Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
1
Nr 35
Utlåtande i anledning av väckta motioner om bättre skydd för
medborgarnas politiska integritet.
I de likalydande, till allmänna beredningsutskottet hänvisade motionerna
I: 593 av herr Sundin m. fl. och 11:697 av herr Hedlund m. fl. hemställes
att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om utredning rörande
möjligheterna till förbättrat skydd för medborgarnas politiska integritet.
I motionerna framhålles bl. a. att det demokratiska styrelseskicket förutsätter
vissa grundläggande medborgerliga fri- och rättigheter: åsikts- och
tankefrihet, yttrande- och tryckfrihet. Dessa fri- och rättigheter är avgörande
för medborgarnas reella möjligheter att genom opinionsbildning och
deltagande i de allmänna valen påverka beslut och samhällsutveckling.
Oavsett denna funktion inom styrelseskicket får de berörda fri- och rättigheterna
därjämte anses ha ett mycket stort egenvärde för den enskilde medborgaren.
Det kan inte råda någon tvekan om att orden »ingens samvete tvinga
eller tvinga låta» (1809 års regeringsform § 16) i vår tid måste tillämpas jämväl
på det politiska området till skydd för vad som sammanfattningsvis kan
benämnas medborgarens politiska integritet.
Det finns anledning att pröva frågan, huruvida skyddet för medborgarens
politiska integritet är helt tillfredsställande i det nutida samhället.
Behovet av en sådan prövning kan illustreras av några frågeställningar som
på senare tid aktualiserats i den politiska debatten.
Under 1964 års valrörelse utspann sig en livlig pressdebatt rörande elt
fall då en arbetstagare gick miste om sin anställning i samband med sitt
engagemang som riksdagskandidat. Enligt motionärernas mening kan det
ur demokratiens synpunkt inte godtagas att en person avskedas från sin
anställning på grund av att han engagerar sig för ett politiskt parti. Enbart
risken för att sådana åtgärder kan komma i fråga utgör ett avsteg från de
demokratiska principerna, emedan dessa inte är förenliga med dylika begränsningar
i fråga om vilka personer som skall kunna väljas till offentliga
uppdrag. Den politiska integriteten måste innefatta rätten till aktivt, offentligt
engagemang i politiska partier och till att söka påverka den politiska
opinionen och värva anhängare. I den mån de arbetsuppgifter som följer med
en anställning i något fall kan anses så ömtåliga att de inte låter sig förenas
med ett engagemang av nämnt slag, måste detta vara klarlagt och överens
Bihang
till riksdagens protokoll 1965. 11 saml. Nr 35
2 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
kommet innan anställningen tillträdes. Det bör påpekas att här berörda
spörsmål är väsenskilda från sådana inskränkningar i fråga om rätten till
tillträde till vissa anställningar som av säkerhetsskäl kan vara nödvändiga
beträffande personer, vilka i vissa situationer med skäl kan förmodas utnyttja
sin ställning på sätt som inte är förenligt med de demokratiska principerna.
Ett annat exempel på att skyddet för den politiska integriteten inte är
tillfredsställande finns i den kollektiva anslutningen av fackföreningsmedlemmar
till ett politiskt parti.
Motionärerna anser det anförda visa att det fortfarande finns brister i fråga
om skyddet för den politiska integriteten dels i fråga om rätten att vara
politiskt aktiv, dels i fråga om rätten att vara politiskt anonym. Det kan
inte råda någon tvekan om att båda dessa delar av den politiska integriteten
är av fundamental betydelse i en demokrati. Den ena berör principerna för
valbarheten och den andra principerna för valhemligheten.
Motionärerna berör möjligheterna att lagstifta i dessa frågor och anför
bl. a. att genom lagstiftning förbättrade förhållanden troligen skulle nås.
De föreslår emellertid en utredning och anför bl. a. att en sådan icke behöver
leda till lagstiftning men möjligen kan läggas till grund för en praxis rörande
den politiska integritetens hederskodex.
Beträffande motiveringen i övrigt får utskottet hänvisa till motion II: 697.
Utskottet har berett SACO, TCO, SR, LO och SAF tillfälle att inkomma
med yttx-ande.
