Redogörelse till riksdagen

2008/09:RRS17

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående Kasernen Fastighetsaktiebolag

Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat Kasernen Fastighetsaktiebolag. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Kasernen Fastighetsaktiebolag (RiR 2008:25).

Riksrevisionens granskning visar att regeringen inte kan säkerställa att statens intressen har tillgodosetts i Kasernen Fastighetsaktiebolags verksamhet. Regeringen har inte följt verksamheten tillräckligt och borde enligt Riksrevisionen ha varit mer aktiv bl.a. när det gäller att följa bolagets utveckling och se över de ekonomiska målen för verksamheten. Riksrevisionen riktar också kritik mot Kasernen Fastighetsaktiebolags styrelse för bristande insyn i verksamheten och otillräcklig kontroll av hur de administrativa processerna sköts i bolaget.

Styrelsen konstaterar att resultaten från denna granskning stämmer väl överens med resultaten från de övriga granskningar av statliga bolag som Riksrevisionen genomfört under åren. Den bristande ägarstyrningen har varit en återkommande iakttagelse i Riksrevisionens granskningar av de statliga bolagen. Styrelsen är medveten om att det pågår och fortlöpande har pågått ett utvecklingsarbete inom Regeringskansliet för att förbättra styrningen och uppföljningen av de statliga bolagen. Riksrevisionens rapport visar enligt styrelsen att den verksamheten inom Regeringskansliet behöver intensifieras ytterligare.

Innehållsförteckning

Sammanfattning1

Innehållsförteckning2

Styrelsens redogörelse3

Riksrevisionens granskning4

Bakgrund och inriktning4

Försäljningarna av fastigheter och bostadsrätter6

Bristande styrning7

Riksrevisionens rekommendationer8

Styrelsens överväganden9

Styrelsens redogörelse

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 21 januari 2009

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Eva Flyborg

Mats Midsander

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Carina Adolfsson Elgestam (s), Ewa Thalen Finné (m), Alf Eriksson (s), Per Rosengren (v), Björn Hamilton (m), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Agneta Lundberg (s), Ulla Löfgren (m) och Helena Höij (kd).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionen har granskat Kasernen Fastighetsaktiebolag. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Kasernen Fastighetsaktiebolag (RiR 2008:25).

Bakgrund och inriktning

Kasernen Fastighetsaktiebolag (Kasernen) är ett av de mindre statliga bolagen sett till antalet anställda och omsättning. Bolaget bildades av stiftelsen Försvarsbostäder och Diös AB under 1980-talet. År 1992 övertog staten aktierna och därefter har bolaget varit ett helägt statligt bolag. Enligt Kasernens bolagsordning ska bolaget uppföra, förvärva, äga, förhyra och förvalta fastigheter i syfte att i första hand åt anställda inom försvaret tillhandahålla elevbostäder, hotellrum och permanentbostäder.

Riksdagens beslut att lägga ned ett antal regementen har påverkat Kasernens verksamhet eftersom behovet av tjänstebostäder har minskat kraftigt. I samband med att regementen lagts ned har Kasernen sålt ett stort antal fastigheter och bostadsrätter runtom i Sverige eftersom behovet av tjänstebostäder har minskat. Totalt har Kasernen sålt 24 fastigheter och 22 bostadsrätter för drygt 62 miljoner kronor. Genom försäljningarna har antalet fastigheter och bostadsrätter minskat med 90 %.

Riksrevisionen har granskat 19 av Kasernens försäljningar som genomfördes åren 20002006. Statlig egendom till stora värden förvaltas av såväl myndigheter som statliga bolag. Riksrevisionen framhåller i rapporten att det är betydelsefullt att allmänheten känner förtroende för att försäljningar av egendomen genomförs på ett sådant sätt att det bl. a säkerställs att försäljningsprocesserna är korrekta och transparenta. Riksrevisionen konstaterar vidare att riksdagen har uttalat att försäljning av statlig egendom ska ske så att statens intressen tillgodoses på bästa sätt.

