Framställning till riksdagen 2005/06:RS3
Riksdagen i en ny tid
Riksdagskommittén har till riksdagsstyrelsen överlämnat Riksdagen i en ny tid huvudbetänkande av 2002 års riksdagskommitté. Till betänkandet har fogats nio reservationer och sju särskilda yttranden.
För riksdagens bedömning och beslut överlämnar riksdagsstyrelsen nu Riks- dagskommitténs förslag i de frågor som återfinns i betänkandet.
Stockholm den 14 december 2005
Björn von Sydow
/Anders Forsberg
I detta beslut har förutom talmannen deltagit:
Britt Bohlin Olsson (s), Carin Lundberg (s), Mikael Odenberg (m), Bo Kön- berg (fp), Göran Magnusson (s), Christer Skoog (s), Stefan Attefall (kd), Lars Bäckström (v), Leif Jakobsson (s) och Nils Fredrik Aurelius (m).
1
2
Riksdagen i en ny tid
Huvudbetänkande av 2002 års riksdagskommitté
3
2005/06:RS3
Till riksdagsstyrelsen
Riksdagsstyrelsen beslutade den 20 november 2002 att ge Riksdagskommit- tén i uppdrag att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rör utveck- lingen av riksdagens arbetsformer m.m. Den 1 oktober 2003 gav riksdagssty- relsen kommittén genom tilläggsdirektiv i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen av det nya konstitutionella fördrag som fram- förhandlats inom Europeiska unionen både vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén gavs vidare i uppdrag att utvärdera riksdagens beslut från 2001 med anledning av Riksdagskommitténs förslag om EU- frågornas hantering. Arbetet skulle bedrivas av en parlamentarisk referens- grupp. Beslutet och direktiven till kommittén återfinns i bilaga till huvudbe- tänkandet (bilaga 4).
Riksdagsstyrelsen beslutade vidare den 16 juni 2004 genom tilläggsdirek- tiv att ge Riksdagskommittén i uppdrag att lämna förslag till hur en anpass- ning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med komplette- rande förordningar kan ske till riksdagens myndigheters verksamhet.
Ordförande för kommittén är talman Björn von Sydow. Ledamöter är eller har varit riksdagsledamöterna Britt Bohlin Olsson (s),
(m) t.om.
I arbetet med att ta fram föreliggande huvudbetänkande har kommittén biträtts av en expertgrupp med riksdagsdirektör Anders Forsberg som ordfö- rande. Ledamöter i expertgruppen har varit kanslichef Ulf Christoffersson, planeringschef och bitr. kammarsekreterare Lisbet Hansing Engström och f.d. kanslichef Magnus Isberg. Huvudsekreterare i kommittén har varit före- dragande Martin Brothén. Biträdande sekreterare i kommittén för avsnittet om riksdagens arbete med
När det gäller avsnittet om riksdagens interparlamentariska samarbete (ka- pitel 4) har kommittén också biträtts av en arbetsgrupp för internationella frågor med riksdagsdirektör Anders Forsberg som ordförande. Ledamöter i arbetsgruppen för internationella frågor har varit kanslichef Ulf Christoffers- son, kanslichef Lars Vargö, kanslichef Thomas Hörberg, föredragande Martin Brothén och biträdande kanslichef Anita Melin (sekreterare).
Som assistenter till kommittén har Jonas Hedenström (t.om.
Till grund för detta betänkande, vad gäller riksdagens arbete med EU- frågor, ligger det arbete som den parlamentariska referensgruppen för EU- frågor redovisat till kommittén. Referensgruppen överlämnade den 16 juni 2004 rapporten Riksdagens arbete med
4
TILL RIKSDAGSSTYRELSEN 2005/06:RS3
Uppdraget att lämna förslag till hur en anpassning av lagen (1996:1059) om statsbudgetens bestämmelser med kompletterande förordningar kan ske till riksdagens myndigheters verksamhet redovisas i ett separat betänkande.
Kommitténs ordförande har den 16 juni 2005 hållit en överläggning med Sveriges kommuner och landsting, Ilmar Repalu (ordförande i Svenska Kommunförbundet) och Lars Isaksson (ordförande i Landstingsförbundet).
Kommitténs expertgrupp har den 2 juni 2005 hållit en överläggning med Grundlagsutredningens (dir. 2004:96) sekretariat.
Flera av Riksdagskommitténs delfrågor har varit föremål för diskussioner och överläggningar på ordförandekonferenser och kanslichefsmöten. Frågor om det interparlamentariska samarbetet har diskuterats på talmannens delega- tionsmöten med presidierna i de svenska delegationerna och i utrikesutskottet.
Härmed överlämnas kommitténs huvudbetänkande Riksdagen i en ny tid. Till betänkandet fogas 9 reservationer och 7 särskilda yttranden. Kommitténs arbete kommer att fortsätta till dess att annat så beslutas av
riksdagsstyrelsen.
Stockholm den 7 december 2005
Björn von Sydow |
|
|
Britt Bohlin Olsson |
Leif Jakobsson |
Mikael Odenberg |
Bo Könberg |
Stefan Attefall |
Lars Bäckström |
Åsa Torstensson |
Helena Hillar Rosenqvist |
|
/Anders Forsberg |
/Ulf Christoffersson |
/Lisbet Hansing Engström |
/Magnus Isberg |
/Martin Brothén |
/Hans Hegeland |
5
2005/06:RS3
Sammanfattning
Inledning
Riksdagskommitténs huvudbetänkande är det tredje större översynsarbetet av riksdagens arbetsformer sedan i början av
Riksdagskommittén identifierade i huvudbetänkandet från år 2001 ett antal viktigare förändringar i riksdagsarbetets miljö under
I Riksdagskommittén har huvudsakligen två olika frågekomplex kommit att diskuteras. Inledningsvis har kommittén fokuserat på att följa upp och utvärdera kommitténs förslag från huvudbetänkandet och riksdagsbeslutet år 2001. Det gäller utvärderingen av budgetprocessen inbegripet erfarenheterna efter valet, riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering samt riksda- gens hantering av
Betänkandet är disponerat på följande sätt. Efter en kort redovisning av kommitténs uppdrag och arbetssätt inleds betänkandet med ett kapitel om riksdagens arbete med
Kommitténs förslag föreslås träda i kraft i och med 2006/07 års riksmöte.
6
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
Riksdagens arbete med
Kommittén framhåller att riksdagen skall spela en central roll i hanteringen av
Grön- och vitböcker och andra strategiska
Kommittén anser att utskottens roll i riksdagens arbete med
Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör som i dag ske i EU- nämnden. I syfte att skapa utrymme för utskotten bör samrådet i
Kommittén understryker att det finns ett stort värde av debatter om EU- frågor i kammaren, både om arbetsprogram och om andra frågor. Regeringen kan t.ex. lämna information i kammaren om sitt arbetsprogram inför ett nytt ordförandeskap. Vidare bör utgångspunkten vara att samtliga ledamöter som så önskar kan delta i kammardebatten.
Värdet av kontakter med andra parlament betonas. Det är angeläget att ut- skotten har kontakter med sina motsvarigheter i andra länder, t.ex. genom att anordna konferenser om olika frågor. En annan viktig aspekt är inhämtande av information om hanteringen av
Kommittén framhåller hur värdefullt det är med goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och riksdagens ledamöter. Det finns skäl att
7
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
ytterligare utveckla kontakterna. Kommittén finner dock inte skäl för att Europaparlamentariker skall kunna delta i debatter i kammaren.
Det är för närvarande oklart vad som kommer att ske med det konstitutio- nella fördrag som undertecknades i Rom i oktober 2004. Kommittén har analyserat konsekvenserna av det nya fördraget och redovisar sina över- väganden men finner inte skäl att formellt föreslå riksdagen några ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget.
Riksdagens interparlamentariska samarbete
Riksdagen hanterar alltfler internationella frågor i sitt dagliga arbete. Samti- digt som internationella frågor har blivit allt viktigare för parlamentens var- dagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationella politi- ken.
Flertalet av de interparlamentariska församlingarna bildades i en jämfört med nu helt annan politisk situation under specifika geopolitiska förutsätt- ningar efter andra världskriget och under kalla kriget. Nya parlamentariska församlingar har tillkommit senare utan att redan etablerade församlingar har rationaliserats eller ändrat arbetsformer. I en ny situation söker flera parla- mentariska församlingar nya uppgifter och samarbetspartner och vidgar sitt uppdrag i förhållande till ursprungliga syften och mandat. Det ökar risken för duplicering av aktiviteter och även konkurrens mellan församlingarna.
En viktig utgångspunkt för det interparlamentariska samarbetet är att da- gens behov bör vara vägledande för riksdagens engagemang. De historiska och politiska behov och syften som förelåg vid inrättandet av olika interpar- lamentariska organisationer och delegationer är inte alltid ägnade att i dag vara vägledande för det interparlamentariska samarbetet. För varje organisa- tion och parlamentarikerförsamling bör därför verksamheten ställas i relation till dagens förutsättningar och behov.
Kommittén anser att riksdagsledamöternas deltagande i internationella processer dels skapar möjlighet för ledamöterna att i internationella samman- hang skapa opinion för svenska synsätt, dels ger berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Parlamentarikers internationella engage- mang kan ses som en balanserande kraft gentemot intressen med lägre repre- sentativitet och legitimitet. Kommittén anser det angeläget att nationella parlamentariker kan vara representerade i regeringsdelegationer i internatio- nella sammanhang. Också mindre partier bör komma i fråga för sådana dele- gationer. Riksdagen kan svara för ledamöternas kostnader i regeringsdelega- tioner, och kommittén förutsätter att Regeringskansliet och Riksdagsförvalt- ningen i samråd finner former för finansieringen av riksdagsledamöters delta- gande i sådana delegationer.
Kommittén menar att det är angeläget att det internationella engagemanget i hög grad integreras i riksdagens övriga verksamhet. Utskottens och parti-
8
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
gruppernas roll bör därvid beaktas. Återkopplingen mellan det interparlamen- tariska arbetet och det nationella riksdagsarbetet är beroende av effektiva kanaler för information och erfarenhetsutbyte.
Ökningen av det interparlamentariska samarbetet under senare år ställer krav på riksdagen och andra nationella parlament att internt samordna sin verksamhet i syfte att undvika duplicering av arbete och i syfte att säkerställa att parlamentet i internationella sammanhang representeras på ett sätt som medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i riksdagen. I nor- malfallet innebär det att representationen främst hämtas från det utskott i riksdagen som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott). Det inne- bär att fackutskottens roll bör lyftas fram i det interparlamentariska samarbe- tet, vilket i förlängningen underlättar återkopplingen till verksamheten i riks- dagen och till partigrupperna.
Riksdagsstyrelsen har ett särskilt ansvar för ärenden av större vikt rörande riksdagens internationella kontaktverksamhet (1 kap. 5 § andra stycket RO). Genom sitt budgetansvar har riksdagsstyrelsen en tydlig roll i arbetet med att få till stånd ett mer övergripande ansvar för utvecklingen i fråga om vilka prioriteringar och strategiska bedömningar som kan behöva göras mellan olika behov. Riksdagsstyrelsen kan få vägledning för sina beslut bl.a. genom de möten som kommit att hållas mellan talmannen, delegationspresidierna och utrikesutskottets presidium, men också genom ordförandekonferensen. Formerna för talmannens möten med delegationspresidierna och utrikesut- skottets presidium bör utvecklas. Dessa möten kan bidra till principiella reso- nemang och diskussioner om prioriteringar inom den internationella verk- samheten men bidrar också till ett viktigt informationsutbyte i syfte att undvi- ka onödigt dubbelarbete.
En förutsättning för att riksdagen skall kunna delta i det interparlamenta- riska samarbetet på ett ändamålsenligt sätt är enligt kommittén att riksdagen och dess organisation återkommande låter genomlysa den internationella verksamheten och se över vilka prioriteringar som görs.
Arbetet i riksdagens utskott
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten
På kommitténs uppdrag har en undersökning genomförts av utskottens arbets- former och arbetsbelastning. Den samlade bedömningen när det gäller arbets- belastningen är att det finns systematiska skillnader mellan utskotten som också är stabila över tid. Enligt kommitténs mening är det dock svårt att peka ut ärendegrupper som enkelt skulle kunna flyttas från de mest arbetstyngda utskotten till de utskott som har en något lättare arbetsbörda. De berörda utskotten har alla väl sammanhållna och politiskt relevanta beredningsområ- den. Överflyttningar av väsentliga delar av dessa till andra utskott riskerar att åstadkomma nya samordningsproblem och ökat behov av yttranden mellan
9
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
utskott. Indelningen av budgeten i utgiftsområden lägger också en restriktion på möjligheterna att flytta ärendegrupper.
Kommittén anser det dock av flera skäl vara motiverat att till försvarsut- skottet föra beredningen av vissa ärendegrupper med anknytning till samhäl- lets sårbarhet. Det gäller t.ex. ärenden rörande kärnsäkerhet och strålskydd. Genom en sådan förändring skapas bättre möjlighet att uppnå en helhetssyn och en effektiv användning av samhällets resurser. Genom att förslaget inne- bär att beredningsområden förs från andra utskott till det i dag något mindre arbetsbelastade försvarsutskottet bidrar det, om än i begränsad omfattning, till att jämna ut arbetsbelastningen mellan utskotten.
Den ordning med sammansatta utrikes- och försvarsutskott som etablerats för behandlingen av säkerhetspolitiska frågor har enligt kommitténs mening fungerat väl. Kommittén utgår därför ifrån att denna samverkansform utnytt- jas även i fortsättningen. Även på andra områden kan tillsättande av samman- satta utskott vara ett sätt att i vissa större ärenden åstadkomma en bättre sam- verkan mellan utskott och ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna.
När det gäller jämställdhetsfrågor anser kommittén att alla utskott även fortsättningsvis skall ansvara för att ärenden inom deras beredningsområden analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Den praxis som utvecklats att till arbetsmarknadsutskottet hänvisa jämställdhetsfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde bör dock skrivas in i riksdagsordningen.
Kommittén anser vidare att ansvaret för beredningen av integrationsfrågor bör föras över från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet.
När det gäller möjligheterna att minska antalet utskott anser kommittén att bostads- och lagutskottens beredningsområden bör överföras till ett nytt ut- skott benämnt civilutskottet. Dock bör beredningsområdet för det nya utskot- tet begränsas något genom att vissa ärendegrupper överförs till andra utskott.
Motionsinstitutet
Det finns enligt kommittén många problem med motionsinstitutet. Under den allmänna motionstiden måste partigruppernas arbete med motionerna såväl med som utan anknytning till budgetpropositionen koncentreras till en relativt kort period i riksmötets inledning. Ett annat problem är det stora antalet mo- tioner som väcks under den allmänna motionstiden. Det har besvärande kon- sekvenser för utskottens arbetssituation. För utskottens del tillkommer att motionsbehandlingen riskerar att tränga undan fullgörandet av andra, delvis nya uppgifter för utskotten när det gäller uppföljning och utvärdering och bevakning av
Vid behandlingen av motionsinstitutet har kommittén kommit in på frågan om när de fristående motionerna skall få väckas. Två förslag har diskuterats. Det ena innebär att det skulle finnas två allmänna motionstider, en förlagd till samma tidsperiod som den nuvarande allmänna motionstiden, en annan till två veckor efter jul- och nyårsuppehållet. Det andra förslaget är att fristående motioner skall få väckas när som helst under året, även under uppehåll i kammararbetet. Kommittén anser visserligen att den nuvarande ordningen
10
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
med en tidsbegränsad allmän motionstid vid riksmötets början har många brister, men har ändå kommit till slutsatsen att denna ordning är att föredra framför de två diskuterade alternativen.
Kommittén har också tagit upp motionsrätten på skrivelser och redogörel- ser och kommit till slutsatsen att den generella motionsrätten bör avskaffas. I stället skall kammaren besluta för varje skrivelse och redogörelse om den skall föranleda motionsrätt. Beslutet fattas på förslag av talmannen som dess- förinnan samrått med gruppledarna. Kommittén förutsätter att en praxis så småningom kommer att utbildas för vilken typ av skrivelser och redogörelser som skall föranleda motionsrätt.
Den hittills mest prövade linjen för att minska utskottens arbete med mo- tionerna går ut på att förenkla behandlingen. Alltfler utskott har börjat arbeta på ett nytt sätt med motionerna från den allmänna motionstiden. Man upprät- tar fleråriga planer för motionsberedningen, fördjupar någon gång under valperioden behandlingen av motionerna och förenklar dessemellan behand- lingen av motionerna. Även om erfarenheterna av förenklad motionsbered- ning hittills är blandade anser kommittén att utskotten bör gå vidare på denna väg och föreslår att förfarandet i utskotten när det gäller förenklad motionsbe- redning standardiseras. Kommitténs uppfattning är att förenklad beredning liksom hittills i första hand skall kunna tillämpas på två slag av motionsför- slag, dels sådana som till sin huvudsakliga innebörd överensstämmer med tidigare under valperioden behandlade motionsförslag, dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ordning beslutanderätten inte ligger hos riksdagen. I båda fallen handlar det om objektiva kriterier som i princip skall vara lätta att tillämpa. Kommittén anser att som huvudregel endast särskilda yttranden, inte reservationer, bör förekomma i betänkande som tillämpat en förenklad motionshantering.
Kommittén anser att det finns ett problem för utskotten att hinna med att behandla alla motioner som hänvisats till dem. Särskilt gäller det motioner som väcks mot slutet av valperioden. För att lösa problemet med arbetssitua- tionen våren före ett val föreslår kommittén att en möjlighet införs för utskot- ten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Den skulle användas i fråga om ärenden där utskottsbehandlingen inte är avslutad då valperioden går mot sitt slut. Naturligtvis bör utskotten sträva efter att undvika att en sådan möjlighet behöver utnyttjas. Men om man står inför valet mellan att skjuta upp motioner till nästa valperiod eller låta dem falla bör den senare möjlighe- ten snarare användas.
Forsknings- och framtidsfrågor
Riksdagens arbete och beslut måste kunna grundas på bästa möjliga kun- skapsunderlag. I detta ligger bl.a. att såväl olika riksdagsorgan som de enskil- da ledamöterna behöver få tillgång till kunskap om relevanta forskningsresul- tat och kvalificerade analyser av samhällsutvecklingen inom olika områden.
Den studie över riksdagsledamöternas arbetssituation som kommittén pre- senterade i början av 2005, visar också att ett av de främsta önskemålen från
11
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
riksdagsledamöternas sida är att få ägna sig mer åt långsiktigt arbete, fördjup- ning och reflektion. Samtidigt visar andra undersökningar att såväl medbor- garna som riksdagsledamöterna själva anser att det som riksdagen är relativt dålig på är att förutse framtida problem innan de uppstår.
Kommittén har gjort en översyn av hur forsknings- och framtidsfrågor kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet samt om behov finns av organisatoriska eller andra förändringar för att tillgodose detta.
Fördjupat arbete med forsknings- och framtidsfrågor måste enligt kommit- téns mening i första hand vara en angelägenhet för den reguljära organisatio- nen inom riksdagen. Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riks- dagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl underbyggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang. Kommittén anser således att det inte skall etable- ras några särskilda organisatoriska lösningar för forsknings- och framtidsfrå- gorna.
Riksdagen bör kunna ställa krav på regeringen att i viktigare propositioner redovisa kunskapsläget enligt forskning, teknikvärdering och framtidsstudier m.m. inom de områden som behandlas. Kommittén anser också att aktiviteter som forsknings- och framtidsdagar bör genomföras med jämna mellanrum, t.ex. vartannat år.
När det gäller ett ökat stöd till utskotten på området faller det sig enligt kommittén naturligt att lägga detta stöd på den uppföljnings- och utvärde- ringsfunktion som finns redan i dag på utredningstjänsten. Kommittén anser också att det finns behov av att stärka kontakterna mellan utskotten, utred- ningstjänsten och Sällskapet riksdagsledamöter och forskare (Rifo) och att Rifo:s verksamhet bör kunna utvecklas. Den närmare utformningen av hur arbetet i riksdagen med forsknings- och framtidsfrågor kan utvecklas bör formuleras i en strategi för arbetet med forsknings- och framtidsfrågor som kan utmynna i ett handlingsprogram som föreläggs och diskuteras i ordföran- dekonferensen. I strategin bör ingå bl.a. åtgärder för att synliggöra och skapa intresse för forsknings- och framtidsfrågorna.
Uppföljning och utvärdering
Riksdagen beslutade i juni 2001 att godkänna riktlinjerna för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering. Beslutet innebar dels att uppföljning och utvärdering skrevs in i riksdagsordningen som en uppgift för utskotten, dels att en handlingsplan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvär- dering antogs.
Riksdagens utskott arbetar på olika sätt och i olika utsträckning med upp- följning och utvärdering. Utskottens uppföljning och utvärdering handlar i första hand om att bredda riksdagens kunskapsunderlag genom att på olika sätt samla in information om uppnådda resultat i förhållande till verksamhe- tens mål och resurser eller i förhållande till lagstiftningen inför beslutsfattan- de. Utskottens tematiska uppföljning och utvärdering omfattar vanligtvis större insatser som en del i kunskapsuppbyggnaden inför behandlingen av ett
12
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
ärende. I utskottens löpande uppföljning ingår bl.a. att inom ramen för bered- ningen av budgetpropositionen bedöma mål och målformuleringar samt att analysera regeringens resultatinformation i förhållande till av riksdagen beslu- tade mål. I detta kan även ingå att bedöma formerna för regeringens resultat- redovisning.
Kommittén anser att riksdagen är en central länk i styrkedjan, och för att styrningen skall fungera måste riksdagen få information om resultaten. Ut- skottens uppföljning och utvärdering är ett sätt för riksdagen att få resultatin- formation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Anta- let uppföljningar och utvärderingar har ökat, men målet för riksdagens beslut 2001 är inte uppnått förrän uppföljning och utvärdering är en integrerad del i alla utskotts ärendeberedning. Kommittén menar att uppföljning och utvärde- ring inom riksdagen bör ha en framåtblickande inriktning och användas för att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i beredningsarbetet. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och motionsärenden behöver i många fall göras tydligare. För att dialogen mellan riksdag och regering skall kunna fortsätta är det viktigt att alla utskott granskar den resul- tatinformation som regeringen lämnar i budgetproposition och resultatskrivel- ser och att regeringen på ett bättre sätt lever upp till riksdagens önskemål om fördjupad resultatredovisning.
Ett fördjupat utbyte mellan utskotten när det gäller uppföljnings- och ut- värderingsfrågor inom ramen för ordförandekonferensen bör kunna bidra till fortsatt utveckling. För att fullfölja riksdagens handlingsplan är det angeläget att utskotten arbetar långsiktigt genom att i sin verksamhetsplanering tydlig- göra hur uppföljning och utvärdering kommer in i beredningen av motioner och propositioner. Kommittén anser avslutningsvis att det är viktigt att stödet till utskotten fortsätter att utvecklas.
Arbetet i riksdagens kammare
Riksmötet
Medlemskapet i Europeiska unionen har bl.a. aktualiserat frågan om vissa förändringar av kammarens sammanträdesplan.
Som redan Riksdagsutredningen erinrade om förutsätter kommittén att ut- skotten sammanträder även under plenifria veckor och längre uppehåll i den utsträckning så är behövligt. Detta kan nu få en ökad aktualitet särskilt under sommaruppehållet i och med kommitténs förslag om ett utökat ansvar för utskotten att följa
13
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
Kommittén anser att utvecklingen talar för att riksdagen bör sammanträda mer kontinuerligt över året. Antalet sammanträdesveckor bör dock i princip inte öka. Ledamöterna måste ges utrymme för kontakter med hemorten, det lokala partiarbetet, väljarna och för andra uppdrag som följer med leda- motskapet, t.ex. deltagande i utredningar och interparlamentariskt samarbete. Kommittén anser att riksdagsstyrelsen i första hand bör överlägga om en förkortning av sommaruppehållet genom att lägga in sammanträden något senare i juni och eventuellt i augusti.
Riksdagens debattformer
Sammanträdestiden i kammaren under enkammarriksdagen har inte föränd- rats särskilt mycket. En påtaglig ökning kan dock noteras för riksmötet 2004/05. Ökningen är i huvudsak hänförlig till en ökning av interpellations- debatter och särskilt anordnade debatter, vilket ställer ökade krav på både ledamöter och statsråd och även partierna som sådana, särskilt de mindre partigrupperna. Kommittén utgår från att talmannen och gruppledarna beva- kar utvecklingen och vidtar åtgärder om så skulle behövas.
Kommittén har initierat vissa förändringar i debattformerna. Syftet med försöken har varit att vitalisera debatterna i kammaren. När det gäller ärende- debatter har bl.a. prövats en annan debattordning med en kort inledning, kortare taletid och en ny placering av debattdeltagarna i kammaren. Kommit- tén ser positivt på försöket med ny form för ärendedebatter, men anser det nu vara för tidigt att göra modellen till norm. Kommittén utgår från att talman- nen och gruppledarna träffar en överenskommelse om formen för ärendede- batter i den nya plenisalen.
Kommittén anser att försöket med en statsministerns frågestund har varit lyckat och funnit en form som fungerar väl. Det är dock enligt kommitténs mening för tidigt att nu ta ställning till om försöket med allmän debattimme skall permanentas. Kommittén förutsätter att försöket utvärderas inför nästa mandatperiod.
Vad gäller interpellationsdebatternas inplacering anser kommittén det an- geläget att det finns en mekanism som bidrar till att reducera andelen försena- de svar och som gör det möjligt att snabbt kunna ange när en interpellation kommer att besvaras. Den ordning som tillämpats under senare år har dock varit till sådan nackdel för interpellanterna att kommittén ställt sig bakom den förändring som tillämpats fr.o.m. riksmötet 2004/05, dvs. att det slutligen är talmannen som bestämmer vid vilket sammanträde svaret skall lämnas.
När det gäller voteringar konstaterar kommittén att den tid kammaren äg- nar åt voteringar har minskat kraftigt under den senaste
14
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
ka både uppresning och rösträkning. Kommittén framhåller att det ankommer på gruppledarna att träffa överenskommelse om rekommendationer till parti- grupperna och ledamöterna om begränsningar av voteringarna. Systemet med fasta voteringstider anses fungera väl.
Det ankommer vidare enligt kommittén på partigrupperna i riksdagen att genom frivilliga överenskommelser begränsa förekomsten av massinstäm- manden i kammaren som har karaktären av applåder.
Kommittén föreslår att kravet i riksdagsordningen på ett i förväg fattat en- hälligt beslut för att ha utskottssammanträde under interpellationsdebatter och särskilt anordnade debatter tas bort.
Arbetet i riksdagen för en jämställd riksdag
Kommittén har i olika sammanhang tagit upp frågan om riksdagens arbets- former utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Kommittén har också tagit vissa initiativ för att driva på arbetet för en jämställd riksdag och nära följt det arbete som initierats i andra sammanhang.
Efter en skrivelse från Socialdemokraterna i riksdagen till riksdagsstyrel- sen tillsattes i december 2003 en arbetsgrupp som hösten 2004 lade fram en rapport 15 förslag för en jämställd riksdag (Utredningar från riksdagsförvalt- ningen 2004/05:URF1). Riksdagsstyrelsen beslutade i november 2004 att lägga rapporten till grund för det fortsatta jämställdhetsarbetet.
Förslagen i rapporten går ut på att riksdagen skall arbeta planmässigt för ökad jämställdhet. Bland de 15 konkreta förslagen ingår att öka synliggöran- det av och kunskaperna på området. Grundtanken i rapporten är att riksdags- styrelsen för varje mandatperiod skall fastställa ett handlingsprogram för jämställdhet med olika slag av insatser som skall genomföras under mandat- perioden. En uppföljning skall ske i slutet av mandatperioden. I april 2005 fattade riksdagsstyrelsen beslut om ett handlingsprogram för innevarande mandatperiod.
Ett led i programmet är den rapport Jämställt? Röster från riksdagen (Ut- redningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF2) baserad på djupintervju- er med kvinnliga och manliga riksdagsledamöter som presenterades vid ett seminarium i november 2005 för utskottspresidierna. I rapporten ger de inter- vjuade sin syn på maktförhållandena i riksdagen ur ett jämställdhetsperspek- tiv. Möjligheterna att förena riksdagsuppdraget med ansvaret för hem och familj blir belysta. Även om det finns kritik träder bilden fram av en riksdag på väg mot jämställdhet. Avsikten är att rapporten skall ges en vidare sprid- ning inom riksdagen och tjäna som underlag i det fortsatta arbetet.
Parallellt med detta arbete har kommittén mer övergripande diskuterat be- hovet av forskning om riksdagsuppdraget ur ett genusperspektiv. I samarbete med Riksbankens Jubileumsfond genomfördes i maj 2005 ett offentligt semi- narium där en sammanställning över befintlig forskning om riksdagen som institution från ett genusperspektiv presenterades. Syftet med seminariet var
15
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
att initiera en diskussion om behovet av ytterligare forskning och om forsk- ningen kan bidra till arbetet med att göra riksdagsuppdraget jämställt. Kom- mittén noterar med tillfredsställelse att Riksbankens Jubileumsfond har visat intresse för fortsatt forskning inom området.
Kommittén har även initierat olika studier som bl.a. avser att belysa skill- nader mellan manliga och kvinnliga ledamöters arbetssituation.
Bristande jämställdhet låter sig enligt kommitténs mening inte förenas med de demokratiska tankar som styr vårt representativa styrelseskick. En väl fungerande riksdag förutsätter att ledamöterna, både manliga och kvinnliga, kan utöva sitt förtroendeuppdrag på jämställda villkor. Arbetet för att öka jämställdheten i riksdagen är dock speciellt. Riksdagens ledamöter är inte anställda i riksdagen och omfattas därför inte av jämställdhetslagen. Särskilda mekanismer behövs därför för hanteringen av jämställdhetsfrågorna i riks- dagsarbetet.
En god kunskap om olika förhållanden och problem är av stor vikt för det fortsatta arbetet. Olika tillvägagångssätt och metoder bör utnyttjas. De nämn- da rapporterna är ett led i detta arbete och bör tjäna som underlag för fortsatta diskussioner i bl.a. partigrupperna och i arbetet med att bredda och fördjupa kunskapen på området i riksdagen. Det handlar inte bara om attityder och förhållningssätt i det interna arbetet utan även om hur en djupare insikt på detta område mer långsiktigt kan avspegla sig i behandlingen av olika sakfrå- gor.
Det är enligt kommitténs mening av största vikt att jämställdhetsarbetet i riksdagen bedrivs planmässigt och kontinuerligt. Kommittén anser därför att riksdagsstyrelsen även fortsättningsvis skall ta ett särskilt ansvar för detta främst genom att fastställa ett handlingsprogram för varje mandatperiod och genom att följa upp och utvärdera jämställdhetsarbetet.
Övriga frågor
Riksdagens behov av egna undersökningar
Undersökningar om förtroendet för riksdagen och uppfattningar om riksda- gens arbete har visat sig vara av värde för utvärderingsarbete och reformer av riksdagen och dess arbetsformer. Undersökningarna är också ett komplement till annan information och statistik om riksdagen och riksdagsarbetet. Det kan enligt kommitténs mening av flera skäl ifrågasättas om riksdagsförvaltningen bör beställa forskning och undersökningar om riksdagen som nu genomförs av oberoende forskningsinstitutioner och opinionsföretag. Ansvaret för den långsiktiga och djupgående forskningen ligger på universiteten och forsk- ningsinstitutionerna. Vad gäller forskning på riksdagsområdet har Riksban- kens Jubileumsfond ett särskilt ansvar, och kommittén utgår från att de goda kontakter som finns redan i dag mellan Jubileumsfonden och riksdagen upp- rätthålls.
16
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
Riksdagen kan dock ha behov av egna undersökningar om riksdagen och riksdagsarbetet. Det kan också bli aktuellt framöver att gjorda undersökningar följs upp. Riksdagsförvaltningen bör enligt kommittén hålla sig väl informe- rad om den forskning och de undersökningar om riksdagen som görs på annat håll.
Resurs- och genomförandefrågor
De i betänkandet framförda förslagen får enligt kommitténs mening konse- kvenser för riksdagens förvaltning om intentionerna skall kunna förverkligas. Det handlar framför allt om en förstärkning av resurserna på
Traktamente Bilersättning
Kommitténs fortsatta arbete
Riksdagskommitténs huvudbetänkande är det tredje större översynsarbetet av riksdagens arbetsformer sedan början av
17
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
Reservationer
1. Grön- och vitböcker och andra strategiska
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser att syftet med behand- lingen av
2. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser att kommitténs majori- tetsförslag om tillfälligt inhoppande ersättare i
3. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (mp)
Helena Hillar Rosenqvist (mp) anser att
4. Kontakter med andra parlament (avsnitt 3.6) (fp)
Bo Könberg (fp) anser att
5. Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (fp och kd)
Bo Könberg (fp) och Stefan Attefall (kd) anser att riksdagen bör arbeta med en subsidiaritetskontroll enligt det konstitutionella fördraget, även om det konstitutionella fördraget inte träder i kraft.
18
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
6. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser att någon sammanslag- ning av lagutskottet och bostadsutskottet inte skall ske och att därmed antalet utskott i riksdagen förblir oförändrat.
7. Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (m och fp)
Mikael Odenberg (m) och Bo Könberg (fp) anser att två allmänna motionsti- der bör ersätta den nuvarande ordningen med en allmän motionstid. Den största fördelen med två allmänna motionstider är enligt deras uppfattning att ledamöternas och partigruppernas motionsarbete kan fördelas jämnare över riksdagsåret, samtidigt som rimliga möjligheter till arbetsplanering för ut- skotts- och kammarkanslierna bibehålls. Höstens motionsperiod skulle kom- ma att koncentreras på budgetrelaterade frågor medan mer principiellt inrik- tade förslag sannolikt skulle komma att väckas under den allmänna motions- tiden i januari.
8. Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (kd, c och mp)
Stefan Attefall (kd), Åsa Torstensson (c) och Helena Hillar Rosenqvist (mp) anser att den nuvarande ordningen med en allmän motionstid vid riksmötets inledning bör ersättas av en ordning där motioner får väckas när som helst under året, även när kammaren inte sammanträder. Den innebär att partier och ledamöter kan väcka motioner då en fråga är aktuell eller då ett väl under- byggt och genomarbetat förslag föreligger. Någon ökning av antalet motioner som en följd av den nya ordningen förutses inte.
9. Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (kd)
Stefan Attefall (kd) anser att ett särskilt organ för forsknings- och framtids- frågor bör inrättas för att höja statusen på forsknings- och framtidsfrågorna i riksdagen. Huruvida den organisatoriska formen skall vara ett utskott, en delegation eller en beredning, får närmare utredas.
19
2005/06:RS3 SAMMANFATTNING
Särskilda yttranden
1. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (c)
Åsa Torstensson (c) anför att
2. Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (m och c)
Mikael Odenberg (m) och Åsa Torstensson (c) anför att de delar den uppfatt- ning om subsidiaritetsfrågan och riksdagens arbetssätt som görs gällande i reservation 5 men anser det svårt att förorda förändringar i riksdagsordningen som uttryckligen hänvisar till ett fördrag som ännu inte har trätt i kraft.
3. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (v)
Lars Bäckström (v) anför att kommittén borde ha övervägt om inte arbets- marknadsutskottet borde ges en annan beteckning för att ytterligare markera utskottets speciella ansvar på jämställdhetsområdet och om inte det föreslagna civilutskottet borde ges en beteckning som lyfter fram detta utskotts ansvar för bostadspolitiken. Han anför också att kommitténs förslag till ärendeför- delning mellan utskotten kan behöva övervägas ytterligare.
4. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (c)
Åsa Torstensson (c) anför att försvarsutskottet, när dess beredningsområde utvidgas, bör ändra beteckning till försvars- och räddningsutskottet (FRU).
5. Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (v)
Lars Bäckström (v) anför att det är angeläget att forsknings- och framtidsfrå- gorna tydliggörs i riksdagsarbetet men menar att ett nytt parlamentariskt sammansatt organ inte kan förenas med kommitténs förslag på annat ställe i betänkandet att minska antalet utskott i syfte att underlätta för alla partier att vara representerade i samtliga utskott.
6. Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anför att de i första hand vill reservera kammartiden till de grundlagsfästa uppgifter som ankommer på kammaren. Ärendedebatter och beslut har en fundamental betydelse för förståelsen av riksdagens beslut i
20
SAMMANFATTNING 2005/06:RS3
förutsättningarna för valkretsarbetet skall även i framtiden ha hög priori- tet.
7. Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (m)
Mikael Odenberg (m) anför att det finns en risk med en fortsatt utveckling som innebär att taletiderna begränsas i
21
2005/06:RS3
Innehållsförteckning |
|
|
Till riksdagsstyrelsen....................................................................................... |
4 |
|
Sammanfattning............................................................................................... |
6 |
|
Inledning.................................................................................................... |
6 |
|
Riksdagens arbete med |
7 |
|
Riksdagens interparlamentariska samarbete.............................................. |
8 |
|
Arbetet i riksdagens utskott ....................................................................... |
9 |
|
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten ........... |
9 |
|
Motionsinstitutet................................................................................ |
10 |
|
Forsknings- och framtidsfrågor ......................................................... |
11 |
|
Uppföljning och utvärdering.............................................................. |
12 |
|
Arbetet i riksdagens kammare ................................................................. |
13 |
|
Riksmötet........................................................................................... |
13 |
|
Riksdagens debattformer ................................................................... |
14 |
|
Arbetet i riksdagen för en jämställd riksdag............................................ |
15 |
|
Övriga frågor ........................................................................................... |
16 |
|
Riksdagens behov av egna undersökningar ....................................... |
16 |
|
Resurs- och genomförandefrågor....................................................... |
17 |
|
Kommitténs fortsatta arbete............................................................... |
17 |
|
Reservationer........................................................................................... |
18 |
|
1. |
Grön- och vitböcker och andra strategiska |
|
|
(avsnitt 3.2) (s)............................................................................. |
18 |
2. |
Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (s) .................... |
18 |
3. |
Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (mp)................. |
18 |
4. |
Kontakter med andra parlament (avsnitt 3.6) (fp).......................... |
18 |
5. |
Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (fp och kd) ................. |
18 |
6. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (s) ........................................................ |
19 |
7. |
Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (m och fp) ................................... |
19 |
8. |
Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (kd, c och mp)............................. |
19 |
9. |
Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (kd)....................... |
19 |
Särskilda yttranden .................................................................................. |
20 |
|
1. |
Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (c).................... |
20 |
2. |
Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (m och c).................... |
20 |
3. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (v)........................................................ |
20 |
4. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (c)........................................................ |
20 |
5. |
Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (v)......................... |
20 |
6. |
Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (s)...................................... |
20 |
7. |
Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (m) .................................... |
21 |
Innehållsförteckning...................................................................................... |
22 |
|
Förslag till riksdagsbeslut.............................................................................. |
28 |
22
|
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3 |
|
1 Uppdraget.................................................................................................... |
29 |
|
2 Inledning ..................................................................................................... |
31 |
|
2.1 |
Riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer .................................... |
31 |
|
2.1.1 Fortsatta förändringstendenser och utmaningar......................... |
32 |
|
2.1.2 Översyn av riksdagens arbetsformer inför framtiden ................ |
34 |
2.2 |
Tidigare utredningsarbeten................................................................. |
34 |
|
2.2.1 Riksdagsutredningen ................................................................. |
34 |
|
2.2.2 Riksdagskommittén................................................................... |
35 |
2.3 |
Utredningen och utredningens arbetsformer ...................................... |
35 |
2.4 |
Disposition av huvudbetänkandet ...................................................... |
37 |
3 Riksdagens arbete med |
38 |
|
3.1 |
Inledning ............................................................................................ |
38 |
|
EU:s beslutsprocess...................................................................... |
40 |
3.2 |
Grön- och vitböcker och andra strategiska |
41 |
|
3.2.1 Inledning ................................................................................... |
41 |
|
3.2.2 Olika typer av dokument ........................................................... |
41 |
|
3.2.3 Hantering i riksdagen ................................................................ |
42 |
3.3 |
Samråd mellan regering och riksdag .................................................. |
44 |
|
3.3.1 Gällande lagreglering ................................................................ |
44 |
|
Utskotten ...................................................................................... |
45 |
|
45 |
|
|
3.3.2 Stärkt roll för utskotten.............................................................. |
47 |
|
Utskottens planering och internationella kontakter ...................... |
47 |
|
Relationer till regeringen.............................................................. |
48 |
|
3.3.3 |
50 |
|
50 |
|
|
Ledamöter i |
51 |
|
3.3.4 Öppenhet i utskotten och i |
51 |
|
3.3.5 Utskottens arbete ....................................................................... |
52 |
|
3.3.6 Subsidiaritetskontroll................................................................. |
52 |
3.4 |
Regeringskonferenser och Europeiska rådet ...................................... |
53 |
3.5 |
54 |
|
3.6 |
Kontakter med andra parlament ......................................................... |
56 |
|
3.6.1 Kontakter med nationella parlament m.m. ................................ |
56 |
|
3.6.2 Kontakter med Europaparlamentariker...................................... |
57 |
3.7 |
Det konstitutionella fördraget............................................................. |
58 |
|
3.7.1 Inledning ................................................................................... |
58 |
|
3.7.2 Information från Europeiska unionon........................................ |
58 |
|
3.7.3 Subsidiaritetskontrollen............................................................. |
58 |
|
3.7.4 Hantering i riksdagen ................................................................ |
60 |
|
3.7.5 Förberedelser för kommande förslag samt kontakter med |
|
|
andra parlament............................................................................ |
62 |
|
3.7.6 Kontakter med kommunal och regional nivå............................. |
63 |
|
3.7.7 |
64 |
|
3.7.8 Möjligheten att väcka talan vid domstolen................................ |
64 |
23
2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING |
|
3.7.9 Övriga frågor med anledning av det nya fördraget ................... |
65 |
Invändning mot övergång till beslut med kvalificerad |
|
majoritet................................................................................. |
65 |
Framtida konvent......................................................................... |
65 |
Riksdagsordningen i övrigt.......................................................... |
66 |
4 Riksdagens interparlamentariska samarbete............................................... |
67 |
4.1 Inledning............................................................................................ |
67 |
4.2 Utredningsbehovet............................................................................. |
69 |
4.3 Riksdagens delegationer till de interparlamentariska |
|
församlingarna................................................................................... |
71 |
4.3.1 Nordiska rådet........................................................................... |
74 |
4.3.2 Europarådets parlamentariska församling................................. |
76 |
4.3.3 OSSE:s parlamentariska församling ......................................... |
77 |
4.3.4 Interparlamentariska unionen ................................................... |
78 |
4.3.5 Natos parlamentariska församling ............................................ |
80 |
4.3.6 Västeuropeiska unionens församling ........................................ |
81 |
4.3.7 Parlamentariska församlingen för |
81 |
4.3.8 Parlamentariska Östersjökonferensen....................................... |
82 |
4.3.9 Arktiska parlamentarikerkonferensen....................................... |
83 |
4.4 Kommitténs överväganden ................................................................ |
84 |
5 Arbetet i riksdagens utskott ........................................................................ |
90 |
5.1 Inledning............................................................................................ |
90 |
5.2 Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten ......... |
90 |
5.2.1 Tidigare utredningar ................................................................. |
90 |
5.2.2 Reformbehovet ......................................................................... |
95 |
5.2.3 Utskottens arbetsbelastning ...................................................... |
97 |
5.2.4 Utjämnad arbetsbörda genom förändrad ärendeindelning ........ |
97 |
5.2.5 Förslag om ändrad ärendefördelning av andra skäl än |
|
ojämn arbetsbelastning ................................................................ |
98 |
5.2.6 Forsknings- och framtidsfrågor .............................................. |
100 |
5.2.7 Säkerhets- och sårbarhetsfrågor.............................................. |
100 |
5.2.8 Reduktion av antalet utskott ................................................... |
101 |
5.2.9 Effektivare utnyttjande av de samlade kansliresurserna ......... |
103 |
5.2.10 Kommitténs överväganden ................................................... |
104 |
5.3 Motionsinstitutet.............................................................................. |
106 |
5.3.1 Problemen............................................................................... |
106 |
5.3.2 Frågans tidigare behandling.................................................... |
107 |
5.3.3 Motionsinstituten i Danmark, Finland och Norge................... |
108 |
5.3.4 Den allmänna motionstiden .................................................... |
111 |
Nuvarande ordning .................................................................... |
111 |
Grundlagberedningens syn på den allmänna motionstiden........ |
112 |
Kommitténs överväganden ........................................................ |
112 |
5.3.5 Motionsrätten på skrivelser och redogörelser ......................... |
113 |
5.3.6 Förenklad motionsberedning .................................................. |
114 |
5.3.7 Behandlingstvånget ................................................................ |
117 |
24
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3 |
|
5.4 Forsknings- och framtidsfrågor........................................................ |
118 |
5.4.1 Bakgrund................................................................................. |
118 |
Skrivelsen från Sällskapet riksdagsmän och forskare................. |
118 |
Vetenskaps- och teknikinriktade parlamentariska organ i |
|
andra länder .......................................................................... |
119 |
5.4.2 Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor............ |
120 |
5.4.3 Erfarenheterna av forskningsdagen 2004 och riksdagens |
|
framtidsdagar 2005..................................................................... |
121 |
5.4.4 Kommitténs överväganden...................................................... |
122 |
5.5 Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering ....................... |
125 |
5.5.1 Bakgrund................................................................................. |
125 |
5.5.2 Riksdagens handlingsplan för uppföljning och |
|
utvärdering ................................................................................. |
125 |
5.5.3 Ändring i riksdagsordningen ................................................... |
126 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
126 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
126 |
5.5.4 Verksamhetsplanering............................................................. |
126 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
126 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
126 |
5.5.5 Utskottens uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.............. |
126 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
126 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
126 |
Löpande uppföljning .................................................................. |
127 |
Tematisk uppföljning och utvärdering ....................................... |
127 |
5.5.6 Erfarenhets- och informationsutbyte ....................................... |
128 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
128 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
128 |
5.5.7 Ökad systematik i resultatinformationen................................. |
128 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
128 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
128 |
5.5.8 Stödfunktion för uppföljning och utvärdering......................... |
130 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
130 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
130 |
5.5.9 Utbildningsinsatser.................................................................. |
130 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
130 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
131 |
5.5.10 Utskottens verksamhetsberättelser ........................................ |
131 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
131 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
131 |
5.5.11 Ökade resurser för uppföljning och utvärdering.................... |
131 |
Riksdagens handlingsplan .......................................................... |
131 |
Utvecklingen efter riksdagens beslut.......................................... |
131 |
5.5.12 Kommitténs överväganden.................................................... |
132 |
6 Arbetet i riksdagens kammare................................................................... |
134 |
6.1 Inledning .......................................................................................... |
134 |
25
2005/06:RS3 INNEHÅLLSFÖRTECKNING |
|
|
6.2 |
Riksmötet......................................................................................... |
134 |
|
6.2.1 Bakgrund ................................................................................ |
134 |
|
6.2.2 Historik................................................................................... |
135 |
|
6.2.3 Riksdagsutredningen............................................................... |
135 |
|
6.2.4 Europeiska rådets möten......................................................... |
136 |
|
6.2.5 Kommitténs överväganden ..................................................... |
138 |
6.3 |
Riksdagens debattformer ................................................................. |
139 |
|
6.3.1 Inledning................................................................................. |
139 |
|
6.3.2 Sammanträdestiden................................................................. |
142 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
143 |
|
6.3.3 Ärendedebatter........................................................................ |
144 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
144 |
|
6.3.4 Statsministerns frågestund ...................................................... |
144 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
145 |
|
6.3.5 Allmän debattimme ................................................................ |
145 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
146 |
|
6.3.6 |
146 |
|
6.3.7 Vissa andra debattformer........................................................ |
147 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
147 |
6.4 |
Voteringar och övriga frågor ........................................................... |
148 |
|
6.4.1 Voteringar............................................................................... |
148 |
|
Vissa statistiska uppgifter .......................................................... |
149 |
|
Voteringar i andra länder ........................................................... |
152 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
152 |
|
6.4.2 Instämmanden......................................................................... |
153 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
153 |
|
6.4.3 Utskottssammanträde under plenum....................................... |
154 |
|
Kommitténs överväganden ........................................................ |
154 |
7 Riksdagens arbete för en jämställd riksdag .............................................. |
155 |
|
7.1 |
Inledning.......................................................................................... |
155 |
|
Utvecklingen.............................................................................. |
155 |
7.2 |
Arbetet för en jämställd riksdag ...................................................... |
156 |
7.3 |
Kommitténs överväganden .............................................................. |
158 |
8 Övriga frågor ............................................................................................ |
160 |
|
8.1 |
Forskning om riksdagen och riksdagsarbetet................................... |
160 |
8.2 |
Resurs- och genomförandefrågor .................................................... |
161 |
8.3 |
Kommitténs fortsatta arbete............................................................. |
162 |
9 Författningskommentar ............................................................................ |
163 |
|
9.1 |
Riksdagsordningen .......................................................................... |
163 |
Reservationer............................................................................................... |
169 |
|
|
1. Grön- och vitböcker och andra strategiska |
|
|
(avsnitt 3.2) (s)........................................................................... |
169 |
|
2. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (s) .................. |
170 |
|
3. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (mp)............... |
171 |
|
4. Kontakter med andra parlament (avsnitt 3.6) (fp)........................ |
172 |
26
|
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 2005/06:RS3 |
|
5. |
Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (fp och kd) ................ |
172 |
6. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (s)....................................................... |
173 |
7. |
Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (m och fp).................................. |
174 |
8. |
Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (kd, c och mp) ........................... |
175 |
9. |
Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (kd) ..................... |
177 |
Särskilda yttranden....................................................................................... |
178 |
|
1. |
Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (c)................... |
178 |
2. |
Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (m och c) .................. |
178 |
3. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (v) ...................................................... |
178 |
4. |
Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan |
|
|
utskotten (avsnitt 5.2.10) (c)....................................................... |
178 |
5. |
Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (v) ....................... |
179 |
6. |
Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (s)..................................... |
179 |
7. |
Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (m) ................................... |
180 |
Bilaga 1 |
|
|
Lagförslag .................................................................................................... |
182 |
|
Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen..................................... |
182 |
|
Bilaga 2 |
|
|
Fördragsanknutna frågor .............................................................................. |
193 |
|
Ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget...... |
193 |
|
Riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget........................ |
199 |
|
Bilaga 3 |
|
|
Summary |
...................................................................................................... |
201 |
Introduction............................................................................................ |
201 |
|
The work of the Riksdag with EU matters ............................................. |
202 |
|
The Riksdag and interparliamentary cooperation................................... |
203 |
|
The work of the parliamentary committees............................................ |
205 |
|
The committee system and distribution of matters between the |
|
|
|
committees ................................................................................. |
205 |
Private members motions................................................................ |
206 |
|
Issues relating to research and the future.......................................... |
207 |
|
208 |
||
Work in the Chamber of the Riksdag..................................................... |
209 |
|
The Riksdag session......................................................................... |
209 |
|
Riksdag debating procedures............................................................ |
210 |
|
Working for gender equality in the Riksdag .......................................... |
211 |
|
Other issues............................................................................................ |
213 |
|
The Riksdag's need for inquiries of its own ..................................... |
213 |
|
Resources and implementation......................................................... |
213 |
|
The Commissions ongoing work .................................................... |
214 |
|
Bilaga 4 |
|
|
Utredningsdirektiv ....................................................................................... |
215 |
27
2005/06:RS3
Förslag till riksdagsbeslut
Lagförslag
1. Riksdagen antar förslaget i bilaga 1 till lag om ändring i riksdagsord- ningen.
2. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med EU- frågorna (avsnitten
Interparlamentariskt samarbete
3. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens interparlamentariska samarbete (avsnitt 4.4).
Riksdagens utskott
4.Riksdagen godkänner riktlinjerna för arbetet i riksdagens utskott (av- snitten 5.2.9 och 5.2.10).
5.Riksdagen godkänner riktlinjerna för förenklad motionsberedning (av- snitten 5.3.6).
6.Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med forsk- nings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4).
7.Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete med uppfölj- ning och utvärdering (avsnitt 5.5.12).
Riksdagens kammare
8. Riksdagen godkänner riktlinjerna för förändringar av arbetet i riksda- gens kammare (avsnitten 6.2.5, 6.3.2, 6.3.3, 6.3.4, 6.3.5, 6.3.7, 6.4.1, 6.4.2 samt 6.4.3).
Jämställdhet
9. Riksdagen godkänner riktlinjerna för riksdagens arbete för en jäm- ställd riksdag (avsnitt 7.3).
Forskning om riksdagen och riksdagsarbetet
10. Riksdagen godkänner riktlinjerna för forskning om riksdagen och riksdagsarbetet (avsnitt 8.1).
Genomförande
11. Riksdagen godkänner vad som anförts om erforderliga resurser för att genomföra kommitténs förslag (avsnitten 8.2 och 8.3).
28
2005/06:RS3
1 Uppdraget
I november 2002 lämnades till riksdagsstyrelsen en redogörelse för det arbete som 1998 års riksdagskommitté bedrivit. Samtidigt fick kommittén i uppdrag av riksdagsstyrelsen att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rör utvecklingen av riksdagens arbetsformer (Riksdagsstyrelsens protokoll 2002/03:2).
Riksdagsstyrelsen ansåg att Riksdagskommittén i stort sett hade slutfört sitt arbete. Riksdagsstyrelsen ansåg dock att kommittén borde finnas kvar för att vid behov bereda och lämna förslag till riksdagsstyrelsen i uppkommande frågor som rör riksdagsarbetet. Styrelsen konstaterade att kommittén har ett mycket brett uppdrag och enligt direktiven utöver vad som uttryckligen anges också förutsättningslöst kan pröva andra frågor av vikt för riksdags- arbetets utveckling på sikt. I sitt beslut anförde styrelsen att det fanns mycket som talade för att kommittén skulle finnas kvar i ytterligare ett par år för att på så sätt skapa kontinuitet i arbetet med att utveckla riksdagens arbetsformer. Kommittén förutsattes ta hand om de frågor om riksdagsarbetet som riksda- gen kan komma att överlämna till riksdagsstyrelsen men även frågor som initierats på annat sätt. Riksdagsstyrelsen påtalade att det också fanns anled- ning att de närmaste åren följa upp och utvärdera riksdagens beslut med an- ledning av huvudbetänkandet av 1998 års riksdagskommitté i frågor som uppföljning och utvärdering, hanteringen av
Den 1 oktober 2003 gav riksdagsstyrelsen genom tilläggsdirektiv kommittén i uppdrag att kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen av det nya fördraget både vad gäller formella regler och sakligt innehåll (Riksdagsstyrel- sens protokoll 2003/04:1). Kommittén gavs också i uppdrag att utvärdera riksdagens beslut från 2001 med anledning av de förslag om
Vidare gav Riksdagsstyrelsen kommittén i uppdrag att förutsättningslöst pröva formerna för riksdagens arbete med
29
2005/06:RS3 1 UPPDRAGET
sätta sig in i och följa
30
2005/06:RS3
2 Inledning
2.1 Riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer
Nationella parlament står inför utmaningar av olika slag. Det gäller också den svenska riksdagen. Ett parlament som har ambitionen, som den svenska riks- dagen, att vara modernt och stå i medborgarnas tjänst, har ett naturligt behov av att fortlöpande låta sin verksamhet ses över och utvecklas. Ett sådant arbe- te syftar till att förbättra riksdagens förutsättningarna att fullgöra sina olika uppgifter och funktioner.
Riksdagskommitténs huvudbetänkande är det tredje större översynsarbetet av riksdagens arbetsformer sedan
Riksdagskommittén identifierade i huvudbetänkandet från 2001 ett antal viktigare förändringar i riksdagsarbetets miljö under
Förändringstendenserna är fortsatt tydliga. Det gäller t.ex. utvecklingen av det interparlamentariska samarbetet, utbyggnaden av den politiska tjänste- mannakåren och utvecklingen på
Riksdagens utskott har med Riksdagskommitténs förslag år 2001 och efter- följande riksdagsbeslut fått ansvar att följa upp och utvärdera riksdagens tidigare beslut. I riksdagens arbete med
Riksdagen står alltså alltjämt inför viktiga utmaningar. Riksdagskommittén har ansett det vara en angelägen uppgift att fortsatt analysera och utreda kon- sekvenserna av dessa förändringar och utmaningar för riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer.
31
2005/06:RS3 2 INLEDNING
2.1.1 Fortsatta förändringstendenser och utmaningar
Sedan det förra betänkandet lämnades för drygt fyra år sedan har ytterligare ett val till riksdagen hållits. Valet 2002 innebar att samma sju partier som funnits i riksdagen sedan 1994 på nytt invaldes. Rörligheten i partibilden var liksom vid valen under
Vid valet 2002 användes personvalssystemet för andra gången. Utfallet blev i stort sett detsamma som 1998. 26 % av väljarna personröstade, 86 riksdagsledamöter blev invalda på personröster medan 10 ledamöter kom in enbart på grund av personrösterna.1 Av en utvärdering som konstitutionsut- skottet gjorde efter det senaste valet framgår bl.a. att personröster relativt sett är fler i små valkretsar än i större, att små partier får in fler personvalda än större.2 Några effekter på köns- eller åldersfördelningen i riksdagen har inte personvalet haft. Konstitutionsutskottet har också undersökt sambandet mel- lan att vara personvald och uppträdandet i riksdagen mätt i antalet egenmo- tioner, inlämnade frågor för skriftligt svar, frånvaro vid omröstningar och avvikelse från partilinjen. I samtliga avseenden finns det skillnader mellan personvalda och
De parlamentariska förutsättningarna för regeringsbildningen påverkades knappast av utgången av valet 2002. Socialdemokraterna stärkte sin ställning men behövde alltjämt stöd från andra partier för att få majoritet i riksdagen. Det samarbete som inletts efter valet 1998 med Vänsterpartiet och Miljöparti- et fortsatte därför och byggdes ut både sakfrågemässigt och organisatoriskt bl.a. genom representation av politiskt sakkunniga från Vänsterpartiet och Miljöpartiet i departementen.
Utbyggnaden av den politiska tjänstemannakåren i riksdagen har fortgått efter 2001. Enligt undersökningen Det reformerade ledamotsstödet (Utred- ningar från riksdagsförvaltningen 2002/03:URF3) som riksdagens utrednings- tjänst gjorde 2003 är ledamotsstödet ofta inte individuellt organiserat utan har mer karaktären av en gemensam resurs för de ledamöter som tillhör vissa utskottsområden eller kommer från olika regioner i landet. Den uppgift som ledamöterna har fått mest hjälp med är att samla in information. En majoritet av ledamöterna anser att det arbete som de politiska sekreterarna utför i hu- vudsak är av politisk och inte av administrativ karaktär. Antalet politiska sekreterare uppgick enligt den beräkning utredningstjänsten gjorde i början av 2003 till 165. Utbyggnaden av stödet har fortsatt och skall den 1 juli 2006 motsvara en politisk sekreterare per riksdagsledamot.
1Motsvarande siffror 1998 var 30 %, 86 och 12.
2Se bet. 2003/04:KU13 bilaga 2.
32
2 INLEDNING 2005/06:RS3
Riksdagens arbetsformer för hantering av
Utvecklingen inom EU har efter kommitténs huvudbetänkande 2001 varit snabb. I maj 2004 utvidgades unionen med tio nya medlemsländer och för- handlingar förs om en fortsatt utvidgning av unionen. Formerna för samarbe- tet mellan nationella parlament inom EU har utvecklats och i arbetet med ett nytt konstitutionellt fördrag för EU riktades stor uppmärksamhet på de natio- nella parlamentens roll inom samarbetet. Vidare pågår ansträngningar i olika sammanhang för att bättre förankra
Också tendenserna till fortsatt internationalisering är tydliga. Riksdagen hanterar, till följd av internationaliseringen, EU:s fördjupning och utvidgning och den snabba samhällsutvecklingen efter kalla krigets slut, alltfler interna- tionella aspekter inom skilda politikområden. Samtidigt som internationella frågor har blivit ett allt viktigare inslag i parlamentens dagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationella politiken.
Utvecklingen av antalet fristående motioner har ökat dramatiskt sedan Riksdagskommittén avgav sitt huvudbetänkande 2001. Kommittén framhöll då att den starka tillströmningen av motioner är ett uttryck för en stark önskan hos riksdagens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan. Samtidigt sades dock att det finns problem med hanteringen av det stora antalet motioner. Problemen har accentuerats än mer under senare år på grund av den kraftiga ökningen av motionerna sedan 1997.
För utskottens del kompliceras arbetet av att motionsbehandlingen fått ökad konkurrens under senare år av andra, delvis nya uppgifter för utskotten. På
3 EG och våra grundlagar, SOU 1993:14.
33
2005/06:RS3 2 INLEDNING
processen har medfört att mer systematiska och fördjupade insatser på detta område har ansetts befogade av riksdagen.
Sammantaget står riksdagen inför flera viktiga förändringar och utmaning- ar som påverkar riksdagens möjligheter att fullgöra sina uppgifter och funk- tioner. Allt större krav riktas mot riksdagen, utskotten, partigrupperna och de enskilda ledamöterna. Den översyn som Riksdagskommittén i det följande presenterar syftar till att stärka riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer.
2.1.2 Översyn av riksdagens arbetsformer inför framtiden
I Riksdagskommittén har huvudsakligen två olika frågekomplex kommit att diskuteras. Inledningsvis har kommittén fokuserat på att följa upp och utvär- dera kommitténs förslag från huvudbetänkandet och riksdagsbeslutet 2001. Det gäller utvärderingen av budgetprocessen inbegripet erfarenheterna efter valet, riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering samt riksdagens hantering av
För frågan om riksdagens hantering av
Därutöver har kommittén fäst uppmärksamhet på ytterligare ett antal frå- gor som har konsekvenser för hur riksdagen möter framtidens utmaningar. Till dessa frågor hänförs forsknings- och framtidsfrågorna, motionshantering- en och utskottsorganisationen. Försök som initierats med nya debattformer har av kommittén utvärderats och följts upp. Vidare har en diskussion förts om vissa andra debattformer och riksmötets längd med mera. Ytterligare frågor som kommittén har diskuterat är riksdagens voteringar och det inter- parlamentariska samarbetet.
2.2 Tidigare utredningsarbeten
2.2.1 Riksdagsutredningen
Talmanskonferensen beslutade den 17 oktober 1990 att tillkalla en utredning med uppdrag att se över riksdagens hantering av statsbudgeten m.m. med talmannen som ordförande. Utredningen, som antog namnet Riksdagsutred- ningen, lämnade i betänkandet Reformera riksdagsarbetet! i juni 1993 förslag om ett program för att reformera och förnya riksdagsarbetet. Betänkandet byggde på fem huvudpunkter. För det första föreslog utredningen en kompri- merad och mer sammanhållen behandling av den statliga budgeten i riksda- gen. För det andra föreslogs en övergång till kalenderår som budgetår. Vidare,
4 En interdepartemental utredning har tillsatts inom Finansdepartementet till vilken dock knutits experter från riksdagsförvaltningen.
34
2 INLEDNING 2005/06:RS3
och som Riksdagsutredningens tredje huvudpunkt, föreslogs ett slopande av riksdagens formella sommaruppehåll. För det fjärde föreslogs en effektivare hantering av motioner. Slutligen och för det femte föreslog utredningen en satsning på uppföljning, utvärdering och revision.
Utredningens förslag följdes av riksdagsbeslut (förs. 1993/94:TK1, förs. 1993/94:TK2, förs. 1993/94:TK3, bet. 1993/94:KU18, bet. 1994/95:KU2).
2.2.2 Riksdagskommittén
Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parla- mentarisk kommitté för översyn av vissa riksdagsfrågor Riksdagskommit- tén med talmannen som ordförande. Arbetet inleddes i januari 1999. Kommit- tén biträddes av tre parlamentariska referensgrupper.
Kommitténs arbete skulle enligt direktiven inriktas på fyra områden: riks- dagens parlamentariska ledningsorganisation, budgetprocessen m.m., riksda- gens arbete med uppföljning, utvärdering och revision samt riksdagens arbete med
Kommittén avgav ett huvudbetänkande och tre delbetänkanden. Utredningens förslag följdes av riksdagsbeslut (förs. 1999/2000:TK1, förs. 1999/2000:TK2, bet. 1999/2000:KU19, förs. 1999/2000:RS1, bet. 2000/01:KU8, förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23).
2.3 Utredningen och utredningens arbetsformer
Riksdagsstyrelsen utsåg den 20 november 2002 nya ledamöter i den riksdags- kommitté som tillsattes 1998, vilket innebar att Riksdagskommitténs arbete påbörjades på nytt. Kommittén har sedan den 12 mars 2003 haft 20 protokoll- förda sammanträden, varav ett tvådagars internatsammanträde och ett hel- dagssammanträde. Kommittén har vidare vid två tillfällen fattat beslut per capsulam. Kommittén har tillsammans med Riksbankens Jubileumsfond i maj 2005 arrangerat ett offentligt forskningsseminarium om riksdagsuppdraget ur genusperspektiv.
Föreliggande betänkande är kommitténs huvudbetänkande.
Till grund för betänkandets avsnitt om riksdagens arbete med
Referensgruppen biträddes av en expertgrupp med riksdagsdirektör Anders Forsberg som ordförande. Ledamöter i expertgruppen var kanslichef Ulf
35
2005/06:RS3 2 INLEDNING
Christoffersson (kammarkansliet), bitr. kammarsekreterare och planerings- chef Lisbet Hansing Engström (riksdagsdirektörens sekretariat), bitr. kam- marsekreterare Charlotte Rydell (kammarkansliet), kanslichef Bertil Wenn- berg (konstitutionsutskottet), kanslichef Thomas Hörberg (utrikesutskottet), kanslichef Ingrid Larén Marklund
För uppdraget att lämna förslag till hur en anpassning av bestämmelser i lagen (1996:1059) om statsbudgeten med kompletterande förordningar kan ske till riksdagens myndigheters verksamhet tillkallades en särskild expert- grupp. Uppdraget redovisas i ett separat betänkande
Kommittén har fortlöpande under arbetet genomfört vissa undersökningar. Kommittén lät våren 2004 genomföra en undersökning med samtliga riks- dagsledamöter om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Undersök- ningen genomfördes som en brevenkät och bestod av två delar. Dels genom- fördes en s.k. tidsbudgetstudie där ledamöterna så exakt som möjligt, i dag- boksform, fick föra in i vilken utsträckning och vid vilken tidpunkt som de ägnat sig åt olika arbetsuppgifter med anknytning till deras politiska verk- samhet, dels genomfördes en mindre enkätundersökning med ledamöterna om riksdagsarbetet och riksdagens arbetsformer. Riksdagskommitténs tidsbudget- studie med ledamöterna var den fjärde i ordningen. Tidigare undersökningar har genomförts med motsvarande upplägg 1974, 1977 och 1985, vilket möj- liggör tidsjämförande analyser för en trettioårsperiod.
Kommittén har också låtit sammanställa en forskningsöversikt om riks- dagsuppdraget ur ett genusperspektiv. Forskningsöversikten var ett led i arbe- tet med att bidra till ökad kunskap och förståelse av kvinnliga riksdagsleda- möters situation och villkor i riksdagen genom att kartlägga befintlig forsk- ning på området. Den avsåg också att utgöra ett underlag för fortsatta diskus- sioner om behovet av forskning.
Kommittén lät vidare under hösten 2004 genomföra en undersökning om utskottens arbetsuppgifter, arbetssätt och arbetsbelastning. Som ett led i ut- skottsundersökningen genomfördes under början av hösten 2004 en enkätun- dersökning med samtliga utskottskanslier. Enkäten bestod av ett
Ytterligare studier har genomförts bl.a. om utskottens arbete med forsk- nings- och framtidsfrågor. Samtliga av kommittén initierade undersökningar har samlats i en forskningsantologi (bilaga 5 till betänkandet).
Flera av Riksdagskommitténs delfrågor har varit föremål för diskussioner och överläggningar på ordförandekonferenser och kanslichefsmöten. Frågor
36
2 INLEDNING 2005/06:RS3
om det interparlamentariska samarbetet har diskuterats på talmannens delega- tionsmöten med presidierna i de svenska delegationerna och i utrikesutskottet.
Kommitténs expertgrupp har även hållit en överläggning med Grundlags- utredningens (dir. 2004:96) sekretariat. Kommitténs ordförande har också den 16 juni 2005 hållit en överläggning med Sveriges kommuner och landsting, Ilmar Repalu (ordförande i Svenska Kommunförbundet) och Lars Isaksson (ordförande i Landstingsförbundet).
Kommitténs arbete kommer att fortsätta till dess att annat beslutas av riks- dagsstyrelsen.
2.4 Disposition av huvudbetänkandet
Kommitténs arbete har vägletts av ett antal förändringar och utmaningar vilka diskuterats i det ovanstående som har konsekvenser för riksdagsarbe- tet och riksdagens arbetsformer. Betänkandet har disponerats utifrån de kon- sekvenser förändringstendenserna har för riksdagens arbete med
Till huvudbetänkandet har fogats fem bilagor. Bilaga 1 innehåller kommit- téns lagförslag. I bilaga 2 redovisas vilka ändringar i riksdagsordningen som bör genomföras om EU:s konstitutionella fördrag skulle träda i kraft. I bilagan finns också en författningskommentar i den delen. Bilaga 3 innehåller en engelsk sammanfattning av huvudbetänkandet. I bilaga 4 återfinns direktiv och tilläggsdirektiv till Riksdagskommittén. I bilaga 5 har samlats sex rappor- ter som Riksdagskommittén låtit beställa.
37
2005/06:RS3
3 Riksdagens arbete med
3.1 Inledning
I enlighet med direktiven har Riksdagskommittén utrett frågan om riksdagens arbete med
Efter folkomröstningarna i Frankrike och Nederländerna 2005 uttalade stats- och regeringscheferna i EU:s medlemsstater i samband med Europeiska rådets möte i juni 2005 att det är nödvändigt att gemensamt tänka över situa- tionen. Denna period av eftertanke skall utnyttjas för att möjliggöra en bred debatt där bl.a. de nationella parlamenten deltar. Kommissionens roll nämn- des också i uttalandet. Under första halvåret 2006 kommer stats- och reger- ingscheferna att mötas igen för att enas om fortsättningen av debatten.
I oktober 2005 presenterade kommissionen ett bidrag i debatten, den s.k.
Plan D för demokrati, dialog och debatt. Plan D innehåller förslag till åtgär- der som inte bara är aktuella under perioden av eftertanke utan också under och efter den sittande kommissionens mandattid. I planen framhålls de natio- nella parlamentens roll i flera avseenden. De nationella parlamenten har att granska
En utgångspunkt för Plan D är att stimulera den europeiska demokratin och stödja framväxten av ett europeiskt offentligt rum, där medborgarna ges verktyg att aktivt delta i beslutsprocessen och vinner ägarskap över det euro- peiska projektet.
5 Riksdagens hantering av frågor i Europeiska unionen har diskuterats vid flera tillfäl- len i riksdagen. En redogörelse för tidigare utredningsarbete finns i rapporten från Riksdagskommitténs referensgrupp för riksdagens arbete med
38
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Riksdagskommitténs överväganden om arbetet med
Kommitténs samlade förslag utgör en helhet där arbetet med
Som anges i direktiven skall alla ledamöter ha möjlighet att sätta sig in i och följa
Utskotten bör således ges en större roll och mer ansvar än i dag. Utskottens engagemang bör i ökad utsträckning fokusera på de tidiga stadierna av EU:s beslutsprocess. Utskotten och samtliga riksdagens ledamöter bör ges möjlig- het att debattera
Kammaren är central när det gäller att skapa öppenhet, insyn och allmän debatt i
En aktiv riksdag kan bidra till att den svenska ståndpunkten blir mer genomarbetad och bättre underbyggd. Det är också en styrka för regeringen att i förhandlingarna i EU kunna hänvisa till att den svenska ståndpunkten är väl förankrad i riksdagen.
39
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Kommittén vill understryka att redan i det gällande protokollet till dagens EU- och
Som nämnts ovan erinras i kommitténs direktiv om fördraget om upprättande av en konstitution för Europa. Under 2002 och 2003 arbetade framtidskon- ventet och tog fram ett förslag till ett nytt fördrag. Ledamöter från nationella parlament, inklusive den svenska riksdagen, deltog i konventet. Riksdagen följde konventsarbetet bl.a. genom sammansatta konstitutions- och utrikesut- skottet. Efter konventet behandlade riksdagen regeringens skrivelse om kon- ventet och fastställde därmed Sveriges utgångspunkter för regeringskonferen- sen. Under regeringskonferensen 2003 och 2004 skedde ett löpande samråd i
Kommittén har behandlat de frågor där det konstitutionella fördraget pekar ut nationella parlament, särskilt den nya subsidiaritetskontrollen. Frågorna behandlas i avsnitt 3.7, under rubriken Det konstitutionella fördraget. De ändringar i riksdagsordningen som enligt kommitténs uppfattning bör ske med anledning av det nya fördraget återfinns i bilaga 2. Enligt kommitténs bedömning bör dock förslaget i den delen inte föras fram till riksdagen för närvarande.
EU:s beslutsprocess
Ett av flera sätt att skildra EU:s beslutsprocess på är följande. I ett tidigt sta- dium av beslutsprocessen presenterar EU:s institutioner arbetsprogram och lagstiftningsprogram. Kommissionen presenterar grön- och vitböcker samt meddelanden (kommissionens s.k. samrådsdokument7). Därefter föreslås, normalt av kommissionen, olika slags beslut och rättsakter. Beslut fattas i ministerrådet, ofta tillsammans med Europaparlamentet. Direktiv och andra rättsakter kan kräva ändringar i nationell lagstiftning vid genomförandet.
Denna korta beskrivning avser främst den traditionella lagstiftningsproces- sen inom EU. Det finns också andra former av
6Redan i samband med Maastrichtfördraget, som trädde i kraft den 1 november 1993, antogs en förklaring om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.
7Uttrycket samrådsdokument, som avser dokument som kommissionen inbjuder till samråd om, skall inte förväxlas med det samråd om hur förhandlingarna i minis- terrådet skall föras som enligt gällande riksdagsordning sker i
40
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
mitténs direktiv
3.2 Grön- och vitböcker och andra strategiska EU- dokument
3.2.1 Inledning
Strävan att förankra
3.2.2 Olika typer av dokument
Dessa dokument delas i dag av kammarkansliet till samtliga utskott. När det gäller kommissionens arbetsprogram följer det dessutom riktlinjerna för behandling av kommissionsdokument vilket betyder att ett utskott, för närva- rande utrikesutskottet, antecknas som mottagare.
Programmen bör fördelas till utskotten i enlighet med utskottens ämnes- områden som de regleras i riksdagsordningen. Program inom ett visst politik- område bör således delas till berört utskott. Det innebär t.ex. att finansutskot- tet bör ta emot program om arbetet inom Ekofin, dvs. ministerrådet för eko- nomiska och finansiella frågor. När det gäller övergripande program, som kan beröra flertalet utskott, bör utrikesutskottet även framdeles vara huvudmotta- gare av dessa. Om utrikesutskottet skall avge ett utlåtande till kammaren bör övriga utskott beredas tillfälle att yttra sig till utrikesutskottet.
Det är av stor vikt att riksdagen, och inte minst utskotten, följer dessa övergripande
Kommissionens samrådsdokument definieras i protokollet om de nationella parlamentens roll i EU som grön- och vitböcker och meddelanden.
41
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Grönbok och vitbok är en översättning från engelskans Green paper och White paper. Kommissionen presenterar grönböcker i syfte att stimulera den offentliga debatten inom ett visst område som ett led i beredningen av kom- mande kommissionsförslag. Efter en grönbok läggs ibland också en vitbok fram. En vitbok innehåller mer konkreta förslag till åtgärder än en grönbok. Under de senaste åren har antalet grön- och vitböcker minskat något och årligen antas ungefär fem grön- och vitböcker. Kommissionen använder i ökad utsträckning formen meddelanden (Communications) som ett led i att inleda debatter i syfte att avgöra om
3.2.3 Hantering i riksdagen
De dokument som i föregående avsnitt beskrivits bör i ökad utsträckning bli föremål för debatt och behandling i utskott och kammare. Syftet är att bättre och tidigare förankra
En utgångspunkt är att
Följande ordning bör tillämpas för de nu aktuella dokumenten.
Talmannen anmäler
Utskottet granskar dokumentet och kan t.ex. anordna en öppen utfrågning i frågan. Utskottet skall redovisa sin granskning av dokumentet till kammaren i ett utlåtande. I utlåtandet kan utskottet t.ex. redovisa olika synsätt på frågan som framkommit under utskottets granskning av dokumentet. Redovisningen kan jämföras med redogörelsen för ställningstaganden i motioner i vanliga betänkanden. Syftet är att skapa möjligheter till debatt kring en fråga och redovisa olika synpunkter som kan vara av värde i den fortsatta hanteringen av frågan. Utskottet kan också helt kortfattat anföra att granskningen inte har föranlett någon särskild hantering eller några särskilda iakttagelser.
42
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Normalt torde det inte förekomma några reservationer i utlåtandet. Dock kan situationer uppstå där man i utskottet inte kan komma överens. I sådana fall kan reservationer eller särskilda yttranden fogas till utlåtandet.
Vid behandlingen i kammaren är bestämmelserna i 5 kap. 1,
Behandlingen av de aktuella dokumenten skall inte leda till att riksdagen på ett tidigt stadium binder regeringen vid en viss ståndpunkt. Syftet är att skapa utrymme för en debatt som visar på olika synsätt på de aktuella frågor- na.
Hanteringen i kammaren bör avslutas med att kammaren lägger utlåtandet till handlingarna. Kammaren måste dock ha möjlighet att avgöra med vilka synpunkter som utlåtandet läggs till handlingarna. I likhet med den praxis som har utvecklats i kammarbehandlingen av konstitutionsutskottets gransk- ningsbetänkande bör det således vara möjligt för kammaren att med tillämp- ning av bestämmelsen i 5 kap. 6 § riksdagsordningen votera mellan alternati- va skrivningar i utlåtandet. Utlåtandet kan dock inte innehålla något förslag om tillkännagivande. Om frågan skulle vara av sådan karaktär att ett tillkän- nagivande är påkallat kan utskottet ta ett utskottsinitiativ i ett betänkande.
Ett utlåtande föranleder inte någon riksdagsskrivelse. Utlåtandet är dock offentligt och vi förutsätter att berörda parter informeras om och tar del av vad som framkommit vid riksdagsbehandlingen. Det ligger självfallet i reger- ingens eget intresse att informera sig men även EU:s institutioner kan förvän- tas ha intresse av att ta del av utlåtandena. Utlåtandena kommer också att göras tillgängliga inom ramen för det interparlamentariska samarbetet. En databas för utbyte av information om hanteringen i nationella parlament och Europaparlamentet av EU:s dokument är under uppbyggnad inom ramen för det s.k.
Interparlamentariska kontakter kan också vara av värde under utskottens arbete med det aktuella
Denna ordning för hantering av
Utskotten skall i sitt arbete med frågorna inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Enligt gällande reglering skall huvudansvarigt departement skriva en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. Grönböcker, vitböcker och meddelanden med förslag till viktigare nya regel-
43
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
system eller principiellt viktiga ändringar i gällande lagstiftning skall också presenteras i faktapromemorior.8
Regeringen är enligt gällande reglering skyldig att informera ett utskott om
Genom den skisserade ordningen blir frågorna föremål för obligatorisk riksdagsbehandling. Utskotten bestämmer hur noggrann behandlingen skall vara. Alla ledamöter har möjlighet att yttra sig i kammaren och kammardebat- ten skapar i sig öppenhet kring hanteringen. Vidare blir det lättare för den intresserade medborgaren att följa utskottens och riksdagens arbete med frå- gorna med denna ordning. I internationella kontakter kan man också hänvisa till riksdagens hantering av de olika frågorna.
Hanteringen innebär att det är grönboken (eller annat
De faktapromemorior som inkommer till riksdagen bör hanteras som i dag: de anmäls i kammaren, faktapromemorian remitteras till berört utskott som bör återrapportera till kammarkansliet vilka åtgärder som utskottet vidtagit. Utskottens återrapportering kan göras tillgänglig både för allmänheten och inom ramen för det internationella samarbetet.
Hanteringen av
Vidare bör det i 10 kap. 1 § riksdagsordningen införas en hänvisning till regeringens generella informationsskyldighet enligt 10 kap. 6 § regeringsfor- men.
3.3 Samråd mellan regering och riksdag
3.3.1 Gällande lagreglering
I regeringsformen (RF) anges att regeringen fortlöpande skall informera riks- dagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU (10 kap. 6 § RF). Enligt riksdagsordningens (RO) bestämmelser skall regeringen underrätta
8 Cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i
44
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
bli behandlade i ministerrådet. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedö- mer som betydelsefulla och i andra frågor som nämnden bestämmer (10 kap. 5 § RO).
Utskotten skall enligt riksdagsordningen följa
Utskotten
Utskottens centrala roll i riksdagens arbete med
Den 1 januari 1997 infördes en bestämmelse i riksdagsordningen om att utskotten skall följa
Våren 2001 betonade Riksdagskommittén i sitt förslag utskottens roll. Ut- skotten borde följa viktiga frågor under kommissionens beredningsprocess och under den fortsatta beslutsprocessen (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23).
Som redovisats ovan skall regeringen underrätta
När
45
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet (bet. 1994/95:KU22 s. 15).
Riksdagskommittén konstaterade våren 2001 att praxis hade utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med
Konstitutionsutskottet har i ett par granskningsärenden behandlat frågor rörande regeringen och
I betänkande 2003/04:KU20 (avsnitt 1.6) behandlades frågan om informa- tion till
I en granskning våren 2003 rörande ett s.k.
Regeringens hantering av vapenembargot mot Kina behandlades i betän- kandet 2004/05:KU20 (avsnitt 3.4). En majoritet i kammaren ställde sig bak- om vad som anfördes i en reservation (m, fp, kd, c och mp). I reservationen erinras om att det i riksdagsstyrelsens förslag Riksdagen inför
46
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
regeringen inte med kraft har drivit den i
Konstitutionsutskottets majoritet anförde att det material som utskottet ta- git del av inte kan ligga till grund för att slå fast att regeringen i diskussioner i
3.3.2 Stärkt roll för utskotten
Det finns nu skäl att ytterligare stärka utskottens roll i riksdagens arbete med
Förslaget bör ses som en helhet där utskottens roll stärks i flera led. Ovan har föreslagits att utskotten skall behandla grön- och vitböcker och därmed ägna frågorna uppmärksamhet i ett verkligt tidigt skede.
I detta avsnitt föreslås ännu en ny reglering i riksdagsordningen. I 10 kap. 3 § skall anges att regeringen skall överlägga med utskotten i de frågor röran- de arbetet i EU som utskotten bestämmer. Utskotten kan vid dessa överlägg- ningar framföra synpunkter på hur regeringen bör agera.
En stärkt roll för utskotten får konsekvenser för
Riksdagskommitténs förslag innebär således en reell förändring för arbetet i utskotten och i
Utskottens planering och internationella kontakter
Utskotten bör fördjupa övervägandena om vilka
47
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Det är således viktigt att utskotten tar del av olika arbetsprogram inom EU, inte minst kommissionens lagstiftningsprogram. Därmed kan utskotten vara aktiva tidigt i EU:s beslutsprocess och också ha kontakter med andra nationel- la parlaments utskott. Talmännen inom EU har antagit riktlinjer där det fram- hålls att möten mellan fackutskott utgör en sedan länge etablerad form av interparlamentariskt samarbete inom Europeiska unionen. De huvudsakliga syftena med samarbete mellan parlamenten i EU är att inhämta information och stärka den parlamentariska kontrollen inom alla EU:s kompetensområden samt att garantera ett effektivt utövande av parlamentariska funktioner i EU- frågor, särskilt vad gäller nationella parlaments subsidiaritetskontroll.9 IPEX (Interparliamentary EU information exchange), en webbaserad plattform för elektroniskt utbyte av
Det är således angeläget att utskotten har kontakter med sina motsvarighe- ter i andra nationella parlament, t.ex. genom att anordna och delta i konferen- ser mellan utskotten. Utskotten kan därmed fördjupa sin kompetens i EU- frågor.
Relationer till regeringen
Regeringen är redan med gällande reglering i riksdagsordningen skyldig att inom
Regeringen kan lämna information i en faktapromemoria eller i en annan handling eller informera muntligt vid ett utskottssammanträde. I åliggandet för utskotten att följa
Synen på samrådet mellan regering och riksdag måste beakta beslutsproces- sen på
Det finns ingen tidsfrist för den första behandlingen i Europaparlamentet och rådet. Om rådet antar en gemensam ståndpunkt, dvs. om rådet inte har
9 Riktlinjer för interparlamentariskt arbete antagna av
48
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
lyckats komma överens med Europaparlamentet i första behandlingen, finns fasta tidsfrister för beslutsprocessen som sammantagna kan uppgå till drygt ett år. Vidare eftersträvas att mötena i EU:s ministerråd i ökad utsträckning skall fokusera på beslutspunkter.
EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regering och riksdag. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet måste riksdagen bevaka också skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det är också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskott och regering och inte i
I syfte att stärka utskottens roll i
Enligt 4.12.4 RO skall protokoll föras vid utskottssammanträden. Enligt 10 kap. 2 § RO skall regeringen informera riksdagen om sin syn på de kommis- sionsförslag som regeringen bedömer som betydelsefulla. Detta sker i stor utsträckning i de faktapromemorior som överlämnas till riksdagen. En möj- lighet är att det i utskottets protokoll anges huruvida utskottet delar uppfatt- ningen i faktapromemorian. I enlighet med den ordning som redan gäller bör utskotten meddela kammarkansliet vad som redovisas i protokollet i frågor som föranlett faktapromemorior.
Överläggningarna behöver tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena. Den vanliga synpunkten att det är viktigt att riksdagen och utskotten kommer in tidigt i
Vid dessa överläggningar kan utskottets ledamöter framföra synpunkter till företrädare för regeringen. Utskottet kan också genom att utnyttja sin initia- tivrätt (3 kap. 7 § RO) föra en fråga till kammaren och föreslå ett tillkännagi- vande till regeringen.
