Redogörelse till riksdagen

2004/05:RRS21

Riksrevisionens styrelses redogörelse angående miljömålsrapporteringen Sammanfattning

Riksrevisionen har granskat rapporteringen från uppföljningen av miljökvalitetsmålen. Resultatet redovisades i granskningsrapporten (RiR 2005:1) Miljömålsrapporteringen - för mycket och för lite. Med anledning av granskningen överlämnar Riksrevisionens styrelse denna redogörelse till riksdagen.

Styrelsen anser det angeläget att resultaten av Riksrevisionens granskning beaktas av riksdagen i samband med riksdagens kommande behandling av den aviserade miljöpropositionen.

Innehållsförteckning

Sammanfattning 1

Innehållsförteckning 2

Styrelsens redogörelse 3

Riksrevisionens granskning 4

Granskningens bakgrund och syfte 4

Motiv för Riksrevisionens granskning 4

Har rapporteringen uppfyllt kraven? 4

Om miljömålen och uppföljningssystemet 5

En målstruktur med många grenar 5

Trettio ansvariga myndigheter 7

Miljömålsrådet har en övergripande roll 9

Synpunkter på uppföljningsorganisationen 10

Slutsatser av granskningen 10

Rapporteringen följer inte riktlinjerna 10

Informationen ger inte tillräcklig överblick 12

Viktig information saknas 12

Målkonflikter belyses inte 12

Brister i organisatoriska förutsättningar 13

Riksrevisionens rekommendationer 13

Skapa överskådlighet 13

Redovisa kostnader för att uppnå miljömålen 14

Belys målkonflikter allsidigt 14

Rekommendationer riktade till regeringen 15

Rekommendationer riktade till Miljömålsrådet 15

Styrelsens överväganden 16

Styrelsens redogörelse

Riksrevisionens styrelse överlämnar denna redogörelse till riksdagen.

Stockholm den 9 mars 2005

På Riksrevisionens styrelses vägnar

Sören Lekberg

Karin Rudberg

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Sören Lekberg (s), Gunnar Axén (m), Eva Flyborg (fp), Rose-Marie Frebran (kd), Per Rosengren (v), Rolf Kenneryd (c), Per Lager (mp), Laila Bjurling (s), Per Erik Granström (s), Anne-Marie Pålsson (m) och Gunnar Andrén (fp).

Riksrevisionens granskning

Riksrevisionens granskningsrapport Miljömålsrapporteringen - för mycket och för lite (RiR 2005:1) publicerades den 3 februari 2005.



Granskningens bakgrund och syfte

Miljöpolitikens övergripande mål är att till nästa generation kunna läm--na över ett samhälle där de stora miljöproblemen i Sverige är lösta. I april 1999 godkände riksdagen ett system med 15 miljö-kvalitets-mål som ska uppnås i ett genera-tions-pers-pektiv. I november 2001 beslu-ta-de riksdagen om delmål, åtgärder och strategier för att nå målen inom en generation. Under första halvåret 2005 ska regeringen lägga fram en proposition med en första fördjupad utvärdering av miljö-kvalitets-målen.

Motiv för Riksrevisionens granskning

Uppfölj-ningen mot miljökvalitetsmålen och rapporteringen från upp-följ-ningen ska vara centrala underlag för riksdagens miljöpolitiska ställningstaganden. Uppgiften är således viktig, men också svår.

Struk-turen för miljökvalitetsmålen är snårig, enligt Riks-re-vi-sionen. Det finns mål som överlappar var-andra, delmålen är många och har olika karaktär och vissa mål är mot---stri-di-ga. Allt detta ställer stora krav på uppföljningen.

Riksrevisio-nen noterar också att många myndigheter, konsultföretag och andra organisationer deltar i arbetet med att följa upp miljö-kva-litetsmålen. För att uppföljningsinformationen ska bli an-vändbar mås-te den sam-man-ställas, värderas och vägas ihop. Miljö-måls-rådet har i uppgift att samordna arbetet. Olika myndigheter och organi-sa-tioner ingår i rådet. Rådets kansli är samtidigt en del av Natur-vårds-ver-ket.

Har rapporteringen uppfyllt kraven?

I samband med att riksdagen år 2001 beslutade om propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier (prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3, rskr. 2001/02:36) fastställdes också vilka rikt-lin-jer som skulle gälla för rapporteringen från uppföljningen mot de 15 nationella miljö-kva-litetsmålen. Riksrevisionen har nu granskat om rap-por-teringen mot-sva-rar dessa riktlinjer.

