Riksdagen i en ny tid

Bilaga 5

Sex rapporter till 2002 års riksdagskommitté

2005-12-07

1

2005/06:RS3

Förord

I syfte att få ett kvalificerat underlag för Riksdagskommitténs ställningstaganden har kommittén fortlöpande under arbetet genomfört olika undersökningar. I denna bilaga till Riksdagskommitténs huvudbetänkande redovisas de större undersökningar som kommittén låtit göra. Riksdagskommittén lät till exempel genomföra en undersökning med samtliga riksdagsledamöter om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer våren 2004, vilken redovisats i två rapporter till kommittén. Kommittén har vidare under hösten 2004 låtit genomföra en undersökning om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning. Kommittén har också låtit sammanställa en forskningsöversikt om riksdagsuppdraget ur ett genusperspektiv, vilken presenterades vid ett offentligt seminarium i riksdagen i maj 2005.

Totalt är det sex rapporter som beställts av Riksdagskommittén. En kortare redogörelse för respektive undersökning lämnas i det följande.

Martin Brothén har studerat medborgarnas och riksdagsledamöternas bedömningar av riksdagens starka och svaga sidor. Genom att ställa likalydande frågor till medborgare och riksdagsledamöter om hur riksdagen sköter sina huvudfunktioner kan jämförelser göras mellan väljares och valdas uppfattningar om riksdagens starka och svaga sidor.

Riksdagsledamöter gör i de allra flesta fall mer positiva bedömningar än medborgarna av hur riksdagen hanterar olika uppgifter. Om fem av riksdagens uppgifter är ledamöternas bedömning huvudsakligen positiv: att övervaka regeringens arbete, att fatta avgörande beslut, att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna, att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen samt att bevaka utvecklingen inom EU. För två uppgifter är andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller uppgifterna att vara central debattarena och att förutse framtida problem innan de blir akuta. Mellan 1998 och 2002 har riksdagsledamöternas egna bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter blivit mer positiva i fyra fall och mer negativa i tre.

I studien visas också att riksdagsledamöter och medborgare rangordnar uppgifterna efter bedömningen av hur väl de fullgörs på ett likartat sätt, även om rangordningarna var mer överensstämmande 1998. Riksdagsledamöter och medborgare är till exempel överens om vilka två uppgifter som riksdagen hanterar bäst (fatta avgörande beslut och övervaka regeringen). Likaså är medborgare och folkvalda överens om att riksdagen inte är särskilt bra på att förutse framtidens problem. Studien visar också på en markant skillnad när det gäller uppgiften att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna. Medborgarna är inte lika positiva i sina bedömningar av denna uppgift som riksdagsledamöterna.

2

FÖRORD 2005/06:RS3

En annan viktig slutsats är att politiska val tenderar att fungera som motorer för utvecklingen av förtroendet för riksdagen. Förtroendet stiger under valåren för att falla tillbaka något året därpå. En viktig slutsats på samma område är att det finns skäl att se förtroendet för nationella parlament i ljuset av hur människor uppfattar att parlamenten hanterar olika uppgifter. Människors allmänna och generella bedömning av förtroendet för riksdagen visade sig vara starkt kopplat till de bedömningar som görs av hur riksdagen hanterar de funktioner institutionen har i det representativa styrelseskicket.

Medborgarnas förtroende för riksdagen har säkert flera förklaringar. Det står dock klart att förtroendet i inte ringa utsträckning bestäms av bedömningarna av hur riksdagen hanterar ett antal olika uppgifter. Ett sådant resultat pekar på att förtroendet för riksdagen inte är oberoende av institutionella spelregler och de eventuella institutionella brister som omger det parlamentariska arbetet.

På Riksdagskommitténs uppdrag genomförde Peder Nielsen under år 2004 en särskild undersökning om utskottens arbetsformer och arbetsbelastning. I undersökningen ingår totalt tio indikatorer på utskottens arbetsbelastning. Bland indikatorerna återfinns sammanträdestimmar, remitterade propositioner och skrivelser, remitterade motioner, remitterade motionsyrkanden, avgivna reservationer, antal utskottsbetänkanden, antal yttranden, antal trycksidor i betänkandena samt antal faktapromemorior och EU-dokument.

Ingen indikator ger i sig en heltäckande bild av hur arbetsbelastningen ser ut i olika utskott, men tillsammans torde de ändå ge en förhållandevis god bild av hur belastat respektive utskott är och skillnaderna mellan utskotten härvidlag. I undersökningen studeras hur utskottens arbetsbelastning har sett ut under den senaste tioårsperioden. Därigenom är det möjligt att säga om eventuella skillnader mellan de olika utskottens arbetsbelastning är stabila eller om de varierar över tid.

Den samlade bedömningen i rapporten är att det finns systematiska skillnader mellan utskotten som också är stabila över tid. Vissa utskott tenderar att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa utskott märks främst konstitutions-, finans-, skatte-, justitie-, social- och utbildningsutskotten och miljö- och jordbruksutskottet. Vad gäller finans-, skatte-, justitie-, social- och utbildningsutskotten beror arbetsbelastningen främst på en stor ärendemängd i form av propositioner och/eller motioner, medan miljö- och jordbruksutskotten kännetecknas av att hantera en stor mängd ärenden med koppling till EU. För konstitutionsutskottets del hänger den höga belastningen till stor del samman med utskottets granskning av regeringen.

Andra utskott tenderar att ha jämförelsevis låg belastning i flera avseenden. Här märks framför allt försvars-, kultur-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten. Dessa utskott erhåller i regel färre ärenden (motioner och propositioner) än övriga utskott och de har mycket få EU-relaterade frågor.

Skillnaderna i arbetsbelastning korrigeras något genom att utskott med hög belastning har större kanslier med fyra fem föredragande och utskott med låg belastning har mindre kanslier, i vissa fall med endast två föredragande.

3

2005/06:RS3 FÖRORD

På senare år har uppmärksamhet riktats mot riksdagens engagemang i forsknings- och framtidsfrågor. I en undersökning har Kai Kronvall sammanställt uppgifter från utskotten om bland annat i vilken utsträckning forsknings- och framtidsfrågor inryms i utskottsarbetet. I studien avses med forskningsfrågor närmast vad som kan kallas forskning för politik, alltså i vad mån vetenskapligt baserad kunskap ligger till grund för eller på annat sätt är en integrerad del av det politiska arbetet i utskotten. Med framtidsfrågor menas i samma undersökning de frågor som avser konsekvenser av samhällsutvecklingen på längre sikt (1020 år) och vilka behov av bland annat politisk handlingsberedskap denna utveckling och dessa konsekvenser ger upphov till. I undersökningen redovisas på vilket sätt utskotten generellt arbetar med forsknings- och framtidsfrågor och vilka synpunkter utskotten och deras kanslier kan ha på hur riksdagen framgent kan arbeta praktiskt med forsknings- och framtidsfrågor och hur kunskap på denna grund kan utnyttjas och integreras i beslutsfattandet.

De flesta av utskotten som medverkade i undersökningen ansåg sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. I några fall uppges explicit att forsknings- och framtidsfrågor är en del av utskottets strategiska beslutsfattande. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med bedömningen att forsknings- och framtidsfrågor naturligt knyter an till merparten av riksdagens huvuduppgifter. Utbildningsutskottet skiljer sig från övriga utskott genom att forskning är både ett ansvarsområde (forskningspolitik) för utskottet och ett stöd för utskottets verksamhet i allmänhet.

Flera olika former för utskottens arbete med forskningsbaserad och framtidsinriktad information kunde identifieras. Inte sällan arbetar utskotten med följande former eller med en kombination av dessa. Utskotten erhåller till exempel forskningsbaserad och framtidsinriktad information i samband med utfrågningar och seminarier, ofta inför behandlingen av en proposition, då man bjuder in forskare och andra experter. Utskotten gör också studiebesök vid universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som i vissa fall bedriver egen forskning. I arbetet med uppföljning och utvärdering, genom att till exempel lägga ut uppdrag på enskilda forskare eller forskningsinstitutioner eller bilda referensgrupper i vilka forskare ingår, kommer utskott också i kontakt med forsknings- och framtidsfrågor.

Kontakter med forskning sker också i andra former, till exempel att ledamöter och kanslipersonal deltar i forskningskonferenser, att ledamöterna får information via interna nyhetsbrev, att ledamöterna medverkar i statliga kommittéer eller i styrelser för forskningsfinansieringsorgan.

När det gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information, är det relativt vanligt att man framhåller att utskottets kontakter med forskningen funnit ändamålsenliga former och att man avser att fortsätta ungefär som hittills. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att utskotten är återhållsamma med att lämna förslag som syftar till organisatoriska förändringar och samordning. I flera fall säger man explicit att förändringar med sådan inriktning inte behövs;

4

FÖRORD 2005/06:RS3

forsknings- och framtidsfrågor bör företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen, eventuellt i sammansatta utskott vid behov. Samtidigt framhåller några utskott att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Rifo och forskningsdagar inom riksdagen av det slag som nyligen prövats för första gången. I studien redovisas några förslag till åtgärder som utskotten lyft fram och som vore ägnade att förbättra den nuvarande situationen. De utskott som har en mer omfattande verksamhet på det här aktuella området anser tämligen samstämmigt att en ökning av olika slags stöd och resurser behövs för att utskotten skall kunna arbeta effektivt med forsknings- och framtidsfrågor.

I studien konstateras att utskotten fortlöpande i den reguljära verksamheten arbetar i varierande omfattning och med varierande intensitet med att söka och tolka vetenskapliga rön och framtidsinriktade bedömningar samt att infoga dessa rön och bedömningar i betänkanden och i uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Detta sker i varierande former som de enskilda utskotten bedömer som ändamålsenliga utifrån deras respektive ambitionsnivå, behov och traditioner. Det är därför inte särskilt överraskande att inga långtgående förslag framförs om förändringar på det här aktuella området av till exempel utskottens organisation eller uppgiftsfördelningen dem emellan. Några mer blygsamma förslag befanns ha utskottens stöd. Det gäller framför allt förslagen om en höjning av forsknings- och framtidsfrågornas status i lagstiftningsarbetet, ökad kompetens både på ledamots- och tjänstemannasidan samt ökade materiella resurser i olika hänseenden, eventuellt också förstärkningar av utskottens kompetens och initiativrätt på det aktuella området.

Med hjälp av en år 2004 genomförd undersökning bland samtliga riksdagsledamöter studerar Martin Brothén riksdagsledamöternas arbetsförhållanden i och utanför riksdagen. Riksdagskommitténs tidsbudgetstudie med ledamöterna är den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar med motsvarande upplägg har genomförts 1974, 1977 och 1985, vilket möjliggör tidsjämförande analyser över en 30årsperiod. Resultatet av tidsbudgetstudien visar att några större förändringar i riksdagsledamöternas totala arbetssituation inte har skett under den 30årsperiod som kan överblickas. Arbetstiden är fortfarande mycket omfattande och uppgår till i genomsnitt 53 timmar i veckan.

Några av ledamöternas uppgifter har ökat kraftigt i tidsomfattning. Det gäller kontaktverksamhet och uppvaktningar i form av sammanträffanden med grupper av olika slag och besök av enskilda. I den kategorin inräknas också besvarande av brev och är i 2004 års undersökning, även besvarande av e-post. En annan kategori som tar betydligt större tid i anspråk 2004 jämfört med 1974 är föredrag och mediemedverkan samt det allmänna inläsnings- och studiearbetet. Ytterligare uppgifter som ökat i omfattning är deltagande i kammardebatten, utskottsarbetet, riksdagsgruppsarbetet och partiarbetet i övrigt. Att följa kammardebatten och arbeta med kommunala uppdrag har däremot blivit allt mindre tidskrävande uppgifter för riksdagsledamöterna. Också tiden som ledamöterna lägger ned på deltagandet i statliga utredningar och styrelser samt i organisationer av olika slag har minskat. Materialet utvi-

5

2005/06:RS3 FÖRORD

sar tydliga skillnader mellan partierna. Den genomsnittliga arbetstiden är lägst för riksdagens tre största partier (s, m och fp). Ledamöterna i Vänsterpartiet och Miljöpartiet är de som uppger den högsta genomsnittliga tiden för arbetsuppgifter med anknytning till riksdagsuppdraget (60 respektive 59 timmar). Skillnaderna mellan kvinnor och män är däremot liten; riksdagsmännen uppger sig arbeta i genomsnitt en timme mer per vecka än riksdagskvinnorna.

Fortfarande har en majoritet av ledamöterna varit kommunpolitiskt aktiva före invalet i riksdagen. Andelen ledamöter som efter invalet är fortsatt aktiva i kommun- eller landstingspolitiken har dock minskat kraftigt sedan tvåkammartiden. Andelen ledamöter med kommunala eller landstingskommunala uppdrag minskade markant mellan 1969 och 1983. Därefter har utvecklingen varit relativt oförändrad. Ungefär var tredje ledamot (32 procent) har nu någon typ av kommunalt uppdrag.

Ledamöterna i riksdagen är nöjda med arbetet som riksdagsledamot. Andelen ledamöter som uttrycker trivsel har tydligt ökat mellan 1985 och 2002. Knappt hälften (47 procent) av ledamöterna ansåg sig trivas mycket bra med uppdraget som riksdagsledamot 1985. År 2002 var den andelen 9 procentenheter högre (56 procent).

Ledamöter vill öka möjligheterna att få tid för möten och kontakter med människor, såväl enskilda väljare som organisationer, särskilt i valkretsen. Dessutom vill ledamöterna ägna mer tid åt opinionsbildande arbete och långsiktigt arbete. Det internationella arbetet, såväl inom som utom Europeiska unionen, framstår också som en uppgift ledamöterna generellt sett önskar ägna mer tid åt. Ett antal punkter står på listan över vilka uppgifter ledamöterna skulle vilja ägna mindre tid åt. De valda önskar generellt sett minska omfattningen av tid som läggs ned på kontorsgöromål, administration och sammanträden.

Arbetet i valkretsen är centralt i riksdagsuppdraget. Enligt vad som framkommer i studien av riksdagsledamöternas arbetsvecka önskar många ledamöter öka sin tid för valkretsorienterat arbete. Martin Brothéns och Mikael Gilljams undersökning analyseras bland annat riksdagsledamöternas arbete i valkretsen.

I den representativa demokratin antas medborgarna påverka politikens utformning genom att rösta på partier och politiker. Mellan valen är det sedan de folkvalda representanterna som sköter beslutsfattandet. En väl fungerande representativ demokrati utesluter dock inte att de politiska representanterna är lyhörda och kommunicerar med medborgarna även mellan valen. Tvärtom förenas olika demokratiteorier i uppfattningen om kontakternas centrala värde. Kontakter mellan väljare och valda kan ha olika syften. För de valda representanterna handlar kontakterna om att informera sig om sakförhållanden, att lyssna av folkopinionen och att motivera de politiska besluten.

I studien undersöks för det första hur de svenska riksdagsledamöterna ser på sin roll som representanter mellan valen och då främst hur de ser på sin relation till medborgarna och till de väljare som har valt dem. Vilka uppfattningar har riksdagsledamöterna själva om behovet av kontakter med medbor-

6

FÖRORD 2005/06:RS3

garna och vilka eventuella skillnader finns det mellan olika typer av riksdagsledamöter? För det andra kartläggs vad riksdagsledamöterna faktiskt gör mellan valen i dessa avseenden och i vilken utsträckning de lever upp till de egna idealen om vad som karakteriserar en lyhörd mellanvalsrepresentant.

Det är tre huvudresultat som lyfts fram i studien. För det första har partiet inte längre samma dominerande ställning i riksdagsledamöternas representationsideologier. Det andra huvudresultatet av undersökningen är att mellanvalskontakter med olika medborgargrupper successivt har blivit ett viktigare inslag i riksdagsledamöternas arbetsuppgifter. Riksdagsledamöterna lägger allt större vikt vid mellanvalskontakter med den egna valkretsen, men även andra typer av medborgarkontakter har blivit vanligare. För det tredje visar studien att riksdagsledamöterna i sin mellanvalskommunikation med den egna valkretsen är goda tvåvägskommunikatörer. Enligt ledamöterna är det i dessa sammanhang viktigt att informera om det pågående arbetet i riksdagen men det är också viktigt att informera sig om problemen på hemmaplan.

Uppdraget som riksdagsledamot är speciellt. Samtidigt som riksdagsledamöterna är folkvalda och i riksdagen förväntas representera sina partier och sina väljare, är riksdagen även en arbetsplats där politiker och tjänstemän arbetar nära varandra. För tjänstemännen gäller den arbetsrättsliga lagstiftningen om jämställdhet, medan motsvarande inte gäller för riksdagsledamöterna.

Riksdagskommittén arrangerade i maj 2005 tillsammans med Riksbankens Jubileumsfond ett offentligt seminarium om riksdagsuppdraget ur genusperspektiv. Till grund för seminariet, som syftade till att utgöra ett led i en fördjupad diskussion om hur arbetsförhållandena mellan manliga och kvinnliga ledamöter ser ut och kan förbättras, låg en forskningsöversikt författad av Lenita Freidenvall. Ett led i arbetet med att bidra till ökad kunskap och förståelse av kvinnliga riksdagsledamöters situation och villkor i riksdagen är att kartlägga befintlig forskning på området. Genom kartläggning av forskning kan kunskapsluckor identifieras och särskild uppmärksamhet riktas mot dessa områden. Om vissa områden däremot är välutforskade kan kunskapsbehovet bestå i att ställa andra frågor och anlägga nya perspektiv. Ur en forskningsöversikt finns även möjlighet att härleda teoretiskt förankrade problemställningar och konkreta forskningsuppgifter.

En utgångspunkt har varit att forskning om riksdagen primärt härbärgeras inom ämnet statsvetenskap. Översikten tar därför sin utgångspunkt i statsvetenskaplig forskning och kompletterar med forskning från andra discipliner. Internationella studier om nationella parlament ur ett genusperspektiv inkluderas också i studien. Primärt lyfter Lenita Freidenvall fram forskning om den svenska riksdagen men utblickar görs också mot andra nordiska parlament. Forskning om övriga nationella parlament bedöms som mindre relevanta i detta sammanhang, eftersom kvinnorepresentation i de nordiska parlamenten skiljer sig stort från övriga nationella parlament. Däremot inkluderas svenska och nordiska kommunstudier som bedöms som relevanta.

I forskningsöversikten konstateras att det finns begränsad kunskap om kvinnors villkor och situation i beslutsfattande församlingar. I synnerhet sak-

7

2005/06:RS3 FÖRORD

nas empirisk forskning om kvinnors villkor i ett parlament som det svenska, som med en nästan jämn sammansättning mellan könen skiljer sig från övriga nationella parlament. Den befintliga forskningen har primärt fokuserat kvinnors organisering och väg in i politiken. Däremot finns endast begränsad forskning om effekterna av en ökad kvinnorepresentation. En annan konklusion är att det finns olika förståelser om hur kvinnors villkor och situation i beslutsfattande församlingar skall tolkas, bland annat beroende på att det vuxit fram olika forskningstraditioner, som baseras på olika grundantaganden eller paradigmatiska ramar. En skiljelinje går till exempel mellan mer empiriskt aktörsorienterade forskningstraditioner och mer teoretiserande, strukturorienterade forskningstraditioner. En tredje konklusion är att forskningen om riksdagen ur ett postmodernt inspirerat genusperspektiv är begränsad.

Det är viktigt att riksdagen själv tar ett ansvar för forskning om riksdagen som institution. Riksdagskommittén har i sitt huvudbetänkande diskuterat på vilket sätt detta låter sig göras i ett längre tidsperspektiv. De nu avrapporterade studierna och undersökningarna behöver inte vara de enda, utan kan behöva följas upp med andra kompletterande studier eller av nya motsvarande studier. Undersökningar och specifika forskningsresultat kan ge ett viktigt bidrag i arbetet att reformera arbetsformerna för den representativa demokratins viktigaste institution, riksdagen.

8

2005/06:RS3

Innehållsförteckning
Förord............................................................................................................... 2
Innehållsförteckning......................................................................................... 9
Rapport 1 ...................................................................................................... 13
Riksdagens starka och svaga sidor ................................................................. 13
Förtroendet för riksdagen över tid............................................................ 15
Medborgares och riksdagsledamöters bedömning av riksdagen .............. 19
Avslutande reflexioner ............................................................................. 25
Referenser ................................................................................................ 27
Rapport 2 ...................................................................................................... 29
Utskottsundersökning 2004............................................................................ 29
Allmän bakgrund...................................................................................... 30
Principer för utskottsväsendet och dess organisering......................... 30
Utskottsorganisationens historiska utveckling ................................... 32
Tidigare undersökningar av utskottens organisation och
arbetssituation............................................................................... 33
Diskussion om utskottsindelningen.................................................... 38
Regleringen av utskottsväsendet ........................................................ 39
Riktlinjer för utskottens arbetsformer ................................................ 40
Organisation............................................................................................. 41
Antal utskott och ledamöter ............................................................... 41
Utskottens beredningsområden .......................................................... 43
Kanslierna och deras personal............................................................ 44
Sammanträden.......................................................................................... 47
Antal sammanträden och sammanträdestimmar................................. 47
Samband mellan sammanträdestid och ärendemängd med mera........ 52
Sammanträdesbehov........................................................................... 54
Närvaro på utskottssammanträdena.................................................... 54
Sammanträdenas form och innehåll ................................................... 55
Planering av utskottens sammanträden............................................... 57
Produktion................................................................................................ 58
Propositioner och motioner ................................................................ 58
Reservationer...................................................................................... 63
Betänkanden och yttranden ................................................................ 65
Trycksidor i utskottens produktion..................................................... 67
Förenklad motionshantering omfattning och erfarenheter............... 69
Kunskapsförsörjning ................................................................................ 73
Utfrågningar ....................................................................................... 74
Uppföljning och utvärdering .............................................................. 76
Arbete med EU-frågor.............................................................................. 81
Ärendemängd ..................................................................................... 82
Förekomst av muntlig information och informella samråd ................ 84
Utskottens och deras kansliers interna arbete med EU-frågor............ 86
Kontakter med andra utskott inom EU............................................... 87

9

2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Inrikes och utrikes kontakter ................................................................... 88
Kontakter inom Sverige..................................................................... 89
Kontakter utanför Sverige.................................................................. 90
Arbetsbelastning...................................................................................... 91
Belastning i olika avseenden ............................................................. 92
Belastning i förhållande till kansliresurser ...................................... 104
Bedömning avseende utskottens arbetsbelastning ........................... 106
Sammanfattning..................................................................................... 106
Appendix 1 ...................................................................................... 110
Appendix 2 ...................................................................................... 115
Appendix 3 ...................................................................................... 116
Appendix 4 ...................................................................................... 117
Appendix 5 ...................................................................................... 118
Appendix 6 ...................................................................................... 119
Appendix 7 ...................................................................................... 120
Appendix 8 ...................................................................................... 121
Appendix 9 ...................................................................................... 122
Appendix 10 .................................................................................... 123
Rapport 3 ................................................................................................... 124
Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor................................ 124
Samspelet mellan forskning och politik................................................. 125
Hur utskotten arbetar med forsknings- och framtidsfrågor.................... 127
Konstitutionsutskottet...................................................................... 130
Finansutskottet................................................................................. 130
Utrikesutskottet................................................................................ 131
Försvarsutskottet.............................................................................. 131
Socialförsäkringsutskottet................................................................ 131
Socialutskottet ................................................................................. 131
Kulturutskottet................................................................................. 132
Utbildningsutskottet......................................................................... 132
Trafikutskottet ................................................................................. 132
Miljö- och jordbruksutskottet .......................................................... 132
Näringsutskottet............................................................................... 133
Arbetsmarknadsutskottet ................................................................. 133
Synpunkter på och förslag om utskottens framtida arbete med
forsknings- och framtidsfrågor ........................................................ 134
Behov av stöd och resurser.................................................................... 136
Sammanfattning och avslutande synpunkter ......................................... 137
Rapport 4 ................................................................................................... 140
Riksdagsledamöternas arbetsvecka ............................................................. 140
Undersökningens uppläggning .............................................................. 143
Val av undersökningsvecka ............................................................. 144
Undersökningens genomförande ..................................................... 147
Arbetsveckan för en riksdagsledamot.................................................... 150
Arbetsveckan i riksdagen................................................................. 150

10

INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3
Riksdagsledamöternas arbetsvecka: tidsbudgetstudien .................... 152
Politiska uppdrag utanför riksdagen....................................................... 163
Uppdrag i kommuner och landsting ................................................. 164
Uppdrag i statliga organ ................................................................... 167
Deltagande i det regionala och lokala partiarbetet ................................. 168
Ledamöternas uppfattningar om arbetssituationen................................. 171
Trivseln i arbetet som riksdagsledamot............................................ 171
Den egna arbetssituationen............................................................... 173
Förslag till förändringar ................................................................... 176
Sammanfattning ..................................................................................... 179
Undersökningen ............................................................................... 179
Stabil arbetssituation mellan 1974 och 2004.................................... 179
Stora partiskillnader men små skillnader mellan kvinnor och
män............................................................................................. 180
Färre kommunpolitiskt aktiva .......................................................... 180
Riksdagsledamöter trivs med arbetet som riksdagsledamot ............. 180
Mer tid åt kontakter med valkretsen och väljarna ............................ 181
Mindre tid åt kontorsgöromål, administration och
sammanträden............................................................................. 181
Riksdagsledamöternas önskelista ..................................................... 181
Referenser .............................................................................................. 182
Appendix: Riksdagskommitténs dagboksstudie och
enkätundersökning 2004............................................................... 185
Rapport 5 .................................................................................................... 190
Mellanvalsdemokrati.................................................................................... 190
Begreppsbestämning .............................................................................. 191
Mellanvalsdemokrati ovanifrån eller underifrån? ............................ 192
Vem har kontakt med vem?.............................................................. 192
Kontakter före eller efter beslut?...................................................... 193
Direkta eller indirekta kontakter?..................................................... 194
Vad handlar kontakterna om?........................................................... 194
Riksdagsledamöterna i mellanvalsdemokratin ....................................... 195
Den goda representationen..................................................................... 197
Riksdagsledamöternas representationsprinciper............................... 198
Riksdagsledamöternas representationsideologier i förändring ......... 203
Riksdagsledamöternas mellanvalskontakter........................................... 204
Mellanvalskontakternas innehåll............................................................ 209
Den goda mellanvalsdemokratin............................................................ 211
Referenser .............................................................................................. 214
Rapport 6 .................................................................................................... 217
Riksdagen ur ett genusperspektiv................................................................. 217
Bakgrund.......................................................................................... 217
Avgränsningar av uppdraget ............................................................ 218
Källmaterial...................................................................................... 219
Disposition ....................................................................................... 220

11

2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING
Begrepp och definitioner ....................................................................... 221
Institution som begrepp ................................................................... 221
Genus som begrepp ......................................................................... 221
Genusforskning och genusperspektiv ........................................ 221
Vad är genus? Skillnaden mellan kön och genus? ..................... 222
Skillnaden mellan kön och genus .............................................. 223
Genussystem, genusordning, genuskontrakt.............................. 224
Feminism och genusperspektiv samma sak?........................... 225
Feminism och jämställdhet samma sak?................................. 225
Genus och intersektionalitet....................................................... 226
Centrala termer .......................................................................... 226
Bakgrund kvinnor och män i Sveriges riksdag................................... 228
Kvinnor och män i Sveriges riksdag................................................ 228
Kvinnorepresentationens utveckling 19212002............................. 228
Förklaringsfaktorer bakom den höga representationen av
kvinnor i riksdagen .................................................................... 230
Kartläggning av forskning om riksdagen som institution i ett
genusperspektiv ............................................................................... 231
Rösträttsrörelsen och kvinnors organisering.................................... 231
Politisk representation ..................................................................... 233
Kvinnors inom- och utomparlamentariska organisering............ 236
Rekrytering och nominering till Sveriges riksdag ........................... 239
Riksdagsledamöters utskottsplacering, intressen och åsikter........... 244
Utskottsplacering....................................................................... 245
Åsikter och intressen.................................................................. 246
Riksdagsledamöters språk.......................................................... 248
Riksdagsledamöters villkor och situation i riksdagen...................... 249
Jämställdhet ..................................................................................... 260
Olika förståelser av könsmönster och kvinnors villkor i politiken ........ 265
Sammanfattning och blickar.................................................................. 268
Referenser.............................................................................................. 270
Författarpresentationer ............................................................................ 286

12

2005/06:RS3

Rapport 1

Riksdagens starka och svaga sidor

Martin Brothén

Bristen på förtroende för politiker, partier och nationella parlament utgör ett stort samhälleligt problem i västerländska demokratier.1 Den samhällsvetenskapliga forskningen har under ett flertal decennier studerat medborgarnas förtroende för det politiska systemet och för politiker. Den utveckling som tecknats i svenska och internationella studier har inte alltid varit ljus. I ett stort antal västerländska demokratier har trenden visat på ett växande misstroende mot politiker (Österman 1981; Holmberg Gilljam Dalton 1999:64; Holmberg 1999c; 1999d; 2000, jfr Lipset 1987, jfr Hibbing Dalton 1999; Holmberg 1999c; 1999d; Brothén 2002:133 ff.).

1 För en diskussion om förtroendebegreppet, se till exempel Elliot 1997:37 ff.; Brothén 1998:64; Möller 1998:11 ff.; 2000:20 ff.; Strömbäck 2001:52 ff.

2 Historikern Torbjörn Nilsson har i en uppsats ifrågasatt om misstro mot politiker och riksdagsledamöter är något nytt fenomen. Han ger i uppsatsen exempel på folkets misstro gentemot ledande företrädare för riksdagen i ett 250-årigt perspektiv (Nilsson 1996).

13

2005/06:RS3 RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR

Samhällsvetenskaplig forskning har ägnat stor kraft åt att försöka förklara medborgarnas bristande förtroende för politiska institutioner. Dessa försök har inte alltid varit helt framgångsrika; förtroende är ett svårfångat fenomen. Ett flertal forskare har utgått från en institutionell ansats när det bristande förtroendet skall förklaras. Pippa Norris har till exempel i boken Critical Citizens undersökt om förtroendeminskningarna har att göra med brister i det politiska systemets utformning (Norris 1999:21 ff. och 217 ff.; Möller 2000:58 ff.).

Utgångspunkten för det resonemang som Pippa Norris för är att det finns ett samband mellan politikerförtroende och politikens spelregler. Politikerförtroendet är högre i länder med majoritetsvalsystem än i länder med proportionella valsystem, högre i länder med parlamentariska system än i länder med presidentsystem och högre i länder med få partier än i länder med många partier (Norris 1999:232 f.). Därmed skulle politikermisstron kunna tillskrivas brister i det politiska systemets utformning. Enligt detta synsätt skulle utformningen av det politiska systemet och dess funktioner, uppgifter och arbetssätt kunna påverka graden av förtroende hos medborgarna.

Olof Petersson har kommit till en liknande slutsats: Det faktum att svenskarna i dag har mycket lågt förtroende för partier och politiker kan inte bara skyllas på yttre omständigheter. En viktig förklaring är också att det politiska ledarskapet och de politiska institutionerna har stora brister [min kursivering]. (Petersson 1997, jfr Petersson 1999:108; Mattson ett sådant test skulle förutsätta data från flera olika länder. En närliggande tanke skulle däremot kunna vara att institutionens och dess ledamöters sätt att hantera och fullgöra de egna uppgifterna ifrågasätts av medborgarna, vilket i sin tur påverkar förtroendet för riksdagen negativt. Ett samband skulle därför kunna förväntas mellan medborgarnas bedömningar av hur riksdagen och dess ledamöter sköter sina uppgifter och vilket förtroende som riksdagen åtnjuter.

Statsrättsligt sett brukar riksdagen tillskrivas tre funktioner. Till riksdagen hänförs lagstiftningsmakten, finansmakten och kontrollmakten (Holmberg 1998 hade andelen stigit till 75 procent. I 2002 års undersökning uppgår andelen till 69 procent.4 Resultaten framgår av figur 1.

3Detta kapitel utgör en avrapportering för Riksdagskommittén, under talman Björn von Sydows ledning, men är även skrivet inom ramen för forskningsprojektet Bilder av riksdagen medborgare och riksdagsledamöter i den representativa demokratin, finansierat av Riksbankens Jubileumsfond och med professor Sören Holmberg som projektledare. Projektet avser att problematisera de bilder väljare och valda har av politiker och politiska institutioner med fokus på institutionen riksdagen. Studien kommer att inriktas på funktioner och arbetsuppgifter som ett modernt parlament har i en representativ demokrati och på hur riksdagen och dess ledamöter uppfattas av medborgare och riksdagsledamöter. Frågorna kommer att besvaras med hjälp av enkätundersökningar bland både medborgare och riksdagsledamöter.

4Huvudansvariga forskare för Valundersökning 2002 är Sören Holmberg och Henrik Oscarsson.

15

2005/06:RS3 RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR

FIGUR 1 MISSTRO MOT PARTIER OCH POLITIKER 19682002 (PROCENT)

procent
instämmer
80 72 75
70 75 69
70 66 65
63 69
58 60 65 68 68
60 63
63
53 60
50 46 49
46
40
30 37
20
10
0
1968 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1998 2002
"De som sitter i riksdagen..." "Partierna är bara..."

Kommentar: Påståendena löd: Partierna är bara intresserade av folks röster, men inte av deras åsikter och De som sitter i riksdagen och beslutar tar inte mycket hänsyn till vad vanligt folk tycker och tänker. Påståendefrågorna om politikerförtroende fanns inte med i 1970 års valundersökning. Källa: Valundersökningarna 19682002 samt Holmberg 2000:32 ff.

Valåren de år undersökningarna som redovisas i figur 1 genomförts är speciella. Under valåren bedrivs politiska kampanjer, politiker och kandidater är ute och möter medborgare i större utsträckning än andra år och massmedierna innehåller mer politikrelevant material än annars. Det kan därför finnas anledning att systematiskt studera förtroendet för politiker också mellan valåren. SOM-institutet, med sina årliga mätningar, erbjuder sådana systematiska studier av förtroendet för riksdagen ända tillbaka till 1986.

Den frågeformulering som undersökningen i kapitlet baseras på lyder: Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete? Svarsalternativen har varit mycket stort förtroende, ganska stort förtroende, varken stort eller litet förtroende, ganska litet förtroende och mycket litet förtroende.5

Förtroendet för riksdagen, mätt med SOM-institutets förtroendefråga, redovisas i tabell 1 och figur 2 (jfr Holmberg Varken stort Ganska Mycket Sum- Balans- Mycket Ganska eller N stort stort litet litet litet ma mått 1986 10 37 38 11 4 100 +32 1 556 19871) 12 52 29 7 100 +28 1 606 1988 10 39 37 10 4 100 +34 1 558 1989 6 31 41 16 6 100 +14 1 483 1990 4 21 39 22 14 100 -11 1 522 1991 4 27 41 19 9 100 +3 1 502 1992 3 21 41 23 12 100 -11 1 663 1993 2 18 45 22 13 100 -15 1 645 1994 5 35 43 13 4 100 +24 1 511 1995 3 25 39 23 10 100 -5 1 589 1996 2 16 40 26 16 100 -23 1 541 1997 2 19 41 26 12 100 -17 1 514 1998 3 27 41 21 8 100 +1 3 133 1999 3 24 41 21 11 100 -5 3 143 2000 2 25 45 19 9 100 -1 2 959 2001 3 29 45 16 7 100 +9 2 976 2002 4 30 45 15 6 100 +13 3 057 Differens 6 7 +7 +4 +2 19 1986 2002

Kommentar: 1) Mittenalternativet varken stort eller litet förtroende fanns inte med i 1987 års undersökning. Resultaten avser svenska medborgare mellan 15 och 75 år. Frågeformulering: Hur stort förtroende har Du för det sätt på vilket följande samhällsinstitutioner och grupper sköter sitt arbete? Källa: SOM-undersökningarna 19862002.

17

2005/06:RS3 RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR

FIGUR 2 FÖRTROENDET FÖR RIKSDAGEN 19862002 (PROCENTANDEL MYCKET OCH GANSKA STORT FÖRTROENDE)

procent
60
50 valår
47 49 valår valår 43 valår
39
40 37
36
35
valår
40
37 34
30 32
31 27
30
28 27
25 27
24
20
20 21
18
10
0
1986 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
SOM MedieAkademin

Kommentar: Medieakademin/NFO Infratest omfattar ca 750 telefonintervjuer genomförda under senhösten respektive år. Procenttalen är beräknade bland personer som besvarat förtroendefrågorna (Holmberg under valåren tenderar förtroendet att öka jämfört med året dessförinnan.

6 Också andra undersökningar indikerar en sådan allmän elektoral cykel för förtroendet för politiker. En studie kring allmänhetens förtroende för politiker i allmänhet mellan 1973 och 1994 visar till exempel på ett uppåtgående förtroende i samband med valen, med undantag av valet 1979 (Österman 1995:16).

18

RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR 2005/06:RS3

Sett till hela tidsperioden från 1986 kan förtroendet för riksdagen delas in i två tydliga perioder. Den första, fram till 1996, kännetecknas av nedgång. Därefter har förtroendet ökat något. Bottenåret 1996 hade 18 procent av svarspersonerna ett stort eller ganska stort förtroende för riksdagen; motsvarande andel 2002 var 34 procent. Intressant att notera är också att nedgången i förtroendet efter valet 1998 (3 procentenheter) var klart mindre än nedgången efter tidigare val. Efter både 1994 och 1988 års val gick förtroendet ned 12 procentenheter; efter 1991 års val var nedgången 7 procentenheter.

Möjligen signalerar resultaten att förtroendet för riksdagen är på uppåtgående. Slutsatsen av detta måste anses vara positiv för den som ser ett demokrativärde i att medborgare hyser ett förtroende för den folkvalda församlingen. De år riksdagen står i fokus för den politiska händelseutvecklingen, och de år medborgare ges möjlighet att påverka sammansättningen av den parlamentariska församlingen, ökar förtroendet.7

Medborgares och riksdagsledamöters bedömning av riksdagen

Forskningsdiskursen om vilka uppgifter som skall tillskrivas nationella parlament är stor, och någon gemensam uppfattning om vilka dessa uppgifter skulle vara finns inte.8 En vägledning ger dock litteraturen, och utifrån den kan ett antal uppgifter och funktioner för riksdagen preciseras, nämligen fatta avgörande beslut för samhällsutvecklingen, övervaka regeringens arbete, vara central debattarena, förutse framtida problem innan de blir akuta, avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna och ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen. Dessa sex uppgifter har Peter Esaiasson och Sören Holmberg tidigare angivit som centrala för riksdagen (Holmberg Esaiasson Brothén 1999; Damgaard 2000, jfr Riksdagskommittén 2001:58 f.).

Sedan dessa undersökningar genomfördes 1985 och 1988 har Sverige blivit medlem av Europeiska unionen, vilket motiverar att en sjunde uppgift för riksdagen kan anges, nämligen bevaka utvecklingen inom EU.9 Sammantaget är det således sju tänkbara uppgifter som riksdagen och dess ledamöter

7 SOM-mätningarna genomförs normalt under tidsperioden oktoberjanuari, dvs. efter ett nytt riksmötes öppnande och därmed efter en nyvald riksdags första sammanträde. 2002 års SOM-undersökning genomfördes mellan den 24 september 2002 och den 10 februari 2002. Medieakademin/NFO Infratest omfattar 750 telefonintervjuer mellan den 15 oktober och den 5 november 2002. Valårseffekten är inte lika tydlig i deras mätning.

8För en diskussion om tidigare funktionsindelningar i litteraturen om de nationella parlamentens roll, se till exempel Holmberg Esaiasson margin-top:0px;margin-right:-52px;margin-bottom:0px;" class="p142 ft4">Mycketbra Ganskabra Varkenbra ellerdåligt Ganskadåligt Mycketdåligt Summa Balansmått Balansmått

Fatta avgörande beslut för
samhällsutvecklingen 2 31 53 12 2 100 +19 +15
Övervaka regeringens arbete 2 26 57 12 3 100 +13 +8
Vara central debattarena 3 26 54 14 3 100 +12 +8
Förutse framtida problem
innan de blir akuta 1 10 41 37 11 100 37 46
Avspegla åsiktsfördelningen
bland väljarna 1 18 55 21 5 100 7 10
Ta initiativ i frågor som inte
tas upp av regeringen 1 12 62 20 5 100 12 17
Bevaka utvecklingen inom ±0
EU 2 21 54 17 6 100 11

Kommentar: Resultaten bygger enbart på svarspersoner som besvarat alla uppgifter (n=1 500). Frågeformulering: Riksdagen har olika uppgifter. Hur bra eller dåligt anser Du att riksdagen och riksdagens ledamöter uppfyller nedanstående uppgifter? Källa: SOM-undersökningarna 1998 och 2002.

Om tre av riksdagens uppgifter är medborgarnas bedömning övervägande positiv. Det gäller uppgifterna att fatta avgörande beslut (+19), övervaka regeringen (+13) och att vara central debattarena (+12). Det är lika många svarande som tycker att riksdagen sköter uppgiften att bevaka utvecklingen inom EU bra som tycker att riksdagen sköter denna uppgift dåligt (±0). När det gäller övriga tre uppgifter är däremot andelen svarande som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller både uppgiften att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna (7) och uppgiften att ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen (12). Allra sämst i medborgarnas utvärdering hamnar dock riksdagen och riksdagsledamöterna när det gäller uppgiften att förutse framtida problem innan de blir akuta (37).

Medborgarnas bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter har blivit mer positiva mellan 1998 och 2002. På varje punkt kan vi se att balansmåttet för medborgarnas bedömningar har ökat. Det återspeglar den allmänt ökade politikertilltron som vi kunde iaktta i figur 2. Andelen medborga-

21

2005/06:RS3 RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR

re som har förtroende för riksdagen har ökat från 30 procent 1998 till 34 procent 2002. När det gäller bedömningen av hur riksdagen hanterar ett antal uppgifter är det dock inte andelen nöjda som ökat. Det utmärkande för förändringarna mellan 1998 och 2002 är snarare att det är andelen missnöjda som minskat. Främst är det andelen svarspersoner som tycker att riksdagen sköter en uppgift ganska dåligt som 2002 är något lägre än motsvarande andel 1998. Den svarskategori som främst har ökat, från att redan tidigare ha varit tämligen stor, är varken bra eller dåligt.

Den för kapitlet styrande utgångspunkten handlar om det rimliga i att förvänta sig att medborgarbedömningar av hur riksdagen hanterar sina uppgifter och funktioner föregår bedömningen av förtroendet för riksdagen i allmänhet. Den allmänna och generella förtroendebedömningen som medborgarna gör av riksdagen antas i en sådan rationell modell förklaras utifrån den värdering människor gör av hur riksdagen hanterar olika funktioner och uppgifter.12

En multivariat analys, som beaktar samtliga sju riksdagsuppgifter, gör det möjligt att väga de olika riksdagsuppgifterna mot varandra. Man kan ställa sig frågan vilka av de sju värderingarna som har störst betydelse för människors förtroende för riksdagen.13

Resultaten av en sådan multivariat analys visar att människors bedömning av hur riksdagen hanterar de sju funktionerna tillsammans bidrar till förklaringen av förtroendet för riksdagen; andelen förklarad varians uppgår till 28 procent. Det är uppenbart att människors uppfattning om hur riksdagen fullgör ett antal olika uppgifter har betydelse för i vilken grad riksdagen tillskrivs något förtroende. Därtill ger analyserna ett tydligt stöd för att människors förtroende för riksdagen bestäms i olika hög grad av synen på hur dessa sju uppgifter uppfylls. Uppfattningen om hur riksdagen sköter vissa uppgifter har större effekt på det allmänna förtroendet för riksdagen än bedömningen av andra uppgifter. Hur riksdagen lyckas med uppgiften att fatta de stora samhällsavgörande besluten utgör det enskilt viktigaste bedömningskriteriet för förtroendet för riksdagen.

Inte bara medborgare har fått utvärdera riksdagens arbete. Även riksdagsledamöterna har fått göra samma bedömning. Samtliga riksdagsledamöter har

12Läsaren bör ha i åtanke att förhållandet skulle kunna vara det motsatta: Människors allmänna bedömning av förtroendet för riksdagen färgar av sig på bedömningen av hur riksdagen sköter olika konkreta uppgifter.

13I analysen har bedömningen av de sju riksdagsuppgifterna medtagits som tänkbara förklaringsfaktorer till förtroendet för riksdagen. Bedömningen av dessa sju uppgifter ses som oberoende variabler och kan i den multivariata regressionsanalysen variera mellan värdena 0 (mycket dåligt) och 4 (mycket bra). Den beroende variabeln förtroendet för riksdagen kan inta värden mellan 0 (mycket litet förtroende) och 4 (mycket stort förtroende). Svarspersoner som svarat med mittenalternativen varken bra eller dåligt respektive varken stort eller litet förtroende har medtagits i denna analys och har i båda fallen givits värdet 2. Analysen görs därefter på ostandardiserade regressionskoefficienter avseende både bivariata regressionsanalyser med respektive förklaringsfaktor och en multivariat regressionsanalys med samtliga förklaringsfaktorer.

22

RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR 2005/06:RS3

efter valet 2002 fått besvara samma fråga i en undersökning Riksdagsenkät 2002 genomförd parallellt med SOM-undersökningen.14

I tabell 3 redovisas hur stor andel av svarande medborgare och riksdagsledamöter som tycker att riksdagen och riksdagsledamöterna sköter olika uppgifter mycket eller ganska bra.15

TABELL 3 MEDBORGARNAS (MB) OCH RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS (RD) SYN PÅ HUR VÄL RIKSDAGEN UPPFYLLER OLIKA UPPGIFTER EFTER PARTI- TILLHÖRIGHET (PROCENT, BALANSMÅTT)

Balans- Balans-
Partitillhörighet mått mått
v s c fp m kd mp alla alla
alla 2002 1998
Fatta avgörande beslut för mb 31 43 24 35 21 22 22 33 +18 +15
samhällsutvecklingen rd 44 89 52 32 40 52 46 62 +46 +61
Övervaka regeringens mb 32 33 27 28 20 21 29 28 +12 +8
arbete rd 48 81 62 54 54 65 39 66 +53 +55
Vara central mb 28 31 24 33 31 27 23 29 +12 +8
debattarena rd 19 45 38 15 13 19 31 30 9 +8
Förutse framtida problem mb 8 16 6 4 7 9 11 10 38 46
innan de blir akuta rd 0 35 10 8 13 13 15 20 22 35
Avspegla åsiktsför- mb 17 22 17 21 15 21 19 19 7 10
delningen bland väljarna rd 48 70 67 54 54 39 46 59 +45 +38
Ta initiativ i frågor som mb 11 16 15 11 14 9 11 13 13 17
inte tas upp av regeringen rd 37 56 62 51 42 45 39 50 +30 +29
Bevaka utvecklingen mb 15 26 18 27 24 19 26 23 ±0 11
inom EU rd 15 41 33 46 33 39 15 37 +11 +4
Antal intervjuade mb 138 588 78 244 170 94 731500 1500 1539
rd 27 126 21 41 48 31 13 307 307 314

Kommentar: Resultaten visar andelen svarspersoner som svarat att riksdagen uppfyller olika uppgifter mycket eller ganska bra. Resultaten visar också balansmåttet, det vill säga andelen mycket eller ganska bra minus andelen ganska eller mycket dåligt (andelen bra minus dåligt). Endast svarspersoner som besvarat alla uppgifter har medtagits i analysen. Frågeformulering: Riksdagen har olika uppgifter. Hur bra eller dåligt anser Du att riksdagen och riksdagens ledamöter uppfyller nedanstående uppgifter? Svarsalternativen har varit mycket bra, ganska bra, varken bra eller dåligt, ganska dåligt och mycket dåligt. Källa: SOM- undersökningarna 1998 och 2002 samt riksdagsundersökningarna Riksdagskandidat 1998 och Riksdagsenkät 2002.

14Frågan har ställts i forskningsprojektets enkätundersökning med samtliga riksdagsledamöter (Riksdagsenkät 2002). Svarsfrekvensen för undersökningen uppgick till 94 procent. Insamlingsperioden (12 november7 maj 2003) har varit parallell med SOM-undersökningen (24 september 200210 februari 2003). Ansvarig för 2002 års riksdagsundersökning har Martin Brothén varit.

15I denna jämförelse finns det skäl att utnyttja balansmåttet eftersom andelen svarande som uppgivit svarskategorin varken bra eller dåligt är ganska olika för medborgare och riksdagsledamöter.

23

2005/06:RS3 RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR

Riksdagsledamöter gör i de allra flesta fall mer positiva bedömningar av hur riksdagen hanterar de olika uppgifterna. Endast för två av sju uppgifter är andelen dåligt större än andelen bra, vilket kan jämföras med medborgarna där tre av sju uppgifter uppmäter ett negativt balansmått och ytterligare ett hamnar på jämviktspunkten (±0). I nästan samtliga fall är dessutom balansmåtten som uppmäts för riksdagens ledamöter mer positiva jämfört med motsvarande balansmått bland medborgare.

Om fem av riksdagens uppgifter är ledamöternas bedömning huvudsakligen positiv. Det framgår av att andelen ledamöter som tycker att riksdagen sköter dessa uppgifter bra är större än andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen sköter uppgifterna dåligt. Balansmåtten för uppgifterna att övervaka regeringens arbete (+53), fatta avgörande beslut (+46), avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna (+45), ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen (+30) samt bevaka utvecklingen inom EU (+11) är därför positiva. För de två andra uppgifterna är däremot andelen riksdagsledamöter som tycker att riksdagen hanterar uppgifterna dåligt större än andelen som tycker att riksdagen hanterar dessa uppgifter bra. Det gäller både uppgiften att vara central debattarena (9) och att förutse framtida problem innan de blir akuta (22).

Riksdagsledamöternas bedömningar av riksdagen och riksdagens ledamöter har blivit mer positiva mellan 1998 och 2002 i fyra fall och mer negativa i tre.16 Ledamöterna är i jämförelse med 1998 mindre nöjda med hur riksdagen fullgör uppgifterna att fatta avgörande beslut, övervaka regeringen och vara central debattarena. Däremot är ledamöterna mer positiva till de fyra andra uppgifterna jämfört med bedömningarna fyra år tidigare. Högre balansmått uppmäts för riksdagsledamöterna 2002 jämfört med 1998 när vi ser till uppgifterna att förutse framtida problem, avspegla åsiktsfördelningen, ta initiativ i frågor som inte tas upp av regeringen och bevaka utvecklingen inom EU.

Riksdagsledamöter och medborgare rangordnar uppgifterna efter bedömningen av hur väl de fullgörs på ett likartat sätt, även om rangordningarna var mer överensstämmande 1998.17 Riksdagsledamöter och medborgare är till exempel överens om vilka två uppgifter som riksdagen hanterar bäst (fatta avgörande beslut och övervaka regeringen). Likaså är medborgare och folkvalda överens om att riksdagen är minst bra på att förutse framtidens problem. Bara när det gäller att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna märks en

161998 års riksdagsundersökning Riksdagskandidat 1998 genomfördes på uppdrag av den parlamentariska utredningen Rådet för utvärdering av 1998 års val. Svarsfrekvensen för enkätundersökningen blev 94 procent. Insamlingen av enkätsvar ägde rum mellan den 13 oktober 1998 och den 1 mars 1999. Ansvarig för 1998 års riksdagsundersökning var Martin Brothén.

17Spearmans rho var .52 år 2002. Spearmans rho är ett rangkorrelationsmått med vilket två rangordningars likhet kan jämföras. Måttet uttrycker graden av överensstämmelse beträffande rangordningarna för medborgarnas respektive riksdagsledamöternas bedömning av hur riksdagen fullgör sina uppgifter (jfr Brothén 1999:268). Måttet kan variera mellan 1,0 (hur riksdagen uppfyller sina uppgifter rangordnas helt olika av medborgare och folkvalda) och +1,0 (hur riksdagen uppfyller sina uppgifter rangordnas helt lika av medborgare och folkvalda). 1998 uppmättes Spearmans rho = .73 (Brothén 1999:268).

24

RIKSDAGENS STARKA OCH SVAGA SIDOR 2005/06:RS3

markerad skillnad. Medborgarna är inte lika positiva i sina bedömningar av denna uppgift som riksdagsledamöterna själva är.

Problembilden hos riksdagsledamöter och medborgare är således densamma: Man är överens om riksdagens starka och svaga sidor. Resultaten kan något ställas i relation till tidigare forskning där till exempel Peter Esaiasson visat att riksdagsledamöter inte lyckats särskilt bra med den svåra uppgiften att förutse framtida problem för att kunna vidta lämpliga åtgärder innan problemen blir akuta (Esaiasson 1999a; 1999b).18 Det förefaller således som om medborgarnas respektive riksdagsledamöternas utvärdering av riksdagen inte bara står i överensstämmelse med varandra utan också i någorlunda överensstämmelse med tidigare forskningsresultat.

Avslutande reflexioner

En viktig slutsats av kapitlet är att politiska val tenderar att fungera som motorer för utvecklingen av förtroendet för riksdagen. Förtroendet stiger under valåren för att falla tillbaka något året därpå. En annan viktig slutsats är att det finns skäl att se förtroendet för nationella parlament i ljuset av hur människor uppfattar att parlamenten hanterar olika uppgifter. Människors allmänna och generella bedömning av förtroendet för riksdagen visade sig vara starkt kopplat till de bedömningar som görs av hur riksdagen hanterar de funktioner institutionen har i det representativa styrelseskicket.

Förtroendet för riksdagen har säkert flera förklaringar. Det står dock klart att förtroendet i en inte ringa utsträckning bestäms av medborgarbedömningarna av hur riksdagen hanterar ett antal olika uppgifter. Ett sådant resultat pekar i en bestämd riktning. Förtroendet för riksdagen är inte oberoende av institutionella spelregler och de eventuella institutionella brister som omger det parlamentariska arbetet. Medborgare utvecklar sin bedömning av förtroendet för riksdagen i nära samklang med i vilken utsträckning de bedömer att riksdagen hanterar olika uppgifter bra eller dåligt. En given reservation som bör föras in i resonemanget är att både den allmänna bedömningen av förtroendet för riksdagen och de olika bedömningarna av hur riksdagen fullgör sina uppgifter skulle kunna föras tillbaka på andra förklaringsfaktorer, vilka i föreliggande undersökning inte har beaktats. Syftet har, som tidigare nämnts,

18 Statsvetarna Magnus Isberg och David Arter har i sina utvärderingar av riksdagens starka och svaga sidor funnit att riksdagen är bäst på att formulera och initiera beslut och sämst när det gäller uppgiften att övervaka regeringsarbetet (se även Holmberg Esaiasson samma bedömning kunde enligt utredningen göras avseende arbete på avdelning inom ett utskott.

Utskottsorganisationens historiska utveckling

I samband med införandet av enkammarriksdagen 1971 övergick utskottsorganisationen i riksdagen till ett system med i huvudsak fackutskott. Dessförinnan hade utskottsorganisationen varit baserad på funktionsutskottsprincipen med olika utskott för till exempel grundlagsstiftning (konstitutionsutskott), lagstiftning (lagutskott), beskattning (bevillningsutskott) och budgetreglering (statsutskott). Sammantaget fanns i slutet av 1960-talet 10 fasta utskott, varav 3 lagutskott. Vissa av utskotten arbetade i sin tur på två eller flera avdelningar, vilka upprättade förslag till betänkanden som efter föredragning i utskottet avgavs i utskottets namn.

Sedan 1971 har de fasta utskotten i riksdagen varit 16 till antalet.24 Dessa är, som sagt, indelade efter fackutskottsprincipen, det vill säga alla ärenden inom ett visst ämnesområde bereds av ett och samma utskott. Vissa smärre avvikelser från denna princip föreligger dock. Lagutskottet bereder lagstiftningsärenden inom civilrätten oberoende av ämnesområde. Därtill bereder inte utskottet några anslagsärenden. Även konstitutionsutskottet, finansutskottet och skatteutskottet kan åtminstone delvis sägas avvika från fackutskottsprincipen i det att de har sina rötter i det gamla systemet där man utgick från de skilda statsrättsliga funktionerna, det vill säga funktionsutskottsprincipen.25

I stora drag är utskottsindelningen i dag densamma som 1971. De enda ändringarna är att inrikesutskottet bytt namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). Dessutom har jordbruksutskottet bytt namn till miljö- och jordbruksutskottet (1998). Samtidigt kan nämnas att departementsindelningen under samma period har genomgått stora ändringar, vilket inneburit att den överensstämmelse som en gång i tiden förelåg mellan utskottsindelningen och departementsindelningen minskat successivt.

Vad gäller särskilda utskott har sedan 1971 sådant förekommit endast vid ett tillfälle, nämligen 1992 då EES-utskottet tillsattes. Sammansatta utskott har däremot varit förhållandevis vanliga under senare år. Sedan riksmötet 1995/96 har sammansatta utskott förekommit i följande konstellationer: sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet samt sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet.

24De 16 utskotten är följande: konstitutionsutskottet, finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, lagutskottet, utrikesutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet, trafikutskottet, miljö- och jordbruksutskottet, näringsutskottet, arbetsmarknadsutskottet och bostadsutskottet.

25Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar

(Stockholm: Norstedt, 1980), s. 683.

32

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Samtidigt som utskottsorganisationen har varit förhållandevis intakt sedan 1971 års reform har det inom ramen för utskottsorganisationen förekommit vissa förändringar i utskottens beredningsområden. Förändringar har dock varit förhållandevis ringa. Det rör sig om dels förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen, dels ändringar av utskottens utgiftsområden genom att ändamål och verksamheter som finansieras med anslag förs över från ett utgiftsområde till ett annat utgiftsområde, vilket kan medföra att beredningsansvaret flyttas från ett utskott till ett annat (ibland, men inte alltid, förutsätter också detta att riksdagsordningen ändras avseende utskottens ärendefördelning). Vad gäller förändringar av utskottens ärendefördelning i riksdagsordningen har riksdagen sedan 1971 fattat beslut om sådana vid ett 15-tal tillfällen. De största ärendeomflyttningar som har skett är att konsumentfrågor flyttats från näringstill lagutskottet (1983), asyl- och migrationsfrågor från arbetsmarknadstill socialförsäkringsutskottet (1983), regionalpolitiken från arbetsmarknadstill näringsutskottet (1998), finansmarknadsfrågor från närings- till finansutskottet (1996) samt förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg från socialtill utbildningsutskottet (1998).26 Vad gäller byten av verksamheters utgiftsområdestillhörighet har de senaste åren sådana gjorts i syfte att anpassa regeringens indelning i politikområden (vilka beslutas av regeringen) till riksdagens arbetsformer.

Tidigare undersökningar av utskottens organisation och arbetssituation

Utskotten och deras arbetssätt har tidigare varit föremål för flera undersökningar. En av de mer omfattande undersökningarna genomfördes av Herbert Tingsten i dennes statsvetenskapliga studie av utskottsväsendet perioden 18671934.27 Tingsten gick därvid i detalj igenom utskottens organisation i form av bland annat sammanträdenas genomförande, presidiernas funktion och verksamheten i utskottens kanslier, utskottens förberedande behandling av ärenden i form av bland annat samarbete mellan olika utskott och utskottens beredningsformer, samt utskottens beslutsfattande, utformningen av utskottens betänkanden och reservationer i utskotten. Tingsten lyfte bland annat fram utskottsväsendets särställning i Sverige jämfört med i andra länder i fråga om kansliresurser.28 De svenska utskottens kanslier var enligt Tingsten mer omfattande, hade större administrativ kapacitet och fyllde viktigare funktioner. Detta hängde bland annat samman med att utskottens betänkanden i andra länder inte syftade till så grundliga utredningar som i Sverige.

26 Ulf Christoffersson, Utskottsindelningen, PM (Kammarkansliet, 2004-08-03) s. 1.

27Herbert Tingsten, Sveriges riksdag: historisk och statsvetenskaplig framställning. Elfte bandet. Utskottsväsendet (Stockholm, 1934).

28Ibid., s. 326 f.

33

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

En annan omfattande studie av utskottsväsendet genomfördes i mitten av 1960-talet av statsvetaren Nils Stjernquist.29 Han konstaterade bland annat att arbetstiden växlade mellan olika utskott och att den kunde vara växlande från ett år till ett annat för ett och samma utskott. Statsutskottet och lagutskottet hörde dock normalt till de mera arbetstyngda utskotten.30 Han poängterade samtidigt svårigheten med att mäta arbetsvolymen för riksdagsledamöter samt kamrarnas och utskottens kanslier. De siffror och uppgifter som anfördes i studien visade enligt Stjernquist dock att arbetsvolymen ökat kraftigt genom åren.31 Stjernquist konstaterade även att antalet tjänstemän i de ständiga utskotten inte var mycket högre år 1965 än år 1933.32 Att så var fallet kunde enligt Stjernquist betecknas som anmärkningsvärt. Visserligen togs tjänstemännen i anspråk under längre tid än tidigare på grund av dels längre sessioner, dels ökat arbete i utskottskanslierna mellan sessionerna, men detta större utnyttjande kunde ingalunda svara mot arbetsvolymens ökning.

Tingstens och Stjernquists studier av utskottsväsendet ligger långt tillbaka i tiden, och de gjordes då utskotten var indelade enligt funktionsutskottsprincipen. Efter inrättandet av den nya utskottsorganisationen 1971 har utskottens organisation och arbetssituation utretts och utvärderats vid flera tillfällen.

I november 1973 tillsattes den s.k. arbetsformsutredningen under talman Henry Allards ledning. Utredningens uppfattning var att ordningen med 16 utskott i allt väsentligt fungerat tillfredsställande. En helt jämn arbetsbelastning mellan utskotten kunde man inte förvänta sig, men utredningen menade att alltför stora skillnader kunde undvikas om man i större utsträckning tilllämpade möjligheten enligt riksdagsordningen att avvika från ärendefördelningen med hänsyn till utskottens arbetsförhållanden. Utredningens arbete resulterade inte i några nämnvärda förändringar av utskottsorganisationen.33

Hösten 1980 tillsattes den s.k. utskottskommittén. Kommitténs helhetsintryck av utskottsorganisationen var att den i huvudsak fungerade tillfredsställande. Det fanns dock enligt kommittén brist på flexibilitet inom utskottsapparaten och ett utbrett revirtänkande. Vidare ifrågasatte kommittén om det behövdes så många som 16 utskott. Fyra utskott lag-, utrikes-, försvars- och socialförsäkringsutskotten ansågs ha påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Lag- och socialförsäkringsutskottens ärenden skulle, enligt kommittén, kunna överföras till de besläktade justitierespektive socialutskotten, men på grund av dessas arbetsbörda var detta dock inte praktiskt möjligt. Inom kommittén diskuterades även möjligheten att lägga samman utrikes- och försvarsutskotten. Bistånds- och försvarsfrågorna ansågs dock som så artskilda att de inte borde handläggas i samma utskott. I stället försökte kom-

29Nils Stjernquist, Samhälle och riksdag: historisk och statsvetenskaplig framställning utgiven i anledning av tvåkammarriksdagens 100-åriga tillvaro. Del IV. Riksdagens arbete och arbetsformer (Stockholm: Almqvist i det sistnämnda fallet torde sammanträdestiden ha att göra med granskningsarbetets omfattning snarare än budgetarbetets.

Folkstyrelsekommittén anförde att en jämnare fördelning av budgetärendena i första hand skulle åstadkommas genom omflyttning av ärenden mellan utskotten (SOU 1987:6 s. 213). Det kunde även bli nödvändigt att avskaffa utskott och skapa nya utskott, men riktpunkten borde då vara att inte ändra antalet utskottsplatser. Vad gällde antalet utskott menade kommittén att de åtminstone inte borde vara färre eftersom utskottens beredningsområden inte borde göras mer omfattande. Till betänkandet bifogade kommittén ett antal exempel på en förändrad utskottsindelning som innebar att antalet utskott bibehölls respektive utökades med ett. Kommittén betonade samtidigt att det var riksdagens sak att närmare utreda förändringar i utskottsorganisationen.

34Ibid. s. 13 f.

35Ibid. s. 14 f.

36Magnus Isberg, Riksdagsarbetets variationer, PM 56 (Folkstyrelsekommittén, 1986-05-07), s. 8 f.

35

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Riksdagen har genom åren tillsatt flera egna utredningar som bland annat sett över utskottens organisation och arbetssituation. I början av 1990-talet tillsattes Riksdagsutredningen med uppgift att se över riksdagens hantering av statsbudgeten med mera Vad gällde utskottens arbetssituation konstaterade utredningen att riksdagsarbetet ökat väsentligt i omfattning och intensitet jämfört med vad som gällde när utskottsorganisationen utformades i början av 1970-talet (se förs. 1993/94:TK1). Som exempel nämnde utredningen att antalet motionsyrkanden ökat kraftigt. Den stora ökningen av antalet ärenden hade enligt utredningen i betydande grad påverkat förutsättningarna för fackutskottens arbete.

Utredningen konstaterade också att arbetsbelastningen var ojämnt fördelad mellan olika utskott, både avseende antalet yrkanden och avseende sammanträdestid. Enligt utredningen påverkades utskottens arbetssituation starkt av vilka politiska områden som är aktuella. Förändringar i samhället medför att intresset varierar för olika ämnesområden och att riksdagsarbetet koncentreras på de för tillfället mest angelägna områdena. Vidare menade utredningen att utskottsorganisationen förvisso inte kan avspegla snabba skiftningar i det politiska intresset, men att en bättre följsamhet gentemot olika politikområdens aktualitet borde kunna uppnås genom en tätare översyn av utskottsindelningen och ärendefördelningen.

För en generell minskning av utskottens arbetsbörda diskuterade Riksdagsutredningen omläggning av budgetåret, frivillig restriktivitet för väckande av motioner och ökat användande av förenklad ärendeberedning. Dessa åtgärder skulle emellertid, menade utredningen, knappast lösa de specifika problemen med att vissa utskott var överbelastade. Mot denna bakgrund gjorde utredningen bedömningen att det fanns goda skäl att överväga förändringar i både utskottsindelning och ärendefördelning.

