Finansutskottets yttrande

1987/88:3 y

om trafikpolitiken inför 1990-talet (prop. 1987/88:50)


FiU

1987/88:3 y


Till trafikutskottet

Trafikutskottet har den 4 februari 1988 beslutat bereda finansutskottet fillfälle att yttra sig över proposition 1987/88:50 om trafikpolitiken inför 1990-falet, såvitt avser bilaga 1, samt de med anledning av propositionen väckta motionerna 1987/88:T48 (c), 1987/88:T65 (fp), 1987/88:T66 (vpk), 1987/88:T84 (m), 1987/88:T87 (m) och 1987/88:T88 (m).

Finansutskottet far med anledning härav i detta yttrande upp frågor rörande förutsättningarna för den ekonomiska rekonstruktionen av statens järnvägar (SJ), fastställande av mål för affärsverk samt finansieringsformerna för affärsverkens investeringar.

Ekonomisk rekonstruktion av statens järnvägar

Förslagen i proposifionen utgår frän atf en uppdelning sker av nuvarande affärsverket statens järnvägar i ett affärsverk (SJ) med ansvar för trafiken och en myndighet, banverket, med ansvar för infrastrukturen. SJ skall inrikta sin verksamhet på en affärsmässig utveckling av järnvägstrafiken. Affärsgre­nar som infe bidrar fill detta skall avskiljas. Staten skall genom en s.k. vägtrafikmodell ha huvudansvaret för järnvägens infrastruktur.

I mofion T66 (vpk) avstyrks förslaget om en ansvarsfördelning enligt den s.k. vägtrafikmodellen. Motionärerna anser atf infrastrukturen bör organise­ras i en bandivision inom koncernen.

I motionerna T84 (m), T88 (m) och T65 (fp) accepteras förslaget fill ansvarsfördelning, men motionärerna anser aft den affärsmässiga utveck­lingen av järnvägstrafiken bör bedrivas i aktiebolagsform.

Det ankommer på trafikutskottet att ta ställning til! dessa frågor. Finansutskottet vill därför som underlag för trafikutskoftets ställningstagan­de redovisa sin syn på hur den föreslagna rekonstruktionen kan genomföras.

I propositionen konstateras att med de förslag som presenteras i proposi­fionen har SJ goda förutsättningar atf inom några år uppvisa ett positivt resultat som också medger en viss självfinansiering för fortsatt utveckling. För detta och för införandet av trafikmodellen krävs dock en finansiell rekonstruktion så att inte SJ:s resultat i utgångsläget belastas av tidigare underskott. SJ:s balansräkning är i dag belastad med dels lån som tagits för atf täcka den likviditetsmässiga effekten av förluster från år 1986, dels lån för anskaffning av rullande materiel. Härtill kommer förluster under år 1987 och

1 Riksdagen 1987/88. Ssaml. Nr3 y


år 1988 samt rekonstrukfionskostnader (förtidspensioneringar etc), lyied de    FiU 1987/88:3 y förutsättningar som anges i propositionen beräknas aft 2,7 miljarder kronor behövs som kapitaltillskott för att täcka denna belastning.

I propositionen föreslås aft kostnaderna för denna avlastning täcks dels genom att de medel som frigörs genom försäljning av AB Swedcarriers dotterbolag delas ut till SJ, dels genom att SJ avyttrar vissa fasfigheter och andra tillgångar.

För den ekonomiska rekonstruktionen av statens järnvägar begärs ett bemyndigande för regeringen atf utan beloppsgräns godkänna avtal om försäljning av fast egendom från statens järnvägar. För samma syfte föreslås, förutom att statens järnvägar skall tillföras utdelningen från AB Swedcarrier, att statens järnvägars överskottsmedel inte skall inlevereras under rekon­struktionsperioden.

Grundläggande bestämmelser om statlig egendom

De grundläggande bestämmelserna om förfoganderätten över de statliga tillgångarna finns i 9 kap. regeringsformen, som handlar om finansmakten. I 8 § stadgas aft statens medel och dess övriga tillgångar sfär till regeringens disposition. I begreppet övriga fillgångar innefattas all annan statlig egendom än medel. Någon åtskillnad mellan fast och lös statlig egendom görs inte i defta sammanhang. Tillgångar som ägs av de statliga bolagen är offentlig-rättsligf sett inte statliga och berörs alltså inte av dessa bestämmelser. Begreppet disposition innefattar såväl förvaltningsåtgärder som förfogande­åtgärder, såsom avhändelse och pantsäftning.

Regeringens dispositionsrätt över statens tillgångar är emellertid inte oinskränkt. I 9 § stadgas aft riksdagen i den omfattning som behövs fastställer grunder för förvaltningen av statens egendom' och förfogandet över den. Riksdagen kan därvid föreskriva atf åtgärd av visst slag inte får vidtas utan riksdagens fillstånd.

Av förarbetena fill regeringsformen kan utläsas atf riksdagen skall vara skyldig aft fastställa sådana grunder soni avses i 9 §. Det framgår emellerfid infe närmare hur 9 § är avsedd aft tillämpas. Enligt ettmotivutfalande (prop. 1973:90 s. 347) kan riksdagen fritt avgöra vilken omfattning och vilket innehåll som regleringen skall ha. Det kan vara lämpligt att riksdagens föreskrifter ges i lag, men grundlagsbestämmelsen uppställer infe något krav ' härpå. I propositionen anfördes vidare aft, oberoende av vilka dispositions-   ' regler som  riksdagen  fastställer,  regeringens och  övriga myndigheters handlingsfrihet vid förvaltningen av och förfogandet över statens egendom är begränsad. Föredragande statsrådet erinrade om föreskriften i 9 kap. 2 §, enligt vilken statens medel infe får användas på annat sätt än riksdagen har' bestämt, och anförde:

Av samma bestämmelse får emellertid vidare anses följa aft egendom som har anskaffats för medel, anvisade av riksdagen, infe får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut. I praxis har egendom, som har förvärvats enligt riksdagens beslut för atf för framtiden vara statsegendom, infe ansetts kunna säljas utan riksdagens hörande. Obrukbar eller obehövlig materiel kan försäljas, men regeringen torde inte ensidigt kunna genom försäljning av materiel reducera t.ex. den av riksdagen beslutade försvarsor-



ganisationen. Vad jag har föreslagit i denna paragraf syftar inte fill rubbning     pju 1987/88:3 y av nu nämnd praxis.