Granskningen avser både regeringens rapportering till riks--dagen och det underlag som regeringen får genom uppfölj-ning---en av miljö-kva-li-tetsmålen. Granskningen av underlaget omfattar såväl Miljö-måls-rådets årliga rappor-tering till regeringen som rådets första utvär-derings-rap-port.

De av regering och riksdag fastlagda riktlinjerna för rapporteringen är följande:

1 Identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljöproblemen och vad som orsakar dessa problem. 2 Redovisa hur och om vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats. 3 Ge underlag för scenarier och prognoser. 4 Ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljökvalitetsmål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av samhällsekonomiska och statsfinansiella effekter. 5 Ge underlag för kostnadsberäkningar av åtgärder. Tre miljö-kvali-tets-mål har studerats sär-skilt i granskningen, nämligen Be-gränsad klimat-påver-an, Giftfri miljö och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Granskningen grundar sig huvudsakligen på skrift-lig dokumentation av olika slag, men också på intervjuer med före-trä-dare för Miljö-depar---tementet, Näringsdepartementet, berörda myndig-he-ter och Miljö-måls-rådets kansli. Granskarna har också deltagit i se-mi-narier och konferenser inom området.



Om miljömålen och uppföljningssystemet

Regeringens ambitioner var att skapa en tydlig miljö-måls-struk-tur i kombination med ett tydligt uppfölj-nings-system. Detta skulle enligt rege-ring-en möjliggöra en effektiv mål- och resultat-styrning på miljö-politikens område.

Målen och uppföljningssystemet är grunden för miljömåls-rapporte-ringen. Riksrevisionens rapport behandlar där-för inte bara själva rapporteringen från miljömålsuppföljningen utan innehåller också grundläggande information och vissa iakttagelser om miljö-målen och upp-följ-nings-sys-te-met. Några huvuddrag från denna del av rapporten redovisas här.

En målstruktur med många grenar

De 15 miljökvalitetsmålen bestämmer den allmänna inriktningen av det miljöpolitiska arbetet. Miljökvalitetsmålen definierar det tillstånd för den svenska miljön som miljöarbetet ska sikta mot, medan del-må-len anger in-riktning och tidsperspektiv i det fortsatta konkreta miljö-arbetet.

Del-mål till miljökvalitetsmålen och åtgärder för att nå dem bör enligt riks-da-gens beslut utformas med utgångspunkt i fem grund-läggande värden (se ne-dan). Vidare finns fastlagda åtgärdsstrategier, sektors-mål och sektors-an-svar m.m. Den sammantagna målbilden innehåller många delar.

Riksrevisionen har i sin rapport sammanfattat målstrukturen på följande sätt:

Fem grundläggande värden människors hälsa

biologisk mångfald och naturmiljö

kulturmiljö och kulturhistoriska värden

ekosystemets långsiktiga produktionsförmåga

god hushållning med naturresurser

Fyra övergripande målinriktning-ar skydda människors hälsa

bevara ekologisk mångfald

hushålla med naturresurser

skydda natur- och kulturlandskap

15 miljökvalitetsmål

72 delmål

Gröna nyckeltal för 12 områden energianvändning

materialanvändning

kemikalieanvändning

växthuseffekt

försurning

övergödning

luftkvalitet i tätort

biologisk mångfald

miljöanpassade färdsätt

miljöanpassade inköp

kretslopp av näringsämnen

miljöanpassade arbetssätt

Sektorsmål inom särskilda politikområden

Tre åtgärdsstrategier effektivare energianvändning och transporter

giftfria och resurssnåla kretslopp

hushållning med mark, vatten och bebyggd miljö

Fyra särskilda strategier strategi för hållbar utveckling

kemikaliestrategi

avfallsstrategi

klimatstrategi



Trettio ansvariga myndigheter

Cirka 30 myndigheter är engagerade i miljömålsarbetet (se förteckning nedan). Fyra av dem har övergripande ansvar för bestämda miljömåls-frå---gor - Naturvårdsverket för naturmiljön, Boverket för fysisk pla-nering och hushållning med mark och vatten samt byggnader, Riks-anti-kvarie-äm-betet för kulturmiljön och Social-sty-relsen för hälso-frå-gor.