Riksdagsutredningen lanserade ett utkast till hur utskottsorganisationen skulle kunna anpassas till den indelning av statsbudgeten i utgiftsområden som föreslogs av utredningen (se förs. 1993/94:TK3).37 Enligt detta skulle antalet utskott i riksdagen minska från 16 till 15 alternativt 14. Utrikesutskottet och försvarsutskottet skulle slås ihop till ett utrikes- och säkerhetsutskott, ett särskilt invandrings- och biståndsutskott inrättas samt socialförsäkrings- och socialutskotten slås ihop. Frågan om sammanslagning av lag- och justitieutskotten berördes också. Utredningen stannade dock för att inte föreslå någon förändring av utskottsindelningen utan menade att ändringar i utskottsindelningen borde anstå till dess att ett definitivt beslut om utgiftsområden hade fattats. Utredningen föreslog att utredningens expertgrupp skulle få i uppdrag att se över utskottsindelningen och utskottens kansliresurser.

Hösten 1995 presenterade en arbetsgrupp inom talmanskonferensen ett förslag till indelning av budgeten i utgiftsområden (se förs. 1995/96:TK2).

37 Riksdagsutredningens förslag till förändringar av riksdagens beslutsformer antogs av riksdagen (bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424 och bet. 1994/95:KU2, rskr. 1994/95:5). Sedan budgetåret 1997 är statsbudgeten indelad i utgiftsområden i likhet med Riksdagsutredningens förslag.

36

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Arbetsgruppen menade att mycket hade ändrats sedan enkammarreformen när det gäller arbetsbelastningen inom olika områden och också i fråga om sambandet mellan olika ärendegrupper, och det kunde finnas goda skäl att diskutera förändringar i utskottsindelningen. Arbetsgruppen stannade dock för att inte föreslå någon sådan förändring. Ett skäl till det var att det innan erfarenhet vunnits av det nya budgetförfarandet var svårt att förutse vilka effekterna skulle bli på riksdagsarbetet. Det ansågs också, i övergången till det nya systemet för budgetbehandling, finnas ett särskilt värde i att utskotten i så stor utsträckning som möjligt kunde behålla sina tidigare beredningsområden. Arbetsgruppen hade dock för avsikt att så snart erfarenheter vunnits av arbetet med den första budgeten åter ta upp frågan om ändringar i utskottsindelningen.

Arbetsgruppen fortsatte sitt arbete och lämnade ett förslag våren 1998 (se förs. 1997/98:TK1). Gruppen hade då gått igenom erfarenheterna av problem med utskottsindelningen som upplevts i 1996 och 1997 års budgetarbete. Talmanskonferensen instämde med arbetsgruppens slutsats att den existerande utskottsorganisationen på det hela taget var väl lämpad att klara uppgiften att bereda riksdagsärenden. Det ansågs i stor utsträckning vara oundvikligt att det råder skillnader i arbetsbelastningen mellan utskotten. De allra mest arbetsbelastade utskotten var konstitutionsutskottet och finansutskottet, och vilka övriga utskott som hade de tyngsta arbetsbördorna varierade från år till år bland annat beroende på inom vilka områden stora lagstiftningsreformer gjordes. Det var därför omöjligt att genom ändrad utskottsindelning helt ta bort skillnaderna i belastning mellan utskott.

Hösten 1998 beslutade talmanskonferensen att tillkalla en parlamentarisk kommitté, Riksdagskommittén, för att se över och utvärdera vissa frågor rörande riksdagens arbetsformer. Kommittén, som överlämnade sitt huvudbetänkande i februari 2001, studerade bland annat utskottens produktion och arbetsformer samt diskuterade vilka förändringar som skulle behövas i utskottsarbetet och i utskottsorganisationen (förs. 2000/01:RS1).

Kommittén konstaterade att antalet propositioner minskade med närmare 45 procent mellan 1992/93 och 1999/2000 och att antalet utskottsbetänkanden under samma tidsperiod nästan halverades. Utvecklingen av antalet motioner och reservationer följde en inte lika tydlig trend. Orsaken till det minskade antalet utskottsbetänkanden var enligt kommittén bland annat införandet av den nya budgetprocessen 1997 som bland annat innebar att utskotten endast lämnar ett budgetbetänkande per utgiftsområde och att flera utgiftsområden i en del fall behandlas i ett och samma betänkande. Vidare konstaterade kommittén att utskotten totalt beredde ca 33 000 motionsyrkanden mellan 1995/96 och 1998/99. Spännvidden mellan olika utskott var stor. Flest antal yrkanden hade socialutskottet (ca 3 500 yrkanden), följt av miljö- och jordbruksutskottet (ca 3 400 yrkanden) och finansutskottet (ca 3 000 yrkanden). Minst antal yrkanden hade försvarsutskottet (ca 850 yrkanden) och lagutskottet (ca 800 yrkanden).

37

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Vidare lät kommittén kartlägga antalet sammanträden och sammanträdestider hos utskotten. Kommittén konstaterade att spännvidden mellan olika utskott var stor även i detta avseende. Längst sammanträdestid under riksmötet 1998/99 hade utrikesutskottet (101 timmar) och kortast tid hade skatteutskottet (15 timmar).38 Störst antal sammanträden hade under samma riksmöte konstitutionsutskottet (72) medan lag-, skatte-, trafik- och utbildningsutskotten hade minst antal (samtliga 23).

Enligt kommittén skulle vissa personalförstärkningar i utskottsorganisationen behövas, framför allt handläggande personal. Utskotten borde också erbjudas en möjlighet att utföra sitt långsiktiga planeringsarbete vid ett internatsammanträde. Vidare ansåg kommittén att en förstärkning borde ske av vissa gemensamma stödjande funktioner som rör utredningsmetodik, budgetfrågor, EU-frågor, internationella frågor, informationsteknik, informationssökning och upphandling av konsulttjänster med mera

Diskussion om utskottsindelningen39

Sedan enkammarreformen har, som framgått ovan, utskottsindelningen varit föremål för diskussion i flera omgångar. En grundläggande anledning till diskussionerna är skillnaderna i arbetsbelastning mellan utskotten, som har ansetts vara besvärande stora. Svårigheten att finna objektiva mått på ärendebelastningen och att ärendemängden varierar över tid i olika utskott har emellertid gjort diskussioner om skillnader mellan utskottens arbetsbelastning besvärlig.

De säkerhetspolitiska frågorna har ansetts utgöra ett samlat politikområde som borde behandlas i ett och samma utskott. En sådan ordning skulle innebära en sammanläggning av utrikes- och försvarsutskotten. När sammanläggning av dessa utskott har avfärdats vid tidigare tillfälle har hänvisats till sammansatta utskott när säkerhetspolitiska förutsättningar för försvarspolitiken skall behandlas. Centerpartiet har föreslagit inrättandet av ett sårbarhets- och säkerhetsutskott. Förutom frågor som i dag bereds i utrikes- och försvarsutskotten skulle ett sådant utskott även behandla vissa frågor som med nuvarande ordning bereds i närings och bostadsutskotten samt miljö- och jordbruksutskottet.

En annan uppfattning har varit att samla socialpolitiska frågor i ett utskott. Det skulle i så fall innebära att socialförsäkrings- och socialutskotten sammanfördes till ett utskott. Mot bakgrund av att dessa utskott de senaste åren haft en stor arbetsbelastning har en sådan lösning inte ansetts möjlig om man inte samtidigt överflyttar ämnesområden till andra utskott. I sammanhanget bör vidare noteras att det sociala området inom EU även innefattar arbets-

38I sin årliga rapport till kammarkansliet inkluderar UU mottagningar av utländska besök som sammanträdestid. Detta är anledningen till att UU i statistiken har den längsta sammanträdestiden av samtliga utskott (förs. 2000/01:RS1 bil. 5 s. 211).

39Avsnittet bygger i huvudsak på Ulf Christoffersson, Utskottsindelningen, PM (Kammarkansliet, 2004-08-03) s. 7 f.

38

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

marknadspolitik, vilket innebär att även arbetsmarknadsutskottet skulle kunna finnas med i en sådan diskussion som ovan.

En diskussion har tidigare förts om inrättande av ett utskott med inriktning på forskning och framtidsfrågor.40 Ett framtidsutskott finns i dag i Finlands riksdag.

Regleringen av utskottsväsendet

Bestämmelser om utskotten finns i regeringsformen (RF) och riksdagsordningen (RO). Som framgår av dessa har utskotten framför allt till uppgift att vara riksdagens beredningsapparat. För nästan alla ärenden som väcks i riksdagen gäller att de måste hänvisas till (4 kap. 1 § RO) och beredas av ett utskott (4 kap. 3 § andra stycket RF). Ett utskott är å sin sida skyldigt att behandla ärenden som det fått hänvisade till sig, vilket skall göras i betänkanden som avges till riksdagen (4 kap. 9 § RO); till skillnad från i vissa andra länder kan utskotten således inte stoppa ett ärende genom att underlåta att avge ett betänkande. Utöver ärendeberedning skall utskotten enligt riksdagsordningen inom sina respektive ämnesområden också följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 18 §) samt följa arbetet inom EU (10 kap. 3 §); uppgifter som dessa som inte direkt gäller ärendeberedningen betonas alltmer.41

Vad gäller utskottsorganisationen anges i 4 kap. 3 § RF att riksdagen inom sig skall välja utskott, däribland ett konstitutionsutskott och ett finansutskott. Konstitutionsutskottet och finansutskottet är tillsammans med skatteutskottet dessutom namngivna i 4 kap. 2 § RO. Utöver de 3 namngivna utskotten skall riksdagen dessutom tillsätta ett erforderligt antal utskott. Vilka dessa är regleras i riksdagsordningens tilläggsbestämmelse 4.2.1. Eftersom riksdagsordningens tilläggsbestämmelse kan ändras på samma sätt som annan lag, det vill säga genom ett beslut med enkel majoritet, är det förhållandevis lätt att ändra utskottsorganisationen, konstitutionsutskottet, finansutskottet och skatteutskottet undantagna. Bestämmelser avseende särskilt utskott, som tillsätts av kammaren, och sammansatt utskott, som tillsätts av berörda utskott, återfinns i 4 kap. 2 § andra stycket respektive 8 § tredje stycket RO.

Att konstitutions- och finansutskotten namnges särskilt i regeringsformen beror på att regeringsformen tillägger dem särskilda uppgifter, däribland konstitutionsutskottets granskningsverksamhet (12 kap. 13 §§), och att finansutskottet på uppdrag av riksdagen kan bestämma om anslag i den omfattning som behövs för den händelse att budgetregleringen inte slutförts när budgetperioden börjat (9 kap. 4 §). Centrala beredningsuppgifter för konstitu- tions-, finans- och skatteutskotten finns också angivna i riksdagsordningens huvudbestämmelser (4 kap. 45 §§); därigenom det särskilda namngivandet av även skatteutskottet i riksdagsordningens huvudbestämmelser (se ovan). Andra beredningsuppgifter för dessa 3 utskott samt beredningsuppgifter för

40Kai Kronvall, Institutionella förhållanden i nationella parlament en översikt, PM (Riksdagskommittén, 2003-10-06).

41Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Vår författning, 13 uppl. rev. av Magnus Is- berg och Göran Regner (Stockholm: Norstedts Juridik, 2003), s. 102.

39

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

övriga 13 utskott anges i riksdagsordningens tilläggsbestämmelser (4.6.116). Liksom utskottsindelningen är således utskottens ärendefördelning i stora delar förhållandevis lätt att ändra.

Utskotten skall bestå av udda antal ledamöter, lägst 15 (4 kap. 3 § RO). Antalet fastställs av riksdagen på förslag av valberedningen (tilläggsbestämmelse 4.3.1 RO). Anledningen till flexibiliteten i utskottens ledamotsantal är en strävan att ge även mindre partier i riksdagen ordinarie platser i utskotten (bet. 1989/90:KU36 s. 24). Antalet suppleanter skall vara minst lika många som antalet ordinarie ledamöter (7 kap. 8 § RO). Sammansatta utskott består av deputerade för de utskott som kommer överens om att gemensamt bereda ett ärende, och det är utskottens sak att bestämma antalet deputerade.42

Bestämmelser avseende utskottens arbetsformer återfinns främst i 4 kap. RO. Dessa säger bland annat att ett utskott endast får sammanträda samtidigt med kammaren om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller ett val och utskottet i förväg har medgett det genom ett enhälligt beslut (4.12.2). Vidare sägs att utskottssammanträden inte är offentliga men att utskotten kan anordna offentliga utfrågningar för inhämtande av upplysningar (4 kap. 13 §). Statliga myndigheter skall lämna upplysningar och avge yttrande om ett utskott begär det, men regeringen är endast skyldig att göra det i fråga om arbetet inom EU (4 kap. 11 § första stycket). En minoritet om 5 ledamöter i utskottet kan begära att utskottet skall inhämta upplysningar eller ett yttrande (4 kap. 11 § andra stycket). I 4 kap. RO återfinns även bestämmelser för utskotten avseende bland annat jäv, omröstning och reservationsrätt, särskilda yttranden, tystnadsplikt och utrikes resor.

Vad gäller utskottens kanslier anges i riksdagsordningen endast att utskotten skall biträdas av sådana samt att de ingår i riksdagsförvaltningen (9 kap. 2 §). Kansliernas arbetsuppgifter är således inte reglerade. I 1 § lagen (2000:419) om instruktion för riksdagsförvaltningen anges dock huvuduppgifter för riksdagsförvaltningen som helhet. Dessa är att biträda vid behandlingen av riksdagens ärenden, svara för de myndighetsfunktioner och förvaltningsuppgifter som anges i 9 kap. 4 § RO, informera om riksdagens arbete och frågor som rör EU, handlägga ärenden rörande riksdagens internationella kontakter samt tillhandahålla de resurser och den service med mera som i övrigt behövs för kammarens, utskottens och övriga riksdagsorgans verksamhet.

Riktlinjer för utskottens arbetsformer

Riksdagskommittén utarbetade riktlinjer för utskottens arbetsformer vilka avlämnades som förslag till riksdagen av riksdagsstyrelsen (förs. 2000/01:RS1). Riktlinjerna var följande.

Mer självstyrande utskott. Utskotten bör ägna mer tid åt uppföljning/utvärdering och åt EU-bevakning. På sikt innebär det en förskjutning av

42 Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar

(Stockholm: Norstedt, 1980), s. 688.

40

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

utskottsarbetet från beslutsfattande med anledning av propositioner och motioner till utredningar och analyser på eget initiativ.

Bryggor mellan utskottens traditionella och nya uppgifter. Utskottens arbete med uppföljning/utvärdering och EU-frågor skall ses som ett led i en förbättrad och fördjupad beredning av de formella riksdagsärendena.

Långsiktig och mer tematisk planering av utskottsverksamheten. Varje ämnesområde inom ett utskotts beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valperiod, första gången under det första riksmötet och andra gången under något av de följande riksmötena. Minst en behandling under det andra, tredje eller fjärde riksmötet bör vara mer ingående och innehålla inslag av uppföljning/utvärdering och EU-bevakning.

Möjlighet att vid behov ge motioner en förenklad motionshantering. Vid förenklad behandling kan motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottets uppfattning bör ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller hos kommunerna kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas bör vid förenklad behandling utskottet hänvisa till tidigare ställningstagande.

Central roll för kanslicheferna i planeringen av utskottsarbetet. Vid behov skall kanslichefen föreslå utskottet att information om utvecklingen på ett visst område inhämtas till exempel genom av kansliet utförda kunskapsöversikter, studiebesök, utfrågningar eller undersökningar i utskottets egen regi med hjälp av egen eller extern personal.

Fortlöpande diskussion och utvärdering av utskottens arbetsformer. Ett lämpligt forum för detta är ordförandekonferensen, där erfarenhetsutbyte på politisk nivå kan äga rum under talmannens ledning. För kanslicheferna finns ett motsvarande forum i de kanslichefsmöten som regelmässigt anordnas av riksdagsdirektören.

Konstitutionsutskottet delade riksdagsstyrelsens bedömning avseende riktlinjerna och tillstyrkte förslaget (bet. 2000/01:KU23). Riksdagen följde utskottet (prot. 2000/01:124).

Organisation

Antal utskott och ledamöter

Riksdagen är indelad i 16 fasta utskott. Som framgått i det föregående har utskottsorganisationen varit i stort sett intakt sedan övergången till fackutskott 1971. Av de utskott som fanns före 1971 finns till namnet i dag endast konstitutionsutskottet och lagutskottet kvar, varvid lagutskottet närmast svarar mot det gamla första lagutskottet. Vidare svarar skatteutskottet mot det gamla bevillningsutskottet och finansutskottet delvis mot det gamla bankoutskot-

41

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

tet.43 Av de utskott som inrättades bytte senare inrikesutskottet namn till arbetsmarknadsutskottet (1976) och civilutskottet till bostadsutskottet (1983). År 1998 bytte jordbruksutskottet namn till miljö- och jordbruksutskottet.

Som nämnts i det föregående har särskilt utskott endast förekommit en gång sedan 1971. Det var 1992 då EES-utskottet tillsattes för beredningen av propositionen om EES-avtalet. Den tredje utskottsformen, sammansatt utskott, förekom inte alls mellan 1971 och fram till mitten av 1990-talet. Därefter har sammansatta utskott inrättats vid flera tillfällen, i samtliga fall bestående av utskott varav det ena alltid varit utrikesutskottet. Under 1995/96, 1996/97, 1998/99, 2001/02, 2002/03 och 2003/04 års riksmöten bildade utrikes- och försvarsutskotten sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, under 2000/01, 2001/02, 2002/03 och 2003/04 års riksmöten bildade konstitutions- och utrikesutskottet sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet och under 2002/03 års riksmöte bildade utrikesutskottet och miljö- och jordbruksutskottet sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet.

Vad gäller ledamotsantalet i utskotten är huvudregeln att varje utskott skall ha 15 ledamöter (bet. 1997/98:KU27). Under 1988/891990/91 års riksmöten samt sedan 1994/95 års riksmöte har utskotten dock haft 17 ledamöter. Av utskottsledamöterna väljs en till ordförande, en till vice ordförande och, i vissa utskott, en till andre vice ordförande. Dessa bildar utskottets presidium. Suppleanterna i utskotten måste, som framgått ovan, vara minst lika många som antalet ordinarie ledamöter, för närvarande 17. Sedan december 1994 tillämpas en ordning enligt vilken partierna dessutom har rätt till extra suppleanter i utskotten. Partier som har en ordinarie plats har rätt till en extra suppleantplats, det vill säga sammanlagt två suppleantplatser. Partier som har två eller fler ordinarie platser i ett utskott har rätt till två extra suppleantplatser (se förs. 2000/01:RS1 bil. 6 s. 337).

I det särskilda EES-utskottet var antalet ordinarie ledamöter 15, vilket var lika många som i de fasta utskotten vid dåvarande tidpunkt (1992). Suppleanterna var lika många. I de sammansatta utskotten har antalet deputerade genomgående varit detsamma som i de fasta utskotten under samma period, det vill säga 17. Vanligtvis är det ungefär lika många ledamöter från varje utskott, det vill säga 9 respektive 8 deputerade när det rör sig om två utskott som gemensamt bereder ett ärende, men det förekommer även att en större andel är från ett av utskotten. Till exempel kom 11 av de deputerade i det sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet från miljö- och jordbruksutskottet och 6 från utrikesutskottet. Antalet suppleanter i de sammansatta utskotten har som regel varit detsamma som antalet deputerade, det vill säga 17. Det har dock förekommit extra suppleanter även i dessa utskott. Så var suppleanterna fler än 17 i det sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet vid 2002/03 och 2003/04 års riksmöten.

43 Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar

(Stockholm: Norstedt, 1980), s. 670 f.

42

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Utskottens beredningsområden

Som framgått ovan är utskottens uppgifter att bereda ärenden innan beslut fattas i kammaren, följa upp och utvärdera riksdagens beslut och följa arbetet inom EU. Dessa uppgifter föreligger utskotten inom deras respektive beredningsområden.

Utskottens beredningsområden anges i tilläggsbestämmelserna 4.6.116 RO; för konstitutions-, finans- och skatteutskotten tillkommer ytterligare uppgifter som anges i RF och i andra bestämmelser i RO. Utskottens nuvarande beredningsområden framgår av appendix 1.

Som framgår av tilläggsbestämmelserna i RO skall utskotten också bereda anslagsärenden. I statsbudgeten är anslagen grupperade i 27 utgiftsområden. Behandlingen av ett utgiftsområde kan inte delas mellan flera utskott utan samtliga anslag inom ett utgiftsområde bereds av endast ett utskott. Av tabell 3:1 framgår att hälften av utskotten svarar för beredning av anslag inom ett utgiftsområde. Ett utskott, lagutskottet, behandlar inte något utgiftsområde eftersom utskottet inte handlägger några anslagsfrågor. Flest utgiftsområden, 4, behandlas av finans- och socialförsäkringsutskotten.

Utgiftsområdenas omfattning varierar dock kraftigt. Antalet anslag inom ett utgiftsområde skiljer från ett enda (utg.omr. 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen) till ett 90-tal (utg.omr. 16 Utbildning och universitetsforskning). Enbart antalet utgiftsområden säger således inte allt om bredden i utskottens beredningsområden. Jämförs antalet anslag som bereds av respektive utskott visar det sig att utbildningsutskottet bereder flest anslag (101), därefter kulturutskottet och miljö- och jordbruksutskottet (54 vartdera). Minst antal anslag bereder, bortsett från lagutskottet, skatte- (3), justitie- och försvarsutskotten (15 vartdera). Av den stora mängden anslag som bereds av utbildningsutskottet rör cirka hälften grundutbildning, forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor.

TABELL 3:1 UTSKOTTENS UTGIFTSOMRÅDEN OCH ANSLAG (2003/04 ÅRS RIKSMÖTE)

Antal Antal Summa
Utskott utgiftsområden anslag (tusental kr)
KU 1 18 7 896 299
FiU 4 28 155 059 932
SkU 1 3 8 556 043
JuU 1 15 26 432 092
LU 0 0 0
UU 2 16 21 114 113
FöU 1 15 44 331 402
SfU 4 32 235 494 648
SoU 1 36 37 665 272
KrU 1 54 8 663 960
UbU 2 101 65 887 080
TU 1 22 28 535 012
MJU 2 54 18 049 298
NU 3 50 8 260 593
AU 2 22 63 124 487
BoU 1 17 8 798 030

Källa: RO 4.6.116, bet. 2003/04:FiU10.

43

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Även beloppen inom utgiftsområdena varierar kraftigt. Anslagen inom olika utgiftsområden uppgår till ca 124 miljarder kronor inom det största utgiftsområdet (utg.omr. 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp) och till drygt 1 miljard kronor inom det minsta utgiftsområdet (utg.omr. 14 Arbetsliv). Jämförs utskotten med avseende på summan av de utgiftsområden som bereds i budgetbetänkandena visar det sig att socialförsäkrings- och finansutskotten bereder störst belopp (235 respektive 155 miljarder kronor); i det förra fallet avser över hälften av beloppet anslag inom utgiftsområdet Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, till exempel sjukpenning och sjukersättning, och i det senare fallet avser nästan hälften anslag inom utgiftsområdet Allmänna bidrag till kommunerna, till exempel generellt statsbidrag och statligt utjämningsbidrag till kommunerna. Bortsett från lagutskottet bereder konstitutions- och näringsutskotten minst belopp (7,9 respektive 8,3 miljarder kronor).

Kanslierna och deras personal

Varje utskott biträds av ett kansli bestående av kanslichef, föredragande och assistenter. Tillsammans med kammarkansliet, administrativa kontoret och kansliet för informations- och kunskapsförsörjning bildar utskottskanslierna riksdagsförvaltningen.

Personella resurser

I tabell 3:2 redovisas antalet anställda i riksdagsförvaltningen och utskottens kanslier. Av totalt ca 630 anställda i riksdagsförvaltningen är 117 anställda i utskottskanslierna, vilket motsvarar knappt 20 procent. Sett över tid har antalet anställda ökat i både riksdagsförvaltningen som helhet och i utskottskanslierna. Sedan 1993 är ökningen ca 25 procent i hela riksdagsförvaltningen och ca 12 procent i utskottskanslierna. I tabellen har för utskottskansliernas del under denna period bland annat tillkommit ett kansli, EU-nämndens kansli, i samband med att Sverige blev medlem i EU 1995.

TABELL 3:2 ANSTÄLLDA I RIKSDAGSFÖRVALTNINGEN OCH UTSKOTTENS

KANSLIER (INKL. EU-NÄMNDEN)

År Hela riksdagsförvaltningen Utskottens inkl. EU-nämndens kanslier
1993 505 104
1994 534 100
1995 561 104
1996 578 110
1997 595 117
1998 595 106
1999 612 110
2000 615 110
2001 627 113
2002 630 113
2003 631 117

Kommentar: Uppgifterna avser antal anställda (inkl. vikarier på fasta anställningar) per den 31 december. Källa: Personalenheten.

44

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Antal tjänster (ej antal anställda) knutna till respektive utskottskansli har varit förhållandevis oförändrat de senaste åren. Senast utskotten fick fler tjänster var 2001, då trafik- och skatteutskotten fick var sin föredragandetjänst efter att under flera år haft extra föredragande.

Vanligast är att det i ett utskottskansli finns en tjänst som kanslichef, tre tjänster som föredragande och två tjänster som assistenter, det vill säga totalt sju tjänster. De största kanslierna har konstitutions- och finansutskotten, i vilka det totalt finns 10,5 respektive 9,5 tjänster. I båda dessa finns 5,5 föredragandetjänster och tre assistenttjänster. Förutom tjänsten som kanslichef i båda utskotten finns i konstitutionsutskottet dessutom en tjänst som biträdande kanslichef. Minst antal tjänster finns i försvars-, kultur- och bostadsutskottens kanslier, vilka totalt har fem tjänster vartdera. I de två förstnämnda finns en kanslichefstjänst, två föredragandetjänster och två assistenttjänster, och i det sistnämnda finns en kanslichefstjänst, tre föredragandetjänster och en assistenttjänst. Skillnaden mellan de största och minsta utskottskanslierna är således 5,5 tjänster, det vill säga de minsta utskottskanslierna är knappt hälften så stora som det största utskottskansliet.

Antalet tjänster i utskotten behöver inte vara detsamma som antal årsarbetskrafter. Till exempel kan en tjänst vara obesatt under en längre tid eller en anställd kan vara tjänstledig, långtidssjuk etc. Vidare kan personal lånas in från till exempel andra enheter inom riksdagsförvaltningen för att kompensera för frånvaro eller förstärka kansliet när arbetsbelastningen är hög (se mer nedan). I tabell 3:3 redovisas antalet årsarbetskrafter under 2003/04 i respektive utskottskansli. Hänsyn har tagits till tjänstledighet, längre sjukfrånvaro och extraresurser; lån av personal mellan utskottskanslierna har inte beaktats. Av tabellen framgår att antalet tjänster i utskotten som regel är ett annat än antalet årsarbetskrafter. I nio utskottskanslier understeg antalet årsarbetskrafter antalet tjänster och i sex utskottskanslier översteg antalet årsarbetskrafter antalet tjänster. Alltjämt är konstitutions- och finansutskottens kanslier störst (9,8 respektive 9,2 årsarbetskrafter). Det minsta kansliet sett till antalet årsarbetskrafter är arbetsmarknadsutskottets kansli (4,8 årsarbetskrafter), som under 2003/04 hade klart färre årsarbetskrafter än tjänster.

45

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 3:3 ANTAL TJÄNSTER RESPEKTIVE ÅRSARBETSKRAFTER 2003/04 (EXKL. EU-NÄMNDEN)

Antal tjänster Faktiska årsarbetskrafter
Kans- Föredra- Assi- Kansli- Föredra- Assi-
Utskott lichef gande stent Totalt chef gande stent Totalt
KU 2 5,5 3 10,5 2,0 4,8 3,0 9,8
FiU 1 5,5 3 9,5 1,0 5,2 3,0 9,2
SkU 1 4 2 7 1,0 4,0 2,0 7,0
JuU 1 3 2 6 1,0 3,8 1,7 6,5
LU 1 3 2 6 1,0 3,0 1,8 5,8
UU 1 3 3 7 1,0 3,0 2,9 6,9
FöU 1 2 2 5 1,0 2,2 2,0 5,2
SfU 1 3 2 6 1,0 3,0 1,7 5,7
SoU 1 4 2 7 1,0 4,5 2,0 7,5
KrU 1 2 2 5 1,0 2,4 2,0 5,4
UbU 1 3 2 6 1,0 3,2 2,0 6,2
TU 1 3 2 6 1,0 3,0 1,9 5,9
MJU 1 4 2 7 1,0 3,6 1,8 6,4
NU 1 3 2 6 1,0 3,0 1,9 5,9
AU 1 3 2 6 1,0 2,1 1,7 4,8
BoU 1 3 1 5 1,0 3,0 1,4 5,4

Kommentar: I kategorin kanslichef ingår även eventuell biträdande kanslichef och i kategorin assistent ingår även eventuella byrådirektörer. Faktiska årsarbetskrafter visar det genomsnittliga antalet tjänstgörande i utskottskanslierna under perioden september 2003augusti 2004. Tjänstledighet, extraresurser (till exempel inlånad personal från andra enheter, dock ej utskott) och längre sjukfrånvaro är inräknad. Källa: Personalenheten.

Vidare kan det noteras att skillnaderna mellan de största och minsta kanslierna minskar något när antalet årsarbetskrafter studeras i stället för antalet tjänster. Skälet till det är att de största kanslierna (konstitutions- och finansutskottens kanslier) hade färre årsarbetskrafter än tjänster medan de mindre kanslierna (försvars-, kultur- och bostadsutskottens kanslier) hade flera årsarbetskrafter än tjänster.

Utöver vad som framgår i tabellen har utskottskanslierna hjälpt varandra. Till exempel hade arbetsmarknadsutskottet en föredragande utlånad till utrikesutskottet under hela våren 2004; antalet årsarbetskrafter i arbetsmarknadsutskottets kansli var således i verkligheten ännu lägre än vad som anges i tabellen. Vidare har till exempel en föredragande som delar sin tjänst mellan finans- och konstitutionsutskotten 2003/04 bistått Riksdagskommittén i dess arbete. En föredragande vid utrikesutskottet har varit huvudsekreterare i Riksdagskommittén.

Arbetstoppar och samverkan med andra kanslier och enheter

Den period under arbetsåret som sammantaget bedöms vara mest arbetsam för kanslierna är hösten, då bland annat statsbudgeten behandlas. Alla kanslier utom ett, lagutskottet, som ju inte handlägger några anslagsfrågor, bedömer att arbetsbelastningen under denna period är hög. I stort sett lika många kanslier bedömer att arbetsbelastningen är hög hela våren, även om vissa anför att

46

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

belastningen främst är hög i början av våren och andra att den främst är hög i slutet av våren. Under sommaruppehållet anses arbetsbelastningen genomgående vara låg eller, med hänsyn till semestrar, normal. Arbetsuppgifter under sommaruppehållet som nämns är bland annat arbete med ärenden som inte blivit avklarade under våren, såsom propositioner avlämnade före sommaren, uppföljning och utvärdering, uppdatering av EU-promemoria, besöksverksamhet, kompetensutveckling, språkutbildning och diverse administrativa uppgifter (till exempel verksamhetsberättelsen, reserapporter, arkivering).

Det klart vanligaste sättet att parera arbetstoppar i utskottsarbetet är att den egna kanslipersonalen arbetar mer än normalt; i stort sett alla kanslier uppger att de brukar parera arbetstoppar på det viset. Ungefär två tredjedelar uppger även att de brukar låna in personal från andra utskottskanslier eller enheter.

När det gäller föredragande uppger knappt en tredjedel av kanslierna att de i stort sett aldrig lånar personal från andra kanslier eller enheter. Runt en fjärdedel uppger att de lånar in föredragandepersonal mellan en och ett par veckor per mandatperiod. Ytterligare ungefär en fjärdedel uppger att de lånar in föredragandepersonal mellan en och ett par veckor per år och ett par kanslier uppger att de lånar in föredragandepersonal i ännu högre utsträckning. Vanligast är att låna från andra utskottskanslier, därefter från utredningstjänsten. Assistenter lånas enligt kanslierna inte in lika ofta. Det torde här dock ändå förekomma att assistentpersonal vid olika utskott hjälper varandra vid enstaka tillfällen, till exempel i samband med större utskick.

När föredragande lånas ut sker det nästan enbart till andra utskottskanslier; det förekommer även att föredragande lånas ut till särskilda arbetsgrupper eller kommittéer (till exempel Riksdagskommittén, se ovan) och projekt (till exempel Urix). Utlåning av assistenter sker oftast till andra utskottskanslier, därefter till utredningstjänsten. Andra enheter och avdelningar som assistenter lånas ut till är informationsenheten, internationella kansliet, kammarkansliet, administrativa kontoret och IT-avdelningen.

Sammanträden

Antal sammanträden och sammanträdestimmar

Tabell 4:1 visar antal utskottssammanträden under 2002/03 och 2003/04 års riksmöten. Som framgår avhölls något fler sammanträden 2003/04 än 2002/03, 583 jämfört med 533. Någon längre trend vad gäller antal sammanträden per år har inte kunnat studeras på grund av att uppgifter om föregående riksmöten saknas. En tidigare undersökning som genomfördes av en referensgrupp till Riksdagskommittén visar dock att det under 1998/99 avhölls totalt 540 utskottssammanträden (förs. 2000/01:RS1 bil. 5 s. 193). Denna siffra kan närmast jämföras med antalet sammanträden 2002/03 då det i båda fallen rör sig om första riksmötet efter ett riksdagsval. En sådan jämförelse ger vid handen att antalet sammanträden varken har ökat eller minskat mellan 1998/99 och 2002/03.

47

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 4:1 ANTAL SAMMANTRÄDEN

2002/03 2003/04
KU 80 * 78 *
FiU 34 39
SkU 16 25
JuU 30 43
LU 32 32
UU 54 * 58 *
FöU 28 29
SfU 33 37
SoU 37 31
KrU 21 26
UbU 18 21
TU 26 39
MJU 35 38
NU 38 34
AU 23 26
BoU 28 27
Totalt 533 ** 583 **

Kommentar: *Både allmänna och särskilda sammanträden. Under 2002/03 avhöll KU 44 allmänna och 36 särskilda sammanträden och UU avhöll 28 allmänna och 26 särskilda sammanträden. Under 2003/04 avhöll KU 41 allmänna och 37 särskilda sammanträden och UU avhöll 31 allmänna och 27 särskilda sammanträden. **Härutöver avhöll sammansatta utskott 25 sammanträden under 2002/03 och 13 sammanträden under 2003/04. Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet sammanträdde 3 gånger under 2002/03 och 5 gånger under 2003/04, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet sammanträdde 15 gånger under 2002/03 och 8 gånger under 2003/04 och sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet sammanträdde 7 gånger under 2002/03.

Under 2003/04 hölls i genomsnitt 36 sammanträden per utskott. Variationen mellan utskotten är dock stor. Klart flest sammanträden hade konstitutionsutskottet, som sammanträdde 78 gånger. Endast två ytterligare utskott, utrikes- och justitieutskotten, hade fler än 40 sammanträden. I konstitutionsutskottets siffra ingår både allmänna och särskilda sammanträden, det vill säga sammanträden med allmänna ärenden och sammanträden med granskningsärenden. De allmänna och särskilda sammanträdena hålls i regel i anslutning till varandra, och således rör det sig inte om 78 olika sammanträdestillfällen. Under 2003/04 höll utskottet 41 allmänna sammanträden och 37 särskilda sammanträden, vilket innebär att det sammanträdde vid drygt 40 tillfällen. Även utrikesutskottets siffra inkluderar både allmänna och särskilda sammanträden. Med särskilda sammanträden avses då mottagningar av besök med mera, vilka i övriga utskott vanligtvis inte bokförs som sammanträdestid.44 Av utrikesutskottets 58 sammanträden under 2003/04 var 31 allmänna

44 Som skäl för att bokföra sådana aktiviteter som sammanträdestid har, från utrikesutskottets kansli, anförts att utrikesutskottets arbetssätt skiljer sig delvis från övriga

48

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

och 27 särskilda sammanträden. Minst antal sammanträden av utskotten hade utbildnings-, skatte-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten, vilka under 2003/04 höll runt 25 sammanträden var eller färre.

Ett annat mått på utskottens sammanträden är det totala antalet sammanträdestimmar per riksmöte, vilket beror på både antal sammanträden och sammanträdenas längd. Av tabell 4:2 framgår att utskotten under 2003/04 sammanträdde totalt 722 timmar, vilket jämfört med 2002/03 var en ökning med 123 timmar. Den genomsnittliga sammanträdestiden per utskottssammanträde ökade också, från 1,12 till 1,24 timmar per sammanträde. Jämfört med 2002/03 blev således utskottssammanträdena under 2003/04 både fler och längre.

TABELL 4:2 ANTAL SAMMANTRÄDESTIMMAR

2002/03 2003/04
KU 83 * 81 *
FiU 35 41
SkU 17 23
JuU 36 48
LU 35 40
UU 62 * 87 *
FöU 36 41
SfU 43 53
SoU 42 47
KrU 30 34
UbU 23 31
TU 39 52
MJU 36 55
NU 40 44
AU 28 32
BoU 14 13
Totalt 599 ** 722 **

Kommentar: *Både allmänna och särskilda sammanträden. Under 2002/03 ägnade KU 53 timmar åt allmänna sammanträden och 30 timmar åt särskilda sammanträden och UU 35 timmar åt allmänna sammanträden och 27 timmar åt särskilda sammanträden. Under 2003/04 ägnade KU 46 timmar åt allmänna sammanträden och 35 timmar åt särskilda sammanträden och UU 53 timmar åt allmänna sammanträden och 33 timmar åt särskilda sammanträden. **Härutöver sammanträdde under 2002/03 och 2003/04 sammansatta utskott totalt 27 timmar respektive 13 timmar. Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet sammanträdde 3 timmar under 2002/03 och 2 timmar under 2003/04, sammansatta konstitutions- och utrikesutskottet sammanträdde 17 timmar under 2002/03 och 11 timmar under 2003/04 och sammansatta utrikes- och miljö- och jordbruksutskottet sammanträdde 7 timmar under 2002/03.

utskotts. Den typ av besök och mottagningar som utrikesutskottet har när det tar emot delegationer med mera är en viktig del av utskottets arbete. Detta är en konsekvens av att riksdagens och utskottets roll inom utrikespolitiken konstitutionellt sett skiljer sig något från hur det ser ut inom andra beredningsområden.

49

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Omräknat per utskott var den årliga sammanträdestiden under 2003/04 i genomsnitt 45 timmar. Precis som var fallet med antal sammanträden ovan är variationen mellan utskotten stor. Mest sammanträdestid hade utrikesutskottet, som sammanträdde 87 timmar. Exkluderas utskottets tid för mottagning av besök med mera, det vill säga utskottets särskilda sammanträden, var sammanträdestiden 53 timmar. Näst mest sammanträdestid hade konstitutionsutskottet, som totalt sammanträdde 81 timmar, varav 46 timmar ägnades åt allmänna ärenden och 35 timmar åt granskningsärenden, vilka även inkluderar tid för utfrågningar av statsråd. Över 40 procent av konstitutionsutskottets sammanträdestid ägnades alltså åt granskning av regeringen. Till utrikes- och konstitutionsutskottens sammanträdestid kan läggas sammansatta konstitutions- och utrikesutskottets sammanträdestid, som under 2003/04 uppgick till 11 timmar. Vidare bildade utrikesutskottet tillsammans med försvarsutskottet sammansatta utrikes- och försvarsutskottet, vars sammanträdestid under 2003/04 uppgick till 2 timmar.

Efter utrikes- och konstitutionsutskotten är avståndet förhållandevis stort till övriga utskotts sammanträdestid. Miljö- och jordbruks-, socialförsäkrings- och trafikutskotten sammanträdde alla mer än 50 timmar. Klart minst sammanträdestid hade bostadsutskottet (13 timmar), därefter skatte- och finansutskotten (23 respektive 28 timmar).

Mönstret av utskottens sammanträdestider överensstämmer delvis med hur ofta de sammanträder. Vissa skillnader finns dock, vilket beror på att utskotten har olika långa sammanträden. Till exempel sammanträdde finansutskottet något oftare än genomsnittet medan utskottets sammanträdestid var något lägre än genomsnittet. Jämförs utskotten framkommer att skatte- och bostadsutskotten kännetecknas av korta sammanträden som i genomsnitt varar under en timme. Längst sammanträden har i genomsnitt konstitutionsutskottet när hänsyn tas till att de allmänna och särskilda sammanträdena i regel hålls i anslutning till varandra (1,8 timmar). Andra utskott med förhållandevis långa sammanträden är utrikes- och socialutskotten (båda i genomsnitt över 1,5 timmar).

Som framgått ovan ökade antalet sammanträdestimmar mellan 2002/03 och 2003/04. Sett över en längre tidsperiod har dock antalet sammanträdestimmar gått ned. Under valperioden 1994/951997/98 sammanträdde utskotten i genomsnitt drygt 50 timmar per riksmöte. Under 1998/992001/02 sjönk denna siffra till knappt 48 timmar och under första halvan av den innevarande valperioden har den sjunkit ytterligare, till 41 timmar. På tio år har utskottens genomsnittliga sammanträdestid således minskat med nästan 20 procent.45 Sett i ett ännu längre tidsperspektiv blir trenden än tydligare. I början av 1970-talet var utskottens genomsnittliga sammanträdestid ca 68 timmar per riksmöte, och under början av 1980-talet hade siffran gått ned till 57 timmar

45 Bilden blir densamma när jämförelsen avgränsas till endast de två första åren i respektive valperiod.

50

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

per riksmöte.46 De senaste 30 åren har utskottens sammanträdestid således minskat med ca 40 procent.

Den nedåtgående utvecklingen återfinns i flertalet utskott, vilket illustreras i figur 4:1. Jämförs den innevarande valperioden med valperioden 1994/95 1997/98 har sammanträdestiden minskat i elva utskott. Endast i två utskott, trafik- och socialutskotten, har sammanträdestiden ökat nämnvärt. Noterbart är även att två utskott, konstitutions- och utrikesutskotten, genomgående har mer sammanträdestid än övriga under den senaste tioårsperioden. Skatte- och bostadsutskotten har däremot mindre sammanträdestid än övriga.47

FIGUR 4:1 SAMMANTRÄDESTIMMAR 1994/952003/04

120
100
timmar/riksmöte 80
60
40
20
0
U FiU SkU uU LU U FöU SfU SoU rU bU TU oU NU U oU
K U K A
J U J B

1994-1998

1998-2002 2002-2004

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet sammanträdestimmar per riksmöte under de senaste valperioderna.

Av figuren framgår också att utskottens sammanträdestid varierar mellan olika valperioder, och även om den långsiktiga trenden är mindre sammanträdestid är utvecklingen inte alltid sådan att sammanträdena blir kortare och kortare för varje riksmöte. I vissa utskott är variationerna mellan olika riksmöten mycket stora, vilket torde medföra ett stort mått av ryckighet i deras verksamhet. Jämförs utskottens sammanträdestid under de senaste tio riksmötena (1994/952003/04) framkommer att riksmötet med mest sammanträdestid mer än dubbelt så många sammanträdestimmar som riksmötet med för hela elva utskott innehöll minst sammanträdestid. Störst har variationen relativt sett varit för bostads-, skatte- och utbildningsutskotten. De utskott med relativt sett minst variation över den studerade perioden, det vill säga vars sammanträdestid varit stabilast, har varit konstitutions-, närings- och socialutskotten. Även i dessa har variationen dock varit förhållandevis omfattande;

46Uppgifter om utskottens sammanträdestid i början av 1970- och 1980-talen kommer från Magnus Isberg, Riksdagsarbetets variationer, PM 56 (Folkstyrelsekommittén, 1986-05-07), s. 14.

47Se appendix 2 för respektive utskotts sammanträdestid 1988/892003/04 relativt genomsnittet.

51

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

riksmötena med mest sammanträdestid har innehållit omkring 1,5 gånger så många sammanträdestimmar som riksmötena med minst sammanträdestid.

Samband mellan sammanträdestid och ärendemängd med mera

Samtidigt som den långsiktiga trenden är att sammanträdestiden i utskotten minskar kan den alltså öka från ett år till ett annat. Som tidigare påpekats av Riksdagsutredningen torde utskottens arbetssituation påverkas starkt av vilka politiska områden som är aktuella. Under en viss period kan till exempel arbetsrättsfrågor vara på den politiska agendan, varpå arbetsmarknadsutskottet får en ökad arbetsbelastning. Under en annan period kan till exempel förändringar inom skolan vara omfattande, varpå utbildningsutskottets arbetsbelastning ökar.

Mot denna bakgrund bör frågan ställas i vad mån ärendemängden i form av remitterade propositioner och motioner har betydelse för utskottens sammanträdestid. En ökning i antalet remitterade propositioner och motioner till ett utskott innebär mer arbete för utskottet, vilket i sin tur borde märkas i längre sammanträdestid. Om det inte finns ett samband mellan å ena sidan antal remitterade propositioner och motioner och å andra sidan sammanträdestid kan upp- och nedgångar i utskottens sammanträdestider inte förklaras med en ökad arbetsbörda.

I tabell 4:3 redovisas sambandet mellan ärendemängd och utskottssammanträdestid under den senaste tioårsperioden. Förutom antalet remitterade propositioner och motioner måste vid en sådan analys hänsyn tas till ett antal andra faktorer. För det första har det, som framgått ovan, skett en långsiktig och generell nedgång i utskottens sammanträdestider. Hänsyn måste därför tas till under vilken valperiod sammanträdet äger rum. För det andra varierar uppgifterna och arbetsformerna i olika utskott, vilket i sin tur kan påverka deras sammanträdestid; som ju framgått ovan varierar sammanträdestiden kraftigt mellan olika utskott. Av den anledningen bör hänsyn även tas till eventuella skillnader mellan olika utskott.

Av tabellen framgår att det finns ett positivt samband mellan motionsmängd och sammanträdestid. Resultatet är alltså det förväntade. När, som ovan anförts, hänsyn tas till att utskottens sammanträdestid generellt sett minskar för varje år och att olika utskott sammanträder olika mycket så leder 100 extra motioner från den allmänna motionstiden till i genomsnitt knappt fem timmars längre sammanträdestid per riksmöte. Vidare framgår att 10 extra följdmotioner leder till i genomsnitt knappt tre timmars sammanträdestid per riksmöte. Däremot finns inget positivt samband mellan antal propositioner och sammanträdestid, det vill säga fler propositioner leder inte självklart till längre sammanträdestid. Förklaringen till det torde vara att propositionerna varierar i omfång, och det är framför allt i samband med mer omfattande propositioner som utskottens arbetsbelastning och, som en konsekvens av det, sammanträdestid påverkas nämnvärt. En sådan tolkning stöds också av att följdmotioner, som sannolikt i större utsträckning väcks med anledning av mer omfattande propositioner, har positivt samband med sammanträdestid.

52

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

I övrigt bekräftar resultaten i tabellen dels att utskottens sammanträdestid har minskat de senaste tio åren, dels att konstitutionsutskottet sammanträder i betydligt större utsträckning än övriga utskott, med undantag för utrikesutskottet. Det vill säga att även vid kontroll för antalet remitterade propositioner och motioner är trenden den att utskotten sammanträder allt mindre och att konstitutions- och utrikesutskotten sammanträder mer än övriga utskott. Vad gäller konstitutions- och utrikesutskotten torde förklaringen ligga i att en stor del av dessa utskotts bokförda sammanträdestid går åt till annat än allmänna ärenden, i konstitutionsutskottets fall granskning av regeringen och i utrikesutskottets fall mottagningar av besök med mera

TABELL 4:3 ÄRENDEMÄNGD OCH SAMMANTRÄDESTIMMAR (MULTIVARIAT

REGRESSIONSANALYS)

Ostandardiserad
Oberoende variabel koefficient Standardfel
Propositioner 0,4 0,3
Motioner från allmänna motionstiden (100-tal) 4,3 2,4
Följdmotioner (10-tal) 2,8 0,7
1996/971997/98 2,2 3,3
1998/991999/2000 0,8 3,4
2000/012001/02 7,0 3,7
2002/032003/04 11,0 4,3
FiU 56,4 5,4
SkU 74,4 5,2
JuU 53,4 5,1
LU 58,8 5,2
UU 0,7 5,1
FöU 36,6 5,8
SfU 45,4 4,7
SoU 71,7 5,7
KrU 54,1 5,3
UbU 68,5 5,5
TU 69,3 5,3
MJU 54,7 5,1
NU 53,0 4,7
AU 61,1 4,9
BoU 64,2 5,4
R2 = 0,84
N = 144

Kommentar: Analysenheter är respektive utskotts sammanträdestid under ett riksmöte. Riksmötet 1994/95 och konstitutionsutskottet utgör referenskategorier. Då det inte förekom någon allmän motionstid under 1995/96 års riksmöte (med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget) har det riksmötet uteslutits ur analysen.

Vidare framgår av tabellen att det även bland övriga utskott finns en variation i sammanträdestiden. En låg regressionskoefficient i tabellen innebär att

53

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

sammanträdestiden, vid kontroll för ärendemängd, är kort. Lägst koefficient har skatteutskottet (74,4) och högst har försvarsutskottet (36,6). Även om dessa två utskott hade haft lika stor ärendemängd (propositioner och motioner) skulle, enligt dessa resultat, försvarsutskottet haft i genomsnitt nästan 40 fler sammanträdestimmar per riksmöte än skatteutskottet. Skillnaden mellan utskotten kan ha flera orsaker. En möjlig orsak skulle kunna vara att skatteutskottet är mer effektivt i sin beredning av olika ärenden. En annan skulle kunna vara att skatteutskottets ärenden är mindre omfattande och därför tar mindre tid i anspråk. En tredje orsak skulle kunna vara att försvarsutskottet liksom konstitutions- och utrikesutskotten men inte skatteutskottet ägnar en stor del av sammanträdestiden åt annat än beredning av propositioner och motioner.

Sammanträdesbehov

Samtidigt som utskottens sammanträdestid minskar har antalet motioner och propositioner ökat (se avsnittet Produktion). Eftersom ärendemängden påverkar sammanträdestiden borde utvecklingen snarare vara att utskottens sammanträdestid ökar. En fråga är därför om utskotten i dag sammanträder för lite mot bakgrund av det arbete de har att utföra.

Svaret som ges av utskottskanslierna är att så inte är fallet. Det stora flertalet anser att det egna utskottet sammanträder lagom i förhållande till dess uppgifter. Ett mindre antal kanslier anser att utskottet borde sammanträda något mer än i dag. De utskott som anses ha detta behov är sådana som i dag kännetecknas av förhållandevis lite sammanträdestid. Inget kansli anser att det egna utskottet bör sammanträda klart mer än i dag. Att sammanträdestiden minskat parallellt med att arbetsbelastningen ökat, åtminstone sett till motionsfloden, förefaller med andra ord inte ha medfört något större problem. Förklaringen till det torde stå att finna i att utskottens arbetsformer har ändrats till att bli mer effektiva, till exempel när det gäller föredragningar och hantering av motioner.

Närvaro på utskottssammanträdena

Kanslierna har tillfrågats om sin uppfattning om ledamöternas närvaro på sammanträdena. Bedömningen är att närvaron är god eller rentav mycket god, och i den mån ledamöter inte kan närvara uppges att suppleanter som är aktiva i utskottet rycker in. Samtidigt finns på flera håll uppfattningen att ledamöterna prioriterar utskottsarbetet mindre än tidigare; uppfattningen verkar vanligare i utskott med förhållandevis lite sammanträdestid än i utskott med förhållandevis mycket sammanträdestid. Andra arbetsuppgifter tycks bli allt viktigare för ledamöterna. Kansliernas bedömning är också att det knappast finns beredvillighet bland ledamöterna för att sammanträda mer än vad som görs i dag, även om flera kanslier här lyfter fram att ledamöterna när så behövs ser till att skapa utrymme för utskottsarbetet, till exempel i brådskande ärenden eller om det politiska läget kräver det.

54

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Även om närvaron till en början är god i samtliga utskott uppger flera kanslier att en del ledamöter inte sällan avviker från sammanträden innan de har avslutats. Speciellt händer detta vid längre sammanträden. Flera kanslier lyfter fram att ledamöterna vill ha korta, effektiva och väl förberedda sammanträden.

Sammanträdenas form och innehåll

Som framgått ovan har ärendemängden ökat samtidigt som sammanträdestiden har minskat. Utskotten förefaller således hinna med mer på kortare tid. En förutsättning för denna utveckling torde vara ändrade sammanträdesformer. Förr föredrogs ärendena vanligtvis muntligt i utskotten. Successivt har denna ordning övergivits, och numera är så gott som alla föredragningar skriftliga, vilket har kortat ned sammanträdestiden. I en del utskottskanslier framhålls dock de muntliga föredragningarna alltjämt som ett sätt att föredra ärenden för utskottet. Så är fallet i lag-, försvars-, närings- och arbetsmarknadsutskotten samt till viss del även i kultur- och trafikutskotten. Som regel är de muntliga föredragningarna förhållandevis korta, och de har ett skriftligt underlag.

Skriftliga föredragningar kan gå till på olika sätt. Vanligast förefaller vara att föredraganden lägger fram promemorior eller betänkandeutkast med reciter, vilka sedan diskuteras och revideras av utskottet och ligger till grund för utskottets ställningstagande. En annan form av skriftlig föredragning är s.k. lakan. Dessa är sammanställningar i tabellform av yrkanden som skall behandlas i ett betänkande. Förutom yrkanden innehåller tabellerna korta bakgrundsbeskrivningar. Lakan uppges förekomma i större eller mindre utsträckning i skatte-, justitie-, lag-, socialförsäkrings-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten.

Utskottssammanträdena kan delas upp i olika slags aktiviteter. I tabell 4:4 delas sammanträdena upp i åtta aktiviteter. Kanslierna har ombetts att uppskatta hur stor del av utskottets sammanträdestid som ägnas åt respektive aktivitet.48 Av tabellen framgår att den aktivitet som dominerar utskottens sammanträden är beredning av motions- och propositionsbetänkanden (ej budget). Hela 12 respektive 13 av 16 utskottskanslier uppger att en ganska stor eller mycket stor del av utskottets sammanträdestid går till detta. Andra aktiviteter som tar upp en förhållandevis stor del av utskottens sammanträdestid är budgetberedning samt utfrågningar. Beredning av andra betänkanden (som behandlar framställningar) samt uppföljning och utvärdering är de aktiviteter som ges minst uppmärksamhet. Den aktivitet som skiljer mest mellan utskotten är behandlingen av EU-frågor. Cirka en tredjedel av utskotten ägnar ganska stor eller mycket stor del av sammanträdestiden åt sådana frågor medan ungefär en tredjedel ägnar dem ganska liten eller mycket liten tid.

48 Här bör noteras att en del aktiviteter delvis kan överlappa varandra. Till exempel kan utfrågningar ingå som en del i behandlingen av ett propositionsbetänkande. Re- sultaten i tabellen skall därför ses som grova uppskattningar av hur stor del av utskottens sammanträdestid som ägnas åt olika aktiviteter.

55

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 4:4 TID FÖR OLIKA AKTIVITETER UNDER UTSKOTTSSAMMANTRÄDEN (ANTAL UTSKOTT)

Mycket Ganska Varken/ Ganska Mycket
Aktivitet liten liten eller stor stor
Motionsbetänkanden 2 0 2 8 4
Propositionsbetänkanden (ej budget) 0 1 2 7 6
Yttranden (ej budget) 2 8 5 1 0
Budgetbetänkanden och -yttranden 1 3 2 7 3
Andra betänkanden (framställningar) 7 4 4 0 1
Uppföljningar och utvärderingar 2 9 4 1 0
Utfrågningar 0 3 7 5 1
EU-frågor 2 4 5 3 2

Kommentar: Uppgifterna i tabellen grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier av hur stor del av det egna utskottets sammanträdestid som ägnas åt de olika aktiviteterna.

På frågan till kanslierna vad de tror att utskottets ledamöter skulle vilja ägna mer tid åt är de vanligaste svaren uppföljning och utvärdering, EU-frågor, utfrågningar och andra kunskapsuppbyggande aktiviteter som till exempel föredragningar i aktuella ärenden. Vad gäller EU-frågor kan noteras att de kanslier som uppger att utskottet i dag ägnar mycket liten del av sin tid åt EU- frågor inte är samma som bedömer att utskottet skulle vilja ägna mer tid åt dessa. De utskott som, enligt kansliernas bedömningar, skulle vilja ägna mer tid åt EU-frågor är i huvudsak snarare sådana som i dag ägnar varken stor eller liten tid åt dessa frågor. Det förefaller med andra ord inte främst vara i utskott som i dag ägnar endast liten del av sin tid åt EU-frågor som man efterfrågar en ökad EU-bevakning, utan snarare i utskott som i dag ägnar EU- frågor en viss om än begränsad uppmärksamhet; i avsnittet Arbete med EU- frågor (se nedan) redogörs bland annat för utskottens arbetsmängd avseende EU-frågor. Bilden är ungefär densamma när det gäller uppföljning och utvärdering. Fler utfrågningar efterfrågas enligt kansliernas bedömningar främst i utskott som redan i dag ägnar förhållandevis mycket tid åt sådana.

Den i stort sett enda aktivitet som, enligt kansliernas bedömningar, utskottets ledamöter skulle vilja ägna mindre tid åt är beredning av motionsbetänkanden. Detta uppges av cirka hälften av kanslierna. Med något undantag är det fråga om utskott som i dag ägnar ganska stor del av sin tid åt motionsbetänkanden. Bland utskott som i dag bedöms ägna mycket stor del av sin tid åt motionsbetänkanden är dock intresset för att ägna mindre tid åt motionsbetänkanden lägre.

De klart vanligaste aktiviteterna i utskotten är alltså beredning av motions- och propositionsbetänkanden. Samtidigt är beredningstiderna för dessa i dag sannolikt så korta som de kan vara. Studeras, som i tabell 4:5, hur ofta olika betänkanden behandlas i utskotten framkommer nämligen att flertalet utskott som regel inte behandlar ett betänkande mer än två gånger, inklusive beredning och justering. Undantagen är konstitutions- och lagutskotten, som oftast behandlar ett betänkande vid tre till fyra sammanträden. Socialutskottet behandlar propositions- och motionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden.

56

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

I ytterligare ett antal utskott behandlas dessutom propositionsbetänkanden vid tre till fyra sammanträden.

När det gäller framför allt propositionsbetänkanden framhåller vissa kanslier att antalet behandlingar kan variera stort beroende på propositionens storlek. Budgetpropositionen och stora propositioner vars beredning kräver information från regeringen, myndigheter m.fl. behandlas då vid fler sammanträden. Även majoritetsförhållandet under en valperiod kan påverka hur många gånger ett betänkande behöver behandlas.

TABELL 4:5 UTSKOTTSBEHANDLINGAR AV BETÄNKANDEN (ANTAL SAMMAN- TRÄDEN)

Motions- Propositions- Skrivelse- Andra betänkanden
betänkanden betänkanden betänkanden
KU 34 34 34 34
FiU 12 12 12 12
SkU 12 12 12 12
JuU 12 12 12 12
LU 34 34 34 34
UU 12 12 12 12
FöU 12 34 12 12
SfU 12 12 12 12
SoU 34 34 12 12
KrU 12 34 12 12
UbU 12 12 12 12
TU 12 12 12 12
MJU 12 12 12 12
NU 12 34 12 12
AU 12 12 12 12
BoU 12 34 12 12

Kommentar: Tabellen visar vid hur många sammanträden olika slags betänkanden i normalfallet behandlas i olika utskott. Med behandling menas både berednings- och justeringstillfällen. Skrivelsebetänkanden avser betänkanden i vilka regeringsskrivelser behandlas. Andra betänkanden avser betänkanden i vilka framställningar till riksdagen behandlas. Uppgifterna grundar sig på bedömningar från utskottens kanslier.

Planering av utskottens sammanträden

Som framgått i det föregående innehåller riksdagsordningen bestämmelser om tid för utskottens sammanträden. Enligt 4 kap. 12 § sammanträder ett utskott när riksdagsarbetet kräver det; ett utskott kan alltså sammanträda även när riksdagen i övrigt gör uppehåll i sitt arbete. Huvudprincipen är att utskott inte skall sammanträda samtidigt med kammaren. Under bordläggningsplenum och plenum då i övrigt endast interpellationer och frågor besvaras kan ett utskott dock sammanträda under förutsättning att utskottet är enigt om att göra det (tilläggsbestämmelser 4.12.2). Under arbetsplenum, det vill säga när

57

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

ärenden debatteras och beslutas i kammaren, får utskotten inte sammanträda.49

Enligt gällande ordning sammanträder utskotten i första hand på fasta tider tisdagar och torsdagar. Ordningen med fasta tider förefaller ha utbrett stöd bland utskottskanslierna, och den bör även framöver vara huvudregeln. Flera framhåller att det underlättar planeringen. Ledamöter och kansli vet vad som gäller och kan anpassa sin kalender därefter.

Däremot menar flera att förbudet mot att sammanträda under arbetsplenum borde luckras upp. Särskilt under slutet av terminerna (december och maj juni) när arbetsplenum pågår hela dagarna utgör den nuvarande ordningen ett problem. Enligt många är det då svårt att hitta tider för utskottet att sammanträda på. Kammarens planering borde också ta större hänsyn till att utskott som har ärenden i kammaren långt fram på terminen behöver sammanträdestid på de vanliga utskottstiderna. Vidare anses de fasta voteringstiderna ibland medföra svårigheter att hitta tillräckligt med tid för utåtriktade aktiviteter som studiebesök, och ibland hinner utskottssammanträdena på torsdagar inte bli klara före voteringen kl. 12. En del lyfter även fram att det kan vara svårt att hitta lokaler för offentliga utfrågningar när sådana endast får anordnas vissa tider.

Ett annat problem i planeringsarbetet, som uppges av ett kansli, är de plenifria veckorna. Att dessa veckor uppfattas som helt sammanträdesfria försvårar ärendehanteringen på så sätt att ärenden som förutsätts bli behandlade före en viss tidpunkt måste tidigareläggas alternativt senareläggas med fördröjning som följd.

Produktion

Propositioner och motioner

Beredning av propositioner och motioner är utskottens främsta uppgift och, som framgått ovan, en stor del av utskottens sammanträdestid går åt till detta. Som framgår av tabell 5:1 har antalet propositioner som avlämnas till riksdagen under ett riksmöte minskat under den senaste tioårsperioden. Fram till i mitten av 1990-talet avlämnades drygt 200 propositioner per riksmöte. Därefter har antalet legat omkring 110150 per riksmöte. Minskningen torde åtminstone delvis bero på att regeringen fram till 1995/96, under den gamla budgetordningen, utöver budgetpropositionen lämnade flera särpropositioner med förslag till utgifter. För skrivelser har utvecklingen varit den motsatta. Fram till i mitten av 1990-talet avlämnade regeringen 2530 skrivelser per riksmöte, därefter omkring 3040. Både när det gäller propositioner och skrivelser bör dock påpekas att utvecklingen mellan enstaka år kan vara den

49 Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar

(Stockholm: Norstedt, 1980), s. 695.

58

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

motsatta, det vill säga att antalet propositioner ökar och antalet skrivelser minskar. Till exempel ökade antalet propositioner mellan 2002/03 och 2003/04 från 116 till 140 och antalet skrivelser minskade mellan 2001/02 och 2002/03 från 41 till 30.

TABELL 5:1 AVLÄMNADE PROPOSITIONER, SKRIVELSER OCH MOTIONER PER

RIKSMÖTE

93/ 94/ 95/ 96/ 97/ 98/ 99/ 00/ 01/ 02/ 03/
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
Prop. 227 203 207 147 153 113 116 121 148 116 140
Skr. 26 28 25 31 37 34 33 30 41 30 41
Mot. 3029 2969 735** 2951 3272 2513 3211 3675 4231 3538 4008
Yrk.* 5392 6972 0** 6574 7447 6482 7 468 9765 11584 9 277 10020

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Rixlex. *Motionsyrkanden väckta under allmän motionstid. **Under 1995/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalenderårsbudget med början år 1997.

Vad gäller motioner är utvecklingen under den senaste tioårsperioden att de ökar i antal. Under riksmötet 2003/04 avlämnades ca 1 000 fler motioner än för tio år sedan, vilket motsvarar en ökning med drygt 30 procent.

Av tabellen framgår även att det finns en cykel i motionsfloden som går över valperioderna. Under första riksmötet efter ett val avlämnas förhållandevis få motioner. Under valperioden ökar sedan antalet avlämnade motioner successivt fram till nästa val då antalet åter minskar, dock inte till en lika låg nivå som efter det föregående valet. Förklaringen till dessa cykler är sannolikt att det tar viss tid för nyinvalda ledamöter att utarbeta egna motioner (jfr 2003/04:URD6 s. 52 f.), vilket medför att antalet motioner blir alltfler i takt med att valperioden pågår. Även när det gäller avlämnade propositioner tycks det finnas ett slags cykel som innebär att antalet propositioner minskar direkt efter ett val för att sedan öka under resten av valperioden.

Vidare framgår av tabellen att antalet motionsyrkanden ökat, vilket är förväntat mot bakgrund av ökningen av antalet motioner. Även om statistikuppgifterna om antalet motionsyrkanden i tabellen endast inkluderar yrkanden väckta under allmänna motionstiden framgår tydligt att det finns ett samband mellan antalet motioner och antalet motionsyrkanden. När motionerna blir fler blir också yrkandena fler. Ökningen av antalet motionsyrkanden förefaller dock ha varit ännu större än ökningen av antalet motioner. Sedan 1993/94 har ökningen av antalet motionsyrkanden från allmän motionstid varit drygt 85 procent, vilket skall jämföras med ökningen på drygt 30 procent av antalet motioner. Utvecklingen innebär alltså att antalet motioner blir alltfler, och därtill innehåller varje motion i genomsnitt alltfler yrkanden.