Riksdagen hade intet att erinra mot vad som i proposifionen anförts i denna fråga. Hitfills har riksdagen inte fastställt sådana grunder som avses i 9 §.

Bestämmelser om fast egendom

Enligt 1809 års regeringsform fordrades riksdagens samtycke för försäljning eller annan avhändelse av statens fasta egendom. Som framgått innehåller den nya regeringsformen inte motsvarande begränsning av regeringens rätt aft förfoga över sådan egendom. Så länge riksdagen infe har fastställt grunder enligt 9 kap. 9 § har emellerfid, enligt övergångsbestämmelserna fill den nya regeringsformen, förutsatts atf fidigare givna bemyndiganden skall gälla. . Dessa bemyndiganden har inneburit medgivande för regeringen att utan riksdagens samtycke i varje särskilt fall sälja fast egendom fill ett visst högsta värde, för närvarande 5 milj. kr.

Under senare år har frågan om försäljning av statlig fast egendom
aktualiserats vid flera tillfällen. År 1982 begärde regeringen rätt att utan
någon begränsning besluta om försäljning eller byte av staten tillhörig fast
egendom. Finansutskottet (FiU 1981/82:26) avstyrkte emellertid förslaget
med instämmande i vad konsfitufionsutskottet i ett yttrande anfört om atf
    '

man inom regeringskansliet borde göra en översyn av gällande bemyndigan­den och rikfiinjer med beaktande av bestämmelserna i den nya regeringsfor­men. Finansutskottet föreslog ett tillkännagivande av riksdagen till regering­en härorn, vilket också blev riksdagens beslut.

Frågan väcktes ånyo av regeringen år 1986 (prop. 1985/86:101 bil. 3), då samma begäran framfördes som år 1982. Finansministern förklarade, med anledning av riksdagens tillkännagivande detta år, att gällande riktlinjer var tillräckliga för att ange ramarna för regeringens förfogande över den staten tillhöriga fasta egendomen förutsatt att gällande värdegränser slopades.

Inte heller denna gång biföll emellertid riksdagen regeringens förslag. Finansutskottet (FiU 1985/86:22) ansåg alltjämt att värdegränserna inte borde slopas förrän frågan om vilka rikfiinjer som borde gälla för försäljning av statlig egendom hade klarlagts. Finansutskottet vidhöll aft regeringen, i enlighet med vad riksdagen uttalat år 1982, borde se över gällande bemyndiganden och utarbeta förslag till riktlinjer. Riksdagen anslöt sig i ett nytt uttalande härfill.

Frågan togs åter upp av regeringen år 1987 (prop. 1986/87:100 bil. 9 ' s. 55 f.). Regeringen anförde aft försäljning av statens fasta egendom huvudsakligen är en följd av en fortlöpande anpassning av fasfighefsbestån-def till ändrade förutsättningar för det statliga lokalbehovet. Ett regelverk som tar sikte på alla framtida tänkbara situafioner skulle bli mycket omfattande och därigenom skapa en krångligare handläggning. Under 1970-och 1980-talen har endast ett fåtal ärenden behövt undersfällas riksdagen. Mot bakgrund härav anfördes i propositionen att det är lämpligt aft nuvarande ordning behålls och att beloppsgränsen för riksdagens bemyndi­gande vid behov justeras. Något förslag i frågan lades inte fram. Finansut-



skottet och riksdagen hade inte något att erinra mot det anförda (FiU     FiU 1987/88:3 y 1986/87:12 s. 4).

I budgetpropositionen (prop. 1987/88:100 bil. 9 s. 39) fas återigen frågan upp om att utöka bemyndigandet för regeringen atf sälja fast egendom. 1 proposifionen anförs aft frågan om utökade bemyndiganden bör ses i sammanhang med de nya riktlinjer för lokalförsörjningen som redovisas i budgetpropositionen. Nuvarande beloppsgräns om 5 milj. kr. föreslås därför justerad så att regeringen bemyndigas besluta om försäljning upp fill 50 milj. kr. per objekt. Som riktlinje för denna typ av försäljning skall gälla att överskottet normalf skall återanvändas för investeringar i form av byggpro­duktiön eller inköp samt planeras och genomföras så aft statens samlade förmögenhet infe urholkas, dvs. så atf ingen nettoutförsäljning av statens egendom sker. Överskott som genereras på detta sätt bör, anförs det i propositionen, endast i begränsad omfattning användas för aft finansiera underhållsåtgärder.

Det anges i propositionen atf den förordade beloppsgränsen för försäljning är angiven i 1987 års prisläge. För beslut under kommande år bör det vara möjligt aft ta hänsyn till kostnadsutvecklingen från den tidpunkt när riksdagen tagit ställning i dessa frågor. Denna fråga behandlas för närvaran­de av finansutskottet.

Bestämmelser om lös egendom

Till skillnad från vad som gällde för statens fasta egendom fanns det i 1809 års regeringsform inga särskilda begränsningar i fråga om regeringens disposi­tionsrätt över lös egendom, vari innefattas bl.a. aktier i bolag. Därför hade riksdagen infe haft anledning att lämna några bemyndiganden av det slag som alltjämt övergångsvis gäller för fast egendom. Som framgått görs i den nya regeringsformen ingen åtskillnad mellan fast och lös statlig egendom. Det är riksdagens sak att fastsfälla grunder för regeringens disposition av båda slagen av statlig egendom, något som hitfills inte har skett.