Riksrevisionens övergripande revisionsfråga i granskningen är om Kasernen Fastighetsaktiebolag bedriver en verksamhet i enlighet med riksdagens och regeringens beslut och intentioner.

En central aspekt i bedömningen är bolagets försäljningar av fastigheter och bostadsrätter.

Kasernen Fastighetsaktiebolag

Riksrevisionen konstaterar att Kasernen under sin verksamhetsperiod har övertagit fastigheter och bostadsrätter från andra delar av staten, exempelvis från Fortifikationsverket. För att genomföra uppdraget har moderbolaget i dag ett dotterbolag: Fastighets AB Kasernen i Halmstad. Två ytterligare dotterbolag, Fastighets AB Kasernen i Skövde respektive i Uppsala fusionerades med moderbolaget år 2005.

Vad gäller Kasernens fastigheter ansvarar bolaget för den yttre och inre förvaltningen. Försvarsmakten administrerar uthyrningen och valet av hyresgäster samt städning, sophantering m.m. De olika ansvarsområdena är reglerade via avtal med Kasernen. Kasernen har sitt säte i Skövde. Verkställande direktör och bolagets anställda arbetade i bolaget när staten övertog aktierna. Kasernens verkställande direktör är även ägare till flera andra bolag inom fastighetssektorn. Verkställande direktören och de två anställda arbetar i dag halvtid för Kasernen och halvtid för verkställande direktörens andra bolag.

Ägarens ekonomiska krav på bolaget har inte förändrats under hela 2000-talet trots försäljningarna. Den utdelning som Kasernen årligen har lämnat till staten under de senaste tio åren har uppgått till mellan 2 och 10 miljoner kronor. Sammantaget har staten erhållit 42,7 miljoner kronor under perioden 19972007.

Koncernen har ett eget kapital på 125 miljoner kronor. Större delen av tillgångarna består av fastigheter, men 17 miljoner kronor utgör likvida medel. Kasernen framhåller att bolaget har ett särskilt behov av ett stort kapital om man skulle få i uppdrag att genomföra nya satsningar eller investeringar till följd av Försvarsmaktens beslut. Bolaget menar att eftersom det inte agerar på en marknad, utan i princip har endast en kund, är möjligheterna till vanliga banklån begränsade. Bolaget anser sig därför behöva ett omfattande kapital för eventuella investeringar.

Även inom ägarförvaltningen finns en medvetenhet om att bolaget har ett stort kapital. Bolaget har ingen skriftlig placeringspolicy och kapitalet finns tillgängligt på olika bankkonton, utan långfristiga placeringar. Bolagets styrelse har medvetet valt att inte ta några större finansiella risker, utan bolagets övergripande placerings- och lånestrategi är att amortera lån och så långt som möjligt minska redan existerande låneskulder.

Tveksam fördelning av gemensamma kostnader

På den adress där Kasernen är registrerad och bedriver sin verksamhet bedriver även verkställande direktören sin egen verksamhet som bland annat omfattar 15 kommersiella fastigheter. Utöver Kasernen är ytterligare sex bolag registrerade på adressen, varav fyra är aktiva. Kasernens verkställande direktör har olika former av engagemang i dessa bolag. Kasernen står emellertid för 50 % av de gemensamma kostnaderna för lokalen. Kostnadsfördelningen är oförändrad sedan år 1994, trots de förändrade förhållandena mellan bolagen.

Riksrevisionens bedömning är att kostnadsfördelningen för de gemensamma kostnaderna bör ses över med hänsyn till Kasernens krympande verksamhet.

Olämplig hyresreglering

Riksrevisionen konstaterar att Kasernens hyresförhållande bygger på en överenskommelse med verkställande direktören i dennes anställningsavtal och inte på ett sedvanligt hyresavtal med den juridiska person som äger fastigheten, nämligen verkställande direktörens bolag. Riksrevisionen anser att det är olämpligt att reglera hyresförhållanden i ett anställningsavtal. Avtalsförhållandet är dessutom inte juridiskt korrekt eftersom verkställande direktören inte äger fastigheten personligen.