I figurerna 5:1 och 5:2 redovisas antalet propositioner och skrivelser respektive motioner som remitterats till respektive utskott. Först kan konstateras att de flesta utskott under första halvan av innevarande valperiod erhållit färre

59

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

propositioner och skrivelser jämfört med mitten av 1990-talet. Undantagen är finans-, justitie- och socialförsäkringsutskotten. Jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har dock flertalet utskott (nio stycken) fått fler propositioner. Som ju även konstaterades ovan är utvecklingen över tid således inte entydig, och den ser dessutom olika ut för olika utskott.50

Vidare kan konstateras att vissa utskott regelbundet förefaller få fler propositioner och skrivelser remitterade till sig än andra. Skillnaderna är här både förhållandevis stora och systematiska. Framför allt skatteutskottet men även justitieutskottet får jämförelsevis många propositioner; under första halvan av innevarande valperiod har skatteutskottet fått i genomsnitt 24 propositioner per riksmöte och justitieutskottet 20 propositioner per riksmöte. Förhållandevis få propositioner under den studerade perioden får i regel försvars-, kultur-, utbildnings-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten; de tre förstnämnda utskotten har under första halvan av innevarande valperiod fått i genomsnitt 2,5 propositioner per riksmöte.

FIGUR 5:1 REMITTERADE PROPOSITIONER OCH SKRIVELSER 1994/952003/04

antal/riksmöte

30

25

20

15

10

5

0

U FiU SkU JuU LU U öU fU U KrU UbU U MJU U U U
K U S So T N A Bo
F

1994-1998

1998-2002 2002-2004

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade propositioner och skrivelser (eller delar därav) per riksmöte under de senaste valperioderna.

Utvecklingen av antalet remitterade motioner är den motsatta utvecklingen av antalet remitterade propositioner. För flertalet utskott har antalet remitterade motioner ökat sedan mitten av 1990-talet, vilket framgår av figur 5:2. Endast två utskott, försvars- och arbetsmarknadsutskotten, har färre motioner; jämfört med den närmast föregående valperioden (1998/992001/02) har endast försvarsutskottet färre motioner. 51

50Se appendix 3 för antalet propositioner och skrivelser som remitterats till respektive utskott 1988/892003/04 relativt genomsnittet.

51Se appendix 4 för antalet motioner (eller delar därav) som remitterats till respektive utskott 1988/892003/04 relativt genomsnittet.

60

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

FIGUR 5:2 REMITTERADE MOTIONER (ELLER DELAR DÄRAV) 1994/952003/04

antal/riksmöte

500

450

400

350

300

250

200

150

100

50

0

UU FöU SfU U U U
KU FiU SkU JuU LU SoU KrU b TU MJ NU AU Bo
U

1994-1998

1998-2002 2002-2004

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet remitterade motioner (eller delar därav) per riksmöte under de senaste valperioderna. Både motioner från den allmänna motionstiden och övriga motioner ingår. Riksmötet 1995/96 har uteslutits ur analysen eftersom det inte förekom någon allmän motionstid.

Av figuren framgår även att antalet remitterade motioner (eller delar därav) skiljer stort mellan olika utskott. Flest motioner remitteras till social-, utbild- nings-, trafik- och miljö- och jordbruksutskotten samt, under senare år, skatteutskottet; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt mellan ca 370 och 500 motioner per riksmöte. Minst antal motioner remitteras till försvarsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod i genomsnitt fått 87,5 motioner per riksmöte. Andra utskott som tilldelats förhållandevis få motioner är bostads-, utrikes- och finansutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa utskott fått i genomsnitt ca 170180 motioner per riksmöte.

Av resultaten ovan framgår att det finns ett visst samband mellan antal propositioner och motioner. Utskott som får ett stort antal propositioner tenderar att även få ett stort antal motioner, och utskott som får ett litet antal propositioner tenderar att även få ett litet antal motioner. Till en del torde detta hänga samman med följdmotioner, men utskott som får många propositioner tenderar även att få många motioner som väckts under allmänna motionstiden. Sambandet mellan antal propositioner och motioner framgår tydligt i figur 5:3, som bygger på antal remitterade propositioner och motioner (eller delar därav) under första halvan av innevarande valperiod. Skatte- och justitieutskotten erhåller både ett stort antal propositioner och ett stort antal motioner. För försvars-, bostads-, kultur- och arbetsmarknadsutskotten gäller det motsatta, det vill säga de erhåller få propositioner och få motioner.

Undantag från detta mönster finns också. Utbildningsutskottet tilldelas få propositioner men förhållandevis många motioner. Andra undantag är socialutskottet och, till viss del, trafikutskottet, som visserligen tilldelas ett inte försumbart antal propositioner men som samtidigt tilldelas ett förhållandevis ännu större antal motioner. Det omvända förhållandet kan sägas gälla för

61

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

finansutskottet, som tilldelas ett stort antal propositioner men förhållandevis få motioner.

FIGUR 5:3 SAMBAND MELLAN ANTAL PROPOSITIONER OCH MOTIONER 2002/03 2003/04

många

propositioner

SkU

JuU

FiU

UU LU SfU MJU SoU
KU
NU
TU
BoU
AU
FöU KrU UbU
motioner många

I sammanhanget bör påpekas att det finns stora omfångsmässiga skillnader mellan olika propositioner och olika motioner, vilket sannolikt har stor betydelse för vilken arbetsinsats som behövs vid beredningen av dem. Till exempel är budgetpropositionen mer omfattande än en proposition om avdrag för utdelning på insatsemissioner, och en försvarspolitisk proposition är mer omfattande än en proposition om avgiftssystemet i rättshjälpslagen. Vad gäller motioner är parti- och kommittémotioner i regel mer omfattande än enskilda motioner.

Ytterligare en skillnad är antalet motionsyrkanden. Medan vissa motioner innehåller endast ett yrkande kan andra innehålla så mycket som 50 yrkanden eller fler. Jämförs antalet motionsyrkanden (från allmän motionstid) i olika utskott i stället för antalet motioner (totalt) är bilden dock ungefär densamma.52 Ett undantag är utrikesutskottet, vars förhållandevis få motioner inne-

52 Se appendix 5 för antalet motionsyrkanden från allmän motionstid som remitterats till respektive utskott 1994/952003/04 relativt genomsnittet.

62

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

håller ett stort antal yrkanden; med hänsyn till detta skulle utrikesutskottet ha legat längre högerut i figur 5:3. Ett annat undantag är skatteutskottet, som får förhållandevis många motioner som innehåller få yrkanden; med hänsyn till detta skulle skatteutskottet ha legat längre vänsterut i figur 5:3. Skatteutskottets motioner är alltså som regel mindre omfattande än genomsnittet sett till antal yrkanden medan utrikesutskottets motioner som regel är mer omfattande. Skillnaderna torde till en del också bero på att uppgifterna om remitterade motionsyrkanden endast inkluderar motioner från allmän motionstid, medan uppgifterna om remitterade motioner inkluderar både motioner från allmän motionstid och följdmotioner. Eftersom skatteutskottet är det utskott som erhåller flest propositioner kan en stor del av utskottets motioner (och motionsyrkanden) vara just följdmotioner.

Reservationer

Motioner som behandlas i utskotten kan föranleda den eventuella minoriteten att reservera sig mot utskottets beslut, till exempel om att avstyrka motionen, eller motivering till sitt beslut. Detsamma gäller för propositioner som behandlas i utskotten. I tabell 5:2 redovisas utvecklingen av antalet reservationer som avgetts i utskotten sedan 1993/94 års riksmöte. Som framgår har antalet reservationer ökat. Ökningen är drygt 30 procent, vilken alltså är ungefär lika stor som ökningen av antalet motioner men mindre än ökningen av antalet motionsyrkanden.

TABELL 5:2 ANTAL RESERVATIONER PER RIKSMÖTE

93/ 94/ 95/ 96/ 97/ 98/ 99/ 00/ 01/ 02/ 03/
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
Reservationer 2 113 2 332 1 660 2 461 3 392 2 077 2 437 2 404 3 360 2 419 2 811

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Under 1995/96 förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggning till kalanderårsbudget med början år 1997.

Av tabellen framgår vidare att det, i likhet med motionsavlämnandet, finns ett slags cykel över valperioden. Under första rikmötet efter ett val minskar antalet avgivna reservationer jämfört med föregående riksmöte. Därefter, under återstoden av valperioden, ökar antalet avgivna reservationer. Första riksmötet efter 1994 års val (1994/95) är ett undantag från detta mönster, vilket sannolikt hänger samman med att antal partier i regeringsställning minskade från fyra till ett och att fler partier följaktligen befann sig i opposition. Ett annat undantag gäller 1995/96 års riksmöte, då antalet reservationer minskade. Skälet till det torde vara att det inte förekom någon allmän motionstid under det riksmötet.

I figur 5:4 redovisas utvecklingen av antalet avgivna reservationer i respektive utskott. Utvecklingen mot fler avgivna reservationer har ägt rum i drygt hälften av utskotten. Mest har antalet avgivna reservationer ökat i ut-

63

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

bildningsutskottet. I knappt hälften av utskotten har utvecklingen gått mot färre reservationer. Särskilt märks detta i finansutskottet. Denna minskning är dock en effekt av den nya budgetordningen från 1996.53

FIGUR 5:4 ANTAL RESERVATIONER 1994/952003/04

antal/riksmöte

450
400
350
300
250 1994-1998
1998-2002
200 2002-2004
150
100
50
0
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU MJU NU AU BoU

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna reservationer per riksmöte under de senaste valperioderna.

Under första hälften av innevarande valperiod avgavs i genomsnitt ungefär 160 reservationer per utskott. Skillnaderna mellan utskotten är dock stora. Klart flest reservationer per riksmöte, 433, avgavs i utbildningsutskottet. Andra utskott som kännetecknas av många reservationer är justitie-, socialför- säkrings-, miljö- och jordbrukssamt socialutskotten, i vilka avgavs mellan ca 210 och 280 reservationer per riksmöte. Klart minst antal reservationer per riksmöte, 22, har under första hälften av innevarande valperiod avgetts i försvarsutskottet. Andra utskott i vilka har avgetts ca 100 reservationer eller färre per riksmöte är trafik-, närings-, utrikes-, lag- och kulturutskotten.

I sammanhanget kan också noteras att antal reservationer delvis korresponderar med antal motioner eller motionsyrkanden. I utskott som erhåller många motioner eller yrkanden avges också många reservationer, till exempel utbildningsutskottet, och i utskott som erhåller få motioner eller yrkanden avges också få reservationer, till exempel försvarsutskottet. Det finns dock undantag från detta mönster. Till exempel erhåller trafikutskottet många motioner och yrkanden, men i utskottet avges förhållandevis få reservationer. Det omvända kan sägas gälla för bostadsutskottet, som erhåller få motioner och yrkanden men i vilket avges förhållandevis många reservationer. Skälet till avvikelser som dessa kan variera. Ett skäl kan vara att varje reservation i

53 Se appendix 6 för antalet reservationer som avgetts i respektive utskott 1988/89 2003/04 relativt genomsnittet.

64

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

vissa utskott i genomsnitt innehåller fler motioner eller motionsyrkanden än vad som är fallet i andra utskott på grund av att flera motioner innehåller yrkanden av samma innebörd. Vidare kan frågorna vara mer politiserade i vissa utskott än i andra, varför det i högre grad avges reservationer mot utskottets beslut. Parti- och kommittémotioner torde oftare följas av reservationer än enskilda motioner, vilket innebär att reservationer relativt sett blir mindre vanliga i utskott som till stor del behandlar enskilda motioner. Slutligen kan den förenklade motionshantering (se nedan) som tillämpas i vissa utskott bidra till att man i dessa behandlar ett stort antal motioner utan att det avges reservationer mot utskottets beslut.

Betänkanden och yttranden

Antalet utskottsbetänkanden per riksmöte blir allt färre. Under 1970-talet avlämnades i genomsnitt över 600 betänkanden per riksmöte och under 1980- talet drygt 500. Utvecklingen har senare fortsatt. Som framgår av tabell 5:3 avlämnade utskotten 287 betänkanden under 2003/04 års riksmöte, vilket kan jämföras med 506 betänkanden under 1993/94 års riksmöte. Under de senaste tio åren har antalet betänkanden således nästan halverats. Även antalet yttranden har minskat i ungefär samma utsträckning, från 114 under 1993/94 års riksmöte till 60 under 2003/04 års riksmöte.

TABELL 5:3 BETÄNKANDEN OCH YTTRANDEN PER RIKSMÖTE

93/ 94/ 95/ 96/ 97/ 98/ 99/ 00/ 01/ 02/ 03/
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
Bet. 506 436 315 283 348 256 270 296 358 257 287
Yttr. 114 81 134 91 106 75 102 81 65 48 60

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund.Källa: Rixlex.

Utvecklingen av antalet utskottsbetänkanden följer således utvecklingen av antalet propositioner och skrivelser, men är tvärtemot utvecklingen av antalet motioner. Utvecklingen förklaras av att utskotten behandlar alltfler motioner och motionsyrkanden i respektive betänkande.

Av tabellen framgår även att antalet betänkanden minskar förhållandevis mycket efter varje val. Vidare framgår att antalet ökar förhållandevis mycket under riksmöten som föregår val. Även här går det alltså att tala om en cykel över valperioderna.

I figur 5:5 redovisas utvecklingen för respektive utskott under den senaste tioårsperioden. Som framgår återfinns trenden med färre betänkanden i flertalet utskott. Minskningen har varit liten i vissa utskott och stor i andra. Särskilt stora minskningar i antal avlämnade betänkanden har kultur-, arbetsmarknads- och trafikutskotten haft. I dessa avlämnades under första halvan av

65

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

innevarande valperiod i genomsnitt runt hälften så många betänkanden per riksmöte som under valperioden 1994/951997/98.54

Skillnaderna i hur många betänkanden som avlämnas under ett riksmöte är stora mellan utskotten. Flest betänkanden avlämnar i regel konstitutionsutskottet, som under första halvan av innevarande valperiod har avlämnat i genomsnitt 29,5 betänkanden per riksmöte. Andra utskott som kännetecknas av stor betänkandeproduktion är finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten; under första halvan av innevarande valperiod har dessa avlämnat i genomsnitt 2228 betänkanden per riksmöte. Minst antal betänkanden under första halvan av innevarande valperiod har avlämnats av försvars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten, vilka avlämnat i genomsnitt 6,58,0 betänkanden per riksmöte.

FIGUR 5:5 ANTAL UTSKOTTSBETÄNKANDEN 1994/952003/04

40
35
antal/riksmöte 30
25
1994-1998
20 1998-2002
15 2002-2004
10
5
0
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU MJU NU AU BoU

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avlämnade betänkanden per riksmöte för utskotten under de senaste valperioderna.

Även vad gäller antalet yttranden är utvecklingen i riksdagen, som framgår av tabellen ovan, att antalet minskar. Under valperioden 1994/951997/98 avlämnades i genomsnitt drygt sex yttranden per utskott och riksmöte jämfört med drygt tre yttranden under första halvan av innevarande valperiod. Ut- vecklingen kan också sägas gå i cykler. Efter varje val minskar antalet yttranden förhållandevis mycket. Däremot förefaller inte antalet yttranden regelmässigt öka under riksmöten som föregår val, som ju var fallet med betänkanden.

Som framgår av figur 5:6 gäller den nedåtgående trenden alla utskott. Ett undantag är trafikutskottet, som avgett fler yttranden per riksmöte under innevarande valperiod än under föregående valperioder. Flest yttranden per

54 Se appendix 7 för antalet betänkanden som respektive utskott avlämnat 1988/89 2003/04 relativt genomsnittet.

66

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

riksmöte avger som regel konstitutionsutskottet, medan lagutskottet som regel avger minst antal. I övrigt varierar bilden från riksmöte till riksmöte. Noteras kan dock att flera utskott som, enligt ovan, avlämnar få betänkanden jämfört med övriga utskott samtidigt avger förhållandevis många yttranden. Särskilt gäller detta försvarsutskottet, men även bostads- och arbetsmarknadsutskotten.55

FIGUR 5:6 ANTAL YTTRANDEN 1994/952003/04

12

10

antal/riksmöte 8
6
4

2 0

1994-1998

1998-2002 2002-2004

KU U U JuU LU UU FöU fU oU rU UbU U U NU AU BoU
Fi k S K T J
S S M

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet avgivna yttranden per riksmöte för utskotten under de senaste valperioderna.

Trycksidor i utskottens produktion

Precis som när det gäller propositioner och motioner kan utskottens betänkanden, liksom yttranden, variera stort i omfång. Mer komplicerade ärenden kan behöva utförligare behandling och antalet ärenden som behandlas i ett betänkande kan variera; som framgått i det föregående är trenden att utskotten behandlar alltfler motioner i respektive betänkande. Till exempel kan vissa utskott välja att behandla motioner som remitterats till utskottet i endast ett fåtal större betänkanden, medan andra kan välja att dela upp behandlingen av motionerna på flera mindre betänkanden.

Mot denna bakgrund kan det finnas skäl att studera antal trycksidor i stället för antal betänkanden och yttranden. För utskotten totalt sett har, vilket framgår av tabell 5:4, utvecklingen härvidlag varit den att antalet trycksidor ökat. Trots att utskottsbetänkandena blivit färre har alltså antalet trycksidor blivit fler. Varje utskottsbetänkande får med andra ord i genomsnitt alltfler sidor.

55 Se appendix 8 för antalet yttranden som respektive utskott avgett 1988/892003/04 relativt genomsnittet.

67

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 5:4 ANTAL TRYCKSIDOR I UTSKOTTENS BETÄNKANDEN (INKL. YTT- RANDEN) PER RIKSMÖTE

93/ 94/ 95/ 96/ 97/ 98/ 99/ 00/ 01/ 02/ 03/
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04
Sidor 16 940 15 890 11 330 16 500 18 300 13 000 16 300 17 000 21 200 15 850 19 200

Kommentar: Riksmöten efter val är markerade med grå bakgrund. Källa: Enheten för riksdagstryck.

I figur 5:7 jämförs antal trycksidor i respektive utskotts betänkanden och yttranden (inkl. bilagor) under de senaste valperioderna. Utvecklingen ser olika ut i olika utskott. I ett tiotal utskott har antalet trycksidor ökat jämfört med föregående valperiod. Störst har ökningen varit i trafikutskottets betänkanden. Under föregående valperiod producerade detta utskott i genomsnitt knappt 700 trycksidor per riksmöte. Under första hälften av innevarande valperiod är motsvarande siffra drygt 1 000, vilket är en ökning med ca 45 procent. I några utskott har antalet trycksidor minskat. Störst har minskningen varit i försvarsutskottet, som under första hälften av innevarande valperiod i genomsnitt halverat sin produktion av trycksidor jämfört med föregående valperiod, från 600 till drygt 300 trycksidor.56

FIGUR 5:7 ANTAL TRYCKSIDOR I UTSKOTTENS BETÄNKANDEN (INKL. YTTRAN-

trycksidor/riksmöte

DEN) 1994/952003/04

2500

2000

1500

1000
500
0 FiU SkU JuU UU FöU SoU UbU TU MJU NU BoU
KU LU SfU KrU AU

1994-1998

1998-2002 2002-2004

Kommentar: Figuren visar det genomsnittliga antalet trycksidor per riksmöte i respektive utskotts betänkanden och yttranden under de senaste valperioderna. I sidantalet ingår förutom utskottets egen text även eventuella bilagor.

56 Se appendix 9 för antalet trycksidor som respektive utskott producerat 1988/89 2003/04 relativt genomsnittet.

68

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Vidare kan konstateras att figuren över antal trycksidor delvis överensstämmer med föregående figur över antal betänkanden. Utskott som avlämnar ett stort antal betänkanden producerar också ett stort antal trycksidor, vilket måste sägas vara förväntat; ju fler betänkanden, desto fler trycksidor. Någon total överensstämmelse är det dock inte fråga om. Anledningen till det är att vissa utskott skriver genomsnittligt sett längre betänkanden än andra. Sett till första halvan av innevarande valperiod har trafik- och arbetsmarknadsutskotten längst betänkanden. I genomsnitt är dessa 9095 trycksidor, att jämföra med ca 60 trycksidor i genomsnitt för samtliga utskotts betänkanden. Även konstitutions- och finansutskottens betänkanden är genomsnittligt sett långa, 7075 trycksidor. I konstitutionsutskottets fall kan detta till en del hänföras till utskottets granskningsbetänkande på våren, som även inkluderar bilagor med utredningsmaterial och uppteckningar från utskottets utfrågningar och som i regel är flera hundra sidor långt. I finansutskottets fall bidrar budgetbetänkandena på våren och i synnerhet hösten till att höja det genomsnittliga antalet trycksidor. Dessa är flera hundra sidor långa och innehåller förutom utskottets egen text bland annat även bilagor med andra utskotts yttranden. Det utskott vars betänkanden genomsnittligt sett är kortast är lagutskottet, drygt 30 trycksidor. Även justitie-, utrikes-, försvars- och bostadsutskotten kännetecknas av att skriva förhållandevis korta betänkanden på i genomsnitt 4050 trycksidor.

Förenklad motionshantering omfattning och erfarenheter

Som återgetts ovan lyfte Riksdagskommittén fram möjligheten att ge motioner en förenklad motionshantering. I grunden låg en uppfattning om att utskotten borde ägna mer tid åt uppföljning och utvärdering samt EU- bevakning, och för att skapa utrymme för dessa aktiviteter borde tidsåtgången för motionshantering minska. Ett alternativ till förenklad motionshantering skulle kunna vara inskränkningar i den fria motionsrätten, men en sådan ordning har tidigare avfärdats av bland annat Riksdagskommittén. Jämfört med förenklad motionshantering skulle inskränkningar i motionsrätten dels vara mer problematiska ur demokratisk synvinkel, dels förutsätta ändringar i regeringsformen.

Riksdagskommittén menade att förenklad motionshantering bland annat kunde innebära att motionsförslag som behandlar frågor där beslutanderätten enligt utskottens mening borde ligga kvar hos regeringen, en förvaltningsmyndighet eller kommunerna skulle kunna avstyrkas utan ytterligare beredning. I fråga om motionsförslag som upprepas skulle utskotten kunna hänvisa till tidigare ställningstagande.

Hur ser då motionshanteringen ut i utskotten? Till att börja med kan erinras om vad som framkom ovan avseende antal utskottsbehandlingar av betänkanden (se tabell 4:5). I det stora flertalet utskott visade sig motionsbetänkanden i normalfallet behandlas vid högst två utskottssammanträden. Eftersom ett av sammanträdena går åt till justering torde behandlingstillfällena för utskottsbetänkandena knappast kunna bli färre än i dag; när det är fråga

69

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

om enklare ärenden förekommer det dock att kansliet lägger fram förslag till helt färdiga betänkanden, inklusive överväganden, som justeras direkt.

Av det föregående har även framgått att utskottens sammanträdestid minskar och att utskotten avlämnar allt färre betänkanden. Samtidigt ökar antalet motioner och motionsyrkanden. Förvisso har även antalet propositioner blivit färre, men utvecklingen tycks vara att utskotten behandlar alltfler ärenden på kortare tid och i mer koncentrerad form.57

Vad gäller utskottens egna ambitioner i fråga om förenklad motionshantering uppger flertalet kanslier att sådana ambitioner finns i en eller annan form. I fyra utskott uppges dock att det inte föreligger några nämnvärda ambitioner. Tre av dessa utskott kännetecknas av att de får förhållandevis få motioner under ett riksmöte, och i ett av dessa utskott motiveras också avsaknaden av en ambition med att utskottet under senare år har fått allt färre motioner, varför det inte anses föreligga något behov av förenklad hantering. Det fjärde utskottet får däremot förhållandevis många motioner under ett riksmöte. I detta fall anförs att utskottet vill ha en så fullständig beredning som möjligt i alla motionsärenden och att det inte finns ett intresse för förenklad motionshantering som skulle innebära minskade beredningskrav.

De utskott som arbetar med förenklad motionshantering gör det på delvis olika sätt. Gemensamt för de flesta tycks dock vara att kansliet tar initiativ genom att lägga fram förslag för utskottet på vilka områden förenklad motionshantering skall bedrivas. Som regel förankras förslaget i presidiet innan det tas upp i utskottet.

Den vanligaste metoden förefaller vara att hänvisa till att frågan, enligt den ansvarsfördelning som gäller, inte avgörs av riksdagen utan av ett annat statsorgan (till exempel regeringen) eller på en annan nivå (till exempel kommunal). Konkret kan detta se ut så att alla berörda motionsyrkanden samlas sist i betänkandet under en gemensam rubrik, till exempel Andra motionsyrkanden, och därvid behandlas endast med en hänvisning till gällande ansvarsfördelning. Denna form för förenklad motionshantering är särskilt vanlig i utskott som hanterar motioner som avser kommunala frågor, till exempel vissa frågor inom skol- och omsorgområdena. Andra sätt att förenkla motionshanteringen som omnämns av kanslierna är att hänvisa till tidigare ställningstagande av utskottet eller till pågående utredning alternativt aviserat förslag från regeringen. Ett långtgående exempel på hur detta kan gå till är att i en tabell samla ett stort antal motionsyrkanden som är identiska eller i hög grad överensstämmande med yrkanden som tidigare behandlats av utskottet och behandla dem endast med en kort hänvisning till detta.

Ytterligare ett sätt att under vissa perioder skapa större utrymme för andra arbetsuppgifter än motionsberedning är att skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden ett eller flera år. På förslag från Riksdagsutredningen ändrades

57 Här kan noteras att medan antalet propositioner mellan 1993/94 och 2003/04 minskade med 87 (från 227 till 140) minskade antalet betänkanden under samma period med 219 (från 506 till 287). Antalet utskottsbetänkanden har alltså minskat klart mer än vad antalet propositioner påkallar.

70

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

uppskovsreglerna i riksdagsordningen så att utskotten själva fick rätt att fatta beslut om att skjuta upp behandlingen av ett ärende från ett riksmöte till ett annat inom valperioden; uppskov till en annan valperiod måste alltjämt beslutas av kammaren. Tanken bakom förslaget var att utskotten skulle få möjlighet att bättre planera arbetet under en hel valperiod med sikte mot att göra en fördjupad granskning av varje ärendegrupp en gång per valperiod. En arbetsgrupp inom talmanskonferensen konstaterade våren 1998 att utskotten i mycket liten utsträckning utnyttjat möjligheten att besluta om uppskov med beredningen av motionsyrkanden (se förs. 1997/98:TK1). Ett par år senare menade Riksdagskommittén att genomslaget för det nya arbetssättet inte varit tillfredsställande. Endast drygt 10 procent av de motionsyrkanden som väcktes under de allmänna motionstiderna 1998 och 1999 hade enligt kommitténs undersökningar uppskjutits till ett följande riksmöte. Av utskotten hade möjligheten att uppskjuta motionsyrkanden främst använts av miljö- och jordbruksutskottet, men även av konstitutions-, social- och kulturutskotten (se förs. 2000/01:RS1 s. 157 f.).

I föreliggande rapport har studerats uppskoven av motionsyrkanden under den senaste tioårsperioden.58 Av motionsyrkanden som väcks under allmän motionstid uppsköts under valperioden 1994/951997/98 i genomsnitt 21 procent till ett efterföljande riksmöte. Under valperioden 1998/992001/02 var motsvarande andel 15 procent och under första halvan av innevarande valperiod (2002/032003/04) är den 21 procent. Jämfört med mitten av 1990- talet minskade alltså uppskoven under slutet av 1990-talet och i början av 2000-talet, men har därefter ökat. Värt att notera i sammanhanget är dock att när den allmänna motionstiden flyttades från våren till hösten minskade uppskoven kraftigt. Under 1994/95 års riksmöte (då motionstiden låg på våren) uppsköts 28 procent av yrkandena till ett efterföljande riksmöte jämfört med 13 procent under 1996/97 års riksmöte (då motionstiden låg på hösten).59 Förklaringen torde vara att utskotten fick längre tid på sig att behandla motioner väckta under den allmänna motionstiden när denna flyttades från våren till hösten. Beaktas effekten av denna förändring har utvecklingen under den senaste tioårsperioden snarast varit att antalet uppskov ökat.

Av de motionsyrkanden som uppskjuts behandlas det stora flertalet under det efterföljande riksmötet. Att motionsyrkanden skjuts upp över ett val förekommer endast i liten utsträckning.

I figur 5:8 jämförs andelen uppskjutna motionsyrkanden väckta under allmän motionstid i olika utskott. Skillnaden mellan utskotten är stora. I vissa utskott varierar dessutom andelen uppskjutna motionsyrkanden kraftigt över tiden. Två utskott som under en längre tid har kännetecknats av att ofta skjuta upp behandlingen av motionsyrkanden till efterföljande riksmöten är konstitutions- och miljö- och jordbruksutskotten. Av de motionsyrkanden som remit-

58Riksmöten som föregår val ingår inte i beräkningarna. Anledningen till det är att utskotten som regel inte uppskjuter motionsyrkanden över ett val. Under sådana riksmöten beslutas följdenligt som regel endast ett fåtal uppskov.

59Under 1995/96 års riksmöte förekom ingen allmän motionstid med anledning av omläggningen till kalenderårsbudget med början år 1997.

71

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

terats till dessa utskott har under den senaste tioårsperioden i genomsnitt ca 3040 procent respektive 3545 procent uppskjutits till efterföljande riksmöten. Skatteutskottet kännetecknas tvärtom av att behandla nästan alla motionsyrkanden under samma riksmöte som de remitteras till utskottet. Andra utskott som behandlar det stora flertalet motionsyrkanden under samma riksmöte som de remitteras är justitie-, utbildnings-, närings- och bostadsutskotten samt åtminstone förr i tiden finansutskottet.

FIGUR 5:8 UPPSKOV AV MOTIONSYRKANDEN 1994/952003/04.

60
50
40
procent 30
20
10
0 FiU SkU JuU UU FöU SoU UbU TU MJU NU BoU
KU LU SfU KrU AU

1994-1998

1998-2002 2002-2004

Kommentar: Figuren visar hur stor andel av de remitterade motionsyrkandena från allmän motionstid som uppskjutits till ett senare riksmöte under olika valperioder. Riksmöten som föregår val har uteslutits. Källa: Databaserna Sakreg 94950304 och Urix.

I cirka hälften av utskotten har utvecklingen gått mot att i allt större utsträckning uppskjuta behandlingen av motionsyrkanden. Särskilt utmärker sig härvidlag försvars-, utrikes- och kulturutskotten samt till viss del trafikutskottet. Störst har ökningen varit i försvarsutskottet. I mitten av 1990-talet uppsköt detta endast något enstaka motionsyrkande till efterföljande riksmöte. Under första halvan av innevarande valperiod har i genomsnitt över hälften av motionsyrkandena uppskjutits. Jämfört med valperioden 1998/992001/02 har andelen uppskjutna motionsyrkanden även ökat i social-, finanssamt miljö- och jordbruksutskotten. I vissa andra utskott har andelen uppskjutna motionsyrkanden minskat drastiskt. Här kan bland annat nämnas justitie-, socialförsäkrings- och utbildningsutskotten.

Det kan alltså konstateras att det förekommer olika mer eller mindre utarbetade former för förenklad motionshantering och att variationerna mellan utskotten är stora. Samtidigt gör flera utskottskanslier bedömningen att acceptansen i utskottet för förenklad hantering av motioner inte alltid är så hög i praktiken. Den förenklade hanteringen vinner på att ledamöterna avstår från

72

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

att reservera sig i betänkandet. Vissa kanslier uppger dock att ledamöterna reserverar sig även i samband med förenklad motionshantering, vilket åtminstone delvis medför att den förenklade hanteringen omintetgörs.

Vidare bedöms tidsvinsten av den förenklade motionshanteringen som hittills förekommit inte vara speciellt stor, särskilt inte för kanslierna. Vissa uppger att kanslierna tvärtom har förlorat tid. Ett problem som omnämns är att motioner som inte behandlas direkt blir inaktuella och att det krävs mer arbete när de skall behandlas senare. Det uppstår också en extra arbetsuppgift i att förankra i utskottet vilka yrkanden som skall hanteras på ett förenklat sätt. En annan åsikt är att möjligheterna att spara tid genom förenklad motionshantering är små även om själva redovisningen i betänkandet förenklas eftersom utskottet ändå måste ta ställning och beredning måste göras. Ett kansli vars utskott är belastat med många motioner bedömer dock att tidsbesparingen varit förhållandevis stor, särskilt i fråga om större ämnesblock med stor förenkling. Vad gäller tidsbesparingen för utskotten är bedömningarna något mer positiva. Något fler kanslier, om än långt ifrån alla, anser att det egna utskottet har sparat tid, framför allt i de fall där ledamöterna avstår från att reservera sig.

Kunskapsförsörjning

I rapportens inledning betonas utskottens betydelse för specialisering inom parlamenten. Det är i dessa parlamentariska organ som ledamöter ges möjlighet att tillsammans under en längre tid ägna sig åt ett avgränsat politikområde och inom detta skaffa sig fördjupad sakkunskap. Genom sina kanslier får utskotten också tillgång till specialiserade tjänstemän.

I utskotten går kunskapsförsörjningen till på flera olika sätt. En betydande del av kunskapsförsörjningen sker i samband med beredningen av motioner och propositioner. Dels innehåller motioner och propositioner i sig väsentlig information, dels tillförs ny information under själva behandlingen av dem, till exempel genom att kanslierna tar fram, ställer samman och analyserar uppgifter som är relevanta för utskottets ställningstaganden. Riksdagsförvaltningen tillhandahåller även flera andra verksamheter som enskilda ledamöter och utskott kan vända sig till för att få information, till exempel riksdagens utredningstjänst, Riksdagsbiblioteket, informationsenheten och EU- upplysningen (2002/03:URF1 s. 74). Det successivt utbyggda ledamotsstödet innebär sannolikt att ledamöterna får alltmer information via partigruppskanslierna (jfr 2002/03:URF3 s. 2122).

Utskotten kan också vidta egna åtgärder i kunskapsförsörjande syfte. På Riksdagskommitténs uppdrag har utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor studerats i en särskild rapport.60 Rapporten visar att de flesta av de utskott som medverkat (12 av 16 utskott) anser sig ha väl upparbetade

60 Kai Kronvall, Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Se rapport 3 i denna bilaga.

73

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. Utskotten arbetar framför allt med forskningsbaserad och framtidsinriktad information i samband med utfrågningar och seminarier, studiebesök och studieresor till universitet, högskolor, sektorsforskningsorgan och myndigheter som bedriver egen forskning, uppföljning och utvärdering samt ärendehantering då man till exempel anordnar utfrågningar och seminarier. Vad gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information uppger många att man avser att fortsätta som hittills. Forsknings- och framtidsfrågor bör, anses det, företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen. Några utskott framhåller att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Sällskapet riksdagsmän och forskare, Rifo, och forskningsdagar av det slag som för första gången prövades i riksdagen våren 2004.61

I föreliggande rapport studeras särskilt två kunskapsförsörjande aktiviteter inom utskotten: utfrågningar, eller hearingar, samt uppföljning och utvärdering.

Utfrågningar

Bakgrund

Enligt 4 kap. 11 § RO har utskotten möjlighet att i samband med behandlingen av ett ärende begära information (upplysningar och yttranden) från statliga myndigheter, och myndigheterna är då skyldiga att ge utskotten information. Det räcker med att en minoritet om fem utskottsledamöter begär information för att den skall inhämtas av utskottet. Informationen kan lämnas skriftligen eller muntligen. Regeringen har formellt sett endast skyldighet att lämna information till utskotten i EU-frågor, men i praktiken förekommer knappast att regeringen nekar att ge utskotten även annan information när de begär det.62 Utskotten kan även bereda kommuner och privata organisationer tillfälle att ge information i ett ärende. Även om de inte är skyldiga att avge information torde även dessa i praktiken ställa upp om ett utskott kallar, om inte annat för att de själva är angelägna om att få lämna sina synpunkter i frågan.63

Utskotten kan alltså anordna utfrågningar, s.k. hearingar, av sakkunniga eller grupper för sin kunskapsförsörjning. Sedan 1988 får utfrågningar vara offentliga; utskottens arbete i övrigt måste som bekant ske inom stängda dörrar. Några mer precisa bestämmelser för när en utfrågning får vara offentlig finns inte, utan det bedöms av respektive utskott. Sekretessgrunderna, som återfinns i tryckfrihetsförordningen (2 kap. 2 §), har härvidlag ansetts kunna tjäna som riktlinjer för utskotten (jfr prop. 1987/88:22 s. 5354, bet. KU 1987/88:18).

61Ibid., s. 16 f.

62Inhämtning av information från regeringen och Regeringskansliet i EU-frågor uppmärksammas nedan i avsnittet Arbete med EU-frågor.

63Erik Holmberg och Nils Stjernquist, Grundlagarna med tillhörande författningar

(Stockholm: Norstedt, 1980), s. 693.

74

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Riksdagskommittén lät kartlägga utskottens utfrågningar hösten 1999 (förs. 2000/01:RS1 s. 211214). Totalt anordnades 97 utfrågningar, varav 6 var offentliga. Knappt en tredjedel av utfrågningarna gällde budgeten. Flest utfrågningar anordnades av kultur- och näringsutskotten (14 vartera).

Offentliga utfrågningar

Någon kartläggning av utskottens samtliga utfrågningar, slutna och offentliga, har inte genomförts inom ramen för denna undersökning, utan den begränsar sig till offentliga utfrågningar. I tabell 6:1 redovisas utvecklingen av dessa under perioden 1996/972003/04. Som framgår har antalet offentliga utfrågningar i stort sett varit detsamma under de senaste tio åren. Under föregående riksmöte ökade dock antalet kraftigt. Från att ha legat mellan 20 och 30 per år ökade antalet till 45.

TABELL 6:1 OFFENTLIGA UTFRÅGNINGAR I UTSKOTTEN 1996/972003/04

96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02 02/03 03/04
KU 11 9 10 13 11 7 8 13
FiU 2 2 3 4 5 5 4 8
SkU 1 0 0 1 1 1 1 0
JuU 2 0 0 0 1 0 5 2
LU 1 2 0 0 0 0 0 1
UU 1 1 0 1 1 2 1 2
FöU 1 1 0 3 2 0 2 0
SfU 2 2 2 3 2 2 2 6
SoU 2 2 1 1 1 1 1 2
KrU 0 0 0 0 0 0 0 0
UbU 4 0 0 1 1 0 0 2
TU 0 0 0 1 0 0 3 5
MJU 1 2 1 2 0 1 1 4
NU 0 1 0 1 1 2 1 1
AU 1 0 0 1 1 1 1 2
BoU 0 1 1 1 1 2 0 0
Summa 26 23 18 30 27 24 27 45

Kommentar: I tabellen ingår inte utfrågningar som anordnats av enbart ett sammansatt utskott eller EU-nämnden. Summan i tabellen för respektive riksmöte kan skilja från summan av alla utskottsutfrågningar under ett riksmöte eftersom vissa utfrågningar anordnas i samarbete mellan flera utskott. Källa: Riksdagen i siffror, www.riksdagen.se.

Vidare kan noteras att vanligtvis en stor majoritet av utskotten anordnar åtminstone någon offentlig utfrågning varje riksmöte. Sett till de första två riksmötena under innevarande valperiod är det endast två utskott, kultur- och bostadsutskotten, som inte har anordnat någon offentlig utfrågning; av dessa har senare kulturutskottet genomfört en offentlig utfrågning i oktober 2004.

Det utskott som genomgående anordnar flest offentliga utfrågningar är konstitutionsutskottet. Detta hänger naturligtvis samman med utskottets

75

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

granskning av regeringen, då utfrågningar av statsministern och andra statsråd utgör ett väsentligt inslag i verksamheten. Totalt har konstitutionsutskottet stått för mellan cirka en tredjedel och hälften av alla offentliga utfrågningar som anordnas av utskotten under ett riksmöte. Andra utskott som historiskt sett anordnar förhållandevis många offentliga utfrågningar är finans- och socialförsäkringsutskotten. Bland annat kan här nämnas finansutskottets utfrågningar två gånger per år (höst och vår) av riksbankschefen om den aktuella penningpolitiken. Socialförsäkringsutskottet har på senare år anordnat flera utfrågningar om den ökande sjukfrånvaron och om asyl- och migrationspolitiken.

Om ökningen av antalet offentliga utfrågningar är bestående är ännu så länge för tidigt att sia om. För att det faktiskt rör sig om en ihållande uppgång talar, som framgick ovan i avsnittet Sammanträden, att flera kanslier bedömer att utfrågningar är en aktivitet som ledamöterna i framtiden vill ägna mer tid åt i utskottsarbetet. Vad en sådan eventuell utveckling beror på kan diskuteras. Möjligen skulle den kunna tyda på att utskotten delvis går mot en ny roll i det politiska systemet, vilken innebär att utskotten blir mer utåtriktat aktiva och, vid sidan av kammaren, börjar fungera som egna offentliga arenor för den dagspolitiska debatten.

Kansliernas stöd till utskotten

Vad gäller arrangemangen av offentliga utfrågningar äger de flesta rum i andrakammarsalen. Även Skandiasalen utnyttjas ofta för nämnda ändamål. Andra lokaler som utnyttjas, om än mindre ofta, är förstakammarsalen och utskottens egna sessionssalar.

Kanslierna bistår utskotten med praktiska förberedelser inför utfrågningarna, till exempel planering, inbjudningar, lokalbokning. Utöver det bistår flertalet kanslier även sina utskott med förberedelser av de ärenden som avhandlas på utfrågningarna. Oftast handlar det om att ta fram bakgrundsmaterial eller författa bakgrundspromemorior. Mindre vanligt är att kanslierna tar fram förslag på frågor. Ett fåtal kanslier uppger att man aldrig bistår med några förberedelser (förutom praktiska) inför utfrågningar. Ett skäl som anförs är att det är de inbjudna som är experter, inte kansliet.

Uppföljning och utvärdering

Bakgrund

Riksdagskommittén ansåg i sitt huvudbetänkande Riksdagen inför 2000-talet att riksdagen i ökad utsträckning skulle följa upp och utvärdera fattade beslut. Kommittén anförde att riksdagen från konstitutionella utgångspunkter har ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur beslut genomförs, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit. Kommittén ansåg att riksdagen i ökad utsträckning skulle arbeta med uppföljning och utvärdering och att det fanns behov av konkreta

76

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

åtgärder för att stärka genomförandet av ett förändrat arbetssätt i riksdagen. I enlighet med Riksdagskommitténs förslag beslutade riksdagen bland annat om en ny bestämmelse i RO där det sägs att i utskottens beredning av ärendena skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom deras ämnesområden.

I de intervjuer som Riksdagskommittén lät genomföra med kanslicheferna vid utskotten framkom att ledamöternas intresse för uppföljning och utvärdering upplevdes som svagt. En del kanslichefer ansåg också att utskottskanslierna inte kunde vara pådrivande i uppföljningsarbetet om inte ledamöterna gav uttryck för detta. Det uttalades också att det var tveksamt om utskotten skulle hålla på med uppföljning och utvärdering, då utskottskanslierna är dimensionerade för ärendeberedning och inte för denna typ av arbetsuppgifter. Riksdagskommittén menade att det rådde oklarhet om vad som skall göras, vem som skall ta initiativet och hur det skall göras. Ledamöter och utskottskanslier hade olika förväntansbilder på varandra. Kommittén menade att det var utomordentligt viktigt att ledamöterna och utskottspresidierna blir mer drivande när det gäller uppföljning och utvärdering av riksdagens beslut. Även tjänstemännen vid utskottskanslierna borde kunna spela en aktivare roll.

Omfattning

Som framgått under avsnittet Sammanträden ovan ägnas i dag, enligt kansliernas bedömningar, endast en liten del av utskottens sammanträdestid åt uppföljning och utvärdering (se tabell 4:4). Samtidigt görs i flera fall bedömningen att uppföljning och utvärdering är en av de aktiviteter som ledamöterna i framtiden vill ägna mer tid åt. Flera kanslier, dock inte alla, gör också bedömningen att utskottets arbete med uppföljning och utvärdering bör öka.

Härutöver framhåller vissa att uppföljning och utvärdering förekommer i flera sammanhang och former utan att det klassificeras som uppföljning eller utvärdering i formell mening, till exempel som ett led i beredningen av motioner och som utfrågningar och studiebesök. Uppföljnings- och utvärderingsarbetet är enligt detta synsätt mer omfattande än vad statistik gör gällande. Vidare anförs att det i uppföljnings- och utvärderingsarbetet även ingår att följa med i det arbete som bedrivs på annat håll. Att utskottet bedriver uppföljning och utvärdering i egen regi anses då inte vara något självändamål.

Riksdagens utredningstjänst har i en promemoria sammanställt genomförda, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt i utskotten under innevarande valperiod t.o.m. november 2004.64 Sammanställningen bygger på uppgifter som redovisats av utskottskanslierna till utredningstjänstens funktion för uppföljning och utvärdering och omfattar huvudsakligen projektinriktad eller tematisk uppföljning och utvärdering som bedrivs i utskotten; uppföljning som sker löpande redovisas endast när det rör sig om särskilt omfattande insatser och där uppföljning och utvärdering ingår

64 Christer Åström och Johan Hedlund, Genomförda, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt under innevarande mandatperiod, PM (Riksdagens utredningstjänst, 2004-11-23).

77

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

som huvudmoment i beredningsarbetet. Som framgår av tabell 6:2 har nästan samtliga utskott rapporterat åtminstone ett projekt. Det vanligaste är att utskotten under den studerade perioden (ca 2,5 år) antingen har avslutat eller fortfarande håller på med ett projekt; detta uppges av sju utskott. Flest uppföljnings- och utvärderingsprojekt har justitie-, miljö- och jordbrukssamt konstitutionsutskotten (8, 8 respektive 5).

TABELL 6:2 GENOMFÖRDA, PÅGÅENDE OCH PLANERADE UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSPROJEKT

Avslutade Pågående Planerade
projekt projekt projekt Totalt
KU 3 2 0 5
FiU 3 0 0 3
SkU 0 0 0 0
JuU 3 5 0 8
LU 1 0 0 1
UU 0 1 0 1
FöU 1 0 0 1
SfU 0 1 0 1
SoU 0 1 0 1
KrU 1 2 0 3
UbU 1 0 0 1
TU 1 1 0 2
MJU 4 2 2 8
NU 0 1 0 1
AU 1 0 1 2
BoU 2 0 0 2

Kommentar: Tabellen visar avslutade, pågående och planerade uppföljnings- och utvärderingsprojekt under innevarande valperiod t.o.m. november 2004. Källa: Helgonät.

Initiativ, genomförande, organisering

Gemensamt för de flesta utskott är att kanslierna har en drivande roll i arbetet med att initiera uppföljningar och utvärderingar. Det vanligaste tillvägagångssättet är att kansliet lägger fram förslag, ofta med utgångspunkt i motioner som utskottet skall behandla, som först diskuteras med presidiet och sedan i utskottet; något kansli uppger att arbetet utgår mer allmänt från vad som upplevs som politiskt relevant. I vissa utskott är ledamöterna i högre grad själva involverade även i den initierande fasen. I till exempel socialförsäkringsutskottet går arbetet till så att kansliet förser utskottet med en promemoria som bland annat beskriver pågående och avslutade utredningar (statliga offentliga utredningar, utredningar inom Regeringskansliet eller Riksrevisionen), vilka utredningar som utskottet tidigare har beslutat om och vilka reformer eller regeländringar som riksdagen har beslutat om under senare tid. Utskottet har därefter en öppen diskussion där idéer och synpunkter på uppföljningsåtgärder förs fram. I samråd med presidiet gör kansliet sedan en

78

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

sammanställning av synpunkterna med kommentarer. Sammanställningen diskuteras sedan i utskottet och ligger till grund för beslut i form av en plan över kommande uppföljningsåtgärder alternativt bevakning för kommande åtgärder. Ett annat exempel när ledamöterna är mer involverade i den initierande fasen är förekomsten av en beredningsgrupp som arbetar med att ta fram förslag och se till att de genomförs. Denna modell tillämpas i ett fåtal utskott. Det förekommer även att enskilda ledamöter i utskottet tar initiativ till uppföljning och utvärdering inom ett område.

Under genomförandefasen är det något vanligare att ledamöterna är involverade. I knappt hälften av utskotten uppges att det finns arbetsgrupper med ledamöter som följer och deltar i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Det klart vanligaste härvidlag är att arbets-, referens- eller ledningsgrupper inrättas ad hoc för olika uppföljnings- och utvärderingsprojekt. I ett utskott uppges att det finns en särskild arbetsgrupp med en representant för varje parti som behandlar alla frågor som rör uppföljning och utvärdering. Enligt Riksdagskommitténs undersökningar i slutet på 1990-talet fanns särskilda utvärderingsgrupper i fyra utskott (se förs. 2000/01:RS1 bilaga 5 s. 204). Denna form av organisering, det vill säga särskilt inrättade permanenta grupper i utskotten som arbetar med uppföljning och utvärdering, förefaller således ha blivit mindre vanlig. Ett kansli uppger att utskottet tidigare haft ett försök med en särskild grupp för uppföljning och utvärdering. Försöket ledde dock inte till något större intresse bland ledamöterna i gruppen, och det är nu uttalat att hela utskottet har ansvaret för uppföljning och utvärdering.

Vad gäller själva utförandet av uppföljnings- och utvärderingsarbetet uppger de flesta kanslier att arbetet utförs av olika aktörer från gång till gång. Vanligast tycks vara att kansliet svarar för utförandet; nästan alla kanslier uppger att den egna kanslipersonalen har arbetat med uppföljning och utvärdering. Drygt hälften uppger att riksdagens utredningstjänst har anlitats för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Lika många uppger att forskare och andra externa konsulter har anlitats. Tidigare förekom även att Riksdagens revisorers kansli anlitades för uppföljning och utvärdering.

Rapportering

På vilket sätt utskotten rapporterar resultaten av arbetet med uppföljning och utvärdering varierar inte bara mellan utskotten utan också från gång till annan inom respektive utskott. De alternativ som nämns i undersökningen är att rapporteringen görs i form av en promemoria, som en del i ett utskottsbetänkande och i form av en rapport i den s.k. URD-serien. Även rapportering i form av muntliga utskottsföredragningar, till exempel av föredragande från utskottskanslierna eller utredare från utredningstjänsten, förekommer.

Vanligast förefaller vara att rapporteringen sker i form av promemorior som föreläggs utskottet. Vissa kanslier framhåller att denna rapporteringsform vanligtvis gäller i de fall kansliet självt svarar för uppföljningen eller utvärderingen.

79

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Även rapportering som en del i ett utskottsbetänkande, och då som regel ett motionsbetänkande, har förekommit i det stora flertalet utskott. Rapporteringen kan se ut på olika sätt. Den ursprungliga rapporten, som till exempel kan vara en promemoria, kan finnas med som en bilaga i betänkandet. Rapporteringen kan också göras direkt i betänkandet och därvid ligga till grund för utskottets överväganden.

Rapportering i form av URD-rapporter har förekommit i flertalet utskott. Att döma av mängden URD-rapporter som publicerats genom åren förefaller denna rapporteringsform dock inte utgöra utskottens huvudalternativ. Sedan 1993/94 års riksmöte har totalt 44 rapporter från 14 utskott publicerats i URD-serien, vilket blir i genomsnitt 4 rapporter per riksmöte. En del av rapporterna är dokumentation från seminarier eller utfrågningar som genomförts i utskottets regi. De flesta utskott har publicerat mellan en och tre rapporter under den nämnda perioden. Flest rapporter har konstitutionsutskottet publicerat (nio rapporter), därefter utbildnings- och socialutskotten (åtta respektive sex rapporter, varav en tillsammans med justitieutskottet).

Problem i samband med uppföljning och utvärdering

Som nämnts ovan uppgav flera kanslichefer i samband med Riksdagskommitténs undersökningar att ledamöterna hade svagt intresse för uppföljning och utvärdering. Svaren i föreliggande undersökning skulle kunna tyda på att ledamöternas intresse i dag är större. Endast tre kanslier gör bedömningen att intresset och engagemanget för uppföljning och utvärdering är lågt. Sex kanslier bedömer att intresset och engagemanget i utskottet är ganska stort medan övriga bedömer att det är varken litet eller stort.

Jämförs med andra aktiviteter i utskotten, till exempel behandling av propositions- och motionsbetänkanden, utfrågningar samt arbete med EU-frågor, är bilden dock att intresset och engagemanget i utskotten är något lägre för uppföljning och utvärdering. Som nämnts i det föregående ägnar utskotten också förhållandevis lite tid åt uppföljning och utvärdering på sina sammanträden.

På frågan vad som i dag hindrar att utskottet i större utsträckning ägnar sig åt uppföljning och utvärdering uppger fyra kanslier ointresse bland ledamöterna som en orsak; ett ökat intresse hos ledamöterna framhålls som en förutsättning för att arbetet med uppföljning och utvärdering skall öka. Ytterligare två kanslier anför att uppföljning och utvärdering försvåras av politiska skäl, som att resultatet kan utnyttjas av motståndarna eller att det politikområdet präglas av starka ideologiska motsättningar mellan partierna. Det absolut vanligaste svaret på vad som i dag hindrar att utskottens arbete med uppföljning och utvärdering ökar är, enligt kansliernas bedömningar, dock brist på resurser. Detta uppges av 13 kanslier. Vad för slags resurser det rör sig om framgår inte alltid, men flera uppger att kansliet är för litet och att utskottet behöver ytterligare personella resurser. Resursbrist uppges vara ett hinder även om genomförandet av uppföljnings- och utvärderingsarbetet läggs på andra, såsom utredningstjänsten eller forskare, eftersom det även då krävs

80

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

insatser från kansliet. Ett kansli bedömer även att uppföljning och utvärdering inte kan öka med hänsyn till tidsbrist hos ledamöterna. Ett annat kansli efterlyser ett ökat samarbete med utredningstjänsten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet.

Arbete med EU-frågor

Utskotten har rätt till information i EU-frågor från regeringen (4 kap. 11 § RO). Sedan 1997 anges i RO också att utskotten skall följa arbetet i EU inom sina respektive ämnesområden (10 kap. 3 §). För regeringens samråd med riksdagen i frågor som gäller EU har riksdagen dock tillsatt ett särskilt organ, EU-nämnden (10 kap. 4 §).

I samband med behandlingen av förslaget om att införa bestämmelsen om utskottens skyldighet att följa arbetet i EU underströk konstitutionsutskottet utskottens viktiga ställning (bet. 1996/97:KU2). Det var enligt utskottets mening nödvändigt att utskotten följer de frågor inom respektive ämnesområde som i och med medlemskapet i EU inte längre avgörs i riksdagen. Utskottet anförde även att det i frågor som ligger inom de icke överstatliga delarna av EU är naturligt och önskvärt att utskotten är aktiva. Utskotten ansågs kunna följa arbetet inom EU dels genom att ta del av dokument, dels genom att erhålla muntlig information från företrädare för regeringen, Regeringskansliet, myndigheterna och Sveriges EU-representation i Bryssel. Vidare kunde information erhållas vid sammanträffanden med företrädare för EU:s institutioner. Utskottskanslierna förutsattes spela en aktiv roll i informationsinhämtandet. I fråga om samråd anförde utskottet att det i vissa fall kan vara motiverat att sådant sker med det berörda utskottet innan regeringen tar ställning. De närmare formerna för regeringens samråd med utskotten fick enligt utskottet utvecklas i dialog mellan berört utskott och departement.

Riksdagens och utskottens arbete med EU-frågor har ytterligare aktualiserats genom förslaget till nytt konstitutionellt fördrag för EU, som i oktober 2004 undertecknats av EU:s stats- och regeringschefer. Mot denna bakgrund beslutade riksdagsstyrelsen i oktober 2003 om tilläggsdirektiv till Riksdagskommittén rörande riksdagens arbete med EU-frågor. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att EU-frågorna så långt möjligt skall integreras i det sedvanliga riksdagsarbetet och att alla ledamöter skall ha möjlighet att sätta sig in i och följa EU-frågorna. Kommittén utsåg en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlöpande delta i utredningsarbetet i denna del.

Referensgruppen avrapporterade i maj 2004 sitt arbete till Riksdagskommittén.65 Gruppen var enig om att riksdagen och utskotten bör öka engagemanget i EU-frågorna men i vissa avseenden fanns det olika uppfattningar mellan dess ledamöter, bland annat om huruvida det slutliga samrådet mellan

65 Riksdagens arbete med EU-frågor. Rapport från Riksdagskommitténs referensgrupp för riksdagens arbete med EU-frågor (27 maj 2004).

81

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

regering och riksdag inför ministerrådets beslut skall ske i fackutskotten eller i EU-nämnden. Rapporten behandlas för närvarande av Riksdagskommittén.

Ärendemängd

I avsnittet Sammanträden framgick att det finns stora skillnader mellan utskottet när det gäller hur stor del av sammanträdestiden som ägnas åt EU- frågor. Cirka en tredjedel av utskottskanslierna bedömer att EU-frågor upptar en stor del av utskottets sammanträdestid och cirka en tredjedel att de upptar endast en liten del av sammanträdestiden.

Vilka EU-dokument som faktiskt blir föremål för behandling varierar sannolikt mellan utskotten. Att mäta mängden EU-relaterade ärenden i respektive utskott är därför inte alldeles enkelt. I vissa utskott kan meddelanden från kommissionen föranleda behandling i utskottet, medan de i andra utskott ägnas ringa uppmärksamhet. Detsamma kan sägas om andra EU-dokument, såsom grön- och vitböcker.

En indikator på mängden EU-relaterade ärenden i utskotten torde dock vara antalet faktapromemorior som respektive utskott får motta. Faktapromemorior upprättas av departementen när det är fråga om viktigare förslag och initiativ till gemenskapslagstiftning med mera Det kan handla om viktiga kommissionsförslag, kommissionsmeddelanden och grön- och vitböcker. Även om utskotten inte är skyldiga att vidta några ärenden med anledning av faktapromemorior kan de således sägas indikera att de tar upp EU-ärenden av viss tyngd.

Faktapromemorior kommer in till kammarkansliet där de registreras och vidarebefordras till berört utskott. I figur 7:1 redovisas antal faktapromemorior som respektive utskott erhållit i genomsnitt per riksmöte sedan inträdet i EU 1995. Till att börja med kan noteras att antalet faktapromemorior enligt figuren förefaller ha minskat. Flertalet utskott har erhållit färre faktapromemorior per riksmöte under den innevarande valperioden än under den första och andra valperioden efter EU-inträdet. Detta förklaras dock till stor del av att en faktapromemoria fram till 1999/2000 kunde skickas till flera utskott, vilket också skedde i förhållandevis stor utsträckning. Studeras i stället antalet faktapromemorior som inkommit till kammarkansliet blir bilden en annan. Visserligen varierar antalet faktapromemorior från riksmöte till riksmöte, men det går knappast att tala om någon nedåtgående trend.

82

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3
FIGUR 7:1 INKOMNA FAKTAPROMEMORIOR 1995/962003/04
40
35
30
antal/riksmöte 25 1995-1998
20 1998-2002
15 2002-2004
10
5
0 FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU MJU NU BoU
KU AU

Kommentar: Figuren visar hur många faktapm varje utskott i genomsnitt fått motta under ett riksmöte. Siffrorna för 1995/96 avser januari 1995september 1996. Fram till 1999/2000 kunde en faktapm gå till mer än ett utskott. Källor: Uppgifter enligt föredragande Hans Hegeland, finansutskottet, databasen EUdok 02030304.

Jämförs hur många faktapromemorior som går till olika utskott framkommer att det finns stora skillnader, vilket naturligtvis hänger samman med i vad mån utskottets ämnesområde regleras på EU-nivå. Flest faktapromemorior erhåller miljö- och jordbruksutskottet så har varit fallet ända sedan inträdet i EU. Under första halvan av innevarande valperiod gick i genomsnitt nästan 25 faktapromemorior per riksmöte till miljö- och jordbruksutskottet. Andra utskott som i regel erhåller ett stort antal faktapromemorior är närings- och trafikutskotten. Flera utskott erhåller på sin höjd någon enstaka faktapromemoria per riksmöte. Under första halvan av innevarande valperiod har försvars-, kultur-, utbildnings- och bostadsutskotten inte erhållit någon faktapromemoria. Andra utskott som i regel endast erhåller ett litet antal faktapromemorior är konstitutions-, socialförsäkrings-, social- och arbetsmarknadsutskotten.

Som anförts ovan finns flera andra slags EU-dokument än faktapromemorior som kan bli föremål för behandling i utskotten, men det är osäkert i vad mån de faktiskt blir föremål för utskottsbehandling. Studeras trots detta fördelningen per utskott av det totala antalet EU-dokument som inkommer till kammarkansliet blir bilden till stor del densamma som i figur 7:1 ovan, det vill säga det är samma utskott som har en stor respektive liten mängd EU- dokument oavsett om det är fråga om endast faktapromemorior eller EU-

83

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

dokument totalt sett.66 En skillnad är dock att utrikesutskottet relativt övriga utskott har fler dokument när samtliga inkomna EU-dokument studeras. Un- der första hälften av innevarande valperiod fick endast miljö- och jordbruksutskottet emotta fler EU-dokument än utrikesutskottet. Att utrikesutskottet får ta emot förhållandevis få faktapromemorior torde ha att göra med att det inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken egentligen inte förekommer förslag till rättsakter, som är den vanligaste typen av dokument som blir föremål för faktapromemorior.67 Även finansutskottet har relativt övriga utskott fler EU-dokument när samtliga till kammarkansliet inkomna EU-dokument studeras.68

Förekomst av muntlig information och informella samråd

Som framhölls av konstitutionsutskottet kan utskotten följa EU-arbetet inte bara genom att ta del av olika slags dokument utan även genom att erhålla muntlig information från olika företrädare. Av tabell 7:1 framgår hur ofta, enligt kansliernas bedömningar, olika företrädare för regeringen och Regeringskansliet brukar ge muntlig information till respektive utskott.

Vanligast är, som framgår av tabellen, att EU-informationen ges av statssekreterare och tjänstemän från Regeringskansliet. Muntlig information från dessa förekommer i ungefär lika stor utsträckning. I ungefär tio av utskotten uppges att statssekreterare och tjänstemän från Regeringskansliet kommer flera gånger per år. Oftast torde statssekreterare och departementstjänstemän komma tillsammans till utskotten, men det förekommer även att departementstjänstemän kommer utan någon statssekreterare eller någon annan politisk företrädare (se förs. 2000/01:RS1 bilaga 6 s. 316). Att statsråd kommer till utskotten för att informera om EU-frågor är betydligt mindre vanligt. Inte i något utskott uppges att statsråd kommer flera gånger per år. I sex utskott uppges att statsråd kommer mellan en och två gånger per riksmöte. I nästan hälften av utskotten uppges att statsråd i stort sett aldrig kommer för att informera om EU-frågor.

66De EU-dokument som inkommer till kammarkansliet är i stor utsträckning kommissionsdokument, till exempel förslag till EG-lagstiftning och grön- och vitböcker. Vidare inkommer faktapromemorior och återrapporter efter möten i ministerrådet.

67Hans Hegeland, Europeiska unionen i nationella parlament inrikespolitik eller utrikespolitik?, uppsats presenterad för arbetsgruppen Europaforskning vid Statsvetenskapliga förbundets årsmöte (Stockholm 79 oktober 2004), s. 10 f.

68Se appendix 10 för antalet EU-dokument, därav faktapromemorior, som inkommit till respektive utskott 1995/962003/04 relativt genomsnittet.

84

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

TABELL 7:1 INFORMATION I EU-ÄRENDEN

Statsråd Statssekreterare RK-tjänsteman
KU I stort sett aldrig 12 ggr/valperiod Flera ggr/år
FiU 12 ggr/valperiod 12 ggr/år 12 ggr/valperiod
SkU I stort sett aldrig Flera ggr/år Flera ggr/år
JuU 12 ggr/valperiod Flera ggr/år Flera ggr/år
LU I stort sett aldrig Flera ggr/år Flera ggr/år
UU 12 ggr/år 12 ggr/år Flera ggr/år
FöU 12 ggr/år 12 ggr/år 12 ggr/år
SfU I stort sett aldrig Flera ggr/år Flera ggr/år
SoU I stort sett aldrig Flera ggr/år Flera ggr/år
KrU 12 ggr/år 12 ggr/år 12 ggr/år
UbU 12 ggr/år 12 ggr/år 12 ggr/år
TU 12 ggr/valperiod Flera ggr/år Flera ggr/år
MJU 12 ggr/år Flera ggr/år Flera ggr/år
NU 12 ggr/år Flera ggr/år I stort sett aldrig
AU I stort sett aldrig Flera ggr/år Flera ggr/år
BoU I stort sett aldrig I stort sett aldrig 12 ggr/år

Kommentar: Tabellen visar hur ofta olika företrädare för regeringen och Regeringskansliet, enligt kansliernas bedömning, ger utskotten muntlig information i EU- ärenden. Svarsalternativen i undersökningen är: I stort sett aldrig, En eller ett par gånger per mandatperiod, En eller ett par gånger per år samt Flera gånger per år.

Jämförs olika utskott framkommer att de som får en stor mängd EU- dokument (faktapromemorior och/eller EU-dokument) som regel oftare får muntlig EU-information av företrädare från regeringen eller Regeringskansliet än utskott som endast får en liten mängd EU-dokument. Således är miljö- och jordbruksutskottet det utskott som totalt sett, enligt tabellen, oftast får muntlig information av regeringen och Regeringskansliet i EU-frågor. Andra utskott som tidigare visat sig få förhållandevis många EU-dokument och som här även ofta får muntlig information av regeringen och Regeringskansliet är justitie-, utrikes- och trafikutskotten. Bostadsutskottet å andra sidan är det utskott som minst ofta får muntlig information av regeringen och Regeringskansliet i EU-frågor, vilket är naturligt med tanke på den ringa mängden EU-dokument. Utskott som med hänsyn till den ringa mängden EU- dokument förhållandevis ofta får information i EU-frågor är försvars-, kultur- och utbildningsutskotten.

Bland annat konstitutionsutskottet har, som nämnts ovan, tidigare framhållit att det ibland kan vara motiverat att regeringen samråder med utskotten. Mot denna bakgrund har kanslierna även ombetts att bedöma i vad mån informationstillfällena präglas av ren informationsgivning från regeringens sida eller om de även kan beskrivas som ett slags informella samråd. Vanligast visar sig vara att tillfällena präglas av ren informationsgivning, vilket är fallet

85

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

i hälften av utskotten. I en fjärdedel av utskotten uppges att tillfällena i huvudsak präglas av informationsgivning från regeringens sida men att de också innehåller samrådsliknande inslag. I ytterligare en fjärdedel av utskotten uppges att det rör sig om samråd. Gemensamt för dessa är att de, med något undantag, får en stor mängd EU-dokument och ofta får muntlig information i EU-ärenden. Samråd med regeringen i EU-frågor tycks med andra ord främst förekomma i utskott som har omfattande kontakter med regeringen och Re- geringskansliet i EU-frågor, medan utskott som har färre kontakter följer arbetet inom EU på ett mindre proaktivt sätt.

