Riksrevisionen har granskat den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet samt dess roll i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den offentliga arbetsförmedlingen (RiR 2006:22).
Granskningen visar att det finns omfattande brister i den statliga arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen har fått minskad betydelse i matchningspro-cessen, bland annat som följd av en minskad andel av de lediga platserna och försämrad förmåga att ge information om lediga jobb. Arbetsgivarkontakter har inte prioriterats av AMS under de senaste fem åren, trots att vikten av sådana kontakter har betonats av rege-ringen. Placeringar i arbetsmarknadspolitiska program tar i anspråk en stor del av arbetsförmedlingens resurser. Vida-re framgår att arbets-för-med-lingens produktivitet har minskat, att effektivi-teten i förmedlings-arbetet är låg och att det finns stora skillnader i ef-fek-ti-vi-tet mellan olika förmedlingskontor. Tydliga brister i styrning, uppföljning och ut-vär-de-ring inom om-rå-det påvisas också i granskningen.
Styrelsens bedömning är att de problem som tas upp i granskningen är djupgående och har sammansatta orsaker. Styrelsen anser att regeringen bör ta initiativ till en genomgripande översyn av den statliga arbetsförmedlingens roll och arbetsformer. Riksdagen föreslås ge regeringen detta till känna.
Sammanfattning1
Innehållsförteckning2
Styrelsens förslag3
Riksrevisionens granskning4
Den statliga arbetsförmedlingen4
Arbetsmarknadsverket4
Den offentliga arbetsförmedlingens uppgifter4
Granskningens motiv och inriktning5
Granskningens syfte5
Begrepp, metoder och underlagsmaterial6
Arbetsförmedlingens roll i matchningsprocessen6
Stora flöden hanteras av arbetsförmedlingen7
Förmedlingen har minskad betydelse i matchningsprocessen7
Matchningseffektiviteten har inte förbättrats8
Få analyser av matchningsprocessen8
Faktorer som kan ha påverkat arbetsförmedlingens funktionssätt8
Förtroendet för arbetsförmedlingen är relativt lågt9
Låg grad av arbetsgivarkontakter9
Numera finns många alternativ till förmedlingen9
Målen för arbetsmarknadspolitiken ger oklara signaler9
Arbetsförmedlingens produktivitet och effektivitet10
Ökade resurser och minskad arbetsbelastning10
Låg effektivitet i förmedlingsarbetet11
Effektivitetsskillnader mellan olika förmedlingskontor11
Stora insatser för effektivisering, men få utvärderingar12
Målstrukturen är oklar12
Låg satsning på arbetsgivarkontakter och marknadsandelar13
Svårt att utläsa prioriteringar13
Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer13
Sammanfattande slutsatser13
Riksrevisionens rekommendation14
Styrelsens överväganden15
Budgetpropositionen för 200715
Översyn av arbetsförmedlingens roll och arbetsformer15
Arbetsförmedlingens roll i matchningen16
Arbetsförmedlingens arbetsformer16
Styrningsfrågor17
En genomgripande översyn är nödvändig17
Styrelsens förslag18
Med hänvisning till de motiveringar som framförs under Styrelsens överväganden föreslår Riksrevisionens styrelse följande:
Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad styrelsen anfört om att regeringen tar initiativ till en genomgripande översyn av den statliga arbetsförmedlingens roll och arbetsformer.
Stockholm den 13 december 2006
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Eva Flyborg
Karin Rudberg
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Eva Flyborg (fp), Tommy Waidelich (s), Anne-Marie Pålsson (m), Ewa Thalén Finné (m), Per Rosengren (v), Margareta Andersson (c), Helena Hillar Rosenqvist (mp), Rose-Marie Frebran (kd), Leif Pettersson (s), Phia Andersson (s) och Lennart Hedquist (m).
Riksrevisionen har granskat den offentliga arbetsförmedlingens effektivitet samt dess roll i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb. De åt-gär-der som har vidtagits för att förbättra match-nings-pro-ces-sen har också granskats. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten Den offent-liga ar-bets--för-med-ling-en (RiR 2006:22) som publicerades i augusti 2006.
Offentlig arbetsförmedling infördes i Sverige på kom-munalt initiativ år 1902, byggdes upp och drevs därefter av kommuner och landsting fram till år 1940. Vid den tidpunkten fanns också ett stort antal privata för-medlingar. Ett förbud mot att nyetablera privata arbetsförmedlingar trädde i kraft år 1936. De sista privata förmedlingarna hade dispens som tillät dem att verka t.o.m. år 1967.
År 1940 fattade riksdagen beslut om att temporärt förstatliga den offentliga förmedlingsorganisationen. År 1948 blev förstatligandet definitivt och AMS inrättades. Genombrottet för den aktiva arbetsmarknadspolitiken kom under senare delen av 1950-talet. Förmedlingsmonopolet började att luckras upp i början av 1990-talet och avskaffades helt år 1993.1
Arbetsmarknadsverket (AMV) består av Arbets-mark-nadsstyrelsen (AMS) och en länsarbetsnämnd i varje län, utom i Gotlands län där länsstyrelsen sköter uppgiften.2 Under läns-arbets-nämnderna finns ett stort antal arbets-för-med-ling-ar där mer-parten av AMV:s anställda arbetar. Inom AMV som helhet fanns år 2005 drygt 9 400 års-anstäl--l-da. Av dessa var ungefär 1 200 an-ställda vid AMS, ca 660 vid de 20 läns-arbets-nämn-der-na och drygt 7 500 vid landets ca 320 arbetsförmed-lings-kontor. Utgifterna för verksamheten inom Arbetsmarknadsverket uppgick till totalt ca 67,7 mil-jar-der kronor år 2005. Drygt hälften av detta belopp (ca 35 mil-jar-der kronor) avsåg bidrag till arbets-lös-hets-ersätt-ning.
