Konstitutionsutskottets yttrande

1980/81:5 y

över motion 1980/81:406 om kommunalt anställningsstopp

Till finansutskottet

Finansutskottet har berett konstitutionsutskottet tillfälle att avge yttrande över modon 1980/81:406 av Joakim Ollen (m). I motionen hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag till lag om kommunalt anställnings­stopp i enlighet med vad som har anförts i motionen. Motionären utvecklar i motiveringen att det enligt hans åsikt krävs åtgärder som kan bryta den kommunala expansionen. Ett sätt att göra detta, som motionären förordar, är att genom lag föreskriva kommunalt anställningsstopp. En sådan lag bör enligt motionären göras tidsbegränsad och förses med dispensregler. Det förhållandet att en sådan lag vore ett ingrepp i den kommunala självbe­stämmanderätten bör enligt motionären inte hindra ett beslut därom.

I motionen tas upp bl. a. frågan om grundlagsenligheten av vissa ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Med anledning härav kommer utskottet att i det följande behandla regleringen i grundlag av den kommunala självstyrel­sen och konsekvenserna därav för bedömningen av den i motionen aktualiserade lagstiftningsfrågan.

Grundlagsbestämmelserna

De viktigaste bestämmelserna i RF som avser kommunernas ställning och uppgifter har följande lydelse:

1 kap. Statsskickets grunder

1 § All offentlig makt i Sverige utgår från folket.

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

Den offentliga makten utövas under lagarna.

7 § I riket finns primärkommuner och landstingskommuner. Beslutanderät­
ten i kommunerna utövas av valda församlingar.

Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter.

8 § För rättskipningen finns domstolar och för den offentliga förvaltningen
statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter.

1 Riksdagen 1980181. 4 saml. Yttr. nr 5


KU 1980/81:5 y



KU 1980/81:5 y                                                                       2

8 kap. Lagar och andra föreskrifter

5 § Grunderna för ändringar i rikets indelning i kommuner samt grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommu­nala beskattningen bestämmes i lag. I lag meddelas också föreskrifter om kommunernas befogenheter i övrigt och om deras åligganden.

11 kap. Rättskipning och förvaltning

6§- Förvaltningsuppgift kan anförtros åt kommun.

Förarbeten m. m.

1809 års regeringsform innehöll i sin ursprungliga utformning inga bestämmelser om den lokala självstyrelsen. Först i samband med 1866 års representafionsreform blev den förankrad i RF. Detta skedde genom att 57 §, som fastslog att "svenska folkets urgamla rätt att sig beskatta utövas av riksdagen allena", erhöll ett tillägg av följande lydelse:

Huruledes särskilda menigheter må för egna behov sig beskatta bestäm­mes genom kommunallagarna, vilka av Konungen och riksdagen gemensamt stiftas.

Genom 1866 års riksdagsordning blev den kommunala självstyrelsen, som genom en rad förordningar 1862-1863 blivit etablerad på såväl lokal som regional nivå, i sak erkänd som en av grunderna för det svenska statsskicket. Landstingen och stadsfullmäktige i de landstingsfria städerna blev då valkorporafioner till första kammaren. Av förarbetena till 1866 års RO framgår att tillägget till RF 57 § föranleddes av denna nya roll som kommunerna fått. Huvudsyftet med stadgandet i RF var att föra över det grundläggande regelsystemet om kommunerna till den samfällda lagstift­ningens område.

I författningsutredningens förslag till RF uppmärksammades kommunerna i portalparagrafen om statsskickets grunder. Där uttalades bl. a. att "svenska folkstyrelsen förverkligas genom parlamentariskt statsskick och kommunal självstyrelse". Utredningen ville med detta stadgande enligt motiven "framhålla betydelsen av den kommunala självstyrelsen". I övrigt innehöll förslaget två stadganden av större vikt för kommunerna. I 7 kap. 2 § föreskrevs att "bestämmelser om grunderna för den kommunala organisa­fionen och verksamheten" skulle ges i lag. I 8 kap. 1 § stadgades i nära överensstämmelse med 57 § i då gällande RF, att "skatt för att täcka kommuns medelsbehov" skulle beslutas med stöd av lag.