Ingen dokumentation av bisysslor

Av vd:s anställningsavtal framgår även att vd inte har rätt att åta sig uppdrag, utan styrelseordförandes medgivande, som ogynnsamt kan inverka på hans arbete för Kasernen. Riksrevisionen konstaterar dock att det inte vid något tillfälle har gjorts en dokumenterad sammanställning av verkställande direktörens bisysslor i förhållande till Kasernens verksamhet, trots att verkställande direktören är verksam i ett antal bolag inom fastighetssektorn. Riksrevisionen är av uppfattningen att ledande befattningshavares bisysslor bör dokumenteras för att minska risken för otydligheter och intressekonflikter.

De administrativa rutinerna behöver förbättras

Riksrevisionen har iakttagit flera brister som sammantaget visar att bolagets administrativa rutiner behöver förbättras. Ett exempel är att Kasernen inte har haft samtliga bostadsrätter upptagna i balansräkningen eller på separata konton i bokföringen och inte heller fört ett sidoordnat anläggningsregister över bostadsrätterna. Detta minskar möjligheten att följa förändringarna i egendomsinnehavet.

Kasernens firma får tecknas av bolagets styrelse. Styrelsen har dessutom gett bolagets verkställande direktör och ordförande särskild firmateckningsrätt var för sig. Det betyder att vd och ordförande kan företräda bolaget på motsvarande sätt som styrelsen. Styrelsen fråntas emellertid inte det fulla ansvaret för t.ex. fastighetsförsäljningarna. Riksrevisionen bedömer att det med anledning av den särskilda firmateckningsrättens utformning kan ifrågasättas om styrelsen, och därmed statens ägarrepresentant, på ett tillräckligt sätt har haft betryggande insyn i bolagets hela förvaltning. Detta är av särskilt intresse eftersom bolaget sålt en omfattande andel fastigheter och bostadsrätter.

Försäljningarna av fastigheter och bostadsrätter

Bristande försäljningsprocess

Riksrevisionen har funnit att Kasernen saknar en dokumenterad beskrivning av hur försäljningar ska genomföras. En sådan beskrivning är enligt Riksrevisionen en viktig del av styrelsens styrning och uppföljning av försäljningarna. I de granskade fallen har Riksrevisionen vidare funnit att bolaget inte tillräckligt dokumenterat genomförda försäljningar. Detta gäller t.ex. värderingar genomförda av oberoende värderingsföretag samt anbudsförfaranden. Avsaknaden av en beskrivning av försäljningsprocessen har bidragit till att styrelsen haft otillräcklig insyn och dåligt beslutsunderlag vid Kasernens försäljningar.

Priser under genomsnittspris och beräknat marknadsvärde

Enligt Riksrevisionen har försäljningarna i flertalet av de granskade fallen skett till ett pris under beräknade marknadsvärden och genomsnittspriser. I flera fall har försäljningarna t.o.m. skett till priser under de aktuella taxeringsvärdena och under inköpspriserna. Det är viktigt att försäljning av offentlig egendom hanteras utifrån företagsekonomiska överväganden samt på ett sådant sätt att misstankar inte uppstår om att statens intressen inte har tillgodosetts. Ett sätt är att använda oberoende värderingsmän och offentliga anbudsförfaranden. Genom att ett dokumenterat anbudsförfarande vid försäljning av fastigheter och bostadsrätter inte tillämpats kan det uppfattas som att tänkbara intressenter har stängts ute från möjligheten att bjuda på och köpa Kasernens fastigheter och bostadsrätter.

Bristande styrning

Styrelsens ansvar

En aktiebolagsstyrelse ska verka för bolagets bästa. Samtliga styrelseledamöter ska ha tillgång till tillfredsställande underlag för att avgöra ett ärende. Styrelseprotokollen ska dessutom tydligt återge vilka ärenden som hanterats och vilket underlag som funnits för respektive ärende. Styrelsen ska också säkerställa att den har en god insyn i verksamheten och att intern kontroll och förvaltning är tillfredsställande.

