Riksrevisionens styrelse har beslutat att Riksrevisionens årliga rapport 2006 ska överlämnas i form av en redogörelse till riksdagen. I rapporten redovisas de viktigaste iakttagelserna från den under året genomförda revisionsverksamheten. Riksrevisionens avsikt är att lämna underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Rapporten bifogas denna redogörelse som bilaga.
Sammanfattning1
Innehållsförteckning2
Styrelsens redogörelse3
Riksrevisionens årliga rapport4
Styrelsens överväganden5
Bilaga
Riksrevisionens årliga rapport 20066
Förord7
Sammanfattning8
1 Inledning11
1.1 Granskningens inriktning11
1.2 Åtgärder med anledning av granskningarna11
2 Regeringens styrning, uppföljning och rapportering13
2.1 Regeringens styrning av myndigheterna13
2.2 Styrningen av de statliga bolagen15
2.3 Kostnadsutveckling under kontroll16
2.4 Regeringens rapportering till riksdagen18
2.5 Slutsatser20
3 Förvaltningens genomförande av sina uppdrag22
3.1 Likvärdig behandling av medborgarna22
3.2 Länsstyrelsernas tillsynsverksamhet23
3.3 Förvaltningens information till regeringen25
3.4 Slutsatser26
4 Förvaltningens interna styrning och kontroll28
4.1 Intern styrning i förhållande till statsmakternas mål28
4.2 Riskanalyser en förutsättning för effektiv styrning och kontroll29
4.3 Kontrollåtgärdernas utformning och tillämpning30
4.4 Kvaliteten i myndigheternas redovisning31
4.5 Befarade oegentligheter32
5 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer34
Underbilaga 1
Sammanställning årlig revision36
Underbilaga 2
Sammanställning effektivitetsgranskningar37
Underbilaga 3
Övrig rapportering från Riksrevisionen49
Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.
Stockholm den 27 september 2006
På Riksrevisionens styrelses vägnar
Sören Lekberg
Anna Aspegren
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Anne-Marie Pålsson (m) och Karl-Göran Biörsmark (fp).
I lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. anges att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Rapporten skall lämnas till regeringen och riksdagen.
Riksrevisionens årliga rapport beslutades av riksrevisorerna den 8 juni 2006. I rapporten behandlas resultaten av granskningarna under det senaste året med beaktande av resultat och iakttagelser från tidigare år. Syftet med rapporten är att lämna ett underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten.
Under det gångna året har Riksrevisionen genomfört ett 30-tal effektivitetsgranskningar. Inom ramen för den årliga revisionen har 260 myndigheter granskats. Revisorer har förordnats i ett 60-tal statliga bolag och stiftelser.
Riksrevisionens årliga rapport 2006 bifogas till denna redogörelse som bilaga.
Styrelsen beslutar att Riksrevisionens årliga rapport ska överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse.
Riksrevisionens årliga rapport lämnas härmed till regeringen. Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport.
Årliga rapporten överlämnas samtidigt till Riksrevisionens styrelse.
Riksrevisorerna Lennart Grufberg, Eva Lindström och Kjell Larsson har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör Anders Rånlund har varit föredragande. Stabschef Dag Levin Sparr och biträdande informationschef Mikael Jonsson har medverkat vid den slutliga handläggningen.
Lennart GrufbergEva LindströmKjell Larsson
Anders Rånlund
Vi lämnar nu vår tredje årliga rapport. I likhet med tidigare år presenterar vi våra iakttagelser utifrån ett ansvarsperspektiv. Vi gör detta eftersom frågan om ansvar, hur det utövas och hur det utkrävs, är central för utvecklingen av och förtroendet för förvaltningen i staten. Vår uppgift är att genom en oberoende granskning lämna underlag för ansvarsutkrävande men också att medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. Vi står på en god grund i våra slutsatser och bedömningar av förvaltningen i staten. Sedan starten 2003 har vi genomfört ett stort antal granskningar inom en rad olika områden. Våra granskningar visar på bredden i svensk statsförvaltning och vilken betydelse denna har för den enskilde medborgaren i livets olika skeden. Våra granskningar har under åren avsett så skilda frågor som hur Sverige följer FN:s barnkonvention till statens sista tjänst; tillsynen av begravningsverksamheten.
Vår granskning omfattar både effektivitetsrevision och årlig revision. Det ger oss riksrevisorer en bred överblick över tillståndet i svensk statsförvaltning. Förutom de drygt sjuttio effektivitetsrevisioner vi hittills genomfört granskar vi varje år årsredovisningarna och förvaltningen för samtliga statliga myndigheter samt förordnar revisorer i ett sextiotal statliga bolag och stiftelser. I den årliga rapporten behandlas resultaten av vår granskning för det senaste året med beaktande av resultat och iakttagelser från tidigare år.
Lennart Grufberg Eva Lindström Kjell Larsson
riksrevisor riksrevisor riksrevisor
All verksamhet mår bra av att granskas av utomstående. Riksrevisionens granskningar ger medborgaren möjlighet att se hur riksdagens politiska beslut genomförs, hur skattemedlen används och om den statliga förvaltningen följer direktiv och når uppsatta mål. Den demokratiska styrningskedjan bygger på ett mandat från folket till riksdagen och därifrån till regeringen och de statliga myndigheterna och bolagen. Med detta mandat följer i varje led ett ansvar inför uppdragsgivaren.
Under det gångna året har Riksrevisionen genomfört ett 30-tal effektivitetsgranskningar. Inom ramen för den årliga revisionen har 260 myndigheter granskats. Revisorer har förordnats i ett 60-tal statliga bolag och stiftelser. De viktigaste iakttagelserna presenteras i denna rapport.
Regeringens styrning, uppföljning och rapportering
Riksrevisionen konstaterade i 2005 års årliga rapport att regeringen i många fall inte lyckats uttrycka mål och uppdrag så precist att de blir styrande för de granskade verksamheterna. Under det senaste året har vi kunnat göra ytterligare iakttagelser om otydliga styrsignaler från regeringen. Bristerna i regeringens styrning av såväl myndigheter som bolag ger konsekvenser för den statliga verksamhetens resultat. Otydliga mål och uppdrag leder till att organisationerna själva tolkar sina uppdrag. Myndigheter och bolag behöver få tydligare förutsättningar för att kunna bedriva sina verksamheter effektivt. Större tydlighet innebär dock inte att det behövs mer omfattande eller mer detaljerad styrning.
När det gäller de statliga bolagen är formerna för statens ägarstyrning oklara. Styrningen sker med många olika typer av dokument som inte blir aktiebolagsrättsligt bindande. Uppdragen till bolagen är många gånger otydliga, liksom redovisningen av vilka resultat de uppnått. Hur samhällsuppdragen utförs kommer därmed sällan till medborgarnas och riksdagens kännedom.
En svag styrning kan också yttra sig som svårigheter att kontrollera kostnadsutvecklingen. Det handlar både om bristande beslutsunderlag och om svaga kontrollmekanismer till följd av de konstruktioner som regeringen valt för vissa reformer. Regeringens underlag inför riksdagens beslut om finansiella åtaganden har i era fall uppvisat brister.
Riksrevisionen konstaterar även i denna årliga rapport att regeringens redovisning till riksdagen inom vissa områden är begränsad, saknas eller är missvisande. Redovisningen av resultaten av den statliga verksamheten är ofullständig. Alla inkomster och utgifter redovisas inte tydligt. Exempelvis finansieras stöd och transfereringar via skattekrediteringar, kapitaltillskott redovisas inte som utgifter och bidrag som inte utbetalats till slutmottagaren blir ett dolt anslagssparande.
Den bristande transparensen i statens budget och redovisning leder till att riksdagen får en ofullständig bild av de statliga finanserna vilket försvårar ett välgrundat beslut om statsbudget. Det otillräckliga underlaget för att bedöma den statliga verksamhetens resultat försvårar också utövandet av riksdagens kontrollmakt.
Förvaltningens genomförande av sina uppdrag
Riksrevisionen har i flera granskningar kunnat konstatera att det finns en uppenbar risk för att medborgarna inte får en likvärdig behandling när centrala myndigheter inte förmår att styra och samordna verksamheten, så att regler och föreskrifter tillämpas enhetligt över hela landet. Denna risk ökar när era statliga myndigheter har likartade uppgifter eller när de har ett delat ansvar för en tjänst till medborgarna.
När det gäller verksamhet som är statligt reglerad men bedrivs av kommuner är myndigheternas roll att utöva tillsyn och kontroll. Granskningarna visar att tillsynen som ofta bedrivs av länsstyrelserna inte förmår att ge tillräckliga förutsättningar för en rättssäker och likvärdig behandling av medborgaren.
Riksrevisionen konstaterar också att viktig information om myndigheternas verksamhet i alltför många fall inte rapporteras till regeringen. Regering och riksdag får således inte ett tillförlitligt och allsidigt underlag för nödvändig omprövning och anpassning av den statliga verksamheten.
Förvaltningens interna styrning och kontroll
Medborgaren ställer berättigade krav på effektiv handläggning, korrekt behandling samt ett gott bemötande av den statliga förvaltningen. För att kunna möta dessa förväntningar krävs att det finns klart formulerade mål för verksamheten och en helhetssyn hos myndighetsledningarna på hur man styr och kontrollerar verksamheten. Riksrevisionens granskningar av hur enskilda myndigheter lyckas leva upp till dessa krav visar att kvaliteten i myndigheternas redovisning är god.
Däremot finns svagheter inom resultatredovisningen och i dess samspel med den finansiella styrningen. Granskningarna visar på svårigheter att omformulera regeringens styrsignaler till tydliga mål för verksamheten. De svagheter i myndigheternas riskanalyser som vi konstaterar visar på svårigheterna att fokusera på rätt problem.
Slutsatser
De brister vi kan konstatera i Riksrevisionens årliga rapport handlar om olika aspekter av förvaltningspolitiken. Riksrevisionen konstaterar att regeringen till viss del inte lever upp till sitt ansvar att på ett tydligt sätt styra den statliga förvaltningen och ge riksdagen tillräcklig information. Mål och krav på uppföljning för myndigheter och bolag är inte tillräckligt tydliga. Transparensen i den statliga budgeten och redovisningen av inkomster och utgifter är inte tillräcklig. Detsamma gäller regeringens redovisning till riksdagen av den statliga verksamhetens resultat.
