Socialutskottets yttrande

1987/88:2 y

om aktivt folkstyre i kommuner och landsting (prop. 1986/87:91)


SoU

1987/88:2 y


Till konstitutionsutskottet

Konstilutionsutskottet har berett socialutskottet tillfälle all yttra sig över proposition 1986/87:91 om aktivt folkstyre i kommuner och landsting jämte eventuella följdmotioner. Med anledning av propositionen har väckts mofionerna 1987/88:K1 av Birgit Friggebo m.fl. (fp), 1987/88:K2 av Cari Bildt m. fl. (m), 1987/88:K3 av Berfil Fiskesjö m. fl. (c), 1987/88:K4 av Lars Werner m. fl. (vpk) och 1987/88:K5 av Birgitta Johansson (s).

Socialutskottet lar upp i propositionen aktualiserade frågor endast såvitt de rör socialutskottets beredningsområde.

Utskottet Allmän bakgrund

Lagen (1979:408) om vissa lokala organ i kommunerna trädde i kraft den 1 januari 1980. I den ursprungliga lydelsen av denna lag fick kommunerna frihet att tillsätta lokala organ med uppgift att handha förvaltning och verkställighet som kan handhas av en eller flera sådana nämnder som avses i 3 kap. 13 § kommunallagen (prop. 1978/79:181, KU 1978/79:36, SFS 1979:408). I proposifion 1978/79:181 anförde föredragande statsrådet - som alltså endast föreslog en till de fakultativa nämnderna begränsad försöks­verksamhet - att det på sikt borde öppnas motsvarande möjligheter också för specialreglerad kommunal samt landstingskommunal verksamhet. Detta ansågs emellertid kräva mer ingående överväganden (prop. s. 19).

Konslitutionsutskottet anförde för sin del att del delade den uppfattning som kommit till uttryck i flera av motionerna och i ett yttrande av Svenska kommunförbundet att en reform som inte omfattade även det specialreglera-de området var alltför begränsad. Enligl utskottet var det därför viktigt att ett utredningsarbete kom till stånd som syftade till en utvidgning av försöksverk­samheten. Utskottet ansåg all de utredningar som var nödvändiga borde bedrivas så att en proposition härom kunde framläggas redan under hösten 1979. Detta gavs regeringen fill känna (KU 1978/79:36 s. 10).

I proposition 1979/80:54 om försöksverksamhet med lokala organ för specialreglerad förvaltning i kommunerna föreslogs härefter en utvidgning av den ännu inte ikraftträdda lagen. Förslaget innebar att möjligheten all tillsätta lokala organ skulle omfatta bl. a. de obligatoriska nämnder som numera motsvaras av socialnämnden. En central facknämnd på varje område

1 Riksdagen 1987/88. 12 saml. Nr 2 y



måste dock behållas. Som allmänt villkor för att en uppgift skulle få överföras SoU 1987/88:2 y till lokalt organ föreslogs vidare gälla att uppgiften på grund av sin anknytning lill kommundelen och beskaffenhet i övrigt lämpar sig för handläggning i ett lokalt organ (2 § första stycket 2 lokalorganslagen). I propositionen anfördes (s. 28) all syftet med denna bestämmelse vidare var att klargöra att uppgifter som på grund av sakens natur eller författningsbe­stämmelser har övergripande eller samordnande karaktär skall ligga kvar hos den centrala nämnden.

I proposition 1979/80:54 diskuterades även frågan om lämpligheten av att låta lokala organ besluta i ärenden rörande myndighetsutövning, bl. a. vissa frihetsberövanden. Föredragande statsrådet anförde i denna del följande (prop. s. 19).

Kommittén framhåller att starka rättssäkerhelskrav anknyter till myndig­hetsutövningen. Dessa kan enligt kommittén fillgodoses likaväl hos lokala som hos centrala nämnder. Kommittén hänvisar till alt de sociala distrikts­nämnderna har att fatta beslut om vissa frihetsberövanden och om andra angelägenheter som är starkt ingripande för den enskilde. Enligt kommittén har det inte förekommit några särskilda anmärkningar mol de sociala dislriktsnämndernas förmåga att sköta dessa uppgifter. Kommittén har inte kunnat finna någon övertygande saklig grund för att utesluta ärenden som avser myndighetsutövning från de ärenden som skall kunna överlämnas lill lokala organ och föreslår därför inte någon inskränkning i detta avseende.