Utskottens och deras kansliers interna arbete med EU-frågor

Majoriteten av kanslierna bedömer att EU-frågor i dagsläget får tillräckligt stort utrymme i utskottets arbete. Knappt en tredjedel anser dock att de borde få något större uppmärksamhet. Inget av dessa tillhör de utskott som i dag, enligt ovan, får en stor mängd EU-dokument, det vill säga miljö- och jord- bruks-, närings-, trafik- eller utrikesutskotten. Med något undantag rör det sig snarare om utskott som endast får en mindre mängd EU-dokument.

I runt en fjärdedel av utskotten har inrättats särskilda arbets- eller beredningsgrupper för EU-frågor. I justitieutskottet finns en arbetsgrupp med en representant för varje parti som sammanträder en gång per månad under sessionerna. Regeringskansliet (berörda chefer och handläggare) medverkar med föredragningar och diskussioner förs med statssekreteraren; inför ministerrådsmöten deltar dock hela utskottet. I näringsutskottet koncentreras arbetet till grön- och vitböcker och liknande dokument, och för två sådana dokument har utskottet tillsatt arbetsgrupper för att närmare följa ärendena. Även i miljö- och jordbruksutskottet har särskilda arbetsgrupper tillsatts med anledning av EU-förslag som anses ha stor betydelse. I trafikutskottet finns en särskild arbetsgrupp för ad hoc-frågor, som beredning av yttranden till EU-nämnden.

Vad gäller EU-arbetet på tjänstemannanivå i utskotten uppger cirka hälften av kanslierna att det finns en föredragande med särskilt ansvar för EU-frågor. Flera framhåller också att samtliga föredragande svarar för att eventuella EU- aspekter beaktas i samband med olika ärenden.

Den klart vanligaste informationskällan när det gäller EU-information är Regeringskansliet. Direkta kontakter med departementstjänstemän framhålls särskilt härvidlag. Förutom upplysningar ser dessa tjänstemän i vissa fall även till att skicka över dokument till utskottet. En del kanslier nämner även kontakter med myndigheter och representationen i Bryssel som viktiga informationskällor. Vidare utgör Internet, nyhetsdatabaser, tidningar och andra medier viktiga källor till information. Inom riksdagen och riksdagsförvaltningen nämns framför allt dokument från EU-nämnden och kammarkansliet. Endast ett kansli nämner EU-upplysningen som en källa för information om EU, och inget uppger riksdagens representant vid EU:s institutioner i Bryssel; här kan noteras att kanslichefer i utskotten tidigare bedömt att de skulle utnyttja en riksdagens representant i Bryssel, bland annat för att få information (förs. 2000/01:RS1 s. bilaga 6 s. 380).

86

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

När det gäller kansliernas rapportering av aktuella EU-frågor till utskotten inom deras beredningsområden anförde Riksdagskommittén att det i samtliga utskott borde upprättas en särskild EU-promemoria (se förs. 2000/01:RS1 s. 127). Promemorian borde enligt kommittén uppdateras ett par gånger per år, och den kunde tjäna som utgångspunkt för utskottet när det skulle välja ut ett antal områden för bevakning och fördjupning. I föreliggande undersökning är det drygt en fjärdedel av kanslierna som uppger att det har upprättats en särskild EU-promemoria som uppdateras löpande och årligen sänds ut till ledamöterna. Vidare uppges att den EU-ansvarige tjänstemannen ger utskottet muntlig information när det anses påkallat och att inkommande skriftligt material som bedöms ha intresse anmäls för utskottet. Även föredragningspromemorior och betänkanden innehåller EU-information, framhåller vissa.

På frågan vad som kan göras för att skapa större utrymme för arbete med EU-frågor inom kansliet uppges framför allt att det behövs utökade personella resurser. En förenklad motionshantering skulle kunna frigöra begränsade resurser, men det motverkas enligt vissa av den ökande ärendemängden. Att öka tiden för EU-arbete som inte har med lagstiftningen, till exempel samråd i EU-frågor och utökade kontakter med andra nationella parlament och Europaparlamentet, att göra anses inte möjligt inom ramen för nuvarande resurser. Vidare efterlyser ett par kanslier bättre möjligheter till kompetensutveckling på EU-området. Något kansli anför också att det inte är givet att EU-frågor skall prioriteras på bekostnad av nationella frågor.

Kontakter med andra utskott inom EU

I cosac69 finns ett forum för kontakter och diskussioner mellan de nationella parlamentens särskilda organ för EU-frågor och Europaparlamentet. cosac möts regelbundet varje halvår, och från svensk sida deltar EU-nämnden. Något liknande samarbetsorgan för fackutskotten i de nationella parlamenten och Europaparlamentet finns inte. Den s.k. Atengruppen, som är en arbetsgrupp om det framtida parlamentariska EU-samarbetet bestående av talmän i EU-ländernas parlament, har betonat kontakt och möten mellan fackutskotten. Nyligen har även Riksdagskommitténs referensgrupp för riksdagens arbete med EU-frågor anfört att kontakterna mellan fackutskotten i olika EU-länder bör stärkas.70

Hittills är dock kontakterna mellan fackutskotten i riksdagen och deras motsvarigheter i andra EU-länder och Europaparlamentet tämligen begränsade. Den stora majoriteten av utskotten har, med undantag för studiebesök och liknande, inga utarbetade kontakter med motsvarande utskott i andra EU- länder. I ett fåtal utskott förekommer det emellertid mer eller mindre utvecklade kontakter med utskott i andra EU-länder eller Europaparlamentet. Bland

69cosac står för Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires (Konferensen mellan organen för gemenskaps- och EU-frågor vid Europeiska unionens parlament).

70Riksdagens arbete med EU-frågor. Rapport från Riksdagskommitténs referensgrupp för riksdagens arbete med EU-frågor (27 maj 2004) s. 28.

87

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

annat besöker finansutskottets ordförande eller presidium regelbundet Europaparlamentet (en gång per år). Utrikesutskottet har regelbundna kontakter med utrikesutskotten och biståndsutskotten samt i varierande grad Europautskotten i samtliga EU:s medlemsstater och kandidatländer. Mötena med andra EU-länders utrikesutskott äger rum en eller två gånger per halvår i EU:s ordförandeland. Med från utrikesutskottet kan vid kontakterna med andra utskott vara antingen hela utskottet, presidiet eller en delegation. Framför allt är syftet med kontakterna informationsutbyte, men även sakfrågor behandlas. Utrikesutskottet deltar också i ett ordförandeutbyte med regelbundna möten inom Norden och Baltikum. Arbetsmarknadsutskottets ledamöter deltar i möten som arrangeras av NCEO71 och träffar därvid ledamöter från utskott i andra EU-länders parlament och Europaparlamentet. Näringsutskottet har kontakt med bland annat Europaparlamentet i samband med diskussioner om WTO-förhandlingarna.

Samtidigt som utskottens kontakter inom EU i dag endast förekommer i begränsad omfattning är bedömningarna från flera kanslier att utskottets behov av sådana kontakter i framtiden kommer att vara stort. Inget kansli bedömer att behovet kommer att vara litet, men en fjärdedel av dem bedömer att utskottets behov varken kommer att vara stort eller litet; som också framhålls av vissa är detta dock avhängigt av hur EU:s kompetens utvecklas inom utskottets ämnesområde. Någon systematisk skillnad mellan utskott som redan i dag har utvecklat vissa kontakter inom EU och de som inte har det, samt mellan utskott som har en stor respektive liten mängd EU-dokument, föreligger inte.

Vad gäller den framtida utvecklingen uppger ett kansli att en diskussion har inletts med presidiet om uppläggningen av utskottets kontakter inom EU. Ett problem som nämns är att det i dag inte är möjligt för vare sig ledamöter eller kansli att i större utsträckning delta i olika aktiviteter i Europaparlamentet och övriga medlemsländer (se även ovan). Vidare kan det bland annat krävas mer resurser för resor. Några kanslier anför att ledamöterna kanske har mer kontakt med motsvarande partier i andra EU-länder snarare än motsvarande utskott samt att individuella kontakter kanske är lika viktiga och dessutom mer lätthanterliga.

Inrikes och utrikes kontakter

En stor del av ledamöternas tid går åt till kontakter med aktörer utanför parlamentet.72 En del av dessa kontakter sker inom ramen för utskottens verksamhet. I föreliggande avsnitt uppmärksammas utskottens kontakter inom och utanför Sverige.

71Network of Parliamentary Committees for Equal Opportunities for Women and Men in the Parliaments of the E.U. Member States and the European Parliament (Nätverket för parlamentariska utskott för jämställdhetsfrågor i Europeiska unionen).

72Se Olof Petersson m.fl., Demokrati över gränser. Demokratirådets rapport 1997

(Stockholm: SNS Förlag, 1997), s. 104 f.

88

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Kontakter inom Sverige

Utskottens kontakter kan vara av olika karaktär. En form av kontakt är att utskotten själva gör besök hos till exempel en myndighet inom beredningsområdet eller en organisation, en annan att utskotten tar emot uppvaktningar utifrån. I föreliggande undersökning har utskottskanslierna fått bedöma hur ofta utskotten gör egna studiebesök och tar emot uppvaktningar.

Vad gäller studiebesök framgår av tabell 8:1 nedan att det stora flertalet utskott som regel gör flera sådana under ett år. I kansliernas svar framhålls bland annat att studiebesök är en viktig del i utskottets informationsinhämtande och uppföljning inom utskottets verksamhetsområde. Minst antal studiebesök gör konstitutions- och socialförsäkringsutskotten, vilka gör mellan ett och två studiebesök per år. Klart vanligast är att hela utskottet, eller i vissa fall nästan hela utskottet, deltar vid studiebesöken. Ett kansli uppger att hela utskottet inklusive suppleanter inbjuds till studiebesöken, och av dem deltar vanligen sex till tolv ledamöter. Två utskott skiljer sig från övriga i fråga om deltagande. Från finans- och försvarsutskotten deltar i regel en delegation från utskottets sida. I inget fall uppges att det som regel är presidiet som deltar. I något enstaka fall uppges dock att presidiet eller en delegation deltar från utskottets sida när tid inte ges för hela utskottet.

TABELL 8:1 UTSKOTTENS INRIKES KONTAKTER

Studiebesök Uppvaktningar
Deltagande från Deltagande från
Omfattning utskottet Omfattning utskottet
KU 12 ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
FiU Flera ggr/år Delegation I stort sett aldrig
SkU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Delegation
JuU Flera ggr/år Hela utskottet 12 ggr/år Hela utskottet
LU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
UU Flera ggr/år Hela utskottet I stort sett aldrig
FöU Flera ggr/år Delegation 12 ggr/år Hela utskottet
SfU 12 ggr/år Hela utskottet 12 ggr/år Hela utskottet
SoU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
KrU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
UbU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
TU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
MJU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
NU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
AU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet
BoU Flera ggr/år Hela utskottet Flera ggr/år Hela utskottet

Kommentar: Tabellen visar hur ofta utskotten gör studiebesök respektive tar emot uppvaktningar samt vilka från utskottets sida som i regel deltar vid dessa tillfällen. Svarsalternativen när det gäller omfattningen är I stort sett aldrig, En eller ett par gånger per mandatperiod, En eller ett par gånger per år samt Flera gånger per år, och när det gäller deltagande från utskottet Hela utskottet, Presidiet och Delegation.

89

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Uppvaktningar förekommer, enligt tabellen, ungefär i samma utsträckning som studiebesök, det vill säga flera gånger per år. Tre utskott, justitie-, försvars- och socialförsäkringsutskotten, tar emot något färre uppvaktningar än övriga (entvå gånger per år). Två utskott, finans- och utrikesutskotten, tar som regel inte emot några uppvaktningar. Senast finansutskottet mottog en uppvaktning uppges av kansliet vara flera år sedan. I stället brukar de som önskar uppvakta utskottet ombedjas att skriva till utskottet eller stämma träff med företrädare för utskottet vid annat tillfälle. Skälet till att utrikesutskottet inte tar emot några uppvaktningar uppges vara att utskottet har som uttalad policy att inte göra detta. Vad gäller deltagandet från utskottens sida närvarar som regel hela utskottet. I ett utskott, skatteutskottet, representeras utskottet dock oftast av en delegation. Inte något kansli uppger att det som regel är presidiet som deltar. När tid inte ges för annat uppger något kansli dock att presidiet eller en delegation deltar från utskottets sida. I ett annat utskott tillämpas ibland ett slags förenklad hantering vid mottagande av uppvaktningar som innebär att ordföranden informerar övriga ledamöter om att denne vid en viss tidpunkt skall ta emot en uppvaktning och att alla intresserade ledamöter är välkomna att delta.

Kontakter utanför Sverige

Ledamöter i riksdagen och utskotten har självklart inte bara kontakter inom Sverige utan även utanför landets gränser. Generellt är de internationella kontakterna färre än de nationella, men behovet av kontakter med olika aktörer utanför Sverige torde ha ökat till följd av EU-medlemskapet och politikens internationalisering. Under 1990-talet var dock omfattningen av ledamöternas internationella kontakter förhållandevis konstant, och endast en minoritet av ledamöterna kunde sägas ha täta internationella kontakter.73

Vad gäller utskottens kontakter utanför Sverige har ovan studerats kontakter med andra utskott inom EU. Här uppmärksammas i stället kontakter utanför EU. Enligt kansliernas uppgifter är utskottens kontakter härvidlag inte särskilt omfattande. Med undantag för utrikesutskottet har inget utskott regelbundna kontakter med utskott i andra länder. Behandling av sakfrågor förekommer sällan. De kontakter som förekommer har främst karaktär av studiebesök, som görs i samband med utskottens resor utomlands.

Den vanligaste bedömningen bland kanslierna är att utskottets framtida behov av internationella kontakter utanför EU varken kommer att vara stort eller litet. Tre kanslier gör bedömningen att behovet kommer att vara stort, vilket är klart färre än motsvarande bedömning avseende kontakter inom EU. Som skäl för behovet anförs bland annat önskan att skaffa sig perspektiv på de frågor som behandlas av utskottet. Det framhålls dock också att utrymmet för kontakter med utskott i länder utanför EU är begränsat av framför allt tidsmässiga skäl.

73 Martin Brothén, I kontakt med omvärlden. Riksdagsledamöterna och internationaliseringen (Stockholm: SNS Förlag), s. 57 f.

90

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Arbetsbelastning

I föreliggande avsnitt studeras utskottens arbetsbelastning. Att mäta arbetsbelastning är komplicerat. Ingen enskild indikator fungerar som ett heltäckande mått. Olika indikatorer ger olika resultat. Utskott som enligt en viss indikator har en hög belastning kan enligt en annan indikator ha en låg belastning, och vice versa. Dessutom saknas för vissa slags arbetsuppgifter i utskotten indikatorer i undersökningen, även om uppgifterna har betydelse ur arbetsbelastningssynpunkt. Till exempel kan här nämnas resor som utskotten företar och arbete med uppföljning och utvärdering. Det finns också uppgifter som utförs i endast enstaka utskott, till exempel konstitutionsutskottets granskning av regeringen, och som därför inte kan tjäna som jämförelseindikatorer på utskottens arbetsbelastning. Vidare kan varje indikator vara förenad med en stor osäkerhet. Till exempel kan den arbetsinsats som krävs för att behandla en proposition variera stort beroende på propositionens omfång och innehåll. Olika arbetssätt i utskotten gör också att behandlingen av till exempel ett lika stort antal motioner kan ta mer tid i anspråk i vissa utskott än i andra. Den belastning som en viss arbetsuppgift är förenad med i ett utskott behöver inte heller innebära motsvarande belastning för utskottets kansli, utan den kan vara antingen större eller mindre än i själva utskottet; i slutet av avsnittet studeras särskilt belastningen ur ett kansliperspektiv.

Mot denna bakgrund bör arbetsbelastningen mätas med hjälp av flera indikatorer. Sedan får göras en sammanvägning av de olika resultaten. Det intressanta härvidlag är inte hur det ser ut på enskilda indikatorer, utan om resultaten bildar ett mönster. Följande tio indikatorer mäter utskottens arbetsbelastning i undersökningen: sammanträdestimmar, remitterade propositioner och skrivelser, remitterade motioner, remitterade motionsyrkanden, avgivna reservationer, antal utskottsbetänkanden, antal yttranden, antal trycksidor i betänkandena samt antal faktapromemorior och EU-dokument. Statistiken bygger på samma uppgifter som legat till grund för redovisningarna i föregående avsnitt.

I tabellerna nedan studeras indikatorerna var för sig. I varje tabell rangordnas utskotten med avseende på belastning under innevarande valperiod. För varje utskott anges dessutom i procent belastning relativt det mest belastade utskottet. Värdet 50 procent innebär alltså att belastningen är hälften av belastningen för det mest belastade utskottet, 25 procent att belastningen är en fjärdel och 10 procent att belastningen är en tiondel. Av procenttalen framgår alltså hur stor skillnaden är mellan utskotten. I tabellerna redovisas även belastning under valperioderna 1994/951997/98 och 1998/992001/02. De utskott som är mest belastade under innevarande valperiod är markerade med grå bakgrund och de som är minst belastade är markerade med svart bakgrund. Därigenom blir det enkelt att överblicka i vad mån ett utskotts arbetsbelastning varierat över tid jämfört med övriga utskott.

Dessförinnan bör dock nämnas att sammansatta utskott inte studeras. Som framgått i avsnittet Organisation har denna utskottsform förekommit flera

91

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

gånger sedan mitten av 1990-talet. Framför allt har då utrikesutskottet varit involverat, men även konstitutions-, försvarssamt miljö- och jordbruksutskotten. För dessa utskott kan således sägas att det tillkommer en viss belastning utöver den som framgår nedan.

Belastning i olika avseenden

Sammanträdestid

Den första indikatorn på arbetsbelastning är antal sammanträdestimmar. Mest belastat under innevarande valperiod är, som framgår av tabell 9:1, konstitutionsutskottet, därefter utrikes-, socialförsäkrings-, trafik- och miljö- och jordbruksutskotten. Skillnaden mellan dessa utskott är dock stor. Av procenttalen framgår att skillnaden mellan å ena sidan socialförsäkrings-, trafiksamt miljö- och jordbruksutskotten och å andra sidan det mest belastade utskottet (det vill säga konstitutionsutskottet) är ungefär lika stor som eller större än skillnaden mellan dem och det minst belastade utskottet.

TABELL 9:1 SAMMANTRÄDESTIMMAR (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
KU 100 KU 100 KU 100
UU 91 UU 90 UU 85
SfU 59 FöU 60 MJU 62
TU 55 SfU 57 FöU 57
MJU 55 NU 47 FiU 50
SoU 54 MJU 42 JuU 49
JuU 51 FiU 38 KrU 48
NU 51 KrU 36 UbU 46
FöU 47 SoU 35 AU 43
FiU 46 TU 34 NU 40
LU 46 JuU 34 SfU 39
KrU 39 AU 33 BoU 38
AU 37 UbU 30 LU 36
UbU 33 BoU 29 SoU 33
SkU 24 LU 25 SkU 32
BoU 16 SkU 21 TU 27

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

I konstitutionsutskottets sammanträdestid ingår tid för ärenden som avser utskottets granskning av regeringen. Detta utgör en stor del av utskottets arbete, och under innevarande valperiod har runt 40 procent av sammanträdestiden ägnats åt granskningsärenden. Vad gäller utrikesutskottet kan, av skäl som framgått ovan, nämnas att sammanträdestiden inkluderar tid för mottagningar av besök med mera Runt 40 procent av utrikesutskottets sammanträdestid kan hänföras till mottagningar av besök med mera Studeras

92

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

enbart utrikesutskottets allmänna sammanträden, det vill säga enbart sammanträden som inte ägnas åt mottagningar av besök med mera, skulle utrikesutskottets belastning i detta avseende motsvara ca 54 procent av det med störst belastning, vilket är samma som socialutskottets belastning i tabellen.

Minst belastat under innevarande valperiod är bostadsutskottet, vars sammanträdestid är knappt en sjättedel (16 procent) av sammanträdestiden för det mest belastade utskottet. Andra utskott som har jämförelsevis liten belastning när det gäller sammanträdestid är skatte-, utbildnings-, arbetsmarknads- och kulturutskotten.

Tabellen visar även att utskottens belastning delvis har skiftat från valperiod till valperiod. Under den senaste tioårsperioden har trafikutskottet i jämförelse med övriga utskott blivit alltmer belastat när det gäller sammanträden. Detsamma gäller socialförsäkringsutskottet. Kultur-, utbildnings- och arbetsmarknadsutskotten har å sin sida, jämfört med övriga utskott, fått allt mindre belastning.

Trots detta finns ändå en viss permanens när det gäller rangordningen av utskottens sammanträdestid. Konstitutions- och utrikesutskotten är mest belastade under hela den studerade tioårsperioden. Även miljö- och jordbruksutskottet samt, under de senaste valperioderna, socialförsäkringsutskottet tillhör dem med en förhållandevis stor belastning. Utskott som under en längre tid har tillhört de minst belastade är bostads- och skatteutskotten samt, under de senaste valperioderna, arbetsmarknads- och utbildningsutskotten.

Propositioner och motioner

Arbetsbelastning med avseende på remitterade propositioner och skrivelser framgår av tabell 9:2. Mest belastat har under innevarande valperiod skatteutskottet varit, därefter justitie- och finansutskotten. Även lag-, utrikes- och socialutskotten har fått förhållandevis många propositioner och skrivelser. Av procenttalen framgår dock att skillnaden mellan dessa tre utskott och det mest belastade utskottet (det vill säga skatteutskottet) är ungefär lika stor som skillnaden mellan dem och det minst belastade.

Minst belastade under innevarande valperiod har varit försvars-, kultur- och utbildningsutskotten. Dessa har under innevarande valperiod endast fått en tiondel så många propositioner som det mest belastade utskottet. Även bostads- och arbetsmarknadsutskotten har haft en förhållandevis liten belastning i detta avseende.

Sett över tid är förhållandena slående stabila. De fem utskott som haft minst belastning under innevarande valperiod är samma som varit minst belastade under hela den studerade tioårsperioden, även om den inbördes rangordningen har varierat. På motsvarande sätt är de utskott som haft mest belastning under innevarande valperiod i stort sett också de som varit mest belastade under hela tioårsperioden. Av dessa har skatteutskottet och, under de senaste valperioderna, justitieutskottet varit de allra mest belastade.

93

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 9:2 PROPOSITIONER OCH SKRIVELSER (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
SkU 100 JuU 100 SkU 100
JuU 83 SkU 89 UU 74
FiU 75 FiU 68 LU 72
LU 54 KU 63 JuU 64
UU 54 UU 57 FiU 61
SoU 54 SoU 57 NU 58
MJU 52 SfU 56 KU 54
SfU 50 LU 51 SoU 51
KU 48 MJU 51 MJU 50
NU 44 TU 45 TU 47
TU 35 NU 42 SfU 42
BoU 25 UbU 38 AU 35
AU 21 AU 33 UbU 30
FöU 10 FöU 26 BoU 26
KrU 10 BoU 21 KrU 21
UbU 10 KrU 20 FöU 20

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

När det gäller remitterade motioner (eller delar därav) framgår av tabell 9:3 att social-, utbildnings-, trafik-, skattesamt miljö- och jordbruksutskotten har varit de mest belastade utskotten under innevarande valperiod.

Minst belastade har varit lag-, finans-, utrikes-, bostads- och försvarsutskotten. Det sistnämnda utskottet har under innevarande valperiod fått mindre än en femtedel (18 procent) så många motioner som det mest belastade.

I likhet med remitterade propositioner och skrivelser ovan framgår av tabellen att rangordningen är förhållandevis stabil över tid. De fem utskott som haft störst belastning under innevarande valperiod har tillhört de mest belastade under hela den senaste tioårsperioden. Av dessa framstår socialutskottet som det mest belastade. En förändring som ägt rum under den studerade perioden är att arbetsmarknadsutskottet blivit mindre belastat. Under 1994/951997/98 innehade arbetsmarknadsutskottet fjärdeplaceringen utifrån motioner, men därefter har det tillhört den nedre halvan av tabellen. En annan förändring är att också miljö- och jordbruksutskottet blivit mindre belastat relativt övriga utskott. Alltjämt tillhör det dock ett av de mest belastade utskotten. Värt att notera är även att vissa utskott successivt får alltfler motioner relativt övriga utskott, även om de ännu inte i detta avseende tillhör de som är mest belastade. Framför allt kan här nämnas justitie- och socialförsäkringsutskotten.

94

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

TABELL 9:3 MOTIONER (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
SoU 100 SoU 100 MJU 100
UbU 87 TU 86 SoU 96
TU 80 MJU 84 TU 87
SkU 76 UbU 81 AU 85
MJU 74 SkU 73 UbU 83
JuU 62 KU 60 SkU 71
KU 61 NU 54 KU 69
SfU 57 JuU 51 JuU 53
NU 55 SfU 49 SfU 52
AU 44 KrU 49 FiU 51
KrU 43 AU 44 NU 51
LU 40 UU 35 UU 50
FiU 36 LU 34 KrU 47
UU 36 FiU 33 BoU 42
BoU 34 BoU 30 LU 37
FöU 18 FöU 24 FöU 36

Kommentar: Både motioner från allmän motionstid och övriga motioner ingår. De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Av tabellen framgår vidare att de utskott som haft minst antal motioner under innevarande valperiod också har varit de minst belastade under hela tioårsperioden. Minst belastade har genomgående varit försvars- och bostadsutskotten. Av procenttalen framgår vidare att skillnaden mellan försvarsutskottet och övriga utskott har ökat för varje valperiod. För lagutskottet finns en långsiktig trend som innebär att utskottet i jämförelse med övriga utskott får alltfler motioner, även om det fortfarande tillhör gruppen av utskott som är minst belastade härvidlag.

I stället för remitterade motioner (eller delar därav) till respektive utskott studeras i tabell 9:4 remitterade motionsyrkanden. Skälet för att även studera antal yrkanden är att deras antal varierar stort mellan olika motioner, vilket innebär att den arbetsbelastning som en motion utgör också kan variera stort. I tabellen ingår endast motionsyrkanden från allmän motionstid.

Som redan konstaterats i avsnittet Produktion ovan blir resultatet ungefär detsamma när endast motionsyrkanden studeras. Av de fem mest belastade utskotten är fyra samma som när endast antal motioner studeras. Motsvarande gäller för de minst belastade utskotten. En skillnad är att skatteutskottet och, till viss del, konstitutionsutskottet framstår som mindre belastade än i tabell 9:3, en annan att utrikesutskottet framstår som mer belastat. Förutom att olika utskotts motioner tenderar att vara olika omfattande med avseende på antal yrkanden kan en del av skillnaden bero på att yrkanden i följdmotioner på propositioner inte ingår i tabell 9:4; ovan visade ju sig framför allt skatteutskottet erhålla ett stort antal propositioner.

95

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 9:4 MOTIONSYRKANDEN (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
UbU 100 SoU 100 SoU 100
SoU 97 UbU 98 MJU 98
MJU 74 MJU 84 UbU 87
TU 64 TU 71 AU 74
JuU 62 UU 65 TU 66
UU 60 KrU 56 UU 66
SfU 56 NU 55 SfU 51
NU 48 SkU 54 NU 47
SkU 46 JuU 53 SkU 46
KU 45 SfU 51 FiU 45
KrU 45 AU 50 JuU 42
AU 45 FiU 46 KU 41
FiU 44 KU 44 KrU 40
BoU 34 BoU 35 BoU 35
LU 26 LU 24 FöU 23
FöU 15 FöU 16 LU 23

Kommentar: Endast motionsyrkanden från allmän motionstid ingår. De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Även när det gäller belastningen över tid är bilden i stora drag densamma i tabell 9:4 som i tabell 9:3. Flertalet av de utskott som är mest belastade under innevarande valperiod har varit det under hela den senaste tioårsperioden; utbildnings-, socialsamt miljö- och jordbruksutskotten har genomgående fått flest motionsyrkanden från allmän motionstid. Även flertalet av dem som varit minst belastade under innevarande valperiod har också varit minst belastade under hela den senaste tioårsperioden; minst antal motionsyrkanden från allmän motionstid har genomgående remitterats till försvars-, lag- och bostadsutskotten. Vidare framgår av tabellen tydligt justitieutskottets allt större belastning relativt övriga utskott, liksom arbetsmarknadsutskottets allt mindre belastning.

Reservationer

I tabell 9:5 redovisas utskottens arbetsbelastning med avseende på antal avgivna reservationer. Klart mest belastat under innevarande valperiod har i detta avseende varit utbildningsutskottet, därefter social-, miljö- och jordbruks- och socialförsäkringsutskotten. Skillnaden mellan utbildningsutskottet och de övriga utskotten är stor; i det näst mest belastade utskottet (socialutskottet) har endast avgetts två tredjedelar (66 procent) så många reservationer som i utbildningsutskottet.

Klart minst belastat är försvarsutskottet. I detta har under första hälften av innevarande valperiod endast avgetts en tjugondel (5 procent) så många reservationer som i det mest belastade utskottet. Andra utskott med förhållandevis låg belastning i detta avseende är trafik-, närings-, utrikes-, lag- och kulturutskotten.

96

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

TABELL 9:5 RESERVATIONER (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
UbU 100 UbU 100 FiU 100
SoU 66 SoU 95 UbU 67
MJU 58 MJU 68 AU 60
SfU 52 KrU 53 SoU 58
JuU 48 SfU 50 SkU 54
BoU 39 FiU 47 MJU 52
KU 32 SkU 47 SfU 45
SkU 32 BoU 46 JuU 44
FiU 26 JuU 46 UU 42
AU 25 AU 44 BoU 39
KrU 23 KU 37 TU 35
LU 23 UU 29 KU 31
UU 22 TU 26 KrU 27
NU 21 NU 23 NU 24
TU 16 LU 19 LU 22
FöU 5 FöU 16 FöU 17

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Sett över tid är förhållandena relativt stabila. En förändring som har ägt rum är dock att antalet reservationer som avges i finansutskottet har minskat drastiskt. Detta hänger samman med den nya budgetordningen från 1996, vilken medförde färre reservationer i finansutskottets betänkanden. En annan förändring är att antalet reservationer i arbetsmarknadsutskottet minskat. Förklaringen till det ligger sannolikt i att, som framgått ovan, arbetsmarknadsutskottet erhåller allt färre motioner jämfört med andra utskott. I kulturutskottet avgavs jämförelsevis många reservationer under föregående valperiod, men under innevarande valperiod har antalet gått ned i förhållande till övriga utskott.

Utskottsbetänkanden och yttranden

Arbetsbelastning i form av antal avlämnade utskottsbetänkanden i genomsnitt per riksmöte framgår av tabell 9:6. Mest belastat i detta avseende har under innevarande valperiod varit konstitutionsutskottet. Andra högt belastade utskott är finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten. Minst belastade är för- svars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten; dessa har under innevarande valperiod avlämnat runt en fjärdedel så många betänkanden som det mest belastade. Även trafik- och bostadsutskotten tillhör gruppen utskott som avlämnat minst antal betänkanden.

Sett över tid är rangordningen av utskotten förhållandevis stabil. Utskott som under första hälften av innevarande valperiod varit mest belastade har också varit det under hela den studerade tioårsperioden. Konstitutionsutskottet är genomgående det utskott som avlämnat flest betänkanden i genomsnitt per riksmöte. Under hälften av innevarande valperiod och den närmast före-

97

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

gående valperioden har finans- och justitieutskotten också tillhört de allra mest belastade i detta avseende.

TABELL 9:6 BETÄNKANDEN (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
KU 100 KU 100 KU 100
FiU 95 FiU 98 SkU 91
JuU 81 JuU 95 LU 77
LU 81 SkU 88 FiU 70
SkU 75 LU 86 UU 66
MJU 66 MJU 63 MJU 65
UbU 61 SoU 61 JuU 64
UU 56 UbU 55 SoU 60
SoU 49 NU 52 NU 58
NU 49 SfU 50 KrU 50
SfU 47 TU 49 TU 49
BoU 39 UU 48 UbU 46
TU 34 KrU 48 AU 42
KrU 27 BoU 42 SfU 40
AU 24 FöU 34 BoU 40
FöU 22 AU 33 FöU 20

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Vad gäller utskottens yttranden har, enligt tabell 9:7, konstitutionsutskottet varit mest belastat under första hälften av innevarande valperiod. Andra utskott med hög belastning är trafik-, bostads- och socialutskotten. Minst belastade har varit lag- och näringsutskotten, som avgett en fjärdedel (25 procent) så många yttranden som det mest belastade utskottet.

Sett över tid har rangordningen varierat kraftigt. Utskott som en valperiod tillhört de mest belastade tillhör nästföljande valperiod inte sällan de minst belastade, och vice versa. Ett exempel är trafikutskottet, som under föregående valperiod avgav minst antal yttranden av samtliga utskott men som under första hälften av innevarande valperiod avgett näst flest yttranden. Ett annat exempel är näringsutskottet, som under 1994/951997/98 avgav näst flest yttranden av samtliga utskott men som under innevarande valperiod avgett minst antal yttranden. För två utskott är rangordningen dock stabil över tid. Konstitutionsutskottet är under hela tioårsperioden det utskott som i genomsnitt avgett flest yttranden per riksmöte, medan lagutskottet under samma period har avgett minst eller näst minst antal yttranden.

En förklaring till att variationen över tid är så stor torde vara att antalet avgivna yttranden är förhållandevis få, särskilt under senare år. Som framgått i avsnittet Produktion ovan har under den innevarande valperiodens första hälft utskotten i genomsnitt avgett drygt tre yttranden per riksmöte. En ökning eller minskning i ett utskott med ett yttrande ger under sådana förhållanden stort utslag i tabellen.

98

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

TABELL 9:7 YTTRANDEN (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
KU 100 KU 100 KU 100
TU 92 SoU 94 NU 83
BoU 83 SfU 91 UbU 78
SoU 75 SkU 85 SkU 76
FöU 67 UbU 70 BoU 73
AU 67 BoU 67 SoU 71
SfU 58 JuU 64 KrU 71
FiU 50 FöU 64 JuU 68
SkU 50 FiU 61 AU 63
JuU 50 UU 48 SfU 59
MJU 50 NU 48 MJU 54
UU 42 KrU 45 UU 51
KrU 33 MJU 39 FiU 41
UbU 33 AU 39 FöU 41
LU 25 LU 33 TU 41
NU 25 TU 30 LU 34

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

En osäkerhet i att studera antal avlämnade utskottsbetänkanden och även antal yttranden är att de kan variera i storlek. Till exempel kan ett utskott välja att behandla ett stort antal motioner i ett betänkande, medan ett annat väljer att dela upp motioner som teoretiskt skulle kunna behandlas i ett sammanhang på flera betänkanden. Ett alternativ till att studera antal utskottsbetänkanden och yttranden kan vara att studera deras sidantal i riksdagstrycket, vilket i större utsträckning tar hänsyn till betänkandenas och yttrandenas storlek.

När detta studeras är bilden delvis densamma som när antalet utskottsbetänkanden studeras, vilket framgår av tabell 9:8; antalet yttranden har mindre betydelse i sammanhanget eftersom de totalt sett utgör endast en liten del av sidantalet i riksdagstrycket. Flest trycksidor per riksmöte producerar konstitutions- och finansutskotten. Till en del förklaras detta av deras gransknings- respektive budgetbetänkanden, som bland annat innehåller omfattande bilagedelar. Ett annat högt belastat utskott är skatteutskottet. Minst belastat är försvarsutskottet. Under innevarande valperiods första hälft motsvarar detta utskotts produktion av trycksidor en sjundedel (14 procent) av det med störst belasting. Kultur- och bostadsutskottens produktion av trycksidor motsvarar mellan ungefär en femtedel och en fjärdedel av det mest belastade utskottets produktion.

99

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 9:8 TRYCKSIDOR (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1994/951997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
KU 100 KU 100 KU 100
FiU 97 FiU 99 FiU 95
SkU 60 SoU 51 UU 51
UbU 46 SkU 50 SoU 50
MJU 44 UbU 45 SkU 46
JuU 43 SfU 44 MJU 41
TU 43 MJU 42 AU 41
SoU 43 JuU 41 JuU 40
NU 41 UU 38 SfU 37
SfU 41 NU 33 NU 36
UU 35 AU 31 LU 36
LU 34 TU 30 TU 31
AU 30 LU 30 UbU 29
BoU 26 KrU 29 BoU 26
KrU 21 BoU 29 KrU 22
FöU 14 FöU 27 FöU 19

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Sett över tid är förhållandena tämligen stabila. Flest antal trycksidor producerar genomgående konstitutions- och finansutskotten, och minst antal producerar genomgående försvars-, kultur- och bostadsutskotten.

EU-frågor

Arbetsbelastning avseende EU-frågor studeras i form av antal faktapromemorior respektive EU-dokument totalt sett som tilldelats utskotten. Som diskuterats i avsnittet Arbete med EU-frågor ovan är det inte alla EU-dokument, inte ens alla faktapromemorior, som blir föremål för någon reell behandling i utskotten. Trots det torde indikatorerna ge en bild av i vilken utsträckning olika utskott i sitt arbete är belastade av EU-frågor.

När belastning, som i tabell 9:9, studeras i form av faktapromemorior är miljö- och jordbruksutskottet det mesta belastade utskottet. Även näringsutskottet och, i viss mån, trafikutskottet får ett förhållandevis stort antal faktapromemorior under ett riksmöte. Jämförs med belastning i andra avseenden kan noteras att näringsutskottet, som i regel är ett medelbelastat utskott, här alltså tillhör de mest belastade. Minst belastade är bostads-, utbildnings-, kultur- och försvarsutskotten. Dessa erhåller endast undantagsvis faktapromemorior. Konstitutionsutskottet, som i andra avseenden ofta har en hög belastning, är här också ett utskott med liten belastning. Vidare bör även noteras att skillnaden mellan de mest respektive minst belastade utskotten, vilken framgår av procenttalen, är större än motsvarande skillnad när andra indikatorer på arbetsbelastning har studerats ovan. Variationen mellan utskottens belastning när det gäller EU-frågor är alltså mycket stor.

100

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

TABELL 9:9 FAKTAPROMEMORIOR (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1995/961997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
MJU 100 MJU 100 MJU 100
NU 82 TU 50 TU 72
TU 61 NU 36 NU 71
LU 41 JuU 29 UU 55
SkU 33 FiU 25 FiU 34
JuU 31 UU 18 SkU 31
UU 24 SfU 18 LU 25
SfU 24 SkU 15 AU 19
FiU 14 AU 15 SoU 18
AU 12 LU 14 SfU 13
SoU 10 SoU 11 KU 11
KU 8 KU 4 KrU 9
FöU 0 KrU 3 UbU 8
KrU 0 UbU 2 JuU 6
UbU 0 FöU 1 FöU 4
BoU 0 BoU 1 BoU 2

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Rangordningen av utskotten är förhållandevis stabil över tid. Miljö- och jord- bruks-, närings- och trafikutskotten har varit de mest belastade under hela tioårsperioden. Även de minst belastade utskotten har i stort sett varit desamma. En skillnad som framgår av procenttalen är att justitieutskottet under de senaste valperioderna har fått alltfler faktapromemorior jämfört med övriga utskott. Detsamma gäller lagutskottet. Vidare framgår av tabellen att belastningen för flertalet av de utskott som under valperioden efter EU-inträdet var minst belastade därefter blivit ännu mindre.

Även när inkomna EU-dokument totalt sett studeras är miljö- och jord- bruks-, trafik- och näringsutskotten bland de mest belastade och bostads-, försvars-, kultur-, konstitutions- och utbildningsutskotten bland de minst belastade. Dessutom har framför allt utrikesutskottet men även finansutskottet en hög belastning i detta avseende. Variationen mellan utskotten är alltjämt mycket stor.

Förhållandena är stabila över tid. Av tabell 9:10 framgår även att utskott som under innevarande valperiod har erhållit ett litet antal EU-dokument under de senaste åren har fått en allt mindre belastning jämfört med övriga utskott. Resultatet överensstämmer med utvecklingen av erhållna faktapromemorior. Trenden är med andra ord att skillnaden mellan utskottens belastning med EU-frågor har ökat under den senaste tioårsperioden.

101

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

TABELL 9:10 INKOMNA EU-DOKUMENT (RANGORDNING, PROCENT)

2002/032003/04 1998/992001/02 1995/961997/98
Utskott Procent Utskott Procent Utskott Procent
MJU 100 UU 100 UU 100
UU 99 MJU 75 MJU 99
FiU 45 TU 34 NU 57
TU 40 FiU 31 TU 48
NU 35 NU 28 FiU 45
SkU 28 AU 17 AU 28
JuU 16 JuU 16 SkU 27
AU 13 SkU 13 SoU 20
SfU 12 UbU 11 UbU 20
SoU 12 SoU 10 KU 18
LU 11 SfU 9 LU 18
UbU 11 LU 8 JuU 13
KU 7 KrU 8 SfU 12
KrU 7 KU 7 KrU 11
FöU 2 FöU 2 FöU 8
BoU 0 BoU 0 BoU 6

Kommentar: De utskott som under innevarande valperiod har varit mest belastade markeras med grå bakgrund, och de utskott som varit minst belastade markeras med svart bakgrund. Procenttalen anger belastning relativt det mest belastade utskottet.

Samtliga rangordningar

Som framgått ovan har rangordningen av utskotten i olika avseenden varit förhållandevis stabil sett över tid. Utskott som under innevarande valperiod har haft hög belastning i ett visst avseende har ofta även under tidigare valperioder haft hög belastning därvidlag. Självklart finns också exempel på motsatsen, till exempel justitieutskottets ökning och arbetsmarknadsutskottets minskning, när det gäller antal motionsyrkanden.

En fråga i anslutning till detta är om rangordningarna av utskotten varierar mellan olika indikatorer eller om ett utskott som är till exempel högt belastat i ett avseende också är högt belastat i andra avseenden. I vad mån så är fallet framgår av tabell 9:11. I den anges utskottens samtliga rangtal baserat på deras rangordningar i tabellerna ovan. Det bör dock betonas att rangtalen i tabellen måste tolkas med försiktighet. Förutom de osäkerheter som påtalades i avsnittets inledning bör här nämnas att vissa indikatorer samvarierar beroende på att de delvis är samma sak. Till exempel hänger antal motioner nära samman med antal motionsyrkanden. Eftersom dessa redovisas som två olika indikatorer erhåller varje utskott två rangtal, men de mäter båda arbetsbelastning med avseende på motionsberedning. Vidare bör påpekas att olika indikatorer bör tillmätas olika vikt beroende på att de på en generell nivå utgör en större eller mindre belastning för utskotten. Ett exempel är indikatorerna betänkanden och yttranden. Betänkandena är som regel både mer omfattande än yttranden och ett större inslag i alla utskotts verksamhet. Utskottens rangordning när det gäller betänkanden bör således ges en större vikt än deras rangordning när det gäller yttranden.

102

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Med detta sagt kan konstateras att det föreligger ett visst mönster i rangordningen av utskottens arbetsbelastning. Vissa utskott har låga rangtal på flera indikatorer, vilket alltså innebär att de är högt belastade i flera avseenden. Konstitutionsutskottet har lägst rangtal av samtliga utskott på fyra av de tio indikatorerna: sammanträdestid, betänkanden, yttranden och trycksidor. Som framgått i föregående avsnitt är granskningen av regeringen ett omfattande inslag i konstitutionsutskottets verksamhet. Någon indikator som direkt mäter granskningsverksamheten finns inte i tabellen. Indirekt torde dock indikatorerna sammanträdestid och trycksidor täcka in konstitutionsutskottets arbete med granskningen.

Ett annat utskott som kännetecknas av låga rangtal är miljö- och jordbruksutskottet. Detta har högst belastning (lägst rangtal) av alla utskott när det gäller EU-frågor, men det tillhör även de mer belastade utskotten när det gäller sammanträdestid, motioner och motionsyrkanden, reservationer samt trycksidor. Andra utskott som har flera låga rangtal, det vill säga hög belastning i flera avseenden, är finans- (propositioner, betänkanden, trycksidor, EU- dokument), skatte- (propositioner, motioner, betänkanden, trycksidor, faktapromemorior), justitie- (propositioner, motionsyrkanden, reservationer, betänkanden), utrikes- (sammanträdestid, propositioner, EU-dokument), social- (propositioner, motioner, motionsyrkanden, reservationer, yttranden), utbildnings- (motioner, motionsyrkanden, reservationer, trycksidor) och trafikutskotten (sammanträdestid, motioner, motionsyrkanden, yttranden, faktapromemorior, EU-dokument).

TABELL 9:11 UTSKOTTENS SAMTLIGA RANGORDNINGAR 2002/032003/04 (RANG- TAL)

Smtr.tim Prop Mot Mot.yrk Res Bet Yttr Trycksid Fakta-PM EU-dok
KU 1 9 7 11 7,5 1 1 1 12 13,5
FiU 9,5 3 13,5 13 9 2 9,5 2 9 3
SkU 15 1 4 9 7,5 5 9,5 3 5 6
JuU 7,5 2 6 5 5 3,5 9,5 6 6 7
LU 11 5 12 15 11,5 3,5 15,5 12 4 11,5
UU 2 5 13,5 6 13 8 12 11 7,5 2
FöU 9,5 15 16 16 16 16 5,5 16 14,5 15
SfU 3 8 8 7 4 11 7 10 7,5 9
SoU 6 5 1 2 2 9,5 4 8 11 10
KrU 12 15 11 11 11,5 14 13,5 15 14,5 13,5
UbU 14 15 2 1 1 7 13,5 4 14,5 11,5
TU 4,5 11 3 4 15 13 2 7 3 4
MJU 4,5 7 5 3 3 6 9,5 5 1 1
NU 7,5 10 9 8 14 9,5 15,5 9 2 5
AU 13 13 10 11 10 15 5,5 13 10 8
BoU 16 12 15 14 6 12 3 14 14,5 16

Kommentar: Tabellen visar utskottens rangtal baserat på deras rangordningar i tabellerna 9:19:10. Låga rangtal innebär jämförelsevis hög belastning, och höga rangtal innebär jämförelsevis låg belastning.

103

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Flest högsta rangtal har försvarsutskottet. Detta är fallet på sju av de tio indikatorerna: propositioner (tillsammans med kultur- och utbildningsutskotten), motioner, motionsyrkanden, reservationer, betänkanden, trycksidor och faktapromemorior (tillsammans med kultur-, utbildnings- och bostadsutskotten). Rangtalet är även bland de högsta på indikatorn EU-dokument. I ett avseende har försvarsutskottets belastning varit förhållandevis hög under innevarande valperiod, nämligen yttranden.

Andra utskott som kännetecknas av höga rangtal är kultur- och bostadsutskotten. För kulturutskottets del är rangtalen genomgående förhållandevis höga. Detsamma gäller för bostadsutskottets del med undantag av reservationer och yttranden. Ytterligare ett utskott som har flera höga rangtal är arbetsmarknadsutskottet. Särskilt höga är rangtalen på indikatorerna sammanträdestid, propositioner, motionsyrkanden, betänkanden och trycksidor.

Belastning i förhållande till kansliresurser

Utskottens arbetsbelastning kan även studeras ur ett kansliperspektiv. Frågan som då kan ställas är hur stor belastningen i olika avseenden är i förhållande till antalet handläggande tjänstemän, det vill säga föredragande. Som framgått i avsnittet Organisation varierar kanslierna i storlek, vilket för kansliernas del kan tänkas korrigera skillnader i arbetsbelastning på så sätt att utskott med hög belastning har ett större kansli och vice versa.

I tabell 9:12 redovisas arbetsbelastning med hänsyn till kansliernas storlek. Procenttalen i tabellerna 9:19:10 ovan har delats med antal föredragandetjänster och kan sägas indikera belastningen per handläggartjänst (procentenheter per föredragandetjänst). Som framgick i avsnittet Organisation är antalet tjänster inte detsamma som antalet årsarbetskrafter eftersom anställda kan vara borta längre perioder från kansliet på grund av till exempel tjänstledighet, varvid årsarbetskrafterna blir färre än antalet tjänster, eller kansliet kan ta in extra personal, varvid årsarbetskrafterna blir fler än antalet tjänster. I tabell 9:12 har dock ingen hänsyn tagits till antalet föredragandeårsarbetskrafter i respektive kansli under perioden 2002/032003/04.

Av tabellen framgår att skillnaderna mellan utskotten utjämnas något när hänsyn tas till kansliernas storlek, men någon total utjämning är det inte frågan om. Jämförs procentenheterna är skillnaderna mellan utskott med störst respektive minst belastning i olika avseenden fortfarande stora.

En del utskott med stor belastning framstår dock som mindre belastade sett ur ett kansliperspektiv, det vill säga när hänsyn tas till antalet föredragandetjänster. Exempelvis ter sig konstitutionsutskottet, som ovan var det mest belastade utskottet i fyra avseenden, mindre belastat ur ett kansliperspektiv. Skälet till det är utskottets förhållandevis stora kansli (5,5 föredragandetjänster). Andra utskott med stor belastning som ter sig mindre belastade sett ur ett kansliperspektiv är miljö- och jordbrukssamt finansutskotten (4 respektive 5,5 föredragandetjänster).

Vissa utskott framstår tvärtom som jämförelsevis mer belastade när de studeras ur ett kansliperspektiv. Här kan nämnas utrikes-, socialförsäkrings- (3

104

1
8
7
5
4
33
1
4
3
4
4
13
25
12
4
0
8 6
8 5
12 8
21 16
9 8
20 7
8 2
19 17
24 16
23 12
33 33
21 5
19 14
16 7
15 8
11 13
18
18
15
14
11
12
7
14
11
11
15
14
11
14
10
9
18 18
17 9
19 13
27 17
27 8
19 14
11 34
16 19
12 19
14 17
20 11
11 31
17 13
16 8
8 22
13 28
KU 18
FiU 8
SkU 6
JuU 17
LU 15
UU 30
FöU 24
SfU 20
SoU 14
KrU 20
UbU 11
TU 18
MJU 14
NU 17
AU 12
BoU 5
9 11
14 7
25 19
28 21
18 13
18 12
5 9
17 19
14 25
5 22
3 29
12 27
13 19
15 18
7 15
8 11

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

föredragandetjänster vardera) och kulturutskotten (2 föredragandetjänster). Dessas belastning ter sig alltså högre när hänsyn tas till kansliernas storlek. Mest belastade när hänsyn tas till antal föredragandetjänster ter sig justitie-, utrikes-, trafiksamt miljö- och jordbruksutskotten.

TABELL 9:12 BELASTNING PER FÖREDRAGANDE 2002/032003/04 (PROCENTEN- HETER)

Smtr.tim Prop Mot Mot.yrk Re. Bet Yttr Trycksid Fakta- EU-dok

PM

1

3

8

10

14

8

0

8

3

0

0

20

25

27

4

0

Kommentar: Tabellen visar belastning i form av procentenheter per föredragandetjänst i respektive utskottskansli. Beräkningen bygger på uppgifter om dels belastning (procent) under 2002/032003/04 enligt tabellerna 9:19:10, dels antalet föredragandetjänster enligt tabell 3:3. Höga värden indikerar hög belastning per föredragandetjänst och låga värden indikerar låg belastning per föredragandetjänst.

De, enligt ovan, totalt sett minst belastade utskotten var försvars-, kulturbostads- och arbetsmarknadsutskotten. Skillnaderna mellan dessa och övriga utskott minskar till en del när belastningen studeras per föredragandetjänst. Detta beror på att de särskilt försvars- och kulturutskotten (2 föredragandetjänster vartdera) har färre föredragandetjänster än genomsnittet. Med undantag för kulturutskottet är deras belastning, i de avseenden som här studeras, alltjämt förhållandevis låg.

Som nämnts ovan bör i sammanhanget betonas att antalet föredragandetjänster i regel skiljer sig från antal föredragandeårsarbetskrafter, som framgått i avsnittet Organisation. Till exempel hade arbetsmarknadsutskottet under 2003/04 klart färre årsarbetskrafter än tjänster, vilket innebär att den faktiska belastningen sett ur ett kansliperspektiv var högre än tabell 9:12 gör gällande. Justitieutskottet å sin sida hade klart fler årsarbetskrafter än tjänster, vilket således innebär att den faktiska belastningen sett ur ett kansliperspektiv var lägre än i tabell 9:12.

105

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Bedömning avseende utskottens arbetsbelastning

Genomgången visar att det finns systematiska skillnader i utskottens arbetsbelastning såsom den här har studerats, och sett över tid är skillnaderna tämligen stabila. Bland utskott som kännetecknas av hög belastning på grund av en stor ärendemängd (propositioner och/eller motioner) kan nämnas finans-, skatte-, justitie-, social- och utbildningsutskotten. Vidare har miljö- och jordbruksutskottet en stor mängd ärenden med EU-koppling. Konstitutionsutskottet har en hög belastning till följd av utskottets granskning av regeringen, vilket i föreliggande rapport indikeras av ett stort antal sammanträdestimmar respektive sidor i riksdagstrycket.

Bland utskott som i flera avseenden har förhållandevis liten arbetsbelastning märks framför allt försvars-, kultur-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten. Dessa erhåller i regel färre ärenden (motioner och propositioner) än övriga utskott, och de har mycket få EU-relaterade frågor.

Ur ett kansliperspektiv korrigeras skillnaderna i arbetsbelastning delvis genom att utskott med hög belastning har större kanslier med fyra till fem föredragandetjänster och utskott med låg belastning har mindre kanslier, i vissa fall med endast två föredragandetjänster.

Sammanfattning

Utskottsindelningen är i stora drag oförändrad sedan införandet av enkammarriksdagen 1971. Tre utskott har bytt namn. Vissa ändringar har gjorts i utskottens beredningsområden. Särskilt utskott har förekommit vid ett tillfälle, nämligen 1992 då EES-utskottet tillsattes. Sammansatta utskott har förekommit i ett antal olika konstellationer sedan mitten av 1990-talet, samtliga med utrikesutskottet som ett av utskotten. Utskottens kanslier varierar i storlek, från 5 tjänster till 10,5. De faktiska årsarbetskrafterna är dock som regel något färre i de större kanslierna och något fler i de mindre kanslierna. Drygt två tredjedelar av kanslierna uppger att de emellanåt, i större eller mindre utsträckning, lånar in personal från andra kanslier eller enheter.

Antalet sammanträdestimmar i utskotten ökade mellan 2002/03 och 2003/04. Sett över en längre tidsperiod har antalet sammanträdestimmar gått ned. Sedan början av 1990-talet är minskningen nästan 20 procent och sedan början av 1970-talet 40 procent. Skillnaden mellan utskottens sammanträdestid är stor. Mest sammanträder konstitutionsutskottet. Det hänger samman med granskningen av regeringen, som upptar runt 40 procent av utskottets sammanträdestid. Minst har under senare år bostadsutskottet sammanträtt. Kansliernas bedömning är att utskotten i dag sammanträder i lagom utsträckning i förhållande till deras uppgifter samt att närvaron på sammanträdena är god. Vissa uppger dock att närvaron runt bordet blir sämre mot slutet av framför allt längre sammanträden. De aktiviteter som dominerar sammanträdena är beredning av motioner och propositioner. Uppföljning och utvärdering är en av de aktiviteter som ägnas minst tid. Ett problem som flera kansli-

106

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

er nämner i samband med sammanträdesplaneringen är förbudet att sammanträda samtidigt med arbetsplenum i kammaren. Särskilt gäller detta i slutet av terminerna när arbetsplenum pågår hela dagarna.

Ärendemängden har betydelse för sammanträdestiden. Fler motioner leder i genomsnitt till längre sammanträdestid. När det gäller propositioner leder endast propositioner på vilka det väckts följdmotioner till längre sammanträdestid. Undersökningen visar också att sammanträdestiden skiljer sig åt mellan utskotten även vid kontroll för antal ärenden. Ett skäl till det kan vara att vissa utskott är mer effektiva i sin ärendeberedning än andra utskott. Ett annat skulle kunna vara att ärendena i genomsnitt är mer omfattande i vissa utskott än i andra, varför varje ärende i genomsnitt kräver mer sammanträdestid. Ett tredje skäl är att vissa utskott ägnar stor del av sin sammanträdestid åt annat än ärendeberedning, till exempel granskning av regeringen (konstitutionsutskottet).

Antalet avlämnade propositioner har minskat den senaste tioårsperioden, medan antalet skrivelser ökat något. Jämfört med föregående valperiod rör det sig dock inte om någon nämnvärd minskning; i drygt hälften av utskotten har antalet propositioner tvärtom ökat. Skillnaderna mellan utskotten är dock stora. Flest propositioner remitteras till skatte- och justitieutskotten, som under innevarande valperiod erhållit i genomsnitt 24 respektive 20 propositioner per riksmöte. Minst antal propositioner har under innevarande valperiod remitterats till försvars-, kultur- och utbildningsutskotten, som erhållit i genomsnitt 2,5 propositioner per riksmöte.

Antalet motioner, liksom antalet motionsyrkanden, har ökat under de senaste tio åren. Under 2003/04 avlämnades ca 1 000 fler motioner än under 1993/94, vilket motsvarar en ökning med 30 procent. Antalet motionsyrkanden ökade under samma period i ännu större utsträckning. Samtidigt som motionerna blir alltfler blir de alltså även mer omfattande. Ökningen av antalet motioner omfattar alla utskott utom försvars- och arbetsmarknadsutskotten. Skillnaderna mellan utskotten är stora. Flest motioner remitteras till soci- al-, utbildnings-, trafik-, miljö- och jordbrukssamt skatteutskotten, vilka erhåller i genomsnitt 370500 motioner per riksmöte. Minst motioner remitteras till försvarsutskottet, som under innevarande valperiod erhållit knappt 90 motioner per riksmöte. Andra utskott som under innevarande valperiod erhållit förhållandevis få motioner är bostads-, utrikes- och finansutskotten. Studeras i stället antal motionsyrkanden är bilden ungefär densamma. En skillnad är dock att utrikesutskottet relativt sett erhåller fler yrkanden, medan skatteutskottet relativt sett erhåller färre yrkanden.

Det finns ett positivt samband mellan antal propositioner och motioner; utskott som erhåller ett stort antal propositioner erhåller i regel också ett stort antal motioner. Exempelvis kännetecknas skatteutskottet av att det erhåller både många propositioner och många motioner. Försvars-, bostads-, arbetsmarknads- och kulturutskotten kännetecknas däremot av att de erhåller ett förhållandevis litet antal av både propositioner och motioner. Undantag från detta mönster finns också. Finansutskottet kännetecknas av att det erhåller

107

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

många propositioner men förhållandevis få motioner, medan utbildningsutskottet kännetecknas av att det erhåller få propositioner men förhållandevis många motioner.

Antalet reservationer har sedan 1993/94 ökat i ungefär samma utsträckning som antalet motioner, det vill säga med ca 30 procent. Klart flest reservationer, ca 430 per riksmöte, har under första hälften av innevarande valperiod avgetts i utbildningsutskottet, och klart minst antal, ca 20 per riksmöte, har avgetts i försvarsutskottet.

Antalet avlämnade utskottsbetänkanden har minskat under den senaste tioårsperioden. Utvecklingen finns i flertalet utskott, men minskningen är olika stor. Särskilt stor har minskningen varit i kultur-, arbetsmarknads- och trafikutskotten, vilka under innevarande valperiod avlämnat i genomsnitt hälften så många betänkanden per riksmöte som under valperioden 1994/951997/98. Flest betänkanden, 2230 per riksmöte, avlämnar konstitutions-, finans-, justitie-, lag- och skatteutskotten. Minst antal, 68 per riksmöte, avlämnar försvars-, arbetsmarknads- och kulturutskotten. Även när det gäller antal avgivna yttranden är utvecklingen nedåtgående. Flest yttranden avger i regel konstitutionsutskottet, medan lagutskottet i regel avger minst antal yttranden. Studeras antal sidor i riksdagstrycket i stället för antal betänkanden (och yttranden) är utvecklingen en annan. Under den senaste tioårsperioden har antalet trycksidor blivit allt större. De allt färre betänkandena blir således i genomsnitt allt större. Konstitutions- och finansutskotten producerar flest antal trycksidor, vilket delvis har att göra med granskningsbetänkandet på våren respektive budgetbetänkandena på våren och, i synnerhet, hösten.

Flertalet utskott uppges ha ambitioner att förenkla motionshanteringen; fyra utskott har inte någon sådan ambition. Metoderna för att förenkla motionshanteringen varierar. Vanligast är att hänvisa till att frågan, enligt den ansvarsfördelning som gäller, inte avgörs av riksdagen utan av annat statsorgan eller på en annan nivå. Erfarenheten hittills av förenklad motionshantering är, enligt kansliernas bedömning, mindre positiv. Acceptansen i utskottet är inte alltid så hög i praktiken. Minoriteten vill ofta reservera sig. Tidsvinsten som den förenklade hanteringen är tänkt att innebära är inte speciellt stor, särskilt inte för kansliet men inte heller alltid för utskottet.

Utskottens kunskapsförsörjning studeras i form av utfrågningar och uppföljning och utvärdering. Vad gäller utfrågningar noteras att en stor majoritet anordnar offentliga sådana åtminstone någon gång varje riksmöte. Vidare ökade antalet utfrågningar kraftigt under 2003/04. Flest offentliga utfrågningar anordnar konstitutionsutskottet, vilket hänger samman med utskottets granskning av regeringen. Enligt flera kansliers bedömning är utfrågningar en av de aktiviteter som ledamöterna vill ägna mer tid åt. Även uppföljning och utvärdering bedöms vara en aktivitet som ledamöterna vill ägna mer tid åt. Samtidigt bedöms intresset och engagemanget för uppföljning och utvärdering vara lägre än för andra aktiviteter i utskottet. Ointresse bland ledamöterna nämns också som en orsak till varför utskotten i dag inte ägnar mer tid åt uppföljning och utvärdering.

108

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Utskottens arbete med EU-frågor, sett till antal faktapromemorior och andra EU-dokument, varierar stort. Flest EU-frågor hanteras av miljö- och jordbruksutskottet. Andra utskott som hanterar många EU-frågor är trafik-, närings- och utrikesutskotten. Minst antal EU-frågor hanteras av försvars-, kultur-, utbildnings- och bostadsutskotten. I runt tio utskott förekommer det flera gånger per år att statssekreterare och tjänstemän från Regeringskansliet kommer till utskottet för att informera i EU-ärenden. I övriga utskott är det mindre vanligt. Att statsråd kommer till utskottet är mindre vanligt, men i sex utskott förekommer det åtminstone 12 gånger per år. Vanligast är att informationstillfällena präglas av ren informationsgivning från regeringen, men i vissa utskott förekommer även samråd.

Med några få undantag är kontakterna med andra utskott inom EU begränsade, och i den mån de förekommer rör det sig framför allt om studiebesök och liknande. Utanför EU är kontakterna än mindre utarbetade. Inom Sverige förekommer kontakter i form av studiebesök och uppvaktningar som regel flera gånger per år. Vanligtvis deltar hela utskottet vid dessa tillfällen.

Utskottens arbetsbelastning studeras i tio olika avseenden: sammanträdestid, remitterade propositioner, motioner och motionsyrkanden, reservationer, avlämnade betänkanden, avgivna yttranden, sidor i riksdagstrycket, faktapromemorior och EU-dokument. Inget utskott har hög belastning i alla avseenden. Den samlade bedömningen är dock att det finns systematiska skillnader mellan utskotten som också är stabila över tid. Vissa utskott tenderar att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa märks konstitutions-, finans-, skatte-, justitie-, social-, utbildningssamt miljö- och jordbruksutskotten. Andra utskott tenderar att ha jämförelsevis låg belastning i flera avseenden. Här märks framför allt försvars-, kultur-, arbetsmarknads- och bostadsutskotten. Sett ur ett kansliperspektiv korrigeras skillnaderna mellan utskotten till en del genom att utskott med hög arbetsbelastning ofta har ett större kansli (fler föredragandetjänster) än utskott med låg arbetsbelastning.

109

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Appendix 1

Utskottens beredningsområden enligt tilläggsbestämmelserna 4.6.116 RO.

Konstitutionsutskottet bereder ärenden om

1.lagstiftning i konstitutionella och allmänt förvaltningsrättsliga ämnen,

2.lagstiftning om radio, television och film,

3.yttrandefrihet, opinionsbildning och religionsfrihet,

4.press- och partistöd,

5.Riksrevisionen, såvitt avser val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget, åtal mot riksrevisor och åtal mot ledamot av myndighetens styrelse,

6.riksdagen och riksdagens myndigheter i övrigt utom Riksbanken och Riksrevisionen,

7.den kommunala självstyrelsen samt

8.medgivande från riksdagen att väcka talan mot en riksdagsledamot eller att ingripa i en ledamots personliga frihet.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse.

Finansutskottet bereder ärenden om

1.penning-, kredit-, valuta- och statsskuldspolitiken,

2.kredit- och fondväsendet,

3.det affärsmässiga försäkringsväsendet,

4.Riksrevisionen i den mån ärendena inte tillhör konstitutionsutskottets beredning,

5.den kommunala ekonomin,

6.statliga arbetsgivarfrågor, statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering,

7.statens egendom och upphandling i allmänhet,

8.förvaltningsekonomiska frågor i övrigt som inte rör enbart ett visst ämnesområde samt

9.budgettekniska frågor.

Utskottet skall även granska beräkningen av statens inkomster och sammanställa statsbudgeten.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 25 Allmänna bidrag till kommuner, 26 Statsskuldsräntor med mera samt 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen.

110

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Skatteutskottet bereder ärenden om

1.taxering och skattebetalning,

2.folkbokföring samt

3.exekutionsväsendet.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution.

Justitieutskottet bereder ärenden om

1.domstolarna,

2.arrendenämnderna och hyresnämnderna,

3.åklagarväsendet,

4.polisväsendet,

5.rättsmedicinen,

6.kriminalvården samt

7.brottsbalken, rättegångsbalken och lagar som ersätter eller har nära samband med föreskrifter i dessa balkar.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet.