Det formella samrådet om regeringens position inför beslut i ministerrådet och givandet av det slutliga förhandlingsmandatet bör som i dag ske i EU- nämnden. Inför samrådet i
49
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
betydligt. Kommittén återkommer nedan till frågan om hur utskottens leda- möter kan delta i
Justitieutskottet samt miljö- och jordbruksutskottet hör till de utskott som i sina remissvar till Riksdagskommitténs referensgrupp visar hur
En erfarenhet synes vara att intresset för
Det är viktigt att utskottens ställningstaganden får genomslag i det slutliga samrådet i
Det anförda innebär sammanfattningsvis att utskotten bör vara mer aktiva än i dag, särskilt innan frågorna hanteras på ministerrådets möten för beslut. Utskottens ökade ansvar bör markeras genom en ändring i 10 kap. 3 § RO.
3.3.3
I syfte att skapa utrymme för utskotten bör samrådet i
Förskjutningen i
50
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Ledamöter i
Enligt riksdagsordningen skall
Nämndens sammansättning bör bedömas mot bakgrund av att utskottens roll genomgående stärks med förslagen i detta betänkande om ökat ansvar för grön- och vitböcker m.m. och saksamråd på politisk nivå. Innan frågorna behandlas i
Vid de olika samråden i nämnden bör partierna i första hand, i enlighet med gällande praxis, utnyttja den utskottserfarenhet som deras ordinarie ledamöter och suppleanter i
Förslaget föranleder en ändring i 10 kap. 4 § RO.
Enligt lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom riksdagen, dess myndigheter och organ betalas sammanträdesarvode för fullgörande av uppdrag som ledamot och suppleant i
3.3.4 Öppenhet i utskotten och i
Enligt det nya fördraget skall ministerrådets sammanträden vara offentliga när lagstiftningsförslag diskuteras och antas (art.
51
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
öppna för allmänheten i vissa delar (artikel 8 i rådets arbetsordning). Det finns således en utveckling i riktning mot ökad öppenhet i rådets arbete.
Enligt riksdagsordningen skall både utskott och
Öppenheten i både utskottens och
Enligt Riksdagskommittén bör både överläggningarna i utskotten och sam- rådet i
Förslaget innebär en ändring i 10 kap. 3 § respektive 10 kap. 7 § RO.
3.3.5 Utskottens arbete
Riksdagskommitténs förslag innebär sammantaget att utskotten kommer att behöva ägna mer sammanträdestid åt
Utskottens stärkta roll i
3.3.6 Subsidiaritetskontroll
Subsidiaritetsprincipen är redan i dag en del av
Det gällande protokollet till dagens EU- och
10 Subsidiaritetsprincipen återfinns i artikel 5 i
52
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
från de nationella parlamentens sida i EU:s verksamhet. I protokollet anges att COSAC får till Europaparlamentet, rådet och kommissionen överlämna alla bidrag som man finner lämpliga när det gäller unionens lagstiftande verksam- het, särskilt beträffande tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, området med frihet, säkerhet och rättvisa, samt frågor som rör de grundläggande rät- tigheterna. Subsidiaritetsprincipen har således redan pekats ut som en fråga av särskilt intresse för de nationella parlamenten.
Med Riksdagskommitténs samlade förslag stärks utskottens ställning ytter- ligare, och det kommer således att finnas ökat utrymme för utskotten att aktu- alisera subsidiaritetsfrågor. Det är önskvärt att utskotten utnyttjar de möjlig- heter som står till buds.
Subsidiaritetsprincipen kan aktualiseras om utskottet avger ett utlåtande över t.ex. en vitbok. Vid behandlingen av ett kommissionsförslag kan ett utskott ta upp subsidiaritetsprincipen i kontakter med företrädare för reger- ingen eller i likhet med vad som redan gäller med stöd av sin initiativrätt ta upp frågan i ett betänkande till kammaren.
I avsnittet nedan om subsidiaritetskontroll enligt det nya fördraget föreslås konstitutionsutskottet få en samordnande roll och vara det utskott som har kompetens att föra en fråga om motiverat yttrande till EU:s institutioner till kammaren. Innan det nya fördraget har trätt i kraft kan inte konstitutionsut- skottet föra frågor på andra utskotts områden till kammaren. Om ett utskott önskar höra konstitutionsutskottets syn på en fråga kan utskottet bereda kon- stitutionsutskottet tillfälle att yttra sig. Utskottet kan sedan ta ett utskottsini- tiativ och föreslå kammaren ett tillkännagivande till regeringen om att reger- ingen bör driva en viss linje i arbetet i EU med den aktuella frågan.
I avsnittet nedan om det nya fördraget och subsidiaritetsprincipen redovi- sas erfarenheterna av ett försök inom ramen för COSAC rörande tredje järn- vägspaketet. Försöket visade att det finns ett intresse i flera parlament för att börja arbeta med den nya subsidiaritetskontrollen redan innan fördraget trätt i kraft. I slutsatserna från COSAC:s möte i London i oktober 2005 redovisas en ordning genom vilken de parlament som önskar delta kan genomföra en sub- sidiaritets- och proportionalitetskontroll av kommande lagstiftningsförslag inom EU. I det danska Folketinget har man under 2005 börjat tillämpa former anpassade till det nya fördraget.
3.4 Regeringskonferenser och Europeiska rådet
Vid regeringskonferenser och möten i Europeiska rådet fattas övergripande beslut. Det finns också ett antal horisontella frågor, som Lissabonstrategin, som berör flera utskott och som har en övergripande karaktär.
För riksdagens del kan hanteringen delas upp i olika delar. En del är for- mell ärendehantering. Regeringen har inför två regeringskonferenser (1996/97 och 2003) redovisat sin syn i skrivelser till riksdagen. Motionsrätt, utskotts- behandling med yttranden från många utskott, debatt och beslut i kammaren
53
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
har således följt. Riksdagen har därmed genom ett formellt riksdagsbeslut givit ett förhandlingsmandat till regeringen. Frågan om riksdagens godkän- nande av det slutliga fördraget hanteras också som ett vanligt riksdagsärende med beredning i utskott.
En annan del av hanteringen är muntlig information och debatt. Informa- tion kan lämnas i kammare och utskott. Samråd rörande t.ex. Europeiska rådet och regeringskonferenser har skett i
Riksdagskommittén anser att riksdagens hantering i de olika delarna har fungerat väl. Erfarenheterna från det sammansatta konstitutions- och utrikes- utskottet är goda. Den formella riksdagsbehandlingen har lett till ett brett engagemang. Inför möten i Europeiska rådet behövs den överblick som EU- nämnden har kommit att utveckla. Speciella händelser, t.ex. konventet om EU:s framtid som pågick 2003 och 2004, har hanterats från fall till fall.
Regeringens skyldighet att informera och samråda inför möten i Europeis- ka rådet bör regleras i riksdagsordningen. Samrådet bör ske i
När det gäller regeringens överläggningar med riksdagsorgan i samband med regeringskonferenser bör dessa ske i berört utskott. Regeringens skyldig- het att överlägga i frågor rörande regeringskonferenser täcks in av den nya bestämmelsen i riksdagsordningen att regeringen skall överlägga med utskot- ten. Överläggningar i frågor som t.ex. rör ändringar av fördragsregler rörande polissamarbete och straffrättsligt samarbete bör normalt äga rum i justitieut- skottet. Övergripande frågor och avvägningar mellan olika frågor kan behand- las i överläggningar mellan regeringen och konstitutionsutskottet och utrikes- utskottet. Det skall dock framhållas att olika regeringskonferenser kan ha olika karaktär, vilket innebär att olika lösningar kan tillämpas.
3.5
Enligt det nya
Det har förts en diskussion om att de nationella parlamenten i EU bör ha samtidiga debatter om kommissionens lagstiftningsprogram. I de riktlinjer för interparlamentariskt arbete som antogs av
54
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
om EU:s lagstiftningsprogram eller om viktigare frågor i
Varje vår, normalt i maj, hålls en debatt i kammaren med anledning av ut- rikesutskottets betänkande om regeringens årliga
En debatt på hösten om kommissionens lagstiftningsprogram ligger såle- des väl i linje både med tidigare uttalanden av riksdagen och med diskussio- nen på europeisk nivå. Riksdagen bestämmer naturligtvis själv när en sådan debatt skall äga rum. Den 18 mars 2005 hölls en särskilt anordnad debatt i kammaren om Europeiska kommissionens arbetsprogram för 2005 och dess strategiska prioriteringar för perioden
Enligt 2 kap. 10 § RO får talmannen efter samråd med de särskilda före- trädarna för partigrupperna besluta att en debatt utan samband med annan handläggning skall äga rum vid ett sammanträde med kammaren. Talmannen bestämmer efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna om tiden för anförandena. Ibland är det bara partirepresentanter, ibland får alla delta (allmänpolitiska debatten). En möjlig ordning är att först ha en partirun- da (med partiledare eller t.ex. partiernas talesmän inom ett visst område) och sedan allmänna rundor (eventuellt uppdelade på olika områden).
Enligt 3 kap. 6 § RO får regeringen lämna information till riksdagen munt- ligen genom ett statsråd vid ett sammanträde med kammaren. Ledamöterna ges tillfälle att kommentera och ställa frågor. Hur långa ledamöternas inlägg får vara varierar, men två plus en minuter kan vara ett genomsnitt. Samtliga ledamöter kan ges möjlighet att yttra sig.
Den nya ordning som har föreslagits ovan för grön- och vitböcker m.m. kan användas för lagstiftningsprogrammet. Debatten i kammaren kan i så fall ske när utskottets utlåtande anmäls. Om inte denna ordning tillämpas får beslut fattas i varje enskilt fall huruvida en debatt skall anordnas och vilka former som skall användas. Det skall betonas att det finns ett stort värde i debatter om
55
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
3.6 Kontakter med andra parlament
3.6.1 Kontakter med nationella parlament m.m.
Det interparlamentariska samarbetet inom EU har utvecklats under senare år. I det nya konstitutionella fördragets protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen anges att Europaparlamentet och de nationella parlamenten tillsammans skall bestämma hur ett effektivt och regelbundet mellanparlamentariskt samarbete skall organiseras och främjas inom unionen (artikel 9). Med hänvisning till detta protokoll kom
I riktlinjerna anges att varje parlaments självständighet skall respekteras. Omfattningen av deltagande i samarbetet mellan parlamenten bestäms av varje parlament. Som redovisats ovan är de huvudsakliga syftena med samar- bete att inhämta information och stärka den parlamentariska kontrollen inom alla EU:s kompetensområden samt att garantera ett effektivt utövande av parlamentariska funktioner i
Riksdagskommittén vill framhålla värdet av kontakter med andra parlament. Det är angeläget att utskotten har kontakter med sina motsvarigheter i andra länder, t.ex. genom att anordna konferenser om olika frågor. Utskottens möj- ligheter att besöka EU:s institutioner och EU:s övriga medlemsstater bör aktualiseras i kommande arbete med riksdagens budget.
Det finns en utbredd önskan i riksdagen att göra det enklare för enskilda ledamöter att åka till Bryssel och, kanske inte minst, till andra europeiska huvudstäder. Resorna kan vara ett led i att bygga upp internationella nätverk och kan syfta till att sprida kunskap om riksdagens ställningstaganden.
Kommittén vill framhålla att resor av detta slag bör tillmätas stor vikt och konstaterar att riksdagsstyrelsen i juni 2005 har beslutat om direktiv för en översyn av riksdagsledamöternas traktamentsregler m.m. Traktamentsutred- ningen har utrett frågan om utökade möjligheter för ledamöterna att göra tjänsteresor inom EU liksom frågan om utskottens resurser för resor inom EU m.m. Målet skall vara ett effektivt system med hänsyn till
En annan viktig aspekt är inhämtande av information om hanteringen av
56
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
den från kommissionen (i vissa fall även andra
3.6.2 Kontakter med Europaparlamentariker
De svenska Europaparlamentarikerna får olika slags stöd av riksdagsförvalt- ningen, t.ex. möjlighet till information om riksdagsarbetet.
I Riksdagskommitténs förslag våren 2001 framhölls att Europaparlamentet och riksdagen är två skilda parlament. Kommittén anförde att det är värdefullt med goda kontakter mellan de svenska Europaparlamentarikerna och riksda- gens ledamöter men deras olika mandat skall inte sammanblandas. Europa- parlamentarikerna borde inte få rätten att framträda i kammaren. Kontakterna borde även fortsättningsvis gå genom partierna, men det finns anledning att utveckla kontakterna mellan Europaparlamentarikerna och andra delar av riksdagen. Till exempel borde utskotten och
Riksdagskommittén vill nu ånyo framhålla hur värdefullt det är med goda kontakter mellan svenska Europaparlamentariker och riksdagens ledamöter. Det finns nu skäl att ytterligare utveckla kontakterna. Kommitténs förslag innebär att utskotten kommer att ägna
57
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
3.7 Det konstitutionella fördraget
3.7.1 Inledning
Det är för närvarande oklart vad som kommer att ske med det konstitutionella fördrag som undertecknades i Rom i oktober 2004. Kommittén har i enlighet med sina direktiv analyserat konsekvenserna av det nya fördraget och redovi- sar i det följande sina överväganden i denna del. I bilaga 2 redovisas också vilka ändringar som bör göras i riksdagsordningen om fördraget träder i kraft. För närvarande finns det dock inte skäl att formellt föreslå riksdagen några ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget.
3.7.2 Information från Europeiska unionon
Enligt det nya fördraget kommer nationella parlament att erhålla skilda do- kument om arbetet i EU. Till fördraget finns fogat ett protokoll om de natio- nella parlamentens roll i Europeiska unionen där det anges att kommissionen skall skicka samtliga samrådsdokument direkt till medlemsstaternas nationel- la parlament. Vidare skall kommissionen skicka det årliga lagstiftningspro- grammet samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi till medlemsstaternas nationella parlament samtidigt som dokumenten översänds till Europaparlamentet och ministerrådet. Bland andra dokument som parlamenten skall ta emot kan nämnas utkast till europeiska lagstift- ningsakter.
De dokument som riksdagen erhåller enligt det nya fördraget bör förteck- nas i en ny paragraf i riksdagsordningen.
3.7.3 Subsidiaritetskontrollen
I det nya
principen på följande sätt (artikel
Enligt subsidiaritetsprincipen skall unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan upp- nås av medlemsstaterna, varken på central nivå eller på regional och lo- kal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning el- ler verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
Subsidiaritetsprincipen skall således tillämpas på de områden där unionen inte har s.k. exklusiv kompetens. De områden där unionen har exklusiv befogen- het, och där subsidiaritetsprincipen således inte är tillämplig, räknas upp i artikel
58
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Oftast är det okontroversiellt om ett förslag hör till ett område för exklusiv kompetens eller inte. Kommissionens uppfattning om detta framgår av vilken rättslig grund kommissionen valt. Inom andra områden än dem där unionen har exklusiv kompetens skall enligt subsidiaritetsprincipen EU agera bara där målen för en åtgärd bättre kan uppnås på unionsnivå. Kommissionen skall motivera sitt förslag med avseende på subsidiaritetsprincipen.
Enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprin- ciperna får nationella parlament avge motiverade yttranden till Europaparla- mentets, rådets och kommissionens ordförande om de anser att ett lagstift- ningsförslag inte överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Yttrandet skall enligt protokollet avges inom sex veckor räknat från den dag då lagstiftnings- förslaget översänts. EU:s institutioner skall ta hänsyn till motiverade yttran- den. Om minst en tredjedel av parlamenten har invändningar (en fjärdedel för polissamarbete och straffrätt) måste förslagsställaren, dvs. normalt kommis- sionen, ompröva sitt förslag.
Subsidiaritetsprincipen kan sägas bestå av en lämplighetsprövning: Nås målen bättre om medlemsstaterna agerar gemensamt än om de agerar var för sig? Det är den prövningen som riksdagen har att göra. I subsidiaritetskontrol- len behövs både sakkompetens och generell kompetens.
I denna prövning bör det utskott som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott11) ha huvudansvaret. Bedömningen av om målen för en viss åtgärd inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna kan göras bäst av ett organ som är väl förtroget med politikområdet. En generell strävan i riksdagens arbete med
Samtidigt är det värdefullt med ett sammanhållet perspektiv där samma bedömningsgrunder används för olika frågor. Om ett och samma organ följer frågorna på olika områden kan organet också följa den samlade utvecklingen. Om ett organ har ett s.k. helikopterperspektiv kan det organet uppmärksamma om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte var för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när, men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara.
Denna överblick kan skapas genom att ett organ får en samordnande roll. I kommittén har diskussioner förts om detta organ bör vara konstitutionsutskot- tet,
11 Indelning av riksdagens utskott grundar sig med vissa undantag på fackutskotts- principen. Fackutskottsprincipen regleras i 4 kap. 6 § RO, där det sägs att ärenden som hör till samma ämnesområde skall hänföras till samma utskott (jfr Holmberg, Erik och Nils Stjernquist [1980] Grundlagarna med tillhörande författningar. Stock- holm: Norstedts, s. 670, 673 och 682 f).
59
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Enligt gällande reglering och fast praxis är det bara kammaren som kan ut- tala sig på riksdagens vägnar. En utgångspunkt bör således vara att det är kammaren som skall avge eventuella yttranden till EU:s institutioner. Detta kan kräva att kammaren måste sammanträda och fatta beslut under tid som i dag är sammanträdesfri.
I det följande föreslås en ordning som kombinerar strävandena att engagera de enskilda utskotten samtidigt som ett organ konstitutionsutskottet har överblick. Hanteringen skall vara smidig och rationell och så långt möjligt anpassas efter riksdagens etablerade arbetsformer.
3.7.4 Hantering i riksdagen
När ett kommissionsförslag till lagstiftning inkommer till riksdagen fördelar kammarkansliet, i likhet med gällande ordning, förslaget till berört utskott enligt riksdagsordningens bestämmelser om ärendefördelning. I likhet med nuvarande hantering av faktapromemorior anmäls kommissionsförslaget i kammaren. Därmed syns det på kammarens föredragningslista och i kamma- rens protokoll. Motionsrätt på kommissionsförslagen föreligger ej.
Fackutskottet gör en bedömning av om förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen. Om utskottet finner att förslaget överensstämmer med subsidiaritetsprincipen, dvs. att inget yttrande skall avges till EU, meddelas detta kammaren och konstitutionsutskottet genom ett protokollsutdrag. Pröv- ningen är därmed avslutad.12 Detta torde bli ordningen för det stora flertalet fall. De återstående få fallen som kan vara kontroversiella hanteras enligt följande.
Om fackutskottet finner att kommissionens förslag kan strida mot subsidia- ritetsprincipen anmäler utskottet frågan till konstitutionsutskottet. Fackutskot- tet överlämnar samtidigt ett eget yttrande. Det räcker att fem ledamöter i fackutskottet begär att fackutskottet skall anmäla frågan till konstitutionsut- skottet för att så skall ske. Därmed kan en minoritet i fackutskottet få frågan prövad i konstitutionsutskottet.
Konstitutionsutskottet har att utifrån fackutskottets yttrande ta ställning till frågan om kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. En av konstitutionsutskottets uppgifter i det enskilda fallet är att tillse att riksdagens tolkning och tillämpning av subsidiaritetsprincipen är konsekvent. I normal- fallet bör inte konstitutionsutskottet göra någon egen prövning i sak av fack- utskottets yttrande. Gränsdragningen mellan konstitutionsutskottets och fack- utskottets uppgifter får utvecklas i praxis, men huvudansvaret för subsidiari- tetsprövningen bör åvila fackutskotten.
Om konstitutionsutskottet finner att det aktuella förslaget strider mot sub- sidiaritetsprincipen föreslår konstitutionsutskottet kammaren att avge ett motiverat yttrande till EU:s institutioner. Om konstitutionsutskottet inte finner
12 Som redovisas nedan kan dock lagförslaget prövas av konstitutionsutskottet på eget initiativ eller efter anmälan av enskild ledamot. Vidare kan 115 ledamöter få till stånd en prövning.
60
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
anledning att föreslå kammaren att avge ett motiverat yttrande meddelar konstitutionsutskottet kammaren och fackutskottet det genom ett protokolls- utdrag.
Om konstitutionsutskottet uppmärksammar en fråga som fackutskottet inte anser bör föranleda något motiverat yttrande kan konstitutionsutskottet på eget initiativ föreslå kammaren att ett motiverat yttrande bör avges. Fackut- skottet skall anmodas att yttra sig till konstitutionsutskottet innan förslaget till kammaren avges. Om konstitutionsutskottet efter att ha inhämtat yttrande från fackutskottet anser att frågan inte bör prövas av kammaren är ärendet därmed avslutat. Skälen bör anges i ett protokollsutdrag som tillställs berört fackut- skott.
En enskild ledamot bör ha rätt att anmäla till konstitutionsutskottet om le- damoten anser att ett kommissionsförslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Anmälan bör ske inom tio dagar efter det att kommissionsförslaget översänts till riksdagen. Konstitutionsutskottet har då att pröva frågan, men behöver inte motivera sitt ställningstagande om det inte anser att någon åtgärd är påkallad. Av konstitutionsutskottets protokoll skall dock framgå att den enskilde leda- motens anmälan har prövats.
Konstitutionsutskottet avgör med sedvanliga omröstningsregler i utskottet (se 4 kap. 15 och 16 §§ RO) om utskottet skall avge ett betänkande med för- slag om motiverat yttrande till kammaren. Om 115 ledamöter begär att konsti- tutionsutskottet skall avge ett betänkande i en viss fråga skall dock konstitu- tionsutskottet vara skyldigt att göra det. Därmed kan en minoritet i riksdagen få frågan prövad i kammaren. Antalet ledamöter, 115 stycken, är samma antal som enligt gällande riksdagsordning kan begära att ett uppehåll i kammarens arbete skall avbrytas. Talmannen är enligt 2 kap. 6 § RO skyldig att inom tio dagar från det att en sådan begäran framställs kalla kammaren till sammanträ- de, något som blir aktuellt om behandlingen av subsidiaritetsfrågan i konstitu- tionsutskottet äger rum t.ex. under sommaren. Om 115 ledamöter enligt den nu föreslagna regleringen begär att konstitutionsutskottet skall avge ett betän- kande till kammaren förutsätts kammaren behandla konstitutionsutskottets betänkande innan subsidiaritetskontrollens tidsfrist om sex veckor gått ut.
Riksdagens kontroll av subsidiaritetsprincipen kommer att kräva goda och ofta informella kontakter mellan konstitutionsutskottet och fackutskotten. Vidare kommer krav att ställas på snabb information från regeringen. Utskot- tens rätt till information från regeringen om
13 Beretning om reform af Folketingets behandling af
61
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
tjäna som ett riktmärke också för svensk del, även om det i enskilda fall kan finnas anledning att få snabbare information än så. Samtidigt skall framhållas att den information som är av vikt i detta tidiga skede rör just subsidiaritets- principen. Om regeringen finner det lämpligt kan den i t.ex. en särskild pro- memoria meddela berört utskott och konstitutionsutskottet sin syn på försla- gets överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen. Regeringen kan åter- komma om övriga aspekter på förslaget inom den normala femveckorsgrän- sen för faktapromemorior.
Subsidiaritetskontrollen föranleder nya paragrafer i riksdagsordningens ti- onde kapitel. I paragraferna anges också vissa andra bestämmelser i riksdags- ordningen som är tillämpliga vid behandlingen.
3.7.5 Förberedelser för kommande förslag samt kontakter med andra parlament
Under våren 2005 arrangerade COSAC en försöksverksamhet med subsidiari- tetskontroll av tredje järnvägspaketet. I riksdagen deltog trafikutskottet, lagut- skottet och konstitutionsutskottet i försöket. En erfarenhet var att det är vikigt att vara väl förberedd när förslaget kommer och tidsperioden om sex veckor börjar löpa. Det är också angeläget med goda kontakter med andra nationella parlament. Vidare visade försöket att granskningen av förslag ur subsidiari- tetssynpunkt kan ge upphov till överväganden rörande andra aspekter av förslaget.
Kommittén kan konstatera att perioden om sex veckor är inte särskilt lång för behandling i riksdagen. Om ett yttrande skall avges skall fackutskott, konstitutionsutskottet samt kammaren hinna fatta beslut under den tiden. Det är därför viktigt att riksdagen är väl förberedd när kommissionens förslag inkommer. Som redovisats ovan presenterar kommissionen varje höst (nor- malt i november) ett arbets- och lagstiftningsprogram där de förslag som kommissionen avser att lägga fram under det kommande året redovisas. I samrådsdokument (bl.a. grön- och vitböcker) redovisar kommissionen preli- minära förslag. Riksdagskommitténs förslag om att både arbetsprogrammet och grön- och vitböcker skall ägnas ökad uppmärksamhet i riksdagen skapar förutsättningar för inte minst utskotten att vara väl förberedda när en subsidia- ritetskontroll av nya lagförslag skall ske.
De flesta förslag torde komma att vara oproblematiska ur subsidiaritets- synpunkt. En möjlighet är att ett utskott delegerar till ordföranden eller till presidiet att under vissa perioder, t.ex. under sommaren, fatta beslut om att inte föra frågor vidare till konstitutionsutskottet. De vanliga reglerna om att utskottet sammanträder på kallelse av ordförande och att ordföranden skall kalla utskottet till sammanträde om minst fem ledamöter av utskottet begär det gäller (RO 4.12.1). Om utskottet skall avge ett yttrande till konstitutions- utskottet måste utskottet sammanträda.
Det är viktigt att information om de nationella parlamentens hantering av enskilda frågor kan spridas dem emellan. Riksdagen är aktiv i det samarbete
62
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
mellan parlamenten som syftar till att utveckla kontakterna inte minst mellan fackutskotten. Informationsutbyte och kontakter mellan parlament är frågor som diskuteras på talmansmöten och på COSAC:s möten.
IPEX (Interparliamentary EU information exchange) kommer att ge en överskådlig bild över förslag som ett eller flera parlament anser kan vara tveksamma ur subsidiaritetssynpunkt.
3.7.6 Kontakter med kommunal och regional nivå
Sveriges Kommuner och Landsting (Svenska Kommunförbundet och Lands- tingsförbundet i samverkan) har, med hänvisning till subsidiaritetsprincipen, i kontakter med Riksdagskommittén uttryckt önskemål om ett regelbundet samråd med riksdagen om
Den kommunala självstyrelsen är fundamental i det svenska statsskicket. Redan i regeringsformens första paragraf anges den svenska folkstyrelsen förverkligas genom, jämte ett representativt och parlamentariskt styrelseskick, kommunal självstyrelse. Kommunerna får, enligt 1 kap. 7 § RF, ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter.
I det levande statsskicket har kommunerna en angelägen uppgift. Kommu- nerna är genom sin närhet till medborgarna viktiga för medborgarnas förtro- ende för det offentliga. Det är samtidigt påtagligt att den kommunala nivån ofta berörs av
I det konstitutionella fördragets protokoll om subsidiaritetsprincipen anges att varje nationellt parlament skall i förekommande fall samråda med de regi- onala parlament som har lagstiftande befogenhet.
Även om den regionala nivån i Sverige inte har lagstiftande befogenhet i den mening som åsyftas i nämnda protokoll vill kommittén framhålla att den kommunala och regionala nivån har en viktig roll att spela i subsidiaritetsfrå- gorna. Normalt kan man förvänta sig att riksdagens partier har kontakter med sina kommunala och regionala partiorganisationer och den vägen inhämtar information om eventuella subsidiaritetsproblem ur kommunal eller regional synvinkel. Självfallet svarar varje parti självt för dessa kontakter. Det finns också representanter från svenska partier i Regionkommittén, som är ett exi- sterande forum för regionala intressen inom EU.
Det kan också vara aktuellt med kontakter mellan Sveriges Kommuner och Landsting och riksdagens utskott. Sveriges Kommuner och Landsting har självfallet möjlighet att kontakta berörda utskott om man finner att ett förslag kan strida mot subsidiaritetsprincipen. Utskotten kan också ta initiativ till kontakter i relevanta fall.
Det ligger i alla berörda parters intresse att kontakterna präglas av genero- sitet och öppenhet. De administrativa rutinerna skall underlätta kontakterna. En möjlighet är att ha möten på tjänstemannanivå om kommissionens arbets- program där viktiga frågor identifieras. Dessa möten kan följas av kontakter på politisk nivå.
63
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
Det finns dock inga skäl att reglera kontakterna med Sveriges Kommuner och Landsting i särskild ordning. I likhet med vad som gäller för kontakter med andra organisationer bör således inte någon reglering ske.
3.7.7
Den subsidiaritetskontroll som skisserats ovan innebär en lämplighetspröv- ning av åtgärder på
Samtidigt har konstitutionsutskottet ett särskilt ansvar för att grundlagarna upprätthålls. Det är viktigt att berört fackutskott uppmärksammar konstitu- tionsutskottet på förslag som kan vara problematiska ur grundlagssynpunkt.
Genom att konstitutionsutskottet får en sammanhållande roll i subsidiari- tetsprövningen ökar förutsättningarna för att konstitutionsutskottet blir med- vetet om
Också i andra faser av
3.7.8 Möjligheten att väcka talan vid domstolen
I det nya
portionalitetsprinciperna sägs följande (artikel 8, kursiv här):
Europeiska unionens domstol är behörig att pröva en talan om åsidosät- tande, genom en europeisk lagstiftningsakt, av subsidiaritetsprincipen, vilken talan enligt villkoren i artikel
Talan skall väckas inom två månader efter det att rättsakten antagits. Det är samma tidsgräns för väckande av talan som i gällande fördrag.
Riksdagen kan redan i dag genom ett tillkännagivande uppmana regering- en att väcka en fråga vid
Enligt kommitténs bedömning krävs inte någon ändring av riksdagsord- ningen med anledning av denna bestämmelse. Gällande regler om utskottsini- tiativ innebär att ett utskott kan utan att någon motion föreligger föreslå
64
3 RIKSDAGENS ARBETE MED
kammaren ett tillkännagivande till regeringen med en uppmaning att väcka talan vid
Möjligheten till prövning vid domstolen pekar dock på vikten av att utskot- ten följer vilken lagstiftning som antas inom EU. Om riksdagen har avgivit ett motiverat yttrande i en viss fråga är det naturligt att berört utskott noga följer hur frågan hanteras på
3.7.9 Övriga frågor med anledning av det nya fördraget
Invändning mot övergång till beslut med kvalificerad majoritet
Det nya
Ett nationellt parlament kan lägga in ett veto mot att passerellen används. Varje initiativ om att passerellen skall utnyttjas skall översändas till de natio- nella parlamenten. Om ett parlament har invändningar inom sex månader från det att ett förslag om att passerellen skall utnyttjas har översänts faller försla- get.
Man torde kunna förvänta sig att det kommer att bli få förslag om att ut- nyttja passerellen. Det synes onödigt att inrätta särskilda procedurer för detta. En rimlig ordning är att ha motsvarande regler i riksdagen för förslag om passerellen som för subsidiaritetskontrollen. En sådan ordning innebär att berört fackutskott behandlar förslaget och meddelar det sammanhållande organet om fackutskottet anser att förslaget bör avvisas. Det sammanhållande organet kan föra frågan vidare till kammaren.
Det skall vidare påpekas att innan regeringen i Europeiska rådet har biträtt att passerellen används skall samråd ha skett med
Förslaget innebär att det införs en ny paragraf i riksdagsordningen som an- ger att initiativ enligt artikel
Framtida konvent
Regeringskonferensens slutöverenskommelse innebär att framtida fördrags- ändringar normalt skall förberedas av ett konvent med representanter för bl.a. nationella parlament (artikel
65
2005/06:RS3 3 RIKSDAGENS ARBETE MED
tills (om stadgan för grundläggande rättigheter samt framtidskonventet) har riksdagsstyrelsen utsett ledamöterna.
Enligt Riksdagskommitténs uppfattning finns det inte skäl att ändra ord- ningen att riksdagsstyrelsen utser ledamöter till konvent av det slag som här är aktuellt.
Riksdagsordningen i övrigt
I tilläggsbestämmelserna 4.6.2 och 5.12.1 nämns utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen. Vid det nya fördragets ikraftträdande bör ut- giftsområdet ändra namn till Avgiften till Europeiska unionen.
Förslaget om ändringar av riksdagsordningen med anledning av det nya för- draget bör inte föras fram till riksdagen för närvarande.
I bilaga 2 Fördragsanknutna frågor redovisas vilka ändringar i riksdagsord- ningen som bör genomföras om fördraget skulle träda i kraft. I bilaga 2 finns också en författningskommentar i den delen.
66
2005/06:RS3
4 Riksdagens interparlamentariska samarbete
4.1 Inledning
Riksdagen hanterar alltfler internationella frågor i sitt dagliga arbete. Inom skilda politikområden aktualiseras, till följd av internationaliseringen, EU:s fördjupning och utvidgning och den snabba samhällsutvecklingen efter kalla krigets slut, internationella aspekter. Det internationella beroendet skapar både begränsningar och möjligheter. I en formell mening kan internationalise- ringen synas begränsa utrymmet för riksdagens beslutsfattande. Reellt skapar dock internationaliseringen utrymme samt nya förutsättningar för riksdagen och dess ledamöter att utöva påverkan också på andra arenor än den nationel- la. Samtidigt som internationella frågor har blivit allt viktigare för parlamen- tens vardagliga arbete har parlamenten blivit allt viktigare i den internationel- la politiken.
Riksdagskommittén konstaterade 2001 i sitt förslag till riksdagen14 att den ökade internationaliseringen inte bara tar sig uttryck i inrättandet av nya insti- tutionella forum för det parlamentariska samarbetet i Europa. Internationalise- ringen har också fått genomslag i det ordinarie riksdagsarbetet. Särskilt lyftes fram att utskotten i sina betänkanden uppmärksammar internationella aspekter och att riksdagsledamöternas internationella kontakter ökar.
Riksdagsledamöternas internationella engagemang i olika nätverk, i inter- parlamentariska sammanhang och i utskottskontakter får konsekvenser för riksdagen både i ökad arbetsbelastning och stigande kostnader. I flera parla- ment i Europa och inom interparlamentariska församlingar har initiativ tagits för effektivare samarbetsformer.
Nära en tredjedel av riksdagens ledamöter är aktiva i någon av de parla- mentariska församlingarna; omkring 120 ledamöter har delegationsuppdrag. Ökningen av de fasta delegationsuppdragen har varit relativt begränsad ge- nom åren, främst beroende på att de gamla församlingarna (Interparlamen- tariska unionen, Europarådets parlamentariska församling och Nordiska rådet) står för den större delen av uppdragen. 1992 tillkom ESK/OSSE- delegationen, från 1995 reglerades deltagandet i Västeuropeiska unionens församling och Natoförsamlingen. Det är först med den innevarande valperi- oden som antalet uppdrag har ökat, dels genom att Natodelegationen utökats och liksom
14Riksdagen inför
67
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
Flertalet av de interparlamentariska församlingarna bildades i en jämfört med nu helt annat politisk situation under specifika geopolitiska förutsätt- ningar efter andra världskriget och under kalla kriget. Nya parlamentariska församlingar har tillkommit senare utan att redan etablerade församlingar har rationaliserats eller ändrat arbetsformer. I en ny situation söker flera parla- mentariska församlingar nya uppgifter och samarbetspartner och vidgar sitt uppdrag i förhållande till ursprungliga syften och mandat. Det ökar risken för duplicering av aktiviteter och även konkurrens mellan församlingarna.
Förutom deltagandet i parlamentariska församlingar deltar riksdagen och dess ledamöter på olika sätt i interparlamentariskt och internationellt samar- bete.
Ända sedan Sverige blev medlem i Förenta nationerna har riksdagsledamö- ter varit inkluderade i regeringsdelegationen till generalförsamlingens höst- sessioner. Samma förhållande gäller sammansättningen av delegationer till flera av de stora
Det interparlamentariska samarbetet omfattar också bistånds- och utveck- lingssamarbete med ekonomiskt stöd från Styrelsen för internationellt utveck- lingssamarbetet (Sida). Riksdagen har sedan tidigare haft samarbeten med Vietnam och Östtimor. Riksdagens bistånds- och utvecklingssamarbete är för närvarande föremål för vissa överväganden.
Internationaliseringen är särskilt tydlig för talmannen. Det internationella utbytet har vuxit i stor omfattning. Talmansresor med deltagande från olika utskott inom riksdagen har på senare år etablerats som en form för riksdagens och utskottens internationella utbyte.
Också för utskotten är internationaliseringen och europeiseringen tydlig. På annat håll i betänkandet har utskottens arbete med
Ledamöternas och partigruppernas internationella kontakter och interpar- lamentariska samarbete ökar. Riksdagsledamöternas stipendieresor utgör ett
15Utrikesutskottet har i hithörande frågor tagit fram två rapporter som ett led i sitt arbete med uppföljning och utvärdering: En uppföljning och utvärdering av FN:s världskonferenser under
16Riksdagsledamöter har t.ex. deltagit vid WTO:s ministermöten i Singapore 1996, i Seattle 1999, i Qatar 2001 och i Mexico 2003. Två ledamöter kommer att ingå i re- geringens delegation vid WTO:s ministermöte i Hongkong i december 2005. Ett yt- terligare exempel där riksdagsledamöter har ingått i regeringsdelegationer är över- synskonferensen om
68
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
viktigt bidrag till möjligheterna för enskilda ledamöter att utveckla internatio- nella kontakter.
Inom parlamentariska nätverk som Global Legislators Organisation for a Balanced Environment (Globe), Parliamentarians for Global Action (PGA) och European Parliamentarians for Africa (Awepa) är också många svenska riksdagsledamöter engagerade. Ett växande intresse kan noteras bland riksda- gens ledamöter för parlamentariska vänskapsföreningar och nationella samar- betsgrupper inriktade på kontakter med ett visst land.
Omfattningen av och kostnaderna för delegationernas, partigruppernas, ut- skottens och de enskilda ledamöternas samtliga internationella kontakter och engagemang är svåra att överblicka. Detsamma gäller riksdagens bistånds- och utvecklingssamarbete.
En väsentlig del av riksdagens internationella verksamhet har alltså genom åren gällt de interparlamentariska församlingarna och kanaliserats genom riksdagens delegationer. I takt med de internationella frågornas ökande ge- nomslag i samhället och EU:s utvidgning har engagemanget breddats men fortfarande utgör delegationsarbetet en betydande del av de internationella kontakterna och följaktligen av riksdagens kostnader och arbetsinsatser. I det följande fokuseras framställningen och kommitténs överväganden på riksda- gens interparlamentariska delegationer. Riksdagens kostnader för samarbetet inom de interparlamentariska församlingarna beräknas till omkring 22 miljo- ner kronor för 2005, varav knappt 14 miljoner avser obligatoriska bidrag till tre församlingar (Nordiska rådet,
4.2 Utredningsbehovet
Riksdagens arbete med
Redan 2001 konstaterade Riksdagskommittén att den ökade internationali- seringen ställer nya krav på riksdagen och dess arbetsformer. Riksdagsstyrel- sen uppdrog år 2001 åt riksdagsdirektören att utreda de internationella delega- tionernas verksamhet i olika avseenden. En arbetsgrupp tillsattes för att utreda och lämna förslag i frågan. Arbetsgruppen lämnade i oktober 2002 en redo- visning av den kartläggning som gjorts liksom en redogörelse för gruppens överväganden och förslag.17 Kommittén anser att det nu kan vara motiverat att överväga i vad mån ytterligare erfarenheter har vunnits som motiverar en ny översyn i några avseenden.
17 Rapport om riksdagens internationella delegationer (Utredningsrapport 2002/03:DelUt).
69
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
I tidigare avsnitt har kommittén redovisat sina ställningstaganden om hur riksdagen bör arbeta med
I arbetet med
Också internationellt har pågått, och pågår, ett utredningsarbete om refor- mering och rationalisering av det interparlamentariska samarbetet, på europe- isk nivå såväl som regionalt i Norden, Östersjöområdet och norra Europa.
Samarbetet mellan de nationella parlamenten i EU inom ramen för talmän- nens årliga möten, den s.k. Atenprocessen, är ett sådant exempel. Vidare öppnas under 2006 en webbaserad plattform för elektroniskt utbyte av EU- information mellan parlamenten i EU i syfte att underlätta samarbetet mellan parlamenten. Det sker inom ramen för IPEX (Interparliamentary EU informa- tion exchange) som har tillkommit på initiativ av
Kommittén har i ett föregående avsnitt om riksdagens arbete med EU- frågor redovisat sin uppfattning om vikten av att åstadkomma ett större eko- nomiskt och tidsmässigt utrymme för arbetet med
18 Riktlinjer för interparlamentariskt samarbete antagna av
70
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
Kommittén har bedömt det som angeläget att denna granskning omfattar riksdagens internationella verksamhet och dess relation till det dagliga riks- dagsarbetet och hur förankringen och återkopplingen av det internationella samarbetet sker. Avsikten har varit att bedöma relevansen av nuvarande in- riktning av det internationella samarbetet för den moderna riksdagens arbets- former. Därigenom skulle översynen kunna leda fram till ett mer optimalt utnyttjande av knappa personalmässiga, tidsmässiga och ekonomiska resurser.
4.3 Riksdagens delegationer till de interparlamentariska församlingarna
Den följande framställningen fokuseras på de sju interparlamentariska för- samlingar och två parlamentariska konferenser som riksdagen är medlem av: Nordiska rådet (NR), Europarådets parlamentariska församling (ER), OSSE:s parlamentariska församling (OSSE), Interparlamentariska unionen (IPU), Västeuropeiska unionens (VEU) församling, Natos parlamentariska försam- ling (Nato), Parlamentariska församlingen för
I tabell 4.1 lämnas en schematisk presentation av de interparlamentariska delegationerna utifrån uppgifter om när de internationella församlingarna bildades, hur riksdagens delegationer utses och hur de rapporterar till riksda- gen m.m. I tabellen finns också grundläggande uppgifter om budgetens stor- lek för respektive delegation.
71
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
Tabell 4.1 Schematisk sammanställning över de interparla- mentariska församlingar och parlamentariska kon- ferenser som riksdagen är medlem av
Församlingar/ |
|
|
|
|
|
|
|
Öster- |
Arkt |
|
Delegationer |
NR |
ER |
OSSE |
IPU |
Nato |
VEU |
EMPA |
|||
sjö |
konf |
|||||||||
Grundad/verksamhet |
1952 |
1949 |
1991 |
1889 |
1955 |
1954 |
2003 |
1991 |
1993 |
|
inledd |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Antal medlemsparlament*) |
5 (+3) |
46 |
55 |
140 |
39 |
28 |
35 |
11 |
8 |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
(+11) |
|
|
Status för riksdagens |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
medverkan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
x |
x |
x |
x |
|
|
x |
x |
x |
||
|
|
|
|
x |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
x |
|
|
|
||
Delegationsstorlek**) |
20 |
6 |
8 |
9 |
5 |
2 |
3 |
5 |
5 |
|
Väljs/utses av |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
x |
x |
x |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
x |
x |
x |
x |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
x |
x |
||
Rapporterar till |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
x |
x |
x |
|
|
|
|
|
|
||
|
|
|
x |
x |
x |
x |
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
x |
x |
||
Budget 2005 (i tusental |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
SEK) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
12100 |
|
730 |
790 |
|
|
|
|
|
||
2 830 |
2 800 |
1 000 |
830 |
600 |
0 |
235 |
(175) |
(175) |
||
samarbete++) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Kommentar: *) Siffror inom parentes avser självstyrande områden, regionala för- samlingar. **) Ordinarie ledamöter; fasta delegationer har samma antal suppleanter.