SACO anför:
I Sverige saknas generella lagbestämmelser, som innefattar förbud mot
obefogad uppsägning av tjänsteavtal. Emellertid finns det lagregler om
uppsägningsskydd i vissa bestämda situationer såsom i samband med militärtjänstgöring,
trolovning, giftermål eller havandeskap samt facklig aktivitet
eller verksamhet som skyddsombud. Någon motsvarande bestämmelse,
som garanterar anställningstryggheten i samband med politisk verksamhet,
existerar ej.
I Sverige har det sedan länge varit en allmänt vedertagen uppfattning att
hithörande förhållanden i princip bör regleras avtalsvägen och inte genom
lagstiftning. Under riksdagens höstsession 1964 kom denna inställning
till uttryck vid behandlingen av ILO-rekommendationen angående uppsägning
av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ. Motions vis framförda
krav på lagstiftning om skydd mot avskedande avvisades under hänvisning
till arbetsmarknadsparternas förmåga att själva lösa hithörande problem,
vilken senast hade dokumenterats i den under året mellan LO och SAF träffade
överenskommelsen innebärande förstärkt skydd vid uppsägningar.
Den nämnda ILO-konventionen innehöll f. ö. ett stadgande att politisk
uppfattning inte fick betraktas som giltigt skäl för uppsägning. Denna uppfattning
kan SACO tveklöst ansluta sig till. Men motionens upphovsmän
vill uppenbarligen gå längre och garantera uppsägningsskydd jämväl för
arbetstagare, som till följd av politisk aktivitet inte hinner att sköta sitt
ordinarie arbete. I en demokrati bör naturligtvis hinder mot medborgarnas
deltagande i den politiska opinionsbildningen och valprocessen i görligaste
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965 3
mån undanröjas. Emellertid anser SACO det vara möjligt för arbetsmarknadens
parter att träffa en överenskommelse om tjänstledighet för politisk
och annan ideell verksamhet, varför denna väg först bör prövas.
Enligt motionärerna kan medborgarnas politiska integritet också kränkas
genom kollektivanslutning av fackföreningsmedlemmar till ett politiskt
parti. Enligt SACO:s mening måste denna fråga anses vara en angelägenhet
för berörda fackliga organisationer. Inom SACO praktiseras ej den nämnda
formen av anslutning.
SACO avstyrker motionerna.
TCO erinrar om att det i regel i avtal och tjänstereglementen uttalas att
det är tjänstemannen obetaget att mottaga statligt, kommunalt eller fackligt
förtroendeuppdrag och anför vidare bl. a.
Möjligheterna till politisk aktivitet har även samband med förutsättningarna
för den anställde att, i den mån uppdraget inkräktar på arbetstiden,
få ledighet från arbetet för uppdragets fullgörande. När det gäller
politiskt uppdrag kan möjligheten att härför erhålla ledighet i avtalen vara
uttryckt så att sådan ledighet »kan beviljas i den mån arbetet tillåter och bärande
skäl för ledigheten föreligger» eller att ansökan om sådan ledighet
ej får »utan tvingande skäl avslås». Om och i vad mån dessa eller motsvarande
bestämmelser i andra avtal i de enskilda fallen ges en ur arbetstagarsynpunkt
alltför restriktiv tolkning kan vara svårt att säkert bedöma. Med
hänsyn till erfarenheterna inom tjänstemannaorganisationerna torde dock
några mera betydande olägenheter inte vara förenade med nuvarande regler.
Man kan självfallet ej bortse från att rekvisitet »i den mån arbetet tilllåter»
i vissa fall motiverar en restriktiv tillämpning. TCO anser det angeläget
att man från arbetsgivarnas sida visar generositet vid behandlingen
av dessa frågor. När så erfordras kan tvister om tillämpningen av bestämmelser
av detta slag bli föremål för lokala eller centrala förhandlingar och
i sista hand kan frågan föras vidare till arbetsdomstolen eller allmän domstol.
TCO anser det sannolikt att det liksom hittills skall visa sig möjligt
att lösa dessa frågor i samförstånd och i förekommande fall genom förhandlingar.
Organisationen finner det inte för närvarande påkallat att en utredning
igångsättes rörande här angivna spörsmål.
Vad angår frågan om kollektivanslutning av fackföreningsmedlemmar
till ett politiskt parti hänvisar TCO till sitt yttrande år 1950 till riksdagens
första lagutskott, i anledning av en motion i ämnet. I yttrandet framhålles
att vid bildandet av TCO år 1944 frågan om organisationens politiska neutralitet
berördes. Fullständig enighet rådde om uppfattningen att TCO och dess
anslutna organisationer skulle vara politiskt neutrala. Däremot underströks
betydelsen av att enskilda tjänstemän, funktionärer, styrelseledamöter eller
andra inom organisationen verksamma personer tog aktiv del i det politiska
arbetet inom skilda politiska partier.