Lagutskottet bereder ärenden om

1.äktenskaps-, föräldra-, ärvda-, handels-, jorda- och utsökningsbalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning,

2.försäkringsavtalsrätt,

3.bolags- och föreningsrätt med undantag för bostadsrätt,

4.växel- och checkrätt,

5.skadeståndsrätt,

6.immaterialrätt,

7.transporträtt,

8.konkursrätt,

9.konsumenträtt,

10.internationell privaträtt samt

11.lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffenhet.

Utrikesutskottet bereder ärenden om

1.rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer,

2.bistånd till andra länders utveckling samt

111

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

3. utrikeshandel i övrigt och internationellt ekonomiskt samarbete, allt i den mån ärendena inte tillhör något annat utskotts beredning.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 5 Internationell samverkan och 7 Internationellt bistånd.

Försvarsutskottet bereder ärenden om

1.den militära delen av totalförsvaret,

2.den civila delen av totalförsvaret, i den mån sådana ärenden inte tillhör något annat utskotts beredning,

3.samordningen inom totalförsvaret,

4.fredsräddningstjänsten samt

5.kustbevakningen.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sårbarhet.

Socialförsäkringsutskottet bereder ärenden om

1.allmän försäkring,

2.allmän pension,

3.arbetsskadeförsäkring,

4.ekonomiskt stöd åt barnfamiljer,

5.svenskt medborgarskap samt

6.utlännings- och invandrarfrågor.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 8 In- vandrare och flyktingar, 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn.

Socialutskottet bereder ärenden om

1.omsorger om barn och ungdom utom förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

2.omsorg om äldre och handikappade,

3.åtgärder mot missbruk och andra socialtjänstfrågor,

4.alkoholpolitiska åtgärder,

5.hälso- och sjukvård samt

6.sociala ärenden i övrigt.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg.

112

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Kulturutskottet bereder ärenden om

1.allmänna kultur- och bildningsändamål,

2.folkbildning,

3.ungdomsverksamhet,

4.internationellt kulturellt samarbete,

5.idrotts- och friluftsverksamhet,

6.trossamfunden i den mån de inte tillhör konstitutionsutskottets beredning samt

7.radio och television i den mån de inte tillhör konstitutionsutskottets beredning.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid.

Utbildningsutskottet bereder ärenden om

1.förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg,

2.skolväsendet,

3.högre utbildning och forskning samt

4.studiestöd.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 15 Studiestöd och 16 Utbildning och universitetsforskning.

Trafikutskottet bereder ärenden om

1.vägar och vägtrafik,

2.järnvägar och järnvägstrafik,

3.sjöfart,

4.luftfart,

5.trafiksäkerhet,

6.post och telekommunikationer samt

7.informationsteknik.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer.

Miljö- och jordbruksutskottet bereder ärenden om

1.jordbruk, skogsbruk, trädgårdsnäring, jakt och fiske,

2.vädertjänst,

3.kärnsäkerhet,

4.naturvård samt

113

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

5. miljövård i övrigt som inte tillhör något annat utskotts beredning.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård samt 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar.

Näringsutskottet bereder ärenden om

1.allmänna riktlinjer för näringspolitiken och därmed sammanhängande forskningsfrågor,

2.industri och hantverk,

3.handel,

4.energipolitik,

5.regional utvecklingspolitik,

6.statlig företagsamhet samt

7.pris- och konkurrensförhållanden i näringslivet.

Dessutom skall utskottet bereda ärenden om anslag inom utgiftsområdena 19 Regional utveckling, 21 Energi och 24 Näringsliv.

Arbetsmarknadsutskottet bereder ärenden om

1.arbetsmarknadspolitik,

2.arbetslivspolitik med arbetsrätt samt

3.jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområdena 13 Arbetsmarknad och 14 Arbetsliv.

Bostadsutskottet bereder ärenden om

1.bostadspolitik,

2.hyra, bostadsrätt och tomträtt,

3.vattenrätt,

4.bebyggelseplanläggning,

5.byggnadsväsendet,

6.fysisk planering,

7.expropriation, fastighetsbildning och lantmäteriväsendet,

8.länsförvaltningen och rikets administrativa indelning samt

9.sådana kommunfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredning.

Dessutom bereder utskottet ärenden om anslag inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande.

114

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Appendix 2

TABELL ANTAL SAMMANTRÄDESTIMMAR 1988/892003/04 (AVRUNDAT TILL HELTAL)

2002/032003/04 itmmar/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 82 41 38 3 20 21 42 1 38 3 75 34 39 2 48 7 45 4 32 9 27 14 46 5 46 5 42 1 30 11 14 27 41
1998/992001/02 timmar/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 108 60 41 7 23 25 37 11 27 21 97 49 65 17 61 13 38 10 39 9 32 16 37 11 45 3 51 3 36 12 31 17 48
1994/951997/98 timmar/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 103 52 51 1 33 18 50 0 37 13 88 37 58 8 40 10 34 16 49 1 47 3 28 22 64 13 41 9 44 6 39 12 50
1991/921993/94 itmmar/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 107 54 58 5 26 27 44 10 37 17 72 18 64 10 53 1 35 19 41 12 62 8 37 17 58 4 52 2 65 11 47 7 54
1988/991990/91 timmar/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 86 27 59 0 48 11 27 32 38 21 102 43 41 18 44 16 45 14 43 16 74 15 47 13 105 46 77 17 58 1 54 5 59
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU JoU/MJU NU AU BoU Medelvärde

115

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Appendix 3

TABELLREMITTERADEPROPOSITIONEROCHSKRIVELSER1988/892003/04(AVRUNDATTILLHELTAL) 1988/991990/91 1991/921993/94 1994/951997/98 1998/992001/02 2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde KU 13 0 18 1 15 1 13 3 12 1 FiU 14 0 13 4 17 3 14 4 18 7 SkU 27 14 31 14 27 14 19 8 24 13 JuU 20 6 17 1 18 4 21 10 20 9 LU 16 2 22 6 20 6 11 0 13 2 UU 10 3 20 3 20 7 12 1 13 2 FöU 7 6 9 8 6 8 6 5 3 8 SfU 13 0 17 0 12 2 12 1 12 1 SoU 14 1 18 1 14 0 12 1 13 2 KrU 8 6 6 10 6 8 4 7 3 8 UbU 8 5 10 6 8 5 8 3 3 8 TU 11 2 18 1 13 1 10 1 9 2 JoU/MJU 12 1 20 4 14 0 11 0 13 2 NU 21 7 25 8 16 2 9 2 11 0 AU 10 3 11 5 10 4 7 4 5 6 BoU 11 2 13 4 7 7 5 6 6 5 Medelvärde 13 17 14 11 11

116

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Appendix 4

HELTAL) 2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån riksmötemedelvärde 305 24 182 100 377 96 309 28 201 81 181 100 88 194 284 3 498 217 215 67 431 150 399 118 368 87 273 9 220 61 170 112 281
DÄRAV)1988/892003/04(AVRUNDATTILL 1994/951997/98 1998/992001/02 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmötemedelvärde riksmötemedelvärde 212 18 229 17 157 37 125 87 219 25 278 66 163 31 195 17 115 79 130 82 153 41 135 77 111 83 93 119 158 36 187 25 293 100 383 171 146 48 186 26 253 60 311 99 267 74 328 116 307 113 323 111 156 38 208 4 259 66 167 45 129 65 116 96 194 212
TABELLREMITTERADEMOTIONER(ELLERDELAR 1988/991990/91 1991/921993/94 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmötemedelvärde 10 56 8 27 86 25 125 18 78 35 154 103 89 10 31 56
196 150 197 179 120 181 81 188 284 171 359 308 295 196 237 149 206
67 104 99 94 148 82 190 7 85 73 256 105 237 37 21 87
233 196 399 206 152 218 110 307 385 227 556 405 537 337 321 213 300
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU JoU/MJU NU AU BoU Medelvärde

117

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Appendix 5

2003/04(EXKL.1995/96 2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 511 94 494 111 514 91 696 91 292 312 679 74 169 436 630 26 1084 479 508 97 1122 518 723 118 826 221 539 65 504 101 381 224 604
TABELLREMITTERADEMOTIONSYRKANDENFRÅNALLMÄNMOTIONSTID1994/95 ÅRSRIKSMÖTE,AVRUNDATTILLHELTAL) 1994/951997/98 1998/992001/02 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde KU 327 112 394 106 FiU 356 82 408 92 SkU 367 71 476 24 JuU 337 102 473 27 LU 178 260 215 285 UU 520 82 576 76 FöU 185 253 141 359 SfU 405 33 452 48 SoU 792 354 886 386 KrU 316 122 493 7 UbU 690 252 870 371 TU 525 86 629 130 JoU/MJU 778 340 745 246 NU 374 64 487 13 AU 586 148 441 59 BoU 274 164 308 192 Medelvärde 438 500

118

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Appendix 6

2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 141 19 114 45 139 21 210 51 99 61 94 65 21 138 225 66 284 125 100 59 433 274 70 89 249 90 92 67 108 52 169 9 159
(AVRUNDATTILLHELTAL) 1994/951997/98 1998/992001/02 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde 108 46 125 34 343 189 162 2 184 30 160 1 150 3 158 2 74 79 66 93 143 11 98 61 57 96 54 106 155 1 171 11 200 47 324 165 94 60 182 22 229 75 343 183 120 34 89 71 177 24 233 73 82 72 77 82 206 53 153 7 133 20 159 1 153 160
TABELLRESERVATIONERIUTSKOTTEN1988/892003/04 1988/991990/91 1991/921993/94 antal/ avvikelsefrån antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde KU 153 106 85 24 FiU 267 8 176 66 SkU 407 149 151 41 JuU 175 83 93 17 LU 91 167 27 82 UU 224 35 151 42 FöU 77 181 30 79 SfU 281 22 90 20 SoU 245 13 82 28 KrU 213 46 91 18 UbU 298 40 194 84 TU 276 18 112 3 JoU/MJU 396 138 117 8 NU 381 123 118 8 AU 327 69 153 44 BoU 323 64 81 29 Medelvärde 258 109

119

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Appendix 7

TABELL AVLÄMNADE UTSKOTTSBETÄNKANDEN 1988/892003/04 (AVRUNDAT TILL HELTAL)

2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 30 13 28 11 22 5 24 7 24 7 17 0 7 10 14 3 15 2 8 9 18 1 10 7 20 3 15 2 7 10 12 5 17
1998/992001/02 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 29 11 29 10 26 7 28 9 25 7 14 4 10 8 15 4 18 1 14 4 16 2 14 4 19 0 15 3 10 9 12 6 18
1994/951997/98 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 37 15 26 4 34 12 24 2 28 7 24 3 8 14 15 7 22 0 18 3 17 5 18 4 24 2 21 0 16 6 15 7 22
1991/921993/94 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 42 12 32 2 39 8 33 3 42 12 31 1 14 17 22 9 28 2 33 2 23 7 35 5 28 2 34 4 21 10 25 5 30
1988/991990/91 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 43 13 43 13 38 7 34 4 38 8 23 7 13 17 23 8 28 2 29 2 28 2 30 1 27 4 43 13 25 6 19 11 30
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU JoU/MJU NU AU BoU Medelvärde

120

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Appendix 8

TABELL AVGIVNA YTTRANDEN 1988/892003/04 (AVRUNDAT TILL HELTAL)

2002/032003/04 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 6 3 3 0 3 0 3 0 2 1 3 0 4 1 4 1 5 2 2 1 2 1 6 3 3 0 2 1 4 1 5 2 3
1998/992001/02 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 8 3 5 0 7 2 5 0 3 2 4 1 5 0 8 3 8 3 4 1 6 1 3 2 3 2 4 1 3 2 6 1 5
1994/951997/98 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 10 4 4 2 8 2 7 1 4 2 5 1 4 2 6 0 7 1 7 1 8 2 4 2 6 0 9 3 7 1 8 2 6
1991/921993/94 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 5 1 8 2 7 1 4 2 5 1 5 1 7 1 5 1 6 0 10 4 6 0 5 1 5 1 9 3 7 1 9 3 6
1988/991990/91 antal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde 7 2 5 0 6 1 3 2 5 0 2 3 2 3 5 0 7 2 7 2 2 3 1 4 8 3 10 5 4 1 6 1 5
KU FiU SkU JuU LU UU FöU SfU SoU KrU UbU TU JoU/MJU NU AU BoU Medelvärde

121

2005/06:RS3 UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004

Appendix 9

(AVRUNDATTILLHELTAL) 1998/992001/02 2002/032003/04 sidantal/ avvikelsefrån sidantal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde 2257 1242 2319 1280 2236 1221 2245 1206 1139 124 1386 347 929 86 1002 37 669 346 782 257 866 150 817 223 601 415 331 708 995 20 943 96 1155 140 987 53 664 351 476 564 1010 5 1063 24 675 340 1002 37 938 77 1011 29 752 263 953 86 709 307 706 333 647 368 602 437 1015 1039
TABELLANTALTRYCKSIDORIUTSKOTTENSBETÄNKANDEN1988/892003/04 1988/991990/91 1991/921993/94 1994/951997/98 sidantal/ avvikelsefrån sidantal/ avvikelsefrån sidantal/ avvikelsefrån riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde riksmöte medelvärde KU 1823 883 2016 1158 2205 1243 FiU 1114 173 1211 352 2085 1123 SkU 1359 418 976 117 1008 46 JuU 773 168 652 207 881 81 LU 842 99 705 154 789 174 UU 695 245 856 3 1123 161 FöU 314 627 347 512 410 552 SfU 825 115 844 15 806 156 SoU 1181 240 971 112 1106 144 KrU 641 299 574 285 480 483 UbU 838 103 796 63 633 329 TU 851 90 828 31 691 272 JoU/MJU 1031 91 696 163 913 49 NU 1098 157 806 53 792 170 AU 867 74 899 41 898 64 BoU 799 141 564 295 575 390 Medelvärde 941 859 962

122

UTSKOTTSUNDERSÖKNING 2004 2005/06:RS3

Appendix 10

(AVRUNDATTILLHELTAL) avvikelsefrån medelvärde 5 3 1 1 3 1 7 1 4 7 7 8 18 13 4 7
2002/032003/04 avvikelsefrån EU-dokmedelvärde fakta-PM 18 56 2 122 48 4 77 3 8 44 30 8 31 43 10 269 195 6 5 69 0 33 41 6 32 42 3 18 56 0 29 45 0 108 34 15 271 197 25 94 20 20 35 39 3 0 74 0 74 7
TABELLINKOMNAEU-DOKUMENT,OCHDÄRAVFAKTAPROMEMORIOR,1995/962003/04 1995/961997/98 1998/992001/02 avvikelsefrån avvikelsefrån avvikelsefrån avvikelsefrån EU-dok medelvärde fakta-PM medelvärde EU-dok medelvärde fakta-PM medelvärde KU 66 54 4 6 22 51 2 6 FiU 161 41 11 1 98 25 10 2 SkU 98 22 10 0 42 31 6 2 JuU 48 72 2 8 50 23 11 3 LU 65 55 8 2 27 46 6 2 UU 361 241 19 9 318 245 7 1 FöU 27 93 1 9 6 67 0 8 SfU 43 77 4 6 29 44 7 1 SoU 72 48 6 4 32 41 5 3 KrU 40 80 3 7 27 46 1 7 UbU 71 49 3 7 34 39 1 7 TU 174 54 24 14 108 35 20 12 JoU/MJU 358 238 34 24 238 165 39 31 NU 206 86 24 14 90 17 14 6 AU 101 19 6 4 55 18 6 2 BoU 22 98 1 9 2 71 0 8 Medelvärde 120 10 73 8

123

2005/06:RS3

Rapport 3

Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor

Kai Kronvall

Inom Riksdagskommittén har det befunnits lämpligt att samla in uppgifter från utskotten om bland annat i vilken utsträckning forsknings- och framtidsfrågor inryms i arbetet inom utskotten. I det följande lämmnas en redovisning av dessa uppgifter.

Med forskningsfrågor menas här närmast vad som kan kallas forskning för politik, det vill säga i vad mån vetenskapligt baserad kunskap ligger till grund för eller på annat sätt är en integrerad del av det politiska arbetet i utskotten.

Med framtidsfrågor menas här närmast sådana frågor som avser konsekvenser av samhällsutvecklingen på längre sikt (1020 år) och vilka behov av bland annat politisk handlingsberedskap denna utveckling och dessa konsekvenser ger upphov till.

Mot denna bakgrund har följande frågor tillställts utskottens kanslichefer samt chefen för utredningstjänsten, RUT:

På vilket sätt arbetar generellt sett utskottet redan i dag med forsknings- och framtidsfrågor?

Vid vilka tillfällen och på vilket sätt har utskottet arbetat med forsknings- och framtidsfrågor under riksmötet 2002/03 och innevarande riksmöte? Ange gärna konkreta exempel!

Vilka allmänna synpunkter har utskottet på hur riksdagen framgent kan arbeta praktiskt med forsknings- och framtidsfrågor och hur kunskap på denna grund kan utnyttjas och integreras i beslutsfattandet?

Vilken eller vilka typer av stöd och resurser anser sig utskottet behöva för ett eventuellt intensifierat arbete med forsknings- och framtidsfrågor?

Det har förutsatts att respektive kanslichef skulle inhämta ledamöternas eller åtminstone presidiets synpunkter särskilt vad gäller fråga 3 och eventuellt även fråga 4.

124

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

Till enkäten bifogades en promemoria som författats av utrikesutskottets kanslichef Thomas Hörberg.

Svar på enkätfrågorna har lämnats i skriftlig form eller vid intervjuer med kanslicheferna, där i vissa fall även föredraganden vid utskottskanslierna medverkat. Svaren varierar innehållsligt inom relativt vida ramar, från utförliga skriftliga svar till relativt kortfattade muntliga svar. Bakom de bedömningar som gjorts, förslag som lämnats etc. står i de flesta fall respektive utskott eller dess presidium. I vissa fall är det enskilda ledamöter som står bakom svaren. Om enskilda svar är omfattande anges deras karaktär i texten. Det kan också vara en kanslichef som lämnat svaret i utskottets namn; när detta sker har jag utan närmare prövning antagit att det är sakligt välgrundat. En konsekvens av det redovisningssätt som valts är således att ett svar som refererar till ett utskott inte alltid har utskottet som avsändare i strikt formell mening.

Med hänsyn till inkommande uppgifters disparata karaktär har det inte bedömts som meningsfullt att detaljerat systematisera svaren innehållsligt eller att kvantifiera svaren, det vill säga redovisa frekvensen av olika typer av svar på enskilda frågor. I stället har en redovisningsteknik valts som innebär att jag ger en översiktlig bild av svarsutfallet på de enskilda frågorna med exempel på vad som är den dominerande tendensen, om det finns en sådan, och redovisar övriga svar därutöver. I princip alla svar som lämnats redovisas också, mer eller mindre fullständigt, i texten.

Tolv utskott har besvarat enkäten: KU, FiU, UU, FöU, SfU, SoU, KrU, UbU, TU, MJU, NU och AU. Det innebär att ca 70 procent av de tillfrågade besvarat enkäten. Av detta följer att de svar som lämnats inte fullt ut kan betraktas som i statistisk mening representativa för hela utskottskollektivet. Icke desto mindre kan det antas att de fakta, bedömningar och förslag som kommit fram i svaren ger en relativt rättvisande bild av utskottens aktiviteter och attityder i de här aktuella frågorna.

Samspelet mellan forskning och politik

I detta avsnitt vidarebefordrar jag inledningsvis några allmänna synpunkter som kanslichefen vid utrikesutskottet Thomas Hörberg lämnat i en promemoria i anslutning till enkäten.

Om forskningen skall få en mera framträdande roll i riksdagsarbetet är mottagningskapaciteten en av förutsättningarna. Ett sätt för utskotten att skaffa en sådan kapacitet är att forskare eller experter rekryteras till utskottskansliet, med uppgift att tolka, värdera och föra in vetenskapliga data i det politiska arbetet.

Nationalekonomerna synes historiskt sett ha gått i bräschen som vetenskapliga rådgivare till politiker; en portalfigur är i detta sammanhang den brittiske ekonomen J.M. Keynes. Behovet av långsiktig politisk planering samt av analys av säkerhetspolitiska frågor medförde att statsvetare gjorde

125

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

entré i rådgivningsbranschen; så inrättades i slutet av 1940-talet en politisk planeringsstab i det amerikanska utrikesdepartementet, och UD i Sverige fick en motsvarande funktion i början av 1970-talet. Sådana enheter tenderar erfarenhetsmässigt att antingen isoleras från linjen och bli irrelevanta eller dras in i det löpande arbetet och därmed hindras i det arbete de egentligen är till för att utföra. (Utrikesutskottets kansli i det svenska parlamentet är extremt forskartätt.)

Avsaknad av vetenskapliga studier av expertfunktioner i parlamentariska organisationer medför att det inte finns någon säker kunskap om hur expertfunktioner i detta fall personer som kan föra in forskningsresultat med mera i det parlamentariska arbetet kan och bör integreras i denna typ av organisation.

Ett annat sätt att föra in vetenskaplig kunskap i det parlamentariska arbetet är att efter förebild från det brittiska parlamentet upprätta fasta förbindelser med externa forskare för s.k. parliamentary briefings. En tanke bakom ett sådant arrangemang är att intellektuella stimuli utifrån befrämjar effektiviteten hos såväl tjänstemannaorganisationen som den politiska organisationen. (Utrikesutskottet har för sin del fr.o.m. innevarande riksmöte avtalat med Utrikespolitiska institutet om sådana intellektuella injektioner.)

Ett ytterligare sätt att höja mottagningskapaciteten hos parlamentariska organ är att ge ledamöterna likvärdiga förutsättningar för att tillgodogöra sig kvalificerad forskningsinformation, varvid internutbildning i form av akademiska föreläsningar är en möjlig metod. Därvid kan, som fallet är i utrikesutskottet, tyngdpunkten läggas vid terminologi och grundläggande vetenskapliga synsätt inom den eller de aktuella disciplinerna.

Med utgångspunkt från den politiskt kontroversiella frågan om hiv/aids i Sydafrika skulle jag vilja något problematisera den grundläggande frågan om interaktionen mellan vetenskap och politik. Som bekant gäller kontroversen i Sydafrika i korthet bland annat skilda bedömningar av förklaringar till och förekomst av virus, giltig empiri och lämpliga åtgärder. President Mbeki har under de senaste tio åren på ett sätt som väckt uppseende världen över ifrågasatt rådande vetenskapliga konsensus om sambandet mellan hiv och aids, med stora konsekvenser för behandlingsmetoder etc. I juli 2002 ålade konstitutionsdomstolen regeringen att åter låta distribuera en viss bromsmedicin till gravida kvinnor.74

Det sydafrikanska exemplet kan i detta sammanhang synas en aning extremt, men enligt min mening visar det på sambandet generellt mellan forskning och politik på ett närmast övertydligt sätt. Vetenskapssociologen Peter Weingart har framhållit att fallet är unikt i studier av sambandet mellan kunskapsproduktion och politiskt beslutsfattande. Enligt Weingart bygger demokrati på vetenskaplig kunskap; politiker utgår för det mesta från rådande vetenskaplig konsensus och åberopar vid behov vetenskapens auktoritet, som kan anses starkare än någon annan auktoritet. I fallet Sydafrika är enligt

74 Anders Carlsson: Politiseringen har låtit aids spridas i Sydafrika; Axess 1/2004

126

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

Weingart det intressanta att en politiker utamanade en relativt stark vetenskaplig konsensus och försökte därvid så att säga omförhandla kontraktet mellan vetenskap och politik. Weingart menar också att politiker kan vara selektiva när de fogar in vetenskapliga fakta i sin argumentation. De kan dock inte riskfritt argumentera totalt på tvärs mot rådande vetenskaplig konsensus.75

Det sistnämnda är närmast ägnat att erinra om den stora betydelse vetenskapliga data har i den politiska verksamheten i allmänhet och i lagstiftningsarbetet i synnerhet, även i situationer där det finns konkurrerande uppfattningar om vad som anses vara rätt och fel.

Hur utskotten arbetar med forsknings- och framtidsfrågor

I detta avsnitt redovisas svaren på fråga 1 och fråga 2 i enkäten. Det som här beskrivs är hur utskotten i dagsläget arbetar med att skaffa forskningsanknuten och framtidsinriktad information och att integrera denna i det politiska arbetet (fråga 1) samt exempel på i vilka former detta arbete sker och vilken omfattning det har (fråga 2).

I några fall finns i svaren från utskotten uttalanden av mera principiell karaktär eller information av övergripande intresse som det finns anledning att återge inledningsvis.

Utrikesutskottet refererar i sitt svar till riksdagens huvuduppgifter så som de beskrevs av Riksdagskommittén (förs. 2000/01:RS1, bet. KU23). Huvuduppgifterna är enligt Riksdagskommittén representativitetsfunktionen (att avspegla åsiktsfördelningen bland väljarna), kontrollfunktionen (att övervaka regeringens arbete), initiativfunktionen (att ta initiativ i frågor som inte kan tas upp av regeringen), opinionsbildningsfunktionen (att vara central debattarena) och kvalitetsfunktionen (att förutse framtida problem innan de blir akuta).

Dessa uppgifter, med undantag för den första, framhålls som de där forskningsanknytningen är av intresse, om man anser att utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är att se som ett utflöde av kontrollfunktionen. När det gäller initiativ- och kvalitetsfunktionen kan inspiration också hämtas från blan annat framtidsstudier.

Trafikutskottet har i sitt svar sagt att utskottet har ambitionen att låta forsknings- och framtidsfrågor ingå i det strategiska beslutsfattandet, inte minst när det gäller prognoser om samhällsutvecklingen på längre sikt. I detta sammanhang ställer utskottet krav på underlag med forskningsanknytning där även framtidsfrågor beaktas. För flera av utskottets ansvarsområden, till exempel investeringar i trafikinfrastrukturen, omställning till ett miljömässigt hållbart

75 Peter Weingart: African Solutions for African Problems. The Relation between Scientific Knowledge and Political Legitimacy; i Johann Mouton (red.) Proceedings of the Science in Africa Symposium, Stellenbosch, 2002.

127

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

transportsystem och trafiksäkerhetsarbetet enligt nollvisionen spelar prognoser om framtiden stor roll.

Konstitutionsutskottet ordnar några gånger per år interna seminarier vid vilka inbjudna forskare lämnar redovisningar på ämnen inom utskottets beredningsområde. Samverkan med forskare förekommer också i samband med utskottets arbete med uppföljning och utvärdering, där forskare medverkar i referensgrupper som följer och granskar framväxten av rapporterna där resultatet presenteras. I utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning med mera begär utskottet i vissa fall yttranden av extern expertis, däribland forskare. Sådan expertis engageras även vid utfrågningar i samband med behandling av lagstiftningsärenden. Inom kansliet finns också egen vetenskaplig kompetens i form av två disputerade statsvetare.

Riksbanken rapporterar i vissa fall till finansutskottet på grundval av egen forskning. Utskottet lägger i samband med uppföljning och utvärdering ibland ut uppdrag på vetenskapliga institutioner eller myndigheter som Konjunkturinstitutet. Utskottet har 56 årliga utfrågningar, där forskare i vissa fall medverkar. Vid två stående utfrågningar är riksbankschefen svarande. Utskottet företar studiebesök såväl inom landet hos bland annat SCB som utomlands.

Socialförsäkringsutskottet har genomfört utfrågningar med forskarmedverkan både 2002/03 och innevarande riksmöte. Utskottet har också genomfört studieresor, bland annat till WHO i Gèneve år 2003.

Socialutskottet har sedan länge kontakter med forskningen inom ramen för utfrågningar, särskilda föredragningar och studiebesök. Utskottet har också regelbundna kontakter med myndigheter som Statens beredning för utvärdering av medicinsk metodik (SBU), Folkhälsoinstitutet och Socialstyrelsen. Dessutom har utskottet tillsammans med justitieutskottet ett gemensamt projekt med forskningsinslag med inriktning på drogproblem.

Kulturutskottet tar del av forskningsresultat vid studiebesök, konferenser, information inför utskottet med mera Representanter för utskottet deltar i seminarier med mera. med forskningsanknytning anordnade av myndigheter, universitet, högskolor, intresseorganisationer med mera. Utskottet kommer också indirekt i kontakt med till exempel kulturpolitiskt, ungdomspolitiskt relevant forskning genom Statens kulturråd och Ungdomsstyrelsen. Även Riksantikvarieämbetet, Riksarkivet och andra centrala museer disponerar statliga medel för forskning, liksom Riksidrottsförbundet och Statens folkhälsoinstitut.

I utbildningsutskottets arbete ingår forskning både som ett ansvarsområde/sakområde och som möjlighet till kunskap för stöd till utskottets verksamhet. I det första avseendet gäller det grundforskning inom hela forskningsfältet, i det andra avseendet gäller det forskning om utbildning och forskning om forskning. Framtidsbedömningar ligger implicit i de långsiktiga frågor som utbildnings- och forskningspolitiken gäller. Material rörande dessa frågor tas kontinuerligt fram av myndigheter som Högskoleverket, Skolverket och Ve- tenskapsrådet, SCB m.fl. Internationella organisationer som OECD och EU tar fram data om utvecklingen inom forskning och utbildning i olika länder.

128

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

Det omfattande bakgrundsmaterial som finns inom utskottets område kommer på en rad olika sätt till nytta i utskottsarbetet, såväl inom den reguljära ärendeberedningen som i uppföljning och utvärdering. Presentationer av forskning och långsiktiga analyser är vidare viktiga inslag i utskottets utfrågningar och studiebesök.

Miljö- och jordbruksutskottet följer sedan länge forskningen på vissa ämnesområden som genmodifierad odling (GMO), växtodling och växtskydd samt djurhållning. Underlaget till betänkanden replierar ofta på forskningsrön från dessa områden.

Arbetsmarknadsutskottet har de senaste fem åren tagit till sig rön från sektorsforskningsorgan inom utskottets beredningsområde som Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU) och Arbetslivsinstitutet (ALI) samt sådan forskning som bedrivs vid bland annat Arbetsmarknadsstyrelsen (AMS) och Statistiska centralbyrån (SCB).

I några fall har rapporterats att utskottet inte har någon etablerad rutin för att hantera forskningsrön och dylikt. inom ramen för utskottsarbetet. Detta är fallet inom till exempel försvarsutskottet och näringsutskottet, eventuellt också inom de utskott som inte besvarat enkäten. Inom FöU efterfrågar ledamöterna inte någon systematisk redovisning från kansliet av aktuell forskning inom utskottets beredningsområde. Kansliet följer forskningen mera aktivt och rapporterar i vissa fall till utskottets ordförande eller hela utskottet om intressanta, aktuella forskningsrapporter, vilket kan leda till att utskottet beställer en föredragning med anledning av ett sådant initiativ.

Ser man mer generellt till formerna för utskottens arbete med forskningsbaserad och, i viss mån, framtidsinriktad kunskap, finner man i huvudsak fyra former. Utskotten kommer i beröring med forskare/forskningsverksamhet inom ramen för utfrågningar och/eller seminarier, vidare studiebesök eller studieresor inom eller utanför Sverige, uppföljning och utvärdering samt ärendeberedning. I vissa fall arbetar man med en kombination av dessa former.

När det gäller utfrågningar är mönstret i allmänhet att utskottet finner skäl att, inte minst när det gäller nya frågor där kunskapsläget är osäkert, bjuda in en eller flera forskare eller andra experter för föredragningar och/eller besvarande av frågor från utskottets ledamöter. En relativt vanlig situation, där man går till väga på detta sätt, kan vara att utskottet skall behandla en proposition och därvid vill skaffa sig fördjupad, kompletterande eller alternativ kunskap på det aktuella sakområdet. I ett sådant fall kan man säga att kunskapsinhämtandet också är ett led i ärendeberedningen inför arbetet med utskottets kommande betänkande i det ärende som behandlas i propositionen. I detta sammanhang kan särskilt nämnas analyser av forskningens aktuella läge som de återkommande forskningspolitiska propositionerna innehåller och som handläggs av utbildningsutskottet.

Studiebesök riktar sig i flera fall till universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som i vissa fall bedriver egen forskning, till exempel Socialstyrelsen.

129

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

I samband med uppföljning och utvärdering förekommer det att utskotten lägger ut uppdrag på till exempel forskningsinstitutioner, som får i uppgift att närmare studera ett visst område eller del av ett område som ingår i utskottets plan; som exempel kan nämnas att forskare vid Köpenhamns universitet på utbildningsutskottets uppdrag gjort en utvärdering av inrättandet av Vetenskapsrådet. I KU förekommer samarbete med forskare i referensgrupper som följer och granskar framväxten av de rapporter som blir ett resultat av arbetet.

Andra former för kontakter med företrädare för forskningsvärlden är till exempel deltagande i forskningskonferenser (TU), genomförande av interna seminarier (KU) eller miniseminarier (MJU), Riksbankens rapportering på basis av egen forskning till finansutskottet i vissa fall, föredragningar av representanter för Utrikespolitiska institutet inför utrikesutskottet, att forskare spontant överlämnar forskningsrapporter till utskottet (UU), att utskottets ledamöter får information om forskningsrapporter och dylikt via ett internt nyhetsbrev som utarbetas av kansliet (AU) samt att utskottet, som fallet är i utrikesutskottet, har självstyrande arbetsgrupper som i flera fall har utnyttjat forskarstöd i samband med utarbetande av projektmål eller för kunskapsuppbyggnad. En ytterligare form av kontakter redovisas av kulturutskottet, vars ledamöter återkommande medverkar i statliga kommittéer, där forskare ofta medverkar med att utarbeta underlag för arbetet i kommittén. Enskilda ledamöter av KrU har också kontakter med forskning genom styrelseuppdrag inom till exempel Riksbankens jubileumsfond och Nordiska kulturfonden.

När det gäller konkreta exempel på utskottens arbete med forskningsrelaterade frågor och framtidsfrågor, något som togs upp i enkätens fråga 2, redovisas svaren utskottsvis i det följande.

Konstitutionsutskottet

Interna kvällsseminarier några gånger per år.

Samarbete med forskare i referensgrupper i samband med arbetet med uppföljning och utvärdering.

Yttranden i vissa fall från forskare i samband med utskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning.

Utskottsutfrågningar i samband med beredning av lagstiftningsärenden.

Ett exempel på att en forskningsrapport fått direkt genomslag i ett betänkande är en rapport76 till vilken det refereras i betänkande 2003/04:KUU1 Europeiska konventet om EU:s framtid, del 1.

Finansutskottet

Föredragnings-PM (bakgrund, statistik).

76 H. Jonsson öppen utfrågning om mobbning i skolan.

Studiebesök vid universitet och högskolor.

Uppföljning inom kansliet av den utbildningsvetenskapliga kommittén inom Vetenskapsrådet.

Uppföljning med extern forskarmedverkan av inrättandet av Vetenskapsrådet.

Trafikutskottet

Internt seminarium med företrädare för Vinnova m.fl.

Utfrågningar om trafiksäkerhet, bredbandsutveckling, trängselavgifter, investeringsplanering och vägunderhåll med forskarmedverkan.

Deltagande i konferenser, främst Transportforskningsdagen.

Studiebesök vid Statens institut för kommunikationsforskning (Sika) och Vägtrafiksinstitutet (VTI).

Uppföljning och utvärdering: planering av vägar och järnvägar, riktlinjer för uppföljningsarbete.

Miljö- och jordbruksutskottet

Utskottet har hösten 2003 genomfört en serie miniseminarier i samband med ordinarie utskottssammanträden i samarbete med Sveriges lantbruksuniversitet i Uppsala (SLU) samt de forskningsprojekt som arbetar under namnen MAT-21 och Hagmarksmistra. Teman för seminarierna:

Uthållig växtodling och växtskydd. Jordbrukets mervärden och ersättning. Uthållig djurhållning.

132

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

Näringsutskottet

Förstudie genom RUT om statens stöd till forskning och utveckling fördelat på företag av olika storlek.

Studiebesök hos Verket för innovationssystem (Vinnova) och Verket för näringslivsutveckling (Nutek).

Information i utskottet om omstrukturering av industriforskningsinstituten. Informationsmöte hos Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien.

Utfrågning om tillväxtfrågor (innovationer, innovationsprocessen, kapitalförsörjning) planerad.

Arbetsmarknadsutskottet

Betänkande 2002/03:AU1 utgiftsområde 13 Arbetsmarknad. Betänkande 2002/03:AU2 utgiftsområde 14 Arbetsliv.

Betänkande 2002/03:AU3 FN-konventionen mot kvinnodiskriminering, jämställdhetsfrågor och andra diskrimineringsfrågor.

Betänkande 2002/03:AU4 Vissa frågor om arbetslöshetsförsäkringen med mera

Betänkande 2002/03:AU:5 Arbetsmiljö.

Betänkande 2002/03:AU6 Statens ansvarsnämnd och arbetsrättsliga frågor. Betänkande 2002/03:AU8 Arbetsmarknadspolitik.

Betänkande 2003/04:AU1 utgiftsområdena 13 Arbetsmarknad och 14 Arbetsliv.

Offentlig utfrågning på temat Arbetsmiljö av ordföranden i Arbetslivsinstitutets styrelse vid riksdagens forskningsdag den 4 mars 2004.

Möten med Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering (IFAU), vanligt förekommande.

Studiebesök vid Arbetslivsinstitutet, vanligt förekommande.

133

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

Synpunkter på och förslag om utskottens framtida arbete med forsknings- och framtidsfrågor

Inledningsvis redovisar jag här utskottens allmänna bedömningar av hur det praktiska arbetet med forskningsbaserad och framtidsrelaterad kunskap framgent kan bedrivas i utskotten.

Ett sätt att bedöma framtiden kan vara att som utrikesutskottet värdera erfarenheterna av den hittillsvarande verksamheten. Det framhålls att utskottet sedan mitten av 1990-talet bedriver ett kontinuerligt moderniseringsarbete, där inflytande genom vad som kallas idémakt är en ledstjärna. Noggranna analyser och kreativitet är förutsättningarna för en aktiv och framåtblickande verksamhet, där kontakter med forskningen och internationella kontakter bedöms som betydelsefulla. Från ledamöternas sida rapporteras enbart positiva reaktioner på detta sätt att arbeta.

I andra fall görs bedömningen att kontakterna med forskarsamhället funnit sina former på ett ändamålsenligt sätt, att tillståndet med andra ord är bra som det är och att man avser att fortsätta med forskarkontakter etc. som hittills. Så kan man tolka svaren från konstitutionsutskottet, finansutskottet, försvarsutskottet, socialutskottet, socialförsäkringsutskottet och arbetsmarknadsutskottet.

Några kommentarer utöver dessa kan också vara värda att återge. Socialutskottet anser att man inte behöver rekrytera forskarutbildade personer till kansliet. Vidare rapporteras att ledamöterna i utskottet är måna om att identifiera sig som politiker, varigenom man markerar sitt oberoende i förhållande till forskningen. En liknande bedömning har gjorts inom finansutskottet, där ledamöterna gärna tar del av forskningsrön men följer sin politiska instinkt då man tar ställning i enskilda sakfrågor.

I några fall vill man, mot bakgrund av bedömningen av forskarkontakterna hittills, markera att man inte ser något behov av ett särskilt forskningsorgan (SoU) eller ett övergripande organ inom riksdagen på området forskning och framtidsfrågor (SfU). Näringsutskottet anser att tekniken att arbeta med sammansatta utskott är att föredra framför ett särskilt forsknings- och framtidsutskott. Enligt utbildningsutskottet kommer de långsiktiga, framtidsinriktade analyserna till störst nytta genom att direkt förankras i berörda delar av den reguljära organisationen. Därför bör enligt UbU forsknings- och framtidsfrågor framför allt behandlas där de innehållsligt hör hemma i utskottsorganisationen. Det är också viktigt, anser UbU, att i olika former stimulera intresset för forskningsfrågor, som sker till exempel genom Rifos arbete och den särskilda forskningsdagen i mars 2004. Trafikutskottet anser att det är en uppgift för riksdagen att verka för en ändamålsenlig organisation för forsknings- och framtidsfrågor. Till grund för utskottets uppfattning i denna del ligger att utskottet anser att verksamheten på det aktuella området delvis är fragmenterad och att många aktörer verkar utan en samlad syn.

När det gäller uppfattningar om vad som kan göras för att förbättra den nuvarande verksamheten med forskarkontakter och framtidsfrågor, framförs

134

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

förslag på såväl övergripande (riksdags)nivå som på utskottsnivå. Trafikutskottet anser att sambandet mellan politik och forskning bör stärkas med hjälp av en utvecklad dialog. Utskottet anser också att forskningsfrågor bör behandlas mera ingående i samband med riksdagens budgetbehandling och inom ramen för mål- och resultatbedömningen. Enligt TU bör den allmänna kunskapen i riksdagen om forsknings- och framtidsfrågor öka.

Vad gäller särskilt framtidsfrågor menar utrikesutskottet att framtidsstudier kan bidra till att riksdagen kan lösa sina uppgifter som initiativtagare och i fråga om kvalitetsfunktionen (se avsnitt 2) på ett bättre sätt. Det vore enligt utskottets mening intressant om man i kammaren återkommande debatterar forskningsfrågor inom utskottens ansvarsområden. Utskottet anser också att samtliga utskott möjligen kunde uppmanas att gärna en gång per mandatperiod lägga fram ett forskningsbaserat framtidsbetänkande, i vilket man försökte identifiera och problematisera förhållanden som kan få större betydelse på mycket lång sikt.

Andra förslag på övergripande nivå framförs av MJU och SoU. Bakom MJU:s förslag står en enskild ledamot. Enligt denne bör ett utskott kunna besluta om att ett visst vetenskapligt baserat underlag skall tas fram eller att en utredning som berör ett utskotts ansvarsområde genomförs. Ett näraliggande förslag från SoU är att ett utskott bör kunna beställa viss forskning. MJU- ledamoten förslår vidare att utskott, eller i vissa fall Rifo, bör kalla in forskare från olika forskningsområden till utfrågning och att utskott bör kunna komplettera forskningsrön med samtal med vanliga forskare. En annan ledamot i MJU anser att Rifo borde kunna vara koordinator när det gäller utskottens behov av forskarkommentarer vid utarbetande av betänkanden. Ytterligare en enskild ledamot inom MJU anser att aktuella projekt med forskningsanknytning inom ramen för utskottets verksamhet bör redovisas årligen.

Avslutningsvis redovisas vissa av utskottens planer och ambitioner inför framtiden.

Finansutskottet avser att med hjälp av forskningsinsatser fördjupa sig på områdena statsskulden och dess relation till målen för budgetpolitiken, mål- och resultatstyrning samt vad gäller framtidsinriktade frågor de statliga långtidsutredningarna.

Socialförsäkringsutskottet anser att forskning om pensionssystemet, migration, integration och familjepolitik är angelägna från framtidspolitisk synpunkt.

Socialutskottet efterlyser mer ekonomiinriktad forskning inom vård- och omsorgsverksamheten, där till exempel ekonomiska aspekter på förebyggande verksamhet jämförs med akutinsatser.

Enligt kulturutskottet är det viktigt för det framtida beslutsfattandet att utskottet får tillgång till forskningsresultat om den teknik som alltmer kommer att påverka de enskilda människornas liv, till exempel medieteknik och teknik av betydelse från tillgänglighetssynpunkt för människor i hela landet och för de funktionshindrade. Det är också viktigt att få bättre kunskap om teknikut-

135

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

vecklingen när det gäller gränsöverskridande spel och lotterier via Internet, mobiltelefoner med mera och vilka konsekvenser detta kan få för enskilda och för den svenska spelpolitiken. Det behövs också enligt utskottet bättre kunskap om vilka krav ungdomar ställer på framtidens kultur och kulturpolitik. Vidare efterlyses forskning om det offentligt stödda kulturutbudet stämmer med vad människor önskar.

Enligt arbetsmarknadsutskottet är det framför allt forskning med inriktning på den långsiktiga demografiska utvecklingen som är viktig för utskottets del.

Behov av stöd och resurser

Här redovisas svaren på fråga 4 i enkäten som gällde vilka typer av stöd och resurser utskotten anser sig behöva för att eventuellt intensifiera sitt arbete med forsknings- och framtidsfrågor.

Enligt trafikutskottet är det inte realistiskt att det byggs upp en egen kompetens inom utskotten för att beställa FoU-uppdrag; det bör i första hand ankomma på regeringen. Däremot krävs det enligt TU:s mening kompetens inom utskotten för att relatera forskningsrön och olika framtidsfrågor vid formulering och analys av de politiska målen. Till viss del bör denna kompetens kunna lånas in när forsknings- och framtidsfrågor hanteras. Särskilda insatser kan också behövas för att öka utskottens kunskap om forskningsmetodik och centrala FoU-begrepp.

Utskottet anser vidare att utskotten bör kunna disponera resurser för att vid behov ställa samman kunskapsöversikter och fördjupningsanalyser. Genom en årlig återkommande forskningsdag skulle en mer systematisk inhämtning av underlag möjliggöras. Det kan också enligt TU finnas anledning att låta utskotten initiera ett arbete med s.k. Technology Assessment, det vill säga utvärdering av konsekvenser av vetenskapliga rön och teknisk utveckling. De resurser för uppföljning och utvärdering som utskotten disponerar gemensamt borde efter särskild prövning kunna användas för framåtsyftande åtgärder.

Svaren från andra utskott berör i vissa fall de förslag som TU lämnat. Kulturutskottets kansli anser att det behövs mera resurser inom utskottskanslierna för att de skall kunna göra goda beställningar hos forskare av till exempel utvärderingar och för att kunna beställa forskningsinformation eller inhämta information om forskning på annat sätt. Det behövs också resurser inom riksdagen för att göra sammanställningar av forskningsresultat och för att ge råd och stöd till utskottskanslierna om de behöver göra beställningar hos externa konsulter med mera Det kan också behövas en samordnande funktion med god kunskap om och kontakt med forskarvärlden som kan bistå utskottskanslierna när de behöver kontakta forskare.

Utbildningsutskottet anser som tidigare redovisats att bevakningen av och arbetet med forsknings- och framtidsfrågor bör ligga på respektive utskotts kansli, vilket medför att kompetensen hos utskottskansliernas personal ökar. Det kan för ett utskott som UbU vara svårt att med bibehållna krav på verk-

136

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

samheten i övrigt få tillräckligt utrymme för forsknings- och framtidsfrågor inom ramen för nuvarande resurser. Ökat utrymme för forsknings- och framtidsfrågor kräver enligt utskottet således en allmän förstärkning av utskottets kansli.

En ledamot i miljö- och jordbruksutskottet framhåller att utskottskanslierna bör ha vetenskaplig expertis som kan informera om kunskapsläget inom respektive utskotts ansvarsområden. Samma ledamot föreslår att utskotten bör få resurser att belysa olika förslags bärkraft utifrån olika vetenskapliga perspektiv. Ett ytterligare förslag från samma håll är att RUT bör förstärkas med särskilda forskningsinformatörer inom olika vetenskapsområden. Ett liknande förslag kommer från socialutskottet, som anser att det behövs mer resurser för att bistå utskotten med tolkningar och bedömningar av vetenskapliga utsagor och resultat; dessa resurser kan enligt SoU läggas hos till exempel RUT.

Andra förstärkningar av utskotten som föreslås av den nämnda ledamoten av MJU gäller bland annat att utskottets eget kansli bör förses med särskild kompetens för riskbedömning, att en ny enhet för analys av den statliga politikens konsekvenser för ett långsiktigt hållbart samhälle bör tillföras finansutskottets kansli och att en tjänst som forskningsutredare bör tillsättas för att bistå MJU, SoU, TU och NU.

Vissa andra typer av resursfrågor har tagits upp i enkätsvaren i denna del. FöU, SoU och SfU har framhållit att den begränsade tid som står till utskottens förfogande att arbeta specifikt med vetenskapligt baserad information och framtidsfrågor är en kritisk faktor i sammanhanget. En annan begränsande faktor är enligt socialutskottet den knappa tillgången på lämpliga lokaler för utfrågningar och dylikt i riksdagshuset. SfU och AU uppger att frågan om ekonomisk ersättning till forskare som medverkar vid utfrågningar, seminarier och dylikt utgör ett problem; det finns inga särskilda medel för detta och inga anvisningar om hur det ska hanteras praktiskt. Ett näraliggande problem som trafikutskottet tagit upp gäller möjligheterna för utskottets deltagande i externa evenemang som forskningskonferenser.

Sammanfattning och avslutande synpunkter

De flesta av de utskott som medverkat i enkäten anser sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. I några fall uppges explicit att forsknings- och framtidsfrågor är en del av utskottets strategiska beslutsfattande. Detta förhållningssätt stämmer väl överens med bedömningen att forsknings- och framtidsfrågor naturligt knyter an till merparten av riksdagens huvuduppgifter som de formulerats av Riksdagskommittén: kontroll-, initiativ-, opinionsbildnings- och kvalitetsuppgifterna eller -funktionerna. Utbildningsutskottet skiljer sig från övriga utskott därigenom att forskning är både ett ansvarsområde (forskningspolitik) för utskottet och ett stöd till utskottets verksamhet i allmänhet.

137

2005/06:RS3 UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR

Formerna för utskottens arbete med forskningsbaserad och framtidsinriktad information är framför allt följande:

Utfrågningar och seminarier, ofta inför behandlingen av en proposition, då man bjuder in forskare och andra experter.

Studiebesök vid och studieresor inom och utom landet till universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som i vissa fall bedriver egen forskning.

Arbetet med uppföljning och utvärdering, då man till exempel lägger ut uppdrag på enskilda forskare eller forskningsinstitutioner eller bildar referensgrupper i vilka forskare ingår.

Ärendehantering, jfr utfrågningar och seminarier ovan.

Inte sällan arbetar man med en kombination av dessa former.

Kontakter med forskning sker också i andra former, till exempel att ledamöter och kanslipersonal deltar i forskningskonferenser, att ledamöterna får information via interna nyhetsbrev, att ledamöterna medverkar i statliga kommittéer eller i styrelser för forskningsfinansieringsorgan.

I några av de utskott som besvarat enkäten har man ingen fast praxis för inhämtande av forskningsrön och dylikt inom ramen för utskottsarbetet. I dessa fall efterfrågar ledamöterna inte systematiskt redovisningar, utan sådana kan komma till stånd snarare efter tips från utskottskansliet.

När det gäller utskottens syn på hur man framgent kan arbeta med forskningsrelaterad och framtidsinriktad information, är det relativt vanligt att man framhåller att utskottets kontakter med forskningen funnit ändamålsenliga former och att man avser att fortsätta ungefär som hittills. Mot denna bakgrund är det inte förvånande att utskotten är återhållsamma med att lämna förslag som syftar till organisatoriska förändringar, samordning och dylikt. I flera fall säger man explicit att förändringar med sådan inriktning inte behövs; forsknings- och framtidsfrågor bör företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen, eventuellt i sammansatta utskott vid behov. Samtidigt framhåller några utskott att intresset för forskningsfrågor bör stimuleras genom till exempel Rifo och forskningsdagar inom riksdagen av det slag som nyligen prövats för första gången.

Flera förslag har lämnats om åtgärder ägnade att förbättra den nuvarande situationen. Som exempel kan följande nämnas.

Stärk sambandet mellan forskning och politik.

Öka den allmänna kunskapen i riksdagen om forsknings- och framtidsfrågor.

Behandla forskningsfrågor mer ingående i samband med budgetbehandlingen och mål- och resultatbedömningar.

Debattera återkommande forskningsfrågor i kammaren, och stimulera utskotten att skriva ett framtidsbetänkande vartdera en gång per mandatperiod.

138

UTSKOTTENS ARBETE MED FORSKNINGS- OCH FRAMTIDSFRÅGOR 2005/06:RS3

Öka möjligheterna för utskotten att initiera forskning.

Rifo bör kunna koordinera utskottens behov av forskningskommentarer i betänkandearbetet.

De utskott som har en mer omfattande verksamhet på det här aktuella området anser tämligen samstämmigt att en ökning av olika slags stöd och resurser behövs för att utskotten skall kunna arbeta effektivt med forsknings- och framtidsfrågor.

Ett önskemål är att utskotten får ökad egen kompetens eller möjlighet att låna in sådan i samband med arbetet med forsknings- och framtidsfrågor. Det bedöms också att utskotten har behov av särskilda medel för att ställa samman kunskap på ett visst område eller för att beställa forskning. Utskottens gemensamma resurser för uppföljning och utvärderingen bör kunna användas också för framåtsyftande åtgärder.

Det framhålls också att utskotten har behov av en samordnande funktion som kan bistå kanslierna med forskarkontakter. Ett mera allmänt formulerat krav på förstärkning av utskottskanslierna motiveras med att det är svårt att få tillräckligt utrymme för forsknings- och framtidsfrågor med oförändrade (höga) krav på den ordinarie verksamheten. Ett närliggande problem gäller den begränsade tid som utskotten har för att arbeta med forsknings- och framtidsfrågor. I några fall anförs att det finns problem med arvodering av inbjudna forskare och finansiering av utskottets deltagande i forskningskonferenser och dylikt.

Några avslutande synpunkter är att det vore en överdrift att säga att denna undersökning gett några sensationella besked. Man kan konstatera att utskotten fortlöpande i den reguljära verksamheten arbetar i varierande omfattning och med varierande intensitet med att söka och tolka vetenskapliga rön och framtidsinriktade bedömningar samt att infoga dessa rön och bedömningar i betänkanden och i uppföljnings- och utvärderingsverksamheten. Detta sker i varierande former som de enskilda utskotten bedömer som ändamålsenliga utifrån deras respektive ambitionsnivå, behov och traditioner. Det är därför inte särskilt överraskande att inga långtgående förslag framförs om förändringar på det här aktuella området av till exempel utskottens organisation eller uppgiftsfördelningen dem emellan. Däremot framförs en del s.k. modest proposals som det finns goda skäl för Riksdagskommittén att närmare begrunda. Det gäller framför allt förslagen om en höjning av forsknings- och framtidsfrågornas status i lagstiftningsarbetet, ökad kompetens både på ledamots- och tjänstemannasidan samt ökade materiella resurser i olika hänseenden, eventuellt också förstärkningar av utskottens kompetens och initiativrätt på det aktuella området.

139

2005/06:RS3

Rapport 4

Riksdagsledamöternas arbetsvecka

Martin Brothén

Riksdagsarbetet är speciellt. Det är på en och samma gång väldigt individuellt och väldigt kollektivt. Det handlar både om att utöva ett personligt erhållet mandat från väljarna och att företräda en partigrupp. Ledamoten måste balansera olika krav mot varandra och ytterst den fria individuella rollen som ledamot mot den kollektiva partiföreträdarrollen.

Någon tydlig arbetsbeskrivning av riksdagsuppdraget står inte att finna. Något anställningsförhållande med anställningsavtal eller någon arbetsgivare och chef föreligger inte som kan bringa klarhet. Inte heller terminologin är klargörande. Termen riksdagsarbete får ofta stå både för det personliga och individuella arbete som riksdagsledamoten utför och för det kollektiva arbete som utförs i riksdagen och i riksdagens organ. Det gör riksdagsledamotens arbetsvillkor unika.

Ledamoten har stor frihet att själv utforma innehållet i sitt uppdrag. Helt fria att utforma riksdagsuppdraget är dock ledamöterna inte. Olika former av begränsningar förekommer. Varje ledamot är till exempel vald på ett mandat från väljare, i några fall också på personröster. Samtidigt är varje ledamot representant för ett parti. Beslutsmakten över viktigare uppdrag i den egna partiorganisationen som till exempel talesman i någon fråga, uppdrag i statliga kommittéer och styrelser och inte minst utskottsplacering, bestäms av partigruppen.

Hur arbetsvillkoren för folkvalda riksdagsledamöter ser ut är en demokratifråga. Vilka arbetsförhållanden som råder på Helgeandsholmen kan tänkas påverka inte bara vilka personer som rekryteras till politiken, utan också vilka som stannar kvar i den politiska verksamheten. Hur ledamöterna väljer att utforma sitt uppdrag och sina arbetsuppgifter säger också något om demokratins funktionssätt. Vad är centralt i ledamotens arbete och vad är mindre centralt? Vilka prioriteringar görs av ledamöterna bland de många arbetsuppgifter som är förenliga med riksdagsuppdraget?

140

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Det finns i dag bara begränsad forskning om riksdagen som arbetsplats och om riksdagsledamöternas arbetsvillkor.77 Inte heller den internationella statsvetarforskningen om nationella parlament som arbetsplats är särskilt omfattande.78 Ett av skälen kan ha att göra med ett av de resultat som trots allt finns på området. Det finns en otydlighet om vad uppdraget som riksdagsledamot innebär. Det är således svårt att veta vad forskningen skulle fokusera på. Den danske statsvetaren Torben K. Jensen har skrivit: Ingen har forsøgt formelt at definiere folketingsarbejedst formål og opgaver eller at specificere krav til ansøgelser til, eller indehavere af jobbet.79. Ledamoten står tämligen fri att specificera och utforma arbetsinnehållet i riksdagsuppdraget själv.

Det närmaste vi kommer forskning om riksdagen som arbetsplats och om riksdagsledamöternas arbetsvillkor är undersökningar genomförda av Torben K. Jensen och en serie svenska undersökningar av riksdagsledamöternas arbetsvecka genomförda sedan 1974. Riksdagen har tidigare också initierat ett forskningsprojekt som nära anknyter till frågeställningar om arbetsvillkoren för nationella parlamentariker.80 I ett nu pågående forskningsprojekt undersöker Jörgen Hermansson, Shirin Ahlbäck Öberg och Lena Wängnerud hur politikerrollen bland svenska riksdagsledamöter har förändrats i Sverige. Avsikten med projektet är att belysa frågor om riksdagsledamöternas upplevelse av riksdagsuppdraget och om kvinnor och män har olika skäl att lämna sitt uppdrag.81 Lenita Freidenvall sammanställer, på Riksdagskommitténs uppdrag, en litteraturöversikt om riksdagen ur ett genusperspektiv där avsikten är att belysa vilken forskning som finns om kvinnors villkor och situation i beslutsfattande församlingar som riksdagen.82

Syftet med den här studien är att undersöka hur riksdagsledamöternas arbetssituation ser ut i dag och hur den har förändrats i ett trettioårigt perspektiv mellan 1974 och 2004. Därmed undersöks riksdagsledamöternas arbetsförhållanden under enkammarriksdagen och under en tidsperiod som i övrigt uppvisat en stor samhällsomvandling. Syftet är också att belysa eventuella skillnader mellan partierna och mellan könen.

Vi kan ha några olika förväntningar på resultaten. Förväntningarna styrs både av kunskaper om hur riksdagsarbetet på kollektiv nivå har förändrats under den aktuella perioden och av kunskaper om hur det omgivande samhället har förändrats under motsvarande tid.

77Arbetsformsutredningen 1976; 1979; Gahrton 1983; Christoffersson 1986; Larsson 1986; Barrling Hermansson 2004; Freidenvall 2005; Wängnerud m.fl. (kommande). Se också publikationerna Riksdagen inifrån (1991) och Riksdagsutskotten inifrån (1996). Forskning om riksdagen som institution och om riksdagens roll i den representativa demokratin är mer omfattande: Holmberg 1974; Holmberg Johansson 1995; Esaiasson Hagevi 1998; Wängnerud 1998; Roth 1996; Brothén 2002; Esaiasson 1983; Jensen 1993.

79Jensen 1993:133.

80Forskningsprojektet Att representera folket: yrkesbana eller sidospår i karriären? leds av professor Jörgen Hermansson och fil.dr Shirin Ahlbäck Öhberg vid Uppsala universitet och docent Lena Wängnerud vid Göteborgs universitet.

81Projektet skall redovisa sina resultat under 2005.

82Litteraturöversikten skall redovisas under våren 2005.

141

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Förändringarna av det omgivande samhället har varit stora från 1970-talet och framåt. I flera avseenden kan sådana omgivande samhällsförändringar tänkas påverka arbetsformerna i riksdagen. Bland de mer utmärkande förändringstendenserna återfinner vi en ökad medialisering, individualisering och internationalisering, men också datoriseringen och den snabba teknikutvecklingen påverkar ledamöterna precis som andra yrkeskategorier.83

Medialiseringen av samhället har varit tydlig under tidsperioden mellan 1974 och 2004 och kan tänkas påverka ledamöternas benägenhet att medverka och delta i mediala sammanhang.84 Individualiseringen och personifieringen av politiken har också ökat. Genom införandet av ett personvalsinslag i de politiska valen i Sverige ställs möjligen större krav på ledamöterna att ha fler kontakter med det omgivande samhället; ett av syftena med den genomförda personvalsreformen var till exempel att öka kontakterna mellan väljare och folkvalda.85 De i Sverige tidigare starka inslagen av korporativism kan ha minskat, men kontakterna med intresseorganisationer och företag antas fortfarande vara betydande för valda ledamöter. Lobbyismen har stärkt sin ställning.86 Likaså har internationaliseringen varit iögonenfallande under den aktuella tidsperioden, vilket ställer ledamöter inför nya avvägningsproblem att hantera både lokalt, nationellt och internationellt.87

Också riksdagsarbetet på kollektiv nivå har förändrats. Undersökningar om arbetet i riksdagen har visat att utskottsarbetet har minskat i omfattning. Ut- skottens genomsnittliga sammanträdestid har minskat med omkring 40 procent de senaste trettio åren. Från början av 1970-talet till början av 1980-talet har utskottens genomsnittliga sammanträdestid minskat från cirka 68 timmar per riksmöte till 57 timmar per riksmöte.88 Minskningen av sammanträdestiden i utskotten har fortsatt. Mellan 1989/90 och 2003/04 minskade den från 59 timmar till 41.89 Antalet timmar som kammaren har sammanträtt har dock varit någorlunda stabilt. Det genomsnittliga antalet plenitimmar mellan 1971 och 2002/03 har varit cirka 600.90 Sedan tidigare vet vi att antalet kommunala och landstingskommunala uppdrag bland ledamöterna minskat påfallande sedan tvåkammartiden. Färre ledamöter har i dag sådana uppdrag jämfört med tidigare.91

Sammantaget finns det mycket som talar för att vi på teoretiska grunder kan förvänta oss att ledamöternas inåtriktade verksamhet har minskat i omfattning medan den utåtriktade har ökat. Också empiriskt finns skäl att förvänta sig detsamma. Tidigare svenska undersökningar av hur ledamöterna valt att fördela sitt arbete på inåt- respektive utåtriktade aktiviteter har visat

83Petersson 2000:194196.

84Se till exempel SOU 1999:126.

85Se till exempel SOU 1996:66; Holmberg 1990; 1994; Dahl 1989; Held 1995; Giddens 2000; Brothén 2002.

88Nielsen 2004:27; Isberg 1986:14.

89Nielsen 2004:87.

90Riksdagen i siffror, riksdagens hemsida på Internet.

91Riksdagskommittén 2001:43 f.

142

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

att det utåtriktade arbetet blivit något viktigare i ledamöternas prioriteringar över tid.92 I den här rapporten prövas stödet för tesen att det utåtriktade arbetet i ledamöternas prioriteringar har fortsatt att öka.

Rapporten är i det följande uppdelad på sex avsnitt där nästkommande avsnitt ger en detaljerad beskrivning av undersökningens uppläggning och genomförande. Avsnittet är främst avsett för den metodologiskt intresserade läsaren. I fyra avsnitt följer därefter en redovisning av undersökningens resultat. Ett avsnitt ägnas riksdagsledamotens arbetsvecka och hur arbetssituationen har förändrats för ledamöterna över tid samt hur den ser ut i dag inom olika partier och för kvinnor och män. Ett därpå följande avsnitt redovisar vilka uppdrag ledamöter har utanför riksdagen i kommuner och landsting samt i olika statliga organ och sammanhang. I ett särskilt avsnitt redovisas i vilken utsträckning riksdagsledamöter deltar, och önskar delta, i det regionala och lokala partiarbetet. Avslutningsvis redovisas ledamöternas egna uppfattningar om sin arbetssituation. I det avsnittet diskuteras såväl ledamöternas trivsel som ledamöternas uppfattningar om vilka arbetsuppgifter de önskar ägna mer respektive mindre tid åt. Dessutom redovisas vilka åtgärder ledamöterna anser bör vidtas för att åstadkomma en bättre arbetssituation för ledamöterna. Rapporten avslutas med en sammanfattning av resultaten och några avslutande reflektioner.

Undersökningens uppläggning

Under våren 2004 lät Riksdagskommittén genomföra en undersökning med samtliga riksdagsledamöter om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Undersökningen genomfördes som en brevenkät och bestod av två delar. Dels genomfördes en s.k. tidsbudgetstudie där ledamöterna så exakt som möjligt, i dagboksform, fick föra in i vilken utsträckning och vid vilken tidpunkt som de ägnat sig åt olika arbetsuppgifter med anknytning till deras politiska verksamhet, dels genomfördes en mindre enkätundersökning med ledamöterna om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer.

Dagboksstudien genomfördes med samma upplägg som tidigare undersökningar från 1974, 1977 och 1985. Så stor likhet som möjligt eftersträvades för att få jämförbarhet över tid. Därför användes även i denna undersökning tekniken med ett dagboksblad, låt vara att ledamöterna kunde välja att delta i undersökningen datormässigt eller med hjälp av en pappersversion av dagboksbladet. Ledamöterna ombads också, som tidigare, att rapportera sina aktiviteter från klockan 8.00 till klockan 22.00 varje dag. För att få en mer komplett bild av veckoslutsaktiviteterna omfattade undersökningen, likt 1985 års undersökning, också söndagen.

92 Sådana undersökningar av riksdagsledamöternas arbetsvecka och arbetssituation har gjorts 1974, 1977 och 1985 av statsvetarna Bengt Owe Birgersson, Magnus Is- berg, Torbjörn Larsson och Ulf Christoffersson (Arbetsformsutredningen 1976; 1979; Christoffersson 1986).

143

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Anledning har funnits att överväga att rapporteringen skulle omfatta en större del av dygnet. Många ledamöter befinner sig till exempel på resa till och från Stockholm på tidpunkter utanför det angivna tidsintervallet. Kvällsplenum kan dessutom pågå efter 22.00. Dessa förhållanden har dock varit tämligen likartade vid tidigare undersökningstillfällen. För jämförbarhetens skull har dagboksbladen för måndag till lördag utformats på samma sätt som tidigare. Det kan inte uteslutas att en förändring av blanketten i detta avseende skulle kunna leda till en förändring i aktivitetsrapporteringen också inom tidsramen 08.0022.00. Förändringar i tidsintervallet i den nu genomförda undersökningen hade omöjliggjort jämförande analyser av hur arbetssituationen för riksdagens ledamöter har utvecklats över tid. För att, om möjligt, något kompensera för den begränsning som följer av att endast medta uppgifter som faller inom tidsintervallet 08.0022.00 medtogs i enkätundersökningen en specifik fråga om i vilken utsträckning ledamöter arbetar med riksdagsanknutna uppgifter vid andra tidpunkter.