***) Riksdagsstyrelsen beslutar om fast partimässig sammansättning, partierna utser delegater. +) Inom ramen för Nordiska
Majoriteten av de interparlamentariska församlingarna har funnits länge. De tillkom i en annan politisk situation och söker nu med bevarad identitet an- passa sig till nya krav och nya samarbetsformer. Det gäller särskilt Nordiska rådet, Europarådets parlamentariska församling,
Den politiska utvecklingen och kraven på ett parlamentariskt engagemang gör att områden har skapat nya forum. Nyare parlamentariska församlingar, som
Många av församlingarna har överenskommelser om samarbete och är re- presenterade vid varandras större möten, medan avtal som reglerar ansvars-
72
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
områden dem emellan är sällsynta. Den nya europeiska samarbetsstrukturen har föranlett församlingar att vidga sitt uppdrag i förhållande till ursprungliga syften och mandat, vilket ytterligare aktualiserat behovet av rationalisering. Europaråds- och
Samarbetet mellan Europarådet och OSSE stod i fokus vid Europarådets toppmöte i maj 2005, och en gemensam deklaration antogs som också upp- manade de parlamentariska församlingarna till ökat samarbete.
Det regionala interparlamentariska samarbetet i norra Europa diskuteras för närvarande i olika sammanhang, och olika former för samarbetet utreds inklusive ett fastare parlamentariskt samarbete i Östersjöregionen. EU:s ut- vidgning har medfört ändrade förutsättningar för samarbetet i regionen och ett ökande behov av samarbete i Nordens närområde österut. De interparlamenta- riska församlingar och konferenser som berörs är Nordiska rådet, Parlamenta- riska Östersjökonferensen, Baltiska församlingen, Arktiska parlamentariker- konferensen och Västnordiska rådet.
Omfattningen av delegationsarbetet varierar, beroende på bl.a. församling- arnas mandat, verksamhet och mötesfrekvens och på ledamöternas uppdrag i utskotten, som rapportörer och som valobservatörer. Det är de sedan länge etablerade församlingarna Nordiska rådet och Europarådets parlamentariska församling som har den bredaste verksamheten och flest möten.
Riksdagens möjligheter att påverka kostnaderna begränsas av regler och beslut i respektive församling eller regeringsorgan om delegationsstorlek, mötesfrekvens och mötesplats etc. På senare tid har besparingar i delega- tionskostnader kunnat göras genom utnyttjande av rabatterade flygbiljetter.
Riksdagen utser delegationer till tre av de interparlamentariska försam- lingarna, Nordiska rådet samt Europarådets och OSSE:s parlamentariska församlingar. Övriga delegationer utses av riksdagsstyrelsen. Partigrupperna i riksdagen nominerar ledamöter.
De delegationer som väljs av riksdagen lämnar en årlig redogörelse för verksamheten som bereds i utrikesutskottet och debatteras i kammaren. Övri- ga delegationer rapporterar årligen till riksdagsstyrelsen. Delegationerna informerar också löpande under året i olika former. Respektive delegations sekreterare rapporterar från plenarsessioner och viktigare möten i form av minnesanteckningar som delges delegationen men också berörda riksdagsut- skott och departement. Antagna rapporter och resolutioner delges på samma sätt.
Kopplingen mellan det interparlamentariska samarbetet och det dagliga riksdagsarbetet får sägas vara begränsad. Den förankring i riksdagens fackut- skott som kan förekomma sker huvudsakligen på initiativ av enskilda ledamö- ter och samma gäller återrapporteringen direkt i utskotten. Nordiska rådets svenska delegation har uttryckligen givit delegationsmedlemmarna ansvar för att informera sina kolleger i respektive riksdagsutskott. Det finns en strävan i delegationerna till ökade kontakter och bättre utnyttjande av erfarenheterna från det internationella arbetet.
73
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
De parlamentariska församlingarna rapporterar kontinuerligt och utförligt om sin verksamhet i skrift och via sina omfattande hemsidor. Man informerar återkommande de nationella parlamenten om rekommendationer och beslut men överlämnar åt parlamenten och delegationerna att verka för att innehållet i resolutionerna kommer till berörda utskotts kännedom.
I det följande redovisas utöver basfakta om respektive församling och de- legation bl.a. omfattningen av församlingarnas och delegationernas verksam- het, kostnader för riksdagen, förankring i riksdagsarbetet och återkoppling till riksdagens utskott, arbetsfördelningen mellan församlingarna och risker för dubbelarbete, möjligheter till rationalisering av församlingarnas verksamhet och delegationsarbetet, tänkbara besparingar samt några aktuella utmaningar som respektive församling och delegation står inför.
4.3.1 Nordiska rådet
Nordiska rådet (NR) bildades 1952. Dess verksamhet regleras i Helsingfors- avtalet, samarbetsöverenskommelsen mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige från 1962, med senare ändringar. Nordiska rådet är ett samar- betsorgan för de nordiska ländernas parlament och regeringar. Det tar initiativ i nordiska samarbetsfrågor och är ett rådgivande och kontrollerande organ i frågor som rör samverkan mellan de nordiska länderna inklusive de själv- styrande områdena Färöarna, Grönland och Åland. Rådet avger rekommenda- tioner och yttranden till Nordiska ministerrådet, regeringarnas samarbetsorgan och till de nordiska ländernas regeringar. En viktig funktion är kontrollen av att regeringarna lever upp till besluten om nordiskt samarbete.
Nordiska rådet består av 87 medlemmar valda av de nordiska parlamenten. Även regeringsrepresentanter ingår, dock utan rösträtt. Nordiska rådets svenska delegation har tjugo ledamöter och lika många ersättare. Val av dele- gation förrättas årligen av riksdagen efter nominering av partierna. Inom delegationen utses ett arbetsutskott som bl.a. förbereder delegationens möten.
Plenarförsamlingen, som är rådets högsta beslutande organ, håller ordina- rie session en gång per år. Därutöver förekommer extra sessioner och tema- möten. Vid sessionerna deltar också företrädare för regeringen. Frågor som behandlas i plenarförsamlingen förbereds i något av de fem utskotten. Samla- de presidie- och utskottsmöten äger rum fem gånger per år. Nordiska rådet har ett sekretariat i Köpenhamn.
I Nordiska rådet finns fyra tvärnordiska partigrupper. Det är partigrupper- na som fördelar sina respektive medlemmar på utskott.
Mellan sessionerna är presidiet det högsta beslutande organet. Rådet leds av presidenten och (på försök sedan 2004) även en vice president. Svenska delegationen innehar presidentposten vart femte år och har dessutom en eller flera ordförandeposter i utskott, kommittéer och arbetsgrupper.
Riksdagen finansierar såväl Sveriges andel av Nordiska rådets budget som den svenska delegationens budget för deltagande i det nordiska samarbetet. Sveriges andel är för närvarande 31,9 %. Riksdagen har för 2005 budgeterat 12,1 miljoner kronor för det fasta bidraget och 2,83 miljoner för svenska
74
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
delegationens kostnader. I det fasta bidraget ligger bl.a. stöd till de politiska partierna och finansiering av det parlamentariska Östersjösamarbetet.
Svenska delegationen lämnar årligen en redogörelse för verksamheten till riksdagen. Berättelsen, som inkluderar det arktiska samarbetet och Östersjö- samarbetet, bereds i utrikesutskottet och debatteras i kammaren tillsammans med regeringens skrivelse om nordiskt samarbete. Löpande verksamhet do- kumenteras utförligt i mötesrapportering från rådssekretariatet och de natio- nella delegationerna. Det finns en strävan från Nordiska rådets sida att öka informationen till de nordiska parlamenten. Rekommendationer och fram- ställningar översänds till berörda utskott och departement, och rapportörer utses för att följa upp antagna rekommendationer. För att förbättra förank- ringen i riksdagens utskott har den svenska delegationen givit delegations- medlemmar ansvar för att informera sina kolleger i respektive riksdagsutskott. Berörda utskott inbjuds att delta i temakonferenser.
Nordiska rådet har omfattande kontakter med andra internationella organi- sationer, i första hand i norra Europa men också med Europarådets parlamen- tariska församling,
Nordiska rådets arbetsformer och samarbetsområden har genom åren varit föremål för diskussion och utvärderingar. Den ursprungliga ämnesinriktade utskottsindelningen har genomgått förändringar, men man är nu tillbaka till fem fackutskott. Bakgrunden har ofta varit förändringar i omvärlden, som när utrikes- och säkerhetspolitiska frågor på
För att se över verksamhetens innehåll och arbetsformer i ljuset av EU- utvidgningen tillsattes en ny arbetsgrupp under 2004, Framtidsgruppen, vars förslag diskuteras för närvarande.
En dialog har inletts mellan rådets presidium och de nordiska parlamentens talmän. Fokus i diskussionerna har hittills varit på budgetbehandlingen, bud- getens storlek och andel av den totala budgeten för det interparlamentariska samarbetet. Andra viktiga frågor som lyfts fram i diskussionen och där sam- syn kunnat nås gäller förankringen och återkopplingen i de nationella parla- menten av det nordiska samarbetet och samordningen av de nordliga parla- mentariska samarbetsorganen i framtiden.
75
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
4.3.2 Europarådets parlamentariska församling
Europarådet grundades 1949. Det är en europeisk samarbetsorganisation som vid grundandet hade tio medlemsländer, bland dem Sverige. I dag är antalet 46 och inkluderar de 25
Den parlamentariska församlingen inrättades samtidigt som Europarådet. Församlingen är ett debattforum för frågor på i stort sett alla områden som behandlas i ett nationellt parlament, med undantag av försvarsfrågor. Försam- lingen var pådrivande i Europarådets utvidgning till länderna i Central- och Östeuropa genom att bygga upp relationer till de nya lagstiftande församling- arna och har därigenom bidragit till att förbereda dem för medlemskap. Upp- följningen av att nya medlemsländer efterlever gjorda åtaganden är en viktig funktion både för regeringsrepresentanter i rådet och för de folkvalda i för- samlingen.
Europarådets parlamentariska församling har 315 ledamöter och lika många ersättare. Församlingen möts årligen i fyra veckolånga delsessioner i Strasbourg där Europarådet har sitt säte och där församlingen har sitt stora sekretariat. Både ordinarie ledamöter och ersättare deltar i delsessionerna. Församlingen har tio fackutskott som förbereder rapporter till sessionerna och har en omfattande mötesverksamhet. Vid en reformering av utskottens arbete nyligen minskade antalet utskott något, men i stället tillkom fler underutskott. Utskotten sammanträder såväl under som mellan delsessionerna, växelvis i Strasbourg, Paris och olika medlemsländer.
Församlingens ledning består av presidenten som väljs årligen med maxi- merad ämbetsperiod på tre år samt ständiga utskottet som inkluderar de natio- nella delegationernas ordförande.
Riksdagens delegation väljs av kammaren för mandatperioden efter nomi- nering av riksdagspartierna. Den svenska delegationen har sex medlemmar och sex ersättare. De senare deltar i verksamheten i samma utsträckning som de ordinarie. Riksdagens representanter har många olika uppdrag, för närva- rande ett 60 i utskotten, och deltar regelbundet i plenar- och utskottsmöten, konferenser och valövervakningsuppdrag.
Delegationen lämnar en årlig redogörelse till riksdagen. Berättelsen bereds i utrikesutskottet och debatteras i kammaren tillsammans med regeringens skrivelse om verksamheten i Europarådets ministerkommitté.
För Europarådsdelegationens kostnader för resor, uppehälle och arvoden har riksdagen budgeterat 2 800 000 kr för år 2005. Sveriges andel av Europa- rådets budget inklusive budgeten för den parlamentariska församlingen finan- sieras över anslag som disponeras av regeringen. Sveriges andel av Europarå- dets budget uppgår år 2005 till 2,22 % och finansieras över utgiftsområde 5 Internationell samverkan. I beräkningen av medlemsstaternas andelar tas hänsyn till befolkningsmängd och BNP. Församlingens anslag för 2005 upp-
76
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
går till drygt 15 miljoner euro, varav Sveriges andel utgörs av ca 330 000 euro.
Europarådets snabba omvandling till en numerärt större men mindre ho- mogen organisation ställer krav på ett förtydligande av rådets och församling- ens roller, förändringar i verksamheten och nya arbetsformer. Det finns en medvetenhet både i rådet och i församlingen om behovet av koncentration och begränsning efter de senaste årens expansion till nya sakområden och nya geografiska områden, och ett arbete med att slå fast prioriteringar för framti- den har inletts. Det finns skilda uppfattningar i medlemskretsen om inrikt- ningen; det finns de som vill fokusera på Europarådets kärnområden: mänsk- liga rättigheter, demokrati och rättsfrågor, medan andra förespråkar en bredd- ning av aktiviteterna. Som en följd av förändringarna i Europas samarbets- strukturer efter EU:s utvidgning finns också ett behov att granska samarbets- former och arbetsfördelning mellan de europeiska organisationerna och de parlamentariska församlingarna. Europarådet för diskussioner med OSSE och med Europaparlamentet med syftet att bättre definiera roller och undvika dubbelarbete. Vid Europarådets toppmöte i maj 2005 slogs fast mål och prio- riteringar för framtiden innebärande starkare fokus på kärnfrågorna MR, demokrati och rättsstatlighet. Samarbetet mellan Europarådet och OSSE stod i fokus, och en gemensam deklaration antogs som också uppmanade de båda parlamentarikerförsamlingarna till ökat samarbete.
4.3.3 OSSE:s parlamentariska församling
OSSE, Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa, är ett organ för säkerhetspolitisk dialog och samverkan i Europa. Organisationen, som från 1975, har 55 medlemsstater, även utomeuropeiska som USA och Kanada. I centrum för dess verksamhet står åtgärder för krishantering och konfliktföre- byggande, mänskliga rättigheter och skydd för nationella minoriteter. OSSE:s parlamentariska församling inrättades 1991. Den består av parlamentariker från samtliga OSSE:s medlemsstater, 317 ledamöter och samma antal ersätta- re. Församlingen som är formellt fristående från OSSE:s övriga institutioner granskar OSSE:s verksamhet och följer upp teman som tas upp vid organisa- tionens möten.
77
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
vintermötet. Ledningen utövas av presidenten, som väljs på ett år med möj- lighet till ett omval, och av det ständiga utskottet. Med ett relativt snabbt roterande presidentskap kommer församlingens sekretariat i Köpenhamn och generalsekreteraren att stå för kontinuiteten och får därigenom stort inflytande över verksamheten.
Riksdagens delegation till
Riksdagen finansierar såväl Sveriges andel av
Den förändrade europeiska samarbetsstrukturen har inneburit att medlem- skap i de olika europeiska organen alltmer sammanfaller. OSSE tangerar flera andra organisationers verksamhet (jfr ovan Europarådet) men är samtidigt den enda av de regionala organisationerna som särskilt behandlar säkerhetspolitik där både USA och Ryssland är fullvärdiga medlemmar. I Centralasien är OSSE en viktig aktör.
Inom organisationen pågår för närvarande ett arbete med att identifiera en ny framtida roll. Erfarenheter av insatser för den demokratiska utvecklingen på Balkan och av valövervakning har visat på områden där OSSE- församlingen kan verka tillsammans med andra organ, i första hand Europa- rådets parlamentariska församling och Europaparlamentet. Överläggningar pågår om att bättre strukturera och formalisera detta samarbete.
4.3.4 Interparlamentariska unionen
Interparlamentariska unionen (IPU) räknar sitt ursprung från 1889 och fick medlemmar från den svenska riksdagen i början av
IPU startade som en sammanslutning av enskilda parlamentariker och byggdes därefter upp kring nationella grupper i länderna. IPU har ändrat sina stadgar så att det numera är parlament som är medlemmar i IPU, även om
78
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
också parlamentariska grupper kan kvarstå som medlemmar. Alla nytillkom- na medlemmar måste dock vara parlament. IPU strävar efter att vara den internationella organisationen för världens parlament och en parlamentarisk motpart till FN:s generalförsamling. Ett närmande till FN har successivt skett när det gäller prioritering av arbetsområden. Hösten 2002 beslutade FN:s generalförsamling att ge IPU observatörsstatus. IPU räknar i dag 141 med- lemmar, varav det absoluta flertalet är nationella parlament.
IPU verkar genom att anta resolutioner med meningsyttringar men kan inte fatta för medlemsländerna eller parlamenten bindande beslut. Dess roll som internationellt parlamentariskt debattforum förtjänar att framhållas. Det geo- politiskt utbredda medlemskapet kan ses som både en styrka och en svaghet. Unionen leds av en vald president som är ordförande i det styrande rådet och exekutivkommittén.
I riksdagen bildades en nationell
Riksdagen finansierar såväl Sveriges andel av IPU:s budget som den svenska delegationens verksamhet (resor, uppehälle m.m.) i samband med
Sedan 2002 har förändringar i IPU:s arbetsformer genomförts i syfte att ef- fektivisera verksamheten och begränsa kostnaderna. De två årliga mötena i medlemsländer har ersatts av ett större möte i ett medlemsland under våren och ett höstmöte förlagt till IPU:s sekretariat i Genève. Under mötena sker arbetet med sakfrågorna i tre utskott. Utöver de ordinarie församlingarna ordnar IPU ett stort antal temakonferenser, seminarier och andra möten, i egen regi eller tillsammans med andra organisationer.
De teman som behandlas vid IPU:s församlingsmöten och konferenser överensstämmer med vad andra större parlamentariska församlingar har på sina dagordningar. Genom att unionen omspänner ett stort antal länder kan dess arbete få genomslagskraft t.ex. när det gäller att verka för demokratisk utveckling och främjande av mänskliga rättigheter.
79
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
IPU har utvecklats från en parlamentarikerklubb till ett samarbetsorgan för många av världens parlament. USA:s beslut att stå utanför unionen har fått såväl budget- som policymässiga konsekvenser för det framtida samarbetet. Det kan förväntas att IPU i kraft av sin observatörsstatus i FN:s generalför- samling fortsatt söker anpassa sin dagordning till FN:s i en strävan att stärka den rollen. Ett exempel är det andra globala talmansmötet som arrangerades genom IPU:s försorg i FN i New York hösten 2005. En fråga för framtiden är hur IPU skulle kunna underlätta de nationella parlamentsutskottens möjlighe- ter att sammanträffa för viktigare tematiska konferenser och seminarier, vilket i förlängningen också bidrar till återkopplingen av det internationella arbetet till respektive parlament.
4.3.5 Natos parlamentariska församling
Natos parlamentariska församling behandlar försvars- och säkerhetsfrågor i bred bemärkelse och vill främja dialogen mellan parlamentariker i dessa frågor. Församlingen har sedan 1955 varit ett forum för parlamentariker från Natos medlemsländer men har sedan 1990 successivt utvidgats till att också omfatta parlamentariker från partnerländer och andra Riksdagen som tidigare var permanent observatör i Natoförsamlingen har sedan maj 2003 ställning som associerad medlem.
Det finns ett nära samarbete mellan Nato och den parlamentariska försam- lingen men ingen formell koppling. Natoförsamlingen har under åren haft en viktig roll i utvidgningen av Nato.
I dag har församlingen ca 300 medlemmar från 39 parlament som möts vid två sessioner årligen i medlemsländerna, höst och vår. Mellan sessionerna pågår verksamheten i fem utskott med huvuduppgiften att förbereda årliga rapporter som föreläggs vårsessionen för diskussion och beslutas vid höstses- sionen. Natoförsamlingen arrangerar regelbundet seminarier och konferenser och även ett årligt utbildningsprogram för nya ledamöter.
Efter antagandet som associerad medlem har en ny och utökad delegation till Natoförsamlingen utsetts av riksdagsstyrelsen, efter nominering av parti- grupperna. Natodelegationen består av fem ledamöter och fem ersättare, alla med utskottshemvist i utrikes- eller försvarsutskottet. Det nya medlemskapet innebär ökade möjligheter till aktivt deltagande i församlingens arbete. För- samlingen ses som ett viktigt forum för transatlantiska parlamentarikerkon- takter.
Delegationen lämnar en årlig rapport till riksdagsstyrelsen.
ökade delegationen att delta i sessioner och utskottsmöten. För kostnader för resor och uppehälle har riksdagen beräknat 600 000 kr.
Ett allt större intresse kan noteras för Natoförsamlingens arbete. Den svenska delegationen har representation från de två ärendemässigt berörda utskotten, försvars- respektive utrikesutskotten. Församlingens dagordning påverkas av den aktuella politiska utvecklingen och regeringsorganisationens inriktning på olika frågor. Efter utvidgningen verkar församlingen för fördju-
80
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
pade kontakter med angränsande regioner, t.ex. Södra Kaukasus, Centralasien och Medelhavsregionen.
4.3.6 Västeuropeiska unionens församling
Riksdagen är representerad i
Förutsättningarna för
4.3.7 Parlamentariska församlingen för
Den parlamentariska församlingen för
81
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
cessen. Församlingen är formellt den parlamentariska institution inom Barce- lonaprocessen som är ett organ för samarbete mellan regeringarna i EU- länderna och partnerländerna runt Medelhavet. Dess syfte är att bidra till fred, stabilitet och ekonomisk utveckling i Medelhavsregionen.
Euromedförsamlingen är öppen för parlamenten i Barcelonaprocessens 35 medlemsländer (EU 25, Medelhavspartnerländerna 10) samt Europaparla- mentet. Majoriteten av parlamenten har anslutit sig även om intresset för att engagera sig i den parlamentariska dialogen har varierat. Antalet ledamöter är fastställt till 240.
Församlingen möts i plenum för en årlig session de tre utskotten samman- träder även mellan sessionerna. Ett presidium med fyra personer har valts att leda arbetet för de närmaste fyra åren. Ordförandeskapet roterar årligen. Hit- tills finns inget fast sekretariat. Tills vidare delas informellt sekretariatsupp- gifterna mellan Europaparlamentet och de parlament som är värdland för plenar- och utskottsmöten.
Riksdagen deltar med en delegation av tre ledamöter och tre suppleanter som utses av riksdagsstyrelsen efter nominering av partigrupperna. Under församlingens korta existens har det visat sig att det finns ett stort intresse i riksdagen för utvecklingen i Medelhavsregionen och för vad församlingen kan åstadkomma.
Eftersom verksamheten nyligen har inletts behöver den nya församlingen finna fungerande arbetsformer för sin uppgift att främja dialog och samarbete i regionen. Frågan om ett sekretariat med gemensam finansiering måste över- vägas. EMPA har en unik sammansättning i bemärkelsen att både Israel och Palestina är medlemmar, något som samtidigt kan vara en komplicerande faktor. Den politiska utvecklingen i Mellanöstern har direkt inverkan på för- samlingens möjligheter att åstadkomma resultat.
Som det senaste tillskottet bland parlamentariska församlingar finns det anledning att utvärdera det svenska deltagandet i församlingen efter någon tid, särskilt som det visar sig att även andra parlamentariska församlingar och nätverk är aktiva i regionen och har bildat arbetsgrupper och utskott för om- rådet.
4.3.8 Parlamentariska Östersjökonferensen
Det parlamentariska Östersjösamarbetet inleddes i januari 1991 som en mot- svarighet till det mellanstatliga samarbete som påbörjats på regeringssidan 1990 (Östersjöstaternas råd, CBSS). Det parlamentariska samarbetets syfte är att främja den parlamentariska dialogen i Östersjöregionen och att påverka regeringarna i utvecklingen i Östersjösamarbetet. Utmärkande för samarbetet är att såväl nationella som regionala parlament runt Östersjön deltar, bland de senare t.ex. ryska regionparlament och tyska delstatsparlament. När nu samt-
82
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
liga länder runt Östersjön utom Ryssland är medlemmar i EU kan Östersjö- konferensen bli ett forum för ett närmare samarbete med Ryssland.
Parlamentariska Östersjökonferensen (BSPC) möts en gång per år. Värd- skapet roterar mellan deltagande länder och städer. Sverige var senast värd för konferensen i Malmö år 2000. Elva nationella och lika många regionala par- lament inbjuds att delta. Konferenserna behandlar problemställningar i Öster- sjöområdet, t.ex. miljöfrågor och sjösäkerhet.
Den permanenta kommittén, Standing Committee, är konferensens fasta politiska organ och består av åtta parlamentariker. De nordiska länderna re- presenteras i kommittén av Nordiska rådet som har två platser. Kommittén möts fyra gånger per år. Nordiska rådets sekretariat i Köpenhamn fungerar som sekretariat för de parlamentariska Östersjökonferenserna.
Parlamentariska Östersjökonferensen har ingen fast delegation. Vid den år- liga konferensen deltar svenska ledamöter utsedda dels av riksdagen, dels av Nordiska rådet, samtliga utsedda av sina respektive partigrupper. Riksdags- styrelsen beslutar om partisammansättning för riksdagsdelegationens fem medlemmar.
För riksdagens deltagande i Östersjökonferensen och Arktiska konferensen finns en gemensam budgetpost. För 2005 har beräknats 175 000 kr. Samarbe- tet i övrigt finansieras via den gemensamma budgeten för Nordiska rådet.
Sedan en tid förs diskussioner om olika modeller för ett fastare parlamen- tariskt samarbete för Östersjön och om ett parlamentariskt partnerskap för norra Europa byggt på Östersjösamarbetet. Permanenta kommittén har i au- gusti 2005 lagt fram förslag till hur den parlamentariska dimensionen av Östersjösamarbetet skulle kunna utformas i framtiden. Frågan om ett vidgat mandat och förändring av permanenta kommitténs sammansättning har disku- terats. Den svenska delegationen har inte gett uttryck eller stöd för några ambitioner att vidga och expandera verksamheten.
4.3.9 Arktiska parlamentarikerkonferensen
Det arktiska parlamentariska samarbetet inleddes 1993. I Arktiska parlamen- tarikerkonferensen ingår företrädare för parlament i stater med territorium norr om polcirkeln bl.a. Danmark, Finland, Island, Norge, Sverige, Ryssland, Kanada och USA samt, därutöver, Europaparlamentet.
Arktiska parlamentarikerkonferensen möts vartannat år i något av med- lemsländerna. Riksdagen kommer att vara värd för konferensen 2006.
Inget fast sekretariat finns. Mellan konferenserna förs arbetet vidare av en samarbetskommitté. Den deltar som observatör vid möten i Arktiska rådet, regeringssidans samarbetsorgan för arktiska frågor.
Vid de arktiska konferenserna diskuteras frågor av särskilt intresse för re- gionen, och man antar rekommendationer till regeringarna och/eller EU. Konferenserna är i stor utsträckning vetenskapligt inriktade.
Riksdagen deltar med en delegation av fem ledamöter som utses för varje konferens enligt av riksdagsstyrelsen fastlagd partisammansättning.
83
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
Riksdagen finansierar deltagandet i Arktiska konferensen från den budget- post som är gemensam med Parlamentariska Östersjökonferensen, se ovan.
En formalisering av verksamheten genom etablerandet av ett permanent sekretariat diskuteras sedan en tid. Flera medlemsländer är tveksamma till kostnaderna. Från rysk sida har nyligen lagts fram ett förslag om bildandet av ett arktiskt parlament. Det förefaller inte finnas något stöd för detta i konfe- rensen i övrigt.
4.4 Kommitténs överväganden
Internationaliseringen, globaliseringen och EU:s fortsatta utvidgning och fördjupning och den snabba samhällsutvecklingen efter kalla krigets slut ställer nya krav på det interparlamentariska samarbetet. Kommittén har i tidigare avsnitt redovisat sina förslag om hur riksdagen i framtiden bör arbeta med
Möjligheten för nationella parlamentariker att delta också i internationella processer är i grunden en demokratifråga. Folkvalda nationella parlamentari- ker utgör en viktig länk mellan olika beslutsfattande nivåer i en internationali- serad och globaliserad omgivning. Direkt folkvalda parlamentariker skall vara representativa för väljarna och har därigenom en särskild legitimitet. Det parlamentariska uppdraget lämpar sig väl för opinionsbildning samt kun- skaps- och informationsspridning och erbjuder möjligheter att föra vidare medborgarnas synpunkter, idéer och förslag till ansvariga på lokal, regional, nationell och internationell nivå. Folkvalda parlamentariker har därför en central roll i internationella processer. Också i genomförandet och uppfölj- ningen av redan beslutade åtaganden av världssamfundet har nationella par- lament och parlamentariker av tradition haft en viktig uppgift. Deltagandet av direktvalda parlamentariker stärker legitimiteten och handlingskraften i hela implementeringsprocessen.
Kommittén anser att ledamöternas deltagande i internationella processer dels skapar möjlighet för ledamöterna att i internationella sammanhang skapa opinion för svenska synsätt, dels ger berörda ledamöter möjlighet att i direkt kontakt med sina väljare spegla opinioner i omvärlden och därvid skapa ökad internationell förståelse. Parlamentarikers internationella engagemang kan ses som en balanserande kraft gentemot intressen med lägre representativitet och legitimitet. Kommittén noterar att riksdagen, genom tidigare ställningstagan- den (t.ex. genom det av riksdagen godkända bet. 2001/02:UU4), ansett det angeläget att nationella parlamentariker kan vara representerade i regerings- delegationer i internationella sammanhang. Enligt kommitténs mening är det viktigt att också mindre partier kommer i fråga för sådana delegationer. Kommittén förordar mot denna bakgrund att riksdagen kan svara för ledamö- ternas kostnader i regeringsdelegationer och förutsätter att Regeringskansliet
84
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
och riksdagsförvaltningen i samråd finner former för finansieringen av riks- dagsledamöters deltagande i sådana delegationer.
En viktig utgångspunkt för det interparlamentariska samarbetet är att da- gens behov bör vara vägledande för riksdagens engagemang. De historiska och politiska behov och syften som förelåg vid inrättandet av olika interpar- lamentariska organisationer och delegationer är inte alltid ägnade att idag vara vägledande för det interparlamentariska samarbetet. För varje organisation och parlamentarikerförsamling bör därför verksamheten ställas i relation till dagens förutsättningar och behov.
Kommittén konstaterar att demokrati och god samhällsstyrning utgör cen- trala värden för svenska parlamentariker att lyfta fram i internationella sam- manhang. Demokratins former måste dock utgå från varje samhälles egna förutsättning, men grundas på gemensamma värderingar om alla människors lika rätt och värde. Demokrati kräver bl.a. fria val och fungerande politiska partier som kan representera medborgarnas intressen. Viktiga aktörer i detta arbete är parlamenten och de politiska partierna. I interparlamentariskt samar- bete där både länder med demokratiskt valda parlament och länder utan de- mokratiskt valda parlament deltar, såsom fallet är med Interparlamentariska unionen och EMPA, bör frågor om hur en demokratisk utveckling kan främ- jas stå i centrum för arbetet.
Riksdagen, liksom andra europeiska parlament, har begränsade ekonomis- ka resurser, vilket får konsekvenser för möjligheterna att godkänna nya för- samlingar. Det synes i nuläget inte finnas något majoritetsstöd för att inrätta nya församlingar. Arbetet bör snarast vara inriktat på att göra en översyn av redan existerande interparlamentariskt samarbete och eftersträva en rationali- sering som i förlängningen innebär en tydligare återkoppling mellan det inter- parlamentariska samarbetet och det nationella parlamentsarbetet i olika ut- skott, och därmed också en förstärkt roll för det nationella parlamentets enga- gemang i dessa frågor.
En central fråga är kopplingen mellan det internationella parlamentariska samarbetet och det nationella riksdagsarbetet. Den arbetsgrupp som i oktober 2002 överlämnade en rapport om riksdagens internationella delegationer betonade denna koppling: [ett] mer systematiskt återförande av information och impulser från de interparlamentariska delegationerna skulle förbättra beslutsunderlaget vid ärendeberedningen, stärka riksdagens kontrollmakt samt ge berörda utskott förbättrat underlag för arbetet med uppföljning och utvärdering.19
Kommittén menar att det är angeläget att det internationella engagemanget i hög grad integreras i riksdagens övriga verksamhet. De viktiga erfarenheter som kan vinnas genom riksdagens interparlamentariska samarbete och av de parlamentariska delegationerna bör tillgodogöras av riksdagen i sin helhet. Utskottens och partigruppernas roll bör därvid beaktas.
19 Utredningsrapport 2002/03:DelUt, Rapport om riksdagens internationella delega- tioner, s. 13.
85
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
Återkopplingen mellan det interparlamentariska arbetet och det nationella riksdagsarbetet är beroende av effektiva kanaler för information och erfaren- hetsutbyte mellan de internationella delegationerna riksdagen och dess samt- liga utskott.
En förbättrad återkoppling kan åstadkommas genom att riksdagen i görli- gaste mån tillämpar samma synsätt som för riksdagens arbete med
För att underlätta förankringen och säkra återkopplingen till riksdagsarbetet av det interparlamentariska samarbetet är ett bra samarbete mellan tjänste- männen i riksdagsförvaltningen viktigt. I fråga om riksdagens interparlamen- tariska samarbete är en samordning mellan riksdagens internationella kansli (RIK), utskottskanslierna och kammarkansliet av särskild vikt. Formerna för en förbättrad samordning övervägs för närvarande.
Ett utökat utbyte och fler gemensamma aktiviteter mellan utskotten och de internationella delegationerna i riksdagen bör eftersträvas så att delegationer- nas arbete så långt möjligt förankras i utskottens ärendeberedning. Nämnas kan att utrikesutskottet t.ex. låtit presidiet för den svenska delegationen till Nordiska rådet genomföra en föredragning inför utskottet i samband med beredningen av delegationens årliga verksamhetsberättelse. Utskottet har också, med stöd av 4 kap. 13 § andra stycket RO, låtit riksdagsledamöter i internationella delegationer som inte är ordinarie ledamot eller suppleant av utrikesutskottet närvara vid föredragningar och liknande med nära anknytning till delegationens arbete.20
Ett annat sätt att från utskottens sida uppmärksamma delegationernas arbe- te är att i löpande betänkandearbete göra hänvisningar till kommande konfe- renser, parlamentarikermöten m.m. I beredningen av sammansatta utrikes- och socialutskottets (USoU) betänkande gjordes t.ex. hänvisningar till att den svenska
För de nationella parlamentens interparlamentariska samarbete kan tal- männen, biträdda av respektive lands generalsekreterare, antas få en roll i den övergripande samordning som behövs internt i varje nationellt parlament, men också i den samordning som behövs mellan nationella parlament.
För det ökade behovet av övergripande samordning och koordinering, inte minst på
20 4 kap. 13 § andra stycket RO ger utskott möjlighet att låta annan än ledamot eller suppleant närvara: Ett utskott får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant eller en tjänsteman i utskottet är närvarande vid ett slutet sammanträde, om det finns särskilda skäl.
86
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
delegationerna och utrikesutskottet regelbundet samlats under talmannens ledning.
Riksdagsstyrelsen har ett särskilt ansvar för ärenden av större vikt rörande riksdagens internationella kontaktverksamhet (1 kap. 5 § andra stycket RO).21 Genom sitt budgetansvar har riksdagsstyrelsen också ett tydligt ansvar för prioriteringar mellan olika behov på det internationella området. Riksdagssty- relsen kan få vägledning för sina beslut bl.a. genom de möten som kommit att hållas mellan talmannen, delegationspresidierna och utrikesutskottets presidi- um, men också genom ordförandekonferensen.
Ökningen av det interparlamentariska samarbetet under senare år ställer krav på riksdagen och andra nationella parlament att internt samordna sin verksamhet i syfte att undvika duplicering av arbete och i syfte att säkerställa att parlamentet i internationella sammanhang representeras på ett sätt som medför att deltagandet kan kopplas till det dagliga arbetet i riksdagen. I nor- malfallet innebär det att representationen främst hämtas från det utskott i riksdagen som har beredningsansvaret för frågan (s.k. fackutskott22). Det innebär att riksdagens fackutskotts roll bör lyftas fram i det interparlamenta- riska samarbetet, vilket i förlängningen underlättar återkopplingen till verk- samheten i riksdagen och till partigrupperna.
Internationaliseringen påverkar i dag praktiskt taget samtliga politikområ- den, om än olika mycket. För riksdagen och andra nationella parlament är det därför angeläget att de internationella aspekterna av olika sakfrågor hanteras inom ramen för riksdagens normala ärendehantering och att kompetensen i olika sakfrågor inom partigrupper och fackutskott kommer till uttryck. Ut- rymme bör därför också skapas för ett fördjupat samarbete mellan de natio- nella parlamentens fackutskott, t.ex. inom närområdet och inom EU.
Det svenska engagemanget för FN och
Vid det andra globala talmansmötet i FN i New York i september 2005 togs frågan upp om hur de nationella parlamentens fackutskott kan engageras i det interparlamentariska samarbetet kring frågor inom deras kompetens. Ett samspel mellan FN, de nationella parlamenten och IPU ansågs vara det realis- tiska alternativet för att svara upp mot FN:s önskemål om en parlamentarisk dimension i sitt arbete.
21Riksdagsordningen 1 kap. 5 § andra stycket lyder: Riksdagsstyrelsen överlägger om planeringen av riksdagsarbetet, leder riksdagsförvaltningen samt beslutar i ären- den av större vikt rörande riksdagens internationella kontaktverksamhet.
22Indelning av riksdagens utskott grundar sig med vissa undantag på fackutskotts- principen. Fackutskottsprincipen regleras i riksdagsordningen. Av 4 kap. 6 § RO framgår att ärenden som hör till samma ämnesområde skall hänföras till samma ut- skott (jämför Erik Holmberg och Nils Stjernquist i boken Grundlagarna med tillhö- rande författningar, s. 670, 673 och 682 f). Termen fackutskott används däremot inte i riksdagsordningen.
87
2005/06:RS3 4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE
Det framväxande och ökande behovet av kontakter, resor och utbyten stäl- ler krav på ekonomiska resurser. I första hand bör det kunna övervägas om redan befintliga resurser för interparlamentariskt samarbete kan utnyttjas och prioriteras på ett annat sätt än i dag. Omprioriteringar skulle kunna göras av ekonomiska resurser för delegationer vars politiska betydelse har minskat och vars respektive församling mer eller mindre har lämnat ursprungliga syften och mandat. Kommittén tar i nuläget inte ställning till frågan om vilka priori- teringar som kan behöva göras utan inväntar resultaten av den översyn av kostnader och finansieringsmöjligheter för enskilda ledamöters tjänsteresor inom EU som nyligen tillsatts (se direktiv antagna av riksdagsstyrelsen den 15 juni 2005).
Som framgått ovan utser riksdagsstyrelsen fr.o.m. 2004 en delegation till IPU som består av nio ledamöter och elva ersättare. Delegationen svarar i fortsättningen för riksdagens deltagande i det reguljära
Också vänskapsföreningar kan spela en viktig roll i det interparlamentaris- ka samarbetet. Kommittén anser att vänskapsföreningarna kan vara en natur- lig kontaktpunkt vid internationella besök. De skapar nätverk som leder till fördjupade kontakter. Riksdagen har tidigare haft en restriktiv inställning till att stödja vänföreningar. En översyn av riksdagens förhållningssätt när det gäller stöd till finansiering av aktiviteter och sekretariatsfunktioner har dock
23Se bilaga 5.
24Bland annat besöker finansutskottets ordförande eller presidium regelbundet Euro- paparlamentet (en gång per år). Utrikesutskottet har regelbundna kontakter med utri- kesutskotten och biståndsutskotten samt i varierande grad Europautskotten i samtliga EU:s medlemsstater och kandidatländer. Möten med andra
88
4 RIKSDAGENS INTERPARLAMENTARISKA SAMARBETE 2005/06:RS3
lett till att medel numera finns reserverade för vänskapsföreningarna i riksda- gen. Riksdagens internationella kansli kan också ge visst stöd till vänskapsfö- reningarna, dock utan att fungera som regelrätt sekretariat. Vänskapsföre- ningarna är istället till karaktären naturligen nära kopplade till ledamotens utövande av sitt förtroendeuppdrag. Kommittén kan därför anse det naturligt att sekretariatsuppgifter för vänskapsföreningarna kan lösas inom ramen för den nu genomförda utbyggnaden av politiska sekreterare till partigrupperna.
Mot bakgrund av det ovan anförda och med en alltjämt fortsatt internatio- nalisering och ständig utveckling av de internationella kontakterna anser kommittén sammanfattningsvis att det interparlamentariska samarbetet bör spela en fortsatt viktig roll. En förutsättning för att riksdagen skall kunna delta i detta samarbete på ett ändamålsenligt sätt är, enligt kommittén, att riksdagen och dess organisation återkommande låter genomlysa den interna- tionella verksamheten och se över vilka prioriteringar som görs.
Formerna för talmannens möten med delegationspresidierna och utrikesut- skottets presidier bör utvecklas. Dessa möten kan bidra till principiella reso- nemang och diskussioner om prioriteringar inom den internationella verk- samheten men bidrar också till ett viktigt informationsutbyte i syfte att undvi- ka onödigt dubbelarbete.
Kommittén konstaterar också att riksdagsstyrelsen, genom 1 kap. 5 § andra stycket RO, har givits en tydlig roll i arbetet med att få till stånd ett mer över- gripande ansvar för utvecklingen i fråga om vilka prioriteringar och strategis- ka bedömningar som kan behöva göras mellan olika behov.
89
2005/06:RS3
5 Arbetet i riksdagens utskott
5.1 Inledning
Utskotten har traditionellt haft en stark ställning i de nordiska parlamenten. Riksdagens och utskottens roll har dock förändrats de senaste decennierna. Riksdagskommittén har tidigare utrett och i betänkandet från 2001 lagt fram förslag om förändringar i utskottsarbetet. Det handlar bl.a. om uppföljning och utvärdering och tydligt ansvar för
5.2 Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten
Utskottsorganisationen förändrades i grunden 1971 då man övergick från en indelning baserad på statsrättsliga funktioner till en ordning med fackutskott som skulle bereda såväl lagstiftnings- som budgetärenden. Den indelning som då gjordes tog sin utgångspunkt i departementsorganisationen som den såg ut vid den tiden.
5.2.1 Tidigare utredningar
Talmanskonferensen tillsatte 1980 en utredning om utskottsorganisationen. Utredningen antog namnet Utskottskommittén. Dess huvudfrågor var antalet utskott, ärendefördelningen mellan utskotten, användande av sammansatta och särskilda utskott, finansutskottets ställning samt arbetsformerna inom utskotten, beslutsordningen m.m.
I kommitténs slutrapport från 1982 sägs att helhetsintrycket av den dåva- rande utskottsorganisationen var att den i huvudsak fungerade tillfredsställan- de. Bristen på flexibilitet inom utskottsorganisationen framträdde dock enligt kommitténs uppfattning tydligt.