Jag kan på det hela tagel instämma i vad kommittén har anfört. Det finns ulan tvivel grupper av ärenden om myndighetsutövning som lämpar sig väl för handläggning i lokala organ. Om dessa ärenden lämnas utanför, finns del risk alt de lokala organens uppgiflsområden blir alltför snäva och att försöksverksamheten inte ger några klara resultat.

Jag vill understryka att en reform av det slag som jag förordar måste ha som en grundläggande förutsättning att rättssäkerheten inte får försämras genom att uppgifter flyttas till lokala organ. De bestämmelser i lagar och förordning­ar som syftar fill att skydda rättssäkerheten är naturligtvis fillämpliga i samma utsträckning, när ett lokalt organ handlägger ett ärende som när detta handläggs av den centrala nämnden. Del lokala organels beslut kan överklagas i samma mån som den centrala nämndens beslut. Om man i kommunen inte är övertygad om att det lokala organet, trots att de formella rättssäkerhetsgaranlierna gäller, är i stånd att med de resurser som ställs till organets förfogande åstadkomma en tillfredsställande handläggning, förut­sätter jag alt ärendegruppen inte överlämnas lill del lokala organet. Del finns anledning att räkna med all kommunerna kommer att iaktta återhållsamhet med att låta lokala organ ta över ärenden som är känsliga från rättssäkerhets-och likställighelssynpunkt och där intresset av enhetlig bedömning är särskilt starkt. Sådana synpunkter gör sig i vissa fall gällande med sådan styrka att det knappast kan komma i fråga att uppgiften överlämnas lill lokala organ.

De angivna frågorna diskuterades inte av konsfitutionsutskottet. Den ändrade lagen antogs av riksdagen (SFS 1979:1167).

Socialutskottet, som inte yttrade sig över proposition 1979/80:54, behand­lade under samma tid proposition 1979/80:1 om socialtjänsten. I sitt betänkande över denna proposition anförde utskottet bl.a. följande (SoU 1979:80:44 s. 91).



Samtidigt är del vikfigt att behålla socialnämndens övergripande ansvar för SoU 1987/88:2 y socialtjänsten i kommunen. Alt de lokala organen fåren stärkt ställning får nämligen inte innebära att olika regler kommer att gälla i olika delar av kommunen eller att olika grupper av kommunmedlemmar kommer att behandlas på olikformigi sätt. Socialnämnden måste således bevaka utveck­lingen i hela kommunen och vid behov vidta åtgärder för att samordna olika aktiviteter. I vissa fall kan delta leda lill alt socialnämnden själv bör avgöra vissa grupper av ärenden, t.ex. i syfte alt nå en jämn fördelning av tillgängliga resurser. Viktigare frågor bör med hänsyn lill kravet på samordning och helhelsplanering alltid passera socialnämnden.

Genom lagen (1985:127) om särskilda organ i landstingskommunerna har fr. o. m. år 1986 öppnats möjlighet för landstingskommunerna all inrätta särskilda organ med uppgift alt under en eller flera nämnder handha förvaltning och verkställighet för en del av landstingskommunen eller för en eller flera delar av den landstingskommunala verksamheten. Lagen omfattar bl. a. uppgifter som ankommer på hälso- och sjukvårdsnämnden, tandvårds­nämnden och omsorgsnämnden.

Proposition 1986/87:91

I propositionen föreslås bl. a. vissa ändringar i kommunallagen (1977:179) i syfte att utveckla brukarinflylandel samt en ny lokalnämndslag, varigenom de möjligheter all inrätta lokala organ som finns i den nu gällande provisoriska lagstiftningen permanentas. Kommunerna föreslås också få ännu större möjligheter än tidigare att fritt organisera sin centrala och lokala nämndverksamhet genom att kravet på etl bibehållande av en central nämnd för resp. fackområde tas bort. Bl.a. socialnämnden och miljö- och hälso­skyddsnämnden skulle härigenom bli fakultativa specialreglerade nämnder. Del för närvarande uttryckliga kravet på alt en uppgift som skall lämnas till etl lokall organ skall lämpa sig för detta på grund av sin anknytning till kommundelen och beskaffenhet i övrigt har inte fått någon motsvarighet i den nu föreslagna lagen. Enligt föredragande statsrådet bör denna princip dock gälla även utan uttryckligt lagstöd (prop. s. 36 och 39). När del gäller uppgifter rörande myndighetsutövning m. m, anförs vidare följande (prop. s. 37).