Ett par förändringar har redan tidigare gjorts i klassifikationsschemat. Den från 1974 och 1977 tidigare utnyttjade restkategorin Föredrag, artiklar, inläsnings- och studiearbete, studieresor med mera delades i 1985 års undersökning upp på två kategorier så att föredrag och massmediedeltagande kunde rapporteras för sig. I de tidiga undersökningarna från 1970-talet medtogs vidare yrkesverksamhet som en särskild kategori. Den antogs vara av värde för utövande av ledamotskapet och därför av särskilt intresse. Inför 1985 års undersökning argumenterades för att ledamotskapet utgjorde en heltidssysselsättning. Det ansågs också att rapporterad yrkesverksamhet i många fall var svår att skilja från utåtriktade aktiviteter, det vill säga verksamhet i partier och organisationer. Därför uteslöts den kategorin helt.93

Också kategorin restid togs 1985 bort efter att tidigare ha utgjort en egen kategori i undersökningens dagboksblad. Ett stort antal ledamöter gjorde i 1974 och 1977 års undersökningar dubbelmarkeringar för restid och annan aktivitet, som inläsnings- och förberedelsearbete. Den aktuella tiden kodades då konsekvent som restid. För att få en renare rapportering av faktiska aktiviteter togs kategorin bort. Tidsåtgången för resor mäts i stället genom att ledamöterna i tillägg till uppgifter om aktivitet också ombetts rapportera var aktiviteterna bedrivs.

Val av undersökningsvecka

Arbetssituationen i riksdagen varierar inte bara från vecka till vecka. Den varierar också över året. Variationer har också förekommit över tid; bestämmelserna om riksmöte har till exempel förändrats mellan 1974 och 2004.94 I

93Några få ledamöter har i 2004 års dagboksstudie rapporterat arbete i egna firmor och liknande. Dessa uppgifter har inte medtagits i analysen av vilka riksdagsanknutna uppgifter som ledamoten ägnat sig åt under undersökningsveckan.

941974 återinfördes begreppen lagtima och urtima riksmöte i riksdagsordningen. Då fick riksdagen sin nuvarande sammanhängande arbetsperiod med ett lagtima riksmöte som inleds på hösten och avslutas senast i juni. Mellan lagtima riksmöten kan urtima

144

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

figur 1 redovisas den totala plenitiden (i timmar) för riksdagens kammare riksmötena 2002/03 respektive 2003/04.95

FIGUR 1 TOTAL PLENITID FÖR RIKSDAGENS KAMMARE RIKSMÖTENA 2002/03 RESPEKTIVE 2003/04 (TIMMAR)

120 109
100 100 99 94
80 78 78
69 70 73 65
60
60 53
40 37 39 40 39
28
20 6 11
1
0
sept okt nov dec jan feb mars april maj juni
2002/03 2003/04

Totalt uppgick plenitiden till 550 respektive 602 timmar (2002/03 och 2003/04). Antalet plenitimmar för hela tidsperioden 19712002/03 har legat på i genomsnitt cirka 600 timmar. Variationerna över riksmötet är tämligen stora mellan olika månader. Resultaten i figur 1 visar att såväl december som mars innebär en arbetshopning för kammaren. Också i slutet av våren kan antalet plenitimmar vara högt. I december och mars uppgår kammartiden till omkring 100 timmar, medan den i juni stannat på 39 (för 2003/04) och 65 (2002/03) timmar.

Så stor likhet som möjligt med tidigare undersökningar har eftersträvats för att möjliggöra tidsjämförande analyser. Förändringar i riksdagsarbetet och

riksmöte kallas in. Urtima riksmöte har inkallats vid ett tillfälle, nämligen i augusti 1980. År 1976 förlängdes sammanträdesperioden med omkring två veckor genom att riksdagen under icke-valår skulle samlas första tisdagen i oktober i stället för den 15 oktober. Syftet med ändringen var bland annat att bereda utrymme för två sammanträdesfria veckor under arbetsåret (v. 9 och v. 44). Fr.o.m. år 1992 gällde vidare att riksmöte kan pågå till den 15 juni utan att det fordras synnerliga skäl för att gå in i juni månad. År 1994 beslutades, efter förslag från Riksdagsutredningen, om större förändringar av bestämmelserna om riksmöte. Riksdagsutredningen föreslog att ett riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar. Något behov av urtima riksmöte förelåg då inte längre, och de gamla termerna lagtima och urtima kunde slopas. En större flexibilitet i arbetsplaneringen kan därmed uppnås. Enligt utredningens förslag kunde talmannen vidare på regeringens begäran på samma sätt som tidigare besluta att avbryta kammarens sammanträden fram till nästa riksmöte om den förordnat om extra val. Talmannen kan avbryta sammanträdesuppehåll och kalla riksdagen till sammanträde och är skyldig att göra det om regeringen eller 115 av riksdagens ledamöter begär det. Sommaruppehållet föreslogs också bli kortare. I gengäld kunde fler plenifria veckor planeras in i arbetsschemat för att bland annat underlätta ledamöternas kontakter med sina valkretsar.

95 För 2003/04 redovisas plenitiden t.om. den 15 juni 2004.

145

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

reglerna för riksmötet har dock redan tidigare utgjort begränsningar i möjligheterna att göra fullständiga jämförelser mellan olika undersökningar. En avvägning har därför gjorts mellan behovet av att göra tidsjämförande analyser och behovet av att säkerställa att dagboksstudien ger så stor rättvisa som möjligt åt de faktiska förhållandena vid undersökningens genomförande.

Undersökningarna 1974 och 1977 genomfördes i november medan undersökningen 1985 genomfördes en aprilvecka. Sett till förändringarna av riksdagsåret och den nya budgetprocessen föreföll det lämpligt att också 2004 genomföra undersökningen i april.

Folkstyrelsekommittén valde 1985 att undersöka vecka 17 (22/428/4). I förhållande till tidigare undersökta novembervecka (vecka 48) kunde aprilveckan tänkas vara en typisk riksdagsvecka på det sättet att verksamheten i både utskott och kammare var omfattande. Riksdagskommittén valde mot samma bakgrund för 2004 års undersökning vecka 17 (19/425/4).

Valet av undersökningsvecka är inte oproblematiskt. Den strävan som, även i tidigare undersökningar, funnits att återfinna ett slags typisk eller genomsnittlig vecka medför svårigheter, dels därför att det egentligen inte finns någon sådan vecka, dels därför att det blir svårt att generalisera resultaten från undersökningen till andra tider under riksmötet. Reservationen måste hållas i minnet som bakgrund till den fortsatta redovisningen.

Dessutom finns anledning att påpeka att riksdagsarbetet förändrats i viktiga avseenden sedan den senaste undersökningen 1985. De båda undersökningsveckorna kan därför inte betraktas som varandras exakta motsvarigheter. Omläggningen av budgetprocessen omöjliggör en fullständig jämförbarhet. Även vissa förändringar i kammararbetet har genomförts; 1985 hölls till exempel både på onsdagen och på torsdagen tre voteringar efter 20.00 vardera kvällen. Också ändringar i debattformerna (undersökningsveckan 2004 innehöll till exempel den nya debattformen statsministerns frågestund) påverkar möjligheterna att göra jämförelser mellan 1985 och 2004. Likså bör hållas i minnet att 1985 var valår till riksdagen, vilket kan ha påverkat aktivitetsgraden under våren. År 2004 hölls i juni val till Europaparlamentet.96

I flera avseenden kan dock undersökningsveckan sägas ha varit en någorlunda normal arbetsvecka sett utifrån riksdagsåret och tidigare genomförda undersökningar av likartad karaktär. Antalet plenitimmar den specifika undersökningsveckan uppgick till 23.97 Det är sex timmar färre än 1985 och fyra timmar färre än 1974. Det är dock fem timmar mer än 1977. Under den aktuella veckan ägnades betydande plenitid åt ärendedebatter (15 timmar och 30 minuter), interpellationsdebatter (6 timmar 45 minuter), statsministerns frågestund (45 minuter). Tre voteringar hölls, två på onsdagen (klockan 09.00 och klockan 16.00) och en på torsdagen (klockan 17.00).

Samtliga riksdagsutskott utom skatte- och utbildningsutskottet sammanträdde någon gång under veckan. Skatteutskottet och utbildningsutskottet

96Åtminstone en ledamot har för dagboksbladets samtliga tidpunkter uppgivit sig ha bedrivit valkampanj på resa.

9723 timmar och 18 minuter (riksdagens protokoll 2003/04:98101).

146

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

sammanträdde inte alls men gjorde studiebesök. Sammanträdestiden varierade avsevärt från som minst 15 respektive 30 minuter för finansutskottet och bostadsutskottet till som mest 5 timmar respektive 9 timmar och 40 minuter för utrikesutskottet och konstitutionsutskottet. EU-nämnden sammanträdde på fredagen i undersökningsveckan under totalt 4 timmar.98

Ett betydande antal ledamöter deltog under den aktuella undersökningsveckan i två internationella delegationsresor. En resa genomfördes (1821 april) till Saudiarabien.99 Samma vecka deltog också flera ledamöter i Interparlamentariska unionens möte i Mexiko (1823 april).100

Undersökningens genomförande101

Riksdagskommitténs dagboksstudie och tillhörande enkät om riksdagsarbetet och riksdagsledamöternas arbetssituation utsändes så att ledamöterna fick den med e-posten torsdagen den 15 april strax före voteringen.

Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att sända ut en tidsbudgetstudie veckan före undersökningsveckan. Det finns en risk att undersökningseffekter uppstår och att ledamöterna arbetar mer koncentrerat och utnyttjar tiden mer systematiskt än vad de gör under vanliga veckor. En viss risk för effektivisering av den egna arbetssituationen kan misstänkas bara genom själva deltagandet i undersökningen. Samtidigt kan svaren antas bli kvalitativt bättre än om ledamöterna i efterhand skulle försöka att i detalj kartlägga en intensiv arbetsvecka. Beträffande svarens validitet i övrigt diskuteras detta problem något ytterligare i anslutning till resultatredovisningen.102

Utskicket föregicks av information till samtliga ledamöter, dels genom information från gruppledarna på sammanträden i partigrupperna, dels genom skriftlig information från Riksdagskommitténs ordförande och huvudsekreterare till samtliga riksdagsledamöter. Partigrupperna informerades om undersökningen redan den 6 april. Genom ett brev och ett e-postmeddelande den 14 april informerades samtliga ledamöter om undersökningen.

98Nämnden tog också emot ett internationellt besök på tisdagen under knappt en timma (Litauens Europautskott).

99Andre vice talman Kerstin Heinemann (fp) var delegationsledare. I delegationen ingick vidare Carina Hägg (s), Kent Härstedt (s), Göran Lennmarker (m), Cecilia Wigström (fp), Holger Gustafsson (kd), Lars Bäckström (v) och Agne Hansson (c). Dessutom deltog kanslichef Thomas Hörberg och kanslichef Lars Vargö.

100De ledamöter som deltog var Per Westerberg (m), Berndt Ekholm (s), Henrik S Järrel (m), Agneta Ringman (s), Ana Maria Narti (fp), Anders Bengtsson (s), Peder Pedersen (v) samt Else-Marie Lindgren (kd). Dessutom deltog riksdagsdirektör An- ders Forsberg, sektionschef Lars Starell, internationella sekreteraren Eva Brolin och chefredaktören för tidningen Från Riksdag Vänsterpartiet 30 24 80 Socialdemokraterna 144 109 76 Centerpartiet 22 18 82 Folkpartiet liberalerna 48 34 71 Moderata samlingspartiet 55 38 69 Kristdemokraterna 33 28 85 Miljöpartiet de gröna 17 11 65 Uppgift saknas 6 Samtliga 349 268 77 Enkäten Vänsterpartiet 30 24 80 Socialdemokraterna 144 98 68 Centerpartiet 22 16 73 Folkpartiet liberalerna 48 34 71 Moderata samlingspartiet 55 37 67 Kristdemokraterna 33 25 76 Miljöpartiet de gröna 17 10 59 Uppgift saknas 37 Samtliga 349 281 81

Kommentar: Undersökningen genomfördes med garanti för ledamöternas anonymitet. De två bakgrundsuppgifter (kön och parti) som efterfrågades fick ledamöterna således själva fylla i. För de ledamöter som av något skäl valt att inte fylla i dessa uppgifter anges i tabellen, och efterföljande analyser, att uppgift saknas.

Svarsfrekvensen 2004 är något lägre än i tidigare undersökningar. Bland ledamöterna har 268 (77 procent) inrapporterat uppgifter för tidsbudgetstudien. Något fler, eller totalt 281 ledamöter (81 procent), har besvarat den del av undersökningen som bestod av tretton enkätfrågor. Svarsfrekvensen skiljer sig åt något mellan de olika partierna. Högst svarsbenägenhet hade kristdemokrater, centerpartister och vänsterpartister. Lägst var svarsfrekvensen i Miljöpartiet och Moderaterna.

103 Praktiskt innebär det att de ledamöter som vid tillfället för utskicket av enkäten (torsdagen i veckan före undersökningsveckan) var tjänstgörande eller ersättare ingår i populationen.

149

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Eftersom undersökningen innehöll preciserade frågor om ledamöternas arbete under en särskild vecka var kvaliteten på svaren i ovanligt hög grad beroende av att inte alltför lång tid förflöt mellan den studerade tidsperioden och det tillfälle då enkäten besvarades. Möjligheterna att bearbeta ledamöterna i syfte att få in ytterligare svar har därför varit begränsade. Allt som allt gjordes dock fler, och senare, påminnelser i 2004 års undersökning än tidigare.

Arbetsveckan för en riksdagsledamot

I det följande skall vi närmare analysera riksdagsledamöternas arbetssituation. Redovisningen inleds med en beskrivning av den riksdagsvecka då undersökningen genomfördes (vecka 17, 2004). Riksdagskommitténs tidsbudgetstudie med ledamöterna var den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar har genomförts med motsvarande upplägg 1974, 1977 och 1985. Internationellt sett torde detta vara en tämligen unik mätserie över arbetssituationen för det egna landets nationella parlamentariker över en så lång tidsperiod. De i avsnittet därefter följande analyserna innehåller jämförelser för hela den senaste trettioårsperioden och jämför också resultaten för kvinnliga och manliga ledamöter, respektive mellan olika partier.

Arbetsveckan i riksdagen

Den vecka som undersökningen avsåg vecka 17 (19/425/4 2004) var sett till tidsplaneringen en normal riksdagsvecka. Den följande genomgången bygger på en analys av Riksdagskalendern och riksdagens respektive utskottens protokoll för undersökningsveckan.104

Måndagen var sammanträdesfri och i den meningen riksdagsfri. På tisdagen sammanträdde flertalet utskott från klockan 11. Sammanträdestiden varierade från som lägst 5 respektive 15 minuter för justitieutskottet (JuU) respektive finansutskottet (FiU) till som mest 3 timmar och 35 minuter för konstitutionsutskottet (KU). Tre utskott sammanträdde inte alls, nämligen kultur-, skatte- och utbildningsutskottet (KrU, SkU och UbU). På utskottstiden gjorde skatteutskottet ett studiebesök.

Klockan 14.00 på tisdagen vidtog verksamhet i kammaren, då utrikesminister Freivalds, finansminister Ringholm och socialminister Engqvist besvarade interpellationer. Uppehåll i plenum gjordes mellan 16.28 och 18.00 för partiernas gruppmöten. Under eftermiddagen sammanträdde samtliga partigrupper. Kammaren sammanträdde därefter mellan 18.00 och 20.41 då försvarsminister Björklund och statsrådet Holmberg besvarade interpellationer.

104 Riksdagskalendern, nr 28 2004 och riksdagens protokoll 2003/04:97101. De utges av press- och informationskansliet varje fredag och innehåller uppgifter om verksamheten i riksdagen under närmast efterföljande vecka. Kompletterande uppgifter om utskottens studiebesök och liknande har inhämtats från respektive utskottskansli.

150

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

onsdagen startade arbetsplenum med votering klockan 09.00. Under dagen behandlades betänkanden från fem utskott: miljö- och jordbruksutskottet (MJU), lagutskottet (LU), utrikesutskottet (UU), försvarsutskottet (FöU) och utbildningsutskottet (UbU). Votering ägde rum ytterligare en gång under onsdagen, nämligen kl. 16.00. Plenum avslutades klockan 17.47.

torsdagen sammanträdde hälften av utskotten. Förutom försvarsutskottet (FöU), bostadsutskottet (BoU), näringsutskottet (NU), finansutskottet (FiU) och arbetsmarknadsutskottet (AU) hade miljö- och jordbruksutskottet (MJU), skatteutskottet (SkU) och utbildningsutskottet (UbU) inga sammanträden denna torsdag. För de utskott som sammanträdde varierade sammanträdestiden från 10 respektive 15 minuter för trafikutskottet (TU) och lagutskottet (LU) till som mest 2 timmar och 25 minuter för konstitutionsutskottet (KU).105 Bostadsutskottet och näringsutskottet gjorde på utskottstiden var sitt studiebesök. Ett utskott fick under torsdagen viss information från Regeringskansliet i aktuella EU-frågor (45 minuter).

Den totala sammanträdestiden för utskotten för hela veckan varierade kraftigt. Skatteutskottet och utbildningsutskottet sammanträdde inte alls under veckan, men gjorde studiebesök. Sammanträdestiden för de utskott som sammanträdde varierade från som minst 15 respektive 30 minuter för finansutskottet och bostadsutskottet till som mest 5 timmar respektive 9 timmar och 40 minuter för utrikesutskottet och konstitutionsutskottet. Konstitutionsutskottet hade under veckan ett internatsammanträde med anledning av sin granskningsverksamhet, vilket förklarar den mycket omfattande sammanträdestiden. Utrikesutskottet tog utöver protokollförda sammanträden emot internationella besök och föredragningar om sammanlagt 5 timmar under veckan. Även för socialförsäkringsutskottet var sammanträdestiden omfattande under den aktuella veckan (3 timmar och 15 minuter).

Fyra utskott gjorde studiebesök under veckan. Utbildningsutskottet besökte Högskoleverket på onsdagskvällen (3 timmar). Skatteutskottet gjorde ett studiebesök på Skatteverket på ordinarie utskottssammanträdestid på tisdagsförmiddagen (3 timmar). På torsdagens utskottstid gjorde Bostadsutskottet ett studiebesök på Länsstyrelsen i Stockholms län (2 timmar och 15 minuter) och näringsutskottet ett besök på Invest in Sweden Agency (2 timmar och 30 minuter).

Mellan klockan 12.00 och 14.00 på torsdagen pågick plenum med betänkanden från skatteutskottet (SkU) och justitieutskottet (JuU). Klockan 14.00 och fyrtiofem minuter framåt pågick statsministerns frågestund. Därefter återupptogs ärendedebatten om utskottsbetänkanden. Votering ägde rum klockan 17.00. Kammaren åtskiljdes klockan 19.46.

Under fredagen besvarade statsrådet Messing och justitieminister Bodström interpellationer i kammaren mellan klockan 9.00 och 10.36. Därefter

105 Konstitutionsutskottet påbörjade på torsdagseftermiddagen dessutom sitt internatsammanträde kring granskninsgverksamheten och sammanträdde 1 timme och 45 minuter under kvällen. Under fredagen sammanträdde utskottet under 1 timme och 55 minuter.

151

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

var riksdagsarbetet alltså avslutat vad gällde sammanträden i utskotten och plenum i kammaren.

Riksdagsledamöternas arbetsvecka: tidsbudgetstudien

När vi i det följande prövar tesen om att ledamöternas utåtriktade verksamhet har ökat i omfattning sker det främst utifrån en typologi som tagits fram av den danske statsvetaren Torben K. Jensen. Han har i intervjuer bett danska folketingsledamöter att ge en beskrivning av sin vardag. Från hans genomförda intervjuer kan några gemensamma aktivitetstyper utläsas. Han urskiljer dels inåtriktat arbete (Christiansborg) i kammare, utskott och i partigrupp, dels i förhållande till andra politiker. Det utåtriktade arbetet består i mediekontakter, kontakter med enskilda personer och representanter för olika intresseorganisationer. En särskild aktivitet som framkommer i intervjuerna är valkretsarbetet och dess kontakter med väljare och partiorganisationen på hemmaplan. En fjärde arbetskategori som går att utläsa i Jensens forskning handlar om förberedelser, inläsning med mera samt uppdrag och deltagande i sammanhang som ligger utanför det egentliga uppdraget som ledamot av Folketinget. Jensen kallar denna aktivitetskategori ajour.106

Utifrån Jensens typologi kan vi indela också de svenska riksdagsledamöternas olika arbetsuppgifter. Till inåtriktade aktiviteter räknar vi att följa och delta i kammardebatten, utskottsarbetet och riksdagsgruppsarbetet. Till de utåtriktade arbetsuppgifterna hänför vi föredrag, mediemedverkan och uppvaktningar. Till kategorin ajour räknar vi övrigt partiarbete, uppdrag i statliga utredningar, statliga styrelser, organisationsuppdrag och kommunala uppdrag men också allmänt inläsningsarbete och studieresor med mera. Valkretsarbetet kan vi inte, som i de danska undersökningarna, följa lika noggrant med det material (tidsbudgetstudien) som står till vårt förfogande. Den enkätundersökning som genomfördes parallellt med tidsbudgetstudien innehöll dock specifika frågor om väljar- och valkretskontakter. Valkretsarbetet belyses delvis i rapportens avsnitt 5 och 6.

I tabell 2 ges en sammanfattande presentation av huvudresultaten av samtliga undersökningar mellan 1974 och 2004. Tabellen innehåller en redovisning av den genomsnittliga tid som ledamöterna ägnat sig åt olika aktiviteter. För att kunna jämföra olika undersökningsår anges tidsomfattningen i timmar och minuter. För varje undersökningsår redovisas också hur stor procentuell andel tid som ägnas respektive arbetsuppgift av den totala arbetstiden. I figur 2 åskådliggörs samma resultat i form av ett diagram.

Undersökningar som den nu genomförda tidsbudgetstudien behäftas med vissa validitetsproblem. Det finns därför anledning att påtala att grunduppgifterna bakom genomsnittsvärdena har en lägre grad av precision än vad tabellen och figuren kan ge sken av. Ledamöterna har rapporterat vad de i huvudsak varit sysselsatta med under varje timme. Undersökningen bygger således på självrapporterade uppgifter. Såväl undersom överskattning kan tänkas

106 Jensen 1993:140 f.

152

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

påverka resultaten i den nu aktuella studien.107 Vi har däremot svårt att uppskatta storleken på sådana effekter. Undersökningar av det här slaget måste därför alltid betraktas med viss försiktighet till följd av problematiken med under- och överskattning. Tidigare undersökningar har till exempel starkt ifrågasatts av Per Gahrton i hans bok Riksdagen inifrån.108

Möjligheterna att validera resultaten är begränsade. Ett sätt är dock att jämföra de självrapporterade uppgifterna i dagboksstudien med faktiska omständigheter som är möjliga att undersöka på annat sätt. Den i dagboksstudien enda möjlighet som erbjuds är en jämförelse av självrapporterade uppgifter om utskottsarbete med faktisk sammanträdestid för utskotten den aktuella veckan. Också den jämförelsen haltar betänkligt eftersom ledamöterna i de självrapporterade uppgifterna får väga in sammanträde, inläsning, förberedande utskottsgruppssammanträde med mera medan den enda uppgift vi kan jämföra med är den faktiska sammanträdestid i utskotten som redovisas i protokollen. Diskrepansen mellan självrapporterade uppgifter och faktisk sammanträdestid är med en sådan jämförelse stor. Den i dagboksstudien rapporterade genomsnittliga tid som riksdagens ledamöter under vecka 17 ägnat sig åt utskottsverksamhet uppgår till 6 timmar och 34 minuter. Den genomsnittliga tid som de 16 utskotten sammanträdde under veckan uppgick till 1 timme och 49 minuter om vi ser till ordinarie sammanträden och till 2 timmar och 51 minuter om vi också räknar studiebesök och liknande, vilket är det rimliga eftersom detta i dagboksanteckningarna troligen har antecknats som utskottsverksamhet. Ledamöter kan också ha utnyttjat kategorin allmänt inläsnings- och studiearbete, vari inberäknas och uppräknas studiebesök. Därtill sammanträdde EU-nämnden denna vecka under totalt 4 timmar. Diskrepansen i materialet kan till viss del återföras på att ledamöterna i sina självrapporterade uppgifter förväntas inräkna förutom själva sammanträdestiden inläsning och förberedande utskottsgruppssammanträde med mera.

107Underskattning av nedlagd arbetstid på olika uppgifter kan ha att göra med mättekniken; ledamöter kan ha haft svårt att i (det datormässiga) undersökningsformuläret få med samtliga genomförda arbetsuppgifter. Överskattning av nedlagd arbetstid skulle kunna ha att göra med en önskan om att framställa sig själv, och riksdagsuppdraget, i en så god dager som möjligt.

108Gahrton 1983.

153

2005/06:RS3

Förändring 1974 2004
Andelav samtligtid
Tidsåtgång 2004
Andelav samtligtid
Tidsåtgång 1985
2004 Andelav samtligtid
1977,1985OCH Tidsåtgång 1977
RIKSDAGSLEDAMÖTERNASTIDSBUDGET1974, Tidsåtgång Andelav 1974 samtligtid
TABELL2 Aktivitet

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS

+ -- + + ++ ++* ++*
3 3 12 12 17 6 17
38m. 35m. 34m. 12m. 08m. 16m. 53m.
1t 1t. 6t. 6t. 9t. 3t. 8t.
1 15 11 8 6 10 11
0t.46m. 8t.38m. 5t.58m. 4t.23m. 3t.14m. 5t.19m. 6t.03m.
0 8 11 7 6 17* (17)*
0t.19m. 4t.14m. 5t.55m. 3t.49m. 2t.58m. 8t.50m.* (8t.50m.)*
0 13 10 8 5 14* (14)*
0t.24m. 7t.36m. 5t.36m. 4t.48m. 2t.48m. 8t.06m.* (8t.06m.)*
Inåtriktadaktivitet Deltaikammardebatten Följakammardebatten Utskottsarbete Riksdagsgruppsarbete Utåtriktadaktivitet Uppvaktningar Föredrag,mediemedverkan Ajour Allmäntinläsnings-ochstu- diearbete,studieresormm

ARBETSVECKA

+ - - -- ** ** + 1975/76:15,
16 3 4 1 6 100 Källa:Förslag
7t.36m. 13 6t.29m. 12 9t.15m. 17 8t.26m. 3t.30m. 6 3t.45m. 7 2t.50m. 5 1t.41m. 3t.48m. 7 4t.39m. 9 4t.29m. 8 2t.02m. 3t.00m. 5 2t.34m. 5 1t.12m. 2 0t.37m. 2t.42m. 5 2t.15m. 4 6t.00m. 10 6t.13m. 12 1t.42m. 3 1t.32m. 3 3t.35m. 6 2t.50m. 57t.36m. 100 53t.32m. 100 55t.42m. 100 52t.51m. gemensamiundersökningarna1974och1977.**Kategoriernafannsintemediundersökningarna1985och2004. SOU1986:27,s.19samtRiksdagskommitténsdagboksstudie2004.Antaletsvarandeledamöterår2004var252.
Partiarbeteiövrigt Statligautredningar,statliga styrelser Organisationsuppdrag Kommunalauppdrag Övrigaktivitet Yrkesarbete Restid Övrigt Sammanlagt Kommentar:*Kategoriernavar s.78;förslag1978/79:15,s.26;

154

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

FIGUR 2 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS TIDSBUDGET EFTER OLIKA UPPGIFTER 19742004

minuter
800
729
700
600 624
548
500 486 506
456
400 394
372
336
300 288
228
200 210
180 170
168 122
100 101
98
95
24 37
0
år
1974 1977 1985 2004

Delta i kammardebatten

Följa kammardebatten

Utskottsarbete

Riksdagsgruppsarbete

Partiarbete i övrigt

Uppvaktningar

Kommunala uppdrag

Statliga utredningar, statliga styrelser

Organisationsuppdrag

Föredrag, mediamedverkan, allmänt inläsningsarbete, studieresor m.m.

Övrigt

Kommentar: I figuren redovisas arbetstiden, mätt i minuter, för respektive uppgift 1974, 1977, 1985 och 2002 (jfr tabell 2). Resultaten bygger på Riksdagskommitténs dagbokstudie 2004.

Ledamöterna uppger sig i genomsnitt ha varit verksamma omkring 56 timmar under undersökningsveckan med arbetsuppgifter i anknytning till riksdagsuppdraget. Om vi, för jämförbarhetens skull, begränsar oss till att analysera den genomsnittliga arbetstiden under måndaglördag uppgick den till knappa 53 timmar. När motsvarande undersökning genomfördes 1974 uppmättes den genomsnittliga arbetsveckan måndaglördag till 57 timmar och 42 minuter. 1977 uppgick den till 53 timmar och 32 minuter. I 1985 års undersökning uppgav sig ledamöterna i genomsnitt ha ägnat 55 timmar och 42 minuter åt arbetsuppgifter i anknytning till riksdagsuppdraget.

Även om undersökningarna inte är alldeles jämförbara till följd av skillnader i avgränsningar, kategoriindelningar och val av undersökningsvecka, bör slutsatsen kunna dras att några större förändringar i riksdagsledamöternas totala arbetssituation inte har inträffat under den trettioårsperiod som kan överblickas med hjälp av inte mindre än fyra tidsbudgetstudier med riksdagens samtliga ledamöter. Arbetstiden är fortfarande mycket omfattande och

155

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

överstiger klart den normala arbetstidsreglerade arbetsveckans fyrtio timmar. Även ett stort komparativt forskningsprojekt om makteliter i Sverige visar att politiker, och då inte enbart riksdagsledamöter, är en grupp som jobbar mycket mer än andra elitgrupper i samhället.109

Redan Arbetsformsutredningen drog slutsatsen att små förändringar hade inträffat mellan 1974 och 1977. Den nedgång i det totala antalet arbetstimmar som kunde iakttas (4 timmar och 10 minuter) menade man förklarades av tillfälliga variationer i antalet plenitimmar under undersökningsveckorna; antalet plenitimmar 1974 uppgick till 27 medan det 1977 uppgick till 18 timmar. Undersökningarna 1985 och 2004 förstärker bilden av stabilitet.

Även om jämförelsen mellan 1974 och 2004 tyder på att arbetssituationen skulle vara mindre nu än då kan det finnas anledning att vara något försiktig med en sådan slutsats. Någon egentlig grund för att anta att riksdagsledamöternas arbetssituation skulle ha minskat sedan mitten av 1970-talet finns inte om vi beaktar att det i 1974 och 1977 års siffror har inberäknats såväl tid för yrkesarbete som för resor. Dessa kategorier har i senare undersökningar utelämnats.

Slutsatsen om en omfattande arbetstid bekräftar de studier som genomförts i andra länder, till exempel i Danmark.110 En av Torben K. Jensens slutsatser är att ledamöterna av Folketinget är myreflittige.111 Jensen har dock kunnat identifiera tre huvudtyper av ledamöter. Han skiljer mellan døgnbrænderne, fuldtidspolitikerne och deltidspolitikerne. Den första kategorin ägnar hela sin vakna tid åt sitt politiska uppdrag medan fulltidspolitikern har en mer normal, eller till och med omfattande, arbetstid. Deltidspolitikerna är de ledamöter av Folketinget som har annat arbete vid sidan av uppdraget på Christiansborg i form av egna företag, kommunala respektive regionala uppdrag, borgmästaruppdrag eller annan anställning. Den senare kategorin är ovanlig i Sverige.

I tabellens högra kolumn illustreras en analys av hur tidsomfattningen av olika uppgifter har ändrats över tid (mellan 1974 och 2004). För att skilja stora och små förändringar används olika tecken. En ökning av nedlagd arbetstid på maximalt två timmar markeras med +, medan en större tidsförändring markeras med ++. På motsvarande sätt markeras en minskad arbetstid med (för en minskning med maximalt två timmar) och (för en minskning som är större än två timmar).

Några uppgifter har ökat kraftigt i tidsomfattning. Det gäller kontaktverksamhet och uppvaktningar i form av sammanträffanden med grupper av olika slag och besök av enskilda. I denna kategori inräknas också besvarande av brev, och i 2004 års undersökning, besvarande av e-post.

109Göransson (kommande). Forskningsprojektet Kön och eliternas sociala reproduktion i ett komparativt perspektiv finansieras av Riksbankens jubileumsfond. Inom projektet utkommer under 2005 Maktens kön med professor Anita Göransson som redaktör.

110Jensen 1993:135.

111Jensen 1993:16.

156

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

En annan kategori som tar betydligt större tid i anspråk 2004 jämfört med 1974 är föredrag och mediemedverkan samt det allmänna inläsnings- och studiearbetet. Dessa aktiviteter har ökat från drygt 8 timmar till drygt 12 timmar.

En ökning av nedlagd arbetstid på aktiviteterna deltagande i kammardebatten, utskottsarbetet, riksdagsgruppsarbetet och partiarbetet i övrigt kan vidare iakttas i materialet. Även kategorin övrigt har ökat (från knappt 2 timmar till knappt 3 timmar). I 2004 års undersökning har vissa internationella aktiviteter hänförts till denna kategori.

Att följa kammardebatten och kommunala uppdrag har blivit en allt mindre tidskrävande uppgift för riksdagsledamöterna. Också tiden som ledamöterna lägger ned på deltagandet i statliga utredningar och styrelser samt i organisationer av olika slag har minskat.

Den totala tid som ledamöter ägnar åt inåtriktad riksdagsverksamhet har minskat mellan 1974 och 2004. I procent räknat är minskningen av arbetstiden lika stor som den ökning som kan konstateras för de utåtriktade aktiviteterna (1314 procent). Ökningen är troligen än större eftersom det i tidsangivelserna för 1974 års resultat ingår allmänt inläsnings- och studiearbete som i 2004 års undersökning förts till en egen kategori. Den inåtriktade verksamheten utgör dock fortfarande totalt sett en större andel av ledamöternas arbetstid än den utåtriktade (959 minuter mot 744 minuter). Åtminstone när vi använder oss av Jensens typologisering och indelning i inåt- och utåtriktade aktiviteter.

Sedan den första dagboksstudien genomfördes 1975 har dock också en annan indelning kommit att användas för att sammanfatta de många kategorierna i dagboksbladet. I 1975 års undersökning gjordes skillnad mellan riksdagsarbete, utåtriktat arbete, allmänt studie- och inläsningsarbete, restid och yrkesverksamhet. Till den första kategorin riksdagsarbete hänfördes samma aktiviteter som i Jensens inåtriktade aktiviteter. Till kategorin utåtriktat arbete räknades dock riksdagsgruppsarbetet, partiarbete i övrigt, uppvaktningar, kommunala uppdrag, statliga utredningar och organisationsuppdrag. Därmed skiljer sig denna kategori från den av Jensen utnyttjade kategorin utåtriktade aktiviteter. Med den från 1975 gjorda indelningen tar kategorin främst syfte på uppgifter vid sidan av själva riksdagsarbetet. En annan terminologi skulle därför kunna vara riksdagsegentlig och riksdagsanknuten verksamhet för att betona att det handlar om uppgifter som ligger olika nära det egentliga riksdagsarbetet i form av arbetet i kammare, utskott och partigrupper. Hur ledamöternas nedlagda tid på respektive uppgift har utvecklats över tid och i olika partier framgår av tabell 3 a3 d. Några stora skillnader att tala om går inte att spåra i materialet.

157

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

TABELL 3 A3 D RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETE FÖRDELAT PÅ RIKSDAGS EGENTLIG OCH RIKSDAGSANKNUTEN VERKSAMHET 19742004 I ANDEL AV DEN TOTALA ARBETSTIDEN MÅNDAG TILL LÖR- DAG (PROCENT)

a) 1974

Kategori samtliga vpk s c fp m kd mp
Riksdagsegentlig (14) 32 29 31 34 32 33 --- ---
Riksdagsanknuten (59) 36 42 38 34 35 32 --- ---
Övrigt (1014) 32 29 41 32 34 35 --- ---
Differens
egentliganknuten -4 -13 -7 ±0 -3 +1
b) 1977
Kategori samtliga v s c fp m kd mp
Riksdagsegentlig (14) 26 24 26 26 27 24 --- ---
Riksdagsanknuten (59) 38 46 41 37 33 35 --- ---
Övrigt (1014) 35 30 31 36 40 40 --- ---
Differens
egentliganknuten -12 -22 -15 -11 -6 -11
c) 1985
Kategori samtliga v s c fp m kd mp
Riksdagsegentlig (14) 35 44 34 35 38 36 --- ---
Riksdagsanknuten (59) 38 32 40 41 40 31 --- ---
Övrigt (1014) 27 24 26 24 22 33 --- ---
Differens
egentliganknuten -3 +12 -6 -6 -2 +5
d) 2004
Kategori samtliga v s c fp m kd mp
Riksdagsegentlig (14) 30 28 33 27 30 36 24 41
Riksdagsanknuten (59) 41 36 41 44 39 60 42 37
Övrigt (1014) 28 35 26 30 31 4 33 22
Differens
egentliganknuten -11 -8 -8 -17 -9 -24 -18 +4

158

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Bakom de genomsnittliga siffrorna för samtliga ledamöter döljer sig betydande individuella och partimässiga variationer. Någon direkt skillnad mellan kvinnors och mäns arbetssituation har dock inte kunnat återfinnas i materialet (se tabell 4). Däremot är skillnaderna mellan partierna stora, vilket vi återkommer till i ett särskilt avsnitt i det följande.

TABELL 4 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS TIDSBUDGET 2004 UTIFRÅN KÖN

Andel av Andel av Procent-
Aktivitet Män samtlig tid Kvinnor samtlig tid differens
Delta i kammar-
debatten 1 h 40 m 3 1 h 34 m 3 ±0
Följa kammardebatten 1 h 35 m 3 1 h 36 m 3 ±0
Utskottsarbete 6 h 32 m 12 6 h 39 m 13 +1
Riksdagsgruppsarbete 6 h 29 m 12 5 h 52 m 11 -1
Partiarbete i övrigt 8 h 45 m 16 8 h 1 m 16 ±0
Uppvaktningar 8 h 40 m 16 9 h 35 m 19 +3
Kommunala uppdrag 41 m 1 33 m 1 ±0
Statliga utredningar 1 h 31 m 3 1 h 47 m 3 ±0
Organisationsuppdrag 2 h 19 m 4 1 h 45 m 3 -1
Föredrag, medie-
medverkan 2 h 46 m 6 3 h 48 m 7 +1
Allmänt inläsnings-/ 10 h 8 m 19 7 h 34 m 15 -4
studiearbete, studiere-
sor med mera
Övrigt 2 h 35 m 5 3 h 10 m 6 +1
Sammanlagt 53 h 41 m 100 52 h 49 m 100

Källa: Riksdagskommitténs dagboksstudie 2004.

Av ledamöterna är det 19 procent som redovisar en veckoarbetstid på 40 timmar eller mindre. Det är en avsevärt högre andel än i tidigare studier då motsvarande andel legat omkring 5 procent (se figur 3). Två tolkningar kan göras av denna markanta skillnad. Den ena tolkningen säger att resultaten återspeglar en reell förändring: fler ledamöter än tidigare vill se riksdagsuppdraget som ett uppdrag med en normal arbetsvecka. Riksdagen har också, genom till exempel fasta voteringstillfällen, gått i riktning mot en arbetsplanering som överensstämmer med det övriga arbetslivet. Den andra tolkningen gör gällande att ledamöterna inte rapporterat samtliga genomförda aktiviteter under veckan i dagboksbladet och därmed fått en lägre rapporterad arbetstid än den faktiska. Underskattningstendenserna antas, med denna tolkning, vara större i 2004 års elektroniskt genomförda undersökning jämfört med tidigare undersökningar.112 Vilken tolkning som har mest fog för sig är svårt att avgöra.

Den genomsnittliga arbetstiden och andelen ledamöter som har arbetat en s.k. 40-timmarsvecka skiljer sig något åt mellan ledamöter som besvarat

112 Tidigare har under- och överskattningsproblematiken diskuterats och vilka svårigheter ledamöter kan ha haft att överblicka sina avgivna svar om de fyllt i dagboksbladet i datorversionen.

159

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

undersökningen med olika tekniker. Det begränsade antal ledamöter som använt sig av undersökningens pappersversion (54 ledamöter) har en genomsnittlig arbetstid på 56 timmar, och 13 procent uppger sig ha en 40- timmarsvecka. För ledamöter som har besvarat undersökningen elektroniskt uppgår arbetstiden till nära 52 timmar, och 20 procent säger sig arbeta maximalt 40 timmar per vecka. Arbetstiden är således längre och andelen ledamöter med normal arbetsvecka lägre bland de ledamöter som svarat med pappersversionen av undersökningen; möjligheten finns att undersökningstekniken påverkat svaren och medverkat till att antalet redovisade arbetstimmar har underskattats av ledamöter som svarat på undersökningen över dator. Samtidigt är inte den grupp som utnyttjat pappersalternativet fullt representativ för riksdagsledamöterna i allmänhet. I den gruppen svarande återfinns nämligen många ledamöter som deltagit i internationella delegationer som varit på utlandsresor den aktuella undersökningsveckan. På dessa resor har ledamöterna kanske haft specifika arbetstider som skiljer sig från det ordinarie riksdagsarbetet en vecka i Stockholm eller i valkretsen.

Om vi sorterar bort den grupp ledamöter som uppgivit sig ha haft ett omfattande internationellt engagemang den aktuella undersökningsveckan, de som varit på internationella resor, återstår 46 ledamöter som besvarat undersökningen i dess pappersversion. Den gruppen ledamöter har en genomsnittlig arbetstid på 55 timmar, och 15 procent uppger sig ha en 40-timmarsvecka. Fortfarande är det således en betydande andel, och en större andel än tidigare år, som uppger sig ha en arbetsvecka på 40 timmar eller mindre.

Andelen ledamöter med en veckoarbetstid på 40 timmar eller mindre är högre bland riksdagskvinnorna (21 procent) än bland riksdagsmännen (16 procent). Kvinnorna, vilka också ökat sin representation i riksdagen sedan tidigare undersökningar, har i större utsträckning än männen en normal arbetsvecka.

160

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

FIGUR 2 ARBETSVECKANS LÄNGD FÖR RIKSDAGSLEDAMÖTERNA 1974, 1985 OCH 2004

1974
76- t immar 3
71-75 t immar 7 11
66-70 t immar 17
61-65 t immar
56-60 t immar 19
51-55 t immar 17
46-50 t immar 11
41-45 t immar 6
-40 t immar 5
1985
76- t immar 4
71-75 t immar 6 7
66-70 t immar 14
61-65 t immar
56-60 t immar 21
51-55 t immar 18
46-50 t immar 16
41-45 t immar 7
-40 t immar 7
2004
76- t immar 4
71-75 t immar 5 9
66-70 t immar 17
61-65 t immar
56-60 t immar 17
51-55 t immar 12
46-50 t immar 12
41-45 t immar 5 19
-40 t immar

Källa: Förslag 1975/76:15, s. 79, SOU 1986:27, s. 21, samt Riksdagskommitténs dagboksstudie 2004.

161

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Nära 10 procent av ledamöterna uppger sig ha arbetat mer än 70 timmar. Sex ledamöter redovisar en arbetsvecka på 80 eller fler timmar. Det högsta värdet är 84 timmar. Som framgår av figur 3 är spridningen kring medelvärdet ungefär densamma som 1974 och 1985, med undantag av den betydligt större andelen för en normal arbetsvecka.

Ett annat sätt att se på arbetstiden för ledamöterna är att studera förekomsten av obekväm arbetstid. I enkäten har en fråga ställts om i vilken utsträckning ledamöterna normalt arbetar på andra tider än de i tidsintervallet i dagboksstudien efterfrågade (klockan 08.00 till 22.00). Frågan löd: Om Du ser till riksmötet i sin helhet, hur vanligt är det att Du i Ditt uppdrag som riksdagsledamot arbetar på andra tider än mellan klockan 08.00 och 22.00? Svarsalternativen var minst en gång i veckan, en eller ett par gånger i månaden, några gånger, någon enstaka gång och aldrig.

Majoriteten av ledamöterna, eller hela 59 procent, uppger sig minst en gång i veckan arbeta sena kvällar eller tidiga morgnar. Ytterligare 22 procent gör det minst en eller ett par gånger i månaden. Totalt är det således 81 procent av ledamöterna som ofta arbetar på tider tidigare än klockan 08.00 och senare än klockan 22.00. Bland männen är andelen betydligt högre än bland kvinnorna: 88 procent jämfört med 71 procent.

Olika skillnader borde kunna förväntas mellan partigrupperna när det gäller arbetssituationen för ledamöterna.113 Två aspekter gör sig naturligt gällande: partiernas storlek och om partierna fungerar som oppositions- eller regeringsparti. I det följande skall vi först analysera skillnader mellan partierna utifrån både partistorlek och om partierna är oppositions- eller regeringsparti.

Arbetssituationen för ledamöter tillhörande små och stora partier kan antas skilja sig åt. För mindre partigrupper kan arbetssituationen antas vara svårare eftersom dessa har färre ledamöter att fördela arbetet mellan. I utskotten gör sig detta gällande genom att små partier bara har en eller kanske två företrädare; riksdagens näst största parti har tre ledamöter i utskotten och Socialdemokraterna har åtta.114

Det är också möjligt att anta att skillnader förekommer mellan företrädare för regeringspartiet/regeringspartierna och oppositionspartierna. Arbetsformsutredningen prövade antagandet att oppositionspartiernas riksdagsledamöter skulle ha till uppgift att i första hand i själva riksdagsarbetet utforma alternativen till regeringens förslag, under det att regeringspartiföreträdare var att se som stödtrupper, vilka hade till uppgift att driva opinionsbildning för regeringens förslag. Man borde därför, menade utredningen, kunna förvänta sig att oppositionspartierna ägnade mer kraft och tid åt det egentliga (inåtriktade) riksdagsarbetet medan regeringspartiets (partiernas) företrädare i större utsträckning kunde koncentrera sig på utåtriktade aktiviteter.

113I 1974 års undersökning kunde dock inga större partiskillnader identifieras (Ar- betsformsutredningen, 1976, Riksdagsarbetets planering, Förs. 1975/76:15, s. 79 f.).

114Arbetsformsutredningen (1979), Arbetsformsutredningens slutrapport, Förs. 1978/79:15, s. 27.

162

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Materialet utvisar tydliga skillnader mellan partierna. Den genomsnittliga arbetstiden är lägst för riksdagens tre största partier (s, m och fp). Socialdemokraternas ledamöter har en genomsnittlig arbetstid på 49 timmar och 33 minuter. Moderaternas genomsnittliga tid uppgår till 53 timmar och 48 minuter medan Folkpartiets genomsnittstid uppgår till 52 timmar. Ledamöterna i Vänsterpartiet och Miljöpartiet är de som uppger den högsta genomsnittliga tiden för arbetsuppgifter i anknytning till riksdagsuppdraget (60 respektive 59 timmar). Centerpartiets ledamöter har i genomsnitt uppgivit sig ha ägnat 55 timmar och 53 minuter åt riksdagsuppdragsanknutna arbetsuppgifter. Motsvarande genomsnitt för kd-ledamöterna uppgår till 57 timmar och 24 minuter.

Lägst andel ledamöter som återkommande arbetar på andra tider än mellan 08.00 och 22.00 har riksdagens största partier Socialdemokraterna (73 procent) och Moderaterna (79 procent). Miljöpartiet (89 procent) och Centerpartiet (100 procent), tillika de minsta partierna, har den högsta andelen ledamöter som minst en eller ett par gånger i månaden arbetar utanför tidsintervallet 08.0022.00. För kristdemokrater och folkpartister är andelen 84 procent och för vänsterpartister 83 procent.

Politiska uppdrag utanför riksdagen

Uppdraget som ledamot av riksdagen förenas ofta med andra politiska uppdrag inom den offentliga sfären. Det handlar då främst om uppdrag på kommunal och landstingskommunal nivå. På nationell nivå ingår riksdagsledamöter inte sällan i offentliga kommittéer och i styrelser för myndigheter och andra organ. På länsnivå utses ledamöter att ingå i länsstyrelserna men också i statliga länsnämnder såsom skogsvårdsstyrelser, länsarbetsnämnder, försäkringskassor och polisstyrelser i respektive ledamots län. Ledamotskapet kombineras emellanåt också med politiska uppdrag på internationell nivå.115

När vi i det följande skall analysera den nuvarande situationen har vi ett rikt historiskt material att jämföra med. Tidigare undersökningar av vilka uppdrag riksdagsledamöterna har utanför riksdagen har gjorts vid åtminstone tre tillfällen. År 1969 redovisade Representationsundersökningen en studie av kommunala uppdrag hos andra kammarens ledamöter.116 Både statliga och kommunala uppdrag ingick i redovisningen för hur situationen såg ut 1983.117 Med Riksdagskommitténs huvudbetänkande från 2001 följde en redovisning av hur vanligt det var med motsvarande uppdrag hos riksdagens ledamöter 1999.

Riksdagens utredningstjänst har ånyo, för Riksdagskommitténs räkning, tagit fram uppgifter om riksdagsledamöternas statliga och kommunala uppdrag. Uppgifterna har hämtats dels från Rixlex, dels från publikationen Fakta

115Brothén 2002.

116Särlvik 1969. Representationsundersökningen genomfördes under ledning av Bo Särlvik vid Statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet. Per Anders Roth ansvarade för genomförandet av undersökningen.

117SOU 1986:27, s. 1315 och 7879.

163

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

om folkvalda.118 Kompletterande uppgifter har hämtats från publikationen Sveriges statskalender 2003 samt från webbsidor på Internet (myndigheter, kommuner, länsstyrelser etc.).119 Den redovisning som presenteras i det följande avser förhållandena den 31 mars 2004.

Uppdrag i kommuner och landsting

Även om det fortfarande är så att en tydlig majoritet bland ledamöterna före invalet i riksdagen varit kommunpolitiskt aktiva har andelen aktiva kommunpolitiker bland riksdagens ledamöter minskat kraftigt sedan tvåkammartiden. Tidigare har bland annat Folkstyrelsekommittén och Riksdagskommittén redovisat en markant nedgång i andelen ledamöter med kommunala eller landstingskommunala uppdrag mellan 1969 och 1983. Därefter har utvecklingen varit relativt oförändrad, vilket framgår av tabell 5.

TABELL 5 ANDEL LEDAMÖTER MED KOMMUNALA OCH LANDSTINGSKOMMU- NALA UPPDRAG 19692004 (PROCENT)

1969 1983 1999 2004
Kommunfullmäktigeledamöter 43 23 33 28
Ledamöter av kommunstyrelse 24 3 4 2
Ledamöter av landstingsfullmäktige/
regionfullmäktige 35 8 4 2
Ledamöter av landstingsstyrelse/ region-
styrelse 12 2 u.s. 0
Ledamöter med något kommunalt/ 78 33 39 32
landstingskommunalt/regionalt upp-
drag

Kommentar: Uppgift saknas markeras i tabellen med u.s.. Källa: SOU 1987:26, s. 1315, Riksdagskommittén 2001:4345. För år 2004 har riksdagens utredningstjänst sammanställt material från Rixlex, publikationerna Fakta om folkvalda och Sveriges statskalender 2003 samt från webbsidor på Internet (myndigheter, kommuner, länsstyrelser etc.).

År 1969 hade 78 procent av andrakammarledamöterna någon typ av kommunalt uppdrag: 43 procent satt i kommunfullmäktige och 35 procent var landstingsledamöter. Inte mindre än var fjärde ledamot fullgjorde ett uppdrag i en kommunstyrelse och 12 procent fullgjorde samma uppdrag i ett landstingskommunalt förvaltningsutskott. Andelen ledamöter med någon form av kommunalt uppdrag hade 1983 gått ned till en tredjedel (33 procent). Det stora flertalet var kommunfullmäktigeledamöter (23 procent). Väldigt få fullgjorde uppdrag i ledande befattningar på kommunal eller landstingskommunal nivå vid denna tidpunkt (3 procent var kommunalstyrelseledamöter, 2 procent var ledamöter av landstingens förvaltningsutskott).

118Fakta om folkvalda. Riksdagen 20022006, Stockholm: Sveriges riksdag.

119Sveriges statskalender 2003, 191:e årgången, Stockholm: Fritzes.

164

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Enligt Folkstyrelsekommittén kunde minskningen av andelen ledamöter med kommunala uppdrag delvis tillskrivas den ökade arbetsbördan i riksdagen och på att partierna hade sökt motverka uppdragskoncentrationen. Till stor del ansågs dock förklaringen vara de ändrade villkoren för det kommunala arbetet. Genom expansionen av kommunala verksamheter ökade kraven på både de primärkommunala och de landstingskommunala förtroendevalda. Det anses således ha blivit svårare att kombinera uppdrag på kommunal/landstingskommunal och nationell nivå.

Till diskussionen kan också hänföras den tydliga trenden med en mycket stor minskning av antalet förtroendevalda totalt sett på kommunal och landstingskommunal nivå.120 Därmed har det arbetsmässigt blivit tyngre för dem som söker och får sådant uppdrag; koncentrationen har blivit tydligare till färre personer. En annan viktig anledning är naturligtvis frånvaron av det kommunala samband som tidigare fanns i statsskicket genom konstruktionen med en tvåkammarriksdag där ledamöterna i första kammaren valdes indirekt genom elektorsröster.

När motsvarande undersökning görs om med fem års mellanrum är resultaten påfallande lika 1999 och 2004, vilket kan utläsas i tabell 6.

120 Bäck RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3 mp alla 24 28 Källa:SOU frånRixlex, 12 2 6 6 30 0 2 0 0 0 1 3 32 24 0 24 c fp m kd 36 20 27 21 0 4 2 0 5 6 7 3 21 5 2 7 3 0 0 0 0 5 2 2 0 3 24 itabellenmedu.s.. sammanställtmaterial 33 9 36 22 4 27 36 5 41 1983 1999 2004 vpk s c fp m alla v s c fp m kd mp alla v s Kommunfullmäktigeledamöter 15 32 18 5 17 23 42 34 44 12 31 41 33 27 32 Ledamöteravkommunstyrelse 0 4 2 0 2 3 5 2 22 6 2 4 3 1 Ledamöteravannankommunalstyrelse, 10 16 2 0 9 10 7 4 6 6 10 5 6 6 10 5 33 Ledamöteravlandstingsfullmäkti- 5 5 14 0 11 8 5 2 11 6 10 4 0 1 ge/regionfullmäktige Ledamöteravlandstingsstyrel- 0 1 4 0 1 2 u.s. u.s. u.s. u.s. u.s. u.s. u.s. u.s. 0 0 se/regionstyrelse Ledamöteravannanlandstingsstyrel- 5 1 0 0 3 3 6 1 7 1 3 1 1 33 Kommentar:Medriksdagsledamötermenasordinarieriksdagsledamöter(utomstatsråd),statsrådsersättareochersättareförtalman.Uppgiftsaknasmarkeras 1987:26,s.1315.Förår1999sammanställderiksdagensutredningstjänstettmaterialförRiksdagskommittén2001.Förår2004harriksdagensutredningstjänst publikationernaFaktaomfolkvaldaochSverigesstatskalender2003samtfrånwebbsidorpåInternet(myndigheter,kommuner,länsstyrelseretc.). TABELL6RIKSDAGSLEDAMÖTERNASKOMMUNALAOCHLANDSTINGSKOMMUNALAUPPDRAG19832004(PROCENT) 30 3 33 35 6 39 6 6 41 17 48 33 7 40 18 ------ 18 50 17 56 35 2 37 44 5 47 27 9 33 21 12 28 5 0 5 18 14 30 36 5 40 25 10 25 nämnd Ledamötermednågotkommunaltupp- drag(någotuppdragenligt13) se/regionstyrelse,nämndellermotsvarande Ledamötermednågotlandstingskom- munalt/regionaltuppdrag(någotupp- dragenligt57) Ledamötermednågotuppdragpåkom- munalellerlandstingskommunal/regionalnivå(någotuppdragenligt 13,57) 1 2 3 4 5 6 7 8 9

166

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Andelen ledamöter med någon typ av kommunalt uppdrag är ungefär densamma, om än något högre 1999 (39 procent) jämfört med 2004 (32 procent). Ungefär var tredje ledamot har något sådant kommunalt uppdrag, vilket är i nivå också med 1983 års undersökning (33 procent). Högst andel ledamöter med kommunala uppdrag återfinns både 1999 och 2004 inom Centerpartiet. Lägst är andelen inom Kristdemokraterna (endast 2004) och inom Miljöpartiet och Folkpartiet (både 1999 och 2004).

Sedan 1983 är det få ledamöter som samtidigt med riksdagsuppdraget har en ledande befattning på kommunal eller landstingskommunal nivå. Riksdagsuppdraget synes således vara enklare att kombinera med att vara fullmäktigeledamot än att vara ledande företrädare i kommun eller landsting.

Uppdrag i statliga organ

Folkvalda företrädare fullgör även andra uppdrag på lokal och nationell nivå. På nationell nivå är det inte ovanligt att ledamöter till exempel deltar i kommittéväsendet eller som ledamöter i styrelser till statliga myndigheter och motsvarande organ. Tabell 7 visar i vilken utsträckning ledamöter deltar i sådana uppdrag.

TABELL 7 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ANDRA POLITISKA UPPDRAG 1999 OCH 2004 (PRO- CENT)

1999 2004
v s c fp m kd mp alla v s c fp m kd mp alla
Ledamöter med
kommittéuppdrag 30 36 61 41 20 26 50 32 33 37 41 24 33 27 24 33
Ledamöter med 19 55 56 59 40 38 19 44 33 54 32 20 51 36 24 43
uppdrag i styrelse
i statliga organ
Ledamöter med 16 8 11 12 10 10 --- 9 0 9 9 10 13 12 6
länsstyrelseupp- 9
drag
Ledamöter av statlig
länsnämnd 14 21 6 --- 11 7 --- 13 3 9 5 2 2 6 0 5

Kommentar: Med ledamöter av statlig länsnämnd avses ledamotskap i skogsvårdsstyrelser, länsarbetsnämnder, försäkringskassor och polisstyrelser i respektive län. Uppgift saknas markeras i tabellen med u.s.. Källa: För år 1999 sammanställde riksdagens utredningstjänst ett material för Riksdagskommittén 2001. För år 2004 har riksdagens utredningstjänst sammanställt material från Rixlex, publikationerna Fakta om folkvalda och Sveriges statskalender 2003 samt från webbsidor på Internet (myndigheter, kommuner, länsstyrelser etc.).

Andelen ledamöter som deltar i kommittéväsendet har inte förändrats över huvud taget sedan 1983. Då som nu (1999 och 2004) är det ungefär en tredjedel av ledamöterna som är engagerade i det statliga utredningsväsendet. Än vanligare är det att ledamöter deltar som ledamot i styrelser för statliga organ: över 40 procent av ledamöterna har sådana uppdrag (44 procent år 1999 och 43 procent år 2004). Ungefär var tionde riksdagsledamot utses samtidigt på lokal nivå av respektive landsting att delta i länsstyrelsernas styrelser.

167

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Förändringarna är således små sett över en längre tidsperiod (19832004) när det gäller omfattningen av ledamöternas politiska uppdrag utanför riksdagen. Under den senaste femårsperioden är stabiliteten iögonenfallande. Desto större skillnader kunde i stället uppmätas mellan 1969 och 1983.

En slutsats som man skulle kunna dra, och som redan påtalades i Riksdagskommitténs betänkande från 2001, är att det egentliga riksdagsarbetet inte tycks ha blivit så arbets- och tidskrävande att det utesluter möjligheten att inneha uppdrag av andra slag inom den offentliga sfären. Riksdagskommittén skrev också: Det finns också anledning att tro att många, kanske de flesta, riksdagsledamöter betraktar sådana uppdrag som så värdefulla för fullgörandet av riksdagsledamotskapet att man gärna tar på sig det ytterligare ansvar som det innebär att sitta med i olika statliga och kommunala organ.121

Deltagande i det regionala och lokala partiarbetet

Deltagandet i det regionala och lokala partiarbetet på hemmaplan utgör en naturlig del av uppdraget som riksdagsledamot. Den brittiske parlamentsledamoten Benjamin Disraeli markerade redan i mitten av 1800-talet den stora betydelse valkretsen har för det parlamentariska uppdraget: The country is nothing; it is the constituency you have to deal with (1844:83).122 Uttalandet står sig fortfarande; i den representativa demokratin intar valkretsen en central ställning.123 Det handlar för ledamoten både om att förankra riksdagsarbetet på hemmaplan och om att informera sig om de eventuella problem som finns i valkretsen.

I Sverige har till exempel valkretsen haft en statsrättsligt stark ställning. Genom valkretsarna tryggas den lokala och regionala representationen i riksdagen.124 Nomineringen av kandidater till riksdagen ligger till exempel på de regionala partiorganisationernas ansvar; från centralt håll finns inga formella möjligheter att påverka nomineringsprocessen.125 Att valkretsarna har en framskjuten plats i det politiska livet manifesteras inte minst av ledamöternas placering i riksdagens kammare. En annan indikator på detta är förekomsten av ledamöter som är fortsatt aktiva i lokala politiska församlingar i sin hemkommun eller i landstinget. Att enskilda riksdagsledamöter har uppdrag för det egna partiet på lokal eller regional nivå är också tämligen vanligt, som vi såg av föregående avsnitt.126

I det här avsnittet skall vi närmare analysera ledamöternas uppfattningar om sitt eget deltagande i partiarbetet på lokal och regional nivå. Vi skall analysera både hur omfattande det faktiskt är och hur omfattande ledamöterna önskar att det skulle vara. I Riksdagskommitténs undersökning ingick två frågor om ledamöternas deltagande i det regionala och lokala partiarbetet. Ledamöterna fick först uppge hur ofta de faktiskt

121Riksdagskommittén 2001:45.

122Disraeli lät dock uttalandet läggas i romanfiguren Mr Rigbys mun.

123Jewell 1985:101.

124SOU 1963:17, s. 121 och s. 295; SOU 1970:17, s. 41).

125Brändström 1972; Sköld 1958; Back SOU 1986:27.

126SOU 1965:54, s. 45; Larsson 1986:73; Roth 1996:118 ff. Jfr Christoffersson 1986.

168

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

deltar i möten på lokal och regional nivå, men fick också svara på hur de normativt såg på sitt deltagande och om deltagandet kunde anses vara tillräckligt eller inte.

Ledamöterna ombads först att besvara en fråga med följande formulering: I vilken omfattning deltar Du i sammanträden/möten anordnade av valkretsorganisationen eller lokala partiorganisationer i Din valkrets? Markera i vilken omfattning Du faktiskt deltar. Ledamöterna ombads uppge sitt deltagande i möten med valkretsorganisationen, partiorganisationen på hemorten och annan lokal partiorganisation. Svarsalternativen var fem till antalet: varje tillfälle, nästan varje tillfälle, ibland, sällan och aldrig. I analyserna har dessa svarsalternativ reducerats till tre: deltar regelmässigt (som omfattar både varje tillfälle och nästan varje tillfälle), deltar ibland och deltar sällan/aldrig.

Vidare ombads ledamöterna besvara en fråga om de ansåg sitt deltagande vara tillräckligt eller inte. Den fråga som utnyttjades löd: Enligt Din mening, är Ditt deltagande i sammanträden/möten anordnade av valkretsorganisationen eller lokala partiorganisationer i Din valkrets tillräckligt eller önskar Du delta i större eller mindre utsträckning? Uppfattningen om graden av tillfredsställelse över den egna närvaron i samma organisationer som i föregående fråga efterfrågades. Svarsalternativen på frågan var: mycket större, något större, varken/eller, något mindre och mycket mindre. Vid analysen av frågesvaren har svarskategorierna mycket och något större slagits samman till önskar delta mer medan varken/eller-alternativet tolkas som att ledamoten anser sig delta(r) lagom mycket. Svarskategorierna något mindre och mycket mindre slås i analysen samman till önskar delta mindre.

Det främsta syftet med redovisningen i det följande har inte varit att jämföra med 1985. I det följande koncentreras därför i stället på 2004 års resultat (tabellerna 810). Möjligheterna att göra jämförelser med tidigare undersökning är delvis begränsade, till följd av att svarsalternativen varit något olika utformade i de båda undersökningarna. Redovisningen av resultaten från 1985 års undersökning innefattar dessutom inget svar.