Avslutningsvis konstateras att frågan om kollektivanslutning saknar aktualitet
för TCO:s del.
SH tillstyrker motionerna.
IA) anför bl. a.
Frågan om ett förbättrat anställningsskydd togs på LO:s initiativ upp vid
4 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
de senaste avtalsförhandlingarna mellan LO och SAF. Den överenskommelse
som träffades innebär, att en arbetsgivare skall ha en saklig grund för uppsägning
av en anställd.
Dessa regler har förändrat rättsläget och i princip upphävt arbetsgivarens
fria uppsägningsrätt. Ett skydd har därmed skapats mot uppsägningar av
det slag som exemplifieras i motionerna.
När det gäller frågan om den kollektiva anslutningen av fackföreningsmedlemmar
till ett politiskt parti väcktes vid 1950 års riksdag motioner
i samma fråga som de nu remitterade. Som yttrande över denna del av de
här föreliggande motionerna kan LO åberopa de synpunkter organisationen
då anförde:
»Då det socialdemokratiska arbetarepartiet bildades 1889, lades grunden
till detsamma av fackföreningar. Anslutningen till partiet har sedan dess
i viss utsträckning förmedlats av sådana arbetarorganisationer. För de arbetare,
som på så sätt velat knyta förbindelser med ifrågavarande parti,
har denna anslutningsform ansetts vara motiverad icke blott med hänsyn
till traditionen och den frändskap, som alltid funnits och alltjämt finns
mellan svensk fackföreningsrörelse och socialdemokrati, utan även med
avseende på att förmedlingen av partimedlemskap genom fackföreningarna
erbjuder vissa praktiska fördelar. Fackföreningarna ha full frihet att välja
denna anslutningsform för sina medlemmar eller icke. Något som helst
tvång härvidlag har icke utövats; den tvångsanslutningsbestämmelse, som
infördes i landsorganisationens stadgar 1898, upphävdes redan 1900. Beslut
om förmedling av partimedlemskap fattas i demokratisk ordning i enlighet
med föreningarnas stadgar. Landsorganisationen och förbunden befatta sig
icke i något avseende med denna sak. För att enskilda fackföreningsmedlemmar
icke skola mot sin önskan komma att gynna partiet, gälla sedan
1908 bestämmelser om reservationsrätt. Det kräves icke att en reservation
motiveras och det torde icke heller förekomma, att fackföreningar eller deras
medlemmar efterforska anledningen till att reservation avgives. Den
omständigheten, att endast omkring 28 % av fackföreningarna förmedla
medlemskap till partiet, torde utgöra ett bevis för att talet om tvångsanslutning
av fackföreningar till partiet saknar fog för sig. Den omständigheten,
att reservationsrätten endast i jämförelsevis ringa utsträckning använts
inom de fackföreningar, som förmedla partimedlemskap, utgör å andra
sidan ett bevis för att fackföreningarnas ifrågavarande beslut icke i allmänhet
uppfattas såsom ett otillbörligt ingripande i medlemmarnas fri- och
rättigheter. Upphovsmännen till och undertecknarna av de nu föreliggande
motionerna, vari föreslås åtgärder i syfte att förhindra fackföreningar och
andra yrkesorganisationer att förmedla medlemskap i det socialdemokratiska
arbetarepartiet, torde icke kunna göra anspråk på att företräda någon
mera utbredd uppfattning inom fackföreningsvärlden eller bland arbetarna.
Enligt vår mening ha de icke heller lyckats förebringa bevis för att det ur
samhällets synpunkt skulle vara påkallat att på sätt som föreslagits ingripa
i det fria föreningsväsendet.»
LO avstyrker motionerna.
SAF anför:
1 rättegångsbalken och kommunallagarna stadgas att personer som utses
exempelvis till nämndemän, till ledamöter av taxeringsnämnd eller till kommunala
förtroendeposter i princip är skyldiga att mottaga erhållet uppdrag.
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965 5
Sådana uppdrag soin ej inkräktar på arbetstiden vållar knappast några problem.