Den offentliga arbetsförmedlingen i Sverige är anslagsfinansierad, hel-täckande och avgiftsfri. Arbetsförmedlingen ska medverka till att arbets-sökande snabbt sammanförs med lediga platser.
De flesta av förmedlingens tjänster vänder sig till personer som söker arbete, såväl arbetslösa som anställda som vill byta arbete. För--medlingen erbjuder också rekryterings- och förmedlingsservice till arbets-givare.
Arbetsförmedlingarna erbjuder sina tjänster genom tre olika service-vägar Internet, rådgivande kundservice och lokal arbets-förmedling. På större orter finns sär-skilda arbetsförmedlingar som inriktar sig på att ge service till vissa yrkes-grupper. Därtill bedrivs vägledning, arbetslivs-inriktad reha-bi-li-tering och förmedling av arbetsmarknadspolitiska program. I för-med----ling-ens upp-gifter ingår också att kontrollera att de arbets-lösa står till arbets-mark-nadens för-fo-gande och därigenom har rätt till arbets-löshets-ersättning.
Arbetsgivare som avser att anställa är (med vissa undantag) skyldiga att anmäla platsen till den offentliga arbetsförmedlingen.3 Dessa bestämmelser infördes i syfte att motverka den trendmässiga minskningen av inflödet av lediga platser till den offentliga arbetsförmedlingen. En översyn av lagen om allmän platsanmälan har aviserats av regeringen i vårpropositionen år 2006 (prop. 2006/07:100).
Att förmedla arbete är den viktigaste uppgiften för arbetsmarknads-politi-ken. Detta har upprepade gånger framhållits av regeringen, bland annat i bud-get-pro-po-si-tionerna. Regeringen har också betonat vikten av att arbetsförmedlingen har höga marknadsandelar för lediga platser eftersom detta kan leda till en bätt-re fungerande arbets-marknad. Riksdagens arbetsmarknadsutskott har ställt sig bakom dessa uttalanden.
Arbetsförmedlingen hanterar stora flöden av arbetssökande och lediga plat-ser, något som enligt Riksrevisionen kan leda till att matchningsprocessen fun-ge-rar bättre än vad den annars skulle göra. Samtidigt erinrar Riksrevi-sio-nen om att det råder en obalans i flödena av sökande och lediga platser. För-med-lingen har kontakt med en hög andel av de arbetslösa (90 %) men en låg andel av de lediga platserna (30 %). Det finns även uppgifter som tyder på att den offent-li-ga förmedlingens effektivitet har minskat.
Riksrevisionens granskning syftar till att analysera arbets-för-med-ling-ens effektivitet utifrån uttalanden från riksdag och regering. Det gäller om och hur arbetsförmedlingen bidrar till att förbättra matchningsprocessen samt hur förmedlingens effektivitet utvecklats. Den övergripande revisionsfrågan var följande:
Bedrivs förmedlingsverksamheten effektivt och bidrar den till att förbättra matchningsprocessen på arbetsmarknaden?
Denna fråga har i sin tur delats upp i tre delfrågor:
I vilken utsträckning deltar arbetsförmedlingen i matchningsprocessen?
Finns det stora effektivitetsskillnader mellan arbetsför-med-lings-konto-ren?
Har åtgärder vidtagits för att förbättra arbetsförmedlingens effek-tivitet?
Tyngdpunkten i granskningen ligger på det arbete som utförs av den offent-liga arbetsförmedlingen. Därtill uppmärksammas hur regeringen, Arbets-mark--nads---styrelsen (AMS) och länsarbetsnämnderna styr, kont-rol-lerar, följer upp och utvärderar arbetsförmedlingens arbete.
Granskningen avser främst traditionellt förmedlingsarbete, dvs. matchning på arbetsmarknaden. De arbetsmarknadspolitiska programmen behandlas i mindre utsträckning.
Ett viktigt inslag i granskningen är att mäta förmedlingskontorens pro-duk-ti-vitet och effektivitet. Riksrevisionens beräkningar av produktiviteten utgår från förhållandet mellan prestationer och resurser. Effektiviteten i förmed-lingsarbetet avser att fånga i vilken mån kontoren gör rätt saker på rätt sätt och mäts genom att kontoren jämförs med varandra. Stora skillnader i effektivitet mellan kontoren betyder att det finns en stor potential för effektivitetsförbättringar. Beräk-ningarna baseras på en s.k. DEA-modell som är en modern teknik för analyser av pres--tationer. Denna analys har genomförts av Institutet för arbets-marknads-po-litisk utvärdering (Ifau).
Effektiviteten i matchningsprocessen analyseras av Riksrevisionen med hjälp av skattningar av den s.k. Beveridgekur-van, som beskriver sam-bandet mellan lediga platser och arbetslöshet. En hög-re match-nings--effek-tivitet innebär att det med ett givet antal arbets-sökande krävs färre ute-stående vakanser för att nyanställningar ska komma till stånd.
