Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

Nr 38

Utlåtande i anledning av väckta motioner angående tillsynen av
arbetar skyddslag stiftning ens efterlevnad vid mindre
arbetsplats er.

Andra lagutskottet har till behandling förehaft två inom riksdagen väckta,
till lagutskott hänvisade motioner, nr 231 i första kammaren av herr Mårtensson
samt nr 293 i andra kammaren av fru Skantz och herr Svenning.

I motionerna, vilka är likalydande, har hemställts, ”att riksdagen i skrivelse
till Kungl. Maj:t anhåller om utredning och förslag beträffande effektivare tillsyn
av arbetarskyddslagstiftningens efterlevnad vid de mindre arbetsplatserna”.

Beträffande de skäl motionärerna anfört till stöd för sin hemställan får
utskottet, i den mån redogörelse därför inte lämnas i det följande, hänvisa till
motionen II: 293.

Över motionerna har utskottet i den ordning § 46 riksdagsförordningen föreskriver
inhämtat yttrande från arbetarskyddsstyrelsen. Redogörelse för remissyttrandet
lämnas i det följande.

Gällande bestämmelser

Enligt 47 § arbetarskyddslagen utövas tillsynen å efterlevnaden av arbetarskyddslagstiftningen
av arbetarskyddsstyrelsen samt, under dess överinseende
och ledning, av yrkesinspektionens befattningshavare och kommunala tillsynsmän.
Kungl. Maj:t må därjämte förordna, att tillsynen å visst slag av verksamhet
skall utövas av specialinspektör. Kommunal tillsynsman skall enligt 48 §
utses av hälsovårdsnämnd, varvid tillsyningsman för allmänna hälsovården är
pliktig att, om han förordnas härtill, även vara kommunal tillsynsman enligt
arbetarskyddslagen. I nämnda paragraf stadgas därjämte att kommunal tillsynsman
skall av kommunala medel åtnjuta skälig ersättning för uppdraget.
Beträffande de åligganden som ankommer på kommunal tillsynsman finns vissa
bestämmelser i instruktionen för yrkesinspektionen (SFS 1957:646). I 7 § i
nämnda instruktion föreskrives således, att kommunal tillsynsman skall utöva
tillsyn å arbete, som bedrives utan användande av maskinella hjälpmedel eller
ångpannor, kokare eller andra tryckkärl samt vari i regel användes färre än tio
arbetstagare. I samma paragraf föreskrives vidare, att arbetarskyddsstyrelsen
kan besluta om jämkning av gränsen mellan yrkesinspektörs och kommunal
tillsynsmans befogenhet. Med stöd härav har i de föreskrifter rörande den
kommunala tillsynen, som styrelsen utfärdat i december 1951, föreskrivits att
Bihang till riksdagens protokoll 1965. 9 sand. 2 avd. Nr 38

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

den kommunala tillsynen, utöver de arbeten som angivits i instruktionen, skall
omfatta vissa andra mindre arbetsställen med maskinella hjälpmedel eller
tryckkärl av mera enkel beskaffenhet. Rörande sättet för tillsynens bedrivande
har kommunal tillsynsman att iakttaga de allmänna åligganden för tillsynsorganen,
varom finnes stadgat i 11—15 §§ och 17 § i instruktionen för yrkesinspektionen.
Brister kommunal tillsynsman i fullgörande av sin tjänsteutövning
och kommer detta genom anmälan av yrkesinspektör eller på annat sätt
till hälsovårdsnämndens kännedom, skall enligt 49 § arbetarskyddslagen nämnden
vidtaga erforderliga åtgärder för att åstadkomma rättelse. Samma paragraf
innehåller även ett stadgande, att om hälsovårdsnämnd underlåter att utse
kommunal tillsynsman eller att vidtaga åtgärd som nyss nämnts, länsstyrelsen
äger uppdraga tillsynens utövande åt person, som av länsstyrelsen förordnas
till kommunal tillsynsman. I fall av behov äger länsstyrelsen därvid även bestämma
den ersättning för uppdraget, som skall utgå till tillsynsmannen.