Riksrevisionen gör bedömningen att Kasernens styrelse har brustit i dessa avseenden. Exempel på brister i styrningen är den otydliga regleringen av hyresförhållanden, verkställande direktörens bisysslor samt att fördelningen av de gemensamma kostnaderna inte har genomlysts trots Kasernens krympande verksamhet. Dessutom har inte tillräcklig dokumentation efterfrågats vid försäljningar av bostadsrätter och fastigheter, t.ex. avseende oberoende värderingar och anbudsförfaranden.

Den övergripande slutsatsen i granskningen är att Kasernens styrelse borde ha varit mer aktiv i styrningen av bolaget och tagit ett större ansvar.

Regeringens ansvar

Regeringen förväntas följa bolaget och ta del av dess utveckling för att se till att det förvaltas på bästa sätt. Riksrevisionen bedömer att regeringen inte har säkerställt att Kasernen förvaltats så att statens intressen tillgodosetts på bästa sätt. Regeringen borde på ett bättre sätt försäkrat sig om att bolagets styrelse arbetat aktivt för bolagets bästa. Vidare anser Riksrevisionen att det är betydelsefullt att ett bolags verksamhetsföremål anpassas innan verksamheten tar en ny inriktning. Kasernens verksamhetsföremål är formulerat på ett detaljerat sätt och kan anses vara uttömmande. Det kan därför ifrågasättas om det finns tillräckligt stöd för fastighetsförsäljning i verksamhetsföremålet då det inte uttryckligen anges att bolaget ska sälja fastigheter. Även de ekonomiska målen behöver ses över när en verksamhetsinriktning förändras. De ekonomiska målen för Kasernen är oförändrade, och bolaget har, delvis som en följd av detta, byggt upp ett stort eget kapital.

Riksrevisionens sammanfattande bedömning är att inte heller regeringen har säkerställt att statens intressen i verksamheten har tillgodosetts på bästa sätt.

Riksrevisionens rekommendationer

Utgångspunkten för Riksrevisionens rekommendationer är att det är styrelsens och ledningens ansvar att bolaget sköts väl inom de ramar lagstiftningen ger. Samtidigt förväntas regeringen aktivt följa bolaget och dess utveckling. Det är betydelsefullt att ägarförvaltningen avgör på vilket sätt styrelsen ska agera genom att ange riktlinjer och rapporteringskrav så att riksdagens krav på bolaget uppfylls. Styrelsens möjligheter att utföra sina uppgifter enligt aktiebolagslagen får emellertid inte begränsas. Regeringen bör i sin roll som ägarförvaltare

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i granskningsrapporten Kasernen Fastighetsaktiebolag (RiR 2008:25) ska överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. I anslutning härtill vill styrelsen anföra följande:

Riksrevisionens granskning visar att regeringen inte har följt Kasernen Fastighetsaktiebolags verksamhet tillräckligt för att säkerställa att statens intressen har tillgodosetts i bolagets verksamhet. Regeringen borde enligt Riksrevisionen ha varit mer aktiv bl.a. när det gäller att följa bolagets utveckling och se över de ekonomiska målen för verksamheten. Riksrevisionen riktar också kritik mot Kasernen Fastighetsaktiebolags styrelse för bristande insyn i verksamheten och otillräcklig kontroll av hur de administrativa processerna sköts i bolaget.

Styrelsen konstaterar att resultaten från denna granskning stämmer väl överens med resultaten från de övriga granskningar av statliga bolag som Riksrevisionen genomfört under åren. Den bristande ägarstyrningen har varit en återkommande iakttagelse i Riksrevisionens granskningar av statliga bolag. Styrelsen är medveten om att det pågår och fortlöpande har pågått ett utvecklingsarbete inom Regeringskansliet för att förbättra styrningen och uppföljningen av de statliga bolagen. Riksrevisionens rapport visar enligt styrelsen att den verksamheten inom Regeringskansliet behöver intensifieras ytterligare.

Med detta överlämnas denna redogörelse till riksdagen.

Elanders, Vällingby 2009