Vidare har Riksrevisionen genomfört en enkätundersökning som vänt sig till ett slumpmässigt urval av arbetsförmedlare vid landets förmedlingskontor. Enkäten omfattade ca 1 000 personer och genomfördes i januarifebruari 2006. Frågorna handlade främst om arbetsgivarkontakter och marknads-an-de-lar. Granskningen i övrigt bygger på dokumentstudier, analyser av statistik samt intervjuer med personer på Näringsdepartementet och Arbets-mark-nads-sty-relsen (AMS). I underlaget ingår också ett stort antal forsk-nings--rapporter.
Målet för arbetsmarknadspolitiken är att bidra till en väl fungerande arbets-marknad. Att snabbt sammanföra arbetssökande med lediga platser är den centrala uppgiften. Detta kräver en effektiv matchning dels att sö-kande och platser hittar varandra utan onödig tids-för-dröjning, dels att match--ning-arna blir av god kvalitet så att båda parter blir nöjda.
Av Riksrevisionens rapport framgår att det finns faktorer som påverkar matchningseffektiviteten men som arbets-för-med-lingarna inte kan påverka. Det är t.ex. konjunktursvängningar, närings--livets sammansättning och geografiska produktionsförutsättningar samt de arbetssökandes egenskaper, exempel-vis åldersstruktur, utbildning och yrkes-erfarenhet. Faktorer som arbetsförmedlingarna däremot kan på-verka är t.ex. sitt eget arbetssätt, ledning, organisation och hantering av regelsystem.
Av rapporten framgår att arbetsförmedlingen hanterar stora flöden av arbetslösa, personer i arbets-marknadspolitiska program och lediga platser. Under år 2005 fanns närmare 720 000 personer registrerade någon gång som arbetslösa.4 Antalet lediga platser var samma år drygt 430 000 och antalet program-place-ring-ar ungefär 415 000.
Den andel av de arbetslösa som under en månad övergår till arbete uppgår till drygt 8 % av det totala antalet in-skriv-na arbetslösa. Antalet place-ring-ar i ar-betsmarknadspolitiska program under en månad uppgår till 45 % av an-ta-let in-skrivna arbetslösa. Övergångar till deltidsarbetslöshet, timanställningar och till-fäll-i-ga anställ-ningar utgör omkring hälften av samtliga övergångar till ar-be--te.
Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att huvudparten av matchningarna på arbets--mark----naden i praktiken sker utan inblandning av en arbetsförmedlare och att för-med-lingen främst arbetar med arbets-mark-nadspolitiska program. Arbets-för-med-lingens Internettjänster har i och för sig byggts ut och ökat sin roll som informa-tions-för-medlare vid anställningar. Detta har dock skett på bekostnad av traditionella förmedlingstjänster. Riksrevisionens slutsats är att arbetsför-med-lingen på grund av minskade marknadsandelar i allt mindre utsträckning kan ge infor-mation om lediga platser. I sin analys lyfter Riks-revisionen bland annat fram följande iakttagelser.
Arbetsförmedlingens andel av de lediga platserna har minskat från 45 % år 1990 till mindre än 30 % år 2004. Marknadsandelen för fasta anställningar uppgick samma år till ca 55 % och för tillfälliga anställningar till ca 20 %. I mitten av 1970-talet hade förmedlingen en marknadsandel på ca 60 % av det totala antalet lediga platser. Ande--len platser som anmäls till för-med-lingen har enligt Riks-revisionen san-no-likt stor betydelse för förmedlingens möj-lig-heter att fun-ge-ra som infor-ma-tions-kanal.
Arbetsförmedlingens roll som informationsförmedlare vid anställningar har minskat. Av de personer som fått ny anställning är det numera endast en liten del som fått information om sitt arbete via arbetsförmedlingen. Denna andel har minskat successivt och uppgick vid den sista mätningen (2003) till mindre än 10 %. Även den andel av de tidi-ga--re arbetslösa som fått in-for-mation om sitt nya arbete genom förmed-lingen har fallit och uppgick år 2003 till 15 %. Informella informationskanaler ---- tips från vänner och be-kan-ta eller direkt-kon-takt med arbetsgivaren, antingen på eget eller på arbets-givarens initiativ är numera de helt dominerande infor-ma---tions-kana-lerna för den som söker nytt arbete. Motsvarande gäller för arbetsgivare. Riksrevisionen redovisar även forskningsresultat som rör effektiviteten i olika sökkanaler. I dessa studier finner man i allmänhet att den offentliga arbetsförmedlingen ger ganska dålig utdelning och att direktkontakt med arbetsgivare ger god utdelning.
Placeringar i arbetsmarknadspolitiska program har stor omfattning och tar i an-språk en betydande del av arbets-förmedlingens resurser. I många fall är det dock svårt att påvisa posi-tiva ef-fekter av programmen. En arbets-för-med-lare förmedlade under hela år 2003 i genomsnitt 8,5 osub-ven--tio-nerade arbeten, men fem gånger så många place-ring-ar i program.
Matchningsprocessen dvs. den process genom vilken arbetssökande och lediga platser finner varandra är det centrala i arbets-för-medlingen. Effek-tiviteten i denna process kan undersökas på flera olika sätt. Ingen av de stu-di-er som gjorts tyder på någon effektivisering av matchnings-pro-cessen5. Riks---re-visionens ana-lys av den s.k. Beveridgekurvan tyder inte på att match-nings-effek-tivi-te-ten har förbättrats. Det finns inte heller några belägg för att arbets---mark-nads-politiska program skulle ha förbättrat match-nings-effektivi-te-ten. De studier som gjorts av den geo-gra-fis-ka rörligheten tyder snarast på att AMS-åtgärderna har minskat rörligheten.