När det sedan, gäller uppdrag som helt eller delvis måste utföras på arbetstid
är praxis på den svenska arbetsmarknaden den att företagen i största
möjliga utsträckning söker anpassa sig till de krav som den anställdes uppdrag
ställer. I vissa arbetaravtal regleras också frågor som hör samman med
arbetstagares fackliga eller politiska engagemang och i gällande tjänstemannaavtal
fastslås tjänstemans rätt att inneha statligt, kommunalt eller fackligt
uppdrag. Situationen är därför enligt föreningens mening fullt tillfredsställande.
Den kollektiva anslutningen till politiskt parti av fackförening innebär
ett intrång i den enskilde individens rätt att själv bestämma sin politiska
hemvist.
Den möjlighet till reservation som varje medlem av fackförening har mot
medlemskap i politiskt parti innebär ett avsteg från valhemligheten. Varje
medborgare bör ha en absolut rättighet att ej yppa sin partitillhörighet eller
sin politiska inriktning. Om reservationsrätten skall kunna utnyttjas måste
vederbörande redovisa sin politiska inställning. Detta är synnerligen otillfredsställande.
Föreningen vill också understryka att den sammanblandning av fackliga
och politiska intressen som sker genom kollektivanslutningen är olämplig.
Medan föreningen inte finner det befogat att en utredning företas om den
första frågeställningen vill föreningen tillstyrka att frågan om kollektivanslutning
till politiskt parti göres till föremål för närmare utredning.
Utskottet
I motionsyrkandet hemställes om en utredning rörande möjligheterna
till förbättrat skydd för medborgarnas politiska integritet. Som motivering
för yrkandet åberopar motionärerna dels ett fall då rätten till anställningstrygghet
skulle ha kränkts genom att en arbetstagare gått miste om sin anställning
därför att han ställt upp som kandidat vid riksdagsval, dels systemet
med kollektiv anslutning av fackföreningsmedlemmar till politiskt
parti. Motionärerna berör bl. a. möjligheterna till att genom lagstiftning skapa
ett bättre skydd för rätten att vara politiskt aktiv och rätten att vara politiskt
anonym. De uttalar att även om förbättringar i och för sig'' skulle följa
med eu lagstiftning så skulle en utredning ge underlag för en debatt som kunde
bilda grundval för en praxis rörande den politiska integritetens hederskodex.
Såväl spörsmålet om arbetstagares trygghet i anställningen som frågan
om kollektivanslutning har i tidigare sammanhang behandlats av riksdagen.
Vad beträffar anställningstryggheten hade således 1964 års riksdag
att taga ställning till vissa av Internationella arbetsorganisationen fattade
beslut, bl. a. eu rekommendation som gällde frågan om uppsägning av anställningsavtal
på arbetsgivarens initiativ, ävensom motioner om utredning
beträffande lagfäst skydd mot obefogade uppsägningar (proposition nr
14/1964 och andra lagutskottets utlåtande nr 63/1964). I utlåtandet anförde
andra lagutskottet bl. a. att lagstiftningen på detta område borde övervägas
6 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
endast om det visade sig omöjligt att avtalsvägen nå en godtagbar lösning
av frågan. Årets avtalsförhandlingar hade medfört väsentliga förbättringar
i detta avseende. Utskottet avstyrkte motionerna som avslogs av riksdagen.
Även motioner angående utredning beträffande lagstadgat förbud mot
kollektivanslutning till politiska partier har avslagits av riksdagen (första
lagutskottets utlåtande nr 21/1950).
I remissyttrandena från arbetsmarknadens organisationer över de nu föreliggande
motionerna har med ett undantag (SR) uttryckts uppfattningen
att frågan om anställningsskydd lämpligen bör liksom hittills regleras genom
förhandlingar mellan arbetsmarknadens parter, varför en utredning
beträffande detta spörsmål icke är motiverad. Av de remissinstanser som
tagit ställning till frågan om utredning beträffande kollektivanslutningen
har LO och SACO framfört synpunkter, innebärande bl. a. att frågan är en
angelägenhet för vederbörande fackliga organisation och att motionerna bör
avslås även i denna del, medan SAF och SR tillstyrker utredning beträffande
kollektivanslutningen.
Utskottet hyser för egen del uppfattningen att anställningsskyddet hör
till de angelägenheter som det ankommer på arbetsmarknadens parter att
självständigt handha och besluta om. Någon inblandning i dessa angelägenheter
från statsmakternas sida bör icke ifrågakomma annat än om vägande
skäl härför kan åberopas. Enligt utskottets mening föreligger icke
sådana skäl.
