Kungl. Maj:ts proposition nr HO ur 196i

Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition till riksdagen med förslag till vissa
grundlagsändringar; given Stockholms slott den 20
mars 196i.

Under åberopande av bilagda, i statsrådet förda protokoll vill Kungl.
Maj :t härmed till riksdagens prövning i grundlagsenlig ordning framlägga
härvid fogade förslag till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67
riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;

2) ändrad lydelse av §§24 och 26 regeringsformen;

3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen;

4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen;

5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen;

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen; 7)

ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riksdagsordningen
;

8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt
§§42 och 68 riksdagsordningen;

9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen;

10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen;

11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen;

12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt

13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.

GUSTAF ADOLF

Herman Kling

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås statschefens behörighetsålder höjd från 21 till
25 år.

Vidare förordas, att kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i
nådeärenden slopas i sådana fall, där skäl att bifalla nådeansökan uppenbarligen
saknas.

I propositionen föreslås även, att lagrådet skall kunna arbeta på avdelningar
och att varje avdelning skall bestå av tre justitieråd och ett rege 1

Bihang till riksdagens protokoll 1961. 1 saml. Nr 140

2 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ringsråd med möjlighet att ersätta ett av justitieråden med annan lagfaren,
skicklig och oväldig person.

Propositionen innehåller tillika förslag om ändring av regeringsformens
regler om tjänstemän. Ändringen innebär att såvitt gäller andra statstjänstemän
än domare grundläggande bestämmelser om deras rättsställning överföres
från regeringsformen till annan lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen
gemensamt efter lagrådets hörande.

I propositionen förordas vidare, att konstitutionell beslutanderätt, som
ej avser stiftande, ändring eller upphävande av grundlag, skall kunna genom
särskild lag överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt samarbete.
Lag om sådan överlåtelse föreslås stiftad antingen i den ordning
som gäller för grundlag eller också genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t
och en riksdag, i vilket minst 5/6 av de röstande i vardera kammaren vid
votering instämt.

Propositionen upplager även förslag om inrättande av en riksdagens lönedelegation
med uppgift att i förhandlingsfrågor rörande statsanställdas
anställningsvillkor rådgöra med statsrådsledamot, som Kungl. Maj :t därtill
förordnat, samt att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse,
som träffats i sådan fråga.

I propositionen föreslås också särskilda regler om utövningen av riksdagens
befogenheter under krig. Enligt dessa regler skall talmanskonferensen,
om riket kommer i krig och krigsförhållandena det påkallar, förordna,
att en krigsdelegation, bestående av 50 inom riksdagen valda ledamöter,
skall träda i riksdagens ställe. Om till följd av krigsförhållandena
varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter,
skall enligt förslaget Kungl. Maj :t med vissa undantag utöva riksdagens
befogenheter, i den mån det erfordras för att skydda riket och slutföra
kriget.

Propositionen upptager jämväl förslag om ändring av regeringsformens
och riksdagsordningens regler om riksdagens ombudsmän i syfte att möjliggöra
vissa organisatoriska reformer rörande ombudsmännen..

I propositionen förordas vidare, att förbudet att utan vederbörande kammares
tillstånd väcka talan om ansvar mot riksdagsledamot för hans gärningar
och yttranden i denna egenskap utsträckes att gälla jämväl skadeståndstalan.

Dessutom föreslås i propositionen, att rösträtt vid val till riksdagens
andra kammare skall inträda kalenderåret efter det, då vederbörande fyllt
20 år. Därjämte föreslås, att möjlighet öppnas för röstberättigad, som till
följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa
sig vid valförrättning, att rösta genom valsedelsförsändelse. Vidare förordas
att magistrats befattning med förstakammarval skall upphöra.

Slutligen föreslås ändring av regeringsformen i syfte att möjliggöra en
överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl. Maj :t till annan myndighet.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196A

Förslag

till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen,1 §§ 53 och 67
riksdagsordningen2 samt § 2 successionsordningen3

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Regeringsformen

Vill Konungen utrikes resa, meddele
Han statsrådet in pleno denna
Sin föresats och inhämte dess tankar
däröver, på sätt 9 § omtalar. Besluter
Konungen därefter sådan resa
och den verkställer, befatte Sig ej
med rikets styrelse eller utöve den
konungsliga makten, så länge han
utrikes vistas, utan föres riksstyrelsen
under Konungens frånvaro, i
Hans namn, av den till tronföljden
närmast berättigade prins, om han
uppnått myndig ålder. Han styre såsom
regent med all konungslig makt
och myndighet, enligt denna regeringsform;
dock må han ej adeligt
stånd och värdighet förläna, eller till
grevligt och friherreligt stånd upphöja,
eller riddarevärdighet utdela;
ävensom alla lediga förtroendesysslor
endast tills vidare kunna förvaltas
av dem, som regenten därtill förordnar.

Har den till tronföljden närmast
berättigade prins icke uppnått myndig
ålder eller är han av sjukdom
eller utrikes vistande hindrad att
riksstyrelsen utöva, då styre såsom
regent i Konungens namn med nu
sagda befogenhet den till tronföljden
därnäst berättigade prins, som
uppnått myndig ålder och för vilken
hinder av ovannämnda beskaffenhet
ej möter.

Finnes ej---------sc

Hnru förhållas — -------

Vill Konungen utrikes resa, meddele
Han statsrådet in pleno denna
Sin föresats och inhämte dess tankar
däröver, på sätt 9 § omtalar. Besluter
Konungen därefter sådan resa
och den verkställer, befatte Sig ej
med rikets styrelse eller utöve den
konungsliga makten, så länge han
utrikes vistas, utan föres riksstyrelsen
under Konungens frånvaro, i
Hans namn, av den till tronföljden
närmast berättigade prins, om han
uppnått tjugufem års ålder. Han styre
såsom regent med all konungslig
makt och myndighet, enligt denna
regeringsform; dock må han ej adeligt
stånd och värdighet förläna, eller
till grevligt och friherreligt
stånd upphöja, eller riddarevärdighet
utdela; ävensom alla lediga förtroendesysslor
endast tills vidare
kunna förvaltas av dem, som regenten
därtill förordnar.

Har den till tronföljden närmast
berättigade prins icke uppnått tjugufem
års ålder eller är han av sjukdom
eller utrikes vistande hindrad
att riksstyrelsen utöva, då styre såsom
regent i Konungens namn med
nu sagda befogenhet den till tronföljden
därnäst berättigade prins,
som uppnått sådan ålder och för vilken
hinder av ovannämnda beskaffenhet
ej möter.
l regent.

- 91 § stadgat.

1 Regeringsformen senast omtryckt 1961; se SFS 1961: 464.

2 Riksdagsordningen senat omtryckt 1961; se SFS 1961:465.

3 Successionsordningen senast omtryckt 1949; se SFS 1949: 579.

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 ur 1964

(Nuvarande lydelse)

Konung vare myndig vid ålder
som i allmänhet är i lag stadgad.
Dör Konung, innan tronföljaren
denna ålder uppnått, förhålles med
riksstyrelsen såsom i 39 § angives,
intill dess riksdagen sammankommer,
och den förmyndarestyrelse,
riksdagen förordnar, regeringen tillträtt;
ställande sig regenten eller
statsrådet denna regeringsform till
ovillkorlig efterlevnad.

Då Konung dör och tronföljaren
ännu omyndig är, utfärde regenten
eller statsrådet, då det riksstyrelsen
förvaltar, kallelse å riksdagen, vilken
kallelse inom femton dagar efter
Konungens död skall i allmänna
tidningarna kungöras. Riksdagen
äge, utan avseende på något den avlidne
Konungens testamente angående
riksstyrelsen, att förordna en, tre
eller fem förmyndare, som, intill
dess Konungen myndig bliver, regeringen
i Dess namn, efter denna
grundlag, må utöva.

(Föreslagen lydelse )

41.

Dör Konung, innan tronföljaren
uppnått tjugufem års ålder, förhålles
med riksstyrelsen såsom i 39 §
angives, intill dess riksdagen sammankommer,
och riksföreståndare,
som riksdagen förordnar, regeringen
tillträtt; ställande sig regenten eller
statsrådet denna regeringsform
till ovillkorlig efterlevnad.

93.

Då Konung dör och tronföljaren
ännu ej uppnått tjugufem års ålder,
utfärde regenten eller statsrådet, då
det riksstyrelsen förvaltar, kallelse
å riksdagen, vilken kallelse inom
femton dagar efter Konungens död
skall i allmänna tidningarna kungöras.
Riksdagen äge, utan avseende
på något den avlidne Konungens testamente
angående riksstyrelsen, att
förordna en, tre eller fem riksföreståndare,
som, intill dess Konungen
uppnår tjugufem års ålder, regeringen
i Dess namn, efter denna
grundlag, må utöva.

Riksdagsordningen
§ 53.

Ej må riksdagen eller kamrarna
i Konungens närvaro över något ämne
rådpläga eller besluta; ej heller
må omyndig Konungs förmyndare
övervara kamrarnas överläggningar
eller beslut.

Uti vardera--

I mål----— -

Ej må riksdagen eller kamrarna
i Konungens närvaro över något ämne
rådpläga eller besluta; ej heller
må riksföreståndare övervara kamrarnas
överläggningar eller beslut.

--av kammaren.

- beslutet, övervara.

§ 67.

Skall förmyndare för omyndig
Konung tillsättas, utses av kamrarna,
sist dagen efter det riksdagen
sammankommit, en nämnd, på det
sätt och till det antal personer, som
i nästföregående § sagt är. Denna

Skall riksföreståndare tillsättas,
utses av kamrarna, sist dagen efter
det riksdagen sammankommit, en
nämnd, på det sätt och till det antal
personer, som i nästföregående § sagt
är. Denna nämnd röstar om de av

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 är WOi

(Nuvarande lydelse)

nämnd röstar om de av riksdagen
till antalet bestämda förmyndare,
som skola vara en, tre eller fem.
Varje ledamot av nämnden upptecknar
å en sluten vallista de män, dem
han anser förtroendet värdiga, och
så många, att de med en person överstiga
det av riksdagen bestämda antalet.
Av dem, som därvid kommit i
åtanke, ställes först den, som flesta
rösterna erhållit, under ny omröstning,
då nämndens pluralitet giver
utslaget. På samma sätt förfares
med den, som näst honom blivit av
de flesta kallad o. s. v., till dess det
föreskrivna antalet av förmyndare
blivit fyllt. Nämnden kan ej förr åtskiljas,
än valet fulländat är; och
gäller detta val såsom riksdagens
beslut.

Om så händer, att kamrarna ej
inom tre dagar efter det riksdagen
sammankommit om förmyndarnas
antal åsämjas, förordnas på enahanda
sätt och till lika antal, som ovan
angående nämnden är sagt, eu särskild
nämnd, att medelst omröstning
denna fråga, med samma kraft och
verkan som riksdagens beslut, inom
två dagar avgöra; skolande sedermera
den utsedda nämnden, likaledes
inom två dagar, hava valet förrättat,
så att i alla händelser förmyndarevalet
må vara verkställt inom
sju dagars förlopp från det riksdagen
sammankommit.

(Föreslagen lydelse)

riksdagen till antalet bestämda riksföreståndare,
som skola vara en, tre
eller fem. Varje ledamot av nämnden
upptecknar å en sluten vallista
dem han anser förtroendet värdiga,
och så många, att de med en person
överstiga det av riksdagen bestämda
antalet. Av dem, som därvid kommit
i åtanke, ställes först den, som flesta
rösterna erhållit, under ny omröstning,
då nämndens pluralitet giver
utslaget. På samma sätt förfares
med den, som näst honom blivit av
de flesta kallad o. s. v., till dess det
föreskrivna antalet riksföreståndare
blivit fyllt. Nämnden kan ej förr
åtskiljas, än valet fulländat är; och
gäller detta val såsom riksdagens
beslut.

Om så händer, att kamrarna ej
inom tre dagar efter det riksdagen
sammankommit om riksföreståndarnas
antal åsämjas, förordnas på enahanda
sätt och till lika antal, som
ovan angående nämnden är sagt, en
särskild nämnd, att medelst omröstning
denna fråga, med samma kraft
och verkan som riksdagens beslut,
inom två dagar avgöra; skolande sedermera
den utsedda nämnden, likaledes
inom två dagar, hava valet förrättat,
så att i alla händelser valet
av riksföreståndare må vara verkställt
inom sju dagars förlopp från
det riksdagen sammankommit.

Successionsordningen

§ 2.

Dör Konung i Sverige, utan att
lämna manliga bröstarvingar, men
Hans efterlämnade drottning sig i
välsignat tillstånd befinner, före regent
eller statsrådet regeringen med
kungl. makt och myndighet, på sätt
och med villkor, 41 och 93 §§ av regeringsformen
föreskriva, till dess
Riksens Ständer, å den tid regeringsformen
utstakar, hunnit samman -

Dör Konung i Sverige, ulan att
lämna manliga bröstarvingar, men
Hans efterlämnade drottning sig i
välsignat tillstånd befinner, före regent
eller statsrådet regeringen med
kungl. makt och myndighet, på sätt
och med villkor, 41 och 93 §§ av regeringsformen
föreskriva, till dess
Riksens Ständer, å den tid regeringsformen
utstakar, hunnit samman -

Kungl. Maj. ts proposition nr 1U) år 19Gi

(Nuvarande lydelse)

komma, då dem tillhör, att om regeringens
förande själva förordna.
Bliver drottningens livsfrukt av
mankön, förordne då Riksens Ständer
förmyndare för den omyndige
Konungen, på sätt i 93 § av regeringsformen
stadgat är. Bliver drottningens
livsfrukt av kvinnokön, träde
den av ätten, som efter förstfödslorätt
den avlidne Konungen i
arvsföljden, på sätt 1 § utstakar, närmast
är, såsom Konung till regeringen.

2) ändrad lydelse av §§

Uti Konungens nedre justitierevision
skola justitieärendena beredas
till prövning och avgörande i högsta
domstolen.

Konungen äger att i brottmål göra
nåd, mildra livsstraff samt återgiva
ära och till kronan förverkat gods.
över ansökningar därom höre
Konungen dock regeringsrätten, beträffande
mål av beskaffenhet att
kunna tillhöra dess eller kammarrättens
slutliga prövning, men i andra
mål högsta domstolen; och fatte
Konungen Sina beslut uti statsrådet.
På den brottslige skall sedermera ankomma
att emottaga den nåd
Konungen honom förunnat, eller undergå
det straff, vartill han blivit
dömd.

(Föreslagen lydelse)

komma, då dem tillhör, att om regeringens
förande själva förordna.
Bliver drottningens livsfrukt av
mankön, förordne då Riksens Ständer
riksföreståndare, på sätt i 93 §
av regeringsformen stadgat är. Bliver
drottningens livsfrukt av kvinnokön,
träde den av ätten, som efter
förstfödslorätt den avlidne Konungen
i arvsföljden, på sätt 1 § utstakar,
närmast är, såsom Konung till
regeringen.

24 och 26 regeringsformen
24.

Ärenden, vilkas prövning och avgörande
ankommer på högsta domstolen,
skola för sådant ändamål beredas
i nedre justitierevisionen.

26.

Konungen äger att i brottmål göra
nåd, mildra livsstraff samt återgiva
ära och till kronan förverkat gods.
Över ansökningar därom skall
Konungen dock, där ej skäl till bifall
uppenbarligen saknas, höra regeringsrätten,
beträffande mål av beskaffenhet
att kunna tillhöra dess
eller kammarrättens slutliga prövning,
men i andra mål högsta domstolen;
och fatte Konungen Sina beslut
uti statsrådet. På den brottslige
skall sedermera ankomma att emottaga
den nåd Konungen honom förunnat,
eller undergå det straff, vartill
han blivit dömd.

Övergångsstadgande

Intill utgången av juni månad
närmast efter det den nya lydelsen
av §§ 24 och 26 slutligt antagits, skola
stadgandena i sin äldre lydelse
alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961

3) ändrad lydelse av

(Nuvarande lydelse)

Tre ledamöter av högsta domstolen
och en av regeringsrättens lagfarna
ledamöter skola tillsammans
utgöra Konungens lagråd.

Lagrådet tillkommer att avgiva utlåtande
över de förslag till stiftande,
upphävande, ändring eller förklaring
av lagar eller författningar, vilka för
sådant ändamål bliva av Konungen
överlämnade. Där så prövas nödigt,
må Konungen för visst ärende till
ledamot av lagrådet ytterligare förordna
en för insikt, erfarenhet och
redlighet känd person.

Närmare bestämmelser om tjänstgöringen
i lagrådet meddelas i särskild,
av Konungen och riksdagen
jämlikt 87 § 1 mom. gemensamt beslutad
lag. 4

§ 21 regeringsformen

(Föreslagen lydelse)

21.

Konungens lagråd har att avgiva
utlåtande över de förslag till stiftande,
upphävande, ändring eller
förklaring av lagar eller författningar,
vilka för sådant ändamål bliva av
Konungen överlämnade.

Såsom ledamöter av lagrådet skola
tjänstgöra tre justitieråd och en
av regeringsrättens lagfarna ledamöter.
I stället för ett av justitieråden
må dock annan lagfaren, skicklig
och oväldig person enligt Konungens
förordnande tjänstgöra såsom ledamot
av lagrådet. Dessa fyra ledamöter
skola deltaga i behandlingen av
alla på lagrådet ankommande ärenden.
Där så prövas nödigt, må i behandlingen
av visst ärende i lagrådet
deltaga ytterligare en för insikt,
erfarenhet och redlighet känd person,
som Konungen utser. Skall lagrådet
vara delat i avdelningar, skall
vad i detta stycke stadgats om lagrådet
gälla varje avdelning.

Närmare bestämmelser om lagrådet
meddelas i särskild, av Konungen
och riksdagen jämlikt 87 § 1
mom. gemensamt beslutad lag.

4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

8 35.

Statsrådets ledamöter, presidenter
och chefer för kollegier eller de
i dessas ställe inrättade verk, justitiekansleren,
cheferna för fångvården,
lantmäteriet, statens järnvägstrafik,
lots-, post-, telegraf- och tullverken
samt skogsväsendet, expeditionschefer
i statsdepartementen.
överståthållaren, underståthållaren
och polismästaren i huvudstaden,
landshövdingar, fältmarskalkar, ge -

Statsrådets ledamöter hava förtroendesysslor,
varifrån Konungen må
dem entlediga, när han prövar rikets
tjänst det fordra.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 ar 1964

(Nuvarande lydelse)

neraler och amiraler av alla grader,
generaladjutanter, överad jutanter,
stabsadjutanter, kommendanter i
fästningarna, överstar för regementena,
sekundcheferna för gardesregementena
till häst och fot och för livregementets
kårer samt cheferna för
övriga särskilt för sig bestående militära
kårer eller bataljoner, cheferna
för artilleriet, fortifikations-, fältmätnings-
och sjömätningsväsendet,
ministrar, sändebud och agenter för
handeln hos främmande makter,
samt de ämbets- och tjänstemän,
som uti Konungens kabinett för utrikes
brevväxlingen och vid beskickningarna
nyttjas, hava förtroendesysslor,
varifrån Konungen må dem
entlediga, när han prövar rikets
tjänst det fordra. Konungen kungöre
dock sådana beslut i statsrådet,
vars ledamöter vare skyldige att
däremot göra underdåniga föreställningar,
om de finna sig därtill skäl
äga.

De som bekläda domareämbeten,
så högre som lägre, samt alla andra
ämbets- och tjänstemän, än de i föregående
§ nämnda, kunna icke,
utan medelst rannsakning och dom,
ifrån sina innehavande sysslor av
Konungen avsättas, ej heller, utan
efter egna ansökningar, till andra
tjänster befordras eller flyttas.

(Föreslagen lydelse)

36.

Den som utnämnts till domare må
skiljas från tjänsten endast av domstol
efter åtal eller genom beslut om
entledigande i samband med pensionering;
dock må han, om det finnes
erforderligt av organisatoriska
skäl, förflyttas till annan jämställd
domartjänst.

Grundläggande bestämmelser i övrigt
om statstjänstemännen givas i
lag, stiftad i den ordning 87 § 1
mom. föreskriver.

Över gångsstadgande

Till dess den lag, som omförmäles
i § 36 i dess nya lydelse, trätt i kraft,
skola §§ 35 och 36 i sin äldre lydelse
alltjämt äga tillämpning.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

§ 81.

Denna regeringsform--------riksdagars beslut.

Då riksdagen-------ej godkänner.

Genom särskild lag må beslutanderätt,
som enligt denna regeringsform
tillkommer Konungen och riksdagen,
gemensamt eller var för sig,
eller annat statligt organ och ej avser
frågor om stiftande, ändring, förklaring
eller upphävande av grundlag, i
begränsad omfattning överlåtas på
mellanfolklig organisation för fredligt
samarbete, till vilken riket är eller
skall bliva anslutet. Lag om sådan
överlåtelse stiftas antingen i den
ordning som gäller för grundlag eller
ock, om därmed förenad tidsutdräkt
är till men för riket, genom
samfällt beslut av Konungen och en
riksdag, i vilket minst fem sjättedelar
av de röstande i vardera kammaren
vid votering instämt.

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71

riksdagsordningen

Regeringsformen

§ 62.

Sedan statsverkets------------riksstaten anslå.

Det tillkommer riksdagens lönedelegation
att i förhandlingsfrågor
rörande anställningsvillkor, som
skola gälla för statens arbetstagare
eller eljest tillhöra riksdagens prövning,
rådpläga med statsrådsledamot,
som Konungen därtill förordnat,
samt att å riksdagens vägnar
godkänna överenskommelse, som
träffats i sådan fråga.

lf Bihang till riksdagens protokoll 196U. 1 saml. Nr 140

Kungl. Maj :ts proposition nr U0 år 1961
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Riksdagsordningen

§ 70.

1. De sex----------honom återstått.

2. Riksdagen skall--------övriga fullmäktige.

3. Valav--------kan återväljas.

4. Fullmäktige välje--------utfalla lika.

På samma gång och på lika sätt,
som fullmäktige enligt 70 § av riksdagen
utses, tillsättes en suppleant
för varje av riksdagen utsedd fullmäktig
att vid förfall för denne inträda;
dock skall den sålunda valde
suppleanten för fullmäktig, som utsetts
till chef för riksbanken, först
inträda vid förfall jämväl för den
enligt 72 § regeringsformen av fullmäktige
för denne utsedde suppleanten.
Vid förfall för både fullmäktig
och hans av riksdagen valde
suppleant inkalla fullmäktige annan
suppleant till tjänstgöring.

5. På samma gång och på lika
sätt, som fullmäktige av riksdagen
utses, tillsättes en suppleant för varje
av riksdagen utsedd fullmäktig
att vid förfall för denne inträda;
dock skall den sålunda valde suppleanten
för fullmäktig, som utsetts till
chef för riksbanken, först inträda
vid förfall jämväl för den enligt 72 §
regeringsformen av fullmäktige för
denne utsedde suppleanten. Vid förfall
för både fullmäktig och hans av
riksdagen valde suppleant inkalla
fullmäktige annan suppleant till
tjänstgöring.

71.

Riksdagens lönedelegation består
av sexton ledamöter, av vilka vardera
kammaren inom sig utser hälften.
De väljas för tiden från valet, till
dess sådant val under fjärde året
därefter försiggått, dock att ledamot
som dessförinnan avgått ur riksdagen
ej vidare skall anses tillhöra delegationen.
Har ledamot före den
tid, för vilken han valts, avgått ur
delegationen, anställes val för den
tid som för honom återstått.

Vardera kammaren utser ock
inom sig suppleanter att när ledamöter
få förfall i deras ställe inträda.
Suppleanter utses för samma tid
som ledamöter.

Vad i 45 § 2 mom. och 75 § 2 mom.
är stadgat med avseende å utskott
skall äga motsvarande tillämpning
beträffande delegationen. Omröstning
inom delegationen skall ske öppet.
Den som förer ordet i delegationen
äger avgörande röst, därest,
vid omröstning, rösterna i något fall
äro lika. Ledamot som ej instämt i

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

delegationens beslut är obetaget att
låta sin skiljaktiga mening antecknas.

Innan förhandlingsöverenskommelse
träffats eller förhandling eljest
slutförts, må ledamot icke utan
delegationens tillstånd yppa vad vid
sakens behandling i delegationen förekommit.
Ledamot, så ock suppleant,
skall första gången han är närvarande
vid sammanträde med delegationen
avgiva försäkran om tystnadspliktens
iakttagande.

7) ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73

riksdagsordningen

Regeringsformen
§ 50.

Riksdagen skall-----och kungöra. _ .

Om riket kommer i krig och krigsförhållandena
det påkalla, förordnar
den i 50 § riksdagsordningen omförmälda
talmanskonferensen efter
samråd med statsministern, att
riksdagens krigsdelegation skall tråda
i riksdagens ställe. Sådant förordnande
gäller till dess vapenvila inträtt
eller ock Konungen eller krigsdelegationen
dessförinnan beslutar,
att riksdagen skall återtaga sina befogenheter.
Krigsdelegationen beslutar
själv om formerna för sin verksamhet.

Kan till följd av krig, vari riket
befinner sig, varken riksdagen eller
dess krigsdelegation fullgöra sina
uppgifter, skall Konungen till rikets
skydd och krigets slutförande fullgöra
de uppgifter, som ankomma på
Konungen och riksdagen samfällt eller
på riksdagen allena. Dock äge
Konungen ej stifta, ändra, förklara
eller upphäva grundlag eller lag,
som reglerar val till riksdagen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

Riksdagsordningen

§ 72.

Riksdagen förordnar---—----revisorer förrättas.

För varje revisor väljes en suppleant
att vid förfall för honom inträda.
Vid förfall för både revisor och
hans suppleant bestämmes övriga
suppleanters tjänstgöring av den
ordning, i vilken de blivit valda.

Revisorerna välja--------äro lika.

De anmärkningar-------- — vidare behandling.

§ 73.

För varje enligt 72 § utsedd revisor
väljes en suppleant att vid förfall
för honom inträda. Vid förfall
för både revisor och hans suppleant
bestämmes övriga suppleanters
tjänstgöring av den ordning, i vilken
de blivit valda.

Riksdagens krigsdelegation består
av femtio ledamöter, av vilka vardera
kammaren inom sig väljer hälften.

Val av krigsdelegation skall äga
rum å varje riksdag inom sex dagar
efter dess öppnande. Valet gäller till
dess nytt val av krigsdelegation förrättas,
dock att ledamot som dessförinnan
avgått ur riksdagen ej vidare
skall anses tillhöra delegationen.
Förordnar Konungen om nya
val till båda kamrarna eller den ena
av dem, behålle utan hinder därav
delegationens ledamöter sina befattningar.

övergångsstadgande
Val av riksdagens krigsdelegation
skall första gången äga rum vid den
riksdag, som sammanträder året efter
det då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen
slutligt antagits. 8

8) ändrad lydelse av §§ 96—102, 106 och 110 regeringsformen samt
§§ 42 och 68 riksdagsordningen

Regeringsformen
§ 96.

Riksdagen skall förordna två för Riksdagen skall förordna minst
lagkunskap och utmärkt redlighet två för lagkunskap och utmärkt redkända
medborgare, den ene såsom lighet kända medborgare att i egenjustitieombudsman
och den andre skap av riksdagens ombudsmän, efsåsom
militieombudsman, att i egen- ter den instruktion riksdagen för

Kungl. Maj.ts proposition nr ibO år 196b

(Nuvarande lydelse)

skap av riksdagens ombud, efter den
instruktion riksdagen för dem utfärdat,
hava tillsyn över lagars och
författningars efterlevnad, i vad de
skola av dem, som i allo äro underkastade
ämbetsansvar, tillämpas
samt vid vederbörliga domstolar i laga
ordning tilltala dem, som uti sina
ämbetens utövning av våld, mannamån
eller annan orsak någon olaglighet
begått eller underlåtit att sina
ämbetsplikter behörigen fullgöra.
Ombudsmännen vare i all måtto underkastade
samma ansvar och plikt,
som allmän lag och rättegångsordning
för aktörer utstaka.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
väljas för tid och
på sätt riksdagsordningen stadgar;
och bör samtidigt för en var av dem
utses en ställföreträdare av de egenskaper,
som hos ombudsmannen erfordras,
att i dennes ställe utöva ämbetet
i de fall instruktionen angiver.

Skulle ombudsman------

(Föreslagen lydelse)

dem utfärdat, hava tillsyn över lagars
och författningars efterlevnad,
i vad de skola av dem, som i allo
äro underkastade ämbetsansvar, tilllämpas
samt vid vederbörliga domstolar
i laga ordning tilltala dem,
som uti sina ämbetens utövning av
våld, mannamån eller annan orsak
någon olaglighet begått eller underlåtit
att sina ämbetsplikter behörigen
fullgöra. Ombudsmännen vare i all
måtto underkastade samma ansvar
och plikt, som allmän lag och rättegångsordning
för aktörer utstaka.

97.

Riksdagens ombudsmän väljas för
tid och på sätt riksdagsordningen
stadgar; och bör samtidigt för en var
av dem utses en ställföreträdare av
de egenskaper, som hos ombudsmannen
erfordras, att i dennes ställe
utöva ämbetet i de fall instruktionen
angiver.

_____blivit vald.

I händelse justitieombudsmannen
eller militieombudsmannen avsäger
sig det erhållna förtroendet eller ombudsmans
ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedelbart
ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan förrätta
nytt val av ombudsman. Skulle ställföreträdare
avsäga sig det erhållna
förtroendet eller har han övertagit
ombudsmansämbetet eller bliver eljest
hans befattning ledig, äge nytt
val av ställföreträdare rum, varvid
iakttages att, om sådant val erfordras
under tid, då riksdagssession ej
pågår, riksdagens rätt härutinnan
utövas genom de av riksdagen valde
fullmäktige i riksbanken och fullmäktige
i riksgäldskontoret.

§ 99.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
må, en var när

98.

I händelse ombudsman avsäger sig
det erhållna förtroendet eller ombudsmans
ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedelbart
ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan förrätta
nytt val av ombudsman. Skulle ställföreträdare
avsäga sig det erhållna
förtroendet eller har han övertagit
ombudsmansämbetet eller bliver eljest
hans befattning ledig, äge nytt
val av ställföreträdare rum, varvid
iakttages att, om sådant val erfordras
under tid, då riksdagssession ej
pågår, riksdagens rätt härutinnan utövas
genom de av riksdagen valde
fullmäktige i riksbanken och fullmäktige
i riksgäldskontoret.

Ombudsmännen må, eu var när
han för sitt ämbetes utövning det

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 ''iO år VJGi

(Nuvarande lydelse)

han för sitt ämbetes utövning det
nödigt anser, kunna övervara alla
domstolars och myndigheters överläggningar
och beslut, dock utan rättighet
att sin mening därvid yttra,
samt äga tillgång till alla domstolars
och myndigheters protokoll och
handlingar. Konungens ämbetsmän i
allmänhet vare skyldige att lämna
justitieombudsmannen och militieombudsmannen
laglig handräckning,
samt alla fiskaler, att medelst aktioners
utförande en var av dem biträda,
då han det äskar.

(Föreslagen lydelse)

nödigt anser, kunna övervara alla
domstolars och myndigheters överläggningar
och beslut, dock utan rättighet
att sin mening därvid yttra,
samt äga tillgång till alla domstolars
och myndigheters protokoll och
handlingar. Konungens ämbetsmän i
allmänhet vare skyldige att lämna
ombudsmännen laglig handräckning,
samt alla fiskaler, att medelst aktioners
utförande en var av dem biträda,
då han det äskar.

Justitieombudsmannen och militieombudsmannen
åligge, att var
för sig, till riksdagen avlämna årlig
redogörelse för förvaltningen av de
dem förtrodda ämbeten samt däruti,
en var med avseende på området för
hans ämbetsutövning, utreda lagskipningens
tillstånd i riket, anmärka
lagarnas och författningarnas
brister och uppgiva förslag till deras
förbättring.

Skulle den oförmodade händelse
inträffa, alt antingen hela Konungens
högsta domstol eller av dess ledamöter
en eller flere funnes hava
av egennytta, vrångvisa eller försumlighet
så orätt dömt, att därigenom
någon, emot tydlig lag och sakens
utredda och behörigen styrkta förhållande,
mistat eller kunnat mista
liv, personlig frihet, ära och egendom,
eller regeringsrätten eller en
eller flere av dess ledamöter funnes
hava vid prövning av besvärsmål låtit
sådant förhållande komma sig
till last, vare justitieombudsmannen
och militieombudsmannen en var
inom sitt ämbetsområde pliktiga,
ävensom Konungens justitiekansler
berättigad, att vid den rikets domstol,
som här nedanföre bestämmes,
den felaktige under tilltal ställa,
samt till ansvar efter rikets lag befordra.

§ 100.

Ombudsmännen åligge, att, pä sätt
i deras instruktion föreskrives, till
riksdagen avlämna årlig redogörelse
för förvaltningen av de dem förtrodda
ämbeten samt däruti, en var
med avseende på området för hans
ämbetsutövning, utreda lagskipningens
tillstånd i riket, anmärka lagarnas
och författningarnas brister och
uppgiva förslag till deras förbättring.

101.

Skulle den oförmodade händelse
inträffa, att antingen hela Konungens
högsta domstol eller av dess ledamöter
en eller flere funnes hava
av egennytta, vrångvisa eller försumlighet
så orätt dömt, att därigenom
någon, emot tydlig lag och sakens
utredda och behörigen styrkta förhållande,
mistat eller kunnat mista
liv, personlig frihet, ära och egendom,
eller regeringsrätten eller eu
eller flere av dess ledamöter funnes
hava vid prövning av besvärsmål låtit
sådant förhållande komma sig
till last, vare riksdagens ombudsmän
en var inom sitt ämbetsområde pliktiga,
ävensom Konungens justitiekansler
berättigad, att vid den rikets
domstol, som här nedanföre bestämmes,
den felaktige under tilltal ställa,
samt till ansvar efter rikets lag
befordra.

Kungl. Maj.ts proposition nr l''iO år 1964

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

§ 102.

Denna domstol, som riksrätt kallas,
skall i sådant fall bestå av presidenten
uti Konungens och rikets
Svea hovrätt, vilken däruti före ordet,
presidenterna uti alla rikets kollegier,
vid tilltal emot högsta domstolen
fyra de äldsta regeringsråd,
men, när regeringsrätten är tilltalad,
fyra de äldsta justitieråd, ävensom,
i" båda fallen, högste befälhavaren
över de i huvudstaden tjänstgörande
trupper, högste närvarande befälhavaren
för den vid huvudstaden förlagda
delen av flottan, tvenne de äldsta
råd i Svea hovrätt och det äldsta
råd i varje av rikets kollegier.
Då justitiekansleren, justitieombudsmannen
eller militieombudsmannen
finner sig befogad att högsta
domstolen samfällt eller särskilda
dess ledamöter inför riksrätten tilltala,
eller justitiekansleren eller justitieombudsmannen
att regeringsrätten
samfällt eller särskilda dess ledamöter
under sådant tilltal ställa,
äske han hos presidenten i Konungens
och rikets Svea hovrätt, såsom
riksrättens ordförande, laglig kallelse
å den eller dem, som skola tilltalas.
Presidenten i hovrätten foge därefter
anstalt om riksrättens sammanträde,
för att kallelsen utfärda
och målet vidare i laglig ordning behandla.
Skulle emot förmodan han
detta underlåta, eller någon av de
övrige förenämnde ämbetsmän undandraga
sig att uti riksrätten deltaga,
stånde de, för en sådan uppsåtlig
försummelse av deras ämbetsplikt,
till lagligt ansvar. Hava eu
eller flere av riksrättens ledamöter
laga förfall, eller finnes emot någon
av dem laga jäv, vare ändock rätten
domför, om tolv däruti sitta. Är presidenten
i hovrätten av laga förfall
eller jäv hindrad, företräde dess ställe
den äldste i tjänst varande presidenten.
Denna domstol äge, sedan
rannsakningen fulländad är, och do -

Denna domstol, som riksrätt kallas,
skall i sådant fall bestå av presidenten
uti Konungens och rikets
Svea hovrätt, vilken däruti före ordet,
presidenterna uti alla rikets kollegier,
vid tilltal emot högsta domstolen
fyra de äldsta regeringsråd,
men, när regeringsrätten är tilltalad,
fyra de äldsta justitieråd, ävensom,
i båda fallen, högste befälhavaren
över de i huvudstaden tjänstgörande
trupper, högste närvarande befälhavaren
för den vid huvudstaden förlagda
delen av flottan, tvenne de äldsta
råd i Svea hovrätt och det äldsta
råd i varje av rikets kollegier.
Då justitiekansleren eller någon av
riksdagens ombudsmän finner sig
befogad att högsta domstolen eller
regeringsrätten samfällt eller särskilda
deras ledamöter inför riksrätten
tilltala, äske han hos presidenten
i Konungens och rikets Svea
hovrätt, såsom riksrättens ordförande,
laglig kallelse å den eller dem,
som skola tilltalas. Presidenten i
hovrätten foge därefter anstalt om
riksrättens sammanträde, för att
kallelsen utfärda och målet vidare i
laglig ordning behandla. Skulle emot
förmodan han detta underlåta, eller
någon av de övrige förenämnde ämbetsmän
undandraga sig att uti riksrätten
deltaga, stånde de, för en sådan
uppsåtlig försummelse av deras
ämbetsplikt, till lagligt ansvar. Hava
en eller flere av riksrättens ledamöter
laga förfall, eller finnes emot
någon av dem laga jäv, vare ändock
rätten domför, om tolv däruti
sitta. Är presidenten i hovrätten
av laga förfall eller jäv hindrad, företräde
dess ställe den äldste i tjänst
varande presidenten. Denna domstol
äge, sedan rannsakningen fulländad
är, och domen efter lag fälld, att densamma
för öppna dörrar avkunna.
Ingen have makt att sådan dom ändra,
Konungen dock obetaget att göra

Kungl. Maj.ts proposition nr l iO år 1964

(Nuvarande lydelse)

men efter lag fälld, att densamma
för öppna dörrar avkunna. Ingen have
makt att sådan dom ändra,
Konungen dock obetaget att göra
nåd, vilken likväl icke må sträcka
sig till den dömdes återinsättande i
rikets tjänst.

Finner utskottet av dessa protokoll,
att någon statsrådets ledamot
uppenbarligen handlat emot rikets
grundlag eller allmän lag, eller tillstyrkt
någon överträdelse därav, eller
underlåtit att göra föreställningar
emot sådan överträdelse, eller den
vållat och befrämjat genom uppsåtligt
fördöljande av någon upplysning,
eller att den föredragande underlåtit
att, i de fall, som 38 § av
denna regeringsform förutsätter, sin
kontrasignation eller underskrift å
ett Konungens beslut vägra, då skall
konstitutionsutskottet ställa en sådan
under tilltal av justitieombudsmannen
inför riksrätten, och gånge
härmed som i 101 och 102 §§ om
tilltal emot regeringsrätten föreskrives.
Då statsrådets ledamöter finnas
hava, på sätt ovan berört är, gjort
sig till ansvar skyldige, döme dem
riksrätten efter allmän lag och den
särskilda författning, som till bestämmande
av sådant ansvar utav
Konungen och riksdagen fastställd
varder.

(Föreslagen lydelse)

nåd, vilken likväl icke må sträcka
sig till den dömdes återinsättande i
rikets tjänst.

106.

Finner utskottet av dessa protokoll,
att någon statsrådets ledamot
uppenbarligen handlat emot rikets
grundlag eller allmän lag, eller tillstyrkt
någon överträdelse därav, eller
underlåtit att göra föreställningar
emot sådan överträdelse, eller den
vållat och befrämjat genom uppsåtligt
fördöljande av någon upplysning,
eller att den föredragande underlåtit
att, i de fall, som 38 § av
denna regeringsform förutsätter, sin
kontrasignation eller underskrift å
ett Konungens beslut vägra, då skall
konstitutionsutskottet ställa en sådan
under tilltal inför riksrätten av
någon av riksdagens ombudsmän,
och gånge härmed som i 101 och
102 §§ om tilltal emot regeringsrätten
föreskrives. Då statsrådets ledamöter
finnas hava, på sätt ovan berört
är, gjort sig till ansvar skyldige,
döme dem riksrätten efter allmän
lag och den särskilda författning,
som till bestämmande av sådant ansvar
utav Konungen och riksdagen
fastställd varder.

§ llO.i

Ej må

Bliver riksdagsman, under tid då
session pågår, eller under resa till
eller ifrån riksdagen, när man vet
honom i sådant ärende stadd vara,
med ord eller gärning ofredad, gälle
därom vad angående våld eller förolämpning
emot Konungens ämbetsmän,
i eller för ämbete, i allmän lag
stadgat är. Samma lag vare, om riksdagens
fullmäktige, revisorer eller
justitieombudsman eller militieom -

är fråga.

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 9 förordade ändringc

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

(Nuvarande lydelse.)

budsman, eller sekreterare eller
kanslibetjänte i någon av riksdagens
kamrar eller i något dess utskott, i
eller för utövning av sådan befattning,
våldföres eller förolämpas.

(Föreslagen lydelse)

kanslibetjänte i någon av riksdagens
kamrar eller i något dess utskott, i
eller för utövning av sådan befattning,
våldföres eller förolämpas.

Riksdagsordningen

1. Lagutskotten skola —---—

2. Det tillkommer ock lagutskott
att granska justitieombudsmannens
och militieombudsmannens avgivna
redogörelser, ävensom deras ämbetsdiarier,
protokoll och registratur,
samt med utlåtande däröver till riksdagen
inkomma. Skulle utskottet av
granskningen finna, att ombudsman
eller hans ställföreträdare icke är
förtjänt av riksdagens förtroende och
fördenskull bör skiljas från sin befattning
utan avbidan å utgången av
den tid för vilken han blivit vald,
skall utskottet i sitt utlåtande hos
riksdagen härom göra hemställan.

3. Fördelning mellan — -----

Till följd av regeringsformens § 96
har riksdagen att förordna en justitieombudsman
och en militieombudsman
av de egenskaper där angivas.
Dessa riksdagens ombudsmän
väljas för tiden från valet till dess
sådant val under fjärde året därefter
försiggått.

Val av justitieombudsman och militieombudsman
verkställes genom
fyrtioåtta för tillfället nämnda valmän,
av vilka vardera kammaren
inom sig utser tjugufyra. Dessa valmän
skola sammanträda till valförrättningen
senast å femtonde dagen
efter den, då de blivit utsedda. Vid
valet gälle enahanda bestämmelser
som för val av kamrarnas talmän.

Valmännen böra---------—

1 händelse justitieombudsmannen
eller militieombudsmannen avsägelse
det erhållna förtroendet eller ombudsmans
ämbete eljest bliver le -

42.

----- riksdag samfällt.

2. Det tillkommer ock lagutskott
att granska av riksdagens ombudsmän
avgivna redogörelser, ävensom
deras ämbetsdiarier, protokoll och
registratur, samt med utlåtande däröver
till riksdagen inkomma. Skulle
utskottet av granskningen finna, att
ombudsman eller hans ställföreträdare
icke är förtjänt av riksdagens
förtroende och fördenskull bör skiljas
från sin befattning utan avbidan
å utgången av den tid för vilken han
blivit vald, skall utskottet i sitt utlåtande
hos riksdagen härom göra
hemställan.

---riksdagen bestämmer.

68.

Riksdagens ombudsmän väljas för
tiden från valet till dess sådant val
under fjärde året därefter försiggått.

Val av ombudsmän verkställes genom
fyrtioåtta för tillfället nämnda
valmän, av vilka vardera kammaren
inom sig utser tjugufyra. Dessa valmän
skola sammanträda till valförrättningen
senast å femtonde dagen
efter den, då de blivit utsedda. Vid
valet gälle enahanda bestämmelser
som för val av kamrarnas talmän.

----äger rum.

I händelse ombudsman avsäger sig
det erhållna förtroendet eller ombudsmans
ämbete eljest bliver ledigt,
övertage ställföreträdaren omedel -

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 nr 1004

(Nuvarande lydelse)

digt, övertage ställföreträdaren omedelbart
ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan, för tid
och på sätt ovan stadgas, förrätta
nytt val av ombudsman. Skulle ställföreträdare
avsäga sig det erhållna
förtroendet eller har han övertagit
ombudsinansämbetet eller bliver eljest
hans befattning ledig, äge nytt
val av ställföreträdare rum för tid
och på sätt ovan är föreskrivet, varvid
iakttages att, om sådant val erfordras
under tid, då session ej pågår,
riksdagens rätt härutinnan utövas
genom de av riksdagen valde
fullmäktige i riksbanken och fullmäktige
i riksgäldskontoret.

(Föreslagen lydelse)

hart ämbetet; och skall riksdagen
därefter så snart ske kan, för tid och
på sätt ovan stadgas, förrätta nytt
val av ombudsman. Skulle ställföreträdare
avsäga sig det erhållna förtroendet
eller har han övertagit ombudsmansämbetet
eller bliver eljest
hans befattning ledig, äge nytt val
av ställföreträdare rum för tid och
på sätt ovan är föreskrivet, varvid
iakttages att, om sådant val erfordras
under tid, då session ej pågår,
riksdagens rätt härutinnan utövas
genom de av riksdagen valde fullmäktige
i riksbanken och fullmäktige
i riksgäldskontoret.

9) ändrad lydeke av § 110 regeringsformen

§ no.1

Ej må någon riksdagsman under
tilltal ställas eller sin frihet berövas
för sina gärningar eller yttranden i
denna egenskap, utan att den kammare,
till vilken han hörer, sådant
tillåtit genom uttryckligt beslut, däruti
minst fem sjättedelar av de röstande
instämt. Ej heller skall någon
riksdagsman kunna förvisas från
den ort, där riksdag hålles. Skulle
någon enskild man eller någon kår,
militär eller civil, eller ock någon
menighet, av vad namn de vara må,
antingen av egen drift eller med anledning
av befallning, våldföra riksdagen,
dess kamrar eller utskott eller
någon enskild riksdagsman, eller
störa friheten i deras överläggningar
och beslut, vare sådant, där det
ej är högförräderi, ansett som uppror;
vad om försök, förberedelse eller
stämpling till uppror eller underlåtenhet
att avslöja sådant brott är
stadgat äge jämväl motsvarande tilllämpning.
Det ankommer på riksda -

Ej må talan mot riksdagsman väckas
eller friheten honom berövas för
hans gärningar eller yttranden i denna
egenskap, utan att den kammare,
till vilken han hörer, sådant tilllåtit
genom uttryckligt beslut, däruti
minst fem sjättedelar av de röstande
instämt. Ej heller skall någon
riksdagsman kunna förvisas
från den ort, där riksdag hålles.
Skulle någon enskild man eller någon
kår, militär eller civil, eller ock
någon menighet, av vad namn de
vara må, antingen av egen drift eller
med anledning av befallning,
våldföra riksdagen, dess kamrar eller
utskott eller någon enskild riksdagsman,
eller störa friheten i deras
överläggningar och beslut, vare sådant,
där det ej är högförräderi, ansett
som uppror; vad om försök, förberedelse
eller stämpling till uppror
eller underlåtenhet att avslöja sådant
brott är stadgat äge jämväl
motsvarande tillämpning. Det an -

Paragrafen beröres även av den i förslag nr 8 förordade ändringen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 ''iO år 196b

(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

gen att i laga ordning låta beivra kommer på riksdagen att i laga ordförbrytelser,
varom här är fråga. ning låta beivra förbrytelser, varom

här är fråga.

Bliver riksdagsman---------eller förolämpas.

10) ändrad lydelse av

Valrätt tillkommer en var man och
kvinna, som är svensk undersåte
och senast under nästföregående kalenderår
uppnått tjuguett års ålder.

Valrätt må dock ej utövas av den
som står under förmynderskap.

Till efterrättelse — ------

§ 16 riksdagsordningen
16.

Valrätt tillkommer en var man och
kvinna, som är svensk undersåte
och senast under nästföregående kalenderår
uppnått tjugu års ålder.

Valrätt må dock ej utövas av den
som på grund av domstols förklaring
är eller efter uppnådd myndighetsålder
skall förbliva omyndig.

—valet inträffar.

Över gångsstadgande

Till dess den år 1966 upprättade
röstlängden för val till riksdagens
andra kammare kommit till stånd,
skall § 16 i sin äldre lydelse alltjämt
äga tillämpning.

11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen

Rösträtt må ej utövas av annan
valberättigad än den som, på sätt i
vallagen sägs, vid valförrättning personligen
sig inställer; dock att dels
sådan valberättigad, som till följd
av vistelse utom riket eller yrkeseller
tjänsteförpliktelse är förhindrad
att iakttaga sådan inställelse,
må, i den utsträckning och under de
villkor som stadgas i nyssnämnda
lag, före valet avgiva valsedel, dels
ock make må, i den ordning som
stadgas i samma lag, avgiva valsedel
genom andra maken.

24.

Rösträtt må ej utövas av annan
valberättigad än den som, på sätt i
vallagen sägs, vid valförrättning personligen
sig inställer; dock må i
nyssnämnda lag bestämmas, att valberättigad,
som till följd av vistelse
utom riket eller yrkes- eller tjänsteförpliktelse
är förhindrad att iakttaga
sådan inställelse, må före valet
avgiva valsedel, att make må avgiva
valsedel genom andra maken
samt att valberättigad, som till följd
av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög
ålder är oförmögen att iakttaga sådan
inställelse, må avgiva valsedel
genom annan person.

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO ar 196b
(Nuvarande lydelse) (Föreslagen lydelse)

12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen

7. Tillhöra flera ---—----

Tillhöra en--------

Val, varom------— —

Varder landstingsman, som blivit
utsedd till valman, förhindrad att
fullgöra uppdraget, inkallas suppleant
i den ordning, som beträffande
förhinder för landstingsman i allmänhet
gäller. Inträffar sådant hinder
för stadsfullmäktig, som utsetts
till valman, skall han ofördröj ligen
underrätta magistraten i staden, som
till deltagande i valet inkallar vederbörande
suppleant.

--i riksdagsmannavalet.

för dessa,
lag bestämmer.

Varder landstingsman, som blivit
utsedd till valman, förhindrad att
fullgöra uppdraget, inkallas suppleant
i den ordning, som beträffande
förhinder för landstingsman i allmänhet
gäller. Inträffar sådant hinder
för stadsfullmäktig, som utsetts
till valman, skall han ofördröjligen
underrätta Konungens befallningshavande
i länet, som till deltagande
i valet inkallar vederbörande suppleant.

13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen

§ 33.

Konungen äger att i den ordning
och under de villkor, som bestämmas
genom särskild lag, stiftad i den
ordning 87 § 1 mom. stadgar, genom
naturalisation till svensk medborgare
upptaga utländsk man eller
kvinna. Sålunda naturaliserad utlänning
njute samma rättigheter och
förmåner, som infödd svensk medborgare,
dock utan att kunna till ledamot
av statsrådet utnämnas.

Utländsk man eller kvinna ma i
den ordning och under de villkor,
som bestämmas genom särskild lag,
stiftad i den ordning 87 § 1 mom.
stadgar, genom naturalisation upptagas
till svensk medborgare. Sålunda
naturaliserad utlänning njute
samma rättigheter och förmåner
som infödd svensk medborgare, dock
utan att kunna till ledamot av statsrådet
utnämnas.

Ärende rörande naturalisation
prövas av Konungen, i den mån ej
annat stadgas i nyssnämnda lag.

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

Utdrag av protokollet över justitiedepartementsärenden, hållet
inför Hans Maj:t Konungen i statsrådet å Stockholms
slott den 20 mars 1964.

Närvarande:

Ministern för utrikes ärendena Nilsson, statsråden Sträng, Andersson,
Lange, Lindholm, Kling, Skoglund, Edenman, Johansson, Hermansson,
Holmqvist, Aspling, Palme.

Efter gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter anmäler
chefen för justitiedepartementet, statsrådet Kling, fråga om vissa partiella
grundlagsreformer. Föredraganden anför följande.

Den 16 augusti 1954 erhöll chefen för justitiedepartementet bemyndigande
att tillkalla högst nio sakkunniga för att utifrån en samlad översyn av
demokratins funktionsproblem företaga en modernisering av vår författning.
Med stöd av detta bemyndigande tillkallades den 23 augusti 1954
såsom sakkunniga ledamöterna av riksdagens första kammare f. d. landshövdingen
R. J. Sandler och cementgjutaren K. E. Ahlkvist, dåvarande ledamoten
av första kammaren, sedermera av andra kammaren f. d. professorn
S. G. W. Wahlund, dåvarande ledamöterna av riksdagens andra
kammare, nämligen partisekreteraren P. O. R. Dahlén, prosten H. M. Hallén,
dåvarande professorn sedermera landshövdingen E. W. Håstad, och dåvarande
chefredaktören, sedermera landshövdingen O. A. Sehlstedt, samt
chefredaktören J. L. Hartmann. Åt Sandler uppdrogs att vara utredningens
ordförande. Till nya utredningsmän kallades den 1 mars 1957 chefredaktören
P. O. Wrigstad, efter chefredaktören Hartmanns frånfälle, och den
26 maj 1959 ledamoten av riksdagens andra kammare, professorn A. H.
Munktell, efter landshövdingen Håstads frånfälle. Professorn Munktell avled
den 20 december 1962. Till sekreterare förordnades den 21 oktober 1954
professorn H. J. Westerståhl; denne förordnades den 7 mars 1958 att tillika
vara ledamot av utredningen. De sakkunniga antog benämningen författningsutredningen.
Att såsom experter biträda utredningen har förordnats
den 3 mars 1955 dåvarande lagbyråchefen i statsrådsberedningen, numera
sjöfartsrådet G. Lindencrona, den 22 juli 1955 numera docenterna
C.-G. Janson och L. G. Sköld, den 1 augusti 1957 fil. lic. B. Särlvik, den
13 augusti 1957 professorn N. N. Stjernquist, den 12 januari 1959 dåvarande
lagbyråchefen i justitiedepartementet, numera justitiekansler!! S. J.

Kungl. Maj.ts proposition nr tbO år 196b

G. Rudholin samt den 1 maj 1962 hovrättsassessorn T. E. Löfstedt.

Författningsutredningen, som tidigare avgivit ett flertal betänkande!!, har
under 1963 till slutförande av sitt uppdrag framlagt dels förslag till regeringsform
och dels förslag till riksdagsordning (SOU 1963: 16 -18,). Förslagen,
som är uppdelade på ett enkammar- och ett tvåkammaralternativ, syftar
till en allmän grundlagsrevision.

Förslaget till regeringsform innehåller tio kapitel. 1 kap. upptager regler
om statsskickets grunder och 2 kap. bestämmelser om grundläggande
fri- och rättigheter. I 3 kap. meddelas regler om Konung och statsråd.
Kapitlets 5 och 6 §§ innehåller föreskrifter om regents och tronföljares
behörighetsålder. 4 kap. behandlar rikets styrelse och förvaltning. I dess

8 § upptages allmänna regler om överenskommelser med främmande makt
eller mellanfolklig organisation och i dess 9 § regler om den speciella typ
av traktat, varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på mellanfolklig
organisation. I 4 kap. 14 § ges bestämmelser om statstjänstemännen. 4 kap.
15 g reglerar nådeinstitutet. Domstolar och rättskipning upptages till behandling
i 5 kap. I dess 6 g meddelas regler om domare. 6 kap. innehåller
bestämmelser om riksdagen. Dess 2 § (7 § i tvåkammar alternativet) reglerar
bl. a. rösträttsåldern vid riksdagsmannaval och dess 15 § (20 § i tvåkammaralternativet)
behandlar frågan om riksdagsledamots immunitet. 7
kap. handlar om lag och lagstiftning. Däri meddelas bl. a. bestämmelser
om lagrådet (7 kap. 6 g). 8 kap. innehåller regler om beskattning och
budgetreglering. I detta kap. föreslås bl. a. inrättande av en riksdagens lönedelegation
med uppgift att å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse
angående statstjänstemännens avlöningsförmåner (4 §).

9 kap. upptager bestämmelser om granskning och tillsyn, däribland regler
om riksdagens ombudsmän (6 g). I 10 kap. meddelas vissa bestämmelser
för krig och andra utomordentliga förhållanden, bl. a. regler om utövningen
av riksdagens befogenheter under krig. Slutligen innehåller förslaget
vissa övergångsbestämmelser, av vilka en del rör kyrkliga förhållanden.

Förslaget till regeringsform har i sin helhet för yttrande remitterats till
överståthållarämbetet efter hörande av stadsfullmäktige i Stockholm, länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län efter hörande av vederbörande landstings
förvaltningsutskott och stadsfullmäktige i Göteborg, länsstyrelsen i
Malmöhus län efter hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott
och stadsfullmäktige i Malmö, länsstyrelsen i Östergötlands län efter
hörande av vederbörande landstings förvaltningsutskott och stadsfullmäktige
i Norrköping, övriga länsstyrelser efter hörande av vederbörande
landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret,
Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen,
Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksförbund,
Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet landsbygdens
folk, Kooperativa förbundet, Sveriges industriförbund, Svenska

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 196i 23

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet
och Sveriges advokatsamfund. För yttrande företrädesvis över vissa delar

1 förslaget har detta remitterats till högsta domstolens ledamöter (1, 2, 4
och 5 kap., 6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap., del av 9 kap. samt övergångsbestämmelserna),
regeringsrättens ledamöter (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap.
1—8 §§, 7 kap., del av 8 och 9 kap. samt övergångsbestämmelserna),
riksåklagarämbetet (del av 1 kap. samt hela 2, 4 och 5 kap. ävensom
6 kap. 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna), Svea hovrätt,
Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och hovrätten för
Västra Sverige (1, 2, 4 och 5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 gg, 7 och 10
kap. samt övergångsbestämmelserna), överbefälhavaren (del av 1 och 2
kap., 4 kap. 13 och 14 §§, 7 kap. 2 och 6 §§ samt 10 kap.), socialstyrelsen
(2 och 4 kap.), försäkringsdomstolen (4, 5 och 7 kap. samt övergångsbestämmelserna),
arbetsdomstolens ordförande (5 och 7 kap. samt
övergångsbestämmelserna), arbetsmarknadsstyrelsen (del av 2 kap. samt
4 kap. 14 g), civilförsvarsstvrelsen (del av 2 kap., 4 kap. 14 g, 7 kap. 2 och
6 §§ samt 10 kap.), överstyrelsen för ekonomisk försvarsberedskap och
beredskapsnämnden för psykologiskt försvar (4 kap. 14 § och 10 kap.),
statens utlänningskommission och utlänningsnämnden (del av 2 kap., 4
kap. 14 § samt 7 kap. 2 och 6 §§), vattenfallsstyrelsen och byggnadsstyrelsen
(del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), kammarkollegiet (8 kap. 6 g, 4
kap. 14 g och övergångsbestämmelserna), statskontoret och riksrevisionsverket
(4, 8 och 10 kap.), riksskattenämnden (8 kap.), kammarrätten (1,
4, 5, 7 och 8 kap. samt övergångsbestämmelserna), näringsfrihetsrådet
(del av 2 kap.), uppbördsorganisationskommittén och statistiska centralbyrån
(6 kap. 2 g), skolöverstyrelsen, överstyrelsen för yrkesutbildning
och kanslern för rikets universitet (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g), domänstyrelsen
och lantbruksstyrelsen (8 kap. 6 g och 4 kap. 14 g), statens
jordbruksnämnd (4 kap. 14 g samt 10 kap.), kommerskollegium (del av

2 kap. samt 4 kap. 9 och 14 gg), statens lönenämnd och statens avtalsnämnd
(8 kap. 4 g), samtliga domkapitel (4 kap. 14 g och vissa övergångsbestämmelser),
besvärssakkunniga (1, 4 och 5 kap.), domstolskommittén
(5 kap.), förvaltningsdomstolskommittén (4 och 5 kap.), 1955 års valutredning
(del av 1 kap. samt 6 kap. 1—8 gg), familjerättskoinmittén (6 kap.
2 g), expropriationsutredningen (del av 2 kap.), etableringsutredningen
(del av 2 kap. samt 4 kap. 9 g), svenska kommittén för nordiska patent
(4 kap. 9 g), 1958 års utredning kyrka —stat (vissa övergångsbestämmelser),
1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen (4
kap. 14 g samt 7 kap. 2 och 6 gg), allmänna skatteberedningen (8 kap.),
utlänningsutredningen (del av 2 kap. samt 4 kap. 14 g och 7 kap. 2 och
6 gg), riksdagens justitieombudsman och riksdagens militieombudsman
(9 kap.), Sveriges grossistförbund, Sveriges hantverks- och industriorganisation,
Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund och Sve -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

riges allmänna exportförening (del av 2 kap. samt 4 kap. 9 §), föreningen
Sveriges häradshövdingar och föreningen Sveriges stadsdomare (1, 2, 4 och
5 kap., 6 kap. 2, 13 och 15 §§, 7 kap. samt övergångsbestämmelserna).

Förslaget till riksdagsordning har i sin helhet för yttrande remitterats till
länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Kronobergs, Kalmar, Blekinge,
Malmöhus, Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs,
Gävleborgs och Västerbottens län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige
i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, riksdagens militieombudsman,
Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen,
Tjänstemännens centralorganisation, Statstjänstemännens riksförbund,
Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet Landsbygdens
folk, Kooperativa förbundet, Sveriges Industriförbund, Svenska landstingsförbundet,
Svenska stadsförbundet och Svenska kommunförbundet.
Vissa delar av förslaget har för yttrande remitterats till andra myndigheter.
Vad särskilt angår den i 5 kap. It § i förslaget upptagna bestämmelsen
om antalet ledamöter i riksdagens lönedelegation och deras mandattid
har förslaget i denna del för yttrande remitterats till statens lönenämnd,
statens avtalsnämnd och besvärssakkunniga.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag till regeringsform
och riksdagsordning är ännu icke i allo avslutad. Redan med hänsyn
härtill är jag icke nu beredd att till prövning upptaga frågan om en allmän
grundlagsrevision. I denna fråga pågår dessutom för närvarande överläggningar
mellan företrädare för olika politiska meningsriktningar och resultatet
av dessa överläggningar måste uppenbarligen avvaktas, innan frågan
är mogen för avgörande. Om sålunda ett ställningstagande till spörsmålet
om en allmän författningsreform ännu måste anstå, bör däremot vissa
begränsade frågor, som behandlats i författningsutredningens förslag och
vilkas lösning icke kan anses föregripa en mera allmän författningsrevision,
lämpligen kunna upptagas till prövning redan nu. Detta gäller
spörsmålet om statschefens behörighetsålder, frågan om statstjänstemännens
rättsställning, som även behandlats i en inom civildepartementet utarbetad
promemoria (SOU 1963: 51) med förslag till lag om statens tjänstemän,
spörsmålen om möjlighet att överlåta konstitutionell befogenhet på
mellanfolklig organisation, om inrättande av en riksdagens lönedelegation,
om utövningen av riksdagens befogenheter under krig, om riksdagsmans
immunitet och om rösträttsåldern vid andrakammarval. Jag anhåller att
nu få upptaga dessa spörsmål till behandling.

Frågor om grundlagsändringar har emellertid aktualiserats även av andra
förslag än författningsutredningens. I ett den 29 december 1961 avgivet
betänkande (SOU 1962: 20) rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation
har sålunda frågan om nådeärendenas handläggning närmare behandlats
och förslag framlagts om viss ändring av regeringsformens regler
om nådeärendenas beredning. Vidare har i en inom justitiedepartemen -

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b

tet upprättad, den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad)
till behandling upptagits frågan om lagrådets sammansättning och tjänstgöring.
I promemorian föreslås viss ändring av regeringsformen i syfte att
inför eu väntad ökning av lagstiftningsverksamheten höja lagrådets arbetskapacitet.
1963 års JO-utredning har i framställningar den 27 november
1963 och den 15 januari 1964 behandlat frågan om grundlagsändringar i
syfte att möjliggöra vissa organisatoriska reformer rörande riksdagens ombudsmän.
I ett den 30 september 1963 avgivet betänkande (SOU 1963: 54)
har 1955 års valutredning bl. a. övervägt frågan om sjukas, invaliders och
åldringars deltagande i allmänna val och i anslutning härtill förordat en
viss ändring i riksdagsordningen. Vidare har stadsdomstolsutredningen i
sitt år 1961 avgivna betänkande (SOU 1961:6) behandlat frågan om avveckling
av vissa magistraters befattning med förstakammarval. Jämväl
nu berörda frågor anhåller jag att få upptaga till behandling i förevarande
sammanhang.

Slutligen ber jag få upptaga fråga om ändring av § 33 regeringsformen
i syfte att möjliggöra överflyttning av naturalisationsärenden från Kungl.
Maj :t till annan myndighet.

1. Statschefens behörighetsålder

Gällande rätt. Enligt § 41 regeringsformen blir Konung myndig vid ålder
som i allmänhet är i lag stadgad. Denna ålder är 21 år (9 kap. 1 § föräldrabalken).
Om tronföljaren är omyndig, när Konung dör, skall riksdagen
jämlikt § 93 regeringsformen förordna en, tre eller fem förmyndare att
utöva regeringen i den nye Konungens namn, till dess denne blir myndig.
Detsamma gäller i det i § 2 successionsordningen reglerade fallet, att tronföljaren
födes efter Konungens bortgång. I § 67 riksdagsordningen meddelas
bestämmelser om hur förmyndare för omyndig Konung utses. Valet
av förmyndare skall enligt detta lagrum förrättas av en av riksdagen tillsatt
nämnd å sextiofyra personer, av vilka vardera kammaren inom sig
utser hälften. Om kamrarna icke kan enas om antalet förmyndare, avgöres
även denna fråga av en särskild nämnd av enahanda storlek, som
riksdagen på samma sätt utser. Någon särskild behörighetsålder finnes
icke stadgad för den som i egenskap av Konungs förmyndare skall föra
riksstyrelsen men det ligger i sakens natur, att han skall vara myndig.

Intill dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regeringen,
skall riksstyrelsen enligt §§ 39 och 41 regeringsformen utövas av den
till tronföljden närmast berättigade prinsen, om han är myndig och ej av
sjukdom eller vistelse utomlands hindrad att utöva riksstyrelsen. Denne
styr såsom regent i den omyndige Konungens namn. I vissa i § 39 regeringsformen
närmare angivna hänseenden är dock regentens befogenheter

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

begränsade. Om den till tronföljden närmast berättigade prinsen icke uppnått
myndig ålder eller han är av sjukdom eller utlandsvistelse hindrad att
utöva riksstyrelsen, fungerar enligt nämnda lagrum såsom regent den
till tronföljden därnäst berättigade prins, som uppnått myndig ålder och
ej är hindrad av orsak som nyss nämnts. Om det icke finnes någon prins,
som enligt dessa regler är behörig att utöva riksstyrelsen, föres styrelsen
av statsrådet med samma befogenhet som regent (s. k. interimsregering).

De regler, som sålunda gäller om hur riksstyrelsen skall utövas under
tiden till dess förmyndare för omyndig Konung utsetts och tillträtt regeringen,
äger giltighet även i vissa andra situationer. Enligt §§39 och 40
regeringsformen tillämpas samma regler, när myndig Konung på grund av
sjukdom eller utrikes resa är förhindrad att utöva riksstyrelsen, så länge
hindret ej haft den längre varaktighet, som anges i §§ 91 och 92 regeringsformen.
Jämväl i det i § 2 successionsordningen avsedda fallet, att Konung,
som saknar manliga bröstarvingar, avlider och efterlämnar drottning i havande
tillstånd, kommer reglerna i tillämpning i avbidan på riksdagens
förordnande om hur regeringen skall föras under tiden ovisshet råder om
tronföljden.

Arvsberättigad prins kan ha att taga befattning med riksstyrelsen annorledes
än såsom regent enligt nyss berörda regler. Om Konungen reser till
avlägsnare inrikes ort eller går i fält, skall han enligt § 43 regeringsformen
förordna minst tre ledamöter av statsrådet, under den ordförande som
han utser antingen bland prinsar av sitt hus eller bland statsrådets ledamöter,
att föra regeringen i de ärenden Konungen föreskriver. Att prins,
som utses att fungera såsom ordförande i dylik tillförordnad regering, skall
ha uppnått den minimiålder, som gäller för Konungs och regents tillträde
till riksstyrelsen har ej uttryckligen stadgats men torde likväl gälla.

Äldre ordning m. m. Såväl i regeringsformerna 1719, 1720 och 1772 som
i 1809 års regeringsform i dess ursprungliga lydelse var myndighetsåldern
för Konung bestämd till tjugoett år. Genom grundlagsändring 1815 sänktes
emellertid denna ålder till aderton år. Som motivering härför åberopades
önskemålet att förmyndarregering icke borde fungera längre tid än
nödvändigt. I samband med att först (1862—1863) tronföljaren och sedermera
(1909) även dennes till tronföljden närmast berättigade bröstarvinge
erhöll grundlagsenlig befogenhet att vara regent blev också för
dessa prinsar myndighetsåldern bestämd till aderton år. Höjningen avsagda
ålder till tjugoett år för Konung liksom för nämnda prinsar genomfördes
år 1949. Samtidigt blev varje myndig, tronföljdsberättigad prins
behörig att inträda som regent. Som skäl för höjningen anförde föredragande
departementschefen (prop. 1948:44 sid. 17) att den mognad, som
måste krävas av en statschef, i allmänhet icke kunde väntas förefinnas vid
aderton års ålder. Det skulle rent av kunna ifrågasättas om icke för en

Kuiigl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

sådan uppgift borde krävas en högre ålder än den vanliga myndighetsåldern,
såsom gällde exempelvis för behörighet att utöva domarämbete. En
så stor avvikelse från gällande bestämmelse ansåg sig departementschefen
dock icke böra föreslå.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till regeringsform
(3 kap. 6 §) föreslås minimiåldern för Konungs tillträde till riksstyrelsen
höjd till tjugofem år. Om tronföljaren icke uppnått denna ålder,
skall riksdagen enligt förslaget välja en riksföreståndare för tiden till dess
tronföljaren fyllt tjugofem år. Till dess valet ägt rum, så ock när den som
valts till riksföreståndare är hindrad att fullgöra sina plikter som statschef,
inträder riksdagens talman (enligt tvåkammaralternativet äldste talmannen)
som riksföreståndare. Även för prins, som vid förfall för Konungen
skall inträda såsom regent, föreslås (3 kap. 5 §) en minimiålder av tjugofem
år. Finnes ej behörig regent, skall riksdagens talman (äldste talmannen)
såsom riksföreståndare fullgöra statschefens plikter.

Efter en redogörelse för främmande rätt på området framhåller utredningen
(SOU 1963: 17 s. 219) att redan de representativa uppgifter, som
tillkommer rikets främste företrädare, motiverar en höjning av minimiåldern
för Konungs tillträde till riksstyrelsen och därmed också för regentskap.
Härtill kommer att den föreslagna åldern lämnar väsentligt bättre
utrymme för fortsatta akademiska och andra studier än den nuvarande.
Något uttryckligt stadgande om lägsta ålder för riksföreståndare har
utredningen ej ansett erforderligt.

1 en reservation har herrar Hallén och Wahlund hemställt, att den nuvarande
minimiåldern bibehålies.

Remissyttrandena. I remissvaren över författningsutredningens betänkande
har frågan om statschefens behörighetsålder berörts av regeringsrättens
ledamöter, överståthållarämbetet och flertalet länsstyrelser. Därjämte
har Fredrika-Bremer-förbundet i inkommen skrivelse behandlat frågan.

Författningsutredningens förslag i denna del har tillstyrkts eller
lämnats utan erinran av sju ledamöter av regeringsrätten samt
länsstyrelserna i Stockholms, Uppsala, Östergötlands, Jönköpings, Kalmar,
Gotlands, Kristianstads, Malmöhus, Hallands, Göteborgs och Bohus, Skaraborgs,
Värmlands, Kopparbergs, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens
län.

En t v e k s a in hållning till förslaget om statschefens behörighetsålder
intages av länsstyrelserna i Älvsborgs och Gävleborgs län.

Förslaget har avstyrkts av åtta ledamöter av regeringsrätten, överståthållarämbetet
och länsstyrelserna i Södermanlands, Kronobergs, Örebro
och Västernorrlands län samt Fredrika-Bremer-förbundet.

28 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över förslaget
i denna del.

Länsstyrelsen i Västerbottens län anser med hänsyn till de mångskiftande
uppgifter, som åvilar statschefen i en modern parlamentarisk demokrati
av det slag som förekommer i vårt land, att skäl talar för att höja
behörighetsåldern på föreslaget sätt. Länsstyrelsen avser icke i första hand
de mera traditionellt representativa och ceremoniella uppgifter, som städse
åvilar rikets främste företrädare, utan fastmer de rent konstitutionella
uppgifter, som denne skall fullgöra inom det parlamentariska systemets
ram. Även om utredningens förslag så vitt gäller statschefens befogenheter
i sistnämnda hänseende innebär en stark begränsning i jämförelse med
vad nu gäller, kvarstår dock väsentliga sådana befogenheter. Hit hör sålunda
den grannlaga uppgiften att medverka vid ministerbildningen genom
att utse statsminister och utnämna statsråd ävensom att entlediga
statsråd. Likaså ankommer på statschefen bl. a. att efter hemställan av
statsministern själv besluta om urtima val till riksdagen samt att medverka
vid beslut i vissa regeringsärenden. Man kan i detta sammanhang icke
heller underlåta att beakta, såsom utredningen ock berör, att för behörighet
att utöva andra viktiga funktioner i samhället, exempelvis domarens,
kräves uppnådda tjugofem års ålder. Och med modernt betraktelsesätt
torde man icke kunna göra gällande att för utövandet av en statschefs
uppgifter skulle krävas en mindre grad av mognad. På grund härav och
med beaktande av de regler utredningen föreslagit om utseende av riksföreståndare
vid fall av hinder för regent eller då tronledighet uppkommit,
tillstyrker länsstyrelsen förslaget om en höjning av regents och tronföljares
ålder.

Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län understryker, att det främst
är Konungens enligt förslaget alltjämt kvarstående konstitutionella befogenheter,
som talar för en höjning av behörighetsåldern. Däremot kan ifrågasättas
om de representativa uppgifterna motiverar någon höjning. Länsstyrelsen
påpekar, att utvecklingen inom närbesläktade rättsinstitut på senare
tid gått i rakt motsatt riktning. Sålunda har valbarhetsåldern för ledamot
av riksdagens första kammare sänkts från 35 år till 23 år, samt
valbarhetsåldern för ledamot av riksdagens andra kammare sänkts från
25 till likaledes 23 år. Länsstyrelsen påpekar tillika, att utredningen icke
berört de konstitutionella olägenheter som skulle kunna bli följden av ett
alltför långt interregnum.

Länsstyrelsen i Jämtlands län vill främst motivera en höjning av behörighetsåldern
därmed att den bereder bättre utrymme för akademiska och
andra studier.

Några remissorgan ifrågasätter om den föreslagna höjningen av behörighetsåldern
är tillräcklig. Länsstyrelsen i Stockholms län anser sålunda,
att de konstitutionella befogenheter, som enligt förslaget skall tillkomma

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

Konungen, egentligen motiverar eu större höjning av minimiåldern för
trontillträde. Med hänsyn bl. a. till att denna ålder relativt nyligen bestämts
till tjugoett år samt till att behörighetsåldern för riksdagsman och
domare är tjugotre respektive tjugofem år, finner emellertid länsstyrelsen,
om ock med någon tvekan, att den av utredningen förordade moderata höjningen
av åldersgränsen för statschefen kan godtagas. Även länsstyrelsen
i Kristianstads län antyder, att eu större höjning kunnat ifrågakomma.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län hyser tvekan rörande behovet av en höjning
av minimiåldern för regentskap och trontillträde. Regentens maktutövning
är numera ytterligt begränsad. Den mognad, som i allmänhet förefinnes
hos en myndig person, synes därför vara tillfyllest för fullgörande
av regentuppgifterna.

Länsstyrelsen i Gävleborgs län ifrågasätter om det är logiskt och sakligt
motiverat att höja minimiåldern för trontillträde och regentskap, då
Konungens befogenheter enligt förslaget minskas och då på senare tid
förslag framlagts om sänkning av den vanliga myndighetsåldern.

Sex ledamöter av regeringsrätten, vilka avstyrkt förslaget, anför, att om
tvekan vid 1949 års grundlagsändring rådde om lämpligheten av att höja
behörighetsåldern utöver 21 år, en sådan höjning otvivelaktigt är än mindre
motiverad från författningsutredningens ståndpunkt, att statschefens
åligganden skall inskränkas i betydande mån. Fördelarna med en höjning
torde också vara begränsade. De skäl, som författningsutredningen anfört
för en höjning, nämligen de representativa plikterna och det ökade utrymmet
för studier, är icke övertygande.

En ledamot av regeringsrätten framhåller i sitt avstyrkande remissvar likaledes,
att skäl för en höjning av behörighetsåldern saknas, om Konungens
befogenheter inskränkes på det sätt utredningen föreslagit. Om
Konungen däremot behåller sina nuvarande befogenheter, finnes onekligen
större skäl till höjning av minimiåldern. Dessa är emellertid icke så betydande,
att man fördenskull behöver riva upp det tämligen nyligen träffade
avgörandet och icke kunna avbida prövningen av förslaget om statsskickets
grunder. Om i något fall den till regentskapet berättigade skulle, oaktat
han uppnått vanlig myndighetsålder, vara väl ung för sin uppgift, torde
olägenheten därav med hänsyn till de rättsliga och faktiska gränserna för
Konungens makt icke vara synnerligen stor. För övrigt kan med fog förväntas
att eu tronföljare får sådan särskild uppfostran och utbildning för sitt
blivande höga kall, att han tidigare än eljest uppnår för dess utövning erforderlig
mognad. Ledamoten antyder även den tankegången, att om man
i fråga om utövningen av Konungens befogenheter ställer större krav än
som i varje särskilt fall är erforderligt, det lätteligen verkar som ett ingrepp
i arvsrätten till tronen.

Länsstyrelsen i Södermanlands län anser, att de på statschefen ankommande
representativa uppgifterna icke utgör tillräcklig anledning att höja

Kungi. Maj:ts proposition nr HO år 196A

behörighetsåldern. Enligt länsstyrelsens mening kan det antagas, att tronföljaren
— även om höjning sker — kommer att i viss utsträckning få fullgöra
representativa uppgifter redan före 25-årsåldern. Med de begränsade
befogenheter, som enligt förslaget tillkommer regenten, saknas skäl att för
regentskap kräva högre ålder än för valbarhet till riksdagsledamot. Länsstyrelsen
i Örebro län, som icke heller anser de av utredningen åberopade skälen
för en höjning bärande, tillägger att tendensen på andra områden går
mot en sänkning av åldern för utövande av medborgerliga rättigheter.
Samma tanke återkommer i skrivelsen från Fredrika-Bremer-förbundet.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län betonar, att statschefens behörighetsålder
redan nu är lika med eller högre än vad som gäller i andra monarkier.
Ett liknande påpekande göres av Fredrika-Bremer-förbundet.

I några remissvar påpekas, att krav på viss minimiålder icke i förslaget
uppställts för riksföreståndare eller för statsråd. Länsstyrelsen i Älvsborgs
län anmärker sålunda, att inga bestämmelser föreslagits om minimiålder
för talman, som i egenskap av riksföreståndare fullgör statschefens plikter.
Även om det är föga sannolikt, att en riksdagsman väljes till talman före
fyllda 25 år, förefinnes ändock en teoretisk möjlighet, att så kan ske. Enligt
länsstyrelsens mening är det inkonsekvent, om en talman men ej en prins
skulle få utöva regentskap före fyllda 25 år. Samma minimiålder bör föreskrivas
för regentskap, oavsett vem som utövar detsamma. Förslaget är så
avfattat, att det gör det möjligt för en prins — i varje fall om han ej är
tronföljare — att, då tronledighet uppkommer, väljas till riksföreståndare,
oavsett vilken ålder han uppnått. Detta anser länsstyrelsen otillfredsställande.
Länsstyrelsen ifrågasätter vidare nödvändigheten av riksföreståndareval
i alla fall, då tronledighet uppkommer. I de fall, då intervallet mellan tronledighetens
inträde och tidpunkten för tronföljarens trontillträde blir jämförelsevis
kortvarigt — t. ex. ett halvt år eller mindre — synes regentskapet
lämpligen kunna utövas av talmannen. En ledamot av regeringsrätten
finner det egendomligt, att icke motsvarande ålderskrav ställts på dem, som
enligt utredningens mening skall utöva riksstyrelsen. Att det skulle ligga
i sakens natur att till statsråd aldrig skulle kunna ifrågakomma någon som
icke fyllt 25 år kan enligt denne ledamots mening knappast med fog påstås.

Några remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Kronobergs län, framhåller såsom
en brist, att utredningen icke upptagit frågan om kvinnlig tronföljd till
behandling. Fredrika-Bremer-förbundet anser, att kvinnlig tronföljd bör
införas vid en författningsreform.

Departementschefen. Redan då myndighetsåldern för Konung i slutet av
1940-talet höjdes från aderton till tjugoett år ifrågasatte dåvarande chefen
för justitiedepartementet, om icke för uppgiften som statschef borde krävas
en högre ålder än den allmänna myndighetsåldern. Sedermera bär författningsutredningen
föreslagit en minimiålder av tjugofem år för behörighet

Kungl. Mnj.ts proposition nr HO år 196b

att utöva statschefens uppgifter. Förslaget har tillstyrkts eller Jämnats utan
erinran av flertalet remissorgan, som berört frågan. Med hänsyn till de
konstitutionella och andra uppgifter, som åvilar statschefen, och de krav på
utbildning, allmän mognad och livserfarenhet, som dessa uppgifters fullgörande
ställer, anser även jag en höjning av nuvarande åldersgräns önskvärd.
Jag vill ansluta mig till författningsutredningens förslag i denna del
och får således förorda att minimiåldern för att Konung skall äga tillträda
riksstyrelsen bestämmes till tjugofem år. I konsekvens härmed bör samma
åldersgräns gälla för att prins skall få fungera som regent. För ordförande
i tillförordnad regering finnes för närvarande inget uttryckligt stadgande
om viss behörighetsålder. Något egentligt behov av ett sådant stadgande torde
icke heller fortsättningsvis föreligga. Regeringsformen har nämligen icke
bundit ordförandeskapet i tillförordnad regering till viss person utan överlåtit
åt Kungl. Maj :t att bestämma, vilken prins eller statsrådsledamot som
skall fungera såsom ordförande. Kungl. Maj :t lärer utan särskild regel komma
att iakttaga en minimiålder av tjugofem år.

I privaträttsligt hänseende bör givetvis för såväl Konung som övriga medlemmar
av konungahuset alltjämt gälla samma myndighetsålder som för
medborgare i allmänhet.

Då enligt förslaget minimiåldern för att Konung skall äga tillträda riksstyrelsen
kommer att överstiga den vanliga myndighetsåldern, synes mindre
lämpligt att för den eller dem, som utses att utöva regeringen tills Konungen
blir behörig, bibehålla benämningen förmyndare. Jag förordar att vederbörande
i stället benämnes riksföreståndare. Någon uttrycklig bestämmelse
om minimiålder för riksföreståndare synes med hänsyn till tillsättningsförfarandet
ej erforderlig.

Ett genomförande av den här förordade reformen påkallar ändringar av
§§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67 riksdagsordningen samt
§ 2 successionsordningen. 2

2. Nådeärendenas behandling

Med stöd av vederbörligt bemyndigande tillkallade chefen för justitiedepartementet
den 5 februari 1960 dåvarande hovrättspresidenten Mauritz
Wijnbladh att såsom sakkunnig verkställa översyn av nedre justitierevisionens
arbetsorganisation. Senare förordnades numera regeringsrådet HansFredrik
Ringdén och numera t. f. expeditionschefen Harriet Stangenberg att
såsom experter biträda utredningsmannen.

Utredningsmannen har den 29 december 1961 avgivit betänkande rörande
nedre justitierevisionens arbetsorganisation (SOU 1962:20). I ett särskilt
avsnitt i betänkandet har utredningsmannen till behandling upptagit frå -

Kangl. Maj:ts proposition nr 110 år 196}

gan om nådeärendenas handläggning och därvid förordat viss ändring av
regeringsformens regler om nådeärendenas beredning.

Över betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av högsta domstolens
ledamöter, nedre juslitierevisionen, riksåklagarämbetet, samtliga hovrätter,
statskontoret, domstolskommittén, föreningen Sveriges häradshövdingar,
föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges advokatsamfund, Sveriges
juristförbund och revisionssekreterareföreningen.

Gällande ordning m. m. Enligt § 26 regeringsformen äger Kungl. Maj :t
att i brottmål göra nåd, mildra livsstraff samt återgiva ära och till kronan
förverkat gods. över nådeansökningar skall Kungl. Maj :t jämlikt samma
lagrum höra regeringsrätten i mål av beskaffenhet att kunna tillhöra dess
eller kammarrättens slutliga prövning och i andra mål högsta domstolen.
I lagrummet föreskrives tillika, att Kungl. Maj :ts beslut i nådeärende skall
fattas i statsrådet. Enligt särskild bestämmelse i paragrafen ankommer det
på den brottslige att mottaga den nåd, som beviljats honom, eller undergå
det ådömda straffet.

Krav på högsta domstolens hörande över nådeansökningar har gällt ända
sedan domstolens tillkomst. Tidigare gällde dessutom, att två ledamöter av
högsta domstolen skulle övervara föredragningen i statsrådet av bl. a. nådeärendena.
Denna ordning avskaffades emellertid genom en grundlagsreform
år 1909.

Det alldeles övervägande antalet nådeärenden tillhör den grupp, där högsta
domstolen har att avge yttrande. Antalet sådana ärenden, som i början
av 1950-talet uppgick till 1300 å 1400, har successivt stigit till något över
1900 per år. Med hänsyn till kravet på högsta domstolens hörande har sedan
länge den ordningen följts, att nådeansökningarna inges till nedre justitierevisionen,
i vissa fall via fångvårdsmyndighet, och registreras i revisionen.
Genom nedre justitierevisionens försorg införskaffas även vederbörliga doinstolsakter
och övriga handlingar. Över ansökningar om nåd beträffande den
som är intagen på fångvårdsanstalt inhämtas yttranden från vederbörande
anstaltsnämnd samt fångvårdsstyrelsen, om icke sådana yttranden redan
avgivits när ansökningen inkommer. Ärendena föredrages som förtursmål
inför högsta domstolen av revisionssekreterare. Föredragningen sker med
ledning av promemorior, som skall innehålla en fullständig redogörelse för
vad handlingarna innehåller av betydelse för prövningen. Sedan revisionssekreteraren
upprättat föredragningspromemoria i nådeärende, skall promemorian
översändas till justitiedepartementet. Där bestämmes huruvida
någon ytterligare beredningsåtgärd, företrädesvis inhämtande av yttrande
från myndighet, erfordras. Promemorian återställes med besked i nämnda
hänseende till revisionssekreteraren, som när ärendet är i fullständigt skick
föredrar detsamma i högsta domstolen. Dess yttrande avges i allmänhet av
en tremansavdelning (8 § lagen om högsta domstolens sammansättning

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196b

och tjänstgöring). Emellanåt behandlas dock ärendet av större avdelning.

I nyssnämnda lagrum stadgas nämligen, att om det vid prövning och avgörande
av mål i högsta domstolen tillika förekommer fråga om yttrande i
nådeärende, de domare, som deltagit i målets avgörande, bör besluta i frågan.
Sedan yttrande beslutats, överlämnas promemorian och yttrandet till
departementet. Formerna för nådeärendenas vidare beredning i departementet
bär växlat från tid till annan. Sedan flera år har pågått överväganden
och försök rörande handläggningen. Från och med budgetåret 1955/56
har riksdagen anslagit medel till en tjänst i departementet som byråchef,
vilken har att bereda och föredraga nådeärenden i statsrådet. Revisionssekreterarna
är efter föredragningen i högsta domstolen skyldiga att biträda
vid föredragningen inför statsrådets ledamöter. Expedieringen av beslut i
ärendena sker genom nedre justitierevisionen.

De nådeärenden, i vilka regeringsrätten har att avge yttrande, är mycket
fåtaliga. De beredes inom det departement, dit de hör enligt stadgan den 17
maj 1963 (nr 214) angående statsdepartementen. Ärendena föredrages inför
regeringsrätten av departementstjänstemän (1 § stadgan den 18 juni 1926,
nr 227 angående behandlingen inom statsdepartementen av ärenden, som
tillhöra regeringsrätten). I 4 § regeringsrättslagen ges en allmän bestämmelse
om det fall att besvärstalan, som fullföljts till regeringsrätten, är förenad
med ansökan om dispens eller annan åtgärd, som ankommer på Kungl.
Maj :t i statsrådet, t. ex. nådeansökan. Om det efter regeringsrättens prövning
av besvärstalan erfordras, skall regeringsrätten enligt nämnda lagrum
avge utlåtande över ansökningen.

Ansökan om nåd medför i regel ett automatiskt anstånd med verställigheten
av frihetsstraff. Enligt 15 § lagen om verkställighet av frihetstraff m. m.
gäller sålunda, att om den som dömts till straffarbete eller fängelse före
straffverkställighetens början visar, att han ingivit ansökan att av nåd bli
befriad från straffet eller få detta nedsatt till böter eller erhålla villkorlig
dom, med verkställigheten skall anstå i avvaktan på Kungl. Maj :ts beslut i
nådeärendet. Sådant anstånd äger dock icke rum, om nådesökanden är häktad
eller tidigare sökt nåd i målet eller om skälig anledning förekommer att
han avviker.

Tidigare reformförslag. Under förarbetena till 1909 års grundlagsreform
uttalade en majoritet inom högsta domstolen den meningen, att domstolens
befattning med ansökningar om nåd i brottmål borde i allmänhet upphöra.
Det huvudsakliga skäl som anfördes härför var, att fördelen av att i nådeärenden
erhålla högsta domstolens yttrande icke uppvägde värdet av den
arbetstid ärendena krävde i domstolen. Föredragande departementschefen
ansåg dock betänkligheter möta mot förslaget. Han förklarade att, om högsta
domstolen ej vidare skulle höras över nådeansökningar, tämligen allmän
enighet rådde om att justitieråd alltjämt borde deltaga i statsrådet vid av 2

Dihang till riksdagens protokoll 196t. i samt. Nr 140

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i

görandet av dessa ärenden. En sadan anordning vållade emellertid olägenheter,
då justitieråden i så fall syntes böra beredas tillfälle att taga del i den
förberedande behandlingen inom statsrådet. Departementschefen ansåg att
man ej borde avstå från den obestridliga fördel som högsta domstolens Yttrande
över nådeansökningar medförde, särskilt ur synpunkten av kontinuitet
i benådningsrättens utövning; i vissa sällsynta undantagsfall borde dock
yttrande över nådeansökningar avgivas av regeringsrätten.

Vid 1920 års riksdag framfördes i två motioner förslag att bestämmelserna
om yttrande i nådeärenden från högsta domstolen respektive regeringsrätten
skulle upphävas. I utlåtande (nr 59) över motionerna framhöll konstitutionsutskottet
att mot anordningen att helt förlägga nådemålens behandling
till statsrådet hade anmärkts, att detta kunde medföra fara för att
växlande synpunkter i fråga om utövningen av benådningsrätten skulle
göra sig gällande med olika regeringar. Dåvarande ordning var ur denna
synpunkt att föredraga, enär regeringen vid avgörande av nådemål hade att
stödja sig på utlåtanden från en institution, som ej kunde misstänkas vara
påverkad av växlande politiska åskådningar. Häremot hade invänts att i utlandet,
där benådningen som regel handhades av regeringen ensam, ej försports
några klagomål i nyssnämnda hänseende. Utskottet fann motionärernas
förslag värt beaktande men ansåg det böra utredas, om icke högsta
domstolen och regeringsrätten borde höras i vissa nådeärenden. Utskottet
hemställde att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte anhålla om utredning
huruvida och i vilken omfattning stadgandet om att högsta domstolen
respektive regeringsrätten skulle höras över nådeansökningar kunde
begränsas; förslag i ämnet borde kunna framläggas redan vid 1921 års riksdag-
— Utlåtandet godkändes av kamrarna (rskr 1920: 395). Något förslag
i saken framlades emellertid icke, och den 7 december 1928 beslöt Kungl.
Maj :t, att riksdagens skrivelse ej skulle föranleda vidare åtgärd. I

I en motion (II: 436) vid 1955 års riksdag framfördes förslag om att en
särskild rådgivande nämnd med lekmannainslag skulle tillskapas med uppgift
att jämte högsta domstolen avge yttrande i nådeärenden. Förslaget,
jämte vissa andra motionsvis framförda förslag rörande nådeinstitutet, behandlades
av sammansatt konstitutions- och första lagutskott. I sitt av riksdagen
godkända utlåtande (nr 3) framhöll utskottet att, även om en rådgivande
nämnd i nådeärenden skulle kunna vara av viss betydelse, inställde
sig dock åtskilliga betänkligheter mot ett sådant förslag. Om nämnden skulle
avge yttrande i samtliga nådeärenden, blev dess uppgifter så betungande,
att det knappast skulle vara möjligt att få kvalificerade personer att åtaga
sig ledamotskapet som en bisyssla. Att låta nämnden ha skiftande sammansättning
syntes ej vara tillfredsställande, enär nämnden med dess förutsatta
lekmannainslag då knappast skulle kunna ernå någon fast praxis. En
tänkbar utväg var att från nämndens handläggning undantaga vissa mind -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år l''J6i

re betydelsefulla ärenden, t. ex. ansökningar om befrielse från eller nedsättning
av bötesstraff. Beträffande flertalet kategorier av nådeärenden syntes
det emellertid svårt att göra någon objektiv gränsdragning mellan ärenden,
som skulle hänskjutas till nämnden för yttrande, och ärenden där så icke
skulle ske. Nämndens yttranden kunde måhända i tveksamma fall underlätta
statsrådens ställningstagande, men det kunde också befaras, att statsrådens
arbetsbörda skulle ökas genom att de i vissa fall ansåg sig böra överlägga
med nämndens ledamöter. Ehuru sålunda betydande svårigheter förelåg
att tillskapa en sådan nämnd, fann utskottet naturligt att spörsmålet
kom i betraktande inom justitiedepartementet i samband med vissa andra,
av utskottet förordade överväganden i fråga om nådeinstitutet.