De flesta av de nedan förtecknade myndigheterna (24 stycken) har ett s.k. sektorsansvar, vilket innebär att miljöhänsyn ska vägas in i beslu---ten i sektorn och att avvägningar mellan sektorer måste göras genom sektorsövergripande beslut. Av förteckningen framgår också vilka myndigheter och andra organisationer som ingår i Miljömålsrådet och vilka som har s.k. miljömålsansvar.

Tabell 1 Ansvariga myndigheter och andra organisationer

Myndighet/

organisation I Miljömåls-

rådet* Miljömåls-

ansvar Ansvar för övergripande miljömål Sektors- ansvar Arbetarskyddsstyrelsen X Arbetsmarknadsverket X Banverket X Boverket X X X X Energimyndigheten X X Fiskeriverket X X Folkhälsoinstitutet X Formas X Försvarsmakten X X Jordbruksverket X X X Kemikalieinspektionen X X X Kommerskollegium X Konsumentverket X Luftfartsverket X Länsstyrelsen i Värmlands län X Naturvårdsverket X X X X Nutek X Riksantikvarieämbetet X X X Riksförsäkringsverket X Räddningsverket X Sida X Sjöfartsverket X Skogsstyrelsen X X Skogsvårdsorganisationen X Skolverket X Socialstyrelsen X X X Strålskyddsinstitutet X X Sveriges geologiska undersökning X X X Vägverket X X * Miljömålsrådets sammansättning fr.o.m. den 1 februari 2005

För vart och ett av de 15 miljökvalitetsmålen finns en myndighet som ansvarar för uppföljningen. Ansvarsfördelningen framgår av tabell 2.

Tabell 2 Sju miljömålsansvariga myndigheter

Miljökvalitetsmål Bo-verket Jordbruks- verket KEMI NV Skogs- styrel-sen SSI SGU 1. Begränsad klimatpåverkan X 2. Frisk luft X 3. Bara naturlig försurning X 4. Giftfri miljö X 5. Skyddande ozonskikt X 6. Säker strålmiljö X 7. Ingen övergödning X 8. Levande sjöar och vattendrag X 9. Grundvatten av god kvalitet X 10. Hav i balans samt levande kust och skärgård X 11. Myllrande våtmarker X 12. Levande skogar X 13. Ett rikt odlingslandskap X 14. Storslagen fjällmiljö X 15. God bebyggd miljö X Miljömålsrådet har en övergripande roll

Miljö-måls-rå-det, som bildades år 2002, är ett organ för samråd och sam-ver-kan i arbetet med att nå miljökvalitetsmålen. Miljömålsrådets arbete har därför ägnats särskild upp-märksamhet i Riksrevisionens granskning.

Rådet ska bestå av högst 18 leda-möter som utses av regeringen för en be-stämd tid. Vilka myndigheter som är representerade i Miljömålsrådet framgår av tabell 1. En expertgrupp bestående av representanter för kommuner, landsting, ideella miljö-organisationer och näringslivet ska bistå Miljömålsrådet i dess arbete. Expertgruppen består av sex personer som utses av Naturvårdsverket.

Rådet har en nära koppling till Naturvårdsverket. Be-stämmelser om Miljö-målsrådet finns i instruk--tionen för Natur--vårds-ver-ket, de eko-no-miska med--len för rådets verk-samhet ryms i anslaget till Natur-vårds-ver-ket och rådets kansli är en del av Naturvårdsverket.

Miljömålsrådet ska göra en samlad uppföljning och bedöm-ning av miljö-situa-tio-nen i förhållande till miljökvalitetsmålen. Rådet ska varje år lämna en skriftlig rapport till regeringen.

Vidare får rådet utfärda riktlinjer om det underlag som de miljömålsansvariga myn-digheterna ska till-handahålla. Rådet ska också samordna informa-tionen om hur mil-jö--kva-li-tets-målen anpassas regionalt och fördela de medel som behövs för upp-följ-ning av miljökvalitetsmålen och för miljö-över-vak-ning samt för viss inter-na-tionell rapportering.