När det gäller förvaltningens genomförande av sitt uppdrag konstaterar vi att det finns brister avseende myndigheternas förmåga att säkerställa att medborgarna behandlas likvärdigt och rättssäkert. Det finns också brister i myndigheternas uppföljning och återrapportering till regeringen. Vidare kan vi konstatera att myndigheterna i många fall inte förmår att omvandla regeringens mål och uppdrag till en fungerande intern styrning. Myndigheterna behöver också utveckla sina riskanalyser samt interna rutiner och kontroller.
Riksrevisorerna avslutar rapporten med att peka på några viktiga områden som kräver åtgärder av regeringen. Styrningen av de statliga bolagen måste vara tydlig och ske inom ramen för aktiebolagslagen. En bättre resultatstyrning förutsätter tydligare ansvar på alla nivåer. Den statliga tillsynen måste stärkas. De utredningar som pågår bör utnyttjas för att ta ett grepp om förvaltningspolitiken.
I Riksrevisionens årliga rapport redovisas de viktigaste iakttagelserna från det senaste årets revision. Revisionen är ett stöd för riksdagens kontrollmakt och ska tjäna som underlag för förbättringar av den statliga verksamheten. Strukturen i rapporten utgår från ett ansvarsperspektiv. Det innebär att iakttagelser och slutsatser från granskningarna redovisas såväl vad gäller regeringens ansvar för att styra förvaltningen och rapportera till riksdagen som avseende myndigheternas ansvar för att utföra sina uppdrag. I de enskilda granskningarna är det ofta svårt att göra en entydig fördelning av ansvaret för brister i den statliga verksamheten mellan regering och förvaltning. Genom den valda strukturen i årliga rapporten tydliggör vi ansvarsperspektivet i iakttagelserna.
Riksrevisionens verksamhet utgår från den av riksdagen fastställda utgångspunkten att all statlig verksamhet ska vara underkastad en oberoende revision. Riksrevisorerna beslutar årligen den övergripande inriktningen av granskningsverksamheten i en granskningsplan. Den årliga revisionen är i första hand inriktad mot förhållanden i den enskilda myndigheten, bolaget eller stiftelsen. Uppgiften består i att granska organisationernas årsredovisningar i syfte att bedöma om dessa är rättvisande, räkenskaperna är tillförlitliga och om ledningen följt för verksamheten tillämpliga föreskrifter och beslut.
Den årliga revisionen upprättar revisionsberättelser och revisorsintyg som lämnas till huvudmannen, oftast regeringen, men i några fall riksdagen. Effektivitetsrevisionen granskar förhållanden som rör statens budget, genomförande och resultat av den statliga verksamheten samt statens åtaganden. Granskningarna ska täcka hela beslutskedjan inom den verkställande makten. Resultaten av granskningen redovisas i granskningsrapporter som beslutas av ansvarig riksrevisor och överlämnas till regeringen och till Riksrevisionens styrelse.
Riksrevisorerna beslutar om granskningsrapporterna inom sina respektive granskningsområden. Riksrevisionens styrelse beslutar om framställningar eller redogörelser till riksdagen med anledning av rapporterna. Av de 51 ärenden som styrelsen överlämnat till riksdagen har 40 slutbehandlats till och med maj 2006. Enligt budgetlagen ska regeringen årligen redovisa vilka åtgärder man vidtagit med anledning av revisionens iakttagelser.
Riksrevisionen konstaterar att regeringen i budgetpropositionen för år 2006, liksom den för 2005, i huvudsak refererar granskningsrapporterna. Riksrevisionen anser det viktigt att regeringens framtida redovisningar tydligt beskriver åtgärder och ställningstaganden utifrån de enskilda granskningarna. Redovisningen av åtgärder har dock förbättrats väsentligt sedan 2004.
2 Regeringens styrning, uppföljning och rapportering
Riksrevisionen granskar hur regeringen styr statsförvaltningen, men också hur regeringen rapporterar till riksdagen. Det gäller såväl redovisningen av resultaten av den statliga verksamheten, som underlagen inför riksdagens ställningstagande om statens budget.
Riksrevisionen konstaterade i 2005 års årliga rapport att regeringen i många fall inte lyckats uttrycka mål och uppdrag så precist att de blir styrande för de granskade verksamheterna. Riksrevisionen har under det senaste året kunnat göra ytterligare iakttagelser om otydliga styrsignaler från regeringen samt kunnat dra vissa slutsatser om vilka konsekvenser en svag och oprecis styrning får för de bedrivna verksamheterna.
Iakttagelser
Oklara mål och uppdrag
En viktig förutsättning för en fungerande resultatstyrning är att målen för verksamheterna är tydligt uttryckta. Granskningen av Arbetsmarknadsverkets insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) visar på konsekvenserna av otydligt uttryckta mål. Det finns oklarheter om vilka som omfattas av begreppet deltidsarbetslösa. Det är också otydligt hur målet för deltidsarbetslösheten förhåller sig till målet om den öppna arbetslösheten. Eftersom deltidsarbetslösa inte räknas in i statistiken över öppet arbetslösa, ingår deltidsarbetslösheten inte i regeringens mål om att den öppna arbetslösheten ska minska. Regeringens otydliga styrning riskerar försvåra genomförandet av insatserna mot deltidsarbetslösheten.
Brister i kraven på uppföljning
Tydliga mål är dock inte tillräckligt för att resultatstyrningen ska fungera. Utan krav på återrapportering av de styrda verksamheternas resultat har regeringen svårt att veta om målen uppnås.
Riksrevisionens granskning av inköpssamordningen i staten (RiR 2005:10) är ett exempel på vad som händer när kraven på uppföljning är otillräckliga. Granskningen visar att regeringen inte ställt några krav på Statskontoret att återrapportera om huruvida den statliga inköpssamordningen uppfyller sina syften. Statskontoret har själv fått avgöra vilken information som ska redovisas och myndighetens uppföljning har så stora kvalitetsbrister att det inte går att avgöra om verksamheten når uppsatta mål. Regeringen får därmed ett dåligt underlag för att avgöra vilken omfattning och inriktning verksamheten ska ha men också för att ställa myndigheten till svars för eventuella brister i den statliga inköpssamordningen.
Risker med delat ansvar
Riksrevisionen konstaterar i flera granskningar att regeringen fördelar ansvaret för verksamheter mellan flera myndigheter eller mellan myndigheter och kommunala aktörer. När detta sker finns det risk för överlappningar eller för att ansvar faller mellan stolarna. Kraven på tydlighet i styrningen är därmed särskilt stora när era aktörer delar på ansvaret för en verksamhet.
Att otydlig reglering gör att verksamhet och ansvar riskerar att falla mellan stolarna framkom i granskningen av konsumentskyddet inom den finansiella sektorn (RiR 2006:12). Granskningen visar att regeringen inte gett någon av de ansvariga tillsynsmyndigheterna, Finansinspektionen och Konsument-verket, ett övergripande ansvar för insatserna på det finansiella området. Av den reglering som finns framgår också att myndigheternas tillsynsansvar till viss del är dubblerat. Det otydliga ansvaret mellan myndigheterna kan vara en orsak till den begränsade tillsyn som granskningen visar på.
Granskningen av hur arbetsförmedlingen arbetar med de kommunala ungdomsprogrammen (RiR 2006:14) belyser problematiken och riskerna med att ansvaret för verksamheten delas mellan stat och kommun. Staten är den huvudsakliga finansiären och den part som ska placera ungdomar i programmen samt avgöra programmens längd, följa upp resultatet och stödja ungdomarna när de söker arbete. Det är emellertid kommunerna som utför större delen av verksamheten inom programmen. Granskningen visar att det är vanligt att arbetsförmedlingarna inte följer upp arbetssökandet i tillräcklig utsträckning eller helt delegerar uppföljning och vägledning till kommunerna. Det är tveksamt om detta bidrar till att ge arbetslösa ungdomar en god hjälp.
Riksrevisionen har också granskat Socialstyrelsens hantering av de nationella kvalitetsregistren inom hälso- och sjukvården (RiR 2006:16). Registren innehåller individbundna data om diagnoser, åtgärder och resultat. I många fall utgör registren den enda källan till dessa uppgifter på nationell nivå. Registren ägs och förvaltas av sjukvårdshuvudmännen. Genom en överenskommelse mellan staten och landstingsförbundet den så kallade Dagmaröverenskommelsen från 1992 fick Socialstyrelsen i uppgift att i samråd med landstingsförbundet besluta om medel och att stödja registrens utveckling. Dagmaröverenskommelsen har sedan dess förnyats årligen. Riksrevisionen anser att denna samverkansform har försvagat Socialstyrelsens ställning som tillsynsorgan och därmed motverkat en kritisk granskning av och rapportering om registrens kvalitet och utvecklingsmöjligheter.
Iakttagelser när det gäller brister i regeringens styrning av förvaltningen finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Riksdagen fastställer grunderna för regeringens förvaltning av de statliga bolagen. De statliga bolagens verksamhet ska bedrivas utifrån krav på effektivitet, avkastning på det kapital företaget representerar och strukturanpassning. Regeringen ska som ägarförvaltare aktivt följa bolagens utveckling och vidta nödvändiga åtgärder för att de ska uppfylla sina mål. Inom ramen för dessa grunder är regeringen fri att på egen hand forma styrningen och utforma mål för respektive bolag. Bolagen ska leva upp till de ekonomiska krav på verksamheten som regeringen fastställer. En stor del av bolagen har därutöver särskilda samhällsuppdrag. Dessa samhällsuppdrag är uttryckta av riksdagen i olika former och med olika grad av precision. Riksrevisionen har under det senaste året särskilt granskat regeringens styrning av samhällsuppdragen.
Iakttagelser
Riksrevisionen har granskat formerna för regeringens styrning av 41 statliga bolag (RiR 2006:11). Granskningen visar att bolagen vanligen styrs med dokument som inte är aktiebolagsrättsligt bindande. Den styrning som syftar till att konkretisera bolagens samhällsuppdrag är ofta inte tillräckligt tydlig. Ansvarsförhållandena mellan regeringen och bolagen blir därmed oklara. Bolagens uppdrag är många gånger otydligt uttryckta i dokumenten. Av granskningen framgår också att det finns stora variationer i vilka typer av styrdokument som används. Dessa variationer gäller främst de bolag som enligt regeringen har särskilda samhällsuppdrag. Enligt Riksrevisionen kan variationer givetvis vara befogade men de bör i så fall vara motiverade utifrån skillnader i bolagens uppdrag. Så är långt ifrån fallet idag.