I en i december 1955 inom justitiedepartementet upprättad promemoria
(stencilerad) angående handläggningen av nådeärenden föreslogs, att yttrande
av högsta domstolen respektive regeringsrätten i nådeärenden skulle ersättas
med yttrande från en rådgivande nämnd. Promemorian syftade i första
hand till en omorganisation av beredningen och föredragningen av de nådeärenden
i vilka högsta domstolen hade att avge yttrande. I detta hänseende
föreslogs, att organisationen helt skulle överföras från nedre justitierevisionen
till justitiedepartementet. I samband därmed upptogs även frågan om
det rådgivande organet i nådeärenden. Därvid anfördes att även om vissa
skäl, särskilt hänsyn till traditionen, kunde tala för att högsta domstolen
borde bibehålla ett inflytande på nådeärenden, kunde det ifrågasättas om
icke underlaget för det rådgivande organet borde vidgas, så att däri ingick
även personer med annan utbildning och erfarenhet på andra områden. Nådeärendena
utgjorde icke något led i den ordinära rättskipningen, och på
dem anlades därför icke i främsta rummet rättskipningssynpunkter. Det
skulle enligt promemorian säkerligen vara till gagn om i det rådgivande organet
kunde ingå en psykiater eller socialläkare. Erfarenheten hade nämligen
visat att kriminalvårdsklientelet till stor del bestod av personer med
vissa psykiska abnormdrag, ej sällan framkallade eller förstärkta av alkoholskador.
Även eljest borde i det rådgivande organet ingå någon person
med allmän social erfarenhet. I promemorian antyddes även tanken att ett
särskilt rådgivande organ skulle kunna skapa större enhetlighet i rådgivningen
än högsta domstolen, där nådeärendena behandlades av olika avdelningar
med skiftande sammansättning. I enlighet med dessa synpunkter
borde högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden ersättas med en
rådgivande nämnd, bestående av ett justitieråd som ordförande jämte minst
två och högst fyra andra personer, som besatt stor livserfarenhet och åtnjöt
allmänt förtroende.

I promemorian framhölls även att det syntes ändamålsenligt med en koncentration
av beredningsarbetet till de nådeärenden, som var tveksamma
eller eljest krävde noggrannare utredning. På ett tidigt stadium borde utskiljas
de ärenden, där hållbara grunder för nåd saknades. Detta skulle in -

Kungl. Maj:Is proposition nr UO är 186''i nebära

att den rådgivande nämnden ej behövde höras i dessa ärenden. Som
allmän regel borde däremot gälla att nådeansökan icke skulle få bifallas
utan att nämnden yttrat sig. Dock borde yttrande från nämnden ej erfordras
i vissa ärenden av enklare beskaffenhet, nämligen sådana som endast
angick böter eller förvandlingsstraff för böter eller disciplinstraff för krigsman
eller ansökningar, som avsåg att vinna uppskov med verkställighet av
frihetsstraff.

Med hänsyn till lämpligheten av att upprätthålla ett enhetligt förfarande
i alla nådeärenden borde även regeringsrättens hörande ersättas med yttrande
av nämnden efter samma principer som skulle gälla övriga nådeärenden.

Över 1955 års promemoria avgavs efter remiss yttranden av högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter samt av nedre justitierevisionen,
riksåklagarämbetet, fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen, medicinalstyrelsen,
statskontoret, statens organisationsnämnd, 1955 års domarutredning, föreningen
Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare, Sveriges
advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet, föreningen Sveriges
skyddskonsulenter och skyddsassistenter samt Sveriges juristförbund.

Förslaget att inrätta en rådgivande nämnd, som skulle avge yttranden i
nådeärenden i stället för högsta domstolen, avstyrktes av det alldeles övervägande
antalet remissmyndigheter. Tillstyrkande yttranden avgavs i huvudsak
endast av Sveriges advokatsamfund, svenska fångvårdssällskapet
samt föreningen Sveriges skyddskonsulenter och skyddsassistenter.

Högsta domstolens ledamöter yttrade i sitt avstyrkande remissvar hl. a.
följande:

Skälen till att högsta domstolen enligt regeringsformen skall höras över
nådeansökningar kunna vara flera. Promemorian förbigår helt denna fråga
och här må endast antydas nagra av de synpunkter som böra uppmärksammas.
Åtminstone tidigare torde man ha ansett att det innebar en lämplig arbetsfördelning
att genom högsta domstolens yttranden underlätta uppgiften
för föredraganden i statsrådet att bedöma förekommande nådeärenden. Tydligt
är också, att man funnit dessa yttranden innebära en viss trygghet för
kontinuitet, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften.
För regeringen kan det också understundom i ett ömtåligt inrikes- eller utrikespolitiskt
läge ha sin betydelse att kunna hänföra sig till ett yttrande
av högsta domstolen, vare sig det går i tillstyrkande eller avstyrkande riktning.
Även för de dömda kan det vara av värde att ett organ, som står fritt
från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden. Överhuvud
kan man ha satt värde på att domarsynpunkterna finge göra sig hörda.

Fragan, huruvida yttrande från det rådgivande organet borde inhämtas
i alla nådeärenden eller blott i vissa av dem, blev under remissbehandlingen
föremål för delade meningar. Riksåklagarämbetet, vissa ledamöter av regeringsrätten,
fångvårdsstyrelsen, socialstyrelsen och föreningen Sveriges
stadsdomare godtog promemorians förslag om en till vissa fall begränsad
skyldighet att höra det rådgivande organet. Ett par av dessa remissinstan -

:57

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ser underströk härvid angelägenheten av att uppenbart ogrundade nådeansökningar
avgjordes snabbt. Fångvårdsstyrelsen framhöll t. ex., att de ansökningar
som ingavs av personer, intagna på fångvårdsanstalt, ofta var av
den art att utsikt till bifall saknades. Det var, uttalade styrelsen, ur flera
synpunkter önskvärt, att handläggningen av sådana ansökningar ledde till
ett snabbt avgörande. Genom det föreslagna förfarandet vanns enligt fångvårdsstyrelsens
mening tillika, att den av en nådeansökan enligt 15 § straffverkställighetslagen
föranledda anståndstiden i många fall skulle bli mycket
kortvarig; som en följd därav borde det bli mindre vanligt, att nådeinstitutet
utnyttjades enbart i syfte att fördröja straffverkställigheten. Av annan
mening var högsta domstolens ledamöter, ett regeringsråd, majoriteten
inom nedre justitierevisionen, statskontoret, föreningen Sveriges häradshövdingar
och Sveriges advokatsamfund. Dessa remissinstanser menade, att
det rådgivande organet borde höras över alla nådeansökningar. Högsta domstolens
ledamöter framhöll särskilt, att det svårligen alltid kunde i förväg
bedömas, om det icke skulle vara av värde för avgörandet i statsrådet att
ansökningen först behandlades av rådgivande nämnden. Nedre justitierevisionen
(majoriteten) fann visserligen ett snabbt avgörande av de klara
avslagsfallen önskvärt men förmenade, att en föredragning av alla ärenden
icke medförde eller i vart fall ej behövde medföra att avslagsbesluten nämnvärt
försenades. Advokatsamfundet ansåg det principiellt oriktigt, att ett
stort antal nådeansökningar skulle kunna avslås utan att det rådgivande
organet hörts. Av samma uppfattning var statskontoret.

Spörsmålet, huruvida nådeärenden inom regeringsrättens verksamhetsområde
borde behandlas på samma sätt som övriga nådeärenden, besvarades
jakande av några ledamöter av regeringsrätten. Dessa ansåg nämligen,
att om förslaget att ersätta högsta domstolen som remissorgan med en rådgivande
nämnd genomfördes, samma ordning borde gälla beträffande de
nådeärenden som behandlades i regeringsrätten. Andra ledamöter av regeringsrätten
uttalade däremot, att från en reform borde undantagas regeringsrättens
befattning med nådeärenden.

Det aktuella förslaget. Såsom inledningsvis berörts har utredningsmannen
i sitt betänkande om nedre justitierevisionens arbetsorganisation även
behandlat frågan om handläggningen av de nådeärenden, i vilka högsta
domstolen har att avge yttrande. Utredningsmannen föreslär till en början,
att den befattning med nådeärenden som nu ankommer på justitierevisionen
i princip skall upphöra och i stället förläggas till justitiedepartementet,
där en nådebyrå föreslås inrättad under ledning av en chefstjänsteman
med långvarig domarerfarenhet och håg och fallenhet för sociala frågor
samt med särskilda i regel fiskalskompetenta föredragande, som skall bereda
nådeärendena för avgörande och framlägga dem såväl för högsta domstolen
som för departementschefen. Med hänsyn härtill och till vissa andra
reformåtgärder föreslås, att antalet revisionssekreteraretjänster minskas.

Kungl. Maj:Is proposition nr HO år 1961

i ill stöd för en överflyttning av nådeärendenas beredning till justitiedepartementet
anföres i betänkandet åtskilliga skäl såsom att det nuvarande beredningssystemet
är tungrott och tidskrävande och medför en dubblering
av arbetsmoment, som måste betecknas såsom förkastlig. I sin strävan efter
rationalisering av nadeärendenas behandling har utredningsmannen emellertid
även gripit sig an frågan, om högsta domstolens medverkan i nådeärenden
bör vara obligatorisk. Härom anför utredningsmannen:

Nådeärendena torde väl regelmässigt prövas efter andra än rena rättskipnings-
och straffmätningssynpunkter. Och Kungl. Maj :t har fri prövningsrätt,
ett förhållande som — i varje fall tidvis — lett till att Kungl. Maj:t i
ett icke obetydligt antal fall beviljat nåd mot högsta domstolens avstyrkande.
Vad sålunda anförts ger osökt anledning att ställa den frågan, om högsta
domstolens (ev. annat rådgivande organs) medverkan skall vara obligatorisk.
Om, såsom här förordas, det förberedande arbetet överflyttas från
justitierevisionen till justitiedepartementet, synes ett hörande av högsta
domstolen i nådeärenden kunna göras fakultativt. Det förefaller onekligen
föga rationellt att om en nådeansökan, utifrån av vederbörande departementschef
eller i statsrådet tillämpade principer, bedömes vara utsiktslös
eller den finnes vara helt ogrundad — fråga är t. ex. om en kort tid efter
ett tidigare avslag förnyad nådeansökan utan nya skäl — ärendet i allt fall
måste underställas högsta domstolen. Det har i visst sammanhang anförts,
att särskilt i tider av utrikespolitisk oro det kunde vara ett trygghetsmoment
för Kungl. Maj :t att vid sitt beslut kunna repliera på högsta domstolens
yttrande. Detta trygghetsmoment blir dock icke mindre för att högsta
domstolens hörande göres fakultativt från att ha varit obligatoriskt. Måhända
bör såsom ock i detta betänkande förutsättes — en nådeansökan
icke kunna bifallas med mindre högsta domstolen blivit hörd.

Utredningsmannen föreslår sådan ändring av § 26 regeringsformen, att
högsta domstolens hörande över nådeansökan icke skall vara erforderligt
med mindre ansökan skall till någon del bifallas.

Utredningsmannen har utgått ifrån att det i första hand skall ankomma
pa chefstjänstemannen att pa grundval av en koncentrerad föredragning
bedöma, huruvida nådeansökan kan komma att avslås eller bifallas. De ansökningar,
som bedömes såsom utsiktslösa, skall snarast föredragas för departementschefen.
Ärenden, i vilka utsikter till bifall synes föreligga, skall
i mån av behov kompletteras med ytterligare utredning och därefter föredragas
för departementschefen, som beslutar huruvida högsta domstolens
yttrande skall inhämtas.

Vid en överflyttning av nådeärendenas beredning från justitierevisionen
till justitiedepartementet påkallar sådana fall, där ansökan om nåd gjorts
i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, viss uppmärksamhet
(jfr 8 § lagen om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring).
Utredningsmannen uttalar —- till synes närmast med tanke på att högsta
domstolens obligatoriska hörande bibehålies — att det måhända skulle vara
opraktiskt att i dylika fall skilja föredragningen av nådeärendet från föredragningen
av själva målet. I betänkandet tillägges emellertid att övervägan -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196''i

den om en sådan avvikelse från den reguljära förberedelsen av nådeärendena
i viss mån kan bli beroende av i vilken omfattning högsta domstolen
skall höras före ett avgörande i statsrådet.

Remissyttrandena. Vad först angår utredningsmannens förslag att överföra
beredningen av nådeärendena från nedre justitierevisionen till en inom
justitiedepartementet inrättad nådebyrå har detta tillstyrkts eller lämnats
utan erinran av samtliga remissorgan.

Förslaget att i viss utsträckning göra högsta domstolens hörande fakultativt
i stället för obligatoriskt har i princip tillstyrkts eller lämnats utan
erinran av samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter
samt Sveriges advokatsamfund.

Nedre justitierevisionen uttalar, att frågan huruvida och i vilken utsträckning
högsta domstolen skall höras i nådeärenden i första hand bör bedömas
ur konstitutionella och kriminalpolitiska synpunkter. Då förslaget i denna
del är mycket knapphändigt motiverat, är ett ståndpunktstagande till frågan,
om förslaget kan godtagas ur dessa synpunkter, synnerligen vanskligt.
Nedre revisionen anser sig fördenskull endast böra uttala, att ur organisatoriskt-praktiska
synpunkter, som nedre revisionen företrädesvis haft att
beakta vid besvarandet av remissen, förslaget i förevarande del tillstyrkes.
Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke har något att erinra mot
den föreslagna grundlagsändringen, kan icke instämma med utredningsmannen
i fråga om den skisserade arbetsgången. Gallringen bör verkställas
så, att på ett förberedande stadium klara avslagsfall utskiljes och föredrages
direkt för departementschefen, medan övriga ansökningar föredrages i högsta
domstolen. Det bör däremot icke bli normal rutin att alla ärenden först
föredrages för departementschefen för preliminärt ståndpunktstagande och
därefter de ansökningar, som anses böra till någon del bifallas, underställes
även högsta domstolen. Dennas möjlighet att inverka på ärendenas avgörande
skulle härigenom reduceras.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten), som avstyrker förslaget, anmärker,
att det icke i betänkandet gjorts något försök att från kriminalpolitiska
och konstitutionella synpunkter klargöra frågan om nådeinstitutets
funktion eller det däri ingående spörsmålet om högsta domstolens ställning
som remissinstans. Utan att skälen för och emot högsta domstolens obligatoriska
hörande i nådeärenden närmare angivits och remissinstanserna beretts
tillfälle att bedöma dessa är det icke lämpligt, att en grundlagsändring
vidtages i delta avseende, i all synnerhet som grundlagarna för närvarande
är föremål för omarbetning i ett större sammanhang. Att betrakta frågan
enbart från synpunkten att den nuvarande ordningen kan medföra ett visst
merarbete måste anses uteslutet. Redan med hänsyn till det anförda synes
förslaget icke böra läggas till grund för den ifrågasatta ändringen i regeringsformen.
Om likväl utredningsmannens förslag nu upptages till prov -

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

ning i sak, erinrar högsta domstolens ledamöter om alt skälen till alt domstolen
skall höras över nådeansökningar kan vara flera. Därutinnan hänvisas
till vad som anfördes i ledamöternas yttrande över 1955 års departementspromemoria
angående nådeärendenas handläggning. För att där angivna
synpunkter och vad i övrigt kan andragas för ett bibehållande av
högsta domstolen som remissorgan i nådeärenden skall bli fullt tillgodosett
synes erforderligt att domstolens yttrande inhämtas i alla nådeärenden.
Härom anför högsta domstolens ledamöter:

Det måste — om man bortser från en del helt självklara ärenden — vara
en synnerligen vansklig uppgift att på förhand avgöra i vilka fall ett yttrande
från högsta domstolen kan vara av värde. Förslaget beaktar väl att, innan
en ansökning bifalles, yttrande från domstolen städse skall föreligga.
Men förslaget tager icke hänsyn till att inom högsta domstolen kan anläggas
ett mildare betraktelsesätt än av vederbörande departementschef och
att det därför för den dömde kan vara av betydelse att högsta domstolen
höres, även om ansökningen av departementschefen på förhand bedömts
som utsiktslös. Härtill kommer att en ordning, enligt vilken högsta domstolen
finge tillfälle att yttra sig i allenast ett mindre antal nådeärenden, snart
nog skulle medföra att domstolen förlorade den överblick över nådepraxis
som den med nuvarande ordning äger. I och med att domstolen komme att
sakna kännedom om de fall, i vilka en nådeansökan av departementschefen
bedömes som utsiktslös, bleve det för domstolen, i avsaknad av jämförelsematerial,
svårare att bilda sig en underbyggd uppfattning i de remitterade
fallen. Tilläggas må att, ehuru för föredragning i högsta domstolen av nådeärenden
tages i anspråk ett ej ringa antal sessionsdagar, det för ledamöterna
med ärendena förenade arbetet även tidsmässigt är tämligen obetydligt
i förhållande till den samlade arbetsbördan, eftersom dessa ärenden i regel
kräver ringa efterarbete.

Justitierådet Conradi anför i särskilt yttrande, att högsta domstolens arbete
med nådeärendena i förening med det arbete som erfordras för ärendenas
beredning och föredragning i högsta domstolen på intet sätt synes motsvara
nyttan utav att högsta domstolen obligatoriskt avger yttrande i dessa
ärenden. Utredningsmannens förslag är därför förtjänt av största intresse.
Frågan synes emellertid vara av den vikt, att den knappast kan avgöras som
ett led i rationaliseringen av arbetet i justitierevisionen. Viss ytterligare utredning
synes också önskvärd. Det bör dock eftersträvas, att frågan snabbt
bringas till sin lösning. Om grundtanken i förslaget skall realiseras redan
nu, kan det emellertid ej vara lämpligt att genomföra reformen på det av
utredningsmannen föreslagna sättet; remissen till högsta domstolen skulle
ju mot denna bakgrund vara liktydig med ett tillkännagivande från departementschefens
sida, att han närmast är inställd på att bevilja nåd. En
lämpligare anordning synes vara, att grundlagsföreskriften om yttrande
från högsta domstolen helt borttages. Det torde då stå departementschefen
fritt att i den utsträckning han finner rimligt höra högsta domstolen — eller
annan domstol, t. ex. den som sist dömt i målet — i nådeärendet.

Justitieråden Yngve Söderland och Riben ansluter sig till justitierådet

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 196b

Conradis uttalande om önskvärdheten av att frågan om högsta domstolens
hörande i nådeärenden snarast möjligt göres till föremål för utredning, varvid
bör eftersträvas att få till stånd en ordning, enligt vilken yttrande i vart
fall ej skulle erfordras i sådana ärenden, där bifall till ansökningen bedömdes
som uteslutet.

Sveriges advokatsamfund anmäler tvekan i fråga om förslaget samt uttalar
att mot den föreslagna ändringen främst kan anföras, att det med
hänsyn till de ej sällan ömtåliga avgörandenas betydelse både ur allmän
synpunkt och för den enskilde kan framstå som angeläget att högsta domstolen
— eller eventuellt något annat rådgivande organ — får inflytande på
nådeärendenas behandling. Styrelsen anser frågan vara av den art att den
tarvar ytterligare utredning; den bör i allt fall icke behandlas såsom endast
ett moment i problemet om åvägabringande av en snabbt och effektivt arbetande
organisation.

Flera remissinstanser föreslår, att grundlagsregeln om högsta domstolens
hörande utformas på annat sätt än utredningsmannen förordat. Förslagets
innebörd anses komma till bättre uttryck, om regeln utformas så, att högsta
domstolens hörande icke skall vara erforderligt, om ansökningen finnes
böra avslås, eller att ansökan ej må bifallas utan att högsta domstolen hörts
i ärendet.

Högsta domstolens ledamöter, hovrätten för Nedre Norrland och Sveriges
advokatsamfund ifrågasätter huruvida skäl föreligger att låta olika regler
gälla för regeringsrätten och för högsta domstolen såsom remissorgan i nådeärenden.

Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remissyttranden.
Motsvarighet till § 26 gällande regeringsform har i författningsutredningens
förslag till ny regeringsform (SOU 1963: 16 och 17) upptagits i 4 kap.
15 §. Det föreslagna stadgandet innehåller emellertid icke någon föreskrift
om vilket organ som skall yttra sig över nådeansökningar; denna fråga behandlas
ej heller i motiven i vidare mån än att utredningen förklarar sig
anse att bestämmelser om den förberedande behandlingen av nådeärenden
ej bör upptagas i grundlag (SOU 1963: 17 s. 270).

Under remissbehandlingen av författningsutredningens förslag har nådeinstitutet
främst berörts av högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter,
Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge och
hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet, kammarrätten, ett flertal
länsstyrelser, Sveriges akademikers centralorganisation och föreningen
Sveriges häradshövdingar. Fn del av dessa remissorgan har dock huvudsakligen
diskuterat det nu icke aktuella spörsmålet om nådeinstitutets
materiella innehåll, utan att närmare ingå på frågan om regleringen av formerna
för nådeärendenas handhavande.

Förslaget att låta reglerna om högsta domstolens och regeringsrättens

2f Biliang till riksdagens protokoll 196 i. 1 sanxl. Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

hörande i nådeärenden utgå ur grundlagen liar tillstyrkts eller lämnats
utan erinran av en ledamot av högsta domstolen, Göta hovrätt, hovrätten
över Skåne och Blekinge, kammarrätten samt länsstyrelserna i Östergötlands,
Uppsala, Kalmar, Kronobergs, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs,
Örebro, Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens län.

Att regler om högsta domstolens och regeringsrättens hörande upptages
i grundlag förordas eller ifrågasättes av högsta domstolens ledamöter (majoriteten),
regeringsrättens ledamöter (majoriteten), Svea hovrätt, som
dock anser regeringsrättens befattning med nådeärenden böra övertagas
av högsta domstolen, hovrätten för Västra Sverige, riksåklagarämbetet,
länsstyrelserna i Malmöhus, Stockholms och Jönköpings län, föreningen
Sveriges häradshövdingar och Sveriges akademikers centralorganisation.

Åtta ledamöter av högsta domstolen anser att i grundlag endast behöver
stadgas, att regler om högsta domstolens hörande i nådeärenden skall meddelas
i lag.

De remissorgan, som tillstyrkt eller lämnat utan erinran vad författningsutredningen
i denna del föreslagit, har i allmänhet icke närmare utvecklat
sin syn på saken. Vad angår de remissorgan, som i grundlag vill bibehålla
regler om formerna för nådeärendenas förberedande handläggning, uttalar
högsta domstolens ledamöter (majoriteten), att benådningsrätten innefattar
en regeringen tillagd befogenhet att vidtaga ändringar av vad som bestämts
av de i förhållande till regeringen och förvaltningsmyndigheterna
självständiga domstolarna. Med hänsyn till den särställning nådeärendena
sålunda intager bland de på regeringen ankommande uppgifterna framstår
det som påkallat, att de högsta domstolsinstansernas inflytande på denna
art av ärenden säkerställes genom att i grundlag intages regler om skyldighet
alt höra dem. För att ordningen skall vara grundlagfäst talar även, att
en regel av innehåll att sådant yttrande skall inhämtas i nådeärenden medför
en inskränkning av regeringens handlingsfrihet i fråga om beredningen
och alltså även på denna grund har statsrättslig karaktär. En sådan regel
ansluter sig till och utgör en önskvärd komplettering av stadgandet om
att vid regeringsärendenas beredning erforderliga upplysningar och yttranden
skall inhämtas från berörda myndigheter, vilket stadgande i utredningens
förslag till regeringsform upptagits under 4 kap. 2 §. Även
regeringsrättens ledamöter (majoriteten) anser det vara på sin plats, att
förfarandet i nådeärenden åtminstone i princip regleras av grundlagen,
varvid dock bör inrymmas möjlighet att göra undantag från regeln om de
högsta domstolsinstansernas hörande. Svea hovrätt anser grundsatsen att
nåd icke får beviljas utan att högsta domstolen hörts vara så väsentlig att
den bör komma till uttryck i regeringsformen. Föreningen Sveriges häradshövdingar
intager samma ståndpunkt. Riksåklagarämbetet uttalar, att
principen att högsta domstolen resp. regeringsrätten höres före prövning
av nådefråga är så viktig, att den bör lagfästas i grundlag. Liknande utta -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

landen göres av andra remissorgan, t. ex. länsstyrelsen i Stockholms län.
Hovrätten för Västra Sverige anser det med hänsyn till det nära sambandet
mellan rättskipning i brottmål och benådningsrätten motiverat, att de
högsta judiciella instansernas medverkan vid handläggningen av nådeärenden
lagfästes i regeringsformen, vare sig denna medverkan skall vara obligatorisk
eller, såsom föreslagits i betänkandet rörande nedre justitierevisionens
arbetsorganisation, endast fakultativ. Enligt Sveriges akademikers
centralorganisation utgör nådeinstitutet rätt handhaft ett viktigt komplement
till straffrättskipningen. Det kan emellertid bli ett instrument, varigenom
denna rättskipning delvis sättes ur spel och varigenom konsekvensen
i densamma äventyras. För att undvika detta, bör krav på högsta domstolens
resp. regeringsrättens hörande bibehållas i grundlagen.

Åtta ledamöter av högsta domstolen anser det med hänsyn till den särställning
som nådeärendena intager naturligt, att de högsta instanserna
bland domstolarna skall ha visst inflytande på denna art av ärenden. Att
sådant inflytande beredes dessa domstolsinstanser bör säkerställas genom
grundlag. Författningsutredningens förslag i detta hänseende är därför ej
godtagbart. Å andra sidan synes det icke erforderligt att i en blivande regeringsform
ange i vilken omfattning eller på vad sätt högsta domstolen
skall taga befattning med nådeärendena. Det bör vara tillfyllest att bestämmelser
härom meddelas i lag. Det av författningsutredningen föreslagna
stadgandet bör därför kompletteras med en föreskrift att regeringen skall
höra högsta domstolen enligt vad därom stadgas i lag.

Frågan om de högsta domstolsinstanserna skall höras i alla nådeärenden
eller endast vissa grupper av dem beröres i somliga yttranden över författningsutredningens
förslag. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten)
hänvisar i denna del till sitt yttrande över betänkandet angående nedre
justitierevisionens arbetsorganisation. Det tillägges att icke heller författningsutredningen
sökt klargöra nådeinstitutets användningsområde eller
ingått på skälen till att högsta domstolen enligt nuvarande regeringsform
skall höras i nådeärenden. Även Sveriges akademikers centralorganisation
tycks mena, att nuvarande krav på högsta domstolens och regeringsrättens
hörande bör bibehållas.

Andra remissorgan anser icke att de högsta domstolsinstanserna behöver
höras i alla nådeärenden. Regeringsrättens ledamöter (majoriteten)
framhåller, att nåd innefattar en extraordinär åtgärd, genom vilken lagakraftvunna
domar mer eller mindre sättes ur kraft. Därför torde vederbörande
domstol i högsta instans i regel böra höras, innan nådeansökning
avgöres. Dessa domstolar är emellertid icke remissinstanser i vanlig mening.
Det torde fördenskull vara på sin plats, att förfarandet i nådeärenden
åtminstone i princip regleras i grundlagen, varvid dock bör inrymmas
möjlighet att göra undantag från nyss antydda regel. Utan att ställning
tages därtill må som exempel på lösning av frågan här nämnas ett i annat

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196''i

sammanhang framställt förslag, att domstolarnas medverkan skulle vara
obligatorisk endast i fall, då man vid den förberedande departementsbehandlingen
ansåg tänkbart, att ansökningen kunde komma att helt eller
delvis bifallas. Detta måste naturligtvis förstås så, att domstolens hörande
icke skulle vara erforderligt för avslag å nådeansökan.

Svea hovrätt anser det icke behövligt, att — såsom nu måste ske —
yttrande från högsta domstolen inhämtas beträffande samtliga nådeansökningar.
En ändring härutinnan är motiverad med hänsyn till den stora
arbetsbelastning nådeärendena utgör för högsta domstolen (omkring 2 000
ärenden årligen). Eftersom de flesta nådeansökningarna (f. n. omkring
80 %) avslås, skulle säkerligen åtskilligt vinnas om, i likhet med vad som
föreslagits i betänkandet om nedre justitierevisionens arbetsorganisation,
remisskyldigheten bestämdes på sådant sätt att nåd icke kan beviljas med
mindre högsta domstolen blivit hörd. Även föreningen Sveriges häradshövdingar
föreslår en föreskrift av innebörd, att nåd ej må beviljas utan att yttrande
inhämtats från högsta domstolen resp. regeringsrätten. En ledamot
av regeringsrätten uttalar, att det måhända kan vara tillräckligt, att de
högsta domstolsinstansernas hörande stadgas som oeftergivligt villkor
blott för att nåd må beviljas. En ledamot av högsta domstolen anser, att
högsta domstolens yttrande icke skall behöva inhämtas i sådana nådeärenden,
där bifall till ansökan bedömes såsom uteslutet, och tillstyrker, att
reform av denna innebörd, i avbidan på beslut i frågan om en allmän författningsrevision,
genomföres redan nu.

Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna. I Danmark ges enligt grundlagen
nåd av konungen. Under beredningen av ärendena, vilken sker i justitieministeriet,
inhämtas i allmänhet yttrande från polismyndighet och statsadvokaten
(åklagaren) samt, i viss omfattning, från den eller de domstolar,
som dömt i målet. Avslag på nådeansökningar meddelas av justitieministeriet
utan att saken förelagts konungen. Ansökningar, som finnes böra
bifallas, samt tveksamma eller eljest mera betydelsefulla nådeärenden föredrages
för justitieministern. Anser denne att ansökan bör helt eller delvis
bifallas, framlägges saken för konungen. I fråga om nåd i vissa bötesmål
gäller en förenklad ordning. Enligt Finlands regeringsform äger republikens
president bevilja nåd efter att ha inhämtat utlåtande från högsta domstolen.
Ansökan om nåd kan avslås utan att sådant utlåtande föreligger. Beredningen
av nådeärenden sker i justitieministeriet, som även införskaffar erforderliga
utlåtanden. Enligt norska grundlagen kan konungen i statsrådet
benåda från straff. Nådeansökningar handlägges i justitiedepartementet,
där de beredes av fengselsstyret. I vissa fall ankommer dock den förberedande
utredningen på vederbörande åklagarmyndighet. Finnes erforderligt
att höra viss myndighet, inhämtas yttrande från denna. Någon skyldighet
att höra vederbörande domstol föreligger ej. Avslag å nådeansökan medde -

liungl. Maj.ts proposition nr 740 år 196b

las i allmänhet i den formen, att departementet underrättar sökanden om
att nåd ej kan tillstyrkas och att departementet ej funnit anledning att föredraga
ärendet för konungen.

Departementschefen. Den nuvarande regeln i § 26 regeringsformen, enligt
vilken högsta domstolen och regeringsrätten skall var inom sitt där angivna
område höras över alla nådeansökningar, har vid olika tillfällen under
det senaste årtiondet varit föremål för reformatoriska strävanden.
Av de reformförslag, som härvid framkommit, har några varit jämförelsevis
långtgående. Till de mera vittgående torde få räknas de två år 1955
väckta förslagen, i vilka förordas inrättande av en rådgivande nämnd,
som enligt det ena förslaget skulle ersätta högsta domstolen och regeringsrätten
som remissinstans i nådeärenden och enligt det andra fungera som
remissinstans jämsides med högsta domstolen. Med hänsyn till det läge, vari
frågan om en allmän författningsreform för närvarande befinner sig, är
jag icke beredd att nu till bedömning upptaga reformförslag, som syftar till
så pass genomgripande förändringar som tillskapande av nya organ för rådgivning
i nådeärenden. I nuvarande situation bör man i stället på förevarande
område begränsa sig till reformer, som kan sägas falla inom den bestående
ordningens ram. Med denna inriktning av reformarbetet möter icke
hinder att nu ingå i prövning av frågan om en viss uppmjukning av det generella
kravet på de högsta domstolsinstansernas hörande i nådeärenden.
Detta spörsmål har för högsta domstolens del behandlats i det betänkande
rörande nedre justitierevisionens arbetsorganisation, som avgavs 1961 av
särskilt tillkallad utredningsman. I ett par remissvar över detta betänkande
har — under hänvisning till att saken icke blivit däri allsidigt utredd -—
visserligen hävdats, att icke heller denna fråga skulle vara mogen för ett
avgörande. Emellertid har saken från skiftande utgångspunkter belysts
jämväl vid den ganska omfattande remissbehandling, som betänkandet undergått,
liksom ock i remissvaren över 1955 års departementspromemoria
rörande nådeärendenas behandling och i viss mån även i yttrandena över
författningsutredningens förslag. Den utredning, som föreligger i ärendet,
synes mig därför vara tillräckligt fullständig för att möjliggöra ett ställningstagande.

Det i betänkandet framlagda förslaget innebär, att högsta domstolen icke
alltid skall behöva höras i nådeärenden. Enligt utredningsmannens författningsförslag
skall sålunda högsta domstolens yttrande endast inhämtas,
när nådeansökan skall till någon del bifallas. Tanken att i vissa nådeärenden
efterge kravet på högsta domstolens hörande har godtagits av
samtliga remissorgan utom högsta domstolens flesta ledamöter och Sveriges
advokatsamfund. En sådan tanke kan också förefalla närliggande, om
man beaktar, att den stora mängden av nådeärenden även inrymmer fall,
där det icke möter några svårigheter att redan vid första påseende konsta -

Kungl. Maj:ls proposition nr lbO år 196b

tera, att förutsättningar saknas för bifall till nådeansökan. Som mera typiska
exempel på dylika fall kan nämnas, att någon till frihetsstraff dömd
söker nåd utan att förmå anföra andra skäl för sin ansökan än som skulle
kunna åberopas av snart sagt varje till sådant straff dömd person eller att
någon, som fått avslag på tidigare nådeansökan, söker nåd på nytt under
åberopande av i huvudsak samma omständigheter som förut. Ett annat
hithörande fall, som förekommer icke minst vid brottstyper, där hänsyn
till den allmänna laglydnaden i allmänhet lägger hinder i vägen för nåd, är,
alt de skäl som till äventyrs kan läggas i vågskålen för bifall till nådeansökan
väger så ojämförligt mycket lättare än de skäl som talar för att straffet
verkställes. När det i dylika och närbesläktade fall redan från början
kan fastslås, att förutsättningar för bifall saknas och högsta domstolens
hörande därför svårligen kan vara till något gagn för sakens avgörande, ter
det sig ur arbetsekonomisk synpunkt irrationellt att likväl låta kvalificerad
arbetskraft nedlägga ett ej sällan betydande arbete på att bereda ärendet för
föredragning i högsta domstolen och framlägga saken där, liksom ock att
låta högsta domstolens högt kvalificerade ledamöter taga befattning med
saken. Det är på detta område liksom på rättslivets övriga fält av vikt, att
icke de samhälleliga resurser, som står till buds för rältsvårdsändamål, fördelas
så, att en onödigt stor andel faller på mer eller mindre självklara ärenden.
Olägenheterna med nuvarande ordning har givetvis ökat i takt med
den markanta stegring av antalet nådeansökningar, som skett under det senaste
decenniet. Antalet klara avslagsfall utgör en ingalunda oväsentlig andel
av det totala antalet nådeärenden. Till den relativt rikliga förekomsten
av dylika fall bidrager helt säkert det förhållandet, att en nådeansökan i
allmänhet automatiskt medför anstånd med avtjänande av frihetsstraff.
Av det sagda torde framgå, att den arbetsekonomiska besparing, som ligger
inom räckhåll, om det generella kravet på högsta domstolens hörande modifieras,
är av påtaglig natur. Även andra fördelar står att vinna med en
sådan reform. Den skulle möjliggöra en snabbare prövning av såväl de mer
eller mindre ogrundade nådeansökningarna som övriga nådeärenden. En
tidsvinst härutinnan har sin betydelse både för den enskilde och för rättsvården.
Om nådesökanden redan börjat avtjäna straffet, ligger det i hans
likaväl som rättsvårdens intresse, att nådeansökan behandlas skyndsamt.
Har åter straffverkställigheten icke påbörjats, är ett snabbt avgörande av
nådefrågan främst påkallat av kriminalpolitiska hänsyn.

Om det sålunda ur nu angivna synpunkter framstår såsom önskvärt att
lätta på kravet på högsta domstolens hörande i alla till dess område hörande
nådeärenden, återstår att pröva, om hinder för en sådan åtgärd kan
anses möta ur andra synpunkter. I remissyttrandet från högsta domstolens
flesta ledamöter har hävdats, att flera skäl talar för att kravet på högsta
domstolens hörande alltjämt bör vara obligatoriskt. Härvid har bl. a. framhållits,
att domstolens yttrande innebär en viss trygghet för kontinuitet i

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b

bedömningen, något som kan vara av betydelse särskilt vid regeringsskiften,
samt att det även för den dömde kan vara av värde, att ett organ,
som står fritt från den dagsaktuella politiken, får uttala sig i nådeärenden.
Som skäl mot en uppmjukning av kravet på remiss till högsta domstolen
har i yttrandet vidare anförts, att högsta domstolen kan tänkas
anlägga ett mildare betraktelsesätt än vederbörande departementschef samt
att en ordning, enligt vilken högsta domstolen får tillfälle att yttra sig i
endast ett mindre antal ärenden snart nog skulle medföra, att domstolen
förlorade överblicken över nådepraxis, varigenom det för domstolen, i avsaknad
av jämförelsematerial, skulle bli svårare att bilda sig en underbyggd
uppfattning i de remitterade fallen.

Ehuru de anförda synpunkterna helt visst ger anledning att framgå med
viss försiktighet, när det gäller att lätta på kravet på högsta domstolens
hörande, bör de dock icke lägga hinder i vägen för varje som helst uppmjukning
av detta krav. På något håll utomlands, t. ex. i Finland, tycks
dessa synpunkter icke heller ha hindrat, att ett förenklat förfarande tilllämpas
i vissa nådeärenden. Enligt min mening gör sig de framförda synpunkterna
gällande med avsevärt större styrka än eljest, om man, på sätt
utredningsmannen i sitt författningsförslag förordat, begränsar kravet på
högsta domstolens hörande så snävt, att det kommer att omfatta endast
nådeansökningar, som skall i en eller annan form bifallas. Om man däremot
under kravet jämväl inbegriper den för gränsdragningen mellan benådningsfall
och avslagsfall särskilt betydelsefulla grupp av ärenden, där
tvekan rimligtvis kan råda om utgången, vare sig bifall ter sig mera sannolikt
än avslag eller förhållandet är det omvända, synes mig de framförda invändningarna
så förlora i styrka, att man icke av hänsyn till dem bör helt
avstå från de obestridliga fördelar, som står att vinna genom en viss uppmjukning
av den nuvarande grundlagsregeln. Jag vill därför förorda en
sådan uppbyggnad av regelsystemet på ifrågavarande område, att kravet
på högsta domstolens hörande bibehålies såsom huvudregel men undantag
inedgives för det fall, att det icke rimligtvis kan vara föremål för tvekan,
att nådeansökan bör avslås. Saken synes författningsmässigt kunna uttryckas
så, att högsta domstolen skall höras över nådeansökningar, om ej
skäl till bifall uppenbarligen saknas. Det kan i detta sammanhang tilläggas,
att det ligger i departementschefens eget intresse, alt yttrande från högsta
domstolen inhämtas, så snart tvekan om utgången rimligen kan råda, eftersom
hans ställningstagande därigenom underlättas.

Nådeärenden inom regeringsrättens område är fåtaliga. Eu jämkning av
kravet på regeringsrättens hörande har därför icke tillnärmelsevis samma
praktiska betydelse som inom högsta domstolens verksamhetsfält. Såsom
påpekats under remissbehandlingen, finnes likväl icke tillräcklig anledning
att upprätthålla olika utredningskrav allteftersom en nådeansökan
faller inom det ena eller andra rättskipningsområdet. Även på regerings -

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

rättens kompetensområde bör alltså remiss i nådeärenden kunna underlåtas,
om skäl till bifall uppenbarligen saknas.

Författningsutredningen har i sitt betänkande föreslagit, att den förberedande
behandlingen av nådeärenden icke skall regleras i grundlag. Då
frågan härom lämpligen bör avgöras i ett större sammanhang, bör regeln
om de högsta domstolsinstansernas medverkan i nådeärenden åtminstone
tills vidare kvarstå i regeringsformen.

Ett genomförande av förslaget, att högsta domstolens hörande icke
skall vara obligatoriskt i alla nådeärenden inom dess verksamhetsområde,
förutsätter, att beredningen av dessa ärenden, vilken nu är uppdelad på
justitierevisionen och justitiedepartementet, helt koncentreras till detta departement,
där ställning får tagas till frågan, huruvida remiss i det föreliggande
fallet skall ske eller icke. Såsom närmare utvecklats i betänkandet
och överlag vitsordats av remissinstanserna, synes en sådan koncentration
av beredningsförfarandet på färre händer även från synpunkter, som
icke äger något direkt samband med jämkningen av det grundlagsreglerade
remisskravet, innebära en fördel. Utredningsmannen har också förordat, att
en dylik omläggning av beredningsförfarandet under alla omständigheter
bör komma till stånd, samt framlagt förslag till de personalorganisatoriska
förändringar, som därav betingas. I korthet innebär förslaget på denna
punkt, att en nådebyrå inrättas i justitiedepartementet med i regel fiskalskompetenta
föredragande och under ledning av en chefstjänsteman med
långvarig domarerfarenhet och intresse för sociala frågor samt att antalet
revisionssekreterartjänster minskas till följd av nådeärendenas överflyttning
till justitiedepartementet och vissa andra i betänkandet förordade
reformåtgärder. Detta förslag torde få prövas vid behandlingen av anslagsäskandena
för budgetåret 1965/60.

Enligt § 24 regeringsformen skall i Konungens nedre justitierevision
justitieärendena beredas till prövning och avgörande i högsta domstolen.
Vad i stadgandet avses med justitieärenden är icke alldeles klart. Då nådeärendena
sedan gammalt betecknats såsom justitieärenden i statsrådsprotokollet
och berctts i justitierevisionen, är det möjligt att stadgandet ansetts
omfatta jämväl nådeärenden. Med hänsyn till den planerade överflyttningen
av dessa ärendens beredning till justitiedepartementet föreslår
jag en viss omformulering av § 24 till utmärkande av att nådeärendena skall
falla utanför paragrafens tillämplighetsområde.

En koncentration av beredningsförfarandet i de till högsta domstolen
hörande nådeärendena till justitiedepartementet medför, att nådeansökningar
i dylika ärenden bör — i förekommande fall via fångvårdsmyndighet
— inges till departementet och icke, såsom för närvarande sker, till
justitierevisionen. Likaledes bör expedieringen av beslut och uppgifter i
dessa ärenden ske genom justitiedepartementets försorg. Skulle det fram -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

deles inträffa, att — såsom nu någon gång sker — ansökan om nåd göres
i samband med fullföljd av talan till högsta domstolen, torde nådeansökan
få överlämnas till justitiedepartementet för att där upptagas till närmare
behandling, när lagakraftägande dom i målet föreligger. En sådan ordning
ger anledning att överväga ändring av 8 § lagen om högsta domstolens
sammansättning och tjänstgöring. Detta torde få ske i samband
med ett definitivt ställningstagande till frågan om överflyttning av nådeärendenas
beredning till justitiedepartementet. Därvid torde ock få övervägas,
huruvida behov föreligger av ändring i 8 § lagen om personundersökning
i brottmål eller motsvarande stadgande i följ dlagstiftningen till
brottsbalken. Jämväl vissa i administrativ ordning utfärdade bestämmelser,
såsom 5, 6, 11, 12, 14, 18 och 36 §§ arbetsordningen för nedre justitierevisionen,
5 § kungörelsen den 21 juni 1946 (nr 300) angående straffdoms
befordran till verkställighet och 1 § andra stycket kungörelsen den 22 maj
1963 (nr 198) med vissa föreskrifter rörande tillämpningen av lagen om
allmänt kriminalregister, torde få överses, när frågan om överflyttning av
beredningsförfarandet blir aktuell.

Då den nya grundlagsregeln i § 26 regeringsformen för sin tillämpning
förutsätter vissa organisatoriska förändringar, som lämpligen bör vidtagas
vid budgetårsskifte, bör § 26 regeringsformen i sin äldre lydelse gälla intill
utgången av juni månad närmast efter det den nya lydelsen av nämnda
paragraf slutligt antagits. Detsamma torde böra gälla § 24 regeringsformen.

3. Lagrådets organisation

Såsom jag inledningsvis berört, har i en inom justitiedepartementet upprättad,
den 30 augusti 1963 dagtecknad promemoria (stencilerad) utarbetats
förslag till ändrade bestämmelser rörande lagrådets sammansättning
och tjänstgöring i syfte att inför en väntad ökning av lagstiftningsverksamheten
höja lagrådets arbetskapacitet.

över promemorian har efter remiss yttranden avgivits av högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter, justitiekansler sämbetet, riksåklagarämbetet,
förvaltningsdomstolskommittén samt Sveriges advokatsamfund.

Gällande bestämmelser. Enligt § 21 regeringsformen skall tre ledamöter
av högsta domstolen och en av regeringsrättens lagfarna ledamöter tillsammans
utgöra Konungens lagråd. Där så prövas nödigt, må Konungen för
visst ärende till ledamot av lagrådet förordna ytterligare eu för insikt, erfarenhet
och redlighet känd person. Lagrådet har enligt samma paragraf

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 1964

att avgiva utlåtande över de förslag till stiftande, upphävande, ändring eller
förklaring av lagar eller författningar, vilka för sådant ändamål blir av
Konungen överlämnade.

Vissa lagfrågor är Konungen skyldig alt remittera till lagrådet. Av § 87
mom. 1 regeringsformen följer sålunda att om Konungen vill för riksdagen
framställa frågor om stiftande, förändring eller upphävande av allmän civil-
och kriminallag ävensom kriminallag för krigsmakten, lagrådets yttrande
skall inhämtas och biläggas propositionen till riksdagen. Har riksdagen
för sin del antagit, ändrat eller upphävt lag som nu sagts, skall
Konungen enligt samma lagrum likaledes inhämta lagrådets yttrande i saken.
Till allmän civil- och kriminallag räknas också den processuella lagstiftningen.
Jämväl över förslag angående kyrkolag skall enligt § 87 mom. 2
regeringsformen lagrådet höras. På grund av särskilda stadganden i regeringsformen
skall även vissa andra lagar stiftas i den ordning § 87 anger.
Detta gäller exempelvis lagstiftningen om högsta domstolens sammansättning
och tjänstgöring (§ 17), om regeringsrätten (§ 18), om tjänstgöringen
i lagrådet (§ 21), om kvinnas behörighet till prästerlig tjänst (§ 28), om
prästval (§ 30), om svenskt medborgarskap (§ 33) och lagstiftningen om
monopol (§60) samt lagar som av riksdagen efter s. k. delegation antages
jämlikt § 89 sista punkten.

Bestämmelser om tjänstgöringen i lagrådet har meddelats i lag av den
26 maj 1909 (nr 38 s. 7), vilken efter sin tillkomst underkastats vissa jämkningar,
senast år 1948. Enligt denna lag skall de tre justitieråd och det regeringsråd,
vilka tillsammans utgör lagrådet, utses, justitieråden av högsta
domstolen och regeringsrådet av regeringsrätten. Tjänstgöringsperiod i lagrådet
är två år, räknade från början av högsta domstolens höstsession. Har
vid tjänstgöringsperiods utgång behandlingen av något ärende påbörjats
men ej hunnit avslutas, skall de avgående ledamöterna dock bestrida tjänstgöringen
i lagrådet till dess ärendet blivit slutligen handlagt. Vissa begränsningar
har i lagen stadgats i fråga om behörigheten och skyldigheten att
tjänstgöra i lagrådet. Justitieråd får sålunda inte tjänstgöra i lagrådet förr
än han minst två år beklätt justitierådsämbete. Vidare är föreskrivet, att
justitieråd eller regeringsråd, som under en tjänstgöringsperiod tjänstgjort
minst ett år i lagrådet, icke efter periodens slut får utan särskilda skäl ånyo
tjänstgöra där förrän efter viss tids förlopp, justitieråd först efter två tjänstgöringsperioder
och regeringsråd först efter en tjänstgöringsperiod. Justitieråd,
som uppnått sextio års ålder eller minst femton år innehaft justitieråds-
eller regeringsrådsämbete, får inte utan eget samtycke utses att
tjänstgöra i lagrådet. 1909 års lagrådslag innehåller även föreskrift om att
ledamot, som utsetts av högsta domstolen eller regeringsrätten, skall deltaga
i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden. Har
Kungl. Maj :t givit lagrådet tillkänna att under viss tid ärende ej är att förvänta
till behandling, skall enligt särskild bestämmelse i lagen ledamöterna,

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b

där de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråden i högsta domstolen och
regeringsrådet i regeringsrätten; dock skall lagrådet utan hinder härav
handlägga brådskande ärende, som föreligger eller överlämnas till dess behandling.

Regleringen rörande lagrådet har visst samband med bestämmelser om
högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning och tjänstgöring.

I lagen den 20 december 1946 (nr 879) om högsta domstolens sammansättning
och tjänstgöring är bl. a. föreskrivet att högsta domstolen skall utgöras
av tjugufyra justitieråd, av vilka tre skall tjänstgöra i lagrådet. Högsta
domstolen skall enligt lagen vara delad i tre avdelningar. Till tjänstgöring
å avdelningarna skall justitieråden indelas för viss tidsperiod; dock
må därunder sådan jämkning i avdelningarnas sammansättning äga rum,
som påkallas av ledamots avgång, förfall eller annan särskild omständighet.
Grunderna för avdelningarnas sammansättning och målens fördelning
samt tjänstgöringen i högsta domstolen beslutas av högsta domstolen samfällt.

Om regeringsrättens organisation stadgas i 1 § lagen den 26 maj 1909
(nr 38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt bl. a. att regeringsrätten skall
utgöras av sju regeringsråd, av vilka en tjänstgör i lagrådet. Ifrågavarande
lagrum har emellertid tillfälligtvis satts ur kraft och ersatts av vissa bestämmelser
meddelade i särskild lag, senast i lag den 23 mars 1956 (nr 73)
om tillfällig ökning av regeringsrådens antal. Enligt sistnämnda lag skall
— med den lydelse denna lags bestämmelser skall ha efter senast år 1962
vidtagna ändringar — regeringsrätten t. o. in. den 30 september 1965 utgöras
av sexton regeringsråd, varefter antalet regeringsråd skall, i den mån
så kan ske till följd av inträffade ledigheter, nedbringas till sju. En av regeringsrättens
lagfarna ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. 1956 års lag
stadgar också att, i den mån så med hänsyn till regeringsrådens antal lämpligen
kan ske, regeringsrätten skall arbeta på avdelningar, och regeringsrätten
arbetar för närvarande liksom högsta domstolen på tre avdelningar.
De i regeringsrätten tjänstgörande regeringsråden äger enligt lagen sig
emellan fördela tjänstgöringsskyldigheten.

Historik. Innan lagrådet år 1909 inrättades tillkom det enligt bestämmelser
i regeringsformen högsta domstolen att i vissa fall avge yttranden över
förslag till stiftande, ändring, upphävande eller förklaring av lagar och författningar.
I samband med behandlingen av spörsmålet om inrättande av
en regeringsrätt väcktes emellertid förslag om att överflytta den på högsta
domstolen ankommande laggranskningen till ett särskilt organ — ett kollegium,
sammansatt av ledamöter från högsta domstolen och regeringsrätten
— med laggranskning som enda uppgift. Inom justitiedepartementet
uppgjordes år 1907 ett förberedande utkast till författningsförslag efter
dessa riktlinjer. Enligt utkastet skulle laggranskningsskyldigheten över -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196A

föras på en särskild delegation, i utkastet benämnd lagrevision, vilken
skulle utgöras av två justitieråd och ett regeringsråd, förordnade att för
viss tid tjänstgöra i lagrevisionen. För behandling av särskilt ärende utav
större vikt skulle extra ordinarie bisittare kunna utses, högst tre. De i utkastet
upptagna förslagen, som remitterades till högsta domstolen för yttrande,
vann anslutning från flertalet av domstolens ledamöter.

I proposition 1908: 37 angående regeringsrättens inrättande upptogs
spörsmålet om laggranskningen till behandling. Chefen för justitiedepartementet
erinrade därvid om att i tidigare sammanhang även den utvägen
anvisats, att uppdela laggranskningen mellan regeringsrätten och högsta
domstolen så, att till regeringsrätten hänvisades alla lagförslag utom den
rena civil-, kriminal- och kyrkolagstiftningens område och till högsta domstolen
övriga lagförslag. En sådan lösning fann departementschefen dock
icke vara helt tillfredsställande, särskilt med hänsyn till svårigheten att
på ett nöjaktigt sätt uppdraga gränsen mellan de två ifrågasatta lagstift -ningsområdena och till att högsta domstolen i så fall alltjämt skulle i betydande
omfattning bli sysselsatt med laggranskning till hinder för sin
dömande verksamhet. Departementschefen förordade i stället inrättandet av
ett särskilt laggranskningsorgan — i propositionen benämnt lagråd — och
framlade i detta hänseende förslag överensstämmande med det tidigare
inom departementet utarbetade utkastet. På detta sätt skulle man enligt
departementschefen kunna åt rättskipningen vinna mycken tid och arbetskraft
utan att någon av den dåvarande ordningens väsentligare fördelar behövde
gå förlorad. Högsta domstolen skulle icke vidare bli i sin dömande
verksamhet störd av lagstiftningsarbete. Den nyttiga växelverkan mellan
lagstiftning och rättskipning, som uppstod genom högsta domstolens befattning
med lagförslag, skulle också för framtiden åtminstone i någon
mån bevaras. Med den förordade lösningen skulle även sådana svårigheter
undgås, som mötte vid varje försök att annorledes än som skett genom
§§ 87 och 89 regeringsformen skilja mellan olika slag av författningar, och
lagrådet genom sin sammansättning bli väl ägnat att behandla även förslag
till blandade lagar. Mellan lagrådets tre ordinarie ledamöter borde till
fromma för enhetligheten och därför också auktoriteten av utlåtandena
kunna komma till stånd ett intimare samarbete än som för del dåvarande
kunde påräknas mellan dem som inom högsta domstolen deltog i granskningen
av ett lagförslag. Departementschefen fann även mindre tidsutdräkt
kunna förväntas A id lagärendenas behandling inom lagrådet än inom
högsta domstolen, där cirkulationstiden ofta måste vara lång. Det uttalades
i propositionen att för det stora flertalet lagförslag de tre ordinarie
ledamöternas granskning borde vara tillfyllest, men att, om förstärkning befanns
nödig, det i anordningen med extra ordinarie bisittare låg en möjlighet
att anlita de för det särskilda fallet värdefullaste krafterna.

Konstitutionsutskottet uttalade i sitt utlåtande (1908: 10) över proposi -

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

tionen, att inrättandet av ett särskilt lagråd innebar en över huvud lycklig
lösning av den helt visst synnerligen svåra frågan om laggranskningsarbetets
ordnande. Enligt utskottets uppfattning kunde dock den föreslagna organisationen
av lagrådet näppeligen betecknas såsom tillfredsställande. Särskilt
hyste utskottet betänkligheter mot att i lagrådet skulle kunna insättas
extra ordinarie ledamöter till samma antal som de ordinarie. Eu dylik ordning
kunde enligt utskottet icke vara ägnad att giva lagrådet den oberoende
ställning, som måste vara en nödvändig förutsättning för att det skulle
kunna förvärva en auktoritet jämförlig med den, som högsta domstolen
ägde. Blotta möjligheten alt vid utseendet av dessa extra ledamöter sådana
synpunkter skulle kunna göra sig gällande, som icke var väl förenliga med
det grannlaga värv de skulle fullgöra, fann utskottet utgöra en fullgiltig
anledning att icke tillstyrka propositionen härutinnan. Enligt utskottet borde
vidare lagrådets auktoritet stärkas genom en ökning av de ordinarie
ledamöternas antal. Utskottet föreslog, att antalet skulle ökas från tre till
fyra på så sätt, att tre justitieråd i stället för två skulle ingå i lagrådet.
Visserligen kunde det enligt utskottet ifrågasättas, huruvida icke lagrådets
ledamotsantal borde bestämmas till fem, eftersom avdelning av högsta domstolen,
som tog befattning med granskning av lagförslag, skulle bestå av
minst fem justitieråd. Men då lagrådet skulle komma att uteslutande sysselsätta
sig med detta arbete och dess ledamöter sålunda blev särskilt förtrogna
därmed, ansåg utskottet icke några betänkligheter böra möta mot
att fastställa ledamotsantalet till fyra. Då det mången gång kunde vara
synnerligen önskvärt att det inom lagrådet fanns tillgång till den speciella
sakkunskap, som för visst författningsförslags rätta bedömande erfordrades,
föreslog utskottet, att Kungl. Maj :t skulle tillerkännas rätt att, där
så prövades nödigt, för behandling av särskilt ärende förordna ytterligare
en ledamot. Med avseende å sådan ledamot ansåg utskottet det tillräckligt
föreskriva, att denne skulle ha de allmänna kvalifikationer, som krävdes
av dem, som skulle bekläda rikets högsta ämbeten.

Riksdagen beslöt i enlighet med konstitutionsutskottets förslag, och lagrådet
erhöll i överensstämmelse härmed sin nuvarande organisation.

Tidigare reformförslag. Frågan om lämpligaste sättet att ordna laggranskningen
har efter lagrådets tillkomst vid skilda tillfällen varit föremål
för övervägande.

Under åren 1920—1926 framfördes sålunda i olika riksdagsmotioner
förslag om att avskaffa lagrådet eller i vart fall begränsa dess
kompetens eller att ändra dess sammansättning; bland annat kom den tanken
därvid till uttryck att ytterligare ett lagråd borde inrättas eller att antalet
ledamöter i lagrådet borde utökas så att detta kunde arbeta på avdelningar.
Konstitutionsutskottet framhöll i sina utlåtanden över dessa motioner
(uti. 1920: 47, 1923: 13, 1924: 13 och 1926: 16), att de motiv, som före -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1961

funnits för lagrådets inrättande, fortfarande ägde giltighet och att den av
lagrådet utförda laggranskningen under dåvarande livliga lagstiftningsarbete
val- särskilt påkallad med hänsyn till lagarbetets enhetlighet. Utskottet
underströk även angelägenheten av att lagrådet rekryterades ur högsta domstolen
och regeringsrätten, då därigenom våra högsta domstolars erfarenhet
kunde tillvaratagas för lagstiftningsarbete, vilket enligt utskottet syntes
ägnat att trygga det behövliga sambandet mellan rättskipning och lagstiftning.
Om alltså lagrådsinstitutionen måste anses behövlig, kunde utskottet
däremot tänka sig åtgärder, varigenom lagrådets arbetsbörda skulle lättas
och lagstiftningsarbetet i samband därmed påskyndas. I den mån spörsmålet
härom var eller blev aktuellt, fann utskottet det emellertid kunna antagas
att Kungl. Maj.t ägnade tillbörlig uppmärksamhet åt saken. Skäl att
ändra lagrådets kompetensområde ansåg utskottet icke föreligga. Utskottet
avstyrkte samtliga ifrågaAarande motioner. Motionerna ledde ej heller till
någon riksdagens åtgärd.

År 1 9 2 6 verkställdes inom justitiedepartementet en utredning av
frågan huruvida den åt lagrådet uppdragna granskningen av lagförslag
kunde utan men för rättskipningen återflyttas till högsta domstolen. Syftet
med utredningen var att åstadkomma en snabbare laggranskning. I eu
särskild promemoria redovisades resultatet av den verkställda utredningen.
Enligt promemorian syntes de olägenheter, som var förbundna med den gällande
anordningen för laggranskningen, huvudsakligen bestå i att det vid
anhopning av göromålen icke fanns möjlighet att förstärka lagrådets arbetskrafter
och därmed påskynda arbetet. Olägenheter hade även orsakats
därav, att ombyte av ledamöter i lagrådet skedde vid viss tid. Särskilt hade
dessa olägenheter framträtt, då större lagförslag förelåg och skulle inplaceras
hos lagrådet. I promemorian påpekades, att det med den gällande ordningen
ej heller fanns någon möjlighet för högsta domstolen att göra sådana
omplaceringar av ledamöter i lagrådet, som till underlättande av arbetet
kunde föranledas av att någon eller några av högsta domstolens ledamöter
tidigare varit sysselsatta med viss lagstiftningsfråga. Promemorian upptog
förslag om att lagrådet skulle upphöra och att antalet i högsta domstolen
tjänstgörande justitieråd till följd därav skulle ökas från 21 till 24. Vidare
föreslogs att inom högsta domstolen en avdelning på tre ledamöter
skulle, så vitt det med hänsyn till förefintliga arbetsuppgifter visade sig erforderligt,
under hela arbetsåret ägna sig åt granskning av lagförslag. Dessutom
skulle Kungl. Maj:t kunna förordna att å tid, då rättskipningen eljest
skulle handhavas av tre avdelningar, eu av dessa skulle under högst sex
veckor årligen befrias från rättskipningsarbete och för samma tid ombildas
till två tremansavdclningar, som båda skulle syssla med laggranskning. Den
närmare fördelningen av tjänstgöringsskyldigheten skulle ankomma helt
och hållet på högsta domstolen själv. Förslaget innehöll sålunda inga bestämmelser
om viss tjänstgöringsperiod för ledamöterna å den ständiga lag -

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

avdelningen och saknade motsvarighet till de begränsningar, som stadgats
i fråga om justitieråds behörighet och skyldighet att tjänstgöra i lagrådet.
En följd av laggranskningens återflyttande till högsta domstolen skulle bli
att laggranskningsarbetet regelmässigt skulle handhas uteslutande av justiticråd.
Enligt förslaget skulle dock en av regeringsrättens lagfarna ledamöter
ävensom annan för insikt, erfarenhet och redlighet känd man kunna, då
så prövades nödigt, av Kungl. Maj :t förordnas att deltaga i behandling av
visst lagförslag.

Högsta domstolens ledamöter avstyrkte enhälligt detta förslag. Den begränsning
till högst sex veckor årligen, som i förslaget stadgades för laggranskningens
bedrivande på tre avdelningar, skulle enligt ledamöternas
mening vålla vissa svårigheter. Synnerligen vanskligt skulle det bli att avpassa
uppgifterna för envar av de båda tillfälliga lagavdelningarna så att
dessa samtidigt blev färdiga med sitt arbete. Även om den avdelning, som
först blev ledig för andra uppgifter, togs i anspråk för behandling av dispens-
och nådeansökningar, kunde på denna väg i regel full sysselsättning
beredas avdelningen allenast en eller annan dag i veckan. Vad angår de tre
lagrådsledamöternas återbördande till högsta domstolen kunde denna reform
icke medföra någon vinst av betydelse för rättskipningen. Erfarenheten
visade för övrigt att laggranskningen var av beskaffenhet att utfylla en
avdelnings tid under hela året. Om förslaget upphöjdes till lag, kunde däremot
en av högsta domstolens avdelningar förväntas i regel bli varje år under
avsevärd tid tagen i anspråk för laggranskning ulan att denna förlust
för rättskipningen kom att uppvägas av några nämnvärda lättnader i dessa
avdelningars verksamhet. För att rättskipningen i högsta instans skulle
kunna motsvara skäliga krav på snabbhet och faran för en ökning av balanserade
mål hållas på avstånd, var det ett oeftergivligt villkor att de sessionsveckor,
som stod till förfogande för högsta domstolens dömande verksamhet,
icke till sitt antal minskades. — Jämväl i andra avseenden lämnade
förslaget rum för vissa anmärkningar. En följd av dess genomförande skulle
sålunda bli att antalet ledamöter å den sjumannaavdelning, som enligt då
gällande praxis var i verksamhet hela året, måste minskas under den tid då
laggranskning bedrevs på tre avdelningar, något som skulle innebära förlust
för rättskipningen. Den tjänstgöringsindelning inom högsta domstolen,
som utarbetats i syfte alt nå det ur alla synpunkter bästa arbetsresultatet,
skulle vidare rubbas, ett förhållande som var ägnat att icke blott under laggranskningens
fortgång utan även för åtskilliga veckor framåt inverka menligt
på rättskipningens jämna gång och göra arbetet mera betungande. Tillräckliga
skäl att uppge principen om fasta tjänstgöringsperioder för de ordinarie
ledamöterna i det laggranskande organet kunde ej heller anses föreligga.
Emot tanken alt låta detta organs sammansättning växla allt efter det
föreliggande materialets beskaffenhet mötte betänkligheter av såväl principiell
som praktisk art. De regler, enligt vilka högsta domstolen hade att för -

56 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

rätta val av dem, som skulle handha laggranskningen, måste utformas så
att valets utfall ej onödigtvis utsattes för kritik. Detta syfte nåddes bäst genom
att valet förrättades för en längre tid och utan närmare kännedom om
vilka lagförslag som under denna tid skulle bli föremål för granskning.
Skulle sammansättningen mer eller mindre regelbundet växla med lagförslagen,
kunde följden bli, att högsta domstolen utsattes för anmärkningar
beträffande de grunder, som varit för valet bestämmande, något som kunde
menligt inverka på domstolens ställning i det hela. En tillämpning av denna
princip kunde även leda till att vissa ledamöter av domstolen alltför ensidigt
togs i anspråk för laggranskning med påföljd, att den växelverkan
mellan justitierådens båda uppgifter, som utgjorde ett av syftemålen med
granskningens anförtroende åt domare i högsta instans, ej i avsedd utsträckning
nåddes. Stadgandet om en tvåårig tjänstgöringsperiod hade visat
sig väl ägnat att medföra en jämn fördelning av den börda, varom här
var fråga, något som däremot icke skulle bli fallet, om sammansättningen
skulle bestämmas efter mer eller mindre omtvistliga lämplighetssynpunkter.
Likaså hade gällande bestämmelser angående behörighet och skyldighet att
tjänstgöra i lagrådet visat sig väl avvägda, varför deras borttagande ej heller
kunde förordas såvitt fråga var om det ständigt verksamma laggranskningsorganet.
Sammanfattningsvis konstaterades i yttrandet att de olägenheter
för rättskipningen, med vilka förslaget var förenat, var så betydande
att förslaget måste avstyrkas.

Skulle åtgärder i förslagets syfte anses oundgängligen påkallade, förordade
femton justitieråd att endast en tillfällig avdelning å tre ledamöter
vid behov under högst sex veckor om året bildades för laggranskning på
det sätt att, utan upplösning av högsta domstolens avdelningar, två ledamöter
togs från den dömande avdelning, som regelmässigt bestod av sju
ledamöter, samt att de till suppleanttjänstgöring indelade ledamöterna
minskades med en. Det laggranskande organet ansågs i sådant fall även
i fortsättningen böra, vare sig det arbetade på en eller två avdelningar, bibehållas
som en självständig institution benämnd lagrådet. Den antydda
lösningen skulle erbjuda vissa förmåner i organisatoriskt hänseende i jämförelse
med förslaget. Det kunde dock förefalla tvivelaktigt, om den skisserade
anordningen med en tillfällig lagavdelning skulle visa sig möjlig
att i praktiken genomföra och om verkligen de fördelar för lagstiftningen,
som därmed kunde vinnas, övervägde dess allvarliga olägenheter för rättskipningen.
Om möjlighet skulle öppnas att i ökad utsträckning anlita
högsta domstolens arbetskrafter för laggranskning, borde enligt justitierådens
mening bestämmelserna i ämnet under alla omständigheter så avfattas,
att möjligheten kunde utnyttjas blott då i det särskilda fallet ett
påtagligt behov förelåg. Den tillfälliga avdelningen ansågs ej heller böra
tagas i anspråk för andra lagförslag än som med visshet kunde beräknas
vara färdiggranskade inom den för avdelningens verksamhet bestämda

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064

maximitiden. Vad särskilt angick den i förslaget förordade minskningen
av antalet ordinarie ledamöter hos den laggranskade myndigheten uttalade
tolv av de femton justitieråden att varje sådan minskning visserligen
var ägnad att menligt inverka på granskningens allsidighet och auktoritet
men att avgörande betänkligheter ej syntes kunna anföras mot en minskning
till tre ledamöter eller samma antal som föreslogs i propositionen
till 1909 års riksdag. En dylik ändring borde i stort sett icke föranleda
något dröjsmål med ärendenas behandling. -—- De tre övriga justitieråden
inom berörda grupp fann frågan om en sådan minskning, vilken skulle
innebära att regeringsrättens reguljära deltagande i laggranskningen upphörde,
vara av principiell innebörd och underströk, att genom den föreslagna
ordningen regeringsrättens konstitutionella likställighet med högsta
domstolen skulle rubbas och den särskilda kunskapen om den administrativa
lagstiftningen och dess tillämpning uteslutas. Alla de med förslaget
åsyftade fördelarna skulle med mindre uppoffring av principer kunna vinnas
om i grundlagen tillädes, att i brådskande fall för granskning av mindre
omfattande lagförslag ytterligare en avdelning av lagrådet finge bildas, bestående
av tre justitieråd, allt under förutsättning att den ifrågasatta organisationen
över huvud taget ansågs genomförbar.

Nio justitieråd fann för sin del ej heller den nu antydda utvägen att
inom högsta domstolen bilda en tillfällig avdelning om tre ledamöter för
laggranskningsuppgifter, vara framkomlig. Ett av dessa justitieråd avstyrkte
varje sådan förändring av lagrådets sammansättning, som innebar
uteslutande ur lagrådet av ett regeringsråd såsom ordinarie ledamot.

Det i departementspromemorian framförda förslaget föranledde ej någon
vidare åtgärd.

Vid 1927 års riksdag blev frågan om laggranskningens anordnande
ånyo föremål för behandling. I några motioner yrkades att lagrådet skulle avskaffas;
förslag väcktes därvid om att laggranskningen i stället skulle
verkställas av en förstärkt lagavdelning i Kungl. Maj :ts kansli. I ytterligare
en motion föreslogs, att lagrådet endast skulle bestå av tre justitieråd.
Konstitutionsutskottet (uti. 10) avstyrkte förslaget att lagrådet skulle avskaffas
men ansåg sig med anledning av sistnämnda motion böra hemställa
om en utredning i det däri angivna ämnet. I sitt utlåtande behandlade
utskottet även frågan om åtgärder i syfte att främja en snabbare
laggranskning och antydde, att det kunde vara av värde att äga en form
för tillfällig utökning av lagrådets arbetskrafter i händelse av alltför stor
anhopning av sådana lagförslag, som skulle behandlas av lagrådet. Utskottet
fann dock frågan härom snarast bero av Kungl. Maj:ts planläggning
av det framtida lagstiftningsarbetet och kunna närmast betecknas såsom
en arbetsordningsfråga. Det syntes därför utskottet böra ankomma på
Kungl. Maj :t att framlägga förslag i detta ämne. — Riksdagen godkände
utskottets utlåtande över motionerna och inskränkte sig till att i skrivelse

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

(nr 139) till Kungl. Maj :t anhålla om utredning huruvida genom ändring
av regeln om ett regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen
samt andra därmed sammanhängande åtgärder så betydande fördelar stod
att vinna i form av en snabbare handläggning av mål och ärenden i regeringsrätten,
att de kunde uppväga betänkligheterna mot ett försvagande
av lagrådets sammansättning.

Över riksdagens framställning inhämtade Kungl. Maj :t yttrande av regeringsrättens
ledamöter, som enhälligt avstyrkte förslaget om upphörande
av regeringsråds permanenta deltagande i laggranskningen. Frågan härom
återupptogs av Kungl. Maj :t i samband med utarbetandet av förslag till
1928 års riksdag om ökning av regeringsrådens antal. I proposition
(1928: 232) med förslag i sådant hänseende avvisade departementschefen
tanken på en sådan ändring att ett regeringsråd icke permanent skulle
deltaga i lagrådets granskningsarbete.

Vid 1928 års riksdag väcktes motion med yrkande om sådan ändring
av regeringsformen att lagrådet skulle bestå av tre justitieråd men vid
behov kunna förstärkas med ytterligare tre ledamöter av högsta domstolen,
varigenom lagrådet skulle kunna arbeta på avdelningar. I motiveringen
åberopades bland annat arbetsbalansen i regeringsrätten. Konstitutionsutskottet
hemställde i sitt utlåtande (1928: 23) över motionen, att denna icke
skulle föranleda någon riksdagens åtgärd. Utskottets utlåtande godkändes
av riksdagen.

Frågan om utredning av lagrådets ställning och uppgifter har därefter
varit föremål för behandling i riksdagsmotioner åren 194 9,
1954 och 196 2.

De vid 1949 års riksdag väckta motionerna syftade till att vidga lagrådets
granskningsområde. I sitt utlåtande (1949: 8) över motionerna uttalade
konstitutionsutskottet att en viss utvidgning av granskningsområdet kunde
vara motiverad. Utskottet kunde dock icke förorda en obligatorisk utsträckning
av lagrådsgranskningen utan endast en fakultativ sådan inom ramen
för gällande grundlagsbestämmelser, vilka gav regeringen möjlighet att remittera
till lagrådet även andra lag- och författningsförslag än sådana, som
enligt grundlagarnas uttryckliga föreskrift skulle remitteras till lagrådet.
En viss varsamhet måste dock iakttagas härutinnan. Lagrådet kunde med
sin föreskrivna sammansättning icke medhinna en nämnvärd utökning av
arbetsbelastningen. En uppdelning av lagrådet på två avdelningar eller
avdelandet av särskild personal med liknande uppgifter kunde icke heller
förordas av utskottet. Mot den förra lösningen anmärkte utskottet att en
sådan ökning av justitierådens och regeringsrådens antal, som skulle bli
följden därav, icke borde ifrågalcomma utan tvingande skäl. Den andra
lösningen, som innebar tillskapande av ett nytt organ för laggranskning,
skulle i realiteten medföra liknande olägenheter som en ökning av lagrådsledamöternas
antal. Visserligen kunde utskottet tänka sig möjligheten

Kungl. Ma j.ts proposition nr lbO år 196b

av en viss utvidgning av lagrådsgranskningen genom en motsvarande utsovring
av detalj mässiga frågor. Häremot ville utskottet emellertid framhålla,
att de skilda bestämmelserna i ett lagförslag i regel stod i ett sådant
inbördes sammanhang med varandra att det ej var möjligt att från granskningen
undantaga vissa detaljfrågor. Utskottet ansåg det därför riktigast
att regeringen från fall till fall fick bedöma om och i vad mån lag- och
författningsfrågor, som ej tillhörde lagrådets obligatoriska granskningsområde,
ändock borde remitteras till lagrådet. Motionerna avstyrktes av
utskottet och avslogs av riksdagen.

De vid 1954 års riksdag väckta motionerna, i vilka frågan återupptogs,
blev likaledes i enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (1954: 9)
avslagna av riksdagen.

Ej heller de vid 1962 års riksdag väckta motionerna föranledde någon
riksdagens åtgärd. Motionerna upptog yrkande om utredning rörande lämpliga
former för en utvidgad granskning från juridisk synpunkt av författningsförslag,
över vilka lagrådets yttrande icke inhämtades. I sitt avstyrkande
utlåtande (1962: 8), som godkändes av riksdagen, framhöll utskottet
bl. a. att departementens tillgång till för lagstiftningsarbete skolade jurister
avsevärt förstärkts. En lagstadgad utvidgning av lagrådets granskningsområde
syntes utskottet, med hänsyn till lagrådets arbetsbelastning, aktualisera
frågan om en annan organisation av lagrådet än den som föreskrevs i
regeringsformen. Det betonades att regeringsformens bestämmelser angående
lagrådet emellertid var under prövning av författningsutredningen. Utskottet
erinrade avslutningsvis om att författningsförslagen underkastades
en granskning jämväl i riksdagen från såväl materiell som formell synpunkt.

I sitt förslag till regeringsform (7 kap. 6 §) har författningsutredningen
även upptagit och redovisat sina synpunkter på frågan om
lagrådets uppgifter och organisation. Författningsutredningens förslag innebär
att lagrådsgranskningen bibehålies men att det obligatoriska området
för denna granskning utvidgas. Bland annat förordas att dit hänföres
även förslag till grundlag eller kommunallag, förslag rörande värnpliktslagen
samt förslag till lagar med bestämmelser om »åligganden i övrigt
för kommuner eller enskilda». Enligt utredningens mening kan en ytterligare
utvidgning av det obligatoriska granskningsområdet övervägas. Vissa
skäl talar enligt utredningen sålunda för att lagrådsremiss sker i varje
fall av de viktigare skattelagarna. Då enligt utredningens uppfattning en
reform i sistnämnda riktning förutsätter en utvidgning och ändrad sammansättning
av lagrådet — vid granskning av förslag till skattelag anser
utredningen att majoriteten av lagrådets ledamöter bör hämtas från högsta
förvaltningsdomstolen (regeringsrätten) — och en sådan utbyggnad av
lagrådet icke bör ske utan föregående, särskild utredning av frågan om
lagrådets sammansättning och uppgifter, varvid även de personella resul -

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ser som kan stå till förfogande beaktas, har utredningen emellertid stannat
vid att endast föreslå den utsträckning av lagrådsgranskningsområdet som
nyss berörts. Utredningen finner sammansättningen av lagrådet icke böra
angivas på annat sätt i grundlag än att det i regeringsformen fastslås,
att i lagrådet tjänstgör ledamöter av högsta domstolen och av högsta förvaltningsdomstolen.
Dess förslag till regeringsform inrymmer därför eu
möjlighet för lagrådet att arbeta på avdelningar. Den nuvarande lagen om
tjänstgöring i lagrådet bör enligt utredningen utbyggas och innehålla bestämmelser
angående antalet ledamöter i lagrådet. För utredningen synes
det icke påkallat att bibehålla möjligheten att för visst ärende till ledamot
av lagrådet förordna ytterligare en person.

Departementspromemorian. Beträffande behovet av en reform
i syfte alt underlätta och påskynda laggran skninge
n anföres i promemorian att förhållandena på lagstiftningens område
otvivelaktigt har väsentligt ändrats sedan organisationen för laggranskningen
erhöll sin nuvarande utformning. Genom den tekniska och samhälleliga
utvecklingen har lagstiftningen successivt ökat i omfattning och
kommit att omspänna allt flera områden. De enskilda lagstiftningsärendena
har också i många fall blivit mer komplicerade. Härigenom har det laggranskande
organet med tiden kommit att utsättas för en allt större arbetsbelastning.
I stort sett torde likväl arbetsläget i lagrådet hittills ha kunnat
bemästras så att någon nämnvärd eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke
behövt inträffa. Härför har dock krävts betydande arbetsinsatser från de i
lagrådet tjänstgörande ledamöternas sida. Antalet sammanträden, som lagrådet
hållit för ärendenas föredragning eller för justering av utlåtanden, har
— såvitt hos lagrådet förda dagböcker utvisar — under senare år varit
mycket stort. Under tjänstgöringsperioderna 1952—1954, 1954—1956, 1956
-—1958 och 1958—1960 har sålunda hållits mellan 220 och 280 dylika sammanträden
per period. För tjänstgöringsperioden 1960—1962 har redovisats
över 380 sammanträden och för tiden september 1962—mars 1963 av
innevarande tjänstgöringsperiod över 90 sammanträden. Lagrådets under
nu nämnda tjänstgöringsperioder avgivna utlåtanden har till antalet uppgått
till cirka 80—100 per tjänstgöringsperiod. Fn del av dessa utlåtanden
har avsett mycket omfattande lagverk, exempelvis förslag till brottsbalk,
ärvdabalk, lag om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk, varumärkeslag,
barnavårdslag, lag om försäkring för allmän tilläggspension och
lag om allmän försäkring. Under den del, som förflutit av innevarande
tjänstgöringsperiod i lagrådet, har behandlats bl. a. förslag till lag om avveckling
av fideikommiss och förslag till namnlag. I promemorian anmärkes,
att lagrådets behandling av mera omfattande lagverk av karaktär, som
nu nämnts, som regel icke kunnat ske i en sammanhängande följd utan
tidvis måst avbrytas för behandling av mellankommande brådskande lag -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 106''r 61

stiftningsärenden. Av enbart de i promemorian lämnade uppgifterna kan
visserligen icke erhållas en fullständig bild av lagrådets arbetsbörda under
senare tid. Helt allmänt ger dock vunna erfarenheter tillräckligt stöd för
antagande, att arbetsläget i lagrådet numera blivit sådant att, om ytterligare
ökning sker av lagstiftningsärendenas omfattning, stockning uppkommer
i laggranskningsarbetet.

Enligt promemorian torde det icke kunna förväntas att intensiteten i
lagstiftningen framdeles minskar. Allt tyder tvärtom på att lagstiftningsarbetet
i fortsättningen kommer att i än högre grad stegras. För närvarande
förbereds inom departement och kommittéer ett mycket stort antal
lagverk, av vilka många är av betydande storleksordning. I promemorian
nämnes främst förslaget till jordabalk. Till sin omfattning anses jordabalksförslaget
komma att bli ett av de största lagverk, som i ett sammanhang
remitterats för laggranskning. Enbart granskningen av detta lagförslag
förmodas komma att bereda lagrådet full sysselsättning under avsevärd
tid. Fastighetsbildningskommittén, som haft att utreda frågan om ny
fastighetsbildningslagstiftning, och besvärssakkunniga, åt vilka uppdragits
att verkställa fortsatt utredning rörande det administrativa besvärsinstitutet,
uppges inom kort vara färdiga med sitt arbete. Båda utredningarnas
lagstiftningsförslag kan antagas vara av sådan art och omfattning att förslagen,
om de efter departementsbehandling överlämnas för laggranskning,
kommer att taga mycket av lagrådets tid i anspråk. Vad nu sagts utgör enligt
promemorian endast några exempel på aktuella lagstiftningsärenden.
Även på åtskilliga andra områden kan inom den närmaste tiden mer eller
mindre betungande lagförslag tänkas bli framlagda för lagrådet. I händelse
av en författningsreform skulle lagrådet utsättas för ytterligare påfrestningar,
i det att ett mycket stort antal följdförfattningar av omfattande karaktär
i så fall behöver passera lagrådet.

Vad sålunda anförts i promemorian anses med all tydlighet utvisa att,
om icke särskilda åtgärder vidtages, lagrådets arbetsbörda tämligen snart
kommer att bli så stor, att betydande eftersläpningar i laggranskningen
icke kan undvikas. Det understrykes att ett sådant förhållande skulle få
en hämmande inverkan på takten i lagstiftningen över huvud. En reform
i syfte att på ett eller annat sätt underlätta laggranskningsarbetet och därmed
påskynda detta framstår enligt promemorian därför som oundgängligen
nödvändig.

När det gäller utgångspunkterna för en reform framhålles
i promemorian att det vid tiden närmast efter lagrådets tillkomst från
enstaka håll visserligen uttalats tvivelsmål om nyttan av lagrådsgranskningen
men att den uppfattningen numera är gängse, att lagrådsgranskningen
svårligen kan undvaras på de områden, där den hittills förekommit.
Att begränsa omfattningen av denna granskning bör enligt promemorian
med hänsyn härtill icke ifrågakomma. Vad som i den offentliga debatten

62 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

under senare år aktualiserats på förevarande område har enligt promemorian
heller icke varit frågan om en begränsning av lagrådets arbetsuppgifter
utan fastmera spörsmålet om en utvidgning av området för den obligatoriska
lagrådsgranskningen. Senast har detta spörsmål behandlats av författningsutredningen,
som förordat, att till området jämväl skulle hänföras
bl. a. förslag till grundlag och kommunallag, samt antytt möjligheten att
även låta förslag till viktigare skattelagar falla inom den obligatoriska lagrådsgranskningens
område. Spörsmålet om en utvidgning av detta område
bör emellertid, enligt promemorian, icke upptagas till behandling i förevarande
sammanhang ulan lämpligen prövas i samband med ett ställningstagande
till författningsutredningens förslag i stort. Den i promemorian
redovisade undersökningen har därför ansetts böra ske med utgångspunkt
från vad nu gäller i fråga om lagrådsgranskningens omfattning.

Väsentligt bidragande tilll att laggranskningen utgjort ett så betydelsefullt
led i lagstiftningsproceduren har varit att i det laggranskande organet
ingått ledamöter från de högsta rättskipningsorganen. Lagstiftningsfrågorna
har härigenom blivit bedömda av personer med stor förtrogenhet med
och vid överblick över rättssystemet. Enligt promemorian synes det angeläget
att denna ordning bibehålies. En aktuell reform bör därför enligt
promemorian även taga till utgångspunkt att lagrådsledamöterna till större
delen rekryteras från högsta domstolen och regeringsrätten.

Ett försök att åstadkomma en lösning utan att kravet på högt kvalificerade
domare som laggranskare åsidosättes har — påpekas det ■— gjorts
i tidigare sammanhang. Här åsyftas det inom justitiedepartementet år
1926 utarbetade utkastet till reformförslag. Detta gick i huvudsak ut på
att laggranskningen skulle återflyttas till högsta domstolen, varvid möjlighet
skulle finnas att låta bl. a. ett regeringsråd även deltaga i behandligen
av särskilt lagärende. Mot förslaget riktades dock stark kritik av
högsta domstolens ledamöter, vilka i yttranden över förslaget särskilt
framhöll de olägenheter som dess genomförande skulle medföra för rättskipningen.
Det har i promemorian synts klart att en ifrågasatt reform
med avseende å laggranskningens anordnande icke bör ske på sådant sätt,
att de högsta rättskipande organen i nämnvärd mån störes i sin dömande
verksamhet. För att så icke skall ske är det enligt promemorian lämpligt,
att laggranskningen liksom hittills ombesörjes av en i förhållande till
högsta domstolen och regeringsrätten fristående institution, lagrådet. Även
andra skäl talar enligt promemorian för att lagrådet bör bibehållas som
laggranskande organ. Härigenom möj liggöres en blandad sammansättning
av detta organ, så att såväl justitieråd som regeringsråd städse deltager i
behandlingen av varje lagfråga till gagn för sakens allsidiga belysning.

Mot bakgrunden härav dragés i promemorian den slutsatsen, att eu
lösning av frågan om att underlätta och påskynda laggranskningen i

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 63

huvudsak kan erhållas endast genom en förstärkning av lagrådets personella
resurser, så att i vissa lägen, då arbetsbelastningen är särskilt stor,
en dubblering av detta på ett eller annat sätt kan ske och granskning härigenom
verkställas av skilda lagstiftningsärenden samtidigt. Huruvida
dubbleringen bör ske på så sätt, att ett extra lagråd vid behov inrättas
vid sidan av det ordinarie eller i den formen, att lagrådet bibehålies såsom
en enhetlig institution med möjlighet att, när det påkallas med hänsyn
till arbetsbördan, arbeta på två avdelningar, är enligt promemorian väsentligen
en fråga om huruvida fördelningen av lagstiftningsärendena mellan
de laggranskande enheterna bör göras av Kungl. Maj :t eller det laggranskande
organet självt. Det senare alternativet anses i promemorian vara att
föredraga. Då behov av dubblering föreligger, anses denna alltså i promemorian
böra åvägabringas i den formen, att lagrådet får arbeta på avdelningar.

För att lagrådet skall kunna arbeta på två avdelningar erfordras, enligt
vad i promemorian anföres, att ytterligare ledamöter av högsta domstolen
och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningen. Av synnerlig vikt
är emellertid, fortsätter promemorian, att den för reformen nödvändiga
förstärkningen av lagrådets personella resurser icke medför olägenheter
för rättskipningen i dessa domstolar. Genomförandet av en reform i angiven
riktning synes därför böra föranleda, att antalet justitieråd och antalet
regeringsråd höjes i samma mån som ytterligare personal från högsta
domstolen och regeringsrätten tages i anspråk för laggranskningsuppgifter.
Härigenom förhindras en sådan verkan av reformen, att i dessa
domstolar personalstyrkan för den dömande verksamheten blir mindre
än den, som nu står till förfogande för detta ändamål. Enligt vad i promemorian
uttalas bör avvägningen av förstärkningen ske så att lagrådsgranskningens
allsidighet och auktoritet icke i nämnvärd mån minskas, då
arbetet bedrives på två avdelningar i lagrådet. I promemorian understrykes
emellertid, att man samtidigt måste beakta, att ramen för justitierådens
och regeringsrådens antal av flera skäl måste hållas tämligen snäv och
att möjligheterna till en ökning härav därför är i viss mån begränsade.
Det framhålles även att förstärkningen av lagrådet icke behöver få permanent
karaktär. Enligt promemorian bör förstärkningen sättas in endast
när lagstiftningsärendenas omfattning är sådan att arbetet i lagrådet med
fördel bör uppdelas på två avdelningar. Detta skulle innebära att den
personal från högsta domstolen och regeringsrätten, som erfordras vid en
förstärkning av lagrådet, kan tagas i anspråk för dömande verksamhet,
när den icke skall tjänstgöra i lagrådet.

Vissa alternativ till en lösning, som syftar till att lagrådet
vid behov skall kunna arbeta på två avdelningar, har diskuterats i promemorian.

En tänkbar lösning av frågan efter de tidigare angivna riktlinjerna anses

64 Kungl. Maj. ts proposition nr IM år 196i

i promemorian vara följande. Lagrådets ordinarie sammansättning blir
densamma som nu, tre justitieråd och ett regeringsråd. De ordinarie ledamöterna
deltager i handläggningen av alla i lagrådet förekommande ärenden,
när lagrådet icke arbetar på två avdelningar. Är arbetsbördan i lagrådet
sådan, att laggranskning skall bedrivas på två avdelningar, inträder
såsom extra ledamöter i lagrådet ytterligare ett justitieråd och ett regeringsråd.
Nyssnämnda ordinarie och extra ledamöter fördelas därvid på
de båda avdelningarna så att å varje avdelning tjänstgör två justitieråd
och ett regeringsråd, lämpligen på så sätt att å den ena avdelningen tjänstgör
sagda två extra ledamöter och ett av de tre justitieråd, som utsetts
till ordinarie ledamöter av lagrådet, samt å den andra avdelningen lagrådets
övriga ordinarie ledamöter. Dessutom förstärkes varje avdelning
med ytterligare en ledamot, som Kungl. Maj :t utser och som rekryteras
utanför kretsen av justitieråd och regeringsråd. I promemorian anses denna
lösning förenad med den fördelen, att varje på lagrådet ankommande ärende
liksom nu alltid handlägges av fyra ledamöter, oavsett om lagrådet arbetar
på två avdelningar eller ej. Det ifrågasättes emellertid i promemorian,
om icke svårigheter stundom skulle kunna uppkomma att förstärka lagrådet
med två utanför justitierådens och regeringsrådens krets hämtade
ledamöter, då laggranskningen skall bedrivas på två avdelningar i lagrådet.
Såsom sådana ledamöter kan givetvis endast ifrågakomma personer, som
är särskilt skickade och lämpade för den mycket kvalificerade och betydelsefulla
uppgift som ett deltagande i laggranskningsarbetet utgör. Med
hänsyn härtill och då tjänstgöringstiden för dessa ledamöter icke kan
förutsättas som regel bli helt kortvarig kan man enligt promemorian icke
bortse ifrån att vissa rekryteringssvårigheter skulle kunna inställa sig.
Jämväl i ett annat hänseende anses denna lösning i promemorian kunna
medföra svårigheter. Då lagrådet skall övergå från arbete på en avdelning
till tjänstgöring på två avdelningar, är det icke säkert att ordinarie
ledamot av lagrådet på kort tid kan överföras till extra avdelning. Situationen
kan nämligen vara den, att de ordinarie lagrådsledamöterna vid tiden
för avdelningens ikraftträdande påbörjat men ännu icke avslutat behandlingen
av visst måhända tidskrävande ärende. Enligt vad i promemorian
uttalas är för övrigt denna lösning även i andra hänseenden förenad
med vissa olägenheter.

Ett annat alternativ till en lösning är enligt promemorian att lagrådets
organisation blir sådan, att lagrådet utgöres av en ordinarie och en extra
avdelning, varje avdelning bestående av två justitieråd och ett regeringsråd,
varvid den extra avdelningen träder i verksamhet då ärendenas omfattning
i lagrådet ger anledning till antagande att den ordinarie avdelningen
icke utan risk för eftersläpningar i laggranskningen ensam förmår
bära arbetsbördan där. Lösningen skulle såtillvida innebära en ändring
av lagrådets sammansättning att antalet ordinarie ledamöter ned -

Kungl. Maj:ts proposition nr t 40 år 1961

sättes från fyra till tre och att endast två justitieråd förutom ett regeringsråd
deltager i handläggningen av ärende. Det erinras i promemorian om att
tanken på en ordning, enligt vilken det laggranskande organet erhåller
en sammansättning av normalt tre ledamöter, framförts i tidigare sammanhang.
Såväl det departementsförslag, vilket låg till grund för den år
1909 införda organisationen för laggranskningen, som det år 1926 framförda
reformförslaget var utformat efter denna grundtanke. Flertalet av
högsta domstolens ledamöter fann i sina yttranden över dessa förslag, att
en sammansättning av endast tre ledamöter i det laggranskande organet
icke behövde inge några avgörande betänkligheter, och ansåg sig därför
kunna i och för sig acceptera tanken på en sådan sammansättning. I Finland,
där eu motsvarighet till det svenska lagrådet införts 1959, har det
laggranskande organet — laggranskningsrådet — erhållit en sammansättning
av endast tre ordinarie medlemmar. Till sådana medlemmar förordnar
högsta domstolen i Finland två av sina ledamöter och högsta förvaltningsdomstolen
en av sina ledamöter. Möjlighet finns dock att för särskilt
ärende förstärka laggranskningsrådet med högst två tillfälliga medlemmar.
Även om tre ledamöters granskning skulle vara tillfyllest för det stora
flertalet lagförslag, anses det med den nu skisserade organisationen av
lagrådet i promemorian lämpligt att bibehålla den möjlighet, som enligt
gällande grundlagsbestämmelser finnes för Kungl. Maj:t, att för visst ärende
adjungera ytterligare en ledamot av lagrådet. Möjligheten härtill har
med nuvarande sammansättning av lagrådet ytterst sällan begagnats men
anses i promemorian kunna få ökad betydelse vid en omorganisation av
lagrådet efter här angivna riktlinjer. Med nyssnämnda möjlighet skulle
sålunda i handläggningen av ett lagstiftningsärende kunna, om så befinnes
lämpligt med hänsyn till omfattningen eller den mera invecklade beskaffenheten
av ärendet, deltaga fyra lagrådsledamöter — två justitieråd och
ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t utanför justitierådens och regeringsrådens
krets utsedd lagrådsledamot — vare sig ärendet i fråga behandlas
av den ordinarie eller av den extra lagrådsavdelningen. Ifrågavarande
lösning erbjuder enligt promemorian den fördelen, att några
mera betydande svårigheter icke behöver uppkomma, när lagrådsorganisationen
skall omställas för verksamhet på två avdelningar. De ordinarie lagrådsledamöterna
skulle nämligen även under den extra avdelningens verksamhetstid
utgöra eu enhet och kunna utan hinder av att extra avdelningen
träder i tjänstgöring fortsätta med behandlingen av dessförinnan påbörjade
ärenden.

De båda angivna alternativen förutsätter — påpekas det — för tillgodoseende
av tidigare berörda synpunkter rörande en reforms inverkan på
rättskipningen i högsta domstolen och regeringsrätten, att antalet justitieråd
höjes från 24 till 25 och att regeringsrådens antal, vilket enligt särskild
lagstiftning nu utgör 16, ökas till 17.