Vissa uppgifter för Miljömålsrådet lades fast i riksdagsbeslutet år 2001 men finns inte med i instruktionen. Att belysa eventuella målkonflikter mellan miljö-kva-litetsmålen och andra samhällsmål som riksdagen har beslutat om skulle vara en av -rå-dets vik-ti-gas-te upp-gifter enligt delmålspropositionen och riksdagens beslut år 2001. Rådet skulle enligt beslutet också föreslå indikatorer och gröna nyckeltal som underlag för regeringens redovisning till riksdagen. Ingen av dessa upp-gifter nämns i instruktionen.

Synpunkter på uppföljningsorganisationen

De miljömålsansvariga myn-digheterna lyder under flera olika depar-te-ment. En samordnad styrning av de miljömåls-ansvariga myndigheterna via instruktio-ner och regleringsbrev har efterfrågats av Miljömålsrådet i ut-vär-de-rings-rapporten hösten 2004. Tydliga och samordnade skrivningar i styrdokumenten skulle, enligt rådet, under--lätta samordningen mel-lan myn-dig-he-terna och myndig-he-ternas inter-na prioritering av miljö-måls---upp-följ-ningen. Rådet menar att rege-ring-ens styrdokument för myndig-he-ter-na inte ger fullständigt stöd när det gäller ansvaret för uppföljningen och dess finansiering.

Vad gäller uppföljningsorganisationen noterar Riksrevisionen att rege--ringen, för de tre under-sök-ta miljökvalitetsmålen (Begrän-sad klimat-på-ver-kan, Giftfri miljö resp. Hav i balans samt levande kust och skärgård), har gett separata utredningsuppdrag till olika myn-dig-heter, parallellt med Miljömålsrådets uppföljning av miljö-kva-li-tetsmålen.



Slutsatser av granskningen

Rapporteringen följer inte riktlinjerna

Riksrevisionen har funnit att rapporteringen i vissa väsentliga av-se-enden inte motsvarar de riktlinjer som låg till grund för riksdagens beslut. Rap-por-teringen är svår att överblicka. Viktiga delar av den rapportering som efter-frågats saknas eller har brister som gör den svår att tolka.

Nedan samman-fattar Riksrevisionen sina slutsatser om hur rap-po-rteringen motsvarat de upp-ställ-da rikt-linjerna.

Riktlinjer för rapporteringen Riksrevisionens slutsatser

1. Identifiera de viktigaste drivkrafterna bakom miljö-problemen och vad som orsakar dessa problem. Drivkrafterna bakom miljö-pro-blemen och vad som orsakar dessa problem beskrivs inte i tillräcklig omfattning i Miljö-måls-rådets rapportering eller i budgetpropo-si-tionen. 2. Redovisa hur och om vi närmar oss målen och om takten är tillräcklig för att målen ska nås inom den tid som beslutats. Rapporteringen redovisar om vi närmar oss målen inom den tid som beslutats. Dessutom redo-visas i budgetpropo-si-tio-nen hur, dvs. vilka insatser som leder oss närmare målen. Däremot framgår inte vilka insatser som har störst effekt för att nå målen. 3. Ge underlag för scenarier och prognoser. Rapporteringen ger inte ett tillräckligt under-lag för att ta fram scenarier och prognoser. 4. Ge underlag för bedömning om ytterligare åtgärder behövs för att nå målen i rätt tid, om miljö-kva-li-tets-mål, delmål och styrmedel behöver ses över, bl.a. mot bakgrund av sam-hälls-eko-nomiska och statsfinansiella effekter. Rapporteringen ger underlag för att bedöma om ytterligare åtgärder behövs. Rapporteringen ger också förslag till för-ändringar av målen. Däremot saknas i stor utsträckning skattningar av sam-hälls-eko-no--miska och stats-finan-siella effekter. I Miljömåls-rådets utvärde-rings---rapport hänvisas till underlags-rapporter där vissa av dessa effekter finns beskriv-na för en-skilda åtgärder. En översiktlig beskrivning av åtgärder och kostnader för att uppnå miljö-kvalitets-målen saknas. 5. Ge underlag för kostnads-beräkningar av åtgärder. Rapporteringen från Miljömålsrådet ger inte ett tillräckligt underlag för att kost-nads-beräkna åtgärder. Sådana kost-nads-beräkningar skulle också kun-na ligga till grund för att belysa mål-konflikter, en i delmålspro-posi-tionen uttalad uppgift för Miljömåls-rådet.