Vid remissbehandlingen av författningsutredningens förslag anfördes skiftande synpunkter på hur den kommunala självstyrelsen borde förankras i



KU 1980/81:5 y                                                                       3

RF. Enligt en åsikt borde RF endast innehålla bestämmelser om statsskickets grunder, varför det inte fanns skäl att omnämna kommunerna i grundlagen. Andra hävdade att den kommunala självstyrelsen borde fastläggas mer eftertryckligt än vad författningsutredningen gjort. Utförligare bestämmel­ser såväl om kommunernas befogenheter som om beskattningsrätten ansågs önskvärda.

I de år 1966 utfärdade direkdven tid grundlagberedningen uppmärksam­mades den kommunala självbeskattningsrätten. Departementschefen anför­de att frågan om ett grundlagsskydd för denna "icke bör förbigås". I en annan passus framhöll departementschefen det önskvärda i att mer väsentliga och särpräglade drag i den svenska förvaltningens struktur avspeglades i grundlagen. Han pekade på att mycket stora och betydelsefulla förvaltnings­uppgifter anförtrotts organ med folklig självstyrelse, framför allt de borgerliga primärkommunerna och landstingen. Detta förhållande borde enligt departementschefens mening stadfästas i grundlag.

Grundlagberedningens förslag innebar i fråga om kommunerna inga nämnvärda sakliga ändringar. Den främsta anledningen härdll var enligt beredningen att de frågor som hade samband med den kommunala självstyrelsen och med fördelningen av uppgifter mellan stat och kommun var föremål för särskilda utredningar. I detta läge hade beredningen utformat sitt förslag så att det var förenligt med rådande förhållanden och om möjligt inte heller hindrade sådana förändringar som kunde tänkas bli en följd av de pågående utredningarna.

Att den kommunala självstyrelsen är en av statsskickets grunder kom i beredningens förslag till uttryck i 1 kap. 5 § där det sades att riket skall vara indelat i kommuner och att medborgarna i dessa skall företrädas av valda ombud som beslutar självständigt under lagarna. Bestämmelsen gällde båäe landstingskommuner och primärkommuner. I fråga om den kommunala beskattningsrätten hade beredningen under hänvisning till det pågående utredningsarbetet begränsat sig till att i 7 kap. 4 § ta in ett stadgande att varje kommun äger att ta ut skatt från kommunens medlemmar för skötseln av kommunernas uppgifter enligt grunder som bestäms i lag. Enligt beredning­en kunde den kommunala förvaltningen betraktas som en form av utövning av offentlig makt, ytterst delegerad av riksdagen. Ett stadgande som återspeglade denna uppfattning fanns i 1 kap. 7 § i beredningens förslag till RF. I övrigt föreslogs beträffande kommunerna att regler om grunderna för ändringar i kommunindelningen (1 kap. 5 §) samt om kommunernas uppgifter och om grunderna för deras organisation och verksamhet (7 kap. 4 §) skulle få ges endast i lag.

Flera remissinstanser anförde kritiska synpunkter på att grundlagbered­ningen tagit pågående utredningar som intäkt för ett uppskov med en fastare grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. Det hävdades också från flera håll att kommunerna i beredningens förslag fått en alltför undanskymd och av staten beroende ställning samt att beskattningsrätten



KU 1980/81:5 y                                                                       4

borde ha fått ett starkare skydd.

I den proposition med förslag tid ny regeringsform m. m. som förelades 1973 års riksdag delade departementschefen de kritiska synpunkterna så till vida att han deklarerade att kommunernas roll i den svenska demokratin i vissa avseenden borde kunna framhävas starkare än som skett i beredningens förslag. Främst i tre avseenden borde en författningsmässig reglering övervägas, nämligen vad gällde innebörden i den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten, den kommunala indelningens struktur samt i fråga om formerna för den kommunala verksamheten.

Departementschefen uppehöll sig utförligast vid den första frågan. Han konstaterade att i vårt land präglas förhållandet mellan kommunerna och statsmakterna och därmed den kommunala självstyrelsen av en helhetssyn. Generellt sett gällde sålunda att staten och kommunerna samverkar på skilda områden och i olika former för att uppnå gemensamma samhälleliga mål. Utgick man från detta synsätt, var det varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. Arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun måste i stället i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen.