3 Dihang till riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr HO

Knngl. Mn j. ts proposition nr HO år 196k

Ett utkast till ändrad lagstiftning på området har
i promemorian närmare utarbetats i enlighet med det sist angivna
alternativet.

I promemorian har upprättats förslag till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen
samt förslag till lag om lagrådets sammansättning och tjänstgöring,
vilken lag är avsedd att ersätta nu gällande lag av den 26 maj 1909 (nr 38
s. 7) om tjänstgöringen i Kungl. Maj :ts lagråd. Vidare har till promemorian
fogats förslag till lag om ändrad lydelse av 1 § lagen den 20 december 1946
(nr 879) om högsta domstolens sammansättning och tjänstgöring ävensom
förslag till lag angående ändrad lydelse av 1 § lagen den 26 maj 1909 (nr
38 s. 3) om Kungl. Maj :ts regeringsrätt. I sistnämnda förslag förutsättes
lagen den 23 mars 195b (nr 73) om tillfällig ökning av regeringsrådens antal
bli upphävd.

\ ad särskilt angår utformningen av bestämmelserna i
§ 2 1 regeringsformen erinras i promemorian om att det antal
justitieråd och regeringsråd, som skall tjänstgöra i lagrådet, för närvarande
är särskilt angivet i denna paragraf. Vid eu omorganisation i syfte att bereda
lagrådet möjlighet att arbeta på två avdelningar kan det enligt promemorian
synas fördelaktigt att ur grundlag utbryta bestämmelsen om antalet
i lagrådet tjänstgörande justitieråd och regeringsråd och i stället införa
en motsvarande bestämmelse härom i vanlig lag, tillkommen i den ordning
§ 87 mom. 1 regeringsformen stadgar. Sammansättningen av lagrådet skulle
sålunda icke behöva anges på annat sätt i grundlag än att — med utnyttjande
av i huvudsak samma teknik, som törtattningsutredningen använt
\id utformningen av motsvarande stadgande — det i § 21 regeringsformen
fastslås, att såsom ledamöter i lagrådet skall tjänstgöra justitieråd och regeringsråd,
som fullgjort vad författningarna föreskriver dem, som uti domarämbeten
må nyttjas. Enligt promemorian bör grundlagsstadgandet i så
fall lämpligen kompletteras med föreskrift därom, att antalet justitieråd och
regeringsråd, som skall deltaga i ärendes behandling i lagrådet, bestämmes
i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt
beslutad lag. Den föreskrift, som regeringsformen nu upptar angående
möjlighet för Kungl. Maj :t att för visst ärende till ledamot av lagrådet förordna
ytterligare en för insikt, erfarenhet och redlighet känd person, torde
enligt promemorian kunna till sitt sakliga innehåll bibehållas oförändrad
i regeringsformen. Förslaget till ändrad lydelse av § 21 regeringsformen
bär i promemorian utformats i enlighet med det anförda.

När det gäller den särskilda lagen om lagrådets sammansättning
och tjänstgöring anses i promemorian flera skäl tala
för att Kungl. Maj :t genom särskild föreskrift i denna lag ges befogenhet
att bestämma tiden för den extra lagrådsavdelningens verksamhet. Härigenom
vinnes garantier för att förstärkningen av lagrådet sättes in under så -

Kungl. Mnj. ts proposition nr HO är 1961

dana perioder, då omfattningen av de lagförslag som skall granskas av lagrådet
kan antagas bli särskilt stor, något som Kungl. Maj :t genom sin överblick
över lagstiftningsarbetet anses ha de bästa möjligheterna att bedöma.

I promemorian förutsättes att erforderliga upplysningar inhämtas från de
ordinarie lagrådsledamöterna, innan förordnande meddelas om att den extra
lagrådsavdelningen skall träda i tjänst. Med hänsyn till att det endast i undantagsfall
torde vara möjligt att vid förordnandets meddelande bestämma
tiden för dess varaktighet utgår promemorian ifrån att förordnande om
tjänstgöring på extra avdelning som regel får karaktären av tillsvidareförordnande,
varav följer att särskilt beslut får meddelas om indragning av den
extra lagrådsavdelningen, när arbetsbördan i lagrådet minskar och kan bemästras
av den ordinarie avdelningen ensam. Innan beslut i sådant hänseende
fattas, förutsättes nödiga upplysningar bli inhämtade från de i lagrådet
tjänstgörande ledamöterna.

I det utarbetade förslaget till ny lag om lagrådets sammansättning och
tjänstgöring liar i enlighet härmed upptagits en grundläggande bestämmelse
om att lagrådet skall utgöras av en ordinarie avdelning och, under tid
Kungl. Maj :t så förordnar, en extra avdelning. Denna bestämmelse har i förslaget
kompletterats med ett stadgande om att varje avdelning är behörig att
handlägga på lagrådet ankommande ärenden. Vidare har i förslaget föreskrivits,
att avdelning skall bestå av två justitieråd och ett regeringsråd,
vilka skall deltaga i alla på avdelningen förekommande ärenden. Därjämte
har i den föreslagna lagen intagits en erinran om att ytterligare en person
enligt regeringsformen kan deltaga i behandlingen av visst ärende. Lagförslaget
upptar även föreskrift om att lagrådet skall, då det arbetar på två
avdelningar, bestämma grunderna för fördelningen av ärendena mellan avdelningarna.

I övrigt innehåller förslaget till den särskilda lagrådslagen bl. a. bestämmelser
om behörighet och skyldighet för justitieråd och regeringsråd att
tjänstgöra i lagrådet och om tiden för sådan tjänstgöring. De föreslagna bestämmelserna
härutinnan ansluter sig nära till nu gällande bestämmelser i
ämnet. För ledamöter å såväl den ordinarie som den extra avdelningen
föreslås sålunda i princip gälla en tjänstgöringsperiod om två år. Under
tid avdelning av lagrådet ej är i verksamhet skall enligt förslaget avdelningens
ledamöter, i den mån de ej åtnjuter ledighet, tjänstgöra, justitieråd i
högsta domstolen och regeringsråd i regeringsrätten. Det förutsättes i promemorian
att lagrådsledamöter, som återbördas till högsta domstolen och
regeringsrätten, skall tjänstgöra å redan bestående avdelningar inom sina
respektive domstolar, oaktat dessa avdelningars ledamotsantal därigenom
tillfälligt ökas, och att redan uppgjord tjänstgöringsindelning inom högsta
domstolen och regeringsrätten sålunda icke skall behöva väsentligen rubbas
genom den föreslagna ordningen. Det understrykes i detta sammanhang

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1961

att ledamotstillskott från lagrådet medför den fördelen, att det blir möjligt
att i viss utsträckning fylla genom inträffade sjukdomsfall eller andra förfall
uppkomna vakanser å dessa domstolars avdelningar.

De i promemorian framlagda förslagen till vissa ändringar i lagarna
om högsta domstolens och regeringsrättens sammansättning
och tjänstgöring innebär i huvudsak att antalet
justitieråd ökas från 24 till 25 och antalet regeringsråd från 16 till 17.

Det understrvkes i promemorian att ikraftträdandet av de nya
bestämmelserna rörande lagrådet icke kan ske förrän den nya lydelsen av
§ 21 regeringsformen slutligt antagits. Det förutsättes att förslag till denna
grundlagsändring skall kunna föreläggas 1964 års riksdag å sådan tid, att
förslaget — om det villkorligt antages av riksdagen — kan efter 1964 års
andrakammarval slutligt prövas av 1965 års vårriksdag. Med hänsyn till
att tjänstgöringsperiod i lagrådet enligt förslaget alltjämt skall räknas från
början av högsta domstolens höstsession, anses det dock lämpligt att avpassa
tidpunkten för reformens genomförande så, att den i stort sett sammanfaller
med den tidpunkt, då höstsessionen börjar i nämnda domstol. För att
så skall ske har till ändringen i § 21 regeringsformen fogats förslag till ett
övergångsstadgande av innehåll, att grundlagsstadgandet skall tillämpas i
sin äldre lydelse intill den 15 september närmast efter det den nya lydelsen
av stadgandet slutligt antagits. Om det slutliga antagandet av grundlagsändringen
äger rum våren 1965, skulle följaktligen reformen kunna genomföras
den 15 september 1965. I det upprättade lagutkastet bär därför
såväl den nya lagrådslagen som ändringarna i lagen om högsta domstolens
sammansättning och tjänstgöring och i regeringsrättslagen förutsatts skola
träda i kraft nämnda dag.

Remissyttrandena. Det i promemorian utarbetade förslaget rörande lagrådets
organisation har i princip godtagits av fyra av högsta domstolens
ledamöter, regeringsrättens ledamöter (majoriteten), riksåklagarämbetet,
förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) och Sveriges advokatsamfund.

Elva av högsta domstolens ledamöter förordar att varje på lagrådet ankommande
ärende liksom hittills handlägges av tre justitieråd och ett regeringsråd.

Åtta av högsta domstolens ledamöter, justitiekanslersämbetet och en av
förvaltningsdomstolskommitténs ledamöter har i huvudsak uttalat sig för
en lösning, som innebär att på varje lagrådsavdelning tjänstgör fyra lagrådsledamöter,
av vilka en kan utses utanför högsta domstolen och regeringsrätten.

Behovet av en reform i syfte att underlätta laggranskningsarbetets
fortgång har vitsordats i flera remissyttranden. Riksåklagarämbetet
förklarar sig sålunda dela den i promemorian uttalade åsikten att lagrådets
personella resurser måste förstärkas så att lagrådet under perioder, då ar -

Kimgl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i

betsbördan är särskilt stor, får möjlighet att arbeta på två avdelningar. Forvaltningsdomstolskommittén
vill för sin del ej heller ifrågasätta behovet av
att låta lagrådet under vissa tider arbeta på avdelningar. Justitiekanslersämbetet
ifrågasätter om icke spörsmålet om lagrådets sammansättning och
tjänstgöring borde prövas i anslutning till författningsutredningens förslag
om utvidgning av laggranskningsområdet. Vad i promemorian redovisas angående
den under senare år alltmer ökade arbetsbördan i lagrådet och de
stora och betydelsefulla lagförslag, som under de närmaste åren vantas bil
remitterade till lagrådet, ger dock enligt ämbetets mening vid handen, att
eftersläpning i laggranskningen svårligen kan undvikas, om icke lagrådet
så snart som möjligt ges ökad kapacitet. Högsta domstolens ledamöter
(majoriteten) bekräftar det befogade i promemorians uttalande att arbetsläget
i lagrådet hittills i stort sett kunnat bemästras, så att någon nämnvärd
eftersläpning i lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. I yttrandet
understrvkes härvid att lagrådsgranskningen ej sällan gällt mycket omfattande
lagverk, under de senaste decennierna bl. a. förslag till rättegångsbalk,
partiella strafflagsändringar, ärvdabalk och brottsbalk. Mot denna
bakgrund kan det enligt dessa ledamöter ifrågasättas, huruvida vunna erfarenheter
helt allmänt ger tillräckligt stöd för antagande att arbetsläget i
lagrådet numera blivit sådant att, om lagstiftningsärendenas omfattning
ytterligare ökades, stockning uppkommer i laggranskningsarbetet. Emellertid
anser dessa ledamöter det icke kunna bestridas att, om exceptionellt vidlyftiga
och svårbedömda lagförslag förelägges lagrådet samtidigt som antalet
ärenden i övrigt icke nedgår, påfrestningen med nuvarande organisation
kan komma att bli alltför stor. Så torde kunna bli fallet, när förslag
till ny jordabalk och till ny jorddelningslagstiftning, eventuellt förslag till
ny regeringsform, skall granskas. Eu reform i syfte att tidvis underlätta
granskningsarbetets fortgång framstår därför såsom påkallad.

Tanken att åvägabringa förstärkningen i den formen att lagråd e t bered
e s möjlighet att arbeta på två avdelningar har i princip
godtagits i samtliga remissyttranden. Enligt vad justitiekanslersämbetet
framhåller torde en mera väsentlig ökning av lagrådets kapacitet kunna
ske endast genom alt lagrådets personella resurser förstärkes så att, nar
arbetsbelastningen är särskilt stor, eu dubblering av lagrådet och därmed eu
samtidig granskning av skilda lagärenden blir möjlig. Vid övervägande av
de organisationsfrågor, som med denna utgångspunkt inställer sig, vill ämbetet
till eu början instämma i promemorians uttalande, att lagrådet i vart
fall till större delen bör bestå av ledamöter i högsta domstolen och i regeringsrätten.
Den erfarenhet från dömandet i högsta instans, som på sa satt
tillföres lagrådet, anses vara av betydande värde för laggranskningsarbetet,
liksom för övrigt kontakten med lagstiftningsarbetet är värdetull för vederbörande
domare i deras dömande verksamhet. Vid de överväganden, som tidigare
förekommit angående laggranskningens organisation, torde icke heller

K ungt. Mcij. ts proposition nr 1 ''i0 år 1961

någon tvekan ha rätt om värdet av eu dylik växeltjänstgöring. Frågan har
i stället framför allt gällt hur man skall kunna anordna en växeltjänstgöring
utan att domstolsarbetet störes till men för rättskipningen. Detta syfte
anser ämbetet icke kunna nås, om ej domare från de båda högsta instanserna
tages i anspråk för lagrådstjänstgöringen inom ramen för en mera fast
organisation. Med hänsyn härtill finner ämbetet ingen annan lämplig utväg
stå till buds än att möjlighet öppnas att inrätta ytterligare ett lagråd,
vars ledamöter vid laggranskningen helt frigöres från den dömande verksamheten.
Mot det från denna utgångspunkt i promemorian framlagda förslaget
— nämligen att lagrådet skall bestå av en ordinarie och en extra avdelning,
vilken senare träder i tjänstgöring då Kungl. Maj :t så förordnar
- har ämbetet sålunda i princip intet att invända. Ämbetet utgår därvid från
att såvitt nu kan bedömas något permanent behov av två lagrådsavdelningar
icke föreligger och att den extra lagrådsavdelningen inkallas endast då så
befinnes nödvändigt. Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) framhåller,
att det för granskningsarbetet i lagrådet är av värde att arbetet, under
den tvåårsperiod för vilken lagrådet utses, får fortgå kontinuerligt. En sammanhängande
tjänstgöring är ägnad att öka förtrogenheten med granskningsarbetet,
vilket är av helt annan art än den dömande verksamheten;
en ofta förekommande växling mellan uppgifterna är icke till fördel för någondera
av dem. Ett förordnande att lagrådet skall arbeta på avdelningar
får, hur än reglerna om domstolens och lagrådets sammansättning och tjänstgöring
utformas, för domstolen verkningar som icke framstår såsom önskvärda
i och för sig. Av nu antydda skäl anser sig ledamöterna böra starkt
understryka vikten av att möjligheten till dubblering av lagrådet utnyttjas
synnerligen sparsamt. Förutsättning bör vara att granskningen av lagförslag,
som är så angelägna att de icke anses tåla uppskov, skulle bli övermäktig
för en enda lagrådsavdelning. Ett system, enligt vilket lagrådet regelbundet
dubbleras på höstarna, medan kanske på vårarna icke ens eu lagrådsavdelning
skulle ha fullt arbete, bör undvikas. Riktmärket för en reform bör
vara, att dubblering av lagrådet blir en undantagsföreteelse, avsedd endast
för perioder av hittills knappast känd lagstiftningsaktivitet. Denna avsikt
med reformen bör komma till uttryck i lagtexten.

Flera av regeringsrättens ledamöter understryker betydelsen av att laggranskningen
verkställes av personer med stor förtrogenhet med och vid
överblick över rättssystemet, eu ordning som det enligt dessa ledamöter föreligger
goda skäl att bibehålla. Vad särskilt angår grundsatsen att icke blott
högsta domstolen utan även regeringsrätten skall vara representerad i
granskningsorganet, torde med hänsyn till det administrativa förfarandets
alltmer ökade betydelse skälen för regeringsrättens medverkan vid laggranskningen
numera vara än starkare än förr. Behovet av sådan medverkan
skulle tydligen ytterligare växa, om laggranskningen i enlighet med författningsutredningens
förslag utökas till att omfatta nya centrala avsnitt

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b 71

av för valt ningslagstiftningen, nämligen kommunallagar och viktigare skattelagar.

Vad angår frågan hur en lagrådsavdelning bor vara
sammansatt, har olika meningar kommit till uttryck. Det i promemorian
framlagda förslaget att varje lagrådsavdelning skall bestå av två
justitieråd och ett regeringsråd, har i princip tillstyrkts eller lämnats utan
erinran av fyra av högsta domstolens ledamöter, regeringsrättens ledamöter
(majoriteten), riksåklagarämbetet, förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten)
samt Sveriges advokatsamfund.

Ifrågavarande fyra ledamöter av högsta domstolen har beträffande lagrådets
organisation funnit bedömandet av förslaget främst böra ske med
beaktande av de verkningar som olika alternativ erhåller för högsta domstolens
egentliga uppgift, som är rättskipningen. Enligt dessa ledamöter
är det av flera uppenbara skäl icke lämpligt att antalet ledamöter i de
högsta instanserna är stort. Eu ytterligare ökning av ledamotsantalet i
högsta domstolen bör därför icke ske. Tvärtom är det angeläget att sådana
ändringar vidtages i fråga om fullföljdsrätten och den prövning, rättegångsmålen
skall erhålla i högsta domstolen, att det nuvarande antalet
kan icke oväsentligt nedbringas. Vad lagrådets sammansättning angår delar
de fyra ledamöterna visserligen den åsikten, att eu minskning a^ antalet
ledamöter i lagrådet helst icke borde ske. Nackdelarna med den
föreslagna minskningen av antalet justitieråd från tre till två synes dem
dock icke vara av så allvarlig natur, att förslaget därom icke kan godtagas.
Tanken att såsom ledamot i lagrådet utnyttja även kvalificerade
personer utanför högsta domstolen och regeringsrätten bör icke helt avvisas.
Väl lärer det vara praktiskt sett uteslutet att, såsom ersättning för
en minskning av antalet justitieråd från tre till två, stadga att dylik
fjärde ledamot alltid skall finnas. Däremot synes det ej vara hinder att
ernå en förstärkning av lagrådet medelst den i förslaget bibehållna möjligheten
för Kungl. Maj :t att för visst eller vissa ärenden utse en extra
ledamot. Hittills har detta skett allenast i ett fåtal fall i början av lagrådets
tillvaro, varvid som ledamot inträdde person med särskild fackkunskap
i det ämne som var under behandling. Utnyttjas möjligheten ottare
och även med anlitande av person med framstående allmän juridisk
förmåga, skulle detta i viss mån motverka av minskningen befarade olagenheter.
Om lagrådet förses med kompetent sekreterare, skulle även detta
i sin mån lindra olägenheterna. Om antalet i lagrådet tjänstgörande justitieråd
blir två, anses i yttrandet en ökning av antalet ledamöter i högsta
domstolen bli onödig. Under tid då lagrådet icke arbetar på två avdelningar,
vilket antages bli det normala, skulle det i promemorian framlagda förslaget
medföra att antalet dömande ledamöter ökar med eu jämfört med
vad nu gäller. Den minskning med en ledamot, som undantagsvis skulle
förekomma när lagrådet dubbleras, torde enligt ifrågavarande fyra leda -

''2 Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964

möter knappast i längden behöva leda till ökning av arbetsbalansen. Skulle
det visa sig, att behov av dubblering blir långvarigt och samtidigt målbalansen
i domstolen ökar, bör frågan om förstärkning av domstolen upptagas
till förnyad prövning.

Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) menar, att förslaget att minska
antalet ledamöter per granskningsenhet kan inge vissa betänkligheter
särskilt i dagens läge, då lagstiftningsarbetet väntas få exceptionellt stor
omfattning. De skäl för att trots detta minska ledamotsantalet, som i promemorian
anförts, är emellertid uppenbarligen värda beaktande. En minskning
av högsta domstolens representation torde därför trots de antydda betänkligheterna
få godtagas. För regeringsrättens vidkommande torde det med
hänsyn till arbetsbelastningen vara helt uteslutet att under nuvarande förhållanden
utan motsvarande ökning av ledamotsantalet avstå ytterligare
en ledamot till lagrådet. Och då regeringsrättsledamöternas medverkan vid
laggranskningen icke lärer böra minskas, synes en ofrånkomlig följd av
inrättandet av två lagrådsavdelningar bli att antalet regeringsråd på föreslaget
sätt okas till 17. — Vad angår den i promemorian diskuterade tanken
att lagrådet under tider, då behov av dubblering icke föreligger, skulle
ha en i jämförelse med nuvarande förhållanden oförändrad sammansättning
men att, då granskning skall försiggå på två avdelningar, var och en
av dessa skulle vara sammansatt av två justitieråd, ett regeringsråd och
en tjarde ledamot, som skulle utses av Kungl. Maj :t utanför kretsen av
ue i de båda högsta rättskipningsorganen tjänstgörande domarna, finnes
goda skäl att såsom ock skett i promemorian ställa sig avvisande till en
dylik anordning. Sålunda måste det anses betänkligt att godtaga en organisation,
enligt vilken den ordinarie lagrådsavdelningens sammansättning
icke skulle vara fast utan förändras, så snart en extra avdelning behöver
träda i funktion. Det kan knappast heller påräknas att man alltid skulle
ha tillgång till tillräckligt kvalificerade personer för uppdragen att som
tjarde ledamot deltaga i laggranskningen. Tanken att i särskilda fall i lagrådsarbetet
utnyttja även annan sakkunskap än den som representeras av
justitieråden och regeringsråden bör emellertid fördenskull icke avvisas.
Den möjlighet härtill, som regeringsformen för närvarande erbjuder, bör
därför bibehållas.

Ett regeringsråd har i särskilt yttrande utvecklat skälen för sin tillstyrkan
av förslaget. Han framhåller, att förslaget beaktar vikten av att granskningen
liksom hittills utföres av domare i högsta instans, att därvid ej blott
högsta domstolen utan även regeringsrätten är representerad, att granskmngen
ej minskar dessa båda instansers kapacitet inom deras dömande
\erksamhet samt att, där lagrådet arbetar på avdelningar, ärendenas fördelning
mellan dessa skall ankomma på lagrådet självt. Välbetänkt lärer
ock vara att förslaget icke vare sig utvidgar eller inskränker nuvarande
möjlighet att förordna annan än justitieråd och regeringsråd att tjänstgöra

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

såsom ledamot av lagrådet samt att, då någon utom kretsen av högsta
domstolens och regeringsrättens ledamöter tillkallas, detta sker icke för
att ersätta dem utan som en lagrådets förstärkning med speciell sakkunskap,
när ärendet är av särskild teknisk natur. Vissa intressen måste tydligen
för förslagets syfte offras. Dessa är dels att, i enlighet med vad vid
lagrådets tillskapande ursprungligen var tänkt, granskningen utföres av
tre domare i stället för, såsom nu är fallet, fyra — en ändring som icke
torde medföra betydande olägenhet — dels ock att justitierådens antal
ökas från 24 till 25 och regeringsrådens från 16 till 17. Varje ökning av
dessa instansers ledamotsantal är visserligen betänklig, mindre av statsfinansiella
skäl än med hänsyn till kravet å högsta instansens kvalitet
och å enhetlighet i rättstillämpningen. Men att den föreslagna ökningen
av regeringsrådens antal är en nödvändig betingelse för att regeringsrätten
skulle kunna avstå två ledamöter åt gången för lagrådsarbetet synes
otvivelaktigt.

Riksåklagarämbetet understryker att reformen icke bör få medföra att
personalstyrkan för den dömande verksamheten i högsta domstolen och
regeringsrätten minskas. Med hänsyn till lagrådets betydelsefulla uppgifter
är det enligt ämbetet å andra sidan uppenbarligen av stor vikt, att en reform
icke medför någon försvagning av lagrådets allsidighet och auktoritet.
Ur denna synpunkt vore det i och för sig önskvärt, om varje lagrådsavdelning
kunde erhålla samma sammansättning som det nuvarande lagrådet.
Härför skulle emellertid krävas, att justitierådens antal ökades från tjugufyra
till tjugusju. En så stor ökning av justitierådens antal måste ur olika
synpunkter vara ägnad att inge allvarliga betänkligheter. Andra utvägar
bör därför sökas. Vad först angår den i promemorian diskuterade men avvisade
lösningen, enligt vilken såväl den ordinarie som den extra avdelningen
besättes med två justitieråd och ett regeringsråd samt en av Kungl. Maj :t
utsedd ledamot, skulle därmed vinnas, att varje på lagrådet ankommande
ärende fortfarande skulle komma att handläggas av fyra ledamöter. Enligt
ämbetet synes det också i och för sig kunna vara av värde att vid granskning
av mera omfattande lagförslag ha tillgång till ledamöter med speciell sakkunskap
inom det aktuella rättsområdet. Även om sålunda flera skäl kan
anföras till stöd för en sådan lösning, finner ämbetet emellertid med hänsyn
till rekryteringssvårigheterna och i övrigt på i promemorian anförda
skäl att denna väg icke är framkomlig. Den i promemorian föreslagna minskningen
av antalet ledamöter i lagrådet ger å andra sidan anledning till tvekan.
De förbättringar och förstärkningar, som skett i fråga om departementens
lagstiftningsexpertis, är dock enligt ämbetets mening ägnade att minska
betänkligheterna. Ämbetet anser sig med hänsyn härtill och till den kvarstående
möjligheten att i visst ärende förstärka lagrådet med en fjärde ledamot
kunna tillstyrka, att lagrådet erhåller den sammansättning som föreslagits
i promemorian. Ämbetet tillägger, att en fjärde ledamot utanför

3j Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

högsta domstolen och regeringsrätten som regel bör utses för behandling av
omfattande och betydelsefulla lagförslag.

Förvaltningsdomstolskommittén (majoriteten) vill icke motsätta sig, att
antalet justitieråd per lagrådsavdelning nedsättes från tre till två. Enligt
kommitténs mening är det emellertid icke utan olägenheter, att de deltagande
granskarna på så sätt blir färre. Då de lagkomplex, som under de
närmaste åren väntas bli remitterade till lagrådet, lärer bli osedvanligt stora
och svårbedömda, anser sig kommittén böra understryka, att det finnes anledning
att utnyttja möjligheten att förstärka avdelningarna med en ledamot,
hämtad utanför de högsta domstolsinstanserna. Svårigheterna att förvärva
välkvalificerade utomstående krafter bör enligt kommittén ej överskattas;
såväl bland pensionerade justitie- och regeringsråd som bland ännu
i aktiv tjänst varande jurister med lagstiftningserfarenhet — vetenskapsmän
eller andra — torde man kunna finna lämpliga sådana. Om man för
längre tid vill taga i anspråk en utifrån hämtad ledamot, t. ex. en underrättsdomare
eller juris professor, är det icke lämpligt att bibehålla den nu
i § 21 regeringsformen förekommande begränsningen att vederbörande skall
utses »för visst ärende». Lagrådet får ofta avbryta granskningen av ett större
lagkomplex för att genomgå andra mera brådskande remisser. Då de
utomstående deltagarna bör vara jämnt sysselsatta och intaga samma ställning
som övriga ledamöter skulle det vara föga lyckligt, om de skulle nödgas
avträda vid behandlingen av dessa remisser, låt vara att de till äventyrs
utsetts särskilt med tanke på ett visst större lagkomplex. Kommittén föreslår
därför att författningstexten i § 21 regeringsformen jämkas.

Ett regeringsråd, som godtager att lagrådsgranskningen utföres av tre ledamöter,
framkastar tanken på att till lagrådet knyta inalles tre justitieråd
och tre regeringsråd och låta sammansättningen växla beroende på ledamöternas
inriktning och ärendenas beskaffenhet, så att en lagrådsavdelning i
somliga fall kom att bestå av två justitieråd och ett regeringsråd och i andra
fall av två regeringsråd och ett justitieråd. I själva idén med ett enda
lagråd, arbetande på avdelningar, måste anses ligga, att lagrådsledamöterna
i sin tjänstgöring växlar mellan avdelningarna. En dylik anordning skulle
möjliggöra ett föregripande av författningsutredningens förslag, enligt
vilket icke blott grundlag utan även en stor del av förvaltningslagstiftningen
skall falla under lagrådets granskning. Regeringsrättens övriga ledamöter
anser sig däremot böra icke minst av praktiska skäl acceptera förslaget
att var och en av lagrådets avdelningar skall få ställning som självständig
enhet med från början bestämd personalsammansättning och att någon cirkulation
av lagrådsledamöterna mellan avdelningarna icke skall förekomma.

En reform, som innebär att tre justitieråd och ett regeringsråd
tjänstgör såsom ordinarie ledamöter på varje lagrådsavdelning,
förordas av elva av högsta domstolens ledamöter. Dessa an -

Kiingl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ser förslaget att minska antalet ordinarie ledamöter från fyra till tre sålunda,
att jämte ett regeringsråd endast två justitieråd skall deltaga i handläggningen,
väcka allvarliga betänkligheter. Erfarenheten torde ha visat att den
organisation, som konstitutionsutskottet i sitt utlåtande över 1908 års proposition
förordade och som bibehållits alltsedan lagrådet inrättades, varit
ändamålsenlig och effektiv. Det synes icke vara tillrådligt att organisationen
ändras. Särskilt opåkallad synes ändringen vara om man utgår från att lagrådet
allenast undantagsvis skall arbeta på avdelningar. Men icke heller för
de perioder då två avdelningar är i verksamhet bör en minskning av antalet
ordinarie ledamöter ske. Det ligger i sakens natur att domstolens ledamöter
har olika erfarenheter och speciella kunskaper på skilda områden, liksom
att de har olika fallenhet för och vana vid lagstiftningsarbete. En minskning
av antalet ledamöter i lagrådet skulle därför menligt inverka på granskningens
allsidighet. Vidare skulle säkerligen lagrådets auktoritet minskas om
antalet ordinarie ledamöter nedgår, framför allt i fall då särskild mening
uttalas av en ledamot. Tvärtemot vad i tidigare sammanhang hävdats torde
också en minskning av ledamotsantalet föranleda, att ett granskningsärende
tager längre tid i anspråk, vilket i någon män kan medföra ökat behov av
dubblering. Till tanken på att rekrytera den fjärde ledamoten utanför kretsen
av tjänstgörande justitieråd och regeringsråd ställer sig dessa ledamöter
avvisande. En sådan ordning skulle med säkerhet vara svår att praktiskt
genomföra och därtill komma att rubba lagrådets nuvarande karaktär av en
representation för rikets båda högsta rättskipningsorgan. Godtages den i yttrandet
förordade ståndpunkten, att lagrådsavdelning bör bestå av tre justitieråd
och ett regeringsråd blir följden att under tid, då lagrådet arbetar på
två avdelningar, sex av högsta domstolens ledamöter kommer att tagas i anspråk
för laggranskningen. Om antalet ledamöter i domstolen förblev vid
det nuvarande, skulle under sådan tid för den dömande verksamheten återstå
endast aderton mot nu tjuguen ledamöter och antalet dömande ledamöter
på varje avdelning bli sex i stället för sju. Visserligen kan tidvis inträffa,
att arbetsbalansen i domstolen icke är större än att en dylik sammansättning
kan vara tillfyllest. Självfallet måste emellertid förändringen
vara ägnad att i det långa loppet leda till en viss ökning av arbetsbalansen,
och stiger antalet mer komplicerade mål och mål vari huvudförhandling pågår
längre tid, kan utvecklingen leda till en avsevärd försening av rättskipningen
i högsta domstolen. Hänsyn måste i detta sammanhang också tagas
till att ledamöter kan drabbas av sjukdom som icke är kortvarig. Med hänsyn
härtill torde det få anses uteslutet att låta nuvarande bestämmelser angående
ledamotsantalet i högsta domstolen förbli oförändrade i händelse sex
ledamöter skall tjänstgöra i lagrådet. Av uppenbara skäl är en ökning av
antalet ledamöter i högsta instansen i och för sig icke önskvärd. Med beaktande
härav och av att arbetsbalansen i domstolen växlar synes ändringen
beträffande antalet ledamöter icke böra genomföras på det sätt, alt antalet

Kungl. Maj:ts proposition nr 1\0 år 196b

utan vidare höjes från tjugufyra till tjugusju. I stället bör ändringen ske så,
att möjlighet öppnas att, när det finnes erforderligt med anledning av att
lagrådet skall arbeta på två avdelningar, öka antalet justitieråd med högst
tre. Ett förordnande om lagrådets dubblering skulle alltså ej automatiskt
medföra en ökning av antalet justitieråd utan det skulle ankomma på Kungl.
Maj :t att, i samråd med domstolen och med hänsyn till arbetsläget i domstolen
vid den aktuella tidpunkten, avgöra huruvida antalet ledamöter bör
ökas med en, två eller möjligen tre. Likaledes skulle bero av dylik prövning
huruvida, när ledamotsantalet överstigit tjugufyra, efterträdare erfordras
till ledamot som avgår.

I vissa yttranden förordas att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter,
av vilka en kan utses utanför kretsen av
tjänstgörande justitieråd och regeringsråd. För en sådan
lösning uttalar sig åtta av högsta domstolens ledamöter och en av förvaltningsdomstolskommitténs
ledamöter. Även justitiekanslersämbetet förordar
närmast en reform av i huvudsak denna innebörd.

Nyssnämnda åtta ledamöter av högsta domstolen anser för sin del att en
minskning av antalet ordinarie lagrådsledamöter från fyra till tre väcker
allvarliga betänkligheter. Den hittillsvarande organisationen av lagrådet bär
visat sig vara ändamålsenlig och effektiv. Det framlagda ändringsförslaget
har aktualiserats uteslutande av behovet att möjliggöra inrättandet
av en extra lagrådsavdelning, samtidigt som man eftersträvat att undvika
ökning av antalet ledamöter i högsta domstolen. Visserligen är en ökning
av antalet ledamöter i högsta domstolen i och för sig icke lämplig, men i
den föreliggande situationen torde denna synpunkt ej böra väga tyngre än
önskemålet att på bästa sätt tillgodose det betydelsefulla laggranskningsarbetet.
Med utgångspunkt från att lagrådet skulle behöva arbeta på avdelningar
endast i begränsad utsträckning, vilket förmodas bli fallet om det
nuvarande ledamotsantalet bibehålies, förordas att Kungl. Maj :t erhåller befogenhet
att förordna person med domarkompetens och framstående allmän
juridisk förmåga, utanför högsta domstolen och regeringsrätten, att inträda
såsom ledamot i stället för ett av de tre justitieråden, antingen på den ordinarie
eller den extra avdelningen av lagrådet eller på båda avdelningarna.
Såsom kandidater till sådant uppdrag nämnes domare i första eller andra
instans, förutvarande domare samt personer knutna till universitet och
handelshögskolor. Svårigheter att finna kvalificerad person, som kan och
vill åtaga sig ifrågavarande uppdrag, kan sannolikt stundom yppa sig men
dessa bör icke överskattas. Vad angår ledamotsantalet i högsta domstolen
påpekas i yttrandet, att systemet med dubbla lagrådsavdelningar i promemorian
förutsatts icke skola få permanent karaktär. Redan på grund härav
bör, oavsett hur spörsmålet om ledamotsantalet i lagrådet löses, någon
stadigvarande ökning av antalet justitieråd ej ifrågakomma. En provisorisk
ökning är med hänsyn till den för närvarande föreliggande arbetsbalansen

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

och måltillströmningen ej heller påkallad, om för laggranskningen tages i
anspråk ytterligare allenast ett justitieråd. Om vid en dubblering, som icke
beräknas bli helt kortvarig, någon person utanför högsta domstolen och regeringsrätten
icke skulle stå till buds för förordnande såsom ordinarie ledamot
i lagrådet, skulle laggranskningsarbetet komma att taga i anspråk
ytterligare tre justitieråd utöver vad nu är fallet. Ett dylikt läge kan visserligen
mera sällan antagas vara för handen, men då det inträffar kan uppenbarligen
behov föreligga att tillfälligt öka antalet justitieråd. En dubblering
av lagrådet bör alltså medföra, att Kungl. Maj:t skall äga bestämma, huruvida
antalet ledamöter i högsta domstolen bör ökas med en eller två. I samband
med ledamots avgång bör prövas, om antalet åter kan nedbringas.
Högsta domstolens yttrande torde böra inhämtas, innan Kungl. Maj :t meddelar
förordnande av ordinarie ledamot av lagrådet. Den i förslaget bibehållna
bestämmelsen om möjlighet för Kungl. Maj:t att för visst ärende
förordna en extra ledamot av lagrådet bör kvarstå, även om Kungl. Maj :t
tillerkännes befogenhet att utse ordinarie ledamot av lagrådet.

Den ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som likaledes förordat
att lagrådsavdelning skall bestå av fyra ledamöter, framhåller vikten av att
stor omsorg nedlägges på laggranskningsarbetet. Därigenom kan sådana
oklarheter i lagstiftningen i stor utsträckning undvikas, som eljest skulle
kunna föra till tvister och föranleda rättsosäkerhet. Det måste därför vara
god ekonomi att noggrant förbereda lagarnas utformning så att domstolar
och andra myndigheter icke i ett senare skede belastas med onödigt arbete,
förorsakat av brister i gällande lagar och författningar. I och med att lagstiftningen
kommit att omfatta allt fler områden av samhällslivet, ställes
ökade krav på laggranskningen i fråga om mångsidigheten hos dem som
deltager i arbetet. Möjligheten att tillgodose dessa krav avhänger i avsevärd
grad av antalet i granskningen medverkande. Det synes ologiskt, att det
ökade trycket på lagrådsgranskningen, särskilt den omständigheten att stora
och viktiga lagrådsremisser är att vänta, skall leda till en kvalitativ försvagning
av granskningen. Å andra sidan är det nödvändigt att medlemsantalet
i våra högsta domstolsinstanser begränsas. Uppenbarligen finns det
emellertid andra vägar att nå en lösning än att, till fullföljande av en ålderdomlig
svensk tradition, förbehålla laggranskningsuppgiften för medlemmar
av våra högsta domstolsinstanser. Naturligen måste det utanför
dessa finnas högt kvalificerade jurister väl ägnade alt medverka i laggranskningsarbete.
Det första i promemorian redovisade lösningsalternativet, innebärande
att lagrådet (lagrådsavdelning) skall bestå av fyra medlemmar, av
vilka en kan väljas utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens
krets, är med hänsyn härtill att föredraga.

Enligt jnstitiekanslcrsumbctets mening kan vägande invändningar riktas
mot den föreslagna minskningen av antalet lagrådsledainöter från fyra till
tre och den försvagning av lagrådet som följer därmed. Emellertid anser

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

ämbetet det vara i hög grad angeläget, att antalet ledamöter i högsta domstolen
icke ökas utöver det nuvarande. Ett bibehållande av det nuvarande
antalet justitieråd i lagrådet kan vid en dubblering av lagrådet uppenbarligen
icke komma i fråga utan att ytterligare justitierådsämbeten inrättas.
Med hänsyn härtill synes det ämbetet ofrånkomligt att, när lagrådet arbetar
på två avdelningar, antalet från högsta domstolen hämtade ledamöter
minskas till inalles fyra. Ämbetet vill alltså icke motsätta sig förslaget, att
i varje lagrådsavdelning skall ingå, jämte ett regeringsråd, två justitieråd.
Den möjlighet att förordna ytterligare ledamot i lagrådet, som finnes i gällande
lag och som föreslås bibehållen, får genom en sådan reform ökad betydelse,
och möjligheten bör också utnyttjas, i synnerhet då det gäller större
och mera komplicerade lagförslag, där behovet av en allsidig granskning
gör sig särskilt starkt gällande. Något hinder mot att såsom extra ledamot
förordna en erfaren och skicklig underrätts- eller hovrättsdomare, rättsvetenskapsman
eller advokat bör icke föreligga, även om ifrågavarande föreskrift
ursprungligen tillkommit för att lagrådet skulle kunna tillföras sakkunskap
på visst specialområde. Ämbetet erinrar i fortsättningen om att i
promemorian även diskuterats möjligheten att låta antalet justitieråd per
laggranskningsenhet minska endast när lagrådet arbetar på avdelningar. De
nackdelar som i promemorian anförts med ett sådant lösningsalternativ är
enligt ämbetets mening icke av större tyngd och ämbetet vill för sin del närmast
förorda att detta alternativ lägges till grund för lagstiftning. Om under
vissa tider fyra justitieråd skall tjänstgöra i lagrådet, uppkommer frågan,
huruvida så många ledamöter kan avvaras i den dömande verksamheten
utan att det nuvarande antalet ledamöter i högsta domstolen utökas. Vid bedömande
av denna fråga är att beakta att det vid den utredning om domstolarnas
organisation, som för närvarande pågår genom domstolskommittén,
torde komma att övervägas att ge högsta domstolen en mer utpräglad
ställning av prejudikatinstans än för närvarande. Om en sådan reform genomföres
— enligt ämbetets mening är det åtskilligt som talar härför —-kan det förväntas, att arbetsbelastningen i högsta domstolen minskar. Om
högsta domstolens hörande i nådeärenden, såsom föreslagits, ej skall vara
obligatoriskt, kommer även härigenom arbetsbördan i domstolen att minska.
Med hänsyn till det anförda och till angelägenheten av att icke öka
högsta domstolens ledamotsantal avstyrkes promemorians förslag om sådan
ökning. Däremot tillstyrker ämbetet en ökning av antalet regeringsråd till
sjutton.

Frågan om en viss utvidgning av området för lagrådsgrans
k ningen har behandlats i några remissyttranden. Två
av regeringsrättens ledamöter förordar sålunda, att författningsutredningens
tanke att jämväl grundlagsförslag skall granskas av lagrådet realiseras
redan nu. Visserligen kan häremot invändas att det ännu är tämligen ovisst,
om författningsutredningens förslag verkligen kommer att leda till lag -

Kungl. Maj:ts proposition nr IM år 1964

stiftning. Det oaktat anses det vara av stort värde att ändringar även i
gällande grundlag för framtiden blir föremål för lagrådsgranskning. Frågan
om grundlags hänförande till lagrådets obligatoriska laggranskningsområde
torde icke vara av så komplicerad natur, att den icke kan behandlas redan
nu. Den upprustning av lagrådet, som nu föreslås, medför att lagrådet
utan svårighet kan åtaga sig den nya uppgiften. I dessa ledamöters
yttranden uttalas därjämte sympatier för att författningsutredningens förslag
till utvidgning av lagrådets granskningsområde även i andra delar
genomföres.

Regeringsrättens övriga ledamöter anser, att en väsentlig ökning av laggranskningen
till att omfatta nya avsnitt av den administrativa lagstiftningen
icke bör ske utan att därvid ägnas nödig uppmärksamhet åt att åtgärden
kan inverka på spörsmålet om lagrådets lämpliga sammansättning
och därmed sammanhängande frågor. Några av dessa ledamöter påpekar
särskilt, att det härvid kan bli fråga om att än mer vidga lagrådsorganisationen,
eventuellt med en tredje avdelning, vilket skulle kräva ytterligare
några justitie- och regeringsråd för laggranskningsarbetet. Samma uttalande
gör förvaltningsdomstolskommittén.

I några yttranden har ifrågasatts att befria lagråd et från
mindre väsentliga arbetsuppgifter. Tre av regeringsrättens
ledamöter ävensom förvaltningsdomstolskommittén framför sålunda tanken
på att man genom rationaliseringsåtgärder skulle kunna förkorta den
tid under året, då den extra lagrådsavdelningen behöver tjänstgöra. Om ett
lagförslag innehåller civil- eller kriminalrättsliga moment, synes enligt dessa
remissorgan praxis som regel vara att hela lagen remitteras till lagrådet,
även om huvudparten av densamma kanske avser organisations- och ordningsfrågor
utan större intresse ur synpunkten av rättssäkerhet eller juridisk
följdriktighet. I sådana fall kan övervägas att, såsom redan nu stundom
sker, begränsa remissen till vissa avsnitt. Det synes vidare vara vanligt,
att om en lag en gång underkastats lagrådsgranskning förslag om ändringar
i densamma hänskjutes till lagrådet, även om ändringarna avser ur juridisk
synpunkt oväsentliga ämnen. Också härutinnan förefaller en snävare
praxis välmotiverad. Det har även förekommit, att lagrådet haft att granska
ett betydande antal förslag till ändring i förut granskade lagar, där den enda
nyheten avsett en väsentligen terminologisk anpassning på smärre punkter
till ett förut antaget lagkomplex. Nödvändigheten av dylika remisser kan
ifrågasättas. — Ytterligare en av regeringsrättens ledamöter har framfört
besläktade tankegångar.

Å andra sidan har också kritiska synpunkter på en dylik ordning framförts.
Ett regeringsråd framhåller sålunda, att någon sådan besparing av
tid och arbete, att lagrådets uppdelning på två avdelningar skulle bli överflödig,
icke kan väntas genom en dylik ordning. Även i övrigt skulle nog
vinsten regelmässigt bli obetydlig. I den mån undantagen från gransk -

80 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ningsplikten skulle avse sådana bestämmelser i förslag till ny lag, vilka kan
regleras i administrativa författningar, kan det vara lämpligt att i stället
anlita den utvägen. I övrigt gäller säkerligen vad konstitutionsutskottet vid
1949 års riksdag anförde, nämligen att bestämmelserna i ett lagförslag i
regel står i sådant inbördes sammanhang, att det ej är möjligt att från
granskningen undantaga vissa detaljfrågor. Det är framför allt av vikt
att frågan vad som obligatoriskt tillhör lagrådsgranskning och vad som
blott kan efter gottfinnande hänskjutas till sådan granskning blir på så
klart och oförtydbart sätt som möjligt bestämd i grundlagen. Den avsedda
skillnaden mellan viktigare och mindre viktiga lagändringar lärer emellertid
ej kunna på dylikt sätt uppdragas. Att i grundlagen lämna öppen frågan
hur denna gräns skall dragas, skulle för visso vara äventyrligt och kunna
i brådskande fall eller eljest fresta till missbruk. Enligt vad erfarenheten
visat kan lagändringar, som till synes är av ringa räckvidd och betydelse,
vid närmare skärskådan i lagrådet befinnas vara av helt annan innebörd,
vare sig avsedd eller ej. I sådana fall är lagrådsgranskningen av alldeles
särskild vikt.

Vid remissbehandlingen har även spörsmålet diskuterats att på annat
sätt underlätta arbetet i lagrådet. Tre ledamöter av regeringsrätten
samt förvaltningsdomstolskommittén understryker i sina yttranden
att lagrådet för närvarande saknar annat arbetsbiträde än föredraganden.
Lagrådets ledamöter får själva utföra ej blott konceptskrivning
utan även erforderliga kompletterande undersökningar, tidsödande
kollationering o. dyl. Det kan ifrågasättas om man icke skulle kunna underlätta
lagrådets arbete genom att ställa en kvalificerad sekreterare till
förfogande för biträdesuppgifter av olika slag. Härigenom skulle det, framhålles
det, bli möjligt för de i lagrådet tjänstgörande justitie- och regeringsråden
att koncentrera sig på det väsentliga bedömningsarbetet, och
lagrådets allmänna kapacitet i viss mån stärkas. Flera av högsta domstolens
ledamöter betonar likaledes att det för att underlätta arbetet i lagrådet
och så långt möjligt undvika behovet av lagrådets dubblering skulle
till synes vara till nytta om lagrådet erhölle en sekreterare, kompetent att
bistå med visst skriv- och kontrollarbete, förande av rotlar, korrekturläsning
m. m.

Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden.
Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 21 regeringsformen har regeringsrättens
ledamöter uttalat, att förslaget att i vissa delar överflytta
bestämmelserna om lagrådets sammansättning från grundlag till särskild
lag icke synes ge anledning till saklig erinran. Ledamöterna förordar den
formuleringen av regeln i § 21 regeringsformen, att lagrådet skall bestå
av ledamöter av högsta domstolen och lagfarna ledamöter av regeringsrätten
till det antal, som bestämmes i särskild, av Konungen och riksdagen
jämlikt § 87 mom. 1 gemensamt beslutad lag. Att därutöver i lagtexten

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

antyda, att lagrådslagen innehåller bestämmelser om hur många ledamöter
som skall deltaga i ärendes behandling, synes ej erforderligt. En
ledamot av förvaltningsdomstolskommittén, som förordat att lagrådsavdelning
skall bestå av fyra ledamöter, anser däremot att själva grundlagsstadgandet
bör upptaga huvudregeln om att fyra personer skall i lagrådet
medverka i laggranskningsarbetet. Härvid åberopas som jämförelse
reglerna i § 22 regeringsformen om domförheten i högsta domstolen och
regeringsrätten.

Departementschefen. Då lagarna ständigt måste anpassas efter samhällsutvecklingens
gång, är det naturligt, att senare tiders snabba samhällsutveckling
också kommit att inverka på lagstiftningsarbetets omfattning
och intensitet. Lagstiftningsärendena har sålunda ökat väsentligt i antal
och på grund av den alltmera differentierade samhällsverksamheten ofta
blivit mera omfattande och komplicerade än förut. Den ökade lagstiftningsaktiviteten
har givetvis påverkat arbetsläget i lagrådet, som ju har att
granska en stor del av lagförslagen. Hittills har visserligen laggranskningen,
tidvis tack vare avsevärda arbetsinsatser från lagrådsledamöternas sida,
kunnat i stort sett bemästras, så att någon nämnvärd eftersläpning i
lagstiftningsarbetet icke behövt inträffa. Alla tecken tyder emellertid på
att vi nu står inför en period med ytterligare stegrad lagstiftningsaktivitet.
I departement och kommittéer pågår sålunda arbete på många betydande
lagverk. Förslaget till jordabalk, som för närvarande beredes för
lagrådsremiss inom justitiedepartementet, blir av allt att döma ett av de
största lagverk, som i ett sammanhang remitterats till lagrådet, och rör
i många stycken tämligen komplicerade ämnen. Fastighetsbildningskommittén
har nyligen framlagt ett mycket omfattande betänkande med förslag
till ny lagstiftning på fastighetsbildningens område och ett lika omfångsrikt
betänkande med förslag till lagstiftning rörande förvaltningsförfarande!
lärer inom kort komma att avges av besvärssakkunniga. Även
dessa lagförslag, som för sitt förverkligande likaledes kräver lagrådsgranskning,
rör i stor utsträckning en ganska svårbearbetad materia. Jämväl
på många andra rättsområden, t. ex. äktenskapsrätten och utsökningsrätten,
är det pågående reformarbetet så framskridet, alt nya lagförslag,
som för sitt genomförande måste passera lagrådet, är att förvänta
inom den närmaste framtiden. Det sagda må vara tillräckligt för att
åskådliggöra att den väntade lagstiltningsaktiviteten inom lagrådets kompetensområde
är sådan, att behov nu föreligger att genom personell förstärkning
öka lagrådets arbetskapacitet. Härom har också i stort sett
enighet rått under remissbehandlingen. Den av något remissorgan föreslagna
åtgärden att befria lagrådet från skyldighet att granska vissa till
dess kompetensområde nu hörande lagförslag, t. ex. förslag utan principiell
innebörd eller av följdförfattnings natur, förutsätter en i praktiken ytterst

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 1964

vansklig gränsdragning mellan lagstiftningsärenden av olika dignitet och
skulle för övrigt knappast kunna i större mån förändra behovet av en
organisatorisk reform av lagrådet. Däremot skulle förmodligen behovet av
en sådan reform få andra proportioner och reformen måhända en annan
inriktning, om lagrådets kompetensområde, såsom författningsutredningen
föreslagit, väsentligt utökas. Jag är emellertid icke beredd att nu till
bedömning upptaga detta förslag, vars remissbehandling ännu icke till fullo
avslutats och som för övrigt lämpligen bör prövas i anslutning till en större
författningsrevision, utan utgår i förevarande sammanhang från att lagrådets
kompetensområde tills vidare skall vara oförändrat.

Såsom föreslagits i departementspromemorian och allmänt godtagits
under remissbehandlingen, bör en förstärkning av lagrådets arbetskapacitet
ske i den formen, att lagrådet beredes möjlighet att vid behov arbeta på
två avdelningar.

Enligt § 21 regeringsformen skall såsom obligatoriska ledamöter av
lagrådet tjänstgöra tre justitieråd och ett regeringsråd. Jämlikt bestämmelse
i lagrådslagen skall dessa fyra ledamöter deltaga i alla på lagrådet
ankommande ärenden. I tanke att motverka en alltför stor ökning
av antalet domare i högsta instans har i promemorian föreslagits, att det
obligatoriska antalet ledamöter per lagrådsavdelning reduceras till tre, av
vilka två skall vara justitieråd och en regeringsråd. Emellertid har den
nuvarande ordningen med fyra obligatoriska ledamöter visat sig både
ändamålsenlig och effektiv. Redan med hänsyn härtill kan man hysa betänkligheter
mot att reducera antalet granskande ledamöter och därigenom
minska granskningens allsidighet och auktoritet. Dessa betänkligheter
ökar givetvis i styrka, när man såsom nu är fallet står inför en period av
ökad lagstiftningsaktivitet, under vilken ovanligt stora och komplicerade
lagförslag väntas komma att remitteras till lagrådet. Jag vill med hänsyn
härtill förorda, att antalet ledamöter, som obligatoriskt skall deltaga i ärendenas
behandling, liksom hittills bestämmes till fyra.

När det gäller lagrådsavdelnings sammansättning i övrigt, bör den vägledande
principen alltjämt vara, att ledamöterna till övervägande del rekryteras
från de båda högsta rättskipningsorganen. Såsom lagrådets kompetensområde
nu är bestämt, torde det liksom hittills vara tillfyllest, att
en av de fyra obligatoriska ledamöterna är regeringsråd. När lagrådet arbetar
på avdelningar, kommer därigenom ett regeringsråd mer än för
närvarande att tagas i anspråk för laggranskningsuppgifter. Då regeringsrätten
med hänsyn till arbetsläget i domstolen svårligen kan undvara ytterligare
en ledamot, måste antalet regeringsråd ökas från 16 till 17, åtminstone
under tid lagrådet tjänstgör på avdelningar. Om övriga tre obligatoriska
ledamöter, såsom nu är fallet, skall vara justitieråd, skulle detta medföra,
att när lagrådet arbetar på avdelningar sex justitieråd mot nuvarande tre

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

kominer att tagas i anspråk för laggranskande uppgifter. En så stor minskning
av antalet dömande ledamöter i högsta domstolen skulle säkerligen
i regel icke kunna ske utan att menligt inverka på rättskipningens snabbhet
i högsta instans. En ökning av antalet justitieråd bör å andra sidan
så långt möjligt förebyggas. Härom har allmän enighet rått bland remissorganen.
Behovet av en sådan ökning skulle minska, om härför kvalificerad
person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens krets kunde
tagas i anspråk för laggranskning i stället för något av justitieråden. Även
utanför denna krets finnes nämligen personer, som är väl lämpade för
en dylik uppgift. Jag tänker härvid exempelvis på förutvarande justitieråd
och regeringsråd med obruten arbetskapacitet, erfarna och skickliga
domare i första och andra instans samt framstående rättsvetenskapsmän
och advokater. I huvudsaklig överensstämmelse med vad vissa av högsta|domstolens
ledamöter i sitt remissvar förordat vill jag med hänsyn härtill föreslå,
att lagrådsavdelning skall bestå av — förutom ett regeringsråd — tre
justitieråd med möjlighet för Kungl. Maj :t att förordna en lagfaren, skicklig
och oväldig person utanför de aktiva justitierådens och regeringsrådens
krets att inträda såsom ledamot i stället för ett av justitieråden antingen på
en eller på båda lagrådsavdelningarna. Härigenom bibehåller lagrådet i huvudsak
sin karaktär av en representation för de båda högsta rättskipningsorganen
samtidigt som medel skapas att motverka en icke önskvärd
ökning av antalet domare i högsta instans. När lagrådet icke arbetar på
avdelningar, lärer med denna ordning lagrådet liksom hittills mestadels
komma att bestå av tre justitieråd och ett regeringsråd. Även då lagrådet
tjänstgör på avdelningar, kommer varje laggranskande enhet att åtminstone
till övervägande del bestå av representanter för de båda högsta
rättskipningsorganen. Någon ökning av antalet justitieråd torde med hänsyn
bl. a. till den lättnad i arbetsbördan, som den föreslagna omläggningen
av nådeärendenas behandling kan väntas medföra för högsta domstolen,
överhuvud icke vara behövlig, så länge icke flera än fyra justitieråd tages
i anspråk för laggranskande uppgifter. Skulle — på grund av till äventyrs
uppkommande svårigheter att till lagrådet knyta någon utomstående för
uppgiften lämpad jurist eller eljest — flera än fyra justitieråd engageras i
lagrådets verksamhet, torde det få bero på en prövning in concreto av arbetsläget
i högsta domstolen, huruvida antalet justitieråd skall ökas till
tjugofem eller tjugosex. Har sådan ökning skett, bör antalet justitieråd, i
den mån så till följd av inträffade ledigheter kan ske, åter nedbringas, så
snart förutsättningar för ökning icke längre föreligger, vare sig detta beror
på att lagrådets tjänstgöring på avdelningar upphört eller att utomstående
jurist sedermera förordnats att ersätta justitieråd såsom ledamot av lagrådet
eller på att arbetsläget i högsta domstolen förbättrats.

Den möjlighet, som nu finnes för Kungl. Maj:t att för visst ärende för -

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ordna en femte ledamot av lagrådet och som främst är avsedd att utnyttjas
för att tillföra lagrådet sakkunskap på visst specialområde, torde
även vid en omorganisation av lagrådet böra bibehållas.

Grundläggande bestämmelser om lagrådet bör liksom hittills upptagas i
g 21 regeringsformen. I enlighet med vad jag förut anfört torde paragrafen
till en början böra upptaga föreskrifter om att såsom ledamöter
av lagrådet skall tjänstgöra tre justitieråd och en av regeringsrättens lagfarna
ledamöter, men att i stället för ett av justitieråden annan lagfaren,
skicklig och oväldig person må enligt Kungl. Maj :ts förordnande tjänstgöra
såsom ledamot av lagrådet. Den nu i lagrådslagen intagna bestämmelsen om
vilka ledamöter som skall deltaga i ärendes behandling synes vara av den
vikt, att den bör intagas i grundlag. Jag föreslår därför att i paragrafen införes
stadgande om att nyssnämnda fyra ledamöter skall deltaga i behandlingen
av alla på lagrådet ankommande ärenden. Föreskriften om möjlighet
att för visst ärende utse en extra ledamot av lagrådet bör fortfarande ha sin
plats i paragrafen. Skall lagrådet vara delat i avdelningar, bör vad i nu
angivna regler sagts om lagrådet i stället gälla varje avdelning. Jag förförordar
att grundlagsparagrafcn kompletteras med en bestämmelse härom.
Liksom hittills bör paragrafen upptaga ett stadgande om att närmare bestämmelser
om lagrådet meddelas i särskild, av Kungl. Maj :t och riksdagen
jämlikt § 87 mom. 1 regeringsformen gemensamt beslutad lag.

Med den lösning, som här förordats, torde något övergångsstadgande till
grundlagsändringen icke vara erforderligt.

Utöver ändringen av § 21 regeringsformen kräver den föreslagna reformen

föreskrifter om lagrådsarbetets organiserande på två avdelningar. Detta
synes lämpligen kunna ske i huvudsaklig överensstämmelse med vad i promemorian
förordats, nämligen genom ett stadgande av innebörd att lagrådet
utgöres av en ordinarie och en extra avdelning, och att den senare
endast skall tjänstgöra under tid som Kungl. Maj :t bestämmer. Då den
extra avdelningen tjänstgör, torde de på lagrådet ankommande ärendena få
fördelas mellan avdelningarna på sätt lagrådet bestämmer. Det bör åvila
högsta domstolen och regeringsrätten att liksom hittills utse de domstolsledamöter,
som skall tjänstgöra i lagrådet, samt att därvid ange vilken lagrådsavdelning
de utsedda skall tillhöra. Har Kungl. Maj :t förordnat någon
att i justitieråds ställe tjänstgöra på avdelning i lagrådet, torde det få ankomma
på högsta domstolen att bestämma vilket justitieråd som skall
ersättas av denne. Lagrådslagen synes böra upptaga bestämmelser i samtliga
nu angivna hänseenden. Liksom hittills bör lagrådslagen innehålla
regler om skyldighet för lagrådsledamot, som utsetts av högsta domstolen
eller regeringsrätten, att tjänstgöra i den domstol han tillhör, när han
icke tages i anspråk för laggranskningen. I de lagar som reglerar högsta
domstolens och regeringsrättens sammansättning erfordras, på sätt jag

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

tidigare antytt, ändringar rörande antalet justitieråd och regeringsråd.
Därest förslaget till ändring av § 21 regeringsformen av riksdagen antages
såsom vilande, torde förslag till erforderliga följdändringar få föreläggas
den riksdag, som har att taga slutlig ställning till grundlagsändringen.

Den under remissbehandlingen väckta frågan om att tillföra lagrådet
en sekreterare bör övervägas i lämpligt sammanhang.

4. Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen

Nuvarande ordning. I § 35 regeringsformen anges, att vissa särskilt uppräknade
befattningshavare innehar förtroendesysslor, varifrån Kungl. Maj :t
må dem entlediga, när han prövar rikets tjänst det fordra. Uppräkningen
omfattar, förutom statsråden, bl. a. cheferna för vissa centrala ämbetsverk,
justitiekanslern, expeditionscheferna i statsdepartementen, överståthållaren
och landshövdingarna, högre militära befattningshavare samt ämbetsoch
tjänstemän inom utrikesförvaltningen. Bestämmelsen framstår som ett
undantag från den i § 36 regeringsformen stadgade grundsatsen om statstjänstemäns
oavsättlighet. Enligt denna paragraf kan de som bekläder domarämbeten
samt alla andra ämbets- och tjänstemän än de i § 35 nämnda
»icke, utan medelst rannsakning och dom, ifrån sina innehavande sysslor av
Konungen avsättas, ej heller, utan efter egna ansökningar, till andra tjänster
befordras eller flyttas». Regeringsformen känner sålunda endast två
kategorier statstjänstemän, nämligen tjänstemän som i princip är oavsättliga
och icke kan förflyttas samt innehavare av förtroendesysslor.

I § 35 regeringsformen har efter år 1809 företagits smärre ändringar för
att bringa uppräkningen av förtroendeämbetsmän i bättre överensstämmelse
med vissa inom statsförvaltningen företagna organisatoriska förändringar.
Senast ändrades lagrummet 1876; fortfarande upptager det titlar
och ämbeten, som försvunnit, varjämte det i fråga om nytillkomna ämbeten
är omtvistat om de är hänförliga till förtroendesysslor eller ej. Däremot
står § 36 orubbad kvar sedan regeringsformens tillkomst.

Uppfattningen har efter hand gjort sig gällande, att § 36 regeringsformen
avser endast genom fullmakt tillsatta tjänster. Vid sidan av fullmakten har
anställningsformerna konstitutorial och förordnande erhållit ökad utbredning.
Innehavare av konstitutorial kan avsättas i administrativ väg för fel
eller försummelse i tjänsten. Samma gäller beträffande sådan med förordnande
tillsatt tjänsteman som är underkastad disciplinär bestraffning. Vad
fullmaktshavarna beträffar har deras ställning genom bestämmelser i andra
författningar än grundlag undergått förändring i olika hänseenden. Från
mitten av 1800-talet har i avlöningsförfattningar införts alltmer skärpta bestämmelser
om förflyltningsskyldighet. För flertalet tjänstemän gäller nu -

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

mera de bestämmelser om förflyttningsskyldighet som upptagits i statens
allmänna avlöningsreglemente. I nämnda reglemente stadgas, att innehavare
av ordinarie tjänst, vilken tillsatts medelst fullmakt eller konstitutorial,
är pliktig att låta förflytta sig till annan stationeringsort eller annan
ordinarie tjänst vid det verk han tillhör liksom ock, där Kungl. Maj:t så
prövar lämpligt, till ordinarie tjänst vid annat verk, å vilken reglementet
är tillämpligt. För domare med undantag av vattenrättsingenjör gäller särskilda
bestämmelser om förflyttningsskyldighet. Domare är sålunda förflyttningsskyldig
endast till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad
han tillhör och allenast under förutsättning att Kungl. Maj :t finner
organisatoriska skäl påkalla förflyttningen. Även ordinarie beställningshavare
vid försvaret är underkastade särskilda regler om förflyttningsskyldighet.
Beträffande högre militära och civilmilitära beställningshavare ävensom
vissa befattningshavare vid polis- och åklagarväsendet gäller därjämte,
att de är pliktiga att avgå från tjänsten, om så befinnes påkallat med hänsyn
till statens intressen. Även pensionsförfattningarnas föreskrifter om
skyldighet för befattningshavare att vid viss ålder eller under vissa andra
omständigheter frånträda tjänsteutövningen, ehuru med rätt till pension,
har givit ett annat innehåll åt oavsättlighetsprincipen sådan den kommit
till uttryck i regeringsformen.

Tidigare reformförslag. Under de senaste årtiondena har frågan om ändring
av §§ 35 och 36 regeringsformen aktualiserats vid flera tillfällen.

På konstitutionsutskottets initiativ anhöll 1942 års riksdag i skrivelse till
Kungl. Maj :t om utredning av frågan om revision av bestämmelserna. Utskottet
hade i sitt av riksdagen godkända memorial (1942: 18) framhållit,
att en betydande klyfta förelåg mellan å ena sidan grundlagens ifrågavarande
bud och å andra sidan deras tillämpning genom vissa gällande författningar,
som i viktiga delar var ett uttryck för det praktiska livets krav.
Denna motsättning var ägnad att ingiva allvarliga betänkligheter. Förhållandena
hade enligt utskottet numera utvecklat sig därhän, att denna skiljaktighet
icke längre borde få bestå utan borde överbyggas genom en revision
av § 36 och den i samband därmed stående § 35 regeringsformen. Å
ena sidan borde, framhöll utskottet, härvid hänsyn tagas till att den allmänna
princip, på vilken § 36 byggde, var av vital betydelse för rättskipningen
och förvaltningen och därmed för hela vårt samhällsskick. Det var
nämligen angeläget, att dessa funktioner handhades av personer, som efter
bästa övertygelse fullgjorde sina värv utan att behöva frukta godtyckliga
inskridanden från överordnade. Å andra sidan borde också beaktas statsmakternas
behov av större rörelsefrihet på förevarande område än § 36 i
sin nuvarande lydelse skänkte. Detta behov hade särskilt framträtt under
de senaste årtiondena. Huru de nya grundlagsbuden i detalj skulle utfor -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år WGi

mas kunde emellertid icke avgöras utan en allsidig utredning genom Kungl.
Maj :ts försorg. Enligt sakens natur borde de emellertid icke göras alltför
utförliga. Härav följde, att vid utredningen fråga torde uppstå om icke, i
likhet med vad flerstädes i utlandet var fallet, närmare bestämmelser i ämnet
lämpligen borde införas i särskild lagstiftning, som mera ingående reglerade
statstjänstemännens rättigheter och skyldigheter.

År 1946 anhöll riksdagen ånyo om utredning av frågan om revision av
omförmälda bestämmelser i regeringsformen. Spörsmålet hade vid detta tillfälle
aktualiserats genom i kamrarna väckta motioner 1:192 och 11:335
med förslag till ny lydelse av § 36 regeringsformen och i anslutning därtill
en beredskapslagstiftning, som medgav Kungl. Maj :t rätt att, då rikets
tjänst eller den allmänna välfärden så fordrade, vid utomordentliga förhållanden
tillfälligt skilja eller förflytta ämbets- och tjänstemän från deras
sysslor. Konstitutionsutskottet framhöll i sitt utlåtande (1946: 16), att de
skäl, som föranledde 1942 års riksdag att begära utredning om revision av
§■§ 35 och 36 regeringsformen, alltjämt ägde giltighet och att de under de senaste
åren i flera olika sammanhang gjort sig gällande. Vid en dylik revision
borde, med principiellt vidhållande av den grundsats på vilken § 36 regeringsformen
byggde, hänsyn tagas till statsmakternas behov av större rörelsefrihet
på förevarande område än § 36 i sin nuvarande lydelse medgav.
I utlåtandet, som i denna del godkändes endast av andra kammaren,
anförde utskottet vidare:

Statsmakternas nyssnämnda rörelsefrihet bör sträcka sig så långt, att
möjlighet finnes att, där ett allmänt intresse det påkallar, avskeda personer,
som visat sig uppenbart olämpliga och för sin befattning icke skickade.
Skäl av skilda slag kan ur det allmännas intresse motivera en befattningshavares
skiljande från tjänsten. Enligt utskottets mening bör man av varje
statstjänsteman kunna fordra, att han skall vara känd för »laglydnad och
medborgarsinne», ett krav som i 1940 års hemvärnskungörelse uppställts
för varje hemvärnsman och som sedan inarbetats i jämväl andra författningar
på det militära området. Det synes utskottet angeläget, att statsmakterna,
för alt vårt land vid krig eller krigsfara skall äga en fullt pålitlig
ämbets- och tjänstemannakår, tillser att detta krav på laglydnad och
medborgarsinne redan uppfylles under lugna, normala förhållanden och att
grundlagen, eventuellt kompletterad av närmare bestämmelser i särskild
lag, erhåller en sådan utformning att detta blir möjligt.

I motioner till 1948 års riksdag I: 106 och II: 176 hemställdes, att riksdagen
måtte besluta att i skrivelse till Kungl. Maj :t anhålla om utredning och
förslag beträffande revision av i §§ 35 och 36 regeringsformen stadgade
grunder för statstjänstemännens rättsställning i samband med en allmän
tjänstemannalagstiftning, omfattande jämväl de kommunalt anställda tjänstemännen.
I sitt utlåtande (1948: 12) över de väckta motionerna anförde
konstitutionsutskottet bl. a.:

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

Riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 hade ännu icke föranlett
någon Kungl. Maj :ts åtgärd. De spörsmål, som berörs däri, är dock av den
vikt, att en utredning därom utan dröjsmål bör komma till stånd. Erfarenheterna
från de senare åren visade också, att frågan om statst jänstemännens
rättsliga ställning gång efter annan och i skilda sannnahang aktualiserats.
Sålunda framhöll vederbörande departementschef i proposition (nr
833) till 1946 års riksdag angående allmän lönereglering för befattningshavare
i statens tjänst, att frågan om anställningsformerna för ordinarie tjänstemän
borde övervägas först vid omförmälda av riksdagen begärda utredning.
Vidare hade spörsmålet om entledigande av tjänstemän på grund av
olämplighet, opålitlighet m. in. föranlett inrättande av avgångsstater för
vissa befattningshavare vid försvaret samt polis- och åklagarväsendet år
1942 respektive år 1946. Med anledning av förslaget om avgångsstat för sistnämnda
befattningshavare hade justitiekanslersämbetet uttalat den meningen,
att ifrågavarande åtgärder borde anstå i avvaktan på den av riksdagen
begärda utredningen rörande föreskrifterna i §§ 35 och 36 regeringsformen.
Tillika hade frågan om möjlighet att entlediga vissa läkare och lärare
från deras befattningar på grund av olämplighet diskuterats vid 1945
och 1946 års riksdagar. Härvid hade föreliggande spörsmål vidgats till att
omfatta ej blott statliga tjänstemän utan även vissa kommunala befattningshavare.
Vad sålunda förekommit var ägnat att understryka angelägenheten
av att den av riksdagen begärda utredningen igångsattes. Utredningen borde
också avse de kommunalt anställda tjänstemännens rättsställning såvitt angår
frågan om deras entledigande på grund av illojalitet eller liknande skäl.
Då utskottet emellertid förutsatte, att den av riksdagen redan tvenne gånger
begärda utredningen komme till stånd vid sådan tidpunkt att resultatet
därav kunde föreläggas riksdagen i god tid före utgången av nästa andrakammarperiod
(d. v. s. före 1952 års utgång), ansåg sig utskottet sakna anledning
att ånyo tillstyrka skrivelse till Kungl. Maj :t i samma ämne.

Under hänvisning till det anförda och då motionerna främst avsåg statstjänstemännens
rättsliga ställning hemställde utskottet att motionerna icke
måtte till någon riksdagens åtgärd föranleda. Riksdagen beslöt i enlighet
med utskottets hemställan.

År 1959 begärde riksdagen åter utredning av frågan om revision av
§§35 och 36 regeringsformen. I andra kammaren hade väckts motion nr
243 med förslag att frågan om anställningsformerna för de högre tjänstemännen
hos de statliga tillsynsmyndigheterna — bank- och fondinspektionen,
sparbanksinspektionen och försäkringsinspektionen — måtte bli föremål
för utredning samt att utredningens resultat snarast förelädes riksdagen.
Med förmälan att riksdagsskrivelserna från åren 1942 och 1946 överlämnats
till pågående utredningar om statstjänstemännens förhandlingsrätt
anförde konstitutionsutskottet i sitt av riksdagen godkända betänkande
(1959: 3), att det i motionen framlagda utredningsförslaget avsåg endast en
del av det större frågekomplexet angående de offentliga tjänstemännens anställningsformer
och rättsställning i allmänhet. Frågan om en revision av
de bestämmelser härom, vilka återfanns i §§ 35 och 36 regeringsformen,
borde snarast bli föremål för en allsidig och förutsättningslös utredning

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla en självständig
och oväldig tjänstemannakår som av att bereda statsmakterna en
viss — alltefter tjänsternas beskaffenhet växlande — rörelsefrihet på förevarande
område. Det kunde enligt utskottets mening å ena sidan icke
ifrågakomma att till en ny författning överföra de ovannämnda föråldrade
paragraferna i regeringsformen i oförändrat skick. Å andra sidan torde
de allmänna principerna för statstjänstemännens rättsliga ställning alltjämt
böra fastslås i grundlag, även om det efter utredning skulle befinnas
lämpligt, att detaljerade bestämmelser i detta hänseende meddelades genom
särskild, kompletterande lagstiftning. Det uppdrag, som givits 1956 års
förhandlingsrättsutredning genom de ursprungliga direktiven samt genom
överlämnandet av riksdagsskrivelserna 1942 och 1946, innebar att det i skrivelserna
berörda problemet av utredningen väl kunde upptagas till prövning,
men att någon skyldighet härutinnan icke förelåg. Det var därför antagligt,
att denna utredning — i likhet med 1948 års förhandlingsrättskommitté —
ej komme att granska nu föreliggande spörsmål i vidare omfattning än
dess egentliga utredningsuppdrag gav anledning till. Ej heller författningsutredningens
verksamhet var genom dess grundläggande direktiv inriktad
på en närmare utredning av frågan om statstjänstemännens rättsställning.
Utskottet fann det därför angeläget, att utredningen av spörsmålet om revision
av de berörda paragraferna i regeringsformen i hela dess vidd anförtroddes
antingen särskilt tillkallade sakkunniga eller — genom kompletterande
direktiv — förhandlingsrättsutredningen eller författningsutredningen.
Resultatet av den av riksdagen begärda utredningen borde kunna föreläggas
riksdagen samtidigt med det förslag till en moderniserad författning,
vartill författningsutredningens arbete kunde leda.

Författningsutredningen. Författningsutredningens förslag till ny regeringsform
upptager bestämmelser om förtjänst och skicklighet som enda
befordringsgrund och om svenskt medborgarskap som villkor för erhållande
av vissa statliga tjänster (4 kap. 14 § första och andra styckena). Beträffande
statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter framhåller utredningen,
att bestämmelser härom för närvarande är intagna i ett flertal
författningar av olika rättslig valör. Denna ordning försvårar enligt utredningen
översikten över detta betydelsefulla rättsområde och framstår i
och för sig som mindre tillfredsställande. Utredningen framhåller vikten
från allmän synpunkt av att statstjänstemän intager en även i förhållande
till regeringen självständig ställning. Grundläggande bestämmelser om
tjänstemännens skyldigheter och rättigheter bör givas i lag. I fråga om
domare föreslår utredningen dock ett särskilt stadgande i grundlag om
oavsättlighet. I övrigt synes enligt utredningen tillräckliga skäl icke föreligga
att i grundlag upptaga bestämmelser av nyss angivet slag. Det måste
anses tillfyllest att erforderliga stadganden införes i allmän lag. Utred -

Kungl. Mn j.ts proposition nr 110 år 196i

ningen förutsätter att i sådan lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen
stadgade skyddet för vissa ordinarie tjänstemän. Däremot förordar
utredningen, att den i § 35 regeringsformen angivna anställningsformen
förtroendetjänst ej längre bibehålies. Utredningen framhåller vidare, att
uttalandet om att grundläggande bestämmelser rörande statstjänstemännens
rättsställning skall ges i lagform bör gälla oavsett i vilken utsträckning
förhandlingsrätt införes för dessa tjänstemäns vidkommande. I den
särskilda tjänstemannalagen bör däremot, understryker utredningen, icke
regleras ämnen, som skulle kunna bli föremål för förhandling och överenskommelse.
Bestämmelserna i §§ 35 och 36 bör icke upphävas förrän i
samband med införandet av en särskild tjänstemannalag.

Förutom regler om tjänstetillsättning efter förtjänst och skicklighet och
om svenskt medborgarskap som villkor för tillträde till vissa tjänster föreslår
utredningen sålunda icke andra allmänna bestämmelser om statens
tjänstemän än dels ett stadgande (4 kap. 14 § tredje stycket) att grundläggande
bestämmelser om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives
i lag och dels en bestämmelse (5 kap. 6 § andra stycket) om oavsättlighet
för domare. Enligt den sistnämnda bestämmelsen må den som utnämnts
till domartjänst ej avsättas från tjänsten annorledes än genom
domstols dom. Han må ej heller utan eget medgivande förflyttas till annan
tjänst; om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må han
dock förflyttas till annan jämställd domartjänst. Härjämte föreslås vissa
övergångsbestämmelser, varigenom den i §§ 35 och 36 givna ordningen tills
vidare bibehålies.

Beredningen inom civildepartementet. Som ett led i beredningen av frågan
om de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt har efter det att
författningsutredningen avlämnat sitt betänkande inom civildepartementet
framlagts den av mig tidigare omnämnda departementspromemorian
(SOU 1963: 51) med lagförslag i ämnet. Enligt dessa förslag får statens
tjänstemän samma rätt som arbetstagare i enskild tjänst att genom sina
organisationer förhandla om lön och övriga ekonomiska förmåner samt att
träffa kollektivavtal. Vidare införes rätt att vidtaga arbetsinställelse i intressetvister.
Promemorian innehåller förslag till lag om statens tjänstemän
samt förslag till ändrad lydelse av §§35 och 36 regeringsformen. Förslaget
till tjänstemannalag upptager sådana grundläggande bestämmelser
om statstjänstemannen, som ansetts icke vara av beskaffenhet att tillhöra
grundlag, bl. a. bestämmelser om tjänstetillsättning, tjänstemans åligganden,
åtal och disciplinär bestraffning, anställnings upphörande samt tjänstemans
ställning vid arbetskonflikter. Med avseende å frågan vilka bestämmelser
som är av grundlags natur har författningsutredningens förslag
följts. Beträffande innehållet i den föreslagna tjänstemannalagen må här
nämnas, att enligt förslaget ingen tjänsteman skall kunna skiljas från

Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196i

tjänsten annorledes än av allmän domstol efter åtal eller av Kungl. Maj :t
eller myndighet med stöd av uttrycklig bestämmelse i lagen. Fullmaktshavares
och konstituerades rättsställning regleras i huvudsaklig överensstämmelse
med gällande rätt. Samma är förhållandet med tjänstemän, som
förordnats för bestämd tid. Vad angår tjänstemän som förordnats tills vidare
innebär förslaget att de kan uppsägas endast på objektivt godtagbart
skäl och att uppsagd tjänsteman, om hans organisation önskar överläggning
om uppsägningen, ej får skiljas från tjänsten, förrän överläggning ägt
rum mellan den som verkställt uppsägningen och organisationen. Vidare
innebär förslaget, att besvär över myndighets beslut om entledigande skall
i sista instans prövas av regeringsrätten i stället för som nu vanligen sker
av Kungl. Maj:t i statsrådet. Den föreslagna tjänstemannalagen innehåller
icke något stadgande motsvarande § 35 regeringsformen. De syften detta
stadgande fullföljer anses kunna tillgodoses genom att tjänsteman i förtroendeställning
tillsättes med förordnande tills vidare. Tjänsteman vid
utrikesförvaltningen, försvaret eller polisväsendet skall enligt förslaget
vara skyldig att avgå från tjänsten och inträda i disponibilitet, om Kungl.
Maj :t med hänsyn till rikets bästa så beslutar.

Enligt den i promemorian föreslagna ändringen av § 36 regeringsformen
kommer den i grundlag stadgade oavsättligheten sålunda att avse
endast domare; oavsättlighetens innebörd regleras i huvudsaklig överensstämmelse
med författningsutredningens förslag. Beträffande övriga statstjänstemän
stadgas i § 36 endast, att grundläggande bestämmelser gives
i lag, stiftad i den ordning § 87 mom. 1 regeringsformen föreskriver. Förslaget
om ändring av § 35 innebär, att detta stadgande kvarstår med giltighet
endast beträffande statsrådets ledamöter; förslaget till tjänstemannalag
avser icke statsråd. Vidare föreslås eu övergångsbestämmelse till § 35;
enligt denna bestämmelse skall den som vid ikraftträdandet av grundlagsändringen
innehar syssla, som i nämnda paragraf sägs, alltjämt vara underkastad
stadgandet i dess hitintills gällande lydelse.

Remissyttrandena. Den i 4 kap. 14 § tredje stycket i författningsutredningens
förslag till regeringsform upptagna föreskriften att grundläggande bestämmelser
om tjänstemans skyldigheter och rättigheter gives i lag bär
under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser, nämligen
högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet,
statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheten i Göteborg, Svea hovrätt,
Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra
Sverige, överbefälhavaren, socialstyrelsen, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen
för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar, statens utlänningskommission, utlänningsnämnden, vattenfallsstyrelsen,
byggnadsstyrelsen, kammarkollegium, statskontoret, riksrevisionsverket,
riksskattenämnden, kammarrätten, skolöverstyrelsen, översty -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

relsen för yrkesutbildning, kanslern för rikets universitet, större akademiska
konsistorierna i Uppsala, Lund, Göteborg och Stockholm, lärarkollegierna
vid karolinska institutet, vid tandläkarhögskolan i Stockholm, vid
tandläkarhögskolan i Malmö och vid handelshögskolan i Göteborg, humanistiska
fakulteten i Uppsala och juridiska fakulteten i Lund, domänstyrelsen,
lantbruksstyrelsen, statens jordbruksnämnd, kommerskollegium,
överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser utom dem i Blekinge och
Västmanlands län, samtliga domkapitel, arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga,
1961 års utredning om översyn av medborgarskapslagstiftningen,
utlänningsutredningen, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret,
Landsorganisationen i Sverige, Statstjänarkartellen, Sveriges
akademikers centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation,
Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet, föreningen Sveriges
häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen Sveriges
stadsfiskaler.

I det övervägande antalet yttranden (ett 80-tal) tillstyrkes eller lämnas
utan erinran förslaget att nuvarande bestämmelser i § 36
regeringsformen om statstjänstemans oavsättlighet,
såvitt gäller annan tjänsteman än domare, utgår
ur grundlag och ersättes av bestämmelser i annan
lag.

Författningsutredningens förslag i denna del lämnas sålunda uttryckligen
utan erinran av bl. a. sex ledamöter av högsta domstolen, regeringsrättens
flesta ledamöter (14 regeringsråd), Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten
över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överbefälhavaren,
socialstyrelsen, vattenfallsstyrelsen, byggnadsstyrelsen, statskontoret, kammarrätten,
riksrevisionsverket, skolöverstyrelsen, lantbruksstyrelsen, kommcrskollegium,
samtliga länsstyrelser som uttalat sig i frågan utom länsstyrelserna
i Jönköpings och Kronobergs län, arbetsmarknadsstyrelsen (majoriteten),
Landsorganisationen, Statstjänarkartellen och Tjänstemännens
cen tr alorgan isation.

Regeringsrättens flesta ledamöter anser förslagen icke föranleda erinran
under de av utredningen angivna förutsättningarna, nämligen att i en särskild
lag intages motsvarighet till det i § 36 regeringsformen stadgade
skyddet för vissa ordinarie tjänstemän samt att bestämmelserna i §§ 35
och 36 regeringsformen icke upphör att gälla förrän i samband med införandet
av den särskilda tjänstemannalagen.

Xågra remissmyndigheter understryker värdet av att grundläggande bestämmelser
om statstjänstemännen meddelas i en särskild lag. Svea hovrätt
framhåller, att det ter sig från alla synpunkter rationellt att i en
särskild lag sammanföra de offentligrätlsligt reglerade delarna av anställningsförhållandet
mellan staten och dess tjänstemän. På liknande sätt uttalar
sig socialstyrelsen och länsstyrelsen i Stockholms län.

Kungl. Maj.ts proposition nr l W är 196t

Juridiska fakulteten i Lund säger sig ej vilja motsätta sig att bestämmelserna
om förvaltningstjänstemäns oavsättlighet överflyttas till en
tjänstemannalag, eftersom det visat sig att stadgandet i § 36 regeringsformen
icke förmått hindra en begränsning i praxis av oavsättlighetsprincipens
räckvidd.

Emellertid har också invändningar framställts mot ifrågavarande förslag,
nämligen av högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd),
två ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, större akademiska
konsistoriet i Göteborg, lärarkollegiet vid karolinska institutet, överståtliållarämbetet,
länsstyrelserna i Jönköpings och Kronobergs län, en ledamot
av arbetsmarknadsstyrelsen, besvärssakkunniga, Sveriges akademikers
centralorganisation och föreningen Sveriges stadsfiskaler.

De ledamöter av högsta domstolen som ställt sig kritiska till förslaget
framhåller, att oavsättlighetsprincipen av ålder gällt även inom förvaltningen
i Sverige. Värdet av denna princip ligger, påpekas det, däri att
tjänstemannakåren blir självständig och oberoende av den politiska makten
och dagens åsiktsströmningar. Den innebär härigenom en garanti för
objektivitet och följdriktighet i förvaltningen, så att lika fall behandlas
lika, och är sålunda ett led i strävandet att sörja för rättssäkerhet och
oväld. Den bär genom tiderna varit av synnerlig betydelse och med säkerhet
medfört avsevärda fördelar för samhället. Såsom innefattande ett viktigt
led i regleringen av vårt samhällsskick har den fastslagits i grundlag.
Det är synnerligen vanskligt att, innan frågan om statstjänstemännens anställningsförhållanden
fått sin lösning, taga ståndpunkt till förslaget att
ur grundlag utmönstra oavsättlighetsgrundsatsen för alla andra statstjänstemän
än domare. Även om för flertalet statstjänstemän en ändring av
anställningsvillkoren kommer till stånd i riktning mot en mer privaträttslig
reglering, torde vissa icke oväsentliga moment som nu anses ingå i
oavsättlighetsgrundsatsen dock komma att bestå. Ifrågavarande ledamöter
av högsta domstolen anför vidare bl. a.:

I detta ämne liksom i flera andra måste frågan huruvida en princip
skall grundlagfästas eller ej ses på lång sikt. Den bör icke avgöras endast
mot bakgrunden av vår tids politiska förhållanden och dagens läge i fråga
om organisationsväsen och arbetsmarknad. Värdet i ett grundlagsstadgande
om tjänstemäns oavsättlighet visar sig främst i tider av oro och förändring.
Vi anser, att frågan om statstjänstemännens rättsställning är av
den vikt för vårt samhällsskick att oavsättlighetsgrundsatsen — även med
den förändring av dess innebörd som i enlighet med vad förut antytts
kan komma i fråga —• bör fastslås i grundlag. Tydligen kan det emellertid
icke ifrågakomma att till en ny regeringsform överföra de nuvarande
stadgandena i 36 § regeringsformen oförändrade. Dessa måste omarbetas
ej endast med anledning av en eventuell ändring av tjänstemännens anställningsförhållanden
utan även i anslutning till den utveckling som skett
i övrigt, under beaktande av det allmänna intresset såväl av att bibehålla
en självständig och oväldig tjänstemannakår som av att bereda staten till -

Kungl. Mu j.ts proposition nr 1 iO ar

börlig rörelsefrihet. Härvid bör till prövning upptagas bland annat frågan
för vilka anställningsformer grundlagsskyddet skall gälla. Därest skyddet
som hittills endast skall omfatta med fullmakt försedda domare och andra
befattningshavare, torde i grundlags form böra angivas de huvudgrupper
av tjänstemän som avses därmed. Närmare bestämmelser torde emellertid
kunna givas i lag. I den mån oavsättlighet för tjänsteman stadgas i grundlagen,
bör där upptagas förbud mot tvångsförflyttning annat än till jämställd
eller högre tjänst med samma anställningsform som den ursprungliga
tjänsten.

De båda ledamöter av regeringsrätten, som rest invändningar mot författningsutredningens
ifrågavarande förslag, framhåller, att oavsättlighet
visserligen icke kan medgivas alla statliga befattningshavare. Principen
om statstjänstemäns oavsättlighet är dock av så stor betydelse att den
bör komma till uttryck i grundlag. I grundlagen bör sålunda stadgas oavsättlighet
för dem som erhållit kunglig fullmakt å sin tjänst, medan i
vanlig lag bör bestämmas vilka befattningar som skall tillsättas med sådan
fullmakt. Länsstyrelsen i Kronobergs län uttalar, att det för förvaltningstjänstemän,
som utövar statlig myndighet, är av lika stor vikt som
för domare att äga en självständig och oberoende ställning i förhållande
till både Kungl. Maj :t och allmänheten. Enligt länsstyrelsens mening är
det därför knappast motiverat att frångå den nuvarande principen att i
grundlag upptaga de grundläggande bestämmelserna om skydd mot avsättning
eller förflyttning för statstjänstemän i allmänhet. På liknande sätt
uttalar sig besvärssakkunniga. De sakkunniga framhåller emellertid, att
värdet av att i en allmän tjänstemannalag intages grundläggande regler om
tjänstemännens rättigheter och skyldigheter icke kan skattas nog högt. Ett
bekräftande i grundlag av att dessa frågor skall regleras i lag innebär enligt
de sakkunniga en särskild garanti för ordningens bestånd. Sveriges akademikers
centralorganisation avstyrker bestämt att det rättsläge ändras, som
för närvarande råder enligt § 36 regeringsformen. Enligt organisationens
mening bör i grundlag ingå en bestämmelse om oavsättlighet för i princip
alla innehavare av ordinarie tjänster. Även föreningen Sveriges
stadsfiskaler motsätter sig, att de grundläggande bestämmelserna om
tjänstemännens oavsättlighet överflyttas från regeringsformen till en tjänstemannalag.
Införes ministerstyrelse, som utredningen på goda grunder föreslår,
torde betydelsen av att förutsättningarna för en självständig ämbetsutövning
icke rubbas te sig än angelägnare. Den psykologiska effekten av
att förvaltningstjänstemännens principiella oavsättlighet icke längre skulle
garanteras i grundlag bör enligt föreningens mening icke underskattas.

Länsstyrelsen i Jönköpings län framhåller, att starka skäl kan anföras
för att i grundlag bibehålla stadganden om oavsättlighet även för vissa förvaltningstjänstemän,
och förordar att frågan härom blir föremål för fortsatt
övervägande.

K ungt. Maj.ts proposition nr HO år 1961

Riksåklagarämbetet ifrågasätter, om icke grundlagsbestämmelser om oavsättlighet
bör finnas i vart fall beträffande åklagare. Vägande skäl kan anföras
för att med domare i detta avseende jämställa åklagare, vilka i realiteten
utövar en mycket betydelsefull dömande verksamhet av stor omfattning
och därjämte har en synnerligen ömtålig och utsatt ställning. På
liknande sätt uttalar sig statsåklagaren i Stockholm och åklagarmyndigheten
i Göteborg. Lärarkollegiet vid karolinska institutet anser, att det
för bevarande av forskningens frihet är av betydelse att bestämmelser om
akademiska lärares och forskares oavsättlighet bibeliålles i grundlag.

De framställda förslagen att den i § 35 regeringsformen angivna a nställningsformen
förtroendetjänst ej längre skall
bibehållas har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser,
som berört förslaget i denna del utom de 18 ledamöter av
högsta domstolen och de två ledamöter av regeringsrätten, vilka såsom
nämnts här ovan motsatt sig förslaget till 4 kap. 14 § tredje stycket. Länsstyrelsen
i Stockholms län uttalar sin tillfredsställelse över att någon motsvarighet
till § 35 regeringsformen icke upptagits i förslaget.

Xyssnämnda ledamöter av högsta domstolen anför:

Väl kan bestämmelsen synas bliva överflödig genom en utsträckt användning
av förordnanden, såsom förordnande tills vidare eller — på sätt
är brukligt beträffande en del chefsposter — förordnande på viss tid. Att
märka är dock, att det icke utan fog kan göras gällande, att ett entledigande
av tjänsteman på grund av bristande förtroende vid dessa anställningsformer
är möjligt endast i relativt begränsad omfattning. En undantagsregel
sådan som den i nuvarande 35 § upptagna torde därför även för framtiden
vara behövlig. Om den bör ha sin plats i grundlagen torde få bli
beroende på huruvida — såsom vi förordat — grundlagen skall upptaga bestämmelser
om tjänstemännens anställningsskydd. En överarbetning av
lagbudet torde under alla förhållanden vara nödvändig med hänsyn till
den tveksamhet som för närvarande råder om vilka nu fungerande statliga
verk som omfattas av bestämmelsen. Härvid torde också böra undersökas
möjligheten att utsträcka regeln till befattningshavare vid sådana efter
1809 års regeringsforms tillkomst tillskapade verk och myndigheter, vilka
nu icke kan anses ingå under lagrummet.

De båda ledamöterna av regeringsrätten anser, att bestämmelsen om förtroendeämbeten
särskilt i händelse av krig och i annan utomordentlig situation
kan visa sig behövlig för att ej rikets väl skall äventyras genom att
en eller annan innehavare av militär eller annan administrativ chefspost
icke är situationen vuxen.

Det under 5 kap. ti § andra stycket i författningsutredningens förslag till
regeringsform behandlade spörsmålet om domares anställningstrygghet
har under remissbehandlingen berörts av i huvudsak följande instanser,
nämligen högsta domstolens och regeringsrättens ledamöter, riksåklagar -

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ämbetet, statsåklagare!! i Stockholm, åklagarmyndigheterna i Göteborg och
Malmö, Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge,
hovrätten för Västra Sverige, kammarrätten, överståthållarämbetet, samtliga
länsstyrelser utom dem i Blekinge och Västmanlands län, arbetsdomstolens
ordförande, besvärssakkunniga, domstolskommittén, förvaltningsdomstolskommittén,
Landsorganisationen i Sverige, Sveriges akademikers
centralorganisation, Tjänstemännens centralorganisation, föreningen Sveriges
häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare och föreningen
Sveriges stadsfiskaler.