Kommittén ansåg att några utskott hade påtagligt mindre arbetsbelastning än övriga. Det gällde
90
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
de mottagande utskotten i båda fallen skulle få en alltför hård arbetsbelast- ning, och denna möjlighet avvisades därför. När det gällde utrikes- och för- svarsutskotten aktualiserades inom kommittén tanken på en sammanslagning av dessa båda utskott. Några av kommitténs ledamöter förklarade sig dock inte kunna biträda ett sådant förslag under hänvisning bl.a. till att försvarsfrå- gor och biståndsfrågor var så artskilda att de inte kunde handläggas i samma utskott.
I stället för förändringar i utskottsorganisationen föreslog kommittén att vissa ärendegrupper fördes över från mer arbetstyngda till mindre hårt belas- tade utskott. Kommittén ansåg det värdefullt om t.ex. finans- och skatteut- skotten kunde enas om att bereda särskilt betydelsefulla ärenden i sammansatt utskott. Den erinrade också om att särskilda utskott kunde tillsättas för att avlasta ett eller flera utskott som för tillfället hade tung arbetsbelastning.
Utredningsförslaget behandlades i konstitutionsutskottet och dess arbets- grupp för riksdagsfrågor. Yttranden hade inkommit från ett stort antal utskott samt från
Inom Folkstyrelsekommittén
Alternativ 1 i kommitténs förslag innebar i grova drag att finans- och skat- teutskotten slogs samman liksom justitie- och lagutskotten. De nytillkomna utskotten var i detta alternativ ett skolutskott och ett miljö- och energiutskott.
Alternativ 2 innebar bl.a. även det sammanslagning av finans- och skatte- utskotten, att skolfrågorna överfördes från UbU till KrU samt att ett nytt civilutskott skapades för huvuddelen av de frågor som rörde den statliga och kommunala förvaltningen.
Alternativ 3 skilde sig från alternativ 1 på det sättet att justitie- och lagut- skotten inte förslogs bli sammanslagna.
Alternativ 4, slutligen, var till större delen identiskt med alternativ 2 men innebar därutöver att ett miljö- och energiutskott bildades.
Kommittén lade dock inte fram något förslag till förändring av utskottsor- ganisationen men föreslog att riksdagen skulle ta initiativ till en översyn av utskottsorganisationen med sikte på att åstadkomma en jämnare fördelning av budgetärendena.
91
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
En översyn kom också så småningom till stånd inom ramen för Riksdags- utredningens arbete
Utredningen diskuterade dock vissa förändringar. Bland dessa ingick att föra samman utgiftsområdena 5 Utrikesförvaltning och internationell samver- kan samt 6. Försvar och internationell säkerhet till ett utskott samt områdena 7 Internationellt bistånd och 8 Invandring och flyktingmottagning till ett annat. Förslaget innebar med andra ord att en del av utrikesutskottets bered- ningsområde slogs samman med försvarsutskottets och resterande del med en del av socialförsäkringsutskottets. Övriga delar av socialförsäkringsutskottets beredningsområde skulle så föras samman med socialutskottets berednings- område.
Utredningen konstaterade också att med den indelning i utgiftsområden som föreslogs skulle lagutskottet komma att stå helt utanför budgetberedning- en. Utredningen menade att valet stod mellan att acceptera denna ordning, att fördela lagutskottets beredningsområde på de fackutskott vars verksamhet de hade störst släktskap med eller att lägga det till det utskott som skulle komma att bereda utgiftsområde 4 Rättsväsendet, dvs. justitieutskottet. Utredningen fann dock att de skäl ägde fortsatt giltighet som gjort att Grundlagberedning- en ursprungligen föreslagit att man skulle frångå fackutskottsprincipen genom att behålla ett utskott för den centrala civilrätten. Utredningen konstaterade också att budgethanteringen i den dåvarande ordningen utgjorde en mycket begränsad del av lagutskottets arbete och att det därför inte skulle innebära någon avgörande förändring i utskottets arbetssituation om det ställdes helt utanför budgetberedningen.
Riksdagsutredningen menade att den av Folkstyrelsekommittén diskutera- de sammanslagningen av finans- och skatteutskotten borde övervägas vid en framtida större förändring av utskottsorganisationen.
Utredningen avslutade sin genomgång av hur utskottsorganisationen kunde anpassas till indelningen i utgiftsområden med att konstatera att den skissera- de fördelningen innebar en reduktion från 16 till 15 eller 14 utskott beroende på en eventuell sammanslagning av justitie- och lagutskotten. En sådan re- duktion var enligt utredningen eftersträvansvärd. Utredningen lade dock inte fram något förslag utan ansåg att ett sådant borde anstå till dess ett definitivt
92
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
förslag om utgiftsområden framlagts. Vidare fann man det möjligt att man efter några års erfarenheter av den nya arbetsordningen, och av de förändring- ar som kunde följa av ett eventuellt
Riksdagen ställde sig bakom Riksdagsutredningens förslag. En arbets- grupp inom talmanskonferensen utarbetade det definitiva förslaget till indel- ning i utgiftsområden. Gruppen valde att inte föreslå någon förändring i ut- skottsindelningen utan lade ett förslag där de 27 utgiftsområdena fördelades på 15 av de 16 existerande utskotten. För att detta skulle vara möjligt krävdes några smärre justeringar i utgiftsområdena. Exempelvis flyttades beredningen av ärenden rörande Riksförsäkringsverket och allmänna försäkringskassorna från området 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg till område 10 Ekono- misk trygghet vid ålderdom trots att detta innebar ett brott mot den princip man satt upp att de tunga hushållstransfereringarna skulle utgöra egna utgifts- områden.
Behovet av förändringar i utskottsorganisationen togs 1997 upp på nytt av talmanskonferensen. I en promemoria från kammarkansliet konstaterades att varje förslag till utskottsindelning innebär en avvägning mellan en rad delvis motstående intressen. I promemorian togs fyra aspekter som utgångspunkt för diskussionen, nämligen:
1.Budgetprocessens krav
2.Sammanflätade politikområden
3.Bevakningen av
4.Ojämn arbetsbelastning mellan utskotten.
När det gällde den första aspekten berördes i promemorian i första hand de samordningsproblem som i den nya budgetprocessen uppstått med behand- lingen av förslagen rörande budgetens inkomstsida. Olika organisatoriska lösningar diskuterades: nytt utskott med ansvar för såväl anslags- som skatte- frågor, sammansatt utskott men även en permanentning av den ordning som finansutskottet föreslagit som en provisorisk lösning för hösten 1996, nämli- gen att samtliga förslag på inkomstsidan remitterades till finansutskottet och att man sedan mellan utskotten kom överens om vilka av dessa förslag som skulle överlämnas till annat utskott.
I promemorian påpekades att Riksdagsutredningen när det gällde samman- flätade politikområden diskuterat sammanläggningar både mellan social- och socialförsäkringsutskotten och mellan utrikes- och försvarsutskotten. I fråga om konsumentfrågorna sas det i promemorian att uppdelningen med lagstift- ningsärenden i ett utskott och budgetärendena i ett annat kunde innebära att konsumentpolitiska motioner skulle komma att behöva delas mellan de två utskotten men att detta dittills inte visat sig vara något nämnvärt problem. Därutöver fästes i promemorian uppmärksamheten också på att det vid mo- tionsfördelningen under de då senaste åren varit ett problem att besluta vilket utskott som skulle bereda motioner som gällde förstärkning av tullens och
93
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
polisens resurser för gränskontroll och brottsbekämpning. Ett annat samord- ningsproblem låg, sas det, i att anslaget till Kronofogdemyndigheterna be- handlades av justitieutskottet inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet under det att anslaget till Riksskatteverket och skattemyndigheterna låg inom utgiftsom- råde 3 Skatteförvaltning och uppbörd.
Angående bevakningen av
När det gällde arbetsbelastningen konstaterades i promemorian att de två utskott som hade de största kanslierna, konstitutions- och finansutskotten, också tillhörde de mest arbetsbelastade, men att det inte i någotdera fallet var lätt att se hur man genom en omfördelning av ärenden mellan utskott skulle kunna åstadkomma en väsentlig lindring i arbetsbördan. Övriga hårt arbetsbe- lastade utskott som utpekades var
För arbetsmarknadsutskottets del skulle en lättnad kunna åstadkommas ge- nom att de regionalpolitiska frågorna överfördes till näringsutskottet. Utbild- ningsutskottet skulle kunna få en lättare arbetsbörda om någon ärendegrupp, exempelvis skolfrågorna, överfördes till kulturutskottet. Det skulle dock i så fall krävas att indelningen i utgiftsområden ändrades.
Talmanskonferensen konstaterade i frågan om samordningen mellan fi- nans- och skatteutskotten att en stor del av problemen i budgetprocessen lösts med den remitteringsordning som tillämpats 1997. Mycket skulle enligt tal- manskonferensens mening vara vunnet om man kunde finna en ordning där de två utskotten, utan att tillsätta ett sammansatt utskott, kunde finna en ord- ning där de gemensamt utformade betänkandetexten på skatteområdet. Tal- manskonferensen fann inte att den nya budgetprocessen i sig motiverade några förslag om förändringar i utskottens beredningsområden.
94
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
När det gällde de övriga ändringsförslag som tidigare diskuterats fann tal- manskonferensen att argumentet att social- och socialförsäkringsutskottens centrala beredningsområden uppfattades som ett politikområde fortfarande ägde sin giltighet. Arbetsbelastningen på de båda utskotten var dock sådan att en sammanslagning inte lät sig göras utan stora problem. Talmanskonferensen ville bl.a. av det skälet inte föreslå någon förändring av utskottsindelningen på den punkten.
Inte heller när det gällde utrikes- och säkerhetspolitiken ville talmanskon- ferensen föreslå någon ändring i utskottsindelningen. Man konstaterade dock att detta innebar att man även i fortsättningen fick räkna med att tillsätta sammansatta utskott så snart de säkerhetspolitiska förutsättningarna för för- svarspolitiken skulle behandlas.
Talmanskonferensen ville heller inte ställa sig bakom förslaget om inrät- tande av ett miljöutskott. Däremot fann man det befogat att med hänsyn till utskottets arbetsuppgifter ändra jordbruksutskottets namn till miljö- och jord- bruksutskottet.
Ett överförande av beredningsansvaret för regionalpolitiken från arbets- marknads- till näringsutskottet skulle lätta arbetsmarknadsutskottets arbets- börda. Ett annat skäl för en sådan förändring var enligt talmanskonferensen att en allt större del av verksamheten på detta område tog sikte på närings- livsutveckling.
Riksdagen beslutade i enlighet med talmanskonferensens förslag.
Det är påfallande att de frågeställningar som de olika utredningarna, ända sedan början
5.2.2 Reformbehovet
Antalet utskott är alltjämt detsamma (16) som 1971, och i huvudsak är bered- ningsområdena för de olika utskotten oförändrade. Denna stabilitet över en dryg
Det främsta skälet till att utskottsindelningen ändå varit föremål för en när- mast kontinuerlig diskussion under åren är att man önskat åstadkomma en jämnare arbetsbelastning mellan utskotten. Intresset för ändringar i utskotts-
95
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
indelningen och ärendefördelningen mellan utskotten har förstås också haft sin grund i att det över åren förts fram förslag om förändringar som syftat till än bättre sammanhållna beredningsområden. Förslagen till förändringar av detta skäl har till en del skiftat över åren. Några frågor har dock varit ständigt återkommande. Det gäller dels konstruktionen med ett särskilt utskott, lagut- skottet, för den centrala civilrätten, dels att de för den ekonomiska politiken väsentliga frågorna behandlas i två utskott, finans- och skatteutskotten. I ett internationellt perspektiv är det förhållandevis ovanligt såväl med ett civil- lagsutskott som med ett särskilt skatteutskott.
Ett ytterligare skäl att se över utskottsindelningen har under senare år varit att flera partier haft svårigheter att bemanna sina utskottsplatser och att man därför gärna sett att antalet utskott kunde reduceras något. Grundlagbered- ningen som stod bakom förslaget med 16 utskott hade som utgångspunkt att det borde finnas mellan 235 och 250 ordinarie utskottsplatser. Med 15 leda- möter i varje utskott, som är det minimiantal riksdagsordningen föreskriver, uppfylls denna målsättning med 16 utskott. Sedan 1988 har dock, med undan- tag för perioden
Samtliga de uppräknade skälen för att överväga förändringar i utskottsin- delningen gäller också för Riksdagskommittén. Kommitténs förslag när det gäller riksdagens arbete med
Kommittén har också att ta ställning till förslag som framförts motionsvä- gen, eller på annat sätt, om förändringar i ärende- och uppgiftsfördelningen mellan utskotten på andra grunder än att de syftar till jämnare arbetsfördel- ning mellan utskotten.
Svårigheter att bemanna samtliga utskottsplatser kan föreligga för såväl stora som små partier, men för de minsta partierna kan de leda till att man inte kan delta i beredningsarbetet i alla ärenden. Från denna utgångspunkt fram- står kommitténs tidigare uttalade önskemål om en reduktion av antalet utskott som välgrundad. Samtidigt är det uppenbart att en minskning av antalet ut- skott försvårar möjligheterna att åstadkomma lättnader för de utskott som har den tyngsta arbetsbördan.
96
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
5.2.3 Utskottens arbetsbelastning
Under 2004 genomfördes på uppdrag av Riksdagskommittén en undersökning av utskottens arbetsformer och arbetsbelastning. Resultaten av undersökning- en presenterades i december 2004 i rapporten Utskottsundersökning 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande.
I undersökningen ingår totalt tio indikatorer på utskottens arbetsbelast- ning.25 Ingen indikator ger i sig en heltäckande bild av hur arbetsbelastningen ser ut i olika utskott, men tillsammans torde de ändå ge en förhållandevis god bild av hur belastat respektive utskott är och skillnaderna mellan dem härvid- lag. Vidare studeras i undersökningen hur utskottens arbetsbelastning har sett ut under den senaste
Den samlade bedömningen i rapporten är att det finns systematiska skill- nader mellan utskotten som också är stabila över tid. Vissa utskott tenderar att ha jämförelsevis hög arbetsbelastning i ett antal avseenden. Bland dessa märks främst KU, FiU, SkU, JuU, SoU, UbU samt MJU. När det gäller FiU, SkU, JuU, SoU och UbU beror arbetsbelastningen främst på en stor ärende- mängd i form av propositioner och/eller motioner, medan MJU kännetecknas av att hantera en stor mängd ärenden med koppling till EU. För KU:s del hänger den höga belastningen till stor del samman med utskottets granskning av regeringen.
Andra utskott tenderar att ha jämförelsevis låg belastning i flera avseen- den. Här märks framför allt FöU, KrU, AU och BoU. Dessa utskott erhåller i regel färre ärenden (motioner och propositioner) än övriga utskott och de har mycket få
Ur ett kansliperspektiv korrigeras skillnaderna i arbetsbelastning något ge- nom att utskott med hög belastning har större kanslier med fyra till fem före- dragandetjänster, och utskott med låg belastning har mindre kanslier, i vissa fall med endast två föredragandetjänster.
De åtgärder som kan komma att vidtas för att förenkla och förändra mo- tionshanteringen kan tänkas får särskilt stor effekt för SoU, UbU, MJU och TU.
5.2.4 Utjämnad arbetsbörda genom förändrad ärendeindelning
Det enklaste sättet att åstadkomma en utjämning i arbetsbelastningen är gi- vetvis om man kan hitta ärendegrupper som direkt kan flyttas från hårt belas- tade utskott till något eller några av de minst belastade. Men det kan tänkas att det krävs en omflyttning i flera led för att beredningsområdena för de olika utskotten skall upplevas som sammanhängande. Indelningen i utgiftsområden
25 Indikatorerna är sammanträdestimmar, remitterade propositioner och skrivelser, remitterade motioner, remitterade motionsyrkanden, avgivna reservationer, antal ut- skottsbetänkanden, antal yttranden, antal trycksidor i betänkandena samt antal fakta- promemorior och
97
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
och önskan att hålla samman beredningen av lagstiftnings- och budgetärende- na inom de olika sakområdena utgör en begränsande faktor i möjligheterna att flytta ärendegrupper mellan utskotten.
De utskott som i den nämnda rapporten utpekas som mest arbetstyngda har alla varit aktuella i de tidigare diskussionerna om ändrad utskottsindelning och ärendefördelning. Det har då konstaterats att för samtliga dessa utskott gäller att de har sammanhållna beredningsområden och att det varit svårt att hitta ärendegrupper som med fördel kunnat flyttas till utskott med något mindre arbetsbelastning. Konstitutionsutskottets beredningsområde bestäms t.ex. av att utskottet enligt 4 kap. 4 § RO skall bereda ärenden som gäller grundlagarna och riksdagsordningen. De uppgifter därutöver som ingår i utskottets ansvarsområde har alla ett nära samband med grundlagsfrågorna. Även finans- och skatteutskotten har beredningsområden som är rätt väl sammanhållna kring de uppgifter som åläggs dem i huvudbestämmelse i riksdagsordningen (4 kap. 5 §).
Justitieutskottets kärnområde är straff- och processrätten. Utskottet bereder även utgiftsområde 4 Rättsväsendet. Beredningsområdet är därigenom väl sammanhållet, och det är svårt att se att någon större del av det skulle kunna överföras till annat utskott utan att bryta principen om sakområdesindelning.
Socialutskottets beredningsområde omfattar två stora lagkomplex, nämli- gen de som sammanhänger med hälso- och sjukvårdslagen respektive social- tjänstlagen. Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg är utfor- mat från den utgångspunkten. En betydande minskning i arbetsbördan för utskottet är därför svår att åstadkomma med mindre än att dessa två delar bereds i skilda utskott.
Utbildningsutskottet har även det ett väl sammanhängande beredningsom- råde. Om en uppdelning skall göras går den naturliga gränslinjen mellan högre utbildning och forskning samt studiestöd å den ena sidan och förskole- verksamhet, skolbarnsomsorg och skolväsendet å den andra.
Miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde är sammanhållet på så sätt att det binds samman av de nationella miljömålen. Den förändring som skulle ha störst effekt på arbetssituationen är att renodla uppgiften som miljö- utskott och avskilja de frågor som gäller de areella näringarna. En sådan förändring har tidigare diskuterats men avvisats av riksdagen. Andra ärende- grupper som skulle kunna flyttas till andra utskott är sådana som gäller strål- skydd och kärnsäkerhet, kemikalie- och livsmedelskontroll.
5.2.5 Förslag om ändrad ärendefördelning av andra skäl än ojämn arbetsbelastning
Riksdagen har nyligen med hänvisning till riksdagskommitténs arbete av- styrkt ett antal motioner som gällt ändringar i fördelningen av ärenden mellan utskotten. Konstitutionsutskottet hade som ett led i beredningsarbetet inhäm- tat yttranden från berörda utskott. Yttrandena redovisas i betänkande 2004/05:KU29.
98
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
De frågor som i det sammanhanget tilldrog sig störst intresse var de som rörde beredningsansvaret för integrations- och migrationsfrågorna; om frågor rörande arbetskraftsinvandring skall beredas skilt från frågor rörande asylin- vandring och om så inte är fallet om migrationsfrågorna av annat utskott än det som bereder migrationsfrågorna. Socialförsäkringsutskottet fann, bl.a. med hänvisning till indelning i utgiftsområden och frågornas behandling inom Europeiska unionen, att dessa frågor som hittills borde beredas i ett och sam- ma utskott. Arbetsmarknadsutskottet ansåg att frågor gällande arbetskraftsin- vandring och integration i arbetslivet borde föras över till det egna bered- ningsområdet. Utskottet redovisade också att om integrations- och migra- tionsfrågorna fortsatt skulle behandlas samlat fanns det utrymme hos utskottet att ta hand om hela beredningsansvaret för dessa frågor. Med tanke på att arbetsmarknadsutskottet för inte så länge sedan betraktades som ett av de mest arbetstyngda utskotten kan det finnas anledning att ifrågasätta om detta utrymme är långsiktigt tillgängligt.
Om migrations- och integrationsfrågorna i sin helhet flyttas tillbaka till ar- betsmarknadsutskottet betyder det nästintill en halvering av socialförsäk- ringsutskottets beredningsområde. Den naturliga frågan i ett sådant läge är om det finns någon möjlighet att flytta en betydande del av socialutskottets be- redningsuppgifter till socialförsäkringsutskottet. Som tidigare nämnts domi- neras socialutskottets beredningsområde av två stora områden, nämligen hälso- och sjukvård respektive socialtjänst. De båda områdena är var för sig så stora att en flytt av ett av dem till socialförsäkringsutskottet skulle vara svår att genomföra ens om utskottets beredningsområde i övrigt reducerades på det sätt som nämnts.
En flytt av enbart integrationsfrågorna från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet får däremot inte lika stora konsekvenser när det gäller arbetsbelastningen för något av de berörda utskotten. Under de senaste sex avslutade riksmötena har integrationsfrågor behandlats i sammanlagt elva betänkanden, varav sex varit de årliga budgetbetänkandena. Antalet motioner på detta område är också förhållandevis begränsat.
I en av de nyligen av konstitutionsutskottet behandlade motionerna före- slogs inrättandet av ett jämställdhetsutskott. Den nuvarande ordningen inne- bär att samtliga riksdagsutskott enligt den s.k. mainstreamingprincipen har ett ansvar att beakta jämställdhetsfrågorna inom sina beredningsområden. För arbetsmarknadsutskottet finns särskilt angivet att utskottet bereder frågor om jämställdhet mellan män och kvinnor i arbetslivet. En praxis har utvecklats som innebär att också jämställdhetsfrågor i övrigt, som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde, bereds i arbetsmarknadsutskottet. Den jämställd- hetsskrivelse som återkommande avges av regeringen remitteras t.ex. normalt till arbetsmarknadsutskottet. Jämställdhetsskrivelsen täcker i stort sett samtli- ga politikområden. Tidigare har skrivelsen därför beretts med yttranden från andra utskott. På senare år har i stället motionsyrkanden som väckts med anledning av skrivelsen överlämnats till annat utskott när detta utskott haft ett identiskt yrkande sedan tidigare (allmänna motionstiden).
99
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
Om man, utan att bryta mot mainstreamingprincipen, önskar betona vikten av att ett utskott tar ett särskilt ansvar för de övergripande jämställdhetsfrå- gorna kan det vara på sin plats att genom en ändring i tilläggsbestämmelsen 4.6.15 i riksdagsordningen kodifiera den praxis som utvecklats, nämligen att arbetsmarknadsutskottet bereder de ärenden om jämställdhet mellan män och kvinnor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde.
5.2.6 Forsknings- och framtidsfrågor
Riksdagskommittén tar på annat håll i sitt betänkande ställning till hur forsk- nings- och framtidsfrågor, i ett bredare sammanhang, kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet. Där har kommittén redogjort för sin uppfattning att förslaget om att i riksdagen inrätta ett särskilt organ för forsk- nings- och framtidsfrågor bör avvisas. Huvudansvaret för arbetet med forsk- nings- och framtidsfrågor bör ligga kvar på utskotten.
5.2.7 Säkerhets- och sårbarhetsfrågor
I en skrivelse till talmannen har riksdagsledamöterna Eskil Erlandsson och Åsa Torstensson (båda c) aktualiserat frågan om riksdagens utskottsorganisa- tion för säkerhets- och försvarsfrågor. I skrivelsen sägs att riksdagen i dag saknar en organisation för att ta ett helhetsgrepp på dessa frågor. De frågor som avses torde vara de som hänger samman med den internationella dimen- sionen i försvarspolitiken, de
Inom Regeringskansliet har i dag varje departement ett ansvar för sårbar- hets- och säkerhetsfrågor inom sina respektive sakområden. Motsvarande gäller för de centrala ämbetsverken. Även riksdagens utskott har hittills an- svarat för säkerhets- och sårbarhetsfrågorna inom sina respektive berednings- områden.
För Regeringskansliet och myndigheterna under regeringen har ett ökat behov av samordning och koordinering inom sårbarhets- och krishanterings- området identifierats under senare år. Frågan om Regeringskansliets organisa- tion i detta avseende har varit föremål för olika förslag. Krisberedskapsmyn- digheten har inrättats för att samordna arbetet med att utveckla krisberedska- pen i det svenska samhället. Olika samverkansformer, råd och koordinerings- grupper för myndigheterna syftar till att samordna verksamheten inom områ- det säkerhet och sårbarhet.
I riksdagen finns möjlighet att möta motsvarande ökade behov av samord- ning genom att inrätta särskilda utskott, alternativt sammansatta utskott, och genom andra former av samverkan mellan utskotten. Så avgav t.ex. ett sam- mansatt utrikes- och socialutskott under förra riksmötet ett betänkande där sårbarhets- och beredskapsfrågor till följd av en omfattande influensaepidemi i världen diskuterades (bet. 2004/05:USoU1). På det säkerhetspolitiska områ-
100
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
det har regeringsförslagen under senare år regelmässigt behandlats i samman- satta utrikes- och försvarsutskott.
Försvarsutskottet har redan i dag en central roll i riksdagens hantering av sårbarhetsfrågorna. Om man ytterligare vill stärka och markera denna roll kan till utskottets beredningsområde föras ansvaret för de områden där särskilda myndigheter inrättats för hanteringen av sårbarhetsfrågor.
Ärendegrupper som kan vara aktuella att tillföra är sådana som gäller skyddet mot olyckor eller som syftar till att göra den samhällsviktiga infra- strukturen mindre sårbar. Det gäller från miljö- och jordbruksutskottets be- redningsområde ärenden rörande kärnteknisk säkerhet och strålningsskydd, från näringsutskottet elsäkerhetsfrågor samt från trafikutskottet frågor röran- de
Beredningsansvaret för speciell lagstiftning som syftar till att minska sam- hällets sårbarhet kan, i den mån den förekommer, tillföras försvarsutskottets beredningsområde. Regler till skydd mot olyckor ingår som regel i lagstift- ningen inom olika samhällssektorer, och beredningen av dem bör då ligga på det utskott som i övrigt ansvarar för lagstiftningsområdet.
Även om det alltså är svårt att till ett utskott överföra beredningen av alla ärenden som gäller skydd mot olyckor eller syftar till att minska samhällets sårbarhet ligger det ett värde i att ett utskott har ansvaret för beredningen av de övergripande frågorna på dessa områden.
5.2.8 Reduktion av antalet utskott
Enighet råder om det önskvärda i att de partier som är representerade i riks- dagen ges möjlighet att delta i ärendeberedningen utan att för den skull pro- portionaliteten i utskottens sammansättning minskar. Det är därför troligt att riksdagen också i fortsättningen kan komma att bestämma att antalet ordinarie platser i varje utskott under en valperiod skall vara större än minimiantalet 15. En minskning av antalet utskott är mot denna bakgrund önskvärd. Den mest näraliggande tanken att åstadkomma detta är att lägga samman två utskott med angränsande beredningsområden. I bästa fall löser man med en sådan sammanläggning också gränsdragningsproblem som funnits och minskar behovet av samverkan mellan utskott i beredningsprocessen.
Kommittén har tidigare, liksom för övrigt på sin tid Riksdagsutredningen, övervägt en sådan sammanläggning mellan försvars- och utrikesutskotten. Motivet har varit att säkerhetspolitiken alltmer framstår som ett för de båda utskotten gemensamt politikområde. Slutsatsen har dock varit att det system med sammansatta utskott i säkerhetspolitiska frågor som utvecklats fungerat väl och att de båda utskottens beredningsområden i övrigt var svåra att förena.
Förslag om sammanläggning av finans- och skatteutskotten har behandlats i snart sagt samtliga översyner som gjorts av utskottsindelningen. Skälet har varit att man på det sättet velat garantera att beredningen av förslag till skatte- lagstiftning innefattar en bedömning av deras samhällsekonomiska effekter. Frågan blev särskilt aktuell i samband med att det nya budgetförfarandet
101
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
infördes. Riksdagen skall ju nämligen numera i ett beslut fastställa dels en ram för varje utgiftsområde i budgeten, dels en beräkning av inkomsterna på statsbudgeten. Detta beslut bereds i finansutskottet. Det samordningsproblem som härmed uppstår har lösts så att skatteförslag som läggs på hösten och har effekter för den kommande budgeten hänvisas till finansutskottet som inhäm- tar yttrande från skatteutskottet. Riksdagskommittén fann att denna ordning fungerar väl och avstod därför från att föreslå en sammanläggning av de båda utskotten.
Även lagutskottet har som nämnts förekommit i diskussioner om samman- läggning av beredningsområden. De förslag som diskuterats har oftast syftat till en sammanläggning av justitie- och lagutskottens beredningsområden, men med överflyttande av en del av lagutskottets nuvarande beredningsområ- de till närings- och socialutskotten. Skälet till att en sådan förändring diskute- rats har varit att lagutskottet är det enda utskott som inte har sitt berednings- område bestämt enligt fackutskottsprincipen. Utskottet har därmed ingen del i budgetprocessen. Man har dock i de tidigare utredningssammanhangen funnit att det finns ett värde i att den centrala civilrätten bereds samlat i ett utskott och avstått från att föreslå någon förändring när det gäller lagutskottets ställ- ning.
Inom kommittén har diskuterats ett förslag om sammanläggning av lagut- skottets och bostadsutskottets beredningsområden. Lagstiftningsärenden inom bostadsutskottets beredningsområde som gäller hyra, bostadsrätt och tomträtt har alla ett nära samband med lagutskottets beredningsområde. Hela jordabal- ken skulle genom en sammanläggning komma att beredas i ett utskott. Även bolags- och föreningsrätten skulle få en mer samlad beredning då beredningen av bostadsrättslagstiftningen med nuvarande ordning sker i bostadsutskottet. Samtidigt som man skulle uppnå en reducering av antalet utskott skulle man få en större enhetlighet genom att samtliga utskott då skulle ha ansvaret för beredningen av minst ett utgiftsområde. Till detta utgiftsområde skulle kunna föras budgetansvaret för Konsumentverket. Därigenom skulle man uppnå att lagstiftnings- och budgetärenden på konsumentpolitikens område bereddes i ett och samma utskott.
Det nya utskottet skulle få ett stort beredningsområde, men inte uppseen- deväckande stort. Av utskottsundersökningen 2004 kan utläsas att de nuva- rande lag- och bostadsutskotten sammanslagna, utan att några delar av bered- ningsområdena avskiljs, skulle hamna på tredje till fjärde plats bland utskot- ten i fråga om antalet propositioner och skrivelser, sjätte till åttonde plats när det gäller antalet motioner och motionsyrkanden och andra till tredje plats i fråga om antalet reservationer i betänkandena.
Några ärendegrupper kan, främst i syfte att göra beredningsområdet mind- re heterogent, överflyttas till andra utskotts ansvarsområden. Av de ärende- grupper som ingår i det nuvarande bostadsutskottets beredningsområde kan de som avser länsförvaltningen och rikets administrativa indelning samt såda- na kommunfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredning överflyttas till konstitutionsutskottet, detta trots att konstitutionsutskottet är det mest
102
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
arbetsbelastade utskottet. Det gäller ett litet antal ärenden med nära anknyt- ning till konstitutionsutskottets beredningsområde, ärenden som utskottet ofta ändå har anledning att ta ställning till genom yttrande till bostadsutskottet. Förändringen i arbetsbelastning för konstitutionsutskottets del skulle därför bli marginell.
Lagutskottets beredningsområde är uppbyggt kring sex balkar. Av dessa tillhör tre det familjerättsliga området. Det skulle vara naturligt att överföra beredningsansvaret på detta område till socialutskottet om det inte vore så att det utskottet sedan länge är det mest motionsbelastade.
Handelsbalken behandlar den centrala avtalsrätten som kan sägas vara kär- nan i det civilrättsliga området och därför är svår att avskilja.
Jordabalken utgör en självklar sammanhållande länk i det tänkta nya ut- skottets beredningsområde.
Den sjätte balken, utsökningsbalken, har ett lösligare samband med det öv- riga beredningsområdet. Mest näraliggande för dagen är en överföring till skatteutskottets beredningsområde, då Riksskatteverket är chefsmyndighet inom exekutionsväsendet och central förvaltningsmyndighet för frågor om verkställighet enligt utsökningsbalken. Exekutionsväsendet kommer från den 1 januari 2006 att vara en myndighet utan regionindelning. Skatteverket kommer dock åtminstone tills vidare att vara chefsmyndighet för exekutions- väsendet. Skulle den nya myndigheten i framtiden få en mera självständig ställning kan det finnas anledning att överväga en överflyttning av såväl lag- stiftningsområdet som beredningen av myndighetens budget till justitieutskot- tets beredningsområde.
Av övriga rättsområden som nu ligger inom lagutskottets beredningsområ- de skulle växel- och checkrätt kunna föras till finansutskottet som behandlar bank- och försäkringsfrågor och transporträtten till trafikutskottet. Ser man till önskemålet att lagstiftnings- och budgetärenden inom ett och samma ämnes- område helst skall beredas i ett och samma utskott ligger det nära till hands att också föreslå en överflyttning av immaterialrätten till näringsutskottet. Ett ytterligare skäl för en sådan förändring är att näringsutskottet bereder interna- tionella handelsfrågor. I t.ex.
Det nya utskottet skulle givetvis också bereda ärenden inom utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande. Till detta område borde föras budgetansvaret för konsumentfrågor.
Det är svårt att finna ett bra och beskrivande namn för det tänkta nya ut- skottet. Civilutskottet har den fördelen att det har en anknytning till båda de tidigare utskotten, men nackdelen att namnet säger mycket lite om bered- ningsområdets innehåll.
5.2.9 Effektivare utnyttjande av de samlade kansliresurserna
Även om det skulle lyckas att åstadkomma ändringar i ärendefördelningen mellan utskotten kommer även framgent skillnaderna i arbetsbelastning att vara stora, inte minst för att belastningen på vart och ett av utskotten varierar
103
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
från tid till annan. Det som då återstår att göra för att alla utskott skall kunna utföra sina uppgifter så väl som möjligt är att försöka finna en ordning för ett så flexibelt utnyttjande av de tillgängliga kansliresurserna som möjligt.
Mycket har redan gjorts på detta område. Gemensamma förstärkningsre- surser har inrättats. Det har skett dels i form av en funktion inom utrednings- tjänsten för stöd i arbetet med uppföljnings- och utvärderingsfrågor, för när- varande bestående av tre personer, dels genom att fyra nya tjänster till utskot- tens förfogande för förstärkningsinsatser har inrättats. Också dessa tjänster är organisatoriskt placerade i utredningstjänsten. Budgetutrymme har reserverats för inrättande av ytterligare sådana tjänster.
Riksdagsdirektören har vidare tillsatt en planerings- och samordningsgrupp bestående av fyra utskottskanslichefer och chefen för utredningstjänsten samt med chefen för kammarkansliet som ordförande. Gruppens uppgift är bl.a. att tillse att de samlade resurser som står till förfogande för stödet till den politis- ka beslutsprocessen utnyttjas så väl som möjligt, genom att de för tillfället hårdast belastade kanslierna får utnyttja de förstärkningsresurser som finns vid utredningstjänsten eller genom att personal utlånas från ett utskott till ett annat.
En möjlighet att gå vidare i denna utveckling skulle kunna vara att skapa gemensamma kanslier för flera utskott eller, mindre långtgående, att kanslier- na indelas i grupper där man inom grupperna gemensamt ansvarar för ett effektivt utnyttjande av de samlade personalresurserna.
5.2.10 Kommitténs överväganden
Enligt kommitténs mening är det svårt att peka ut ärendegrupper som enkelt skulle kunna flyttas från de mest arbetstyngda utskotten till de utskott som har en något lättare arbetsbörda. De berörda utskotten har alla väl sammanhållna och politiskt relevanta beredningsområden. Överflyttningar av väsentliga delar av dessa till andra utskott riskerar att åstadkomma nya samordningspro- blem och ökat behov av yttranden mellan utskott. Indelningen av budgeten i utgiftsområden lägger också en restriktion på möjligheterna att flytta ärende- grupper.
Kommittén anser det dock av flera skäl vara motiverat att till försvarsut- skottet föra beredningen av vissa ärendegrupper med anknytning till samhäl- lets sårbarhet. Genom en sådan förändring skapas bättre möjlighet att uppnå en helhetssyn och en effektiv användning av samhällets resurser. Som ytterli- gare argument kan anföras att den moderna tidens hot, allvarliga kriser och angrepp ofta har snabba förlopp och kort, om alls någon, förvarningstid. Förberedelser för och förmåga till omedelbar krishantering är av avgörande betydelse. Analyser, förberedande åtgärder, operativa insatser och finansie- ringsfrågor bör i riksdagen hållas samman i ett utskott. På så sätt ges sårbar- hets- och säkerhetsfrågorna en högre prioritet än med nuvarande ordning. Genom att förslaget innebär att beredningsområden förs från andra utskott till det i dag något mindre arbetsbelastade försvarsutskottet bidrar det, om än i begränsad omfattning, till att jämna ut arbetsbelastningen mellan utskotten.
104
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
Ett utskott med säkerhet och beredskap som ett viktigt ansvarsområde skulle kunna bereda ärenden som rör nationell säkerhet och hantering av krishanter- ingsfrågorna i ett bredare perspektiv. Även fortsättningsvis bör dock andra utskott bereda ärenden om säkerhet och beredskap inom sina respektive an- svarsområden.
Den ordning med sammansatta utrikes- och försvarsutskott som etablerats för behandlingen av säkerhetspolitiska frågor har enligt kommitténs mening fungerat väl. Kommittén utgår därför ifrån att denna samverkansform utnytt- jas även i fortsättning. Även på andra områden kan tillsättande av sammansat- ta utskott vara ett sätt att i vissa större ärenden åstadkomma en bättre samver- kan mellan utskott och ett bättre utnyttjande av de samlade resurserna.
När det gäller jämställdhetsfrågor anser kommittén att alla utskott även fortsättningsvis skall ansvara för att ärenden inom deras beredningsområden analyseras utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Den praxis som utvecklats att till arbetsmarknadsutskottet hänvisa jämställdhetsfrågor som inte tillhör något annat utskotts beredningsområde bör dock skrivas in i riksdagsordningen.
Kommittén anser vidare att ansvaret för beredningen av integrationsfrågor bör föras över från socialförsäkringsutskottet till arbetsmarknadsutskottet. En viktig del av integrationsarbetet har en direkt koppling till arbetsmarknaden. Tillsammans med den föreslagna markeringen av utskottets speciella ansvar för jämställdhetsfrågor bidrar denna förändring till att ge arbetsmarknadsut- skottet en särskild roll i arbetet mot diskriminering i olika former.
Förslagen får konsekvenser för indelningen i utgiftsområden, vilket be- handlas i författningskommentaren (se kapitel 9). Kommittén lägger inte något formellt förslag beträffande ändringar i utgiftsområdesindelningen utan förutsätter att så sker vid utskottsbehandlingen av den ekonomiska vårpropo- sitionen våren 2006 (se RO 5.12.1 andra stycket).
Kommittén anser att antalet utskott bör minska genom att bostads- och lagutskottens beredningsområden överförs till ett nytt utskott benämnt civilut- skottet. Dock bör beredningsområdet för det nya utskottet begränsas på så sätt att ansvaret för ärenden om länsförvaltning och rikets administrativa indel- ning samt sådana kommunfrågor som inte tillhör annat utskotts beredning överförs till konstitutionsutskottet. Vidare bör ärenden rörande utsöknings- balken överföras till skatteutskottet, växel- och checkrätt till finansutskottet, transporträtt till trafikutskottet och immaterialrätt till näringsutskottet.
Det arbete som pågår för att nå ett bättre utnyttjande av de samlade kansli- och utredningsresurserna bör enligt kommitténs mening fortsätta att utveck- las.
Kommittén tar på annan plats i detta betänkande (avsnitt 6.4.3) ställning till utskottens möjligheter att sammanträda under plenum.
105
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
5.3 Motionsinstitutet
5.3.1 Problemen
Som kommittén framhöll i sitt betänkande 2001 (förs. 2000/01:RS1) är den starka tillströmningen av motioner ett uttryck för en stark önskan hos riksda- gens ledamöter och partier att vilja påverka samhällsutvecklingen inte bara direkt genom omedelbara riksdagsbeslut utan också genom att skapa opinion med långsiktig verkan. Det finns dock många problem med motionsinstitutet. Under den allmänna motionstiden måste partigruppernas arbete på motioner- na såväl med som utan anknytning till budgetpropositionen koncentreras till en relativt kort period i riksmötets inledning. Förberedelser inför den allmän- na motionstiden får ske under sommaruppehållet i riksdagsarbetet. Ett annat problem är det stora antalet motioner som väcks under den allmänna motions- tiden. Det har besvärande konsekvenser för utskottens arbetssituation. Sär- skilda problem för utskotten är de många upprepade motionerna och motioner som gäller områden där beslutanderätten ligger på regering, myndigheter eller kommuner. En ytterligare problematisk omständighet är att motionsfördel- ningen är så ojämn mellan utskotten och att motionerna därmed riskerar att få olika ingående behandling beroende på vilket utskottsområde de väckts inom.26
Problemen har förvärrats under senare år på grund av den kraftiga ökning- en av motionerna sedan 1997. Eftersom det finns ett cykliskt mönster i mo- tionerandet antalet motioner är lägst i början av mandatperioden och högst i slutet får man den mest rättvisande jämförelsen om man jämför samma riksmöte i olika valperioder (tabell 5.1).
Tabell 5.1 |
Antal motioner |
|
||
|
|
|
|
|
Riksmöte i |
valperio- 1994/95 |
1998/99 |
2002/03 |
Förändring i |
den |
1997/98 |
2001/02 |
2005/06 |
procent |
I |
|
2 513 |
3 538 |
40,8 |
II |
|
3 211 |
4 008 |
24,8 |
III |
|
3 675 |
4 167 |
13,9 |
IV |
3 272 |
4 231 |
|
29,3 |
Om man jämför det senast inträffade riksmötet i en valperiod med situationen fyra år tidigare kan man konstatera att ökningen genomgående varit betydan- de och varierar mellan lägst 14 och högst 41 %. Beträffande det innevarande riksmötet kan tilläggas att bara under den allmänna motionstiden 2005 väck- tes 4 365 motioner, vilket är fler än under hela riksmötet 2001/02.
26 För data om motionsfördelningen mellan utskotten, se Utskottsundersökning 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande.
106
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
För utskottens del tillkommer att motionsbehandlingen riskerar att tränga undan fullgörandet av andra, delvis nya uppgifter för utskotten. På EU- området fick utskotten redan från början uppgiften att bevaka utvecklingen på utskottets beredningsområde. Efter hand har kraven på utskottens insatser på
Ett annat område där kraven på utskotten ökat gäller uppföljning och ut- värdering av riksdagsbesluten på utskottets område. Övergången till mål- och resultatstyrning och förändringen av budgetsystemet och budgetprocessen har medfört att mer systematiska och fördjupade insatser på detta område har ansetts befogade av riksdagen. Kommittén har på en annan plats i detta be- tänkande (avsnitt 5.5.12) framhållit att målet för riksdagens beslut 2001 inte är uppnått förrän uppföljning och utvärdering är en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning.