Riksrevisionen anser att regeringen ska säkerställa att styrningen av varje bolags verksamhet grundar sig på aktiebolagsrättsligt bindande dokument. Vidare har regeringen ansvar för att göra bolagens samhällsuppdrag så tydliga att uppdragen kan ligga till grund för bolagens styrning av sin verksamhet och uppföljning av sina resultat. I de fall det finns motstridiga målsättningar för ett bolag bör regeringen tydliggöra hur avvägningen mellan dessa ska göras. Men även de statliga bolagen har ansvar för att uppdraget blir tydligt. Bolagen kan endera begära ett förtydligande från ägarförvaltningen eller själva tolka uppdraget och därefter begära ägarförvaltningens ställningstagande.
De statliga bolagens samhällsuppdrag behandlas också i Riksrevisionens granskning av årsredovisningarna för tolv stora statliga bolag (RiR 2005:29). Bolagens årsredovisningar bör motsvara högt ställda krav på öppenhet, tydlighet och överskådlighet. En läsare ska kunna få insyn i samhällsuppdrag, verksamhet och ekonomi. Granskningen visar att årsredovisningarnas finansiella delar håller en kvalitet väl i nivå med jämförbara börsnoterade bolag. Däremot är redovisningen av genomförandet och resultatet av samhällsuppdragen allmänt sett otillräcklig och i några fall obefintlig.
Enligt regeringens krav bör redovisningen av samhällsuppdrag betraktas som lika väsentlig som annan redovisning. Regeringens riktlinjer är dock inte tillräckligt tydliga för att ge bolagen vägledning för rapporteringen. Riksrevisionen anser vidare att otydliga formuleringar av samhällsuppdrag och mål bidragit till bristerna i årsredovisningarna. De enskilda bolagen tvingas därför på egen hand avgöra vilken information som krävs för att ge en korrekt och förståelig bild av hela verksamheten. I vissa fall är bolagens samhällsuppdrag och ekonomiska mål dessutom motstridiga.
De otydliga samhällsuppdragen får också till följd att det är svårt att bedöma vilka bolag som ska följa lagen om offentlig upphandling (LOU). Detta förhållande riskerar leda till att den eftersträvade konkurrensen på olika marknader inte kommer till stånd. En konsekvens som kan ha stor samhällsekonomisk betydelse. Riksrevisionens granskning (RiR 2006:15) visar att de bolag som ska följa upphandlingsreglerna är sådana vars verksamhet syftar till att täcka behov i det allmännas intresse, där behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär. I era fall gör bolagen och tillsynsmyndigheten Nämnden för offentlig upphandling (NOU) olika bedömningar av om LOU är tillämplig. Det gäller exempelvis Akademiska Hus AB, Posten AB och Svenska Spel AB. Bolagen bedömer att de inte ska följa LOU. NOU har ingen rätt att föra frågan till domstol för att få avgjort vilken part som gör rätt bedömning. Ett förtydligande av bolagens samhällsuppdrag skulle bidra till att klargöra om de ska tillämpa LOU.
Regeringen har enligt budgetlagen ett ansvar för kort- och långsiktig kostnadskontroll av statens utgifter. Det är regeringens ansvar att hushålla med resurserna och verka för att statens medel utnyttjas effektivt. Regeringens budgetförslag ska vara genomarbetade och regeringen ska se till att riksdagens beslut om utgiftsramar med mera efterlevs. Om det finns skäl att anta att genomförandet av statliga åtaganden kan leda till en oväntad kostnadsutveckling är det regeringens ansvar att uppmärksamma riksdagen på detta och ta initiativ till förändringar.
Iakttagelser
Riksrevisionen har i flera granskningar funnit brister i regeringens beslutsunderlag och prognoser till riksdagen inför beslut om nya finansiella åtaganden eller andra budgetbeslut. I granskningen av tandvårdsstödet till äldre (RiR 2006:9) fann Riksrevisionen att regeringen har underskattat efterfrågeökningen och därmed kostnadseffekterna för staten av den aktuella reformen med närmare en miljard kronor. Liknade iakttagelser har gjorts kring andra satsningar inom bland annat asyl-, sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsområdena. Enbart i dessa fall har de faktiska kostnaderna blivit flera miljarder kronor högre än vad regeringen prognostiserat inför riksdagens beslut.
Riksrevisionen konstaterar också att det många gånger är själva utformningen av de aktuella systemen som begränsar möjligheterna att följa och påverka kostnadsutvecklingen. Granskningen av tandvårdsstödet visar exempelvis att stödet har utformats så att det innehåller svaga incitament för vårdgivare och patienter att hålla tillbaka kostnaderna. Det märks bland annat i förändrade behandlingsmönster. När patientens kostnadstak väl har passerats blir det billigare att dra ut och ersätta tänder än att utföra behandling enligt reglerna för bastandvård som ger en lägre ersättning. Stödet riskerar därmed att bli kostnadsdrivande. Inte heller konstruktionen med förhandsprövning har verkat återhållande på kostnadsutvecklingen.
Till bilden hör också att landstingens prissättning i praktiken avgör ersättningens storlek.
En liknande problematik med delat huvudmannaskap för finansiering och handläggning uppmärksammades i Riksrevisionens granskning om assistansersättning (RiR 2004:7). Den statliga ersättningen för personlig assistans till funktionshindrade beslutas av kommunernas socialförsäkringsnämnder. Staten ges därför begränsade möjligheter att kontrollera kostnadsutvecklingen för denna reform. Kostnaderna har också stigit kraftigt sedan reformen infördes 1994.
I granskningen av regeringens styrning inom förtidspensionsområdet (2005:14) konstaterar Riksrevisionen att regeringen inte har vidtagit åtgärder för att ta till vara förtidspensionärers restarbetsförmåga. Regler om vilande förtidspension och skärpta efterkontroller har visserligen införts men insatserna för att få genomslag för dessa regler har varit begränsade. Efterkontrollerna har varit lågt prioriterade av försäkringskassorna och effektiva metoder har saknats. Möjligheten till vilande förtidspension har också utnyttjats i betydligt mindre utsträckning än vad som förväntades. Någon uppbromsning av kostnadsutvecklingen inom området har heller inte kommit till stånd.
Iakttagelser när det gäller brister i regeringens arbete med kostnadskontroll finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Riksrevisionen granskar det underlag och den information som regeringen i enlighet med budgetlagen lämnar till riksdagen. Av Riksrevisionens årliga rapport 2005 framgick att en förbättrad redovisning är nödvändig. Under det senaste årets granskningar har Riksrevisionen kunnat konstatera ytterligare exempel på brister i regeringens rapportering till riksdagen.
Iakttagelser
Ofullständig redovisning av resultat
Riksdagen behöver rättvisande information för att kunna följa upp, kontrollera och ompröva den statliga verksamheten. För sådan information är riksdagen till stor del beroende av redovisningen från regeringen. Det ställer krav på att regeringen lämnar ett beslutsunderlag som är korrekt och överblickbart. Riksdagens finansutskott har vid upprepade tillfällen framfört att man lägger stor vikt vid att regeringen förser riksdagen med en rättvisande resultatredovisning.
Riksrevisionens granskning av regeringens och Arbetsmarknadsstyrelsens (AMS) uppföljning och utvärdering av aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) är en av flera granskningar som visar att regeringens återrapportering av uppnådda resultat i den statliga verksamheten är ofullständig. Regeringens återrapportering om garantin innehåller beskrivningar av dess syfte och förmodade effekter snarare än konkreta resultat. Vidare saknas redogörelser för aktivitetsgarantins kostnader vilket medför att riksdagen inte fått någon information om hur mycket resurser som förbrukats.
I granskningen av Arbetsmarknadsverkets insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1) framgår att regeringen i sin rapportering till riksdagen baserar sin redovisning av deltidsarbetslösheten på verksamhetsstatistik från AMS i stället för den arbetsmarknadsstatistik som tas fram av Statistiska centralbyrån och som normalt används när regeringen redovisar utvecklingen av arbetslöshet och sysselsättning. AMS statistik omfattar inte alla deltidsarbetslösa och kan påverkas av bland annat arbetsförmedlingens handläggningsrutiner. Regeringens rapportering och redovisning av insatserna mot deltidsarbetslösheten har därmed blivit missvisande.
Riksrevisionen har även noterat att regeringen ibland inte återrapporterar i enlighet med riksdagens önskemål. Ett sådant exempel framgår av granskningen av den statliga tillsynen av de kommunala överförmyndarna (RiR 2006:5). När riksdagen fattade beslut om den förmyndarskapsreform som trädde i kraft 1995, framhöll man det väsentliga i att få en relativt snar uppföljning och utvärdering av reformen. Kravet på utvärdering avsåg bland annat hur länsstyrelserna har hanterat sitt tillsynsansvar. Trots sitt uttryckliga önskemål om en relativt snar utvärdering har riksdagen elva år efter sitt beslut ännu inte fått någon återrapportering.
En av de bärande principerna bakom budgetlagen var att åstadkomma en transparent statlig budget och redovisning. Detta innebär att riksdagen ska få en helhetsbild av de statliga finanserna. Ett viktigt inslag är att regeringens förslag till statsbudget enligt budgetlagen ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Denna bestämmelse bygger på fullständighetsprincipen. En annan viktig utgångspunkt är bruttoprincipen, dvs. att inkomster och utgifter tas upp var för sig på statsbudgeten och att de redovisas brutto.
Riksdagen fastställer i sin behandling av budgetpropositionen utgiftstaket, som är den maximala nivån för statens utgifter ett visst år. Syftet med utgiftstaket är att få kontroll över de statliga utgifterna. Utgiftstakets betydelse minskar dock genom de olika konstruktioner som medför att utgifter i ökande grad inte redovisas över anslag och därmed inte heller blir föremål för samma budgetprövning som andra utgifter.
Så har till exempel nedsättningen av skatter ökat från 9,5 miljarder kronor 2004 till 15,7 miljarder kronor 2005. Dessa nedsättningar utgörs av stöd och transfereringar där mottagaren, ofta kommuner och landsting, istället för att få ett bidrag på vanligt sätt får beloppet inbetalt på sitt skattekonto, vilket resulterar i lägre skatt. Exempel på några större nedsättningar, skattekrediteringar, är olika former av anställningsstöd, det tillfälliga sysselsättningsstöd till kommuner och landsting som finns sedan 2002 samt stöd till kommunerna för bland annat kostnader för utbildning, kompetensutveckling och ombyggnader av offentliga lokaler.