Förslaget att i grundlag bibehålla bestämmelser om
domares oavsättlighet (5 kap. 6 § andra stycket) har tillstyrkts
eller lämnats utan erinran av samtliga remissinstanser, som uttalat sig i
frågan. I flera yttranden, bland dem regeringsrättens ledamöters och hovrättens
för Västra Sverige, understrykes den betydelse det har för domstolarnas
självständighet och oberoende att domare åtnjuter grundlagsfäst
skydd för sin anställning.

Mot av fatt ningen av förfat tningsutredningens förslag till bestämmelse
om oavsättlighet för domare riktar några remissinstanser kritik från i
huvudsak formella utgångspunkter. Svea hovrätt förordar, att bestämmelsen
avfattas i överensstämmelse med det förslag som framlagts i promemorian
från civildepartementet och anför härom. Enligt författningsutredningens förslag
må den som utnämnts till domartjänst ej »avsättas» från tjänsten annorledes
än genom domstols dom. Eftersom avsättning enligt nutida språkbruk
utgör påföljd för brott och förevarande stadgande skall skydda mot
entledigande av annan anledning än brott, bör enligt hovrättens mening det
vidare uttrycket »skiljas från tjänsten» användas. I grundlagen bör uttömmande
angivas de fall då utnämnd domare kan skiljas från tjänsten. En sådan
fullständig reglering är av betydelse, eftersom den minskar möjligheterna
att oavsättlighetsbegreppet gives en annan innebörd än som följer av lagrummets
ordalydelse. Vidare bör förbudet att förflytta domare gälla oberoende
av samtycke och lagrummet få eu däremot svarande avfattning.
Hovrätten framhåller, att det nuvarande förbehållet för samtycke till förflyttning
i praxis tagits till intäkt för kringgående av förflyttningsskyddet
genom att samtycke ansetts föreligga då någon mottagit tjänst, vars innehavare
enligt Saar är förflyttningsskyldig. En avfattning av stadgandet i
enlighet med departementspromemorians förslag förordas även av arbetsdomstolens
ordförande, Sveriges akademikers centralorganisation och
Tjänstemännens centralorganisation.

Några remissinstanser efterlyser en närmare precisering av begreppet utnämnd
domare. Sålunda framhåller hovrätten för Västra Sverige, att avsättnings-
och förflyttningsskyddet bör gälla alla innehavare av ordinarie
domartjänst oavsett vilket anställningsdokument som använts. Det kan en -

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

ligt hovrättens mening möjligen bli föremål för tvekan, om samtliga tjänstemän
som avses med skyddet är hänförliga till dem som »utnämnts» till
domartjänst. Verbet utnämna torde nämligen, framhåller hovrätten, icke
nyttjas, då tjänsteman anställes med konstitutorial. Hovrätten anser det
därför önskvärt att ett förtydligande sker på denna punkt.

Förvaltningsdomstolskommittén förklarar, att det måste anses angeläget
att giva begreppet domar tjänst en tydligt avgränsad innebörd. Behov av
klargörande distinktioner föreligger enligt kommitténs mening i all synnerhet
beträffande de dömande ämbetsmännen på förvaltningsrättskipningens
område. På liknande sätt uttalar sig domstolskommittén, besvärssakkunniga
och Sveriges akademikers centralorganisation. Besvärssakkunniga omnämner,
att de i sitt förslag till lag om förvaltningsförfarandet avser att
intaga en legaldefinition av begreppet domstol som utsäger att med domstol
avses myndighet, beträffande vilken i lag stadgats, att envar dess ledamot
skall ha avlagt domared eller däremot svarande försäkran.

Frågan om förutsättningarna för förflyttning av domare har
berörts i några remissvar. Högsta domstolens flesta ledamöter (18 justitieråd)
förutsätter, att med förflyttning av organisatoriska skäl avses
enbart förflyttning i samband med upphörande eller förändring av den
innehavda tjänsten. Regeringsrättens flesta ledamöter (14 regeringsråd)
utgår från att förflyttning av domare får ske endast i fall då tjänst indrages
eller i grund förändras. Den begränsning av skyddet mot förflyttning
som stadgas i förslaget torde, framhålles det, redan gälla enligt 13 §
Saar och det är lämpligt att den nu intages i grundlagen. Hovrätten för
Västra Sverige framhåller, att det av organisatoriska skäl påkallade undanlaget
från förflyttningsskyddet för närvarande innebär att domare kan
förflyttas till annan ordinarie domartjänst inom den lönegrad han tillhör.
Då enligt förslaget förflyttning i motsvarande fall må ske till annan jämställd
domartjänst, anser hovrätten att det kan ifrågasättas, om icke förslaget
innebär en saklig ändring beträffande möjligheten att förflytta domare
till en lägre instans än den han tillhör. Förslaget skulle med denna
tolkning innebära ett ökat förflyttningsskydd. Hovrätten anser det angeläget
att ett klargörande uttalande göres i frågan, särskilt som frågan
torde komma att få ökad betydelse i samband med omorganisationen av
domstolsväsendet.

Departementschefen. Bestämmelserna i §§ 35 och 3G regeringsformen har,
som jag tidigare nämnt, bibehållits i huvudsak oförändrade sedan 1809; endast
i § 35 har vissa smärre ändringar vidtagits, senast 1876. De djupgående
förändringar i samhället som ägt rum sedan regeringsformens tillkomst har
i flera hänseenden inverkat på förhållandet mellan staten och dess tjänstemän.
Fn allvarlig praktisk olägenhet är att det på detta betydelsefulla rätts 4

liiliang till riksdagens protokoll 19C>i. 1 samt. Nr 140

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

område råder osäkerhet i vissa hänseenden om innebörden av gällande rätt.
Såsom författningsutredningen anmärkt är den nuvarande författningsmässiga
regleringen av statstjänstemännens anställningsförhållanden mindre
tillfredsställande också ur den synpunkten att det är svårt att överblicka
rättsområdet. Det finnes sålunda ett starkt behov av en allmän översyn av
författningarna rörande statstjänstemännens rättsställning, en översyn som
bör innefatta en revision även av §§ 35 och 36 regeringsformen. Som jag
nämnt i det föregående har riksdagen vid flera tillfällen begärt en sådan revision.

När under senare år fråga uppkommit om ändring av §§ 35 och 36 regeringsformen,
har frågan naturligen kopplats samman med spörsmålet om
statstjänstemännens förhandlingsrätt. Förslag till lösning av detta spörsmål
avser chefen för civildepartementet att anmäla för framläggande för nästa
års riksdag. De förslag i ämnet som framlagts i den inom civildepartementet
utarbetade promemorian och för vilkas huvudsakliga innebörd jag tidigare
redogjort kommer — om de genomföres — att i viktiga hänseenden
ändra rättsförhållandet mellan staten och dess tjänstemän. Det är ett starkt
önskemål att en ny förfatlningsmässig reglering av statstjänstemännens anställningsförhållanden
kan bygga på klarare och mera tidsenliga grundlagsbestämmelser
än de nuvarande §§35 och 36. Därför bör redan nu förslag
till ändring av dessa paragrafer föreläggas riksdagen att antagas som vilande.

En modern författningsmässig reglering av statstjänstemännens rättsställning
måste —- även om regleringen begränsas till grundläggande frågor —
bli förhållandevis utförlig. Det ligger i sakens natur, att i grundlag ej bör
intagas bestämmelser i alla hithörande ämnen. Ett urval måste ske av frågor
med klar konstitutionell innebörd, vilka förbehålles regeringsformen.
Författningsutredningen har ansett, att i en ny regeringsform bör intagas
bestämmelser om domares oavsättlighet men att beträffande statstjänstemännens
rättsställning i övrigt i regeringsformen endast bör stadgas, att
grundläggande bestämmelser om skyldigheter och rättigheter gives i lag.
Till denna bedömning, som det övervägande antalet remissinstanser godtagit,
kan jag ansluta mig. Det förhållandet att också åtskilliga andra tjänstemän
än domare bör kunna intaga en i förhållande till regeringen självständig
ställning kunde visserligen anföras som skäl för att i grundlag bibehålla
bestämmelser om oavsättlighet även för dessa tjänstemän. Om värdet
av en självständig och oväldig kår av förvaltningstjänstemän och om
anställningstrygghetens betydelse i detta sammanhang råder heller icke delade
meningar. Men de samhällsintressen varom här är fråga tillgodoses enligt
min mening bättre genom att i särskild lag meddelas utförliga och specificerade
bestämmelser om skydd för tjänsteman mot godtyckligt eller eljest
obehörigt avsked än genom allmänt hållna grundlagsbud om sådant
skydd. I det förslag till lag om statens tjänstemän som utarbetats inom ci -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

vildepartementet och för vilket jag tidigare redogjort har sådana bestämmelser
meddelats med giltighet för samtliga tjänstemän inom den statliga
förvaltningen. Lagens bestämmelser om entledigande ger i vissa avseenden
tjänstemännen ökat rättsligt skydd för anställningstryggheten. Genomföres
detta förslag kommer enligt min mening grundsatsen om oavsättlighet inom
förvaltningen att få ett tillfredsställande författningsenligt skydd. Genom
den av författningsutredningen föreslagna föreskriften om lagform för reglering
av statstjänstemännens skyldigheter och rättigheter blir riksdagen
i tillfälle att på ett helt annat sätt än nu medverka vid oavsättlighetsprincipens
närmare utformning. Jag förordar med hänsyn härtill, att regeringsformens
bestämmelser om statstjänstemännen begränsas att avse — förutom
stadgandet i § 28 om befordringsgrunder m. in. — dels bestämmelse
om domares oavsättlighet och dels föreskrift att grundläggande bestämmelser
i övrigt om statens tjänstemän gives i lag, stiftad i den ordning § 87
mom. 1 regeringsformen föreskriver.

Bestämmelsen om domares oavsättlighet bör åtminstone tills vidare bibehålla
sin plats i § 36 regeringsformen. Några remissinstanser, bland dem
Svea hovrätt och arbetsdomstolens ordförande, har kritiserat den redaktionella
utformningen av författningsutredningens förslag i ämnet och förordat,
att stadgandet avfattas i överensstämmelse med det förslag som
framlagts i promemorian från civildepartementet. Även jag anser det sistnämnda
förslaget vara att föredraga och får beträffande skälen härför hänvisa
till Svea hovrätts yttrande på denna punkt. I några remissvar har
efterlysts en bestämmelse, som klarare angiver att stadgandet avser alla
ordinarie domare oavsett anställningsform och även andra domare än dem
som dömer i de allmänna domstolarna. Jag anser dock den föreslagna bestämningen
»den som utnämnts till domare» fylla erforderliga krav på klarhet
i ifrågavarande hänseenden. Som författningsutredningen framhållit
begränsas genom denna bestämning kretsen av oavsättliga domare till innehavare
av ordinarie domartjänster. En precisering av domarbegreppet med
hänsyn till arten av den dömande verksamheten synes ej kunna ske på annat
sätt än genom en uppräkning i lagtexten av de domstolar för vilkas ordinarie
befattningshavare i domarställning stadgandet gäller. Att belasta
grundlagstexten med en dylik uppräkning synes icke vare sig lämpligt eller
erforderligt. Tydligt är att stadgandet avser utnämnda domare icke blott i
de allmänna domstolarna utan även i särskilda domstolar såsom vattendomstolarna
samt i domstolar inom förvaltningsrättskipningen såsom regeringsrätten,
kammarrätten, försäkringsrådet och försäkringsdomstolen.
Även den som utnämnts till revisionssekreterare får anses inbegripen bland
dem som åtnjuter grundlagsskydd för anställningen. Skulle tvekan uppkomma
om stadgandet avser viss befattning, bör viss ledning kunna hämtas i det
förhållandet huruvida avläggande av domared är föreskrivet för befattningens
utövande. I enlighet härmed föreslås alt bestämmelsen i § 36 regerings -

100 Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

formen om domares oavsättlighet erhåller sådan lydelse, att den som utnämnts
till domare må skiljas från tjänsten endast av domstol efter åtal
eller genom beslut om entledigande i samband med pensionering; dock att
han, om det finnes erforderligt av organisatoriska skäl, må förflyttas till
annan jämställd domartjänst. Den sålunda föreslagna bestämmelsen synes
i vad angår stadgandet om förflyttningsskyldighet tarva viss kommentar.
Som ett organisatoriskt skäl enligt stadgandet bör anses ej endast det fall
att domartjänst indrages eller förändras utan även det fall då stationeringsorten
för en domstol ändras. Det bör ej krävas, att indragningen eller förändringen
rör just den tjänst, vars innehavare ifrågakommer att förflyttas.
Särskilt i kollegialt inrättade domstolar kan det vara vanskligt att avgöra,
huruvida en organisatorisk förändring träffar den ena eller andra tjänsten.
Däremot bör som villkor för förflyttning gälla, att den domstol, där tjänsten
är inrättad, beröres av organisationsförändringen. Är detta fallet, bör å andra
sidan förflyttningsskyldighet föreligga, så snart det från allmänna synpunkter
framstår som angeläget, att organisationsförändringen kan genomföras
utan avvaktan på att tjänst vid domstolen blir ledig. Här kommer i
betraktande bl. a. sådana förändringar, som kan aktualiseras i samband
med den pågående allmänna översynen av domstolsväsendet. I kravet att
förflyttning kan ske endast till jämställd domartjänst torde få inläggas dels
att det skall vara fråga om förflyttning till annan ordinarie tjänst med samma
eller i huvudsak samma löneställning och dels att domaruppgifterna
skall vara väsentligen likartade. Vad det senare villkoret beträffar bör hinder
ej anses möta mot förflyttning t. ex. från hovrätt till allmän underrätt,
medan däremot förflyttning från allmän domstol till förvaltningsdomstol
och omvänt ej är tillåten. Slutligen vill jag framhålla, att bestämmelsen om
förflyttningsskyldighet ej avser att hindra att domare — såsom nu är fallet
med vattenrättsingenjör — anställes vid mer än en domstol med tjänstgöringsskyldighet
företrädesvis vid viss domstol.

Det bör framhållas att något motsatsförhållande ej torde föreligga mellan
den föreslagna § 36 och § 103 regeringsformen enligt vilket senare stadgande
ledamot av högsta domstolen eller regeringsrätten må med pension skiljas
från tjänsten efter anmälan från riksdagens opinionsnämnd.

Vad härefter angår § 35 regeringsformen är denna paragraf, som jag tidigare
nämnt, att anse som ett undantag från § 36. Om den sistnämnda
paragrafen såsom här föreslås ej skall avse andra tjänstemän än domare,
är det följdriktigt att ur § 35 utesluta bestämmelser om förtroendetjänstemännens
rättsställning. Det kan förväntas, att dessa tjänstemäns anställningsförhållanden
blir reglerade i lagen om statens tjänstemän. I enlighet
härmed föreslår jag sådan ändring av § 35 att densamma blir tillämplig endast
i fråga om statsråd. 1 samband därmed bör bestämmelsen om formerna
för entledigande utgå.

Genom en övergångsbestämmelse synes böra stadgas, att §§ 35 och 36

101

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

skall gälla i sin nuvarande lydelse intill ikraftträdandet av den i § 36 nya
lydelsen avsedda särskilda lagen om statens tjänstemän. I promemorian
från civildepartementet föreslås en övergångsbestämmelse till regeringsformen
enligt vilken § 35 i dess hitintills gällande lydelse skall även efter ikraftträdandet
av nyssnämnda lag äga tillämpning beträffande den som vid sist
avsedda tidpunkt innehar sådan förtroendesyssla som nämns i paragrafen.
Frågan om behovet av en sådan övergångsbestämmelse synes böra prövas
först i samband med att förslag till lag om statens tjänstemän förelägges
riksdagen. Om en sådan bestämmelse behövs, torde det ej möta hinder att
den meddelas i form av en övergångsbestämmelse till nämnda lag.

5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation

Gällande ordning. Enligt § 12 första punkten regeringsformen gäller såsom
allmän regel att Kungl. Maj:t äger ensam ingå överenskommelse med
främmande makt. I två fall är emellertid föreskrivet, att Kungl. Maj :t måste
inhämta riksdagens godkännande. Det ena fallet avser överenskommelser
i frågor, som riksdagen enligt regeringsformen äger avgöra själv eller gemensamt
med Kungl. Maj :t. Det andra fallet avser överenskommelser i
frågor, vilkas avgörande icke på angivet sätt ankommer på riksdagen men
likväl är av större vikt. överenskommelse av sist angivet slag kan dock
med stöd av ett undantagsstadgande i § 12 andra stycket regeringsformen
emellanåt slutas även utan godkännande från riksdagens sida. En förutsättning
härför är, att rikets intresse befunnits kräva sådan handläggning
av ärendet. Därest överenskommelse avslutas utan riksdagens godkännande
skall emellertid utrikesnämnden eller utrikesutskottet alltid beredas
tillfälle att yttra sig, innan ratifikationen äger rum. Jämlikt särskilt stadgande
i § 13 regeringsformen äger Kungl. Maj :t vidare att utan riksdagens
medverkan sluta fredstraktat. I de båda fall, då riksdagens godkännande
av en överenskommelse fordras, skall i densamma intagas förbehåll, varigenom
dess giltighet blir beroende av riksdagens bifall.

Riksdagens beslut om godkännande av överenskommelse fattas i samma
ordning som gäller för riksdagens beslut i allmänhet. Några särregler
för godkännande av överenskommelse, som för sin uppfyllelse kräver avvikelse
från grundlag, har icke meddelats. Det torde få antagas, att dylik
överenskommelse överhuvud icke kan av riksdagen godkännas utan att
erforderlig grundlagsändring först kommit till stånd eller i vart fall att
slutligt antagande av förslag till sådan ändring skett eller sker i anslutning
till godkännandet.

Frågan i vad mån Kungl. Maj:t äger utan riksdagens medverkan ensidigt
uppsäga ingången överenskommelse med främmande makt har i grundlagen
lämnats oreglerad.

102 Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196b

Olika traktattyper m. m. De mellanfolkliga överenskommelserna är av
skiftande art och berör en mångfald olika områden. I det traditionella
mellanfolkliga avtalet, som 1809 års regeringsform närmast tar sikte på,
upptages preciserade rättigheter och förpliktelser för de avtalsslutande
parterna. De skyldigheter som åvilar de kontraherande staterna är sålunda
fullständigt bestämda i själva traktaten. Av allmänna folkrättsliga principer
följer att varje fördragsslutande stat är skyldig att tillse att dess
interna rätt är sådan att staten kan fullgöra samtliga åtaganden den gjort.
Vid genomförandet av lagreglering, som kan påkallas av viss traktats innehåll,
har varje stat självfallet att iaktta sina konstitutionella bestämmelser.

Allteftersom det mellanfolkliga samarbetet med tiden kommit att bli intimare,
har nyssnämnda form av internationella överenskommelser, som
grundar sig på principen om absolut suveränitet för de avtalsslutande
staterna, kompletterats med en andra typ av traktater, vari staterna i viss
utsträckning efterger denna sin absoluta självbestämmanderätt. Som regel
sker detta därigenom att staterna i traktaten åtager sig att underkasta sig
framtida beslut av oftast samtidigt upprättade mellanfolkliga organisationer.
Staterna blir genom dessa traktater folkrättsligt förpliktade att
ställa sig organisationernas beslut till efterrättelse. I de fall organisationerna
äger träffa avgöranden genom majoritetsbeslut blir besluten förpliktande
även för den stat som röstat däremot. Ehuru Sverige är medlem avett
stort antal internationella organisationer av skiftande karaktär, synes
medlemskapet i allmänhet icke ha medfört några konstitutionella problem.
I samband med Sveriges inträde i Nationernas Förbund uppmärksammades
frågan, huruvida anslutning till förbundet krävde ändring i den svenska
grundlagen, närmast reglerna om rekvisitionsrätten i § 74 regeringsformen.
Något grundlagshinder ansågs emellertid icke föreligga (prop. 1920: 90).
Enligt den tolkning som från bl. a. svensk sida gavs förbundsakten förelåg
ingen ovillkorlig plikt för medlemsland att deltaga i militära sanktioner.
Det ansågs ankomma på medlemsstaterna själva att pröva och avgöra, om
villkoren för ett sanktionsförfarande var uppfyllda och i avsevärd mån
även bestämma, vilka åtgärder de i händelse av plikt att deltaga i sanktioner
borde vidtaga. Likaså har Sverige ansett sig kunna bli medlem i Förenta
Nationerna, i vars stadga säkerhetsrådet tillagts vittgående befogenheter
gentemot medlemsstaterna. Säkerhetsrådet äger sålunda besluta om
ekonomiska sanktioner enligt artikel 41 och medlemsstaterna är enligt artikel
43 skyldiga att på rådets anmodan ställa väpnade styrkor till dess förfogande
i enlighet med vad därom på förhand avtalats.

En annan världsomspännande organisation, vari Sverige är medlem, utgör
Allmänna tull- och handelsavtalet (GATT). Organisationen syftar i
huvudsak till att minska medlemsstaternas tullsatser, att avlägsna andra
hinder för handeln samt att avskaffa diskriminerande behandling i den
internationella handeln. När frågan om Sveriges anslutning till GATT

103

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

förelädes riksdagen för godkännande (prop. 1950: 52), anförde föredragande
departementschefen, att anslutningen skulle komma att inverka på
vår handlingsfrihet såväl i allmänna handelspolitiska frågor som beträffande
tull- och andra införselavgifter på särskilda varuslag. Inom ramen
för detta avtal har, bl. a. med svensk medverkan, ett stort antal tullsänkningsförhandlingar
ägt rum och de resultat som därvid uppnåtts är betydande.
Bland andra organisationer med liknande syften i vilka Sverige
aktivt medverkar kan särskilt framhållas Internationella valutafonden
(IMF) och Internationella återuppbyggnadsbanken (IBRD). I sammanhanget
må även nämnas den regionala Europeiska frihandelssammanslutningen
(EFTA). EFTA-avtalet har föranlett riksdagen att ge Kungl. Maj :t omfattande
bemyndiganden att förordna om de avvikelser från gällande tullar,
som påkallas av konventionen.

Efter det andra världskriget har ett tredje slags traktater kommit i
blickfånget, vilka manifesterar strävanden mot ett ännu närmare mellanfolkligt
samarbete, framför allt i Västeuropa. Genom dessa traktater upprättas
mellanfolkliga organisationer, vilka tillerkännes en betydligt mer
omfattande beslutanderätt än den som tillkommer den tidigare nämnda
gruppen av organisationer. Framför allt karakteriseras dessa efterkrigstidens
organisationer emellertid av att de avtalsslutande parterna på dem
i större eller mindre utsträckning överlåter egna konstitutionella befogenheter.
Dessa nya organisationers beslut skapar sålunda rättigheter och förpliktelser
ej blott för medlemsstaterna själva utan understundom även
direkt för deras myndigheter och enskilda rättssubjekt. I den mån som
befogenhet på det lagstiftande, dömande eller verkställande området avstås
till organisationen får medlemsstatens organ och myndigheter vidkännas
en inskränkning i sina egna konstitutionella befogenheter. Organisationer
av nu åsyftat slag är Europeiska kol- och stålgemenskapen, vilken
började verka den 25 juli 1952, den genom Romfördraget den 25 mars
1957 tillskapade Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEC) samt den
samtidigt med den senare upprättade Europeiska atomenergigemenskapen
(Euratom). Av särskilt intresse är EEC, vilken liksom de båda andra organisationerna
har Belgien, Frankrike, Italien, Luxemburg, Nederländerna
samt Förbundsrepubliken Tyskland såsom medlemsländer. Romfördraget
syftar till ett vittgående ekonomiskt samarbete mellan medlemsländerna.
Målsättningen är i huvudsak följande. En gemensam varumarknad tillskapas
genom att tullar och andra handelsrestriktioner avskaffas mellan medlemsländerna.
Gentemot tredje land upprätthålles en gemensam tulltariff
och handelspolitik. Alla bestämmelser som i ett medlemsland diskriminerar
medborgare i annat medlemsland med avseende på rätten att erhålla
arbete, utöva näring, förvärva egendom eller överföra kapital avskaffas.
Härutöver har traktaten som mål att i fråga om den ekonomiska politiken
över huvud taget närma staterna till varandra. Den syftar sålunda till en

104

Kungl. Maj.ts proposition nr 1''tO år 196A

gemensam jordbruks- och trafikpolitik liksom gemensamma regler för upprätthållande
av en fri konkurrens.

EEG har som centrala organ en parlamentarisk församling, ett ministerråd,
en kommission och en domstol. För att fullgöra de uppgifter, som
traktaten tillagt dem, har rådet, kommissionen och domstolen utrustats
med vidsträckt kompetens att fatta beslut, som är bindande för medlemsstaterna.
Romfördraget är slutet på obegränsad tid och innehåller inga
uppsägningsregler. Genomförandet av den gemensamma marknaden skall
ske under en övergångstid av tolv år. De regler, som gäller för ministerrådets
myndighetsutövning, är icke desamma under övergångstidens tidigare
etapper som sedermera. Beslut, som dessförinnan krävt enhällighet,
kan under övergångstidens senare skede och efter övergångstidens slut i
vissa fall träffas med kvalificerad eller enkel majoritet. Det är emellertid
vanskligt att bedöma, i vilken omfattning majoritetsbeslut kommer att tillgripas.

Såsom i det föregående nämnts har rådet och kommissionen givits särskilda
befogenheter. Dessa institutioner äger sålunda enligt artikel 189 i
Romfördraget utfärda förordningar och direktiv, fatta beslut samt avge rekommendationer
eller yttranden. Förordningar äger allmän giltighet. De
skall till alla delar vara bindande och direkt tillämpliga i varje medlemsstat,
således även gentemot enskilda rättssubjekt. Direktiv är bindande för
den medlemsstat, till vilken de är riktade, i fråga om det resultat som skall
uppnås men överlåter åt de nationella myndigheterna att bestämma tillvägagångssätt
och medel. Beslut är till alla delar bindande för dem de avse,
antingen det är fråga om stater eller enskilda rättssubjekt.

De förpliktelser Romfördraget ålägger medlemsstaterna kan uppdelas i
två huvudgrupper. Fördraget upptar dels förpliktelser för medlemsstaterna
av sedvanlig folkrättsligt art, vilka binder staternas handlingsfrihet, och
dels åligganden för medlemsstaterna att överlåta delar av sin statsmyndighet
på organisationen.

Som exempel på den förra gruppen må nämnas att staterna icke får införa
nya tullar mellan sig eller höja redan gällande tullar. De befintliga tullarna
skall gradvis avvecklas under övergångstiden. Vidare skall staterna
efter hand anpassa sina tullar gentemot tredje land till den gemensamma
tulltariffen. Restriktioner på etableringsrättens område skall gradvis avskaffas.
Förpliktelser av nu nämnt slag kan även åläggas medlemsstaterna av
rådet eller kommissionen genom direktiv eller beslut. I båda fallen är förpliktelserna
av folkrättslig art och utan omedelbar internrättslig verkan. De
nationella statsorganen har att genomföra de bestämmelser, som blir erforderliga
för att staten skall kunna uppfylla sina förpliktelser.

Vad angår den senare gruppen äger framför allt ministerrådet i vissa fall
utfärda för marknadsområdet gällande förordningar. Det kan därvid vara
fråga om utövande av en lagstiftningsmakt, som normalt eljest tillkommer

105

Kungl. Maj.ts proposition nr l''i0 år 196''r

de enskilda medlemsstaternas konstitutionella organ. Också beslut kan ha
ett sådant innehåll att de träder i stället för sådan myndighetsutövning,
som ligger inom den enskilda statens kompetensområde. I en del fall lämnar
Romfördraget öppet huruvida ministerrådet och kommissionen har att
träffa avgöranden i form av förordningar, direktiv eller beslut. Det är därför
svårt att exakt ange de fall, då dessa EEC-organ kan utöva direkta statsbefogenheter.
I detta sammanhang hör också nämnas att artikel 235 i Romfördraget
ger rådet en generell fullmakt att enhälligt träffa lämpliga avgöranden
även på områden, som icke är reglerade i traktaten, när detta fiamstår
såsom erforderligt för att förverkliga gemenskapens syfte.

Bland de konstitutionella befogenheter som främst rådet kan utöva
märks först befogenheten att utfärda förordningar, som exempelvis kan röra
förbud mot diskriminering på grund av nationalitet eller utformningen
av en gemensam lantbruks- eller trafikpolitik. Förordningar rörande konkurrensbegränsande
åtgärder har redan utfärdats. Dessa innehåller bestämmelser
om straff för överträdelser. Förordningarna äger giltighet framför
nationell lagstiftning på samma område. På beskattningsområdet torde
EEC-organ, såvitt angår tullar, ha möjlighet att besluta med direkt verkan
för det enskilda medlemslandet. I fråga om bestämmande av den gemensamma
tulltariffen synes sålunda EEC-organ kunna göra detta icke
blott genom direktiv eller beslut utan även genom förordning, som därvid
träder i stället för den nationella tulltariffen. Rådet har också befogenhet
att avsluta handels- eller tulltraktater med tredje land, vilka blir bindande
för medlemsländerna.

Beträffande domstolen föreskriver Romfördraget, att den skall värna om
lag och rätt vid tolkning och tillämpning av fördraget. Den äger sålunda
kompetens att pröva lagligheten av rådets och kommissionens åtgärder.
Domstolen kan genom särskilt stadgande i en förordning tilläggas oinskränkt
prövningsrätt rörande i förordningen meddelade påföljder för överträdelser.
Den äger vidare i form av förhandsbeslut med bindande verkan
avgöra frågor rörande tolkningen av fördraget. Väckes sådan fråga i mål
anhängigt vid domstol i medlemsstat, vilken dömer i sista instans, är denna
pliktig höra EEC-domstolen. Domstolens beslut skall vara verkställbara enligt
civilprocessreglerna i den medlemsstat, där verkställigheten äger rum.
Därvid må blott exekutionstitelns äkthet prövas. För uppskov med verkställigheten
erfordras beslut av EEC-domstolen.

Som exempel på ytterligare en typ av traktater kan anföras den överenskommelse
om gränstullsamarbete, som år 1959 ingicks mellan Sverige och
Norge, överenskommelsen innebär att tulltjänst i viss utsträckning utföres
av ena landets tulltjänstemän på det andra landets territorium, överenskommelsen
innehåller bl. a. regler om användning av tvångsmedel. Vid
granskningen av den i anslutning till traktaten utarbetade lagen om gränstullsamarbele,
som har formen av fullmaktslag, påpekade lagrådet alt en

4,f intrång titt riksdagens protokoll 196i. 1 samt. Nr Ilo

106

Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i

delegation av förvaltningsmyndighet i så betydande omfattning, som lagen
förutsatte, innebar för svenska förhållanden något väsentligt nytt. Nu nämnda
överenskommelse, som godkänts av riksdagen, har icke befunnits oförenlig
med grundlagarna. Sedermera har överenskommelse om liknande tullsamarbete
träffats också med Finland.

Tidigare reformförslag. Mot bakgrunden av den snabba och i många hänseenden
omvälvande utvecklingen av de internationella relationerna har på
senare tid vid ett par tillfällen förslag framförts om eu revision av § 12
regeringsformen. I motionerna I: 126 och II: 148 vid 1950 års riksdag hemställdes
sålunda att riksdagen måtte besluta att såsom vilande grundlagsändring
antaga ett tillägg till § 12 regeringsformen av följande lydelse:
»Under förbehåll av riksdagens samtycke äger Konungen ingå ävenledes
sådan överenskommelse med främmande makter, som innebär ömsesidiga
begränsningar av hittills gällande suveränitetsrättigheter, såvida detta erfordras
för att upprätta överstatliga organ, vilka ha till uppgift att skapa
och \idmakthålla fred, rättvisa och säkerhet». Motionärerna erinrade om
att i svensk utrikespolitik en huvudlinje sedan länge varit att aktivt medverka
till skapandet av en internationell rättsordning och att Sverige som
en följd härav städse intagit en positiv hållning till och anslutit sig till
sådana internationella konventioner och institutioner, som haft till syfte att
utveckla och kodifiera den internationella rätten. Det framhölls vidare att
den intensifierade materiella och andliga samfärdseln på betydelsefulla områden
skapat beroendeenheter, vilkas funktionsduglighet i många fall hotade
att på ett avgörande sätt förhindras genom den statliga suveränitetsutövningen
i dess nuvarande form. Motionärerna fann det därför naturligt,
att i ett stort antal länder rörelser och organisationer uppstått, syftande
till att skapa förståelse för behovet av sådan omgestaltning av den nationella
statliga suveräniteten, som erfordras för att kunna uppbygga överstatliga
myndigheter med klart avgränsade funktioner, men utrustade med
verkliga lagstiftande och exekutiva befogenheter gentemot enskilda stater
och mellanfolkliga institutioner. I en del nyare europeiska statsförfattningar
hade också stadgats, att den egna statssuveräniteten kunde underställas
och underordnas en gemensam överstatlig myndighet. Någon motsvarande
möjlighet för Kungl. Maj:t och riksdagen att vidtaga åtgärder eller ingå
överenskommelser, som innebär och medför en begränsning av Sveriges suveränitetsrättigheter
ansåg motionärerna icke utan vidare kunna intolkas i
§ 12 regeringsformen.

I sitt avstyrkande utlåtande (nr 8) tog konstitutionsutskottet först till behandling
upp frågan om införande i de svenska grundlagarna av en deklaration
liknande den, som förekommer i vissa nyare europeiska författningar,
om vårt lands beredvillighet till sådana begränsningar av suveräniteten,
som ar nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning.

107

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b

Då emellertid våra grundlagar saknar uttalanden om målsättningen för statens
verksamhet, fann konstitutionsutskottet att införandet av en sådan
deklaration i regeringsformen skulle innebära upptagande av ett helt främmande
element i vår författning. Vårt lands politik och hållning till hittillsvarande
internationella organisationer borde icke, uttalade utskottet,
kunna giva anledning till tvivelsmål rörande Sveriges vilja att på alla sätt
främja en utveckling syftande till internationell fred och säkerhet. Av denna
anledning ansåg utskottet, att det ej heller förelåg något praktiskt behov
av en sådan förklaring. Motionerna syntes emellertid utskottet också
ha ett vidare syfte. Genom det i dem föreslagna tillägget till § 12 regeringsformen
skulle nämligen ges möjlighet att i visst framtida läge åstadkomma
en revision av våra konstitutionella förhållanden utan formell grundlagsändring.
I denna fråga erinrade utskottet om att några grundlagsmässiga
hinder ej funnits för Sveriges anslutning till Förenta Nationerna. Utskottet
uttalade vidare, att om det i framtiden skulle komma till stånd en
överstatlig organisation, som påkallade en mera genomgripande omgestaltning
av våra författningsförhållanden, en sådan revision borde äga rum i
enlighet med författningens bestämmelser för grundlagsändring och icke
genom en överenskommelse med stöd av ett sådant fullmaktsstadgande,
som motionärerna önskade infört i § 12 regeringsformen. Utskottet förutsatte,
att Kungl. Maj :t hade sin uppmärksamhet fästad på ifrågavarande
spörsmål. Riksdagen beslöt i enlighet med utlåtandet.

I motionerna I: 98 och II: 126 vid 1953 års riksdag framfördes med väsentligen
likalydande motivering ånyo 1950 års yrkande om ändring av
§ 12 regeringsformen. Konstitutionsutskottet, som ej fann några skäl till
ändrat ställningstagande förebragta, avstyrkte motionerna under hänvisning
till sitt tidigare yttrande i frågan (KU 2). Motionerna avslogs sedan av
riksdagen.

Vid 1962 års riksdag upptogs motionsvägen (II: 420) ånyo spörsmålet om
tillägg till § 12 regeringsformen. Enligt motionärerna syntes genom Sveriges
ansökan om association till den Europeiska ekonomiska gemenskapen
ha inträtt ett sådant av konstitutionsutskottet i de förutnämnda utlåtandena
åsyftat läge, då en revision av grundlagsbestämmelsen borde äga rum.
Då ärendet vore brådskande, hemställde motionärerna att det måtte uppdragas
åt författningutredningen att snarast utarbeta förslag till sådan
grundlagsändring som erfordrades för att Kungl. Maj:t med riksdagens
samtycke skulle äga med andra makter ingå överenskommelse som innebar
ömsesidiga suveränitetsbegränsningar. Konstitutionsutskottet erinrade i utlåtande
(1963: 14) att författningsutredningen dåmera avgivit förslag i
berörda fråga, vilket förslag vore föremål för remissbehandling, samt hemställde
att motionen icke måtte föranleda någon riksdagens åtgärd. Detta
blev också riksdagens beslut.

108

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

Främmande rätt. Frågan om överlåtelse av konstitutionella befogenheter
i samband med ingående av mellanfolkliga överenskommelser har tilldragit
sig stort intresse i efterkrigstidens konstitutionella debatt. Åtskilliga
nya statsförfattningar har också tillkommit under denna tid. I det följande
lämnas en kortfattad översikt över ett antal länders konstitutionella regler
rörande traktater.

Danmark. Enligt 1953 års grundlag handlar konungen på rikets vägnar
i mellanfolkliga angelägenheter. Utan folketingets samtycke kan konungen
dock icke företaga handling som ökar eller minskar rikets område, åtaga landet
förpliktelse, för vars uppfyllande folketingets medverkan är nödvändig,
eller annan förpliktelse av större betydelse. Ej heller kan konungen utan
folketingets samtycke uppsäga mellanfolklig överenskommelse, som är ingången
med folketingets godkännande. Grundlagen medger enligt § 20 att
befogenheter, vilka grundlagsenligt tillkommer rikets myndigheter, i närmare
bestämd omfattning genom lag kan överlåtas på mellanfolkliga myndigheter,
som upprättats genom ömsesidig överenskommelse med andra stater
i syfte att främja mellanfolklig rättsordning och samarbete. För godkännande
av sådant lagförslag fordras att 5/6 av folketingets medlemmar
fattar beslut därom eller att, om endast för vanliga lagförslag erforderlig
majoritet erhållits, vid folkomröstning mindre än 30 procent av de röstberättigade
röstar mot förslaget.

Norge. Enligt den norska grundlagen ingår och upphäver konungen traktater.
År ärendet särskilt viktigt eller är fråga om traktatbestämmelser, vilkas
genomförande jämlikt konstitutionen kräver en ny lag eller stortingsbeslut,
blir traktaten bindande först när stortingets godkännande inhämtats.
Genom lagändring år 1962 har införts ett stadgande, § 93, som ger
stortinget möjlighet att i syfte att säkra den internationella freden och säkerheten
eller att främja internationell rättsordning och samarbete med
3/4 majoritet godkänna att en internationell organisation, till vilken Norge
anslutit eller ansluter sig, på ett sakligt begränsat område får utöva befogenheter
som eljest grundlagsenligt tillkommer statens myndigheter, dock
icke befogenheten att ändra grundlagen. När stortinget skall lämna sitt
samtycke, måste minst 2/3 av dess ledamöter närvara.

Finland. Enligt 1919 års regeringsform bestämmer presidenten om Finlands
förhållande till utländska makter. Fördrag bör dock godkännas av
riksdagen för så vitt det innehåller stadganden, som hör till området för
lagstiftningen eller eljest enligt konstitutionen erfordrar riksdagens godkännande.
Förslag angående godkännande av sådana i fördrag ingående
bestämmelser som tillhör området för lagstiftningen skall som regel handläggas
enligt den i riksdagsordningen stadgade ordningen för behandling
av lagförslag. Andra traktater avgöres i allmänhet med enkel majoritet.
Grundlagsändring kräver som regel ett vilande och ett slutligt beslut, mellan
vilka nyval ägt rum. En och samma riksdag kan dock — förutsatt att

109

Kungl. Maj:ts proposition nr IbO år 196b

ärendet med 5/6 majoritet förklaras brådskande — besluta om ändring av
grundlagen. För bifall till sådant ändringsbeslut krävs 2/3 majoritet av de
avgivna rösterna.

Amerikas Förenta Stater. I den amerikanska konstitutionen stadgas, att
presidenten äger ingå fördrag med senatens medgivande. För medgivande
krävs 2/3 majoritet bland närvarande senatorer.

Belgien. Den belgiska konstitutionen av år 1831 stadgar att konungen ingår
överenskommelser med främmande stat. Parlamentet skall underrättas
om ingången överenskommelse så snart statens säkerhet och intressen
medger detta. Handelstraktater liksom fördrag, som kan förplikta staten
eller binda enskild medborgare, vinner tillämpning först efter parlamentets
godkännande.

Frankrike. 1946 års konstitution, med stöd av vilken Frankrike bl. a. ingått
Romfördraget, upptar i preambeln, att Frankrike, under förutsättning
av ömsesidighet, samtycker till sådana begränsningar av suveräniteten, som
är nödvändiga för skapande och vidmakthållande av fred. Den gallande
konstitutionen av år 1958 upptar i preambeln en hänvisning till preambeln i
1946 års konstitution. Presidenten ingår och ratificerar internationella
överenskommelser. Han skall underrättas om förhandling, som syftar till
ingående av mellanfolkligt avtal, som ej kräver ratifikation. För ratifikation
av vissa traktater fordras lagstöd. Sådana traktater är bl. a. fredstraktater,
handelstraktater, traktater med internationella organisationer samt
traktater, som berör statens finanser och lagstiftningen. Därest en traktat
strider mot konstitutionen måste bemyndigande att ratificera densamma
föregås av ändring av konstitutionen. En vederbörligen ratificerad traktat
tar över lag, förutsatt att traktaten tillämpas av avtalsparten.

Italien. Enligt 1947 års konstitution ratificerar republikens president
traktater efter bemyndigande från parlamentet, där sådant erfordras. Sådant
bemyndigande skall lämnas genom lag, när traktaten är av särskilt angivet
innehåll, bl. a. politiska traktater och överenskommelser som medför finansiella
förpliktelser eller innebär ändring i gällande lag. Under förutsättning
av ömsesidighet må Italien medge begränsningar av sin suveränitet till förmån
för organisation som tillförsäkrar fred och rättvisa mellan nationerna.

Luxemburg. Enligt konstitutionen, som ursprungligen daterar sig från år
1868, ingår storhertigen traktat. En traktat träder ej i kraft förrän den
godkänts genom lag och offentliggjorts på samma sätt som lag. Utövandet
av befogenheter, som enligt konstitutionen tillkommer den lagstiftande,
verkställande eller dömande makten, må temporärt genom traktat överflyttas
på mellanfolklig organisation. Lag härom antas på samma sätt som lag
om ändring av konstitutionen. Minst 3/4 av parlamentets ledamöter skall
vara närvarande och lagen skall antas av minst 2/3 av de närvarande.

Nederländerna. Enligt 1815 års konstitution, vari omfattande ändringar
vidtagits åren 1953 och 1956, ingås och ratificeras överenskommelse med

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196k

främmande stat av konungen. Den skall snarast delgivas parlamentet och
får varken ratificeras eller träda i kraft, förrän den godkänts av parlamentet.
Vissa överenskommelser erfordar emellertid ej parlamentets godkännande.
Konstitutionen förutser att Nederländerna kan komma att sluta
överenskommelse, vars innehåll strider mot konstitutionen. Sådan överenskommelse
fordrar uttryckligt godkännande med 2/3 röstmajoritet i parlamentet.
Därjämte krävs att överenskommelsen skall vara påkallad av
den internationella rättsordningens utveckling. Under iakttagande av nyssnämnda
bestämmelser må genom traktat eller på grund av traktat på folkrättsliga
organisationer överlåtas maktbefogenheter på områdena för den
lagstiftande, \rerkställande och dömande ATerksamheten. En traktatbestämmelse,
som är direkt förpliktande för envar, blir tillämplig så snart den
offentliggjorts. I lag skall stadgas hur traktater skall offentliggöras. På
samma sätt skall i lag bestämmas hur beslut av internationell organisation,
på vilken maktbefogenheter överlåtits, skall kungöras. Vid konflikt mellan
gällande lag och en för envar direkt förpliktande traktatbestämmelse tar
traktaten över lagen.

Schweiz. Den schweiziska konstitutionen av år 1848 innehåller blott
knapphändiga bestämmelser rörande överenskommelser med främmande
makt. Som regel är det förbundsrådet som omhänderhar Schweiz’ förbindelser
med främmande stat. En traktat, som slutits för obegränsad tid eller
för längre tid än 15 år, skall underställas folkomröstning, såframt detta begäres
av 30 000 medborgare eller av åtta kantoner. Enligt praxis underställes
varje traktat, som innebär nya förpliktelser för federationen, parlamentet
för godkännande. Brådskande provisoriska överenskommelser liksom sådana,
som ej går utöver de områden på vilka förbundsrådet äger ensamt bestämma,
brukar avslutas utan underställning.

Storbritannien. Systemet med parlamentarisk kontroll över de överenskommelser
med främmande stat, som regeringen ingår, är okänt. Sedan år
1924 brukar emellertid den brittiska regeringen snarast efter det en traktat
undertecknats tillställa den parlamentets båda hus, där den får ligga på
deras bord under 21 sessionsdagar. Om traktatbestämmelse påkallar att ändring
vidtages i gällande lag, erfordras lagstiftning av parlamentet.

Förbundsrepubliken Tyskland. Den tyska grundlagen av år 1949 upptager
bestämmelsen att förbundsrepubliken genom lagstiftning må delegera
suveräna befogenheter till mellanfolklig organisation. Det utsägs vidare att
lörbundsrepubliken för fredens bevarande äger inordna sig i kollektivt försvarssystem,
därvid den må samtycka till de inskränkningar i sin suveränitet,
vilka är ägnade att åstadkomma en fredlig och bestående ordning i
Europa och bland världens länder.

Författningsutredningen. Den särskilda grupp av utrikesärenden, som utgöres
av överenskommelser med främmande stat eller mellanfolklig organi -

Kungl. May.ts proposition nr HO år 196b

sation, behandlas i författningsutredningens förslag i två paragrafer (4
kap. 8 och 9 §§). Den första paragrafen motsvarar väsentligen den nuvarande
§ 12 regeringsformen. Utredningen framhåller i anslutning till denna
paragraf, att rätten att avsluta traktater liksom befogenheten att avgöra
övriga utrikes ärenden ingår som ett led i rikets styrelse, vilken tillkommer
regeringen. Det har därför icke befunnits erforderligt att i förslaget upptaga
någon direkt motsvarighet till stadgandet i första punkten i § 12 regei ingsformen.
Då med traktater förstås överenskommelser såväl med främmande
stat som med mellanfolklig organisation, har utredningen ansett att detta
förhållande, till skillnad mot vad som nu är fallet, bör komma till direkt uttryck
i lagtexten. I fråga om godkännande från riksdagens sida vid avslutande
av traktater bör enligt utredningens mening gällande ordning bibehållas.
I olikhet mot nuvarande regeringsform upptages emellertid i förslaget
icke någon särskild form för samfällt beslut av regering och riksdag.
Rätten att stifta lag skall tillkomma riksdagen ensam. I överenskommelse
som kräver riksdagens godkännande bör, om sadant icke redan lämnats,
intagas förbehåll om att överenskommelsens giltighet är beroende av riksdagens
bifall. Enligt utredningens åsikt torde det emellertid icke vara erforderligt
att upptaga särskilt stadgande därom i grundlag.

Utredningen anser, att i likhet med vad som nu gäller möjlighet bör finnas
för regeringen att, om den anser rikets intresse kräva det, utan riksdagens
godkännande avsluta traktat, som är av större vikt, men icke angår
fråga, som ankommer på riksdagens avgörande. I dessa fall synes före
överenskommelsens ingående rådplägning alltid böra äga rum med utrikesnämnden.
En sådan ordning torde bäst överensstämma med nämndens allmänna
ställning. Tillräckliga skäl synes däremot enligt utredningen icke
föreligga att bibehålla nuvarande möjlighet för regeringen att i fall, varom
nu är fråga, rådpläga med utrikesutskottet i stället för utrikesnämnden.
Någon ändring i nuvarande ordning med allmän utrikespolitisk information
till utrikesutskottet avser dock icke utredningens förslag.

I enlighet med vad sålunda anförts föreslår utredningen att i 4 kap. 8 §
stadgas, att överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation
skall framläggas för riksdagen till godkännande, om överenskommelsen
angår fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att
angå sådan fråga, är av större vikt. Vidare stadgas i förslaget, att i fall som
sist sagts överenskommelse dock, utan att framläggas för riksdagen, må avslutas
av regeringen efter rådplägning med utrikesnämnden, om legeringen
finner att rikets intresse kräver det.

I 4 kap. 9 § har författningsutredningen upptagit ett stadgande, som avser
att möjliggöra överförande av delar av svensk statsmyndighet på internationella
organisationer. Utredningen framhåller, att del torde stå klart
att överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkligt organ är
främmande för den svenska grundlagen. Enligt § 87 regeringsformen slif -

112 Kungl. Maj:ts proposition nr UO år J964-

tas allmän civil- och kriminallag av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt.
När det gäller s. k. ekonomisk lag äger Kungl. Maj :t jämlikt § 89 regeringsformen
överlämna åt riksdagen att besluta gemensamt med Kungl. Maj it i
frågan. Detta är, påpekar utredningen, det enda fall av delegationsrätt som
omnämnes i grundlagen. Till stöd för att regering och riksdag skall äga
avstå från den lagstiftningsmakt, som grundlagen uppdragit åt dem att
utöva antingen samfällt eller var för sig, måste därför enligt utredningen
kunna åberopas särskilt stadgande i grundlag. Detsamma finner utredningen
gälla i fråga om den dömande makten (§§ 17 och 18 regeringsformen).

Utredningen erinrar om att i en del efter andra världskriget i Europa anlagna
statsförfattningar intagits vissa i huvudsak likartade stadganden, vari
förklaras att staten samtycker till sådana begränsningar av sin suveränitet,
som är nödvändiga för att skapa en fredlig internationell ordning. Motsvarighet
till dylika uttalanden rörande målsättningen för statens verksamhet
på olika områden saknas i den svenska regeringsformen, och utredningen
finner i likhet med vad konstitutionsutskottet vid olika tillfällen
uttalat något praktiskt behov av sådana deklarationer icke föreligga. Beträffande
spörsmålet om överlåtelse (delegation) av konstitutionella befogenheter
i det särskilda fallet konstaterar utredningen att Sverige år 1901
ansökt om association till EEC. Utredningen framhåller, att vårt land framdeles
kan vilja i en eller annan form ansluta sig till andra mellanfolldiga
organisationer, som företer överstatliga drag av liknande slag. Man har t. ex.
på patenträttens område inom ramen för det nordiska samarbetet undersökt
möjligheten att inrätta en gemensam nordisk besvärsinstans. Det kan
sålunda, anför utredningen, i framtiden visa sig nödvändigt att inom särskilda
områden överföra delar av svensk statsmyndighet på internationella
organ. För de fall fråga därvid uppkommer om delegation av befogenhet,
som enligt grundlag tillkommer riksdagen eller regeringen eller annan myndighet,
anser utredningen det påkallat att i regeringsformen skapas en rättslig
grundval för ingående av traktat med dylikt innehåll. Det ligger därvid
i sakens natur att sådan överlåtelse av befogenheter genom traktat icke får
ske i obegränsad omfattning.

Vad först gäller formerna för avslutande av dylik traktat synes det utredningen
uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt eller annan i
grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall kunna godkännas i annan
ordning än som gäller för stiftande av grundlag. Det skall sålunda krävas
två likalydande riksdagsbeslut, ett vilande och ett slutligt, mellan vilka
nyval till riksdagen hållits. Vidare föreslås, att på framställning av minst
en tredjedel av riksdagens ledamöter vilande beslut skall kunna underställas
folkomröstning. Då emellertid den nu angivna ordningen i brådskande
situationer kan medföra eu besvärande tidsutdräkt, föreslår utredningen
en supplerande regel, enligt vilken riksdagen får möjlighet att genom ett
beslut med viss kvalificerad majoritet godkänna traktat av ifrågavarande

113

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

slag. Efter att ha redovisat de konstitutionella bestämmelser, som på förevarande
område gäller i de nordiska grannländerna, uttalar utredningen att
delegation genom ett enda riksdagsbeslut av grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolkligt organ är ett ärende av sådan utomordentlig vikt, att det
bör fordras att minst 5/6 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet.

Såsom i det föregående nämnts har utredningens avsikt icke varit att
medge regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolkligt organ. Utredningen föreslår att, såvitt angår
lagstiftningsmakten och rätten att avsluta traktat, sådan befogenhet endast
må delegeras i visst ämne. Utredningen erinrar om att begränsning av delegationsrätten
liknande den föreslagna förekommer i de danska och norska
grundlagarna. Att närmare precisera olika ämnen låter sig svårligen göra.
Den föreslagna bestämmelsen avses dock icke utesluta att i en och samma
överenskommelse delegeras befogenheter i olika ämnen. I fråga om rätten
att stifta grundlag innehåller förslaget uttryckligt förbud mot delegation.
Med befogenheter, som tillkommer regeringen eller annan myndighet, åsyftar
utredningen endast sådana som regleras i regeringsformen.

Under hänvisning till vad ovan anförts föreslår utredningen att med riksdagens
godkännande må avslutas överenskommelse med främmande stat
eller mellanfolklig organisation, varigenom på mellanfolklig organisation
överlåtes befogenhet, som enligt regeringsformen tillkommer regeringen eller
annan myndighet, eller befogenhet att i visst ämne stifta lag, dock icke
grundlag, eller att i visst ämne på rikets vägnar avsluta överenskommelse
med främmande stat. Utredningens förslag innebär vidare att godkännande
ej får givas i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag eller
ock genom ett beslut av riksdagen, om vilket minst 5/6 av dennas ledamöter
vid omröstning förenat sig.

Utredningen anför avslutningsvis att, om och i vad mån det kan komma
i fråga att, därest Sverige skulle associeras till EEC, på EEC-organ överföra
befogenhet som enligt regeringsformen tillagts visst statsorgan, undandrar
sig utredningens bedömande. Utredningen anser sig sakna anledning att
överhuvud uttala sig därom. Den föreslagna bestämmelsen synes emellertid
utredningen inrymma de fall av befogenhetsöverföring, som har aktualiserats
av Romfördraget.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om ett stadgande
som möjliggör överlåtelse genom traktat av grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolklig organisation, har berörts av riksåklagarämbetet, Svea
hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för
Västra Sverige, socialstyrelsen, riksrevisionsverket, kommerskollegium,
överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser med undantag för länsstyrelserna
i Södermanlands, Blekinge och Västmanlands län, besvärssakkunniga,
svenska kommittén för nordiska patent, högsta domstolens ledamö -

114

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

ter, regeringsrättens ledamöter, Landsorganisationen i Sverige, Svenska arbetsgivareföreningen,
Riksförbundet Landsbygdens folk, Sveriges industriförbund,
Sveriges grossistförbund, Sveriges köpmannaförbund, Sveriges lantbruksförbund,
Sveriges allmänna exportförening, Svenska stadsförbundet,
föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges stadsdomare.
Riksåklagarämbetet har överlämnat yttranden från föreningen Sverikes
stadsfiskaler, föreningen Sveriges landsfiskaler samt statsåklagarna i
Stockholm, Göteborg och Malmö. Kommerskollegium har bifogat yttranden
från handelskamrarna i riket.

Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av riksåklagarämbetet,
Göta hovrätt, länsstyrelserna i Östergötlands, Uppsala, Jönköpings, Kronobergs,
Kalmar, Gotlands, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Kopparbergs,
Gävleborgs, Västerbottens och Norrbottens län, Svenska kommittén
för nordiska patent, Landsorganisationen i Sverige, Sveriges köpmannaförbund,
föreningen Sveriges häradshövdingar samt föreningen Sveriges
stadsdomare. Även flertalet övriga remissmyndigheter har i och för sig
ställt sig positiva till en möjlighet att delegera konstitutionell befogenhet,
ehuru de anser möjligheten böra begränsas snävare eller eljest utformas
på annat sätt än i förslaget skett. Av några yttranden framgår, afl man
funnit förslagets innebörd oklar och dess konsekvenser svåra att överblicka.

En mera negativ hållning till förslaget intages av regeringsrådet Qucnsel,
i vilkens yttrande regeringsrådet Hjern i allt väsentligt instämt. De uttalar
att den föreslagna bestämmelsen uppenbarligen skulle få en enorm
räckvidd och att en självuppgivelse av Sverige av vad orsak som helst i
stor utsträckning skulle sanktioneras av grundlagen. Enligt deras mening
bör därför förslaget icke kunna göras till föremål för lagstiftning utan ytterligare
och synnerligen noggrann undersökning, och om över huvud taget
grundlagen finnes böra uppta någon bestämmelse i ämnet, bör den fullmakt
att upplåta befogenheter som ges begränsas mycket snävare och uttryckas
på annat sätt än som skett i förslaget.

Flertalet remissmyndigheter delar författningsutredningens uppfattning
om behovet av en grundlagsbestämmelse rörande
b efogen hetsöverlåtelser.

Svea hovräit framhåller, alt man måste räkna med ett allt starkare behov
av internationella organisationer, där medlemsstaterna saknar vetorätt och
där beslut och föreskrifter kan meddelas, vilka binder såväl stater som enskilda
x’ättssubjekt. De befogenheter, dessa organisationer kan behöva, kommer
att i allt större utsträckning bli sådana som hittills förbehållits varje
stats egna organ. Det är enligt hovrätten angeläget, att regeringsformen får
sådan avfattning att inga formella hinder möter för svensk samverkan i
mellanfolkliga organisationer med överstatliga befogenheter. Samtidigt måste
genom grundlagsregler om kompetensfördelning och formkrav skapas

115

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

rimliga garantier för att beslut i hithörande, för landet och medborgarna
ofta synnerligen viktiga frågor får icke bara noggrann prövning utan även
stöd av en stark opinion. Detta gäller såväl fall där utövandet av de överstatliga
befogenheter, som kan komma att tilläggas mellanfolklig organisation,
direkt binder enskilda rättssubjekt (delegation med statsrättslig betydelse)
som fall där den omedelbara rättsliga konsekvensen inskränker
sig till folkrättsliga förpliktelser för den svenska staten. Dessa senare fall
har, påpekar hovrätten, icke behandlats av författningsutredningen.

Även andra remissmyndigheter finner i likhet med Svea hovrätt det realistiskt
alt för framtiden räkna med internationella organisationer av överstatlig
karaktär samt ett behov av att på dem kunna överföra delar av
svensk statsmyndighet. Uttalanden i denna riktning har gjorts av socialstyrelsen,
länsstyrelserna i Stockholms, Malmöhus och Älusborgs län samt
majoriteten av regeringsrättens ledamöter.

Svenska arbetsgivareföreningen, Sveriges industriförbund, Sveriges grossistförbund
och Sveriges allmänna exportförening anför i gemensamt utlåtande,
att organisationerna i olika sammanhang företrätt — och företräder
— uppfattningen att Sverige bör ställa sig positivt till de internationella
samarbetssträvandena. Detta sker i medvetande om att ett dylikt samarbete
kan leda till en så långtgående integration att krav kan komma att resas
på ett uppgivande av vissa delar av den traditionella statsrättsliga suveräniteten,
vilket även de av författningsutredningen anförda exemplen visar.
Uttalanden i motiven ger emellertid vid handen, att viss tveksamhet råder
om hur långt statsmakternas befogenhet i detta avseende för närvarande
kan anses sträcka sig. Utredningen finner det påkallat, att riksdagens formella
kompetens att delegera konstitutionella befogenheter åt mellanfolkliga
organisationer otvetydligt fastslås i grundlagen. Remissorganisationerna
ansluter sig till denna uppfattning och framhåller vikten av att en grundlagsändring
i sådan riktning sker utan dröjsmål.

Några remissmyndigheter, däribland hovrätten över Skåne och Blekinge
och hovrätten för Västra Sverige, utgår från att den föreslagna bestämmelsen
närmast är betingad av Sveriges ansökan om associering till EEC. Så
gör även kommer skollegium, som behandlat stadgandets tillämplighet endast
på det ekonomiska, näringspolitiska och handelspolitiska området, på
vilket de nya formerna för mellanfolkligt samarbete framför allt utvecklats
under senare år. Kollegium, som lämnar en kortare redogörelse för EEC,
anför att befogenhetsöverlåtelser av det slag Romfördraget förutsätter strider
mot de principer som hittills gällt för vårt land i statsrättsligt hänseende.
Härtill kommer att Sverige för närvarande icke torde vara anslutet
till internationell organisation, vars institutioner erhållit överstatliga befogenheter,
och alt det därför kan synas onödigt att i dag överhuvud överväga
ett frångående av hävdvunna principer. I ansökan år 1961 om association
till EEC har Sverige dock förklarat sig berett att förhandla om villko -

116

Kungl. Maj.ts proposition nr IhO år 1964

ren för vårt lands anslutning till den gemensamma marknad, som EEC utgör.
Vid en sådan förhandling kommer de institutionella frågorna att spela
en viktig, kanske avgörande roll. Det kan emellertid icke nu bedömas, om,
när och på vilka villkor en svensk anslutning till EEC eller till annan mellanfolklig
organisation med överstatliga drag av nyss skildrad art kan aktualiseras.
Frågan kan emellertid anmäla sig med kort varsel. Ett införande
i svensk grundlag av den föreslagna paragrafen, anpassad till gällande regeringsform,
är därför enligt kollegiets åsikt en angelägen beredskapsåtgärd,
som bör vidtas oavsett behandlingen av frågan om en grundlagsrevision
i övrigt.

Av regeringsrättens ledamöter, vilka icke inlåter sig på de redaktionella
ändringar, som tarvas för att i gällande regeringsform infoga det föreslagna
stadgandet, eller på frågan om sättet härför, konstaterar majoriteten att
förslaget uppenbarligen innefattar problem av allvarlig räckvidd och att dess
konsekvenser svårligen kan överblickas, då de kortfattade motiven ger föga
ledning. Ehuru det står klart att möjlighet till delegering av här ifrågavarande
slag måste skapas och att särskilt stadgande härom bör intagas i
grundlagen, torde vid sådant förhållande ytterligare överväganden vara påkallade,
innan stadgandet erhåller sin slutliga utformning.

Regeringsrådet Quensel framhåller i sitt yttrande bl. a. att det hittills
torde varit vårt folk främmande och med fog ansetts oförenligt med statsmakternas
funktion och med rikets frihet och självständighet att de svenska
statsmakterna skulle äga avstå sina befogenheter till främmande makt. Visserligen
uppställer författningsutredningen vissa begränsningar i fråga om
befogenhetsöverlåtelser men inskränkningarna är jämförelsevis föga betydande.
Den form utredningen anvisar rymmer säkerligen mycket mer än
som för ändamålet tarvas. Det bör kunna göras en snäv och välbehövlig begränsning
av de ämnen, däri delegation må medges. Fråga kan ju ej gärna
antas vara om annat än en ren undantagsbestämmelse beträffande vissa
spörsmål av handelspolitisk eller annan speciell natur. Som oeftergivligt
villkor för överenskommelse bör stadgas att kontraherande part efter kort
tids uppsägning äger frånträda detsamma samt att avtal, som främmande
rättssubjekt å vårt lands vägnar ingår med främmande makt, tarvar ratifikation
av svenska staten. Att betinga sig dylika villkor är måhända mindre
angeläget för en stat, som förfogar över tillräckliga maktmedel, men torde
vara nödigt för vårt land. Frågeställningen lärer icke, såsom utredningen
antagit, vara hur grundlagen skall utformas för att anslutning till EEC
eller viss annan internationell organisation skall kunna ske grundlagsenligt.
Förslag till grundlagsbestämmelse bör ej framläggas utan undersökning avbestämmelsens
rimlighet och lämplighet i och för sig, så att anslutning till
den ena eller andra organisationen på de villkor, som härför kan betingas,
blir en sekundär fråga.

Länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län framhåller, att det med hänsyn

117

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

till frågans utomordentliga betydelse hade varit värdefullt om de rättsliga
och politiska konsekvenserna av sådana suveränitetsinskränkningar, som
författningsutredningen föreslagit, blivit mera ingående belysta än som skett
i motiven. Svenska stadsförbundet uttalar, att det är vanskligt att bedöma
vad ett delegationsförfarande kan komma att få för återverkningar i fråga
om näringslivets lokalisering och därmed även i fråga om samhällsplaneringen
samt att förslaget från dylika synpunkter skulle kunna ge anledning
till betänkligheter. Förbundet förutsätter emellertid att formerna för
utnyttjandet av delegationsrätten kommer att innefatta betryggande garantier.

Svea hovrätt tar till en början upp spörsmålet om gränsdragningen
mellan vanliga traktater och delegationstraktater.
Hovrätten framhåller, att utredningen begränsat föreskrifterna i 4
kap. 9 § till att avse överförande av befogenhet reglerad i förslaget till regeringsform,
fall alltså där en grundlagsbestämmelse redan av formella
skäl är nödvändig. Ej heller i motiven har utredningen närmare behandlat
andra fall. Indirekt framgår det att utredningen — med undantag för befogenheter
reglerade i annan grundlag än regeringsformen — för sådana
ärenden tycks ha tänkt sig att reglerna i 4 kap. 8 § om slutande av traktat
skall tillämpas. I motiven till denna paragraf sägs dock intet härom. Det
är endast tal om utformande av en regel motsvarande § 12 regeringsformen
och denna har icke avfattats med tanke på delegationstraktater. Stadgandena
i 4 kap. 8 § och 9 § har icke samordnats så att det klart framgår vilka
former som krävs för olika fall av delegation. Hovrätten anser, att när det
gäller en så viktig och i Sverige så föga diskuterad sak som de statsrättsliga
formerna för anslutning till organisationer med överstatliga befogenheter
(jämte ändringar i sådan organisations kompetens), anledning finns att
vidga synfältet och behandla alla de situationer, som kan antas bli aktuella.
Det är enligt hovrättens mening icke utan vidare klart att skiljelinjen mellan
fall där det bör räcka med vanligt riksdagsbeslut och fall som anses
kräva kvalificerad majoritet eller rent av samma form som grundlagsändring
skall dragas på det sätt som kan följa av de föreslagna stadgandena i
4 kap. 8 och 9 §§. Hovrätten finner det emellertid icke möjligt att behandla
alla de problem som uppstår i samband med en grundlagsreglering av hithörande
spörsmål och inskränker sig därför till en granskning i direkt anslutning
till del föreliggande författningsförslaget.

Vad författningsutredningen föreslagit i fråga om befogenheter,
som skall kunna överlåtas, har upptagits till granskning av
flera remissmyndigheler.

Svea hovrätt konstaterar, att av de befogenheter som regleras i 4 kap. 9 §
förslaget till regeringsform först nämnes sådana som tillkommer regeringen
eller annan myndighet. Utredningen har emellertid icke genom exempel

118 Kungl. Maj.ts proposition nr liO år 196 i

eller på annat sätt klargjort vad det är för befogenheter, som avses härmed.
Vad angår regeringen tillkommer rikets styrelse denna. Om detta stadgande
skall anses innebära något mer än ett konstaterande av att det är det regerande
organet som regerar, kan sägas att regeringen härigenom tillagts en
uppgift som tillika omfattar ett svårdefinierbart befogenhetskomplex. Om
utredningen menar att stadgandet omfattar alla befogenheter som inryms
under begreppet rätten att styra riket synes föga återstå för den enklare
handläggningen enligt 4 kap. 8 § (till »rikets styrelse» hör såväl riksstyrelseärenden
i egentlig mening som sådana vilka övervägande är av förvaltningsnatur).
Om åter utredningen menar att endast sådana befogenheter avses
som särskilt reglerats i förslaget till regeringsform, uppstår stor tvekan
om gränsdragningen. I förslaget tilldelas ibland regeringen uttryckligen viss
uppgift (t. ex. rätten att meddela nåd i 4 kap. 15 §), ibland omnämnes en
befogenhet såsom existerande utan att den för den skull blivit direkt tilldelad
regeringen (t. ex. »författning, som regeringen äger besluta för rikets
styrelse och förvaltning»; 7 kap. 7 §) och ibland framgår det indirekt vad
som kan vara regeringens uppgift (t. ex. »riksåklagaren är under regeringen
högste åklagare i riket»; 4 kap. 12 §, och »överbefälhavaren har under
regeringen ledningen av rikets krigsmakt»; 4 kap. 15 §). — Vad gäller andra
myndigheter än regeringen heter det enligt förslaget i 1 kap. 4 § att för
rikets förvaltning finns under regeringen förvaltningsmyndigheter och i
1 kap. 5 § att »rättskipningen utövas av rikets domstolar». Hovrätten anser
sig ha visst stöd för antagande att utredningen tänkt sig att varje delegation
av domsrätt skall omfattas av föreskriften i 4 kap. 9 §. Godtages den
vidare tolkningen såväl beträffande regeringen som domstolarna förefaller
det hovrätten vara svårt att göra på annat sätt beträffande förvaltningsmyndigheterna.
I så fall skulle återigen föga eller intet falla inom 4 kap. 8 §.
En snävare tolkning i fråga om domstolar och förvaltningsmyndigheter
skulle icke leda till samma tillämpningssvårigheter som angivits i fråga om
regeringen. En sådan tolkning skulle emellertid i vad angår domstolarna
innebära att 4 kap. 9 § endast komme att gälla högsta domstolen, högsta
förvaltningsdomstolen och riksrätten. Eftersom högsta domstolens och högsta
förvaltningsdomstolens domsrätt kan inskränkas genom vanlig lag, skulle
då i det närmaste all domsmakt kunna överlåtas till internationell organisation
genom enkla riksdagsbeslut och alltså utan det särskilda skydd
som föreskrifterna i 4 kap. 9 § innebär. — Den lagstiftningsbefogenhet, som
enligt förslaget skall kunna delegeras, får enligt 4 kap. 9 § icke omfatta
grundlag. Denna begränsning är enligt hovrätten naturlig och måste anses
självfallen i vad gäller sådana ting som statsorganens kompetens och verksamhetsformer.
Den praktiska betydelsen av inskränkningen — vilken icke
belysts av utredningen — torde främst bli beroende av i hur hög grad grundlagsfästa
de i förslagets 2 kapitel behandlade fri- och rättigheterna kommer
att bli.

119

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

Möjligheten att delegera befogenhet att på rikets vägnar avsluta traktater
har begränsats till att avse visst ämne. Ilärom är enligt hovrätten intet att
säga. Svårare är att förstå varför delegation endast skall kunna avse traktat
med främmande stat och icke även avtal med mellanfolklig organisation.
Utredningen har icke angivit något skäl. Den har över huvud taget
icke yttrat sig om vad slags överenskommelser det är som kan tänkas bli
aktuella objekt för delegation. Bestämmelsen om överlåtelse av befogenhet
att avsluta traktat har avfattats på sådant sätt att delegationsbeslut kan innebära
slutgiltig bindning beträffande traktat som eljest enligt 4 kap. 8 §
förslaget till regeringsform kräver riksdagens godkännande. Någon efterföljande
ratificering skulle då icke behövas. Det kan anmärkas att enligt nu
gällande statsskick (och härutinnan är tydligen ingen ändring tänkt) riksdagen
icke anses kunna i förväg lämna samtycke till regeringens avslutande
av traktat med innehåll som enligt § 12 regeringsformen fordrar riksdagens
godkännande.

Länsstyrelsen i Stockholms län uttalar, att det i sinom tid kan visa sig
nödvändigt att inom särskilda områden på överstatliga organ överföra delar
av svensk statsmyndighet. I den mån därvid uppkommer fråga om att
delegera befogenhet, som enligt grundlag tillkommer svenskt statsorgan,
får det för visso anses påkallat att, såsom utredningen föreslår, genom stadgande
i regeringsformen tillskapa en rättslig grundval för ingående av traktat
av sådan innebörd. Emot det sätt, varpå man i betänkandet löst detta
legislativa problem, är från länsstyrelsens sida ej annat att erinra, än att
lokutionen »på mellanfolklig organisation överlåtes befogenhet, som enligt
denna regeringsform tillkommer regeringen eller annan myndighet», synes
ägnad att väcka vissa betänkligheter på grund av sin allmänna avfattning.
En begränsning i någon form förefaller här länsstyrelsen önskvärd, för att
icke säga ofrånkomlig.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län ifrågasätter om ej begränsning kan
göras i den vidsträckta ram, inom vilken överlåtelse kan ske. Det förefaller
som om stadgandet enligt sin ordalydelse möjliggör överlåtelse av befogenheter,
som det i praktiken sannolikt ej alls kommer att bli fråga om.
Länsstyrelsen förmenar att för den enskilde medborgaren en sådan begränsning
skulle synas värdefull.

Det i 4 kap. 9 § föreslagna stadgandet synes länsstyrelsen i Göteborgs och
Bohus län icke ha erhållit den stringenta avfattning, som man bör kunna
fordra när det gäller en grundlag. Uttrycket »myndighet» skulle sålunda, i
internationella sammanhang, möjligen kunna tolkas såsom innefattande
även dömande myndigheter, vilket emellertid här icke torde ha varit avsett.
Vidare skulle det i stadgandet förekommande uttrycket »stifta lag», med
hänsyn till såväl internationellt språkbruk som den av författningsutredningen
i fråga om skatteväsendet föreslagna nya terminologien (»skatt må
ej beslutas annorledes än genom lag») möjligen kunna tolkas såsom att

120 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

svenska folkets rätt att sig beskatta skulle få överflyttas på främmande
makt; ej heller detta torde ha varit meningen.

Högsta domstolens ledamöter anför i gemensamt yttrande, att det är för
vår nuvarande författning främmande att svenska statsorgans maktbefogenheter
skulle kunna överföras på en internationell organisation. Att genom
förslaget möjlighet öppnas till sådant överförande — utan att för
varje fall grundlagsändring skall behöva ske —- torde med pågående utveckling
i fråga om mellanfolkliga förbindelser, i och för sig icke möta någon
erinran. I fråga om den närmare innebörden av förslaget kan emellertid
i vissa avseenden råda tvekan. Det föreslagna stadgandet angiver i första
hand »befogenhet, som enligt denna regeringsform tillkommer regeringen
eller annan myndighet». Till en början må då framhållas, att enligt förslagets
terminologi under ordet myndighet även inbegripes domstol. Enligt 1
kap. 5 § i förslaget till regeringsform utövas rättskipningen av rikets domstolar
(jfr även 5 kap.). Härav lär följa att ett överflyttande av rättskipning
å mellanfolkligt organ icke till någon del kan ske utan beslut enligt 4
kap. 9 §. I fråga om förvaltningsmyndigheternas befogenheter är läget måhända
mindre klart. 1 kap. 4 § första stycket andra punkten i förslaget till
regeringsform, vari stadgas att för rikets förvaltning skall under regeringen
finnas förvaltningsmyndigheter, kan dock åberopas till stöd för att även
dessa befogenheter »tillkomma» myndigheterna enligt regeringsformen. Den
meningen synes därför kunna hävdas, att varje överförande av förvaltningsbefogenhet
på mellanfolklig organisation skulle fordra beslut enligt 4 kap.
9 §. Att införa ett stadgande av annan innebörd än nu angivits synes också
•— i varje fall i vad angår rättskipningen — knappast tillrådligt. Emellertid
tyder ett uttalande i motiven på att utredningen avsett, att inyndighetsbefogenheter,
som icke är direkt reglerade i grundlag, icke skall inbegripas
under stadgandet. Dessa skulle då kunna överlåtas genom en vanlig lagstiftningsakt.
Finnes en sådan ordning böra komma till stånd — vilket enligt
ledamöternas i högsta domstolen mening på sin höjd kan komma i
fråga beträffande mindre viktiga förvaltningsbefogenheter — bör detta komma
till klart uttryck i lagtexten. Även i ett annat avseende kan råda ovisshet
om vilka de maktbefogenheter är som skall kunna överlåtas. Av riksdagen
tillkommande befogenheter omnämnes — förutom befattning med
överenskommelse med främmande stat — befogenhet att stifta lag, dock
icke grundlag. Däremot angiver stadgandet icke uttryckligen beskattningsrätten.
Enligt 8 kap. 1 § i förslaget till regeringsform må skatt ej beslutas
annorledes än genom lag och skall statlig avgift fastställas av riksdagen
genom lag eller genom särskilt beslut eller ock, efter riksdagens bemyndigande,
av regeringen eller av förvaltningsmyndighet. Eftersom sålunda skatt
skall och fastställande av statlig avgift må beslutas genom lag, låter sig den
meningen försvaras, att detta ingår bland de befogenheter som kan överlåtas
enligt 4 kap. 9 §. Emellertid kan även beaktansvärda skäl anföras för

121

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

motsatt uppfattning. I de grundläggande stadgandena i förslagets 1 kap.
sägs i 7 §, att lag stiftas av riksdagen, och i 8 §, att svenska folkets urgamla
rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena. 7 kap. handlar om
lag och lagstiftning, 8 kap. om beskattning och budgetreglering. Den stora
skillnad som förefinns mellan lagstiftning i egentlig mening och beskattning
samt den utomordentliga betydelse i politiskt hänseende som beskattningsrätten
äger gör det mest naturligt att icke i nu ifrågavarande sammanhang
beteckna beskattningsrättens utövande som en form av lagstiftning.
Detta torde också stå bäst i överensstämmelse med hävdvunnen uppfattning.
Huruvida utredningen avsett att inbegripa även beskattningsrätten
under 4 kap. 9 § låter sig icke med visshet avgöra. Motiven till detta lagrum
ger, genom redogörelsen för Romfördraget och EEC-organens befogenheter,
en antydan om att fastställande av åtminstone vissa slags skatter,
nämligen tullar, skall kunna anförtros ett internationellt organ. Å andra
sidan göres icke i motiven till beskattningskapitlet — såsom i motiven till
lagstiftningskapitlet — någon erinran om innehållet i 4 kap. 9 §. Ett förtydligande
av lagrummets innebörd i nu berört hänseende är under alla förhållanden
önskvärt. Förslagets ståndpunkt torde vara, att beskattningsrätt,
som icke kan hänföras under stadgandet, icke kan överlåtas annat än genom
grundlagsändring.

Regeringsrättens ledamöter (majoriteten) framhåller att utredningens avsikt
icke är att medgiva regering och riksdag rätt att generellt överlåta
grundlagsenliga befogenheter på mellanfolkligt organ, utan att delegation
skall avse visst ämne eller viss befogenhet. Eljest innehåller förslaget endast
den begränsningen, att delegation icke får avse stiftande av grundlag.
Huruvida bestämmelsen, att delegation skall avse befogenhet som »enligt
denna regeringsform» tillkommer regeringen eller annan myndighet, innefattar
ytterligare en begränsning kan efter ordalagen förefalla tveksamt.

Svenska kommittén för nordiska patent yttrar — efter att ha redogjort
för det förslag till enhetlig patentlagstiftning i de nordiska länderna, som
de nordiska patentkommittéerna gemensamt framlägger — bl. a.:

Vad beträffar den av författningsutredningen nämnda möjligheten att inrätta
en gemensam nordisk besvärsinstans för patentärenden framlägger
de nordiska patentkommittéerna icke nu förslag härom. På längre sikt bör
emellertid en sådan övervägas som en vidareutveckling av systemet med
nordiska patentansökningar och kommittéerna föreslår att denna fråga
upptages till särskild utredning. Kommittéerna har icke velat fördröja förverkligandet
av det nu föreslagna nordiska samarbetet genom den tidsutdräkt
som en utredning om gemensamma institutioner kan medföra.

Beträffande författningsutredningens förslag, beröres i dess betänkande
sådant överflyttande av befogenhet, som tillkommer svensk myndighet, på
motsvarande myndighet i annat land endast i förbigående. Härvid påpekas,
att det ej befunnits oförenligt med grundlagarna all ingå överenskommelse
med Norge och Finland, innebärande att tulltjänst i viss utsträckning utföres
av ena landets tulltjänstemän på det andra landets område. Föreva -

122

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 är 1964

rande paragraf av förslaget till regeringsform innehåller emellertid icke något
stadgande om överlåtande av befogenhet som enligt regeringsformen
tillkommer svensk myndighet på myndighet i annat land, utan avser endast
överlåtande av sådan befogenhet på mellanfolklig organisation. Då som
nyss sagts också den förra frågan dock berörts i motiveringen, synes icke
klart vilken ställning författningsutredningen tagit till densamma.

Kommittén utgår dock från att bestämmelsen i 4 kap. 9 § i förslaget till
regeringsform icke utgör hinder för att på vanlig lagstiftningsväg genomföra
överenskommelser av det slag som de nordiska patentmyndigheterna
åsyftar, innebärande ett intimare samarbete och arbetsfördelning mellan
motsvarande myndigheter i andra länder, särskilt de nordiska länderna.
Befogenheter av här avsett slag torde icke få anses vara reglerade i förslaget
till regeringsform, som ifråga om myndighets förvaltning endast innehåller
stadgandet i 1 kap. 4 §.

Om mot kommitténs förmodan författningsutredningens förslag avser
att jämställa nu angivna överenskommelser med grundlagsändring innefattar
förslaget en mer restriktiv hållning än den som för närvarande torde
vara allmänt omfattad. Detta framgår t. ex. av vad nyss anförts beträffande
det nordiska tullsamarbetet. Kommittén vill för sin del framhålla att sådana
överenskommelser t. ex. på patentområdet som ingår i de nordiska
patentkommittéernas förslag bör med riksdagens godkännande kunna genomföras
på vanlig lagstiftningsväg. Att omgärda godkännandet med en
alltför vidlyftig konstitutionell apparat synes icke stå i samklang med den
snabba utveckling som sker särskilt på det tekniska området och som i allt
högre grad kräver internationellt samarbete i olika former.

Vad beträffar frågan om en gemensam nordisk besvärsinstans på patentområdet
må anmärkas, att nuvarande besvärsavdelning inom patentverket
torde få anses ha karaktären av en förvaltningsdomstol, vars verksamhet
alltså berör rättsskipningen. På grund av den föreslagna 1 kap. 5 § torde
därför enligt författningsutredningens förslag 4 kap. 9 § vara tillämplig på
en överenskommelse om inrättande av en gemensam nordisk besvärsinstans.
Enligt kommitténs mening bör emellertid en dylik överenskommelse
kunna genomföras på vanlig lagstiftningsväg. Den utgör nämligen en naturlig
utbyggnad av systemet med nordiska patentansökningar och avser
därvid att tillförsäkra samma tillämpning av det i systemet reglerade patenteringsförfarandet
i alla länderna.

Avslutningsvis vill kommittén, som utgår från att sådan överenskommelse
mellan de nordiska länderna som förutsättes i de nordiska patentkommittéernas
förslag jämte därav betingad lagstiftning för närvarande är väl
förenlig med grundlagen, framhålla som angeläget, att i en ny regeringsform
icke lägges hinder för att på vanlig lagstiftningsväg åstadkomma sådant
vidgat internationellt samarbete på patentområdet, som nu berörts,
även i den mån samarbetet kan innefatta upprättandet av vissa gemensamma
institutioner såsom t. ex. en gemensam nordisk besvärsinstans.

Författningsutredningens förslag att befogenheten att stifta
lag eller ingå traktat endast må överlåtas i visst
ämne har föranlett uttalanden av några remissmyndigheter.

Hovrätten för Västra Sverige framhåller i sitt utlåtande, att förslaget ej
gör någon begränsning beträffande frågans natur, arten av »ämnet». Det
är därför tydligt, ehuru det ej direkt utsäges i motiven, att förslaget skapar

123

Kungl. Maj. ts proposition nr lbO år 196b

möjlighet till en integration icke endast på det ekonomiska utan även på
de sociala och kulturella områdena av en omfattning, som icke kan överblickas.
Förslaget innesluter med andra ord faktorer av för svenskt statsskick
och samhällsliv helt ny och okänd art. Givet är att man från hävdvunna
synpunkter kan resa betänkligheter mot den föreslagna ordningen.
Å andra sidan är förslaget väl förenligt med den positiva hållning och de
aktiva insatser som sedan lång tid präglat Sveriges deltagande i det mellanfolkliga
samarbetet. De betänkligheter, som enligt vad nyss sagts kan resas
mot den föreslagna lagtexten, hänför sig framförallt till de mycket allmänt
hållna formuleringar som utredningen givit sitt förslag. Svårigheten att närmare
än som skett angiva delegationsrättens omfattning i olika fall ligger
dock enligt hovrätten i öppen dag. En mera ingående precisering kan lätt
komma att visa sig hinderlig, när behov föreligger av delegation. Det får
emellertid förutsättas att, då delegationsrätten begagnas, detta sker med
stor varsamhet och efter grundlig undersökning av verkningarna för samhället
och enskilda. Av största betydelse är härvidlag de i paragrafens andra
punkt upptagna bestämmelserna, som i praktiken innebär att, därest ej
riksdagen med mycket stark majoritet beslutat godkänna delegation, sådan
cj kan komma till stånd utan att frågan underställes medborgarna vid allmänt
val, eventuellt vid folkomröstning.

Högsta domstolens ledamöter uttalar, att eftersom avsikten i förslaget
icke är att medge en generell överlåtelse av grundlagsenliga befogenheter,
det förefaller mindre följdriktigt att icke samma bestämning till visst ämne
anges för överlåtelse av regeringens eller annan myndighets befogenhet som
för överlåtelse av lagstiftningsmakt eller rätt att avsluta traktat. Möjligen
hyser utredningen den uppfattningen, att regeringsformen beträffande regeringen
och andra myndigheter endast anger vissa speciella befogenheter.
Detta synes dock knappast träffande. Högsta domstolens ledamöter erinrar
i detta sammanhang om vad de anfört rörande domstolarna och rättskipningen.
Det synes dem vara att förorda, att bestämningen »i visst ämne»
göres hänförlig till allt vad en överenskommelse kan avse. Den praktiska
betydelsen av begränsningen till »visst ämne» får emellertid icke överskattas^
Uttrycket skulle i och för sig kunna fattas synnerligen vidsträckt, såsom
avseende exempelvis rikets försvar, polisverksamheten eller liknande.
Det är emellertid tydligt att för normala förhållanden stadgandet icke är
avsett att utnyttjas på sådant sätt.

Högsta domstolens ledamöter anför vidare:

I detta sammanhang må framhållas, att avgränsningen av tillämpningsområdet
för en överenskommelse kan erbjuda svårigheter. Dessa svårigheter
kunna hänföra sig just till det ämne överenskommelsen avser, men
de kunna även vara av mera generell natur. I rättegång vid svensk domstol
kan ena parten tänkas påstå, att en enligt förevarande paragraf träffad
överenskommelse är normgivande med konsekvenser i fråga om domsrätt
eller rättstillämpning, medan motparten bestrider, att tvisten faller under

124

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

överenskommelsen. Tveksamt kan då vara, huruvida det skall tillkomma
den svenska domstolen att själv pröva frågan om domsrätt eller tillämplig
lag eller om domstolen skall hänskjuta frågan härom till internationellt
organ. Det senare alternativet skulle betyda, att genom överenskommelsen
det mellanfolkliga organet förbehållits att bestämma överenskommelsens
räckvidd. Likaså kan tänkas vara tveksamt, huruvida i interna svenska
rättegångar skall tagas hänsyn till det internationella domstolsorganets
prejudikatbildning. Utredningen uttalar också, på tal om EEC, att det knappast
är fullt klart, hur långt den lagstiftningsmyndighet som tillagts dess
organ sträcker sig. Att i samband med införandet av nu ifrågavarande
stadgande taga ställning till dessa och liknande frågor synes emellertid
ogörligt och icke heller påkallat. Det torde få bliva en uppgift vid själva
ingåendet av en överenskommelse att söka undvika oklarheter om dess innebörd
och räckvidd.

Sveriges Lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk finner
det vara av väsentlig betydelse, att varje gång en befogenhet överlåtes
till mellanfolklig organisation, denna befogenhet är klart avgränsad, så att
följderna kan överblickas. I fråga om lagstiftningsmakten och rätten att
avsluta traktat har utredningen förutsett detta. För överlåtande av befogenhet
i det återstående fallet är lagtexten inte lika klar, även om utredningen
i sin kommentar till förslaget sagt, att avsikten inte varit att medge
regering och riksdag rätt att generellt överlåta grundlagsenliga befogenheter
på mellanfolkliga organ. I detta sammanhang erinrar de båda remissinstanserna
om vilken betydelse delegation till mellanfolklig organisation
kan få för jordbrukets del. Om Sverige i en eller annan form ansluter sig
till EEC, kommer stora delar av vår befogenhet att utforma jordbrukspolitiken
att överlåtas till denna organisation. Hur avgörande detta kan bli
för svensk jordbrukspolitik är omöjligt att förutsäga men exemplet fäster
likväl uppmärksamheten på betydelsen av alt klara rättsliga grundvalar
finnes på detta område.

Kommerskollegium, som föreslår, att i 4 kap. 9 § klart utsäges att delegation
genom ett enda riksdagsbeslut får tillgripas blott om ärendet är av
brådskande natur, anser stadgandet i övrigt ej böra närmare ange i vilka
fall godkännande får lämnas. Dels är begreppet »visst ämne» ytterst tänjbart
och dels synes det kollegium främst av psykologiska skäl vara onödigt
att särskilt utmärka, att godkännande får avse även delegering av befogenheten
att avsluta överenskommelse med främmande makt. Huvudsaken
är dock att stadgandet ej får tillgripas i andra fall än då ärendet är så
brådskande att den i 7 kap. stadgade ordningen med två riksdagsbeslut
ej bör ifrågakomma.

Författningsutredningens förslag att grundlagsfästa befogenheter skall
kunna överlåtas på mellanfolklig organisation har föranlett
länsstyrelsen i Malmöhus län att framhålla angelägenheten av att detta
begrepp klarare preciseras i lagtexten. Länsstyrelsen ifrågasätter huru -

125

Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

vida därmed exempelvis avses jämväl en mellanfolklig organisation i
form av ett försvarsförbund. Majoriteten av regeringsrättens ledamöter uttalar,
att bestämmelsen för närvarande icke bör få vidare tillämplighet än
som föranledes av de omedelbara behoven, exempelvis genom att möjligheten
till delegation inskränkes till att avse endast mellanfolklig organisation
med ekonomiskt och handelspolitiskt syfte.

Svea hovrätt anser frågan om grundlagsregler för överförande av
befogenhet till annan stat bör övervägas. Hovrätten framhåller
att stadgandet i 4 kap. 9 § i förslaget till regeringsform gäller endast
delegation till mellanfolklig organisation. Utöver omnämnande av 1959 års
lag om gränstullsamarbete har i motiven intet sagts om det kan vara aktuellt
med bestämmelser om delegation till främmande stat. Denna lag medger
rätt för annat land till myndighetsutövning på svenskt område, innebärande
bland annat att annan stats tulltjänsteman äger på svensk mark
anlita de tvångsmedel den andra statens lagstiftning medger. Dessa tvångsmedel
kan tillgripas vid tullsamarbete för såväl Sveriges som den andra
statens räkning och kan även rikta sig mot svenska medborgare. Här är
således fråga om såväl delegation till utländsk makt av svensk myndighet
tillkommande befogenhet som medgivande för sådan makt att på svenskt
territorium mot svensk medborgare utöva egen myndighet. Att det här i
praktiken blir fråga om samarbete enbart med skandinaviska länder har
ur statsrättslig teoretisk synpunkt föga betydelse. Om också lagen om
gränstullsamarbete och en i samband med denna ingången överenskommelse
med Norge ej befunnits oförenlig med grundlagarna, måste beaktas
att denna bedömning — vars riktighet måhända kan ifrågasättas — skett
med utgångspunkt från 1809 års regeringsform och en av förändrade samhälleliga
och melianfolkliga förhållanden framkallad, vid sidan av den
skrivna författningen framvuxen statsrättslig praxis. Vid antagande av en
ny regeringsform måste kraven på ett besluts direkta förenlighet med
grundlagen sättas högre än vad som nu till följd av praktiska behov och
författningstekniska svårigheter kunnat medges.

Författningsulredningens förslag till ordning för fattande av
delegationsbeslut har godtagits av flertalet remissmyndigheter såsom
innebärande erforderliga garantier från konstitutionell synpunkt. Kritiska
synpunkter framföres dock av några remissorgan. Länsstyrelsen i
Älvsborgs län säger sig väl inse, att det alltmer ökade melianfolkliga samarbetet
skapat behov av ett direkt överförande på överstatliga organ av
befogenheter, som enligt grundlag eljest tillkommer de nationella statsorganen.
Länsstyrelsen anser emellertid, att eu sådan delegation inger allvarliga
betänkligheter med hänsyn till alt beslut härutinnan — ofta innebärande
alt riksdagen avliänder sig befogenheter av utomordentlig betydelse
— kan bli bindande för framtida riksdagar. Skall möjlighet skapas för eu

126 Kungl. Mcij.ts proposition nr HO år 196i

dylik delegation, som är främmande för vår nuvarande grundlag, måste institutet
kringgärdas med mycket stränga bestämmelser. Enligt länsstyrelsens
uppfattning bör därför riksdagens godkännande i förevarande fall icke lämnas
i annan ordning än som gäller för stiftande av grundlag, varjämte bör
föreskrivas kvalificerad majoritet för båda riksdagsbesluten, överståthållarämbetet
ifrågasätter om tillräckliga skäl föreligger att överhuvud öppna
möjlighet att i dessa betydelsefulla frågor frångå principen att den aktuella
folkmeningen skall komma till uttryck vid nyval innan definitiva
beslut fattas. Svea hovrätt säger sig icke helt kunna dela utredningens
uppfattning att det skulle vara uppenbart att överlåtande av lagstiftningsmakt
eller annan i grundlag inskriven befogenhet i princip icke skall
kunna godkännas i annan ordning än som enligt 7 kap. gäller för stiftande
av grundlag. I och med att man i regeringsformen ger möjlighet till
delegation, alltsa till undantag från ett grundlagsstadgande, är man fri
från kravet på samma form som grundlagsändring. Utredningen har ej heller
vid delegation enligt 10 kap. 2 § i förslaget till regeringsform, vilket stadgande
rör ramlagstiftning, tvekat att nöja sig med vanlig lagstiftningsform.
En annan sak är att överflyttandet till internationell organisation av väsentliga
befogenheter innebär så allvarliga avgöranden att de bör kringgärdas
med särskilda skydd såsom krav på dubbla riksdagsbeslut eller på kvalificerad
majoritet. Eftersom ett delegationsärende kan behöva avgöras snabbare
än vad formen för en grundlagsändring medger bör, såsom författningsutredningen
föreslagit, det alltid vara möjligt att godkänna delegationstraktat
genom ett riksdagsbeslut med viss kvalificerad majoritet.