Ett tredje område där utskottens roll har betonats rör forsknings- och fram- tidsfrågor. Kommittén framhåller i detta betänkande (avsnitt 5.4.4) att fördju- pade kontakter med forskning och framtidsfrågor i första hand måste vara en angelägenhet för den reguljära organisationen i riksdagen. Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riksdagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl underbyggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang.
5.3.2 Frågans tidigare behandling
Såväl Riksdagsutredningen (RDU) som denna kommitté (RDK) har tidigare behandlat motionsinstitutet. På förslag av RDU flyttades den allmänna mo- tionstiden från januari till riksmötets början i september/oktober. Flyttningen sammanhängde med att budgetpropositionen efter omläggningen av budget- året lämnas vid riksmötets start på hösten i stället för i början av januari. I övrigt har ingen av utredningarna föreslagit några förändringar i reglerna för väckande och behandling av motioner. Båda utredningarna har dock gjort uttalanden i dessa frågor och föreslagit förändringar som indirekt påverkat motionsberedningen.
RDU ansåg det värdefullt om de politiska partierna på frivillig väg kunde åta sig vissa begränsningar vid väckande av motioner. Kommittén utarbetade därför rekommendationer om restriktivitet. På områden där beslutsrätten är bortdelegerad från riksdagen borde motioner undvikas. RDU avrådde även från täta upprepningar av motioner. Dessa riktlinjer som antogs av riksdagen 1994 har knappast haft någon effekt på motionsflödet. RDU ansåg vidare att beredningstvånget skulle behållas men att beredningen av motionerna från allmän motionstid skulle förenklas. För att motionerna på ett visst av ett ut- skotts sakområden skulle kunna samlas ihop till behandling en eller ett par gånger per valperiod föreslog kommittén att uppskov med behandlingen av ärenden mellan riksmöten inom samma valperiod inte längre skulle kräva riksdagsbeslut. Riksdagen skulle bara behöva fatta uppskovsbeslut om upp-
107
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
skovet gällde från en valperiod till nästa. Riksdagen (bet. 1993/94:KU18) ändrade uppskovsreglerna enligt kommitténs förslag.
RDK behandlade frågan i betänkandet Riksdagen inför
Till slut framhöll Riksdagskommittén i betänkandet våren 2001 att frågan om motionernas behandling var en fråga av så stor vikt för riksdagsarbetet att kommittén ansåg att utredningsarbetet borde fortsätta inom kommittén. I detta sammanhang kunde också motionsinstitutets utformning komma att beröras.
5.3.3 Motionsinstituten i Danmark, Finland och Norge
För jämförelses skull har uppgifter inhämtats om ledamöternas självständiga initiativrätt i de nordiska grannländernas parlament.
En första iakttagelse man gör är att förslagsrätten i de tre andra parlamen- ten har fler former än hos oss. I riksdagen kan ledamöterna ta initiativ utan samband med annat ärende enbart genom motioner under allmän motions- tid27, och beredningen och besluten beträffande en motion är desamma oavsett hur förslaget är utformat i lagtext, i anslagsform eller som ett uttalande av riksdagen. Det senare är som bekant den överlägset vanligaste formen.
I den finska riksdagen skiljer man däremot mellan lagmotioner, åtgärds- motioner (tidigare kallade hemställningsmotioner) samt budgetmotioner.
Budgetmotioner har dock närmast karaktären av följdmotioner till budget- och tilläggsbudgetförslag från regeringen. Åtgärdsmotioner är motioner som innehåller förslag om att regeringen skall inleda lagberedning eller vidta någon annan åtgärd. I det danska Folktinget gör man skillnad mellan lov- forslag och beslutningsforslag både när det gäller ledamöternas och regering- ens initiativ. Det norska Stortinget har bara en form för ledamotsinitiativ, private forslag men private forslag som innehåller lagförslag kan bara väckas av medlemmarna av odelstinget28.
27Här bortses från möjligheten att väcka motion med anledning av händelse av stör- re vikt (3 kap. 13 § RO).
28I lagstiftningsärenden delar sig Stortinget i ett odelsting och ett lagting. Ärendena skall väckas och behandlas i odelstinget med 124 ledamöter och godkännas av lag- tinget med 41 ledamöter.
108
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
Lagstiftningsinitiativ måste i alla tre länderna innehålla ett utkast till lag. Särskilt hårda är formkraven i Danmark.
Liksom i riksdagen finns i inget av de andra nordiska grannländernas par- lament krav på att mer än en ledamot måste stå bakom initiativet för att det skall få väckas.
Till skillnad från i riksdagen får ledamotsinitiativ i de andra tre ländernas parlament väckas när som helst när parlamentet är samlat. Liknande tidsbe- gränsningar som i svenska riksdagen fanns tidigare i finska riksdagen beträf- fande hemställningsmotionerna. Denna tidsbegränsning har avskaffats i den nya arbetsordning som trädde i kraft samtidigt med den nya grundlagen, dvs. den 1 mars 2000. Avskaffandet av tidsbegränsningen har inte lett till någon ökning av antalet motioner.
Något förbud mot att upprepa ledamotsinitiativ som avslagits finns inte i något av de nordiska grannländernas parlament. Om upprepningar förekom- mer i någon utsträckning är obekant.
Liksom i riksdagen sker som regel utskottsbehandling av alla ledamotsini- tiativ. I Folketinget behandlas alla förslag i plenum i en första läsning. Beslut om remiss sker vid slutet av denna läsning. Reglerna medger att remiss inte sker, men det torde inte inträffa i praktiken. I finska riksdagen remitteras lag- och budgetmotionerna av plenum till utskotten (remissdebatt kan förekom- ma). Åtgärdsmotionerna remitteras av talmanskonferensen till utskott.
Stortinget kan när det gäller de private forslagen välja mellan olika be- handlingsvägar. Det kan
översända dem till regeringen utan att behandla dem i sak,
hänvisa dem till utskott,
bordlägga dem minst en dag och därefter ta upp dem till behand- ling,
direkt ta upp dem till avgörande om inte talmannen eller 1/5 av de närvarande ledamöterna motsätter sig detta,
avvisa förslagen eller inte ta dem under behandling.
Före reformer i slutet av
Liksom i riksdagen kan inte utskotten i parlamenten i Danmark, Finland och Norge avgöra ett ledamotsinitiativ i sak. Det kan bara ske i plenum. När ett stortingsutskott skiljer sig från ett motionsärende har det att välja mellan ett antal formella beslutsalternativ. Om utskottet finner att förslaget helt eller delvis bör bifallas och att ärendet lämpar sig för avgörande i Stortinget utan närmare utredning, bör förslag till beslut avges efter det att det berörda stats- rådet haft möjlighet att yttra sig. Finns behov av ytterligare utredning innan man tar ställning i sak, bör utskottet föreslå Stortinget att översända förslaget
109
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
till regeringen för utredning och bedömning. Om utskottet finner det tveklöst att förslaget inte förtjänar Stortingets stöd bör det direkt framlägga förslag om att förslaget inte skall bifallas.
Till skillnad från de svenska utskotten kan utskotten i de övriga tre parla- menten avstå från att slutbehandla ett ledamotsinitiativ och därmed döda ett ärende i ett utskott (kill in committee enligt amerikanskt språkbruk). I Fol- ketinget förfaller förslag detta gäller såväl ledamotsförslag som regerings- förslag om de inte färdigbehandlats före utgången av riksmötet. I den finska riksdagen och i Stortinget kan utskotten avstå från att färdigbehandla leda- motsinitiativ före utgången av valperioden, och de har därmed förfallit. Den författningsmässiga grunden för detta förfarande i den finska riksdagen torde vara bestämmelsen i 49 § grundlagen. Enligt denna paragraf fortsätter riksda- gens behandling av ett oavslutat ärende under följande riksmöte om inte riksdagsval har förrättats däremellan. Lag- och åtgärdsmotioner som kan anknytas till en proposition måste dock behandlas tillsammans med proposi- tionen till följd av huvudregeln i bestämmelsen i 39 § i riksdagens arbetsord- ning. Praxis verkar vara att motioner som inte på detta sätt kan knytas till en proposition förfaller. Rena motionsbetänkanden förekommer bara undantags- vis.
Sammanfattningsvis kan sägas att regleringen av ledamotsinitiativen upp- visar såväl likheter som skillnader med motsvarande svenska förhållanden. Den viktigaste likheten är att ledamotsinitiativen liksom hos oss utskottsbe- handlas (även om det finns andra alternativ som dock praktiseras i minskande utsträckning). Viktiga skillnader är att initiativen kan väckas när som helst när parlamentet är samlat och att initiativen förfaller om de inte slutbehandlas före riksmötets utgång i Danmark och före valperiodens utgång i Finland och Norge.
Skillnaderna i reglering är knappast av det slaget att de kan förklara de ko- lossala differenser i fråga om antalet väckta ledamotsinitiativ som finns mel- lan riksdagen och de tre övriga parlamenten. I Folketinget väcks årligen om- kring 200 ledamotsinitiativ. Av dessa är merparten, ca 170, beslutnings- forslag. Endast ett drygt
110
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
5.3.4 Den allmänna motionstiden
Nuvarande ordning
Enligt 3 kap. 10 § RO får motioner en gång om året väckas i fråga om allt som kan komma under riksdagens prövning (allmän motionstid). Den allmän- na motionstiden pågår, om inte riksdagen på förslag av talmannen bestämmer annat, från början av ett riksmöte, som inleds under augusti, september eller oktober, och så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpro- positionen. Motionstiden för budgetpropositionen följer de allmänna regler som finns i 3 kap. 11 § RO och innebär att motioner får väckas inom femton dagar från den dag då propositionen anmäldes i kammaren.
De nuvarande reglerna tillkom i samband med omläggning av budgetåret som beslöts 1994 och trädde i kraft 1996. Initiativet till reformen kom från Riksdagsutredningen som fann att en nackdel med förslaget till omläggning av budgetarbetet från vår till höst var att ledamöterna inte på samma sätt som tidigare hade möjlighet att påbörja arbetet med sina fristående motioner före motionstidens ingång eftersom riksdagen normalt inte var samlad då. Denna nackdel var särskilt tydlig under valår. Utredningen diskuterade därför i prin- cipbetänkandet Reformera riksdagsarbetet 1993 (s.
Förslaget fullföljdes inte i slutbetänkandet och kommenterades inte heller där på något särskilt sätt (förs. 1993/94:TK2). Situationen hade emellertid på en punkt förändrats mellan principbetänkandet och slutbetänkandet. I princip- betänkandet räknade man med att budgetpropositionen skulle lämnas redan omkring den 1 september, då också riksdagen skulle öppnas under
Det förhållandet att följdmotionstiden för budgetpropositionen löper paral- lellt med den allmänna motionstiden innebär att kammaren inte behöver ta ställning till om en motion får väckas med anledning av budgetpropositionen. Detta gör det också svårt att urskilja vilka motioner som skall räknas som ett partis budgetmotioner. Utskotten avgör själva vilka motioner som skall tas
111
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
upp i budgetbetänkandena. Där avgränsas den grupp av motionsyrkanden som får effekt på det kommande årets budget. Denna grupp av yrkanden förs samman i en förslagspunkt och ställs mot regeringens förslag i budgetproposi- tionen. Övriga behandlade motionsyrkanden innehåller förslag som först på längre sikt kan få budgeteffekter. Det kan röra sig om frågor som berörs i budgetpropositionen utan att det läggs några förslag.
Grundlagberedningens syn på den allmänna motionstiden
Grundlagberedningen (GLB) diskuterade i sitt betänkande om den nya riks- dagsordningen den allmänna motionstidens förläggning (prop. 1973:90 s.
Kommitténs överväganden
Vid behandlingen av motionsinstitutet har vi kommit in på frågan om när de fristående motionerna, dvs. motioner utan samband med andra initiativ, skall få väckas. Två förslag har diskuterats. Det ena innebär att det skulle finnas två allmänna motionstider, en förlagd till samma tidsperiod som den nuvarande allmänna motionstiden, en annan till två veckor efter jul- och nyårsuppehållet (alternativ 1). Det andra förslaget är att fristående motioner skall få väckas när som helst under året, även under uppehåll i kammararbetet (alternativ 2).
I alternativ 1 (två allmänna motionstider) är det främsta syftet att fördela arbetet med motionerna på två tider. Under den allmänna motionstiden på hösten skulle oppositionspartierna ha tillfälle att lägga fram sina alternativ till regeringspolitiken. Denna förutsätts ha presenterats i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen. Under vårens motionstid skulle för oppositions- partiernas del t.ex. frågor av mer långsiktig och principiell (ideologisk) karak- tär kunna prioriteras. För partierna och ledamöterna skulle ett genomförande av förslaget innebära att man får mer tid på sig att utarbeta motioner vid båda
112
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
motionstiderna. De olika slagen av motioner behöver inte konkurrera om tidsutrymmet under den nuvarande allmänna motionstidens två sista veckor. För utskottens del skulle ett genomförande av förslaget innebära att man inte längre kan överblicka ett riksmötes hela flöde av fristående motioner vid början av riksmötet men att planeringen av höstens och vårens arbete med motionerna ändå kan ske med utgångspunkt från de motioner som väcks i början av hösten respektive våren (i tillägg till redan tidigare väckta och ännu inte behandlade motioner).
Ett genomförande av alternativ 2 (motionsrätt året om) skulle för partier- nas och ledamöternas del innebära att man kan reagera på händelser och problem när de är aktuella inte bara genom interpellationer och frågor utan också genom motioner. Liksom i alternativ 1 blir det också en lugnare arbets- rytm när det gäller partiernas arbete med de långsiktiga frågorna. För utskot- tens arbete med de fristående motionerna kan förslaget innebära vissa om- ställningar. Någon planering av arbetet med utgångspunkt från de vid riksmö- tets inledning lämnade motionerna enligt nuvarande ordning kan inte göras. Utskotten får i stället planera sitt arbete med utgångspunkt från att fristående motioner på olika områden behandlas vid olika på förhand bestämda tillfällen under en valperiod, t.ex. i anslutning till viktigare propositioner.
Vi är visserligen på det klara med att den nuvarande ordningen med tids- begränsad allmän motionstid vid riksmötets början har många brister. Vi har ändå kommit till slutsatsen att denna ordning är att föredra framför de två diskuterade alternativen.
5.3.5 Motionsrätten på skrivelser och redogörelser
Idag gäller att motioner får väckas med anledning av skrivelser och redogö- relser i samma utsträckning som med anledning av propositioner och fram- ställningar (3 kap. 11 § RO). Regeln tillkom 1988 efter förslag från Folksty- relsekommittén (SOU 1987:6, prop. 1987/88:22). Dessförinnan gällde att motioner med anledning av skrivelser endast fick väckas om skrivelsen avsåg redogörelse för viss verksamhet och då bara i de fall där riksdagen särskilt föreskrev det. Detsamma gällde redogörelser från riksdagsorgan. Så gott som alla skrivelser och redogörelser utskottsbehandlades dock.
Folkstyrelsekommittén hade av regeringen fått i uppdrag att utreda om det kunde vara ändamålsenligt att införa någon mellanform mellan proposition och skrivelse som gav upphov till motionsrätt. Kommittén fann emellertid att ett införande av en mellanform skulle leda till att det las i regeringens hand att genom att välja skrivelseformen eller mellanformen avgöra omfattningen av riksdagsledamöternas motionsrätt och därigenom styra inriktningen av riks- dagsbehandlingen. Kommittén föreslog i stället att motionsrätt skulle införas på alla skrivelser. Därigenom skulle oppositionen få förbättrade möjligheter att framföra synpunkter på innehållet i skrivelserna, menade kommittén. Motionsrätten skulle emellertid begränsas till yrkanden om tillkännagivanden, eftersom regeringen själv inte lagt fram något förslag. En motion med förslag om ändrad lagstiftning, höjning av anslag eller liknande fick däremot anses gå
113
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
utanför ramen för det ärende som regeringen väckt och borde därför inte få väckas.
Kvantitativt är motionerna på skrivelserna och redogörelserna inte något stort problem. Men det är enligt vår mening olämpligt att det väcks motioner av förslagskaraktär i anknytning till skrivelser eller redogörelser som saknar denna inriktning.
Att helt avskaffa motionsrätten på skrivelser och redogörelser går dock inte. Särskilt bland skrivelserna finns dokument av policykaraktär på vilka riksdagens ledamöter och partier bör kunna reagera på sedvanligt sätt, dvs. genom motioner. Däremot skall enligt vår mening skrivelser av redogörande karaktär inte föranleda motionsrätt. Vårt förslag är att kammaren får besluta för varje skrivelse och redogörelse om den skall föranleda motionsrätt. Beslu- tet fattas på förslag av talmannen som dessförinnan samrått med gruppledar- na. Kommittén förutsätter att en praxis så småningom kommer att utbildas för vilken typ av skrivelser och redogörelser som skall föranleda motionsrätt.
Oavsett om motionsrätt gäller eller ej skall alla skrivelser och redogörelser liksom hittills hänvisas till ett utskott för behandling. Skrivelsen eller redogö- relsen kan liksom hittills inte föranleda något annat beslut än att den läggs till handlingarna. Har det funnits motionsrätt och motioner väckts behandlas de på sedvanligt sätt med reservationsrätt. Har inga motioner väckts eller saknas motionsrätt på skrivelsen eller redogörelsen kan majoriteten i utskottet ta initiativ till ett tillkännagivande. Vid oenighet kan minoriteten reservera sig för avslag på tillkännagivandet eller för en annan motivtext än majoritetens. En utskottsminoritet kan dock inte själv ta initiativ till ett tillkännagivande för behandling i kammaren. Det skulle strida mot grundregeln i riksdagsordning- en om utskottsinitiativ.
Förslaget innebär ändringar i 3 kap. 11 § RO.
5.3.6 Förenklad motionsberedning
Den hittills mest prövade linjen för att minska arbetet med motionerna går ut på att förenkla behandlingen i utskott av motionerna. Alltfler utskott har börjat arbeta på ett nytt sätt med motionerna från den allmänna motionstiden. Man upprättar fleråriga planer för motionsberedningen, fördjupar någon gång under valperioden behandlingen av motionerna och förenklar dessemellan behandlingen av motionerna. Av svaren på den enkät som kommittén skicka- de ut till utskottens kanslichefer framgår att det förekommer olika mer eller mindre utarbetade former för förenklad motionshantering och att variationer- na mellan utskotten är stora. Acceptansen för den förenklade ordningen är inte genomgående hög. Vidare bedöms i allmänhet tidsvinsten inte vara spe- ciellt stor, särskilt inte för kanslierna. Man pekar bl.a. på att det blir en extra arbetsuppgift att förankra i utskottet vilka yrkanden som skall hanteras på ett förenklat sätt. Vad gäller tidsbesparingen för utskotten är bedömningarna
114
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
något mer positiva. De flesta kanslier anser att det egna utskottet har sparat tid, framför allt i de fall ledamöterna har avstått från att reservera sig.29
Även om erfarenheterna av förenklad motionberedning hittills är blandade anser vi att utskotten bör gå vidare på denna väg. Vi tror att mycket vore att vinna om förfarandet i utskotten när det gäller förenklad motionsberedning standardiserades. Vårt förslag till standardisering bygger på de erfarenheter som hittills gjorts och kan därför sägas vara en tillämpning av best practi- ces.
Med förenklad motionsberedning avses här att ett utskott avstyrker ett mo- tionsförslag utan att pröva det materiellt. Ett problem i detta sammanhang uppstår om ett utskotts sammansättning partimässigt inte överensstämmer med kammarens. Under innevarande valperiod har t.ex. motionsförslag som haft stöd av de borgerliga partierna och Miljöpartiet kunnat samla en majori- tet i kammaren men inte i utskotten. Sådana motionsförslag bör inte bli före- mål för förenklad beredning.
I detta sammanhang bör slås fast att beredningskravet i riksdagsordningen är uppfyllt om utskottet har gett kammaren ett förslag till beslut beträffande motionsförslag. Någon form av sakligt övervägande måste naturligtvis ligga bakom varje sådant förslag. Av hittillsvarande tillämpning framgår att det främst är två formella skäl som angetts för att förenkla beredningen av vissa motioner. Det ena skälet är att utskottet nyligen eller under den innevarande valperioden behandlat och avstyrkt ett motionsförslag av samma innebörd som det aktuella motionsförslaget. Det andra skälet är att den fråga som för- slaget tar upp enligt gällande uppgiftsfördelning inte är en fråga för riksdagen att besluta om. Båda dessa skäl måste anses uppfylla saklighetskravet.
När under valperioden förenklad beredning av motioner skall användas är en fråga som knappast kan ges ett standardiserat svar. Det måste utskottet självt fatta beslut om. Kommittén har tidigare uttalat, framför allt med sikte på motionsbehandlingen, (se förs. 2000/01:RS1) att varje ämnesområde inom utskottets beredningsområde bör behandlas minst två gånger under en valpe- riod, första gången för en allmän genomgång under det första riksmötet och andra gången under något av de följande riksmötena. Minst en behandling under det andra, tredje och fjärde riksmötet bör vara mer ingående och inne- hålla inslag av uppföljning/utvärdering och
Vad som skulle kunna standardiseras är vilka slags motionsförslag som kan bli föremål för förenklad beredning, hur beslut om att tillämpa förenklad beredning skall fattas och vilka särmeningar (reservationer, särskilda yttran- den) som skall vara tillåtna vid förenklad beredning. Fördelarna med detta skulle vara att förfarandet blev enhetligt i utskotten och att den form som visat sig vara bäst används.
29 Se Utskottsundersökning 2004, vilken återfinns i bilaga 5 till detta betänkande.
115
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
Vår uppfattning är att förenklad beredning liksom hittills i första hand skall kunna tillämpas på två slag av motionsförslag, dels sådana som till sin huvud- sakliga innebörd överensstämmer med tidigare under valperioden behandlade motionsförslag, dels sådana som berör förhållanden där enligt gällande ord- ning beslutanderätten inte ligger hos riksdagen. I båda fallen handlar det om objektiva kriterier som i princip skall vara lätta att tillämpa. Vi vill inte ute- sluta att andra kriterier av liknande slag skulle kunna användas av utskotten. Även om kriterierna i princip är objektiva kan svårigheter uppkomma vid bedömningen av enskilda fall. Det får förutsättas att utskottets föredragande förelägger utskottet förslag till bedömning. Förutom att utskottet kan göra en annan bedömning än föredraganden om tillämpningen av kriterierna kan utskottet också ta hänsyn till sådana faktorer som frågans aktualitet och andra politiska omständigheter som gör att förenklad beredning inte bör komma ifråga. Hit hör de ovan nämnda motionsförslagen där kammarmajoriteten i motsats till utskottsmajoriteten kan förväntas ha en positiv uppfattning. Vilket eller vilka kriterier som använts som motiv för förenklad beredning bör fram- gå av betänkandet.
Att döma av enkäten har användningen av förenklad beredning föranlett diskussioner i utskotten och i huvudsak endast tillämpats när hela utskottet varit överens. Vilken beslutsregel som skall tillämpas måste ses mot bakgrund av vilka skäl som får åberopas för att använda förenklad beredning. Om dessa skäl inskränker sig till de två nämnda att motionsförslag nyligen behandlats eller rör fråga som beslutas på annan nivå är riskerna för att majoriteten av politiska skäl förhindrar en normal beredning av ett motionsförslag som inte uppfyller något av dessa kriterier inte stora. Vi vill därför inte förorda att något minoritetsskydd införs utan utgår från att dessa frågor normalt skall beslutas i enighet.
När det gäller förekomsten av särmeningar har tillämpningen hittills varie- rat. I vissa utskott har man kunnat enas om att inga reservationer eller särskil- da yttranden skall få lämnas vid förenklad beredning. I andra utskott före- kommer bara särskilda yttranden och i åter andra bara reservationer. Vi anser att som huvudregel endast särskilda yttranden bör förekomma i förenklade motionsbetänkanden.
När det gäller vissa andra frågor som varit föremål för diskussion i sam- band med försöken med förenklad beredning av motioner anser vi inte att förfarandet behöver standardiseras. Dit hör frågan om traditionell och förenk- lad beredning skall kunna blandas i ett och samma betänkande eller om varje betänkande skall renodlas beträffande beredningsformen.
För att det standardiserade förfarandet vid förenklad motionsberedning ga- ranterat skall slå igenom krävs en reglering riksdagsordningen. Vi anser dock att de rekommendationer som vi har lämnat och som kommittén enhälligt står bakom bör räcka som styrinstrument.
116
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
5.3.7 Behandlingstvånget
Förutom förenklad beredning av motionerna finns en annan och radikalare lösning på problemet med motionshanteringen i utskotten. Det skulle vara att helt enkelt avskaffa behandlingstvånget. Motionsyrkanden skulle alltså kunna falla i utskotten utan kammarbehandling. Detta skulle vara en stor principiell förändring i riksdagen men inte särskilt uppseendeväckande i ett internatio- nellt perspektiv. Vår genomgång av behandlingsordningen i de danska, finska och norska parlamenten har visat att utskotten i dessa parlament kan avstå från att slutbehandla ledamotsinitiativ och att dessa ärenden därmed faller. Vi tror inte att problemet ännu har den omfattningen att en så radikal lösning behöver tillgripas. Men vi utesluter inte att om ökningen av antalet motioner fortgår i samma tempo som under de senaste åren kan det bli nödvändigt att generellt införa en sådan möjlighet.
Vi anser dock att det redan i dag finns ett problem för utskotten att hinna med att behandla alla motioner som hänvisats till dem. Särskilt gäller det motioner som väcks mot slutet av valperioden. Enligt vår uppfattning är det principiellt olämpligt att överlämna ärenden som väckts under den gamla riksdagen till avgörande av den nya. Huvudregeln i 5 kap 10 § RO är också att ett ärende skall avgöras under den valperiod då det väckts. Men det finns en möjlighet att skjuta på behandlingen av ett ärende till första riksmötet efter valet. För detta krävs beslut av riksdagen utom i de fall då ett ärende kommer in under sommaruppehållet före ett ordinarie val eller då behandlingen av ett ärende avbryts av ett extra val. Då uppskjuts behandlingen automatiskt. Efter den omläggning av arbetsåret som skedde 1996 (budgetbehandling och all- män motionstid på hösten i stället för våren) har möjligheten till uppskov över ett val utnyttjats i mycket liten utsträckning. Under riksmötet 2001/02 rörde det sig huvudsakligen om propositioner och skrivelser som lämnades sent under våren.
För att lösa problemet med arbetssituationen våren före ett val vill vi före- slå att en möjlighet införs för utskotten att avstå från att lämna betänkanden i alla ärenden. Den skulle användas i fråga om ärenden där utskottsbehandling- en inte är avslutad då valperioden går mot sitt slut. Naturligtvis bör utskotten sträva efter att undvika att en sådan möjlighet behöver utnyttjas. Men om man står inför valet mellan att skjuta upp motioner till nästa valperiod eller låta dem falla bör den senare möjligheten snarare användas. Vi har övervägt om uppskovsmöjligheten ens skall finnas kvar. Men det kan finnas ärenden, i första hand skrivelser och redogörelser utan politiskt innehåll som regelbun- det lämnas på våren, som bör kunna skjutas upp över valet. Propositioner och framställningar som kan föranleda motioner bör inte lämnas så sent på våren ett valår att behandlingen inte kan avslutas före sommaruppehållet.
Skall en minoritet i ett utskott kunna framtvinga att ett ärende slutbehand- las? På samma sätt som när det gäller den förenklade beredningen av motio- ner anser vi att ett utskott skall kunna enas om att utskottets arbetssituation är sådan att normala beredningsrutiner inte kan följas när det gäller alla motions- förslag. Ett minoritetsskydd skulle riskera att omintetgöra denna beslutsord-
117
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
ning. Det skulle av oppositionspartier kunna uppfattas som en rättighet för en minoritet av viss storlek att få sina motionsförslag beredda.
Förslaget föranleder ändringar i 4 kap. 9 § och 5 kap. 10 § RO.
5.4 Forsknings- och framtidsfrågor
5.4.1 Bakgrund
Riksdagens arbete och beslut måste kunna grundas på bästa möjliga kun- skapsunderlag. I detta ligger bl.a. att såväl olika riksdagsorgan som de enskil- da ledamöterna behöver få tillgång till kunskap om relevanta forskningsresul- tat och kvalificerade analyser av samhällsutvecklingen inom olika områden.
Den studie över riksdagsledamöternas arbetssituation som kommittén pre- senterade i början av 2005 visar också att ett av de främsta önskemålen från riksdagsledamöternas sida är att få ägna sig mer åt långsiktigt arbete, fördjup- ning och reflektion. Samtidigt visar andra undersökningar (av
Sällskapet riksdagsmän och forskare (Rifo)30 har i en skrivelse föreslagit att riksdagen utvecklar ett eget koncept för att hantera
Riksdagskommittén har mot denna bakgrund gjort en översyn av hur forsknings- och framtidsfrågor kan ges ökat utrymme och bättre integreras i riksdagsarbetet samt om behov finns av organisatoriska eller andra föränd- ringar för att tillgodose detta.
I anslutning till kommitténs arbete har vissa aktiviteter genomförts inom området. Talmannen har för att manifestera forsknings- och framtidsfrågornas vikt tagit initiativ till en forskningsdag i riksdagen våren 2004 och särskilda framtidsdagar våren 2005. Vidare har riksdagsstyrelsen ställt sig bakom en begäran från Rifo att få ansöka om medlemskap i European Parliamentary Technology Assessment (EPTA) och i det sammanhanget representera riks- dagen. Rifo har numera beviljats status som associerad medlem i EPTA.
Skrivelsen från Sällskapet riksdagsmän och forskare
Enligt skrivelsen från Sällskapet riksdagsmän och forskare (Rifo) arbetar parlamentariker oftast med en snäv tidshorisont medan tidsperspektiv på
30 Sällskapet riksdagsmän och forskare, Rifo, är ett forum för kontakt och dialog mel- lan riksdagsledamöter och forskare. Styrelsen består av 12 ordinarie ledamöter och lika många suppleanter med representanter från samtliga riksdagspartier och forskar- världen. Rifo har en anknytning till Kungl. Ingenjörsvetenskapsakademien (IVA) genom att riksdagen ger ett bidrag till Rifo för att bl.a. bekosta kanslifunktionen som sköts av IVA.
118
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
skap har en stor effekt på samhället är det, enligt Rifo, viktigt för parlament och beslutsfattare att nära följa utvecklingen inom vetenskap och teknik. Rifo pekar på att det i vissa länders parlament har inrättats särskilda utskott eller motsvarande som har till uppgift att arbeta med forsknings- och utvecklings- frågor med särskild inriktning på den framtida tillämpningen. Rifo föreslår att riksdagen utvecklar sitt eget koncept för att hantera
Vetenskaps- och teknikinriktade parlamentariska organ i andra länder
Organisationen European Parliamentary Technology Assessment (EPTA), som bildades år 1990, är en sammanslutning av parlamentariska organ eller organ med anknytning till ett parlament, vilka är verksamma inom området teknikutvärdering (technology assessment, TA). Medlemsorganisationerna har skiftande formell status, och formerna för anknytning till respektive par- lament varierar i hög grad. EPTA har för närvarande 12 medlemsorganisatio- ner och fyra associerade organisationer.
Tre av EPTA:s medlemsorganisationer utgörs av parlamentsutskott. Det gäller framtidsutskottet i Finlands riksdag, utskottet för teknikutvärdering i Grekland samt utskottet för vetenskap och teknologi i Italien. Två medlems- organisationer hör på annat sätt till respektive lands parlamentariska organisa- tion. Det är det danska respektive det norska teknologirådet. Från tre länder Belgien, Frankrike och Storbritannien deltar organisationer som har karak- tären av kansli med parlamentarisk anknytning (Parliamentary office). I Europaparlamentet finns en särskild
Flertalet medlemsorganisationer i EPTA är fristående forsknings- eller ut- redningsinstitut. Som exempel på sådana kan nämnas
Europarådets resolution
Europarådet antog år 2004 en resolution som uppmanar de nationella parla- menten i Europarådets medlemsländer att främja parlamentarisk TA- verksamhet, att öka de formella och informella kontakterna mellan parlamen- tariker och forskare samt att samarbeta inom ramen för EPTA:s nätverk.
119
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
5.4.2 Utskottens arbete med forsknings- och framtidsfrågor
Forskningspolitiken, dvs. politiken för statens olika insatser inom forsknings- området formuleras strategiskt med en viss periodicitet i regeringens forsk- ningspolitiska propositioner (senast prop. 2004/05:80 Forskning för ett bättre liv). De forskningspolitiska propositionerna bereds av utbildningsutskottet, som inhämtar yttranden från övriga berörda utskott, och därefter genom sitt betänkande ger underlag för riksdagens beslut. Anslag till forskning finns inom i stort sett alla utgiftsområden på statsbudgeten. Områdesspecifika forskningsfrågor behandlas därför i varierande omfattning av flertalet utskott.
Riksdagskommittén har låtit inhämta uppgifter från utskotten om i vilken utsträckning forsknings- och framtidsfrågor inryms i arbetet inom utskotten. Utskottens kanslichefer har fått svara på frågor om på vilket sätt man i dag arbetar med forsknings- och framtidsstudier, särskilt hur sådana frågor tagits upp under riksmötena 2002/03 och 2003/04, vilka allmänna synpunkter man har på hur riksdagen framgent kan arbeta med forsknings- och framtidsfrågor, hur kunskap på denna grund kan utnyttjas och integreras i beslutsfattandet samt vilka typer av stöd och resurser man anser sig behöva för ett intensifierat arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Tolv utskott besvarade frågorna. Utskottsundersökningen redovisas i bilaga 5 till detta betänkande.
Sammanfattningsvis kan sägas att de flesta av de utskott som medverkat i enkäten anser sig ha väl upparbetade rutiner för hantering av forsknings- och framtidsfrågor. I några fall uppges uttryckligen att forsknings- och framtids- frågor är en del av utskottets strategiska beslutsfattande. I några utskott har man ingen fast praxis för inhämtande av forskningsrön.
Forsknings- och framtidsfrågor kommer in i utskottens arbete framför allt genom att ingå i följande aktiviteter:
utfrågningar och seminarier, som ordnas av utskotten, ofta inför be- handlingen av en proposition, då man bjuder in forskare och andra experter,
studiebesök och studieresor, inom och utom landet, till universitet, högskolor och sektorsforskningsorgan samt myndigheter som bedri- ver egen forskning och
uppföljning och utvärdering, då man t.ex. lägger ut uppdrag på en- skilda forskare eller forskningsinstitutioner eller bildar referens- grupper i vilka forskare ingår.
Kontakter med forskning sker också i andra former, t.ex. genom att ledamöter och kanslierna deltar i forskningskonferenser, genom information i nyhets- brev och liknande och genom att ledamöterna medverkar i statliga kommittéer eller i styrelser för t.ex. forskningsorgan.
När det gäller utskottens syn på hur man framöver kan arbeta med forsk- ningsrelaterad och framtidsinriktad information, framhåller flera att utskottet funnit ändamålsenliga former för kontakter med forskningen och att man avser att fortsätta i enlighet härmed. Behov av några organisatoriska föränd-
120
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
ringar anses inte föreligga. Forsknings- och framtidsfrågor bör företrädesvis hanteras i den reguljära organisationen, eventuellt i sammansatta utskott om frågorna motiverar det. Från några utskott framförs att intresset för forsk- ningsfrågor bör stimuleras genom t.ex. Rifo och forskningsdagar inom riks- dagen. Som önskvärda förbättringar nämns bl.a. följande:
Stärk sambandet mellan forskning och politik.
Öka den allmänna kunskapen i riksdagen om forsknings- och fram- tidsfrågor.
Behandla forskningsfrågor mer ingående i samband med budgetbe- handlingen och mål- och resultatbedömningar.
Debattera återkommande forskningsfrågor i kammaren och stimule- ra utskotten att skriva ett framtidsbetänkande en gång per mandatpe- riod.
Öka möjligheterna för utskotten att initiera forskning.
Rifo bör kunna koordinera utskottens behov av forskningskommen- tarer i betänkandearbetet.
De utskott som har en mer omfattande verksamhet på det aktuella området anser tämligen samstämmigt att en ökning av olika slags stöd och resurser skulle vara önskvärd för att ge utskotten möjlighet att arbeta effektivt med forsknings- och framtidsfrågor. Som exempel nämns att utskotten bör få ökad egen kompetens eller möjlighet att låna in sådan, att särskilda medel behövs för att kunna göra kunskapsöversikter inom vissa områden eller för att bestäl- la forskning. Man pekar på att utskottens gemensamma resurser för uppfölj- ning och utvärdering bör kunna användas också i detta avseende och att det finns behov av en samordnande funktion som kan bistå kanslierna med fors- karkontakter. Samtidigt framhålls att det kan vara svårt att få tillräckligt ut- rymme för forsknings- och framtidsfrågor med oförändrade krav på utskot- tens ordinarie verksamhet och med tanke på den tid som står till förfogande för utskottsarbete.
5.4.3 Erfarenheterna av forskningsdagen 2004 och riksdagens framtidsdagar 2005
Under Forskningsdagen 2004 ordnade alla utskott och
121
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
ledamöter och utskottskanslier uttryckte stor uppskattning av dagen. Syn- punkter fanns dock på det lämpliga att förlägga alla aktiviteter till en och samma dag. Vidare framhöll utskottskanslierna att det krävdes en hel del arbete med att ordna utfrågningarna varför fler än en sådan aktivitet per år skulle bli betungande.
Under tre dagar i mars anordnades Riksdagens framtidsdagar i form av ett
5.4.4 Kommitténs överväganden
Riksdagsarbetet ställer stora krav på både en god allmän informationsförsörj- ning till ledamöterna och kvalificerat beslutsunderlag i de ärenden där riksda- gen skall fatta beslut. I dagens kunskapssamhälle innebär detta att viktiga inslag måste vara information om såväl forskningsresultat och aktuell forsk- ning som analyser av framtida teknik- och samhällsutveckling.
Riksdagskommittén har prövat om det finns behov av några institutionella förändringar. Flera alternativa organisatoriska lösningar för att få till stånd en ökad fokusering på forsknings- och framtidsfrågor i riksdagsarbetet har disku- terats. Ett alternativ är att uttryckligen ge samtliga utskott i uppdrag att inom sina respektive ansvarsområden ägna sig åt en eller flera av de nämnda frå- gorna. Ett annat alternativ är att överlämna frågorna till ett av de befintliga utskotten. Ett tredje alternativ är skapa ett nytt organ i form av ett utskott, en delegation eller en beredning.
Fördjupade kontakter med forskning och framtidsfrågor måste dock, enligt riksdagskommitténs mening, i första hand vara en angelägenhet för den regul- jära organisationen inom riksdagen. Det är endast så som kunskaperna kan komma in i riksdagsarbetet och beslutsprocessen och medverka till väl under- byggda beslut. Det innebär att framför allt utskotten och utskottens kanslier
122
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
måste ta ett stort ansvar i detta sammanhang. Riksdagskommittén anser såle- des att det inte skall etableras några särskilda organisatoriska lösningar för forsknings- och framtidsfrågorna. Särskilda organ för forsknings- och fram- tidsfrågor eller t.ex. ett alternativ innebärande att ansvaret för sådana frågor skulle koncentreras till ett av utskotten, skulle innebära risk för att frågorna marginaliserades totalt sett och inte kunde få den anknytning till riksdagens reguljära arbete som är väsentlig.
Utifrån den redogörelse för organisationen European Parliamentary Tech- nology Assessment (EPTA), som lämnats i det föregående, kan också konsta- teras att endast ett fåtal parlament valt att koncentrera forsknings- och fram- tidsfrågor till ett enda utskott eller annat parlamentariskt organ.
Som framgått av riksdagskommitténs enkät till utskottens kanslichefer, vilken redovisats i det föregående, eftersträvar utskotten redan i dag att i samspel med universitet och högskolor, myndigheter och andra aktörer få adekvat information om för verksamheten relevanta forskningsresultat och likaså att på olika sätt etablera direkta kontakter och dialog med forskare. Kartläggningen visar dock en splittrad bild, från regelbundna och nära kon- takter till mer tillfälliga sådana. Enligt kommitténs mening bör kontakterna därför kunna utvecklas ytterligare. Utskotten bör också i ökad utsträckning kunna använda sig av forskningsinsatser, teknikvärdering, framtidsstudier eller andra kvalificerade analyser som led i sitt uppföljnings- och utvärde- ringsarbete.
Enkäten till utskottskanslierna visar också på en uttalad vilja att utveckla arbetet med forsknings- och framtidsfrågor. Hur arbetet med dessa frågor närmare bör utformas måste bli en fråga för varje utskott att avgöra med beaktande av respektive utskotts verksamhetsområde och arbetsformer i öv- rigt. Det ligger i sakens natur att det inte inom utskottskanslierna är möjligt att ha expertkunskap inom alla relevanta forskningsområden. Så är självfallet inte heller nödvändigt. Utskottskansliernas uppgifter måste vara att etablera kontakt med forskarsamhället och medverka till att utskotten i olika former får ta del av relevant forskningsinformation.
Riksdagen bör vidare kunna ställa krav på regeringen att i viktigare propo- sitioner redovisa kunskapsläget enligt forskning, teknikvärdering och fram- tidsstudier m.m. inom de områden som behandlas. Särskilt relevant är detta naturligtvis när det gäller sakfrågor som i sig har stark anknytning till forsk- ning, t.ex. energifrågor, miljöfrågor, hälsofrågor.
De forsknings- och framtidsdagar som genomfördes i riksdagen under 2004 och 2005 uppfattades av flertalet deltagare som mycket givande. Riks- dagskommittén anser att liknande aktiviteter bör genomföras med jämna mellanrum, t.ex. vartannat år. Med hänsyn till de ökade utskottsaktiviteter inom området forsknings- och framtidsfrågor som nu bör kunna förutses bör forsknings- och framtidsdagarna kunna ägnas åt teman som inte alltid har direkt bäring på specifika riksdagsfrågor. Aktiviteterna skulle i stället kunna mer allmänt bidra till ledamöternas omvärldsorientering. Exempel på teman som skulle kunna tas upp är bl.a. klimatförändringarna, globaliseringen.
123
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
Universitet och högskolor, forskningsfinansierande myndigheter, veten- skapliga akademier och flera andra organisationer arbetar med att förbättra samverkan och dialog mellan forskning och samhälle. Politiker, och då inte minst riksdagens ledamöter är självfallet viktiga för dessa aktörer. En rad insatser riktas mer eller mindre direkt till dessa grupper, vilket kan ge riks- dagsledamöter möjligheter både att knyta kontakter med aktiva forskare och få såväl mer allmän som specifik information. Det är viktigt att ledamöterna ges utrymme för att delta också i olika former av externt ordnade aktiviteter inom området forsknings- och framtidsfrågor.
När det gäller ett ökat stöd till utskotten på området faller det sig enligt kommittén naturligt att lägga detta stöd på den uppföljnings- och utvärde- ringsfunktion som redan i dag finns på utredningstjänsten. Stödet bör omfatta både personella resurser med kompetens på forskningsinformationsområdet och särskilda medel för utskottens behov av att anlita utomstående expertis. Kommittén anser också att det finns behov av att stärka kontakterna mellan utskotten, utredningstjänsten och Rifo. Rifos verksamhet bör också kunna utvecklas för att nå fler av riksdagens ledamöter, särskilt med tanke på att Rifo nu som associerad medlem representerar riksdagen i EPTA. Ett skäl till att Rifo inte har fullt medlemskap är att EPTA anser att anknytningen till riksdagen inte är tillräckligt stark. I detta sammanhang kan nämnas att sekre- tariatsfunktionen för Rifo som nu ligger under Kungl. Ingenjörsvetenskaps- akademien (IVA) under en tidigare period var knuten till riksdagsförvaltning- en.