Departementschefen uttalade vidare att det vid en grundlagsreglering av hithörande frågor måste beaktas att den kommunala självstyrelsen var föremål för överväganden inom olika statliga utredningar. Resultatet av detta utredningsarbete borde inte föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter, i all synnerhet som arbetet rörde frågor där grund­lagsreglering f. n. helt saknades eller var knapphändig.

Det anförda hindrade enligt departementschefens mening inte att RF gav tydligt uttryck för vissa fundamentala drag i fråga om kommunernas ställning i styrelseskicket.

Departementschefen anförde vidare följande:

Genom lagsdftningen har som nämnts kommunerna fått betydelsefulla åligganden. Dessa uppgifter ger många gånger stor handlingsfrihet åt kommunerna. Av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens är emellertid att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns alltså utrymme för en kommunal inifiativrätt. Denna inifiativrått kan sägas bilda en kärna i den kommunala självbestämmanderätten som bör komma till klart uttryck i RF. Jag föreslår därför att det redan i RF:s inledande paragraf tas in en bestämmelse med innehåll att den svenska folkstyrelsen förverkligas förutom genom ett representativt och pariamentariskt statsskick också genom kommunal självstyrelse. Det senare uttrycket är visserligen obestämt, men det kan likväl anses belysande när det gäller att ge uttryck åt principen om en självständig och inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommunerna.

Den kommunala intitiativrätten är starkt förbunden med den kommunala beskattningsrätten. En ändamålsenlig avvägning mellan olika kommunala ändamål och åtgärder förutsätter en kombination av politiskt och ekono-



KU 1980/81:5 y                                                                       5

miskt ansvar. Liksom beredningen anser jag att principen om rätt för kommunerna att utkräva skatt för att täcka medelsbehovet skall förankras i grundlag. Jag förordar emellertid att principen kommer till uttryck redan i 1 kap. RF om statsskickets grunder (5 §). De grunder efter vilka kommunal­skattfår tagas ut skall naturligtvis bestämmas i lag. En bestämmelse om detta är i departementsförslaget upptagen i 8 kap. 5 § RF.

Den närmare ansvarsfördelningen mellan stat och kommun bör mot bakgrund av vad jag nyss har sagt inte anges i grundlag. Däremot delar jag beredningens uppfattning att RF bör anvisa på vilket sätt kommunernas uppgiftsområde skall avgränsas. I princip bör också här ställas kravet att lagformen skall anlitas. Genom kravet på riksdagens medverkan skapas en garand för att frågorna om de kommunala arbetsuppgifterna blir föremål för den allmänna debatt och därav följande genomlysning som deras vikt fordrar. Jag föreslår en bestämmelse i ämnet i 8 kap. 5 § RF. Genom att välja formuleringen att kommunernas befogenheter och åligganden skall anges i lag har jag velat tydligt markera att kommunerna också i fortsättningen skall ha sig tilldelade ett område där de själva mera fritt bedömer vilken verksamhet som skall bedrivas.

I specialmotiveringen till huvudstadgandet om kommunerna i första kapitlet RF (5 §, numera 7 §) framhöll departementschefen att bestämmel­sen i andra stycket om den kommunala beskattningsrätten liksom övriga föreskrifter i kapitlet var ett principstadgande. Den var alltså "inte att läsa så att den kommunala beskattningsrätten måste vara fri ens i den meningen att varje kommun helt obunden kan bestämma skatteuttagets storlek. Av 8 kap. 5 § i departementsförslaget framgår att principens närmare förverkligande är underkastad lagsfiftning."

Vid riksdagsbehandlingen preciserades grundlagsskyddet för landstings­kommunernas existens. I övrigt godtogs oförändrat propositionens förslag fill grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen. I sitt av riksdagen godkända betänkande anslöt sig konstitutionsutskottet till departementsche­fens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgjorde en av grundste­narna för den svenska demokratin. Det var därför enligt utskottet väsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kom till uttryck i grundlagen. Utskottet ansåg att propositionens förslag i detta avseende väl uppfyllde de krav som borde ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. I övrigt kommenterades inte de föreslagna bestämmelserna.