Regeringen gav under ett par år AMS i uppdrag att analysera matchnings-effektiviteten i form av matchningsfunktioner. När uppdraget upphörde avslutade AMS dessa beräkningar.
Riksrevisionen bedömer det som anmärkningsvärt att AMS inte fortlöpande analyserar hur matchningsprocessen fungerar. Enligt instruktionen för Arbets-marknadsverket ska AMS följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten.
I Riksrevisionens sammanfattande analys nämns flera omständigheter som kan ha påverkat arbetsförmedlingens sätt att fungera och dess förmåga att konkurrera om att förmedla lediga platser. Det rör sig både om externa och interna faktorer. Förtroende, arbetsgivarkontakter, alternativa sätt att söka arbete samt oklara signaler från arbetsmarknadspolitiken framhålls särskilt.
Den information som för-medlas i match-ningen mellan arbetssökande och lediga jobb har en kvalitativ dimension som handlar om trovärdighet eller tillförlitlighet. Om informationen från förmedlingen anses ha låg tro-vär-dighet kan det resultera i låga marknadsandelar för lediga platser och arbets-sökande. Enligt Riksrevisionen finns det flera under-sök-ning-ar som tyder på att förtroendet för arbetsförmedlingen är relativt lågt, så-väl hos befolk-ning-en som hos arbetsgivare. AMS egna sökande-under-sök-ningar tyder på att det finns ett ökat antal sökande som inte är nöjda med förmedlingens service.
Bristande kontaktnät kan medföra att fullt kvalificerade personer inte kom-mer i fråga för en rekrytering. Det är därför viktigt att förmedlingen bygger upp kontaktnät som är gångbara för dem som saknar egna kontakt-nät. Uti-från AMS egna undersökningar är det dock svårt att se att arbets-förmed-ling-arna har ökat sina kontakter med arbets-giva-re. Kontakterna har snarare änd-rat karak-tär. En allt mindre del av arbetsgivarkontakterna rör rekryteringsbehov och en allt större del rör frågor kring praktik, anställningsstöd och lönebidrag för sökan--de vid arbetsför-medlingen.
En tredje omständighet är att det i dag finns ett stort antal alternativ som delvis konkurrerar med den offentliga arbetsförmedlingen. Det är t.ex. stiftelser som hanterar omställningsavtal (trygghetsråd), bemannings-före-tag, kommuner, privata arbetsförmedlingar, Internetlistor och företagens egna webbsidor. Dessa alternativ ökar i antal och betydelse. Antalet arbetstagare som om-fattas av omställningsavtal uppgår nu till ca 2 miljoner. Den enda stora grupp som saknar omställningsavtal är kommun- och landstings-an-ställda, som dock förhandlar om ett avtal.
Alternativen anlitas enligt Riksrevisionen sannolikt av personer och grupper som är förhållan-de-vis konkurrenskraftiga på arbetsmarknaden. Detta kan påverka samman-sätt-ningen av arbetsförmed-lingens sökande, sannolikt i en riktning som innebär att förmedlingen får en ökad andel sökande som tillhör utsatta grupper.
Verksamheten inom arbetsförmedlingen är i hög grad inriktad på arbets-mark--nadspolitiska pro-gram. Orsaken till detta kan enligt Riks-re-visionen vara att regeringens mål för arbetsmarknadspolitiken formulerats i termer av två delmål som ska upp-nås på vägen till det övergripande målet om full sysselsättning.6 Det ena delmålet innebär att den reguljära syssel-sätt-ningen för personer i åldern 2064 år ska uppgå till 80 %. Det andra delmå-let är att den öppna arbetslös-he-ten ska pressas tillbaka till 4 %.
Riksrevisionen framhåller att arbetsmarknadspolitikens möjligheter att på-ver---ka dessa två delmål inte är likvärdiga. Sysselsättningen bestäms av den lång-siktiga efterfrågan på arbetskraft, och denna beror i sin tur av lönebild-nin-gen och den generella ekonomiska poli-tiken. Sysselsättningen kan vis-ser-ligen påverkas av arbetsmarknadspolitik Riksrevisionen nämner en rad oli-ka meka-nis-mer som undersökts inom forsk--ningen men dessa effek-ter är in-di-rekta och de kan vara både positiva och negativa. (Arbets-mark-nads--po-li-ti-ken kan, exempelvis, påverka matchningsprocessen, påverka konkurrensen på arbets-marknaden, medföra undan-trängnings-effek-ter på reguljär arbets-krafts--efterfrågan, påverka lönebildningen genom att de arbetslösas välfärds-nivå påverkas m.m.) Arbets-lösheten kan däremot påver-kas mera direkt genom arbetsmarknadspolitik, även om det inte rör sig om någon per-fekt kon-troll.