Även finansiering vid sidan av statsbudgeten förekommer. Så är fallet med ersättningen för framtida produktionsbortfall i och med beslutet om förtida stängning av kärnkraftsaggregatet Barsebäck 2. Statens förpliktelse att utbetala 4,1 miljarder kronor som ersättning finns inte redovisad i någon myndighets årsredovisning. Riksrevisionens granskning av Årsredovisning för staten 2005 (revisionsrapport dnr 32-2005-1067) visade att uppgörelsen om ersättning var konstruerad på ett sådant sätt att ingen myndighet hade redovisningsskyldighet för denna förpliktelse. Beloppet kvittas genom att staten avstår från motsvarande utdelning från Vattenfall AB.
Riksrevisionen kunde i en förstudie kring oförbrukade bidrag i myndigheternas årsredovisningar (dnr 39-2006-0117) konstatera att det enligt myndigheternas redovisningar vid utgången av 2005 sammanlagt fanns cirka fem miljarder kronor i form av oförbrukade bidrag. Dessa medel har betalats från en myndighet till en annan men har inte utbetalats till slutmottagaren, eller på annat sätt förbrukats av den mottagande myndigheten. Omfattningen av de oförbrukade bidragen redovisas heller inte i Årsredovisning för staten. De oförbrukade medlen kan liknas vid ett dolt anslagssparande i myndigheterna, som inte beaktas i regeringens förslag till statsbudget. Vid betalningen mellan myndigheterna sker anslagsavräkning vilket innebär att regeringens redovisning till riksdagen ger intryck av att den beslutade verksamheten faktiskt har genomförts.
Riksdagens finansutskott har framhållit, att myndigheternas förvaltningsanslag och sakanslag bör hållas åtskilda. Syftet med detta är att underlätta styrningen av förvaltningen och att anslagens ändamål ska vara tydliga för såväl riksdag som regering. Riksrevisionen konstaterar i en granskning av hanteringen av förvaltningsutgifter på sakanslag (RiR 2006:17) att myndigheternas förvaltningsanslag och sakanslag inte hållits åtskilda i ett antal fall. Riksrevisionen konstaterar också att riksdagen har gett sitt godkännande i de iakttagna fallen. När förvaltningsutgifter och sakutgifter finansieras av samma anslag går det inte att utläsa hur stor andel av pengarna som används till kärnverksamhet och administration. Det medför att styrning och analys försvåras.
Ett exempel på finansiering av förvaltningsutgifter via sakanslag fann Riksrevisionen i granskningen av statens stöd till regional projektverksamhet (RiR 2005:28). Länsstyrelserna och andra regionala organ disponerar ett sakanslag på närmare 900 miljoner kronor för projekt som bidrar till målet om hållbar tillväxt. Projekt får inte avse åtgärder inom ordinarie offentlig verksamhet. Riksrevisionen konstaterar i granskningen att i 20 procent av alla projekt beviljar länsstyrelserna och de andra stödgivarna medel till sig själva. Många av dessa projekt har dessutom karaktären av ordinarie verksamhet i myndigheterna. De finansierar således förvaltningsutgifter genom sakanslaget för regional projektverksamhet.
Iakttagelser när det gäller brister i regeringens information till riksdagen finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Bristande tydlighet i regeringens styrning av såväl myndigheter som bolag ger konsekvenser för den statliga verksamhetens resultat. Otydliga mål och uppdrag leder till att organisationerna själva tolkar sina uppdrag. Konsekvensen kan bli att de statliga bolagen prioriterar tydliga ekonomiska mål framför otydliga samhällsuppdrag. Även regeringens krav på uppföljning har betydelse för tydligheten i styrningen. Riksrevisionens granskningar visar att återrapporteringskraven dels har en styrande verkan i sig själva, dels säkrar att regeringen får den information den behöver om den statliga verksamheten.
En svag styrning yttrar sig också som svårigheter att kontrollera kostnadsutvecklingen. Det handlar både om bristande beslutsunderlag och om svaga kontrollmekanismer till följd av de konstruktioner som regeringen valt för vissa reformer. Regeringens underlag inför riksdagens beslut om finansiella åtaganden har i era fall uppvisat brister.
Riksrevisionen konstaterar även i denna årliga rapport att regeringens redovisning till riksdagen inom vissa områden är begränsad, saknas eller är missvisande. Bristande transparens i statens budget och redovisning leder till att riksdagen får en ofullständig bild av de statliga finanserna vilket försvårar ett välgrundat beslut om statsbudgeten. Det otillräckliga underlaget för att bedöma resultaten av den statliga verksamheten försvårar utövandet av riksdagens kontrollmakt.
Riksrevisionen drar följande slutsatser av sin granskning
Riksdagen och regeringen har gett många av de statliga bolagen viktiga samhällsuppdrag. Flera och ibland motstridiga krav på bolagen ställer stora krav på tydlighet och transparens i regeringens styrning. Riksrevisionens granskningar visar att samhällsuppdragen i många fall är otydligt formulerade och vanligen inte aktiebolagsrättsligt bindande för bolaget. Oklarheter i samhällsuppdragen försvårar bedömningen av om lagen om offentlig upphandling ska tillämpas. Hur samhällsuppdragen utförs kommer dessutom sällan till medborgarnas och riksdagens kännedom genom att bolagens årsredovisningar är ofullständiga. Sammanfattningsvis anser Riksrevisionen att de otydliga uppdragen, den ofullständiga återrapporteringen och de oklara ansvarsförhållandena ger riksdagen och medborgarna små möjligheter till insyn och begränsade förutsättningar att utkräva ansvar vad gäller bolagens samhällsuppdrag.
Riksrevisionens slutsats kring regeringens styrning av förvaltningen är att denna är alltför oklar. Myndigheter och bolag behöver få tydligare förutsättningar för att kunna bedriva sina verksamheter effektivt. Större tydlighet innebär dock inte att det behövs mer omfattande eller mer detaljerad styrning. Det går att skapa bättre förutsättningar för kostnadskontroll inom staten. Riksrevisionens granskningar visar att det ofta är utformningen av systemen som avgör om de ansvariga aktörerna kommer att klara av att följa och styra kostnadsutvecklingen. Regeringen bör undvika konstruktioner där finansieringen ligger hos en aktör och beslut om användning utan ekonomiskt ansvar ligger hos en annan.
Resultatredovisningen till riksdagen behöver utvecklas och transparensen i budgetdokumenten öka. En ökning av utgifter som inte är föremål för prövning under utgiftstaket innebär att utgiftstaket som medel för att upprätthålla en god budgetdisciplin successivt urholkas. Olika reformer mäts därmed inte mot samma måttstock. Vidare bygger redovisningen i staten på att det är myndigheterna som ska redovisa statens samtliga ekonomiska händelser. Konstruktioner som innebär att denna princip frångås medför att statens samtliga ekonomiska transaktioner inte redovisas.
3 Förvaltningens genomförande av sina uppdrag
Riksrevisionen har granskat hur förvaltningen klarar av sina uppdrag med en tyngdpunkt på förmågan att säkerställa att medborgare och företag behandlas likvärdigt och rättssäkert. I detta perspektiv berörs även hur staten utövar tillsyn över den statligt reglerade verksamheten som bedrivs av kommuner och landsting. Riksrevisionens granskningar av förvaltningen utgår också från verksförordningens beskrivning av myndigheternas ansvar att ge regeringen det underlag som den behöver för att ta ställning till omfattningen och inriktningen av verksamheten.
Enligt regeringsformen ska samtliga myndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Frågan om likvärdig behandling är fundamental för medborgarnas förtroende för statsförvaltningen. Beroende på vilken verksamhet det handlar om kan staten ha ett direkt eller indirekt ansvar gentemot medborgaren. Avgörande är också om det är en myndighet eller era som delar på ansvaret. Riksrevisionens granskningar illustrerar dessa olika situationer.
Iakttagelser
Riksrevisionen har i flera granskningar kunnat konstatera att det finns en uppenbar risk för att medborgarna inte får en likvärdig behandling när centrala myndigheter inte förmår att styra och samordna verksamheten så att regler och föreskrifter tillämpas enhetligt över hela landet. Ett exempel på detta är granskningen av arbetsmarknadspolitiska ungdomsprogram (RiR 2006:14). Riksrevisionen konstaterar att det är stora variationer mellan arbetsförmedlingarnas service vilket innebär att ungdomarna inte behandlas likvärdigt. Bland annat sätter arbetsförmedlingarna upp olika regler för hur stor del av verksamhetstiden i de granskade programmen som får bestå av reguljär utbildning. Arbetsförmedlingarna har olika definitioner för vad som utgör en fullgjord gymnasieutbildning. Dessutom konstaterar Riksrevisionen att den statliga ersättning som kommunerna betalar ut till ungdomar som har fullföljt gymnasiet varierar från 1 360 kronor till 4 500 kronor i månaden.
Risken för bristande likvärdighet i behandlingen ökar när era statliga myndigheter har likartade uppgifter eller delar på ansvaret gentemot medborgarna. Riksrevisionens granskning av marklösen (RiR 2005:15), visar hur bristande samordning mellan myndigheter kan förhindra likabehandling. Marklösen innebär att staten tar fastighetsägares mark eller fastigheter i anspråk vid till exempel vägbyggen eller bildandet av naturreservat. Marklösenärenden handlar ofta om betydande intrång och allvarliga inskränkningar för den enskilde. De sex statliga myndigheter som ingick i granskningen betalar sammantaget ut ungefär en miljard kronor till 6 000 fastighetsägare varje år. Granskningen visar att rutinerna vid marklösenärenden har betydande brister. Värderingsmodellerna som används är delvis föråldrade och det finns en risk för att ersättningar inte motsvarar aktuellt marknadsvärde. Myndigheterna har olika policies när det gäller att erbjuda ersättning för juridiskt ombud för markägaren och olika syn på förhandlingsutrymmet för att nå frivilliga överenskommelser.
Väsentliga delar av offentlig verksamhet regleras och finansieras av staten men utförs av kommunerna. När bristande likabehandling sker i sådana fall har den statliga myndigheten förvisso ett ansvar, men oftast endast en indirekt möjlighet att via tillsyn och kontroll påverka behandlingen av medborgaren.