Spörsmålet, under vilka förutsättningar en enda riksdag
skall kunna fatta delegationsbeslut upptas av några
remissinstanser. Länsstyrelsen i Malmöhus län anser att denna ordning
uppenbarligen icke bör komma i tillämpning med mindre särskilda av regeringen
åberopade tvingande skäl är för handen och finner det angeläget
att stadgandet kompletteras med en föreskrift av denna innebörd. Liknande
synpunkter framföres av hovrätten över Skåne och Blekinge samt länsstyrelserna
i Kristianstads och Jämtlands län. Sistnämnda länsstyrelse anser,
att bedömningen huruvida förhållandena är sådana att endast ett enda
riksdagsbeslut skall förekomma bör vara förbehållen riksdagen. Om det
anses oundgängligt, att riksdagens godkännande skall kunna lämnas genom
allenast ett riksdagsbeslut, bör enligt överståtliållarämbetet bestämmelsens
karaktär av undantagsstadgande komma till uttryck i lagtexten.
Måhända kan detta ske genom att stadgandet utformas i likhet med bestämmelserna
i den finländska riksdagsordningen om brådskande beslut
i grundlagsfrågor. Även kommerskollegium företräder den åsikten, att det
klart bör utsägas att ordningen med ett riksdagsbeslut ej får begagnas med
mindre ärendet är av så brådskande natur att godkännande i för stiftande
av grundlag gällande ordning skulle medföra hinderlig tidsutdräkt. Läns -

127

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

styrelsen i Västerbottens lön anser alt den av utredningen föreslagna
supplerande regeln bör användas med stor varsamhet.

I frågan, vilken majoritet, som bör krävas för ett riksdagsbeslut,
hyser Svea hovrätt den uppfattningen att fordran på en
så stark majoritet som 5/6 av riksdagens ledamöter måhända kan göra det
väl svårt att nå positivt resultat. Socialstyrelsen anser det böra vara tillräckligt
att minst 2/3 av riksdagens ledamöter förenar sig om beslutet. Föreningen
Sveriges häradshövdingar framhåller, att vissa problem synes uppstå,
därest bestämmelsen skall införas i redan nu gällande regeringsform.
Naturligast synes det föreningen vara att i så fall kräva 5/6 majoritet i vardera
kammaren.

Svea hovrätt framhåller, att riksdagens delegationsbeslut bör
ha formen av en lag, i vart fall när det gäller överlåtande av lagstiftningsbefogenhet.
Hovrätten påpekar, att författningstexten i förslaget
icke fått en häremot svarande avfattning.

Möjligheten till återtagande av delegerade befogenheter
och sättet härför beröres av några remissmyndigheter. Svea
hovrätt uttalar, att varken lagtext eller motiv till författningsutredningens
förslag innehåller något härom. Traktat som enligt § 12 regeringsformen
krävt riksdagens godkännande har i praxis ansetts kunna uppsägas utan
riksdagens hörande. Om så bör ske med delegationstraktat enligt 4 kap.
9 § i förslaget är icke utan vidare klart. Väljes lagform för sådant godkännande
torde dock automatiskt följa att regeringen icke kan ensam uppsäga
överenskommelsen. Beträffande riksdagens medverkan för en uppsägning
i sådana fall bör dock enligt hovrättens mening icke rimligen ställas
samma formkrav — dubbla beslut eller kvalificerad majoritet — som för
godkännande. Riksrevisionsverket erinrar om att Romfördraget, som närmast
torde ha aktualiserat en grundlagsreglering på förevarande område,
har obegränsad giltighetstid och att det icke förutsätter enskild medlems utträde
ur gemenskapen. Enligt verkets mening förtjänar det måhända övervägas
om icke en reglering i grundlagsform bör ske jämväl av frågan om
vilka beslutsformer, som skall iakttagas vid återtagandet av en överlåten
befogenhet, åtminstone i de fall då förutsättningarna för hävande icke behandlats
i samband med delegationen eller eljest icke framgår. Även länsstyrelsen
i Göteborgs och Bohus län anser alt frågan om återtagande — vid
väsentligt ändrade förhållanden — av delegerade befogenheter bör närmare
övervägas.

Högsta domstolens ledamöter påpekar, att i motsats till vad som avses
skola gälla om lagstiftning, inbegripet grundlagstiftning, beslutande enligt
det av författningsutredningen föreslagna stadgandet icke tillkommer riksdagen
allena, och detta icke ens om ordningen för grundlagstiftning iakttages
vid riksdagsbehandlingen. Det är regeringen som tar initiativet till eu

128

Knngl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

överenskommelse och riksdagens medverkan har endast karaktären av ett
godkännande av regeringens åtgärd. Det har icke klart utsagts vad som
fordras för upphävande av överenskommelsen. Fasthålles vad här nyss anförts
om tillkomsten av en överenskommelse, synes lagtexten dock giva vid
handen, att upphävande kan ske utan iakttagande av den form som föreskrives
i stadgandet -— och detta även om riksdagens godkännande av överenskommelsen
givits i den ordning som gäller för stiftande av grundlag_

och beslutas av regeringen ensam. Innebörden skulle med andra ord vara,
att för ett avstående av suveränitet fordras riksdagens godkännande i kvalificerad
form, medan suveräniteten kan återtagas genom enkelt regeringsbeslut.
Skulle annan innebörd vara avsedd att inläggas i stadgandet, erfordras
ett förtydligande av detsamma.

Högsta domstolens ledamöter anser, att det kan ifrågasättas om de möjligheter
att frånhända regeringen, riksdagen samt domstolar och myndigheter
deras befogenheter som paragrafen öppnar bör stå till buds även när
landet är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om
riket eller större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmakten
att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända
särskilt för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen
trätt i verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i författningsutredningens
förslag. Å andra sidan är det möjligt, att i den antydda situationen
landet är i förbund med en eller flera främmande stater, och det
kan då vara önskvärt eller rent av nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller
formella hinder förlägga den lagliga regeringsmakten utomlands, till en
nationell exilregering eller till bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan,
särskilt i fråga om diplomatiska och militära angelägenheter.
Det synes med hänsyn till det anförda vara förtjänt av närmare övervägande,
huruvida stadgandet i 4 kap. 9 § skall vara tillämpligt i krig, och
vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation respektive regeringen skall
kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens godkännande som avses i
stadgandet. Då dessa spörsmål icke behandlats av utredningen, har vi ansett
oss böra fästa uppmärksamheten på desamma. Framhållas må i detta
sammanhang, att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter
saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som
upptagits i 4 kap. 9 § i förslaget. I

I vissa remissvar framföres synpunkter på lagtextens utformning.
Svea hovrätt framhåller, att om stadgande angående godkännande
av delegationslraktat skall införas i nu gällande regeringsform, måste
den i 4 kap. 9 § använda formuleringen ändras för att delegation skall
kunna ske beträffande tullar. Hovrätten, som förordar att i regeringsformen
intas regler om rätt att sluta överenskommelser innebärande att mellanfolklig
organisation erhåller självständig kompetens att fatta beslut eller

129

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

ge föreskrifter med folkrättslig eller statsrättslig verkan, anser att reglerna i
övrigt bör erhålla i huvudsak följande innehåll, överstatlig befogenhet med
allenast folkrättslig verkan bör, åtminstone i regel, kunna beviljas genom
ett riksdagsbeslut med enkel majoritet. När det gäller kompetens med statsrättslig
betydelse bör såsom huvudregel gälla att riksdagens beslut skall fattas
antingen i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller genom
ett beslut med kvalificerad majoritet. Denna ordning bör undantagslöst
gälla vid överlåtande av domsrätt eller av lagstiftningsbefogenhet (inkluderande
skattebeslut) liksom eljest i frågor av större vikt. Befogenhet
att stifta grundlag skall icke få överlåtas. Riksdagens beslut bör enligt hovrätten
ha formen av lag åtminstone vid överlåtelse av befogenhet att stifta
lag.

Hovrätten för Västra Sverige förordar sådan jämkning av den föreslagna
paragrafen — exempelvis efter mönster av 8 § i samma kapitel —- som klargör
att den överenskommelse varom är fråga skall vara i erforderlig mån
utformad, när riksdagen behandlar frågan om dess godkännande. Högsta
domstolens ledamöter anser, att om i avbidan på en mera omfattande författningsreform
ett stadgande av föreslaget innehåll skall upptas i den nu
gällande regeringsformen, detta synes böra ske i § 12 eller i anslutning till
densamma. Redaktionella ändringar torde därvid erfordras. Uttrycket »befogenhet
som enligt denna regeringsform tillkommer» erhåller ju, om det
införes i 1809 års regeringsform, en annan innebörd än enligt förslaget.
Ehuru det må synas antagligt, att uttrycket utan olägenhet kan användas,
erfordras en närmare undersökning härom. Bestämmelsen om fem sjättedels
majoritet torde — i överensstämmelse med vad som föreslagits i tvåkammaralternativet
— böra hänföras till varje kammare för sig. Med den
gällande regeringsformens terminologi torde bäst överensstämma att såsom
statsorgan, vilkas befogenhet kan överföras, särskilt nämna domstolarna
vid sidan av »myndigheter».

Den av författningsutredningen föreslagna bestämmelsen har, anför hovrätten
över Skåne och Blekinge, två aspekter. Dels möjliggör den avsteg
från den funktionsuppdelning som fastslås i regeringsformen, dels reglerar
den i vilken ordning ett sådant avsteg skall beslutas. Den förra delen av
grundlagsbudet innebär ett undantag från de konstitutionella grundreglerna
i 1 kap. Den är även av den vikt att den väl försvarar sin plats bland dessa
grundregler. Den bör därför enligt hovrätten överflyttas till 1 kap., lämpligen
i form av en ny (10) paragraf. Den senare delen av stadgandet bör upptas
i 8 § i 4 kap., som behandlar ordningen för avslutande av internationella
överenskommelser. Hovrätten föreslår, att sistnämnda paragraf avfattas på
följande sätt. Godkännande av sådan överenskommelse, som avses i 1 kap.
10 §, skall ges i samma ordning som gäller för stiftande av grundlag eller —
om beslut i sådan ordning ej kan avvaktas — genom ett beslut, om vilket
minst fem sjättedelar av riksdagens ledamöter vid omröstning förenat sig.

5 Bihang till riksdagens protokoll 196b. 1 samt. Nr 140

130 Kungl. Maj:ts proposition nr U0 år 196i

Annan överenskommelse med främmande stat eller mellanfolklig organisation
skall för att bli gällande godkännas av riksdagen, om överenskommelsen
avser fråga som ankommer på riksdagens avgörande eller, utan att angå
sådan fråga, är av större vikt. I fall som sist sagts må dock överenskommelse,
utan att framläggas för riksdagen, avslutas av regeringen efter rådplägning
med utrikesnämnden, om regeringen finner att rikets intresse kräver
det.

Departementschefen. Starka strävanden att intensifiera det mellanfolkliga
samarbetet har kännetecknat den senaste tidens utveckling. Dessa strävanden
har tramtör allt avsatt spår på traktatområdet, vilket är naturligt, därtör
att traktaten utgör det dominerande medlet för förverkligande av mellanfolkligt
samarbete. Internationella överenskommelser ingås numera på
en mångfald områden, där föga eller intet mellanfolkligt samarbete tidigare
förekommit. Samtidigt som traktaterna kommit att spänna över talrika nya
ämnesområden, har staterna i stor utsträckning visat sig beredda att för
vinnande av ett gemensamt mål påtaga sig längre gående traktatförpliktelser
än förut varit brukligt. Som ett led i strävandena efter ett vidsträcktare
och mera djupgående internationellt samarbete har mellanfolkliga organisationer,
utrustade med mer eller mindre vittgående befogenheter, vuxit fram.
Inom somliga gruppbildningar har det internationella samarbetet till och
med nått så långt, att de samverkande staterna jämlikt dem emellan sluten
traktat överlåtit konstitutionella befogenheter på gemensamma mellanfolkliga
organ. Eu så fast form för samverkan utgör en ny företeelse i det internationella
samarbetet.

Mot bakgrunden av den utveckling, som sålunda ägt rum, kan det åtminstone
i förstone förefalla ganska närliggande att göra en samlad översyn av
samtliga konstitutionella regler, som berör traktatområdet och vad därmed
sammanhänger. Eu dylik översyn framstår emellertid som ett naturligt led
i en allmän författningsrevision och torde därför få anstå, till dess en sådan
kan äga rum. Sverige har städse intagit en positiv hållning till vidgat
internationellt samarbete i fredliga värv. Genom medlemskap i Förenta Nationerna
och därunder lydande fack- och specialorgan har Sverige aktivt
medverkat i dylikt internationellt samarbete. Även på andra håll har vårt
land deltagit i mellanfolkligt samarbete t. ex. för att stärka och utvidga
internationell handel och samfärdsel och att utveckla och kodifiera internationell
rättsordning. Våra grundlagar har hittills icke lagt hinder i
vägen för Sverige att ansluta sig till traktater och internationella organisationer,
när detta befunnits överensstämma med landets intresse. Ett svenskt
deltagande i det allt närmare internationella samarbete, som accentuerats
under senare tid, torde emellertid i visst hänseende påkalla en anpassning
av regeringsformen till de nya förhållandena. Vad jag här syftar på är, att
regeringsformen i sin nuvarande utformning lägger hinder i vägen för

131

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 7.964

överlåtelse av konstitutionella befogenheter på utomstående organ och därmed
också för rikets medverkan i sådant internationellt samarbete, som
kräver att dylik överlåtelse sker. På denna punkt hör en reform komma
till stånd redan nu.

Vad som i första hand aktualiserar en sådan reform är det faktum, att
Sverige den 15 december 1961 ansökt om associering till Europeiska ekonomiska
gemenskapen (EEC). Ehuru det tör dagen är ovisst, när denna ansökan
kan komma att upptagas till närmare behandling, bör man likväl
vara beredd på den situationen, att associeringsfrågan anmäler sig med
kort varsel. EEC grundar sig på en traktat, som av medlemsstaterna kräver
överlåtelse av vissa konstitutionella befogenheter. En del av EEC:s organ,
framför allt ministerrådet, har utrustats med betogenheter, som i vårt land
jämlikt gällande regeringsform utövas av Kungl. Maj :t, riksdagen eller annat
statsorgan. Ministerrådet äger exempelvis inom vissa gränser utlärda
förordningar rörande ekonomisk konkurrens inom det gemensamma marknadsområdet.
I vårt land tillhör konkurrenslagstiftningen jämlikt § 87 regeringsformen
Kungl. Maj :ts och riksdagens samfällda kompetensområde.
Exempel på andra befogenheter som tillkommer rådet är rätten att fastställa
tullsatser i den gemensamma tulltariffen. Beslutanderätten på tullområdet
utövas hos oss av riksdagen jämlikt § 60 regeringsformen. Som
Ytterligare exempel på rådets befogenheter kan nämnas rätten att sluta tull—
och handelsavtal med tredje land. Enligt § 12 regeringsformen tillkommer
det Kungl. Maj:t att, i vissa fall efter riksdagens godkännande, sluta traktater
för Sveriges del. Även om det främst är Sveriges ansökan om associering
till en organisation med handelspolitiskt eller eljest ekonomiskt syfte,
som aktualiserat frågan om grundlagsändring i syfte att möjliggöra delegation
av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, bör man likväl
vid en reform av detta slag beakta, att den form av internationellt samarbete,
där sådan delegation ingår som ett karakteristiskt moment, i enlighet
med utvecklingens gång snart nog kan komma till användning på
andra områden, där det är önskvärt att Sverige medverkar, t. ex. när det
gäller att främja internationell rättsordning.

I vilken lagteknisk form möjlighet bör tillskapas att överföra konstitutionella
befogenheter på mellanfolklig organisation, kan måhända vara föremål
för viss tvekan. Författningsutredningen har för sin del förordat, att dylik
möjlighet öppnas enbart medelst en regel om rätten att ingå traktat,
varigenom konstitutionell befogenhet överlåtes på internationell organisation.
Samma metod har föreslagits i de riksdagsmotioner, som tidigare
väckts i ämnet. Denna metod synes bygga på uppfattningen att en traktat
av här ifrågavarande slag skulle vara av högre rättslig dignitet än grundlagarna
och därför utan särskild lagstiftningsakt kunna inverka ändrande
på dem. Riksdagen åter har vid behandlingen av motioner i ämnet närmast
varit inne på tanken, att möjlighet att delegera konstitutionella befogen -

132

Kungl. Mcij.ts proposition nr HO är 196i

heter icke bör tillskapas i form av regler om slutande av traktat utan genom
regler, som anvisar lagstiftningsinstrumentet som medel för konstitutionella
befogenhetsöverlåtelser. Även enligt min mening är sistnämnda
metod att föredraga.

Att genom regler om lagstiftning skapa rättslig grundval för konstitutionella
befogenhetsöverlåtelser på mellanfolklig organisation kan i och för
sig ske på olika sätt. En möjlighet är att, när behov av konstitutionell befogenhetsöverlåtelse
uppkommer, i grundlagen införa en eller flera regler,
som tillägger det mellanfolkliga organet den kompetens som för ändamålet
erfordras, och samtidigt i motsvarande mån begränsar det svenska statsorganets
konstitutionella kompetens på området. Med detta tillvägagångssätt
kommer själva befogenhetsöverlåtelsen att ske genom en grundlagsregel.
En överlåtelse på internationellt organ av exempelvis befogenheten att
fastställa tullsatser, skulle med denna teknik kunna ske på så sätt, att § 60
regeringsformen kompletterades med en regel, som gav det internationella
organet önskad kompetens och samtidigt i motsvarande mån begränsade
riksdagens där stadgade bevillningsmakt. Ett sådant tillvägagångssätt medför
emellertid bl. a. den konsekvensen, att det internationella organet kommer
att åtnjuta grundlagsskydd för sin kompetens. Ett återtagande helt eller
delvis av de konstitutionella befogenheter, som överförts på organet, kan
då icke ske annat än i den tidskrävande ordning som gäller för ändring av
grundlag. Då skäl saknas att förläna ett utomstående organs kompetens
samma beständighet som grundlagen tillägger de svenska statsorganens
konstitutionella behörighet, bör den nu diskuterade tekniken, som även i
andra varianter än här berörts lätt medför olägenheter av skilda slag, icke
komma till användning. En annan möjlighet är att i regeringsformen införa
ett fullmakts- eller ramstadgande, som inom vissa gränser ger Kungl.
Maj :t och riksdagen i förening befogenhet att genom lag utan grundlags karaktär
överlåta konstitutionell beslutanderätt på internationellt organ. Med
denna anordning kommer grundlagen att ange ramen och formerna för
överlåtelse av konstitutionella befogenheter på mellanfolkliga organ, medan
själva befogenhetsöverlåtelsen kommer att ske genom lag utan egenskap av
grundlag. Detta alternativ vill jag för min del förorda. De betänkligheter,
som kan resas mot tanken att i delegationslagens form ändra eller modifiera
innehållet i grundlagsregler rörande de nationella statsorganens kompetens,
torde kunna mildras genom att särskilda garantier tillskapas för
stiftande av delegationslag.

När det gäller att i grundlagen angiva den ram, inom vilken Kungl. Maj :t
och riksdagen genom särskild lag skall kunna delegera konstitutionell befogenhet,
påkallar till en början den frågan uppmärksamhet, till vilka subjekt
delegation skall kunna ske. Härvid synes det mig ganska klart, att konstitutionella
befogenhetsöverlåtelser till andra utomstående organ än mellanfolkliga
organisationer, t. ex. till främmande makt, bör falla utanför de -

133

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964

legationsramen. Men icke heller alla mellanfolkliga organisationer bör kunna
ifrågakomma såsom utövare av konstitutionella befogenheter med giltighet
för vårt land. Endast sådana internationella organisationer, som har till
syfte att främja mellanfolkligt samarbete på fredliga verksamhetsområden,
bör i ramstadgandet upptagas såsom potentiella utövare av konstitutionella
befogenheter. Delegation av dylika befogenheter till internationell organisation
med militärt syfte faller därmed utanför ramstadgandets tillämplighetsområde.
Som villkor för att konstitutionell beslutanderätt skall få överföras
på mellanfolklig organisation bör vidare gälla, att Sverige anslutit eller
ansluter sig till organisationen i fråga, vare sig anslutningen sker i form av
fullt medlemskap i organisationen eller i annan form för medverkan däri.

De begränsningar i ramstadgandets tillämplighetsområde, som jag nu
berört, har haft avseende å det subjekt, till vilket delegation skall kunna
ifrågakomma. En viss begränsning med hänsyn till den konstitutionella befogenhetens
art bör också lämpligen uppställas. Med konstitutionell befogenhet
avses i detta sammanhang beslutanderätt, som enligt regeringsformen
tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för
sig, eller annat statligt organ, d. v. s. befogenhet som i avsaknad av det bär
föreslagna fullmaktsstadgandet icke skulle kunna fråntagas organet utan
ändring av regeringsformen. Hit hör bl. a. rätten att stitta, ändra, förklara
och upphäva grundlag. Denna fundamentala statsfunktion bör emellei tid
uppenbarligen icke kunna bli föremål för delegation till mellanfolkligt
organ, överlåtelse av beslutanderätt i grundlagsfrågor bör i enlighet härmed
falla utanför ramstadgandets tillämplighetsområde.

Däremot bör delegation i och för sig kunna ifrågakomma på övriga ämnesområden.
Härvid anmäler sig frågan om någon form av kvantitativ begränsning
på dessa ämnesområden. Svårigheterna att finna en användbar,
kvantitativ begränsningsformet av någorlunda precis natur är emellertid
högst betydande. Ehuru det i praktiken knappast kan bli fråga om att på
mellanfolkligt organ överlåta annat än vissa begränsade och specificerade
befogenheter, ligger det nämligen utanför möjligheternas gräns att förutsäga
vilka befogenheter av detta slag som i framtiden kan bli aktuella för
överlåtelse eller inom vilka ämnesområden de kan komma att falla. En
eventuell kvantitativ begränsning måste därför bli allmänt hållen. En möjlighet,
som kan förtjäna övervägas, är att som villkor för delegation till
mellanfolklig organisation uppställa, att övriga till organisationen anslutna
stater i åtminstone lika utsträckning överlåtit konstitutionella befogenheter
på organisationen. EU sådant ömsesidighetskrav skulle kunna innebära ett
visst legislativt skydd mot alltför långtgående befogenhetsöverlåtelser.
Emellertid förekommer det, att stater, som tillhör en och samma mellanfolkliga
organisation, anslutit sig till denna på sinsemellan olikartade villkor.
Så är exempelvis fallet beträffande EEC. Ett ömsesidighetskrav av här
angiven beskaffenhet skulle ge upphov till svårigheter vid en ifrågasatt

134 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år W6''i

svensk anslutning till sådan organisation. Även om ett dylikt ömsesidighetskrav
därför icke lämpligen kan uppställas som uttrycklig och ovillkorlig
förutsättning för att delegation skall få ske, ligger det likväl i sakens natur,
att när det gäller att i det konkreta fallet avgöra, om eller i vad mån en
konstitutionell befogenhetsöverlåtelse till mellanfolklig organisation bör ske
från svensk sida, största avseende måste fästas vid hur pass långtgående
inskränkningar i handlingsfriheten övriga till organisationen hörande stater
härutinnan påtagit sig. En annan möjlighet, som jag för min del vill
förorda, är att i ramstadgandet angiva, att konstitutionell befogenhetsöverlåtelse
endast får ske i begränsad omfattning. Därmed bör så mycket bli klart,
att stadgandet icke medger, att exempelvis sådana befogenheter som att
stifta lag, besluta om skatter och andra pålagor eller ingå överenskommelse
med främmande makt överlåtes vare sig i sin helhet eller i en utsträckning,
som på något sätt kan inverka på rikets självständighet i stort.

På grund av vad jag i det föregående anfört vill jag föreslå ett tillägg till
§ 81 regeringsformen, enligt vilket beslutanderätt, som enligt regeringsformen
tillkommer Kungl. Maj:t och riksdagen, gemensamt eller var för sig,
eller annat statligt organ, skall genom lag utan grundlags karaktär kunna
i begränsad omfattning överlåtas på mellanfolklig organisation för fredligt
samarbete, till vilken Sverige är eller skall bli anslutet. Att det hos oss liksom
i andra länder icke visat sig möjligt att med större stringens avgränsa
det område, inom vilket konstitutionell befogenhetsöverlåtelse bör få ske,
torde icke behöva föranleda några allvarligare farhågor. Det kan i detta
sammanhang förtjäna påpekas, att § 12 regeringsformen i och för sig medger,
att Sverige påtager sig mycket vittgående inskränkningar i sin handlingsfrihet
utan att detta i praktiken vållat några olägenheter.

Om det av skäl, som jag förut berört, icke låter sig göra att med den grad
av precision, som i och för sig varit önskvärd, fixera den ram, inom vilken
delegation skall få ske, ligger det desto större vikt på att grundlagen uppställer
så betryggande garantier som möjligt när det gäller formerna för
stiftande av sådan lag, varigenom konstitutionell befogenhetsöverlåtelse
sker till mellanfolkligt organ. En dylik lag, som ju ändrar eller modifierar
innehållet i regeringsformens kompetensregler, bör icke få komma till stånd
ulan att saken underställts folket i val eller, om detta med hänsyn till tidsåtgången
vållar bestämda olägenheter, att åtgärden uppbäres av en bred
folkopinion sådan denna kommer till uttryck i riksdagen. Jag föreslår därtör
i enlighet med grunderna för författningsutredningens förslag, att lag,
varigenom konstitutionell beslutanderätt delegeras till mellanfolklig organisation,
skall stiftas antingen i den ordning som gäller för grundlag eller
ock genom samfällt beslut av Kungl. Maj :t och en riksdag, i vilket minst
5/6 av de röstande i vardera kammaren vid votering instämt. Stadgandet
bärom bör likaledes placeras i § 81 regeringsformen. En delegationslag bör

135

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1904

däremot kunna upphävas eller ändras i inskränkande riktning utan att nu
angivna lagstiftningsformer behöver iakttagas.

Att olika beslutskrav kommer att gälla för stiftande av delegationslag
och för riksdagens godkännande av den traktat, som föranlett lagen, torde
icke medföra några komplikationer redan av den anledningen, att Kungl.
Maj :t svårligen lärer kunna ratificera traktaten utan att lagen kommit till
stånd eller promulgera lagen utan att traktaten blivit godkänd.

6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation

Nuvarande ordning. I §§ 62 och 64 regeringsformen förutsättes rätten att
pröva statsverkets behov tillkomma riksdagen. Förstnämnda lagrum stadgar,
att det ankommer på riksdagen att sedan statsverkets behov blivit avriksdagen
prövade åtaga sig en däremot svarande bevillning samt att tillika
fastställa hur särskilda summor därav skall till särskilda ändamål användas
och anslå dessa summor under bestämda huvudtitlar i riksstaten. Enligt
§ 64 skall såväl rikets ordinarie statsmedel och inkomster som extraordinarie
utlagor och bevillningar vara under Kungl. Maj :ts disposition för
att användas till de av riksdagen prövade behov och efter den upprättade
staten. Den i stadgandena förutsatta befogenheten att pröva statsverkets
behov avser statens utgifter överhuvud och således även dess lönekostnader.
Ehuru frågan, huruvida och i vilken omfattning riksdagen må specialisera
utgiftssidan i budgeten, under stadgandenas giltighetstid varit föremål
för olika meningar, får sedan länge den uppfattningen anses i praxis
godtagen, att det står riksdagen fritt att med hänsyn till utgiftsändamålet
fixera de särskilda inom huvudtitlarna upptagna posterna. Vad särskilt löneområdet
angår har riksdagen sålunda på tjänstemannasektorn prövat
exempelvis frågor om tjänsters inrättande och lönesättningen för olika kategorier
av tjänster.

Tidigare bestämdes de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor i
princip utan medverkan från arbetstagarsidan. Under de senaste årtiondena
har emellertid formerna för bestämmande av de statsanställdas avlöningsförmåner
och andra anställningsvillkor tämligen radikalt förändrats. Förändringen
kännetecknas främst därav, att det på den privata arbetsmarknaden
praktiserade förhandlings- och avtalsväsendet alltmera vunnit insteg
på den statliga arbetsmarknadssektorn. Numera bestämmes de statsanställdas
löneförmåner och åtskilliga andra anställningsvillkor i betydande utsträckning
i eller på basis av överenskommelser, som efter förhandling träffats
mellan staten och de statsanställdas organisationer. En stor del icke
löneplansplacerade arbetstagare i statens tjänst är sålunda anställda på
villkor, som fastställts i kollektivavtal. Kollektivavtalen, som enligt gällande

136 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

rätt kan avse endast arbetstagare utan tjänsteansvar, slutes av berörda arbetstagarorganisationer,
å ena, samt vederbörande verksledning, å andra
sidan. De förhandlingar, som föregår kollektivavtalets slutande, föres i regel
på den statliga sidan av ordföranden eller tjänsteman i avtalsnämnden i
samarbete med representanter för verket. Kollektivavtalen underställes icke
vare sig Kungl. Maj :ts eller riksdagens prövning utan ingås slutgiltigt av
vederbörande verksledning. Riksdagen beviljar på den statliga kollektivavtalssektorn
anslag för löneändamål utan att specificera anslagen med hänsyn
till olika anställdas skilda löneställning. Vad sedan angår statliga befattningshavare
med tjänstemannaställning träffas även beträffande deras
löner och åtskilliga andra anställningsvillkor förhandlingsöverenskommelser
mellan berörda arbetstagarorganisationer och staten, ehuru överenskommelserna
icke har karaktär av kollektivavtal och för övrigt icke heller
är förbundna med de för avtal i allmänhet karakteristiska rättsverkningarna.
De centrala törhandlingarna med statstjänstemännens organisationer
föres från statens sida av chefen för civildepartementet eller befattningshavare
i detta. Förhandlingsöverenskommelserna inom tjänstemannasektorn,
där den totala lönekostnaden är avsevärt större än på kollektivavtalssektorn
och där den individuella anställningen i stor utsträckning är till sin varaktighet
rättsligen garanterad, ingås under förbehåll av Kungl. Maj:ts och riksdagens
godkännande. Sedan Kungl. Maj :t godtagit träffad förhandlingsöverenskommelse,
förelägges överenskommelsen genom proposition riksdagen,
som i kraft av sin befogenhet att pröva statsverkets behov tager ställning
till överenskommelsen och anslår de medel, som dess ställningstagande föranleder.
Även om förhandlingsöverenskommelser kan röra såväl lönetabellerna
som åtskilliga andra ämnen, anses likväl vissa frågor inom tjänstemannasektorn
icke stå öppna för förhandlingsöverenskommelse. Detta gäller
t. ex. frågor om inrättande av nya tjänster eller om ändrad lönegradsplacering,
när den är förestavad av organisatoriska förändringar, nytillkomna
arbetsuppgifter och dylikt. I frågor, som icke anses stå öppna för förhandlingsöverenskommelse,
beredes dock arbetstagarorganisationerna regelmässigt
tillfälle att vid överläggningar med representanter för staten eller i
remissyttranden framföra synpunkter och önskemål.

Tidigare reformförslag. Under senare tid har på sina håll hävdats, att
det efter mönster från den privata arbetsmarknaden utbildade systemet med
förhandlingsöverenskommelser rörande statstjänstemännens löner och andra
ekonomiska villkor kringskurit riksdagens möjligheter att realpröva
statsverkets behov av medel för löneändamål och andra av träffad förhandlingsöverenskommelse
berörda utgiftsändamål. Därvid har gjorts gällande,
att sedan en förhandlingsöverenskommelse väl kommit till stånd,
riksdagen de facto icke har annat val än att godtaga överenskommelsen.
Med utgångspunkt härifrån har vid liera tillfällen i den offentliga debatten

137

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år t96i

framförts förslag till reformer syftande till att öka det parlamentariska inflytandet
på löne- och tjänstevillkor. I motionerna 1:322 och 11:431 vid
1951 års riksdag hemställdes om utredning rörande formerna för statsmakternas
representation vid förhandlingar med de statsanställdas organisationer.
Enligt motionärernas mening var det från många synpunkter önskvärt
att olika meningsriktningar inom riksdagen blev företrädda i statsmakternas
förhandlingsdelegation. Denna delegation borde enligt motionärernas
uppfattning antingen vara sammansatt uteslutande efter parlamentariska
grunder eller till övervägande del bestå av parlamentariska representanter.
Statsutskottet avstyrkte i sitt utlåtande nr 38 motionerna under hämisning
till att 1948 års förhandlingsrättskommitté skulle ägna uppmärksamhet åt
det i motionerna berörda spörsmålet. I en reservation yrkades, att utskottet
skulle som sin mening uttala, att olika meningsriktningar inom riksdagen
borde vara representerade vid förhandlingarna samt att utskottet förutsatte,
att förslag i sådan riktning skulle föreläggas riksdagen, sedan förhandlingsrättskommittén
slutfört sitt uppdrag. Riksdagen godtog utskottets utlåtande.
I motionerna I: 323 och II: 432 vid samma riksdag uttalades önskemål
om att riksdagen eller något dess utskott redan under förhandlingsskedet
skulle få tillfälle att bilda sig en föreställning om själva ramen för pågående
förhandlingar med statsanställdas organisationer eller att denna på annat
sätt skulle bli föremål för överläggningar med företrädare för den anslagsbeviljande
instansen. Motionerna tog i övrigt närmast sikte på att ur
delvis andra synpunkter än önskemålet att stärka riksdagens inflytande
över statstjänstemännens löne- och tjänstevillkor inrätta ett särskilt organ,
som i stället för en ledamot av regeringen skulle företräda staten vid förhandlingar
med statstjänstemännens organisationer. Jämväl dessa motioner
avstyrktes av statsutskottet i dess nyss berörda utlåtande nr 38.

Tanken att stärka folkrepresentationens inflytande vid bestämmandet av
statstjänstemännens löner och övriga tjänstevillkor upptogs också till diskussion
i det betänkande, som 1948 års förhandlingsrättskommitté framlade
år 1951 (SOU 1951:54). Kommittén framhöll inledningsvis, att representanter
för riksdagen ingått i den »förhandlingsdelegation» som under
namn av 1945 års lönekommitté företrätt staten vid de omfattande förhandlingar
vilka föregått tillkomsten av avlöningsreglementet. Mot bakgrunden
härav fann sig förhandlingsrättskommittén böra överväga, om det
icke kunde vara lämpligt att på motsvarande sätt utrusta den förhandlingsorganisation,
som kommittén föreslog, med en liknande utbyggnad.
Detta skulle kunna ske i den formen, att ett »råd» eller en »nämnd» eller
särskilda »sakkunniga» bestående huvudsakligen av riksdagsmän ställdes
vid förhandlingsorganisationens sida eller om förhandlingsverksamheten
uppdrogs åt ett särskilt ämbetsverk, att detta utrustades med en styrelse
med sådan sammansättning. Eftersom riksdagen även i fortsättningen måste
ha det slutliga avgörandet i fråga om statstjänstemännens löner och andra

5-f intrång till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr Ilo

138 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196i

anställningsvillkor, borde det, framhöll kommittén, vara av ett visst intresse
att åt riksdagen genom lämpliga representanter bereda tillfälle att i tid öva
inflytande på förhandlingsresultatet. Måhända skulle det vara möjligt att
på detta sätt redan inom förhandlingsorganisationen skapa en viss återförsäkring
för det lyckliga genomförandet i riksdagen av en eventuell förhandlingsuppgörelse.
Kommittén framhöll vidare, att det icke kunde undvikas,
att den egentliga förhandlingsorganisationen komme att få en viss ämbetsmannakaraktär.
Eu motvikt härtill skulle kunna uppnås genom att ett
råd av förtroendemän ställdes vid den egentliga förhandlingsdelegationens
sida. Ur sistnämnda synpunkt skulle en permanent rådgivande församling
vara att föredraga. Arbetstagarsidan skulle därigenom år från år möta i stort
sett samma representanter för motparten, vilket på den privata arbetsmarknaden
visat sig vara till tördel för samarbetet. Häremot kunde dock enligt
kommitténs mening invändas, att existensen av ett dylikt permanent råd
hotade att »blanda bort» ansvaret för uppgörelsen på arbetsgivarsidan. Om
lörhandlingsorganisationen ingick i civildepartementet och större förhandlingar
leddes av civilministern själv, kunde det, yttrade kommittén, måhända
ur statsrättslig synpunkt väcka betänkligheter, om civilministern i
sin ämbetsutövning skulle taga råd av en delegation eller ett utskott av
riksdagen. Gränserna mellan regeringens och riksdagens befogenheter skulle
härigenom i viss mån suddas ut. Det vore därför att föredraga, att civilministern
och regeringen i första hand själva fick inför riksdagen taga ansvaret
för uppgörelsen. Enligt kommitténs mening uteslöt detta icke, att
Kungl. Maj :t eller civilministern särskilt vid viktigare förhandlingar tillkallade
sakkunniga att biträda vid förhandlingarna. Att därvid även lämpliga
riksdagsmän kunde ifrågakomma ansåg kommittén uppenbart. Kommittén
sade sig vilja överlämna åt regeringen att, när förhandlingsorganisationen
skulle utformas, beakta huruvida och i så fall på vilket sätt utrymme
borde beredas åt ett lekmannainflytande vid sidan av den egentliga
förhandlingsorganisationen.

I en vid 1953 års riksdag väckt motion I: 24 yrkades på en förutsättningslös
utredning angående möjligheten och lämpligheten av att organ valda avriksdagen
inrättades för samverkan med regeringen vid behandlingen avsärskilda
grupper av ärenden. Motionen, som hade generellt syfte och icke
endast avsåg frågan om nya former för fastställandet av statstjänstemännens
löner, avstyrktes av konstitutionsutskottet i dess utlåtande nr 19. Utskottet
uttalade emellertid, att om det med hänsyn till utvecklingen och på
grund av vissa ärendens speciella natur skulle befinnas erforderligt att för
särskilda frågor inrätta riksdagsorgan med enbart rådgivande karaktär, så
kunde ske utan att bestämmelser därom behövde införas i grundlag. Utskottets
utlåtande godkändes av riksdagen.

Motion II: 337, väckt vid samma riksdag, log däremot uteslutande sikte
på frågan om riksdagens ställning till tjänstemannaförhandlingarna. Mo -

139

Kunql. Mnj:ts proposition nr HO är 1964

tionären framhöll, att man i sammanhang med den senaste tidens lönebeslut
från skilda läger med beklagande sagt, att det nu för tiden praktiserade
systemet med föregående förhandlingsuppgörelser mellan staten och de stora
personalorganisationerna i realiteten eliminerat riksdagens rätt att bestämma
över den stora del på riksstatens utgiftssida, som hänförde sig till
löner. Riksdagen hade allenast formellt kvar sin befogenhet att avslå eller
ändra propositioner men befann sig i praktiken alltid i ett tvångsläge och
kunde knappast göra annat än att godtaga uppgörelser. Vad man kritiserade
var icke förhandlingsväsendet utan det förhållandet, att riksdagen ej bereddes
tillfälle att påverka förhandlingarna innan den ställdes inför faktum,
och därigenom i verkligheten miste den makt över budgeten, som grundlagarna
tillerkände folkrepresentationen. Som en utväg i syfte att återställa till
riksdagen dess grundlagsenliga befogenhet hade den tanken framlagts, att
lönebesluten helt och definitivt skulle överlämnas åt en fullmäktigeinstitution.
Denna skulle ges en ställning liknande riksbanksfullmäktige eller riksgäldsfullmäktige
och den skulle i likhet med dessa handla å riksdagens vägnar,
eventuellt i anslutning till allmänna riktlinjer som riksdagen i förväg
fastställt. Ett av syftemålen med en sådan anordning skulle vara att, genom
medlemmar i delegationen, garantera riksdagen ett reellt inflytande på lönesättningen
för de statliga befattningshavarna under alla stadier av en löneförhandling
och alltså innan riksdagen de facto bundits av det resultat, vari
förhandlingarna utmynnat. En sådan delegation av riksdagens beslutande
makt kunde dock icke ske utan grundlagsändring. Då det dock vore angeläget
att frågan om riksdagens handläggning av löneärenden togs upp omedelbart,
borde andra mått och steg till stärkande av riksdagens grundlagsbestämda
maktställning i fråga om budgetens löneposter tagas. Löneförhandlingarna
borde enligt motionären fortfarande ledas av en representant
för regeringen, vilken aldrig kunde undgå att bära det primära ansvaret
för budgetarbetet och därmed även för den statliga lönesättningen.
I förhandlingsorganet borde — förutom fackmän, som regeringen fann
sig böra anlita — ingå representanter för alla mera betydande partier. Dessa
representanter kunde lämpligen väljas av riksdagen och utgöra ett riksdagens
löneråd. Antalet ledamöter från riksdagen kunde sättas till 12.
Därmed skulle garanti skapas ej blott för att alla mera betydande partier
kunde bli företrädda utan också för att riksdagsrepresentationen skulle
kunna återspegla olika uppfattningar. Regler för riksdagens löneråd
borde uppställas i en stadga av samma karaktär som de konstitutionella
stadgar, om vilka riksdagsordningen § 38 talade. Stadgan borde antagas av
Kungl. Maj :l och riksdagen samfällt. Inrättande av ett dylikt råd med enbart
konsultativa befogenheter kunde icke antasta riksdagens formella
handlingsfrihet. Motionen utmynnade i ett krav på utredning av den däri
behandlade frågan.

I sitt vid 1953 års höstsession avgivna utlåtande nr 204 framhöll stats -

140

Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196''t utskottet

vid behandlingen av ifrågavarande motion, att det förslag som
framlagts av 1948 års förhandlingsrättskomniitté torde komma att underkastas
en ingående översyn. Det syntes utskottet lämpligt, att i samband
med en dylik översyn uppmärksamhet ägnades jämväl åt frågan om formerna
för riksdagens medverkan vid statliga löneuppgörelser. En utredning
härav borde sålunda komma till stånd i nämnda sammanhang. Det
borde enligt utskottets mening icke vara uteslutet att även andra sidor av
det föreliggande problemet än de i motionen berörda blev föremål för
undersökning, t. ex. möjligheterna för det ifrågasatta organet att medverka
vid en »uppgörelse vid bordet». Utskottet hemställde, att riksdagen
skulle anhålla om utredning angående formerna för riksdagens medverkan
vid de statliga löneuppgörelserna. Denna hemställan bifölls av riksdagen.
Riksdagens skrivelse i ärendet överlämnades sedermera till författningsulrednmgen
för att vara tillgänglig vid utredningsuppdragets fullgörande.

Även om strävandena att stärka riksdagens inflytande över budgetens
löneposter präglat åtskilliga debattinlägg, har emellertid även förslag, som
går i annan riktning, framförts i den offentliga diskussionen. 1956 års förhandlingsrättsutredning,
som hade att undersöka de rättsliga konsekvenserna
av en vidgad tillämpning av den allmänna arbetsrättens regler på
det statliga tjänstemannaområdet, förordade sålunda i sitt år 1960 avgivna
betänkande (SOU 1960: 10) att såväl regering som riksdag skulle träda
tillbaka som avtalspart och att förvaltningsmyndighet helt skulle från statens
sida svara för handhavandet av förhandlings- och avtalsväsendet. Ett
system med riksdagen som avtalspart rimmande enligt utredningens uppfattning
icke väl med gällande statsrättsliga principer. Riksdagens eliminerande
som avtalspart syntes vidare välmotiverat redan av den anledningen,
att på kollektivavtal grundade anspråk icke torde vara exigibla
gentemot riksdagen. Enligt utredningen var det vidare klart, att riksdagens
allmänna position i medborgaropinionen gjorde det angeläget, att
arbetsmarknadens avtalsfrågor, inklusive de statliga, frigjordes från omedelbart
beroende av riksdagen, som borde om möjligt stå utanför och över
partsintressena. Denna synpunkt gjorde sig enligt utredningens mening i
lika hog grad gällande i fråga om regeringen. Fördelen av att de högsta
politiska instanserna åtminstone i princip ställdes fria i förhållande till
de agerande var påtaglig. En motsatt inställning var enligt utredningen
oegentlig också på grund av dessa instansers möjligheter och förpliktelser
att i särskilda fall vidtaga extraordinära åtgärder till skydd för arbetsfreden.
Att partsorganet på statssidan ej anknöts till regering och riksdag
syntes enligt utredningens mening för övrigt vara en förutsättning för att
inedlingsinstitutionen skulle kunna kopplas in på arbetstvister på statstjänstemannaområdet.
När det gällde att utforma det organ, som på statssidan
hade att sluta avtal, låg det enligt utredningen närmast till hands att
på tjänstemannasektorn applicera redan existerande anordningar inom

141

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 dr 1964

den del av den statliga förvaltningen, där kollektivavtal i fråga om arbetare
sedan länge förekom. Vederbörande verksenheter ägde där befogenhet att
i samverkan med och under kontroll av centrala, för ändamålet särskilt
inrättade organ med viss direktiv- och beslutanderätt förhandla och trätfa
slutligt avtal. Visserligen förelåg inom tjänstemannasektorn i många
hänseenden specifika förhållanden men i princip syntes det icke vara
någon skillnad mellan statens engagemang i vad det gällde avtal med arbetare
eller avtal med tjänstemän. Utredningen framhöll, att en reform,
varigenom rikets högsta politiska instanser principiellt kom att intaga
samma position i förhållande till avtalsparterna på det statliga området
som inom enskild företagsamhet, måste betraktas som starkt genomgripande
i bestående förhållanden. Riksdagens hävdvunna kompetens i fråga
om handläggningen av tjänstemännens arbetsvillkor, skulle sålunda brytas,
likaså det under mer än ett årtionde praktiserade förhandlingsförfarandet
genom civildepartementet. Enligt utredningens mening syntes något
hinder knappast föreligga i svensk statsrätt mot att på föreslaget sätt överlåta
rätten att sluta kollektivavtal avseende tjänstemän på ett från riksdagen
fristående förvaltningsorgan. Så skedde redan i fråga om kollektivavtalen
för de statsanställda arbetarna. Utredningen underströk, att det
icke vara fråga om att å annat organ överföra sådan beslutskompetens,
som statsrättsligt klart tillkom riksdagen, en delegationsåtgärd, som krävde
grundlagsändring. Vad som skulle ske, var en begränsning av riksdagens
för närvarande faktiskt utövade finansmakt men dess grundlagsenliga
finansmakt, bestående i prövning av anslag, skulle lämnas obeskuren.

Även frågan om gränsdragningen mellan ämnen, som bör kunna bli
föremål för förhandling och överenskommelse mellan staten och de statsanställdas
organisationer, och frågor, som bör undantagas från avtalsområdet,
har diskuterats under senare tid. 1956 års förhandlingsrättsutredning
föreslog sålunda, att man borde i särskild ordning precisera de frågor,
som skulle undantagas från avtalsområdet. Dit hänförde utredningen frågor
om arbetets ledning och fördelning, tjänstemäns antagande, befordran
och avskedande, disciplinärrätten, förvaltnings- och tjänsteorganisationens
uppbyggnad, antagnings- och befordringsgrunder samt allmänna
behörighetskrav. Till förhandlings- och avtalsområdet borde enligt utredningens
mening räknas alla icke uttryckligen undantagna ämnen. Avtalsområdet
borde omfatta vad som inkluderades i det i egentlig mening ekonomiska
mellanhavandet mellan staten och tjänstemännen och i stort sett
motsvara de moment i tjänsteförhållandet, som upptogs i avd. 3 och 4 i
statens allmänna avlöningsreglemente.

Under remissbehandlingen av förhandlingsrättsutredningens förslag
framhölls emellertid från liera håll, att uppgörelser rörande löneläget för
statstjänstemän i stort sett ej var lämpliga eller möjliga utan mycket nära
kontakt med de för finanspolitiken ansvariga statsmakterna.

142 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196''f

Författningsutredningen. Författningsutredningen framhåller under 8 kap.
4 § i sitt förslag till regeringsform, att frågan om formerna för fastställande
av statstjänstemännens avlöningsförmåner och därmed sammanhängande
spörsmål under senare år tilldragit sig stor uppmärksamhet. Enligt utledningens
mening har detta sin grund icke blott i att avlöningsanslagen
upptar en mycket betydande del av statsbudgetens utgiftssida — en höjning
av statstjänstemännens löner och pensioner med 1 % medför, framhålles
det, en kostnadsökning för staten på omkring 60 miljoner kronor —
utan även däri, att man under 1940- och 1950-talen kommit fram till ett
förfaringssätt, som starkt avviker från det tidigare brukliga. Det reella avgörandet
sker numera genom förhandlingar mellan å ena sidan staten, i de
centrala förhandlingarna representerad av civildepartementet, och å andra
sidan organisationerna, medan riksdagen, som tidigare hade ett betydande
inflytande över lönefrågorna, skjutits åt sidan.

Med den samhällsutveckling som ägt rum under de senaste årtiondena
ar det enligt utredningens mening både naturligt och ändamålsenligt, att
statstjänstemännens avlöningsförmåner normalt fastställes genom förhandlingsöverenskommelser
med statstjänstemännens egna organisationer. Arbetstagarna
får därigenom, på samma sätt som på den privata arbetsmarknaden,
del av ansvaret för löneutvecklingen. Det är vidare av betydande
värde, att lönefrågor löses i samförstånd mellan arbetsgivar- och arbetstagarparten.

Det nuvarande tillståndet är emellertid, påpekar utredningen, från andra
synpunkter klait otillfredsställande. Det innebär sålunda att riksdagen
ställs inför fullbordat taktum. I sytte att stärka riksdagens inflytande har
tidigare föreslagits, dels att det skulle inrättas ett riksdagens löneråd, som
skulle medverka vid förhandlingarna med konsultativa uppgifter, dels att
riksdagspartierna skulle vara representerade i den delegation eller det organ,
som förhandlar å statens vägnar med organisationerna, dels ock att
riksdagen skulle överlämna beslutanderätten i lönefrågor åt en särskild
riksdagsdelegation eller fullmäktigeinstitution. Ä andra sidan har 1956 års
förhandlingsrättsutredning föreslagit, att riksdagen helt skulle avkopplas
och beslutanderätten å statens sida överlämnas åt en instans, som är fristående
i förhållande till både regering och riksdag.

Det sistnämnda förslaget utgör enligt utredningens uppfattning i och för
sig en konsekvent slutpunkt på den utveckling som ägt rum på området.
Utredningen anser emellertid, att den lösning, förslaget erbjuder, står i strid
med önskemål och synpunkter, som framställts inom riksdagen. Den står
även i strid med en av de bärande tankarna i utredningens förslag, nämligen
strävandet att stärka riksdagens inflytande. Med den maktställning
över statens inkomster och utgifter, som jämlikt utredningens förslag avses
skola tillkomma riksdagen är det enligt utredningens åsikt ej heller förenligt
att avkoppla riksdagen från lönefrågorna.

143

Kungl. Maj. ts proposition nr HO är 196b

Om man emellertid utgår från att det faktiska avgörandet i lönetrågorna
alltjämt normalt bör träffas genom törhandlingsöverenskommelse och att
det sedan en uppgörelse kommit till stånd, icke bör föreligga någon möjlighet
att ens genom riksdagsbeslut ändra uppgörelsen, anser utredningen
det nödvändigt att ge riksdagen ett inflytande, som kan utövas innan överenskommelsen
träffats. Att inrätta ett konsultativt löneråd eller att låta
riksdagspartierna vara representerade i ett statligt törhandlingsorgan förverkligar
enligt utredningens mening icke syftet; lönetrågorna måste även
med sådana anordningar behandlas i vanlig ordning av riksdagen. Det gäller
i stället att finna en form, som möjliggör att riksdagen kan utöva ett
reellt inflytande på innehållet i en törhandlingsöverenskommelse och som
alltså ersätter den nu efterföljande formella riksdagsbehandlingen. Enda
möjligheten anser utredningen då vara, att riksdagen delegerar sin rätt att
godkänna en törhandlingsöverenskommelse åt ett särskilt riksdagsoigan.
Detta organ bör emellertid icke deltaga i själva förhandlingarna. Det bör i
stället kunna finnas tillgängligt i nära kontakt med förhandlingarna och
därvid kunna taga ställning till, d. v. s. å riksdagens vägnar godkänna eller
underkänna en av parterna föreslagen lösning. Ett sådant arrangemang
möjliggör enligt utredningens mening snaboa och definitiva ställningstaganden,
något som torde vara angeläget för de i förhandlingarna medverkande
parterna. Det torde vidare kunna tillförsäkra riksdagen ett inflytande, som
även är reellt.

De skäl som anförts mot att riksdagen skulle på något sätt medverka
som avtalspart synes utredningen icke vara av sådan art, att de läggei hinder
i vägen för den förordade lösningen. Statsmakternas veiksamhet går
icke blott ut på att fatta beslut på grundval av den statliga överhögheten,
såsom beslut angående lagar och skatter, utan även på att på privaträttslig
grundval träffa avtal med kommuner eller enskilda. 1 ill sistnämnda område
skulle förhandlingsöverenskommelserna angående statstjänstcmännens avlöningsförmåner
höra. Uppfattningen att på kollektivavtal grundade anspråk
icke skulle vara exigibla gentemot staten finner utredningen knappast
hållbar. I åtskilliga situationer föreligger, påpekar utredningen, en
faktisk anslagsplikt för riksdagen, i det riksdagen är skyldig att tillse, att
statsutgifter, som är garanterade i lag, verkligen kan utgå samt att medel
anvisas, så att statens övriga utfästelser och förpliktelser kan infrias. Alt
staten i vissa situationer kan anse sig nödgad att tillgripa lagstiftning för
att lösa en konfliktsituation kan rimligen icke åberopas som bärande skäl
för att avstänga riksdagen från inflytande över törhandlingsöverenskommelserna
med statstjänstcmännens organisationer. Enligt utredningens bedömning
torde för övrigt risker för att sådana situationer skall inträffa,
minskas, om man kan komma tram till ett huvudavtal om betryggande garantier
mot konflikter, som blottställer det allmänna för faror med avseende
å ordning och säkerhet in. in.

144 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

För beräkningen och anvisandet av de anslag, vilka blir erforderliga till
följd av en träffad överenskommelse, erfordras, framhåller utredningen,
proposition i vanlig ordning. Riksdagen kan vid behandlingen av sådan proposition
icke ändra överenskommelsen, men erhåller genom propositionen
en redogörelse för innehållet i överenskommelsen och har möjlighet att i
samband med anslagsberäkningen göra uttalanden. Motion bör icke kunna
väckas om att överenskommelsen skall ändras men väl om att riksdagen
skall göra uttalanden med anledning av denna. Kommer en överenskommelse
till stånd, kan resultatet bli att väckt motion inom det av överenskommelsen
berörda området, icke kan föranleda någon åtgärd från riksdagens
sida.

Anordningen med ett organ, som å riksdagens vägnar äger godkänna
en förhandlingsöverenskommelse i frågor angående statstjänstemännens
avlöningsförmåner, bör enligt utredningens mening icke vara tvingande.
Det bör i stället ankomma på riksdagen att besluta om att överlåta nämnda
befogenhet åt ett sadant organ. Fall torde kunna tänkas, då riksdagen
av politiska eller andra skäl själv vill besluta i ärende varom här är fråga.
Organet bör kunna utses för viss förhandling eller för viss tid under riksdagens
valperiod och således kunna fungera även under tid då riksmöte
icke pågår. Enligt utredningens tvåkammaralternativ bör valet avse viss
förhandling eller viss tid under valperioden till andra kammaren. Organet
bör enligt utredningens mening användas endast i frågor, som till sin
natur är riksdagsärenden.

Om riksdagen ej delegerar sin rätt att godkänna en förhandlingsöverenskommelse
åt ett riksdagens organ eller om detta icke godkänner en avparterna
överenskommen lösning eller om överenskommelse över huvud
ej kan träffas mellan parterna, får ärendet, i den mån en lösning är nödvändig,
avgöras genom att riksdagen i vanlig ordning tager ställning till
ärendet i dess helhet.

Enligt utredningens mening bör organet, om så anses önskvärt, även
kunna få i uppdrag att på samma sätt och under samma förutsättningar
å riksdagens vägnar godkänna förhandlingsöverenskommelse med organisation,
som företräder andra statsanställda än tjänstemän.

Utredningen anser det i hög grad önskvärt att de ämnen, som icke skall
kunna bli föremål för förhandlingar och överenskommelser, preciseras.
Frågor rörande förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad samt
överhuvud organisatoriska förändringar bör enligt utredningens uppfattning
icke avgöras genom förhandlingsöverenskommelse. Endast frågor angående
de statsanställdas avlöningsförmåner samt förslag som har omedelbart
samband härmed anser utredningen böra göras till föremål för
förhandling.

Vad angår frågan, till vilket organ riksdagens beslutanderätt må kunna
överlåtas, har utredningen i första hand undersökt, om något redan be -

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964 145

fintligt eller av utredningen föreslaget riksdagsorgan skulle kunna vara
lämpligt för uppgiften. En möjlighet skulle vara att anförtro uppgiften åt något
av de av utredningen föreslagna finansutskott, vilka enligt förslaget har
till huvuduppgift att bereda ärenden angående bl. a. statens inkomster och
utgifter. Med hänsyn till lönefrågornas stora betydelse i statsfinansiellt och
samhällsekonomiskt hänseende ifrågasätter utredningen även, om man icke
skulle kunna överlåta uppgiften på den av utredningen föreslagna finansnämnden,
som enligt förslaget främst har till uppgift att bereda
ärenden angående finansplan och nationalbudget samt att från statsfinansiell
och samhällsekonomisk synpunkt ytterligare bearbeta ärenden, som
handlagts av finansutskotten. Då bl. a. frågor om beräkningen av de
belopp, som erfordras för att täcka kostnaderna för statstjänstemännens
löneförmåner, kommer att beredas av finansutskott och finansnämnd, anser
utredningen det emellertid icke lämpligt att ge något av dessa organ
beslutande uppgifter av den art, varom här är fråga, övervägande skäl
talar därför enligt utredningens mening för att rätten att godkänna en
förhandlingsöverenskommelse å riksdagens vägnar överlåtes åt ett särskilt
organ, lämpligen benämnt riksdagens lönedelegation.

Jämlikt 5 kap. 11 § i utredningens förslag till riksdagsordning (enkammaralternativet)
skall lönedelegationen bestå av 15 ledamöter, som riksdagen
inom sig väljer. Enligt tvåkammaralternativet skall antalet ledamöter
i lönedelegationen vara 16, av vilka vardera kammaren inom sig
väljer hälften. Därigenom skulle med nuvarande styrkeförhållanden varje
partigrupp, som är berättigad till representation i utskott, erhålla minst
två företrädare i delegationen. Delegationen bör inom sig välja ordförande
och vice ordförande. Suppleanter för ledamöterna anser utredningen icke
böra finnas. Enligt vad utredningen uttalar kan det knappast anses förenligt
med delegationens uppgift att ledamot avstår från att deltaga i
omröstning. Vid lika röstetal bör den mening gälla som ordföranden biträder.

Inom utredningen har övervägts att stadga förbud att till ledamot av
delegationen utse den som företräder arbetsgivar- eller arbetstagarorganisation.
Utredningen åsyftar en motsvarighet till stadgandet i 3 § lagen
om arbetsdomstol, enligt vilket domstolens ordförande och två av dess ledamöter
förordnas av Kungl. Maj :t bland personer, som icke kan anses
företräda arbetsgivar- eller arbetstagarintressen. Ett sådant förbud skulle
emellertid enligt utredningens åsikt föranleda svårigheter när det gäller
att avgöra vad som menas med att »företräda» en organisation. Uppenbarligen
är det icke möjligt att från delegationen utestänga alla riksdagsledamöter,
som är medlemmar av en tjänstemannaorganisation eller som
överhuvud är anställda. Med det samband som finnes mellan lönesättningen
för de statsanställda och lönesättningen för övriga löntagare kan
någon skillnad mellan olika grupper av anställda knappast göras. Urvalet

146 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

skulle alltså kunna bli synnerligen begränsat, om det fastslogs att till ledamot
av riksdagens lönedelegation ej fick utses den, som företrädde arbetsgivar-
eller arbetsorganisation. Av vikt i delta sammanhang är enligt
utredningens mening vidare de jävsbestämmelser, som gäller och som avses
skola gälla vid riksdagens sammanträden. Enligt 53 § tredje stycket
nuvarande riksdagsordning må ledamot i mål som personligen rör honom
väl övervara överläggningarna men ej beslutet och enligt 1 kap. 16 § i
utredningens förslag till riksdagsordning får ledamot icke deltaga i behandlingen
av ärende, som rör honom personligen eller någon honom närstående.
Utredningen menar, att knappast någon riksdagsledamot torde
vara av jäv förhindrad att deltaga i avgörande av ärenden, som kan bli
föremål för förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn härtill har utredningen
stannat för att icke föreslå någon bestämmelse, som reglerar urvalet
av ledamöter i riksdagens lönedelegation, men utredningen förutsätter
att riksdagen till ledamot i delegationen ej väljer person, som är styrelseledamot
av, anställd hos eller eljest innehar uppdrag från förhandlande
organisation.

Författningsutredningen föreslår alltså, att riksdagen skall äga på en
inom sig vald lönedelegation överlåta att på riksdagens vägnar godkänna
förhandlingsöverenskommelse angående statsanställdas avlöningsförmåner
samt förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen. Stadgandet
härom föreslås få sin plats i regeringsformen (8 kap. 4 § i förslaget
till regeringsform). Som komplement härtill förordas i tvåkammaralternativet
en bestämmelse i riksdagsordningen av innebörd, att val av
riksdagens lönedelegation skall avse viss förhandling eller viss tid under
valperioden till andra kammaren, att delegationen skall bestå av sexton
ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig väljer hälften samt att
delegationen skall inom sig välja ordförande och vice ordförande (5 kap.
11 § förslaget till riksdagsordning).

Författningsutredningen går under 8 kap. 4 § i sitt förslag till regeringsform
även in på frågan vem som bör representera staten vid förhandlingar
med organisationerna och påpekar, att lämpligheten av att regeringen
för eller medverkar i förhandlingarna ifrågasatts. Efter att ha erinrat
om förhandlingsrättsutredningens förslag, enligt vilket det skulle
vara en fördel om regeringen i princip stod fri i förhållande till de agerande
på arbetsmarknaden, och om de remissvar däröver, i vilka det icke
ansetts lämpligt eller möjligt att avkoppla regeringen från förhandlingarna
angående statstjänstemännens avlöningsförmåner, yttrar författningsutredningen
:

Enligt författningsutredningens mening är det uppenbart, att regeringen
måste taga ställning till resultatet av förhandlingarna. Med den
omfattning avlöningsanslagen har på statsbudgeten och med det ansvar,
som regeringen bör ha i fråga om statsfinanserna och som i 2 § kommit

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

147

till uttryck i stadgandet att regeringen skall till riksdagen avgiva förslag
till statsbudget, är det icke förenligt att regeringen skall undandraga sig
sådant ansvar.

Att regeringen skall taga ställning till resultatet av förhandlingarna, i
den mån dessa avser ämnen, som hör till riksdagens kompetensområde,
utgör vidare en förutsättning för utredningens förslag till lösning av frågan
om riksdagens ställning till förhandlingsöverenskommelserna. Såsom tidigare
framhållits skall det ankomma på riksdagens lönedelegation att
godkänna en överenskommelse. Av konstitutionella skäl bör överenskommelsen
framläggas för delegationen av regeringen samt erforderliga förhandskontakter
med delegationen ske genom regeringen. Delegationen skall
känna regeringens ställningstagande.

Beredningen inom civildepartementet. Enligt de inom civildepartementet
utarbetade förslagen rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt
(SOU 1963:51) skall statens tjänstemän få samma rätt som arbetstagare
i enskild tjänst att genom sina organisationer förhandla om lön och övriga
ekonomiska förmåner och att träffa kollektivavtal. Förhandlingsrätten och
därmed möjligheten att ingå kollektivavtal är i förslaget underkastad vissa
begränsningar. Utanför förhandlings- och avtalsområdet faller enligt förslaget
bl. a. frågor om antagande och entledigande av tjänstemän, tjänstemans
åligganden i tjänsten, tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie
och icke-ordinarie stat, indragning och förändring av tjänster och tjänsteorganisationens
utformning i övrigt samt myndighets arbetsuppgifter,
ledningen och fördelningen av arbetet inom myndigheten och arbetstidens
förläggning. Enligt förslagen skall rätt att vidtaga stridsåtgärder i intressetvister
under vissa förutsättningar föreligga även på den offentliga sektorn.

Enligt bemyndigande den 31 maj 1963 har chefen för civildepartementet
tillkallat en beredning med uppdrag att inom departementet biträda med
övervägande av organisationen av ett statligt förhandlingsorgan m. in. Beredningens
arbete pågår.

Remissyttrandena. Det under 8 kap. 4 § i författningsutredningens förslag
till regeringsform behandlade spörsmålet om inrättande av en riksdagens
lönedelegation har under remissbehandlingen berörts av statskontoret, riksrevisionsverket,
kammarrätten, statens lönenäinnd, statens avtalsnämnd,
länsstyrelserna i Stockholms, Göteborgs och Bohus, Malmöhus, Östergötlands,
Uppsala, Södermanlands, Jönköpings, Kronobergs, Kalmar, Gotlands, Kristianstads,
Hallands, Älvsborgs, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands,
Kopparbergs, Gävleborgs, Jämtlands, Västernorrlands och Västerbottens
län, fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontorct, Landsorganisationen
i Sverige, Tjänstemännens centralorganisation, Statst jänstemännens
riksförbund, Sveriges akademikers centralorganisation, Svenska

148

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 1964

landstingsförbundet, Svenska stadsförbundet, Svenska kommunförbundet,
Sveriges lantbruksförbund, Riksförbundet Landsbygdens folk samt Sveriges
hantverks- och industriorganisation. Landsorganisationen har bifogat yttrande
från statstjänarkartellen.

Författningsutredningens förslag om inrättande av en riksdagens lönedelegation
har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga
dessa remissorgan med undantag av statens lönenämnd och Svenska kommunförbundet,
vilka icke tillkännagivit någon principiell ståndpunkt till
förslaget, samt länsstyrelsen i Hallands län, som synes förorda ett konsultativt
löneråd.

De i 5 kap. 11 g i författningsutredningens förslag till riksdagsordning
upptagna bestämmelserna om lönedelegationens mandattid, sammansättning
och organisation i övrigt har under remissbehandlingen berörts av
länsstyrelserna i Stockholms, Kronobergs, Kalmar, Blekinge, Malmöhus,
Hallands, Älvsborgs, Värmlands, Örebro, Västmanlands, Kopparbergs, Gävleborgs
och Västerbottens län, statens lönenämnd, statens avtalsnämnd, besvärssakkunniga,
fullmäktige i riksbanken, fullmäktige i riksgäldskontoret,
riksdagens justitieombudsman, Landsorganisationen i Sverige, Tjänstemännens
centralorganisation, Sveriges akademikers centralorganisation, Riksförbundet
Landsbygdens folk, Svenska landstingsförbundet och Svenska
kommunförbundet.

Författningsutredningens förslag i denna del har i princip tillstyrkts eller
lämnats utan erinran av samtliga dessa remissorgan.

Det av utredningen uttalade önskemålet att stärka riksdagens
inflytande över statens löneutgifter understrykes i flera
remissvar. Statens avtalsnämnd framhåller, att det reella avgörandet, när
det gäller att fastställa statstjänstemännens anställningsvillkor, numera
sker vid förhandlingar mellan företrädare för staten, i allmänhet civildepartementet,
och de statsanställdas organisationer. De överenskommelser,
som därvid träffats, har visserligen i efterhand godkänts av riksdagen men
detta godkännande har ansetts vara av tämligen formell natur och riksdagens
verkliga inflytande har genom detta förfaringssätt gått i huvudsak
förlorat. Det synes avtalsnämnden otillfredsställande, att riksdagen på sätt
numera sker i realiteten ställs inför fullbordat faktum. Avtalsnämnden anser
förslaget med en lönedelegation innebära en lämplig metod att bereda
riksdagen det inflytande över berörda förhandlingar och överenskommelser
som ur skilda synpunkter kan anses önskvärt. Ett liknande uttalande
göres av länsstyrelsen i Örebro län, som samtidigt understryker värdet av
att statstjänstemännens löner fastställes genom överenskommelser. Statskontoret
uttalar, att förslaget med en lönedelegation avser att lösa det sedan
länge akuta problemet att riksdagen ställes inför tvånget att utan ändring
godkänna förhandlingsöverenskommelser, till vilkas innehåll den icke
haft tillfälle att taga ställning. Den övergång till kollektivavtalsreglering

149

Kungl. Maj:ts proposition nr t\0 år 196b

av statstjänstemännens löner, som avses skola träda i kraft från ocii med
år 1966, gör en sådan lösning ännu mer angelägen än tidigare. Något alternativ
som skulle i högre grad möjliggöra för riksdagen att utöva inflytande
utan att förhandlingssystemet på ofördelaktigt sätt påverkades torde icke
finnas. Länsstyrelsen i Kopparbergs län framhåller, att de problem, som
sammanhänger med riksdagens ställning i förhållande till avtalsförhandlingarna
rörande statsanställdas löneförmåner är svårlösta, och anser, att
det knappast är möjligt att på annat sätt än som föreslagits bibehålla riksdagens
reella inflytande på lönefrågorna. Riksrevisionsverket yttrar, att
möjligheten att överlåta riksdagens beslutanderätt beträffande överenskommelser
om statsanställdas avlöningsförmåner på en särskild lönedelegation
synes vara en avsevärd förbättring i jämförelse med rådande förhållanden.
Länsstyrelsen i Västerbottens län anser, att den praxis som under senare
år utvecklats så vitt gäller förhandlingsöverenskommelser rörande tjänstemannalönerna
ur konstitutionell synpunkt inger betänkligheter. Genom
dessa överenskommelser har riksdagen i praktiken kommit att ställas inför
ett fullbordat faktum och även ansetts bunden av överenskommelserna.
Icke ens detaljändringar har, med hänsyn till de återverkningar i stort
dessa skulle medföra på förhandlingsresultatet, ansetts kunnat ske vid riksdagsbehandlingen.
Såsom utredningen berört vore den mest konsekventa
slutpunkten på den utveckling som skett, att beslutanderätten å statens sida
på detta område överlämnades åt ett helt från regering och riksdag fristående
organ. Med hänsyn till det inflytande riksdagen måste ha över inkomster
och utgifter synes en sådan utväg dock icke framkomlig. Accepterar
man emellertid den utveckling som skett såtillvida, att en träffad förhandlingsöverenskommelse
också skall innebära ett slutligt avgörande av
lönefrågorna för viss tidsperiod, måste man tillskapa en möjlighet för riksdagen
att utöva inflytande på dessa frågor före parternas slutförhandling.
Den föreslagna lönedelegationen finner länsstyrelsen vara en i och för sig
acceptabel lösning av den föreliggande problemställningen. Genom detta
organ torde riksdagen tillförsäkras det verkliga inflytande å förhandlingarna
som bör tillkomma densamma. Till liknande slutsats har länsstyrelsen i
Jämtlands län och Sveriges hantverks- och industriorganisation kommit.
Detsamma gäller länsstyrelsen i Malmöhus län, som därvid förutsatt, att
lönedelegationen beredes tillfälle att följa avtalsförhandlingarnas gång. Även
länsstyrelsen i Stockholms län anser förslaget i denna del utgöra eu ändamålsenlig
lösning av det besvärliga och länge utan framgång angripna problemet
att förskaffa riksdagen ett reellt inflytande på detta såväl ekonomiskt
som eljest betydelsefulla område. De skäl av främst principiell natur
som tidigare i den allmänna debatten i ämnet anförts mot att riksdagen
på något sätt i förevarande sammanhang uppträder som avtalspart, torde,
såsom författningsutrcdningen framhållit, icke böra anses lägga hinder i
vägen för den föreslagna lösningen, helst det tilltänkta organet icke skal''

150 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

direkt deltaga i själva förhandlingarna. Länsstyrelsen i Kristianstads län
finner det ur konstitutionell synpunkt uppenbart otillfredsställande, att
riksdagen på löneområdet ställts inför fullbordat faktum. Ä andra sidan
bör det faktiska avgörandet i lönefrågorna alltjämt normalt träffas genom
förhandlingsöverenskommelse. Med hänsyn till att en träffad uppgörelse
skall vara bindande gentemot riksdagen, har det gällt att finna en form,
som möjliggör, att riksdagen kan utöva ett reellt inflytande på innehållet
i förhandlingsöverenskommelsen, vilket inflytande kan utövas redan innan
överenskommelsen träffas och som alltså kan ersätta den efterföljande,
nu endast formella riksdagsbehandlingen. Utredningens förslag om en lönedelegation,
till vilken riksdagen må överlåta sina förevarande befogenheter,
synes innebära en smidig och ur konstitutionell synpunkt godtagbar
lösning. Riksförbundet Landsbygdens folk och Sveriges lantbruksförbund
anser, att författningsutredningen vid utformning av förslaget om inrättande
av en riksdagens lönedelegation på ett balanserat och väl genomarbetat
sätt beaktat såväl de grundläggande och allmänt accepterade principerna
för organisationernas verksamhet och ställning inom svenskt näringsliv
som även de för ett demokratiskt styrelseskick grundläggande önskemålen
om att så långt möjligt tillförsäkra riksdagens av folket valda representanter
ett reellt inflytande även på utformningen av de statsanställdas löneförmåner
och därmed omedelbart sammanhängande frågor.

Fullmäktige i riksgäldskontoret finner det i och för sig tillfredsställande,
att man genom den föreslagna lönedelegationen sökt ernå en lösning
av den sedan länge omdiskuterade frågan om riksdagens ställning i samband
med statstjänstemännens löneuppgörelser, som avser att tillförsäkra
riksdagen ett verkligt inflytande i sådana sammanhang och således icke
blott lämnar åt riksdagen att ge sin formella sanktion åt en förut träffad
förhandlingsöverenskommelse. Hur detta försök att på ett viktigt område
stärka riksdagens ställning kommer att utfalla i praktiken är givetvis
för tidigt att yttra något om och blir naturligtvis i viss mån beroende
av hur lönedelegationen uppfattar och utför sitt uppdrag. Ur denna synpunkt
hade det varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning och
arbetsformer samt befogenheter närmare preciserats av utredningen. Fullmäktige
har haft svårt att på grundval av föreliggande material bilda sig
en tillräckligt klar uppfattning om den föreslagna institutionen och dess
tilltänkta verksamhet och har därför endast med viss tvekan kunnat ansluta
sig till förslaget.

Fullmäktige i riksbanken, som främst granskat förslaget ur riksbankens
och andra riksdagsverks synpunkt, fäster uppmärksamheten på att
de problem, som man genom inrättande av en lönedelegation velat lösa,
har sin motsvarighet -— ehuru i helt annan skala — beträffande de tjänstemannagrupper,
som sorterar under riksdagen. För riksbankens del har
sålunda under senare år, sedan central överenskommelse träffats mellan

151

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 1964

civildepartementet och tjänstemännens huvudorganisationer, särskilda förhandlingar
brukat äga rum om tjänsteförteckningsändringar av s. k. Blistekaraktär.
Dessa förhandlingar, som för riksbankens del förts av en
av fullmäktige tillsatt delegation, har lett fram till överenskommelser, som
efter godkännande av fullmäktige översänts till bankoutskottet med hemställan,
att bankoutskottet måtte föreslå riksdagen att godkänna desamma.
Detta tyngande förfarande med dess olika omgångar har medfört,
att riksdagens slutliga ställningstagande synes ha blivit av väsentligen
formell natur. Om en riksdagens lönedelegation inrättas, bör emellertid
förfarandet kunna förenklas och riksdagens inflytande säkras på samma
sätt som på »regeringssidan». Fullmäktige förutsätter sålunda, att lönedelegationen
skall kunna även när det gäller riksbankens — och väl även
andra riksdagsverks — förhandlingar följa dessa och med för riksdagen
bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet. Förverkligas tanken
att låta förhandlingsuppgörelser mellan staten och tjänstemännens huvudorganisationer
gälla som kollektivavtal mellan parterna förutsätter fullmäktige,
att riksdagens lönedelegation på motsvarande sätt beredes tillfälle
att öva avgörande inflytande på innehållet i sådant kollektivavtal.
Fullmäktige uttalar det omdömet, att det föreslagna arrangemanget med
en riksdagens lönedelegation skulle för riksbankens och sannolikt även
för andra riksdagsverks del medföra fördelar.

Förslagets betydelse för förhandlingsverksam heten
beröres i flera yttranden. Landsorganisationen i Sverige framhåller, att
en lösning av formerna för riksdagens medverkan i förhandlingsuppgörelserna
är en -siktig förutsättning för att det nya förhandlingsrättssystemet
skall fungera effektivt. Författningsutredningens förslag om en riksdagens
lönedelegation innebär enligt landsorganisationens mening att möjligheter
skapas för ett verkligt förhandlingsförfarande. Ett liknande uttalande
göres av statstjänarkartellen, som tillägger att de avtal som träffas
kommer att få samma bindande karaktär som avtal på den enskilda
sektorn och kan träda i kraft utan avvaktan på slutligt godkännande av
riksdagen samt att snabba och definitiva ställningstaganden kan ske vid
förhandlingsbordet. Statstjänstemannens riksförbund menar, att inrättande
av en lönedelegation kommer att bidraga till att den privata arbetsmarknadens
ordning för förhandlingar och avtal kan tillämpas även inom den
statliga sektorn. Förbundet anser det nödvändigt att lönedelegationen tager
aktiv del i förhandlingsarbetet i ett slutskede och att förslag till slutlig uppgörelse
icke överlämnas till arbetstagarorganisationerna utan att dessförinnan
vara godkänt av lönedelegationen. Tjänstemännens centralorganisation
anser det vara av avgörande betydelse för en ny ordning på förhandlingsområdet,
att staten vid förhandlingarna kan företrädas av ett auktoritativt
organ som får rätt att träffa uppgörelse vid förhandlingsbordet.
Centralorganisationen finner del med hänsyn till den aktuella reformering -

152

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196i

en av statstjänstemännens förhandlingsrätt nödvändigt att den nu efterföljande
riksdagsbehandlingen av förhandlingsöverenskommelserna ersätts av
en annan ordning. Författningsutredningen uttalar att det av utredningen
skisserade arrangemanget möjliggör snabba och definitiva ställningstaganden.
Centralorganisationen vill utgå härifrån och förutsätter att själva förhandlingsorganet
ges en auktoritativ ställning. Sveriges akademikers centralorganisation
uttalar, att om medbestämmanderätt skall tillkomma riksdagen
vid förhandlingar angående statstjänstemännens löner och denna
skall bli av reellt värde, smidiga former måste skapas för bestämmanderättens
utövande. En lönedelegation som beslutande å riksdagens vägnar torde
då utgöra en rationell ordning och tillika den enda godtagbara. Bestämmanderättens
utövande av riksdagen in pleno skulle med all sannolikhet
kunna komplicera och fördröja förhandlingarna på ett sätt som icke är förenligt
med ändamålsenligheten.

Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller såsom en fördel med förslaget,
att av parterna föreslagna lösningar på olika spörsmål under förhandlingarna
snabbt kan bli föremål för ställningstagande. Fullmäktige i
riksbanken menar likaledes, att det enklare förfarande, som möjliggöres
genom inrättande av en lönedelegation, är ägnat att medföra tidsmässiga
fördelar och därigenom underlätta den nu ofta besvärliga uppgiften att
under riksdagens vårsession slutföra en uppgörelse med tjänstemannaorganisationerna.

Statens lönenämnd erinrar om författningsutredningens uttalande att
lönedelegationen bör finnas tillgänglig i nära kontakt med förhandlingarna
för att kunna taga ståndpunkt till föreslagna lösningar, varigenom det
ur parternas synpunkt angelägna önskemålet om snabba och definitiva
ställningstaganden skulle kunna tillgodoses. Lönenämnden är emellertid
för sin del icke övertygad om att det av utredningen föreslagna förfarandet
fyller de krav på snabbhet och smidighet i handläggningen som utredningen
ansett böra uppställas. Även riksrevisionsverket befarar, att den
föreslagna anordningen med en lönedelegation kan komma att betunga
själva förhandlingsarbetet.

Utredningens förslag att delegation av riksdagens beslutanderätt
i lönefrågar skall ske till ett särskilt för ändamålet inrättat
riksdagsorgan har icke föranlett några erinringar under
remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län anser, att utredningen
på övertygande sätt motiverat sin uppfattning, att delegation icke lämpligen
bör ske till något redan befintligt eller av utredningen föreslaget
riksdagsorgan. Länsstyrelsen i Västerbottens län tillkännager en liknande
uppfattning.

Vad angår lönedelegationens sakliga kompetens har i
något remissvar tvekan yppats vilka uppgifter som skall tillkomma delega -

Kungl. Maj:ts proposition nr HO är 196k 153

tionen under själva förhandlingsarbetet. Fullmäktige i riksgäldskontoret
anser sålunda, att det hade varit önskvärt, om lönedelegationens sammansättning,
arbetsformer och befogenheter närmare preciserats av utredningen.
Motiven ger i denna del icke tillräcklig ledning och själva lagtexten
lämnar rum för tvekan angående delegationens befogenheter under själva
förhandlingsskedet. Länsstyrelsen i Malmöhus län finner det nödvändigt,
att lönedelegationen ges möjlighet till inflytande innan överenskommelse
mellan regeringen och statstjänstemännens organisationer träffas. Länsstyrelsen
förutsätter, att lönedelegationen skall beredas tillfälle att följa
förhandlingarnas gång.

Författningsutredningens förslag att lönedelegationen skall äga å riksdagens
vägnar definitivt godkänna en förhandlingsuppgörelse har i allmänhet
icke föranlett någon erinran från remissorganens sida. Dock anser
Sveriges hantverks- och industriorganisation, att lönedelegationens rätt
att på riksdagens vägnar träffa en avtalsuppgörelse av formella skäl endast
bör avse ett preliminärt beslut och att riksdagens godkännande bör inhämtas
i efterhand. Såsom inledningsvis nämnts synes länsstyrelsen i Hallands
län föredraga ett riksdagens löneråd med enbart konsultativa befogenheter.
Länsstyrelsen anser det nämligen principiellt icke lämpligt,
att riksdagen under fredsförhållanden delegerar sin maktbefogenhet, även
om denna i praktiken endast innebär att godkänna en träffad förhandlingsöverenskommelse.

Vad angår de frågor, i vilka lönedelegationen skall äga beslutskompetens,
finner statskontoret angeläget, att lönedelegationen icke får ersätta riksdagen
i andra frågor än sådana som skall kunna regleras genom kollektivavtal.
Enligt det inom civildepartementet utarbetade förslaget till förhandlingsrätt
för offentliga tjänstemän har från avtalsområdet uteslutits bl. a.
frågor om tjänsters inrättande och uppförande på ordinarie och icke-ordinarie
stat, indragning och förändring av tjänster eller tjänsteorganisationens
utformning i övrigt. Detta förslag fastslår sålunda, att statsmakterna
ensamma har att bestämma den organisation, där de tjänster ingår, om
vilkas lönesättning avtalsförhandlingar skall föras. Denna princip är enligt
statskontorets mening synnerligen viktig. Vid det slag av förhandlingar
som föregår nu förekommande löneuppgörelser mellan civildepartementet
och statstjänstemännens huvudorganisationer har i praxis organisationsfrågor
och avlöningsfrågor upprepade gånger varit nära sammankopplade.
I vissa fall har uppgörelse skett under förutsättning av en organisationsförändring,
som icke riksdagen och stundom icke heller berörda myndigheter
fått tillfälle att dessförinnan ta ställning till. Enligt civildepartementets
förslag skall det förhållandet att avtal ej må slutas om vissa anställningsvillkor
icke utgöra hinder mot överenskommelser mellan myndigheterna
och tjänstemännen om samråd i dessa frågor. Statskontoret finner
det med hänsyn därtill angeläget att framhålla, att vid utformningen av

154

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

praxis för kollektivavtalsförhandlingarna med statstjänstemannens organisationer
uppmärksamheten från början måste inriktas på att sådant samråd
i organisationsfrågor skall klart särhållas från de reguljära avtalsförhandlingarna.
Om så icke sker kan gränsdragningen mellan avtalsämnena och
de offentligrättsligt reglerade förhållandena, komma att visa sig bli fiktiv.
Även länsstyrelsen i Västmanlands län understryker vikten av att frågor
om förvaltnings- och tjänsteorganisationens uppbyggnad och om organisatoriska
förändringar icke avgöres genom förhandlingsöverenskommelser
utan kommer att behandlas av riksdagen i vanlig ordning.

Fullmäktige i riksbanken förutsätter, att lönedelegationen även när det
gäller riksbankens och andra riksdagsverks förhandlingar skall kunna följa
dessa och med för riksdagen bindande verkan taga ställning till förhandlingsresultatet.

Den av författningsutredningen föreslagna anordningen att proposition
för beräkning och anvisande av anslag, som erfordras
till följd av träffad överenskommelse, skall föreläggas riksdagen
i vanlig ordning har i allmänhet lämnats utan erinran av remissorganen.
I ett par remissyttranden framföres dock kritiska synpunkter.
Statstjänarkartellen anför sålunda i denna del:

För beräkning och anvisande av medel som hänför sig till en träffad
överenskommelse erfordras emellertid enligt utredningen att proposition i
vanlig ordning skall framläggas för riksdagen. Visserligen anses att riksdagen
inte skall ändra på en överenskommelse utan endast anvisa erforderliga
medel för att täcka de uppkomna merutgifterna, men Statstjänarkartellen
finner ändå denna ordning mindre tillfredsställande. Tillvägagångssättet
innebär att förhandlingarnas längd och slutförande liksom f. n.
blir beroende av den tidpunkt, då proposition senast måste läggas för att
kunna behandlas av riksdagen och medel anvisas till de skilda myndigheterna.
Svårigheterna kvarstår för ett snabbt ikraftträdande, varav följer
förlängd retroaktivitet. De rådande nackdelarna elimineras därför ej helt
vid ett genomförande av utredningens förslag. Det som uppnås, vilket i och
för sig är tillfredsställande, innebär ett upphävande av riksdagens direkta
inflytande på löne- och anställningsvillkor, men tidsförskjutningen för utbetalning
av nya löner kvarstår och detta utgör en betydande olägenhet.
Statstjänarkartellen finner det därför angeläget att utvägar skapas så att
förhandlingarna blir oberoende av viss senaste tidpunkt för propositions
läggande och att resultatet av förhandlingarna kan träda i kraft snarast
möjligt och i enlighet med överenskommelserna.

Även Landsorganisationen i Sverige menar att den tidsförskjutning i fråga
om en förhandlingsuppgörelses ikraftträdande, som följer av att proposition
för anvisande av löneanslag skall föreläggas riksdagen i vanlig ordning,
innefattar en olägenhet. I likhet med statstjänarkartellen understryker
landsorganisationen det angelägna i att det även på denna punkt åstadkommes
ett rationellt system, som ger utrymme för ett effektivt förhandlingsförf
arande.

155

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

Förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt
organ har i allmänhet godtagits eller lämnats utan erinran under remissbehandlingen.
Länsstyrelsen i Malmöhus län betecknar t. ex. förslaget
i denna del såsom lämpligt. Några remissorgan tillkännager dock en kritisk
inställning på denna punkt. Sveriges akademikers centralorganisation framhåller,
att en bestämmanderätt för riksdagen in pleno på förhandlingsområdet
med all sannolikhet skulle kunna komplicera och fördröja förhandlingarna
på ett sätt som ej är ändamålsenligt. Centralorganisationen avstyrker
därför förslaget att lönedelegationen skall vara ett fakultativt organ.
Statstjänstemännens riksförbund finner lönedelegationen vara en så
nödvändig institution, att det icke bör tillkomma riksdagen att i det särskilda
fallet avgöra, om delegationen skall tillsättas eller icke. Statstjänarkartellen
förutsätter, att en lönedelegation alltid skall finnas. Endast
om så blir fallet uppnås alla de fördelar för förhandlingsverksamheten som
åsyftats och som från de anställdas sida eftersträvats. Det får enligt statstjänarkartellens
uppfattning icke föreligga möjlighet för riksdagen att av
politiska eller andra skäl undvika att delegera beslutanderätten och därigenom
i vanlig ordning själv taga ställning till ärendet i sin helhet. En
grundförutsättning för ett genomförande av ett förhandlingsförfarande i enlighet
med civildepartementets förslag i saken och träffad preliminär överenskommelse
om huvudavtal med organisationerna är nämligen, att parterna
ges möjlighet att träffa direkta bindande överenskommelser. Landsorganisationen
i Sverige har förklarat sig i huvudsak dela de synpunkter, som
statstjänarkartellen i sitt yttrande framfört.

Förslaget om lö ne delegationens mandattid har icke givit
anledning till anmärkning från remissorganens sida. Statens avtalsnämnd
ifrågasätter dock lämpligheten av att lönedelegationen skall kunna utses
för viss förhandling. Enligt avtalsnämndens mening torde övervägande skäl
tala för att delegationen utses för viss tid. Därigenom skulle delegationens
ledamöter förvärva mera ingående erfarenheter av de olika spörsmål som
är förknippade med avtalsverksamheten. Samtidigt skulle behovet av kontinuitet
i delegationens arbete tillgodoses.

Vad författningsutredningen föreslagit rörande antalet ledamöter
i lönedelegationen har i allmänhet godtagits eller lämnats utan
erinran under remissbehandlingen. Länsstyrelsen i Stockholms län ifrågasätter
dock — med hänsyn till att delegationen skall kunna finnas tillgänglig
i nära kontakt med pågående förhandlingar — om icke antalet ledamöter
är ohanterligt stort men framställer i betraktande av den betydelse, som
lönedelegationens funktion är avsedd att få, ingen anmärkning härutinnan.

Beträffande urvalet av ledamöter i lönedelegationen har författningsutredningens
ståndpunkt, att riksdagen icke till ledamot av delegationen
bör välja någon, som är styrelseledamot av, anställd hos eller eljest

156

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

innehar uppdrag från förhandlande organisation, i sak godtagits eller lämnats
utan erinran av remissorganen. Flertalet remissorgan har i likhet med
författningsutredningen icke funnit någon uttrycklig regel härom erforderlig.
En del remissorgan har dock härutinnan intagit en annan ståndpunkt.
Fullmäktige i riksgäldskontoret anser det sålunda vara en brist,
att någon jävsregel icke föreslagits. Länsstyrelsen i Kronobergs län finner
det visserligen självklart, att den av författningsutredningen omnämnda personkategorin
ej skall inväljas i lönedelegationen men anser hinder icke
föreligga att meddela uttrycklig bestämmelse härom. Även länsstyrelsen i
Stockholms län ifrågasätter om icke uttrycklig jävsregel bör meddelas.

Besvärssakkunniga anför i jävsfrågan:

Av intresse ur besvärssakkunnigas synvinkel är vad i motiven anföres
om införande av ett förbud att till ledamot av den föreslagna lönedelegationen
utse den, som företräder arbetsgivar- eller arbetarorganisation. Besvärssakkunniga
vilja härvidlag hänvisa till ett uttalande rörande ett närliggande
spörsmål i betänkandet »De offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt»
(SOU 1963:51 s. 66). Uttalandet rör frågan huruvida en tjänsteman
bör handlägga fråga, i vilken hans egen organisation står som motpart.
I betänkandet anföres, att det är uppenbart, att tjänsteman, som tillhör
styrelsen för en förening eller innehar annat förtroendeuppdrag för
föreningen eller är funktionär inom densamma bör avhålla sig från att i
tjänsten taga befattning med frågor, i vilka hans egen organisation står
som motpart. Åsidosättande härav torde enligt uttalandet kunna medföra
ansvar för tjänstefel enligt de allmänna jävsregler, som få anses gälla inom
den offentliga förvaltningen.

Besvärssakkunniga dela den principiella uppfattning, som sålunda kommit
till uttryck. Enbart den omständigheten att någon är medlem i en organisation
bör sålunda enligt de sakkunnigas mening icke betraktas som
grund för jäv i ärende, där organisationen är part. Men intager någon sådan
ställning i en organisation att han kan antagas identifiera sig med organisationen,
är hans engagemang ägnat att rubba förtroendet till hans
opartiskhet och han bör av jäv anses förhindrad att deltaga i beslut i ärende
där organisationen uppträder som part.

Det förhåller sig visserligen så att ställföreträdarjävet icke gäller inom
kommunalförvaltningen och att dess giltighet inom statsförvaltningen ej är
helt obestridd. Jävet synes emellertid i möjligaste mån böra upprätthållas i
riksdagen icke minst i dess utskott och övriga mindre administrativa enheter.
En riksdagsman, som intager ställning inom en fackorganisalion medförande
ansvar inför denna, bör i enlighet härmed, om han är medlem av
den föreslagna lönedelegationen, anses obehörig att deltaga i handläggning
hos delegationen av ärende, som angår fackorganisationen i fråga. Eftersom
det synes mindre lämpligt att till medlem av lönedelegationen väljes riksdagsman,
som kan antagas ofta bli tvungen att avstå från att deltaga i delegationens
arbete, tala enligt besvärssakkunnigas mening övervägande skäl
för att det stadgas, att sådan riksdagsman ej må inväljas i delegationen.

Statstjänarkartellen understryker att den omständigheten att riksdagsledamot
är löntagare icke får utgöra hinder för ledamotskap i lönedelegationen.
Kartellen anser den i 1 kap. 16 § i förslaget till riksdagsordning intag -

157

Kungl. Maj:ts proposition nr liO år 196A

na regeln, att riksdagsledamot icke får deltaga i behandlingen av ärende
som rör honom personligen eller någon honom närstående vara tillfyllest
även för lönedelegationens del.

Sveriges lantbruksförbund och Riksförbundet Landsbygdens folk anser,
att suppleanter bör väljas för ledamöter i lönedelegationen i likhet
med vad som gäller beträffande riksdagens ständiga utskott. Några bärande
motiv för att så ej bör ske har författningsutredningen icke föreburit.

1 vissa yttranden beröres frågan hur det statliga förhandlin g sorganet
bör vara beskaffat. Kammarrätten påpekar, att förslaget om
inrättande av en riksdagens lönedelegation utgår från förutsättningen, att
staten vid förhandlingarna med organisationerna skall representeras av regeringen.
Utan att vilja föregripa resultatet av den inom civildepartementet
pågående utredningen om det statliga förhandlingsorganets organisation
vill kammarrätten dock som sin åsikt framhålla att med den av författningsutredningen
valda utgångspunkten goda skäl synes tala för att staten
vid förhandlingarna företrädes av regeringen. Tjänstemännens centralorganisation,
som anser frågan om formerna för förhandlingarna icke nu kunna
upptagas till bedömning med hänsyn till den pågående utredningen om
det statliga förhandlingsorganet, förutsätter, att förhandlingsorganet kommer
att ges en auktoritativ ställning. Fullmäktige i riksgäldskontoret instämmer
i författningsutredningens uttalande, att ett konsekvent fullföljande
av den utveckling, som ägt rum på det statliga förhandlingsområdet,
närmast skulle leda till att beslutanderätten på statens sida vid förhandlingar
om statstjänstemännens löner lämpligen borde överlämnas åt en instans,
som är fristående i förhållande till både regering och riksdag. Mot
bakgrunden av de önskemål och synpunkter i denna fråga, som tidigare
framförts inom riksdagen, är fullmäktige emellertid icke för närvarande beredda
att förorda en sådan linje framför utredningens förslag om en riksdagens
lönedelegation. Fullmäktige förutsätter, att vid övervägandena om
organisationen av det statliga förhandlingsorganet kommer att tillbörligt
beaktas riksdagens ställning såsom huvudman för riksdagens verk. Fullmäktige
anser, att i förhandlingsorganet bör beredas plats för någon eller
några representanter för sistnämnda verk. Svenska kommunförbundet påpekar,
att kontakten med riksdagens lönedelegation enligt förslaget skall
ske via regeringen men att det icke framgår, huruvida regeringen också
skall sköta förhandlingarna eller detta skall åvila ett särskilt statligt förhandlingsorgan.
Förbundet framhåller som sin åsikt, att statens tjänstemannaförhandlingar
bör ombesörjas av ett särskilt verk så att Kungl. Maj:t
blir fristående i förhållande till den direkta förhandlingsverksamheten vilket
synes vara en nödvändig förutsättning för att förlikningsinstitutionen
skall kunna anlitas.