Historik

Föreskrift om användande av kommunala organ eller kommunalvalda
personer för övervakning av arbetarskyddsföreskrifter fanns redan i förordningen
den 18 november 1881 angående minderårigas användande i arbete vid
fabrik, hantverk eller annan hantering (minderårighetsförordningen), vilket får
anses utgöra inledningen till svensk arbetarskyddslagstiftning i egentlig bemärkelse.
I 14 § i nämnda förordning fanns nämligen intagen en bestämmelse
innebärande skyldighet för hälsovårdsnämnd eller, där sådan ej fanns, kommunalnämnd
att själv eller genom personer som nämnden inom eller utom
sig utsåg öva uppsikt över förordningens efterlevnad. Denna upphävdes sedermera
delvis genom lagen den 17 oktober 1900 angående minderårigas och
kvinnors användande i industriellt arbete och efterträddes i sin helhet av 1912
års lag om arbetarskydd, då den kommunala tillsynsinstitutionen tog fastare
form.

I det betänkande med förslag till lag om arbetarskydd som den s. k. yrkesfarekommittén
avgav i december 1909 föreslog kommittén, att tillsynen å efterlevnaden
av lagen och på grund av densamma meddelade föreskrifter skulle
utövas av bl. a. kommunala tillsynsmän och uppdrog samtidigt gränserna för
sådan tillsynsmans övervakning i förhållande till andra tillsynsorgan. De kommunala
tillsynsmännen skulle övervaka sådana arbetsställen som icke kom
under yrkesinspektörernas omedelbara tillsyn eller bergmästarnas eller underinspektörernas
uppsikt, d. v. s. arbetsställen där i regel användes färre än tio
arbetare och där det icke brukades mekanisk drivkraft eller sådan ångpanna,
kokare eller annat kärl under tryck som genom explosion kunde förorsaka
olycksfall. I förslag till en särskild lag angående kommunala tillsynsmän upptogs
bl. a. en bestämmelse av innebörd, att sådana tillsynsmän tillkommande
uppsikt skulle utövas av särskilda därtill av kommunalnämnd eller hälsovårds -

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

nämnd utsedda personer. I yttrande den 22 juni 1911 över kommitténs betänkande
framhöll korrmerskollegium — yrkesinspektionens dåvarande chefsmyndighet
— att det kunde ifrågasättas om särskilda tillsynsmän erfordrades
och föreslog därför, att den kommunala tillsynen, i överensstämmelse med vad
dittills gällt, uppdrogs åt hälsovårds- eller kommunalnämnd. Kungl. Maj:t
följde i propositionen nr 104/1912 med förslag till lag om arbetarskydd i fråga
om kommunala tillsynens organisation kommerskollegii förslag och riksdagen
beslöt i enlighet därmed (1912 års lag om arbetarskydd). Den gränsdragning
kommittén föreslagit beträffande kommunal tillsynsmans tillsynsområde blev
i allt väsentligt lagfäst.

I betänkande år 1925 med förslag till reviderad lag om arbetarskydd (SOU
1925: 34) föreslog socialstyrelsen, att preciseringen av de olika inspektionsorganens
kompetensområden i 1912 års lag skulle utgå och anförtros åt Kungl. Maj:t.
I propositionen nr 40/1931 föreslog Kungl. Maj:t i anledning härav viss justering
av 23 § i lagen, vilket förslag antogs av riksdagen. I anslutning härtill
utfärdades med upphävande av 1912 års instruktioner för yrkesinspektionen och
för yrkesinspektionens kommunala tillsynsorgan en ny instruktion för yrkesinspektionen
(SFS 1931:423). Häri preciserades de arbetsställen, som skulle
övervakas av kommunala tillsynsmän, till att, liksom tidigare varit förhållandet,
i princip omfatta arbetsställen med mindre än tio arbetstagare och utan
maskinella hjälpmedel och tryckkärl.