Ett exempel på denna situation konstaterades i granskningen av tillsynen över överförmyndarna (RiR 2006:5). Där redovisas en situation med besvärliga organisatoriska förutsättningar för likvärdighet. I dag utövar 21 länsstyrelser tillsyn över 280 kommunala överförmyndare som i sin tur sköter tillsynen över ett stort antal ställföreträdare. Ställföreträdare är gode män, förvaltare eller förmyndare som ska bevaka sin huvudmans rätt, förvalta huvudmannens egendom samt sörja för hans eller hennes person. År 2004 förvaltade ställföreträdarna tillgångar åt ca 90 000 personer. Tillgångarna motsvarade 17,5 miljarder kronor. Allvariga fel begås enligt Riksrevisionens bedömning mot mer än var tredje huvudman, samtidigt som risken är stor att dessa fel aldrig upptäcks eller åtgärdas. Enligt Riksrevisionen leder detta sammantaget till att det grundläggande kravet på rättsäkerhet och likabehandling för huvudmännen inte tillgodoses.
Iakttagelser när det gäller likvärdig behandling finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Tillsyn i olika former är ett redskap för staten inte bara för att uppnå hög effektivitet och god resurshushållning utan också för att säkerställa likabehandling, rättssäkerhet och god service. Många statliga myndigheter har därför tillsynsuppgifter inom sina respektive verksamhetsområden. Länsstyrelserna har en särskild roll härvidlag genom att de i många fall har ansvaret för den operativa tillsynen på uppdrag av centrala sektorsmyndigheter samt att de svarar för tillsynsvägledning till lokala myndigheter. Inte minst har länsstyrelserna en viktig funktion när det gäller tillsyn och uppföljning av statligt reglerad verksamhet i kommuner och landsting.
Länsstyrelserna har också en viktig förmedlande roll i tillsynssystemet genom att föra ut mål och regler från de centrala myndigheterna till det lokala planet och att återföra information från den lokala nivån till ansvariga sektorsmyndigheter och till regeringen. Med tanke på länsstyrelsernas centrala roll när det gäller tillsynsuppgiften har Riksrevisionen i ett antal granskningar särskilt fokuserat på hur länsstyrelserna hanterar denna verksamhet.
Iakttagelser
I det föregående exemplet med överförmyndargranskningen (RiR 2006:5) har Riksrevisionen också konstaterat att det finns omfattande problem med länsstyrelsernas tillsyn. De gör för få inspektioner och när fel upptäcks använder de sällan tillgängliga åtgärder för att korrigera dem. Variationen är stor mellan länsstyrelserna när det gäller hur ofta och på vilket sätt man genomför sin tillsyn samt vilka åtgärder man föreslår med anledning av upptäckta brister.
Betydande brister finns också i tillsynen över Svenska kyrkans begravningsverksamhet. För att säkerställa kravet på religionsfrihet och demokratisk styrning för dem som står utanför Svenska kyrkan har riksdagen beslutat om särskilda arrangemang. Länsstyrelserna ska ha tillsyn över verksamheten och ska också för varje kommun utse begravningsombud som ska kontrollera verksamheten. Riksrevisionens granskning (RiR 2006:7) visar att huvuddelen av ombuden framstår som passiva. Länsstyrelserna gör ingen egen prövning av kommunernas förslag till ombud och de följer inte heller ombudens verksamhet. Flertalet länsstyrelser bedriver heller ingen tillsyn utöver den som ombuden svarar för. Riksrevisionens bedömning är att den femtedel av befolkningen som står utanför Svenska kyrkan knappast har anledning att känna förtroende för att deras intressen tas till vara.
Inom miljösektorn förekommer på era områden ett parallellt ansvar för den operativa tillsynen där huvudmannaskapet delas mellan länsstyrelser samt andra statliga och kommunala tillsynsmyndigheter. Riksrevisionen har granskat några sådana fall där brister i tillsynen har kunnat konstateras. Av granskningen av tillsynen av miljögifter från avfallsförbränningen (RiR 2005:4) framgår det att tillsynen ingår i ett komplext system av statliga, kommunala och privata aktörer som alla har ett ansvar för att miljöbalkens krav uppfylls.
Vid Riksrevisionens granskning av tillsynen över tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4) noteras att ett motsvarande parallellt och otydligt uppdelat ansvar bidrar till att tillsynen har fått för liten omfattning i förhållande både till de brister som finns bland företagen och till statsmakternas mål. Ett ytterligare exempel framkom vid granskningen av beredskapen vid oljekatastrofer (RiR 2005:31). Både kommunerna och staten har ansvar för hanteringen av oljeutsläpp. Naturvårdsverket och länsstyrelserna ska både stödja och utöva tillsyn över kommunerna. Mellan dessa parter finns oklarheter i fråga om ansvarsfördelningen som riskerar att minska effektiviteten i saneringsarbetet.
Iakttagelser när det gäller brister i länsstyrelsernas tillsyn finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Den statliga förvaltningens förmåga att lösa sina uppgifter och säkerställa målen för likabehandling och rättssäkerhet förutsätter att verksamheten löpande följs upp och utvärderas. Verksförordningen ställer här ett tydligt krav på myndigheterna när det gäller uppföljning och även att vidta de åtgärder som behövs. Förordningen anger också en informationsskyldighet gentemot regeringen vilket inte minst är viktigt i de fall myndigheten själv inte kan åtgärda brister och fel i verksamheten. Myndigheternas förmåga att följa upp sin verksamhet och lämna relevant och korrekt information till regeringen är ofta också en förutsättning för att regeringen ska kunna uppfylla sin redovisningsskyldighet inför riksdagen.
Iakttagelser
I granskningen av aktivitetsgarantin (RiR 2005:17) konstaterar Riksrevisionen att Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) inte gör någon löpande uppföljning och utvärdering av programmet. AMS kan heller inte ge en entydig redovisning av om utflödet ur aktivitetsgarantin beror på att deltagarna uppnått målen med programmet, det vill säga börjat arbeta eller studera. Någon information om i vilken mån det sker en rundgång mellan öppen arbetslöshet och deltagande i aktivitetsgarantin har regeringen inte fått, och heller ingen löpande uppföljning av programmets kostnader.
Regeringen är beroende av att den information som ges är tillförlitlig både inför beslut om reformer och för att få kunskap om verksamheter som behöver omprövas. Här finns en risk för att sådan kunskap inte når fram därför att myndigheterna beskriver den egna verksamheten i allt för positiva ordalag. I granskningen av Socialstyrelsens hantering av kvalitetsregistren (RiR 2006:16) konstateras att Socialstyrelsens beskrivning av kvalitetsregistren och vidare rapportering till regeringen präglas av en positiv hållning. Det gäller såväl registren som sådana som deras kvalitet och utveckling. Det kan också konstateras att Socialstyrelsen i andra sammanhang redovisat problem och brister med registren. Dessa problem har dock inte Socialstyrelsen följt upp och rapporterat på ett systematiskt sätt till regeringen. Riksrevisionen ifrågasätter om Socialstyrelsen har gett regeringen en korrekt bild av kvalitetsregistren.
Även i granskningen av statens insatser för lärarnas kompetens (RiR 2005:19) noteras brister i uppföljningen. Skolverkets uppföljning speglar inte de utbildningskrav som ställs på lärarna. Riksdagen och regeringen får inte en rättvisande bild av lärarnas kompetens. Skolverket har heller inte lyckats analysera orsakerna till kompetenssituationen i skolan. Det saknas därför kunskap om exempelvis varför skolor anställer lärare utan lärarutbildning, varför lärare undervisar i ämnen de inte har utbildning för och varför lärare utan lärarexamen blir tillsvidareanställda.
Iakttagelser när det gäller brister i förvaltningens information till regeringen finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Riksrevisionen återkommer i denna årliga rapport till problemet med att myndigheterna inte behandlar medborgarna på ett likvärdigt sätt. I de fall staten har ett direkt ansvar för verksamheten orsakas den bristande likabehandlingen oftast av brister i den interna styrningen inom eller samordningen mellan myndigheter. Gäller det kommunal verksamhet handlar det statliga ansvaret oftast om att skapa en så kraftfull tillsyn att förutsättningarna för en likvärdig behandling kan upprätthållas. Riksrevisionen konstaterar också att viktig information om myndigheternas verksamhet i alltför många fall inte rapporteras till regeringen. Regering och riksdag får således inte ett tillförlitligt och allsidigt underlag för nödvändig omprövning och anpassning av den statliga verksamheten.
Riksrevisionen drar följande slutsatser av sin granskning
När likabehandling och rättssäkerhet är överordnade krav på den statliga förvaltningen bör regeringen noga överväga hur denna prioritering kan säkerställas, bland annat genom organiseringen. Decentraliserade lösningar med flera steg i ansvarskedjan och flera inblandade huvudmän gör det svårt att säkerställa en likvärdig behandling av medborgarna. I era granskningar har Riksrevisionen kunnat konstatera att den statliga regleringen av kommunal verksamhet gett kommunerna vida ramar och att den statliga tillsynen och uppföljningen av den kommunala verksamheten varit lågt prioriterad. Granskningarna har visat på riskerna med delat ansvar, men också att myndigheterna inte alltid agerar för att klara ut ansvarsförhållandena. Den pågående översynen inom ramen för ansvarskommitténs arbete när det gäller den framtida ansvarsfördelningen mellan stat och kommun respektive landsting är av central betydelse för en långsiktig lösning av dessa problem.
Den statliga tillsynen fyller en viktig funktion för att säkerställa och följa upp att mål och uppdrag faktiskt blir genomförda. Tillsyn som verktyg för att säkerställa likabehandling och rättsäkerhet har dock sina inneboende begränsningar. Riksrevisionen har gång efter annan kunnat konstatera att länsstyrelserna har svårt att leva upp till sitt tillsynsansvar på olika områden. Till viss del handlar detta om förutsättningarna för att utöva tillsynen. Ibland ingår länsstyrelserna i tillsynssystem tillsammans med kommunala och privata aktörer där roller och ansvar är oklara. Det handlar om kompetensfrågor, men också om prioriteringar. Länsstyrelserna har ansvar för många uppgifter. I vissa fall prioriteras inte tillsynen. Eftersom det är fråga om 21 myndigheter med likartade uppgifter som ansvarar för tillsynen uppstår det även problem med att de enskilda länsstyrelserna gör olika val när det gäller vilka uppgifter som ska prioriteras. Följden blir ofta stora skillnader i tillämpningen mellan länsstyrelserna.