158 Kungl. Maj:ls proposition nr 140 år 1964

Departementschefen. Medan de statsanställdas löner och övriga arbetsvillkor
tidigare i allmänhet utformades utan medverkan från arbetstagarsidan,
träffas numera i regel förhandlingsöverenskommelser mellan staten
och de statsanställdas organisationer rörande arbetstagarnas avlöningsförmåner
och åtskilliga andra anställningsvillkor. Beträffande statsanställda
utan tjänsteansvar slutes dylika överenskommelser vanligen i form av
kollektivavtal som på arbetsgivarsidan slutgiltigt ingås av vederbörande
verksmyndighet, i regel i samarbete med statens avtalsnämnd. På tjänstemannasektorn
har förhandlingsöverenskommelserna mellan staten, i de
centrala förhandlingarna hittills företrädd av chefen för civildepartementet,
och statstjänstemännens organisationer däremot icke karaktär av kollektivavtal,
eftersom detta institut i gällande rätt icke anses stå till buds för arbetstagare
med tjänsteansvar. Det inom civildepartementet nyligen utarbetade
förslaget rörande de offentliga tjänstemännens förhandlingsrätt (SOU
1963: 51) syftar emellertid till att göra det möjligt jämväl för dylika arbetstagare
att sluta kollektivavtal om löner och andra ekonomiska förmåner.
Förhandlingsöverenskommelserna på den statliga tjänstemannasektorn
ingås under förbehåll om Kungl. Maj:ts och riksdagens godkännande
och underställes följaktligen statsmakternas prövning.

Allmän enighet torde råda om att jämväl de statsanställdas anställningsförmåner
så långt möjligt bör utformas i samförstånd med deras
arbetstagarorganisationer. Därmed vinnes, att arbetstagarsidan, såsom för
modern uppfattning ter sig naturligt, erhåller medinflytande på anställningsvillkorens
utformning och medansvar för löneutvecklingen och arbetsfredens
bevarande. De reformatoriska önskemål, som på senare tid
framförts på ifrågavarande område, har heller icke tagit sikte på att systemet
med förhandlingsöverenskommelser skulle överges. Reformsträvandena
har i stället inriktats på att anpassa olika statliga organs befattning
med lönefrågor på den statliga tjänstemannasektorn till det förhandlingssystem,
som numera vunnit burskap jämväl på detta område, samt att
även i övrigt bekräfta nuvarande förhandlingssystem och utveckla det vidare
till än större överensstämmelse med det som tillämpas på den privata
arbetsmarknaden. En del av dessa strävanden har närmast haft det
statliga förhandlingsorganets organisation, ställning och befogenheter i
blickpunkten. Vart dessa strävanden kan leda, är ännu för tidigt att bestämt
yttra sig om. Frågan om förhandlingsorganets uppbyggnad, status
och kompetens är nämligen för närvarande föremål för utredning inom
civildepartementet och kan därför icke lämpligen upptagas till närmare
behandling i förevarande sammanhang. Andra reformsträvanden åter har
trämst haft till syfte att stärka det parlamentariska inflytandet på de
statliga löneutgifternas område. Särskilt inom riksdagen har önskemål
i denna riktning gång efter annan framförts, men även författningsutredningen
har förordat ett ökat parlamentariskt inflytande på de statliga

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 19Oi 159

lönekostnadernas område. Förespråkare för denna meningsriktning har
betonat, att förhandlingsprincipens tillämpning på den statliga lönesektorn
de facto kommit att kringskära riksdagens handlingsfrihet vid dess
prövning av anslag för löneändamål. Man har därvid ofta hävdat, att
riksdagen, sedan en förhandlingsöverenskommelse väl träffats, i realiteten
icke har annat val än att godkänna överenskommelsen. När det gäller att
bedöma förhandlingsprincipens konstitutionella återverkningar står det
enligt min mening klart, att förhandlingssystemet, som ju syftar till medinflvtande
för arbetstagarsidan, redan i sig måste innebära, att statsmakternas
handlingsfrihet icke kan vara lika vidsträckt som på den tid, då
löner och andra arbetsvillkor bestämdes av staten-arbetsgivaren ensidigt.
Härtill kommer, att förhandlingssystemet för sitt praktiska genomförande
kräver, att det förhandlande organet åtnjuter ett visst mått av självständighet,
så att det inom givna gränser kan taga ställning till frågor, som
uppkommer under förhandlingens gång, utan att i varje enskild fråga
oavsett dess vikt och räckvidd behöva inhämta statsmakternas eller annat
organs ståndpunkt. Dessa synpunkter bör dock icke undanskymma blicken
för det faktum, att det parlamentariska inflytandet icke med riksdagens
nuvarande arbetsformer kunnat beredas det utrymme, som i och för sig
varit önskvärt med hänsyn till riksdagens anslagsprövande funktion och
som även i ett förhandlingssystem bör vara möjligt att åvägabringa, om
härför lämpade parlamentariska organisationsformer ställes till förfogande.
Samtidigt som användbara former hittills saknats för att bereda riksdagen
tillfälle att påverka förhandlingsresultatet, har nämligen riksdagens
faktiska möjligheter att frångå en redan träffad överenskommelse av naturliga
skäl varit begränsade, oaktat överenskommelsen vid sin tillkomst
gjorts beroende av dess prövning. Liksom författningsutredningen anser
jag det därför påkallat att söka förstärka det parlamentariska inflytandet
på förevarande område.

Om en sådan förstärkning skall kunna ske, måste uppenbarligen den
parlamentariska opinionen i en eller annan form få göra sig gällande,
redan innan en förhandlingsöverenskommelse kommit till stånd. Med hänsyn
härtill kan det måhända i förstone synas ligga nära till hands att
bereda parlamentariker säte i det organ, som å statens vägnar skall föra
förhandlingar med vederbörande arbetstagarorganisationer. Emellertid kan
det knappast ifrågakomma att inbygga en parlamentarisk representation,
avsedd att utöva riksdagens mera reella inflytande på förevarande område,
i ett organ, som av allt att döma måste på ett eller annat sätt sortera under
Kungl. Maj :t. Härtill kommer, att ett parlamentariskt inslag i förhandlingsorganet
icke utan att avsevärt tynga förhandlingsarbetet kan bli
så stort, att det på ett mera allsidigt sätt kan återspegla olika meningsriktningar
inom riksdagen. Redan av dessa skäl synes man böra söka eu
lösning efter andra linjer. Författningsutredningen har icke heller beträtt

160 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1064

den här diskuterade vägen. Utredningen har i stället föreslagit, att det
skall stå riksdagen fritt att överlåta sin befogenhet att godkänna träffad
förhandlingsöverenskommelse på ett riksdagsorgan av mindre format. En
sådan åtgärd som att överföra ifrågavarande beslutanderätt på ett mindre
organ kan väl dock knappast ensam för sig väntas leda till åsyftat resultat.
Författningsutredningen torde icke heller ha avsett, att organets befattning
med förhandlingsfrågor skulle begränsas till ett ställningstagande
till en redan sluten förhandlingsöverenskommelse. Fastmera tycks författningsutredningen
ha utgått ifrån att kontakt mellan Kungl. Maj :t och
det parlamentariska organet skulle etableras innan en förhandlingsfråga
nått sin lösning i form av en föreliggande överenskommelse, ehuru detta
förhållande icke kommit till uttryck i utredningens författningstext. För
strävandena att stärka det parlamentariska inflytandet har också dylika
förhandskontakter, även om de med hänsyn till förhandlingssystemets krav
främst måste koncentreras till de statsfinansiella och lönepolitiska huvudlinjerna
i en pågående eller förestående avtalsrörelse på den statliga
sektorn, helt visst mera att betyda än befogenheten att godkänna redan
träffad förhandlingsöverenskommelse. Om det planerade organet, såsom
författningsutredningen synes ha förutsatt, jämväl erhåller en rådgivande
funktion, förefaller den av utredningen anvisade vägen i stort sett leda till
en godtagbar lösning av frågan om ökat parlamentariskt inflytande på de
statliga löneutgifternas område. Rådplägningen bör ske med statsrådsledainot,
som Kungl. Maj:t därtill förordnat. Förutom en förstärkning av det
parlamentariska inflytandet vinnes med ifrågavarande alternativ även den
för avtalsparterna ingalunda oväsentliga fördelen, att definitiva ställningstaganden
till ingångna förhandlingsöverenskommelser kan ske utan nämnvärd
tidsutdräkt.

Med hänsyn till organets betydelse såväl för det parlamentariska inflytandet
på området som för förhandlingsprincipens genomförande på den
statliga tjänstemannasektorn vill jag i likhet med några remissinstanser
förorda, att organet ej erhåller fakultativ karaktär utan göres obligatoriskt.
Såsom författningsutredningen funnit och remissinstanserna allmänt tillstyrkt,
bör detta organ vara ett för ändamålet särskilt valt organ, som lämpligen
kan benämnas rikdagens lönedelegation.

Vad angår området för delegationens beslutskompetens är utan vidare givet,
att delegationen icke bör ha att taga befattning med frågor, som författningsenligt
avgöres utan riksdagens medverkan. Hur beslutskompetensen
i övrigt skall bestämmas, kan måhända vara föremål för viss tvekan. I
författningsutredningens betänkande föreslås beslutskompetensen omfatta
dels förhandlingsöverenskommelse rörande statsanställdas avlöningsförmåner,
dels ock förslag som har omedelbart samband med överenskommelsen.
Syftet med delegationens inrättande synes emellertid knappast påkalla, att
delegationen erhåller beslutskompetens i frågor, som ej blivit föremål för

161

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196''r

förhandlingsöverenskommelse. Endast då sådan överenskommelse tiäffats,
föreligger ju det faktum som påtalats såsom hinder för realprövning från
riksdagens sida. Har förhandlingsöverenskommelse ej slutits, vare sig detta
berott på att parterna icke kunnat nå samförstånd i en förhandlingsfråga
eller på att saken rört ämne, som icke anses kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse,
bör ärendet, då så för erhållande av anslag
eller eljest erfordras, föreläggas riksdagen för behandling i vanlig ordning.

Ä andra sidan bör beslutskompetens tillkomma delegationen icke blott i
fråga om förhandlingsöverenskommelse rörande avlöningsförmåner utan
även med avseende å förhandlingsöverenskommelse, som angår andra anställningsvillkor,
t. ex. pensioner, oavsett om överenskommelsen har samband
med träffad löneuppgörelse eller icke. Det kan förtjäna påpekas, att
delegationen icke genom en sådan bestämning av dess kompetensområde erhåller
beslutanderätt i alla frågor av riksdagsärendes natur, vilka rör rattsförhållandet
mellan staten och dess anställda. Sådana hithörande frågor
som är av mera offentligrättslig natur, anses nämligen i praxis överhuvud
icke kunna bli föremål för förhandlingsöverenskommelse. I det inom civildepartementet
nyligen utarbetade förslaget till lag om statens tjänstemän
(SOU 1963: 51) har en precisering skett av de ämnen, som avses skola falla
utanför förhandlings- och avtalsområdet. Till dessa ämnen har förutom
mycket annat — hänförts frågor om tjänsters inrättande, indragning och
förändring samt tjänsteorganisationens utformning i övrigt. Frågor, som
är eller framdeles blir förbehållna offentligrättslig reglering, kommer även
med den föreslagna bestämningen av delegationens beslutandekompetens
att behandlas av riksdagen i vanlig ordning. Vad närmare angår spörsmålet
vilka arbetstagarkategoriers anställningsvillkor som bör falla inom lönedelegationens
kompetensområde har redan antytts, att anställningsvillkoren
för statliga arbetstagare bör hänföras dit. Tillräcklig anledning att
härvid göra skillnad mellan arbetstagare, som tillhör den under Kungl.
Maj :t sorterande förvaltningen, och arbetstagare i riksdagen och dess verk
synes icke föreligga. Lönedelegationens beslutskompetens bör dessutom omfatta
anställningsvillkoren för andra än statliga arbetstagare, i den mån det
författningsenligt tillkommer riksdagen att pröva dylika arbetstagares anställningsvillkor.
Exempel på sådana arbetstagare utgör lärare, församlingspräster
och kyrkomusiker. Såsom författningsutredningen förordat,
bör slutligen delegationens befogenhet att fatta beslut å riksdagens vägnar
endast avse det fall, att delegationen vill godkänna en förhandlingsöverenskommelse,
som Kungl. Maj :t eller, då fråga är om riksdagen och dess verk,
annat behörigt organ biträtt och för godkännande framlagt för delegationen.
Denna ordning bör iakttagas, även om förhandlingsverksamheten på
statens sida framdeles skulle komma att i större utsträckning än hittills
handhas av ämbetsverk. Finner delegationen ej skäl godkänna träffad öveicnskommelse,
bör i enlighet med författningsutredningens förslag möjlighet

6 /(i/iant) till riksdagens protokoll t!)G''i. I samt. Nr HD

162

Kungl. Maj. ts proposition nr UO år 196i

stå öppen att vid behov förelägga riksdagen saken för prövning i vanlig ordning.

Vad angår delegationens konsultativa verksamhet bör uppgiften att rådpläga
med därtill törordnad statsrådsledamot i princip gälla frågor, som
taller inom området tör delegationens beslutskompetens. Det är utan vidare
tydligt, att uppgiften att rådgöra med statsrådsledamot dock icke avser
frågor rörande arbetstagare i riksdagen och dess verk.

Någon särskild torm för Kungl. Maj :ts framställning till delegationen
om godkännande av träffad förhandlingsöverenskommelse lärer icke behöva
stadgas. Framställningen torde kunna ske muntligen eller i form av
skrivelse. Begäran om anslag, som erfordras till infriande av godkänd överenskommelse,
bör enligt vanliga regler ske genom proposition till riksdagen.
Under remissbehandlingen har visserligen önskemål att undvika detta förfarande
kommit till synes. Jag är emellertid icke beredd att härutinnan
förorda någon annan ordning utan att dess konsekvenser för riksdagens
statsreglerande verksamhet först blivit närmare belysta. Några större praktiska
olägenheter torde för övrigt knappast behöva befaras med den föreslagna
ordningen.

Vad angår verkan av att delegationen godkänt en förhandlingsöverenskommelse
blir effekten härav densamma som om riksdagen själv lämnat
godkännandet. Såsom författningsutredningen antytt, lärer riksdagen icke
kunna undandraga sig att anvisa medel till fullgörande av ett beslut, som
den genom sin delegation fattat.

Den grundläggande regeln om riksdagens lönedelegation bör ha sin plats
i regeringsformen. Med hänsyn till sitt samband med § 62 regeringsformen
kan regeln lämpligen införas såsom ett andra stycke i nämnda paragraf.
Jag föreslår alltså sådant tillägg till § 62 regeringsformen, att det skall tillkomma
riksdagens lönedelegation att i förhandlingsfrågor rörande anställningsvillkor,
som skall gälla för statens arbetstagare eller eljest tillhör riksdagens
prövning, rådpläga med statsrådsledamot som Kungl. Maj :t därtill
förordnat samt att å riksdagens vägnar godkänna överenskommelse, som
träffats i sådan fråga.

Liksom författningsutredningen och praktiskt taget alla remissorganen
anser jag lönedelegationen lämpligen kunna bestå av sexton ledamöter. Av
dessa bör vardera kammaren inom sig välja hälften. Vardera kammaren
bör också inom sig utse suppleanter att när ledamöter i delegationen får
förfall inträda i deras ställe. Antalet suppleanter i delegationen synes lika
litet som antalet utskottssuppleanter behöva regleras i grundlag utan bör
bero på vad vardera kammaren för sig beslutar. I samband med den slutliga
prövningen av den här aktuella grundlagsreformen torde få övervägas att
göra presumtionsregeln om antalet utskottssuppleanter i § 7 mom. 1 i kamrarnas
ordningsstadga, stadgandet om avsägelse av uppdrag såsom utskottsledamot
eller utskottssuppleant i § 9 nämnda stadga, reglerna om ordning -

163

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

en för utskottssuppleants inträde i § 12 riksdagsstadgan samt bestämmelsen
om utskottsledamots skyldighet att anmäla förfall i § 16 riksdagsstadgan
tillämpliga jämväl på ledamot resp. suppleant i lönedelegationen.

Ledamot av delegationen bör endast den kunna vara som är ledamot av
riksdagen. Självfallet bör icke heller suppleant kunna tjänstgöra såsom
ledamot i delegationen, om han ej tillhör riksdagen. Det torde utan uttrycklig
regel kunna förutsättas, att riksdagen icke i lönedelegationen inväljer
riksdagsledamot, som i sin verksamhet utanför riksdagen kan antagas ha
ett mera uttalat intresse av hur frågor inom delegationens verksamhetsområde
löses. Jag tänker härvid särskilt på den som tillhör styrelsen för arbetstagarsammanslutning,
vilken består av eller inbegriper statliga arbetstagare
eller förening därav, eller som innehar annat uppdrag för sådan sammanslutning
eller är funktionär i dylik sammanslutning. Det lärer också
utan särskild föreskrift vara tydligt, att riksdagsledamot, som är statsråd,
icke bör ingå i delegationen, eftersom förhandlingsöverenskommelse, som
framlägges för delegationens godkännande, dessförinnan prövats av Kungl.
Maj :t (jfr RO § 36 mom. 6).

Bestämmelserna i RO § 75 mom. 1 om val, som skall förrättas av kammare,
blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter och suppleanter i lönedelegationen.
Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt paragrafen
rör annat än val av revisor och revisorssuppleant, bestämmelsen i § 9
samma stadga samt föreskriften i § 21 i kamrarnas ordningsstadga. I samband
med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde få övervägas
att göra bestämmelsen i § 8 ordningsstadgan för kamrarna tillämplig jämväl
å val av ledamöter och suppleant i lönedelegationen.

När det gäller att bestämma mandattiden för delegationens ledamöter och
suppleanter bör beaktas, att delegationens ledamöter hinner förvärva förtrogenhet
med det speciella ämnesområde, varom här är fråga, liksom ock
att delegationen städse finnes att tillgå. För egen del vill jag förorda, att
ledamöterna, liksom ock suppleanterna, väljes för tiden från valet, till dess
sådant val under fjärde året därefter ägt rum, dock att ledamot som dessförinnan
lämnat riksdagen ej vidare skall anses tillhöra delegationen. Den
närmare tidpunkten för valet bör riksdagen själv äga bestämma med beaktande
av önskemålet att delegationen såvitt möjligt får tillfälle att i eu
och samma ledamotsuppsättning följa en påbörjad löneförhandling till slut.
Om ledamot genom att lämna riksdagen eller eljest avgår ur delegationen,
bör val anställas för den tid, som för honom återstått.

Det är lämpligt att val av lönedelegation första gången äger rum under
1965, så att mandattiderna i delegationen kommer att i stort sett sammanfalla
med andrakammarperioderna.

Vid ett genomförande av ifrågavarande grundlagsreform torde få övervägas
att göra bestämmelserna i §§ 14 och 15 riksdagsstadgan tillämpliga
även på lönedelegationen.

164

Kungl. Maj:i.s proposition nr HO år 196 i

I överensstämmelse med vad som enligt RO § 45 mom. 2 gäller i fråga
om utskott, bör delegationen, såsom författningsutredningen förordat, inom
sig utse ordförande och vice ordförande. Intill dess valet skett bör,
på sätt samma lagrum stadgar beträffande utskott, ordet föras av delegationens
ålderspresident. Vad i RO § 75 mom. 2 stadgas om val inom utskott,
torde böra äga tillämpning jämväl å val, som lönedelegationen har
att förrätta.

Omröstning till beslut inom lönedelegationen synes böra ske öppet. Delegationens
ordförande bör ha utslagsröst vid lika rösttal. Det bör stå ledamot,
som ej instämt i delegationens beslut, fritt att få sin skiljaktiga mening
antecknad i delegationens handlingar (jfr RO § 48 tredje stycket och
§ 60 mom. 2).

Till förhandlingstekniken hör, att part icke i förväg röjer de mått och
steg, han är beredd att vidtaga i olika lägen, som kan tänkas uppstå
under förhandlingens gång. Om så sker kan nämligen parten lätt hamna
i ett förhandlingsmässigt underläge. Lönedelegationen kan uppenbarligen
komma att erhålla informationer, vilkas röjande skulle kunna försätta
staten i försämrad förhandlingsposition. Ledamot av delegationen bör därför
icke äga att utan tillstånd av delegationen yppa vad som förekommit
vid en frågas behandling i delegationen. Denna tystnadsplikt bör dock
icke gälla för obegränsad tid. Sedan förhandlingen i saken lett till en
överenskommelse eller eljest slutförts (jfr 34 § sekretesslagen), synes
sekretessbehovet icke vara mera framträdande än att tystnadsplikt torde
kunna undvaras och de synpunkter, som i allmänhet talar för offentlighet
i allmän verksamhet, kunna tillgodoses. I likhet med vad som gäller för
utrikesnämnden, bör ledamot och suppleant i delegationen första gången
han är närvarande vid sammanträde med delegationen avge försäkran om
tystnadspliktens iakttagande. Det torde i senare sammanhang få övervägas
att komplettera sekretesslagen med regler om motsvarande skydd
för delegationens handlingar.

På grund av vad i det föregående anförts vill jag föreslå ett stadgande
i riksdagsordningen av följande innehåll. Riksdagens lönedelegation skall
bestå av 16 ledamöter, av vilka vardera kammaren inom sig utser hälften.
De väljes för tiden från valet, till dess sådant val under fjärde året därefter
försiggått, dock att ledamot som dessförinnan avgått ur riksdagen ej vidare
skall anses tillhöra delegationen. Har ledamot före den tid, för vilken
han valts, avgått ur delegationen, anställes val för den tid som för honom
återstått. Vardera kammaren skall också inom sig utse suppleanter att när
ledamöter tår förfall inträda i deras ställe. Suppleanter utses för samma tid
soin ledamöter. Vad i RO § 45 mom. 2 och § 75 mom. 2 är stadgat med
avseende å utskott skall äga motsvarande tillämpning beträffande delegationen.
Omröstning inom delegationen skall ske öppet. Den som för ordet
i delegationen äger avgörande röst, därest vid omröstning rösterna i något

165

Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

fall är lika. Ledamot som ej instämt i delegationens beslut är obetaget att
låta sin skiljaktiga mening antecknas. Innan förhandlingsöverenskommelse
träffats eller förhandling eljest slutförts, får ledamot icke utan delegationens
tillstånd yppa vad vid sakens behandling i delegationen förekommit.
Ledamot, så ock suppleant, skall första gången han är närvarande vid
sammanträde med delegationen avge försäkran om tystnadspliktens iakttagande.

Vad angår frågan, på vilket ställe i riksdagsordningen stadgandet bör
införas, innehåller RO § 71 regler om suppleanter för riksbanks- och riksgäldsfullmäktige,
medan § 70 handlar om dylika fullmäktige. Bestämmelserna
i § 71 kan lämpligen överföras till § 70 och stadgandet om lönedelegationen
placeras i den härigenom ledigblivna § 71.

Bestämmelser om justering och expediering av lönedelegationens beslut
torde kunna upptagas i riksdagsstadgan (jfr RO §§ 79 och 80 samt
riksdagsstadgan §§ 23, 24 och 29).

7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m.

Gällande ordning. I § 50 regeringsformen liksom i däremot svarande bestämmelse
i § 31 riksdagsordningen stadgas, att riksdagen skall sammanträda
i rikets huvudstad utom i de fall, då fiendens framträngande eller pest
eller andra lika viktiga hinder gör det omöjligt eller för riksdagens frihet
och säkerhet vådligt. I dessa fall tillkommer det Kungl. Maj :t att efter samråd
med av riksdagen valda riksbanks- och riksgäldsfullmäktige utsätta
annan riksdagsort. Däremot innehåller grundlagarna inga regler som tager
sikte på den situationen att riksdagen till följd av krig blir satt ur stånd att
fullgöra de uppgifter, som normalt åvilar den. Då bestämmelser i nämnda
hänseende saknas, torde man stundom ha utgått från att den s. k. konstitutionella
nödrätten i trängande fall skulle ge Kungl. Maj:t möjlighet att
vidtaga de åtgärder, som befinnes nödvändiga.

Författningsutredningen. Under 10 kap. i förslaget till regeringsform
framhåller författningsutredningen inledningsvis, att det uppenbarligen
framstår som i hög grad angeläget, att förutsättningar skapas för att statsmakterna
även under extraordinära förhållanden skall kunna handla inom
grundlagens råmärken. Särskilt med hänsyn till de utomordentliga påfrestningar
på hela befolkningen, som ett nutida krig medför, måste det vai a
av synnerligt intresse att lagligheten av statsorganens handlande ej kan sättas
i fråga. Men även i förhållande till utlandet och för att icke underlätta
för illojala grupper att tillvälla sig makt är det av stor betydelse att i lag
föreskrivna konstitutionella former iakttages. Utredningen anser sig därför
böra avvisa tanken på att man för vårt lands vidkommande skulle nöja sig

166 Kungl. Maj.ts proposition nr UO år 1964-

med att i krissituationer åberopa den konstitutionella nödrätten. I stället
finner utredningen det angeläget, att särskild reglering av statsorganens
verksamhet under extraordinära förhållanden kommer till stånd.

Vad angår riksdagen bör den enligt utredningens mening så långt det över
huvud är möjligt fungera även under utomordentliga förhållanden. Under
10 kap. 6 § i förslaget till regeringsform anför utredningen, att det emellertid
ofta torde vara omöjligt eller olämpligt att hålla en fulltalig riksdag
med tillhörande kansliorganisation samlad, då landet är i krig. Det framstår
vidare enligt utredningens uppfattning som önskvärt, att en del riksdagsmän
under krig stannar i hemorten, bland annat för att förstärka den
lokala ledningen. Då på grund av krigsförhållandena en fulltalig riksdag
icke kan sammanträda, bör dess befogenheter enligt utredningens mening
utövas av en riksdag med reducerad sammansättning, lämpligen benämnd
riksdagens krigsdelegation. För att delegationen skall finnas att tillgå utan
att man under fredstid skall behöva vidtaga en så uppseendeväckande åtgärd
som att välja krigsdelegation föreslår utredningen, att delegationens sammansättning
fastställes i regeringsformen. Delegationen torde, för att kunna
anses representativ som ställföreträdande organ för riksdagen, böra omfatta
ungefär ett femtiotal ledamöter. Enligt utredningens enkammaralternativ
skall krigsdelegationen bestå av talmannen och vice talmännen samt
ledamöterna i finans- och lagnämnderna samt i utrikes- och konstitutionsutskotten,
sammanlagt sextio personer. Vid förfall för utskottsledamot skall
suppleant inträda. Jämlikt tvåkammaralternativet, där någon lagnämnd ej
finnes, föreslås krigsdelegationen skola utgöras av talmännen och vice talmannen
samt ledamöterna i finansnämnden och i utrikes- och konstitutionsutskotten,
tillhopa femtioåtta personer. Utredningen framhåller, att eu
annan tänkbar sammansättning för tvåkammaralternativet är, att i stället
för samtliga sexton ledamöter av konstitutionsutskottet medtaga endast fyra
ledamöter från detta utskott och fyra från vart och ett av de de tre lagutskotten.

Det bör enligt utredningens mening ankomma på talmannen (talmännen)
att, efter samråd med statsministern, bestämma vid vilken tidpunkt delegationen
skall träda i funktion. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden,
under vilka delegationen skall arbeta, bör den lämpligen själv äga besluta
om formerna för sin verksamhet. Delegationens befogenheter bör upphöra
så snart en fulltalig riksdag åter kan sammanträda.

I enlighet med vad nu anförts har författningsutredningen i 10 kap. 6 §
förslaget till regeringsform upptagit regler angående krigsdelegationen och
dess verksamhet. Enligt första stycket i paragrafen äger talmannen (talmännen),
om riket är i krig och riksdagen på grund av krigsförhållandena
ej kan sammanträda, efter samråd med statsministern besluta, att riksdagens
befogenheter skall utövas av dess krigsdelegation. Stadgandets andra
stycke reglerar krigsdelegationens sammansättning samt föreskriver där -

167

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

jämte att delegationen själv beslutar om formerna för sin verksamhet. Slutligen
stadgas i paragrafens tredje stycke, att talmannen (talmännen), så
snart riksdagen åter kan sammanträda, skall förordna, att krigsdelegationens
befogenheter skall upphöra.

Under 10 kap. 9 § i förslaget till regeringsform framhåller utredningen
att, då vårt land är i krig, man även måste räkna med möjligheten av sådana
förhållanden att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda.
I ett sådant läge bör regeringen vara icke endast berättigad utan även
skyldig att utöva på riksdagen ankommande uppgifter. Utredningen framhåller
att det torde ligga i sakens natur, att det här endast kan bli fråga
om åtgärder, som syftar till att skydda riket och slutföra kriget. I nu angivna
situation bör regeringen dock ej äga stifta grundlag.

I enlighet med det anförda stadgas i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform
att, om riket är i krig och på grund av krigsförhållandena varken riksdagen
eller dess krigsdelegation kan sammanträda, regeringen skall till rikets
skydd och krigets slutförande utöva på riksdagen ankommande uppgifter,
dock icke befogenheten att stifta grundlag.

Remissyttrandena. Författningsutredningens förslag om inrättande av en
riksdagens krigsdelegation samt om särskilda befogenheter för Kungl. Maj :t,
därest under krig varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda,
har i huvudsak berörts av Svea hovrätt, Göta hovrätt, hovrätten över
Skåne och Blekinge, överbefälhavaren, civilförsvarsstyrelsen, överstyrelsen
för ekonomisk försvarsberedskap, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar, statskontoret, riksrevisionsverket, statens jordbruksnämnd, överståthållarämbetet,
flertalet länsstyrelser, regeringsrättens ledamöter (majoriteten)
samt Sveriges akademikers centralorganisation. Högsta domstolens
ledamöter har vid behandlingen av utredningens förslag om möjlighet
att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig organisation även
i visst hänseende berört nu ifrågavarande förslag.

Förslagen har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran av samtliga
remissorgan. Flera av dem har härvid understrukit angelägenheten av att
i grundlag upptages regler rörande bl. a. riksdagens verksamhet i händelse
av krig. Uttalanden av denna innebörd har t. ex. gjorts av Svea hovrätt, överbefälhavaren,
civilförsvarsstyrelsen, beredskapsnämnden för psykologiskt
försvar samt länsstyrelserna i Malmöhus, Kristianstads, Kopparbergs och
Västerbottens län. Svea hovrätt understryker vikten av att lagstadgade former
finnes för alla de särskilda åtgärder statsmakterna kan finna erforderliga
under krig och andra extraordinära förhållanden. Hovrätten delar
även utredningens mening att riksdagen så långt möjligt bör fungera under
orostider. Särskilda bestämmelser för statsmakternas verksamhet och befogenheter
under krig, krigsfara och andra extraordinära förhållanden bör
därför intagas i regeringsformen, överbefälhavaren anser det betänkligt

168

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

att författningsmässigt stöd för att inrätta en riksdagens krigsdelegation
för närvarande saknas. Statskontoret finner förslagen utgöra ett värdefullt
tillskott till den skrivna författningen.

Länsstyrelsen i Stockholms län framhåller att, även om de i 10 kap. förslaget
till regeringsform upptagna bestämmelserna på det hela taget synes
tillfredsställande underbyggda och väl balanserade, man måhända dock på
en eller annan punkt kan hysa någon tvekan, om förslagen uppbäres av en
tillräckligt realistisk syn på och full inlevelse i det speciella ämnets problemställningar.
I ett verkligt tillspetsat, mer eller mindre kaotiskt krigsläge synes
under alla törhållanden nödvändigt att åtminstone i viss utsträckning
falla tillbaka på den konstitutionella nödrätten.

1 anledning av utredningens uttalande att riksdagen såvitt möjligt bör
tungera även under utomordentliga förhållanden anmärker beredskapsnämnden
för psykologiskt försvar att redan genomförandet av den slutliga
utrymningen torde skapa stora svårigheter för att över huvud hålla hela
riksdagen samlad, om landet är i krig. I en sådan situation synes för övrigt
riksdagsledamöterna böra aktivt engagera sig i verksamheten i deras egen
bygd. De har som opinionsledare var och en på sin ort en stor uppgift att
fylla i det psykologiska försvaret.

Vad angår den föreslagna sammansättningen av krigsdelegationen anser
länsstyrelsen i Stockholms län att delegationen skulle bli alltför stor för att
kunna fungera smidigt under svåra förhållanden. Det ifrågasättes också om
delegationen trots sin storlek kan anses på ett fullödigt sätt företräda riksdagen.
Enligt länsstyrelsen i Västernorrlands län bör skapas garanti för
att partiledarna får säte i krigsdelegationen.

Svea hovrätt riktar vissa erinringar mot förslaget såvitt avser förutsättningarna
för att krigsdelegationen skall träda i funktion. Hovrätten framhåller
att, till skillnad mot t. ex. den danska grundlagen, varken gällande
grundlagar eller utredningens förslag innehåller någon allmän bestämmelse
om visst minsta antal tillstädesvarande ledamöter för att riksdagen skall
vara beslutför. Det kan därför svårligen göras gällande att riksdagen icke
kan sammanträda ens när blott en handfull ledamöter är tillgängliga. Än
mindre kan detta uttryck användas som en förutsättning, när det organ,
som skall ersätta riksdagen, skall bestå av ett femtiotal riksdagsledamöter.
Såvida icke allmänna regler om beslutförhet införes, måste första stycket
i 10 kap. 6 § förslaget till regeringsform uppenbarligen omarbetas. I motiven
till nämnda paragraf talas emellertid endast om den situationen att en
fulltalig riksdag icke kan sammanträda. Det är givetvis angeläget att det
blir en allsidig och lämpligt avvägd sammansättning av de personer, som
skall utöva riksdagens befogenheter. Det synes dock högeligen tveksamt, om
det bör läggas i talmannens skön att avgöra om tillgängliga ledamöter fyller
dessa krav. Den faktiska innebörden av talmannens föreslagna befogenhet
blir att han kan utesluta en del riksdagsledamöter från att utöva sina upp -

169

Iiungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

drag. Om åter till följd av bestämmelser om beslutmässighet en situation
föreligger, då riksdagen faktiskt icke kan sammanträda, bör talmannen ha
icke endast rätt utan även skyldighet att sätta krigsdelegationen i funktion.
Hovrätten framhåller vidare att såsom förutsättning för att delegationen
skall få träda i verksamhet knappast synes erforderligt att stadga att hindret
för riksdagen att sammanträda skall ha sin grund i krigsförhållandena.
Därjämte anser hovrätten det böra övervägas om icke riksdagen själv skall
under krig kunna besluta, att dess befogenheter tills vidare skall utövas av
krigsdelegationen.

Hovrätten ifrågasätter vidare om icke från krigsdelegationens befogenheter
bör undantagas rätten att stifta grundlag.

Högsta domstolens ledamöter ifrågasätter, om den i 4 kap. 9 § i förslaget
till regeringsform införda möjligheten att genom traktat överlåta befogenhet,
som enligt grundlag tillkommer Kungl. Maj :t, riksdagen och andra
myndigheter, på mellanfolklig organisation bör stå till buds även när landet
är i krig. Det föreslagna stadgandet synes, exempelvis om riket eller
större del därav ockuperats, kunna bli ett instrument för ockupationsmakten
att ge sken av laglighet åt dess förfaranden. Detta gäller måhända särskilt
för den händelse riksdagens krigsdelegation eller regeringen trätt i
verksamhet i enlighet med 10 kap. 6 §, respektive 9 § i förslaget. Å andra
sidan är det möjligt, alt i den antydda situationen landet är i förbund med
en eller flera främmande stater, och det kan då vara önskvärt eller rent av
nödvändigt att kunna utan dröjsmål eller formella hinder förlägga den
lagliga regeringsmakten utomlands, till en nationell exilregering eller till
bundsförvanternas olika regerings- och förvaltningsorgan, särskilt i fråga
om diplomatiska och militära angelägenheter. Det synes med hänsyn till det
anförda vara förtjänt av närmare övervägande, huruvida stadgandet i 4 kap.
9 § skall vara tillämpligt i krig, och vidare, huruvida riksdagens krigsdelegation
respektive regeringen skall kunna fatta beslut motsvarande det riksdagens
godkännande som avses i stadgandet. Framhållas må i detta sammanhang,
att för riksdagens krigsdelegation och för regeringen föreskrifter
saknas om särskild kvalificerad majoritet motsvarande dem som upptagits
i 4 kap. 9 § i förslaget.

Mot förslaget att krigsdelegationen själv skall äga besluta om formerna
för sin verksamhet har regeringsrättens ledamöter (majoriteten) ställt sig
kritiska. De hävdar att, enär enligt utredningen krigsdelegationen är att
uppfatta som en riksdag med reducerad sammansättning, de för riksdagsarbctet
stadgade formerna i princip bör upprätthållas. Med hänsyn till de
extraordinära förhållanden, under vilka delegationen skall arbeta, bör emellertid
delegationen bemyndigas att göra de avvikelser Irån nämnda former,
som befinnes påkallade. Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller att
oklarhet synes föreligga i frågan huruvida de i krigsdelegationen ingående
utskotten måste vara fulltaliga för att delegationen skall vara behörig att

Ilihang till riksdagens protokoll 1964. 1 samt. Nr 140

170

Kimgl. Maj.ts proposition nr U0 år 1964

löreträda riksdagen. Den föreslagna lagtexten synes närmast ge vid handen
att detta är avsikten. Enligt länsstyrelsens mening bör emellertid vissa förtall,
även om de avser både ledamöter och suppleanter, icke behöva medföra
obehörighet. Delegationen bör kunna anses behörig med ledamöter till visst
kvalificerat antal. Det kan då ifrågasättas om ej särskild bestämmelse därom
borde införas.

Lansstyrelsen i Gävleborgs län framhåller att det förefaller som om utredningens
avsikt varit att krigsdelegationens befogenheter automatiskt
skulle upphöra så snart riksdagen åter »kan sammanträda», d. v. s. faktiskt
sammanträder. Enligt den föreslagna lagtexten erfordras emellertid särskilt
föroidnande från talmannens sida för att delegationens verksamhet skall
upphöra. Detta skulle kunna tyda på att saken till äventyrs kunde göras till
en bedömningsfråga. Lämpligheten därav synes kunna ifrågasättas.

Betiältande stadgandet i 10 kap. 9 § förslaget till regeringsform har
Svea hovrätt ifrågasatt hur man i brist på beslutförhetsregler skall kunna
avgöra att varken riksdagen eller dess krigsdelegation kan sammanträda.
Likaså tinns enligt hovrättens mening även i detta sammanhang anledning
påpeka att hindret för riksdagen och krigsdelegationen att sammanträda
icke gärna skall behöva vara orsakat av krigsförhållandena.

Departementschefen. I regeringsformen § 50, som erhållit sin lydelse på
1800-talet, har grundlagsstiftaren, liksom för övrigt i § 31 riksdagsordningen,
förutsett, att förhållandena under krig, vari riket befinner sig,
kan göra det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt att
låta riksdagen sammankomma på sin ordinarie sammanträdesort. Om
vårt land skulle komma i krig, måste man emellertid med hänsyn till det
moderna krigets totala karaktär numera räkna med att hinder eller avsevärda
svårigheter kan uppkomma att över huvud hålla riksdagen med dess
stora ledamotsantal samlad på så betryggande sätt som dess viktiga statsfunktioner
motiverar, vilken sammanträdesort som än väljes. För närvarande
saknas särskilda regler om det fall att riksdagen till följd av krigsförhållanden
icke kan fullgöra sina uppgifter. I brist på sådana regler torde
få antagas, att Kungl. Maj :t jämlikt s. k. konstitutionell nödrätt i dylikt
fall har att utöva riksdagens befogenheter, i den mån det erfordras för att
skydda riket och slutföra kriget. För demokratisk samhällssyn ter det sig
emellertid angeläget att sörja för att riksdagens befogenheter även i de
allvarliga lägen, varom här är fråga, i det längsta kommer att utövas av
organ med karaktär av folkrepresentation. Till vinnande av detta syfte har
författningsutredningen föreslagit, att riksdagens befogenheter i vissa krigssituationer
skall kunna delegeras till ett särskilt riksdagsorgan med avsevärt
färre ledamöter än riksdagen och därmed större möjligheter att vara i verksamhet
under de förhållanden, som kan inträda under krig. Detta förslag

171

Kungl. Maj.ts proposition nr 1 ''iO ur 196i

har under remissbehandlingen vunnit allmänt gillande och jag vill aven
för egen del förorda, att en sådan delegationsmöjlighet öppnas.

Såsom materiell förutsättning för att delegation skall få ske bör, på sätt
författningsutredningen föreslagit, till en början uppställas, att riket ar i
krig. Därjämte bör krävas, att delegationsåtgärden är av krigsförhållandena
påkallad, d. v. s. att krigsläget gör det för riksdagen omöjligt eller
vådligt att vara samlad på vanligt sätt, vilken tänkbar sammanträdesort
som än väljes.

Då tanken sålunda är, att delegation skall få ske först då riksdagen
med hänsyn till föreliggande risker för dess säkerhet icke längre kan
fungera, kan det icke, såsom eljest legat närmast till hands, tillkomma
riksdagen själv att träffa delegationsbeslutet. Enligt författningsutredningens
förslag till tvåkammaralternativ skall det i stället ankomma på talmännen
att besluta om delegation. Även om en sådan ordning med talmännens
kvalifikationer säkerligen skulle utfalla väl, är det likväl principiellt
önskvärt, att ett beslut av den ingripande karaktär, varom här är
fråga, träffas av ett riksdagsorgan, vari olika i riksdagen representerade
meningsriktningar är företrädda. Jag vill med hänsyn härtill föreslå, att
det skall tillkomma talmanskonferensen att förordna om delegation till det
för krigsfall avsedda organet. I likhet med författningsutredningen anser
jag samråd med statsministern lämpligen böra äga rum, innan sådant föiordnande
meddelas.

Såsom författningsutredningen förordat, torde det för krigsfall avsedda
organet kunna benämnas riksdagens krigsdelegation.

När det gäller att bedöma, hur många ledamöter som bör ingå i detta
organ, är olika synpunkter att beakta. Å ena sidan bör krigsdelegationen
vara tillräckligt stor för att på någorlunda rättvisande sätt kunna avspegla
olika i riksdagen företrädda meningsriktningar och för att möjliggöra en
ledamotsuppsättning med sakkunskap på skilda områden av riksdagens
verksamhet. Å andra sidan bör delegationen icke vara så talrik, att den
icke kan verka med den smidighet och snabbhet, som krigsförhållandena
ofta kräver, eller svårigheter uppstår att sörja för dess säkerhet. Författningsutredningens
förslag till tvåkammaralternativ innebär i denna del,
att delegationen skulle bestå av 58 ledamöter. Enligt min mening erhålles
en lämplig avvägning mellan olika synpunkter, om antalet ledamöter
bestämmes till 50. Regeln om det antal ledamöter, av vilka delegationen
skall bestå, bör ges samma karaktär som motsvarande bestämmelser i
§§ G och 13 riksdagsordningen och alltså icke tolkas som en beslutförhetsregel.

Jämlikt författningsutredningens förslag till tvåkammaralternativ skall
talmännen, vice talmännen samt ledamöterna i konstitutionsutskottet, utrikesutskottet
och finansnämnden tillhopa utgöra riksdagens krigsdelega -

172 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

tion. Då motsvarighet till finansnämnden för närvarande saknas, kan förslaget
i denna del icke direkt appliceras på nu rådande ordning. Huruvida
man vid en reform inom den bestående ordningens ram bör söka
efterbilda den automatik, som enligt förslaget präglar delegationens bildande,
förefaller tveksamt. Att delegationen konstitueras utan särskild
valakt kan väl främst vara till fördel ur den synpunkten, att man undviker
en åtgärd, som måhända i vissa situationer kan vara ägnad att
väcka onödigt uppseende eller ge anledning till opåkallade slutsatser om
det utrikespolitiska läget. Å andra sidan medför en ordning, där vissa
utskott eller andra riksdagens arbetsenheter i sin helhet ingår i delegationen,
att somliga grenar av riksdagens verksamhet icke alls eller ej i
önskvärd utsträckning kan bli företrädda i delegationen utan att denna
antager dimensioner, som kan menligt inverka på dess funktionsduglighet.
Vid man med bibehållen automatik söka ge delegationen en sammansättning
med mera allsidig representation från riksdagens skilda verksamhetsfält,
kan det i förstone synas närliggande att låta vissa ledamöter i varje
utskott, t. ex. ordföranden och vice ordföranden, ingå i organet. Med en
sådan ordning löper emellertid delegationen risk att icke ge en tillfredsställande
bild av det i riksdagen rådande styrkeförhållandet mellan skilda
meningsgrupper, vilket måste betecknas som en allvarlig brist hos ett organ,
som skall träda i riksdagens ställe och återspegla folkopinionens olika
yttringar sådana som dessa kommit till uttryck i riksdagen. En liknande
invändning kan riktas mot tanken att uppbygga delegationen med talmanskonferensen
som stomme. Det förefaller med hänsyn härtill knappast
möjligt att utan väsentliga olägenheter bibehålla den automatik i
fråga om delegationens bildande, på vilken författningsutredningens förslag
bygger. Jag vill i stället förorda, att riksdagen genom särskilt val utser
krigsdelegationen.

Vardera kammaren bör härvid äga att inom sig utse hälften av delegationens
ledamöter. Då det är önskvärt, att delegationen städse finnes att tillgå,
och hänsyn jämväl är att taga till det förhållandet, att första kammaren årligen
till viss del förnyas, bör delegationen väljas å varje riksdag. Valet kan
lämpligen förrättas i samband med val av ständiga utskott, d. v. s. inom sex
dagar efter riksdagens öppnande. Valet bör, i likhet med vad som enligt § 49
riksdagsordningen gäller för utrikesnämndens ledamöter, avse tiden till dess
nytt val förrättas. Bestämmelserna i § 75 mom. 1 riksdagsordningen om val,
som skall förrättas av kammare, blir utan vidare tillämpliga på val av ledamöter
i delegationen. Detsamma gäller reglerna i § 8 riksdagsstadgan, såvitt
paragrafen avser annat än val av revisor och revisorssuppleant, § 9
samma stadga samt § 21 i kamrarnas ordningsstadga.

Av vad nyss nämnts om att ledamöterna skall utses inom kamrarna följer,
att endast riksdagsledamot kan inväljas i delegationen. Ledamot som
avgår ur riksdagen bör ej vidare anses tillhöra delegationen. Liksom bc -

173

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196\

träffande utrikesnämndens ledamöter bör den regeln gälla, att om Kungl.
Maj :t förordnar om nya val till båda eller ena kammaren, ledamöterna i delegationen
utan hinder därav behåller sina befattningar. Då val svårligen kan
tänkas äga rum under tid då delegationen är i verksamhet, kan regeln dock
få praktisk betydelse endast under fredsförliållanden.

Vad angår krigsdelegationens kompetensområde bör delegationen å ena
sidan kunna utöva riksdagens samtliga befogenheter men å andra sidan
icke äga vidare kompetens än den på grund av krigsförhållandena remplacerade
riksdagen. För grundlagsfrågornas del innebär detta, att delegationen
äger att såsom vilande antaga grundlagsförslag, som väckts under
dess verksamhetstid eller är anhängiga i riksdagen, när den träder i funktion,
så ock att taga slutlig ståndpunkt till grundlagsförslag, som före senaste
andrakammarval antagits såsom vilande av riksdagen. h<är det gällei att
i författningsform beskriva innebörden av ett förordnande om att krigsdelegationen
skall träda i funktion, bör beaktas, att i lag och författning
kan såsom villkor för viss åtgärd vara föreskrivet, att riksdagssession pågår
eller att riksdagen är eller inom viss tid blir inkallad. Exempel härpå
erbjuder § 74 regeringsformen. Under tid dylikt förordnande gäller, bör
vad i sådana bestämmelser stadgats om riksdagen i stället äga tillämpning
å delegationen. För att detta förhållande skall komma till klarare uttryck
synes förordnandets innebörd hellre böra anges sa, att krigsdelegationen
träder i riksdagens ställe, än beskrivas i den formen att delegationen
utövar riksdagens befogenheter.

Den under remissbehandlingen berörda frågan, huruvida krigsdelegationen
bör äga kompetens att besluta om delegation av konstitutionell befogenhet
till mellanfolklig organisation, lärer komma att sakna aktualitet,
därest delegalionsinstitutet på sätt jag tidigare förordat begränsas till att
avse mellanfolklig organisation för fredligt samarbete.

Författningsutredningen har föreslagit, att det skall tillkomma krigsdelegationen
själv att besluta om lormerna för sin verksamhet. Förslaget
härom har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av det stora flertalet remissinstanser.
Från något håll har dock den ordningen förordats, att delegationen
skall vara skyldig iakttaga de för riksdagens arbete föreskrivna formerna
men äga göra de avvikelser härifrån, som finnes av omständigheterna
påkallade. Med hänsyn till de extraordinära förhållanden, under vilka delegationen
kan antagas komma att verka, samt den avsevärda skillnaden mellan
riksdagens och delegationens ledamotsantal och organisation i övrigt
måste emellertid dessa avvikelser antagas bli så talrika, att det äi svårt se
att eu dylik ordning skulle äga några större fördelar framför den av utredningen
föreslagna. Däremot skulle den i tillämpningen kunna ge anledning
till åtskillig tveksamhet, som kan vara ägnad motverka delegationens förmåga
att agera med den snabbhet, smidighet och handlingskraft, krigsförhållandena
vanligtvis nödvändiggör. För min del är jag därför benägen att

171

Kungl. Maj. ts proposition nr 1W dr 196i

på denna punkt förorda utredningens förslag. I enlighet med detta förslag
bör det exempelvis tillkomma delegationen att själv bestämma vilka utskott
som skall tillsättas, hur många ledamöter som skall ingå i varje tillsatt
utskott, huruvida ett ärende skall utskottsbehandlas eller med hänsyn till
behovet av snabbhet avgöras utan föregående beredning i utskott o. s. v.

Ett förordnande, varigenom delegationen trätt i riksdagens ställe, bör så
snart vapenstillestånd inträtt automatiskt upphöra, i följd varav riksdagen
äter inträder i utövningen av sina befogenheter. Det bör emellertid tillkomma
såväl Kungl. Maj :t som delegationen att, om krigslörhållanden tillåter
att riksdagen redan dessförinnan åter träder i verksamhet, besluta, att riksdagen
skall återtaga sina befogenheter.

Såsom det moderna kriget kan gestalta sig, lärer man icke kunna helt
utesluta den eventualiteten, att till följd av fientligheterna varken riksdagen
eller dess krigsdelegation kan fullgöra sina uppgifter. I huvudsaklig överensstämmelse
med författningsutredningens förslag, som härutinnan i stort
sett godtagits av remissorganen, vill jag förorda, att Kungl. Maj :t i sådant
fall skall äga rätt och plikt att till rikets skydd och krigets slutförande ensam
fullgöra de uppgifter, som eljest ankommer på Kungl. Maj:t och riksdagen
samfällt eller på riksdagen allena. Såsom författningsutredningen
föreslagit, bör det uttryckligen stadgas, att Kungl. Maj :t dock icke skall äga
att ensam stifta, ändra, förklara eller upphäva grundlag, även om detta undantag
till väsentlig del redan följer av begränsningen till åtgärder, som erfordras
för rikets skydd och krigets slutförande. Med hänsyn till den centrala
betydelse för samhällsskicket, som reglerna om val till riksdagen äger,
torde motsvarande undantag böra göras jämväl för lagar, som reglerar val
till riksdagen. Att överlåta konstitutionella befogenheter på mellanfolklig
organisation för fredligt samarbete lärer svårligen kunna bli aktuellt under
krig och faller i vart fall utanför ramen för de åtgärder, som Kungl. Maj :t
till rikets skydd och krigets slutförande äger vidtaga på egen hand.

Grundläggande bestämmelser om riksdagens krigsdelegation bör ha sin
plats i regeringsformen. Detsamma gäller bestämmelserna om Kungl. Maj :ts
befogenhet att i vissa nödlägen fullgöra uppgifter, som eljest helt eller
delvis ankommer på riksdagen. Det är emellertid icke lätt att på ett naturligt
sätt inpassa dylika bestämmelser i gällande regeringsform. Jag vill dock av
olika övervägda alternativ förorda den lösningen, att bestämmelserna införes
i § 50, ehuru icke heller denna lösning är helt invändningsfri.

Regler om val av krigsdelegation samt om ledamöternas antal och mandattid
torde böra upptagas i riksdagsordningen. Även här möter emellertid svårigheter
att finna lämplig plats för regler om riksdagens krigsdelegation.
Stadgandet i § 73 riksdagsordningen, vilket handlar om val av suppleant
för riksdagsrevisor, synes emellertid kunna överflyttas till § 72, där regler
ges om riksdagsrevisorerna. Om så sker, kan bestämmelserna om krigsdele -

175

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

gationen införas i den ledigblivna § 73.

Val av krigsdelegation bör första gången äga rum vid den riksdag, som
sammanträder året efter det, då nya lydelsen av § 73 riksdagsordningen
slutligt antagits. Jag föreslår ett övergångsstadgande härom.

1 samband med den slutliga prövningen av föreliggande förslag torde tå
övervägas att göra vissa av riksdagen i intern ordning antagna bestämmelser,
t. ex. §§ 8 och 9 ordningsstadgan för kamrarna, tillämpliga jämväl såvitt
avser riksdagens krigsdelegation.

8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän

Med stöd av vederbörligt bemyndigande den 10 maj 1963 tillkallades sju
sakkunniga att verkställa en av riksdagen i skrivelse den 5 april samma
år (nr 132) begärd allsidig och förutsättningslös utredning angående riksdagens
ombudsmansämbetens framtida organisation och verksamhetsformer.
De sakkunniga har antagit benämningen 1963 års JO-utredning.1 I
skrivelse den 27 november 1963 till Kungl. Maj :t har utredningen hemställt
att, oaktat den ännu icke hunnit taga ställning till de med uppdraget
förenade spörsmålen, för 1964 års vårriksdag måtte framläggas förslag
om sådana ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen att
möjlighet öppnas för riksdagen att under andrakammarperioden 1965—
1968 fatta definitivt beslut om en utökning av antalet riksdagens ombudsmän.

Över framställningen har efter remiss yttranden avgivits av justitiekansler
sämbetet, överbefälhavaren, som jämväl överlämnat yttranden från
cheferna för försvarsgrenarna, Svea hovrätt, hovrätten över Skåne och
Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Kronobergs och Gävleborgs
län, justitieombudsmannen, militieombudsmannen, delegerade för
riksdagens verk samt Sveriges advokatsamfund.

I skrivelse den 15 januari 1964 har utredningen anfört ytterligare skäl för
de ifrågasatta grundlagsändringarna.

Gällande ordning m. m. Enligt § 96 regeringsformen skall riksdagen förordna
två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare, den
ene såsom justitieombudsman och den andre såsom militicombudsman,
att i egenskap av riksdagens ombud, efter den instruktion riksdagen för
dem utfärdat, ha tillsyn över lagars och författningars efterlevnad i vad
de skall tillämpas av dem som i allo är underkastade ämbetsansvar. Paragrafen
ålägger vidare ombudsmännen att vid vederbörliga domstolar i

i Ledamöter i utredningen är landshövdingen I. A. Lindell, ordförande, ledamöterna av
riksdagens första kammare direktören C. A. Anderson, redaktören P. Hilding och lantbrukarna
K. J. H. Svanström och N. R. Sveningsson samt ledamöterna av riksdagens andra
kammare redaktören G. I. Andersson och förste postiljonen K. S. Lundkvist.

176 Kungi. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

laga ordning tilltala dem som av våld, mannamån eller annan orsak begått
någon olaglighet i sin ämbetsutövning eller underlåtit att behörigen fullgöra
sina ämbetsplikter. Slutligen stadgas i samma lagrum att ombudsmännen
är underkastade samma ansvar och plikt, som allmän lag och rättegångsordning
utstakar för aktörer.

Ursprungligen fanns endast en ombudsman, justitieombudsmannen (JO).
Genom grundlagsändring 1915 uppdelades detta ämbete, och för tillsyn
över militärväsendet inrättades militieombudsmansämbetet (MO). Sin nuvarande
lydelse erhöll § 96 regeringsformen genom en reform år 1957, vilken
framför allt innebar att — till skillnad mot vad tidigare i princip varit
fallet jämväl kommunala befattningshavare med vissa inskränkningar
ställdes under JO:s kontroll. Den inbördes avgränsningen av ombudsmännens
ämbetsområden anges i den av riksdagen antagna instruktionen för
ombudsmännen den 24 maj 1957. Enligt 1 § instruktionen har MO tillsyn
över lagars, författningars och instruktioners efterlevnad i vad de skall tilllämpas
i militära mål samt i övrigt av ämbets- och tjänstemän inom
försvarsväsendet ävensom av dem som under ämbetsansvar fullgör uppgifter
inom sammanslutningar eller stiftelser, vilka samverkar med försvarsväsendet,
under det att JO:s tillsynsområde omfattar övriga, som är
underkastade fullständigt ämbetsansvar.

Vid sidan av § 96 regeringsformen finnes ett flertal grundlagsbestämmelser
som avser eller i vart fall berör ombudsmännen och deras verksamhet.
Sålunda stadgas i § 97 regeringsformen bl. a. att för envar avombudsmännen
bör utses en ställföreträdare med uppgift att i ombudsmans
ställe utöva ämbetet i de fall instruktionen anger. Regler om val avombudsmän
och ställföreträdare samt om deras mandattid återfinnes i
§ 68 riksdagsordningen. Där stadgas även, liksom i § 98 regeringsformen,
angående förfarandet, då ombudsmans eller ställföreträdares ämbete blir
ledigt under mandattiden. Nästföljande paragraf i regeringsformen innehåller
regler angående rätt för ombudsman att närvara vid domstolars och
andra myndigheters överläggningar, att få tillgång till deras protokoll och
handlingar samt att erhålla biträde av åklagare och andra ämbetsmän. Enligt
§ 100 regeringsformen skall ombudsmännen var för sig till riksdagen
avlämna årliga ämbetsredogörelser, vilka liksom ämbetsförvaltningen i övrigt
jämlikt § 42 mom. 2 riksdagsordningen skall granskas av lagutskott.

I § 101 regeringsformen, som anger förutsättningarna för åtal mot
justitieråd eller regeringsråd för ämbetsbrott, stadgas skyldighet för JO och
MO att, envar inom sitt ämbetsområde, anställa och utföra sådant åtal
inför en särskild domstol, riksrätten. Nästföljande paragraf, vilken i första
hand reglerar riksrättens sammansättning i nyss angivna fall, berör
ombudsmans rätt att hos riksrättens ordförande ansöka om stämning å
justitieråd respektive regeringsråd. Såvitt avser åtal av ombudsman mot regeringsråd
talas emellertid endast om det fall att JO finner sig böra väcka ta -

177

Kungl. Maj:ts proposition nr 1bO år 196b

lan. Enligt § 106 regeringsformen skall, därest konstitutionsutskottet beslutat
om åtal mot statsråd för ämbetsbrott, åtalet utföras av JO inför riksrätt.

Slutligen må nämnas att § 110 regeringsformen innehåller bestämmelser
om det straffskydd, som tillkommer bl. a. JO och MO.

Vissa tidigare reformförslag. Mot bakgrund särskilt av den efterhand alltmer
ökade samhällsverksamheten har under senare år vid flera tillfällen
i riksdagen väckts förslag om en utökning av antalet ombudsmän. I en
motion (I: 15) år 1947 angående åtgärder för stärkande av riksdagens
kontrollmakt framhölls att den moderna förvaltningen var så omfattande
och krävde uppmärksamhet ur så många synpunkter, att det måste vara
vanskligt för en enda person att med samma sakkunskap och samma
auktoritet utöva hela den kontroll som ankom på JO. En differentiering
av ombudsmansinstitutionen framstod därför som en tänkbar utvecklingslinje.
Riksdagen ställde sig emellertid avvisande till nämnda tanke och
framhöll bl. a. att en utökning av antalet ombudsmän lätt skulle försvaga
det personliga momentet i ombudsmansinstitutionen; det syntes lämpligare
att, om så skulle visa sig erforderligt, utöka de arbetskrafter som stod till
ombudsmännens förfogande (KU 22). Även två andra samma år väckta motioner
(I: 17 och II: 28) med likartat syfte avslogs av riksdagen (KU 23). Ej
heller ett år 1952 (motion II: 14) väckt förslag om utökning av antalet ombudsmän
ledde till något resultat (KU 11).

I samband med att riksdagen år 1954 hemställde om den utredning rörande
JO-institutionen och därmed sammanhängande spörsmål, som kom
att ligga till grund för 1957 års reform i fråga om ombudsmansämbetena,
framhölls att även frågan om en uppdelning av JO-ämbetet syntes kunna
komma under omprövning under utredningsarbetet, ehuru riksdagen var
av den uppfattningen att en sådan åtgärd borde ifrågakomma endast därest
den befanns oundgängligen nödvändig (KLJU 1, rskr 156). De sakkunniga,
som verkställde den av riksdagen begärda utredningen, förklarade
sig i avgivet betänkande (SOU 1955: 50 s. 115) ej vilja föreslå en
uppdelning av JO-ämbetet; med en sådan åtgärd borde i vart fall anstå tills
man sett hur förhållandena utvecklade sig, därest utredningens förslag
genomfördes.

I den på grundval av sakkunnigbetänkandet framlagda propositionen
med förslag till grundlagsändringar (1956: 161) erinrade föredragande departementschefen
om att riksdagen givit till känna att uppdelning av JOämbetet
icke borde ske, med mindre så befanns oundgängligen nödvändigt.
Även om skälen för en uppdelning kunde tänkas öka i styrka, därest den
då förordade utvidgningen av JO:s tillsynsområde genomfördes, fann dock
departementschefen ej tillräckligt stöd för antagandet, att reformen skulle
göra ämbetets uppdelning ofrånkomlig. I sitt av riksdagen godkända utlåtande
(nr 2) över propositionen förklarade sammansatt konstitutions -

178 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

och första lagutskott sig anse, att JO-ämbetet icke borde delas. Det personliga
momentet i JO:s ämbetsutövning var enligt utskottets mening av
sådant värde att man ej borde avstå därifrån med mindre det visade sig
oundgängligen nödvändigt. Det var utskottets uppfattning att JO även med
den begränsade utökning av verksamhetsområdet, som utskottet förordade,
skulle medhinna sina arbetsuppgifter, om ämbetets personalorganisation
gavs en tillräcklig förstärkning.

I motioner år 1962 (I: 515 och II: 629) framfördes tanken att JO-ämbetet
skulle förstärkas med en biträdande ombudsman med huvudsaklig uppgift
att öva tillsyn över skatteområdet. Behandlingen av motionerna uppsköts
till påföljande års riksdag, då ett flertal andra motioner väcktes med
förslag i syfte att stärka effektiviteten i ombudsmännens verksamhet. Förslagen
gick bl. a. ut på att inrätta en särskild ombudsman för den kommunala
förvaltningen (I: 269 och II: 321) samt att uppdela JO-ämbetet
i två ämbeten, i huvudsak ett för de judiciella ärendena och ett för de
förvaltningsrättsliga (I: 306 och II: 359). Det ifrågasattes även (I: 187
och II: 222) att ändra gränsdragningen mellan JO:s och MO:s verksamhetsområden.

I betänkande (nr 1) i anledning av bl. a. nämnda motioner erinrade
sammansatt konstitutions-, banko- och första lagutskott om att det vid
1957 års reform kunde förutses, att JO-ämbetets arbetsbörda skulle öka.
Det stod nu klart att tillströmningen av ärenden hos JO-ämbetet sprängt
den ram för ämbetets personalorganisation som drogs upp i samband med
nämnda reform. Därför syntes det utskottet naturligt att en ny översyn
av ombudsmansämbetenas organisation och verksamhetsformer företogs
med syfte att möjliggöra en intensifiering av tillsynen. En sådan översyn
borde gälla även mera grundläggande frågor beträffande ombudsmansinstitutionerna.
Utskottet framhöll att det på lång sikt kunde vara en fördel,
att gränserna mellan JO:s och MO:s verksamhetsfält ej blev så stela
att de omöjliggjorde sådana förskjutningar som påkallades av omständigheterna.
Även andra utvägar att organisera ombudsmanstillsynen än de
som anvisats i de föreliggande motionerna borde prövas. En utväg var att
inrätta ett ombudsmansämbete med två eller tre ombudsmän. Utskottet
nämnde även vissa möjligheter att inom den bestående organisationens
ram begränsa ombudsmännens arbetsbörda, t. ex. genom att ge ombudsman
rätt att i första hand hänvisa en klagande till överordnad myndighet
för behandling av klagomålen. Det syntes icke nödvändigt att draga
upp ytterligare riktlinjer för den förordade utredningen; denna borde
vara allsidig och förutsättningslös. Utredningen borde om möjligt bedrivas
så att, om grundlagsändringar blev nödvändiga, förslag därom
kunde föreläggas riksdagen till prövning före nästkommande andrakammarval.
—- Riksdagen godkände utskottets betänkande, och i anledning

179

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

av riksdagens skrivelse i ämnet tillsattes de inledningsvis nämnda sakkunniga,
som benämnes 1963 års JO-utredning.

Författningsutredningen. I författningsutredningens förslag till ny regeringsform
har bestämmelser om riksdagens ombudsmän upptagits i 9 kap.
6 §, som närmast motsvarar §§96 och 99 gällande regeringsform men innebär
väsentliga förenklingar av dessa stadganden. I motiven till den föreslagna
paragrafen framhåller utredningen, att den icke övervägt frågan
om ökning av antalet ombudsmän. För att möjliggöra en sådan ökning i
framtiden utan att därvid även grundlagsändring skall behöva vidtagas
föreslår utredningen emellertid, att i regeringsformen icke anges ombudsmännens
ämbetstitlar och ej heller deras antal i vidare mån än att de skall
vara »minst två». Att valet av ombudsmän för närvarande avser en JO och
en MO, liksom att för envar av dem skall väljas en ställföreträdare, bör
enligt utredningen anges i riksdagsordningen, som föreslås ej längre skola
ha karaktär av grundlag.

Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag är ännu icke
helt avslutad.

Det aktuella förslaget. I sin framställning erinrar JO-utredningen till en
början om att ombudsmansämbetenas nuvarande personalorganisation och
verksamhetsformer grundar sig på den reform som genomfördes år 1957
i syfte att intensifiera ombudsmännens verksamhet. Vid reformen förordades
att JO skulle intensifiera sin tillsyn över förvaltningsmyndigheterna,
vilket skulle ske framför allt genom en väsentligt ökad inspektionsverksamhet.
Denna, som dittills brukat omfatta omkring fyra veckor årligen,
ansågs böra utsträckas till omkring åtta veckor. För att möjliggöra denna
effektivisering av ämbetets verksamhet förstärktes dess personal bl. a. genom
inrättande av en särskild förvaltningsavdelning. Vidare erhöll båda
ombudsmännen vidgade möjligheter att uppdraga åt sina ställföreträdare
att samtidigt med dem själva förvalta del av ämbetena. Den i samband
med reformen för JO-ämbetet fastställda personalorganisationen ansågs
utgöra ett minimum för att nå det avsedda resultatet med vidgningen av
ämbetets verksamhet; frågan om behovet av ytterligare personal fick bli
beroende av den kommande utvecklingen.

Även om man vid reformen beräknade att dess genomförande skulle
medföra en ökning av JO:s arbetsbörda, torde man dock enligt utredningen
icke ha kunnat förutse att arbetsvolymen skulle växa i sådan grad som faktiskt
blivit fallet, särskilt under de senaste åren. Under åren 1949—1955
inkom till JO klagomål till ett antal av i medeltal 518 om året. Under samma
tid upptog JO på eget initiativ i genomsnitt 173 ärenden per år. Sammanlagt
diariefördes således under ettvart av åren 1949—1955 i medeltal

180 Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064

091 ärenden. Redan året efter reformens genomförande började antalet
klagomål stiga kraftigt. År 1958 inkom sålunda 818 ärenden, under det att
antalet initiativärenden utgjorde 189; det sammanlagda antalet ärenden
var alltså detta år 1007. Påföljande år kom ärendenas antal upp till ungefär
samma siffra eller 1003 men ökade därefter åter. Under åren 1960—
1962 uppgick klagomålen till i medeltal 975 om året och det årliga antalet
initiativärenden till i genomsnitt 175; sammanlagt diariefördes alltså under
dessa tre år i medeltal 1150 ärenden per år. Samtidigt med att summan
inkomna ärenden stigit, har en ökning ägt rum av antalet årligen balanserade
ärenden. Under åren 1949—1954 uppgick dessa till i medeltal 66 om
året samt år 1955 till 159. De ökade sedan i antal varje år fram till 1958,
då 350 ärenden balanserades. Därefter har antalet uppgått till 269 år 1959,
240 år 1960, 278 år 1961 och 385 år 1962.

Utredningen finner det icke möjligt att med säkerhet bedöma hur arbetssituationen
i framtiden kommer att utveckla sig hos JO-ämbetet. Fog
synes dock icke finnas för antagandet att antalet klagomål skulle minska;
snarare torde man kunna utgå från att den årliga arbetsmängden kommer
att öka även i fortsättningen.

I framställningen påpekas att den starka ökningen av antalet balanserade
ärenden hos JO under senare år givetvis är otillfredsställande för såväl
den enskilde rättssökanden som den tjänsteman eller myndighet, mot
vilken klagomålen riktar sig. Båda parter måste anses ha ett berättigat intresse
av att få sitt ärende prövat inom skälig tid efter avslutad utredning.
Även utifrån allmänna synpunkter är det olyckligt om dröjsmål förekommer
vid ärendenas handläggning. Det framhålles att den främsta orsaken
till den ökande arbetsbalansen givetvis varit den stora ansvällningen av klagomål.
Enligt uppgift har också ärendena, särskilt de förvaltningsrättsliga,
tenderat att bli vidlyftigare och mer svårbedömda. Vidare har JO, liksom
MO, under senare år i större utsträckning än tidigare brukat motivera sina
beslut även i ärenden, där anförda klagomål lämnas utan åtgärd, vilket
otvivelaktigt medfört en ökning av arbetsbördan. JO:s möjligheter att ägna
sig åt inspektionsverksamhet bestämmes ytterst av klagomålens antal och
svårighetsgrad. I princip bör nämligen inkomna klagomål och andra anmälningar
behandlas i första hand och endast den tid, som därutöver står
till JO:s förfogande, kan ägnas åt den på eget initiativ utövade tillsynsverksamheten.
På grund av den kraftiga ökningen av antalet klagomål har
JO därför varit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den
omfattning som förordades vid 1957 års reform. Denna verksamhet har
måst reduceras från såsom önskvärt ansedda åtta veckor till två—fyra
veckor årligen. Även om JO således varit tvungen att inskränka inspektionsverksamheten
till tiden, synes den likväl ha kunnat göras betydligt
effektivare genom att flera jurister än förr biträtt vid inspektionerna och
att en stor del av granskningsarbetet förlagts till JO-expeditionen. Till

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b 181

följd härav har vid inspektionerna fler myndigheter hunnit besökas än
som var fallet före reformen.

Utredningen erinrar även om att JO vid skilda tillfällen (ämbetsberättelserna
år 1959 s. 465 ff, år 1962 s. 466 ff och år 1963 s. 474 ff) till riksdagen
gjort framställning om åtgärder med syfte att få till stånd en snabb avarbetning
av balansen samt att trygga ämbetets behov av kvalificerad personal.
Framställningarna har bl. a. lett till dels att den tid, varunder ombudsman
äger rätt att uppdraga åt ställföreträdaren att samtidigt med ombudsmannen
förrätta å ämbetet ankommande göromål, förlängts, år 1959 från
högst tre till högst sex månader årligen samt år 1963 till högst nio månader
om året, dels att år 1963 inrättats en ny byråchefstjänst vid ämbetet,
i första hand avsedd för en kvalificerad förvaltnings jurist. Dessutom har
JO erhållit rätt att anlita rättsbildad extra arbetskraft. På grund av den
ökande arbetsbördan har JO alltsedan år 1953 ansett sig böra så gott som
helt utnyttja möjligheten att dubblera ämbetet samt, särskilt under senare
år, funnit nödvändigt att vid sidan av den fasta personalen vid ämbetet anlita
extra personal i förhållandevis stor utsträckning.

Mot bakgrund av den lämnade redogörelsen för hur arbetsläget utvecklat
sig inom JO-ämbetet sedan 1957 års reform synes det utredningen ligga
i öppen dag att den arbetsbörda, som nu åvilar JO och som icke lär lätta
under de närmaste åren, är mer än rimligt betungande; sålunda har arbetsbördan
nära nog fördubblats sedan tiden före reformen. Utredningen anser
det uppenbart att sådana organisatoriska och andra åtgärder måste
vidtagas att arbetsbalansen kan nedbringas, att den av olika skäl betydelsefulla
inspektionsverksamheten kan intensifieras samt att JO beredes möjlighet
att ägna större utrymme åt de verkligt väsentliga och principiellt
viktiga ärendena. På grund av det, särskilt från rättsskyddssynpunkt, synnerligen
stora intresset av att JO-ämbetet snarast erhåller ökad effektivitet
bör åtgärder med angivna syften komma till stånd så skyndsamt som
möjligt.

Utredningen framhåller att det otvivelaktigt kan vara möjligt att genom
ytterligare förstärkning av den kvalificerade personalen hos JO-ämbetet
nå en viss ökning av ämbetets effektivitet. Eftersom det emellertid i sista
hand alltid är JO personligen, som skall pröva ärendena, och man icke
bör göra avkall på kravet, att han vid denna prövning i största möjliga
omfattning själv tränger in i de förekommande problemen måste den ökning
av ämbetets arbetskapacitet som en sådan förstärkning skulle kunna
leda till ha en given gräns, nämligen ombudsmannens egen prestationsförmåga.
Någon ytterligare förlängning av iden tid under vilken ställföreträdaren
äger tjänstgöra samtidigt med ombudsman synes ej kunna komma
i fråga. Sedan ämbetet varit dubblerat nio månader samt ställföreträdaren
tjänstgjort under ombudsmans semester återstår nämligen icke mer av
året än vad som motsvarar ställföreträdarens egen semester.

182 Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

I framställningen antyder utredningen vissa tänkbara åtgärder, som
inom ramen för den bestående ordningen med två ombudsmän är direkt
inriktade på en minskning av JO:s arbetsbörda, t. ex. överflyttning till MO
av vissa grupper av ärenden eller införande av en smidigare gräns mellan
ombudsmännens tillsynsområden. Utredningen förklarar sig emellertid räkna
med möjligheten att den i sitt arbete kan komma till det resultatet, att
en verklig och varaktig förbättring av JO:s arbetsförhållanden kan uppnås
endast genom en helt annan organisation av ombudsmansämbetena än
den nuvarande. Vid en sådan reform kan olika alternativ komma i fråga.
Bland tänkbara lösningar nämnes möjligheten att fördela JO:s arbetsuppgifter
på två eller flera ombudsmän eller att eljest utöka antalet ombudsmän.
Enär såväl antalet ombudsmän som deras ämbetstitlar är bestämda
i grundlag, kan emellertid en reform i nyss angiven riktning ej genomföras
utan grundlagsändring. Med hänsyn till arbetsläget vid JO-ämbetet
kan frågan om en utökning av antalet ombudsmän bli aktuell snart nog.
Utredningen anser därför -—- oaktat den ännu ej hunnit taga ställning till
frågan om ombudsmansämbetenas framtida organisation — angeläget att
för 1964 års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar i regeringsformen
och riksdagsordningen att möjlighet öppnas för riksdagen att
under nästkommande valperiod till andra kammaren genomföra ett eventuellt
förslag om utökning av ombudsmännens antal.

För att i förevarande hänseende ej föregripa pågående arbete med en allmän
författningsreform finner utredningen lämpligast att ej föreslå andra
grundlagsändringar än som är nödvändiga för uppnående av det avsedda
syftet.

Beträffande den närmare utformningen av ändringsförslagen erinrar utredningen
om att det vid 1957 års reform icke ansågs erforderligt att den
inbördes avgränsningen av ombudsmännens tillsynsområden angavs i
grundlag. Denna fråga borde i stället regleras i instruktionen. Det bedömdes
som tillräckligt att i regeringsformen angavs att ombudsmännen skulle
vara två; dock befanns lämpligt att i grundlag i huvudsak ange ombudsmännens
verksamhetsområden genom prefixen justitie och mililie (SOU
1955:50 s. 131).

För att möjliggöra en utökning av antalet ombudsmän föreslår JO-utredningen
att i grundlag endast anges att ombudsmännen skall vara »minst
två» samt att deras nuvarande ämbetstitlar får utgå ur regeringsformen
och riksdagsordningen och där ersättas med uttryck som »ombudsmän»
eller »riksdagens ombudsmän». I grundlagarna skulle således lämnas öppet
hur många ombudsmän, som skall utses, och hur verksamheten i stort skall
organiseras dem emellan. I samband härmed anför utredningen:

Dessa förhållanden skulle då komma att regleras enbart genom den för
ombudsmännen utfärdade instruktionen. Detta får anses passa mindre väl
in i det gällande konstitutionella systemet. Det kan också erinras om att

183

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

författningsutredningen---för sin del ansett att i riksdagsordningen

borde anges hur många ombudsmän som skall utses samt deras ämbetstitlar
(SOU 1963: 17 s. 467); utredningen har tydligen icke ansett det tillräckligt
att dessa förhållanden omnämnes endast i ombudsmansinstruktionen.

En ändamålsenlig utväg härvidlag synes vara att i särskild lag, stiftad av
Kungl. Maj :t och riksdagen samfällt enligt den i RF 87 § 1 mom. stadgade
ordningen, meddela närmare bestämmelser om antalet ombudsmän.
Om så befinnes lämpligt, kan i sådan lag även deras ämbetstitlar och huvudsakliga
ämbetsområden anges. Härigenom tillgodoses behovet av rörelsefrihet
i förhållande till grundlagarna, samtidigt som nu berörda förhållanden
underkastas en reglering av högre dignitet än ombudsmansinstruktionen.
Ett sådant förfarande står i överensstämmelse med vad i regeringsformen
stadgas om antalet statsdepartement, konsultativa statsråd samt
ledamöter av högsta domstolen och regeringsrätten. Sålunda föreskrives i
RF 5 § att statsdepartement skall finnas till det antal, som bestämmes i
lag. Enligt RF 6 § skall även de konsultativa statsrådens antal bestämmas
i lag, dock till lägst tre. I RF 17 och 18 §§ sägs alt högsta domstolen skall
bestå av minst tolv och regeringsrätten av minst sju domare; deras antal
skali fastställas i särskilda lagar. I intet av dessa fall är således i RF utsatt
hur många departement eller ifrågavarande ämbetsmän som skall finnas;
rörande departementen är icke ens minimiantalet angivet. Antalen är dock
fixerade genom särskilda, av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt stiftade
lagar.

På grund av vad sålunda anförts finner utredningen det vara lämpligt
att genom särskild lag närmare bestämma ombudsmännens antal. I ett
andra stycke till § 96 regeringsformen bör hänvisas till vad i sådan lag
stadgas om antalet ombudsmän. Vidare bör i § 68 riksdagsordningen anges,
att riksdagen har att förordna »ombudsmän till det antal, lägst två, som bestämmes
genom en av Konungen och riksdagen gemensamt stiftad lag».

Slutligen må nämnas att utredningens förslag till ändrad lydelse av §§
102 och 106 regeringsformen innebär att envar ombudsman blir behörig
att väcka och utföra riksrättsåtal mot justitie- och regeringsråd liksom
att inför riksrätt utföra av konstitutionsutskottet beslutat åtal mot statsråd.
Det skall i sistnämnda fall enligt utredningen ankomma på utskottet
att bestämma vilken ombudsman som har att utföra talan.

Utredningen upplyser att JO och MO beretts tillfälle taga del av framställningen
samt förklarat sig biträda denna ävensom att JO, som själv
haft för avsikt att göra framställning om grundlagsändring i syfte att möjliggöra
utökning av antalet ombudsmän, uppgett sig i anledning av utredningens
skrivelse ej ämna fullfölja nämnda tanke.

I sin senare skrivelse i ärendet framhåller utredningen som ytterligare
skäl för sitt förslag att, även om nuvarande ordning med två ombudsmän
skulle bibehållas, det kan visa sig nödvändigt att vidtaga sådan ändring av
gränsen mellan deras tillsynsområden att jämväl nuvarande ämbetstitlar
måste ändras.

184

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

Remissyttrandena. Utredningens förslag till grundlagsändringar har i h uvudsak
tillstyrkts eller lämnats utan erinran av remissmyndigheterna.
Länsstyrelsen i Kronobergs län anser dock att, i avbidan
på behandlingen av författningsutredningens förslag, ändringar i
regeringsformen och riksdagsordningen ej bör företagas utan att det är
oundgängligen nödvändigt. Om arbetsbalansen och arbetsbördan hos JOämbetet
bedömes vara sådan att en uppdelning av ämbetet måste ske
inom de närmaste åren, biträder länsstyrelsen emellertid förslaget.

Justitieombudsmannen förklarar sig vilja understryka JO-utredningens
uttalande att det är uppenbart, att sådana organisatoriska och andra åtgärder
snarast möjligt måste vidtagas, att arbetsbalansen vid ämbetet kan
nedbringas och inspektionsverksamheten intensifieras. I anslutning härtill
nämnes att under år 1963 antalet klagomål stigit till 1 224 och att antalet
initiativärenden uppgått till 172; vid årets utgång var antalet balanserade
ärenden 430. Såsom JO framhållit i sin ämbetsberättelse till 1964
års riksdag synes den ständigt stigande klagofrekvensen och behovet av
en utökad inspektionsverksamhet närmast föranleda en uppdelning av
ämbetet. I och för sig framstår det emellertid som tänkbart att nuvarande
system med två ombudsmän kan bibehållas. En förutsättning härför är
dock att JO:s tillsyn över förvaltningen effektiviseras genom att åtgärder
vidtages för att väsentligt minska ämbetets arbete med prövning av klagomål
och genom att tillsynen över vissa delar av rättsväsendet eller förvaltningen
överflyttas på MO. I yttrandet anges flera tänkbara åtgärder i
nämnda hänseenden. JO understryker att en lösning inom den bestående
ombudsmansorganisationens ram torde förutsätta en väsentlig omfördelning
av JO:s och MO:s arbetsuppgifter. Vid sådant förhållande synes knappast
möjligt att bibehålla de nuvarande ämbetstitlarna. En ändring av
grundlagarna på sätt utredningen föreslagit är därför påkallad, även om en
utökning av antalet ombudsmän icke befinnes nödvändig. Justitiekansler sämbetet
anser det klart ådagalagt att särskilda åtgärder erfordras för att
skyndsamt stärka JO-ämbetets effektivitet. I första hand torde böra övervägas
om man icke kan genom organisatoriska eller andra åtgärder nå
en godtagbar lösning inom ramen för det nuvarande systemet med två
ombudsmän. Först om detta prövas olämpligt eller otillräckligt, synes en
ökning av antalet ombudsmän böra ifrågakomma. Jämväl ämbetet anser
emellertid grundlagsändring nödvändig, även om en lösning enligt det
förra alternativet skulle visa sig möjlig.

Angelägenheten av en grundlagsreform i den av utredningen förordade
riktningen understrykes vidare av överbefälhavaren, Svea hovrätt, delegerade
för riksdagens verk och Sveriges advokatsamfund.

Hovrätten över Skåne och Blekinge anser någon utökning av antalet
ombudsmän ej böra ifrågakomma men vill ej motsätta sig att förslaget
till grundlagsändring nu framlägges i syfte att bereda riksdagen frihet

185

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år Wtlt

att under nästkommande valperiod till andra kammaren taga ställning
till olika tänkbara alternativ att stärka JO-ämbetets effektivitet.

Utredningens förslag att frågan om antalet ombudsmän
skall regleras i allmän lag har rönt kritik från några remissinstanser.

Militieombndsmannen anför därom:

Ombudsmännens uppgift, att utöva tillsyn över lagars och andra författningars
efterlevnad av tjänstemän med ämbetsansvar, är så obestämd att
den icke ger erforderlig ledning för fastställandet av deras antal. En fullständig
och effektiv tillsyn över hela fältet skulle uppenbarligen kräva en
mångfald ombudsmän. Men meningen med ombudsmansinstitutionen torde
icke vara att en så ingående övervakning skall äga rum från riksdagens
sida. Det stora flertalet tjänstemän står under kontroll av överordnade och
dessutom utövas revisions- och kontrollverksamhet av särskilda myndigheter;
i sista hand ansvarar Kungl. Maj :t för riksstyrelsen med konstitutionsutskottet
såsom kontrollinstans. Den tillsynsverksamhet som ankommer
på riksdagens ombudsmän utgör sålunda en extraordinär kontroll. Att
en sådan skall vara lika omfattande som den ordinära kontrollen är icke
givet. Med hänsyn till intresset av alt det allmännas bästa iakttages samtidigt
som enskilda åtnjuter rätt och billighet har visserligen ombudsmännens
tillsyn ansetts böra vara så vidsträckt att den omfattar praktiskt
taget alla tjänstemän med ämbetsansvar. Genom att tillsynen ombesörjes
av endast två ombudsmän får den dock med nödvändighet en
påtaglig begränsning. Hittills har den sålunda huvudsakligen haft karaktär
av ingripande i särskilda fall då klagomål eller annan omständighet
givit anledning därtill. Det må också erinras att i olika sammanhang det
personliga momentet framhållits såsom något för ombudsmansinstitutionen
väsentligt (se t. ex. SOU 1955: 50 s. 115). Ändring i dessa avseenden
torde ej vara avsedd. Med ett grundlagsstadgande som endast anger minimiantalet
ombudsmän synes det vara risk att uppkommen fråga om utökning
av antalet ombudsmän prövas utan tillräcklig hänsyn till ombudsmansinstitutionens
antydda speciella natur.

Med hänsyn till det sagda anser MO frågan om antalet ombudsmän
vara av sådan betydelse att den liksom hittills bör regleras i grundlag. Att
han likväl ansett sig kunna hiträda utredningsförslaget beror på att han
med hänsyn till kommande författningsreform förutsatt att den föreslagna
anordningen skall bestå endast under en tämligen kort tid. MO ifrågasätter
emellertid om ej den största olägenheten av förslaget kan undvikas
genom att i förslaget till § 96 regeringsformen orden »minst två» ersättes
med »högst tre» och det föreslagna andra stycket uteslutes samt att motsvarande
ändring göres i förslaget rörande riksdagsordningen.

Justitieknnslersämbetet framhåller att det väl kan framstå som en lämplig
ordning, överensstämmande med gällande konstitutionella system att,
såsom utredningen angivit, bestämmelser om antalet statsdepartement,
konsultativa statsråd, justitieråd och regeringsråd meddelas i samfällt
stiftad lag. När det gäller att bestämma antalet av riksdagens egna om -

186 Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

budsmän — liksom t. ex. antalet riksdagens revisorer eller fullmäktige
i riksbanken eller i riksgäldskontoret — framstår det däremot icke som
lika naturligt att ett riksdagens beslut skall vara beroende av Kungl. Maj :ts
samtycke, låt vara att sådant samtycke icke skulle vägras. När JO-utredningen
erinrar om att i författningsutredningens förslag antalet riksdagens
ombudsmän anges i riksdagsordningen, som i förslaget har lags karaktär,
bör också nämnas att lagstiftningsmakten enligt författningsutredningens
förslag tillhör riksdagen ensam och alltså icke såsom nu Kungl. Maj :t och
riksdagen gemensamt. I enlighet med vad nu sagts anser justitiekanslersämbetet
att det bör ankomma på riksdagen ensam att bestämma hur
många ombudsmännen skall vara liksom även att besluta om deras ämbetstitlar
och ämbetsområden, allt självfallet inom den ram som grundlagsbuden
anger. Om det icke skulle befinnas lämpligt att frågan om antalet
ombudsmän anges endast i den av riksdagen utfärdade instruktionen
för ombudsmännen —- enligt ämbetets mening är emellertid en sådan lösning
tänkbar under en övergångstid — torde en ram böra anges i regeringsformen,
förslagsvis genom att i § 96 stadgas att riksdagen skall förordna
högst tre ombudsmän. Även justitieombudsmannen anser att frågan om
antalet riksdagens ombudsmän, liksom deras ämbetstitlar och huvudsakliga
ämbetsområden, bör avgöras av riksdagen ensam. Det synes enligt JO tillfyllest
att dessa frågor regleras i ombudsmansinstruktionen.

Vad angår den närmare utformningen av förslagen
till grundlagsändringar framhåller justitieombudsmannen, att
han för sin del helst skulle se, att författningsutredningens förslag till huvudstadgande
rörande riksdagens ombudsmän (9 kap. 6 § förslaget till
regeringsform) redan nu införes och ersätter §§96 och 99 nuvarande regeringsform.
I annat fall synes erforderligt att, när den nya regeringsformen
väl antages, vidtaga därav påkallad ändring av instruktionen för riksdagens
ombudsmän. Denna ändring torde lämpligen kunna genomföras
i samband med de ändringar av instruktionen, som dessförinnan torde få
genomföras som en följd av det nu förestående beslutet angående ombudsmansämbetenas
organisation och verksamhetsformer. Även justitiekanslersämbetet
berör i sitt yttrande denna fråga och framhåller att det
kunde synas naturligt att man vid utformningen av förslaget utgick från
författningsutredningens i jämförelse med gällande grundlagsbud i hög
grad förenklade bestämmelser. Av skäl som JO-utredningen anfört och
för att icke åstadkomma en alltför framträdande stilbrytning mellan gammalt
och nytt i regeringsformen anser emellertid ämbetet att utredningens
lagtextförslag kan godtagas i princip som en lösning under en övergångstid
i avvaktan på en allmän författningsrevision.

I fråga om § 100 i förslaget till regeringsform framhåller justitiekanslersämbetet,
att frågan huruvida ombudsmännen i framtiden skall avlämna
årliga ämbetsredogörelser »var för sig» kan sammanhänga med äm -

187

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

betenas organisatoriska uppbyggnad. Spörsmålet synes med fördel kunna
regleras enbart i instruktionen. Ämbetet föreslår, att grundlagsparagrafen
jämkas med hänsyn därtill.

Mililieombudsmanncn anmärker att, i och med att ombudsmännens
ämbeistitlar ej längre skall anges i grundlag, det lär bli nödvändigt att vid
val av ombudsmän hänvisa till de uppgifter som enligt instruktionen skall
ankomma på den valde. Föreskrift därom torde kunna intagas i § 68 riksdagsordningen.
Dessutom synes det förhållandet, att vid 1964 års riksdag
JO kommer att väljas för en tid av fyra år, böra föranleda övergångsstadgande
om den valdes ställning efter det att de föreslagna grundlagsändringarna
trätt i kraft.

Departementschefen. Frågan hur man lämpligen bör organisera den betydelsefulla
tillsyn över lagars och andra författningars efterlevnad, som
riksdagen enligt regeringsformen utövar genom sina båda ombudsmän JO
och MO, har under senare år vid olika tillfällen tilldragit sig intresse i den
offentliga debatten. Frågans återkommande aktualitet sammanhänger närmast
med det faktum, att JO:s tillsyn och därmed också hans arbetsbörda
under efterkrigstiden ökat avsevärt i omfattning, främst beroende på att
statsverksamheten till följd av samhällsutvecklingens gång utökats och
att den kommunala förvaltningen i viss utsträckning lagts under JO:s kontroll.
JO:s växande arbetsbörda föranledde redan på 1940-talet motioner i
riksdagen med förslag om utökning av antalet ombudsmän. Riksdagen ställde
sig emellertid avvisande till dessa förslag. Enahanda ståndpunkt intog
riksdagen vid den utvidgning av tillsynsområdet, som genomfördes år 1957.
Det personliga momentet i JO:s ämbetsutövning ansågs vara av sådant
värde, att man ej borde avstå därifrån med mindre så visade sig oundgängligen
nödvändigt. I stället förstärktes ämbetets personalorganisation.
Det står emellertid numera klart att arbetsvolymen hos JO-ämbetet
sprängt ramen för den organisation som fastställdes år 1957. Medan antalet
diarieförda ärenden under förra delen av 1950-talet stadigt höll sig
kring 700 per år, steg det redan året efter reformen till över 1 000 och uppgick
år 1963 till så gott som 1 400. Som en följd av den kraftigt ökade
arbetsbelastningen har även antalet balanserade ärenden stigit. Trots ytterligare
arbetskraftsförstärkningar har arbetsbalansen ej kunnat bemästras
utan i stället under de senaste åren fortlöpande ökat. Antalet oavgjorda
ärenden, som under slutet av 1940-talet och början av 1950-talet
brukade hålla sig betydligt under 100, uppgick vid senaste årsskifte till ej
mindre än 430. Den stegrade arbetsbelastningen har också medfört att JO
blivit förhindrad att ägna sig åt inspektionsverksamhet i den omfattning
som förordades vid 1957 års reform.