Jag vill emellertid stryka under att kommunerna när de väljer organisations­form för den specialreglerade verksamheten särskilt bör beakta myndighets­utövningens behov av specialistkompetens och övriga resurser. Ett exempel gäller ivångsvisa omhändertaganden av barn där det krävs speciell kunskap och erfarenhet.

Jag vill särskilt peka på att ändringar i den kommunala nämndorganisationen bör ske på ell sådant sätt alt situationen inte försvåras för människor med små möjligheter att hävda sig och att behovet av kunskaper och resurser för grupper med ovanliga och krävande behov av vård, service och utbildning beaktas. Skillnaderna i värd- och servicenivå mellan en kommuns olika delar får inte bli för stora. Det är viktigt att de enskilda människorna, oavsett i vilken kommundel de bor, får tillgång till den service som är av stor betydelse för möjligheterna all leva på en rimlig nivå.



I propositionen föreslås även en ny möjlighet att inrätta s. k. särskilda organ      SoU 1987/88:2 y under en lokal nämnd. För de särskilda organen skall i princip gälla vad som är föreskrivet för lokala nämnder. Härigenom öppnas möjlighet att låta bl. a. ärenden enligt socialtjänstlagen avgöras av särskilt organ om kommunfull­mäktige så beslutar.

Socialnämndens uppgifter

Socialnämndens uppgifter framgår bl. a. av 5 § samt 7-10 §§ socialtjänstla­gen (1980:620). Uppgifterna kan indelas i slruklurinriktade insatser, varmed avses insatser som syftar till en god samhällsmiljö, allmänt inriktade insatser, varmed åsyftas generellt utformade sociala insatser inom t. ex. barnomsorg och äldreomsorg, samt slutligen individuellt inriktade insatser, vilka avser sociala tjänster direkt anpassade till den enskildes behov (jfr prop. 1979/80:1 del A s. 152 f.). Några av dessa uppgifter tilldrar sig särskilt intresse i här aktuellt sammanhang.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen skall enligl 7 § social­tjänstlagen bygga på nämndens sociala erfarenheter och särskilt syfta till att påverka utformningen av nya och äldre bostadsområden i kommunen. Nämnden skall också verka för att offentliga lokaler och allmänna kommuni-kafioner utformas så att de blir lätt tillgängliga för alla. Nämnden skall även i övrigt la initiativ till och bevaka alt åtgärder vidtas för alt skapa en god samhällsmiljö och goda förhållanden för barn och ungdom, äldre och andra grupper som har behov av samhällets särskilda stöd.

Socialtjänstens medverkan i samhällsplaneringen berördes av utskottet bl. a. i dess yttrande fill bostadsutskollet över förslaget till ny plan- och bygglag (SoU 1985/86:ly s. 12). Utskottet framhöll då att man i förslaget överlämnat ål den enskilda kommunen att bestämma omfattning och utformning av samrådet kring kommunens översiktsplanering. Utskottet underströk alt ett stort ansvar härigenom lagts på kommunerna. Socialnämn­derna har, enligt vad utskottet anförde, genom sin verksamhet en unik kunskap om kommunen och de problem som finns där. Denna kunskap måste tas fill vara i arbetet med alt försöka skapa goda sociala miljöer. Utskottet framhöll önskvärdheten av att man i varje kommun utarbetar lämpliga rutiner för samråd mellan byggnadsnämnd och socialnämnd med sikte på ett kontinuerligt utbyte av information och synpunkter i planerings­frågor.

När det gäller socialtjänstens insatser i individuella ärenden finns regler inte bara i själva socialtjänstlagen. Utgångspunkten är visserligen den enskildes rätt lill bistånd enligl 6 § socialtjänstlagen, mot vilken svarar ett yttersta ansvar för kommunen enligt 3 § samma lag. Rätten till bistånd kan omfatta varje typ av stöd och hjälp som den enskilde visar sig vara i behov av i del enskilda fallet. Hit hör således inte endast ekonomiskt stöd i form av socialbidrag utan även kommunal service såsom barnomsorg, social hem­tjänst m.m., saml även individuellt utformade behandlingsinsatser såsom kontaktperson, vård utom hemmet samt olika former av behandling i öppna former. Socialnämndens särskilda skyldigheter när del gäller slödel lill enskilda missbrukare samt omsorgen om barn och ungdomar som riskerar att



utvecklas ogynnsamt preciseras i 11 § resp. 12 § socialtjänstlagen.  SoU 1987/88:2 y

Socialnämndens uppgifter på barn- och ungdomsområdel rymmer även tvångsbefogenheter gentemot enskilda. Enligt 28 § socialtjänstlagen kan sålunda socialnämnden förbjuda en vårdnadshavare att flytta en underårig från ett familjehem där denne vistas om det finns risk som inte är ringa för att barnets kroppsliga eller själsliga hälsa skadas om det skiljs från hemmet. I brådskande fall kan fiyttningsförbud beslutas av nämndens ordförande.