Riksdagskommittén har här endast övergripande angett hur arbetet med forsknings- och framtidsfrågor bör utvecklas. Den närmare utformningen av detta arbete skulle kunna formuleras i en strategi för arbetet med forsknings- och framtidsfrågor. Strategin bör utarbetas inom riksdagsförvaltningen i ett nära samarbete mellan utskottskanslierna och utredningstjänsten. I detta arbe- te bör erfarenheterna från riksdagens forskningsdag och framtidsdagar beak- tas. Även formerna för samarbete med Rifo bör beaktas. I strategin bör ingå bl.a. åtgärder för att synliggöra och skapa intresse för forsknings- och fram- tidsfrågorna, gemensamma projekt, kompetenshöjande åtgärder, forskningsin- formation, stödfunktionens uppgift, kriterier för fördelning av resurser till utskotten för analyser och projekt samt former för uppföljning av strategin. Ett särskilt uppdrag är att överväga hur allmän forskningsinformation kan göras mer lättillgänglig för både ledamöter och utskott, t.ex. via riksdagens intranät. Strategin kan utmynna i ett handlingsprogram som föreläggs och diskuteras i ordförandekonferensen.
124
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
5.5 Riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering
5.5.1 Bakgrund
Riksdagen beslutade i juni 2001 att godkänna riktlinjerna för riksdagens arbete med uppföljning och utvärdering (förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23). Beslutet innebar dels att uppföljning och utvärdering skrevs in i riksdagsordningen som en uppgift för utskotten, dels att en handlingsplan för det fortsatta arbetet med uppföljning och utvärdering antogs. Av riktlin- jerna framgår att riksdagen i ökad utsträckning skall följa upp och utvärdera fattade beslut för att åstadkomma ett bättre berednings- och beslutsunderlag i den politiska styr- och beslutsprocessen. Uppföljnings- och utvärderingsarbe- tet är en naturlig del av riksdagens kärnuppgifter att utöva kontroll, lagstifta, besluta om skatter och avgifter och att bestämma om användningen av stats- medel. Riksdagen har ett övergripande ansvar och särskilt stor anledning att ställa sig frågan hur tidigare beslut har genomförts, vad som presterats inom olika verksamhetsområden och vilka effekterna blivit.
Inom ekonomistyrningen står sedan flera år återföringen av information om uppnådda resultat i förhållande till uppsatta mål i fokus. Ett system av olika dokument har byggts upp för att hantera mål- och resultatstyrningen. De viktigaste delarna i styrinformationen är riksdagens budgetbetänkanden och därtill hörande riksdagsskrivelser samt regeringens regleringsbrev och reger- ingsbeslut. Den formella återföringen av uppnådda resultat sker bl.a. i myn- digheternas årsredovisningar till regeringen. Resultatinformation förs sedan vidare i tillämpliga delar från regeringen till riksdagen i budgetpropositionen, resultatskrivelser och årsredovisningen för staten. Inom regelstyrningen har under flera år en övergång från detaljerade lagar till mer allmänt hållna ram- lagar ägt rum, parallellt med ambitioner att avreglera eller förenkla regelver- ken för olika verksamheter. I ramlagarna anges mer allmänt hållna mål och riktlinjer, medan mer detaljerade regler överlåts till regeringens förordningar och myndigheternas föreskrifter.
5.5.2 Riksdagens handlingsplan för uppföljning och utvärdering
Till grund för de senaste årens arbete med utvecklad uppföljning och utvärde- ring har legat den handlingsplan som riksdagen beslutade om år 2001. Riks- dagskommittén har gjort en genomgång av vad som har hänt sedan 2001 i förhållande till de olika punkterna i handlingsplanen för uppföljning och utvärdering.
125
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
5.5.3 Ändring i riksdagsordningen
Riksdagens handlingsplan
Av riksdagsordningen skall framgå att utskotten skall följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Handlingsplanens första punkt är genomförd. Bestämmelsen har införts i 4 kap. 18 § RO: I utskottens beredning av ärendena skall ingå uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom de ämnesområden som för varje utskott anges i
5.5.4 Verksamhetsplanering
Riksdagens handlingsplan
En förbättrad verksamhetsplanering måste åstadkommas i utskottsarbetet. Planeringen bör vara mer långsiktig och tematisk. I utskottens verksamhets- planering bör ingå en strategi för informationsförsörjningen.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Flera utskott arbetar med långsiktig och tematisk verksamhetsplanering. Någ- ra utskott tar fram skriftliga och mer utförliga planer för utskottets fortsatta arbete med uppföljning och utvärdering. Ett exempel på detta är socialförsäk- ringsutskottet som även har lagt ut denna plan på riksdagens webbplats. I planen redovisas de fortsatta olika uppföljnings- och utvärderingsinsatser som utskottet planerar under året. Ett annat exempel är bostadsutskottet som ut- ifrån olika underlag för en diskussion om olika möjliga inriktningar för ut- skottets fortsatta arbete med uppföljning och utvärdering tar fram en uppfölj- ningsplan för utskottet.
5.5.5 Utskottens uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter
Riksdagens handlingsplan
Utskotten måste bli mer aktiva och ta ett större ansvar för att ta initiativ till uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Utskotten arbetar på olika sätt och i olika utsträckning med uppföljning och utvärdering, vilka kan vara både löpande och tematiska. Under den inneva- rande mandatperioden har ca 40 tematiska uppföljnings- och utvärderingspro- jekt genomförts. Därtill planeras ett antal ytterligare projekt. Under mandat- perioden har utskotten dessutom arbetat med löpande uppföljning och utvär- dering, bl.a. inom ramen för beredningen av regeringens resultatredovisningar
126
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
i budgetpropositionen. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering handlar i första hand om att bredda riksdagens kunskapsunderlag genom att på olika sätt samla in information om uppnådda resultat i förhållande till verksamhetens mål och resurser eller i förhållande till lagstiftningen inför beslutsfattande.
Löpande uppföljning
Riksdagskommittén har i sin genomgång kunnat konstatera att flertalet utskott på olika sätt arbetar med löpande uppföljning inom ramen för beredningen av budgetpropositionen och regeringens resultatskrivelser. I detta ingår att be- döma innehållet i målen och målformuleringarna samt att analysera regering- ens resultatinformation och formen för resultatredovisningen i förhållande till av riksdagen beslutade mål. Av en kartläggning som uppföljnings- och utvär- deringsfunktionen vid riksdagens utredningstjänst har gjort framgår att utskot- tens arbete i budgetberedningen hösten 2004 med att bedöma både innehåll och form när det gäller mål och resultat kan sammanfattas på följande sätt:
Tolv utskott hade förslag till riksdagsbeslut som rörde innehållet i mål.
Sex utskott hade förslag till riksdagsbeslut som rörde utformningen av mål. Ytterligare tre utskott diskuterade sådana frågor i betänkandetexter- na.
Sex utskott gjorde bedömningar av det faktiskt uppnådda resultatet av statens insatser inom politikområdet i betänkandetexterna, varav tre lyfte fram detta i rutor.
Fem utskott hade förslag till riksdagsbeslut som rörde utformningen av regeringens resultatredovisning till riksdagen och ytterligare fem utskott gjorde bedömningar av resultatredovisningarna i betänkandetexterna.
Som exempel på utskott som delvis har förändrat sitt arbetssätt kring dessa frågor kan trafikutskottet och bostadsutskottet nämnas. Vid trafikutskottets budgetberedning har särskilda föredragningar av mål- och resultatfrågor gjorts, bl.a. med hjälp av riksdagens utredningstjänst. Den tidigare traditionel- la behandlingen av olika frågor inom utgiftsområdet sorterades upp på olika politikområden. Detta resulterade i en ny uppläggning av budgetbetänkandet där varje politikområde inletts med samlad behandling av mål- och resultat- frågor. Riksdagen kan därmed sägas tydligare ha tagit ställning till regering- ens resultatredovisning och lämnat en rad synpunkter på hur mål- och resul- tatredovisningen kan vidareutvecklas.
Tematisk uppföljning och utvärdering
Utskotten bedriver även mer tematisk och projektinriktad uppföljning och utvärdering. Sådana större insatser görs vanligen som en del i utskottets kun- skapsuppbyggnad inför behandlingen av ett ärende. Kommitténs genomgång
127
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
visar att uppföljningsprojekten hittills har genomförts internt inom riksdags- förvaltningen (utskottskansliet eller utredningstjänsten) eller med hjälp av externa konsulter (framför allt forskare). Under de senaste åren har flera uppföljnings- och utvärderingsinsatser gjorts. Resultaten av utskottens projekt dokumenteras ofta i betänkanden eller i serien Rapporter från riksdagen (RFR, tidigare Utredningar från riksdagen, URD). Dessa rapporter finns i allmänhet tillgängliga på riksdagens webbplats. Kommittén har under sitt arbete erfarit att det inom riksdagsförvaltningen planeras att genomföras en uppföljning av utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet med särskilt fokus på de projekt som bedrivits med stöd från externa forskare, konsulter m.m. under senare år.
5.5.6 Erfarenhets- och informationsutbyte
Riksdagens handlingsplan
Ett återkommande erfarenhetsutbyte bör ske inom ramen för ordförandekon- ferensens verksamhet. Där kan samråd äga rum om behovet av utskottsöver- gripande uppföljningar och utvärderingar. Informationsutbytet bör kunna resultera i att större krav kan komma att ställas på utskottens uppföljnings- och utvärderingsaktiviteter. Utskottens uppföljnings- och utvärderingsverk- samhet kommer också att vara en återkommande fråga för kanslichefsmöten.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Ett visst utbyte av erfarenheter och information mellan utskotten har skett, dels på politisk nivå inom ramen för ordförandekonferensen, dels på tjänste- mannanivå inom ramen för kanslichefsmöten och till viss del även på t.ex. seminarier för utskottskanslierna.
5.5.7 Ökad systematik i resultatinformationen
Riksdagens handlingsplan
Ökad systematik i resultatinformationen bör tillämpas även i andra proposi- tioner än budgetpropositionen. Mer enhetlig utformning av utskottsbetänkan- den bör övervägas. Uppföljnings- och utvärderingsinformation bör i tillämp- liga fall vara en obligatorisk del av ett utskottsbetänkande. Formerna för en fördjupad samverkan i resultatdialogen mellan utskotten och Regeringskans- liet bör utvecklas ytterligare. Tydliga krav bör ställas från riksdagens sida om resultatredovisningens form och innehåll.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
När det gäller utformningen av utskottsbetänkandena har olika åtgärder vidta- gits för att göra den mer enhetlig.
128
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
Den formella dialogen mellan regeringen och riksdagen om mål- och re- sultatfrågor sker sedan flera år huvudsakligen inom ramen för regeringens budgetproposition och utskottens budgetbetänkanden. Formerna för dialogen och dess inriktning och resultat varierar mellan olika politikområden och utskott. När det gäller kraven från riksdagens sida angående resultatredovis- ningens form och innehåll i budgetpropositionen har bl.a. finansutskottet i ett flertal betänkanden under senare år tagit upp och betonat denna fråga. Även andra utskott har i varierande utsträckning framfört tydliga krav på bättre resultatinformation i sina budgetbetänkanden.
För att förbättra förutsättningarna för att göra uppföljning och utvärdering till en integrerad del av budgetprocessen föreslog Riksdagskommittén att regeringen varje vår skall lämna skrivelser med resultatinformation för alla utgiftsområden. År 2002 var det första året som sådana skrivelser lämnades. Av en genomgång som uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid riksda- gens utredningstjänst gjorde för finansutskottet våren 2005 framgår att det inte är entydigt vilka av regeringens skrivelser som skall betraktas som resul- tatskrivelser. Genomgången visar att förhållandevis få skrivelser har lämnats till riksdagen i jämförelse med riksdagsbeslutet med anledning av Riksdags- kommitténs förslag. Hittills har regeringen lämnat skrivelser som kan karaktä- riseras som resultatskrivelser inom knappt en tredjedel av politikområdena. Regeringen har tidigare framfört att det var alltför optimistiskt att ha som ambition att redan år 2003 lämna resultatskrivelser för alla utgiftsområden och har i stället förordat ett successivt införande över ett antal år (prop. 2002/03:1 utg.omr. 2). Finansutskottet har framhållit att det får förutsättas att Regeringskansliet följer vad utskotten tar upp i sina budgetbetänkanden om fördjupad resultatredovisning på olika områden samt att man även på annat sätt genom direkta kontakter med respektive utskott kommer överens om när och med vilken inriktning resultatskrivelser skall lämnas (bet. 2002/03:FiU2). Som exempel kan nämnas att bostadsutskottet pekat på möjligheten att reger- ingen i en särskild resultatskrivelse gör en fördjupad redovisning av utfallet inom delar av politikområdet (bet. 2004/05:BoU1).
I finansutskottets betänkande Årsredovisning för staten (bet. 2004/05:FiU28) konstaterar utskottet att förhållandevis få resultatskrivelser har lämnats till riksdagen i jämförelse med Riksdagskommitténs ursprungliga önskemål om en resultatskrivelse per utgiftsområde och år. Utskottet framhål- ler att det skulle underlätta det fortsatta utvecklingsarbetet för mål- och resul- tatstyrning om regeringen tydligt angav vilka skrivelser som är att betrakta som resultatskrivelser. Vidare anges att utskottens önskemål om fördjupade resultatredovisningar borde i ökad utsträckning kunna uppfyllas genom fram- tagande av resultatskrivelser.
129
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
5.5.8 Stödfunktion för uppföljning och utvärdering
Riksdagens handlingsplan
En särskild stödfunktion för utskottens arbete med uppföljning och utvärde- ring bör inrättas. En uppgift är att anordna utbildningar och seminarier samt att ge stöd till utskottens utvärderingsarbete. Den skall förfoga över beställ- ningskompetens och ekonomiska resurser för upphandling. Den skall tillhan- dahålla både ett metodologiskt och praktiskt stöd. Till funktionen kan övervä- gas att knyta en referensgrupp som bl.a. skall tjäna som en länk till pågående utvärderingsforskning och till det internationella arbetet inom t.ex. OECD. Riksdagens utredningstjänst kan få en förstärkt roll när det gäller att vara en resurs för utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Uppföljnings- och utvärderingsfunktionen inledde sin verksamhet under hösten 2002. Den är placerad vid utredningstjänsten och består för närvarande av tre tjänster. Medel för att bl.a. upphandla externa utredningsresurser finns avsatta i riksdagsförvaltningens budget. Funktionens insatser har hittills till övervägande del inriktats på att vara en stödfunktion till utskotten i arbetet med uppföljning och utvärdering. Detta arbete styrs av utskottens efterfrågan av stöd. Kommittén har i sin genomgång erfarit att funktionen hittills har gett olika former på stöd till över hälften av utskotten. Stödet har avsett både utskottens tematiska uppföljning och utvärdering och den mer löpande upp- följningen.
Stödet till utskottens tematiska verksamhet har bl.a. bestått av utarbetande av förslag till utvärderingar, stöd i samband med upphandling av externa utförare samt av eget utredningsarbete. Funktionens uppgift att vara en motor i det allmänna utvecklingsarbetet består framför allt i att göra kortare utred- ningar och att ta fram olika underlag till bl.a. talmannen och ordförandekonfe- rensen. Funktionen har även initierat t.ex. seminarier.
Förutom stödet från uppföljnings- och utvärderingsfunktionen har även de olika utredningssektionerna inom riksdagens utredningstjänst under de senas- te åren fått en förstärkt roll när det gäller att vara en resurs för utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet. Utredningstjänsten har utfört ett flertal uppföljningar på utskottens uppdrag. Utredningstjänstens resurser har för- stärkts med ytterligare fyra tjänster. Dessa kan till viss del användas som en resurs för utskotten i uppföljnings- och utvärderingsarbetet.
5.5.9 Utbildningsinsatser
Riksdagens handlingsplan
Ökade utbildningsinsatser som tar sikte på att förbättra hanteringen av och inhämtande av beslutsinformation, att analysera målformuleringar och resul- tatredovisningar, att utarbeta rutiner för en förbättrad resultatdialog med
130
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
Regeringskansliet och ledning av den egeninitierade uppföljnings- och utvär- deringsverksamheten.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Utbildningsinsatserna kring uppföljning och utvärdering under de senaste åren har haft begränsad omfattning. Den uppföljnings- och utvärderingsfunk- tion som inrättades år 2002 har inriktat sitt arbete på att genom samarbete med utskottskanslierna integrera kompetensutvecklingen i projektens genom- förande. Ett par gemensamma utbildningsinsatser har dock genomförts.
5.5.10 Utskottens verksamhetsberättelser
Riksdagens handlingsplan
Högre krav bör ställas på utskottens verksamhetsberättelser när det gäller bl.a. arbetet med uppföljning och utvärdering. Generella riktlinjer bör gälla för hur verksamhetsberättelserna utformas. Verksamhetsberättelserna bör göras till- gängliga i Rixlex och publiceras. Det bör vara obligatoriskt att utskotten avger verksamhetsberättelse efter avslutat verksamhetsår.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Riktlinjer och mall för verksamhetsberättelsernas utformning har tagits fram och implementerats. Alla utskott avger verksamhetsberättelser som publice- ras. Insatser inom uppföljnings- och utvärderingsområdet redovisas under en särskild rubrik i verksamhetsberättelsen.
5.5.11 Ökade resurser för uppföljning och utvärdering
Riksdagens handlingsplan
För att utöka bl.a. uppföljnings- och utvärderingsarbetet bedömdes det som erforderligt att under en treårsperiod bygga upp en utgiftsram på totalt 10 miljoner kronor.
Utvecklingen efter riksdagens beslut
Hösten 2001 anförde riksdagsstyrelsen i budgetpropositionen för 2002 att den har ställt sig bakom Riksdagskommitténs förslag om en successiv ökning av utgiftsramen under tre år för att genomföra kommitténs förslag. Därefter har beslut fattats om att uppbyggandet av den beslutade utgiftsramen om 10 mil- joner kronor genomförs under en femårsperiod. Sedan tidigare fanns 1 miljon kronor avsatt årligen för arbetet med uppföljning och utvärdering samt för att ge vissa möjligheter att anlita extern expertis. En arbetsgrupp under ledning av riksdagsdirektören fick i uppdrag att närmare utforma kommitténs förslag. Den s.k. genomförandegruppen kom med förslag på åtgärder som innebär ett behov av utökade resurser inom följande områden: riksdagsförvaltningens
131
2005/06:RS3 5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT
arbete med
De medel som avsatts för att genomföra Riksdagskommitténs förslag har hittills använts för att finansiera lönekostnader inom riksdagsförvaltningen, bl.a. till uppföljnings- och utvärderingsfunktionen vid utredningstjänsten, kostnader för upphandlade uppföljnings- och utvärderingsinsatser samt för att finansiera riksdagens representation i Bryssel. För 2005 har 11 miljoner kro- nor avsatts i riksdagsförvaltningens budget för utskottens utvärdering, EU- bevakning m.m.
5.5.12 Kommitténs överväganden
Riksdagen är en central länk i styrkedjan, både när det gäller ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen skall fungera måste riksdagen få information om resultaten. Har resurser fördelats enligt de politiska priorite- ringarna och har avsedda resultat uppnåtts? Har av riksdagen beslutade lagar fått avsedda effekter? Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget.
Riksdagskommittén kan konstatera att uppföljnings- och utvärderingsfrå- gor har fått ökad uppmärksamhet inom riksdagen under senare år och att antalet genomförda uppföljningar och utvärderingar har ökat. Flera utskott arbetar med löpande uppföljning inom ramen för beredningen av bl.a. bud- getpropositionen och regeringens resultatskrivelser. Flera utskott genomför även större uppföljnings- och utvärderingsinsatser som en del inför utskottets behandling av ett ärende. Målet för riksdagens beslut 2001 är emellertid inte uppnått förrän uppföljning och utvärdering är en integrerad och naturlig del i alla utskotts ärendeberedning.
Kommittén menar att uppföljning och utvärdering inom riksdagen bör ha en framåtblickande inriktning och användas till att ge underlag för väl under- byggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Riksdagsledamöter- na och utskotten bör använda uppföljning eller utvärdering som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budget eller lagstiftning som kan behövas. Återkopplingen till utskottens beredning av propositions- och mo- tionsärenden behöver dock i många fall göras tydligare.
I det fortsatta utvecklingsarbetet med uppföljning och utvärdering är det viktigt att konkretisera handlingsplanen för det fortsatta arbetet med uppfölj- ning och utvärdering så att den blir en naturlig del i det löpande utskottsarbe- tet. Ett sätt att stimulera den fortsatta utvecklingen av uppföljnings- och ut- värderingsarbetet är att tydliggöra effekterna av att utskotten arbetar mer uppföljningsinriktat. Det kan t.ex. ske genom att riksdagsförvaltningen kart- lägger hur uppföljningsresultaten används. Ett fördjupat utbyte mellan utskot- ten när det gäller uppföljnings- och utvärderingsfrågor bör också kunna bidra till fortsatt utveckling. Detta bör t.ex. kunna ske inom ramen för ordförande- konferensens verksamhet.
132
5 ARBETET I RIKSDAGENS UTSKOTT 2005/06:RS3
Kommittén konstaterar att flera utskott arbetar med långsiktig och tematisk verksamhetsplanering. Målet är att uppföljnings- och utvärderingsfrågor ingår som en integrerad del i verksamhetsplaneringen, både den långsiktiga för hela mandatperioden och den kortsiktiga för det kommande året. Utskottens verk- samhetsplanering bör på sikt underlätta planeringen av hur riksdagens resur- ser för uppföljning och utvärdering kan användas på bästa möjliga sätt. För att fullfölja riksdagens handlingsplan är det enligt kommitténs bedömning därför angeläget att utskotten arbetar långsiktigt med uppföljning och utvärdering genom att t.ex. i sin verksamhetsplanering tydliggöra hur arbetet kommer in i beredningen av motioner och kommande propositioner.
Riksdagen beställer och tar emot information om resultatet av statens verk- samhet. Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan riksdagen och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de av regeringen redovisade resultaten i förhållande till av riksdagen beslutade mål och anslagna medel. Ett annat viktigt dokument är regeringens resultatskrivelser, vilka har tillkommit på Riksdagskommitténs initiativ.
I det fortsatta uppföljnings- och utvärderingsarbetet är det enligt kommit- téns bedömning viktigt att alla utskott granskar den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen och resultatskrivelser: Regeringen måste å sin sida på ett bättre sätt leva upp till riksdagens önskemål om fördju- pad resultatredovisning (se bet. 2004/05:FiU28). Detta är nödvändigt för att dialogen mellan riksdag och regering skall kunna fortsätta.
Kommittén anser avslutningsvis att det är viktigt att stödet till utskotten fortsätter att utvecklas i enlighet med den ordning som initierats till följd av riksdagens tidigare beslut. Kommittén återkommer i ett samlat sammanhang på annan plats i detta betänkande till frågor om resurser och genomförande.
133
2005/06:RS3
6 Arbetet i riksdagens kammare
6.1 Inledning
Kammarens centrala funktion i den representativa demokratin har i olika sammanhang berörts av kommittén. Diskussionerna i kommittén har handlat om ledamöternas möjligheter att få tillfälle att debattera viktiga frågor, infor- mera sig, väcka opinion och fatta beslut men också om hur formerna för debatterna i kammaren kan utvecklas.
Inplanering av regeringens återrapportering från Europeiska rådets möten i kammaren och kommitténs förslag om riksdagens arbete med
Riksdagskommittén har initierat vissa förändringar i debattformerna. Syf- tet med försöken har varit att vitalisera debatterna i kammaren. Nya debatt- former som prövats är Statsministerns frågestund och Allmän debattimme.
När det gäller ärendedebatter har prövats en annan debattordning och kortare taletid, en prioritering från utskottens sida av vilka ärenden som skall debatte- ras i kammaren samt fler bordläggnings- och remissdebatter. Dessutom har talmannen riktat en uppmaning till regeringen att i ökad utsträckning informe- ra kammaren muntligt i viktiga frågor, som annars inte kommer under riksda- gens prövning. På initiativ av skatteutskottet har en ny placering av debattdel- tagarna prövats i kammaren under ärendedebatter. Kommittén har vidare diskuterat ett förslag om att införa utmanardebatter och en ändrad ordning för interpellationsdebatternas inplacering. Också behovet av att minska tiden för voteringar i kammaren har tagits upp av kommittén.
I sammanhanget har också tagits upp vissa andra frågor med anknytning till kammaren (utskottens möjligheter att sammanträda under plenum) och formen för instämmanden i kammaren.
6.2 Riksmötet
6.2.1 Bakgrund
Riksdagens sammanträdesperiod har över tid förändrats i takt med samhälls- utvecklingen. Medlemskapet i Europeiska unionen aktualiserar frågan om att göra vissa förändringar av kammarens sammanträdesplan i första hand i syfte att skapa utrymme för arbetet med
134
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
6.2.2 Historik31
Riksdagen har sammanträtt årligen sedan 1866 års riksdagsordning. Enligt den tidigare riksdagsordningen från 1810 skulle lagtima riksmöte hållas vart femte år, något som 1844 minskades till vart tredje år. Genom förändringen till årliga sammanträden fick riksdagen en möjlighet att mer kontinuerligt följa och ingripa i den politiska beslutsprocessen, något som bidrog till fram- växten av det parlamentariska styrelseskick som vi nu känner.
Till en början samlades lagtima riksdag i mitten av januari och avlutade i regel sammanträdesperioden inom fyra månader. Mellan lagtima riksdagar kunde konungen sammankalla urtima riksdag. Efter sekelskiftet 1900 för- längdes sammanträdestiden. Sedan andra världskriget har riksdagen, med undantag av år 1947, sammanträtt även på hösten.
År 1949 genomfördes en grundlagsändring som innebar att riksdagen, om så behövdes, skulle kunna sammanträda praktiskt taget på vilken dag som helst. Begreppen lagtima och urtima riksdag utmönstrades. Riksdagen skulle sammanträda till en vårsession varje år den 10 januari. Vårsessionen skulle vara avslutad senast den 31 maj men kunna pågå till den 15 juni om riksdagen så beslutade. Talmännen kunde även kalla riksdagen till en höstsession efter den 15 oktober. Riksdagen skulle vara avslutad den 31 december. Regeringen eller en minoritet av någon av kamrarnas ledamöter kunde, under tid då ses- sion inte pågick, kalla riksdagen till extra session. Regeringen kunde även kalla riksdagen tidigare än den 10 januari och/eller förlänga höstsessionen.
1974 återinfördes begreppen lagtima och urtima riksmöte i riksdagsord- ningen. Då fick riksdagen en sammanhängande arbetsperiod med ett lagtima riksmöte som inleddes på hösten och avslutades senast i juni. Mellan lagtima riksmöten kunde urtima riksmöte kallas in. Urtima riksmöte inkallades vid ett tillfälle, nämligen i augusti 1980.32
År 1976 förlängdes sammanträdesperioden med omkring två veckor ge- nom att riksdagen under
6.2.3 Riksdagsutredningen
År 1994 beslutades, efter förslag från Riksdagsutredningen, om större föränd- ringar av bestämmelserna om riksmöte. Riksdagsutredningen föreslog att ett riksmöte pågår till dess nästa riksmöte börjar. Något behov av urtima riksmö- te förelåg då inte längre, och de gamla termerna lagtima och urtima kun-
31Avsnittet bygger huvudsakligen på Riksdagsutredningen 1993:81 f., Holmberg, Erik
Europeiska rådets möte
Riksdagens sista
kammarsammanträde
Cannes
15 juni 1995
*
Madrid
19 december 1995
Florens
12 juni 1996*
*
Dublin
20 december 1996
Amsterdam
12 juni 1997
*
Luxemburg
18 december 1997
Cardiff
10 juni 1998
*
Wien
18 december 1998
*
Köln
16 juni 1999
*
Helsingfors
20 december 1999
Santa Maria da Feira
15 juni 2000
*
Nice
15 december 2000
Göteborg
14 juni 2001
Laeken
14 december 2001
Sevilla
14 juni 2002
*
Köpenhamn
20 december 2002
Thessaloniki
13 juni 2003
*
Bryssel
18 december 2003
*
Bryssel
19 juni 2004
*
Bryssel
18 december 2004
*
Bryssel
18 juni 2005
Kommentar: * Ett sammanträde med justering av protokoll etc. hölls den 13 juni 1996. Ett sammanträde med justering av protokoll och val av extra suppleant i försvarsutskottet etc. hölls den 19 juni 1996. Ett sammanträde med anmälan om återtagande av plats i riksdagen m.m. och justering av protokoll etc. hölls den 10 juli 1996. Ett sammanträde med meddelande om debatten fredagen den 12 juli etc. hölls den 11 juli 1996. Ett sammanträde med debatt och beslut angående finansutskottets betänkande 1995/96:FiU15 En ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslös- heten till år 2000 m.m. (prop. 1995/96:207 och prop. 1995/96:222) hölls den 12 juli 1996.
137
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
Enligt förslaget till det nya fördraget (art.
6.2.5 Kommitténs överväganden
Riksdagsstyrelsen överlägger enligt 1 kap. 5 § RO om planeringen av riks- dagsarbetet och enligt 2 kap. 6 § RO beslutar talmannen efter samråd med riksdagsstyrelsen om de uppehåll i kammarens arbete som är en vecka eller längre under pågående riksmöte. Ramarna för kammarens sammanträden plenifria veckor och sammanträdesdagar läggs fast i en preliminär samman- trädesplan som föreläggs riksdagsstyrelsen. I praktiken sker en planering av de yttre ramarna, dvs. när riksmötet börjar och vilka längre uppehåll som görs under riksmötet, för hela mandatperioden. Detta i syfte att underlätta för ledamöternas och partiernas planering. Inget hinder möter en inplanering av ett eller flera sammanträden/sammanträdesperioder under t.ex. det nuvarande sommaruppehållet. Talmannen kan också alltid kalla riksdagen till i förväg ej planerade sammanträden (också under uppehåll i kammarens arbete). Sam- manträdesplanen är ett rörligt dokument och ändringar kan visa sig nödvändi- ga. Några författningsändringar krävs inte för en omläggning av sammanträ- desplanen.
Som redan Riksdagsutredningen erinrade om förutsätter kommittén att ut- skotten sammanträder även under plenifria veckor/längre uppehåll i den ut- sträckning så är behövligt. Detta kan nu få en ökad aktualitet särskilt under sommaruppehållet i och med kommitténs förslag om ett utökat ansvar för utskotten att följa
När det gäller statsministerns återrapportering från Europeiska rådets mö- ten vill kommittén framhålla vikten av att denna återrapportering sker i kam- maren och i nära anslutning till mötet. Undantagsvis kan återrapportering ske i öppet sammanträde med
Kommittén anser att utvecklingen talar för att riksdagen bör sammanträda mer kontinuerligt över året men anser i likhet med Riksdagsutredningen att antalet sammanträdesveckor i princip inte bör öka, en eventuell ökning av plenitiden skall i första hand planeras in under sammanträdesveckorna. Le-
138
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
damöterna måste ges utrymme för kontakter med hemorten, det lokala parti- arbetet, väljarna och för andra uppdrag som följer med ledamotskapet, t.ex. deltagande i utredningar och interparlamentariskt samarbete. Det finns också ett starkt önskemål att även vissa dagar i veckan hålls öppna för sådana kon- takter, vilket talar för att måndagar och fredagar även fortsättningsvis i görli- gaste mån inte bör tas i anspråk för arbetsplenum. Kommittén anser att riks- dagsstyrelsen i första hand bör överlägga om en förkortning av sommaruppe- hållet genom att lägga in sammanträden något senare i juni och eventuellt i augusti. Kommittén vill erinra om att Riksdagsutredningen pekade på möjlig- heten att i samband med att utskotten och partigrupperna sammanträder under sommaren anordna t.ex. en frågestund, aktuell debatt och/eller information från regeringen. Kommittén vill dock inte binda riksdagen till några definitiva tidsramar eftersom det strider mot grundtanken om ett mer flexibelt riksmöte.
Däremot anser kommittén att man vid planeringen av kammarens arbete i den mån så är möjligt bör tillse att tid i kammaren finns för återrapportering från Europeiska rådets möten, både de av formell och informell karaktär. Även andra aktiviteter på
Sett till tidsperioden efter 1994 års ändringar har riksdagens sommaruppe- håll normalt börjat kring den
När det gäller förläggning av plenifria veckor bör utgångspunkten liksom hittills vara att en vecka i månaden skall vara plenifri med längre uppehåll under jul och sommar. Vid planeringen bör beaktas ledamöternas behov av både ledighet och utrymme för andra aktiviteter, t.ex. för utskottsresor, inter- nationella engagemang, studieresor etc.
Kommittén vill betona att en senareläggning av jul- och sommaruppehåll eller inplanerade sammanträden under sommaren inte innebär en ändring av de tidsramar som gäller i dag för att avlämna propositioner. Behandlingen i kammaren under ett riksmöte av ärenden som skall träda i kraft den 1 juli bör normalt vara avverkad i slutet av maj månad.
6.3 Riksdagens debattformer
6.3.1 Inledning
Yttrandefriheten vid kammardebatterna har historiskt sett varit nästan helt oinskränkt i den svenska riksdagen. De debattregler och debattbegränsningar som tillämpas i praktiken i kammaren bygger sedan länge på frivilliga över-
139
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
enskommelser mellan partigrupperna eller på beslut av talmannen efter sam- råd med gruppledarna. Mer sällan har riksdagsordningens bestämmelser änd- rats. I Grundlagberedningens motiv till förslaget om nuvarande riksdagsord- ning framhålls att det i första hand bör ankomma på partigrupperna att i sam- råd med talmannen på frivillig väg komma överens om debatterna. En styr- ning av riksdagsdebatterna kan enligt Grundlagberedningen mången gång vara till gagn för meningsutbytet och de syften som bär upp principen om yttrandefrihet under kammardebatterna.
Diskussionen om riksdagens debattformer är inte ny, den har pågått i stort sett under hela enkammarriksdagen. Utvecklingen under enkammarriksdagen har gått mot kortare anföranden och repliker, förändrade former för interpella- tions- och frågedebatterna och introduktion av nya debattformer. Detta har ofta gjorts i syfte att stärka riksdagens ställning som centralt politiskt debatt- forum och/eller att få till stånd mer omväxlande och intressanta debatter.
Debatterna i kammaren är ett led i utförandet av riksdagens grundläggande uppgifter. Debattregler och debattformer måste därför sättas in i det större sammanhang som handlar om riksdagens uppgifter och arbetsformer. Föränd- rade förutsättningar för detta arbete får återverkningar också i kammaren.
Kammardebatterna fyller flera syften: att öppet redovisa riksdagens beslut och ledamöternas ställningstaganden, att debattera både aktuella sakfrågor, den långsiktiga politiken och politikens idéer, att vara ett nationellt politiskt debattforum, att kontrollera regeringen och att bereda utrymme för partierna och ledamöter att väcka och diskutera olika frågor. Förutsättningarna för att kunna uppnå dessa syften förändras över tiden. Det parlamentariska läget och vilka sakfrågor som diskuteras har givetvis betydelse för vilket intresse debat- terna väcker men även debattformerna har betydelse. Antalet partier inverkar på debatternas struktur och uppläggning. Hur ledamöterna och partierna ut- nyttjar debattformerna spelar också en roll i sammanhanget. Förutsättningarna för riksdagen, partierna och ledamöterna att nå ut och väcka intresse är också beroende av massmediernas bevakning och arbetssätt, ny teknik och nya medier, informationsflödet, väljarnas intresse för och kunskap om det politis- ka arbetet. Under senare år har
Arbetet i riksdagens kammare styrs av regler i riksdagsordningen (RO). Under årens lopp har dessutom utbildats en praxis i anslutning till RO och vissa rutiner i praktiska frågor.
När det gäller yttranderätten i kammaren finns den grundläggande regeln i 4 kap. 4 § RO. Där föreskrivs att när ärende skall avgöras i kammaren får varje riksdagsledamot och varje statsråd yttra sig i enlighet med vad som närmare anges i riksdagsordningen. I denna finns regler om debattbegräns- ningar i 2 kap.
140
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
Den av regeringsformen garanterade yttrandefriheten avser ärende och den tidpunkt, när ärendet skall avgöras. Interpellationsdebatter, frågestunder och särskilt anordnade debatter liksom procedurfrågor är inte ärenden, och beträffande dem kan ytterligare debattinskränkningar ske. Såvitt avser inter- pellationer och frågor till statsråd finns bestämmelser härom i 6 kap. RO. Beträffande särskilt anordnade debatter i övrigt finns bestämmelser i 2 kap. 10 § tredje stycket RO. I korthet gäller följande för olika debattformer:
I ärendedebatter (om utskottsbetänkande eller bordläggning/remiss av propositioner m.fl. ärenden) gäller i princip inte någon tidsbegränsning för en förhandsanmäld talares första anförande, men det finns överenskommelser mellan talmannen och gruppledarna om begränsning av taletiden. Taletiden för talare som inte förhandsanmält sig får däremot enligt RO inte överstiga 4 minuter för ledamöter och 10 minuter för statsråd. Ytterligare anföranden från en ledamot eller ett statsråd får inte överstiga två minuter.
Enligt RO får talmannen efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna besluta att en debatt utan samband med annan handläggning skall äga rum vid ett sammanträde med kammaren. Talmannen bestämmer efter samrådet också om tiden för anförandena i en särskilt anordnad debatt. Till denna kategori särskilt anordnade debatter hör ett antal regelbundet åter- kommande debatter men även mer tillfälliga sådana. En partigrupp kan begä- ra att en aktuell debatt ordnas i viss fråga. Efter samråd med gruppledarna beslutar talmannen om en sådan debatt skall äga rum. Särskilda debattregler finns för denna debatt. Talmannen eller en partigrupp kan också ta initiativ till en särskild debatt i en viss fråga. Även den allmänpolitiska debatten, partiledardebatterna och utrikesdebatten är särskilt anordnade debatter. Tal- mannen fastställer efter samråd med gruppledarna vilka debattregler som skall gälla vid varje tillfälle men en viss praxis har utvecklats om debattreg- lerna för dessa olika debatter.
För debattformerna information från regeringen och allmän debattimme har särskilda debattregler fastställts av talmannen efter samråd med grupple- darna.
Debattreglerna för interpellationsdebatter finns i riksdagsordningen lik- som även för frågestunderna. I det senare fallet har dock vissa komplettering- ar gjorts i form av överenskommelser.
Våren 2002 tog riksdagsförvaltningen fram en promemoria som underlag för en diskussion i gruppledarkretsen om förnyelse av riksdagens debattfor- mer. Frågan om debattformerna har sedermera följts upp i Riksdagskommit- tén. Under tiden för kommitténs arbete har viss försöksverksamhet bedrivits. Försöken har avsett ärendedebatter, statsministerns frågestund och allmän debattimme. Kommittén har även diskuterat en ny form av utmanardebatt och interpellationsdebatternas inplacering. I följande avsnitt finns en redogörelse för denna försöksverksamhet och kommitténs överväganden i dessa frågor.
141
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
6.3.2 Sammanträdestiden
Som framgår av tabell 6.2 har sammanträdestiden i kammaren under enkam- marriksdagen inte förändrats särskilt mycket. En påtaglig förändring kan dock noteras för riksmötet 2004/05. 730 timmar är den högsta siffran sedan 1971 och en kraftig ökning jämfört med åren närmast dessförinnan.
142
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
Tabell 6.2 Plenitid fördelat på debattformer
Riksmöte
1971
1981/82
1988/89
1989/90
1990/91
1991/92
1992/93
1993/94
1994/95
1995/96
1996/97
1997/98
1998/99
1999/2000
2000/01
2001/02
2002/03
2003/04
2004/05
Ärendebehandling |
Votering |
Interpellationer |
Debatterm.m. |
Infofrånregeringen |
Frågestund/muntligafrågor |
Frågor |
Övrigt |
Totalt |
|
|
|
|
|
|
|
|
658 |
|
|
|
|
|
|
|
|
611 |
333 |
49 |
97 |
67 |
64 |
610 |
|||
412 |
45 |
84 |
74 |
5 |
68 |
688 |
||
395 |
34 |
89 |
75 |
4 |
71 |
668 |
||
248 |
24 |
98 |
82 |
7 |
3* |
98 |
560 |
|
311 |
30 |
93 |
86 |
10,5 |
4,5* |
98 |
633 |
|
331 |
31 |
73 |
91 |
10,5 |
4,5* |
77 |
618 |
|
270 |
26 |
72 |
91 |
4,5 |
5,5* |
56 |
525 |
|
223 |
21 |
93 |
74 |
6 |
23 |
21 |
461 |
|
358 |
29 |
134 |
52 |
7 |
27 |
2 |
609 |
|
395 |
33 |
113 |
58 |
12 |
27 |
638 |
||
303 |
25 |
106 |
59 |
7 |
23 |
523 |
||
353 |
23 |
128 |
76 |
14 |
21 |
615 |
||
368 |
23 |
149 |
76 |
10 |
26 |
652 |
||
378 |
25 |
148 |
70 |
8 |
23 |
652 |
||
307 |
21 |
118 |
72,5 |
5 |
22 |
4 |
550 |
|
329 |
16 |
163 |
58 |
8 |
23 |
5 |
602 |
|
344 |
16 |
241 |
87 |
11 |
24 |
7 |
730 |
Källa: Riksdagen i siffror och kammarkansliet. Debatter m.m. inkluderar även allmänpolitiska debatten. Frågor" avser skriftliga frågor med muntliga svar. * Munt- liga frågor till regeringen.
Kommitténs överväganden
Ökningen av sammanträdestiden det senaste året är i huvudsak hänförlig till en ökning av tiden för interpellationsdebatter och särskilt anordnade debatter. Sett över hela enkammartiden är dock förändringarna inte lika påtagliga men kommittén anser ändå att det är viktigt att framöver följa utvecklingen särskilt vad gäller ökningen av plenitiden för interpellationsdebatter och särskilt an- ordnade debatter. Trots att taletiden i interpellationsdebatter har kortats betyd- ligt och utvecklingen också har gått mot kortare taletider i särskilt anordnade debatter ökar plenitiden för dessa debattformer. Debatterna har blivit fler, vilket ställer ökade krav på både ledamöter och statsråd och även partierna
143
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
som sådana, särskilt de mindre partigrupperna. Kommittén utgår från att talmannen och gruppledarna bevakar utvecklingen och vidtar åtgärder om så skulle behövas för att hålla plenitiden inom de ramar som kommittén tidigare förespråkat under avsnittet om riksmötet och på en sådan nivå som kan anses rimlig för både ledamöter och partier.