Riksrevisionen påpekar vidare att de arbetsmarknadspolitiska programmen har olika inverkan på de två delmålen. Arbetsmarknadspolitiska program (exempelvis anställningsstöd, starta-eget-bidrag eller utbildnings-vikariat) kan minska arbetslösheten utan att därmed öka sysselsättningen, detta efter-som per-soner som är placerade i program inte räknas som reguljärt sys-sel-satta. Detta, till-sam-mans med den begränsade möjligheten att påverka den reguljära syssel-sätt-ningen med arbets-marknadspolitik, kan enligt Riksrevi-sio-nens bedömning ha lett till att arbetslöshetsmålet, och därmed de arbets-mark-nads-politiska programmen, har prioriterats framför sys-sel-sätt-nings-målet.
Riksrevisionens granskning tyder på att arbetsförmedlingens produktivitet har minskat, att effektiviteten i förmedlingsarbetet är förhållandevis låg och att det finns stora effektivitetsskillnader mellan olika arbetsförmedlingskontor. Vidare framkommer brister som gäller utvärderingar, målstruktur och prioriteringar inom Arbetsmarknadsverket.
Under de senaste 30 åren har arbetsförmedlingen tillförts omfattande re-sur-ser. Resursförstärkningarna under de senaste 10 åren har i hu-vud--sak moti-verats av regelförändringar, utöka-de in-satser för arbets-sökan-de samt för-med-lingens behov av förbättrade kon-takter med både arbets-sökan-de och arbetsgivare.
Riksrevisionens granskning visar emellertid att arbetsbelastningen på för-med-lingen har minskat kraftigt sedan lågkonjunkturen under första hälften av 1990-talet. Både antalet arbetssökande och antalet placeringar i program, liksom även antalet övergångar till arbete, har minskat starkt under den-na period. Förmedlingarnas arbete med lediga platser har samtidigt minskat mar-kant. Kon-takterna med de arbets-sö-kan-de är förhållandevis begrän-sade, enligt beräkningar baserade på AMS sökande-undersökning (drygt tre besök per dag i genom-snitt för en förmedlare år 2005).
De ökade resurserna och den minskade arbetsbelastningen tyder på att pro-duk-tiviteten inom arbetsförmed-ling-arna har minskat. Enligt Riks-revi-sio-nens beräkningar sjönk pro-duk-ti-vi-teten under perioden 19982003 till en nivå som låg ca 20 % under nivån för 1997. De senaste två åren har pro-duk-ti-viteten stigit, men den ligger fortfa-rande 10 % under nivån för 1997.
Produktivitetsberäkningarna ovan tar enbart hänsyn till antalet prestationer och resurser. Effektivitetsberäkningarna väger emellertid ihop flera resurs- och resultatmått till ett mått på effektivitet. Detta mått syftar till att fånga i vil-ken mån arbetsförmedlingskontoren gör rätt saker på rätt sätt i jämförelse med varandra. Riksrevisionen har inte infört någon egen definition av effektivt för-med-lingsarbete. Effektiviteten hos arbetsförmedlingen mäts i stället genom att kon-toren jämförs med varandra med hjälp av s.k. DEA-analys. Beräk-ning-arna, som omfattar perioden 19992004, baseras på registerdata från AMS. De kontor som ses som mest effek-tiva är de som förmedlat flest ar-be--ten och/eller lyckats bäst med att få ar-bets-lösa att gå över till studier eller av andra skäl upphöra att vara in-skriv-na som arbetslösa (avaktua-lise-ras).7
De beräkningar som Riksrevisionen låtit genomföra visar ingen ökning av effek-ti-vi-teten inom arbetsförmedlingen under de senaste fem åren. Analysen tyder på att effektiviteten har försämrats något snarare än förbättrats.8
Beräkningarna visar också att det finns stora skillnader i effektivitet mellan de olika arbetsförmedlings-kontoren. Spridningen tyder på att det är möjligt att ef-fek---ti-visera arbetet kraftigt inom ramen för befintliga resurser, alterna-tivt mins--ka resurserna med bibehållen slutlig produktion. Enligt Riksrevisio-nen tyder resultaten på att en för-dubbling av effek-ti-viteten skulle vara möj-lig.
Resultaten tyder dessutom på att många arbetsförmedlings-kon-tor skulle kun----na öka sin effektivitet genom en minskad fokusering på arbets-mark-nadspolitiska program. I dag är placeringar i arbetsmarknadspolitiska pro-gram fem gånger så vanliga som förmedlingar av osubventionerade arbe-ten. Att en sådan effektivitetshöjning skulle vara möjlig att åstadkomma visas av de förmedlingskontor som av Riksrevisionen använts som referens-mått för effek-tiva förmedlingar.
En jämförelse med tidigare effektivitets-beräkningar visar att de stora skill-nader i effektivitet som uppmättes vid mitten av 1990-talet fortfarande kvar-står. Riks-re-vi-sio-nen bedömer detta som anmärk-ningsvärt.
Riksrevisionen framhåller att resultaten av de undersökningar som gjorts baseras på en viss ekonometrisk modell, DEA-modellen, och att resultaten måste tolkas med viss försiktighet. Riksrevisionens sammanfattande bedöm-ning är att det finns en potential för betydande förbättringar i arbets-förmed-lingarnas effektivitet.
Det har enligt Riksrevisionen genomförts ett stort antal åtgärder som syftar till att effektivisera arbetsförmedlingen och matchningsprocessen. Det gäller t.ex. tillskott av resurser, organisationsförändringar, förändringar av arbets-löshetsförsäkringen och program för ökad sökintensitet. Åtgärderna utvär-de-ras dock inte. Det går därför inte att bedöma om åtgärderna varit effektiva eller inte.