Enligt lagen (1980:621) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU), vilken kompletterar socialtjänstlagen för de fall erforderlig vård utom hemmet inte kan beredas i frivilliga former, ankommer det vidare på socialnämnden alt ansöka hos länsrätten om beslut om vård enligt lagen. Socialnämnden har även befogenhet alt själv besluta om omedelbart omhändertagande av den som är under 20 år om del är sannolikt att den unge kan beredas vård med stöd av LVU och rättens beslut inte kan avvaktas. Om inte heller nämndens beslut kan avvaktas får beslut fattas av nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden förordnat.

Lagen (1981:1243) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) innehåller inte motsvarande tvängsbefogenheter för socialnämnden. Socialnämnden har emellertid alt föranstalta om verkställighet av rättens beslut om vård och kan t.ex. begära polishandräckning. I sammanhanget bör även nämnas att socialberedningen i sitt betänkande (SOU 1987:22) Missbrukarna, Social­tjänsten, Tvånget föreslagit vidgade tvångsbefogenheter för socialnämnden. Enligt förslaget skall sålunda socialnämnden - eller i brådskande fall dess ordförande eller annan därtill utsedd ledamot - under vissa förutsättningar kunna besluta om omedelbart omhändertagande av missbrukare.

Utskottets Överväganden

Det framlagda förslaget lill lokalnämndslag gäller - såvitt förslaget rör socialutskottets beredningsområde - socialtjänst och hälsoskydd på det kommunala området samt för de kommuner som inte ingår i landstingskom­mun hälso- och sjukvård, landvård saml omsorger om psykiskt utvecklings-, störda.

Socialutskottet delar synen att den kommunala och landslingskommunala förvaltningen bör vara så ändamålsenligt organiserad som möjligt och att formerna för detta kan skifta från kommun lill kommun alltefter de varierande lokala förutsättningarna. Det finns emellertid skäl att framhålla att det på del sociala området finns vissa funktioner som måste omgärdas med vissa garantier och på vars organisation man inte kan anlägga enbart praktiska och ekonomiska synpunkter. Det är i det avseendet främst de kommunala socialnämndernas verksamhet som filldrar sig intresse.

Som ovan framgått har socialtjänsten lill uppgift bl. a. att delta i samhällsplaneringen och verka för en god samhällsmiljö och goda förhållan­den för barn och ungdom, äldre och handikappade m.fl. Till grund för socialnämndens medverkan ligger den egna verksamhetsplaneringen och uppföljningen därav, vilken som ulskoltet framhöll i anslutning till behand­lingen av förslaget lill ny plan- och bygglag, ger socialnämnden en unik kunskap om kommunen och de problem som finns där. Utskottet har svårt



att se att denna samlade kunskap och överblick över de sociala miljöerna i      SoU 1987/88:2 y

kommunen skulle kunna vidmakthållas om dessa uppgifter splittras upp på

lokala nämnder. Inte heller kan en lokal nämnd med samma eftertryck föra

fram de sociala synpunkterna, vilka ju kan innebära att hänsyn måste tas till

varierande förhållanden i olika kommundelar. Alt lägga över dessa uppgifter

på en annan central facknämnd eller på kommunstyrelsen kan också rymma

betydande problem. Socialutskottet ser det som en uppenbar risk att de

sociala synpunkterna då kommer att få stå tillbaka i samhällsplaneringen till

förmån för rent tekniska och ekonomiska synpunkter. En ny lagstiftning på

området måste därför innehålla garantier för att inte den sociala kunskapen

och erfarenheten utarmas i kommunen och för att de sociala synpunkterna

bevakas av ett därtill kompetent organ med överblick över hela kommunen.

En fråga som emellertid tilldrar sig ännu större intresse är hur de för enskilda människor så betydelsefulla individärendena kan komma alt handläggas i en starkt decentraliserad kommunal organisation. Som ovan framgått gäller det här både ställningstaganden till människors behov av bistånd i akuta situationer- vilket åren lagreglerad individuell rättighet - och beslut om vissa åtgärder oberoende av samtycke, bl.a. frihetsberövande åtgärder som går i omedelbar verkställighet. Det är alltså fråga om några av de svåraste och för den enskilde mest ingripande beslut som anförtrotts annan myndighet än domstol.