Frågan om den kommunala tillsynens verksamhet behandlades sedermera
av 1937 års arbetar skyddskommitté. I sitt betänkande (SOU 1937/52) framhöll
kommittén, att den övertygat sig om att den kommunala tillsynen icke fungerade
på ett tillfredsställande sätt. I de flesta landskommuner var den av värde
egentligen endast såsom ett organ till vilket yrkesinspektionens befattningshavare
kunde vända sig för erhållande av vissa upplysningar. Detsamma gällde
beträffande vissa mindre städer. Kommittén ifrågasatte om icke hela den kommunala
tillsynsinstitutionen borde slopas och dess uppgifter överflyttas till
statliga befattningshavare men ansåg sig böra avstå därifrån med hänsyn till
de kostnader som skulle följa därmed. I proposition nr 231/1938 uttalade föredragande
departementschefen, att ehuru en viss förbättring av ifrågavarande
tillsyn torde kunna åstadkommas genom ökad upplysningsverksamhet från de
statliga organens sida, det dock syntes tvivelaktigt om enbart därmed en tillräcklig
kontroll kunde åstadkommas. Närmare ställningstagande ansåg departementschefen
emellertid böra tills vidare anstå.

Frågan om den kommunala tillsynen upptogs därefter av 1938 års arbetarskyddskommitté.
På grundval av en av kommittén år 1942 verkställd undersökning
kunde kommittén i likhet med 1937 års arbetarskyddskommitté konstatera,
att den kommunala tillsynen inom landskommuner och delvis även i
vissa mindre städer och stadsliknandc samhällen blivit av ringa värde. Enär
de arbetsuppgifter som åvilade den kommunala tillsynen var så omfattande

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

att de icke lämpligen kunde överflyttas på de statliga tillsynsorganen, ansåg
sig kommittén, trots den kommunala tillsynens brister, icke böra föreslå att
den skulle slopas. Kommittén föreslog att den kommunala tillsynen begränsades
till sådana kommuner och samhällen, som hade särskild hälsovårdsnämnd
och där kommunalnämnden alltså icke fungerade som hälsovårdsnämnd. Där
nämnden tillsatt särskild tillsyningsman för allmänna hälsovården, skulle denne
även utöva den kommunala tillsynen enligt arbetarskyddslagen. I övriga kommuner
och samhällen förutsatte kommittén, att tillsynen skulle utövas av yrkesinspektionens
befattningshavare. Vid remiss av kommitténs betänkande ifrågasatte
flera remissinstanser, däribland riksförsäkringsanstalten i egenskap av
yrkesinspektionens dåvarande chefsmyndighet, om icke den kommunala tillsynen
borde slopas och tillsynen överflyttas på den statliga yrkesinspektionen.
Vid behandlingen av kommitténs förslag i proposition nr 184/1948 uttalade
föredragande departementschefen, att tillsynen å de talrika mindre arbetsställen,
där yrkesriskerna var relativt små, av praktiska och ekonomiska skäl
syntes böra vara decentraliserad till kommunala organ, varför den kommunala
tillsynen borde bibehållas. Kommitténs förslag om begränsning till sådana
kommuner och samhällen som hade särskild hälsovårdsnämnd ansågs icke böra
införas bl. a. med hänsyn till att efter den ändring av kommunindelningen som
avsågs träda i tillämpning fr. o. m. år 1950, särskild hälsovårdsnämnd torde
komma att finnas i praktiskt taget alla kommuner. Enär erfarenheten utvisat,
att den kommunala tillsynen fungerat bäst i kommuner, där den anförtrotts
särskild tillsynsman, borde den formen för tillsynens utövande tillämpas över
lag. Hade kommunen antagit tillsyningsman för den allmänna hälsovården borde
denne vara pliktig att åtaga sig tillsynen över arbetarskyddet. I proposition
nr 298/1948 med förslag till nu gällande arbetarskyddslag upptogs i 47 och 48 §§
bestämmelser om den kommunala tillsynen, vilka godkändes av riksdagen.