Frågan om regeringens dispositionsrätt över lös statlig egendom, t.ex. aktier, är alltså för närvarande inte närmare reglerad. Det följer inte direkt av någon föreskrift i regeringsformen eller annan lag atf regeringen är skyldig aft inhämta riksdagens bemyndigande vid försäljning av aktier i statsägda bolag. Vägledande i sådana frågor torde, enligt det citerade motivuftalandet till 9 kap. 9 § regeringsformen, vara en bedömning av riksdagens intentioner då medel anvisades för förvärvet av aktierna i resp. bolag.

Det bör påpekas aft regeringsformens bestämmelser om statens tillgångar infe berör tillgångar som ägs av de statliga bolagen. Endast om aktierna i bolaget står under regeringens eller myndighets direkta förvaltning är det fråga om en statlig fillgång i rättslig mening. Myndighetsbegreppet innefattar också de statliga affärsdrivande verken. För flertalet av dessa gäller emellertid särskilda bestämmelser i frågor om aktieförvärv m.m.

Näringsutskottet behandlade i februari 1987 (NU 1986/87:17) frågan om försäljning av statens aktier i AB Gambrinus. Aktierna i AB Gambrinus -med dotterbolagen AB Pripps Bryggerier och Bryggeri AB Falken - såldes i mars 1986 av staten till Procordia AB. Regeringen anmälde i efterhand



försäljningen för riksdagen (prop. 1985/86:150 bil. 1 finansdepartementet, FiU 1987/88:3 y mom. 47). Av näringsutskottefs redovisning i betänkandet framgår aft regeringen dessförinnan regelmässigt har underställt riksdagen frågor om försäljning av akfier i stafiiga bolag som ägs direkt av staten. Även då det har varit fråga om en minskning av statens ägarandel utan aft därmed akfier har sålts - som då staten år 1983 avstod från sin företrädesrätt vid en nyemission i PKbanken - har frågan underställts riksdagen. Enligt näringsutskottet har det således funnits en väl etablerad praxis på området. Utskottet ansåg också atf starka sakskäl kunde åberopas för atf frågor om försäljning av aktier i av staten direkt ägda bolag normalt skall prövas av riksdagen. Beslut om det ursprungliga statliga engagemanget har genomgående fatfats under riksda­gens medverkan, t.ex. i form av atf medel för aktieteckning har anvisats. I många fall har engagemanget syftat fill att allmänna intressen av skilda slag därmed skulle kunna tillgodoses. I vissa fall har verksamhet i bolagsform valts som ett alternativ till verksamhet i myndighetsform. Utskottet fann det naturligt aft frågor om avveckling av statliga engagemang i fall av nämnda slag prövas av riksdagen. Därtill kommer, anförde näringsufskottet, atf ärenden om försäljning av akfier i statsägda bolag ofta avser stora värden. Den bristande överensstämmelsen mellan vad som gäller beträffande regeringens dispositionsrätt över fast egendom resp. lös egendom i form av akfier ter sig från saklig synpunkt omotiverad. Frågor om ändringar i statens aktieinnehav har i allmänhet långt större räckvidd än frågor om ändringar i det statliga fastighetsbeståndet. Detta gäller såväl statsfinansiellt som med hänsyn till effekterna på samhället i övrigt. Utskottet erinrade också om atf frågor om statligt företagande spelar en central roll i den näringspolitiska debatten.

Näringsufskottet ansåg sammanfattningsvis aft riksdagen i det aktuella fallet om försäljningar av aktierna i AB Gambrinus borde ha givits möjlighet atf pröva frågan om avvecklingen av det stafiiga engagemanget i bryggeriin­dustrin. Vidare ansåg näringsutskotfet att ärenden om försäljning av aktier i bolag som ägs direkt av staten normalf skall underställas riksdagen enligt den ordning som tidigare gällt. På förslag av näringsufskoffet gjorde riksdagen ett tillkännagivande fill regeringen av denna innebörd.

I proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvaltningen begärde regeringen aft riksdagen skulle avstå från vissa beslutsbefogenheter genom ett generellt bemyndigande för regeringen att besluta om vissa organisations­frågor för affärsverkskoncernerna. Förslaget innebar atf regeringen med beaktande av de riktlinjer som riksdagen godkänt för affärsverkens investe­ringar, verksamhet och finansiering skulle få besluta i frågor som rör deb affärsverkskoncernens organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag. Regeringen skulle i sin tur delegera sådana beslut till affärsverken. Det framhölls i proposifionen att bolagsbildning kan innebära atf verksamhet som ankommer på ett affärsverk kan komma atf överföras fill ett aktiebolag. Beslut av denna innebörd skulle emellerfid meddelas av regeringen.

I en centermotion, 1986/87:N152, som behandlades i anslutning till defta förslag, begärdes aft riksdagen skulle avslå regeringens hemsfällan om



bemyndigande att utan beloppsgränser besluta i bolagsfrågor. Riksdagen     FiU 1987/88:3 y borde enligt motionärerna infe avhända sig den kontrollmöjlighet som kravet på ett årligt bemyndigande innebär. Även i en mofion från vänsterpartiet kommunisterna, 1986/87:K112, ingick atf det föreslagna bemyndigandet skulle avvisas.

Trafikutskottet tillstyrkte i ett yttrande till konstitufionsutskottet förslaget i propositionen atf koncernstyrelsen normalf bör kunna besluta i frågor om förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av akfiebolag. Som framhölls i proposifionen borde det dock enligt trafikufskoffet ankom­ma på regeringen aft besluta i frågor om bolagisering av verksamhet som bedrivs i affärsverksform.

Näringsufskottet fann emellertid enligt ett yttrande till konstitutionsut­
skottet det föreslagna bemyndigandet alltför vittgående. Mera genomgripan­
de förändringar i affärsverkskoncerners struktur, t.ex. överföring av en
verksamhet från ett affärsverk fill ett bolag, borde enligt näringsutskotfets
   ,    ,

mening infe genomföras utan atf riksdagen får fa ställning i saken. Erforderlig rörelsefrihet för regeringen och .affärsverkskoncernerna när det gäller organisations- eller bolagsfrågor kan liksom hittills åstadkommas genom bemyndiganden med beloppsgränser eller andra restriktioner.