En viktig förutsättning för att kunna åtgärda problem i myndigheternas verksamhet är fungerande uppföljning och återkoppling till regering och riksdag som grund för framtida förbättringar. Riksrevisionen konstaterar att myndigheterna i många fall inte förser regeringen med det underlag den behöver för att kunna vidta korrekta åtgärder och genomföra nödvändig omprövning av sin styrning. Det är viktigt att tydliggöra för myndigheterna att de har ett ansvar för att, utöver den återrapportering som ska ske enligt krav i regleringsbrev och andra beslut, informera regeringen om väsentliga förhållanden i verksamheten.
4 Förvaltningens interna styrning och kontroll
De statliga myndigheterna ansvarar för genomförandet av en stor del av den verksamhet som finansieras över statsbudgeten. Oavsett av hur medborgaren möter den statliga förvaltningen ställs berättigade krav på hög effektivitet i handläggning, rättvisande redovisning, korrekt behandling samt ett gott bemötande. För att kunna möta dessa förväntningar krävs att det finns formulerade mål för verksamheten och en helhetssyn från myndighetsledningarna kring hur man styr och kontrollerar verksamheten.
Det grundläggande syftet med den interna styrningen är att uppnå de av regeringen och riksdagen uppsatta målen för verksamheten. Detta kräver att myndigheten lyckas omvandla regeringens uppdrag till en fungerande verksamhet. Myndigheten måste bland annat internt tydliggöra och konkretisera målen för verksamheten i form av verksamhetsplaner, interna föreskrifter och anvisningar och inte minst tillämpa dessa i den interna styrningen och uppföljningen.
Iakttagelser
Granskningen av Rikspolisstyrelsens (RPS) styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18) visar att RPS inte levt upp till sitt ansvar att styra polismyndigheterna. Polismyndigheterna har exempelvis fått behålla sina medel oavsett resultat och arbetsvolym. Rikspolisstyrelsen har inte gjort tydligt för polismyndigheterna i vilken utsträckning riksdagens och regeringens mål ska följas. Trots påpekade brister inom era områden, bland annat det brottsförebyggande arbetet, har den tillsyn som utförs av RPS främst inriktats på administrativa rutiner och ärendehandläggning. Den passiva styrningen har inte gett polismyndigheterna förutsättningar att prestera bra resultat. I granskningen av hur ett antal statliga myndigheter handlägger marklösenärenden (RiR 2005:15), det vill säga ärenden som innebär att det allmänna skaffar sig förfoganderätt över enskildas mark eller fastigheter, konstaterades att era av de berörda myndigheterna saknade myndighetsövergripande och fastställda styrdokument för handläggningen av ärenden. Detta gällde såväl Vägverket, Banverket, Svenska Kraftnät som Luftfartsverket.
Granskningen av lärares arbetstider vid universitet och högskolor (RiR 2005:21) visar att det, i stor utsträckning, saknas rutiner som säkerställer att lärarresurserna planeras och följs upp på ett för verksamheten effektivt sätt. Med nuvarande rutiner går det i många fall inte att säkerställa att lärarnas arbetstider följer gällande författningar och avtal. Det finns risk för att lärarresurserna inte disponeras effektivt vilket kan medföra onödigt stora kostnader. Bristerna innebär också att arbetstidsuppgifter i till exempel årsredovisningar och delårsrapporter, inte är tillfredsställande säkerställda. Dessa uppgifter ska bland annat ligga till grund för olika beslut för såväl högskolornas ledningar som regeringen.
Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas interna styrning finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
För att intern styrning och kontroll ska kunna motverka att fel och brister uppstår krävs det att den har utformats med hänsyn till de hot och risker som verksamheten står inför. Riskanalysen är därför en central del i en effektiv styrning och kontroll. Riksrevisionen har under året konstaterat flera brister i myndigheters och statliga bolags riskanalyser.
Iakttagelser
Den framväxande elektroniska förvaltningen och den därigenom förändrade riskbilden gör att myndigheterna behöver se över och vid behov förstärka informationssäkerheten. En god informationssäkerhet kräver ett systematiskt arbete utifrån noggranna analyser av verksamhetens säkerhetsbehov, sårbarhet och risker. Granskningarna av informationssäkerheten hos Statens pensionsverk (SPV) (RiR 2005:26), Sjöfartsverket (RiR 2005:27) och Försäkringskassan (revisionsrapport dnr 32-2005-0655) visar att ingen av dessa myndigheter arbetar tillräckligt systematiskt med sin informationssäkerhet.
Hos SPV handlar det om brister inom säkerhetsorganisationen, i uppföljningen av säkerhetsarbetet och den fortlöpande utbildningen inom informationssäkerhetsområdet. Bristerna kan leda till att enskilda personer drabbas ekonomiskt och att risken för ekonomisk brottslighet ökar. På Sjöfartsverket finns brister i de register och sammanställningar som skapar överblick över säkerhetsarbetet, i rapporteringen av säkerhetsfrågorna, i riskanalysarbetet och i utbildningen. Brister i informationssäkerhetsarbetet hos Sjöfartsverket kan leda till såväl försämrad sjösäkerhet som försenade transporter. Granskningen av Försäkringskassan visar på brister avseende överblick, riskanalys och uppföljning. Bristerna påverkar ledningens förmåga att uppnå och vidmakthålla eftersträvad informationssäkerhet i Försäkringskassan. Bristande informationssäkerhet hos Försäkringskassan kan skada förmågan att göra korrekta utbetalningar till medborgarna. Det kan också skada förmågan att skydda personuppgifter.
Brister i riskanalyser konstaterades också i granskningarna av statliga myndigheters och bolags skydd mot mutor och annan otillbörlig påverkan. Granskningen till exempel av Apotekets åtgärder för att skapa ett skydd mot mutor och otillbörlig påverkan (RiR 2005:24) visar att dessa inte är i paritet med den risksituation som bolaget befinner sig i. Styrelse och bolagsledning har inte gjort bedömningar av risker i verksamheten. Det saknas såväl övergripande kontrollfunktioner som en organisatorisk ansvarsfördelning som kan motverka och förhindra oegentligheter, liksom rutiner för att följa upp efterlevnaden av interna regler.
En ytterligare aspekt på bristande riskanalyser framkom i granskningen av Skatteverkets punktskattekontroll (RiR 2006:10). Skatteverket ska enligt sitt regleringsbrev koncentrera resurserna till områden med hög risk, vilket förutsätter väl fungerande riskanalyser. Riksrevisionen konstaterar dock att Skatteverket saknar kunskap om de grundläggande förutsättningarna för att välja rätt riskområden och rätt skattskyldiga att inrikta kontrollen mot. En följd av detta är att en alltför liten del av resurserna läggs på kontrollen av de stora företag som betalar energiskatter, vilka svarar för en mycket stor del av den samlade punktskatteuppbörden.
Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas arbete med riskanalyser finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Det finns ett antal grundläggande principer för hur en god intern kontroll bör vara uppbyggd. Tillförlitliga rutiner kännetecknas bland annat av att underlag för beslut kvalitetssäkras och verifieras och att arbetsprocesser, handläggning och beslut är dokumenterade. Det är också viktigt att effekter och resultat av den interna kontrollen löpande följs upp så att anpassningar kan göras till ändrade förutsättningar, hot och risker.
Iakttagelser
Granskningen av rekryteringsbidrag till vuxenstuderande (RiR 2005:25) visar på bristande kvalitetssäkring av de uppgifter som används i handläggningen av bidragsansökningar. Det genomförs ingen systematisk efterhandskontroll av utbetalda bidrag. Centrala studiestödsnämnden bryter mot förvaltningslagen när utbetalningar stoppas enbart på grund av uppgifter från utbildningsanordnaren. Bristerna tillsammans med otydligheter i det interna regelverket innebär tydliga risker för felaktiga utbetalningar i studiemedelssystemet.
Granskningen av statsbidragsgivningen till ungdomsorganisationer (2005:16) visar att förutsättningarna för att kontrollera bidragen är dåliga. Den tolkning av regeringsformen som hittills gjorts innebär att Ungdomsstyrelsen inte kan kontrollera medlemsantal eller andra uppgifter som ligger till grund för bidrag. Riksrevisionen konstaterar också att det inte sker någon reell prövning av rätten till bidrag i förhållande till målen.
Den årliga revisionen av Integrationsverket (revisionsrapport dnr 32-2005-0640) konstaterade stora brister i verkets rutiner för handläggning av statsbidrag. Myndigheten saknar tydliga rutiner för handläggningen av ansökningar om bidrag och i era fall saknas dokumentation över grunderna för beslut. Även uppföljningen och kontrollen av bidragssökande är otillräcklig. Bristerna medför risker för att likartade ansökningar bedöms olika och att statsbidrag betalas ut felaktigt.
Iakttagelser när det gäller brister i myndigheternas kontrollåtgärder finns även i andra rapporter som Riksrevisionen har lämnat, till exempel
Kvaliteten i myndigheternas ekonomiska redovisning är grundläggande för tilltron till den statliga verksamheten. Riksrevisionens granskning av årsredovisningarna syftar till att bedöma dels om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande, dels om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter. En god kvalitet i den ekonomiska redovisningen förutsätter en väl fungerande intern styrning och kontroll. Därför inriktas granskningen inom den årliga revisionen på förhållanden i den interna styrningen och kontrollen som kan påverka det som återspeglas i årsredovisningen.
Iakttagelser
Antalet invändningar i revisionsberättelserna ligger på en tämligen konstant och låg nivå. En invändning i revisionsberättelsen ges endast om det föreligger ett väsentligt fel, vilket innebär ett fel som kan påverka de beslut som mottagaren av informationen i årsredovisningen fattar på basis av denna. För 2005 års årsredovisningar har Riksrevisionen lämnat 16 invändningar på grund av väsentliga fel.
Sex av myndigheterna har haft väsentliga fel i sin årsredovisning, exempelvis har kostnader bokförts på fel år eller på fel anslag. De övriga tio har uppvisat väsentliga fel i ledningens förvaltning. Främst har det handlat om överskridande av verksamhetsmässiga eller ekonomiska befogenheter. Den gemensamma nämnaren för väsentliga fel är i regel brister i den interna styrningen och kontrollen. I bilaga 1 lämnas en närmare beskrivning av invändningarna.
De senaste åren har ungefär fem procent av de granskade myndigheterna fått invändningar. Det innebär att årsredovisningarna för 2005 sett till antalet invändningar inte skiljer ut sig från tidigare år. Kvaliteten i myndigheternas redovisning är på det stora hela god.