I ett betänkande angående arbetarskyddsstyrelsen och yrkesinspektionen som
arbetarskyddsutredningen avgav i november 1955 (SOU 1955/41) upptogs till
behandling bl. a. organisationen av den kommunala tillsynen. Utredningen
konstaterade, att denna tillsyn i ett stort antal kommuner var av mycket ringa
effektivitet. Den huvudsakliga anledningen härtill hade utredningen funnit
vara, att specialutbildad fast anställd personal icke anlitats för tillsynens utövande
i många fall, där kommunens storlek och verksamhetens inriktning
bort ge anledning till en sådan anordning. I dessa och andra fall hade vidare
de kommunala tillsynsmännen beviljats en alltför ringa ersättning. Dessa förhållanden
hade medfört, att det ofta varit omöjligt eller svårt att få tillsynen
utförd av personer med sådan utbildning eller erfarenhet som erfordrades.
I viss mån syntes även arbetet ha försvårats av att tillräcklig kontakt icke
funnits mellan de kommunala organen och den statliga yrkesinspektionen. Det
kunde därför anses föreligga skäl för att överväga en minskning av den kommunala
tillsynens arbetsuppgifter eller att till statliga organ överföra den del

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

av tillsynen som ankom på kommunerna. Emellertid kunde å andra sidan antagas,
att det kommunala intresset för tillsynsverksamheten skulle öka, om
den kommunala tillsynen tilldelades större och intressantare arbetsuppgifter.
Utredningen föreslog därför en ändring i gällande gränsdragningsföreskrifter
på så vis, att under kommunal tillsyn skulle falla alla arbetsställen med mindre
än tio arbetstagare. Undantag skulle emellertid göras för vissa yrkesområden
med generellt större yrkesskaderisk och för arbetsställen inom skilda yrkesområden
i övrigt, där yrkesinspektören med hänsyn till större skaderisk i det
enskilda fallet förordnat om statlig tillsyn. Dessa riktlinjer skulle tillämpas
på sådant sätt, att antalet arbetsställen under kommunal tillsyn ökade med
10 procent. Utredningen föreslog vidare, att all byggnadsverksamhet i princip
skulle ligga under kommunal tillsyn. På grund av skillnaderna mellan kommunerna
i fråga om bl. a. storlek och karaktär och olika yrkesområdens växlande
betydelse för sysselsättningar inom kommunen ansåg utredningen det
olämpligt att uppställa några generella kompetensfordringar för de kommunala
tillsynsmännen. Kommunerna borde dock i större utsträckning söka erhålla
tiilsynsmän med sådan speciell utbildning eller yrkeserfarenhet som kunde vara
av värde vid tillsynens utövande. Utredningen föreslog vidare att vart och ett
av yrkesinspektionsdistrikten utom första distriktet (Stockholms stad) skulle
förstärkas med en inspekterande tjänsteman, vilken skulle ha till uppgift dels
att handha den på den statliga inspektionen fallande tillsynen över arbetarskyddet
inom byggnadsbranschen, dels ock att övervaka och vägleda de kommunala
tillsynsmännen. Utredningen föreslog också, att särskilda medel skulle
anvisas till utbildningskurser för de kommunala tillsynsmännen, vilka kurser
skulle anordnas av yrkesinspektionen.

I sitt utlåtande den 24 januari 1956 över betänkandet föreslog arbetarskyddsstyrelsen,
att den kommunala tillsynen skulle bibehållas i städer och stadsliknande
samhällen men slopas i landskommunerna. Till stöd för detta förslag
framhöll styrelsen, att tillsynen över de mindre arbetsställena syntes vara en
väl så viktig uppgift som tillsynen i övrigt. Lokaler, olika anordningar för
arbetets bedrivande, arbetsmetoder etc. var i regel lika fullgoda ur arbetarskyddssynpunkt
som vid de större arbetsställena. Dessa mindre arbetsställen
inom landskommunerna saknade som regel sakkunnig tillsyn. Nämnvärd ökning
av den kommunala tillsynens effektivitet på landsbygden ansåg styrelsen ej
stå att vinna genom ökning av den statliga utbildningsverksamheten. Yrkesinspektionens
personal ägnade redan mycket tid och arbete åt att leda tillsynsmännen
i deras verksamhet och sammankalla dem till konferenser. En nackdel
därvidlag var också, att innehavarna av sysslan växlade. För att övertaga
den kommunala tillsynen i landskommunerna räknade styrelsen med att yrkesinspektionen
skulle behöva förstärkas med en inspekterande tjänsteman på
varje distrikt utom på det föreslagna första distriktet. De kommuner som sålunda
befriades från skyldigheten att hålla kommunal tillsyn borde i stället