169

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

TABELL 8 DELTAGANDE I SAMMANTRÄDEN/MÖTEN MED VALKRETSORGA- NISATIONEN/REGIONALA PARTIORGANISATIONEN (PROCENT)

v s c fp m kd mp alla
Deltar regelmässigt 56 76 87 62 59 71 56 70
Deltar ibland 30 20 13 38 32 29 33 25
Deltar sällan/aldrig 14 4 0 0 9 0 11 5
Summa procent (n=268)
100 100 100 100 100 100 100 100
Önskar delta mer 52 30 40 50 47 62 89 42
Deltar lagom mycket 48 67 53 50 50 38 11 56
Önskar delta mindre ofta 0 3 7 0 3 0 0 2
Summa procent (n=266)
100 100 100 100 100 100 100 100
TABELL 9 DELTAGANDE I SAMMANTRÄDEN/MÖTEN MED DEN LOKALA
PARTIORGANISATIONEN PÅ HEMORTEN (PROCENT)
v s c fp m kd mp alla
Deltar regelmässigt 61 75 69 47 52 50 44 62
Deltar ibland 30 22 19 47 42 46 33 32
Deltar sällan/aldrig 9 3 12 6 6 4 23 6
Summa procent (n=267)
100 100 100 100 100 100 100 100
Önskar delta mer 52 47 38 56 44 46 67 47
Deltar lagom mycket 48 50 62 38 56 54 33 51
Önskar delta mindre ofta 0 3 0 6 0 0 0 2
Summa procent (n=268)
100 100 100 100 100 100 100 100

TABELL 10 DELTAGANDE I SAMMANTRÄDEN/MÖTEN MED LOKAL PARTI-

ORGANISATION UTANFÖR HEMORTEN (PROCENT)

v s c fp m kd mp alla
Deltar regelmässigt 0 26 31 20 24 24 11 24
Deltar ibland 74 56 44 60 61 62 56 58
Deltar sällan/aldrig 26 18 25 20 15 14 33 18
Summa procent (n=257)
100 100 100 100 100 100 100 100
Önskar delta mer 50 38 38 37 46 33 56 39
Deltar lagom mycket 50 60 62 59 54 67 44 60
Önskar delta mindre ofta 0 2 0 4 0 0 0 1
Summa procent (n=257)
100 100 100 100 100 100 100 100

170

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Ledamöter tycks fästa stor vikt vid deltagandet i det regionala och lokala partiarbetet. Högst är deltagandet i regionala möten och sammanträden. Hela 70 procent av ledamöterna deltar regelmässigt i sammanträden och möten med valkretsorganisationen och den regionala partiorganisationen. Något lägre är deltagandet i det lokala partiarbetet på hemorten. Av ledamöterna är det 62 procent som regelmässigt deltar i sammanträden och möten på denna nivå i partiet. Majoriteten av ledamöterna anser att detta deltagande är lagom, men ett betydande antal önskar att det egna deltagandet kunde vara högre. Mer begränsat deltar ledamöter i möten och sammanträden i andra lokala partiorganisationer än de på hemorten. Huvuddelen angav att de deltar ibland, och hela 60 procent ansåg sitt deltagande fullt rimligt. Omkring 40 procent av de svarande önskar öka sitt deltagande. Det högsta deltagandet, på samtliga nivåer, rapporteras för Centerpartiet och Socialdemokraterna.

Ledamöternas uppfattningar om arbetssituationen

Den genomförda dagboksstudien visar, tillsammans med tidigare undersökningar, hur ledamöternas arbetssituation ser ut och har förändrats över tid. Den säger dock ingenting om hur ledamöterna upplever sin arbetssituation. Tidigare undersökningar 1974 och 1985 lät ledamöterna med egna ord ange vilka arbetsuppgifter de skulle vilja ägna sig mer åt och vilka uppgifter de ansåg tog för mycket tid i anspråk. Ledamöterna fick också möjlighet att ge förslag till förändringar av riksdagsarbetet. Riksdagskommittén har 2004 låtit upprepa denna undersökning.

Huvudresultaten från 1985 visade att biträdeshjälp till ledamöterna stod främst bland önskemålen om förändringar.127 Ledamöterna efterfrågade också förändringar i planeringen av riksdagsarbetet. Såväl en jämnare arbetssituation under året som en bättre planering av enskilda riksdagsveckor med tidig information om eventuella arbetsplenum och voteringar stod högt på ledamöternas önskelista om förändringar.

Ledamöterna har blivit bönhörda på olika sätt. Flera reformer av riksdagsarbetet, såsom till exempel genomförandet av en ny budgetprocess och en ökad uppmärksamhet på arbetet med uppföljning och utvärdering, har bland annat syftat till att åstadkomma en jämnare arbetssituation under riksdagsåret. Dessutom har en omfattande utbyggnad av antalet politiska sekreterare ägt rum sedan undersökningen genomfördes 1985. Riksdagens voteringar äger numera rum vid fasta tidpunkter och schemaläggs långt i förväg.

Trivseln i arbetet som riksdagsledamot

Ett enkelt sätt att undersöka hur riksdagsledamöterna upplever sin arbetssituation är att fråga om trivseln med uppdraget som ledamot. Med hjälp av undersökningar genomförda vid statsvetenskapliga institutionen vid Göteborgs universitet kan vi undersöka hur trivseln med arbetet som riksdagsledamot har utvecklats över tid sedan

127 SOU 1987:26, s. 10.

171

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

1985.128 Den frågeformulering som har utnyttjats har vid fem olika tillfällen 1985, 1988, 1994, 1996 och 2002 haft samma lydelse: Hur bra trivs Du personligen med arbetet som riksdagsledamot? Svarsalternativen har varit mycket bra, ganska bra, ganska dåligt och mycket dåligt. Resultaten av undersökningarna presenteras i tabell 11.

TABELL 11 TRIVSELN I ARBETET SOM RIKSDAGSLEDAMOT 19852002 (PROCENT MYCKET BRA)

alla v s c fp m kd mp
1985 47 10 45 54 44 61 --- ---
1988 43 33 40 58 44 41 --- 42
1994 51 19 49 67 72 53 47 44
1996 51 35 50 64 56 53 43 47
2002 56 46 54 71 61 53 67 42
Förändring
19852002 +9 +36 +9 +17 +17 -8 --- ---

Källa: Riksdagsundersökningarna 19852002 (statsvetenskapliga institutionen, Göteborgs universitet).

Andelen ledamöter som uttrycker trivsel med arbetet som riksdagsledamot har tydligt ökat mellan 1985 och 2002. Knappt hälften (47 procent) av ledamöterna ansåg sig trivas mycket bra med uppdraget som riksdagsledamot 1985. År 2002 var den andelen nio procentenheter högre (56 procent).

Genomgående, för samtliga år, uppvisar Vänsterpartiets ledamöter den lägsta trivselnivån medan Centerpartiets ledamöter är mest nöjda. Den enskilt största förändringen står Vänsterpartiet för. Andelen nöjda v-ledamöter har sedan mitten av 1980- talet ökat med 36 procentenheter, och efter 2002 års val var nära hälften (46 procent) av partigruppens ledamöter mycket nöjda med trivseln i arbetet som riksdagsledamot.

Unga ledamöter uttrycker en mindre grad av trivsel i arbetet som riksdagsledamot än äldre ledamöter. Kvinnliga ledamöter trivs, enligt samma undersökningar, något mer än männen i riksdagen, även om skillnaderna minskat i senare års undersökningar. Att kvinnliga ledamöter personligen trivs något bättre med arbetet som riksdagsledamot än manliga ledamöter motsägs dock delvis av andra resultat. Statsvetarna Lena Wängnerud, Shirin Ahlbäck Öberg och Jörgen Hermansson visar att kvinnliga ledamöter må vara mer nöjda med arbetet som ledamot men mer kritiska till riksdagens olika arbetsformer när indikatorer som riksdagens och partigruppens arbetsformer, möjligheterna att påverka partigruppens ställningstaganden i de egna specialområdena, bedömningen av förtroenderådets respektive de enskilda ledamöternas inflytande i partigruppen samt bedömningen av partiledarnas, kammarkansliets samt gruppledarnas inflytande över beslutsfattandet i riksdagen analyseras. Kritiken tycks dock snarare rikta sig mot partierna än mot riksdagen som institution.129 På motsvarande sätt är

128Undersökningarna har genomförts inom ramen för olika forskningsprojekt under ledning främst av Sören Holmberg, Peter Esaiasson och Martin Brothén.

129Wängnerud m.fl. (kommande); Oskarson Antal Procent Kontaktverksamhet/uppvaktningar 103 31 Allmänt inläsningsarbete, inklusive studieresor/besök 63 19 Fördjupning och reflektion 53 16 Offentliga framträdanden 39 12 Arbete i valkretsen 30 9 Internationellt arbete 22 7 Partiarbete 9 3 Kammardebatt, votering 3 1 Utskottsarbete 3 1 Aktiviteter med anknytning till riksdagsuppdraget 3 1 Ledig/fri tid 3 1 Riksdagsgruppsarbete 2 1 Statliga utredningar och styrelser 1 0 Totalt 334 100

Källa: Riksdagskommitténs enkätundersökning 2004.

Mer tid önskar ledamöterna generellt sett för möten och kontakter med människor och väljare: att vara ute i landet hos medborgare/väljarna, mer tid åt direkta väljarkontakter, möte med medborgare i min valkrets och möta människor är mycket vanliga svar. Av samtliga svar utgör hela 31 procent svar inom kategorin kontaktverksamhet och uppvaktningar. Den stora kategorin under kontaktverksamhet är möten och kontakter med väljare (44 av 103 svar) men här förekommer också önskemål om kontakter med intresseorganisationer, myndigheter, kommunal verksamhet och arbetsplatser. Svar som träffar med organisationer och intressegrupper på riksplanet och kontakter med enskilda och organisationer återkommer ofta.

Också opinionsbildande arbete önskar ledamöter få mer utrymme för. De vill driva frågor och kunna ägna sig mer åt utåtriktade aktiviteter, studiebesök, debattartiklar, synas mera på hemmaplan i länet. Andra svar i denna kategori är skriva artiklar, arbeta opinionsbildande, offentliga framträdanden och utåtriktat arbete, resa runt, delta i mediedebatt, det vill säga skriva artiklar, kunna medverka i radio/tv.

Ledamöter vill också ägna sig mer åt långsiktigt arbete. Av de avgivna svaren är det 16 procent som handlar om att ledamöterna vill ägna sig mer åt fördjupning och reflektion. Tre svar får illustrera denna kategori: långsiktiga perspektiv och forskningen, jag vill ägna mer tid åt kunskapsinhämtning, diskussion och reflektion samt att någon gång få tid att göra saker ordentligt utan att hela livet är sönderhackat i entimmesmöten och fördjupa mig i områden inom mitt utskott.

Ytterligare en stor kategori som tangerar både kontaktverksamhet och långsiktigt arbete är den som innehåller svar om allmänt inläsningsarbete, studieresor och besök. Svar som långsiktig framsyn helhetsanalyser, ta del av utländska exempel/idéer varvas med svar som inläsning, fördjupning och reflektion.

En stor grupp svar handlar om det internationella arbetet och om arbetet med EU- frågor. Dessa svar utgör i analysen en egen kategori men återkommer också under andra kategorier som kontaktverksamhet och långsiktigt arbete. Totalt är det 22 svar,

174

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

eller 7 procent av samtliga svar, som specifikt nämner någon internationell aspekt av riksdagsarbetet. Internationella kontakter, att följa EU-frågorna och EU-frågor och internationella frågor över huvud taget är några exempel på svar som ledamöter har avgivit.

Ledamöternas svar bildar ett intressant mönster som nära anknyter till den statsrättsliga uppgift som uppdraget innebär. Riksdagsledamöterna kan sägas ha tre huvuduppgifter i en representativ demokrati: att representera sina väljare, att vara opinionsbildare och att vara beslutsfattare. Statsvetarna Sören Holmberg och Peter Esaiasson utgår från att riksdagsledamöterna i en representativ demokrati har tre huvuduppgifter att representera sina väljare, att vara opinionsbildare i samhällsdebatten och att vara beslutsfattare.132 De tre uppgifter som ledamöterna, enligt 2004 års undersökning, i störst utsträckning sagt sig vilja ägna mer tid åt kan föras tillbaka till dessa grundläggande uppgifter som följer av rollen som riksdagsledamot. Ledamöterna önskar ägna mer tid åt att hålla kontakter med det omgivande samhället och väljarna (representera sina väljare), arbeta med opinionsbildning (vara opinionsbildare) och fatta långsiktigt kloka beslut (vara beslutsfattare).

De uppgifter som ledamöterna däremot önskar ägna mindre tid åt skiljer sig väsentligen från dagboksstudiens fjorton olika arbetsuppgifter. Det är inte alls samma svarskategorier som dyker upp i de öppna svaren på den frågan som på frågan närmast före.133 Om vi, som i förra analysen, sorterar ut svar av karaktären att ledamöterna anser sig vara nöjda eller har funnit en bra balans i sitt arbete som riksdagsledamot samt svar om att ledamoten önskar fler timmar på dygnet så fördelar sig de olika uppgifterna enligt tabell 13.134

TABELL 13 RIKSDAGSLEDAMÖTERS ÖNSKAN OM ATT ÄGNA MINDRE TID ÅT OLIKA UPPGIFTER

Antal Procent
Posthantering 108 40
Administrativa uppgifter 55 20
Sammanträden 37 14
Motionshantering 20 7
Inläsning, information 19 7
Votering 15 5
Rese-/biljettbokning 11 4
Besvara enkäter 8 3
Totalt 297 100

Källa: Riksdagskommitténs enkätundersökning 2004.

132Holmberg 22 svar innebar att ledamoten ansåg sig nöjd; 2 svar innebar att ledamoten önskade mer tid.

175

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

En enkel sammanfattning av resultaten visar att ledamöterna inte vill vara bundna till sitt kontor. Man skulle bildligt kunna säga att ledamöterna, av svaren att döma, önskar minimera tiden vid skrivbordet, åtminstone i den del som behöver genomföras vid skrivbordet och inte kan förläggas till läsfåtöljen bredvid.

Den uppgift som nämns flest gånger (108 gånger) av ledamöterna är posthantering, såväl vanlig post som elektronisk. Omfattningen av arbetet med denna önskar ledamöterna märkbart minska. Svar som att sortera papper och gå igenom post, e-posten och vanliga posten är vanliga under denna kategori.135 Posthanteringen får därmed utgöra en egen kategori i redovisningen även om den ligger nära kategorin administrativa uppgifter, vilken samlar totalt 55 svar. Till de administrativa uppgifterna hänför ledamöter sådant som beställning av resor, bokning av möten och liknande. Bokning och kontakter med mötesarrangörer och andra praktiska aspekter av ledamotskapet hör också hit: det finns praktiska saker och sekreterarjobb, eller beställa biljetter, hålla kontakt med mötesarrangörer, konferensarrangörer, besvara inbjudningar och så vidare, det vill säga administration.

Något som många ledamöter också önskar minska är sammanträdestiden. Svaren om sammanträdena handlar om att helt ta bort, minska och strukturera mötena. Ledamöter talar om onödiga sammanträden, om långa sammanträden och om rutinmässiga och illa planerade eller ledda sammanträden: illa planerade sammanträden, rutinmässig ärendeberedning i utskott och kammare och olika möten som är [ett] måste.

Även voteringarna, vilka i sig är en typ av (kammar-)sammanträden, är det vissa ledamöter som vill minska på.136 Mest kraftfullt uttrycks det av en manlig moderat ledamot: voteringar bortkastad, meningslös tid som förkortar våra liv. Andra ledamöter menar att voteringarna är onödigt byråkratiska eller att kammarbehandling och då särskilt voteringarna [som] har spritts ut på alltför många tillfällen.

En kategori skiljer ut sig från de övriga angivna uppgifterna. Om de nu diskuterade kategorierna, med undantag för voteringarna, närmast kan sammanfattas i sekreteraruppgifter ligger både voteringarna och motionshanteringen närmare det egentliga riksdagsuppdraget. Motionshanteringen är det 20 ledamöter som nämner att de vill ägna mindre tid åt. Ingen annan egentlig riksdagsuppgift än voteringar och motionshantering uppmärksammas i samma utsträckning i enkäten.

Förslag till förändringar

Ledamöterna har också fått möjlighet att ge förslag till förändringar av riksdagsarbetet. Frågan som ledamöterna fick besvara löd: Har Du några förslag på åtgärder som skulle kunna vidtas för att direkt påverka tidsåtgången i riksdagsarbetet? Totalt lämnade ledamöterna 208 förslag på åtgärder som kan påverka tidsåtgången i riksdagsarbetet.137

135Det bör nämnas att undersökningen genomfördes vid en tidpunkt när det ännu inte hade gått att finna en tillfredsställande lösning på de många s.k. spam-mail som ledamöterna erhåller. Resultaten kan delvis vara en effekt av undersökningstekniken; undersökningen genomfördes datormässigt för det stora flertalet ledamöter. Någon stor effekt synes dock inte undersökningstekniken ha haft.

136Under riksmötet 2003/04 voterade riksdagen omkring 16 timmar.

137Varje ledamot har kunnat lämna förslag på tre olika åtgärder.

176

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Svaren har analyserats utifrån ett försök att avgöra var i organisationen kring ledamöterna som lösningen och förslaget kan förläggas. Teoretiskt har förutsatts att ledamöterna kan få hjälp att organisera sin verksamhet från i huvudsak tre håll som är utom räckhåll för riksdagsledamotens egna prioriteringar. Riksdagsförvaltningen kan bistå med administrativ hjälp av olika slag (till exempel våningsassistenter och IT- stöd). Partigruppskansliet kan, såsom lösningen med dagens politiska sekreterare ser ut, bidra på olika sätt med stöd i ledamotens arbete. Likaså kan olika åtgärder och förslag till förändrade arbetsformer för utskotten bidra till att ledamotens arbetssituation förbättras. De förslag och åtgärder som listats av ledamöterna i enkätsvaren har därför kodats utifrån om de hör hemma i 1) riksdagen, 2) utskotten, 3) partigruppen eller 4) ligger på den enskilda riksdagsledamoten.

TABELL 14 FÖRSLAG TILL ÅTGÄRDER

Antal Procent
Riksdagen
IT, tekniska hjälpmedel 49 24
Voteringar/sammanträden 27 13
Arbetsplanering/rationalisering 18 9
Utskotten
Motionshanteringen 29 14
Partigruppen
Politiska sekreterare 70 34
Enskilda riksdagsledamoten
Egna prioriteringar 7 3
Övrigt 8 3
Totalt 208 100

Källa: Riksdagskommitténs enkätundersökning 2004.

De åtgärder som föreslås ligger naturligen nära de svar som uppgivits på föregående fråga om vilka uppgifter som ledamöterna önskar ägna mindre tid åt. Den lösning som ledamöterna främst lyfter fram är politiska sekreterare. Vart tredje svar handlar om politiska sekreterare. Sett i ljuset av svaren på de uppgifter som ledamöterna önskar ägna mindre tid åt och vad som döljer sig bakom svaren från ledamöterna som tänkbara åtgärder för att minska tidsåtgången för olika arbetsuppgifter är det snarare traditionell sekreterarhjälp än ytterligare politiska handläggare som efterfrågas. Svaren som ledamöterna lämnat handlar främst om ökad personlig assistans, främst med praktiska saker, utvidgad sekreterarhjälp, mer assistenthjälp, mer hjälp att hålla reda på papper, inbjudningar, tider, hjälp med olika adress- och telefonregister och administrativt stöd. Ett antal svar handlar dock om politiska handläggare: hjälp med inläsning och analys av politiskt material och hjälp med omvärldsbevakning, research, underlag, utkast, förberedelser är exempel på detta.

177

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

IT-stöd och tekniska hjälpmedel står också högt upp på önskelistan över tänkbara åtgärder när ledamöterna får tycka till. Tillsammans svarar dessa båda grupper för mer än hälften av de totalt 208 åtgärder som listats av ledamöterna.

När det gäller det egentliga riksdagsarbetet är det främst förändringar av voteringarna och arbetet med motionerna som ledamöterna anser kan bidra till att påverka tidsåtgången i riksdagsarbetet. En ledamot anser att många voteringar helt skulle kunna tas bort: ta bort onödiga voteringar, vilket skulle ge mycket färre voteringstillfällen. Det borde gå att få fram ett system som innebär att man voterar endast på frågor som kan påverka majoriteten. Partierna tar ju ändå ställning genom reservationer. Andra förslag till förändringar av voteringarna återfinns bland ledamotssvaren: en votering per dag skulle ge effektivare dagar, koncentrera voteringstillfällena till något färre och vid voteringarna går det att spara tid genom att gå direkt på omröstning i stället för att ställa sig upp två gånger innan varje omröstning.

Motionshanteringen omnämns i flera svar. En ledamot anser att det bör övervägas om motionsinstitutet kan förändras för att rationalisera utskottens arbete och skapa mer tid i kammaren för annat. Förslag finns också om att begränsa motionsrätten; en ledamot vill allmänt begränsa motionsrätten medan en annan föreslår en begränsning av den enskilda ledamotens motionsrätt (minska den enskilda motionsrätten). En ledamot vill ta bort allmänna motionstiden, gör som i kommunerna: tillåt motionerande året om; jag tror att hysterin att skriva så många motioner som möjligt skulle upphöra. Det skulle dessutom skrivas motioner som är aktuella.

Vidare anges bättre arbetsplanering och rationalisering av riksdagsarbetet i ungefär 10 procent av svaren (effektivisering av arbetet i riksdagen). I ett svar ifrågasätts om inte riksdagsarbetet behöver ses över allmänt. Har vi egentligen definierat uppgiften för riksdagen och dess ledamöter? Borde det inte vara mer av långsiktigt tänkande och formulerande av framtidsfrågor och förändringsarbete? Också mer av medborgarkontakter? Andra svar handlar om att effektivisera kammarens arbete: en planering av kammarens tid som medförde fler plenifria dagar, inte nödvändigtvis i form av hela veckor. En ledamot önskar förändringar i budgetprocessen: strukturera arbetet med budgeten så att utskotten inte hanterar detta i två rundor.

Svaren skiljer sig inte nämnvärt från den undersökning som genomfördes 1985. Även då gjordes tolkningen att ledamöterna önskade biträdes- och sekreterarhjälp framför handläggarhjälp: Nästan alla de som lämnat förslag till förändringar i riksdagsarbetet önskar en förbättring av sekreterar/birädesresurserna. Önskemålen avser såväl ökad hjälp med utskrifter som kanslihjälp för sorterande av post, besvarande av brev, kontakt med de personer som söker ledamöterna etc. I några fall önskar man politiska sekreterare av den typ som landstingsråd och kommunalråd har.138

Sedan undersökningen genomfördes 1985 har en mycket omfattande utbyggnad av antalet politiska sekreterare skett, och svaren torde nu kunna tolkas som att ledamöterna hellre vill ha traditionell sekreterarhjälp för administrativa uppgifter, hjälp med posthantering med mera. En tydlig skillnad mellan undersökningarna 1985 och 2004 är att ledamöterna i den senare lägger stor vikt vid IT-lösningar. 1985 kunde man endast ana datoriseringens stora inverkan på den kommande utvecklingen. De iaktta-

138 Christoffersson 1986:32.

178

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

gelser som då gjordes om den kommande datoriseringens möjligheter kan förtjäna att återges i sin helhet: Några ledamöter föreslår ett datoriserat informationssystem för riksdagstrycket. Det skulle bli lättare för ledamöterna att söka relevant information i trycket. Med ett sådant system skulle också, menar man, dubbelarbetet med utskrift av handlingar minska. Inskriven text skulle kunna flyttas från en handling till en annan, korrigeringar och förändringar läggas in, utan att ny utskriftsomgång fordrades.139

Sammanfattning

Undersökningen

Riksdagskommittén lät våren 2004 genomföra en undersökning med samtliga riksdagsledamöter om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Undersökningen genomfördes som en brevenkät och bestod av två delar. Dels genomfördes en s.k. tidsbudgetstudie där ledamöterna så exakt som möjligt, i dagboksform, fick föra in i vilken utsträckning och vid vilken tidpunkt som de ägnat sig åt olika arbetsuppgifter med anknytning till deras politiska verksamhet, dels genomfördes en mindre enkätundersökning med ledamöterna om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Riksdagskommitténs tidsbudgetstudie med ledamöterna var den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar har genomförts med motsvarande upplägg 1974, 1977 och 1985, vilket möjliggör tidsjämförande analyser för en trettioårsperiod.

Stabil arbetssituation mellan 1974 och 2004

Resultatet av tidsbudgetstudien visar att några större förändringar i riksdagsledamöternas totala arbetssituation inte har inträffat under den trettioårsperiod som kan överblickas. Arbetstiden är fortfarande mycket omfattande och uppgår till i genomsnitt 53 timmar.

Några uppgifter har ökat kraftigt i tidsomfattning för ledamöterna. Det gäller kontaktverksamhet och uppvaktningar i form av sammanträffanden med grupper av olika slag och besök av enskilda. I den kategorin inräknas också besvarande av brev, och i 2004 års undersökning, även besvarande av e-post. En annan kategori som tar betydligt större tid i anspråk 2004 jämfört med 1974 är föredrag och mediemedverkan samt det allmänna inläsnings- och studiearbetet. Ytterligare uppgifter som ökat i omfattning är deltagande i kammardebatten, utskottsarbetet, riksdagsgruppsarbetet och partiarbetet i övrigt. Att följa kammardebatten och arbeta med kommunala uppdrag har däremot blivit en allt mindre tidskrävande uppgift för riksdagsledamöterna. Också tiden som ledamöterna lägger ned på deltagandet i statliga utredningar och styrelser samt i organisationer av olika slag har minskat.

139 Christoffersson 1986:32.

179

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Stora partiskillnader men små skillnader mellan kvinnor och män

Materialet utvisar tydliga skillnader mellan partierna. Den genomsnittliga arbetstiden är lägst för riksdagens tre största partier (s, m och fp). Ledamöterna i Vänsterpartiet och Miljöpartiet är de som uppger den högsta genomsnittliga tiden för arbetsuppgifter med anknytning till riksdagsuppdraget (60 respektive 59 timmar). Skillnaderna mellan kvinnor och män är dock liten; riksdagsmännen uppger sig arbeta i genomsnitt en timme mer per vecka än riksdagskvinnorna.

Majoriteten av ledamöterna, eller hela 59 procent, uppger sig minst en gång i veckan arbeta sena kvällar eller tidiga morgnar. Ytterligare 22 procent gör det minst en eller ett par gånger i månaden. Totalt är det således 81 procent av ledamöterna som ofta arbetar på tider tidigare än klockan 08.00 och senare än klockan 22.00. Bland männen är andelen betydligt högre än bland kvinnorna: 88 procent jämfört med 71 procent.

Lägst andel ledamöter som återkommande arbetar på andra tider än mellan klockan 08.00 och 22.00 har riksdagens största partier Socialdemokraterna (73 procent) och Moderaterna (79 procent). Miljöpartiet (89 procent) och Centerpartiet (100 procent), tillika de minsta partierna, har den högsta andelen ledamöter som minst en eller ett par gånger i månaden arbetar utanför samma tidsintervall. För kristdemokrater och folkpartister är andelen 84 procent och för vänsterpartister 83 procent.

Färre kommunpolitiskt aktiva

Fortfarande har en majoritet av ledamöterna varit kommunpolitiskt aktiva före invalet i riksdagen. Andelen ledamöter som efter invalet är fortsatt aktiva i kommun- eller landstingspolitiken har dock minskat kraftigt sedan tvåkammartiden. Andelen ledamöter med kommunala eller landstingskommunala uppdrag minskade markant mellan 1969 och 1983. Därefter har utvecklingen varit relativt oförändrad. Ungefär var tredje ledamot (32 procent) har någon typ av kommunalt uppdrag. Högst andel ledamöter med kommunala uppdrag återfinns inom Centerpartiet. Lägst är andelen inom Kristdemokraterna, Miljöpartiet och Folkpartiet. Sedan 1983 är det samtidigt mycket få ledamöter som samtidigt med riksdagsuppdraget har en ledande befattning på kommunal eller landstingskommunal nivå. Riksdagsuppdraget synes således vara enklare att kombinera med att vara fullmäktigeledamot än att vara ledande företrädare i kommun eller landsting.

Riksdagsledamöter trivs med arbetet som riksdagsledamot

Ledamöterna i riksdagen är nöjda med arbetet som riksdagsledamot. Andelen ledamöter som uttrycker trivsel har tydligt ökat mellan 1985 och 2002. Knappt hälften (47 procent) av ledamöterna ansåg sig trivas mycket bra med uppdraget som riksdagsledamot 1985. År 2002 var den andelen 9 procentenheter högre (56 procent). Unga ledamöter uttrycker en mindre grad av trivsel i arbetet som riksdagsledamot än äldre ledamöter. Kvinnliga ledamöter trivs, enligt samma undersökningar, något mer än männen i riksdagen, även om skillnaderna minskat i senare års undersökningar.

Ledamöter i Vänsterpartiet är minst nöjda med arbetet som riksdagsledamot medan Centerpartiets ledamöter är mest nöjda. Den enskilt största förändringen från mitten

180

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

av 1980-talet står Vänsterpartiet för. Andelen nöjda v-ledamöter har ökat med 36 procentenheter och uppgår nu till 46 procent.

Mer tid åt kontakter med valkretsen och väljarna

Ledamöter vill öka möjligheterna att få tid för möten och kontakter med människor, såväl enskilda väljare som organisationer, särskilt i valkretsen. Dessutom vill ledamöterna ägna mer tid åt opinionsbildande arbete och långsiktigt arbete. Det internationella arbetet, såväl inom som utom Europeiska unionen, framstår också som en uppgift ledamöter generellt sett önskar ägna mer tid åt.

Sammanfattningsvis önskar ledamöterna ägna mer tid åt de statsrättsligt definierade uppgifter som utgör riksdagens mest centrala: att hålla kontakter med det omgivande samhället och väljarna (representera sina väljare), arbeta med opinionsbildning (vara opinionsbildare) och fatta långsiktigt kloka beslut (vara beslutsfattare).

Mindre tid åt kontorsgöromål, administration och sammanträden

Ett antal uppgifter står på listan över vilka uppgifter ledamöter skulle vilja ägna mindre tid åt. Ledamöter önskar generellt sett minska omfattningen av tid som behöver läggas ned på kontorsgöromål, administration och sammanträden. När det gäller sammanträden hänvisar ledamöter till onödiga, långa och illa förberedda sammanträden och inkluderar även voteringarna i riksdagens kammare. Beställning av resor, bokning av möten och andra praktiska aspekter av ledamotskapet administration och byråkrati tillhör de uppgifter ledamöterna önskar ägna mindre tid åt. Som en alldeles egen kategori under administration är det naturligt att nämna posthanteringen. Den såväl den brevledes som den e-postmässiga vållar för ledamöterna omfattande arbete, tid som ledamöterna hellre skulle vilja ägna åt annat.

Riksdagsledamöternas önskelista

För att komma till rätta med sin arbetssituation och för att minska tidsåtgången för olika arbetsuppgifter anger ledamöterna huvudsakligen fyra åtgärdsförslag. Ledamöterna föreslår dels ökade resurser för assistenter och sekreterarhjälp, dels ökade resurser för teknisk hjälp och för en IT-utbyggnad. I övrigt föreslås en förbättrad arbetsplanering, rationalisering och effektivisering av främst riksdagens kammararbete, voteringar och utskottens arbete med motionsberedningen.

181

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

Referenser

Arbetsformsutredningen (1976) Riksdagsarbetets planering, förs. 1975/76:15, Stockholm: Sveriges riksdag.

Arbetsformsutredningen (1979) Arbetsformsutredningens slutrapport, förs. 1978/79:15, Stockholm: Sveriges riksdag.

Back, P-E. height:641px" id="img1">

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

Appendix: Riksdagskommitténs dagboksstudie och enkätundersökning 2004.

185

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

186

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

187

2005/06:RS3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA

188

RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ARBETSVECKA 2005/06:RS3

189

2005/06:RS3

Rapport 5

Mellanvalsdemokrati

Martin Brothén och Mikael Gilljam

I en representativ demokrati är det medborgarnas viktigaste uppgift att i regelbundet återkommande val rösta fram partier och politiker. Mellan valen är det sedan de folkvalda representanterna som sköter det politiska beslutsfattandet. Men en representativ demokrati utesluter naturligtvis inte att de valda representanterna kommunicerar med medborgarna även mellan valen och att representanterna då är lyhörda och till och med låter sig påverkas. Ett i huvudsak representativt politiskt system kan dessutom rymma inslag av direkt folkligt inflytande genom folkinitiativ och folkomröstningar.

Den som blickar ut över det dryga åttiotal länder som idag brukar klassificeras som demokratier (Warren 2002; Holmberg 2003) möts av en betydande variationsrikedom. Det är visserligen genomgående fråga om representativa system där medborgarna i fria val utser sina representanter. Men när det gäller vad som väljs presidenter, parlamentariker, domare hur de väljs valsystemets utformning och under vilka omständigheter de väljs valkampanjernas form och innehåll finner vi stora variationer. Kunskaperna och forskningen kring representativ demokrati har samtidigt en kraftig slagsida mot just dessa demokratins högtidsdagar i form av val och valrörelser. Och konstigt vore det väl annars: Det är vid de regelbundet återkommande valen som demokratin i betydelsen folkstyre och folkviljans förverkligande skall materialiseras genom tillbakablickande ansvarsutkrävande och framåtblickande mandatgivande från väljarna.140

Men precis som i många andra sammanhang finns det också någonting mindre flärdfullt och betydligt mindre uppmärksammat som skulle kunna kallas för den representativa demokratins vardag, eller kort och gott mellanvalsdemokrati. Under mellanvalsperioderna ägnar sig de valda representanterna i huvudsak åt parlamentariskt arbete och politiskt beslutsfattande medan medborgarna har fullt upp med andra samhällsnyttiga aktiviteter. Men det finns, som sagt, relationer mellan medborgare och representanter även

140 Om valsystem, se till exempel Grofman Lijphart 1999; Powell 2000; Rose, red, 2000; Shugart Esaiasson 1990; Kavanagh 1995; Swanson med det förstnämnda åsyftas medborgerliga påverkansförsök som inte når fram till berörda representanter, medan politiska representanters informationsinhämtning om medborgaropinioner via opinionsundersökningar är ett exempel på det sistnämnda. En empirisk studie med anspråk på en någotsånär fullgod kartläggning av hur en mellanvalsdemokrati fungerar gör därför klokt i att studera fenomenet både ovanifrån och underifrån. I vår empiriska redovisning har vi dock avgränsat oss till en studie ovanifrån och med fokus på Sveriges riksdagsledamöter.

Vem har kontakt med vem?

Så här långt har vi talat om mellanvalsdemokrati i termer av kontakter och informationsöverföring mellan medborgare och representanter i obestämd form. Men för att precisera begreppet mellanvalsdemokrati ytterligare behö-

142 Den franske statsvetaren Bernard Manin betraktar, med hänvisning till Max We- ber, ett politiskt system med imperativa och återkallningsbara mandat som direktdemokratiskt och inte som representativt (Manin 1997/2002:180-1).

192

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

ver vi även säga någonting om vilka medborgare som kommer i kontakt med och försöker påverka vilka representanter och vilka representanter som kommer i kontakt med och eventuellt inhämtar information från och låter sig påverkas av vilka medborgare.

När det gäller medborgarnas försök att påverka politikens utformning mellan valen handlar det om olika former av medborgerligt politiskt deltagande som till exempel partiaktiviteter, namninsamlingar, uppvaktningar, aktioner och demonstrationer. Vi är med andra ord inne på den politiska deltagandeforskningens domäner och vi hänvisar här i första hand till antologin Deltagandets mekanismer (Esaiasson se även Arnold (1990) och naturligtvis Downs (1957). Motivet att bli återvald som förklaring till representanters politiska agerande kopplas reflexmässigt samman med cynism och egenintresse. Men det är samtidigt svårt att tänka sig en väl fungerande representativ demokrati med politiker som inte vill bli återvalda och som därmed inte kan ställas till ansvar inför väljarna (se till exempel Patrik Öhbergs kapitel i denna volym).

145Valet av fokus för studien innebär åtminstone tre avgränsningar. För det första innebär fokuseringen på Sverige att vi den här gången avsäger oss jämförelser med

195

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

ning med riksdagens ledamöter som Riksdagskommittén lät genomföra under första halvåret 2004. De riksdagsstudier som tidigare har genomförts inom ramen för det svenska Valforskningsprogrammet innebär dock att vi även har möjlighet att göra jämförelser drygt 35 år bakåt i tiden.146

Vår studie av svensk mellanvalsdemokrati i ett ovanifrånperspektiv har tagit utgångspunkt i de två statsvetenskapliga subdisciplinerna parlamentsforskning och representationsforskning (se till exempel Loewenberg m.fl., red. 1985, Bogdanor, red. 1985 och Searing 1994 respektive Eulau m.fl. 1959, Wahlke 1962, Miller det egna effekt av det väljare partiets väljare egna partiet utanför 22 50 +28 valkretsen +19 i 72 91 valkretsen effekt av valkrets +50 +41

Kommentar: Resultaten är hämtade från Riksdagskommitténs enkätundersökning med 2004 års riksdagsledamöter.

Riksdagsledamöterna har en klar och tydlig rangordning av de fyra väljargrupperna. Den grupp som det är viktigast att representera är det egna partiets väljare i den egna valkretsen (hela 91 procent svarade mycket viktigt). Därefter följer, i tur och ordning, väljare i den egna valkretsen (72 procent), det egna partiets väljare utanför valkretsen (50 procent) och väljare utanför val-

197

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

kretsen (22 procent). Rangordningen av de fyra väljargruppernas viktighet är den samma inom samtliga partier utom Vänsterpartiet där det egna partiets väljare utanför valkretsen (70 procent) anses viktigare att representera än väljare i den egna valkretsen (50 procent).

Valkretsens betydelse för vilka väljargrupper som är viktiga att representera kan också utläsas av de effektmått som redovisas i tabell 1. Skillnaden mellan väljare i och utanför den egna valkretsen är 50 procentenheter för väljare i allmänhet (7222 = +50) och 41 procentenheter (+41) för det egna partiets väljare. Effekten av om väljarna tillhör eller inte tillhör det egna partiet är endast omkring hälften så stor: +28 för väljare utanför den egna valkretsen och +19 för väljare i den egna valkretsen. Återigen återfinns samma mönster inom samtliga partier utom Vänsterpartiet där ledamöterna anser att det är viktigare att representera partiet (+35 och +37) än att representera valkretsen (+15 och +17).

Sammanfattningsvis är alltså både valkretstillhörighet och partitillhörighet betydelsefulla faktorer när riksdagsledamöterna funderar över vilka väljargrupper som är viktiga att representera. Men valkretsens väljare tycks så här långt vara klart viktigare än det egna partiets väljare.

Riksdagsledamöternas representationsprinciper

Inom parlamentsforskningen brukar de förtroendevaldas uppfattningar om vad som är god representation studeras med hjälp av begreppet representationsideologier (se till exempel Wahlke m.fl. 1962; Esaiasson Holmberg Esaiasson förutom det egna partiet och dess väljare kan det röra sig om sådant som den egna regionen eller valkretsen, om mer eller mindre organiserade intressen som löntagare, företagare, jordbrukare, kvinnor och ungdomar, om enskilda väljare som tar personlig kontakt och försöker påverka samt om nationen som helhet. Med representationens principer avses synen på hur de förtroendevalda bör förhålla sig när de fattar sina beslut: Skall de i första hand följa partilinjen (partiprincipen), skall de i första hand följa den egna kompassen (individprincipen) eller skall de fungera som en av väljarna bunden delegat (väljarprincipen)?

Vi börjar med representationens inriktning som i de sex svenska riksdagsundersökningarna mellan 1985 och 2002 har studerats med hjälp av följande enkätfråga: Hur viktiga är följande uppgifter för dig personligen som riksdagsledamot mycket viktig, ganska viktig, ganska oviktig eller helt oviktig? Ledamöterna fick här ta ställning till hur viktigt det är att föra fram ett tiotal olika representationsobjekts åsikter och intressen. I tabell 2 redovisas andelen ledamöter som vid olika tillfällen har svarat att det är mycket viktigt att representera respektive objekt.

198

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

TABELL 2 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS BEDÖMNINGAR AV HUR VIKTIGT DET ÄR ATT REPRESENTERA OLIKA GRUPPER OCH INTRESSEN 1985-2002. AN- DEL LEDAMÖTER SOM ANSER ATT DET ÄR MYCKET VIKTIGT ATT RE- PRESENTERA RESPEKTIVE GRUPP/INTRESSE (PROCENT).

år differens differens
representationsobjekt startår 1994
1985 1988 1994 1996 1998 2002 2002 2002
partiets politik 77 76 77 71 80 71 6 6
regionen/valkretsen 44 46 39 38 46 48 +4 +9
personliga åsikter 34 30 34 44 33 36 +2 +2
enskilda väljare 49 47 30 29 35 34 15 +4
flyktingar/invandrare 14 15 28 30 +16 +16
kvinnor 24 27 26 29 31 28 +4 +2
löntagare 29 28 17 23 25 23 6 +6
unga 20 24 16 21 25 21 +1 +5
företagare 12 9 9 16 15 16 +4 +7
pensionärer 17 9 15 18 15 2 +6
jordbrukare 8 7 6 5 9 9 +1 +3
kristna 5 5 7 5 ±0 ±0
nykterister 2 4 5 4 +2 +2
homo-/bisexuella
och transpersoner 10

Kommentar: Riksdagsledamöterna fick ta ställning till följande uppgifter: arbeta med problem för enskilda väljare/människor som har vänt sig till dig, föra fram de åsikter som du personligen anser viktiga, föra fram ditt eget partis politik, föra fram den egna regionens/valkretsens intressen/åsikter, föra fram de ungas intressen/åsikter, föra fram pensionärernas intressen/åsikter, föra fram löntagarnas intressen/åsikter, föra fram företagarnas intressen/åsikter, föra fram kvinnornas intressen/åsikter, föra fram jordbrukarnas intressen/åsikter, föra fram nykteristernas intressen/åsikter, föra fram flyktingarnas/invandrarnas intressen/åsikter, föra fram de kristnas intressen/åsikter och föra fram homo/bisexuellas och transpersoners intressen/åsikter. Ett streck i en kolumn innebär att representationsobjektet inte ingick i det årets undersökning. Resultaten är hämtade från Valforskningsprogrammets riksdagsundersökningar 19852002.

Med klar marginal är det nu partiets politik (7180 procent mycket viktigt) och inte regionen/valkretsen (3848 procent) som framstår som de svenska riksdagsledamöternas viktigaste representationsobjekt. Vid en ytlig betraktelse tycks det alltså som om valkretsen är viktigare än partiet i tabell 1, medan partiet är viktigare än valkretsen i tabell 2. En för riksdagsledamöterna mer hedrande förklaring till de till synes motstridiga resultaten är emellertid att det handlar om frågor med inriktning på delvis olika objekt: i tabell 1 på partiets och valkretsens väljare och i tabell 2 på partiets politik och valkretsens intressen och åsikter.147

147 Med ett enda undantag har samliga partiers ledamöter vid samtliga sex undersökningstillfällen bedömt det som klart viktigare att representera partiets politik än att representera valkretsen. Undantaget är Centerpartiets riksdagsledamöter 2002 där 71 procent tyckte det var mycket viktigt att representera partiet medan 81 procent tycket det var mycket viktigt att representera valkretsen. Värt att notera är också att den stabila andelen ledamöter som anser att det är viktigt att representera valkretsen döl-

199

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

Riksdagsledamöternas bedömningar av vad som är viktiga representationsobjekt är med två undantag påtagligt stabila över tid. En tydlig förändring i tabell 2 är att det enligt ledamöterna har blivit klart mindre viktigt att arbeta med problem för enskilda väljare/människor som har vänt sig till dig

från nästan 50 procent under 1980-talet till endast drygt 30 procent i de senaste undersökningarna.148 Samtidigt har det blivit betydligt viktigare att föra fram flyktingarnas och invandrarnas åsikter och intressen (från 14 procent 1994 till 30 procent 2002), vilket kanske inte är förvånande med tanke på den stora uppmärksamheten kring invandrar- och flyktingfrågor under de senaste 1015 åren. Den av samma skäl förväntade ökningen av andelen ledamöter som tycker det är viktigt att föra fram kvinnornas åsikter och intressen är däremot mer blygsam från 24 procent 1985 till 28 procent 2002.

Den andra komponenten i riksdagsledamöternas representationsideologier är representationens principer och frågan om ledamöterna i första hand bör följa partilinjen (partiprincipen), den egna kompassen (individprincipen) eller den egna valkretsens väljare (valkretsprincipen) vid omröstningarna i riksdagen. Efter amerikansk förebild (Eulau m.fl. 1959; Wahlke m.fl. 1962) ingår ett frågebatteri om representationens principer i de svenska riksdagsundersökningarna sedan starten i slutet av 1960-talet. Riksdagsledamöterna ombeds där att ta ställning till följande tre frågor: 1) Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes väljare i valkretsen har en åsikt och hans/hennes parti intar en annan ståndpunkt? 2) Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes egen uppfattning i en fråga inte överensstämmer med de åsikter hans/hennes väljare i valkretsen har? 3) Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes egen uppfattning i en fråga inte överensstämmer med partiets ståndpunkt? Ledamöternas inställning till dessa tre lojalitetskonflikter i 2002 års riksdagsundersökning redovisas i tabell 3.

jer stora förändringar över tid för enskilda partier som följer ett vänster högermönster: För ledamöterna från Vänsterpartiet, Miljöpartiet och i någon mån Socialdemokraterna har det sedan 1980-talet blivit mindre viktigt att representera den egna valkretsen, medan det för de borgerliga ledamöterna har blivit betydligt viktigare att föra fram den egna regionens/valkretsens intressen och åsikter.

148 Den klart största nedgången när det gäller uppgiften att arbeta med problem för enskilda väljare/människor återfinns bland de socialdemokratiska ledamöterna (från 53 procent 1985 till 28 procent 2002). Nedgången återfinns däremot inte bland Centerpartiets och Moderaternas ledamöter (49 procent 1985 och 52 procent 2002 respektive 41 procent 1985 och 44 procent 2002).

200

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

TABELL 3 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS ÅSIKTER OM TRE LOJALITETSKONFLIK- TER 2002 (PROCENT).

Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes väljare i valkretsen har en åsikt och hans/hennes parti intar en annan ståndpunkt?

riksdagsparti
v s c fp m kd mp alla
på partiets ståndpunkt 62 70 29 24 37 55 46 53
på väljarnas åsikt 24 15 52 50 41 36 39 30
vet ej/ambivalent svar/annat 14 15 19 26 22 9 15 17
svar
summa procent 100 100 100 100 100 100 100 100
antal personer 29 134 21 46 51 33 13 327
skillnad parti väljare +38 +55 23 26 4 +19 +7 +23

Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes egen uppfattning i en fråga inte överensstämmer med de åsikter hans/hennes väljare i valkretsen har?

riksdagsparti
v s c fp m kd mp alla
på egen uppfattning 62 67 67 85 78 79 70 72
på väljarnas åsikt 24 20 9 6 16 9 15 16
vet ej/ambivalent svar/annat 14 13 24 9 6 12 15 12
svar
summa procent 100 100 100 100 100 100 100 100
antal personer 29 134 21 46 51 33 13 327
skillnad egen väljare +38 +47 +58 +79 +62 +70 +55 +56

Hur bör, enligt din mening, en riksdagsledamot rösta om hans/hennes egen uppfattning i en fråga inte överensstämmer med partiets ståndpunkt?

riksdagsparti
v s c fp m kd mp alla
på egen uppfattning 55 18 52 87 74 67 54 48
på partiets ståndpunkt 31 66 24 9 10 21 31 38
vet ej/ambivalent svar/annat 14 16 24 4 16 12 15 14
svar
summa procent 100 100 100 100 100 100 100 100
antal personer 29 134 21 46 51 33 13 327
skillnad egen parti +24 48 +28 +78 +64 +46 +23 +10

Kommentar: Resultaten är hämtade från Valforskningsprogrammets riksdagsundersökning 2002. På frågan om konflikten mellan partiets ståndpunkt och väljarnas åsikt har de 19 ledamöter som svarade att de skulle rösta efter egen uppfattning klassificerats under annat svar.

201

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

Den här gången är det varken partiets ståndpunkter eller väljarna i hemmavalkretsen som framstår som det viktigaste att representera. När de tre representationsprinciperna ställs mot varandra parvis är det istället riksdagsledamotens egen uppfattning som lyfts fram både gentemot det egna partiets ståndpunkt (48 procent mot 38) och gentemot den egna valkretsens väljare (72 procent mot 16). I konflikten mellan det egna partiets ståndpunkt och den egna valkretsens väljare sätter dock ledamöterna partiet främst (53 procent mot 30). Rangordningen med individprincipen före partiprincipen och därnäst väljarprincipen återfinns med ett undantag bland samtliga partiers riksdagsledamöter: Undantaget är de socialdemokratiska ledamöterna som klart och tydligt sätter partiprincipen framför individprincipen (66 procent mot 18).

Riksdagsledamöternas prioritering av individprincipen 2002 är en viktig nyhet jämfört med tidigare års undersökningar. I tabell 4 redovisas riksdagsledamöternas representationsprinciper för åren 1985, 1988, 1998 och 2002. Tabellen visar andelen ledamöter som vid olika tillfällen har satt partiets ståndpunkt framför de båda andra möjligheterna (partiprincipen), den egna ståndpunkten framför de båda andra möjligheterna (individprincipen) respektive väljarna i den egna valkretsen framför de båda andra möjligheterna (väljarprincipen).

TABELL 4 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS REPRESENTATIONSPRINCIPER 1985, 1998, 1998 OCH 2002. BLAND SAMTLIGA LEDAMÖTER OCH EFTER PARTI- TILLHÖRIGHET (PROCENT).

1985 1988 1998 2002
partiprincipen 47 44 42 36
partilinjen, egen åsikt, väljarnas åsikt 26 28 26 28
partilinjen, väljarnas åsikt, egen åsikt 21 16 16 8
individprincipen 32 33 40 48
egen åsikt, partilinjen, väljarnas åsikt 21 20 22 23
egen åsikt, väljarnas åsikt, partilinjen 11 13 18 25
väljarprincipen 14 17 12 10
väljarnas åsikt, partilinjen, egen åsikt 9 10 6 5
väljarnas åsikt, egen åsikt, partilinjen 5 7 6 5
intransitiva svarsmönster 7 6 6 6
summa procent 100 100 100 100
antal personer 240 210 213 246

Kommentar: Resultaten bygger på de ledamöter som besvarade samtliga tre lojalitetskonfliktfrågor i respektive undersökning. Rangordningarna har fastställts genom att undersöka hur ledamöterna besvarade samtliga tre frågor. Intransitiva svarsmönster är sådana där svarsmöjligheterna (parti, individ, väljare) besegrar varandra i en cirkel. Resultaten är hämtade från Valforskningsprogrammets riksdagsundersökningar 1985, 1988, 19998 och 2002.

Partiets ståndpunkt har varit den dominerande representationsprincipen bland riksdagsledamöterna i de tidigare undersökningarna även om partiets ställning

202

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

som representationsobjekt successivt har försvagats. I 1985 års undersökning var det 47 procent som satte partiprincipen framför individprincipen, medan 32 procent gjorde tvärtom (övervikt +15). Motsvarande procentandelar var 44 procent mot 33 (+8) 1988, 42 procent mot 40 (+2) 1998 och 36 procent mot 48 (12) 2002. Partiets ställning gentemot den egna valkretsen är däremot fortsatt stark, även om det även här har skett en försvagning (+33 1985, +27 1988, +30 1998 och +26 2002). När det till slut gäller lojalitetskonflikten mellan den egna ståndpunkten och valkretsens väljare har individprincipen

successivt stärkt sin ställning bland riksdagsledamöterna från en övervikt på +18 1985 och +16 1988 till +28 1988 och +38 2002.149

Riksdagsledamöternas representationsideologier i förändring

Det är ingen lätt uppgift att sammanfatta resultaten när det gäller riksdagsledamöternas syn på vad som är god representation. Det faktum att resultaten i de olika tabellerna pekar i olika riktning valkretsens väljare är viktigast i tabell 1, partiets politik är viktigast i tabell 2 och den egna uppfattningen är viktigast i tabellerna 3 och 4 skulle ju vid första påseendet kunna tolkas som att många riksdagsledamöter saknar en genomtänkt representationsideologi och därför har svårt att besvara de olika frågorna.

En tolkning som innebär ett försök att foga samman dessa olika resultat till en för riksdagsledamöterna genomtänkt helhet skulle kunna vara att ledamöterna initialt och fram till och med diskussionerna i riksdagsgrupperna med partikamrater från andra valkretsar uppfattar sig som valkretsrepresentanter (tabell 1). När det så småningom blir dags för konkret beslutsfattande i kammaren handlar det i de allra flesta fall om att förlita sig på den arbetsfördelning som sker i riksdagen och sluta upp kring det egna partiets politik som utformats i de olika utskotten (tabell 2). Och i de få fall det finns en konflikt mellan den egna uppfattningen och partiets ståndpunkt i till exempel frågor med religiöst eller moraliskt innehåll sätts ofta den personliga övertygelsen främst (tabellerna 3 och 4).

Den måhända viktigaste slutsatsen utifrån den här redovisningen är dock det faktum att partiets starka ställning i riksdagsledamöternas representations-

149 Frågorna om representationsprinciper ingick även i 1969 års riksdagsundersökning och på den tiden var det individprincipen och inte partiprincipen som var mest omhuldad: individprincipen 57 procent, partiprincipen 35 procent och väljarprincipen 8 procent (Holmberg Wallin m. fl. 1999:106.

151En annan möjlighet att kartlägga mellanvalskontakter mellan väljare och valda är att fråga medborgarna om deras kontakter med olika grupper av förtroendevalda.

204

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

Vi har haft möjlighet att använda både Riksdagskommitténs enkätundersökning från 2004 och Valforskningsprogrammets riksdagsstudier 1985 och 2002 för att kartlägga riksdagsledamöternas mellanvalskontakter med medborgarna. I den förstnämnda studien ingick en fråga med följande formulering: Om Du ser till det senaste året, hur ofta har Du haft kontakt med nedanstående väljargrupper i Ditt arbete som riksdagsledamot? Ledamöterna fick därefter bedöma vikten av att hålla kontakter med väljare utanför din valkrets, väljare i din valkrets, det egna partiets väljare utanför din valkrets och det egna partiets väljare i sin valkrets. Svarsalternativen var dagligen, någon gång per vecka, några gånger per månad, några gånger per år och mera sällan. Frågetekniken är identisk med den som användes vid riksdagsledamöternas bedömningar av hur viktigt det är att representera olika väljargrupper (se tabell 1), vilket gör det möjligt att jämföra viktighetsbedömningar och faktiska kontakter. I tabell 5 redovisas andelen ledamöter som uppgivit att de under det senaste året dagligen haft kontakt med respektive grupp.

TABELL 5 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS KONTAKTER MED OLIKA VÄLJARGRUP- PER 2004. ANDEL LEDAMÖTER SOM UPPGIVIT ATT DE DAGLIGEN HAR KONTAKT MED RESPEKTIVE GRUPP (PROCENT).

det egna effekt av det
väljare partiets väljare egna partiet
utanför 19 10 9
valkretsen
+4
i 26 30
valkretsen
effekt av valkrets +7 +20

Kommentar: Resultaten är hämtade från Riksdagskommitténs enkätundersökning med 2004 års riksdagsledamöter.

När riksdagsledamöterna tidigare i kapitlet ombads att bedöma vikten av att representera de olika väljargrupperna visade det sig att både valkretstillhörighet och partitillhörighet var betydelsefulla faktorer även om valkretsens väljare var klart viktigare än det egna partiets väljare (jfr tabell 1).

Från sådana studier vet vi att ungefär var tionde medborgare har någon form av politikerkontakt (se t. ex. Gilljam Petersson m.fl. 1998:5362). När det gäller kontakter med just riksdagsledamöter bör vi därför förvänta oss något lägre nivåer. Dessutom tror vi att kontakterna är mer omfattande under valår jämfört med under icke valår (Brothén 2002).

205

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

Riksdagsledamöternas faktiska väljarkontakter i tabell 5 visar på i huvudsak samma mönster som de normativa bedömningarna även om skillnaderna mellan ledamöternas kontaktfrekvens med olika väljargrupper är betydligt mindre. Ledamöterna har tätast kontakter med i tur och ordning det egna partiets väljare i valkretsen (30 procent dagligen), väljare i den egna valkretsen (26 procent), väljare utanför valkretsen (19 procent) och det egna partiets väljare utanför valkretsen (10 procent). Den enda skillnaden mellan de faktiska kontakterna och bedömningarna av vilka väljare som är viktiga att hålla kontakt med gäller väljarna utanför valkretsen där det anses viktigare att hålla kontakt med det egna partiets väljare än med väljare i allmänhet (50 procent mycket viktigt mot 22 i tabell 1) medan de faktiska kontakterna i större utsträckning sker med väljare i allmänhet och inte med det egna partiets väljare (19 procent mot 10 med daglig kontakt i tabell 5).

Effektmåtten i tabell 5 visar samtidigt att det är hänsynen till valkretsen och inte till det egna partiet som är viktigast för de faktiska kontakterna: Andelen riksdagsledamöter som rapporterar daglig medborgarkontakt är något högre för väljare i valkretsen än för väljare utanför valkretsen (2619 = +7) och klart högre för det egna partiets väljare i valkretsen än för det egna partiets väljare utanför valkretsen (3010 = +20). Motsvarande effekter för det egna partiet är endast 3026 = +4 för väljare i valkretsen och till och med negativ (1019 = 9) för väljare utanför valkretsen. Den senare effekten visar med andra ord att riksdagsledamöterna säger sig ha mer daglig kontakt med väljare i allmänhet utanför valkretsen än med det egna partiets väljare utanför valkretsen. Ledamöternas mellanvalskontakter utanför den egna valkretsen handlar alltså inte om partiaktiviteter i andra delar av landet eller på nationell nivå utan istället om möten med väljare i allmänhet.152

Den tidsbudgetstudie med riksdagsledamöterna som genomfördes samtidigt med 2004 års enkätundersökning ger oss möjlighet att även studera i vilken utsträckning ledamöterna uppger att de använder sin arbetstid till kontakter med medborgare. När vi jämför med motsvarande tidsbudgetstudier från 1985 kan vi konstatera att ledamöterna använder betydligt mer tid till kontaktverksamhet idag jämfört med för 20 år sedan. När det gäller kontakt med och uppvaktningar från grupper och enskilda av olika slag har den verksamheten ökat kraftigt i omfattning. I 1985 års undersökning uppgav ledamöterna att de ägnade något mer än tre timmar åt kontaktverksamhet, vilket motsvarar 6 procent av den totala arbetstiden.153 Motsvarande tid för kontakter och uppvaktningar uppgick till ungefär nio timmar 2004, vilket motsvarar 17 procent av den totala arbetstiden.154 Förändringen är ännu större om vi istället jämför med 1970-talets tidsbudgetstudier: Den totala tiden för kontak-

152Mönstret för de faktiska kontakterna i tabell återfinns även inom flertalet partigrupper. Vänsterpartiets och framförallt Miljöpartiets ledamöter avviker dock från den generella bilden och uppger att de har mest daglig kontakt med väljare i allmänhet utanför valkresten och inte med det egna partiets väljare i valkresten eller med väljare i valkretsen allmänt.

153SOU 1986:27, s. 19.

154Brothén 2005. I denna kategori av arbetsuppgifter ingår även att svara på brev och, i 2004 års undersökning, att svara på e-postbrev.

206

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

ter och uppvaktningar uppgick till knappa tre timmar både 1974 och 1977, vilket motsvarar 5 respektive 6 procent av den totala arbetstiden.155

I Riksdagskommitténs enkätundersökning ombads riksdagsledamöterna avslutningsvis att ange vilka arbetsuppgifter de skulle vilja ägna mer tid åt än idag. Och även med en sådan öppen frågeteknik återkommer olika former av medborgarkontakter och valkretsrelaterade arbetsuppgifter: Ledamöterna vill ägna mer tid åt valkrets- och kontaktverksamhet, och de vill i större utsträckning än idag använda riksdagens plenifria veckor till valkrets- och medborgarkontakter.156

I Valforskningsprogrammets riksdagsstudier 1985 och 2002 fick ledamöterna besvara en öppen fråga om hur många medborgarinitierade kontakter de haft med väljare i och utanför valkretsen: På ett ungefär, hur många gånger i månaden tar olika enskilda väljare i Din valkrets respektive utanför Din valkrets muntligen eller skriftligen kontakt med Dig? Resultaten redovisas i tabell 6.

155Brothén 2005; förslag 1975/76:15, s. 78; förslag 1978/79:15.

156Brothén 2005.

207

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

TABELL 6 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS KONTAKTER MED VÄLJARE I OCH UTAN FÖR VALKRETSEN 1985 OCH 2002. ANDEL LEDAMÖTER MED OLIKA ANTAL KONTAKTER (PROCENT) SAMT MEDELVÄRDE FÖR DE SEX KA- TEGORIERNA.

v s c fp m kd mp alla
85 02 85 02 85 02 85 02 85 02 85 02 85 02 85 02
väljare i valkretsen
5 53 21 38 15 20 20 29 12 34 22 - 19 - 23 35 18
610 37 34 32 38 31 25 27 32 28 24 - 29 - 31 30 29
1115 5 14 10 14 17 0 8 15 15 9 - 19 - 0 12 12
1620 0 0 6 17 15 20 12 15 4 13 - 16 - 0 7 14
2125 5 17 4 5 5 10 6 8 4 6 - 7 - 8 4 7
26 0 14 10 21 12 25 18 18 15 26 - 10 - 38 12 20
medel- 1,7 3,0 2,4 3,3 2,9 3,5 3,0 3,3 2,6 3,4 - 2,9 - 3,5 2,5 3,3
värde
väljare utanför valkretsen
5 58 23 68 36 59 30 58 18 58 37 - 33 - 8 63 30
610 32 12 11 27 27 20 18 26 22 20 - 20 - 15 18 23
1115 0 7 3 6 5 0 2 13 6 7 - 10 - 15 3 8
1620 0 12 0 8 0 25 2 2 0 7 - 10 - 8 0 9
2125 0 4 1 3 2 15 2 5 0 2 - 7 - 0 1 4
26 1 42 17 20 7 10 18 36 14 27 - 20 - 54 15 26
medel- 1,8 3,9 2,1 2,8 1,8 3,1 2,3 3,6 2,0 3,0 - 3,0 - 4,4 2,1 3,1
värde
antal 19 26 158 119 41 20 49 39 72 45 - 30 - 13 340 292
svarande

Kommentar: Resultaten är hämtade från Valforskningsprogrammets riksdagsstudier 1985 och 2002. Medelvärdena är beräknade på en sexgradig skala från värde 1 (upp till 5 kontakter per månad) till värde 6 (26 eller fler kontakter per månad).

Kontakterna med väljare både i och utanför valkretsen har ökat i omfattning mellan 1985 och 2002. Medelvärdet för kontakterna med väljare i valkretsen har stigit från 2,5 till 3,3 medan motsvarande medelvärde för kontakterna med väljare utanför valkretsen har stigit från 2,1 till 3,1. Vid båda tillfällena uppgav ledamöterna att de har fler kontakter med väljare i än utanför valkretsen, men skillnaden är inte påfallande stor, och den är dessutom något mindre 2002 än vad den var 1985.

Samtidigt finns det ett starkt samband mellan de två typerna av väljarkontakter: Ledamöter som har omfattande kontakter med väljare i valkretsen tenderar också att ha omfattande kontakter med väljare utanför valkretsen, medan ledamöter med begränsade kontakter med väljare i valkretsen på motsvarande sätt tenderar att ha begränsade kontakter med väljare utanför valkretsen (Pearsons r = + 0,50).

Goda kontakter mellan väljare och valda är ett fundamentalt kitt i en fungerande mellanvalsdemokrati. Men mellanvalskontakter mellan väljare och

208

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

valda är inte enbart en viktig komponent i normativ demokratiteori. Resultaten i det här avsnittet har visat att mellanvalskontakter är ett centralt och med tiden allt viktigare inslag i de svenska riksdagsledamöternas faktiska arbetsuppgifter. Det är uppenbart att riksdagsledamöterna lägger stor vikt vid mellanvalskontakter med den egna valkretsen, men även andra typer av medborgarkontakter har blivit vanligare. Kanske är det den nya möjligheten till personröstning i det svenska valsystemet som gjort sig påmind?

Mellanvalskontakternas innehåll

Riksdagsledamöter kan ha olika syften med sina mellanvalskontakter med medborgare. Utifrån en enkel kommunikationsmodell med sändare och mottagare står två uppgifter i centrum för ledamöternas kontakter. Ledamöterna kan se sig som sändare, som mottagare eller som bådadera. I rollen som sändare handlar det i första hand om att informera, förklara och att påverka medborgarna medan det i rollen som mottagare handlar om att lyssna, informera sig och att låta sig påverkas.157

Statsvetaren Magnus Isberg använde sig av en motsvarande tudelning mellan sändare och mottagare i en intervjuundersökning med 52 riksdagsveteraner. Resultaten visade att socialdemokrater, folkpartister, centerpartister och vänsterpartister uppfattade sig som tvåvägskommunikatörer: För flertalet av dessa riksdagsveteraner handlade medborgarkontakter både om att informera och om att låta sig informeras. De moderata riksdagsveteranerna uppfattade sig däremot i första hand som sändare där den viktigaste kommunikations-

uppgiften är att föra ut partiets politik och ställningstaganden (Isberg 1999:81).158

Hur betraktar då riksdagsledamöterna denna tvåvägskommunikation? Lägger de tyngdpunkten på det första ledet att föra ut det egna politiska budskapet eller på det senare ledet att inhämta uppgifter om vad medborgarna tycker och tänker mellan valen?

I Riksdagskommitténs enkätundersökning 2004 ställdes frågor om hur ledamöterna utnyttjar de plenifria veckorna och vilka uppgifter som ledamöterna i större utsträckning skulle vilja ägna sig åt. I båda fallen finns det gott om svar som visar på ledamöternas intresse för mellanvalskontakter med med-

157Se till exempel Roth 1996; Teorell 1998; Isberg 1999.

158Tudelningen mellan sändare och mottagare återkommer också i den politiska memoarlitteraturen. Ett exempel är boken Med mina ord där Mona Sahlin diskuterar den spänning som finns mellan de båda uppgifterna: Våra olika bilder av samma problem tror jag beror på vilken roll man tar på sig när man åker ut på besök. Många verkar lära sig hur en lag eller regel fungerar och beger sig sedan ut för att förklara varför det ser ut som det gör. Försvara, med andra ord. Andra, och jag tror att jag efter hand kom att tillhöra denna grupp, åker ut för att höra och se hur det är och sedan fundera på om de nya kunskaperna borde leda till krav på förändring eller inte. Det är så lätt att hamna i försvarsrollen. Dem man möter frågar hela tiden varför det ser ut som det gör och man tar på sig rollen att förklara. Men en politikers uppgift kan inte bara vara att förklara sakernas tillstånd. Man måste också vara öppen för att se vad som behöver förändras (Sahlin 1996:77).

209

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

borgarna. Bland svaren finns också exempel som visar på tudelningen mellan sändarrollen och mottagarrollen.159

I Riksdagskommitténs enkätundersökning 2004 ställdes följande fråga: Hur viktiga anser Du följande uppgifter vara när du träffar personer från din valkrets? Riksdagsledamöterna fick här ta ställning till de två uppgifterna att informera om det pågående riksdagsarbetet och att bli informerad om problemen i din valkrets. De svarsalternativ som erbjöds var mycket viktig, ganska viktig, varken viktig eller oviktig, ganska oviktig och helt oviktig. Resultaten redovisas i tabellerna 7 och 8.