Konsfifutionsutskotfet delade näringsutskotfets uppfattning och förorda­de att propositionens förslag skulle avslås. Riksdagen följde konsfifutions-utskoffefs förslag (KU 1986/87:29) och gjorde ett tillkännagivande om detta till regeringen och biföll därmed centermotionen.

Utskottets överväganden

Finansutskottet vill mot denna bakgrund anföra följande. Vad gäller först frågan om att avyttra AB Swedcarriers dotterbolag är defta en fråga som infe kräver riksdagens godkännande, eftersom de statliga aktiebolagen är självständiga juridiska personer och infe i formell mening en del av staten. Avsikten är atf huvuddelen av det belopp, 2,7 miljarder kronor, som enligt proposifionen krävs för den ekonomiska rekonstruktionen av SJ, skall inflyta genom försäljningen av Swedcarriers dotterbolag. Det resterande beloppet skall erhållas genom försäljning av fastigheter och andra tillgångar. Utskottet anser emellerfid infe att ett bemyndigande till regeringen att försälja dessa fillgångar kan utformas, såsom föreslås i proposifionens hemställan, utari några beloppsbegränsningar eller andra restrikfioner.

Av proposifionen framgår atf det begärda bemyndigandet skall användas för försäljning och fomträffsupplåfelse av fast egendom. På s. 133 talas om vissa fastigheter och andra fillgångar. På s. 113 sägs atf SJ avser att avyttra eller öka avkastningen på egendom som inte behövs för den framtida järnvägstrafiken. På s. 103 sägs atf verksamheter inom affärsverket som inte har en direkt anknytning fill järnvägstrafiken och således infe kan anses stärka dess konkurrenskraft bör skiljas ut.

Dessa allmänna beskrivningar kan inte anses motsvara de krav på rikfiinjer som utskottet anser bör fastställas för atf ge regeringen ett bemyndigande att avyttra fast egendom utan några restriktioner för försäljningens storiek. Det torde dessutom finnas verksamhet inom SJ som infe har direkt anknytning fill



järnvägstrafiken, men som kan användas eller motiveras ufifrån kravet atf     FiU 1987/88:3 y stärka SJ:s konkurrenskraft. Det gäller t.ex hotell- och restaurangverksam­het. Enligt vad utskottet erfarit torde det infe heller vara avsikten att denna typ av verksamhet skall avyttras.

Enligt finansutskottets mening bör bemyndigandet, om det skall ges, få en annan utformning än den som, föreslås i propositionen. Ett alternafiv som trafikutskottet kan välja är att hänvisa till det generella bemyndigande som finns och som innebär aft regeringen utan riksdagens hörande kan besluta om försäljningen av fast egendom upp fill en övre värdegräns för varje enskilt försäljningsobjekt. Den övre gränsen är för närvarande 5 milj. kr.,meiisom nämnts har regeringen i budgetpropositionen föreslagit en höjning till 50 milj. kr. Utskottet kommer atf behandla frågan i ett särskilt betänkande (FiU 1987/88:26). Med det högre beloppet som restrikfion torde det endast i något enstaka fall vara nödvändigt för SJ aft sluta avtal om försäljning av fast egendom med förbehåll för riksdagens godkännande. Det torde som finansutskottet ser det vara en rimlig avvägning mellan önskemålet om frihet för koncernstyrelsen atf förfoga över koncernens resurser och riksdagens författningsskyldighet att besluta om förfogandet av statens medel.

Ett annat alternativ, som trafikutskottet kan överväga, är aft utforma restrikfionen för bemyndigandet atf sälja fast egendom som ett tidsbegränsat bemyndigande - aft gälla t.o.m. år 1992 - med en total beloppsbegränsning. Denna bestäms av skillnaden mellan den ram som behövs för den finansiella rekonstruktionen, beräknad till 2,7 miljarder kronor, och de intäkter som frigörs genom försäljningen av AB Swedcarriers dotterbolag. Utöver de medel som kan beräknas inflyta genom försäljningen av AB Swedcarriers dotterbolag måste SJ tillföras ytterligare medel genom försäljning av fastigheter och andra tillgångar om verket skall få en sund kapitalbas. Regeringen bör årligen för riksdagen redovisa hur dessa bemyndiganden har utnyttjats och vilken effekt de haft på SJ:s resultat.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om riksdagens ställningstagande
beträffande riksdagens medverkan vid bildande och avyttring av akfiebolag
(prop. 1986/87:99, KU 1986/87:29, rskr. 226). Innebörden härav är aft om
exempelvis SJ anser att viss fast egendom t.ex. stationshus eller banvaktsstu-
gor skall förvaltas av ett särskilt akfiebolag måste regeringen undersfälla
riksdagen denna fråga. :.
    .

I likhet med nuvarande ordning bör vid avyttring SJ pröva om andra statliga behov finns av den aktuella egendomen och om det finns ett kommunalt intresse aft använda egendomen för samhällsbyggnadsändamål. Det är därför angeläget atf samråd sker med bl.a. byggnadsstyrelsen inför försäljning av statlig fast egendom. Enligt principer som fastställdes av 1942 års riksdag (prop. 1942:241, JoU 1942:55, rskr. 1942:388) skall vid försälj­ning tillses atf den i prishänseende blir så fördelaktig för staten som möjligt och att försäljning fill underpris inte äger rum. Försäljningarna skall alltså ske under full affärsmässighet.



Fastställande av mål för affärsverk                    FiU 1987/88:3 y

Utskottet konstaterar atf enligt propositionens förslag skall riksdagen godkänna riktlinjer för trafikpolitikens mål och inriktning, medan det enligt förslaget skall ankomma på regeringen att i enlighet med dessa riktlinjer fastsfälla mål för statens järnvägar.

För affärsverken har riksdagen och regeringen sedan länge lägf fast ekonomiska mål. Målen eller kraven är olika utformade för ohka verk. För vissa verk, t.ex. SJ och Vattenfall, gäller ett avkastningskrav på disponerat statskapital. För televerket fastställs mål för soliditet och räntabilitet vid sidan av krav på avkastning fill statsbudgeten. Anledningen till att de ekonomiska målen varierar är att verksamheterna inom affärsverken skiljer sig åt i flera avseenden, bl.a. i fråga om kapitalintensitet och finansierings­former.