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

åläggas skyldighet att lämna bidrag till statsverket för denna avlösning såsom
förekommit inom andra förvaltningsområden. Utredningens förslag till gränsdragning
mellan den statliga och kommunala tillsynen ansåg sig styrelsen icke
kunna förorda. Genom en så generell gräns skulle alltför många ur skyddssynpunkt
komplicerade arbetsställen komma under kommunal tillsyn och de undantag
yrkesinspektörerna skulle behöva göra för enskilda arbetsställen bli talrika.
Däremot hade styrelsen intet att erinra mot att i städer och stadsliknande samhällen,
där byggnadsnämnd hade byggnadstekniskt kunnig personal anställd,
dessa anförtroddes tillsynen över byggnadsarbetsplatser.

I proposition nr 98/1956 förordade föredragande departementschefen, att området
för den kommunala tillsynen inte utökades utan tills vidare bibehölls i
stort sett oförändrat med hänsyn till att denna tillsyns effektivitet ifrågasatts
beträffande ett stort antal kommuner. De syntes dock böra prövas att till kommunerna
efter frivilligt åtagande överföra viss del av tillsynen av byggnadsverksamheten.
Då kritik inte anförts mot det sätt varpå tillsynen sköttes i kommuner
där hälsovårdsnämnden hade heltidsanställd tillsynspersonal, borde
frågan om gränsdragningen mellan den statliga och kommunala tillsynen upptagas
på nytt, om sådan personal anställdes i större utsträckning. För en förbättring
av den statliga tillsynen över arbetarskyddet inom byggnadsbranschen
och för åstadkommande av ett bättre samarbete mellan yrkesinspektionen och
den kommunala tillsynen förordade departementschefen, att för varje distrikt
utom första distriktet inrättades en ny tjänst. Vidare föreslogs att medel skulle
anvisas för anordnande av informationsdagar för de kommunala tillsynsmännen.
Gentemot vad departementschefen anfört hade riksdagen ej något att
invända.

Remissyttrandet

Arbetarskyddsstyrelsen tillstyrker motionärernas utredningskrav.

Styrelsen upplyser, att vid yrkesinspektionen då och då anordnats informationsdagar
för kommunala tillsynsmän, varvid tjänstemännen i distrikten
bl. a. hållit föredrag om den kommunala tillsynens uppgifter och praktiska utövande.
Under senare år har en intensifiering skett och årligen hållits ett tiotal
sådana kurser. Arbetarskyddsstyrelsen anser dessa kurser vara av värde, ehuru
de dock icke bevistats i den omfattning som önskvärt vore. Under sina inspektionsresor
brukar yrkesinspektionens tjänstemän även ta kontakt med de kommunala
tillsynsmännen och överlägga med dem i frågor rörande tjänsten.

De olika förslag till förbättringar av den kommunala tillsynen som framlagts
har, konstaterar styrelsen, inte resulterat i någon ändring i organisationen.
Styrelsen anser det angeläget, att ett fullgott arbetarskydd upprätthålles vare
sig fråga är om stora eller små arbetsställen. Motionärerna finner, anför styrelsen,
att det därvidlag brister i fråga om sådana arbetsplatser, vilkas tillsyn
överlämnats till kommunala organ, och synes ifrågasätta om icke denna tillsyn

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

bör övertagas av den statliga inspektionen. Frågan härom synes styrelsen böra
närmare övervägas. En betydlig förstärkning av yrkesinspektionen blir emellertid
ovillkorligen följden av en sådan överflyttning. Den kommunala tillsynen
omfattar f. n. i runt tal 86 000 arbetsställen fördelade på ca 1100 tillsynsmän.
Därest vid ett statligt övertagande skulle för dessa arbetsställen upprätthållas
ett inspektionsintervall av 2—3 år, d. v. s. det intervall som för närvarande
gäller beträffande de arbetsställen som tillhör den allmänna yrkesinspektionen,
och varje tjänsteman beräknas kunna inspektera högt räknat 1 000 arbetsställen
per år, skulle enligt styrelsens beräkningar erfordras en utökning av
yrkesinspektionens personal med 30—40 inspekterande tjänstemän förutom
erforderlig kanslipersonal.