I revisionen framkommer även ett antal viktiga iakttagelser, främst avseende brister i den interna styrningen och kontrollen, som sammantaget inte bedöms utgöra väsentliga fel och därmed inte föranleder invändning. Exempel på sådana brister är Statens Fastighetsverks underprissättning av hyror för uthyrda fritidsfastigheter och permanentbostäder (revisionsrapport dnr 32-2005-0520), Sidas brister i den interna kontrollen i utvecklingssamarbetet (revisionsrapport dnr 32-2005-0529) och polisens brister i särredovisningen av avgiftsbelagd verksamhet (revisionsrapport dnr 32-2005-0569).
Alla myndigheter har ett räntekonto för betalning av verksamhetskost-nader. Vissa myndigheter har dessutom tillgång till statsverkets checkräkning för betalning av till exempel olika transfereringar och stöd. Den senare typen av myndigheter, som således hanterar dubbla betalningsflöden, har granskats av Riksrevisionen (RiR 2006:6). Granskningen visade på brister i myndigheternas tillämpning av gällande regelverk. Cirka 40 procent av de 109 myndigheter med dubbla betalningsflöden som ingick i granskningen, bedömdes sakna rutiner för att göra avstämningar av betalningsflödena. Flera av dessa är stora myndigheter, exempelvis Arbetsmarknadsverket, Statens jordbruksverk, Sida och Försvarsmakten. En felaktig användning av räntekontot kan leda till att myndigheterna tillgodogör sig ränteintäkter på medel som inte är avsedda för den egna verksamheten. Det kan också innebära det motsatta, det vill säga att myndigheterna går miste om ränteintäkter.
Andra exempel på överskridanden av befogenheter kan hämtas från universitets- och högskoleområdet. Deltagande i de europeiska utbytesprogrammen förutsätter att mottagande lärosäten svarar för logi för de inkommande studenterna. När lärosätena hyr ut lägenheter i andra hand för att efterkomma detta krav gör de vanligtvis detta utan stöd i regelverk eller regeringsbeslut. Vid vissa lärosäten har denna uthyrningsverksamhet nått betydande omfattning. Ett annat exempel gäller den externt finansierade forskningen. För att säkerställa att inte lärosätenas möjlighet att bedriva egeninitierad forskning påverkas har riksdagen beslutat att det krävs full kostnadstäckning för den externfinansierade forskningsverksamheten. Riksrevisionen har noterat att externa medel ofta inte räcker för att nå full kostnadstäckning för de enskilda projekten och har vid flera tillfällen tagit upp problemet i samband med den årliga revisionen av högskolorna. Majoriteten av forskningsfinansiärerna är inte villiga att ställa upp med medel som täcker de faktiska indirekta kostnaderna. Konsekvensen av detta är att externfinansierad forskning i icke obetydlig utsträckning också finansieras med anslagsmedel.
I många fall beror de fel och brister som uppmärksammas i granskningar på okunskap och bristande rutiner. Felen är sällan utförda i ett medvetet syfte att få personlig vinning. När revisionen uppmärksammar avsiktliga fel som rör befarade oegentligheter eller väsentliga skattefel genomför Riksrevisionen en fördjupad granskning. Syftet med denna är att bedöma om det finns anledning att rekommendera aktuell myndighetsledning att föreslå att åklagare prövar om förundersökning ska inledas eller att begära att Skatteverket omprövar beskattningsbeslut.
Iakttagelser
Under det senaste året har Riksrevisionen rekommenderat två myndighetsledningar att överlämna ärende till åklagare för prövning. En myndighetsledning har rekommenderats att begära omprövning av skattebeslut.
Det årliga antalet fördjupade granskningar som resulterat i rekommendation till prövning har sedan 2003 legat på ungefär denna nivå. I samtliga ärenden hittills där Riksrevisionen har rekommenderat myndighetsledningar att överlämna begäran om prövning till åklagare eller Skatteverket har så skett. I samtliga ärenden har också rättsvårdande myndighet fattat beslut om förundersökning respektive ändrad beskattning.
Antalet invändningar i revisionsberättelser till följd av felaktig redovisning ligger på en fortsatt låg och över åren stabil nivå. De åtgärder som vidtogs i början och mitten av 1990-talet för att utveckla den finansiella redovisningen och styrningen i staten har gett resultat.
De brister i den interna styrningen och kontrollen som Riksrevisionen kan konstatera i sina granskningar handlar i första hand om problem med samordningen inom myndigheterna, om bristande dokumentation och om att fungerande rutiner för uppföljning ofta saknas. De svagheter i myndigheternas riskanalyser som kunnat konstateras i granskningarna visar på svårigheterna att fokusera på rätt problem i myndigheterna.
Riksrevisionen drar följande slutsatser av sin granskning
En bättre fungerande intern styrning och kontroll i myndigheterna är angelägen. Det handlar delvis om att utveckla formerna för och innehållet i styrningen. Men det är också viktigt att betona att ett av de viktigaste syftena med intern styrning och kontroll är att den ska bidra till att uppnå de mål som är uppställda för verksamheten. Intern styrning och kontroll får inte enbart syfta till att säkerställa en rättvisande redovisning.
Nuvarande reglering i verksförordningen av myndighetschefens ansvar är i allt väsentligt fokuserad på kontroll och förvaltning och mindre på styrning, resultat och måluppfyllelse. Oklarheter i frågor om vem eller vilka inom en myndighet som faktiskt har ansvaret i olika avseenden ger en dålig grund för en effektiv intern styrning och kontroll.
5 Riksrevisorernas slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionen granskar hela verkställighetskedjan från beslut i riksdagen, via regeringens styrning och vidare till genomförandet av den statliga verksamheten i myndigheter, statliga bolag och andra organisationer. Vi ser vårt uppdrag som att ta fram ett underlag för ansvarsutkrävande. Ett sådant underlag kräver att det går att följa verkställigheten och se vem som har ansvar för vad.
I årets årliga rapport konstaterar vi att regeringen till viss del inte lever upp till sitt ansvar att på ett tydligt sätt styra den statliga förvaltningen och ge riksdagen tillräcklig information. Mål och krav på uppföljning för myndigheter och bolag är inte tillräckligt tydliga. Transparensen i den statliga budgeten och redovisningen av inkomster och utgifter är inte tillräcklig. Detsamma gäller regeringens redovisning till riksdagen av den statliga verksamhetens resultat.
När det gäller förvaltningens genomförande av sitt uppdrag konstaterar vi att det finns brister när det gäller myndigheternas förmåga att säkerställa att medborgarna behandlas likvärdigt och rättssäkert. Brister finns också i myndigheternas uppföljning och återrapportering till regeringen. Vidare kan vi konstatera att myndigheterna i många fall inte förmår att omvandla regeringens mål och uppdrag till en fungerande intern styrning. Myndigheterna behöver också utveckla sina riskanalyser samt interna rutiner och kontroller.
Vi har i rapporten redovisat våra viktigaste iakttagelser från granskningarna. De brister vi kan konstatera rör olika aspekter av förvaltningspolitiken. Vi vill i detta sammanhang peka på några viktiga områden som enligt vår mening kräver åtgärder av regeringen.
Utnyttja pågående utredningar för att ta ett grepp om förvaltningspolitiken
För närvarande pågår det ett antal aktiviteter som blir styrande för förvaltningspolitikens framtida betydelse och utveckling. Det gäller bland annat ansvarskommitténs fortsatta arbete, arbetet med en ny myndighetsförordning och översynen av resultatstyrningen. Förutom att dessa olika aktiviteter nu måste leda till konkreta resultat är det också avgörande att de hålls samman och att de åtgärder som vidtas utgår från en helhetssyn. Viktiga frågor att hantera i detta sammanhang gäller behovet av att skapa tydligare reglering av dels myndigheternas interna styrning och kontroll, dels myndigheternas ansvar att informera regeringen om väsentliga förhållanden i verksamheten.
Styr de statliga bolagen på ett tydligt sätt och inom ramen för aktiebolagslagen
Formerna för statens ägarstyrning av sina bolag är oklara. Risken finns att samhällsuppdragen, som ofta utgör grunden till att verksamheten är ett statligt åtagande, inte ges samma prioritet som de vanligen mer tydliga ekonomiska målen. Regeringen bör styrande enskilda bolagen så att grundläggande styrdokument blir aktiebolagsrättsligt bindande. För närvarande genomför regeringen en översyn av Regeringskansliets förvaltning av de statliga bolagen. Denna översyn bör säkerställa att regeringen formulerar målen för bolagens verksamhet så tydligt att regeringen inte överlåter till bolagen att göra politiska avvägningar mellan samhällsuppdrag och finansiella målsättningar. Formerna för beslut och dokumentation bör också utvecklas så att det går att följa viktiga händelseförlopp. Översynen bör vidare leda till en lösning av problemet med att bolagsförvaltarna i Regeringskansliet får svårhanterliga dubbelroller när de som styrelseledamöter även medverkar i beslutsfattandet i respektive bolag. Enligt vår uppfattning kvarstår också oklarheten om huruvida näringsministerns självständiga beslut om styrelsenomineringar i de statliga bolagen överensstämmer med regeringsformen. Vi anser att grundlagskommittén bör uppmärksamma denna fråga.
Bättre resultatstyrning förutsätter tydligare ansvar på alla nivåer
Det är viktigt att klarlägga vem som ansvarar för uppsatta mål och krav på resultat, från riksdagen, till regeringen och ner till förvaltningsnivån. För att styrningen ska fungera måste varje nivå i verkställighetskedjan ställa tydliga krav på underlydande nivåer. I våra granskningar kan vi konstatera många brister i myndigheternas förmåga att leva upp till det ansvar de ges. Men vi ser också behovet av ökad klarhet i de förutsättningar som ges av regeringen. Otydlig styrning och delat ansvar mellan myndigheter leder i många fall till att medborgarna inte behandlas likvärdigt. Detta ställer också krav på Regeringskansliets arbetsformer och organisation. Vår uppfattning är att det bör skapas ett sammanhållet och tydligt ansvar inom Regeringskansliet när det gäller hur förvaltningspolitiken ska stödja den ekonomiska styrningen i staten.