Det bör också uppmärksammas att de ekonomiska målen endast utgör en del av andra samhälleliga mål som affärsverkens verksamhet syftar till att uppnå. Vissa av dessa mål är mer uttalade för en del av verken än för andra. Som exempel kan nämnas de regionalpolitiska hänsyn som måste tas i postverkets, televerkefs och SJ:s verksamhet inom de ramar för de ekono­miska målen som riksdagen och regeringen har ställt upp. De verksamheter som bedrivs inom affärsverken är vidare av stort allmänt intresse och berör direkt eller indirekt mycket stora delar av samhället. Flera av affärsverken har dessutom betydelsefulla uppgifter inom totalförsvaret. Dessa samhälleli­ga krav har utgjort det främsta skälet för atf bedriva verkens huvudsakliga verksamheter i verksform. De samhälleliga uppgifterna och den kommer­siella verksamhet som är förenad med dessa har varit grunden för all den verksamhet som ryms inom ett verk och dess dotterbolag.

Enligt utskottets mening är det mot denna bakgrund rimligt att målen för affärsverkskoncerner, i det här fallet för statens järnvägar, även fortsätt­ningsvis underställs riksdagen för prövning.

Finansieringsformerna för affärsverkens investeringar

I propositionen föreslås aft riksdagen skall bemyndiga regeringen att besluta om ramar för statens järnvägars och banverkefs upplåning. Banverket avses få låna i riksgäldskontoref medan statens järnvägar föreslås få låna medel även utanför riksgäldskonforet på kapitalmarknaden. Även vägverket föreslås få finansiera vägbyggande med lån.

Frågans tidigare behandling

Regeringen föreslog i 1984 års budgetproposition atf feleverkets investering­ar och behov av rörelsemedel skulle kunna tillgodoses genom lån på den allmänna kapitalmarknaden. Beträffande den säkerhet som lämnades för bolagens upplåning gällde atf televerket ställde ut en särskild kreditgaranti. Regeringen begärde i proposifionen ett öppet bemyndigande atf få fastställa garantiramens storlek. Denna del av förslaget behandlades av trafikufskof­fet. Finansutskottet anförde som sin principiella inställning aft storleken på garantiramar skall fastställas av riksdagen på samma sätt som för utgiffsan-



slag. Utskottet såg inte något skäl att frångå denna princip. Ingenting     FiU 1987/88:3 y hindrade, anförde utskottet, atf regeringen i ett senare skede, när behov uppkommer, anger hur stor del av en av riksdagen beviljad kreditram som skall kunna utnyttjas av televerket. Riksdagen beslutade dock på trafikuf-skottets förslag i enlighet med propositionens förslag.

Riksdagen medgav också senare under våren 1984 (TU 1983/84:16, rskr. 249) att televerket fick finansiera även icke konkurrensutsafta abonnentut­rustningar via finansbolaget Telefinans AB.

Beträffande förslaget atf låta televerket fa upp lån på allmänna kapital­marknaden beslutade riksdagen i enlighet med regeringens förslag (prop. 1983/84:100 bil. 1, FiU 1983/84:25, rskr. 142). Finansufskoffef ansåg atf samarbetet mellan televerkskoncernens centrala finansfunkfion och riks­gäldskonforet när det gäller upplåningen på kreditmarknaden borde ägnas särskild uppmärksamhet och betonade vikfen av att riksgäldskontoref med sin erfarenhet och kompetens samordnade dessa frågor. Klarhet borde enligt utskottet också skapas om avgränsningen i upplåningen mellan feleverket å ena sidan och dess dotterbolag å den andra liksom vilken typ av verksamhet som de skall finansiera:

Den föreslagna finansieringsformen för feleverkskoncernen innebar atf lån fick fas upp på den allmänna kreditmarknaden dels i feleverkets namn, dels genom bolag i feleinvestgmppen. För televerkets del innebar detta atf regeringen inhämtade riksdagens bemyndigande att fa upp lån och att denna låneräft delegerades till feleverket. Televerkets upplåning motiverades främst av den snabba tekniska utvecklingen inom teleområdet med åtföljan­de investeringsbehov. I rådande stafsfinansiella läge, anförde föredragande statsrådet, skulle det vara svårt aft finna utrymme för dessa investeringar med den nuvarande finansieringsformen. Motsvarande behov av atf låna upp medel i eget namn fanns infe för övriga affärsverk, anförde statsrådet. Regeringen avsåg därför infe aft lägga fram liknande förslag för dessa. Den förändrade finansieringsformen innebar inte någon förändring av riksgälds­kontorefs uppgifter enligt regeringsformen och lagen (1982:1158) om riksgäldskonforet att ta upp och förvalta lån för staten.

I anslutning fill behandlingen våren 1984 av dessa frågor fog utskottet (FiU 1983/84:25 s. 54) upp vissa motionsyrkanden från moderata samlingspartiet om atf affärsverkens kommersiella verksamhet borde byta företagsform och ombildas till bolag samt att särskilda finansieringsbolag borde bildas för luftfartsverket och för SJ:s kommersiella investeringar. Samma motionärer föreslog också att statens intäkter av att försälja vissa bolag skulle användas för finansiering av SJ:s investeringar.

Utskottet anförde emellerfid med stöd av en cenfermofion att statsmakter­na bör kunna utöva ett effektivt inflytande över alla större investeringar. Om affärsverken ombildas fill aktiebolag skulle defta inflytande utövas av bolagens styrelser. Med hänvisning härtill avstyrkte utskottet mofionsyrkan­dena. Vidare ansåg utskottet aft det saknades förutsättningar för atf låta SJ och luftfartsverket finansiera sina investeringar genom särskilda finan­sieringsbolag på den allmänna kreditmarknaden. Behovet av investeringar och den framtida tekniska utvecklingen skiljer sig markant för dessa båda



verk jämfört med för feleverket, anförde utskottet och avstyrkte motionsyr-     FiU 1987/88:3 y kandena.