Det sagda må vara tillräckligt för att åskådliggöra, att JO:s arbetsbörda
blivit alliför betungande samt att snara åtgärder erfordras för att förbättra

188

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 är 1964

arbetsläget och organisera tillsynsverksamheten efter de krav, som den
kraftigt växande arbetsvolymen ställer. I sådant syfte pågår också för närvarande
en utredning rörande ombudsmansämbetenas framtida organisation
och verksamhetsformer. Innan resultatet av utredningens arbete föreligger,
kan givetvis ställning icke tagas till frågan vilka organisatoriska
åtgärder som bör vidtagas. I sina nu ifrågavarande framställningar synes
utredningen emellertid räkna med en utökning av antalet ombudsmän
eller en omfördelning av arbetsuppgifterna mellan nuvarande båda ombudsmän
såsom sannolika alternativ att komma till rätta med problemen.
Vare sig det ena eller andra alternativet väljes, erfordras grundlagsändring
för dess genomförande. I syfte att öppna möjlighet för riksdagen att redan
under nästkommande valperiod till andra kammaren taga definitiv ställning
till förslag i någon av nyss angivna riktningar förordar utredningen,
att för innevarande års vårriksdag framlägges förslag till sådana ändringar
i regeringsformen och riksdagsordningen att antalet ombudsmän icke däri
fixeras och att den inbördes fördelningen av arbetsuppgifterna mellan ombudsmännen
icke ens till sin allmänna karaktär däri anges. Även för egen
del anser jag det angeläget, att förutsättningar skapas för att de organisatoriska
åtgärder, som kan befinnas påkallade, skall kunna genomföras
utan tidsutdräkt. Härtill kommer, att frågan om det exakta antalet ombudsmän,
även om den ingalunda är av underordnad betydelse, likväl icke kan
anses vara av den vikt att den behöver regleras i grundlag. Ej heller frågan
om ombudsmännens ämbetstitlar, vilka för närvarande antyder deras huvudsakliga
verksamhetsområde, är av den valör, att dess reglering i grundlag
kan anses påkallad. På grund av vad sålunda anförts vill jag förorda
att förslag i den riktning, som utredningen angivit, nu förelägges riksdagen.

Innan ställning tagits till författningsutredningens förslag i stort, bör erforderliga
ändringar ske med utgångspunkt från gällande grundlagsregler.

För den händelse antalet ombudsmän icke längre skall fixeras i grundlag
har JO-utredningen i sin framställning förordat att antalet ombudsmän i
stället bestämmes i allmän lag, stiftad av Kungl. Maj :t och riksdagen gemensamt.
Såsom framhållits under remissbehandlingen förefaller det emellertid
lämpligare, att det får ankomma på riksdagen ensam att bestämma,
hur många dess ombudsmän bör vara, liksom ock vilka ämbetstitlar de bör
ha och vilken uppdelning av ämbetsområdena som kan vara lämpligast.
Nämnda frågor torde därför böra regleras i den av riksdagen utfärdade instruktionen
för ombudsmännen.

I övrigt kan jag i allt väsentligt ansluta mig till det förslag, som JO-utredningen
framlagt. Tillräckliga skäl synes ej föreligga att, på sätt under remissbehandlingen
ifrågasatts, i grundlag ange en övre gräns för antalet
ombudsmän. Från riksdagens sida har det personliga momentet framhållits
såsom något för ombudsmansinstitutionen väsentligt. Det torde därför utan
maximering i grundlag av antalet ombudsmän kunna förutsättas att riksda -

189

Kungl. Maj ris proposition nr 140 år 1964

gen även fortsättningsvis så långt möjligt beaktar värdet av detta moment,
liksom ock vikten av att tillsynen är så anordnad, att den i görligaste mån
främjar enhet och konsekvens i myndigheternas rättstillämpning. Däremot
synes det lämpligt att, såsom under remissbehandlingen föreslagits, flytta
bestämmelserna om antalet ämbetsberättelser till instruktionen.

Vad jag i detta avsnitt förordat, påkallar ändring av §§ 96—102, 106
och 110 regeringsformen samt §§42 och 68 riksdagsordningen. Frågan om
ändringar i den instruktionsmässiga regleringen av ombudsmännens verksamhet
torde få övervägas i samband med den slutliga behandlingen av
grundlagsfrågan.

Då i remissyttrandena anförts vissa synpunkter på ombudsmansinstitutionens
framtida organisation och verksamhetsformer, torde yttrandena få
överlämnas till JO-utredningen för att beaktas i dess fortsatta arbete.

9. Riksdagsledamots immunitetsskydd

Gällande ordning. 1 § 110 första stycket första punkten regeringsformen
stadgas att riksdagsman ej får ställas under tilltal eller berövas sin frihet
för sina gärningar eller yttranden i denna egenskap, utan alt den kammare
han tillhör tillåtit det genom beslut, vari minst fem sjättedelar av de röstande
instämt. Nämnda bestämmelse om s. k. immunitetsskydd för riksdagsledamot
har i sak icke ändrats sedan regeringsformens tillkomst. I ett uppmärksammat
rättsfall för några år sedan (NJA 1960 s. 758) — det veterligen
första i sitt slag — har stadgandet av samtliga instanser ansetts icke
tillämpligt beträffande talan om skadestånd gentemot riksdagsledamot från
enskild person, som ansett sig ärekränkt genom uttalande av ledamoten i
denna hans egenskap. Vid målets prövning i högsta domstolen var dock ett
justitieråd av motsatt uppfattning.

Vissa reformförslag. I anledning av utgången i nyssnämnda rättsfall
väcktes år 1960 motioner (I: 20 och II: 27) med hemställan om sådan ändring
av § 110 regeringsformen, att riksdagsledamots immunitetsskydd vidgades
till att avse även talan om enskilt anspråk mot riksdagsledamot på
grund av gärning eller yttrande av denne under utövningen av hans uppdrag.
Motionärerna ansåg det icke rimligt, att en riksdagsledamot skulle
kunna utsättas för skadeståndskrav från vem som helst i anledning av vad
ledamoten företagit sig i sitt riksdagsarbete. Det måste te sig naturligast att
det allmänna intresset av att riksdagsledamöterna fritt och obundet kunde
fullgöra sina uppdrag såtillvida tillmättes större vikt än enskildas intresse
att erhålla gottgörelse för liden skada, att prövning inför domstol av skadeståndsanspråk
mot riksdagsledamot gjordes beroende av huruvida vederbörande
kammare lämnat tillstånd därtill. Endast om § 110 regeringsformen

190 Kungl. Maj.ts proposition nr lbO år 196b

kompletterades på föreslaget sätt kunde bestämmelsen väntas fullt ut få
åsyftad verkan.

Då motionerna väcktes, förelåg endast avgörandet i första instans. Konstitutionsutskottet,
som avvaktade utgången i högsta instans, framhöll i avgivet
utlåtande (nr 28), att genom högsta domstolens beslut klarlagts att
grundlagsstadgandet ej innefattade skydd mot skadeståndstalan, som grundades
på gärningar eller yttranden av riksdagsman i denna hans egenskap.
Därigenom aktualiserades frågan om en revision av paragrafen. Under hänvisning
till att författningsutredningen till behandling upptagit förevarande
spörsmål hemställde utskottet, med understrykande av betydelsen av den i
motionerna väckta frågan, att dessa ej måtte föranleda någon åtgärd. Riksdagen
godkände utskottets utlåtande.

I en interpellationsdebatt i immunitetsfrågan år 1961 förklarade jag (AK
prot. 11: 14), att jag ur saklig synpunkt beklagade, att riksdagen icke föregående
år fattat vilande beslut om ändring av § 110 regeringsformen, vilket
kunnat antagas definitivt år 1961. Jag sade mig vara beredd att lägga fram
förslag till erforderlig grundlagsändring i ämnet före nästföljande andrakammarval,
om författningsutredningens förslag icke skulle föreligga i så
god tid att vilande beslut om en ny grundlag kunde fattas före nämnda val.

År 1962 väcktes ånyo motion (II: 6) med samma syfte som motionerna år
1960. I sitt av riksdagen godkända utlåtande (nr 5) avstyrkte konstitutionsutskottet
motionen. Utskottet framhöll att den betydelsefulla frågan om
riksdagsledamots immunitet var föremål för behandling inom författningsutredningen,
vars slutbetänkande kunde väntas inom loppet av omkring ett
år. Utskottet erinrade vidare om mitt sist återgivna uttalande vid interpellationsdebatten
år 1961 och om sin initiativrätt i grundlagsfrågor. Under
hänvisning till det anförda ansåg sig utskottet icke vid dåvarande riksdag
böra framlägga förslag till grundlagsändring i anledning av motionen. En
ledamot av utskottet reserverade sig och biträdde motionsförslagel.

Författningsutredningen. Under 6 kap. 15 § förslaget till regeringsform
(enkammaralternativet) framhåller författningsutredningen, att det uppenbarligen
är ur allmän synpunkt väsentligt att riksdagsledamot tillförsäkras
största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Enligt utredningens
mening bör därför även i en ny regeringsform upptagas stadgande om immunitetsskydd
för riksdagsledamot i fråga om gärningar eller yttranden av
honom i denna hans egenskap. I analogi med vad som nu gäller bör immuniteten
kunna hävas endast genom beslut av riksdagen (enligt 6 kap. 20 §
tvåkammaralternativet av vederbörande kammare), om vilket minst fem
sjättedelar av de röstande förenat sig. Såvitt avser talan mot riksdagsledamot
inför domstol föreslår utredningen att immuniteten skall omfatta icke
endast allmänt och enskilt åtal utan även skadeståndstalan.

I särskilt yttrande hävdar en av utredningens experter, herr Rudholm, att

191

Kungl. Maj:ts proposition nr HO år 196b

något praktiskt rättspolitiskt behov icke föreligger för den föreslagna utvidgningen
av immunitetsskyddet till att omfatta även skadeståndsanspråk från
enskild målsägandes sida. Mot utvidgningen kan även åberopas, att den
medför påtagliga, av utredningen icke berörda olägenheter av såväl praktisk
som rättslig natur. Beträffande den närmare innebörden av dessa olägenheter
hänvisas till en artikel av professorn Ivar Agge i Svensk Juristtidning år
1963 (s. 161 ff).

Remissyttrandena. Författningsutredningens nämnda förslag till utvidgning
av immunitetsskyddet har i huvudsak behandlats av högsta domstolens
och regeringsrättens ledamöter, riksåklagarämbetet, Svea hovrätt, Göta hovrätt,
hovrätten över Skåne och Blekinge, hovrätten för Västra Sverige, överståthållarämbetet,
flertalet länsstyrelser, några landstings förvaltningsutskott,
fullmäktige i riksgäldskontoret, riksdagens justitieombudsman, Sveriges
akademikers centralorganisation, föreningen Sveriges häradshövdingar,
föreningen Sveriges stadsdomare och Sveriges advokatsamfund. Riksåklagarämbetet
har bifogat yttranden från statsåklagarna i Stockholm, Göteborg
och Malmö samt föreningen Sveriges landsfiskaler och föreningen
Sveriges stadsfiskaler.

Förslaget har tillstyrkts eller lämnats utan erinran av
fyra ledamöter av högsta domstolen, Svea hovrätt (majoriteten), hovrätten
över Skåne och Blekinge, överståthållarämbetet, länsstyrelserna i Göteborgs
och Bohus, Malmöhus, Östergötlands, Uppsala, Södermanlands, Jönköpings,
Kalmar, Gotlands, Kristianstads, Skaraborgs, Värmlands, Örebro, Gävleborgs,
Västerbottens och Norrbottens län, Malmöhus och Gotlands läns
landstings förvaltningsutskott, fullmäktige i riksgäldskontoret, statsåklagaren
i Göteborg och föreningen Sveriges landsfiskaler.

En tveksam hållning till förslaget intages av länsstyrelserna i Stockholms,
Hallands, Älvsborgs och Jämtlands län samt justitieombudsmannen.

Förslaget har avstyrkts av tjugo ledamöter av högsta domstolen,
femton ledamöter av regeringsrätten, riksåklagarämbetet, två ledamöter av
Svea hovrätt, hovrätten för Västra Sverige, länsstgrelserna i Kronobergs,
Kopparbergs och Västernorrlands län, Sveriges akademikers centralorganisation,
föreningen Sveriges häradshövdingar, föreningen Sveriges stadsdomare,
Sveriges advokatsamfund, statsåklagarna i Stockholm och Malmö
samt föreningen Sveriges stadsfiskaler.

Göta hovrätt har motsatt sig varje som helst immunitetsskydd
för riksdagsledamot såvitt avser talan mot honom inför domstol.

En ledamot av regeringsrätten har avstått från att yttra sig över förslaget
i denna del.

Hovrätten över Skåne och Blekinge framhåller att immunitetsbestämmelsen
i § 110 första stycket första punkten regeringsformen torde ha tillkom -

192

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

mit för att skydda riksdagens ledamöter mot ingripanden av kungamakten.
Numera talar andra viktiga skäl för att genom grundlagsbestämmelser skydda
riksdagsledamöterna vid fullgörandet av uppdraget. Erfarenheterna från
Danmark och Norge under andra världskriget visar, att en ockupationsmakt
i det längsta söker undvika öppna konflikter med de konstitutionella reglerna
i ett härtaget land. I kritiska situationer kan alltså grundlagsskyddet
utgöra ett värn och särskilt skyddet för riksdagsledamöternas yttrandefrihet
kan i sådana lägen vara betydelsefullt. Under normala förhållanden åter
medför grundlagsstadgandet en garanti för ledamöternas möjligheter att
fritt och utan onödiga sidoblickar debattera i riksdagen förekommande frågor.
Hovrätten anser att man icke behöver hysa några farhågor för en utvidgning
av immuniteten på sätt som föreslagits. Att för utomstående personer
kränkande uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen
till undantaget. Bestämmelsen i 1 kap. 17 § förslaget till riksdagsordning
möjliggör också ingripanden mot ledamöter som vid sammanträde uttalar
sig otillbörligt om annan. Slutligen torde kunna förväntas, att riksdagen
medger åtal mot ledamot som förbrutit sig mot parlamentarisk praxis.
Vid en avvägning av de motstridiga intressen, som här föreligger, bör enligt
hovrättens mening intresset av att riksdagsledamöterna i sitt arbete kan tala
fritt och obundet tillerkännas företräde. Att härvid göra skillnad mellan
straff och skadeståndspåföljd för samma gärning ter sig konstlat. Hovrätten
tillstyrker därför, att immuniteten för riksdagsledamot utsträckes i enlighet
med förslaget.

Svea hovrätt (majoriteten) vill understryka vikten av att riksdagsledamöterna
har största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag. Denna frihet
bör naturligen i första hand tryggas genom bestämmelser om skydd mot åtal
och berövande av den fysiska friheten. Vid bedömning av huruvida immunitetsskyddet
bör utsträckas till att avse även skadeståndstalan bör mot
riksdagsledamots skyddsintresse vägas den enskilde medborgarens intresse
av att erhålla gottgörelse för honom tillfogad skada. Härvid måste beaktas
att immunitetsskyddet, vare sig fråga är om åtal eller skadeståndstalan, får
betydelse främst när det gäller ledamots möjligheter att fritt yttra sig i
riksdagen och dess utskott. Denna yttrandefrihet, vilken naturligen icke bör
vara bunden av hänsyn, som hindrar riksdagsärendenas riktiga behandling,
synes principiellt böra på samma grunder hävdas mot såväl åtal som skadeståndstalan.
Har immunitet tillerkänts ledamot i förstnämnda hänseende,
synes några principiella erinringar icke kunna göras mot en utvidgning av
skyddet till att avse även ersättningstalan.

Jämväl länsstyrelsen i Västerbottens län understryker att riksdagsledamot
bör tillförsäkras största möjliga frihet vid utövandet av sitt uppdrag
samt finner förslaget värdefullt och väl avvägt. Länsstyrelsen i Kristianstads
län anser den förordade utvidgningen av immunitetsskyddet motiverad ur
konstitutionell synpunkt.

193

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

Tre ledamöter av högsta domstolen finner det kunna ifrågasättas, huruvida
omsorgen om riksdagsledamöternas handlings- och yttrandefrihet motiverar
immunitet mot annat än allmänt åtal. Om emellertid den immunitet
mot enskilt åtal, som anses följa av § 110 regeringsformen, bibehållas — och
en ändring på denna punkt lär knappast bli aktuell - synes en utsträckning
av immuniteten till att gälla även civil talan icke behöva väcka allvarligare
betänkligheter. Det värde immuniteten må äga för riksdagsledamöternas
yttrandefrihet är väsentligen beroende av att den omfattar både ansvars-
och skadeståndstalan. Skadeståndsanspråk i de fall som här avses
torde å andra sidan sällan vara av den art, att hinder för deras prövning kan
innebära någon mera kännbar uppoffring av enskild rätt. Den föreslagna
utvidgningen av immuniteten kan alltså godtagas.

Övriga myndigheter som tillstyrkt utredningsförslaget eller lämnat det
utan erinran har ej närmare utvecklat skälen för sin ståndpunkt.

Länsstyrelsen i Älvsborgs län förklarar att den föreslagna utvidgningen av
immunitetsskyddet skulle kunna avsevärt försvaga skyddet för den enskilda
integriteten. Från demokratisk synpunkt måste det också anses otillfredsställande
att på bekostnad av individens rättssäkerhet tillerkänna statsorganens
företrädare rättsliga befogenheter och privilegier av ifrågavarande
omfattning. En utvidgning av skyddet synes länsstyrelsen ej heller behövlig
från rättspolitislc synpunkt, enär det skadeståndsmål, som närmast utlöst
kravet på ökad immunitet, är unikt. Utgången av detta mål synes ej ägnad
uppmuntra personer, som anser sig kränkta av riksdagsledamots uttalanden,
att på grund härav väcka skadeståndstalan. Om den föreslagna utvidgningen
kommer till stånd, måste det ankomma på talmannen att noggiant
vaka över att riksdagsledamot i sina inlägg vid riksdagens förhandlingar icke
uttalar sig otillbörligt eller förolämpande om annan. Länsstyrelsen i
Stockholms län finner förslaget svårt att acceptera och vill till stöd för sin
inställning särskilt framhålla, att syftet med immunitetsskyddet enligt vedertagen
uppfattning närmast torde vara att i viss utsträckning freda riksdagsledamot
mot ingripande av myndighet men däremot knappast att ge ledamot
ökade friheter gentemot de enskilda medborgarna. Enligt justitieombudsmannen
synes det minst sagt tveksamt om övertygande skäl kan anses
föreligga för den ifrågasatta utvidgningen av immuniteten.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anför i sitt avstyrkande yttrande: Syftet

med immuni te tsskydd för riksdagsledamöter är att tillförsäkra dem
största möjliga handlings- och yttrandefrihet vid utövningen av deras uppdrag.
Detta syfte tillgodoses självfallet i främsta rummet genom immunitet
mot allmänt åtal. Ett legalt hinder mot att talan får föras av enskild person
är däremot för vinnande av detta syfte av mera underordnad betydelse. Den
föreslagna utsträckningen av immunitetsskyddet till att omfatta även enskilds
talan om skadestånd måste praktiskt sett anses vara av ganska ringa
värde. Sedan regeringsformens tillkomst har också, såvitt oss är bekant, cn 1

llihang till riksdagens protokoll 191!''t. I samt. Nr HO

194

Kungi. Maj:ts proposition nr 140 år 1864

dast ett fall förekommit, då enskild person väckt skadeståndstalan mot riksdagsman
för gärning i denna hans egenskap.

Även om sålunda den föreliggande frågan har mindre praktisk vikt är
den ej oväsentlig från principiell synpunkt. Å ena sidan står riksdagsledamöternas
intresse av att icke i oträngt mål behöva utsättas för trakasserande
rättegångar i följd av deras åtgöranden som riksdagsmän. Häremot står
den enskilde medborgarens befogade anspråk på att icke vara betagen möjligheten
att komma till sin rätt genom hänvändelse till landets domstolar.
Att märka är att den enskildes skada i det särskilda fallet kan vara betydande
samt att — även om ärekränkning, särskilt förtal, är den skadegrund
som företrädesvis är tänkbar — jämväl andra brott mot enskild kunna tänkas
bli begångna av riksdagsledamot i denna hans egenskap.

Beträffande ärekränkning gäller — efter brottsbalkens ikraftträdande enligt
uttryckligt stadgande i 5 kap. 1 § andra stycket — att den kränktes anspråk
på skydd i stor omfattning får vika för det krav på yttrandefrihet,
som måste tillgodoses i ett rättssamhälle, så att vad som eljest kunde ha
föranlett ansvar är straffritt. För deltagare i en riksdagsdebatt förutsättes
tydligen en långt gående yttrandefrihet. Det måste därför vara ytterst sällan
som därunder fällda yttranden skulle kunna anses straffbara såsom ärekränkning,
vilket är en förutsättning för att skadestånd skall kunna utdömas.

Vi anse, att vid förevarande intresseavvägning företräde bör givas åt den
enskildes intresse att kunna i vanlig ordning få sin sak prövad av domstol.
Det synes icke tilltalande, att den kränktes möjlighet att få gottgörelse skall
vara beroende av en omröstning i den församling som hans motpart tillhör.
Med hänsyn till vad som anförts om ärekränknings straffbarhet torde icke
behöva befaras, att härigenom en otillbörlig hämsko lägges på yttrandefriheten.
Det allmänna förtroendet för folkrepresentationen synes också bättre
främjas av en sådan lösning än av att dess undantagsställning markeras
i ett praktiskt föga betydelsefullt hänseende.

Det kan självfallet ifrågasättas om icke enskilds talan om straff borde följa
samma regel som enskilds talan om skadestånd. När det är fråga om den
enskildes anspråk på gottgörelse för liden skada synes det emellertid mer
angeläget att icke sätta allmänna rättsregler ur spel än när det gäller hans
befogenhet att väcka åtal. Något hinder att låta denna befogenhet men icke
anspråket på skadestånd vika för riksdagsledamöternas intresse av en vidsträckt
yttrandefrihet synes därför ej föreligga.

Med hänsyn till det anförda avstyrka vi förslaget om ett utvidgat immunitetsskydd
för riksdagsledamot.

Regeringsrättens ledamöter förklarar att det är allmänt erkänt, att riksdagens
ledamöter bör äga en vidsträckt rätt att yttra sig och anföra kritik
över olika samhällsförhållanden. Yttranden, som eljest skulle anses
ärekränkande, kan på grund härav enligt reglerna om s. k. intressekollision
(jfr 5 kap. 1 § andra stycket brottsbalken) gå fria från straff och föranleder
ej heller skadeståndsskyldighet. Går en riksdagsledamot i sin kritik
utöver vad som enligt nämnda regler kan anses försvarligt, kan likväl
goda skäl anföras för att begränsa åtalsrätten. Däremot synes bärande grunder
icke kunna åberopas för att hindra den kränkte från att få en skadeståndstalan
prövad. Denna talan går ut på att erhålla ekonomisk gottgörelse

195

Kungl. Maj.ts proposition nr HO ur l!)6t

för eu skada, som vållats honom genom ett osant eller eljest otillbörligt yttrande
och som enligt rättsordningen skall bäras icke av honom utan av den
som vållat skadan. Att i den avsedda situationen göra den skadelidandes
möjligheter att söka sin rätt beroende av att fem sjättedels majoritet kan
uppnås inom en parlamentarisk församling, som skadevållaren själv tillhör,
måste anses stötande för rättskänslan. I yttrandet påpekas vidare att förslaget
om att immunitetsskyddet skall omfatta även skadeståndstalan synes
kunna motverka sitt eget syfte. Därutinnan hänvisas till den tidigare nämnda
artikeln i Svensk Juristtidning. På grund av det anförda förklarar ledamöterna
sig bestämt avstyrka förslaget om utvidgning av immuniteten.

Delvis likartade synpunkter som i sistnämnda båda yttranden återkommer
i flertalet övriga avstyrkande remissvar. Riksåklagarämbetet framhåller
hl. a. att till stöd för den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet
visserligen kan åberopas, att själva risken att bli föremål för en obefogad
skadeståndstalan på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt kan hämma
en riksdagsledamot i utövningen av hans uppdrag. Även om ledamoten
vinner ett mot honom anhängiggjort mål om skadestånd, medför ju rättegången
som sådan obehag och kostnader för honom, och det är icke alltid
möjligt för honom att av motparten utfå ersättning för kostnaderna. Emellertid
måste den enskilde medborgarens berättigade krav på skydd mot
kränkningar av den personliga integriteten tillmätas avgörande betydelse vid
bedömning av frågan huruvida immuniteten bör utvidgas. Om förslaget genomföres,
kan befaras att den enskilde kommer att anse sig mer eller mindre
rättslös mot kränkningar genom yttranden i riksdagsdebatterna. Ur allmän
synpunkt skulle det vara otillfredsställande, om bland allmänheten den
uppfattningen vann insteg, att riksdagsledamöternas rätt att i denna egenskap
yttra sig hur de ville skulle betyda mera än hänsyn till den enskildes
integritet. Ämbetet anser sig ej kunna biträda förslaget. I vart fall framstår
den ifrågasatta reformen icke som så angelägen, att den bör genomföras utan
avvaktan på den kommande allmänna författningsrevisionen. Fastmera
skulle det enligt ämbetets mening vara till fördel om frågan finge ytterligare
övervägas. Hovrätten för Västra Sverige uttalar, att det för en rättsstat är
angeläget att icke i andra fall än där så är oundgängligen nödvändigt beskära
möjligheterna för en skadelidande att erhålla goltgörelse. Sannolikt skulle
menige man ha svårt att inse del berättigade i den privilegiering som riksdagsledamot
skulle komma att åtnjuta enligt förslaget. Sveriges akademikers
centralorganisation förklarar, att eu riksdagsledamots yttrande- och
handlingsfrihet i denna hans egenskap icke bör sträcka sig hur långt som
helst. I ett demokratiskt samhälle väntar man sig att statsorganen och de
personer, som i den ena eller andra egenskapen utövar statens makt, skall
taga hänsyn till enskilda medborgares berättigade intresse på personlig integritet.
Att låta riksdagen avgöra huruvida enskild, som anser sig kränkt,
skall få väcka talan om skadestånd mot riksdagsledamot kan ej anses vara

196

Kiingl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

någon god lösning. Det måste befaras att riksdagens avgörande i frågan icke
kommer att godtagas eller uppfattas av allmänheten såsom ett objektivt
och opartiskt beslut. Angelägenheten av skydd för den enskilde medborgarens
rätt understrykes även av minoriteten inom Svea hovrätt, Göta hovrätt,
länsstyrelserna i Kronobergs och Vasternorrlands län samt föreningen Sveriges
häradshövdingar. Advokatsamfundet anser, att man ej utan tungt vägande
skäl bör tillskapa regler, som tillerkänner personer i viss ställning
särbehandling inför lagen.

I åtskilliga yttranden hävdas att något behov av utvidgning av immunitetsskyddet
ej föreligger. Regleringen i 5 kap. 1 § brottsbalken av den straffrättsliga
intressekollisionen vid förtal innefattar sålunda enligt riksåklagarämbetets
mening i och för sig ett tillfredsställande skydd för att riksdagsledamöterna
skall kunna tala fritt i riksdagsarbetet utan att behöva riskera
att bli ådömda skadestånd i andra fall än när det framstår som välgrundat.
Likartade uttalanden göres även av Göta hovrätt, hovrätten för Västra Sverige,
länsstyrelserna i Kronobergs och Kopparbergs län samt föreningen
Sveriges stadsfiskaler. Ej heller advokatsamfundet anser den föreslagna utvidgningen
av skyddet erforderlig. Föreningen Sveriges häradshövdingar
framhåller att visst befogat intresse givetvis kan föreligga för en riksdagsledamot
att icke bli utsatt för obefogad talan vid domstol från privatpersons
sida samt att han i sådant fall kan åsamkas kostnader, vilka han måhända
ej kan få täckta i normal rättslig väg. Emellertid är detta en risk, som föreligger
för varje medborgare. Ser man särskilt på sådana fall, som emanerar
ur verksamhet i det allmännas intresse, är i varje fall åtskilliga offentliga
tjänstemän och kommunala förtroendemän utsatta för samma risk. Nämnda
skäl synes därför — särskilt om man även beaktar betydelsen av att
hinder icke reses för realiserandet av befogade anspråk — icke ensamt utgöra
tillräcklig grund för en immunitetsregel, så mycket mindre som frekvensen
av dylika fall ej visat sig vara stor. Motivet för en bestämmelse av
dylikt slag bör vara att risk eljest skulle kunna föreligga för obehörig inverkan
på de enskilda riksdagsledamöternas och därmed på riksdagens beslut
vid riksdagsärendenas behandling. Det synes dock vara alltför långsökt
att räkna med någon sådan risk för obehörig påverkan genom anhängiggörande
av talan vid domstol. Den som till äventyrs skulle vilja utöva dylik
påtryckning använder sig säkerligen av helt andra metoder. I viss mån kan
samma synpunkter anläggas på den nu gällande immuniteten i fråga om
åtal. Emellertid synes det, med en viss sidoblick på de historiska aspekterna,
rimligt att detta skydd bibehålies, ehuru det kan antagas sakna betydelse ur
den här anlagda synpunkten.

Statsåklagaren i Stockholm anmärker, att en utvidgning av immuniteten
på sätt som föreslagits kan komma att i viss mån motverka syftet att tillförsäkra
riksdagsledamot största möjliga frihet vid utövandet av uppdraget.
Genom utvidgningen skapas nämligen möjlighet för mindre nogräknade fö -

197

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196A

regivna målsägande att, utan krav på närmare precisering av och utiedning
om sina yrkanden samt utan risk att få betala en vinnande motparts rättegångskostnader
eller fara för rekonventionstalan, vända sig till riksdagen
med hemställan om tillstånd till skadeståndstalan mot en riksdagsledamot
enbart för att därigenom och genom hänvändelsens behandling i riksdag och
press offentligen kunna trakassera, utöva påtryckning på eller hämnas på
ledamoten i fråga. Med hänsyn därtill framstår ett införande av civilrättslig
immunitet för riksdagens ledamöter som mindre välbetänkt. Jämväl minoriteten
inom Svea hovrätt ifrågasätter om man genom förslaget når det avsedda
syftet.

Nämnda minoritet hävdar vidare att en utvidgning av immunitetsskyddet
skulle medföra praktiska olägenheter och lagtekniska svårigheter, närmare
belysta i den tidigare nämnda artikeln i Svensk Juristtidning. Liknande uttalanden
göres även av hovrätten för Västra Sverige och länsstyrelsen i Kronobergs
län.

Om skydd mot skadeståndstalan införes, bör det enligt minoriteten inom
Svea hovrätt icke avse annat än yttranden i riksdag och utskott.

Högsta domstolens ledamöter (majoriteten) anmärker att vad i 6 kap.
20 § förslaget till regeringsform (tvåkammaralternativet) stadgas därom
att immunitetsskyddet kan hävas genom beslut av den kammare vederbörande
ledamot tillhör synes innebära att, sedan ledamoten avgått ur riksdagen,
något beslut icke kan träffas med påföljd att talan är utesluten. Om
detta är meningen eller om i stället avses att talan skall kunna väckas mot
riksdagsledamot även efter avgången, och huruvida i så fall beslut erfordras
av den då fungerande riksdagen eller ej torde böra klarläggas.

Departementschefen. Bestämmelsen i § 110 regeringsformen, att riksdagsledamot
ej får ställas under tilltal för sina gärningar eller yttranden i denna
egenskap utan särskilt beslut därom av vederbörande kammare med minst
fem sjättedels majoritet, avser till en början allmänt åtal. Då högsta domstolens
ledamöter i sina remissyttranden utgått ifrån att stadgandet även är tilllämpligt
i fråga om enskilt åtal mot riksdagsledamot, får antagas, att förbudet
gäller jämväl sådan talan. Genom högsta domstolens avgörande i det tidigare
nämnda rättsfallet från år 1960 har blivit klarlagt, att kammarens tillstånd
däremot ej erfordras för anhängiggörande av talan om skadestånd mot
riksdagsledamot på grund av gärning eller yttrande av honom i denna hans
egenskap. I anledning av nämnda avgörande har under de senaste åren i
riksdagen väckts förslag om sådan ändring av grundlagsstadgandct att det
s. k. immunitetsskyddet skulle komma att omfatta jämväl skadeståndstalan.
Dessa förslag har visserligen avvisats, men detta har skett under hänvisning
i första hand till att frågan var föremål för behandling inom författningsutredningen.
I sitt numera avgivna slutbetänkande har denna utredning föreslagit,
alt immuniteten utsträckes till att gälla jämväl skadeståndstalan.

198

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

Ehuru det föreslagna skyddet mot civil talan — liksom nuvarande immunitet
omfattar såväl yttranden som andra gärningar, ligger uppenbarligen
förslagets tyngdpunkt på skydd mot ersättningstalan på grund av yttrande,
som riksdagsledamot i denna sin egenskap fällt och som någon förmenar
vara av förgriplig natur. Det är givetvis ur allmän synpunkt särskilt
angeläget att riksdagens ledamöter tillförsäkras en vidsträckt yttrandefrihet
i sitt arbete. För att rätt kunna fullgöra sitt viktiga uppdrag måste de
äga möjlighet att fritt och utan onödiga sidoblickar debattera förekommande
frågor. Därvid måste även tämligen långtgående kritik i olika sammanhang
vai a tillåten. Såsom påpekats av åtskilliga remissmyndigheter ger
brottsbalkens regler om intressekollision vid ärekränkningsbrott domstolarna
rätt att i förekommande fall taga hänsyn till de särskilda förhållanden,
under vilka ett påstått ärekränkande yttrande fällts. Anledning saknas att
antaga annat än att domstolarna, om fråga uppkommer huruvida visst yttrande
av riksdagsledamot i denna hans egenskap är av beskaffenhet att föranleda
skadestånd, skulle med tillämpning av nämnda regler i tillbörlig mån
beakta vikten av yttrandefrihet i riksdagen. Emellertid ger dessa regler icke
något skydd mot anhängiggörande av ersättningstalan mot riksdagsledamot
utan tillräckliga skäl. Med hänsyn till de besvär, obehag och kostnader,
som alltid är förenade med en process, ligger det i sakens natur att enbart
risken för att bli föremål för en låt vara obefogad talan om skadestånd kan
på ett ur allmän synpunkt icke önskvärt sätt verka hämmande på riksdagsledamöterna
i deras verksamhet. Enligt min mening framstår det därför
som lämpligast alt det i första hand får ankomma på riksdagen själv att
genom vederbörande kammare avgöra, huruvida någon dess ledamot i sitt
arbete uttalat sig på sätt som kan anses överskrida gränsen för det tillåtna.
En ordning, enligt vilken riksdagsledamöternas yttrandefrihet i samma mån
skyddas mot såväl ansvars- som skadeståndstalan, måste också med hänsyn
till det allmänna intresse, som därmed skall tillgodoses, anses mest konsekvent
och ändamålsenlig.

Somliga remissorgan har befarat, att en utvidgning av immuniteten skulle
kunna medföra, att den enskildes rätt icke skulle bli behörigen tillgodosedd.
Dessa farhågor synes mig överdrivna. Att för utomstående personer kränkande
uttalanden förekommer i riksdagsarbetet hör uppenbarligen till sällsyntheterna.
Vidare må erinras om att i § 52 riksdagsordningen stadgas förbud
mot personligen förolämpande uttryck vid kammarsammanträden samt
att talmannen enligt samma lagrum har att ingripa mot den som förbryter
sig däremot. Slutligen kan förutsättas att, om riksdagsledamot verkligen
skulle överskrida yttrandefrihetens gränser och enskild målsägande i anledning
därav lida skada, begärt tillstånd att väcka talan också kommer att
lämnas.

Av det nu anförda framgår att jag i likhet med författningsutredningen är
beredd att förorda en utvidgning av immunitetsskyddet till att avse jämväl

199

Kungl. Maj:is proposition nr UO år 196i

skadeståndstalan. För alt likformighet skall ernås med nuvarande immunitet
synes, såsom ock utredningen förordat, skyddet i nämnda hanseende böra
avse icke endast yttranden utan även andra gärningar, som riksdagsledamot
i denna sin egenskap kan begå; vidare bör regeln om fem sjättedels majoritet
inom vederbörande kammare för hävande av immuniteten galla aven
bär. Tillstånd för anhängiggörande av talan erfordras givetvis aven om vederbörande
ledamot avgått ur riksdagen, när fråga därom uppkommer. I
sådant fall får det ankomma på den kammare ledamoten tillhörde, da han
begick den påstådda gärningen, att besluta i tillståndsfrågan. Särskilt stadgande
därom torde ej vara behövligt.

Jag är icke nu beredd att taga slutgiltig ståndpunkt till frågan huruvida
den föreslagna utvidgningen av immunitetsskyddet föranleder följdändringar
i rättegångsbalken eller andra lagar. Därest så skulle visa sig vara fallet,
torde förslag därom få föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning
i grundlagsfrågan.

10. Rösträttsåldern

Gällande rätt in. m. Huvudregeln om rösträtt vid val till riksdagens andra
kammare är upptagen i § 16 första stycket riksdagsordningen. Däri stadgas,
att rösträtt tillkommer en var man och kvinna, som är svensk undersåte och
senast under nästföregående kalenderår uppnått 21 års ålder. Bestämmelsen
fick sin nuvarande utformning 1945, då rösträttsåldern sanktes med
två år. Såsom motivering för denna sänkning anförde konstitutionsutskottet
(1941: 13), att vår ungdom numera fick ikläda sig ansvar och påtaga
sig bördor, vilka väl motsvarade dem som åvilade landets till mera
mogen ålder komna medborgare, samt att politiskt intresse och politisk
mognad kommit att i allt högre grad utmärka den svenska ungdomen genom
det förtjänstfulla politiska upplysningsarbete, som bedrivits av de ledande
ungdomsorganisationerna. Ungdomens stegrade politiska livaktighet hade
bl. a. tagit sig uttryck i ett ökat deltagande från de yngre åldersklassernas
sida i de allmänna valen under senaste tid. Till stöd för en sänkning av
rösträttsåldern kunde enligt utskottets mening också anföras, att en skälig
motvikt härigenom skulle erhållas mot de äldre årsklassernas som följd av
den fortgående ålder sförskjutningen inom befolkningen eljest alltmera okade
inflytande.

Rösträtt tillkommer dock icke alla svenska medborgare, som senast föregående
kalenderår fyllt 21 år. I andra stycket av nyssnämnda lagrum stadgas
nämligen, att rösträtt icke må utövas av den som står under formynderskap.
Härmed åsyftas person, som på grund av domstols iorklaring äi
omyndig, trots att han uppnått 21 års alder.

Såväl första som andra stycket i § 16 riksdagsordningen modifieras av

200

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

paragrafens tredje stycke. Däri föreskrives att det till efterrättelse vid val
skall finnas röstlängd och att rösträtten, på sätt i vallagen närmare bestämts,
skall grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens tillkomst,
även om förändring inträffar före valet. I vallagen meddelas bestämmelser
om röstlängd i ål—53 §§. Röstlängden upprättas valdistriktsvis varje år
töre den 30 juni (37 och 38 §§). Den skall efter mantalslängden för samma
år upptaga alla invånare inom distriktet, som uppnått eller under kalenderåret
uppnår en ålder av 21 år (38 §). Varje sådan person, om vilken upplysning
ej vinnes, att han den 10 juni brister i något av vad lag stadgar såsom
villkor för rösträtt, antecknas i längden såsom röstberättigad (38 §).
Beträffande den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår en ålder
av 21 åi’, anmärkes dock i längden, att rösträtt icke tillkommer honom förrän
etter utgången av löpande kalenderår (38 §). Sedan röstlängden under
viss tid varit framlagd för granskning, sammanträder valnämnden den 25
juli eller, om söndag då infaller, nästa dag för att pröva de anmärkningar,
som må ha framställts mot längden (45 §). Nämnden skall omedelbart eller
senast dagen efter förhandlingen meddela beslut i anledning av framställda
anmärkningar och i röstlängden införa de rättelser, som föranledes av
nämndens beslut (45 §). Röstlängden sålunda rättad underskrives av valnämnden.
Nämndens beslut i anledning av framställd anmärkning kan överklagas
till länsstyrelsen (40 §). Sedan länsstyrelsen avgjort klagomålen, införes
de rättelser, som föranledes av länsstyrelsens beslut, i röstlängden
(50 §). över länsstyrelsens beslut kan klagan icke föras särskilt utan allenast
i samband med besvär över valförrättning, vid vilken beslutet länt till
efterrättelse (51 §). Efter dessa regler följer i 52 § den viktiga bestämmelsen
om röstlängdens bindande verkan. Har anmärkning ej framställts mot
framlagd röstlängd eller har beslut över framställd anmärkning meddelats
och därav eventuellt föranledd rättelse införts i längden, skall enligt detta
lagrum röstlängden — frånsett ett visst undantag — lända till ovillkorlig
efterrättelse vid riksdagsmannaval, som därefter hålles, intill dess ny röstlängd
kommit till stånd. Av regeln följer bl. a., att den, som efter röstlängdens
upprättande förlorar sitt svenska medborgarskap eller blir förklarad
omyndig, det oaktat äger deltaga i val, så länge röstlängden gäller.

Rösträttsåldern vid kommunala val sammanfaller med rösträttsåldern
vid andrakammarval (7 § landstingslagen, 6 § kommunallagen, 6 § kommunallagen
för Stockholm och 9 och 34 §§ lagen om församlingsstyrelse). Bestämmelserna
i 3 kap. kommunala vallagen om upprättande av röstlängd
för kommunalval och om längdens hindande verkan överensstämmer i stort
med motsvarande bestämmelser för andrakammarval.

Tidigare reformförslag. Vid olika tillfällen under senare år har i riksdagen
fråga väckts om sänkning av rösträttsåldern. I motionerna 1958 B I:
154 och II: 219 föreslogs sålunda att rösträtt skulle erhållas under det ka -

201

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

lenderår, då vederbörande fyllde 21 år. Motionerna avstyrktes av konstitutionsutskottet
(uti. nr 3) under hänvisning till författningsutredningens arbete
och avslogs av riksdagen.

Förslaget att rösträttsåldern skulle sänkas med ett år framfördes ånyo
år 1960 i motionerna I: 144 och II: 177. Motionärerna yrkade därutöver en
utredning rörande ytterligare sänkning av rösträttsåldern i samband med
en översyn av de olika myndighetsåldrarna med avseende på medborgerliga
rättigheter, skyldigheter och ansvarsförpliktelser. Samtidigt föreslogs i motionerna
1:333 och 11:421, att riksdagen skulle begära skyndsam utredning
och förslag om sänkning av rösträttsåldern till 18 år. I sitt utlåtande (nr 9)
uttalade konstitutionsutskottet beträffande rösträttsåldern, att denna icke
borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig, kunde
få deltaga i allmänna val. Den som enligt föräldrabalken var underårig och
därför i allmänhet icke själv ägde råda över sin egendom m. m., borde enligt
utskottet vara utesluten härifrån likaväl som den vilken enligt domstolsbeslut
förklarats omyndig — ett beslut som för övrigt kunde meddelas redan
medan vederbörande var underårig. Enär rösträttsåldern emellertid numera
så nära sammanföll med den i föräldrabalken reglerade allmänna myndighetsåldern
ansåg utskottet, att några principiella erinringar näppeligen kunde
resas mot en sådan sänkning av rösträttsåldern, att denna kom att helt sammanfalla
med myndighetsåldern. Med hänsyn till att författningsutredningen
torde komma att beakta frågan, vad gällde valen till riksdagen, samt att
överensstämmelse borde råda mellan bestämmelserna i förevarande hänseende
för politiska och kommunala val ansåg utskottet sig likväl icke då
böra tillstyrka eller uttala sig för en grundlagsändring i frågan eller en
sänkning av den kommunala rösträttsåldern. Reservanter inom utskottet
yrkade bl. a., att riksdagen såsom vilande skulle antaga förslag till sådan
ändring av RO § 16, att rösträtt skulle tillkomma varje svensk medborgare,
som senast å valdagen uppnått 21 års ålder och ej var omyndigförklarad.
Riksdagen följde utskottet. — Förslaget om en utredning av de olika »myndighetsåldrarnas-
avstyrktes av ett enhälligt första lagutskott (uti. 1960: 20)
och avslogs av riksdagen.

Yrkandet om utredning och förslag om sänkning av rösträttsåldern till
18 år framfördes därefter år 1962 i motionen II: 466. I sitt utlåtande (nr 4)
anförde konstitutionsutskottet, att motionen icke gav utskottet anledning
frångå sin två år tidigare uttalade uppfattning, att rösträttsåldern vid allmänna
val icke borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder var omyndig
fick deltaga i allmänna val. Utskottet avstyrkte sålunda motionen, som därefter
avslogs av riksdagen.

.lämväl vid 1963 års riksdag aktualiserades frågan om sänkning av rösträttsåldern.
I motionerna 1: 1 och II: 1 föreslogs nämligen, att rösträtt vid
allmänna val skulle inträda det år vederbörande fyller 21 år. Samtidigt hemställdes
i motionerna om sådan utredning rörande myndighetsåldern, som

7| Ilihang till riksdagens protokoll 19Gb. 1 samt. Nr Ilo

202

Kungl. Maj. ts proposition nr HO år 196b

skulle möjliggöra en ytterligare sänkning av rösträttsåldern till förslagsvis
18 år. Behandlingen av dessa motioner, i vad de hänvisats till konstitutionsutskott,
har uppskjutits till 1964 års riksdag.

I motionerna I: 2 och II: 3, I: 320 och II: 305 samt II: 470 vid innevarande
års riksdag har föreslagits, att rösträtt vid politiska och kommunala val skall
inträda året efter det vederbörande fyllt 18 år, medan motionerna I: 455 och
II: 546 innehåller yrkande om sänkning av rösträttsåldern till fyllda 18 år.

Tillfogas må, att 1962 års riksdag i enlighet med första lagutskottets uti.
nr 10 avslog en i motionen I: 289 framförd hemställan om utredning rörande
förutsättningarna för en sänkning av den nuvarande myndighetsåldern.
Utskottet uttalade, att det icke med fog kunde påstås, att gällande regler var
förknippade med några påtagliga olägenheter. Härtill kom, att myndighetsåldern
i övriga nordiska länder samt i allmänhet även eljest var 21 år. En
av utskottets ledamöter reserverade sig till förmån för motionärens hemställan.

h rågan om utredning av förutsättningarna för en sänkning av myndighetsåldern
togs även upp i motionerna I: 533 och 11:642 och 643 vid 1963
års riksdag och i de förut berörda motionerna I: 1 och 11:1 vid samma
riksdag. I sitt av riksdagen godkända utlåtande nr 18 uttalade första lagutskottet,
att det icke, såvitt avsåg en fristående bedömning av myndighetsåldern,
tillkommit sådana vägande skäl som kunde ge utskottet anledning
att ändra sitt föregående år gjorda ställningstagande. Sedan dess hade
emellertid — fortsatte utskottet — törfattningsutredningen föreslagit, att
rösträttsåldern skulle sänkas till 20 år, därvid utredningen förutsatt, att de
komplikationer, som eventuellt kunde uppstå om rösträttsåldern sattes
lägre än myndighetsåldern skulle närmare undersökas i samband med behandlingen
av utredningens förslag. Då således frågan om en av förändringar
i rösträttsåldern betingad sänkning av myndighetsåldern torde komma
att utredas i samband med den fortsatta behandlingen av författningsutredningens
förslag, syntes enligt utskottets mening något initiativ icke
erforderligt i den riktning som avsågs i motionerna I: 1 och II: 1. En av utskottets
ledamöter intog en annan ståndpunkt.

I ett par skrivelser till Kungl. Maj :t har under senare år även vissa politiska
sammanslutningar hemställt om åtgärder bl. a. i syfte att sänka rösträttsåldern.

Vid Nordiska rådets elfte session år 1963 behandlades ett medlemsförslag,
i vilket yrkades, att rådet måtte rekommendera regeringarna i de nordiska
länderna att gemensamt låta undersöka förutsättningarna för en sänkning
av den nuvarande civilrättsliga myndighetsåldern. I anslutning till vad
rådets juridiska niomannakommitté anfört i ett utlåtande över förslaget
framhöll juridiska utskottet, att en sänkning av myndighetsåldern skulle
vara utan väsentlig betydelse i fråga om möjligheten att råda över egendom.
Däremot skulle en lägre myndighetsålder än 21 år betyda en mot -

203

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196b

svarande utvidgad möjlighet att kunna ikläda sig skuld, vilket framföi
allt skulle vara av praktisk betydelse i fråga om avbetalningskontrakt. I
de yttranden, som inkommit, hade icke framförts något väsentligt till stöd
för förslaget, varför någon utredning enligt utskottets mening icke var
erforderlig. I en reservation till utskottets utlåtande uttalades, att myndighetsåldern
uppenbarligen hängde nära samman med rösträttsåldern, varför
rådet borde rekommendera regeringarna att gemensamt undersöka
förutsättningarna för en sänkning av den civilrättsliga myndighetsåldern
och denna frågas samband med en sänkning av rösträttsåldern. Nordiska
rådet beslöt i enlighet med juridiska utskottets förslag. Vid Nordiska rådets
tolfte session år 1964 har frågan om sänkt rösträttsålder också varit uppe
till behandling.

Utländsk rätt. I andra länder än Sverige gäller i allmänhet, att rösträttsåldern
sammanfaller med myndighetsåldern. I Danmark, Norge, Island,
Belgien, Frankrike, Italien, Västtyskland och, med undantag för någon
delstat, i Förenta Staterna inträder sålunda rösträttsåldern liksom myndighetsåldern
vid fyllda 21 år, i Schweiz vid fyllda 20 år och i Ryssland,
Polen, Rumänien och Ungern vid fyllda 18 år. I Nederländerna är däremot
rösträttsåldern två år högre än myndighetsåldern och inträder först vid
fyllda 23 år. Undantag utgör även Finland, Storbritannien och Österrike.
I Finland inträder rösträttsåldern liksom i Sverige året efter det en person
fyllt 21 år. I Storbritannien gäller, att en person »on qualifying date»
skall ha uppnått »full age» (21 år); detta datum är den 10 oktober i fråga
om val, som förrättas inom en ettårsperiod, räknad från och med närmast
följande 16 februari. Därjämte är person, som fyller 21 år mellan
den 11 oktober och den 15 juni närmast följande år röstberättigad vid val
som äger rum efter den 1 oktober sistnämnda år. I Österrike krävs, att
en person året före valåret skall ha fyllt 20 år. Då myndighetsåldern i Österrike
är 21 år, kan sålunda i detta land vissa underåriga rösta. Tillfogas må,
att i Norge pågår en utredning angående sänkning av rösträttsåldern.

Författningsutredningens förslag. Författningsutredningen anser att skäl
föreligger för en sänkning av rösträttsåldern. Ungdomens politiska intresse
har sålunda starkt ökat såsom särskilt 1960 års val visat. Vid detta val
kunde de två yngsta årsklasserna uppvisa ett väsentligt högre valdeltagande
än tidigare. Procenttalen var för männen i dessa två årsklasser
78,1 respektive 79,2 samt för kvinnorna 79,0 respektive 80,7.

Bestämmelserna angående rösträttsåldern är nu så utformade, att rösträtt
inträder året efter det en person uppnått 21 ar. Denna utformning är
enligt utredningens mening otillfredsställande. Rösträttsåldern bör liksom
myndighetsåldern inträda den dag en person uppnår viss ålder. Utformningen
leder till att flertalet av 21-åringarna saknar rösträtt vid de all -

204

Kungl. Maj:t» proposition nr 140 år 1964

männa val som äger rum i september. Det måste enligt utredningens mening
betraktas som stötande, att personer som är myndiga icke äger rösta,
och det är angeläget att detta rättas till. Då utformningen av åldersstrecket
tillkommit av tekniska skäl — från röstlängdssynpunkt är det enklaie
att räkna med hela årsklasser — har utredningen undersökt, om det
finns några avgörande hinder av teknisk art mot att ändra rösträttsbestämmelserna
så, att som villkor för rösträtt uppställes kravet på att vederbörande
senast å valdagen skall ha uppnått viss ålder.

For genomförande av en sådan omläggning erfordras att bestämmelserna
om röstlängd ändras. För närvarande upptar röstlängden alla som
uppnått, eller under kalenderåret då röstlängden upprättas uppnår en ålder
av 21 år. För den som först under kalenderåret uppnått eller uppnår
en ålder av 21 år anmärkes enligt gällande ordning, att rösträtt ej tillkommer
honom förrän efter utgången av detta kalenderår. Röstlängdens giltighetstid
sammanfaller ej med kalenderåret. Röstlängden gäller, anför utredningen,
från juli månad det kalenderår den upprättas till juli månad
närmast följande år, då ny röstlängd tillkommer och ersätter den föregående.
Skall förslaget om att rösträtt inträder vid viss ålder kunna genomföras,
måste röstlängden enligt utredningens mening upptaga icke
blott dem som vid röstlängdens upprättande uppnått denna ålder utan även
dem som senare under röstlängdens giltighetstid uppnår denna ålder. Giltighetstiden
för röstlängden bör enligt utredningens uppfattning framgå
exakt av vallagen; enligt gällande ordning kan denna tid variera något.

Eu tillämpning av den föreslagna ordningen torde enligt utredningens
åsikt kräva, att sådana i röstlängden upptagna personer, som icke uppnått
rösträttsåldern vid tiden för röstlängdens upprättande, utmärkes i röstlängden
på ett eller annat sätt. Därigenom fästes uppmärksamheten på att
pei sönerna i fråga erhåller rösträtt först efter röstlängdens upprättande.
Påpekas böi, att ett sadant utmärkande givetvis icke kan på samma sätt
som gäller de nuvarande anmärkningarna i röstlängden tjäna till ledning
för bedömandet av när innehav av rösträtt föreligger. För ett sådant bedömande
fordras, att vederbörandes födelsetid beaktas och ställes i relation
till valdagen.

Såvitt utredningen kunnat finna torde några avgörande hinder av teknisk
art icke föreligga mot att låta rösträttsåldern inträda den dag en person
uppnår viss ålder. Med de moderna maskiner, som kommer att stå
till förfogande för folkbokföringen, torde det kunna gå betydligt snabbare
att upprätta röstlängderna och eventuellt vara möjligt att fastställa röstlängder
för varje särskilt val.

Vad angår frågan, vid vilken ålder rösträtt bör inträda, föreslår utredningen,
att rösträttsåldern bestämmes till fyllda 20 år. I förhållande till
gällande rätt innebär förslaget sålunda en sänkning av rösträttsåldern vid
riksdagsvalen med inemot två år. Utredningen påpekar, att förslaget icke

205

Kungl. Maj.ts proposition nr ViO år 1961

står i överensstämmelse med den vid skilda tillfällen uttalade uppfattningen,
att den som ej är myndig icke heller bör få rösta. Det förhållandet att
den föreslagna rösträttsåldern understiger den allmänna myndighetsåldern
med ett år innefattar dock enligt utredningens mening icke något
avgörande argument mot förslaget. Utredningen förutsätter emellertid att
de komplikationer som eventuellt kan uppstå, om rösträttsåldern sättes
lägre än myndighetsåldern, undersökes närmare i samband med behandlingen
av utredningens förslag.

En motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid de kommunala valen är
enligt utredningens mening naturlig.

Utredningen föreslår i 6 kap. 2 § (6 kap. 7 § tvåkammaralternativet)
förslaget till regeringsform en bestämmelse av innebörd, att rösträtt vid
riksdagsmannaval skall tillkomma svensk medborgare, som fyllt 20 år och
ej är förklarad omyndig.

I en reservation av herrar Dahlén, Wahlund och Wrigstad yrkas, att
rösträttsåldern sänkes till fyllda 19 år samt att möjligheten till en motsvarande
sänkning av myndighetsåldern utredes. En sådan sänkning ter sig
enligt reservanternas mening fullt motiverad med hänsyn till den snabbare
mognadsprocess som redan länge präglat utvecklingen och den ytterligare
medborgarfostran, som den nya skolan har alla förutsättningar
att ge.

Remissyttrandena. Remissbehandlingen av författningsutredningens förslag
rörande rösträttsåldern är ännu icke helt avslutad. Av de avgivna remissvaren
har några så nyligen inkommit, att någon fullständig bearbetning
därav icke kunnat ske. Jag begränsar mig därför i huvudsak till en redogörelse
för yttranden från vissa för ämnet mera centrala remissorgan. Därest
proposition i saken förelägges riksdagen, torde samtliga remissyttranden
i ämnet få överlämnas till konstitutionsutskottet för att vara tillgängliga
vid propositionens behandling i riksdagen.

Familjerättskommittén anser liksom författningsutredningen, att en sänkning
av rösträttsåldern hör övervägas. Beträffande frågan hur långt man
därvid skall gå, ter det sig enligt kommitténs mening naturligt, om rösträttsåldern
sammanfaller med myndighetsåldern. Om rösträttsåldern sättes
lägre än myndighetsåldern inställer sig vissa komplikationer med hänsyn
till kravet, att väljaren ej får vara omyndigförklarad. Omyndighetsförklaring
kan ifrågakomma endast beträffande den som uppnått myndighetsåldern.
Visserligen kan i förekommande fall, för att någon mellantid
av myndighet ej skall inträda, beslut om omyndighet meddelas redan
före myndighetsålderns inträde, men verkan av beslutet inträder först med
fyllda 21 år. Detta innebär, om utredningens förslag genomförs, att den
som vid valtillfället fyllt 20 år äger rösträtt utan hinder av att skäl föreligger
till hans omyndighetsförklaring. Så blir fallet t. o. in. då beslut om

206

Kungl. Maj. ts proposition nr U0 år 196i

omyndighet hunnit meddelas men 21-årsåldern ännu ej uppnåtts. Även om
det endast blir fråga om undantagsfall, är det i viss mån stötande, att rösträtt
sålunda skall kunna föreligga före fyllda 21 år, ehuru omständigheterna
är sådana att omyndighetsförklaring vid fyllda 21 år är indicerad.
Liknande verkningar kan redan nu uppstå på grund av kravet, att väljaren
skall finnas upptagen i röstlängd som röstberättigad. Rösträtten skall nämligen
i fråga om villkoren svenskt medborgarskap och frånvaro av omyndighetsförklaring
grundas på förhållandena vid tiden för röstlängdens upprättande,
och detta kan medföra, att en person som är myndig vid sistnämnda
tidpunkt äger rösträtt, även om han är omyndigförklarad vid tiden
för valet. Dessa sistnämnda olägenheter är emellertid av mera teknisk
natur och svåra att undgå utan ett besvärande kontrollförfarande. Kommittén
tillägger att den i sitt utredningsarbete icke haft anledning att behandla
frågan om en ändring av myndighetsåldern. Däremot har kommittén
övervägt frågan om ändring av äktenskapsåldern och ämnar föreslå
en sänkning av äktenskapsåldern för män från 21 till 20 år, medan äktenskapsåldern
för kvinna föreslås bli oförändrad, 18 år.

Regeringsrättens ledamöter påpekar, att den föreslagna sänkningen av
rösträttsåldern, såsom författningsutredningen själv antytt, är förbunden
med vissa komplikationer, ehuru dessa icke undersökts av utredningen. En
sådan komplikation består i att sinnessjuka och efterblivna personer, som
antingen enligt 10 kap. 1 § föräldrabalken vid uppnådda 21 år blir omyndigförklarade
eller enligt 2 § samma kapitel förklarats skola förbli omyndiga
jämväl efter uppnådd myndighetsålder, enligt förslaget skulle äga rösträtt
under en icke obetydlig övergångstid och lagligen icke kunna fråntagas denna.
Denna konsekvens är givetvis icke önskvärd. Påpekas kan även, att icke
minst ur teknisk synpunkt betydande fördelar torde vara förenade med den
nuvarande ordningen, enligt vilken rösträtt inträder först kalenderåret närmast
efter det, då man uppnått rösträttsålder.

Jämväl Svea hovrätt understryker i sitt yttrande att vissa olägenheter
skulle uppkomma om rösträttsåldern blir lägre än myndighetsåldern samtidigt
som regeln upprätthålles att den som är förklarad omyndig icke skall
äga rösta. För hovrätten synes det icke kunna vara meningen, att 20-åringar,
som på grund av sinnesslöhet eller annan mental defekt förklarats skola
vara omyndiga även efter 21 år, skall ha rösträtt före men icke efter myndighetsdagen.
Genom tillägg i lagtexten kan naturligtvis dessa personer uteslutas
från denna tidsbegränsade rösträtt. Man når dock icke härigenom alla
dem, som har liknande mentala defekter men som av en eller annan orsak
icke blivit föremål för någon förtida omyndighetsförklaring. Det sagda
finner hovrätten vara ett icke oväsentligt skäl till att ställa sig tvivlande till
förslaget alt låta rösträtten inträda före myndighetsåldern. Huruvida det eljest
av sakliga skäl är befogat att sänka rösträttsåldern till 20 år, vill liovrät -

207

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 1964

ten icke yttra sig om. Det synes dock vara naturligt att man, som i så många
andra länder, anknyter rösträtten till den allmänna myndighetsåldern.

Enligt vad fortsättningsvis framhålles i hovrättens yttrande är det icke
utan vidare klart att rösträtt bör fråntagas envar som blir förklarad omyndig.
Att personer, vilka till följd av sinnessjukdom, sinnesslöhet etc. icke
rimligen kan tillerkännas rättshandlingsförmåga, bör vara uteslutna från
rösträtt är naturligt. Annorlunda är dock fallet med personer som, måhända
på egen begäran, förklarats omyndiga enbart eller väsentligen darfor att
de icke kan sköta sina ekonomiska angelägenheter. Med nuvarande förinynderskapslagstiftning
finner hovrätten det emellertid vara svårt att, i vad
gäller rösträtt, särskilja dessa olika kategorier. Hovrätten anser sig i detta
sammanhang därför endast vilja framhålla önskvärdheten av att frågan om
olika former av omyndighet tages upp till översyn.

Göta hovrätt anser rösträttsåldern icke böra sänkas under myndighetsåldern.
Hovrätten tillstyrker däremot en sådan ändring, att rösträtt inträder
redan den dag då vederbörande uppnår myndig ålder. Samma ståndpunkt
intar hovrätten för Västra Sverige, som dock förutsätter att några röstlängdstekniska
hinder icke möter för genomförandet av en sådan ändring.
En sänkning av rösträttsåldern under 21 år anser samma hovrätt icke böra
ifrågakomma utan att den allmänna myndighetsåldern sänkes i samma
grad. När författningsutredningen framhåller det som stötande att personer
som är myndiga icke äger rösta, kan det enligt hovrätten med samma fog sägas
vara stötande att den som är omyndig äger rösta. Man synes icke bora
uppställa mindre krav på uppnådd mognad när det gäller att genom rosträtt
öva inflytande på allmänna angelägenheter än när fråga är om vården
av egna angelägenheter. Huruvida åter förutsättningar föreligger för att sänka
myndighetsåldern under 21 år, torde icke kunna avgöras utan närmare
utredning. En sänkning av myndighetsåldern bör enligt hovrätten för övrigt
lämpligen ej komma till stånd utan hänsynstagande till förhållandena utomlands,
särskilt i våra nordiska grannländer. Även Sveriges advokatsamfund
finner det lika olämpligt att låta omyndiga rösta som att förmena myndiga
personer rösträtt och förordar att myndighetsålder och rösträttsålder skall

sammanfalla.

För föreningen Sveriges stadsdomare synes rösträttsålderns bestämmande
till »fyllda 20 år» svår att motivera. Såsom författningsutredningen själv
framhållit står förslaget icke heller i överensstämmelse med den vid skilda
tillfällen uttalade uppfattningen att den som ej är myndig icke bör få rösta.
Föreningen finner det systematiskt i hög grad otillfredsställande att vid anknytning
av rättsföljder av olika slag till viss ålder bestämma de avgörande
åldersgränserna utan inbördes sammanhang eller utan stöd av sakligt motiverade
olikheter.

Föreningen Sveriges häradshövdingar, som icke anser sig böra taga stånd -

208

A ungt. Maj.ts proposition nr U0 år 19G''i

punkt till lämpligheten av den föreslagna åldersgränsen i och för sig, utvecklar
i sitt yttrande vissa synpunkter på frågan om förhållandet mellan
myndighets- och rösträttsåldern. För föreningen synes det tämligen uppenbart
att omyndigförklarade personer icke bör ha rösträtt. Det stora flertalet
av denna kategori har i varje fall icke de själsförmögenheter eller den allmänna
stabilitet, som bör vara en förutsättning för att låta dem genom deltagande
i allmänna val inverka på rikets styrelse och förvaltning. Däremot
tinner föreningen det icke lika självklart, att de äldsta åldersklasserna av
dem, som ar omyndiga på grund av sin ålder, hör förmenas rösträtt. 20-åringarna torde i regel försörja sig själva och disponera över sin arbetsinkomst
på samma satt som myndiga medborgare. I och för sig kan det därför
vara naturligt att de får göra sin mening gällande i demokratiskt sammanhang,
särskilt som en del problem speciellt rör denna ålderskategori.
Däremot är det enligt föreningen mindre tillfredsställande att personer, som
på grund av sin sinnesbeskaffenhet skulle kunna omyndigförklaras men
som annu ar på grund av ålder omyndiga, skall ha rösträtt. Detta blir en
såvitt föreningen kan finna ofrånkomlig konsekvens av rösträttsålderns
sänkning under myndighetsåldern. Emellertid förekommer det även många
medborgare, som uppnått 21 års ålder och icke omyndigförklarats, trots att
iorutsättningar härför föreligger. Även i dessa fall är det i varje fall ur principmU
synpunkt otillfredsställande, att de äger rösträtt. I vilken omfattning
rosträtten utövas i sådana fall säger sig föreningen icke känna till. Då de
angivna problemen ur praktisk synpunkt icke torde ha någon större betydelse
och liknande förhållanden föreligger beträffande vissa icke omyndigförklarade
vuxna personer, finner föreningen, att man icke ur denna synpunkt
bör motsätta sig förslaget om viss sänkning av rösträttsåldern. Enligt
vad fiamhålles torde en viss opinion finnas för en sänkning även av myndighetsåldern,
varför den samordning av dessa åldrar, som synes böra komma
till stånd, ligger inom möjligheternas gräns.

1955 års valutredning (majoriteten) påpekar, att författningsutredningen,
utan att anföra något motiv för sitt förslag att ge en hef åldersgrupp
omyndiga rösträtt, intagit en ståndpunkt klart motsatt den som konstitutionsutskottet
i sina av riksdagen godkända utlåtanden 1960:9 och 1962:

4 intagit, då utskottet uttalat, att rösträttsåldern vid allmänna val icke
borde sänkas så, att den som på grund av sin ålder är omyndig får deltaga
i allmänna val. Valutredningen delar utskottets uppfattning i denna
fråga och anser, alt de skäl som framförts i anslutning till frågans behandling
i riksdagen innefattar avgörande argument mot förslaget. På
grund härav avstyrker valutredningen, att rösträttsåldern på sätt författnmgsutredningen
föreslagit bestämmes till fyllda 20 år. Enligt valutredningens
mening hade det mot bakgrunden av riksdagens tidigare ställningstaganden
varit följdriktigare, om författningsutredningen föreslagit
en sänkning av rösträttsåldern med ett år i stället för två. Visserligen

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1064

209

skulle även då vissa personer, som icke uppnått myndig ålder, få rösträtt,
nämligen — vid septemberval — de som under valåret fyller 21 år först
efter valdagen, uppskattningsvis cirka en fjärdedel av åldersklassen. De
principiella betänkligheter, som kan resas mot en sådan utformning av
rösträttsstrecket, anser val utredningen vara väsentligt mindre än om en
sänkning av rösträttsåldern sker med två år.

Valutredningen delar i princip författningsutredningens uppfattning, att
det måste anses stötande att personer, som är myndiga, icke äger rösta,
och att det är angeläget att detta rättas till.

Vad angår de tekniska förutsättningarna för att låta rösträtten inträda
på myndighetsdagen eller i anslutning till denna anför valutredningen:

En 21-åring har för närvarande rösträtt endast under förutsättning att
han fyllt 21 år under året före valåret. Den som fyller 21 år under år 1964
har alltså rösträtt först under år 1965. Anteckning härom sker i den röstlängd
som gäller fr. o. m. slutet av juli 1964 och till dess ny röstlängd blivit
underskriven i juli 1965. Antalet 21-åringar vid nästkommande allmänna
val den 20 september 1964 kan beräknas uppgå till ca 60 000 (personer
födda under tiden den 20 september 1942 -— den 20 september 1943).
Utgår man från att födelsedagarna är jämnt fördelade över denna tids 38 period

leder nuvarande regel till att — X 60 000 d. v. s. ca 43 000 till myn DA dig

ålder komna personer då inte får rösta på valdagen den 20 september.
Röstberättigade blir blott ca 17 000 21-åringar, d. v. s. de som under år
1963 fyllt 21 år.------------------------

För person, som under det kalenderår då röstlängden upprättas fyller
21 år, anmärkes för närvarande i röstlängden (kol. 4) att rösträtt tillkommer
honom först efter utgången av kalenderåret (ex.: i 1964 års röstlängd
antecknas »Rösträtt först 1965»). Anteckningen göres av lokal skattemyndighet
(jfr de »Anvisningar till ledning för ifyllande av längden»,
vilka tryckas på blanketterna till röstlängd: SFS 1947: 186 ändr. 1951: 697).

Om rösträtt skall tillkomma vederbörande fr. o. m. 21-årsdagen — valutredningen
utgår i det följande från att den som är omyndig på grund avålder
inte skall ha rösträtt — blir det oundvikligt att beträffande alla dem
som uppnår 21-årsåldern först efter röstlängdens underskrivande anteckna
fr. o. m. vilken dag han äger rösträtt; t. ex. »Rösträtt fr. o. in. 25/9
1964». Av formuläret till röstlängd synes genom särskild anvisningstext
böra klargöras att person, som till följd av sin ålder är röstberättigad först
fr. o. in. viss dag, trots detta äger rösträtt om han vid »tvådagarsval» uppnår
21-årsåldern först på »andra valdagen».

De nuvarande bestämmelserna om att rösträttshinder skall antecknas
torde vara tillkomna såväl av hänsyn till den enskilde, vilken skall kunna
i röstlängden kontrollera att han verkligen finnes uppförd som röstberättigad,
som med hänsyn till valsäkerheten och till angelägenheten av att
erhålla ett smidigt röstnings- och sammanräkningsförfarande. Av dessa
skäl synes det val utredningen otänkbart att frångå den nuvarande principen
med anteckning av »Rösträtt först fr. o. in. viss dag».

Konsekvensen blir att, med nuvarande tekniska system för framställning
av stomme till röstlängd, lokal skattemyndighet i kol. 4 i röstlängden skall,
med ledning av den födelsetidsangivelse som finnes i kol. 1, särskilt an -

210

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

teckna dagen för rösträttens inträde. Risk föreligger att felaktigheter kan
uppkomma till följd av felläsning och felskrift. Även om denna risk inte
bör överskattas, kan man dock inte helt bortse från att fel lätt kan uppkomma.
Med det tekniska system som avses skola tillämpas fr. o. m. 1968
öppnas möjlighet att maskinellt göra motsvarande anteckningar i kol. 4,
vilket kommer att reducera felriskerna. Röstlängdsupprättaren måste dock
det oaktat noga kontrollera att anteckningarna är riktiga.

Den föreslagna ordningen medför emellertid utan tvekan stora risker
för att fel kan uppkomma även vid röstningsförfarandet. Röstningsförfarande
och sammanräkningsförfarande kommer också att tyngas av att vederbörande
skall ha uppmärksamheten fästad på de röstandes födelsetid.
Valutredningen finner redan här berörda förhållanden medföra så uppenbara
olägenheter att den av författningsutredningen föreslagna bestämningen
av rösträttsåldern icke kan godtagas.

Felrisker och övriga olägenheter blir uppenbarligen större ju mer specificerad
tidsangivelsen skall vara.

En ytterligare omständighet som stärker valutredningen i dess uppfattning
att rösträttsåldern inte bör anknytas till vederbörandes födelsedag är
följande.

Röstkort skall enligt gällande bestämmelser senast å trettiofemte dagen
före valdagen med posten översändas till de röstberättigade. Beträffande
kommunalval gäller att röstkort må upprättas gemensamt för flera sådana
val. Är väljaren inte röstberättigad vid samtliga valen (tillhör ej svenska
kyrkan), skall förhållandet tydligt angivas å kortet. Röstkort som utfärdats
för visst eller vissa val må användas vid samma slags val, som hålles därefter,
såframt röstlängden alltjämt länder till efterrättelse.

Om rösträtten skall utövas fr. o. m. 21-årsdagen eller, vid »tvådagarsval»,
dagen före 21-årsdagen, kommer röstkortsutfärdandet att bli mera komplicerat
än det är nu. Såvitt gäller riksdagsval måste särskild noggrannhet
iakttagas så att å ena sidan röstkort inte tillställes någon som fyller
21 år efter valdagarna men att å andra sidan röstkort verkligen tillställes
samtliga som fyller 21 år senast på andra valdagen. Valnämnderna måste
följaktligen ägna särskild uppmärksamhet åt födelsetidsangivningen beträffande
dem som i röstlängden står antecknade som röstberättigade först
fr. o. m. viss dag.

Beträffande kommunalval blir problemet särskilt komplicerat enär röstkorten,
enligt nuvarande bestämmelser, skall användas vid flera val som
hålles å olika dagar liksom de må användas vid samma slags val som hålles
vid senare tillfälle, om röstlängden då alltjämt länder till efterrättelse.
Kadern röstberättigade kommer att undergå förändringar varje dag, vilket
utesluter möjligheten att efter nu tillämpade principer upprätta röstkort
för »envar i röstlängden som röstberättigad vid valet upptagen person».
Man skulle bli nödsakad att upprätta en särskild omgång röstkort för dem
som är röstberättigade vid det »andra» men inte vid det »första» valet. Ytterligare
omgångar röstkort skulle behöva utfärdas därest ytterligare val
komme att hållas.

Allvarliga betänkligheter kan enligt valutredningens mening riktas mot
att införa sådana bestämmelser rörande tidpunkten för rösträttens område,
att röstkortsutfärdandet blir svårbemästrat. Risker för felaktigheter
ökar även om särskilda kontrollåtgärder vidtages.

Sammanfattningsvis kan sägas att — om rösträtt skall inträda på myn -

211

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 196i

dighetsdagen — detta kommer att medföra dels ökat arbete med upprättandet
av röstlängder och röstkort, bl. a. till följd av ett omständligare förfarande,
vilket i sin tur medför vissa felrisker, dels omständligare förfarande
vid röstavlämning enär, beträffande 21-åringarna, särskild uppmärksamhet
skall ägnas åt »födelsetiden», dels ock omständligare förfarande och
risk för ökad kassationsprocent vid röstsammanräkningen.

Med hänsyn härtill avstyrker valutredningen det av författningsutredningen
i denna del framlagda förslaget.

En lösning av problemet att skapa ökad möjlighet att rösta för alla till
myndig ålder komna personer bör enligt valutredningens mening hellre vinnas
på så sätt, att rösträtt tillägges svensk medborgare som senast under
nästföregående år uppnått 20 års ålder och ej är förklarad omyndig. Valutredningen
tillägger, att den icke härigenom tagit ståndpunkt till frågan,
hur hög själva myndighetsåldern bör vara.

Författningsutredningens tanke att röstlängd skulle kunna upprättas
särskilt för varje val finner valutredningen på särskilt anförda skäl icke
möjlig att genomföra.

En av valutredningens ledamöter, herr Brolin, har tillstyrkt författningsutredningens
förslag.

Statistiska centralbyrån finner för sin del det med nuvarande organisation
av folkbokföringen stöta på betydande svårigheter att genomföra det av författningsutredningen
framförda förslaget att låta rösträttsåldern inträda
den dag en person uppnår viss ålder. Av tekniska skäl kan länsbyråernas
tryckande register användas för framställning av röstlängd endast under tiden
den 15 mars—den 30 juni. Röstlängden kan därför icke komma att avse
en tidpunkt, som ligger närmare valdagen än för närvarande. Därtill
kommer att de tryckmaskiner, som användes vid framställning av röstlängden,
endast kan medtaga hela årsklasser och att någon utmärkning av vissa
individer inom en årsklass icke kan göras maskinellt. I röstlängden skulle
man vid förslagets genomförande därför vara tvungen att taga med samtliga
personer, som under det år röstlängden upprättas eller under året därefter
fyller tjugo år. Utmärkning i röstlängden av dem, som icke kommer att
ha fyllt tjugo år senast å valdagen, måste därefter ske för hand. Detta förfaringssätt
kommer enligt centralbyrån att medföra väsentligt ökat arbete
och dessutom öka risken för felaktigheter dels då röstlängden utarbetas,
dels då den användes vid valet. På anförda skäl förordar centralbyrån att,
därest det kommer i fråga att genomföra en sänkning av rösträttsåldern medan
det nuvarande folkbokföringssystemet alltjämt tillämpas, denna sänkning
göres på det sätt att rösträtt får tillkomma person, som senast under
kalenderåret före valåret uppnått tjugo års ålder.

Uppbördsorganisationskommittén påpekar att ett genomförande av författningsutredningens
förslag förutsätter all det i röstlängden för envar,
som fyller 20 år under den tid röstlängden gäller, göres särskild anteckning,
varav framgår att vederbörande har rösträtt först fr. o. m. viss dag. Uppgif -

212

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 196i

ten kan med den maskinella utrustning, som avses skola användas fr. o. in.
hösten 1967, verkställas maskinellt. Kommittén finner därför förslaget helt
genomförbart såvitt avser röstlängdernas upprättande. Enligt vad som framhålles
kan det dock bli fråga om något ökat arbete och viss ökad felrisk vid
röstlängdsupprättandet och vid röstningsförfarandet, enär särskild uppmärksamhet
måste ägnas åt kontroll av »födelsedagen». Huruvida olägenheten
härav är så ringa att man bör bortse därifrån med hänsyn till de fördelar,
som ur rösträttssynpunkt kan vara förenade med att anknyta rösträtten
till födelsedagen, är en avvägningsfråga, som undandrager sig kommitténs
bedömande. Låter man rösträtt inträda på »födelsedagen» torde det enligt
kommitténs uppfattning bli nödvändigt att ändra de bestämmelser som
nu gäller om utfärdande av röstkort.

Födelsefrekvensen under olika delar av året. Statistiska centralbyrån har
för åren 1945—1955 lämnat följande uppgifter rörande födelsefrekvensen
under årets olika kvartal:

År	l:a kvart.	2:a kvart.	3:e kvart.	4:e kvart.	Totalt
1945 ................	33 835	36 442	33 568	31 528	135 373
1946 ................	33 581	36 063	32 930	30 023	132 597
1947 ................	33 600	35 412	31 179	28 588	128 779
1948 ................	32 882	33 880	31 311	28 610	126 683
1949 ................	31 237	33 234	29 379	27 422	121 272
1950 ................	29 951	31 663	27 400	26 400	115 414
1951 ................	28 328	30 191	26 607	25 042	110 168
1952 ................	27 532	29 991	26 882	25 787	110 192
1953 ................	28 061	29 815	27 198	25 070	110 144
1954 ................	27 066	28 631	25 596	23 803	105 096
1955 ................	27174	28 745	26 666	24 720	107 305

Departementschefen. Rätten att deltaga i politiska och kommunala val
inträder för närvarande vid ingången av kalenderåret efter det, varunder en
person uppnått 21 års ålder. De som under ett valår fyller 21 år, äger följaktligen
icke deltaga i valet, även om de uppnått myndig ålder före valdagen.
Flertalet 21-åringar saknar alltså rösträtt vid de ordinarie valen.

Under senare år har företrädare för olika politiska meningsriktningar i
riksdagen väckt fråga om sänkning av rösträttsåldern. Utanför riksdagen
har såväl i framställningar till Kungl. Maj :t som i pressen önskemål om en
sådan reform uttalats från skilda håll. Författningsutredningen har i sitt förslag
till regeringsform förordat en lägre rösträttsålder än den nuvarande.
Vad sålunda förekommit visar, att en sänkning av rösträttsåldern utgör
ett ganska utbrett önskemål. Även enligt min mening bör en sänkning av
rösträttsåldern komma till stånd. Såsom författningsutredningen funnit,
är det otillfredsställande, att vissa till myndig ålder komna medborgare
på grund av åldersstrecket är uteslutna från deltagande i allmänna val.

213

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

Största delen av vår ungdom i det åldersskikt, varom här är fråga, besitter
helt säkert den allmänna mognad, det intresse för medborgerliga
angelägenheter och den insikt i samhälleliga frågor som bör krävas för rätt
att deltaga i politiska och kommunala val. Med hänsyn härtill ter sig en
sänkning av rösträttsåldern motiverad.

Vad angår frågan hur stor sänkning som hör ske har uppfattningarna gått
starkt i sär. önskemålen i olika framkomna förslag varierar mellan en sänkning
till fyllda 18 år och en sänkning till fyllda 21 år. Av särskilt intresse i
detta sammanhang är riksdagens vid olika tillfällen gjorda uttalande, att
rösträttsåldern icke bör sänkas så, att den som på grund av sin ålder är
omyndig kan få deltaga i allmänna val. Den ståndpunkt, riksdagen sålunda
givit tillkänna, är helt naturlig med hänsyn till att i vår lagstiftning är infört
kravet att väljare ej får vara omyndigförklarad. Någon förändring av
detta krav har icke förordats vare sig av författningsutredningen eller av
remissinstanserna. I det partiella reformarbete på grundlagsstiftningens område,
som jag nu förordar, bör därför denna riksdagens ståndpunkt vara
vägledande. Frågan kan givetvis komma i ett annat läge, om, såsom Svea
hovrätt ansett önskvärt, spörsmålet om olika former av omyndighet tages
upp till översyn. Jag återkommer till detta spörsmål senare.

Inom den ram, som sålunda angivits för en reform på ifrågavarande område,
står i huvudsak två olika handlingsmöjligheter till buds. En möjlighet
är att låta rösträtt tillkomma den som senast på valdagen fyllt 21 år,
självfallet förutsatt att jämväl övriga rösträttsvillkor är uppfyllda. Detta är
det alternativ som leder till den största kongruensen mellan myndighetsålder
och rösträttsålder. Det förhåller sig dock icke så, att denna lösning
alltid skulle utestänga underårig från att rösla. För vissa kategorier väljare
är nämligen röstmottagningen icke koncentrerad till en viss tidpunkt utan
pågår under en tidsperiod, som sträcker sig från och med trettionde dagen
före valdagen till och med valdagen (70 och 72 §§ vallagen samt 35 och 37 §§
kommunala vallagen). Därmed är också möjlighet öppen för hithörande
väljare, som uppnår myndig ålder på eller kort före valdagen, att rösta
medan han ännu är underårig. Till och med denna lösning nödvändiggör
alltså en viss avvikelse från grundsatsen, att underårig icke bör få rösta,
vilket i någon mån förringar lösningens principiella värde. Härtill kommer,
att lösningen, såsom flera remissorgan framhållit, är förenad med
bestämda praktiska olägenheter. Även om dessa olägenheter icke skulle ha
den karaktär, att de kan betecknas som ett mer eller mindre absolut hinder
för alt realisera detta alternativ, är de dock otvivelaktigt tillräckligt
kännbara för att tillmätas vikt, när det gäller att bestämma företrädet
mellan olika till buds stående handlingsmöjligheter. Tydligt är sålunda,
att ett förverkligande av den nu diskuterade lösningen med nuvarande maskinella
utrustning kommer att tynga olika arbetsmoment vid valets förberedande
och genomförande. Röstlängdens upprättande och röstkortens ut -

214 Kungl. Maj.ts proposition nr 1-iO år 196i

färdande, liksom ock förfarandet vid själva röstmottagningen och röstsammanräkningen
kommer i viss utsträckning att bli mera omständligt och
tidskrävande än för närvarande. Felmöjligheterna ökas och därmed också
riskerna för valets undanröjande. Lösningen står därför icke alldeles väl
samman med det angelägna önskemålet om ett möjligast enkelt, snabbt och
säkert valförfarande.

Den andra möjligheten är att bestämma rösträttsåldern så, att valrätt
tillkommer den som senast föregående kalenderår uppnått 20 års ålder. En
sådan mer schematisk metod för rösträttsålderns bestämmande har sedan
gammalt tillämpats i vår vallagstiftning. Den har visat sig föra till en
för det praktiska valarbetet ändamålsenlig och lätthanterlig ordning, med
vilken de i valarbetet sysselsatta är väl förtrogna. Denna lösning har därför
ur praktisk synpunkt ett avgjort företräde framför den förra. Å andra
sidan medför det nu behandlade alternativet en något större avvikelse från
den av riksdagen intagna ståndpunkten än den förut diskuterade utvägen.
De som uppnår 21 års ålder efter valdagen men före valårets utgång får
nämligen deltaga i valet, oaktat de vid valtillfället icke uppnått myndig
ålder. Vid de ordinarie valen rör det sig här om den i förhållande till hela
väljarkåren numerärt obetydliga grupp av personer, som uppnår myndig
ålder inom några enstaka månader efter valet och alltså vid valtillfället är
i det närmaste myndiga. Under den närmaste framtiden blir det i runda
tal fråga om cirka 30 000 personer. Skillnaden i allmän mognad och
samhällelig insikt mellan dem som blivit myndiga strax före valet och dem
som uppnår myndighetsåldern kort efter valet är generellt sett icke av den
karaktär, att man av hänsyn därtill behöver hysa betänkligheter mot nu
ifrågavarande alternativ. I den förhållandevis begränsade grupp av underåriga,
som med denna lösning skulle erhålla rösträtt, kan givetvis förekomma
en eller annan, som kan förutsättas bli förklarad omyndig för tid efter
uppnådd myndighetsålder. Har sådan förklaring meddelats, bör vederbörande
— i likhet med vad nu gäller beträffande den som efter fyllda 21 år
förklaras omyndig — vara från rösträtt utesluten, i den mån icke den av
praktiska skäl förestavade regeln om röstlängdens ovillkorliga giltighet
föranleder undantag härifrån. Att en dylik förklaring icke i civilrättsligt
hänseende har rättslig verkan förrän vederbörande uppnått myndighetåldern,
hindrar icke, att förklaringen i valrättsligt hänseende tillägges betydelse
redan dessförinnan. Omyndighetsförklaring utverkas emellertid i
allmänhet icke förrän vederbörande fyllt 21 år, därför att det civilrättsliga
behovet därav först då aktualiseras. Man måste därför med nu ifrågavarande
alternativ räkna med att fall kan förekomma, där en underårig
blir röstberättigad, ehuru omyndighetsförklaring är indicerad. Att rösträtt
kan tillkomma någon som fyller förutsättningarna för omyndighetsförklaring,
är emellertid icke någon för underåriga väljare specifik företeelse.

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

215

Även bland de till myndig ålder komna kan fall förekomma, där indikationerna
för omyndighetsförklaring föreligger utan att sådan förklaring
utverkats, exempelvis därför att vederbörandes egendoms- eller levnadsförhållanden
gör behovet därav ringa. Så länge gruppen underåriga med
rösträtt redan totalt sett skulle vara till antalet så begränsad som den
skulle bli med den här ifrågasatta lösningen, måste under alla omständigheter
fall av denna typ bli mycket tunnsådda. På grund härav och då med
nuvarande ordning till och med den som faktiskt blivit omyndigförklarad
temporärt kan, jämligt regeln om röstlängdens ovillkorliga vitsord, äga
utöva rösträtt utan att i de sporadiska fall, där detta inträffat, några
olägenheter därav försports, finnes knappast skäl befara något egentligt
men av en ordning, enligt vilken en strax till myndig ålder kommen person,
vars omyndighetsförklaring är indicerad, skulle i något sällsynt fall
få möjlighet att utöva rösträtt vid allmänt val.

Nu ifrågavarande alternativ får därför även vid en bedömning från principiella
utgångspunkter anses godtagbart. Med hänsyn härtill och då detta
alternativ ur praktikabilitetssynpunkt är överlägset den andra ifrågasatta
utvägen, vill jag för min del förorda det sist behandlade alternativet. Något
schematiskt kan denna lösning för de ordinarie valens vidkommande sägas
innebära, att lägsta rösträttsåldern sänkes från nuvarande 21 3/4 år till
20 3/4 år. Man får därmed rösträttsåldern att så nära sammanfalla med
myndighetsåldern som av hänsyn till kravet på ett möjligast enkelt och
lättpraktikabelt valsystem låter sig göra. Frågan om en längre gående sänkning
av rösträttsåldern bör enligt min mening, i överensstämmelse med
den av riksdagen intagna ståndpunkten, anstå till dess ställning tagits till
spörsmålet hur hög myndighetsåldern bör vara. Det är min avsikt att inom
kort hemställa om bemyndigande att tillkalla sakkunniga för att göra
en översyn av förmynderskapslagstiftningen, däribland frågan om myndighetsåldern
och den av Svea hovrätt berörda frågan om olika former
av omyndighet. De nuvarande bestämmelserna om myndighetsåldern har
tillkommit som ett resultat av nordiskt lagstiftningssamarbete. Givetvis
skall även den nya utredningen ske i samarbete med övriga nordiska länder.

Jag föreslår alltså sådan ändring av § 16 första och andra styckena riksdagsordningen,
att valrätt vid andrakammarval skall tillkomma en var man
och kvinna, som är svensk undersåte och senast under nästföregående år
uppnått tjugo års ålder, dock att valrätt ej må utövas av den som på grund
av domstols förklaring är eller efter uppnådd myndighetsålder skall förbli
omyndig.

Rösträttsåldern vid kommunala val bör i fortsättningen liksom för närvarande
överensstämma med rösträttsåldern vid andrakammarval. Om förslaget
till ändring av § 16 riksdagsordningen antages såsom vilande av riksdagen,
torde förslag om motsvarande sänkning av rösträttsåldern vid kom -

216

Kungl. Maj:ts proposition, nr 140 år 1964

munala val ia föreläggas den riksdag, som har att taga slutlig ställning i
grundlagsfrågan. Detsamma gäller förslag om erforderliga följdändringar i
38 § vallagen och 8 § kommunala vallagen.

Den föreslagna reformen kan icke träda i kraft förrän i samband med att
ny röstlängd kommit till stånd. Enligt gällande ordning upprättas av praktiska
skäl röstlängd gemensamt för andrakammarval och kommunalval. Under
angivna förhållanden och då såvitt nu kan bedömas det val av rikskaraktär,
för vilket en sänkt rösträttsålder först kan få betydelse, är 1966 års
allmänna kommunalval, anser jag mig böra förorda att reformen får träda i
kraft då röstlängden för nämnda år tillkommit. Till ändringen av § 16 riksdagsordningen
har därför fogats förslag till ett övergångsstadgande av innehåll
att paragrafen i sin äldre lydelse fortfarande skall gälla till dess den år
1966 upprättade röstlängden för val till riksdagens andra kammare kommit
till stånd.

Vissa i administrativ ordning utfärdade författningar såsom kungörelsen
den 18 april 1947 om upprättande av röstlängd för val till riksdagens andra
kammare samt av kommunal röstlängd, torde få överses, om en sänkning
av rösträttsåldern kommer till stånd.

11. Sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning

1955 års valutredning1 har den 30 september 1963 avgivit ett slutbetänkandet,
benämnt »Några valfrågor» (SOU 1963: 54). I ett särskilt avsnitt
i betänkandet har utredningen behandlat frågan om sjukas, invaliders
och åldringars deltagande i allmänna val.

Över nämnda avsnitt i betänkandet har efter remiss yttranden avgivits av
generalpoststyrelsen, riksrevisionsverket, statistiska centralbyrån, socialstyrelsen,
överståthållarämbetet, samtliga länsstyrelser, Svenska stadsförbundet,
Svenska kommunförbundet, Svenska landstingsförbundet, De vanföras riksförbund
och Sveriges folkpensionärers riksorganisation. Vidare har yttrande
inkommit från Sveriges husmodersföreningars riksförbund, överståthållarämbetet
och länsstyrelserna har överlämnat yttranden från ett femtiotal
kommunala organ. Vid statistiska centralbyråns yttrande har fogats en av
byrådirektören Folke Lublin upprättad promemoria.

Gällande bestämmelser. Enligt § 24 riksdagsordningen gäller såsom huvudregel
att rösträtt ej må utövas av annan valberättigad än den som, på
sätt i vallagen sägs, vid valförrättning inställer sig personligen. Kravet på
personlig inställelse är emellertid icke undantagslöst. Sålunda må enligt

1 Ledamöter i utredningen har varit regeringsrådet B. Hjern, ordförande, ledamoten av
riksdagens andra kammare, redaktören J. Braconier, organisationschefen C. H. Brolin, sekreteraren
S. H. E. Lundgren och förbundssekreteraren G. E. H. Moberg.

Kungl. Maj:ts proposition nr 740 år 196i

217

grundlagsstadgandet valberättigad, som till följd av vistelse utom riket eller
yrkes- eller tjänsteförpliktelse är förhindrad att iakttaga sådan inställelse,
i den utsträckning och under de villkor som stadgas i vallagen före valet avge
valsedel. Vidare må make, i den ordning som stadgas i nämnda lag, avge
valsedel genom andra maken.

Reglerna om hur rösträtten skall utövas har i enlighet med de i riksdagsordningen
angivna grunderna närmare utformats i lag om val till riksdagen
den 26 november 1920. Motsvarande regler har för kommunalvalen intagits
i kommunala vallagen den 6 juni 1930.

Enligt vallagarna skall röstningen som regel ske vid personlig inställelse
å valdagen vid valförrättningen för det valdistrikt, där väljaren är uppförd
i röstlängden. Genom en särskild bestämmelse i vallagarna har väljare, som
på grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin
röst vid valförrättningen, medgivits rätt att till biträde vid röstningen anlita
den han själv därtill utser. Bestämmelsen befriar dock icke sådan väljare
från att i och för röstningen personligen inställa sig vid valförrättningen.

Den, som på grund av vistelse å annan ort inom riket är förhindrad att
rösta vid valförrättningen för det valdistrikt han tillhör, må enligt vallagarna
i stället å valdagen avlämna sin valsedel till röstmottagare å postanstalt.
För väljare, som vårdas å sjukvårdsanstalt inom riket vid vilken postanstalt
finns inrättad, gäller dock den särbestämmelsen, att han må å valdagen
rösta å denna postanstalt, fastän sjukvårdsanstalten är belägen å den ort,
där han är uppförd i röstlängden. Vid vistelse utom riket äger väljare avlämna
valsedel å svensk beskickning, svenskt konsulat eller svenskt fartyg,
där röstmottagning är anordnad. Vid en del mindre omfattande kommunalval
gäller vissa särbestämmelser.

Röstning före valdagen är i vallagarna medgiven röstberättigad, som med
skäl kan antagas komma att vistas utom riket å valdagen. Samma rätt tillkommer
röstberättigad, som utövar militärtjänst eller tillhör vissa särskilt
angivna yrkeskategorier och som kan antagas till följd av tjänstens utövning
vara förhindrad alt rösta å valdagen. Även i dessa fall sker röstning inför
röstmottagare, inom riket å postanstalt och utom riket å svensk beskickning,
svenskt konsulat eller svenskt fartyg, där röstmottagning är anordnad.

I samtliga nu nämnda fall, då röstning sker genom valsedels avlämnande
till särskild röstmottagare, förulsättes att väljaren personligen inställer sig
inför röstmoltagaren.