Instruktionen för Arbetsmarknadsverket innehåller ett generellt krav på AMS att följa upp och utvärdera resultatet av den arbetsmarknads-politiska verk-samheten. Riksrevisionen anser att en central förvaltnings-myndighet ska ha goda kunskaper om stora förändringar i den egna verksamheten som syftar till att öka effek-tiviteten. Riksrevisionen anser också att regeringen borde ha säker-ställt att AMS följer instruktionen vad gäller uppföljning och utvärdering.
I en bilaga till sin granskningsrapport har Riksrevisionen pekat på att arbets----förmedlingen inom vissa OECD-länder har börjat konkurrensutsättas. Det finns studier som visar att en sådan konkurrensutsättning kan öka effek-ti-vi-teten.
En annan åtgärd som kan stimulera effektivitet är att utforma målstrukturen rationellt. Målen bör också utformas så att det är möjligt att utvärdera effekter-na av insatta resurser. Riksrevisionen anser att målen för en verksamhet bör formuleras så att de dels är möjliga att kontrollera, dels har ett relativt stabilt förhållande till de övergripande mål som gäller för området. Riksrevisionen konstaterar att varken regeringens eller Arbetsmarknads-ver-kets mål samtidigt uppfyller dessa två kriterier.
Enligt Riksrevisionens bedömning finns det brister i målstrukturen, framför allt för de mål som AMS fastställt för Arbetsmarknadsverket. Målen för verk--samhetsgrenen Matchning på arbetsmarknaden är enligt Riks-revi-sio-nen formulerade på ett sätt som gör det svårt att se kopplingen till match-ningsprocessen. Detta kan leda till att verksamheten styrs på ett mindre effek-tivt sätt och till att resurserna inom myndigheten fördelas fel.
Vikten av arbetsgivarkontakter har betonats av regeringen i flera budget-pro-positioner. Enligt Riksrevisionens bedömning har AMS dock inte prioriterat arbetsgivarkontakter under de senaste fem åren. Det är först i de riktlinjer som AMS fastställt för år 2006 som arbetsgivarkontakter lyfts fram. AMS har också i slutet av 2005 och början av 2006 utarbetat en strategi för arbets-givarkontakter. Riksrevisionen utgår från att AMS fortsätter sitt utveck-lings-arbete med arbetsgivarkontakter och att arbetet i möjligaste mån utvärderas.
Arbetsförmedlingens marknadsandelar för lediga platser har nära samband med förmedlingens arbetsgivarkontakter. Regeringen har i budget-propo-si-tio-nerna för åren 2005 och 2006 betonat vikten av höga marknadsandelar för lediga platser. Begreppet marknadsandelar berörs dock mycket sällan i olika policy-doku-ment från AMS. Det är först i riktlinjerna för år 2006 som AMS uttalar att marknadsandelarna för lediga platser ska öka.
Riksdag och regering har vid ett flertal tillfällen ställt krav som innebär att plats-för-med-lingens roll måste stärkas. Riksrevisionen anser dock att det är svårt att få en uppfattning om den genuina eller renodlade platsförmedlingen verk-li-gen har prioriterats. Det går inte heller att få en bild av om de resurs-förstärkningar som kommit verksamheten till del har utnyttjats för tradi-tio-nell platsförmed-ling.
Regeringen har vid ett par tillfällen gett AMS i uppdrag att redovisa hur för-valtningsanslaget fördelas mellan olika verksamheter och verksam-hets-gre-nar. Resultatet är enligt Riksrevisionen ganska grovt och osäkert. Riksrevi-sio-nen anser att en central förvaltningsmyndighet måste kunna avläsa om olika prioriteringar får genomslag i organisationen.
Enligt Riksrevisionens bedömning finns det stora brister i hur arbets-för-med-lingen fungerar. Förmedlingens betydelse i match-ningsprocessen har mins-kat. Förtroendet för förmedlingen har också minskat, såväl bland de arbets-sökande som bland arbetsgivarna. De beräkningar som gjorts visar att pro-duktiviteten (dvs. förhållandet mellan prestationer och insatta resurser) har utvecklats svagt och att arbetsförmedlingens effektivitet ligger på en låg nivå.
Riksrevisionens analys visar även att det finns stora skillnader i effektivitet mel-lan arbetsförmedlingskontoren. Att sådana skillnader föreligger har varit känt sedan början av 1990-talet.
Riksrevisionen konstaterar även att de åtgärder som vidtagits i syfte att öka effektiviteten inte har utvärderats. Strategiska insatser som t.ex. arbetsgivar-kontakter har inte prioriterats. Det är enligt Riksrevisionen svårt att utläsa om riksdagens och regeringens prioriteringar har fått genomslag i arbets-för-medlingens verksamhet.
Riksrevisionens samlade bedömning är att bristerna i arbetsförmedlingen är så omfattande att regeringen bör göra en övergripande översyn av den offentliga arbetsförmedlingen.
Styrelsen överlämnar härmed en framställning till riksdagen med anledning av Riksrevisionens granskning av den offentliga arbetsförmedlingen. I anslut-ning härtill vill styrelsen anföra följande.
Granskningen visar att den statliga arbetsförmedlingen inte fungerar väl. Problemen är djupgående och har sammansatta orsaker. Det-ta är enligt styrelsens mening oroande mot bakgrund av att arbetsförmedlingen utgör en central del av den svenska arbetsmarknadspolitiken. Att arbetssökande och lediga platser snabbt finner varandra är väsentligt av både sociala och samhällsekono-miska skäl.