Beträffande motionärernas förslag atf använda inkomster från försäljning av stafiiga bolag direkt för SJ:s investeringar anförde utskottet att det strider mot de allmänna redovisningsprinciper som tillämpas för statsbudgeten aft inte redovisa sådana inkomster.över statsbudgeten. Inkomster av försåld egendom skall redovisas under särskild inkomsttitel på statsbudgeten.

I en motion från folkpartiet begärdes en översyn av de statliga verkens framfida finansieringsformer. Det fanns enligt motionärerna inte anledning att motsätta sig utflyttning av affärsverkens investeringar från statsbudgeten. Riksdagen saknar, anförde motionärerna, kompefens atf göra en detaljstyr­ning av affärsverkens investeringar. Det fanns emellertid, enligt motionärer­na, anledning aft se över vilka olika invesferingsformer som i de skilda fallen kan vara mest ändamålsenliga samt i så fall varför skilda finansieringsformer , är bäst för olika affärsverk;

Även  i  en  motion  från  vänsterpartiet  kommunisterna  föreslogs atf. regeringen borde göra en övergripande långsiktig politisk analys av de nya . utvecklingstendenserna och frågan om de statliga affärsverkens finan­siering.

Utskottet avstyrkte emellerfid dessa motionsyrkanden med motiveringen aft det saknades förutsättningar för att genomföra andra förändringar av affärsverkens finansieringsformer än dem som då var aktuella för framför allt feleverket.

I budgetpropositionen 1985 anfördes bl.a. äft inom regeringskansliet hade övervägts möjligheterna att ge ändrade finansieringsförutsättningar i ytterli­gare några fall. Utöver feleverket fanns behov av att skapa mer marknads­mässiga förutsättningar för ytterligare några affärsverk. Investeringsvoly­merna och behovet av rörelsemedel var i dessa fall var för sig väsenfiigt mindre än för televerket. Liksom för televerket gällde att ändrade finan­sieringsformer förutsatte en mer ändariiålsehlig styrning av verken, t.ex. genom att långsiktiga investeringsplaner upprättades, särskilda avkastnings­krav formulerades och genom en välutvecklad målstyrning av verksamheten. Det kunde dessutom i vissa fall finnas anledning att samtidigt ändra verkens organisation så atf en styrning med här angivna medel skulle underlättas.

Förutom att televerket medgetts låna på kreditmarknaden hade riksdagen vid den här tidpunkten godkänt att vissa delar av feleverkets och SJ:s finansiering skulle få ske genom finansbolag som ägs av verken. Förslag hade framförts även från andra affärsverk att få bilda liknande bolag. Enligt vad som anfördes i budgetproposifionen 1985 framstod det som mindre lämpligt atf förfara på detta sätt. En sådan lösning skulle innebära att överblicken över statsuppläningen försämrades och atf redovisningen av statsskulden försvårades. En god överblick och fullständig redovisning är nödvändig, anfördes det i propositionen, för aft statens upplåning skall kunna ske effekfivf.

I propositionen föreslogs därför, som ett alternativ till finansiering på den
allmänna kapitalmarknaden, atf en möjlighet skulle öppnas för några
affärsverk som innebar att riksgäldskonforet tillhandahöll både löpande och
             -.n



långfristiga krediter. Riksgäldskontorets dåvarande kreditgivning fill affärs- FiU 1987/88:3 y verken skulle kompletteras med längre krediter än de rörliga krediterna. De rörliga krediterna borde i så fall ses över och göras mer lika affärsbankernas checkräkningskrediter. Räntesättningen för de långa krediterna borde kunna knytas till räntorna på riksgäldskontorefs marknadsmässiga upplåning kompletterad med ett fillägg för atf täcka riksgäldskontorefs hanteringskost­nader. En upplåningsmöjlighet på detta sätt borde innebära lägre lånekost­nader än om upplåningen sker genom resp. verk. En förutsättning för detta var att riksgäldskontoref kunde tillhandahålla krediter på så långt möjligt marknadsmässiga villkor samt åstadkomma en rafionell administrativ hante­ring av låneverksamheten. Samtidigt skulle självfallet utlåningen inte vara subventionerad. Förslaget innebar därutöver den fördelen att resp. affärs­verks relationer med riksgäldskontoref med avseende på amortering och förräntning av krediterna blev ovillkorliga fill skillnad mot diftillsvarande ordning med statskapital över budgeten. Dessa krediter borde inte redovisas över statsbudgeten. Upplåningen måste däremot rapporteras och redovisas som statsskuld. En lösning enligt förslaget innebar aft de uppnådda stordriftsfördelarna för statsuppläningen kunde bibehållas och atf överblick­en och rapporteringen av statsskulden infe försvårades.

En utgångspunkt för kreditgivning via riksgäldskontoref var enligt propo­sifionens mening atf den skulle omfatta investeringar där full förräntning kan påräknas. Investeringar där så infe är fallet borde fortfarande anslagsfinan-sieras över statsbudgeten. I samband med att ett enskilt affärsverk av riksdagen medges aft direkt låna i riksgäldskonforet borde defta ske inom en angiven ram. En motsvarande ram borde kunna ges för verkets behov av rörelsemedel. För budgetåret 1985/86 förutsägs aft denna lånemöjlighef borde kunna utnyttjas för delar av luftfartsverkets och statens järnvägars investeringar. För televerket föreslogs ingen ändrad ordning. Avsikten var atf denna låneverksamhet i avvaktan på resultatet av en utvärdering endast borde omfatta ett begränsat antal affärsverk med ett begränsat upplåningsbe­hov. Möjligheterna och metoderna aft styra affärsverkens verksamhet vid denna typ av finansiering borde successivt utvecklas och utvärderas, anfördes det i propositionen. Sjöfartsverket har senare getts samma rätt att låna såväl till investeringar som till rörelsekapital.