Starka rättssäkerhetsskäl talar för att beslut av här aktuell art kringgärdas med vissa regler som garanterar kompetens, opartiskhet och skydd för den enskildes integritet. Det inger mot denna bakgrund betänkligheter att överlämna åt varje kommun att uppdra åt lokala organ - som i princip kan ha hur begränsat verksamhetsområde som helst - all besluta i frågor av detta slag. Lagförslaget synes t. o. m. öppna möjlighet att överlämna sådana beslutsfunktioner åt särskilda organ under de lokala nämnderna och till de särskilda organens ordförande eller annan ledamot. Det kan inte bortses från risken att ett sådant arrangemang kan leda till mycket olikformig praxis i olika delar av en kommun, vilket inte kan accepteras i ärenden av denna art. Det är också tveksamt om man på denna beslutsnivå alltid kan garantera den sociala kompetens och erfarenhet som behövs för att bedöma t. ex. frågor om tvångsomhändertagande av barn.

Det har i olika sammanhang pekats på möjligheten lill överprövning av beslut efter överklagande m.m., vilken i viss mån kan eliminera olägenheter­na av att olika praxis kan uppstå lokalt. När det gäller socialtjänsten finns emellerfid skäl att framhålla att de enskilda människor som det här gäller just genom sin utsatta sociala situation inte alllid är i stånd all bevaka och genomdriva sina rättigheter effektivt i ett byråkratiskt system. Möjligheten att överklaga framstår ibland som otillräcklig för dem som bäst behöver socialtjänstens hjälp. Del kan också erinras om att vissa underlåtenheler all ingripa, t.ex. underlåtenhet att omhänderta ett barn som löper risk att skadas, aldrig kommer under prövning av en besvärsmyndighet. Möjligheten att överklaga kan därför inte ersätta regler som skall säkerställa kvaliteten hos det grundläggande beslutet.

Från principiella synpunkter kan vidare ifrågasättas om det inte bör bestämmas i lag på vilken nivå beslut av denna art bör fattas. Det är



otillfredsställande att kompetensen att besluta om frihetsberövande åtgärder      SoU 1987/88:2 y

skall kunna skifta starkt från kommun fill kommun och t. o. m. mellan olika

kommundelar.

Slutligen bör när det gäller de individuella ärendena erinras om angelägen­heten av att tillgodose sekretesskraven och skydda den enskildes integritet.

Socialutskottet har här pekat på flera funktioner för de nuvarande socialnämnderna vilka enligt utskottets mening kan bli svåra att upprätthålla konsekvent i en helt fri kommunal organisation. Utskottet anser att garanfier måste skapas för att dessa funktioner inte utarmas ulan upprätthålls på en minsl lika god kvalitativ nivå som nu. Utskottet vill i det sammanhanget erinra om vad som i propositionen anförs (s. 37) om beaktande av myndighetsutövningens behov av specialistkompetens och övriga resurser och om att skillnaderna i vård- och servicenivå inte får bli för stora. Utskottet vill tillägga alt det här inte bara gäller att det finns specialistkunskap inom tjänstemannakåren. De ansvariga förtroendemännen måste själva besitta tillräcklig social erfarenhet och kompetens för all kunna bedöma de förslag som förs fram.

Enligt utskottets mening är de angivna kraven av sådan tyngd att de inte kan tillgodoses enbart genom motivullalanden. Utskottet har vidare som ovan framgått principiella invändningar mol att lagstiftaren lämnar öppet på vilken nivå beslut kan fattas om åtgärder såsom inskränkningar i människors personliga frihet eller skydd för barn som löper allvarlig fara. Socialutskottet anser all dessa frågor kräver ytterligare analys och överväganden.

Slockholm den 27 oktober 1987

På socialutskottets vägnar

Daniel Tarschys

Närvarande: Daniel Tarschys (fp), Evert Svensson (s), Göte Jonsson (m), Kjell Nilsson (s), Ulla Tilländer (c), Anita Persson (s), Gunnar Ström (s), Per Arne Agiert (fp), Ann-Cathrine Haglund (m), Yvonne Sandberg-Fries (s), Rosa Östh (c), Inga Lantz (vpk), Ingrid Andersson (s), Claes Rensfeldt (s) och Karin Falkmer (m).