Efter det att granskningen publicerats har den nytillträdda regeringen lagt fram budgetpropositionen för år 2007. Regeringen aviserar här vissa förändringar av såväl Arbetsmarknadsverket som innehållet i arbets-mark-nads-po-li-ti-ken. Regeringens uttalade avsikt är bland annat att an-ta-let personer i arbetsmark-nads-poli-tis--ka program ska minska, att servicen till de arbetslösa ska bli mera individu-ell och att arbetsförmedlarna ska ha mer kontakt med arbetsgivar-na. Vidare ska Arbets-marknadsverket omorganiseras, bland annat genom att läns-arbets-nämn-der-na läggs ned. Av budgetpropositionen framgår också att resurserna till Arbets--mark--nadsverket ska minska.
De avsikter som regeringen uttrycker i budgetpropositionen har ännu inte fått formen av konkreta åtgärder. Styrelsens överväganden i denna framställning bygger på de iakttagelser Riksrevisionen gjort i sin gransk-ning. Dessa över--väganden, och de förslag som de leder fram till, bör enligt styrelsens mening vara viktiga för den framtida politiken på området.
Riksrevisionens granskning belyser flera olika sidor av arbets-för-med-lingens funktionssätt. En av dessa rör den statliga arbetsförmedlingens roll och be-ty-delse för de matchningar mellan arbetssökande och lediga jobb som i praktiken äger rum på arbetsmarknaden. Andra viktig aspekter rör produktiviteten och effektiviteten i förmedlingsarbetet, dvs. faktorer som i hög grad beror av de arbetsformer som tillämpas inom Arbetsmarknadsverket. Ytterliga-re en typ av problem som tas upp i granskningen är förknippade med styr-ning-, uppföljning och utvärdering av de åtgärder som vidtagits på om-rå-det.
Granskningen visar att arbetsförmedlingen fått en minskad betydelse i matchningen mellan arbetssökande och lediga jobb. Den andel av det totala antalet lediga platser som anmäls till arbetsförmedlingen har minskat under lång tid från 60 % vid mitten av 1970-talet till mindre än 30 % år 2004. Detta har enligt Riksrevisionen begränsat för-med-ling--ens möjligheter att ge information om lediga jobb. Av de personer som fått ny anställning är det numera mindre än 10 % som fått information om sitt arbete via arbetsförmedlingen.
Förtroendet för arbets-för-med-lingen är enligt Riksrevisionen relativt lågt, både hos all-män-heten och hos arbets-gi-va-re. Vidare framhålls arbets-för-med-ling-ens låga grad av ar-bets-givar-kon-tak-ter samt det fak--tum att det nu-me--ra finns många alternativ till den statliga arbetsförmedlingen (omställnings-avtal, bemanningsföretag, pri-vata arbetsförmedlingar, Internetlistor etc.). Informella informationskanaler används också i allt högre utsträckning.
Alternativen anlitas enligt Riksrevisionens bedömning sannolikt av per-so-ner som är förhållandevis kon-kur-rens-kraf-ti-ga på arbets-mark-na-den. Arbetsför-med-lingen kan därmed ha fått en ökad andel sökande som är mindre konkurrenskraftiga. En fortsatt ökning av alternativen som i sig kan vara positiv för arbetsmarknaden som helhet kan således medföra en fortsatt förändring av sammansättningen av de grupper som söker arbete via den offentliga arbetsförmedlingen.
Av granskningen framgår att det finns mycket stora skillnader i effektivitet mellan olika arbetsförmedlingskontor. I genomsnitt är effektiviteten låg jäm-fört med vad som vore möjligt om alla kontor arbetade på ett lika effektivt sätt som de mest framgångsrika kontoren. Den låga effektiviteten kan i sig ha bi-dra-git till det svaga förtroendet för arbetsförmedlingen.
Riksrevisionens beräkningar visar också att ökade resurser har tillförts för-medlingen, samtidigt som arbetsbelastningen har minskat.
Den låga effektiviteten och den minskade produktiviteten som påvisas i granskningen bör enligt styrelsens mening ses som tecken på att arbetsformerna inom förmedlingen inte har utvecklats i rätt riktning. Av de iakttagelser som gjorts i granskningen vill styrelsen särskilt peka på följande:
att arbetsförmedlingarnas kontakter med arbetsgivare varit förhållandevis lågt prioriterade under senare år, trots att ökade arbetsgivarkontakter anses vara mycket viktiga i förmedlingsarbetet, och trots att regering och riksdag vid upprepade tillfällen har förordat ökade arbetsgivarkontakter,
att arbetsförmedlingens Internettjänster har byggts ut, men att detta har skett på bekostnad av traditionellt förmedlingsarbete,
att placeringar i arbetsmarknadspolitiska program i praktiken har prio-ri-te-rats av arbetsförmedlarna framför andra insatser, trots att en minskad fokusering på program visat sig kunna öka effektiviteten.