I budgetpropositionen 1985 föreslogs vidare aft riksgäldskonforet efter en period av förslagsvis två år skulle utvärdera sin del av verksamheten och avrapportera den till riksdagen. Berörda myndigheter borde ges fillfälle aft yttra sig över utvärderingen. Kontoret borde därutöver lämna en regelbun­den redovisning för verksamheten, t.ex. i samband med budgetproposi­fionen.

Utskoftet anförde (FiU 1984/85:10) med anledning av förslagen att den i proposifionen föreslagna ordningen innebar fiera fördelar jämfört med en finansiering direkt på kapitalmarknaden. Genom den föreslagna ordningen utnyttjade affärsverken riksgäldskontorefs speciella kompefens att låna upp medel. Därigenom uppnås, anförde utskottet, vissa stordriftsfördelar. Det skulle sannolikt bli kostsamt och administrativt betungande om varje verk, dvs. även de med relativt små behov av krediter, skulle behöva utveckla egen


11



kompefens eller anlita utomstående experter för detta ändamål. Genom att     FiU 1987/88:3 y riksgäldskontoref svarar för upplåningen erhålls också en bättre överblick av statsuppläningen, anförde utskottet, vilket ger ett bättre beslutsunderlag för statsmakterna samt underlättar redovisningen av statsskulden. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1984/85:134).

Utskottets överväganden

Utskottet anser inte atf det finns skäl att ändra de principer som slogs fast av 1984/85 års riksdag. För aft ett affärsverk skall få finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten direkt via riksgäldskontorel bör liksom hitfills gälla att full förräntning kan påräknas på investeringen. Förde investeringar där detta inte gäller bör finansieringen liksom hitfills ske via anslag på statsbudgeten. I de fall ett affärsverk medges rätt att låna i riksgäldskontoref bör det ske inom en angiven ram. En upplåning som sker på detta sätt skall på lämpligt sätt rapporteras och redovisas som statsskuld för att överblicken och rapporte­ringen av den totala statsskulden inte skall försvåras.

Frågan om finansieringen av affärsverkens investeringar har, som fram­gått, behandlats av riksdagen vid ett antal tillfällen de senaste åren utifrån resp. affärsverks särskilda förhållanden. Möjligheterna atf använda egna avskrivningsmedel liksom rörelsemedel i övrigt torde numera stå öppna för samtliga affärsverk. När det däremot gäller extern finansiering i form av anslagsmedel och lån i riksgäldskontoret eller på kapitalmarknaden före­kommer vissa skillnader. I några affärsverk medges även vissa former av leasing för finansiering av nya investeringar.

Som framgår av den nu aktuella propositionen har regeringen för avsikt att låta även andra stafiiga verk än affärsverk finansiera investeringar på annat sätt än via anslagsmedel.

Utskoftet har förståelse för de mofiv som anförs för aft införa andra finansieringsformer för investeringar än via anslagsmedel. Det är emellerfid viktigt atf i detta sammanhang beakta de krav som riksdagen ställer beträffande möjligheter till inflytande och överblick.

De förändringar beträffande riksgäldskontorefs huvudmannaskap som föreslagits i proposition 1986/87:143 kommer också atf innebära att riksda­gens ansvar och inflytande över den statliga upplåningen förändras. Mot bakgrund av vad utskottet här anfört finns det skäl att göra en allmän översyn av de statliga verkens framfida finansieringsformer för investeringar. Defta bör enligt finansutskottets mening ges regeringen till känna.

Förslagen om aft bemyndiga regeringen aft låta banverket och vägverket
finansiera investeringar vid sidan av statsbudgeten bör enligt utskottet, i
avvaktan på den begärda översynen, inte ges den generella utformning som
föreslås i proposifionens hemsfällan. Banverkets lån i riksgäldskontoref bör
därför endast avse investeringar i eldriffsanläggningar, produkfionsanlägg-
ningarochdes.k. SL-investeringarna. En ram bör anges för år 1989. Behovet
av eget rörelsekapital bör tillgodoses genom kredit i riksgäldskontoret.
Kostnaden för denna kredit bör slutgiltigt belasta de anslag som verket
disponerar. Vägverkets lån bör endast avse tidigareläggning av väg- eller
brobyggen  där förskottering (lån) sker från  kommuner eller företag.
                 12



Förskofferingen får givetvis infe innefatta lånevillkor som strider mot    FiU 1987/88:3 y bestämmelserna i upphandlingsförordningen;

I de fall investeringar föreslås finansierade med hjälp av intäkter från försäljning av stafiiga bolag utan direktanknytning fill det investerande affärsverket [se mofion 1987/88:T48 (c)] bör detta i enlighet med gällande redovisningspraxis ske genom atf inkomsterna redovisas på statsbudgetens inkomstsida under inkomster av försåld egendom.

I proposifionen sägs vidare att SJ i likhet med luftfartsverket, förutom egenfinansiering och finansiering genom riksgäldskontoref, bör få utnyttja infressenffinansiering. Vidare bör SJ, enligt proposifionen, få låna och placera medel utanför riksgäldskontorel om det skulle innebära mer fördelak-figa villkor än dem som riksgäldskontoref kan erbjuda.

I en utvärdering av kreditgivningen fill vissa affärsverk som gjorts av riksgäldskontoref (Riksgäldskontorefs anslagsframställning för budgetåret 1988/89 bil. 5) jämför kontoret kostnaderna för olika upplåningsalternativ. Enligt kontoret skulle SJ sannolikt få betala minst 0,25 procentenheter mer för sin korta upplåning och minst 0,55 procentenheter mer för sin långa upplåning jämfört med vad verket nu betalar i räntekostnad. Dessutom tillkommer kostnader för provision, marknadsföring, tryckning, registrering m.m. samt personalkostnader. Kontoret konstaterar sammanfattningsvis att upplåning hos riksgäldskontoret är billigare för verken än både egen upplåning och upplåning hos bank. Enligt kontoret blir också den samhälls­ekonomiska kostnaden högre om myndigheterna/affärsverken finansierar sina projekt på annat sätt än via riksgäldskonforet.