Röstning utan personlig inställelse kan enligt vallagarna endast förekomma,
då make röstar genom andra maken. Sådan röstning innefattar icke någon
fullmaktsröstning utan den andra makens uppgift inskränker sig enligt
vallagarnas bestämmelser till att i tillslutet skick överbringa eu av den röstande
maken själv iordningställd valsedelsförsändelsc. Sådan försändelse
får anordnas tidigast trettio dagar före valet. För försändelsen skall användas
särskilda kuvert — ett innerkuvert och ett ytterluivert — vilka tillverkas

218

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t96k

endast genom statsverkets försorg. Försändelsens anordnande skall ske på
så sätt att väljaren själv frivilligt inlägger sin valsedel i innerkuvertet och
tillsluter detta samt i närvaro av ett vittne inlägger innerkuvertet i ytterkuvertet,
vilket omedelbart därpå tillslutes av väljaren. Eu å ytterkuvertet
anbragt förklaring att sålunda tillgått skall därefter av väljaren egenhändigt
undertecknas. Vid namnet tecknas uppgift å det valdistrikt väljaren vid tiden
för valet tillhör och hans hemvist inom valdistriktet. Vittnet intygar å
ytterkuvertet, med angivande av dag och ort för intygets meddelande, att
väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring. Till vittne må —
enligt vad i vallagarna stadgas —ej tagas väljarens make och ej heller barn
till väljaren eller hans make. Valsedelsförsändelsen skall i allmänhet överlämnas
av den andre maken vid personlig inställelse vid valförrättningen
för den röstande makens valdistrikt. Äkta make, som själv röstar inför särskild
röstmottagare, äger dock samtidigt avlämna valsedelsförsändelse från
andra maken.

Vissa tidigare framförda reformförslag. Frågan om åtgärder till underlättande
av sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val har
tidigare vid åtskilliga tillfällen varit föremål för uppmärksamhet, bl. a. inom
riksdagen med anledning av där väckta motioner i ämnet. Olika statliga
utredningar har också sysslat med frågan.

1944 års vallagssakkunniga, som i ett år 1945 avgivet betänkande (SOU
1945:64) redovisade sina överväganden angående underlättande av deltagandet
i allmänna val, undersökte bl. a. möjligheten att låta personer, som
på grund av sitt hälsotillstånd är urståndsatta att personligen inställa sig
vid valförrättning, i stället få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad i
huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande valsedelsförsändelse
av äkta make. De sakkunniga fann emellertid allvarliga betänkligheter
möta, framförallt med avseende å valsäkerheten, mot införande av en
särskild röstningsmetod för sjuka personer i allmänhet och ansåg sig därför
icke kunna tillstyrka en sådan reform. Däremot framlade de sakkunniga
förslag till en mera begränsad reform i syfte att underlätta valdeltagandet
för sådana sjuka, som vårdades å sjukvårdsanstalt vid vilken postanstalt var
inrättad. Förslaget härom lades till grund för lagstiftning år 1948.

I en vid 1949 års riksdag väckt motion (II: 161) hemställdes bl. a. om utredning,
huruvida icke i samband med införande av medborgarkort enligt
20 § folkbokföringsförordningen möjlighet kunde beredas ogifta sjuka att
rösta genom ombud. Konstitutionsutskottet, som i sitt utlåtande (nr 22)
förklarade sig ansluta sig till vad 1944 års vallagssakkunniga andragit i frågan,
yttrade att, även om en enkel men tillförlitlig metod för ombudets legitimering
kunde ernås genom utfärdandet av medborgarkort, dock alltför
många betänkligheter av valteknisk art gentemot ombudsröstning kvarstode

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964 219

för att utskottet skulle kunna tillstyrka en utredning i antydd riktning. Utlåtandet,
vari motionen avstyrktes, godkändes av båda kamrarna.

Vid 1954 års riksdag hemställdes i två likalydande motioner (I: 136 och
II: 204), att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj :t måtte anhålla om en utredning
av frågan om vidgade möjligheter för röstberättigade, som drabbats
av ohälsa eller invaliditet, att vid de allmänna politiska valen utöva sin
rösträtt. I enlighet med konstitutionsutskottets hemställan (uti. nr 4) föranledde
ej heller dessa motioner någon riksdagens åtgärd.

Valutredningens år 1958 framlagda förslag och däröver avgivna remissyttranden
m. m. Genom beslut den 27 maj 1955 bemyndigade Kungl. Maj :t
dåvarande chefen för justitiedepartementet att tillkalla en sakkunnig för
att verkställa en teknisk översyn av bestämmelserna rörande allmänna val.
Med stöd av bemyndigandet tillkallades samma dag kanslidirektören vid
överståthållarämbetet Sten Waller att verkställa den ifrågavarande översynen.

Utredningsmannen, som för utredningen antog benämningen 1955 års
valutredning, framlade i en den 31 januari 1958 avgiven promemoria (stencilerad)
förslag till vissa åtgärder för att underlätta för sjuka, invalider
och åldringar — personer med kroppsligt fel — att utöva sin rösträtt vid
valförrättningen i det egna valdistriktet.

Det betecknades i promemorian såsom ytterst otillfredsställande att en
genom sjukdom uppkommen oförmåga att å valdagen uppsöka vallokalen
utestängde väljaren från möjligheten att utöva sin rösträtt. Enligt vad vidare
framhölls hade den tillskapade förmånen för sjuka å vissa sjukvårdsanstalter
att där avlämna valsedel inneburit en ökad anledning till missnöje
hos sådana sjuka, som saknade möjlighet att rösta. Ur rättvisesynpunkt
syntes det därför utredningen angeläget att bereda så många sjuka som
möjligt tillfälle att deltaga i de allmänna valen. Med hänsyn till de av 1944
års vallagssakkunniga anförda skälen och den ståndpunkt riksdagen antagit
med anledning av väckta motioner, ansåg sig utredningen emellertid
icke böra framlägga förslag om röstning medelst valsedelsförsändelse för
dessa kategorier väljare. Utredningen fann att om kravet på personlig inställelse
vid valförrättningen skulle bibehållas, den enda möjlighet som
stod till buds för att underlätta de sjukas röstning var att låta röstningen
försiggå på sådant sätt, att de sjuka — med vilka i detta sammanhang jämställdes
invalider och åldringar — icke behövde förflytta sig in i själva vallokalen
utan fick avlämna sin röst utanför densamma. Utredningen föreslog
vissa ändringar av vallagsbestämmelserna för att möjliggöra eu sådan
ordning.

Enligt förslaget skulle väljare, som på grund av kroppsligt fel var förhindrad
alt inställa sig i vallokalen, genom en av honom utsedd person

220 Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

kunna göra framställning hos ordföranden vid valförrättningen om att få
rösta utanför vallokalen. Han skulle därvid uppge det hinder, som förelåg
mot att rösta på vanligt sätt. Godtogs hindret, skulle en av valförrättarna
bege sig till den plats omedelbart utanför vallokalen, där väljaren uppehöll
sig, medtagande ett valkuvert och överlämna detta till väljaren. Denne
hade därpå att inlägga sin valsedel i valkuvertet. Valförrättaren skulle tillse
att väljarens förehavanden ej kunde iakttagas av utomstående personer.
Sedan valsedeln nedlags i kuvertet och detta tillslutits, skulle valförrättaren,
åtföljd av den person som framfört väljarens begäran om röstning,
återvända till vallokalen med valkuvertet och överlämna detta till ordföranden.

Promemorian gjordes till föremål för sedvanlig remissbehandling. Vid
denna framfördes åtskillig kritik mot det framlagda förslaget. I flera remissyttranden
gjordes det gällande att endast en relativt liten grupp invalider,
gamla och sjuka skulle få nytta av reformen medan för en avsevärd
grupp av denna kategori, som genom att vara bunden vid sängen eller
av annan anledning ej kunde inställa sig i eller vid vallokalen, röstningsproblemet
fortfarande kom att vara olöst. För denna senare grupp
ansågs förslaget framstå som orättvist. Man pekade också på att den största
svårigheten för invalider och sjuka ej låg i att ta sig in i vallokalen utan
snarare i att lämna bostaden. Det ifrågasattes även om det var praktiskt
möjligt att vid röstning utanför vallokalen förhindra att väljarens förehavanden
kunde iakttagas och därigenom valhemligheten eventuellt röjas. I
detta sammanhang framhölls att risken för obehöriga påtryckningar å de
röstande måste anses större med det föreslagna förfarandet än om röstningen
skedde i vallokalen. Vidare fann man att det enligt förslaget ej var
fullt klart under vilka förutsättningar röstning utanför vallokalen fick
ske och att, även om föreskrifter härom lämnades, prövningen kunde bli av
vansklig natur. Då förmodligen hindret endast i undantagsfall kom att
underkännas, befarades det föreslagna röstsättet kunna medföra missbruk.
Möjligheten att kontrollera väljarens identitet ansågs även bli mindre vid
detta röstsätt än vid röstning i vanlig ordning. Från en del håll framhölls
att röstningsproceduren utanför vallokalen skulle komma att ta lång tid och
förrättningens fortgång störas till men för röstande i vallokalen samt att
valförrättarnas arbetsbörda skulle ökas disproportionerligt. Förslaget uppgavs
även bli kostnadskrävande genom att valförrättarnas antal måste ökas
och valkungörelserna belastas med ytterligare tidsangivelser. Det gjordes
gällande att det enligt förslaget var oklart hur man rent praktiskt skulle
förfara med tillhandahållande av röstsedlar, övervakning m. m. Den föreslagna
metoden betecknades också som tungrodd och det ifrågasattes om
den ej var för omständlig för att stimulera till livligt valdeltagande från
de sjukas sida.

221

Kungl. Maj:ts proposition nr 140 år 1964

Under remissbehandlingen framfördes vissa uppslag till andra lösningar
än den utredningen stannat för. Från några håll ifrågasattes om icke tiden
vore mogen för ett förnyat övervägande av möjligheten att låta personer,
som på grund av sitt hälsotillstånd var urståndsatta att personligen inställa
sig vid valförrättning, få rösta genom valsedelsförsändelse, anordnad
i huvudsaklig överensstämmelse med vad som gäller beträffande äkta make.
Några remissorgan förordade att möjlighet skulle beredas sjuka personer
att rösta i bostaden genom att ett system med ambulerande röstmottagare
infördes.

I yttrande till statsrådsprotokollet den 29 augusti 1958 uttalade dåvarande
chefen för justitiedepartementet att han mot bakgrunden av den
kritik, som framförts mot det i promemorian framlagda förslaget, funnit
den av utredningen anvisade vägen till frågans lösning icke böra beträdas.
Spörsmålet om åtgärder till underlättande för sjuka, invalider och åldringar
att deltaga i allmänna val ansåg han emellertid vara så betydelsefullt
att förnyade ansträngningar borde göras för att komma till rätta med problemet.
Det erinrades i yttrandet om att vissa uppslag till andra lösningar
framkommit under remissbehandlingen. Ehuru en metod, enligt vilken de
sjuka kan utöva sin rösträtt genom någon form av valsedelsförsändelse, i
tidigare sammanhang blivit avvisad, fann departementschefen det ej osannolikt
— av remissvaren att döma — att en sådan metod var den, som bäst
tillgodosåg önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att utöva
sin rösträtt. Den från vissa håll framförda tanken att lösa frågan genom
införandet av ett system med ambulerande röstmottagare var enligt
departementschefen även förtjänt att närmare prövas. Departementschefen
uppdrog åt valutredningen att fortsätta utredningsarbetet i ämnet. Med
hänsyn till frågans invecklade och betydelsefulla beskaffenhet ansågs det
dock lämpligt att utredningen för ändamålet tillfördes sakkunskap av personer
med parlamentarisk förankring. Den 13 oktober 1958 tillkallades enligt
Kungl. Maj :ts bemyndigande ytterligare fyra sakkunniga att ingå såsom
ledamöter i valutredningen.

Valutredningens år 1961 framlagda principförslag och däröver avgivna remissyttranden.
I ett den 25 april 1961 dagtecknat betänkande (SOU 1961: 20)
om vissa frågor rörande allmänna val upptog valutredningen till ingående
behandling spörsmålet om sjukas, invaliders och åldringars deltagande
i sådana val. I betänkandet redovisades vissa undersökningar, som
verkställts för att utröna behovet av ytterligare åtgärder i syfte att underlätta
valdeltagandet för nämnda väljarkategorier, och lämnades en redogörelse
för olika sätt att tekniskt lösa frågan om deras röstning. Vidare gavs i
betänkandet en översikt över de bestämmelser, som gäller i vissa främmande
länder i fråga om sjuka väljares röstning. Möjligheten att åstadkom -

222

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

ma förbättringar inom ramen för gällande poströstningssystem diskuterades
också av utredningen. I nu angivna avseenden torde här få hänvisas till
betänkandet s. 98—110.

Utredningen konstaterade alt man endast torde ha att välja mellan ett
system med ambulerande röstmottagare och ett system med valsedelsförsändelse
om även de sjuka, som vårdades i hemmen och icke alls eller endast
med stor svårighet kunde ta sig fram till någon vallokal, skulle erhålla
möjligheter till valdeltagande. Utredningen framlade i sitt betänkande —
utan närmare detaljutformning — två alternativa principförslag till en generell
lösning av frågan, det ena innebärande ett system med ambulerande
röstmottagare och det andra ett system med valsedelsförsändelse. Om den
närmare motiveringen till utredningens principförslag torde få hänvisas till
betänkandet s. 110—119.

Tillvägagångssättet vid ambulerande röst mottagning innebar
enligt förslaget att den som efter förhandsanmälan medgivits rätt att
rösta inför sådana röstmottagare erhöll meddelande därom med angivande
av den ungefärliga tid, då besök kunde väntas av röstmottagarna, vilka såväl
av praktiska skäl som av hänsyn till valsäkerheten borde vara minst
två av valnämnden förordnade personer. Valnämnden skulle upprätta förteckningar
distriktsvis över de personer, vilka medgivits rätt att rösta inför
ambulerande röstmottagare. Dessa förteckningar borde göras så fullständiga,
att de vore att anse såsom utdrag ur röstlängden. Själva röstningen
skulle ordnas på samma sätt som poströstningen tillgick. Valsedeln
skulle alltså nedläggas i närvaro av röstmottagarna i ett innerkuvert, som
tillhandahölls av dem. Detta kuvert borde vara av samma slag som det
vilket användes vid röstning i vallokalen. Röstmottagarna skulle övervaka
att inläggandet skedde ostört. Valkuvertet skulle därefter inläggas av en
röstmottagare i ett ytterkuvert, försett med erforderliga uppgifter. Ytterkuverten
borde vara tillgängliga på förhand, så att de med ledning av röstkorten
kunde ifyllas av väljarna med eller utan biträde av andra personer.
Det skulle sedan ankomma på röstmottagarna att medtaga valsedelsförsändelserna
och överlämna dem till valförrättaren i respektive valdistrikt.
Röstmottagningen måste vara avslutad i så god tid, att röstmottagarna
kunde inställa sig i vallokalen, innan valförrättningen avslutats eller
i varje fall innan den preliminära röstsammanräkningen påbörjats. De mottagna
försändelserna skulle enligt förslaget överlämnas till ordföranden,
och sedan ytterkuverten granskats skulle avprickning ske i röstlängden,
varefter innerkuverten med valsedlarna skulle nedläggas i valurnan tillsammans
med övriga vid valförrättningen avgivna valsedlar.

Röstning i nu angiven ordning förutsattes skola vara medgiven endast
den, vilkens hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder mot personlig inställelse
vid valförrättningen. Hindret skulle styrkas med läkarintyg eller därmed
jämförligt intyg, t. ex. av distriktssköterska.

223

Kungl. Maj.ts proposition nr 1W år 196i

Utredningen utgick ifrån, att röstning genom metoden med ambulerande
röstmottagning endast skulle äga rum å själva valdagen.

Rätten att rösta genom valsedelsförsändelse tänkte sig utredningen
skola tillkomma endast sådana sjuka och gamla, vilka på grund
av sjukdom eller ålder vore helt ur stånd att personligen infinna sig vid
valförrättningen. Prövningen av frågan, huruvida rätt att rösta genom valsedelsförsändelse
förelåg i det särskilda fallet, skulle enligt förslaget ske
på så sätt att vederbörande genom intyg — liksom vid ambulerande röstmottagning
— fick styrka att han på grund av sjukdom eller ålder var
oförmögen att iakttaga personlig inställelse.

Systemet med valsedelsförsändelse tänktes skola fungera på så sätt att
den sjuke borde, på samma sätt som äkta make, ha att vid anordnandet av
sådan försändelse frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert, vilket
kunde vara av samma slag som det vilket nu användes vid äktamakeförsändelse,
samt därefter tillsluta detta. Därefter skulle väljaren i närvaro
av ett vittne inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därefter
tillslöts av väljaren. Även i detta hänseende överensstämde proceduren
alltså med förfarandet vid äktamakeröstning, och jämväl ytterkuvertet
torde enligt utredningens mening kunna göras gemensamt för båda
formerna av valsedelsförsändelse.

Vad beträffar det vid valsedelsförsändelsens anordnande anlitade vittnet
framhöll utredningen, att det vore tydligt, att om sjuka och gamla skulle
tillåtas rösta genom valsedelsförsändelse på samma sätt som äkta makar,
risken för obehörig påverkan skulle öka. Det gällde således att utforma
förfarandet på sådant sätt, alt detta ej inträffade. Därför föreslog utredningen
att till vittne skulle få anlitas endast personer med särskilda kvalifikationer
och med sådan auktoritet att deras blotta närvaro vid valsedelsförsändelsens
anordnande utgjorde en garanti mot missbruk. I vittnets närvaro
skulle ju väljaren inlägga innerkuvertet i ytterkuvertet, och vittnet
skulle sedan intyga, att väljaren egenhändigt undertecknat den förklaring
angående tillvägagångssättet vid försändelsens anordnande, som fanns anbragt
å ytterkuvertet. Som vittne tänkte sig utredningen att nämndeman,
lands- och stadsfiskal, sjukhusläkare, provinsialläkare, distriktssköterska
samt av valnämnden förordnade personer skulle fungera.

Avlämnandet i vallokalen av den färdigställda valsedelsförsändelsen kunde
enligt utredningens förslag ske genom den som vittne anlitade personen
men väljaren borde ej vara bunden att hålla sig just till vittnet. Enligt utredningens
mening torde det knappast möta någon betänklighet att låta avlämnandet
av försändelsen ske genom den vilken väljaren efter eget gottfinnande
utsåg för uppgiften. Det kravet borde dock uppställas att budet
(avlämnaren) var en till vuxen ålder kommen (myndig) person.

Valutredningens ifrågavarande betänkande gjordes till föremål för en
omfattande remissbehandling. Sammanfattningsvis gav denna till

224 Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

resultat att av 31 remissorgan, som mer eller mindre ingående tog ställning
till frågan om en generell reform i syfte att bereda de sjuka och
med dem jämställda väljargrupperna ökade möjligheter till valdeltagande,
4 remissorgan (två länsstyrelser, Svenska landstingsförbundet och Sveriges
folkpensionärers riksförbund) tillstyrkte ett system med ambulerande röstmottagning
medan 16 remissorgan (tolv länsstyrelser, generalpoststyrelsen,
Svenska stadsförbundet, Svenska landskommunernas förbund och De
vanföras riksförbund) förordade ett system med valsedelsförsändelse. 11
remissorgan (överståthållarämbetet och tio länsstyrelser) avstyrkte eller
ställde sig tveksamma till bägge systemen. Vid länsstyrelsernas remissvar
var fogade yttranden från olika kommunala nämnder och beslutande organ.
Hos dessa vann systemet med valsedelsförsändelse avgjort mest sympatier.

Systemet med ambulerande röstmottagning utsattes i flertalet remissyttranden
för särskilt stark kritik. Från åtskilliga håll framhölls att detta
system var alltför tungrott och omständligt. Det betecknades också såsom
från organisatorisk synpunkt svårbemästrat; farhågor uttalades för att röstmottagningen
—- i vart fall om den ägde rum endast på valdagen — icke
skulle medhinnas i önskvärd utsträckning. Det gjordes gällande, att det särskilt
i glest bebyggda trakter torde möta avsevärda svårigheter att tillämpa
systemet. Systemet med ambulerande röstmottagare mötte emellertid motstånd
också under hänvisning till tätbebyggelseförhållandena. Sålunda avstyrktes
förslaget av valnämnden i Stockholm bl. a. med hänsyn till ovissheten
om vilken omfattning ett sådant system skulle erhålla och därmed
om möjligheterna att administrera detsamma. En remissinstans fann, att
de många förberedande åtgärderna från valnämndens sida liksom de ambulerande
röstmottagarnas arbete ej skulle komma att stå i rimlig proportion
till det mycket klena praktiska resultat, som en tillämpning av systemet
kunde väntas ge. Eftersom stränga krav måste uppställas för rätten att rösta
inför ambulerande röstmottagare finge man nämligen räkna med — såsom i
ett remissyttrande framhölls — att antalet röstande i denna ordning skulle
komma att bli förhållandevis litet. En principiell anmärkning, som framkom
under remissbehandlingen, gällde det förhållandet att av praktiska skäl
röstmottagarna enligt utredningens förslag icke skulle vara skyldiga att inställa
sig hos väljare, vilka bodde så avlägset att röstmottagarna icke skulle
kunna redovisa mottagna valsedlar innan den preliminära sammanräkningen
påbörjades. Det påpekades, att detta torde kunna ge anledning till irritation
och missnöje hos väljare, som på grund av detta förhållande icke fick
möjlighet att rösta. Det framhölls vidare, att de sjuka väljarna alltså i viss
mån skulle vara beroende av valnämndernas goda vilja, när det gällde deras
möjligheter att rösta. Från något håll gjordes även gällande, att systemet
vore främmande för svenskt valförfarande.

Vad åter beträffar systemet med valsedelsförsändelse framhölls i åtskil -

225

Kungl. Maj.ts proposition nr t''iO år 196i

liga yttranden, att detta system hade väsentliga fördelar jämfört med alternativet
med ambulerande röstmottagare. Det betonades, att de praktiska
möjligheterna att genomföra ett system med valsedelsförsändelse var större
än vid en lösning enligt alternativet med ambulerande röstmottagning och
att det förstnämnda systemet utgjorde en naturlig påbyggnad av förfarandet
med röstning medelst äktamakeförsändelse, vilket förfarande allmänt
accepterats och under den tid det varit i bruk visat sig fungera tillfredsställande.
Ett förfarande med valsedelsförsändelse var — enligt vad under
remissbehandlingen framhölls — jämväl tilltalande ur den synpunkten att
det kunde göras tämligen enkelt. Från kommunalförbundshåll påpekades
att systemet icke skulle ställa så stora krav på valorganisationen som ett
system med ambulerande röstmottagare. En viss risk för obehörig påverkan
ansågs visserligen icke utesluten men eftersom denna risk redan accepterats
vid äktamakeröstning kunde -— enligt vad under remissbehandlingen uttalades
— betänkligheterna mot en utbyggnad av systemet med valsedelsförsändelse
icke behöva vara alltför stora. Från kommunalhåll hävdades att
systemet med valsedelsförsändelse uppfyllde rimliga anspråk från valsäkerhetssynpunkt
genom de av utredningen förordade kraven på såväl förhandsprövning
som kvalificerat vittne.

Beträffande utformningen av systemet med valsedelsförsändelse framfördes
åtskilliga synpunkter. Särskilt spörsmålet huruvida systemet borde utbyggas
på sådant sätt, att krav på förhandsprövning och krav på kvalificerat
vittne uppställdes, föranledde remissorganen till olika överväganden och
ställningstaganden. En del remissinstanser fann sålunda en ordning med
både förhandsprövning och kvalificerat vittne nödvändig; några remissinstanser
ansåg att endast kravet på förhandsprövning borde upprätthållas;
en annan grupp åter fann endast kravet på kvalificerat vittne erforderligt;
ytterligare en grupp gav uttryck åt uppfattningen att det ifrågavarande systemet
icke borde förenas med krav på vare sig förhandsprövning eller kvalificerat
vittne. Till denna grupp hörde bl. a. De vanföras riksförbund. Enligt
förbundets mening borde det räcka med att vederbörande väljare själv
intygade på heder och samvete att han på grund av sjukdom, invaliditet
eller ålderdomssvaghet var förhindrad att infinna sig i vallokalen. Det vittne,
som enligt utredningens förslag förutsatts skola medverka vid valsedelsförsändelsens
anordnande, borde enligt förbundet kunna bestyrka uppgiftens
riktighet.

1 ett yttrande, avgivet av magistraten i Södertälje, som ställde sig avvisande
till det av utredningen framlagda principförslaget, utvecklades närmare
hur ett förfarande med valsedelsförsändelse utan vare sig förhandsprövning
eller medverkan av kvalificerat vittne kunde tänkas utformat; magistraten
gjorde gällande, att endast ett på så sätt förenklat valsedelsförsändelseinstitut
kunde få någon större praktisk betydelse för svårt sjuka
och gamla personer. Magistraten framhöll, att i den mån del numera före 8

Ilihang till riksdagens protokoll MCA. 1 samt. ,Vr 140

226 Kungl. Maj:ts proposition nr UO år 196i

kom att personer, som på grund av sjukdom eller ålder var så svårt handikappade
att de icke ens med hjälp kunde personligen inställa sig i vallokalen,
vårdades privat, det i allmänhet torde kunna förutsättas att en eller
tlera nära anhöriga eller vänner eller personer, för vilka den sjuke eljest
hade förtroende, biträdde vid vården. Detta förhållande måste — liksom förhållandet
mellan äkta makar — i regel medföra ett visst skydd mot att den
sjuke utsattes för obehörig påverkan från vårdarens sida. Magistraten kunde
därför ej tinna något avgörande hinder mot att för dessa gamla och
sjuka gavs möjlighet att begagna valsedelsförsändelse i princip anordnad
efter en linje, som ungefär motsvarade vad nu gäller för äkta makar. Eu
tänkbar anordning för att begränsa förfarandet till de avsedda fallen och i
övrigt undvika missbruk vore att den röstberättigade ålades att på ytterkuvertet
teckna — jämte förklaring att han i enrum inlagt valsedel i innerkuvertet
och tillslutit detta — törsäkran på heder och samvete att han lede
av sådan, närmare angiven sjukdom eller svaghet att han icke kunde inställa
sig i vallokalen. Lämpligen borde vidare — enligt magistratens mening
— dels en med den sjuke samboende eller annan vårdare dels ett utomstående
vittne på ytterkuvertet intyga riktigheten av den sjukes uppgifter.
Försändelsen skulle därefter enligt magistratens tanke framlämnas till valförrättaren
av vårdaren. Liknande tankegångar framfördes även av magistraten
i Malmö, som ansåg att systemet med valsedelsförsändelse skulle praktiskt
och smidigt kunna genomföras, om såväl förhandsprövningen som
kravet på kvalificerat vittne slopades. I princip skulle röstning med valsedelslörsändelse
enligt magistratens mening endast medgivas den, vilkens
hälsotillstånd utgjorde ett bestämt hinder för inställelse vid valförrättningen.
Det skulle därvid vara fullt tillräckligt att detta hinder styrktes på det
sätt att försändelsen, då den å valdagen överlämnades till valnämnden, var
åtföljd av ett enligt fastställt formulär utfärdat intyg av läkare.

De avgivna remissyttrandena överlämnades till valutredningen för att tagas
under övervägande vid utredningens fullgörande av sitt uppdrag.

Valutredningens nu aktuella förslag. I det betänkande (SOU 1963: 54),
som inledningsvis berörts, har valutredningen slutfört sin behandling av
frågan om sjukas, invaliders och åldringars deltagande i allmänna val. Utredningen
uppger sig i betänkandet ha — mot bakgrunden av vad som förekommit
vid remissbehandlingen av utredningens år 1961 framlagda principförslag
— kommit till den uppfattningen att systemet med valsedelsförsändelse
är att föredraga, då det gäller att underlätta de sjukas valdeltagande.
Utredningen påpekar i detta sammanhang att det i de tilläggsdirektiv,
som utfärdades för utredningen i augusti 1958, framhölls som ej osannolikt
att en valmetod, enligt vilken de sjuka kunde utöva sin rösträtt genom
någon form av valsedelsförsändelse, likväl vore den, som bäst tillgodosåg
önskemålen om en förbättring av de sjukas möjligheter att utöva sin

227

Kitngl. Mnj:Is proposition nr 1 ''iO år

rösträtt. Enligt vad utredningen vidare framhåller är det icke endast vid
remissbehandlingen av det år 1961 avgivna principförslaget som det övervägande
antalet röster höjts för en lösning enligt systemet med valsedelsförsändelse.
Redan vid remissbehandlingen av utredningens år 1958 avgivna
promemoria ifrågasattes från en del håll, om tiden icke vore mogen för
ett förnyat övervägande av möjligheten av att låta ifrågavarande grupp av
väljare rösta genom valsedelsförsändelse.

Enligt utredningen är det naturligtvis eftersträvansvärt, att det system
som väljes är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan få någon
större praktisk betydelse för de personer, varom här är fråga. Det torde enligt
utredningens mening ej kunna bestridas, att systemet med valsedelsförsändelse
ur denna synpunkt avgjort är att föredraga. Såvitt utredningen
kan finna förhåller det sig så, att systemet med ambulerande röstmottagare
är mera omständligt. Det torde kunna tagas för givet, att detta system alls
icke kan få samma praktiska betydelse för väljarna som ett system av typen
valsedelsförsändelse. Vad sistnämnda system beträffar gäller det emellertid
att ge detta en form som både tillgodoser kravet på enkelhet och skyddar
väljaren mot obehörig påverkan. Utredningen tror sig att med ledning
av remissvaren ha funnit en sådan lösning.

Utredningen förordar, att i vallagstiftningen göres en påbyggnad
på det redan förefintliga institutet valsedelsförsändelse,
f. n. tillämpat endast på äkta makar. Det är
— framhåller utredningen — naturligtvis avgjort en fördel att kunna bygga
vidare på ett system, som redan existerar och som vunnit hävd och allmänt
accepterats framför att införa ett helt nytt system, varom det är svårt
att göra några förutsägelser om dess användbarhet. Denna påbyggnad bör
enligt utredningen så nära som möjligt ansluta sig till systemet med äktamakeförsändelse.
Endast sådana avvikelser anses böra stadgas, som är direkt
motiverade av att det här gäller en alldeles speciell grupp av väljare
eller som betingas av valsäkerhetsskäl.

Enligt utredningens mening bör förmånen att få begagna den nya metoden
att rösta genom valsedelsförsändelse tillkomma personer, vilka på
grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är oförmögna att personligen
inställa sig i vallokalen i sitt valdistrikt. Under intryck av vad som
förekommit under den tidigare remissbehandlingen anser utredningen sig
numera böra frånfalla kravet på förhandsprövning. Det bör enligt utredningens
mening vara tillfyllest att väljaren på det ytterkuvert, som avses
skola komma till användning vid röstningen, tecknar en på heder och
samvete avgiven försäkran att han på grund av sjukdom, lyte,
vanförhet eller hög ålder, icke kan inställa sig i vallokalen. En sådan förenkling
anser utredningen vara ägnad att medföra att det föreslagna systemet
verkligen kommer till användning.

I betänkandet frainhålles, att det naturligtvis föreligger en viss fara för

8j llihang till riksdagens protokoll 19(ii. 1 samt. .Yr Ilo

228

Kunc/l. Maj.ts proposition nr 140 år 196i

missbruk om på nu angivet sätt överlämnas åt väljaren själv att avgöra,
huruvida han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse. Denna
risk torde enligt utredningen emellertid väsentligen kunna elimineras
genom att väljarens förenämnda försäkran vitsordas av vittne. Med hänsyn
till vad som framkommit under remissbehandlingen av 1961 års principförslag
anser sig utredningen ej längre böra fasthålla vid att vittne skall
vara av visst kvalificerat slag. Utredningen anser emellertid — i likhet med
magistralen i Södertälje — att vid valsedels försändelsens
anordnande två vittnen bör medverka. Det ena vittnet
(vittne nr 1) bör vara antingen någon nära släkting till väljaren —
barn, barnbarn, föräldrar och syskon — eller någon, som utan att vara på
nu angivet sätt befryndad med väljaren, är dennes vårdare. Att ytterligare
ett vittne (vittne nr 2) bör medverka förestavas enligt utredningens
mening av att väljaren kan tänkas stå under visst inflytande av den såsom
vittne nr 1 anlitade anförvanten eller vårdaren. Beträffande vittne nr 2 bör
enligt utredningens mening gälla samma regler som gäller för vittne vid
äktamakeröstning.

Lämpligen bör enligt utredningen som vittnen ej få anlitas personer under
15 år. Sistnämnda inskränkning föreslås även gälla vittnen vid äktamakeförsändelsers
anordnande.

Enligt den av valutredningen sålunda skisserade ordningen skulle tillvägagångssättet
vid valsedelsförsändelsens anordnande
bli det följande. Den sjuke skall själv frivilligt inlägga sin valsedel
i ett innerkuvert och tillsluta detta. I närvaro av de båda vittnena skall
han inlägga innerkuvertet i ett ytterkuvert, vilket omedelbart därpå tillslutes
av väljaren. Eu på ytterkuvertet anbragt förklaring att sålunda tillgått
jämte på heder och samvete avgiven försäkran att väljaren på grund av sjukdom
etc. är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av väljaren
egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuvertet intyga
dels att något förhållande stridande mot väljarens försäkran icke är känt
för dem dels att väljaren egenhändigt undertecknat nämnda förklaring
jämte försäkran. Det skall av ytterkuvertet framgå beträffande det ena vittnet
(vittne nr 1), på vad sätt vittnet är släkt med väljaren eller att vittnet
är väljarens vårdare. Ytterkuvertet bör innehålla upplysning om att det
andra vittnet (vittne nr 2) icke får vara väljarens make och ej heller barn
till väljaren eller hans make. Ytterkuvertet bör enligt utredningen över
huvud taget utformas så överskådligt, att vid valsedelsförsändelsens överlämnande
till ordföranden denne lätt kan kontrollera att allt är i sin ordning.

Valsedelsförsändelsen bör enligt utredningens mening överlämnas
av den person, vilken i egenskap av släkting eller vårdare anlitats
som vittne (vittne nr 1). Ordföranden bör — framhåller utredningen
— vara oförhindrad att i tveksamma fall genom frågor till avläm -

229

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år t U (Vt

naren söka skapa sig klarhet beträffande de förhållanden som sammanhänger
med valsedelsförsändelsens anordnande och avlämnande. Han hör
emellertid därvid förfara med takt och försiktighet; inkvisitoriska förhör
med person, som avlämnar försändelse av nu avsett slag, får enligt utredningen
under inga förhållanden förekomma.

Valutredningen förutsätter att ytterkuvertets utformning blir sådan att
väljaren och övriga agerande på ett lättfattligt sätt får anvisning om vad de
har att iakttaga vid valsedelsförsändelsens anordnande.

Kuverten till de ifrågavarande valsedelsförsändelserna bör enligt utredningen
— liksom fallet är med kuverten till äktamakeförsändelserna —
gratis tillhandahållas i riksdagen representerade politiska partier.

I enlighet med vad sålunda anförts har valutredningen i betänkandet
framlagt förslag till vissa ändringar i vallagarna.
För att möjliggöra de för reformens genomförande erforderliga ändringarna
i lagen om val till riksdagen har utredningen förordat sådan k o mplettering
av § 24 riksdagsordningen, att valberättigad,

som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att
personligen inställa sig vid valförrättning, i grundlagsstadgandet medges
rätt att avgiva valsedel genom annan person.

Utredningens betänkande är icke enhälligt. En av utredningens ledamöter,
organisationschefen C. H. Brolin, har i reservation förklarat sig icke
kunna biträda förslaget om att genom valsedelsförsändelse lösa frågan om
gamla och sjuka väljares rösträttsutövning. Frågan bör enligt reservantens
mening i stället lösas genom att införa ett system med ambulerande röstmottagare,
dock något förändrat jämfört med utredningens alternativa principförslag
av år 1961.

Remissyttrandena. Valutredningens nu aktuella förslag har i huvudsak tillstyrkts
eller lämnats utan erinran av det övervägande antalet remissorgan.
Yttranden i avstyrkande riktning föreligger endast från länsstyrelserna i
Kristianstads, Örebro och Västernorrlands län, magistraterna i Västerås, balun
och Gävle samt kommunalborgmästarna i Lidköping och Tidaholm.

1 flera remissvar understrykes behovet av en reform för att bättre
tillgodose sjukas, invaliders och åldringars möjligheter att utöva sin rösträtt.
Sveriges folkpensionärers riksorganisation konstaterar i sitt yttrande
att valdeltagandet i de högre åldersklasserna varit betydligt lägre än i andra
väljargrupper. Detla förhållande uppges till en icke ringa del haft sin orsak
i de svårigheter, som förelegat för de ålderstigna väljarna att avlämna sin
valsedel. Sjukdom och ålderdomssvaghet har försvårat och i många fall
gjort det omöjligt för dessa väljare att komma till vallokalen, trots att åtgärder
vidtagits både från kommuners och politiska partiers sida för att underlätta
detta. Allt vad som kan göras för att underlätta valdeltagandet för
dessa väljare hälsas med största tillfredsställelse av riksorganisationen. En -

230

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1061

iigt vad som frainhålles bär det för inånga av ifrågavarande väljare, som
deltagit i alla tidigare val, varit en svår psykisk belastning att icke kunna
fullfölja denna sin medborgerliga rättighet på ålderdomen eller när sjukdom
inträffat. Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Stockholms län, betonar
önskvärdheten av att man så snart som möjligt åstadkommer förbättrade
möjligheter för ifrågavarande väljarkategorier att utöva sin rösträtt.

Det av utredningen förordade systemet med valsedelsförsändelse anses av
de tillstyrkande remissorganen utgöra en ändamålsenlig och
tillfredsställande lösning för att underlätta de berörda väljargruppernas
rösträttsutövning. Många av dessa remissorgan, så t. ex. länsstyrelserna i
Stockholms och Kronobergs län, framhåller i sina yttranden att det föreslagna
systemet är enkelt och lätthanterligt och därför kan beräknas få
praktisk betydelse samtidigt som det uppfyller rimliga anspråk på säkerhet
och på skydd för valhemligheten.

Bland de tillstyrkande remissorganen är även sådana, vilka i sina yttranden
över valutredningens år 1961 framlagda principförslag ställt sig avvisande
eller tveksamma till ett system med valsedelsförsändelse för de sjuka
och de med dem jämställda grupperna. Så t. ex. har överståthållarämbetet,
länsstyrelsen i Östergötlands, Malmöhus, Gävleborgs, Jämtlands och Västerbottens
län, Svenska landstingsförbundet samt magistraten i Östersund, vilka
samtliga i tidigare yttranden intagit en mera negativ hållning till systemet
med valsedelsförsändelse såsom en lösning för berörda väljargrupper,
numera förklarat sig vilja godtaga ett dylikt system, utformat på det sätl
valutredningen förordat i sitt sista betänkande. Länsstyrelsen i Östergötlands
län anser sålunda det föreslagna systemet ägnat att medföra förenklingar
och vara att föredraga framför tidigare av valutredningen presenterade
möjliga lösningar. Länsstyrelsen i Malmöhus län, som invänt mot de tidigare
principförslagen att de innefattade komplicerade och tungrodda anordningar,
finner det nu framlagda förslaget icke ge anledning till några dylika
anmärkningar. Länsstyrelsen i Gävleborgs län betonar att det aktuella förslaget
endast innebär eu påbyggnad av systemet med äktainakeförsändelse,
vilket enligt länsstyrelsens mening fungerat tillfredsställande. För länsstyrelsen
förefaller det föreslagna systemet smidigare och enklare än ett system
med ambulerande röstmottagare, vilket förutsätter förhandsanmälan om
valdeltagande ehuru utan garanti för möjlighet till rösträttsutövning. Med
ambulerande röstmottagning skulle, framhåller länsstyrelsen, svårighet
uppstå för röstmottagare att hinna med att samla upp valsedlar, särskilt
från avlägset boende om förfarandet endast skulle äga rum å valdagen.
Länsstyrelsen i Jämtlands län anser att man för att tillgodose önskemålet
om en förbättring av de sjukas möjligheter till rösträttsutövning bör eftersträva
ett system, som är så enkelt och lätthanterligt att det verkligen kan

231

Kniujl. Maj:ts proposition nr HO år l!)6i

lä någon större praktisk betydelse för nämnda personer. Mot ambulerande
röstmottagning finner länsstyrelsen kunna invändas att ett sådant system
blir tungrott och omständligt och även ur organisatorisk synpunkt svårbemästrat.
Ett system med valsedelsförsändelse, på sätt utredningen nu föreslagit,
anser länsstyrelsen däremot fylla kravet på enkelhet. Det framhålles
att den föreslagna lösningen innebär en påbyggnad av systemet med äktamakeförsändelse,
som under den tid det varit i bruk visat sig fungera tillfredsställande.
Länsstyrelsen i Västerbottens län, som tidigare förordat ett
system med ambulerande röstmottagning, anser sig med anledning av de
överväganden, som valutredningen redovisat i sitt sista betänkande, böra
frångå sin förut uttalade mening. Det av utredningen förordade systemet
med valsedelsförsändelse synes i sin föreslagna utformning vara tämligen
enkelt att tillämpa och därigenom ägnat att underlätta valdeltagandet för
berörda väljarkategori. Även organisatoriska och kostnadsmässiga skäl talar
enligt länsstyrelsen för den föreslagna lösningen.

I de avstyrkande yttrandena framhålles helt allmänt att
riskerna för obehörig påverkan blir alltför stora med det förordade systemet
och att det saknas tillräckliga garantier mot missbruk av möjligheten
att rösta på det föreslagna sättet. Alternativet med ambulerande röstmottagare
anses överlag i dessa yttranden vara att föredraga av valsäkerhetsskäl.
Länsstyrelsen i Västernorrlands län finner sålunda det framlagda förslaget
vara ur valsäkerhetssynpunkt sämre än principförslaget. Länsstyrelsen i
Kristianstads län förklarar sig sakna anledning att frångå sitt i tidigare sammanhang
givna förord för ett system med ambulerande röstmottagning, särskilt
som utredningen tänkt sig en förenkling av förfarandet vid valsedelsförsändelserna
i förhållande till principförslaget av år 1961. Magistraterna i
Västerås och Falun framhåller att ett system med ambulerande röstmottagning
är lämpligare och erbjuder den största tryggheten ur valsäkerhetssynpunkt.
Magistraten i Gävle och kommunalborgmästaren i Lidköping, vilka
i sina yttranden likaledes avstyrkt det aktuella förslaget, anser det förefintliga
systemet med äktamakeförsändelser icke böra tjäna som förebild, då
det gäller att lösa de sjukas röstningssvårigheter. Magistraten framhåller
att det vid röstning genom äktamakeförsändelse ej är fråga om prövning
av hinder för inställelse och att riskerna för obehörig påverkan vid sådan
röstning torde vara små. Kommunalborgmästaren å sin sida anser redan
systemet med äktamakeförsändelse innebära frestelser till missbruk och tillhandahållandet
av på förhand bevittnade ytterkuvert uppges säkerligen icke
vara en ovanlig företeelse vid sådan röstning.

För länsstyrelsen i Örebro län synes det nu framlagda förslaget till ett
system med valsedelsförsändelse jämfört med det tidigare innebära en viss
förbättring i det avseendet att två vittnen, varav det ena skall vara nära
släkting eller vårdare, skall medverka. Om det skulle visa sig att ett system

232

Kungl. Maj.ts proposition nr HO år 1964

med ambulerande röstmottagning icke kan läggas till grund för lagstiftning
vill länsstyrelsen, om ock med tvekan, icke motsätta sig det nu framlagda
systemet med valsedelsförsändelser.

En del remissorgan har i sina yttranden närmare uppehållit sig vid
de skiljaktigheter, som föreligger mellan det aktuella
förslaget och det tidigare framlagda principförslaget
i fråga om v alsedels försändelseinstitutets
utformning. Länsstyrelsen i Kopparbergs län konstaterar
med tillfredsställelse att kravet på förhandsprövning såsom förutsättning
för deltagande genom valsedelsförsändelse slopats i det aktuella förslaget.
Länsstyrelsen påpekar att valutredningen i syfte att ytterligare inom
rättssäkerhetens gränser förenkla förfarandet numera även frånträtt sitt tidigare
förslag om att rösträtten i avsedda fall skulle utövas inför särskilt
kvalificerade vittnen. En ordning med kvalificerade vittnen, som länsstyrelsen
uppger sig tidigare ha biträtt, är enligt länsstyrelsen givetvis förenad
med vissa olägenheter och kan motverka syftet med reformen att underlätta
valdeltagandet för vissa väljare. Även systemet med två vittnen, som
nu föreslagits av utredningen, tillgodoser enligt länsstyrelsens mening väl
knappast kravet på önskvärd enkelhet men torde vara att föredraga, helst
som det får anses innebära ett visst skydd mot att ifrågavarande kategorier
väljare utsattes för obehörig påverkan. Länsstyrelsen anser sig sålunda
kunna tillstyrka förslaget. Även länsstyrelsen i Södermanlands län anser sig
numera med hänsyn till vad utredningen anfört kunna frånträda kravet på
kvalificerat vittne och har icke något att erinra mot att valsedelsförsändelse
anordnas under medverkan av två vittnen. Svenska stadsförbundet förordar
likaledes att kraven på förhandsprövning och kvalificerat vittne slopas såsom
villkor för utnyttjande av valsedelsförsändelseinstitutet. Förbundet anser
det tillfyllest att väljaren tecknar en försäkran på heder och samvete
och att valsedelsförsändelsens anordnande sker under medverkan av tvä
vittnen. Ett system efter dessa riktlinjer synes förbundet vara betryggande
från valsäkerhetssynpunkt och måste även i den praktiska tillämpningen
vara mera lätthanterligt än ett förfarande med förhandsprövning och kvalificerat
vittne. Länsstyrelsen i Hallands län finner däremot förenklingarna
i det aktuella förslaget ha drivits så långt att det kan ifrågasättas om icke
säkerheten i alltför hög grad kommer att bli lidande härpå.

Frågan om det föreslagna systemet erbjuder tillräckliga garantier
mot obehörig påverkan vid röst rättsutövnin gen behandlas
i åtskilliga remissyttranden.

Flera tillstyrkande myndigheter, bl. a. länsstyrelsen i Norrbottens län.
anser garantierna för att röstningen tillgått på tillbörligt sätt vara väl så
stora med det föreslagna systemet som med ambulerande röstmottagning.

En del remissorgan, som likaledes tillstyrkt förslaget, håller det dock för

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1064 233

troligt att risken för obehörig påverkan är större vid förfarandet med valsedelsförsändelse.
Sveriges husmodersföreningars riksförbund anser skillnaden
icke vara så stor att man därför skulle anse sig förhindrad att antaga
det för de röstande mest smidiga systemet. En viss risk för obehörig påverkan
och kanske även missbruk kan enligt länsstyrelsen i Jämtlands län
visserligen icke uteslutas. Denna risk anser länsstyrelsen emellertid väsentligt
elimineras genom föreskriften om att två vittnen skall medverka vid
anordnandet av ifrågavarande valsedelsförsändelser, till vilka särskilda kuvert
skall tillhandahållas. Med hänsyn härtill och till angelägenheten av att
frågan om de gamla och sjuka väljarnas rösträttsulövning snarast löses
uppger sig länsstyrelsen icke ha något att erinra mot det nu framlagda förslaget.
Om än risken för obehörig påverkan skulle vara något större med
ett system med valsedelsförsändelse än med ambulerande röstmottagning
anser länsstyrelsen i Västerbottens län dock fördelarna i förslaget överväga
de med systemet förenade nackdelarna. Länsstyrelsen säger sig därför vilja
tillstyrka förslaget. Ej heller socialstyrelsen finner det föreslagna förfarandet
innebära fullgod säkerhet för att väljaren icke kommer att utsättas för
obehörig påverkan. Enligt styrelsen torde det emellertid vara praktiskt taget
omöjligt att finna ett valförfarande för nämnda grupper, som ger en i
alla avseenden fullgod sådan säkerhet, särskilt som man samtidigt måste
försöka tillgodose kravet på enkelhet i förfarandet. Förslaget uppges innebära
en kompromiss mellan dessa båda synpunkter. Kompromissen har å
sin sida enligt styrelsen medfört att invändningar kan riktas mot förslaget
både för bristande garantier mot obehörig påverkan och för bristande enkelhet.
Socialstyrelsen anser emellertid att utredningen kommit fram till
en rimlig lösning av frågan och tillstyrker därför en lagstiftning i huvudsaklig
överensstämmelse med förslaget. Skånska drätselkammarförbundet
anser en ordning med ambulerande röstmottagning vara att föredraga ur
rättssäkerhetssynpunkt men finner de av utredningen redovisade skälen för
ett system med valsedelsförsändelse så starka alt detta system likväl bör
accepteras.

I de avstyrkande yttrandena anses genomgående förslaget ge anledning
till betänkligheter ur valsäkerhetssynpunkt. Länsstyrelsen i V ästernorrlands
län understryker sålunda att det med förslaget blir den röstberättigade
själv, som avgör om han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse.
En dylik ordning är enligt länsstyrelsen icke tillrådlig. Man bör, anför
länsstyrelsen, vid frågans lösning fasthålla vid grundsatsen, att rösträtten
skall utövas av vederbörande personligen inför i lag angiven röstmottagare.
Endast på så sätt vinnes enligt länsstyrelsen säkerhet att den röstande
verkligen är den han uppger sig vara och skapas tillräckliga garantier mot
obehörig påverkan av hans vilja. Kommunalborgmästaren i Lidköping påpekar
att personer, som av olika anledningar är försvagade, lättare kan bli

234

Knngl. Maj.ts proposition nr HO år 196''t

föremål för obehörig påverkan vid rösträttsutövning. Ett genomförande av
utredningsförslaget skulle enligt kommunalborgmästaren innebära ökade
risker för sådan påverkan.

Länsstyrelsen i Kristianstads län samt magistraterna i Västerås och Gävle,
vilka samtliga avstyrkt förslaget, betonar i sina yttranden att det föreslagna
systemet kan ge anledning till missbruk, särskilt som begreppet
»sjukdom» kan ges olika tolkning och den föreslagna metoden i praktiken
icke förutsätter någon kontroll. Magistraten i Gävle finner risk föreligga
för att personer, som ej är förhindrade att inställa sig i vallokalen, av lättja
eller bekvämlighet kommer att rösta genom valsedelsförsändelse under föregivande
av sjukdom, med eller utan vilseledande av vittnena. Magistraten
i Västerås befarar att även förkylningar och lättare åkommor kan komma
att betraktas som sjukdom i den föreslagna författningens mening, vilket
enligt magistraten väl icke torde vara avsikten.

Några remissorgan, bl. a. länsstyrelsen i Gävleborgs län och Sveriges husmodersföreningars
riksförbund, bedömer dock risken för missbruk som
tämligen liten. Enligt riksförbundet torde väljarens av vittne vitsordade
försäkran fylla de anspråk man här kan uppställa. Svenska kommunförbundet
anser för sin del tillräckliga garantier mot missbruk ligga däri att
det ena vittnet skall vara antingen någon nära släkting till väljaren eller
någon som är väljarens vårdare och att det är detta vittne som skall avlämna
valsedelsförsändelsen vid valförrättningen.

I en del remissyttranden göres vissa uttalanden rörande effekten av
det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse.
Generalpoststyrelsen betonar att av de alternativa metoder till en lösning
av frågan, som tidigare diskuterats, den förordade metoden torde vara den,
som kan tänkas komma till vidsträcktare användning och som möjligen
skulle kunna reducera behovet av tillfälliga postanstalter på sjukhus. Svenska
landstingsförbundet anser dock att man icke bör räkna med att det föreslagna
systemet i någon väsentligare grad minskar behovet av särskilda
postanstalter å sjukhus på valdagen. Med hänsyn till såväl patienterna
som personalen torde det enligt förbundets uppfattning vara nödvändigt
att de särskilda postanstalterna bibehålies vid större och medelstora sjukhus
medan man möjligen skulle kunna något höja den nuvarande undre
gränsen för inrättande av sådan anstalt.

Kommunalborgmästaren i Tidaholm, som avstyrkt förslaget, finner systemet
med valsedelsförsändelse icke kunna erbjuda fullgoda möjligheter till
rösträttsutövning. Åtskilliga gamla och sjuka uppges sålunda icke komma
att med detta system få möjlighet till valdeltagande. Härvid åsyftas bl. a.
sådana gamla och sjuka, vilka vårdas å annan ort än där de är röstberättigade.
Om systemet med ambulerande röstmottagning kommer till stånd
anses missförhållandet kunna undanröjas, enär möjlighet föreligger att

Kungl. Maj.ts proposition nr 110 år 1964

235

anordna detta system så, att väljaren får rösta vid ambulerande röstmottagning,
oberoende av om han vistas inom sitt eget valdistrikt eller ej.

De vanföras riksförbund framför i sitt tillstyrkande yttrande tanken på
en utsträckning av det föreslagna systemets tillämpningsområde. Även om
valhandlingen förenklas för dem, som har mer väsentliga rörelsehandikapp,
finns det enligt förbundet många invalidiserade med smärre rörelsebegränsningar,
som på grund av långa avstånd till vallokalen bör få sitt valdeltagande
underlättat. Förbundet ifrågasätter om icke jämväl dessa i stor utsträckning
bör äga rätt att använda sig av det föreslagna förfarandet med
valsedelsförsändelse. Kombinerat med de långa reseavstånden kan, framhålles
det, invaliditeten bli ett så svårt hinder att deltagandet i valen försvåras
i så hög grad som avses för användandet av valsedelsförsändelse.

De av utredningen förordade reglerna för valsedelsförsändelse
s anordnande har i allmänhet tillstyrkts eller lämnats utan erinran
av de remissorgan, som i princip godtagit ett system med sådana försändelser
för de sjuka och de med dem jämställda väljargrupperna. På en
del håll ställer man sig dock kritisk till den utformning bestämmelserna
om vittnen erhållit i förslaget.

I statistiska centralbyråns promemoria utvecklas mera ingående vissa
synpunkter på de föreslagna vittnesbestämmelserna. I promemorian anföres
följande.

Mot dessa bestämmelser kan man först och främst anföra, att det endast
torde vara i små valdistrikt, där valförrättarna känner till de flesta inom
distriktet, som en något så när effektiv kontroll kan ske att vittnena uppfyller
villkoren. I städerna torde kontroll i regel vara utesluten. Vidare kan
nämnas, att de stränga fordringarna på vittne nr 1 gör, att i många fall
röstning är utesluten, om inte bestämmelserna tolkas mer liberalt än som
kan anses vara riktigt. Att en person varken har barn, barnbarn, föräldrar
eller syskon är ju inte ovanligt (många ogifta åldringar hör till denna kategori),
och minst lika vanligt torde vara att dylika släktingar visserligen
finns men vistas på annan ort. Valsedelsförsändelse kan ju då inte avlämnas,
om inte en vårdare är vittne nr 1. Men vad är en »vårdare»? Hur
många gamla och invalidiserade kan inte klara sig själva och utföra sina
dagliga sysslor ensamma utan att för den skull ha så lätt att bege sig
till en vallokal. Det kan också vara fråga om en tillfällig sjukdom, som
gör att vederbörande inte kan bege sig ut på valdagen, och någon vårdare
behöver ju då inte finnas.

Meningen med bestämmelserna om vittne nr 1 torde vara, att det bör
vara en person, som motsvarar maken vid äktamakeförsändelse, och icke
eu främmande person, som kan tänkas fara omkring och samla röster, men
därför är det icke nödvändigt med den stränga begränsningen av de personkategorier,
som godkänns som vittne nr 1, särskilt som den noggranna specificeringen
av vilka släktskapsförhållanden som godtas inotvägs av den
synnerligen vaga innebörden av den andra godkända kategorien, nämligen
»vårdare». Enklast torde vara att formuleringen ändrades till att vittne nr
1 skall vara släkt med väljaren eller personligen känna väljaren väl.

236

Kungl. Maj.ts proposition nr t\0 år 1964

Vidare kan förmodas, att de tämligen invecklade reglerna rörande vilka
personer som godtas som vittne nr 1 och som vittne nr 2 kan vara svåra
att förstå både för väljare och vittnen. De flesta personer är vana vid att
när det på en handling behövs två vittnen, godtas vilka personer som helst
utom sådana som är nära släkt. Men att då förstå att i detta fall det ena
vittnet måste vara nära släkt (eller vårdare) medan det andra inte får vara
nära släkt, är inte så lätt för många. Inte heller kanske alla tänker på att
vittne nr 1 måste överlämna försändelsen. Detta är ju en av de få bestämmelser
som verkligen kan kontrolleras. Om vittne nr 2 infinner sig för
att avlämna försändelsen och avvisas, kanske han måste söka reda på
vittne nr 1 och överlämna försändelsen till denne, som sedan i sin tur
måste bege sig till vallokalen, om detta medhinnes innan den stängs.

Det torde därför vara mest konsekvent att endast vittne nr 2 (som motsvarar
det enda vittnet vid äktamakeförsändelse) kallas för vittne. Denne
bör ju vara en främmande person, såsom man är van vid att vittnen bör
vara. Vittne nr 1 är ju inget verkligt vittne (han är jävig); han kan kallas
t. ex. »avlämnare», »ombud» eller helt enkelt »bud», såsom man numera är
van vid, sedan postverket ersatt bevittningen med uppgift om namn på
»budet». På försändelsen kan då finnas en särskild plats för vittnets namnteckning
och en annan plats för budets namnteckning.

Man kan ju anse, att det inte är nödvändigt att medge att make får vara
vittne nr 1 (bud), eftersom röstning i sådana fall kan ske med äktamakeförsändelse.
Det kan dock vara önskvärt att make godtas som vittne nr 1,
eftersom det kan tänkas att i en del fall endast kuvert för sjuka och åldringar
finns tillgängligt men icke kuvert för äkta make.

Några remissorgan finner för sin del afl endast ett vittne, som
är o j ä v i g t, bör medverka vid valsedelsförsändelsens anordnande. Enligt
länsstyrelsen i Västmanlands län undvikes härigenom en komplikation vid
förfarandet, som kan föranleda osäkerhet hos valmyndigheterna, ytterligare
kassationsanledningar vid sammanräkningsproceduren o. s. v. En utvidgad
tillämpning av det redan existerande institutet äktamakeförsändelse utan
någon extra påbyggnad ter sig enligt länsstyrelsens uppfattning mest naturlig
och komplikationsfri. Valsedelsförsändelsen bör enligt länsstyrelsen
kunna avlämnas hos valförrättaren av den person, som den sjuke vidtalat
att i detta avseende vara honom behjälplig. Eventuellt anses det kravet
kunna ställas på röstavlämnaren, att denne är röstberättigad i väljarens
valdistrikt. Vistas väljaren på vårdanstalt av något slag, där särskild poströstning
ej finnes anordnad, torde enligt länsstyrelsen merendels valsedelsförsändelsen
kunna befordras till valförrättaren genom anstaltens försorg.
Även länsstyrelsen i Göteborgs och Bohus län finner det föreslagna systemet
med två vittnen med olika kvalifikationer alltför invecklat. Länsstyrelsen
anser det böra övervägas om man inte i stället i fråga om de formella
vittnesföreskrifterna borde tillämpa samma förfarande som vid valsedelsförsändelse
för äkta make, varvid man kunde tänka sig att avlämnandet
fick ske antingen genom vittnet eller genom någon väljaren närstående. De
vanföras riksförbund anför liknande synpunkter.

Från några håll, där man i princip godtagit den föreslagna ordningen

237

Kungl. Maj:ts proposition nr 1''tO år 106i

med två vittnen, förordas en utvidgning av den krets, ur vilken vittne
nr 1 kan tagas. Enligt vad som framhålles kan det förekomma att väljare
saknar såväl nära släkting som vårdare i egentlig mening. Länsstyrelsen i
Skaraborgs län föreslår av nu nämnda skäl att särskilda, av valnämnden
förordnade personer skall finnas att tillgå såsom vittnen och röstavlämnare.
Samma förslag framföres av kommunalborgmästaren i Tidaholm.
Sveriges folkpensionärers riksorganisation finner det för sin del angeläget
att den röstberättigade själv äger ange, vem i bekantskapskretsen som kan
anses stå i sådant personligt förhållande till den röstberättigade att han
kan godkännas såsom vittne nr 1.

Socialstyrelsen och magistraten i Västerås anmärker att utredningen icke
närmare beskrivit vilka personer som skall innefattas i begreppet vårdare
och i denna egenskap kunna tjänstgöra såsom vittne nr 1. Socialstyrelsen
anför.

Socialstvrelsen känner icke till att begreppet vårdare i lagstiftning eller
annat sammanhang blivit särskilt definierat. Däremot finnes i 9 § tredje
stycket kungörelsen den 25 maj 1962 (nr 386) med tillämpningsföreskrifter
till sjukreseförordningen en uppräkning av de kategorier som vid tilllämpningen
av nämnda kungörelse skall räknas som vårdare. Socialstyrelsen
finner det emellertid angeläget att begreppet i någon mån belyses i en
kommande proposition i ämnet. Inom begreppet vårdare i nu förevarande
sammanhang bör självklart falla vårdpersonal som är anställd vid olika
vårdinrättningar eller inom den öppna vården, t. ex. den sociala hemhjälpen,
i den mån vederbörande vårdare har någon del i skötseln av väljaren i
fråga. Många gamla eller invalidiserade människor klarar sig emellertid
själva och utför sina dagliga sysslor i hemmet utan att trots detta ha så
lätt att bege sig till en vallokal. Några kan ju också av tillfällig sjukdom
vara förhindrade att uppsöka vallokal på valdagen. I den mån dessa personer
icke kan rösta genom äktamakeförsändelse uppkommer frågan vem
som skall räknas som deras vårdare. I sådana fall bör som vårdare kunna
räknas granne eller annan som, om än tillfälligtvis, ser till vederbörande
väljare. Det torde icke vara möjligt att lämna någon entydig definition på
begreppet vårdare, men enligt socialstyrelsens mening måste begreppet ges
en vidsträckt tolkning för att det föreslagna förfarandet skall kunna tilllämpas
i önskvärd utsträckning. Skyddet mot att institutet valsedelsförsändelse
skall användas i icke avsedd omfattning får främst sökas i föreskriften,
att väljaren på ytterkuvertet skall teckna en på heder och samvete
avgiven förklaring, att han uppfyller rekvisiten för röstning genom valsedelsförsändelse
samt att denna försäkran skall vitsordas av vittnena.

Svenska stadsförbundet förklarar, att förbundet förutsätter att av personalen
på ålderdomshem endast den tjänstgörande föreståndaren i förevarande
sammanhang godtages såsom vårdare.

Vad särskilt angår vittne nr 2 ifrågasättes av några remissorgan
om icke krav bör uppställas på att detta vittne besitter vissa kvalifikationer.
Länsstyrelsen i Malmöhus län finner syftet med vittne nr 2, nämligen
att förebygga att väljaren påverkas av den såsom vittne nr 1 anlitade an 9

Dihang till riksdagens protokoll 19G''t. 1 samt. Nr 140

238

Kungl. Maj. ts proposition nr 1W år 196i

förvanten eller vårdaren, icke kan uppnås på ett tillräckligt effektivt sätt
genom den föreslagna ordningen, särskilt som åldersgränsen för vittne nr 2
satts så låg som 15 år. En utväg att i ifrågavarande avseende uppnå större
trygghet synes enligt länsstyrelsen vara att kräva att vittne nr 2 skall vara
k\ alificerat. Några större praktiska olägenheter av en sådan anordning anser
länsstyrelsen inte behöva uppkomma, därest den krets, inom vilken
dessa vittnen får tagas, göres tillräckligt vid. Magistraten i Gävle anser att
vittne nr 2 bör vara ämbets- eller tjänsteman eller nämndeman eller av valnämnden
i distriktet förordnad person samt att valnämnden bör åläggas
att förordna lämpligt antal vittnen.

Socialstyrelsen anser vittnesbestämmelserna böra kompletteras med en
föreskrift om att vittne nr 2 ej får stå i beroende ställning till vittne nr 1.
En sådan föreskrift uppges främst ha betydelse för röstningen på ålderdomshem
och andra vårdanstalter men kan, framhåller styrelsen, naturligtvis
medföra vissa svårigheter, när det gäller att i alla lägen få tag i ett
vittne nr 2. Styrelsen finner det emellertid angeläget att man på angivet
sätt förebygger misstankar om att personalen vid ålderdomshem och andra
anstalter samarbetar i syfte att obehörigen påverka väljarna.

När det gäller frågan om vittnenas ålder framhåller länsstyrelsen i Halllands
län att endast personer, vilka själva är röstberättigade, bör godtagas
såsom vittnen men att åldersgränsen av praktiska skäl dock kan sättas till
lägst 18 år.

Länsstyrelsen i Stockholms län och magistraten i Södertälje, som tillstyrkt
den föreslagna ordningen, ifrågasätter om icke den röstberättigade
bör ha rätt att anlita biträde vid valsedelsförsändelsens
iordningställande. När det gäller röstning av sjuka och
gamla är det — framhålles det -— säkerligen ej sällsynt att väljaren av sin
sjukdom eller ålder är så svårt invalidiserad, att han icke utan hjälp kan
vidtaga samtliga för valsedelsförsändelsens anordnande föreskrivna åtgärder.
Väljare som i vanlig ordning inställer sig i vallokalen äger, om han på
grund av kroppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge sin
röst, anlita biträde vid röstningen. Detta medgivande bör enligt nämnda
remissorgan även gälla vid röstning av hemmavarande sjuka och åldringar.

Sveriges folkpensionärers riksorganisation framhåller i detta sammanhang
att den som är intagen på vård- eller sjukhem eller inneboende på
ålderdomshem i många fall kan komma i beroende ställning till föreståndaren
samt att det därför är viktigt att de politiska partierna beredes möjlighet
att få kontakt med dessa väljare och få rätt, om väljaren så önskar, att
biträda vid valsedelsförsändelsens upprättande.

Utredningens förslag om att valsedelsförsändelsen endast skall
kunna avlämnas av vittne nr 1 anser länsstyrelsen i Kronobergs län
icke vara tillfredsställande. Länsstyrelsen föreslår att valsedelsförsändelsen
skall få avlämnas även av vittne nr 2.

239

Kmujl. Muj:ts proposition nr HO år 196b

Socialstyrelsen erinrar i sitt yttrande om att det numera förekommer
allt oftare att kommuner samarbetar om ålderdomshem. Detta medför, att
det blir allt vanligare att personer, som är intagna på ålderdomshem, är
mantalsskrivna i annan kommun än den, där ålderdomshemmet är beläget.
Om röstning skall ske genom vårdare, medför detta den olägenheten, att
vårdaren i vissa fall måste färdas till annan kommun för att där framlämna
valförsändelsen. Dessa olägenheter skulle, framhåller styrelsen, kunna
undanröjas genom att möjlighet skapas för vittne nr 1 att avlämna valsedelsförsändelse
på postanstalt. Såvitt socialstyrelsen nu kan bedöma torde
olägenheterna emellertid icke vara av större omfattning än att de kan avhjälpas
genom praktiska lösningar såsom att vederbörande kommun ställer
transportmedel till vårdarens förfogande. Socialstyrelsen anser därför att
erfarenheten får visa huruvida någon utvidgning av möjligheterna till poströstning
bör komma till stånd. Generalpoststyrelsen finner det för sin del
synnerligen välgrundat att det föreslagna systemet med valsedelsförsändelse
inte är avsett att användas i kombination med poströstning, vilket skulle
göra det redan tämligen komplicerade poströstningsförfarandet alltför svårbemästrat.

Skånska drätselkammareförbundet, som ställer sig kritisk mot att det
överlämnas åt väljaren att avgöra om han är berättigad att rösta genom valsedelsförsändelse,
föreslår, att försändelsen vid avlämnandet skall vara åtföljd
av intyg av t. ex. läkare eller distriktssköterska.

I några yttranden göres vissa uttalanden beträffande m ö j 1 i g h e t e rn
a till kontroll av att väljaren äger rösta genom valsedelsförsändelse
och att försändelsens anordnande skett på föreskrivet sätt. Länsstyrelsen
i Kronobergs län framhåller, att det inte av den föreslagna lagtexten
framgår att ordföranden har befogenhet att genom frågor till den, som avlämnar
valsedelsförsändelsen, skapa klarhet beträffande försändelsens anordnande
och avlämnande. Länsstyrelsen anser, att ordföranden endast bör
kunna utöva den formella granskning, som anges i den föreslagna lagtexten,
och att det inte är lämpligt att ordföranden förhör sig om riktigheten
av de å valsedelsförsändelsen tecknade intygen. Länsstyrelsen i Kalmar län
påtalar, att ett förfarande med frågor till den som överlämnar valsedelsförsändelsen
är otillfredsställande och kan antagas medföra komplikationer.
Liknande synpunkter anföres av valnämnden i Alunda distrikt, valnämnden
i Tomclilla köpings första valdistrikt, drätselkammaren i Umeå och
Sveriges husmodersföreningars riksförbund.

Svenska stadsförbundet framhåller i detta sammanhang att, i den mån
den nya röstningsmetoden skulle komma att medföra missbruk, det är angeläget
att de straffrättsliga bestämmelserna anpassas därefter.

Frågan om lagtextens utformning beröres i några yttranden.
Vad särskilt angår den förordade lydelsen av § 24 riksdagsordningen har
länsstyrelsen i Västerbottens län uttalat att man måhända bör utbyta ordet

240

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

»förhindrad» mot exempelvis »ur stånd att» för att tydligare utmärka att
rätten att rösta genom valsedelsförsändelse, varom här är fråga, endast
skall tillkomma sådan väljare, som på grund av sjukdom etc. är oförmögen
att utöva sin rösträtt vid valförrättningen.

Departementschefen. I ett demokratiskt samhälle är det angeläget, att de
röstberättigade i så stor utsträckning som med beaktande av valsäkerhetens
krav och andra samhällshänsyn rimligen kan ske sättes i tillfälle att utöva
sin rösträtt. I stort sett torde med vår gällande valordning möjligheterna
till valdeltagande för de flesta röstberättigade få betecknas som utomordentligt
goda. Alltjämt finns emellertid vissa medborgargrupper, som ej alls
eller blott med största svårighet kan utöva sin rösträtt. En grupp, som från
denna synpunkt träder i förgrunden, är de sjuka och de med dem i detta
hänseende jämställda invaliderna och åldringarna. Gällande bestämmelser
om rösträttens utövning är nämligen icke i tillräcklig omfattning utformade
med hänsynstagande till de svårigheter för valdeltagandet, som kan föranledas
av att väljaren är sjuk vid valtillfället eller lider av invaliditet eller ålderdomssvaghet.
Visserligen upptar vallagarna föreskrift om att väljare,
som på grund av koppsligt fel är oförmögen att i föreskriven ordning avge
sin röst vid valförrättning, äger anlita biträde vid röstningen. Denna föreskrift
är emellertid av jämförelsevis begränsad räckvidd för den kategori
väljare, varom här är fråga, eftersom den förutsätter, att vederbörandes
kroppstillstånd tillåter honom att inställa sig personligen vid valförrättningen
i vallokalen. Enligt en annan i vallagarna meddelad särbestämmelse för
den här aktuella välj arkategorin äger den, som vårdas på sjukhus där postanstalt
finns inrättad, å valdagen poströsta på sjukhuset, oaktat detta är
beläget å den ort där vederbörande är uppförd i röstlängd. Även denna särbestämmelse
får dock för kategorin i stort sägas ha en tämligen begränsad
effekt. Möjligheten att rösta på sjukhus kan överhuvud endast utnyttjas avväljare,
som vistas på sådant sjukhus, där postanstalt finns eller vid valtillfället
blivit inrättad, och som befinner sig i sådant fysiskt tillstånd, att han
kan själv eller med hjälp förflytta sig till det ställe inom sjukhuset, där
postanstalten är belägen. Av- större betydelse i förevarande sammanhang
torde de mera allmänt inriktade röstningsbestämmelser vara, som möjliggör
för gift väljare att rösta genom andra maken medelst valsedelsförsändelse.
För många sjuka, invalider och åldringar, som är gifta, står genom
dessa bestämmelser onekligen vissa möjligheter till buds att deltaga i val.
Icke heller äktamakeröstningen är emellertid ägnad att helt undanröja de
svårigheter för valdeltagandet, som föreligger inom berörda välj arkategori.
För sitt utnyttjande förutsätter denna röstningsform, att den andra maken
icke själv på grund av sjukdom, invaliditet eller annan orsak är förhindrad
att inställa sig vid valförrättningen. För ensamstående saknas också motsvarighet
till denna röstningsform. Den slutsatsen är följaktligen berättigad,

241

Kungl. Maj.ts proposition nr HO är 196''r

att ett stort antal sjuka, invalider och åldringar icke har tillfredsställande
möjligheter att utöva rösträtten. De, som vårdas i hemmet och där är bundna
vid sängen eller i vart fall icke utan betydande svårigheter kan förflyttas
därifrån till vallokalen, är sålunda — om de icke har möjlighet att rösta
genom äktamakeförsändelse — praktiskt taget helt ur stånd att deltaga i
allmänt val. Detsamma gäller sådana ensamstående, som vårdas på ålderdomshem
eller på annan vårdinstitution, där postanstalt icke inrättas på
valdagen. Det synes därför vara av behovet påkallat att särskilda åtgärder
vidtages i syfte att underlätta sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning.
Från skilda håll har också starka önskemål om sådana åtgärder uttalats.

När det gäller att finna en lämplig form för förbättringar av ifrågavarande
väljarkategoris röstningsmöjligheter förhåller det sig otvivelaktigt så, att
man icke genom åtgärder inom ramen för gällande röstningsbestämmelser
kan i någon mera väsentlig grad bereda denna kategori lättnader i valdeltagandet.
De hittills framförda förslag, som gått ut på att i så nära anslutning
till dessa bestämmelser som möjligt åvägabringa en mera begränsad
reform för att underlätta de sjuka eller eljest handikappade väljarnas röstning,
har ej heller visat sig inrymma en fullt godtagbar lösning. Såsom redan
nämnts framlade valutredningen i sin år 1958 avgivna promemoria
förslag om att väljare, som på grund av kroppsligt fel var förhindrad att
inställa sig i vallokalen, skulle få avlämna sin valsedel omedelbart utanför
densamma. Förslaget utsattes emellertid för stark kritik vid remissbehandlingen,
bl. a. av det skälet att endast en mindre grupp sjuka, invalider och
åldringar skulle få nytta av reformen. Skall även de, som vårdas i hemmen
och icke alls eller endast med svårighet kan taga sig fram till vallokalen,
få möjligheter att göra bruk av sin rösträtt, torde, såsom valutredningen
funnit, en lösning kunna ernås endast genom att införa en särskild röstningsmetod,
som direkt tar sikte på de väljare, det här är fråga om. Denna
uppfattning synes också vara allmänt företrädd bland de remissorgan, som
i skilda sammanhang yttrat sig i frågan. För egen del finner jag det angeläget,
att även dessa röstberättigade erhåller godtagbara möjligheter att utöva
sin rösträtt. Enligt min mening bör därför åtgärderna i främsta rummet
inriktas på att tillskapa en röstningsform, som är ägnad att mera generellt
underlätta valdeltagandet för de sjuka och de med dem jämställda
väljargrupperna och som gör det möjligt för dessa väljare att avge sina röster
utan personlig inställelse i vallokalen. En sådan särskild röstningsform
torde, såsom valutredningen närmare utvecklat i sina betänkanden, i huvudsak
endast kunna erhållas genom att införa antingen ett system med
ambulerande röstmottagning eller ett system med valsedelsförsändelse, avsett
för ifrågavarande välj arkategori.

1 sitt år 1961 avgivna betänkande behandlade valutredningen ingående
de båda alternativen till en mera generell lösning av hithörande väljares

242

Kungl. Maj. ts proposition nr 110 år 196 i

röstningsproblem och utredningen framlade vissa principförslag, i vilka
såväl ett system med ambulerande röstmottagning som ett system med valsedelsförsändelse
skisserades. Vid remissbehandlingen av betänkandet vann
alternativet med valsedelsförsändelse de flesta sympatierna. Mot ett system
med ambulerande röstmottagning gjordes vissa invändningar från både
praktisk och principiell synpunkt. Ett mindre antal remissorgan tillstyrkte
dock en lösning med ambulerande röstmottagning. I sitt nu aktuella betänkande
har valutredningen stannat för att förorda ett system med valsedelsförsändelse,
dock något annorlunda utformat än i 1961 års principförslag.
Remissbehandlingen av sistnämnda betänkande har givit ett än kraftigare
utslag till förmån för alternativet med valsedelsförsändelse. Utredningens
förevarande förslag har sålunda i princip tillstyrkts eller lämnats utan erinran
av samtliga remissorgan utom tre länsstyrelser, tre magistrater och
två kommunalborgmästare. Liksom valutredningen och det alldeles övervägande
antalet remissorgan anser jag, att alternativet med valsedelsförsändelse
är att föredraga framför utvägen med ambulerande röstmottagare,
när det gäller att mera generellt lösa sjukas, invaliders och åldringars röstningsproblem.

Närmare bestämt innebär valutredningens förslag, att väljare, som på
grund av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är förhindrad att inställa
sig i vallokalen, skall få rösta genom valsedelsförsändelse av i stort sett
samma slag som valsedelsförsändelse, vilken för närvarande förekommer
vid äktamakeröstning. Den viktigaste skillnaden är att vid den nya typen
av valsedelsförsändelse två vittnen skall medverka mot ett vid valsedelsförsändelse
för äkta make. Det ena vittnet avses skola vara antingen någon
nära släkting till väljaren eller någon som är väljarens vårdare. Det andra
vittnet motsvarar det vittne, som förekommer vid valsedelsförsändelse för
äkta make. Enligt förslaget skall väljaren vid valsedelsförsändelsens upprättande
själv frivilligt inlägga sin valsedel i ett innerkuvert och tillsluta
detta. I närvaro av de båda vittnena skall han inlägga innerkuvertet i ett
ytterkuvert, vilket omedelbart därefter tillslutes av väljaren. En på ytterkuvertet
anbragt förklaring att sålunda tillgått jämte en på heder och samvete
avgiven försäkran att väljaren på grund av sjukdom, lyte, vanförhet
eller hög ålder är oförmögen att inställa sig i vallokalen skall därefter av
väljaren egenhändigt undertecknas. De båda vittnena skall på ytterkuvertet
intyga, dels att något förhållande stridande mot väljarens nyssnämnda
försäkran icke är känt för dem, dels att väljaren egenhändigt undertecknat
nämnda förklaring jämte försäkran. Valsedelsförsändelsen avses skola avlämnas
vid valförrättningen i väljarens valdistrikt av den person, som i
egenskap av nära släkting eller vårdare anlitats såsom vittne vid försändelsens
upprättande.

Den sålunda föreslagna utformningen av valsedelsförsändelseinstitutet
på ifrågavarande område har i princip tillstyrkts eller lämnats utan erm -

243

Kungl. Maj:ts proposition nr lbO år 196b

rån av flertalet remissorgan. Med den lagtekniska uppläggning av reformen,
som jag i det följande föreslår, har jag icke anledning att nu i detalj
laga ståndpunkt till hur valsedelsförsändelseinstitutet för hithörande väljare
bör vara beskaffat. Jag kan i förevarande sammanhang, där fråga är om
att i grundlag öppna möjlighet att framdeles komplettera vallagen med bestämmelser
om ett för ifrågavarande väljare avsett valsedelsförsandelseinstitut,
nöja mig med det uttalandet, att valutredningens förslag rörande institutets
närmare utformning, såsom flertalet remissorgan funnit, förefaller
väl ägnat att läggas till grund för lagstiftning i ämnet. 1 anledning av vissa
farhågor, som från några håll yppats under remissbehandlingen, vill jag
framhålla, att hur ett valsedelsförsändelseinstitut än utformas, det svårligen
låter sig göra att totalt utesluta all risk för obehörig påverkan eller annat
missbruk, när man nödgas frångå principen om personlig inställelse
vid valförrättning. Med ett valsedelsförsändelseinstitut, i stort sett utformat
efter de av valutredningen uppdragna riktlinjerna, synes riskerna dock icke
bli sådana, att man av hänsyn till dem bör avstå från en så angelägen åtgärd
som att bereda sjuka, invalider och åldringar tillfredsställande möjligheter
att deltaga i allmänna val.

För att den här förordade reformen skall kunna genomföras med avseende
å andrakammarvalen erfordras vissa ändringar av § 24 riksdagsordningen.
Ändringarna synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt, att
grundlagsstadgandet alltjämt såsom huvudregel föreskriver att rösträtt endast
må utövas genom personlig inställelse vid valförrättning, samt att lagrummet
i övrigt anger i vilken mån vallagen må innehålla undantag från
denna regel. I sistnämnda hänseende torde grundlagsstadgandet böra upptaga
föreskrift om att det i vallagen må bestämmas, att valberättigad, som
till följd av vistelse utom riket eller yrkes- eller tjänsteförpliktelse är förhindrad
att iakttaga personlig inställelse vid valförrättning, må före valet
avge valsedel, att make må avge valsedel genom andra maken samt att ^ alberättigad,
som till följd av sjukdom, lyte, vanförhet eller hög ålder är
oförmögen att iakttaga sådan inställelse, må avge valsedel genom annan
person." Förslag till ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen har upprättats
i enlighet med vad nu sagts.

Därest detta förslag av riksdagen antages såsom vilande torde till behandling
i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få framläggas förslag
till de för reformens genomförande erforderliga ändringarna i lagen
om val till riksdagen. Då enligt min mening valsättet vid kommunala val så
långt möjligt bör överensstämma med valsättet vid andrakammarval, torde
samtidigt förslag till motsvarande ändringar i kommunala vallagen bora
föreläggas riksdagen.

244

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1961

12. Vissa magistraters befattning med förstakammarval

Gallande bestämmelser m. m. Magistraten i några städer har att taga viss
belattning med valen till riksdagens första kammare. När sådant val skall
äga rum i valkrets, som omfattar förutom landstingsområde en eller flera
städer, som ej deltager i landsting, skall länsstyrelsen i kungörelse tillkännagiva
tid och ställe för valet och meddela underrättelse därom till magistraten
i stad, som nyss sagts. På magistraten ankommer därefter att tillse, att
stadsfullmäktige utser valmän jämte suppleanter att deltaga i riksdagsmannavalet,
varjämte magistraten har att till valet kalla envar stadsfullmäktig,
som utsetts till valman (12 § 2 och 3 inom. lagen om val till riksdagen).
Blir stadsfullmäktig, som utsetts till valman, förhindrad att fullgöra uppdraget,
skall han ofördröjligen underrätta magistraten i staden, som då har
att till deltagande i valet inkalla vederbörande suppleant. Bestämmelser härom
har givits såväl i § 6 mom. 7 sista stycket riksdagsordningen som i 13 §
andra stycket lagen om val till riksdagen.

Före den 1 januari 1964 ankom det på magistraterna i gemen — bortsett
trän magistraten i Stockholm — att taga befattning med andrakammarval
och kommunalval. Genom en år 1963 genomförd reform (SFS 127 och 128,
prop. 06, KU uti. 7) överfördes magistraternas bestyr med dessa val på
andra organ samtidigt som det tillskapades en för riket enhetlig valorganisation
med en valnämnd i varje kommun (landskommun, köping eller stad).
Till grund för reformen låg — förutom ett av 1955 års valutredning framlagt
förslag om en ändrad valnämndsorganisation på landet — ett av stadsdomstolsutredningen
i samband med en föreslagen avveckling av magistrats-
och kommunalborgmästarinstitutionerna redovisat principförslag
(SOL 1961: 6 s. 174 178), enligt vilket dessa båda institutioners uppgifter

att förbereda och leda de allmänna valen skulle övertagas av valnämnder
och den befattning med röstsammanräkning vid kommunala val, som ankom
på valmyndighet i stad, skulle överflyttas till länsstyrelse. Av stadsdomstolsutredningen
hade även föreslagits att de magistraten i vissa städer
åvilande uppgifterna med avseende å förstakammarval skulle övertagas av
vederbörande länsstyrelse. Sistnämnda förslag, som tillstyrkts eller lämnats
utan erinran under remissbehandlingen av stadsdomstolsutredningens betänkande
i ämnet, togs emellertid icke upp till behandling i samband med
den berörda reformen. Anledningen härtill var att förslagets genomförande
förutsatte ändring av de bestämmelser, som riksdagsordningen upptar i detta
avseende. I proposition 1963: 56 framhölls att de tämligen begränsade uppgifter,
som vissa magistrater hade att utföra med avseende å förstakammarvalen,
var av sådan karaktär att de ifrågavarande magistraternas frikoppling
från dessa uppgifter icke behövde ske i omedelbart samband med en
ändring av organisationen för de direkta valens ombesörjande. Frågan om

Kungl. Maj. ts proposition nr 140 år 1964

245

överflyttande av de med förstakammarvalen sammanhängande magistratsgöromålen
ansågs böra upptagas till behandling i samband med prövningen
av erforderlig grundlagsändring.

Departementschefen. För närvarande är det endast i städerna Malmö och
Norrköping, som magistrat har att taga befattning med förstakammarval.
Ingendera av nämnda städer ingår nämligen i landstingskommun men bildar
tillsammans med sådan kommun valkrets vid förstakammarval. Med
hänsyn till den förestående avvecklingen av magistratsinstitutionen bör frågan
om dessa magistraters frikoppling från de med förstakammarvalen sammanhängande
uppgifterna — tillsynen av att stadsfullmäktige utser valmän
för valets förrättande och uppgiften att kalla valmän och suppleanter — nu
upptagas till prövning. Av stadsdomstolsutredningen har, såsom redan
nämnts, i tidigare sammanhang föreslagits att ifrågavarande uppgifter skall
övertagas av vederbörande länsstyrelse. Förslaget härutinnan, som tillstyrkts
eller lämnats utan erinran av hörda remissmyndigheter, anser jag
mig kunna biträda. Jag föreslår därför att i § 6 mom. 7 sista stycket riksdagsordningen
vidtages sådan ändring att stadsfullmäktig, som utsetts till
valman vid förstakammarval, skall vid förhinder att fullgöra uppdraget
göra anmälan därom till länsstyrelsen i länet, som till deltagande i valet då
har att inkalla vederbörande suppleant.

Därest förslag om sådan ändring av riksdagen antages såsom vilande torde
till behandling i samband med grundlagsfrågans slutliga prövning få
framläggas förslag till motsvarande ändring av 13 § andra stycket lagen
om val till riksdagen samt förslag till sådana ändringar av 12 § 2 och 3 mom.
samma lag, att de däri angivna uppgifter, som åvilar magistrat, överföres
på länsstyrelse.

13. Ändring av § 33 regeringsformen

Gällande bestämmelser. Enligt § 33 regeringsformen äger Kungl. Maj :t
att i den ordning och under de villkor, som bestämmes genom särskild lag,
stiftad i den ordning § 87 mom. 1 stadgar, genom naturalisation till svensk
medborgare upptaga utländsk man eller kvinna. Bestämmelser, som reglerar
utövningen av denna befogenhet, har meddelats i lagen den 22 juni
1950 (nr 382) om svenskt medborgarskap.

Departementschefen. I syfte att så mycket som möjligt koncentrera regeringens
och departementens arbete till viktigare frågor bör eu hel del nu på
Kungl. Maj:t ankommande ärenden, framför allt sådana som är av enklare
beskaffenhet, överföras till annan myndighets handläggning. Departementsutredningen
har i uppdrag att undersöka möjligheterna härtill. På

246

Kungl. Maj.ts proposition nr 140 år 1964

vissa speciella områden har dessutom särskilda utredningar fått i uppdrag
att på sitt ämnesområde undersöka möjligheterna att överflytta ärenden
från Kungl. Maj :t till annan myndighet. 1961 års utredning om översyn
av medborgarskapslagstiftningen har sålunda enligt sitt uppdrag att undersöka
bl. a. frågan om att överföra beslutanderätten i vissa medborgarskapsärenden
från Kungl. Maj :t till underlydande organ. Såsom framhållits i
utredningens direktiv torde många av de medborgarskapsärenden, som nu
prövas av Kungl. Maj :t, vara av rutinartad karaktär. Detta gäller särskilt
de nordiska ärendena. Det har därför i direktiven ifrågasatts om icke sådana
ärenden i större utsträckning skulle kunna avgöras redan på länsstyrelseplanet.
Också beträffande vissa icke-nordiska medborgarskapsärenden
har en sådan decentralisering ansetts böra övervägas av utredningen.

I den mån det visar sig möjligt att på medborgarskapsområdet frigöra
Kungl. Maj :t från befattning med mer eller mindre rutinartade ärenden,
bör en sådan decentralisering genomföras så snabbt sig göra låter. Med hänsyn
härtill förordar jag sådan ändring av § 33 regeringsformen att detta
kan ske. Ändringen synes mig lämpligen böra ske på sådant sätt att det i
medborgarskapslagen må kunna bestämmas att hithörande ärenden skall
prövas av annat organ än Kungl. Maj :t.

Hemställan

I enlighet med de synpunkter som i det föregående anförts har inom
justitiedepartementet upprättats förslag till

1) ändrad lydelse av §§ 39, 41 och 93 regeringsformen, §§ 53 och 67
riksdagsordningen samt § 2 successionsordningen;

2) ändrad lydelse av §§ 24 och 26 regeringsformen;

3) ändrad lydelse av § 21 regeringsformen;

4) ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen;

5) ändrad lydelse av § 81 regeringsformen;

6) ändrad lydelse av § 62 regeringsformen samt §§ 70 och 71 riksdagsordningen; 7)

ändrad lydelse av § 50 regeringsformen samt §§ 72 och 73 riksdagsordningen; 8)

ändrad lydelse av §§ 96—102. 106 och 110 regeringsformen samt §§
42 och 68 riksdagsordningen;

9) ändrad lydelse av § 110 regeringsformen;

10) ändrad lydelse av § 16 riksdagsordningen;

11) ändrad lydelse av § 24 riksdagsordningen;

12) ändrad lydelse av § 6 mom. 7 riksdagsordningen; samt

13) ändrad lydelse av § 33 regeringsformen.

Kungl. Mcij. ts proposition nr lbO år 106b 247

Föredraganden hemställer, att förslagen måtte genom proposition föreläggas
riksdagen till prövning i grnndlagsenlig ordning.

Med bifall till vad föredraganden sålunda med instämmande
av statsrådets övriga ledamöter hemställt
förordnar Hans Maj :t Konungen att till riksdagen skall
avlåtas proposition av den lydelse bilaga till detta protokoll
utvisar.

Ur protokollet:
Margit Hirén

248

Kungl. Maj:ts proposition nr 110 år 196 i -

Innehållsf örtecknin g

Propositionen .................................................. I

Författningsförslag ............. 3

Utdrag av statsrådsprotokollet den 20 mars 1964 .................. 21

Inledning .................................................... 21

1. Statschefens behörighetsålder .............................. 25

Gällande rätt........................................... 25

Äldre ordning in. m..................................... 26

Författningsutredningen ................................. 27

Remissyttrandena....................................... 27

Departementschefen ..................................... 30

2. Nådeärendenas behandling................................. 31

Gällande ordning m. m................................... 32

Tidigare reformförslag .................................. 33

Det aktuella förslaget.................................... 37

Remissyttrandena....................................... 39

Författningsutredningens förslag och däröver avgivna remissyttranden
............................................ 41

Nådeförfarandet i de nordiska grannländerna.............. 44

Departementschefen ...................................... 45

3. Lagrådets organisation .................................... 49

Gällande bestämmelser .................................. 49

Historik................................................ 51

Tidigare reformförslag .................................. 53

Departementspromemorian............................... 60

Remissyttrandena....................................... 68

Departementschefen..................................... 81

4. Ändrad lydelse av §§ 35 och 36 regeringsformen.............. 85

Nuvarande ordning...................................... 85

Tidigare reformförslag .................................. 86

Författningsutredningen ................................. 89

Reredningen inom civildepartementet...................... 90

Remissyttrandena....................................... 91

Departementschefen .................................... 97

5. Överlåtelse av konstitutionell befogenhet på mellanfolklig organisation
.................................................. 101

Gällande ordning........................................ 101

Olika traktattyper m. in................................. 102

Tidigare reformförslag .................................. 106

Främmande rätt ........................................ 108

Författningsutredningen ................................. 110

Remissyttrandena....................................... 113

Departementschefen..................................... 130

6. Inrättande av en riksdagens lönedelegation .................. 135

Nuvarande ordning...................................... 135

Tidigare reformförslag .................................. 136

Författningsutredningen ................................. 142

Kungl. Maj:ts proposition nr 1W år 196''r 249

Beredningen inom civildepartementet...................... 147

Remissyttrandena....................................... 147

Departementschefen..................................... 158

7. Inrättande av en riksdagens krigsdelegation m. m............. 165

Gällande ordning........................................ 165

Författningsutredningen ................................. 165

Remissyttrandena....................................... 167

Departementschefen..................................... 170

8. Ändrade grundlagsregler rörande riksdagens ombudsmän...... 175

Gällande ordning m. in................................... 175

Vissa tidigare reformförslag.............................. 177

Författningsutredningen ................................. 179

Det aktuella förslaget.................................... 179

Remissyttrandena....................................... 184

Departementschefen..................................... 187

9. Riksdagsledamots immunitetsskydd......................... 189

Gällande ordning........................................ 189

Vissa reformförslag...................................... 189

Författningsutredningen ................................. 190

Remissyttrandena ....................................... 191

Departementschefen..................................... 197

10. Rösträttsåldern ........................................... 199

Gällande rätt m. in....................................... 199

Tidigare reformförslag .................................. 200

Utländsk rätt........................................... 203

Författningsutredningens förslag.......................... 203

Remissyttrandena....................................... 205

Födelsefrekvensen under olika delar av året................ 212

Departementschefen..................................... 212

11. Sjukas, invaliders och åldringars rösträttsutövning............ 216

Gällande bestämmelser .................................. 216

Vissa tidigare framförda reformförslag.................... 218

Val utredningens år 1958 framlagda förslag och däröver avgivna

remissyttranden in. in................................. 219

Valutredningens år 1961 framlagda principförslag och däröver
avgivna remissyttranden .......................... 221

Valutredningens nu aktuella förslag ...................... 226

Remissyttrandena....................................... 229

Departementschefen..................................... 240

12. Vissa magistraters befattning med förstakammarval .......... 244

Gällande bestämmelser in. in............................. 244

Departementschefen..................................... 245

13. Ändring av § 33 regeringsformen .......................... 245

Gällande bestämmelser .................................. 245

Departementschefen..................................... 245

Hemställan .................................................. 246

Stockholm 1964. Isaac Marcus Boktryckeri Aktiebolag 640181