Informationen ger inte tillräcklig överblick

Riksrevisionen analyserar miljömålsrapporteringen i termer av en infor-ma-tionspyramid med starkt sammanfattad information i toppen och mätvärden från miljöövervakning m.m. i botten. När det gäller den årliga uppföljningen har regeringen och riksdagen efter-frågat översiktlig information i toppen av informations-pyramiden. Miljömålsrådet - som är ett organ med uppgift att samordna uppföljningsinformationen till regering och riks-dag - lämnar emellertid ett mycket omfattande och detaljerat underlag som, enligt Riksrevisionen, snarast hör hemma i bot-ten av informations-pyramiden. De övergri-pan-de rapporteringar som efterfrå-gats av regeringen - s.k. gröna nyckeltal och index - har inte utvecklats enligt rikt-lin-jerna. Antalet indikatorer är större än vad regeringen förordade i delmåls-propositionen. De årliga de Facto-rap-por-ter-nas omfång har mer än fördubb-lats på tre år.

En viktig uppgift för Miljömålsrådet är att samordna rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen. Det förekommer dock att Miljömålsrådet ger olika budskap i olika rapporteringar. Vidare har Miljö-måls-rå-det del-vis riktat sin rapportering mot andra målgrupper än vad som från början var avsikten.

Viktig information saknas

Trots den detaljerade information som finns i rapporteringen saknas viktig information. Miljömålsrådets utvärderingsrapport är, enligt Riksrevisionens bedömning, sannolikt alltför allmänt hållen för att tillgodose riksdagens och regeringens behov. Drivkrafter och orsaker till miljöproblem ges enligt Riks--revisionen inte till-räck-ligt utrymme i rapporten. Mål-konflikter be-hand-las knapphändigt och det sam-hälls-ekonomiska underlaget i rapporten är tunt. Finan-sieringslösningar pre-senteras inte för de åtgärdsförslag som lämnas av Miljö-målsrådet. Rådet har inte i tillräcklig omfattning ut-nytt-jat befintliga mo-deller eller sammanställt befintliga indikatorer och statistik.



Målkonflikter belyses inte

Riksrevisionen framhåller i sin rapport också att det är nödvändigt att belysa mål-kon-flik-ter inom miljöpolitiken, som underlag för prioriteringar, avväg-ningar och val av kostnadseffektiva åtgärder för att nå miljömålen. Priori-te-ringar behövs mellan åtgär-der för att nå de olika miljömålen. Avvägningar behöver göras mellan miljö-må-len och andra samhällsmål. Val av kostnads-effektiva åt-gärder för att uppnå miljömålen behöver också göras. Be-hovet av underlag som fyller dessa syften fram-går också av de fastlagda rikt-linjerna för miljömålsrapporteringen.

Kravet på att belysa målkonflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra sam---hällsmål är emellertid svårt att infria. Särskilt mot bak-grund av att det underlag som utarbetas inom ramen för upp-följ-ningen av miljö-kva-litets-målen har miljö-frågorna i fokus. Miljö-måls-rådet har heller inte tillgodosett detta krav. Underlag för en all-sidig belys-ning av eventuella målkonflikter skulle kunna tillföras av myndigheter som inte är representerade i Miljömålsrådet., t.ex. Statistiska Centralbyrån och Konjunkturinstitutet.

Brister i organisatoriska förutsättningar

De organisatoriska förutsättningarna för uppföljningen mot miljö-kva-li-tets-målen har enligt Riks-revisionens bedömning inte utformats så att aktörerna inom området haft möjlighet att leva upp till de krav som följer av riktlinjerna för rapporteringen. Brister finns både när det gäller ansvarsfördelningen i stort och Miljö-måls-rådets ställning.

Miljö-målsrådet är utformat för att följa upp och rapportera om miljö-kvalitetsmålen. För att riktlinjerna för rap-por-te-ringen ska kunna föl-jas krävs emellertid också att miljöinfor-ma-tion kom-bi-neras med in-forma-tion från and-ra samhällsområden. Det gäller t.ex. driv-kraf-ter bakom miljö-pro-blemen, kost-nadsbeskrivningar och konflik-ter mellan miljö-kva-li-tets--målen och andra samhällsmål som riksdagen har beslu-tat om.