Nedprioriteringen av arbetsgivarkontakterna är, som framgår av granskningen, svår att för-svara. Det förhållandet att den offentli-ga arbets-för-med-lingen san-nolikt fått en änd-rad sammansättning av arbetssökande de som söker arbets-för-med-lingens tjänster kan i ökad utsträckning antas bestå av personer med för-hål--lan-de-vis svaga egna kontaktnät och förhållandevis stora behov av per-son-li-ga för-medlingstjänster talar också för att arbetsgivarkontakter borde ha prio--ri-te-rats av arbetsförmedlingarna. Med hänsyn till de sökandes behov kan man enligt styrelsens mening även ifrågasätta nedprioriteringen av traditionellt förmedlingsarbete och individuell rådgivning.
Styrelsen noterar att en ökad satsning på arbetsgivarkontakter har betonats i budgetpropositionen i flera år utan att bli verklighet. Enligt Riksrevisionens bedömning har AMS trots detta inte prioriterat arbetsgivarkontakter under de senaste fem åren. Det är först i de riktlinjer som AMS fastställt för år 2006 som arbetsgivarkontakter har lyfts fram. Styrelsen no-te-rar också de stora skill-nader i effektivitet mellan olika arbets-för-med-lings-kon-tor som framkommer i granskningen, samt det faktum att dessa skillnader kvarstår jämfört med de motsvarande be-räk-ningar som gjordes i mitten av 1990-talet.
Dessa omständigheter tyder på att Arbets-marknadsverket är en organisation som är svår att styra och/eller att de styrmetoder som hittills använts inte har varit effektiva. Av gransk-ning-en framgår också att det finns tydliga brister förknippade med mål-for-mu-le-ringar, upp-följ-ningar och utvärderingar inom organisationen. Detta gäller såväl regeringens styr-ning av Arbets-mark-nads-verket som verkets styrning av arbets-för-med-ling-ar-na.
Styrelsen konstaterar att arbetsförmedlingens uppgifter är väsent-liga ur ett samhällsperspektiv. Arbetsförmedlingens försvagade roll och bristerna i dess effektivitet har enligt granskningen flera sammansatta orsaker. En del av de för--ändringar som ägt rum i omgivningen kan ha medfört att den statliga arbets-förmedlingen har fått ändrade yttre för-ut--sätt-ningar för sitt arbete. Men granskningen visar också på omfattande brister inom arbetsförmedlingen. Sty-relsens bedömning är att det behövs systematiska och uthålliga ansträngningar i syfte att få samtliga arbetsförmedlingar att fungera effektivt.
Nya förutsättningar och utmaningar för arbetsförmedlingen, både externt och internt, bör enligt styrelsens mening klargöras genom en offentlig utredning. Därvid finns anledning att på djupet undersöka orsakerna till de stora effektivitetsskillnader som föreligger mellan olika arbetsförmedlingskontor. Jäm--förelser med de moderna alternativen till arbetsförmedlingen bland an-nat trygg----hetsråden bör också göras i syfte att få impulser till förbättringar, inte minst när det gäl-ler satsningen på individuell rådgivning. Även jämförelser med arbetsförmed-lingens arbetssätt i andra länder kan vara av värde i detta sammanhang.
Att arbetsförmedlingen fungerar väl är också viktigt för kontrollen inom arbetslöshetsförsäkringen. Styrelsen vill här erinra om sin tidigare framställning i detta ämne (2004/05:RRS22). Om antalet lediga platser som anmäls till för-med-lingen är alltför litet försämras möjligheterna till meningsfulla kontroller och arbetslöshetsförsäkringen får sämre möj-lig-heter att fungera som en omställningsförsäkring. Detta bör enligt styrelsens mening beaktas i den före-slagna utredningen.
Styrelsen vill således för-orda en genomgripande översyn av den offentliga arbets-för-med--ling-ens roll och arbetsformer. Arbets--mark-nadsverkets styrning av arbets-för-med-lings-kon-toren, liksom regeringens styrning av Arbetsmarknads-verket, bör också ses över i detta sammanhang.
Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår styrelsen att riksdagen begär att regeringen tar initiativ till en genomgripande översyn av den statliga arbetsförmedlingens roll och arbetsformer.
Elanders Gotab, Stockholm 2006
[1] | Proposition 1992/93:218. |
[2] | Förordningen (2001:623) med instruktion för Arbetsmarknadsverket. |
[3] | Detta regleras i lagen (1976:157) om allmän platsanmälan samt i förordningen (1984:819) om statliga tjänster. |
[4] | En person kan ha varit registrerad som arbetslös vid flera tillfällen. |
[5] | En högre matchningseffektivitet innebär att det med ett givet antal arbetssökande krävs färre utestående vakanser för att nyanställningar ska komma till stånd. |
[6] | Full sysselsättning är det övergripande målet för den ekonomiska politiken. Arbets-marknadspolitikens övergripande mål är en väl fungerande arbetsmarknad. |
[7] | Beräkningsmodellen bygger på AMS föreskrifter som säger att en sökande ska avaktualiseras då personen inte önskar ytterligare service från arbetsförmedlingen. Personer som fått tillfälliga arbeten avaktualiseras inte, och förmedling av tillfälliga arbeten kom-mer därmed inte att medföra någon direkt förbättring av den uppmätta effektiviteten. På lite längre sikt kan en tillfällig anställning underlätta varaktiga anställningar och i modellen tas hänsyn till detta. Eftersom samma mått används för samtliga arbetsförmedlingskontor bör beräkningstekniken inte störa jämförelsen mellan kontoren. |
[8] | Under den studerade perioden har andelen tillfälliga arbeten inte förändrats särskilt mycket. Denna faktor bör därför inte påverka den beräknade utvecklingen över tiden. |