Utskottets bedömning

Den kommunala självstyrelsen och den kommunala demokratin har en mycket stark ställning i Sverige. I få länder har de kommunala organen så vidsträckta befogenheter och det kommunala arbetet sådan bredd och sådant djup som här. Genom den kommunala självstyrelsen har det varit möjligt att decentralisera vikfiga samhällsuppgifter dll kommuner och landsdngskom-muner. Medborgarna har tillförsäkrats rätten att lokalt besluta om gemen-



KU 1980/81:5 y                                                                       6

samma angelägenheter.

Den betydelsefulla roll som den kommunala självstyrelsen har i det svenska statsskicket återspeglas i grundlagen. Redan i portalparagrafen till RF - i 1 § i det första kapitlet om statsskickets grunder - fastslås sålunda att den svenska folkstyrelsen förverkligas bl. a. genom kommunal självstyrelse. Den kommunala självstyrelsen nämns därvid dllsammans med det represen­tativa och parlamentariska statsskicket.

Grundlagsregleringen av den kommunala självstyrelsen är i övrigt föga omfattande. Endast de vikdgaste principerna har grundlagsfästs. Dessa tar sikte på den kommunala indelningens struktur, formerna för den kommu­nala verksamheten samt innebörden av den kommunala självstyrelsen och den därmed förenade beskattningsrätten. I övrigt har det överlämnats åt riksdagen att genom vanlig lag besluta om de övergripande föreskrifter som behövs. Regeringen har endast begränsade befogenheter att fatta beslut om normer för kommunerna. Avsikten är att kommunerna själva i största möjhga utsträckning skall fatta beslut i de frågor som angår dem och deras invånare.

Den starka ställning som den kommunala självstyrelsen har i vårt samhällsliv var man ense om under förarbetena till RF. Däremot pågick det under den tid då RF förbereddes och antogs ett omfattande utredningsarbete om kommunerna. Detta sammanhängde med att den kommunala självsty­relsen i landet under de senaste årtiondena varit föremål för en djupgående omvandling.

Frågan om hur en grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen skulle genomföras väckte mycken diskussion när författningsutredningens och grundlagberedningens förslag framlades. Den lösning som nåddes i propositionen med förslag till ny RF accepterades emellertid allmänt. Vid riksdagsbehandlingen väcktes endast modoner i några detaljfrågor. Konsti­tutionsutskottet dllstyrkte propositionens förslag till grundlagsreglering av den kommunala självstyrelsen med endast en detaljjustering. Utskottet uttalade därvid att det var väsentligt att den ställning kommunerna intar i den svenska demokratin klart kommer till uttryck i grundlagen. Enligt utskottet uppfyllde propositionens förslag i detta hänseende väl de krav som bör ställas på grundlagsskydd för den kommunala självstyrelsen. Riksdagen följde utskottet.

Utformningen av det skydd som ges i RF åt den kommunala självstyrelsen har starkt påverkats av att det inte ansetts vara varken lämpligt eller möjligt att en gång för alla dra orubbliga och preciserade gränser i grundlag kring en kommunal självstyrelsesektor. I förarbetena har understrukits att arbets- och befogenhetsfördelningen mellan stat och kommun i stället måste i ganska vid omfattning kunna ändras i takt med samhällsutvecklingen. Därtill kom att resultatet av det vid tiden för grundlagens tillkomst pågående utredningsar­betet angående olika för kommunerna betydelsefulla angelägenheter inte ansågs böra föregripas genom mera kategoriska grundlagsföreskrifter.



KU 1980/81:5 y                                                        7

När det gäller den kommunala självstyrelsen har man mot den angivna bakgrunden i stor utsträckning avstått från att i RF införa detaljerade bestämmelser som ger ett klart avgränsat rättsligt skydd. I stället har huvudvikten lagts på regler som innebär att riksdagen genom vanlig lag normerar den kommunala självstyrelsen.