Utskottet

Enligt 1949 års arbetarskyddslag ankommer den centrala tillsynen över arbetarskyddet
på arbetarskyddsstyrelsen. Under dess överinseende och ledning
utövas tillsynen lokalt av yrkesinspektionens befattningshavare och av kommunala
tillsynsmän. Det åligger hälsovårdsnämnderna att utse de kommunala
tillsynsmännen. Tillsyningsman för den kommunala hälsovården är skyldig att
även vara kommunal tillsynsman för arbetarskyddet om han förordnas därtill.
Den kommunala tillsynen omfattar dels arbeten som bedrives utan användande
av maskinella hjälpmedel eller tryckkärl och vari i regel sysselsättes färre än
tio arbetstagare, dels vissa arbeten med maskinella hjälpmedel eller tryckkärl
av mera enkel beskaffenhet.

I förevarande motioner yrkas utredning och förslag i syfte att effektivisera
tillsynen av arbetarskyddslagstiftningens efterlevnad vid de mindre arbetsplatserna.
Motionärerna anser att det nuvarande systemet med en uppdelning
av tillsynen mellan den allmänna yrkesinspektionen och den kommunala tillsynen
inte fungerat tillfredsställande. I motionerna framhålles vidare att många
kommunala tillsynsmän har sitt uppdrag som bisyssla och att de ofta saknar
erforderlig utbildning och erfarenhet beträffande arbetarskyddsfrågor. Enligt
motionärerna har verkställda undersökningar visat allvarliga brister på arbetsplatser
som omfattas av den kommunala tillsynen.

I remissyttrande över motionerna påpekar arbetarskyddsstyrelsen, att olika
utredningar rörande arbetarskyddets organisation påtalat brister i den kommunala
tillsynen. Då styrelsen anser det angeläget att ett fullgott arbetarskydd
upprätthålles vare sig det är fråga om stora eller små arbetsställen, tillstyrker
styrelsen motionärernas utredningskrav.

Såsom påpekats såväl av motionärerna som av arbetarskyddsstyrelsen har
genom olika utredningar klarlagts, att den kommunala tillsynen å arbetarskyddslagstiftningens
efterlevnad i vissa avseenden inte fungerar tillfredsställande.
Vad som sålunda framkommit visar enligt utskottets mening att en förbättring
av arbetarskyddet vid de mindre arbetsplatserna är påkallad. Utskottet

Andra lagutskottets utlåtande nr 38 år 1965

är emellertid inte berett att nu uttala sig om hur genomgripande åtgärder som
kan anses erforderliga för att avhjälpa de påtalade bristerna. Utskottet förordar
därför att arbetarskyddslagstiftningen i de delar som nu är aktuella blir föremål
för översyn i den ordning Kungl. Maj :t finner lämplig.

Med hänvisning till det anförda får utskottet hemställa,

1) att riksdagen i anledning av förevarande motioner, I: 231
och 11:293, i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla, att
Kungl. Maj:t, efter den utredning som kan anses erforderlig,
framlägger förslag till effektivisering av tillsynen å arbetarskyddslagstiftningens
efterlevnad vid mindre arbetsplatser;
samt

2) att motionerna, i den mån de inte kan anses besvarade
genom vad utskottet ovan hemställt, icke måtte föranleda
någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 1 april 1965

På andra lagutskottets vägnar:

JOHN R. ANDERSON

Vid detta ärendes behandling har närvarit

från första kammaren: herr Axel Svensson, fru Carlqvist, fru HamrinThorell*,
herr Lars Larsson, fru Nilsson, herrar Erik Filip Petersson, Ottosson*
och fru Olsson;

från andra kammaren: herrar Anderson i Sundsvall, Rimmerfors, fru
Ekendahl, herrar Gustavsson i Alvesta, Bengtsson i Varberg, fröken Sandell,
herr Ringaby och fru Skantz.

* Ej närvarande vid utlåtandets justering.

1262! AB Rotopress 1965