Frågan om kollektivanslutningen är enligt utskottets mening eu intern
angelägenhet för de fackliga organisationerna, och statliga ingripanden i någon
form bör därför icke ifrågasättas.
Utskottet finner det med hänsyn till vad ovan anförts icke motiverat att
den av motionärerna begärda utredningen tillsättes utan hemställer,
att de likalydande motionerna I: 593 och II: 697 icke må
föranleda någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 27 april 1965
På allmänna beredningsutskottets vägnar:
NANCY ERIKSSON
. ji; ve >rii; Närvarande:
från första kammaren: herrar Möller, Sörlin*, Eric Gustaf Peterson,
Oscar Carlsson*, Nyman, Yngve Persson, Axel Kristiansson* och Helge
Karlsson;
från andra kammaren: fru Eriksson i Stockholm, fru Jäderberg*, herrar
Svensson i Kungälv, Lundmark, Haglund, Rimås, Wikner, Hyltander,
Nilsson i Agnäs och Johansson i Växjö.
* Ej närvarande vid utlåtandets justering.
Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
7
Reservation
av herrar Eric Gustaf Peterson, Nyman, Axel Kristiansson, Rimås, Hyllander,
Nilsson i Agnäs och Johansson i Växjö, vilka ansett att utskottets utlåtande
och hemställan bort ha följande lydelse:
I motionsyrkandet hemställes om en utredning rörande möjligheterna till
förbättrat skydd för medborgarnas politiska integritet. Som motivering för
yrkandet åberopar motionärerna dels fall då rätten till anställningstrygghet
kränkes genom att arbetstagaren går miste om sin anställning på grund
av aktivt engagemang i politiskt parti, dels systemet med kollektiv anslutning
av fackföreningsmedlemmar till politiskt parti. De i motionerna påtalade
bristerna i skyddet för den politiska integriteten gäller sålunda såväl
rätten att vara politiskt aktiv som rätten att vara politiskt anonym.
Det demokratiska styrelseskicket bygger på grundläggande medborgerliga
fri- och rättigheter såsom åsikts- och tankefrihet, förenings- och församlingsfrihet
samt yttrande- och tryckfrihet, vilka är avgörande för medborgarnas
reella möjligheter att genom opinionsbildning och deltagande i de
allmänna valen påverka beslut och samhällsutveckling.
Enligt utskottets mening kan det ur demokratiens synpunkt inte godtas,
att en person avskedas från sin anställning på grund av att han engagerat
sig för ett politiskt parti. Den politiska integriteten måste innefatta rätten
till aktivt engagemang i politiskt parti och över huvud taget i opinionsbildningen.
Den måste emellertid också innefatta rätten att inte deklarera någon
politisk åskådning. Det är enligt utskottets mening självklart, att alla medborgare
bör äga rätt till politisk anonymitet. Med denna inställning till de
allmänna demokratiska rättigheterna kan inte kollektiv anslutning till ett
politiskt parti vara förenlig. En reservationsrätt kan härvidlag enligt utskottets
mening inte göra systemet med kollektivanslutning förenligt med
god demokrati. Reservationen förutsätter en handling, som i praktiken
i många fall innebär, att medborgaren måste uppge sin rätt till politisk
anonymitet.
Alla partier bör vara angelägna att respektera principen att varje svensk
man och kvinna själv bör få avgöra om han eller hon vill vara medlem i ett
parti och i så fall i vilket parti.
I motionerna har framhållits, att ett förbättrat skydd för den politiska
integriteten bör eftersträvas genom andra åtgärder än lagstiftning. Utskottet
delar denna uppfattning och anser, att det numera bör finnas goda möjligheter
att komina fram till eu ur demokratiens synpunkt tillfredsställande
ordning. Eu utredning bör enligt utskottets mening syfta till att klargöra
problemens kärnpunkter, lägga grunden för en opinionsbildning och därigenom
ge grundval för en god lösning av frågan utan lagstiftning.
8 Allmänna beredningsutskottets utlåtande nr 35 år 1965
Utskottet hemställer,
att riksdagen i anledning av de likalydande motionerna
I: 593 och II: 697 måtte i skrivelse till Kungl. Maj:t anhålla
om utredning rörande möjligheterna till förbättrat skydd
för medborgarnas politiska integritet.
1
ESSELTE AB. STHLM 6S
514701