Det sagda innebär inte att riksdagen fritt kan fatta beslut om normer för den kommunala självstyrelsen. Grundlagens bestämmelser om kommunerna och den kommunala självstyrelsen måste nämligen enligt utskottets mening dllmätas stor betydelse som generella direkdv för lagstiftningens innehåll. I detta hänseende vill utskottet särskilt framhålla att det i förarbetena till RF understryks att det är av grundläggande betydelse för kommunernas kompetens att de utöver sina särskilda åligganden har en fri sektor inom vilken de kan ombesörja egna angelägenheter. Inom detta område finns utrymme för en fri initiativrätt.

Varje lagbeslut som gäller kommunerna skall sålunda fattas inom den av grundlagen uppdragna ramen. Beslutet får därför aldrig innebära att den kommunala självstyrelsen upphävs eller att någon av de grundlagsfästa principerna för självstyrelsen åsidosätts. Vidare skall i övervägandena i varje särskilt fall vägas in den stora vikt som grundlagen tillmäter den kommunala självstyrelsen som en av de grunder för det svenska statsskicket varigenom folkstyrelsen förverkligas. Självstyrelseintresset skall sålunda allfid tillmätas stor betydelse vid den lämplighetsprövning och intesseavvägning som är aktuell i det konkreta lagsdftningsärendet.

På frågan hur långt man kan gå i olika konkreta fall när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen ger RF endast i extrema fall ett direkt svar. För att kunna avgöra om en viss ifrågasatt inskränkning i den kommunala självstyrelsen är godtagbar med hänsyn till RF:s bestämmelser om kommunerna måste inskränkningen normalt bedömas i ett större sammanhang.

Av vikt är i första hand vilken utformning och innebörd en ifrågasatt inskränkning har. Det måste vara möjligt att bedöma hur kommunernas frihet avses skola begränsas och vad en sådan begränsning kan få för verkningar för kommunernas möjligheter att fungera.

Att mot bakgrund av RF:s regler i ett konkret fall avgöra vad som är en godtagbar inskränkning i den kommunala självstyrelsen och vad som inte är det kan vara komplicerat. I étt lagärende ankommer en sådan bedömning i sista hand på riksdagen.

Utskottet övergår härefter till en bedömning av det i modon 1980/81:406 framställda kravet på lagstiftning om kommunalt anställningsstopp.

Av motionen framgår inte hur en sådan lagstiftning enhgt modonären skall utformas. Detta försvårar bedömningen av det föreslagna ingreppet.

Som motionen har utformats får den anses i första hand avse ett krav på att genom lag skall införas ett förbud för kommunerna att från viss ddpunkt nyanställa personal. Även om en sådan lagsdftning skulle - som föreslås i



KU 1980/81:5 y                                                                       8

modonen-göras tidsbegränsad och förses med möjlighet för regeringen att i särskilda fall medge undantag från förbudet, måste den betraktas som ett mycket omfattande ingrepp i den kommunala friheten. Den skulle innebära att beslut om inrättande av kommunala tjänster och anställande av personal på dessa inte längre kunde fattas på det kommunala planet och med beaktande av de särskilda förhållandena inom varje enskild kommun. En sådan lagstiftning skulle vidare på ett sätt som är svårt att i förväg överblicka särskilt hårt drabba sådan kommunal verksamhet som är i hög grad personalkrävande. Därvid skulle försvåras för kommunerna att inom ramen för tillgängliga medel fritt göra en avvägning mellan olika angelägenhe­ter.

Ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen av angivet slag är enligt utskottets mening inte förenligt med de uttalanden som gjordes i samband med författningsreformen.

Med hänvisning dll vad utskottet anfört i det föregående avstyrker utskottet bifall till motion 1980/81:406.

Stockholm den 26 mars 1981

På konsdtudonsutskottets vägnar BERTIL FISKESJÖ

Närvarande: Bertil Fiskesjö (c), Hilding Johansson (s), Torkel Lindahl (fp), Olle Svensson (s), Per Unckel (m), Yngve Nyquist (s), Sven-Erik Nordin (c), Wivi-Anne Cederqvist (s), Gunnar Biörck i Värmdö (m), Kurt Ove Johansson (s), Daniel Tarschys (fp), Kerstin Nilsson (s), Jan Prytz (m), Lahja Exner (s) och Stig Genitz (c).

GOTAB 66937    Stockriolm 1981