Miljömåls-rådets upp-gifter är inte tydligt formu-lerade i regle-rings-brevet till Naturvårdsverket eller i verkets instruktion. Inte heller de miljö-måls-ansva-riga myn-digheternas uppgifter, t.ex. vad gäller gröna nyckeltal, är tydligt formulerade i regleringsbrev och instruktioner. Uppföljning och rap-portering sker i del-vis olika målstrukturer, exempelvis avseende väg- och järnvägsom-rådet, vilket minskar möjligheten till över-blick och samordning.



Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionens samlade bedömning är att rapporteringen från upp-följ-ning-en mot miljökvalitetsmålen sannolikt inte ger den överblick som regeringen och riksdagen efterfrågat. Det finns behov av och möjlighet att förbättra rap-porteringen i flera olika avseenden. Riksrevisionen har formulerat rekom-men--dationer som bl.a. syftar till att skapa överskådlighet i rapporteringen. Riksrevisionen anser också att kostnader för att uppnå miljömålen bör framgå av rapporteringen, samt att eventuella målkonflikter bör belysas allsidigt.

Skapa överskådlighet

Riksrevisionen anser att Miljö-måls-rådet bör vidareutveckla de gröna nyckel-talen och presentera dessa för allmän-heten, så som regeringen angav i del-måls-propositionen. Miljömålsrådet bör ock-så utreda om det är lämpligt att vidare-utveckla index, dvs. mer aggregerade indikatorer, i syfte att förbättra överskådligheten i rappor-te-ringen. Vidare anser Riksrevisionen att informationen bör anpassas till regeringens och riksdagens behov när inga andra särskilda krav ställts. Informationen ska ge över-blick och vara begrip-lig även för departement och utskott som be-handlar frågor som inte i första hand betraktas som miljöfrågor. Rapporte-ringen bör också innehålla upp-gif-ter om drivkrafter bakom olika miljö-pro-blem så att informationen blir åtgärds--relevant.

Riksrevisionen anser också att Miljömålsrådet bör försäkra sig om att sam-ma budskap ges i olika rapporteringar. Koncentra-tionen och graden av tekniska fack-beskriv-ningar kan och bör skilja sig åt mellan olika rapporteringar, men budskapet bör vara detsamma. Samma definitioner, indelningar och problem-formu-le-ringar bör användas i olika rapporteringar.



Redovisa kostnader för att uppnå miljömålen

Riksrevisionen anser att kostnaderna bör framgå för de miljöpolitiska åt-gär-der som föreslås i rapporteringen. Rapporteringen bör även omfatta en över-siktlig beskrivning av åt-gär-der och kostnader för att uppnå miljö-kva-li-tets-målen, liksom hur dessa för-delar sig på olika samhällssektorer.

För att rapporteringen från myndigheterna ska ge underlag för den infor-ma-tion som riksdagen efterfrågat - exempelvis konsekvensanalyser och kost-nads-beräkningar - krävs tydliga riktlinjer för uppföljningen. Riksrevisionen anser att regeringen bör analysera vilken typ av information som be-hövs och precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i reg-le-rings-brev och instruk-tioner. Miljömålsrådets uppgifter behöver enligt Riks-re-visionen for-mu-leras tydligare. Riktlinjerna bör enligt Riksrevisionen läm-nas i så god tid att myndigheterna kan ha god framförhållning när verk-sam-heten planeras.

Belys målkonflikter allsidigt

Riksrevisionens bedömning är att Miljömålsrådet, med nuvarande ställning och organisation, saknar förut-sättningar att belysa eventuella konflikter mel-lan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål som riksdagen har beslutat. För att kunna belysa mål-konflikter på ett allsidigt sätt behövs enligt Riks-re-visionen underlag från andra samhällsom-råden som kan vägas mot infor-ma-tionen från miljö-måls-uppföljningen. Exempel på sådana underlag är de struk--turindikatorer och indikatorer för hållbar utveckling som SCB publi-ce-rar. Sådana indikatorer inkluderar såväl miljö som ekonomiska och sociala frågor. Indikatorer av detta slag kan enligt Riksrevisionen an-vän-das som grund för att belysa mål-konflikter. Andra verk-tyg, som Kon-junk-tur-insti-tu-tets makroekonomiska modeller, kan enligt Riksrevisionen också an-vän-das för att analysera eventuella konflikter mellan olika samhällsmål, exempelvis mellan ekonomisk utveckling och miljömålen. Sammanfattningsvis anser Riksrevisionen att regeringen bör överväga åt-gär-der för att säkerställa att de organisa-toriska förutsättningarna över-ens-stäm-mer med de krav på allsidigt belysta målkonflikter som ställs på rap-por-te-ring-en.