Riksdagsledamöterna tycker det är viktigast att använda kontakterna med den egna valkretsen till att informera sig om problemen på hemmaplan (86 procent mycket viktigt) medan uppgiften att informera valkretsen om det pågående riksdagsarbetet bedöms som relativt sett mindre viktig (53 procent). Samtidigt framstår riksdagsledamöterna som goda tvåvägskommunikatörer: Den vanligaste svarskombinationen i tabell 8 är att det är mycket viktigt att både informera om sitt arbete i riksdagen och att låta sig informeras om problem i valkretsen (49 procent).160

TABELL 7 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS UPPFATTNINGAR OM TVÅ UPPGIFTER I DEN EGNA VALKRETSEN 2004. ANDEL LEDAMÖTER SOM ANSER ATT RESPEKTIVE UPPGIFT ÄR MYCKET VIKTIG (PROCENT).

v S c fp m kd mp alla
informera om det pågående 52 50 56 64 32 72 56 53
riksdagsarbetet
informeras om problemen i 78 82 100 94 88 88 89 86
din valkrets
differens +26 +32 +44 +30 +56 +16 +33 +33

Kommentar: Resultaten är hämtade från Riksdagskommitténs enkätundersökning med 2004 års riksdagsledamöter.

159Mer utåtriktat arbete, där man kan diskutera frågor som behandlas i riksdagen, är ett typiskt svar i kategorin sändarrollen. Fler möten i valkretsen. Studiebesök inom olika verksamheter och möten med människor för att LYSSNA och LÄRA, inte så mycket för att själv tala och berätta är ett typiskt svar i kategorin mottagarrollen.

160De moderata riksdagsledamöterna avviker här genom att inte på samma tydliga sätt betona tvåvägskommunikationen: De moderata ledamöterna bedömer uppgiften att informeras om valkretsproblemen som betydligt viktigare än uppgiften att informera om riksdagsarbetet (88 procent mycket viktig mot 32). Resultatet går tvärs emot de tidigare nämnda studierna av riksdagsveteraner från olika partier (Isberg 1999) respektive den interna partidemokratin inom Moderaterna och Socialdemokraterna (Teorell 1998) där Moderaterna istället betonar sändarrollen. Det är svårt att ha en bestämd uppfattning om varför resultaten pekar i olika riktningar.

210

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

TABELL 8 RIKSDAGSLEDAMÖTERNAS UPPFATTNINGAR OM ATT INFORMERA OCH ATT INFORMERAS VID KONTAKTER MED DEN EGNA VALKRET- SEN (PROCENT).

v s c fp m kd mp alla
viktigt att både informera
och informeras 44 44 56 64 29 72 56 49
viktigt att informera men
inte att informeras 9 6 0 0 3 0 0 4
viktigt att informeras men
inte att informera 35 38 43 29 59 16 33 37
varken viktigt att informera
eller att informeras 13 12 0 6 9 12 11 10

Kommentar: Resultaten är hämtade från Riksdagskommitténs enkätundersökning med 2004 års riksdagsledamöter och bygger på en kombination av svaren på de två frågor som redovisas i tabell 7.

Den goda mellanvalsdemokratin

Studien av riksdagsledamöterna i mellanvalsdemokratin kan sammanfattas i tre huvudpunkter: För det första har partiet inte längre samma dominerande ställning i riksdagsledamöternas representationsideologier. Dagens riksdagsledamöter tycker det är viktigare att representera valkretsens väljare än att representera det egna partiets väljare. Till skillnad från 1980- och 1990-talen riksdagsledamöter sätter 2000-talets ledamöter individprincipen framför partiprincipen, vilket innebär att de tycker det är viktigare att rösta efter egen uppfattning än efter partiets ståndpunkt då dessa står i konflikt. Riksdagsledamöterna tycker dock fortfarande att det är viktigare att representera partiets politik än att representera regionens och valkretsens intressen, men den skillnaden är mindre idag än på 1980- och 1990-talen.

Studiens andra huvudresultat är att mellanvalskontakter med olika medborgargrupper successivt har blivit ett viktigare inslag i riksdagsledamöternas arbetsuppgifter. Riksdagsledamöterna lägger allt större vikt vid mellanvalskontakter med den egna valkretsen, men även andra typer av medborgarkontakter har blivit vanligare.

För det tredje, slutligen, framstår riksdagsledamöterna i sin mellanvalskommunikation med den egna valkretsen som goda tvåvägskommunikatörer: Enligt ledamöterna är det i dessa sammanhang viktigt att informera om det arbete som pågår i riksdagen men det är samtidigt ännu viktigare att informera sig om problemen på hemmaplan.

Partiets försvagade ställning, den ökande tiden för medborgarkontakter och den starka betoningen av lyhördhet inför hemmavalkretsen kan förmodligen kopplas samman med den nya personröstningen och att allt fler ledamöter upplever att de sitter på personliga riksdagsmandat. En sådan utveckling är per definition negativ för den typ av partidominerad representativ demokrati

211

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

som vi är vana vid i Sverige. Men huruvida en utveckling där partierna allt oftare får stå tillbaka för valkretsarnas intressen och riksdagsledamöternas egna uppfattningar är negativ för demokratin i betydelsen folkstyrelse och folkviljans förverkligande låter vi i det här sammanhanget vara osagt.

Vår pilotstudie av den svenska mellanvalsdemokratin har givit oss mersmak. De resultat som har presenterats på de föregående sidorna är intressanta och i flera fall till och med lite överraskande. Samtidigt är det dock uppenbart att vår fallstudie av den svenska riksdagen har stora begränsningar om ambitionen är att göra en mer grundläggande kartläggning av fenomenet mellanvalsdemokrati.

En första möjlighet till fortsatt forskning kunde här vara att rikta blickarna mot andra politiska aktörer än riksdagsledamöter. I kapitlets inledning gjorde vi en distinktion mellan mellanvalsdemokrati ovanifrån och underifrån och framhöll där nödvändigheten av studier med fokus på medborgerligt mellanvalsdeltagande. Därtill kan förstås också läggas studier av hur de förtroendevalda i kommuner och landsting, och kanske också på andra nivåer i politiken, tänker och agerar när det gäller information och påtryckningar från medborgare. En kompletterande möjlighet i det sammanhanget skulle kunna vara att studera eventuella skillnader mellan representanter som valts in genom personröster och representanter som saknar den typen av personligt mandat. Dessutom skulle jämförande studier av mellanvalsdemokrati i olika nationella politiska system kunna ge svar på frågor om hur olika typer av styrelseskick och konstitutionella arrangemang påverkar mellanvalsdemokratins utformning och funktionssätt.

En annan möjlighet till vidare forskning kunde vara att sätta tydligare fokus på frågan om vem som har kontakt med vem i mellanvalsdemokratin och kanske ännu hellre på frågan om vem som bör ha kontakt med vem och med vilka syften: Hur ser väljare och valda på det faktum att de politiska representanterna många gånger får sin medborgarinformation och sin mellanvalsbild av folkviljan från missnöjda grupper och medborgare som ropar högt och mycket? Hur uppfattas massmediernas, de organiserade intressenas och lobbyisternas roll i dessa sammanhang? Vore det inte bättre med ett system där de förtroendevalda i större utsträckning får information och verklighetsskildringar från mer genomsnittliga medborgare som inte nödvändigtvis känner sig förfördelade och där kanske inte så få till och med är nöjda och har en positiv inställning till det politiska arbetet under mellanvalsperioderna? Om den typen av vad vi här väljer att kalla mer representativa medborgarkontakter anses som ett viktigt inslag i den goda mellanvalsdemokratin blir förstås nästa fråga hur vägen dit fram eller åtminstone färdriktningen kan tänkas se ut.

Ett första steg mot en sådan mer representativ mellanvalskommunikation skulle kunna vara att de förtroendevalda i större utsträckning än idag tänker och agerar i enlighet med vad som skulle kunna kallas för omvänt uppvaktningsförfarande. De förtroendevalda skall då inte i första hand lyssna på de aktiva medborgare som de blir uppvaktade av och som många gånger uttrycker missnöje, utan istället på mer genomsnittliga medborgare som de själva

212

MELLANVALSDEMOKRATI 2005/06:RS3

söker upp och samtalar med. I de förtroendevaldas vardagliga arbete skulle det kunna handla om fler mer eller mindre långvariga samtalsrelationer med skolor, arbetsplatser och bostadsområden. I mer vetenskaplig form skulle det kunna handla om en mellanvalskommunikation mellan medborgare och förtroendevalda med ett större inslag av opinionsmätningar och fokusgrupper och medborgarpaneler.

213

2005/06:RS3 MELLANVALSDEMOKRATI

Referenser

Arnold, Douglas (1990): The Logic of Congressional Action. New Haven: Yale University Press.

Bogdanor, Vernon (red.) (1985): Representatives of the People? Parliamentarians and Constituents in Western Democracies. Cambridge: Cambridge University Press.

Brothén, Martin (2002): I kontakt med omvärlden. Riksdagsledamöterna och internationaliseringen. Stockholm: SNS Förlag.

Brothén, Martin (2005): Riksdagsledamöternas arbetsvecka. Arbetssituationen i och utanför riksdagen: Sveriges riksdag: Riksdagskommittén.

Brothén, Martin (2006, kommande): Förtroendet för riksdagen. Göteborgs universitet: Statsvetenskapliga institutionen.

Butler, David översikten skulle bli oöverskådlig utan någon form av indelning. Ett annat skäl är att den belyser var stora respektive små forskningsområden har sitt hemvist.166

I översiktens första avsnitt redogörs för uppdragets bakgrund och syfte. I det andra avsnittet presenteras en översiktlig genomgång av begreppsapparaten. Här redogörs bland annat för begreppet genus och skillnaden mellan begrepp som genus, kön, feminism och jämställdhet. I det tredje avsnittet ges en allmän bakgrund till kvinnorepresentationens utveckling i riksdagen. I det fjärde avsnittet presenteras kartläggningen av den befintliga forskningen enligt den indelningsgrund som redovisades ovan. Därefter följer ett femte avsnitt som belyser olika förståelser inom forskningen om kvinnors situation

165Det bör även noteras att Femdoks databaser sedan en tid tillbaka inte uppdateras.

166För en översikt över svensk statsvetenskaplig forskning om politik och genus, se till exempel Christer Jönsson red. (2001), Rösträtten 80 år forskarantologi, Stockholm: Justitiedepartementet. För en nordisk översikt över statsvetenskaplig forskning om politik och genus, se till exempel Christina Bergqvist red. (1999), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Oslo: Universitetsforlaget, Lauri Karvonen och Per Selle red. (1995), Women in Nordic Politics. Closing the Gap, Aldershot: Dartmouth samt Elina Haavior-Mannila et al (1985), Unfinished Democracy: Women in Nordic Politics, New York: Pergamon.

220

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

och villkor i politiken. Översikten avslutas med en sammanfattning och generella slutsatser.

Begrepp och definitioner

Institution som begrepp

Begreppet institution kan definieras som olika slag av institutionella arrangemang (och även kombinationer därav) i vilka särskilda sociala uppgifter måste lösas och ordnas efter vissa regulativa principer och genom vilka makt formeras och utövas. Enligt Arthur Stinchcombes klassiska definition är en institution a device for backing values with power.167 Begreppet institution innebär i denna kartläggning att riksdagen ses som en arena för officiell politik, eller en officiell institution i det svenska politiska systemet, som får konsekvenser för samhällets organisering. Det är således riksdagen som en politisk institution som berörs, och i detta fall den nationella nivån. I viss utsträckning kommer även studier om andra nationella politiska institutioner inkluderas, primärt nordiska parlament. I viss mån kommer även studier om politiska institutioner på den subnationella nivån inkluderas, bland annat genom referenser till kommunstudier.

Genus som begrepp

Genusforskning och genusperspektiv

Genusvetenskapliga studier och genusforskning bedrivs på flera universitet och högskolor i Sverige.168 Genusforskning kan ses som en övergripande term för ett område som också kan benämnas kvinnoforskning, mansforskning, könsforskning och feministisk forskning.169 Den forskning som presenteras i denna översikt utgår delvis från olika vetenskapliga discipliner, och därmed illustreras, vid presentation av forskning i kommande kapitel, den användning av köns- och genusbegreppen och andra näraliggande begrepp som etablerats

167Stinchcombe (1968) s. 182.

168Från och med 1990-talet gjordes ett antal särskilda satsningar på genusforskning från statligt håll i propositionerna Forskning och samhälle (prop. 1996/97:5) och Forskning och förnyelse (prop. 2000/01:3). De sex specialdestinerade genusprofessurerna, Nationella sekretariatet för genusforskning, Tema Genus och Genusskolan är alla exempel på sådana satsningar. Syftet var att stärka genusforskningen som ansågs bidra med ny kunskap inom vetenskapssamhället och med kunskap som kan användas i jämställdhetspolitiken.

169För aktuell läsning om genusforskning, dess frågor och villkor, se till exempel Britt-Marie Thurén red. (2002), Genusvägar en antologi om genusforskning, Malmö: Liber, Britt-Marie Thurén (2003), Genusforskning frågor, villkor och utmaningar, Stockholm: Vetenskapsrådet, samt Christina Carlsson Wetterberg och Anna Jansdotter red. (2004), Genushistoria en historiografisk exposé, Lund: Studentlitteratur. I Eva Gothlin (1999), Kön eller genus? Göteborg: Nationella sekretariatet för genusforskning, ges en kortfattad introduktion i ämnet. Se även Genusperspektiv i forskningen, Ds 1996:26, Utbildningsdepartementet, samt Anne Marie Berggren red. (1999), Manligt och omanligt i ett historiskt perspektiv, Stockholm: Forskningsrådsnämnden.

221

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

och används i dem. Vanligt är att betrakta köns- och genusforskning som ett fält, men den utveckling som skett från den tidiga kvinnoforskningen under 1960-talet fram till 2000-talet innebär att vi snarare kan tala om flera olika fält. Det handlar dels om en kvantitativ utveckling, dels om en kvalitativ sådan. I dag finns genusforskning representerad inom en rad vetenskapliga discipliner, vilka utgår från olika teoretiska perspektiv och där strävan efter att teoretiskt utveckla denna relativt sett unga forskning är påtaglig. Intensiva debatter kring grundläggande definitioner och ansatser pågår, varvid genusforskning i stort inte kan definieras med hjälp av ett par koncisa definitioner. Maud Eduards beskriver det svenska forskningsfältet inom området på följande sätt:

I ett kronologiskt perspektiv var termen kvinnoforskning först på plan i Sverige, därefter jämställdhetsforskning och sist genus- och feministisk forskning. Bakom den terminologiska förändringen ligger en växande forskning och en tydligare teorimedvetenhet; en större vetenskaplig självständighet, om man så vill. En annan tolkning av denna utveckling är att det är akademikerna snarare än aktivisterna som definierar kvinnors villkor, att forskarna tappat kontakten med vanliga kvinnors levnadsöden.170

Vad är genus? Skillnaden mellan kön och genus?

När vi hör ordet kön faller tanken med stor sannolikhet på uppdelningen av befolkningen i två biologiska kategorier, kvinnor och män. Den biologiska definitionen av kön förefaller instinktivt vara relativt okomplicerad. Mäns och kvinnors kroppsbyggnad, kromosomer och könsorgan skiljer sig åt. Men även den biologiska kroppen påverkas av sociala processer: Kroppsstorlek påverkas inte bara av olika ideal kopplat till olika tiders syn på manlighet och kvinnlighet, utan kroppsstorlek påverkas även av olika klassers och etniska gruppers syn på kroppen. Alla biologiska skillnader mellan könen kan således inte betraktas som naturligt givna.

Begreppet genus introducerades på 1970-talet för att just synliggöra att alla skillnader mellan könen inte alltid kan betraktas som biologiska.171 Genusbegreppet används i dag på flera olika sätt, men ett grundläggande synsätt är att genus ses som en princip för social organisation och kulturell kategorisering. Det innebär att genus inte ses som biologiskt givet utan socialt konstruerat. Genus är en princip som medför att kvinnor och män delas in i två grupper som tillskrivs vissa egenskaper, som kallas för kvinnliga och manliga, som i sin tur styr vad som förväntas av respektive grupp vid fördelning av sysslor, resurser, beslutsmakt etc. Genus kan således ses som ett viktigt analytiskt begrepp för att skilja ut och betona hur kön konstrueras socialt, kulturellt och

170SOU 1995:60.

171Antropologen Gayle Rubin brukar omnämnas som innovatör av begreppet kön/genus (sex/gender system). Hennes artikel från 1975 är en genomgång av de tre teoretikerna Freud, Marx och Lévi-Strauss. För att kunna förhålla sig till dessa teoretiker utvecklade hon ett nytt begrepp, the sex/gender system. Se Gayle Rubin (1975), The Traffic in Women: Notes on the Political Economy of Sex i Towards an An- thropology of Women, ed. Reiter Monthly Review Press.

222

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

historiskt.172 Förenklat kan man säga att genus handlar om vad det betyder att vara kvinna och man i olika samhällen och i olika tidsepoker. Till exempel: Vad innebär det att vara kvinnlig respektive manlig riksdagsledamot i dag jämfört med att vara riksdagsledamot 1921?

Inom genusforskningen talar man om att olika kvinnligheter och manligheter skapas genom de ideal, normer och förväntningar som råder i samhället. Dessa ideal växlar över tid och rum, vilket medför att flera olika kvinnligheter och manligheter konstrueras i varje samhälle och att dessa förändras över tid. Kvinnor och män bidrar i olika sammanhang (som politiker, kollega, förälder, partner) till att skapa sig själva och omgivningen som kvinnor och män. Ge- nusforskare förnekar inte biologiska skillnader mellan kvinnor och män, men grundprincipen är att allt som har med genus att göra, allt som har något med kategoriseringen av människor i två olika grupper att göra, problematiseras.

Skillnaden mellan kön och genus

Under 1960- och 1970-talen och början av 1980-talet användes primärt begreppet kön eller kvinno- och könsforskning. Denna tidiga genusforskning handlade generellt om att lyfta fram kvinnor i sammanhang där de tidigare varit dolda eller bortglömda. Forskningen handlade om vad som brukas benämnas kompletterande forskning add women and stir. Tilläggsforskning, det vill säga att fylla luckor i kunskapen därför att genus (oftast kvinnor) inte synliggjorts inom ämnet, kan ses som ett första steg i begreppsutvecklingen. Den teoretiska utvecklingen i den statsvetenskapliga kvinno- och könsforskningen under denna period dominerades av ett patriarkatsperspektiv. Detta perspektiv riktade blickfånget mot reproduktionen av en mansdominerad samhällsordning och hade kopplingar till marxistisk forskning. Forskningen handlade framför allt om kvinnors aktiviteter utanför den traditionella, etablerade politiken, till exempel kvinno- och fredsrörelsen.

Senare genusforskning har generellt i större utsträckning än tidigare uppmärksammat bägge könen i relation till varandra och maktaspekten dem emellan. Genus innebär därmed ett tydligare fokus på de uppfattningar om könen och relationen dem emellan som konstrueras i samhället och de konsekvenser det får på både ett individuellt och ett strukturellt plan. Termen genus infördes således för att kunna dra en skiljelinje mellan det sociala och kulturella från det biologiska.

172 För en kortfattad översikt på svenska, se till exempel Eva Gothlin och C. Åsberg (1988), Debatten om begreppen genus i Kvinnovetenskaplig Tidskrift 1980 1998, i Kvinnovetenskaplig Tidskrift 1998:2. Se även Yvonne Hirdman (2001), Ge- nus om det stabilas föränderliga former, Malmö: Liber. För en anglosaxisk översikt, se Toril Moi (1999), What is a Woman? and other essays, Oxford: Oxford University Press. Se även Sandra Hardings (1986) förståelse av begreppet i The Science Question in Feminism, Connell University Press och Sandra Harding (1987), Feminism and Methodology. Milton Keynes: Open University Press. Se även Joan W. Scott (1988), Gender and the Politics of History, New York: Columbia University Press (särskilt kapitlet Gender: A Useful Category of Historical Analysis), samt Gisela Bock (1989), Womens History and Gender History, Aspects of an International Debate i Gender and History vol. 1, nr 1 spring 1989.

223

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

Den teoretiska utvecklingen inom området visar dock att det blivit mindre givande att göra dessa indelningar. Genom att vidhålla åtskillnaden mellan kön/natur, biologiskt givet, och genus/kultur, socialt konstruerat, riskerar man att fastna i egna kategoriseringar i stället för att granska och kritisera dem. Av detta skäl talar alltfler forskare om genus som allt som rör relationen mellan kvinnor och män.

Många nordiska forskare föredrar ändå begreppet kön. Man menar till exempel att det är onödigt att översätta engelskans gender med genus, eftersom det svenska ordet kön redan betyder både det som sex och det som gender betyder på engelska. Andra menar att maktaspekten eller den politiska sprängkraften försvinner om begreppet genus ersätter mer vardagliga och politiskt mer förståeliga begrepp som kvinna eller kön. Vissa menar att genusbegreppet, tillsammans med uttrycket mainstreaming, alltmer kommit att användas i den etablerade politiken och därmed delvis förlorat sin kritiska potential. Förskjutningen från s.k. kvinnofrågor till s.k. genusfrågor kan leda till att maktperspektivet förblir i bakgrunden.173

Genussystem, genusordning, genuskontrakt

Historikern Yvonne Hirdman talar om genussystem som bygger på två grundläggande principer eller logiker: isärhållandets princip och den manliga normens primat.174 Principen om isärhållande går ut på att relationen mellan män och kvinnor dikotomiseras. Män och kvinnor betraktas som två olika varelser, som hör hemma i olika sfärer och som skall beblanda sig så lite som möjligt med varandra. Detta resulterar i en könssegregering som bland annat tar sig uttryck i en arbetsfördelning i riksdagen där kvinnor engagerar sig i familje-, barn-, skol- och vårdfrågor och män i ekonomi, försvars- och trafikfrågor.175 I symbios med den första principen finns den andra, principen om den manliga normen. Den innebär att det som uppfattas som manliga egenskaper och sysslor värderas högre än de egenskaper och sysslor som faller inom den kvinnliga sfären, vilket leder till en hierarkisering.

Hirdman talar även om genuskontrakt för att visa på variationer över tid och rum och systemens föränderlighet. I sin analys av LO och genusordningen under efterkrigstiden, 19461986, delar Hirdman in det historiska skedet i tre delar: Det första kontraktet hushållskontraktet kännetecknar perioden 19461961, som präglades av en syn på kvinnor och män som skapade för olika arbeten, vilket motiverade särskilda kvinnolöner. Det var också en tid då hushållsarbetet skulle rationaliseras så att yrkesarbetande husmödrar skulle kunna sköta båda arbetena lika effektivt. Det andra kontraktet jämlikhetskontraktet var könsrollernas tid under perioden 19611976. Det var en tid då hemmafrurollen (eller vuxna mäns rätt till personlig hushållerska, som Lena Abrahamsson skriver176) började ifrågasättas och då kvinnor efterfråga-

173Rönnblom (2002), Tollin (2000).

174Hirdman (1990).

175Hirdman (1985, s. 11).

176Abrahamsson (2000).

224

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

des som arbetskraft i industrin. Under perioden dominerade en syn enligt vilken kvinnor och män kunde göra samma sorts arbete. Under det tredje kontraktet jämställdhetskontraktet som kännetecknar perioden 1976 1986, byggdes barnomsorgen ut och den offentliga sektorn utvecklades till kvinnornas arbetsmarknad. Under denna period och in på 1990-talet ansågs kvinnor och män återigen vara skapade för olika sorters arbete. Enligt Hirdman kan 1990-talets Sverige karakteriseras av en genusordning där män dominerar och har tolkningsföreträde. Ordningen upprätthålls genom att genuskategorierna hålls isär och görs olika.

Tidskriften Häften för kritiska studier ägnade år 2000 ett helt nummer åt Hirdmans genussystem. Hennes periodisering av genussystem i tre kontrakt kritiserades för att vara alltför snäv och kategorisk och för att befinna sig på en alltför diskursiv nivå. Gro Hagemann och Klas Åmark har därför föreslagit ytterligare en logik: rangordningens logik.177 De anser att det inom vartdera könet finns en inbördes rangordning, till exempel mellan gift och ogift i äldre tider, och att denna rangordning är beroende av förhållandet till det andra könet. Om man kan vinna rangordning inom sitt eget kön via det andra könet är man inte intresserad av att utmana rådande hierarkier mellan könen, menar de.

Feminism och genusperspektiv samma sak?

Genusforskning och forskning ur ett genusperspektiv handlar om att rikta blickfånget mot genusförhållandena, att beskriva och förklara dem. Feministisk forskning kan i detta sammanhang ses om en kritisk ansats som explicit riktar blickfånget mot den hierarkiska ordningen mellan könen, där män som grupp överordnas och kvinnor som grupp underordnas, och upprätthållandet av ojämlika maktförhållanden. Feministisk forskning har således ett särskilt fokus på maktförhållandet mellan kvinnor och män i syfte att kritisera och förändra dessa förhållanden.178

Att forska om genus behöver därför inte explicit innebära att anta ett feministiskt perspektiv. I praktiken är dock genusforskningen också feministisk, även om denna ansats kan vara mer eller mindre tydlig.

Feminism och jämställdhet samma sak?

Begreppet jämställdhet kan definieras som relationen mellan kvinnor och män i termer av lika tillgång till utbildning, arbete, politisk representation etc. Jämställdhetsforskning tar fasta på den numerära obalansen mellan kvinnor och män på olika positioner i samhället, en obalans man anser bör rättas till.

177Hagemann och Åmark (2000).

178Feminism som ideologisystem kan i sin tur delas in i flera olika grupper, bland annat liberalfeminism, radikalfeminism, marxistisk/socialistisk feminism samt socialistisk radikalfeminism. Andra indelningar kan göras utgående bland annat från epistemologiska och ontologiska aspekter (dvs. grundläggande antaganden om den sociala verklighetens karaktär och om hur man skall utveckla en kvalificerad förståelse av den), men även från partipolitiska perspektiv. För vidare läsning, se till exempel Lena Gemzöe, (2002), Feminism, Stockholm: Bilda förlag.

225

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

Det anses till exempel vara en demokratisk rättighet för både kvinnor och män att få lika tillgång till utbildning, arbete, deltagande i politiskt beslutsfattande etc. Ett annat skäl är att samhället går miste om värdefull kompetens om endast hälften av den tillgängliga resursen används. Ett renodlat jämställdhetsperspektiv tar därför fasta på att komma till rätta med den numerära obalansen mellan kvinnor och män genom att understryka att kvinnor och män skall ha lika villkor i samhället. Kvinnor och män skall ha samma tillgång till tävlingsbanan. Det innebär att balansen mellan enskilda kvinnor och män bör förändras, ofta till kvinnors förmån. Ett jämställdhetsperspektiv belyser därmed inte med automatik maktrelationen mellan könen på en strukturell nivå.

Genus och intersektionalitet

En av de viktigaste teoretiska och analytiska utmaningarna som aktualiserats i feministisk forskning under senare år är hur skapandet av kön sker i interaktion med andra sociala relationer, som etnicitet, nationalitet, ras, sexualitet, och klass. Intersektionalitet fokuserar skärningspunkten mellan olika samhälleliga maktordningar och är därmed ett brett vetenskapligt begrepp. Teoretiskt hör det hemma i traditioner som feministisk teori, postkolonial teori, queer teori och black feminism.

Begreppet riktar blickfånget mot hur olika maktordningar samverkar. I likhet med flera andra begrepp som börjar på inter, som interaktion och intertextualitet, handlar det om något annat och mer än att bara lägga den ena komponenten till den andra. Poängen är att maktordningar inte kan isoleras från varandra utan att något väsentligt går förlorat. Olika maktordningar konstruerar varandra ömsesidigt. De kan försvaga eller förstärka varandra, komplettera eller konkurrera med varandra. Det handlar om ett komplext och dynamiskt samspel.179

Centrala termer

Nedan kommer kort de mest centrala begreppen att sammanfattas.180 Genusforskning är den övergripande termen på fältet. Den motsvarar det

som tidigare gick under namnet kvinnoforskning men anger att området också

179För vidare läsning, se till exempel Paulina de los Reyes, Irene Molina och Diana Mulinari, (2002), Maktens (o)lika förklädnader: kön, klass Norge: Knut Heidar (1988), Partidemokrati på prøve, Oslo: Universitetsforlaget och Hege Skjeie (1992), Den politiske betydningen av kjønn, En studie av norsk topp-politikk. Rapport nr. 11. Oslo: Institutt for samfunnsforskning; Island: Audur Styrkársdóttir (1998), From Feminism to Class Politics. The Rise and Decline of Womens Politics in Reykjavík, 19081922, Umeå University: Department of Political Science, samt Finland: Jaana Kuusipalo (1992), Finnish Women in Top-Level Politics i Marja Keränen red. Finnish Undemocracy, Essays on Gender and Politics, The Finnish Political Science Association, Jyväskylä: Gummerus. Sverige: För Sveriges del behandlas kvinnorepresentationen i riksdagen i till exempel följande studier: Christina Bergqvist (1994), Mäns makt och kvinnors intressen, Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis, Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, Maud Eduards (1977), Kvinnor och politik

fakta och förklaringar, Stockholm: Liber, Maud Eduards (1980), Kvinnorepresentation och kvinnomakt, Forskningsrapporter 1980:2, Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen, Camilla Norrbin (2004), Från isolering till integrering. En kollektivbiografisk studie över de kvinnliga riksdagsledamöterna under tvåkammarriksdagens tid 19221970, Umeå universitet: Institutionen för historiska studier, Lena Wängnerud (1998), Politikens andra sida: Om kvinnorepresentation i Sveriges riksdag, Göteborgs Universitet: Göteborg Studies in Politics 53, samt Lenita Freidenvall (kommande), Från den obligatoriska kvinnan till varannan damernas. Politiska partier, kvinnorepresentation och kvotering 19702002, Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen. För komparativa nordiska studier om kvinnorepresentation, se till exempel Christina Bergquist red. (1999), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Oslo: Universitetsforlaget, Lauri Karvonen la Clave de Equidad en América Latina? Un análisis comparativo The Research Program on Gender Quotas, Department of Political Science, Stockholm University, Lenita Freidenvall (2003b), Womens political representation and gender quotas: the Swedish Case, Working Paper Series 2003:2, The Research Program on Gender Quotas, De- partment of Political Science, Stockholm University, samt Judith Squires (2004), Gender Quotas in Britain: A Fast Track to Equality? Working Paper Series 2004:1, The Research Program on Gender Quotas, Department of Political Science, Stockholm University.

218Dahlerup och Freidenvall (2003), Quotas as a fast track to equal political representation for women, Paper presented to the IPSA World Congress in Durban, South Africa, June 2003 and to the APSA Conference in Philadelphia, USA, August 2003. Se även Drude Dahlerup and Lenita Freidenvall (2005), Quotas as a Fast Track to Equal Representation of Women i International Feminist Journal of Politics, 7:1, Mars 2005, s. 122, samt Lenita Freidenvall, Drude Dahlerup och Hege Skjeie (kommande), The Nordic countries an incremental model i Drude Dahlerup red. (kommande), Quotas as a Key to Equality, London: Routledge.

235

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

den nordiska modellen från utvecklingen i andra delar av världen, som genom implementeringen av könskvotering kan karakteriseras av en s.k. fast track.219 Lenita Freidenvalls avhandlingsarbete ingår i forskningsprojektet om kvotering, som beskrivits ovan. Undersökningen belyser de svenska politiska partiernas strategier och syn på kvinnorepresentation och kvotering under perioden 19702002.220 I projektet redovisas en kartläggning av de strategier, som till exempel allmänna mål, rekommendationer samt kvotering, som de svenska partierna implementerat för att öka andelen kvinnor i riksdagen. Kartläggningen visar att under perioden 19702002 implementerade alla riksdagspartier strategier för ökad kvinnorepresentation. Även om partiernas strategier skiljer sig åt avseende både form och innehåll, kan en gradvis ökad radikalisering över tid noteras. Utgående från kartläggningen görs en analys av den förändrade syn på kvinnors närvaro i politiken som ägt rum över tid. I avhandlingen studeras även hur partierna ser på kvinnors politiska representation i ett nutida perspektiv, med en analys av partiernas nomineringsprocesser

inför riksdagsvalet 2002.

Kvinnors inom- och utomparlamentariska organisering

Forskning har visat att ett effektivt påtryckningsmedel för en ökad kvinnorepresentation är när det finns både internt och externt tryck för en bättre representation.221 Dahlerup talar om ett ömsesidigt behov, där kvinnorepresentationen inte kan öka utan väljarnas påtryckningar på de politiska partierna och kvinnoorganisationernas stöd, kritik, expertkunskap och nytänkande.222 I enlighet med teorin om statsfeminism betonas betydelsen av kvinnors agerande både from below i utomparlamentariska grupper and from above i politiska partier och institutioner, för den höga kvinnorepresentationen i de

219För övrig forskning om kvotering i Norden, se till exempel Ann-Dorte Christensen (1999), Kvinder i de politiske partier i Christina Bergqvist red. (1999), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden, Oslo: Universitetsforlaget, s. 6290, Anette Borchorst och Ann-Dorte Christensen (2003), Könskvotering I SF og i forskerstillinger diskursiv praksis og forandring i Anette Borchorst och Drude Dahlerup (2003), Ligestillingspolitik som diskurs og praksis, Frederiksberg: Samfundslitteratur, sid. 101123, Ingrid Guldvik (2003), Gender quota regimes and ideas of social justice The quota regime of the Norwegian Local Government Act, Paper presented at the General Conference of the European Consortium for Political Research, Marburg, Germany, 1821 September, Anne Maria Holli (2004), Quotas for indirectly elected bodies: a tailor-made solution for Finland i European Political Science, Summer 2004, sid. 8189, Sari Pikkala (2000), Representation of women in Finnish Local Government: Effects of the 1995 Gender Quota Legislation, Paper presented at the General Conference of the European Consortium for Political Research, Co- penhagen, Denmark, 1419 April. Eva Raevaara (2003), Talking about Equality, Acting for Change: Conceptualisations of Gender Equality in Parliamentary Debates in Finland and France, Paper presented at the General Conference of the European Consortium for Political Research, Marburg, Germany, 1821 September, samt Hege Skjeie (2001), Quotas, Parity and the Discursive Dangers of Difference i C.S. Maier och Jytte Klausen, Has Liberalism Failed Women? Assuring Equal Representation in Europe and in the United States. New York: Palgrave, sid. 16576.

220Freidenvall (kommande), Från den obligatoriska kvinnan till varannan damernas. Politiska partier, kvinnorepresentation och kvotering 19702002. Stockholm: Statsvetenskapliga institutionen.

221Matland genus görs, genus skapas. I paritet med detta har Gomard också introducerat begreppet doing politics.

Gomard menar emellertid att könsskillnader förekom på ett mer subtilt plan, särskilt när det gällde samspelet mellan debattdeltagarna.278 Kvinnor behandlades som mindre viktiga än sina manliga kolleger och inbjöds mera sällan att ta ordet. De fick lägre status genom att deras bidrag inte betraktades som lika intressanta som männens. Manliga politiker ägnade sig också inte så sällan åt personangrepp. Personangrepp menar Gomard och Krogstad är en strategi som ingår i doing politics och som också ingår i kulturellt accepterade normer för manlighet i vårt samhälle. Endast manliga politiker gjorde aggressiva försök att ta över ordet. Å andra sidan visade det sig att manliga politiker som hade en mildare framtoning inte hade någon framgång. Här finns således en koppling mellan doing politics och det sätt manlighet konstrueras på i vårt samhälle.

Riksdagsledamöters villkor och situation i riksdagen

Ett femte tema i den befintliga forskningen om riksdagen ur ett genusperspektiv belyser riksdagsledamöternas villkor och situation i riksdagen.

Statsvetaren Harriet Lundblad undersökte i en licentiatavhandling riksdagskvinnors bakgrund och arbete i riksdagen under perioden 19221949.279 Undersökningen visar att riksdagens kvinnliga ledamöter hade en god kompetens avseende både utbildning, yrkesverksamhet och samhällsengagemang. De kvinnliga riksdagsledamöternas situation var dock osäker beroende bland annat på att de ofta var ersättare till avgångna riksdagsmän och i vissa fall erhållit sin riksdagsplats på grund av valframgångar inom respektive parti. Första kammarens kvinnliga ledamöter och borgerliga kvinnliga ledamöter var mer meriterade än andra kammarens kvinnliga ledamöter och socialistiska kvinnliga ledamöter. Dessa tilldelades också utskottsplatser snabbare. När det

278Gomard (2001), Political debates on Danish TV: Negotiating political competence and gender i NORA no 2. Vol. 9.

279Lundblad (1962), De kvinnliga riksdagsledamöterna åren 19221949. Bakgrund och arbete i riksdagen, Stockholms universitet: statsvetenskapliga institutionen.

249

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

gäller kvinnors och mäns motionerande visar undersökningen att kvinnor var mindre aktiva och att deras politikområden var snävare än mäns.

Historikern Kjell Östberg har studerat varför kvinnors politiska framgångar uteblev efter det demokratiska genombrottet år 1921.280 En orsak till denna utveckling var mäns kompakta motstånd mot att släppa in kvinnor på den politiska arenan, menar Östberg. Från höger till vänster hävdades att kvinnor var alltför okunniga, omogna och ointresserade för att ges politiska uppdrag. Män använde sig av flera strategier för att utestänga kvinnor, som till exempel osynliggörande, den ensamma kvinnans utsatthet, manipulerande, kvinnor som gisslan. Dessa strategier kan liknas vid det som den norska sociologen Berit Ås benämnt de fem härskarteknikerna.281 Studien behandlar även kvinnors strategier för att ta sig in i politiken och visar på en hel värld av kvinnliga organisationer, nätverk och tvärpolitiska aktioner.

Historikern Camilla Norrbin har undersökt rötterna till riksdagskvinnornas politiska handlande och deras strategier för att skaffa sig makt i den svenska tvåkammarriksdagen.282 Undersökningen visar att de första kvinnorna bröt riksdagens genusstruktur enbart genom att de var kvinnor och politiker, men de isolerades av och inordnades i manligt präglade maktstrukturer. Norrbin menar att kvinnorna hindrades att delta i riksdagens arbete på samma villkor som män. De fick också arbeta hårdare och längre för sina uppdrag och ägnade sig åt s.k. kvinnofrågor. Norrbin konkluderar att de kvinnliga riksdagsledamöterna under slutet av 1960-talet blev alltmer integrerade i riksdagens utskott, kamrar och pratgrupper. Framgångarna lät dock vänta på sig till 1970-talet, menar Norrbin.

Camilla Norrbin och Mikael Sjögren har undersökt riksdagskvinnornas motioner åren 1952, 1956 och 1959. Undersökningen visar att socialpolitik och utbildningsfrågor samt kvinnofrågor är politikområden som de flesta kvinnor motionerat om under 1950-talet. Tydliga skillnader i politiska intressen fanns mellan de borgerliga och de socialistiska kvinnorna. Utgående från Gun Hedlunds resonemang om att de frågor kvinnliga politiker väljer att ägna sig åt konstituerar kvinnliga intressen, var socialpolitik, utbildningsfrågor och till viss del kvinnofrågor kvinnointressen i riksdagen under 1950-talet. Norrbin och Sjögren menar följaktligen att kvinnor till övervägande del ägnade sig

280Östberg (1997), Efter rösträtten, kvinnors utrymme efter det demokratiska genombrottet, Stockholm.

281Ås (1982). Kvinnor tillsammans. Handbok i frigörelse, Stockholm: Gidlunds.

282Norrbin (2004), Från isolering till integrering. En kollektivbiografisk studie över de kvinnliga riksdagsledamöterna under tvåkammarriksdagens tid 19221970, Institutionen för historiska studier, Umeå universitet. Se även Camilla Norrbin och Mikael Sjögren (2001), Polisväsen, civilförsvar och allt arbete med landshövdingeutnämningar är minsann inget roligt! Om kvinnors arbete i riksdag och regering under 1950-talet i Christina Florin och Lars Kvarnström (2001), Kvinnor på gränsen till medborgarskap: genus, politik och offentlighet 18001950, Stockholm: Atlas, samt Camilla Norrbin (2000), Konsten att finna en nål i en höstack: eller de kvinnliga riksdagsledamöternas intressen och nätverk i 1940-talets riksdag i Tomas Nilsson red. (2000), Att synliggöra det osynliga. Sex uppsatser om socialt handlande och sociala nätverk, Göteborg: historiska institutionen, Göteborgs universitet.

250

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

åt allmänpolitiska frågor.283 En analys av diskussionerna inför utnämningen av Ulla Lindström till konsultativt statsråd 1954 visar att intresseområden som konsumentfrågor och familjepolitik ansågs som lämpliga för ett kvinnligt statsråd. Försvaret ansågs däremot som ett klart olämpligt område. Områden som polisen, civilförsvaret och övriga frågor som hörde till Inrikesdepartementet väckte tveksamhet.284

I stället för att belysa kvinnors strategier för en ökad kvinnorepresentation vänder historikern Ann-Sofie Ohlander på resonemanget och belyser mäns strategier för att hålla kvinnor utanför regering och riksdag. Genom att låta blir att nominera dem, betrakta dem som särintresse i olika kvinnoförbund, och med ett Mina Herrar till och med förneka deras närvaro och existens kunde män efter det första riksdagsvalet i Sverige med allmän rösträtt gardera sina positioner, menar Ohlander.285 Mäns motstånd mot kvinnors politiska representation handlade således om ett försvar av den manliga identiteten.

Forskningen om riksdagens funktion och arbetssätt har generellt varit ett eftersatt område. För att råda bot på detta förhållande publicerades bland annat Riksdagen inifrån år 1991 och efterföljaren Riksdagsutskotten inifrån år 1996.286 Den första av dessa är ett resultat av föredragsserien Politik och riksdagsarbete som hölls i riksdagen från oktober 1986 till mars 1990. Föredragen väckte på sin tid så stort intresse att det beslöts att de skulle publiceras. I boken Riksdagen inifrån berättar således tolv riksdagsledamöter, varav en kvinna, om sina erfarenheter och minnen från politik och riksdagsarbete. Astrid Kristensson belyser i sitt kapitel en tid då få kvinnor fanns i riksdagen, då begreppet riksdagsmän fortfarande användes och då det var smått sensationellt när en kvinna intog talarstolen. Kristensson skriver Då satt herrarna och lyssnade till synes bara för att få höra vilka grodor som skulle trilla ur munnen.287

Efter utgivningen av denna bok väcktes idén om att ytterligare öka kännedomen om riksdagen genom att komplettera dessa minnen och erfarenheter med redovisningar ur ett bredare urval av riksdagsledamöter, i detta fall till riksdagsledamöter som haft sitt huvudsakliga politiska arbete förlagt till utskotten, inte till regeringen och partigruppledning. En serie riksdagsledamöter

283Norrbin och Sjögren (2001), Polisväsen, civilförsvar och allt arbete med landshövdingeutnämningar är minsann inget roligt! Om kvinnors arbete i riksdag och regering under 1950-talet i Christina Florin och Lars Kvarnström (2001), Kvinnor på gränsen till medborgarskap: genus, politik och offentlighet 18001950, Stockholm: Atlas.

284Norrbin och Sjögren (2001). Se även Mikael Sjögren (2003), Statsrådet och genusordningen. Ulla Lindström 19541966 i Historisk tidskrift 2003:1.

285Ohlander (2001), Mina herrar! Mansrepresentationen i Sveriges riksdag i Rösträtten 80 år forskarantologi. Christer Jönsson red. (2001), Stockholm: Justitiedepartementet. Se även Renée Frangeur (1998), Yrkeskvinna eller makens tjänarinna? Striden om yrkesrätten för gifta kvinnor i mellankrigstidens Sverige, Stockholm: Arkiv Förlag.

286Stjernquist red. (1991), Riksdagen inifrån Tolv riksdagsledamöters hågkomster, erfarenheter och lärdomar, Hedemora: Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag, samt Lars Gustafsson red. (1996), Riksdagsutskotten inifrån Tretton ledamöters hågkomster, Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag.

287Kristensson (1991), Såvitt jag minns i Riksdagen inifrån, sid. 249.

251

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

inbjöds således till att medverka i en bok, Riksdagsutskotten inifrån. Urvalskriterierna för medverkan i boken innehöll följande komponenter: en någorlunda jämn fördelning mellan partierna så att de flesta utskott blev representerade, att riksdagsledamöterna borde ha suttit sin huvudsakliga del av tiden i enkammarriksdagen, att riksdagsledamöterna borde ha suttit i åtminstone tre à fyra mandatperioder, att riksdagsledamöterna borde ha haft utskottsarbetet som sin huvudsakliga arbetsuppgift samt att de utvalda borde ha stor frihet att själva utforma sina minnen. En jämn fördelning mellan könen var således inte ett uttalat kriterium. Däremot deltog denna gång ett större antal kvinnliga riksdagsledamöter i boken: fyra av de tretton berättelserna är skrivna av kvinnor. Gunnel Jonäng skriver bland annat om sitt engagemang i kvinnofrågor under riksdagsåren och att det viktigaste för henne var att visa att också en kvinna kunde uträtta något i riksdagen.288 Jonäng skriver att man måste helt enkel visa hemmafolket att man dög. Männen hade inte den belastningen. De dög alltid. Samma sak idag. Männen duger alltid!289 Doris Håvik berättar om avancemanget från suppleant till ordinarie utskottsledamot, som möjliggjordes när den ordinarie ledamoten John Lundberg avsåg att ägna sig mer åt politiska frågor utanför utskottets område. Håvik skriver att Lundberg efter prövning av mig skulle återkomma om han ansåg att mina kunskaper höll måttet.290

En mer vetenskaplig problematisering av riksdagen och dess verksamhet ges i Riksdagen på nära håll, som är författad av riksdagsstipendiater.291 Ett kapitel tillägnas frågor som rör kvinnor och män, nämligen Lena Wängneruds Varannan Damernas i riksdagens utskott. I detta kapitel analyseras könsmönster i riksdagens utskott och huruvida det skett en förstärkt eller försvagat könsmönster över tid. Wängnerud konkluderar att det förekommer både inslag av diskriminering att kvinnor i större utsträckning än män hålls utanför vissa områden i politiken och av ett aktivt val vid fördelning av utskottsuppdrag.

Flera kommunstudier har uppmärksammat kvinnors villkor i politiken. Forskning visar att det inte räcker med att få tillträde till beslutsfattande församlingar. Det krävs rimliga förutsättningar för att kunna utföra sitt uppdrag, s.k. representationsvillkor.292 Det måste finnas förutsättningar för att kunna delta i möten och överläggningar utan för mycket kollision med arbete och familj. Det måste dessutom finnas möjligheter att förbereda sig samt kunna använda sitt politiska uppdrag (det vill säga bli integrerad i politikerkollektivet, särskilt partigruppen, och respekteras av tjänstemän, allmänhet, etc.). I Vi har väntat länge nog resonerar Dahlerup om de politiska arbetsformerna och om huruvida kvinnor i politiken möter motstånd på grund av sitt kön eller

288Jonäng (1996), Gunnel Jonäng (c) i Riksdagsutskotten inifrån, sid. 212.

289Ibid.

290Håvik (1996), Doris Håvik (s) i Riksdagsutskotten inifrån, sid. 163.

291Mattson och Wängnerud red. (1997), Riksdagen på nära håll, Stockholm: SNS Förlag.

292Dahlerup (1989), Vi har väntat länge nog handbok i kvinnorepresentation, Kö- penhamn, Nordiska ministerrådet.

252

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

inte.293 Utgående från en serie nordiska kommunalpolitikers arbetssituation konstateras att representationsvillkoren är olika för kvinnor och män.294 Med hänvisning till bland annat Berit Nicolaysens studier av kommunfullmäktigeledamöter i Trondheim konstateras att kvinnor har mindre erfarenhet som folkvalda och har därför ett sämre utgångsläge, att kvinnor har dubbelarbete vid sidan av det politiska arbetet samt att det finns en större överensstämmelse mellan den traditionella politikerrollen och mansrollen, vilket medför att kvinnor därmed känner sig mindre accepterade som politiker.295

Helleviks och Skards landsomfattande undersökning av kommunfullmäktigeledamöter i Norge visar att cirka hälften var nöjda med sin arbetssituation. Lika många kvinnliga som manliga politiker ansåg att de hade problem. De grupper som hade svårigheter var främst kvinnor och män med stort kommunalt engagemang, kvinnor som hade en ofri arbetssituation (det vill säga heltidsarbete utanför hemmet), heltidsarbetande kvinnor samt yngre kvinnliga och manliga politiker med barn under 18 år. Kommunalpolitiker, inte minst kvinnor med små barn, hade svårigheter att få tid över till att sköta sina politiska uppdrag.

Inom forskningen har det diskuterats huruvida andelen kvinnor i beslutsfattande organisationer kan ha betydelse. Enligt teorin om kritisk massa (eng. critical mass), som utvecklats av Rosabeth Moss Kanter, är storleken på en minoritet inte likgiltig.296 Förutsättningarna för en minoritet att prägla sin organisation ökar om dess andel utgör cirka 30 procent eller mer. I linje med detta resonemang är det således inte oviktigt om andelen kvinnliga politiker är 10, 30 eller 50 procent. Drude Dahlerup menar att det inte är den kritiska massan i sig som är intressant, utan de kritiska handlingar (critical acts) som minoriteten utför.297 Förutsättningarna för kvinnor i en politisk organisation att kunna prägla och förändra det politiska klimatet, umgängesformer och arbetsformer, etc. ökar ju fler de blir. Dahlerup konstaterar att kvinnors inklusion i politiken rör sig om en lång historisk process med gradvisa förändringar och att det därför är förknippat med svårigheter att säga exakt vad som förändas. Till följd av en ökad andel kvinnor i beslutsfattande församlingar anteciperas bland annat att stereotypiseringen av kvinnor och det öppna motståndet mot kvinnor som politiker har minskat.

293Ibid.

294Se till exempel Inger Marie Bakken (1980), Kvinnor i kommunestyret, Trondheim, Institutt for sociologi, Gretelise Holm (1982), Et hjerteanliggende. Kvinde, samfund, lokalpolitik, Kommunetryck, Berit Nicolaysen (1978), Kjonn som politisk resurs,

Trondheim, Institutt for sosiologi. Se även Drude Dahlerup (1985), Blomster la Clave de Equidad en América Latina? Un análisis comparativo, Working Paper Series (kommande), The Research Program on Gender Quotas, Department of Political Science, Stockholm University.

Arnfred, Signe (2001), Om mainstreaming, magt og kønsforskningens kritiske fortalere Kvinder, Køn og Forskning nr 3:8791.

Arrhenius, Sara (1999), En riktig kvinna. Pocky/Bockförlaget Tranan. Bakken, Inger Marie (1980), Kvinnor i kommunestyret. Trondheim: Institutt

for sociologi.

Baude, Annika m.fl. red. (1998), Genus i praktiken på hans eller hennes villkor? Jämställdhetsarbetarnas förening.

Berggren, Anne Marie red. (1999), Manligt och omanligt i ett historiskt perspektiv. Stockholm: Forskningsrådsnämnden.

Bergman, Solveig (1999), Kvinnor i nya sociala rörelser sid. 91113 i Christina Bergqvist red. Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.

Beckwith, Karen (1992), Comparative Research and Electoral Systems: Lessons from France and Italy i Women and Politics 12, no 1:133.

Bergqvist, Christina, red. (1999), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.

Bergqvist, Christina (1995), The declining corporative state and the political gender dimension i Lauri Karvonen och Per Selle (1995), Women in Nordic Politics: Closing the Gap. Aldershot: Dartmouth.

Bergqvist, Christina (1994), Mäns makt och kvinnors intressen. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis, skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala.

Bergqvist, Christina (1992), Hinder och möjligheter på vägen till ökad kvinnorepresentation i Kvinnor med makt. Stockholm: Sveriges riksdag.

Bjereld, Ulf (1998), Kön och politiskt våld. Stockholm: Gidlunds.

Bjereld, Ulf (1995), Female Doves and Male Hawks? i Alexa Robertson (red.), Opinion, the Media and International Politics: A Reader. Department of Political Science, Stockholm University, sid. 168177.

Björk, Nina (1996), Under det rosa täcket. Stockholm: Wahlström och Widstrand.

Björkegren, Bertil (1982), Kvinnokrav i manssamhälle. Rösträttskvinnorna och deras metoder som opinionsbildare och påtryckargrupp i Sverige 1902-1921. Uppsala.

Björkhem, Barbro m.fl. (1994), Rätt att rösta 19191999. Så fick kvinnor politiskt inflytande. Stockholm: Sveriges riksdag.

Björkhem, Barbro red. (1992), Women in Power: Kvinnor med makt. Stockholm: Sveriges riksdag.

270

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

Bock, Gisela (1989), Womens History and Gender History, Aspects of an International Debate i Gender and History vol. 1, nr 1 våren 1989.

Borchorst, Anette (1999), Hvad er det vi studerer? sid. 151155, samt Ligestillingsinstitutionerna sid. 156175 i Christina Bergqvist red. (1999), Likestilte demokratier? Kjønn og politikk i Norden. Oslo: Universitetsforlaget.

Borchorst, Anette, red. (2002), Kønsmagt under forandring. Köpenhamn: Hans Reitzels Forlag.

Borchorst, Anette och Drude Dahlerup (2003), Ligestillingspolitik som diskurs og praksis. Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Borchorst, Anette och Ann-Dorte Christensen (2003), Könskvotering I SF og i forskerstillinger diskursiv praksis og forandring i Anette Borchorst och Drude Dahlerup (2003), Ligestillingspolitik som diskurs og praksis.

Frederiksberg: Samfundslitteratur, sid. 101123.

Borchorst, Anette, Ann-Dorte Christensen SOU 1999:92 Premiär för personval. Stockholm: Fritzes.

Håvik, Doris (1996), Doris Håvik (s) i Riksdagsutskotten inifrån Tretton ledamöters hågkomster. Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag.

Johansson, Jan (1999), Hur blir man riksdagsledamot? En undersökning av makt och inflytande i partiernas nomineringsprocesser. Stockholm: Gidlunds förlag.

Jónasdóttir, Anna (1994), Recension av Skjeie, Hege, 1992. Den politiske betydningen av kjønn. En studie av norsk topp-politikk i Statsvetenskaplig tidskrift 2, sid. 215219.

Jónasdóttir, Anna (1991), Love Power and Political Interests. Örebro: Örebro Studies 7.

Jonäng, Gunnel (1996), Gunnel Jonäng (c) i Riksdagsutskotten inifrån Tretton ledamöters hågkomster. Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag.

Jönsson, Christer red. (2001), Rösträtten 80 år forskarantologi. Stockholm: Justitiedepartementet.

Kaiser, Pia (2001), Strategic Predictors of Womens Parliamentary Participation: A Comparative Study of Twenty-Three Democracies. Los Angeles: University of California, Los Angeles.

Kanter, Rosabeth Moss (1977), Men and Women of the Corporation. London: Basic Books.

Karlsson, Gunnel (1996), Från broderskap till systerskap. Det socialdemokratiska kvinnoförbundets kamp för inflytande och makt i SAP. Lund: Ar- kiv Förlag.

Karlsson, Gunnel (1990), Manssamhället till behag. Stockholm: SSKF och Tidens förlag.

276

RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV 2005/06:RS3

Karvonen, Lauri och Per Selle, red. (1995), Women in Nordic Politics. Closing the Gap. Aldershot: Dartmouth.

Kenworthy, Lane och Melissa Malami (1999), Gender Inequality in Political Representation: A Worldwide Comparative Analysis i Social Forces 78, no 1:235269.

Kjær, Ulrik (2001), Kommunbestyrelsernes sammansaetning. Odense: Faculty of Social Sciences, University of Southern Denmark.

Kjær, Ulrik (2000), Saturation without parity: The stagnating number of female councillors in Denmark i Elites, Parties and Democracy: Festschrift for Professor Mogens N. Pedersen, red. Erik Beukel, Kurt Klaudi Klausen och Poul Erik Mouritzen. Odense: Odense University Press, sid. 149167.

Kristensson, Astrid (1991), Såvitt jag minns i Riksdagen inifrån Tolv riksdagsledamöters hågkomster, erfarenheter och lärdomar. Hedemora: Riksbankens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag.

Kristjánsson, Svanur (2002), Iceland: From Party Rule to Pluralist Political Society i Narud m.fl. (2002), Party Sovereignty and Citizen Control.

Odense: University Press of Southern Denmark.

Krogstad, Anne (2001), Image and issue in televised debates sid. 155184 i Gomard och Krogstad red. (2001), Instead of the ideal debate. Doing politics and doing gender in Nordic political campaign discourse. Gylling: Aarhus University Press.

Krogstad, Anne (1999), Image i politikken. Visuelle og retoriske virkemidler.

Oslo: Pax.

Krogstad, Anne (1991), Kvinnelige topp-politikere: I menns fotspor? Norsk statsvitenskapelig tidskrift, 2, sid. 87104.

Kuitunen, Soile (2002), Finland: Formalized Procedures with Member Predominance i Hanne Marthe Narud m.fl. (2002), Party Sovereignty and Citizen Control. Odense: University Press of Southern Denmark.

Kuusipalo, Jaana (1992), Finnish Women in Top-Level Politics i Marja Keränen red., Finnish Undemocracy, Essays on Gender and Politics. The Finnish Political Science Association. Jyväskylä: Gummerus.

Larsson, Maj (1973), Kvinnor i tidsspegel En bok om centerns kvinnoförbund, Stockholm: LT:s förlag.

Liberala Kvinnor (1979), Det var så vi började. Stockholm.

Lehn, Sine, Mette Lycke Nielsen och Karin Sjörup (2003), Mainstreaming som ligestillingsstrategi muligheter og faldgruber i Anette Borhorst och Drude Dahlerup (2003), Ligestillingspolitik som diskurs og praksis. Frederiksberg: Samfundslitteratur.

Lehn, Sines och Mette Lykke Nielsen (2001), Mainstreaming fra strategi til praksis. Köpenhamn: Videnscenter for Ligestilling.

Lindén, Claudia och Ulrika Milles red. (1995), Feministisk bruksansvisning. Stockholm: Norstedts.

Lindvert, Jessica (2002), Feminism som politik. Sverige och Australien 1960 1990. Umeå: Boréa.

Lorentzi, Ulrika red. (1998), Delad kommunal makt. En rapport från programberedningen Kommunerna och jämställdheten om jämställdhet och demokrati. Stockholm: Svenska Kommunförbundet.

277

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

Lovenduski, Joni and Pippa Norris red. (1993), Gender and Party Politics. Thousand Oaks: Sage.

Lundblad, Harriet (1962), De kvinnliga riksdagsledamöterna åren 1922 1949. Bakgrund och arbete i riksdagen. Stockholms universitet: Statsvetenskapliga institutionen.

Magnusson, Eva (2000),Party-political rhetoric on gender equality in Sweden: The uses of uniformity and heterogeneity i NORA, no 2, vol. 8.

Manns, Ulla (1997), Den sanna frigörelsen. Fredrika-Bremer-förbundet 18841921. Stockholm: Brutus Östlings förlag.

Matland, Richard (1995), How the election system structure has helped women close the representation gap i Karvonen, Lauri och Per Selle, red. (1995), Women in Nordic Politics. Closing the Gap. Aldershot: Dartmouth.

Matland, Richard och Kathleen A. Montgomery red. (2003), Womens Access to Political Power in Post-Communist Europe. New York: Oxford University Press.

Matland, Richard (1998), Enhancing Womens Political Participation: Legislative Recruitment and Electoral Systems i Women and Parliament: Be- yond Numbers, red. Azza Karam. Stockholm: IDEA.

Matland, Richard och Don Studlar (1996), The Contagion of Women Candidates in Single-Member District and Proportional Representation Electoral Systems: Canada and Norway i The Journal of Politics 58, no 3:707733.

Mattson, Ingvar och Lena Wängnerud red. (1997), Riksdagen på nära håll. Stockholm: SNS Förlag.

Means, Ingunn Norderval (1973), Kvinner i norsk politikk. Oslo: Cappelen.

Moi, Toril (1999), What is a Woman? and other essays. Oxford: Oxford University Press.

Moore, Gwen och Gene Shackman (1996), Gender and Authority: A Cross- National Study i Social Science Quarterly 77:273288.

Narud, Hanne Marthe, Mogens N. Pedersen och Henry Valen, red. (2002),

Party Sovereignty and Citizen Control. Selecting Candidates for Parliamentary Elections in Denmark, Finland, Iceland and Norway. Odense: University Press of Southern Denmark.

Nicolaysen, Berit (1978), Kjønn som politisk resurs. Trondheim: Institutt for sosiologi.

Nicklasson, Stina (1992), Högerns kvinnor. Problem eller resurs för Allmänna valmansförbundet perioden 19001936/37. Stockholm: Almkvist konflikt och i samförstånd i Kvinnovetenskaplig Tidskrift, 2000:4; sid. 2950.

Sainsbury, Diane (2004), Womens Political Representation in Sweden: Discursive Politics and Institutional Presence i Scandinavian Political Studies 2004, vol. 27, no 1, sid. 6587.

Sainsbury, Diane (1999), Gender and Welfare State Regimes. Oxford: Oxford University Press.

Sainsbury, Diane (1996), Gender, Equality and Welfare States. Cambridge: Cambridge University Press.

Sainsbury, Diane (1993), The Politics of Increased Womens Representation: the Swedish Case i Joni Lovenduski och Pippa Norris red. (1993), Gender and Party Politics. London: Sage Publications.

Sainsbury, Diane (1988), The Scandinavian Model and Womens Interests. The Issues of Universalism and Corporatism. Scandinavian Political Studies, 4, sid. 337346.

Sapiro, Virginia (1983), The Political Integration of Women. Chicago: University of Illinois Press.

Scott, Joan Wallace (1988), Gender and the Politices of History. New York: Columbia University Press.

Siim, Birte (2000), Gender and Citizenship: Politics and Agency in France, Britain and Denmark. Cambridge: Cambridge University Press.

Sjögren, Mikael (2003), Statsrådet och genusordningen. Ulla Lindström 19541966 i Historisk tidskrift 2003:1.

Skard, Torild och Elina Haavio-Mannila (1985), Women in Parliament sid. 5180 i Unfinished Democracy: Women in Nordic Politics, red. Elina Haavio-Mannila m fl. New York: Pergamon.

Skjeie, Hege (2003), NOU 2003:19 Slutrapport fra Maktog demokratiutredningen, saeruttalelse: Demokrati, makt og menneskerettigheter.

281

2005/06:RS3 RIKSDAGEN UR ETT GENUSPERSPEKTIV

Skjeie, Hege (2001), Quotas, Parity and the Discursive Dangers of Difference i C.S. Maier och Jytte Klausen, Has Liberalism Failed Women? As- suring Equal Representation in Europe and in the United States. New York: Palgrave, sid. 165176.

Skjeie, Hege (1999), Likestillingsprocesser og kjønnsmakt sid. 94114 i Öivind Österud m.fl. red. (1999), Mot en ny maktutredning. Oslo: Gyldendal.

Skjeie, Hege (1992), Den politiske betydningen av kjønn. En studie av norsk topp-politikk. Rapport nr 11. Oslo: Institutt for samfunnsforskning.

Skjeie, Hege och Birte Siim (2000), Scandinavian Feminist Debates on Citizenship i International Political Science Review 21, no 4, sid. 345 360.

Skjeie, Hege och Mari Teigen (2003), Menn emellom. Mannsdominans og likestillingspolitikk. Gyldendal Akademisk.

Skjeie och Teigen (1993), Kvinnenes inntog i topp-politikken: et uttrykk for politkkens marginalisering? i B.E. Rasch (red.), Symbolpolitikk og parlamentarisk styrning. Oslo: Universitetsforlaget.

Skjerbaek, Helle red. (2001), Midt i strømmen. Om ligestilling, mainstreaming og mangfoldighet. Köpenhamn: Jurist og Økonomforbundets Forlag.

Sköld, Lars (1958), Kandidatnomineringar vid andrakammarval. Rapport till Författningsutredningen. SOU 1958:6. Stockholm: Fritzes.

SOU (1995:60), Viljan att veta och viljan att förstå. Stockholm: Fritzes.

SOU (1997:114), Styrsystem och jämställdhet: Institutioner i förändring och könsmaktens framtid. Stockholm: Fritzes.

SOU (1998), Ty makten är din Myten om det rationella arbetslivet och det jämställda Sverige (SOU 1988:6). Stockholm: Fritzes.

Squires, Judith (2004), Gender Quotas in Britain: A Fast Track to Equality? Working Paper Series 2004:1, The Research Program on Gender Quotas, Stockholm University: Statsvetenskapliga institutionen.

Stark, Agneta (1997), Combating the Backlash: How Swedish Women Won the War sid. 224244 i Ann Oakley och Juliet Mitchell (red.), Whos Afraid of Feminism? New York: New Press.

Stenlås, Niklas (2001), Demokratins vedersakare? Högerns kamp för och emot demokratin i Christer Jönsson red. (2001), Rösträtten 80 år forskarantologi. Stockholm: Justitiedepartementet.

Stjernquist, Nils (1992), Riksdagen i vår tid: perioden från 1921 i Riksdagen genom tiderna, Herman Schuck, Göran Rystad, Michael F. Metcalf, Sten Carlsson och Nils Stjernquist (red). Stockholm.

Stjernquist, Nils red. (1991), Riksdagen inifrån. Tolv riksdagsledamöters hågkomster, erfarenheter och lärdomar. Stockholm: Riksdagens Jubileumsfond i samarbete med Gidlunds Bokförlag.

Stinchcombe, Arthur L. (1968), Constructing Social Theories. New York: Harcourt, Brace zzzmargin-right:2px; zzzoverflow:visable; zzzword-wrap: break-word; } P { zdisplay:block; } .divbreak { clear:both; display:block; zwidth: 100%; zheight: 1px; zword-wrap: break-word; } .xecp { display:block; margin: 0px !important; padding: 0px !important; } .ec { border-style:solid; border-width:1px; display:block; margin: 0px !important; padding: 0px !important; } .TOPS { overflow:visable; margin:2px; width:690px !important; }