Stärk den statliga tillsynen
Tillsyn är ett viktigt redskap för att säkerställa att lagar och regler tillämpas och att det sker på ett enhetligt sätt. När det gäller statligt reglerad verksamhet som bedrivs av kommunerna är tillsynen det huvudsakliga sättet för staten att bidra till en rättssäker och likvärdig behandling av medborgarna. Oavsett om tillsynen avser kommunal eller statlig verksamhet har vi kunnat konstatera avsevärda brister i våra granskningar. En viktig slutsats är att länsstyrelserna, som ansvarar för en stor del av tillsynen, tillämpar tillsynsredskapet på alltför olika sätt sinsemellan. Det finns många myndigheter som har tillsynsuppgifter. Vi anser att det är viktigt att det finns en gemensam syn på tillsynens betydelse och att den tillämpas på ett likformigt sätt.
Riksrevisionen har lämnat revisionsberättelse för 262 myndigheter och andra organisationer, exklusive aktiebolag, stiftelser och andra organisationer där Riksrevisionen förordnat revisorer, för räkenskapsåret 2005. I 16 fall har revisionsberättelse lämnats med en invändning, det vill säga att ett väsentligt fel har konstaterats i årsredovisning och/eller förvaltning.
Följande myndigheter har fått invändning i revisionsberättelsen för räkenskapsåret 2005: Arbetslivsinstitutet, Brottsoffermyndigheten, Fiskeriverket, Forum för levande historia, Högskolan på Gotland, Institutet för rymdfysik, Kungl. Musikhögskolan i Stockholm, Länsstyrelsen i Gävleborgs län, Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Kronobergs län, Myndigheten för Sveriges nätuniversitet, NUTEK, Rymdstyrelsen, Statens konstråd, Statens nämnd för arbetstagares uppfinningar och Statens veterinärmedicinska anstalt.
Sex myndigheter har fått invändning till följd av väsentliga fel eller andra brister i årsredovisningen. I tre fall har balansposter felvärderats. I två fall har utgifter redovisats på fel anslag. I ett fall har myndigheten underlåtit att redovisa erhållna bidrag.
Tio myndigheter har fått invändning till följd av väsentliga fel eller brister i myndighetsledningens förvaltning. I åtta fall är det ett väsentligt överskridande av ledningens befogenheter, som att avtal ingåtts eller verksamhet bedrivits utan befogenhet eller att överskridande har skett av anslag eller bemyndiganderam.
Sammanställning av effektivitetsgranskningar till och med den 13 juni samt deras behandling i Riksrevisionens styrelse och i riksdagen.
Under hela perioden fram till den årliga rapporten 2006 har Riksrevisionen redovisat sammanlagt 79 granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen, varav 35 sedan den förra årliga rapporten. Styrelsen har hittills utnyttjat sin initiativrätt i riksdagen i 75 procent av fallen. Återstoden av granskningarna har lagts till handlingarna av styrelsen. Större delen av initiativärendena har haft formen framställning med förslag till riksdagsbeslut. De övriga har haft formen redogörelse och överlämnats till riksdagen som information.
15 av riksdagens 16 utskott har hittills berörts av de ärenden som överlämnats till riksdagen. De utskott som haft est ärenden är finansutskottet och näringsutskottet med 78 ärenden vardera. 42 av de 51 ärenden som styrelsen överlämnat till riksdagen har slutbehandlats. Sju ärenden har helt eller delvis bifallits och 21 har avslagits av riksdagen.
De redogörelser som har slutbehandlats har med ett undantag lagts till handlingarna av riksdagen, något som är det normala för ärenden som inte innehåller några förslag till riksdagsbeslut. För övriga ärenden som avgjorts har riksdagen i samband med sin behandling i flertalet fall konstaterat att regeringen vidtagit olika åtgärder med anledning av de problem som påtalas i granskningarna, varför det inte bedömts som nödvändigt med några initiativ från riksdagens sida.
Hur effektiv är djurskyddstillsynen? (RiR 2003:1)
Länsplanerna för regional infrastruktur (RiR 2004:1)
Förändringar inom kommittéväsendet (RiR 2004:2)
Arbetslöshetsförsäkringens hantering på arbetsförmedlingen (RiR 2004:3)
Den statliga garantimodellen (RiR 2004:4)
Återfall i brott eller anpassning i samhället uppföljning av kriminalvårdens klienter (RiR 2004:5)
Materiel för miljarder (RiR 2004:6)
Personlig assistans till funktionshindrade (RiR 2004:7)
Uppdrag statistik insyn i SCB:s avgiftsbelagda verksamhet (RiR 2004:8)
Riktlinjer för prioriteringar inom hälso- och sjukvård (RiR 2004:9)
Bistånd via ambassader (RiR 2004:10)
Betyg med lika värde en granskning av statens insatser (RiR 2004:11)
Höga tjänstemäns representation och förmåner (RiR 2004:12)
Riksrevisionens årliga rapport 2004 (RiR 2004:13)
Arbetsmiljöverkets tillsyn (RiR 2004:14)
Offentlig förvaltning i privat regi statsbidrag till idrottsrörelsen och folkbildningen (RiR 2004:15)
Premiepensionens första år (RiR 2004:16)
Rätt avgifter? statens uttag av tvingande avgifter (RiR 2004:17)
Vattenfall AB uppdrag och statens styrning (RiR 2004:18)
Vem styr den elektroniska förvaltningen? (RiR 2004:19)
Riksrevisionens årliga rapport på engelska (RiR 2004:20) Se ovan under RiR 2004:13
Försäkringskassans köp av tjänster för rehabilitering (RiR 2004:21)
Arlandabanan Insyn i ett samfinansierat järnvägsprojekt (RiR 2004:22)
Regelförenklingar för företag (RiR 2004:23)
Snabbare asylprövning (RiR 2004:24)
Sjukpenninganslaget utgiftsutveckling under kontroll? (RiR 2004:25)
Utgift eller inkomstavdrag? Regeringens hantering av det tillfälliga sysselsättningsstödet (RiR 2004:26)
Stödet till polisens brottsutredningar (RiR 2004:27)
Regeringens förvaltning och styrning av sex statliga bolag (RiR 2004:28)
Kontrollen över strukturfonderna (RiR 2004:29)
Barnkonventionen i praktiken (RiR 2004:30)
Miljömålsrapporteringen för mycket och för lite (RiR 2005:1)
Tillväxt genom samverkan? (RiR 2005:2)
Arbetslöshetsförsäkringen kontroll och effektivitet (RiR 2005:3)
Beslut i kammaren den 6 april 2006. Avslag på framställningen.
Miljögifter från avfallsförbränningen hur fungerar tillsynen? (RiR 2005:4)
Från invandrarpolitik till invandrarpolitik (RiR 2005:5)
Regionala stöd styrs de mot ökad tillväxt? (RiR 2005:6)
Ökad tillgänglighet i sjukhusvården? regeringens styrning och uppföljning (RiR 2005:7)
Representation och förmåner i statliga bolag och stiftelser (RiR 2005:8)
Statens bidrag för att anställa mer personal i skolor och fritidshem (RiR 2005:9)
Samordnade inköp (RiR 2005:10)
Bolagiseringen av Statens järnvägar (RiR 2005:11)
Uppsikt och tillsyn i samhällsplaneringen intention och praktik (RiR 2005:12)
Riksrevisionens årliga rapport 2005 (RiR 2005:13)
Förtidspension utan återvändo (RiR 2005:14)
Marklösen. Finns förutsättningar för rätt ersättning? (RiR 2005:15)
Statsbidrag till ungdomsorganisationer hur kontrolleras de? (RiR 2005:16)
Aktivitetsgarantin Regeringens och AMS uppföljning och utvärdering (RiR 2005:17)
Rikspolisstyrelsens styrning av polismyndigheterna (RiR 2005:18)
Rätt utbildning för undervisningen statens insatser för lärarkompetens (RiR 2005:19)
Statliga myndigheters bemyndiganderedovisning (RiR 2005:20)
Lärares arbetstider vid universitet och högskolor planering och uppföljning (RiR 2005:21)
Kontrollfunktioner två fallstudier (RiR 2005:22)
Skydd mot mutor Läkemedelsförmånsnämnden (RiR 2005:23)
Skydd mot mutor Apoteket AB (RiR 2005:24)
Rekryteringsbidrag till vuxenstuderande uppföljning och utbetalningskontroll (RiR 2005:25)
Granskning av Statens pensionsverks interna styrning och kontroll av informationssäkerheten (RiR 2005:26)
Granskning av Sjöfartsverkets interna styrning och kontroll av informationssäkerheten (RiR 2005:27)
Fokus på hållbar tillväxt? Statens stöd till regio-nal projektverksamhet (RiR 2005:28)
Statliga bolags årsredovisningar (RiR 2005:29)
Skydd mot mutor Banverket (RiR 2005:30)
När oljan når land har staten säkerställt en god kommunal beredskap? (RiR 2005:31)
Arbetsmarknadsverkets insatser för att minska deltidsarbetslösheten (RiR 2006:1)
Regeringens styrning av Naturvårdsverket (RiR 2006:2)
Kvalitén i elöverföringen nns förutsättningar för en effektiv tillsyn? (RiR 2006:3)
Mer kemikalier och bristande kontroll tillsynen av tillverkare och importörer av kemiska produkter (RiR 2006:4)
Länsstyrelsernas tillsyn av överförmyndare (RiR 2006:5)
Redovisning av myndigheters betalningsöden (RiR 2006:6)
Begravningsverksamheten förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7)
Skyddet mot korruption i statlig verksamhet (RiR 2006:8)
Tandvårdsstöd för äldre (RiR 2006:9)
Punktskattekontroll mest reklam? (RiR 2006:10)
Vad och vem styr de statliga bolagen? (RiR 2006:11)
Konsumentskyddet inom det nansiella området fungerar tillsynen? (RiR 2006:12)
Kvalicerad yrkesutbildning utbildning för arbetsmarknadens behov? (RiR 2006:13)
Arbetsförmedlingen och de kommunala ungdomsprogrammen (RiR 2006:14)
Statliga bolag och offentlig upphandling (RiR 2006:15)
Socialstyrelsens hantering av de nationella kvalitetsregistren (RiR 2006:16)
Förvaltningsutgifter på sakanslag (RiR 2006:17)
Statens Fastighetsverk (revisionsrapport Dnr 32-2005-0520)
Sida (revisionsrapport Dnr 32-2005-0529)
Granskning av system och rutiner för att administrera böter (revisionsrapport Dnr 32-2005-0569)
Integrationsverket (revisionsrapport Dnr 32-2005-0640)
Årsredovisning för staten 2005 (revisionsrap-port Dnr 32-2005-1067)
Oförbrukade bidrag (Dnr 39-2006-0117)
Elanders Gotab, Stockholm 2006