Rekommendationer riktade till regeringen

För att skapa bättre förutsättningar för att rapporteringen ska ge den infor-ma--tion som efterfrågats rekommenderar Riksrevisionen att regeringen överväger åtgärder i följande syfte:

förtydliga Miljömålsrådets uppgifter, exempelvis vad gäller rappo-r-te--ring-ens innehåll,

precisera kraven på rapporteringen från myndigheterna i regle-rings-brev och instruktioner särskilt vad gäller kostnader och konsekvens-beskrivningar,

bättre anpassa rådets ställning och faktiska möjligheter att samordna rapporteringen till de uppgifter som rådet har,

säkerställa att eventuella konflikter mellan miljökvalitetsmålen och andra samhällsmål, som riksdagen har beslutat, blir allsidigt belysta.

Rekommendationer riktade till Miljömålsrådet

För att förbättra rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen rekommenderar Riksrevisionen att Miljömålsrådet

vidtar åtgärder för att förbättra överskådligheten i informationen och för att på ett enhetligt sätt beskriva drivkrafter och orsaker till miljöproblemen,

utarbetar förslag till system och rutiner som krävs för att rådet ska kunna ge samma budskap i olika rapporteringar,

så långt möjligt utnyttjar och sammanställer befintligt underlag från olika källor för att belysa kostnader och målkonflikter.

Styrelsens överväganden

Riksrevisionens styrelse har funnit att slutsatserna av den granskning som Riksrevisionen redovisat i rapporten (RiR 2005:1) Miljömålsrapporteringen - för mycket och för lite bör överlämnas till riksdagen i form av en redogörelse. Med anledning av granskningen vill styrelsen framföra följande synpunkter.

Rapporteringen från uppföljningen mot miljökvalitetsmålen - den s.k. miljömålsrapporteringen - ska ge underlag för riksdagens miljöpolitiska ställnings-taganden. Stora krav ställs på denna information. De riktlinjer som gäller för rapporteringen preciserades i propositionen Svenska miljömål - delmål och åtgärdsstrategier och lades fast genom ett beslut av riksdagen i november 2001.

Riksrevisionens granskning visar att miljömålsrapporteringen inte följer de beslutade riktlinjerna. Informationen är alltför detaljerad och ger inte tillräcklig överblick. Ändå saknas viktig information, främst vad gäller orsaker till miljöproblem och konflikter mellan miljömål och andra mål som riksdagen har beslutat om. Bristerna kan enligt Riksrevisio-nen till en del ses som en följd av de organisatoriska förutsättningar som gäller för uppföljnings- och rapporteringsarbetet. Detta gäller inte minst Miljömålsrådet, vars ställning, sam-mansättning och uppgifter inte är väl balanserade i förhållande till varandra.

Riksrevisionen har utformat rekommendationer som syftar till att miljörapporteringen ska bli mera överskådlig, att kostnader för att uppnå miljömålen ska framgå samt att målkonflikter ska belysas allsidigt. Rekommendationerna riktas till såväl regeringen som Miljömålsrådet.

Riksrevisionens styrelse vill framhålla att en anpassning av de organisatoriska förutsättningarna för Miljömålsrådet och de miljömålsansvariga myndigheterna sannolikt är nödvändig för att man ska kunna förbättra miljömålsrapporteringen så att den följer de riktlinjer som beslutades år 2001.

Under våren 2005 väntas regeringen överlämna en proposition om miljökvalitetsmål till riksdagen. Detta är den första av de fördjupade utvärderingar som regeringen ska lämna till riksdagen vart fjärde år i syf-te att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. Även uppföljningsystemet inklusive Miljömålsrådets roll kommer att utvärderas i detta sammanhang, enligt de avsikter regeringen uttryckte i delmålspropositionen år 2001. Riksrevisionens styrelse anser det angeläget att resultaten av Riksrevisionens granskning beaktas av riksdagen i samband med att riksdagen behandlar den kommande propositionen.

Elanders Gotab, Stockholm 2005

:

:

:

:

2004/05:RRS21

:

:

2004/05:RRS21

2004/05:RRS21 Riksrevisionens granskning

Riksrevisionens granskning 2004/05:RRS21

2004/05:RRS21

:

:

2004/05:RRS21