Utskottet anser därför infe att det under normala förhållanden med ett kontinuerligt tillflöde till marknaden av korta och långa statspapper skulle finnas långivare som skulle kunna acceptera sämre villkor för atf låna till SJ än för att låna till riksgäldskonforet. En korrekt kostnadsjämförelse med beaktande av administrationskostnader borde med tanke på stordriffsförde-larna fala för att utnyttja riksgäldskonforet som kreditförmedlare. Utskottet anser att SJ bör åläggas att i dessa frågor samråda med riksgäldskonforet. Därigenom får också riksgäldskonforet möjlighet atf samordna den totala statsuppläningen och förutsättningar skapas för aft ge statsmakterna över­blick över statens samlade finansiella aktiviteter. I de fall SJ väljer atf finansiera verksamheten med lån på den allmänna kapitalmarknaden bör regeringen redovisa dessa lån och villkoren för dessa i budgetproposifionen.

Det bör i defta sammanhang konstateras att valet av finansierings- och redovisningsform för de ränfabla investeringarna - via anslagsmedel på statsbudgeten eller vid sidan av statsbudgeten - infe innebär några skillnader i utnyttjandet av det samhällsekonomiska utrymmet för investeringar. Återverkningar av dessa investeringar på produktion, import och sysselsätt­ning är desamma oavsett finansieringsform. I exempelvis ett överheffningslä-ge, där efterfrågetillväxten är stark och kapacifefsutnytfjandet i industrin är högt, innebär det således inte någon lösning på problemet med bristande samhällsekonomiskt utrymme att låta vissa verks investeringar finansieras


13



vid sidan av statsbudgeten. Detta är en redovisningsfråga men också en fråga     FiU 1987/88:3 y om riksdagens inflytande över investeringarnas omfattning och inriktning.

Stockholm den 15 mars 1988                     ,

På finansutskottets vägnar

Arne Gadd

Närvarande: Arne Gadd (s), Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Iris Mårtensson (s), Lisbet Calner (s), Lars De Geer (fp), Filip Fridolfsson (m), Arne Andersson i Gamleby (s), Gunnar Björk (c), Hans Petersson i Hallstahammar (vpk), Hans-Eric Andersson (s), Arne Kjörns­berg (s), Marianne Carlström (s) och Rolf Kenneryd (c).

Avvikande meningar

1.       Anne Wibble (fp), Lars Tobisson (m), Rune Rydén (m), Lars De Geer
(fp) och Filip Fridolfsson (m) anför:

Flera av de problem som fas upp i yttrandet beror på atf man i propositionen envist håller fast vid aft SJ och vissa andra statliga frafikföretag skall bedriva sin verksamhet i affärsverksform. Om man i stället väljer aktiebolagsformen, gäller infe regéringformens bestämmelser om fast egendom, vilket ger ökad frihet atf disponera resurserna men också inskärper ansvaret att utnyttja dem på bästa sätt. Därigenom skapas förutsättningar för att bedriva verksamhe­ten på samma villkor som konkurrerande företag.

Vi anser också i likhet med vad som anförs i yttrandet att mål för affärsverk bör godkännas av riksdagen. Men eftersom SJ enligt vår mening bör drivas i akfiebolagsform blir aktiebolagslagen styrande. Frågan om politiskt faststäl­lande av mål uppkommer då inte över huvud taget.

Affärsverksformen är i flera avseenden föråldrad. Detta leder oss fill slutsatsen aft de nuvarande affärsverkens kommersiella verksamhet bör bedrivas i akfiebolagsform. För en sådan förändring talar även aft bolag på ett annat sätt än affärsverk och andra verk kan finansiera sina investeringar på kapitalmarknaden.

2.       Hans Petersson i Hallstahammar (vpk) anför:

Riksdagen har vid tre tidigare fillfällen avslagit regeringens förslag atf bemyndiga regeringen atf utan beloppsbegränsning fritt få sälja ut statlig egendom. Enligt min mening är de skäl som anförts.fidigare och som redovisas i yttrandet alltjämt giltiga. Det saknas redan av det skälet anledning att medge regeringen atf sälja.iit fillgångar för att genomföra vad man kallar en finansiell rekonsfiukfion av SJ.

Proposifionens förslag skärper kraven på "affärsmässighet" genom att
skilja ut ännu fler verksamheter. Talet om "marknadsmässig upphandling"
     14



liksom "rätt att avyttra egendom" osv. kan låfa oförargligt, men öppnar i     FiU 1987/88:3 y
förlängningen för nya strukturer av privatiseringsfyp.  Sammanslagning
vägverket-statens banverk är en av de idéer som lanseras. Argumenteringen
    ,   .

härför är minst av allt övertygande och snarast en åtgärd ägnad att upplösa järnvägen som en fast och sammanhållen verksamhet. Dét förtjänar allmänt att påpekas aft järnvägen är ett sammanhållet system med egen teknik och logik men även ideologi. Järnvägssystemet bör byggas ut som helhet, inte bara söka upp underordnade nischer i ett väg-, och flygdominerat total­system.

Järnvägstrafiken bör finansieras helt av staten över statsbudgeten. Finan­siering på kapitalmarknaden eller i riksgäldskonforet vid sidan av statsbudge­ten bör inte förekomma. Investeringar i infrastruktur bör ske decentraliserat i samarbete med kommuner och andra regionala intressenter i syfte atf beakta miljöbehov och balanserad regional utveckling.


15



Innehållsförteckning                                       FiU 1987/88:3 y

Ekonomisk rekonstruktion av statens järnvägar..............         1

Grundläggande bestämmelser om statlig egendom.........         2

Bestämmelser om fast egendom.................................. ........... 3

Bestämmelserom lösegendom..........................................         4

Utskoftets överväganden ................................................ ....... 6

Fastställande av mål for affärsverk.................................. ....... 8

Finansieringsformerna för affärsverkens investeringar ... ....... 8

Frågans tidigare behandling............................................ ....... 8

Utskottets överväganden................................................ ..... 12

Avvikande meningar.........................................................       14

l.(m,fp)..............................................................................       14

2. (vpk) ............................................................................       14

gotab   Stockholm 1988 14883                                                                                                                              16