6.3.3 Ärendedebatter
Våren 2003 inleddes ett försök med ändrad talarordning och taletid samt ett försök med en ny placering av debattdeltagarna i plenisalen. Syftet med för- söket var att öka intresset för kammardebatterna såväl hos ledamöterna som hos allmänheten genom att få till stånd mer koncentrerade debatter och anfö- randen samt en klarare information om vad debatten avser. Talmannen och gruppledarna har överenskommit att försöket skall fortsätta. För ärendedebat- ter enligt försöket med ändrad talarordning gäller att debatten kan inledas med en presentation på högst 4 minuter av förslaget från en företrädare från utskottet. Därefter följer anföranden från övriga. Taletiden för förhandsan- mälda talare bör inte överstiga 8 minuter men det finns en viss flexibilitet för längre anföranden i större debatter och kortare i andra. Den nya placeringen innebär att ledamöter som deltar i debatten sitter samlade framför talmanspo- diet. Anförandena hålls från talarstolen medan replikerna tas i interpellations- talarstolarna.
Taletiden i debatter som inte följer försöksverksamheten bör enligt den överenskommelse som gäller inte överstiga 10 minuter. Anföranden hålls från talarstolen men replikerna tas från bänken.
Försöket har löpande följts upp av talmannen och gruppledarna och även i ordförandekonferensen. Efter en trög start där endast ett mindre antal utskott deltog i försöket har nu de flesta utskott prövat modellen och många tillämpar den också i sina flesta debatter.
Kommitténs överväganden
Kommittén ser positivt på försöket men anser det nu vara för tidigt att göra modellen till norm. Detta med tanke på den kommande ommöbleringen av plenisalen som kan få betydelse för ledamöternas placering i kammaren under debatter. Kommittén utgår från att talmannen och gruppledarna träffar en överenskommelse om formen för ärendedebatter i den nya plenisalen och att man då beaktar erfarenheterna av det hittillsvarande försöket.
6.3.4 Statsministerns frågestund
Våren 2003 inleddes ett försök med en statsministerns frågestund. Reglerna för frågestunden utformades av talmannen i samråd med gruppledarna. Syftet med en statsministerns frågestund var att ge utrymme i kammaren för ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och ledande företrädare för riksdagspartierna i aktuella frågor som rör regeringens arbete. Även andra ledamöter skulle i mån av tid få tillfälle att ställa frågor.
144
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
För att frågestunden skulle få den karaktär av en politiskt viktig debatt som eftersträvades ställdes kravet att partierna normalt skulle representeras av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller gruppledare. Partigrup- perna skall anmäla vilken ledamot som företräder partiet till kammarkansliet i god tid före frågestunden. Enligt reglerna skall frågor och svar i princip inte överstiga 1 minut. En partiföreträdare kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt får statsministern det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan när han finner det befogat ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg om ½ minut. Övriga ledamöter som önskar få ordet kan förhandsanmäla sig till kammarkansliet eller under pågående debatt hos kammarsekreteraren. De kan normalt bara räkna med att få ordet en gång.
Försöket med statsministerns frågestund har följts upp vid ett par tillfällen och redovisats för talmannen och gruppledarna. Försöket har ansetts falla väl ut även om diskussioner uppkommit på vissa punkter. Det har rört den be- gränsade möjligheten för en partiföreträdare att få sista ordet i replikskiftet med statsministern. Det har också rört det förhållandet att partiledarna inte alltid kunnat närvara och att anmälningarna av vilka partiföreträdare som skall delta gjorts sent.
Kommittén har i samband med uppföljningen av statsministerns frågestund även följt hur den vanliga frågestunden påverkats av försöket. Ett något mins- kat intresse för de vanliga frågestunderna har tidvis kunnat konstateras. Ett försök att göra dessa frågestunder mer intressanta genom att göra en tematisk indelning gjordes under hösten 2004. Några positiva effekter av en sådan modell kunde dock inte noteras.
Kommitténs överväganden
Riksdagskommittén anser att försöket med en statsministerns frågestund har varit lyckat och funnit en form som fungerar väl. Frågestunden är numera etablerad och skall därför inte längre betraktas som någon försöksverksamhet. Kommittén vill dock betona vikten av att partiledarna är närvarande vid frå- gestunden och att anmälningar om partiföreträdare görs i önskad tid.
Kommittén förutsätter att statsministerns frågestund och den vanliga fråge- stunden följs upp löpande av talmannen och gruppledarna.
6.3.5 Allmän debattimme
Idén att anordna regelbundna allmänna debattstunder i kammaren väcktes i Riksdagskommittén i augusti 2004. Därefter har formerna för en sådan debatt diskuterats i gruppledarkretsen. Talmannen och gruppledarna ansåg att innan något beslut togs i frågan borde viss försöksverksamhet bedrivas och att reg- lerna för debattimmen borde medge möjlighet till olika upplägg under för- söksperioden. Talmannen förutsattes att i samråd med gruppledarna följa upp debattimmen och bestämma inriktningen på kommande försök.
145
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
Under våren 2005 har fyra allmänna debattimmar anordnats och under hösten 2005 tre. Debattimmen har lagts in på onsdagar kl. 9 företrädesvis efter en votering. Inför hösten 2005 gjordes vissa ändringar i debattreglerna. Något beslut om fortsättning av försöket har inte tagits.
Syftet med försöket har varit att skapa ett forum där ledamöter kan tala i aktuella frågor eller rikta uppmärksamhet på viss fråga. Det skulle också kunna vara ett tillfälle för ledamöterna att återrapportera från olika utskottsre- sor, delegationsresor och andra internationella kontakter.
Upplägget av varje debattimme har utgått från de föranmälningar till de- battimmen som kommit in från ledamöterna. En ledamot kan anmäla sig tidigast en vecka före debattimmen med angivande av vilket ämne han/hon vill ta upp. Anmälningarna publiceras löpande på intranätet i syfte att upp- märksamma andra ledamöter på vilka frågor som kan tänkas komma upp. Anmälningstiden utgår kl. 14 (tidigare kl. 10) dagen före debattimmen, däref- ter upprättas en preliminär talarordning som publiceras på talarlistan. Försö- ket har utgått från att sittande talman har stor frihet vid upprättande av den preliminära talarlistan och att styra debatten. Talmannen har förutsatts att därvid både beakta frågans natur och se till att ordet fördelas mellan ledamö- terna så rättvist som möjligt. Fri replikrätt råder. Varken föranmälda eller efteranmälda talare eller den som begär replik har kunnat räkna med att få ordet. Tiden för ett anförande var till en början 4 minuter men ändrades till 3 hösten 2005.
Tanken från början var att man skulle kunna avhandla
Den allmänna debattimmen har fått ett blandat mottagande bland ledamö- ter, gruppledare och talmän. Av detta skäl ändrades reglerna hösten 2005 i samband med att talmannen och gruppledarna kom överens om att försöket skulle fortsätta.
Kommitténs överväganden
Det är enligt kommitténs mening för tidigt att nu ta ställning till om den all- männa debattimmen skall bli ett mer permanent inslag i kammarens arbete. Kommittén förutsätter att det pågående försöket utvärderas av talmannen och gruppledarna inför nästa mandatperiod.
6.3.6
I kapitel 3.5 i detta betänkande betonar Riksdagskommittén att det finns ett stort värde av debatter om
146
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
och om andra frågor. När det gäller kommitténs överväganden om en årlig debatt om kommissionens arbetsprogram och andra kammardebatter i EU- frågor hänvisas till nämnda avsnitt.
6.3.7 Vissa andra debattformer
Riksdagskommittén har också fört diskussioner om att införa en form av s.k. utmanardebatter och frågan om interpellationsdebatternas inplacering.
När det gäller utmanardebatter har kommittén diskuterat ett förslag väckt inom kommittén att införa en möjlighet för en ledamot att ställa en fråga riktad till en partiledare eller annan företrädare för partigrupp som inte är i regeringsställning och på så sätt få till stånd en form av utmanardebatt i kammaren. Kommittén har dock stannat för att nu inte aktualisera en sådan debattform.
Frågan om interpellationsdebatternas inplacering har diskuterats i kommit- tén med anledning av att den ordning som tillämpats under de senaste åren för schemaläggning av interpellationsdebatterna har visat sig ha vissa nackdelar för ledamöterna. Ordningen tillkom i syfte att reducera andelen försenade svar på interpellationer. Den innebar att en interpellant var tvungen att vara beredd att ta interpellationsdebatten vid vilket som helst av de tillfällen för sådana debatter som var schemalagda under de närmaste fjorton dagarna efter det att interpellationen ingavs. I de fall ledamöterna fått tvingande förhinder har de fått dra tillbaka sina interpellationer för att eventuellt ställa dem på nytt eller omforma dem till skriftliga frågor. Hanteringen har av ledamöterna betraktats som byråkratisk. Den har dock haft den fördelen gentemot Reger- ingskansliet att förseningar i besvarandet av interpellationerna inte i något fall har kunnat hävdas bero på interpellanten utan ansvaret för försenade svar har kunnat läggas på ministrarna. Andelen försenade svar minskade också avse- värt med denna hantering.
Kommitténs överväganden
Riksdagskommittén vill erinra om att interpellationsinstitutet är en del av riksdagens grundlagsenliga kontrollmakt. Inlämnandet av en interpellation innebär ett utnyttjande av ett kontrollmedel och interpellationens fortsatta hantering är av intresse inte enbart för interpellanten och ministern. Samtliga ledamöter har rätt att delta i interpellationsdebatterna. Regeln att en interpel- lation skall besvaras inom två veckor har tillkommit inte bara, eller ens främst, för att tillgodose interpellantens intressen, utan för att det ansetts vara ett allmänt samhällsintresse att interpellationerna kan besvaras och debatteras när frågeställningarna fortfarande är aktuella. Inte sällan händer det att en och samma händelse ger upphov till ett flertal interpellationer som av statsrådet bedöms böra besvaras i ett sammanhang. Det är då olyckligt om besvarandet av samtliga fördröjs till följd av att en av interpellanterna inte kan frigöra sig vid något av de debattillfällen som ligger inom tvåveckorsperioden.
147
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
Riksdagskommittén anser det angeläget att det finns en mekanism som bi- drar till att reducera andelen försenade svar och som gör det möjligt att snabbt kunna ange när en interpellation kommer att besvaras. Kommittén har dock ansett att den ordning som tillämpats under senare år varit till sådan nackdel för interpellanterna att en annan ordning borde tillämpas. Den hantering som kommittén ställt sig bakom och som tillämpats fr.o.m. riksmötet 2004/05 innebär att statsrådet som hittills meddelar när inom tvåveckorsperioden interpellationen kan besvaras. Kammarkansliet tillser att interpellanten ome- delbart underrättas om förslaget till debattdag. Om inte interpellanten inom en kort frist (en eller två dagar) gjort invändningar mot förslaget fastställs tid- punkten för debatten. Skulle talmannen finna att interpellantens invändningar är av det slaget att en annan tidpunkt bör sökas får kammarkansliet i uppgift att finna en alternativ debattdag. I annat fall beslutar talmannen att debatten, trots invändningarna, skall äga rum vid det tillfälle som föreslagits av minis- tern. Denna ordning följer av tilläggsbestämmelsen 6.1.2 RO att talmannen efter samråd med statsrådet och interpellanten bestämmer vid vilket samman- träde svaret skall lämnas. Kommittén vill i sammanhanget erinra om möjlig- heten för talmannen att vid förhinder för interpellanten medge att annan le- damot tar svaret. Möjligheten bör dock tillämpas restriktivt.
Riksdagskommittén förutsätter att den nya ordningen löpande följs upp av talmannen och gruppledarna.
6.4 Voteringar och övriga frågor
6.4.1 Voteringar
Riksdagskommittén har i samband med övriga frågor som rör kammardebat- ter också diskuterat voteringarna i kammaren.
Tidigare gällde att kammaren fattade beslut i varje ärende sedan det slut- debatterats. År 1983 infördes en ordning med samlade voteringar som innebar att voteringen skedde först efter det att debatten avslutats i ett antal på för- hand angivna ärenden. Våren 1999 inleddes det försök med fasta voteringsti- der som numera har blivit etablerad praxis. Votering äger normalt rum på onsdagar kl. 16.00 samt torsdagar kl. 12.00 och 17.00. Eventuella återstående ärenden som slutdebatterats avgörs normalt på onsdagen påföljande vecka, ofta vid plenums början kl. 9.00. Inför uppehåll i kammarens arbete brukar votering efter debattens slut tillämpas liksom i vissa ärenden av särskild vikt.
Bestämmelser om formerna för ärendenas avgörande finns i 5 kap. RO. Ett ärende avgörs med acklamation eller, om en ledamot yrkar det, genom om- röstning (votering). Om det för beslut krävs annat än enkel majoritet finns särskilda bestämmelser.
Under debatten om ett utskottsbetänkande får en ledamot yrka bifall till och avslag på de förslag till beslut som behandlas i betänkandet (5 kap. 3 § RO). Det vanliga är yrkanden om bifall till utskottets förslag och yrkanden
148
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
om bifall till reservationer. Även yrkanden om bifall till motioner som be- handlas i betänkandet liksom yrkanden om avslag på den proposition som behandlas i ärendet kan göras. Förutom utskottets förslag till riksdagsbeslut är det de under debatten framställda yrkandena som styr vilka frågor som skall tas upp till avgörande. Det innebär exempelvis att en reservation, som det inte yrkats bifall till under debatten, inte blir föremål för direkt ställningstagande av kammaren.
För att undvika att voteringen blir alltför omfattande har sedan år 1990 partierna genom gruppledarna träffat överenskommelse om att begränsa anta- let yrkanden. Om företrädare för ett parti har flera reservationer i ett betän- kande bör man, enligt överenskommelsen, yrka bifall till endast en eller ett par av dessa. Ett sådant ställningstagande åtföljs ofta av en deklaration under anförandet att man ändå står bakom partiets övriga reservationer. Yrkanden på motioner bör enligt överenskommelsen i princip endast förekomma då partiet inte varit närvarande vid slutjusteringen av utskottsbetänkandet.
När ett ärende avgörs med acklamation, ställer talmannen proposition på varje yrkande som lagts fram under debatten och tillkännager därefter hur beslutet blivit enligt hans eller hennes uppfattning, om inte votering begärs av någon ledamot. Om votering begärts underställs kammaren en voteringspro- position för godkännande. Voteringspropositionen föredras av kammarsekre- teraren. Voteringen sker i första hand genom uppresning. Om talmannen efter uppresningen tvekar om resultatet eller en ledamot begär rösträkning sker en ny omröstning med omröstningsapparat (eller namnupprop om den inte kan användas). Vid omröstning med omröstningsapparat liksom vid namnupprop registreras hur varje ledamot har röstat.
Vissa statistiska uppgifter
Utredningstjänsten och kammarkansliet har för kommitténs räkning tagit fram statistik över voteringar i riksdagen och hämtat in uppgifter om voteringar i i andra länder.
Antalet voteringar med rösträkning har som framgår av tabell 6.3 nedan varierat mellan drygt 500 och 1 600 under enkammarriksdagens tid, de två senaste valperioderna mellan 800 och drygt 1 200. Den tid kammaren ägnar åt votering visar, enligt tabell 6.4, att tiden minskat kraftigt under den senaste
En särskild undersökning för riksmötet 2002/03 visar att antalet jämna voteringar uppgick till ca 2 %. Av riksmötets 695 huvudvoteringar var det 17 omröstningar där en reservation vann eller där det skiljde högst 5 röster mel- lan ja- och nejrösterna.
Sedan 1985/86 har mellan 27 och 44 % av alla reservationer, de senaste åren ca 35 %, varit föremål för votering med undantag för mandatperioden
149
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
Tabell 6.3 |
Antal voteringar med rösträkning |
|
|
|
|
År |
Antal |
|
1971 |
529 |
|
1972 |
772 |
|
1973 |
987 |
|
1974 |
685 |
|
1975/76 |
1157 |
|
1976/77 |
727 |
|
1977/78 |
927 |
|
1978/79 |
1 538 |
|
1979/80 |
1 010 |
|
1980/81 |
1 378 |
|
1981/82 |
1 664 |
|
1982/83 |
934 |
|
1983/84 |
1 015 |
|
1984/85 |
894 |
|
1985/86 |
932 |
|
1986/87 |
1 058 |
|
1987/88 |
1 285 |
|
1988/89 |
1 148 |
|
1989/90 |
1 275 |
|
1990/91 |
1 294 |
|
1991/92 |
739 |
|
1992/93 |
1 038 |
|
1993/94 |
1 055 |
|
1994/95 |
790 |
|
1995/96 |
684 |
|
1996/97 |
1 044 |
|
1997/98 |
1 232 |
|
1998/99 |
792 |
|
1999/2000 |
890 |
|
2000/01 |
843 |
|
2001/02 |
1 059 |
|
2002/03 |
835 |
|
2003/04 |
884 |
|
2004/05 |
776 |
|
Källa: Utredningstjänsten Riksdagen i siffror, Kammarkansliet Riks- dagsarbetet statistiska uppgifter .
150
|
|
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3 |
|
Tabell 6.4 |
Årlig plenitid för voteringar |
||
|
|
|
|
År |
|
Antal timmar |
|
1989/90 |
|
45 |
|
1990/91 |
|
34 |
|
1991/92 |
|
24 |
|
1992/93 |
|
30 |
|
1993/94 |
|
31 |
|
1994/95 |
|
26 |
|
1995/96 |
|
21 |
|
1996/97 |
|
29 |
|
1997/98 |
|
33 |
|
1998/99 |
|
25 |
|
1999/2000 |
|
23 |
|
2000/01 |
|
23 |
|
2001/02 |
|
25 |
|
2002/03 |
|
21 |
|
2003/04 |
|
16 |
|
2004/05 |
|
16 |
|
Källa: Kammarkansliet. |
|
|
|
Tabell 6.5 |
Antal reservationer och voteringar |
||
|
|
|
|
|
Antal |
Antal voteringar med |
|
År |
reservationer |
rösträkning |
|
1985/86 |
2 292 |
932 |
|
1986/87 |
2 789 |
1 058 |
|
1987/88 |
3 415 |
1 285 |
|
1988/89 |
3 117 |
1 148 |
|
1989/90 |
4 436 |
1 275 |
|
1990/91 |
4 811 |
1 294 |
|
1991/92 |
1 080 |
739 |
|
1992/93 |
2 075 |
1 038 |
|
1993/94 |
2 113 |
1 055 |
|
1994/95 |
2 332 |
790 |
|
1995/96 |
1 569 |
684 |
|
1996/97 |
2 461 |
1 044 |
|
1997/98 |
3 392 |
1 232 |
|
1998/99 |
2 077 |
792 |
|
1999/2000 |
2 437 |
890 |
|
2000/01 |
2 404 |
843 |
|
2001/02 |
3 360 |
1 059 |
|
2002/03 |
2 348 |
835 |
|
2003/04 |
2 759 |
884 |
|
2004/05 |
2 818 |
776 |
|
Källa: Kammarkansliet.
151
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
Voteringar i andra länder
På grundval av de uppgifter som kunnat tas fram om voteringar i andra par- lament kan några direkta jämförelser inte göras. Några exempel från andra länder kan dock nämnas. I Finland uppgick det sammanlagda antalet voter- ingar under föregående
Av visst intresse kan vara att notera formerna för votering i Frankrike (As- semblée Nationale) och i Portugal. Normalt sker votering i Frankrike genom handuppräckning (vid tveksamhet följt av uppresning och vid fortsatt tvek- samhet beslutar talmannen om elektronisk rösträkning). Elektronisk omröst- ning används bara efter beslut av talmannen eller på begäran av regeringen, utskott eller gruppledare eller efter beslut av talmanskonferensen inför om- röstningar på viktiga förslag. Endast en partivis fördelning av rösterna redovi- sas. Endast i undantagsfall (när kvalificerad majoritet krävs eller vid en för- troendeomröstning) registreras ledamotens namn. Som exempel kan nämnas att man 1999/2000 hade 80 elektroniska omröstningar, varav 1 med namnre- gistrering och 2002/03 302 elektroniska omröstningar, varav 4 med namnre- gistrering. I Portugal voterar man i regel på torsdagar klockan 18.00. Voter- ingarna tar uppskattningsvis
Kommitténs överväganden
Voteringarna i kammaren har flera viktiga funktioner. Den grundläggande är givetvis att säkerställa att beslut fattas i överensstämmelse med de formella krav på majoritet som föreligger. Andra funktioner kan vara att visa på parti- skiljande frågor eller på åsiktsskillnader inom partier eller på enskilda leda- möters agerande. Enligt kommitténs mening bör man inte heller bortse från det symbolvärde voteringarna har för det parlamentariska beslutsfattandet. I dagens politiska läge är det mycket få beslut som i praktiken skulle behöva avgöras genom rösträkning. Voteringarna har naturligtvis ett samband med den politiska sammansättningen i riksdagen, varför behovet kan skifta över tiden.
Med detta sagt kan man dock enligt kommittén ifrågasätta dagens ordning i vissa avseenden. Den överenskommelse som finns om att begränsa antalet voteringar följs inte alltid. Den synes heller inte vara allmänt känd hos leda- möterna. Något klart mönster för när votering begärs finns inte heller efter- som både partier och enskilda ledamöter tillämpar olika kriterier. Informa- tionsvärdet av voteringarna är begränsat både av detta skäl och av att votering endast sker på ett urval frågor. Partiernas ställningstaganden framgår av ut-
152
6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE 2005/06:RS3
skottens betänkanden och av anförandena i kammaren. Det försök som pågått ett par år med ett inledningsanförande i kammaren som presenterar utskottets förslag och på vilka punkter utskottet inte är enigt syftar till att underlätta för den som följer debatten eller läser protokollet.
Riksdagskommittén kan konstatera att den tid kammaren ägnar åt voter- ingar har minskat kraftigt under den senaste
Kommittén anser att systemet med fasta voteringstider fungerar väl och att det därför i dag inte finns någon anledning till förändringar av hittillsvarande praxis. Kommittén lägger inte något förslag i frågan. Det ankommer på de särskilda företrädarna för partigrupperna i riksdagen (gruppledarna) att träffa överenskommelse om rekommendationer till partigrupperna och ledamöterna om begränsningar av voteringarna.
6.4.2 Instämmanden
Enligt 2.15.2 RO får en ledamot under överläggningen i en fråga, oberoende av talarordningen, instämma med föregående talare utan att ange skäl. Sådana instämmanden noteras i protokollet med angivande av ledamotens namn. Det gäller även när instämmanden görs av ett stort antal ledamöter eller av hel partigrupp (massinstämmanden). I samband med att nytt system för tekniken i kammaren togs i anspråk under föregående mandatperiod installerades en möjlighet att registrera instämmandena direkt i kammarsystemet. Syftet var att underlätta för protokollet att få med alla namn men även för talmannen att identifiera ledamöterna.
Kommittén har uppmärksammats på att instämmanden i form av att en hel partigrupp instämmer med en egen talare synes ha blivit något vanligare på senare tid.
Kommitténs överväganden
Förutsatt att den nya tekniken fungerar utgör massinstämmanden i dag inte något praktiskt problem. Det är här i stället en fråga om massinstämmanden inte snarare har karaktär av applåder än av att enskilda ledamöter instämmer för att t.ex. göra en särskild markering i frågan eller avstå från att göra ett eget
153
2005/06:RS3 6 ARBETET I RIKSDAGENS KAMMARE
uttalande, vilket enligt kommitténs mening bör vara syftet med ett instäm- mande. Kommittén vill i sammanhanget erinra om att även applåder noteras i protokollet, dock utan angivande av namn. Något behov finns inte i dag av att ändra lagstiftningen om instämmanden utan det ankommer på partigrupperna i riksdagen att genom frivilliga överenskommelser begränsa förekomsten av massinstämmanden.
6.4.3 Utskottssammanträde under plenum
Enligt 4.12.2 RO får ett utskott sammanträda samtidigt med kammaren endast om överläggningen i kammaren avser annat än ett ärendes avgörande eller ett val och utskottet i förväg har medgett det genom ett enhälligt beslut.
Kommittén har uppmärksammats på att det blivit svårare för utskotten att hitta tid för utfrågningar under tid då kammaren inte sammanträder eftersom mer kammartid, även måndagar och fredagar, numera tas i anspråk för inter- pellationsdebatter och särskilda debatter. Antalet utskottsutfrågningar tende- rar också att öka.
Kommitténs överväganden
Riksdagskommittén anser att kravet på ett i förväg fattat enhälligt beslut för att ha utskottssammanträde under interpellationsdebatter och särskilt anord- nade debatter bör tas bort. Det får anses ankomma på utskotten själva att i sin planering av sammanträden ta vederbörlig hänsyn till kammarens arbete och utskottsledamöternas deltagande i kammardebatter.
154
2005/06:RS3
7 Riksdagens arbete för en jämställd riksdag
7.1 Inledning
Sverige framställs ofta i ett internationellt perspektiv som ett föregångsland i fråga om jämställdheten. Det gäller även riksdagen. Sedan flera år har riksda- gen tillhört världens mest jämställda parlament sett till fördelningen av man- dat mellan kvinnor och män. Efter valet 2002 är 45 % av ledamöterna kvin- nor. Jämställdheten i riksdagen har dock kommit att ifrågasättas ur andra aspekter än den rena mandatfördelningen.
Riksdagskommittén har därför i olika sammanhang tagit upp frågan om riksdagens arbetsformer utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Kommittén har också tagit vissa initiativ för att driva på arbetet för en jämställd riksdag och nära följt det arbete som initierats i andra sammanhang.
Utvecklingen
Andelen kvinnor i riksdagen har ökat sedan 1921, då det första riksdagsvalet med allmän och lika rösträtt för män och kvinnor hölls och fem kvinnor rös- tades in. Någon stor ökning ägde inte rum fram till enkammarriksdagens införande. Hur andelen kvinnor har ökat sedan 1970 framgår av figur 7.1.
Figur 7.1 Andelen kvinnor i riksdagen
50 |
|
|
45 |
|
|
43 |
|
45 |
|
|
|
|
40 |
|
|
|
|
|
|
40 |
|
38 |
|
|
|
|
|
35 |
|
33 |
|
|
31 |
|
|
|
|
|
|
30 |
26 |
27 |
|
|
|
|
|
25 |
21 |
|
|
|
|
|
|
20 |
19 |
|
|
|
|
|
|
15 |
13 |
|
|
|
|
|
|
10 |
|
|
|
5 |
|
|
|
0 |
|
|
|
|
1970 1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1998 2002 |
Källa: Riksdagens informationsenhet.
Kvinnorepresentationen i riksdagen har förändrats mindre under
155
2005/06:RS3 7 RIKSDAGENS ARBETE FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG
re 12 procentenheter. Ökningen mellan 1988 och 1998 uppgår däremot till endast 5 procentenheter. Till och med 1988 var det dessutom fråga om en oavbruten ökning från val till val. Vid 1991 års val skedde för första gången en tillbakagång. Antalet kvinnor i riksdagen har därefter åter stigit efter valen 1994, 1998 och 2002. Efter valet 2002 uppgick andelen kvinnor till 45 %.
Också när det gäller ordinarie platser i utskotten och ordförandeposter har kvinnliga riksdagsledamöter uppnått en numerär representation som bättre återspeglar riksdagsmandaten. Före år 1991 förelåg däremot en tydlig under- representation av kvinnor bland de ordinarie utskottsledamöterna.
Sett till andelen kvinnliga ledamöter i utskottens presidier var det 1973 en- bart justitieutskottet som hade kvinnor i sitt presidium. Både ordförande och vice ordförande var kvinnor. År 1984 hade fyra utskott kvinnor i presidiet. För närvarande finns kvinnor i presidierna i 13 av 16 utskott, 3 av dem har helt kvinnliga presidier.
I internationella sammanhang utmärker sig, enligt Interparlamentariska unionen (IPU), de nordiska länderna med en hög kvinnorepresentation. Ge- nomsnittet för de nordiska länderna är nästan 40 % kvinnor. Andelen kvinnor är betydligt lägre i andra delar av världen. Genomsnittet för
7.2 Arbetet för en jämställd riksdag
Efter en skrivelse från Socialdemokraterna i riksdagen till riksdagsstyrelsen tillsattes i december 2003 en arbetsgrupp med tjänstemän från riksdagsför- valtningen och partikanslierna med uppdrag att bereda skrivelsen. Arbets- gruppen presenterade hösten 2004 rapporten 15 förslag för en jämställd riks- dag (Utredningar från riksdagsförvaltningen 2004/05:URF1). Riksdagsstyrel- sen beslutade i november 2004 att lägga rapporten till grund för det fortsatta jämställdhetsarbetet.
Förslagen i rapporten går ut på att riksdagen skall arbeta planmässigt för ökad jämställdhet. Bland de 15 konkreta förslagen ingår att öka synliggöran- det och kunskaperna på området. Det föreslås regelbundna seminarier för utskottspresidierna och återkommande intervjuer med ledamöterna. Riksda- gens hemsida bör utvecklas i fråga om könsuppdelade statistiska uppgifter. Det skall finnas en professionell stödfunktion för ledamöter som anser sig utsatta för negativ behandling. Introduktionen för nya ledamöter utvecklas, och utskotten uppmuntras att ta in bemötandefrågor i sina arbetsordningar. Riksdagens utredningar bör redovisa eventuella konsekvenser för jämställd- heten och en jämn könsfördelning bör eftersträvas såväl bland ledamöter som i sekretariat. Vid utskottens arbetsplanering bör hänsyn tas till ledamöternas möjligheter att förena riksdagsuppdraget med föräldraskap. Slutligen föreslås
33
156
7 RIKSDAGENS ARBETE FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2005/06:RS3
att den internationella kvinnodagen uppmärksammas och att ledamöterna får del av SCB:s sammanställning med könsuppdelad statistik, den s.k. lathunden om jämställdhet. Lathunden är ett hjälpmedel för att öka kunskaperna om Sverige i ett jämställdhetsperspektiv.
Grundtanken i rapporten är att riksdagsstyrelsen för varje mandatperiod skall fastställa ett handlingsprogram för jämställdhet med olika slag av insat- ser som skall genomföras under mandatperioden. En uppföljning skall ske i slutet av mandatperioden. I april 2005 fattade riksdagsstyrelsen beslut om ett handlingsprogram för innevarande mandatperiod. Eftersom det då var bara ett och ett halvt år kvar av mandatperioden beslutade riksdagsstyrelsen att man inledningsvis endast skulle genomföra ett mindre antal åtgärder. Riksdagssty- relsen gav samtidigt riksdagsförvaltningen i uppdrag att återkomma med en uppföljning av handlingsprogrammet efter utgången av innevarande mandat- period.
Handlingsprogrammet för våren 2005 fram till valet 2006 innehåller föl- jande:
En undersökning bland ett statistiskt urval av ledamöter för att fånga upp mera kvalitativa aspekter på riksdagsuppdraget i ett jämställd- hetsperspektiv.
Mer utvecklad könsuppdelad statistik.
Seminarium för utskottens presidier.
Professionellt samtalsstöd för ledamöter som upplever problem i riksdagsuppdraget.
En rapport Jämställt? Röster från riksdagen (Utredningar från riksdagsför- valtningen 2005/06:URF2) baserad på djupintervjuer av kvinnliga och manli- ga riksdagsledamöter presenterades vid ett seminarium i november 2005 för utskottspresidierna. I rapporten ger de intervjuade sin syn på maktförhållan- dena i riksdagen i ett jämställdhetsperspektiv. Möjligheterna att förena riks- dagsuppdraget med ansvaret för hem och familj blir belysta. Rapporten försö- ker också fånga upp i vilken utsträckning det förekommer negativ särbehand- ling. Även om det finns kritik träder bilden fram av en riksdag på väg mot jämställdhet. Avsikten är att rapporten skall ges en vidare spridning inom riksdagen och tjäna som underlag i det fortsatta arbetet.
Parallellt med detta arbete har Riksdagskommittén mer övergripande dis- kuterat behovet av forskning om riksdagsuppdraget ur ett genusperspektiv och tagit vissa initiativ. Kommittén genomförde, i samarbete med Riksban- kens Jubileumsfond, i maj 2005 ett offentligt seminarium om riksdagsuppdra- get ur ett genusperspektiv. Inför seminariet hade kommittén låtit ta fram en sammanställning över befintlig forskning om riksdagen som institution från ett genusperspektiv, Riksdagen ur ett genusperspektiv en forskningsöversikt, vilken presenterades vid seminariet och återfinns som bilaga till detta betän- kande. Syftet med seminariet var att initiera en diskussion om behovet av ytterligare forskning och om forskningen kan bidra till arbetet med att göra riksdagsuppdraget jämställt.
157
2005/06:RS3 7 RIKSDAGENS ARBETE FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG
Riksdagskommittén har även initierat olika studier som bl.a. avser att bely- sa skillnader mellan manliga och kvinnliga ledamöters arbetssituation. Resul- taten av dessa studier finns redovisade i en rapport om riksdagsledamöternas arbetsvecka, vilken återfinns i bilaga 5 till kommitténs huvudbetänkande. Skillnaderna mellan kvinnor och män har visat sig vara liten; riksdagsmännen uppger sig arbeta i genomsnitt en timme mer per vecka än riksdagskvinnorna.
Flera andra exempel finns på arbetet för en ökad jämställdhet i riksdagen. Sedan 1994 har Talmannens kvinnliga nätverk kontinuerligt tagit upp frågor om jämställdhet. Nätverket har bl.a. arrangerat flera frukostmöten med speci- fikt fokus på jämställdhet och har också tagit upp frågan om belysning av jämställdhetsarbetet i riksdagens internationella utbyte. Våren 2005 bildades Riksdagens manliga nätverk som bl.a. arbetar för jämställdhet i arbetslivet och då främst inom riksdagen.
Under förra mandatperioden tog talmannen vidare initiativ till ett forsk- ningsprojekt med anledning av att flera unga kvinnliga ledamöter i valet 1998 valde att inte kandidera för omval. Forskningsprojektet Att representera fol- ket: yrkesbana eller sidospår i karriären? har stötts av Riksbankens Jubile- umsfond och riksdagen. Forskningsprojektet kommer inom kort att avrappor- tera sina resultat.
Genom riksdagens särskilda forskningsstipendium för doktorander i stats- vetenskap har två doktorander som i sin forskning särskilt har uppmärksam- mat frågeställningar om relationen mellan kvinnliga och manliga ledamöter beretts möjlighet att tjänstgöra i riksdagen under ett år.
I ovannämnda rapport, 15 förslag för en jämställd riksdag (Utredningar från riksdagsförvaltningen 2004/05:URF1), finns en mer ingående redovis- ning av vilket arbete som bedrivs i riksdagen och riksdagsförvaltningen på jämställdhetsområdet. Där föreslås också att riksdagen etablerar en kontinuer- lig kontakt med forskarsamhället i fråga om den riksdagsrelevanta forskning- en.
7.3 Kommitténs överväganden
Bristande jämställdhet låter sig enligt kommitténs mening inte förenas med de demokratiska tankar som styr vårt representativa styrelseskick. En väl funge- rande riksdag förutsätter att ledamöterna, både manliga och kvinnliga, kan utöva sitt förtroendeuppdrag på jämställda villkor. Arbetet för att öka jäm- ställdheten i riksdagen är dock speciellt. Riksdagens ledamöter är inte anställ- da i riksdagen och omfattas därför inte av jämställdhetslagen. Särskilda me- kanismer behövs därför för hanteringen av jämställdhetsfrågorna i riksdagsar- betet.
Riksdagskommittén ser det som naturligt att riksdagen själv tar ett ansvar för att få frågan ordentligt belyst och för att åtgärda förekommande problem. Mycket har redan gjorts i form av de rapporter, undersökningar, seminarier
158
7 RIKSDAGENS ARBETE FÖR EN JÄMSTÄLLD RIKSDAG 2005/06:RS3
och handlingsprogram som nämnts ovan. Kommittén anser att detta är ett steg i rätt riktning men bara en början på det fortsatta arbetet.
Kommittén kan med tillfredsställelse notera att Riksbankens Jubileums- fond har visat intresse för fortsatt forskning inom området. Formerna för och inriktningen på detta bör, för att garantera oberoendet i forskningen, givetvis bestämmas av Jubileumsfonden själv.
En god kunskap om olika förhållanden och problem är av stor vikt för det fortsatta arbetet med att förverkliga målet om en jämställd riksdag. Olika tillvägagångssätt och metoder bör utnyttjas för att öka insikten om hur makt- strukturerna ser ut i riksdagen, vilka yttringar de tar sig, vilka mekanismer som bidrar till rådande strukturer och hur ledamöterna ser på möjligheterna att utöva sitt uppdrag på jämställda villkor. De ovan nämnda rapporterna är ett led i detta arbete och bör tjäna som underlag för fortsatta diskussioner i bl.a. partigrupperna och i arbetet med att bredda och fördjupa kunskapen på området i riksdagen. Det handlar då inte bara om attityder och förhållningssätt i det interna arbetet utan även om hur en djupare insikt på detta område mer långsiktigt kan avspegla sig i behandlingen av olika sakfrågor.
Hur riksdagen arbetar med jämställdheten har betydelse också för hur andra sektorer i samhället, och även andra länder, ägnar sig åt frågorna. Det är därför enligt kommitténs mening av största vikt att jämställdhetsarbetet i riksdagen bedrivs planmässigt och kontinuerligt. Kommittén anser att riks- dagsstyrelsen även fortsättningsvis skall ta ett särskilt ansvar för detta, främst genom att fastställa ett handlingsprogram för varje mandatperiod och genom att följa upp och utvärdera jämställdhetsarbetet.
På annat ställe i detta betänkande har kommittén tagit ställning till förslag som skall tydliggöra var i utskottsorganisationen ansvaret för beredningen av jämställdhetsfrågor ligger. Kommittén lägger i det sammanhanget förslag till en lagändring (avsnitt 5.2.10).
159
2005/06:RS3
8 Övriga frågor
8.1 Forskning om riksdagen och riksdagsarbetet
Långsiktiga undersökningar om förtroendet för riksdagen och uppfattningen om riksdagens arbete har genomförts av t.ex. Valforskningsprogrammet och SCB (sedan mitten av
Även riksdagsförvaltningen har vid några tillfällen låtit genomföra under- sökningar om hur medborgare uppfattat riksdagen och riksdagens arbete. Vid två tillfällen, 2002 och 2004, har man t.ex. låtit Temo undersöka medborgar- nas uppfattning om riksdagen (s.k. public
Ett skäl för att ansvaret bör åvila utskotten att bestämma vilka frågor som överläggningarna med regeringen skall röra är att utskotten bättre än reger- ingen kan bedöma till vilket utskott en viss fråga hör.
Uttrycket frågor rörande arbetet i Europeiska unionen är bredare än gäl- lande 10 kap. 5 § där det sägs att regeringen skall underrätta
165
2005/06:RS3 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR
Enligt
Överläggningarna med regeringen kan ske offentligt. Regleringen beträf- fande öppna utskottssammanträden i 4 kap. 13 § med tilläggsbestämmelser är tillämplig.
Ett minoritetsskydd med rätt för fem ledamöter att begära överläggningar med regeringen likt det som finns i
4 §
Denna nya bestämmelse har motiverats i avsnitt 3.2.
Hänvisningen till protokollet om de nationella parlamentens roll i EU av- ser det protokoll som i dag är fogat till EU- och
Alla grön- och vitböcker skall behandlas enligt denna modell. Talmannen avgör vilka övriga dokument som skall behandlas på detta sätt. Med detta täcks t.ex. meddelanden från kommissionen. Också arbetsprogram inom rådet täcks in med detta förslag. Syftet är att skapa debatt i ett tidigt skede innan förslag om förordningar och direktiv har lagts fram av kommissionen.
Talmannen åläggs att samråda med gruppledarna när det gäller urvalet av vilka dokument som skall bli föremål för denna hantering. Kammarkansliet förutsätts ha kontakter med partikanslierna och utskottskanslierna i syfte att finna en samsyn om ett visst dokument skall bli föremål för denna hantering eller ej.
Kammaren hänvisar dokumenten för granskning till utskotten. 4 kap. 1 § tillämpas, vilket innebär att ett dokument normalt skall bordläggas vid ett sammanträde med kammaren innan det remitteras.
I lagtexten anges inte att hänvisningen skall ske för beredning, eftersom uttrycket beredning kan leda tankarna till en mer detaljerad utskottsbehand- ling än vad som är avsikten. Motionsrätt råder ej.
Att 4 kap. 8 § är tillämplig innebär bl.a. att ett utskott kan inhämta yttran- den från ett annat utskott. Bestämmelsen att ett utskott skall inhämta behövli- ga upplysningar från regeringen innebär att utskott åläggs att ha kontakter med regeringen om så är påkallat. Hänvisningen till 4 kap. 11 § erinrar om regeringens skyldighet att lämna upplysningar i
Utskottet avger ett utlåtande. I utlåtandet redovisar utskottet vad det funnit vid sin granskning av dokumentet. Något förslag till tillkännagivande får inte finnas i ett utlåtande. Vill utskottet göra ett tillkännagivande till regeringen i den fråga som dokumentet behandlar måste det ske genom ett utskottsinitiativ i ett sedvanligt betänkande. Beslutet om utlåtandet sker med tillämpning av
166
9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR 2005/06:RS3
reglerna i 4 kap. 15 och 16 §§ om omröstning, reservationsrätt och särskilt
yttrande.
Att 4 kap. 10 §, 5 kap. 1,
5 §
Ändringen av bestämmelsen har motiverats i avsnitt 3.3. Partigrupperna ges möjlighet att låta en ledamot som inte sitter i
6 §
Ändringen av bestämmelsen har motiverats i avsnitt 3.3. Det finns i gällande reglering rörande
I och med att utskotten skall överlägga med regeringen om
Vidare förändras regeringens samrådsskyldighet. Enligt den gällande re- gleringen skall samråd ske inför beslut som regeringen bedömer som bety- delsefulla och andra frågor som nämnden bestämmer. Här föreslås att sam- råd skall ske inför besluten i rådet. Eftersom samrådsskyldigheten blir heltäckande inom det aktuella området bortfaller behovet av minoritetsskydd.
Redan i dag sker enligt praxis samråd i
Mot bakgrund av
167
2005/06:RS3 9 FÖRFATTNINGSKOMMENTAR
7 §
Ändringen av bestämmelsen har motiverats i avsnitt 3.3.4. Med gällande reglering kan
168
2005/06:RS3
Reservationer
1. Grön- och vitböcker och andra strategiska
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser:
Den politiska processen och dess procedurer bör vara tydliga. Beslut och voteringar i kammaren skall förbehållas reella beslut, inte opinionsyttringar och remissvar. Grön- och vitböcker samt övriga
Vi menar att syftet med behandlingen av
Med ordet anmälan markeras, enligt vår mening, att själva arbetet med dokumentet utförs i utskottet, medan kammaren blott debatterar frågan. Mino- riteten kan reservera sig till förmån för en annan skrivning i betänkandet men kan inte, och föreslås inte heller kunna, föreslå ett tillkännagivande.
Problemet som vi ser det är att Riksdagskommitténs majoritetsförslag ger möjlighet att votera om skrivningen i ett utskottsutlåtande över ett EU- dokument. En sådan votering ger ett ställningstagande som både är och kom- mer att uppfattas som bindande för regeringen trots att motsatsen påstås i brödtexten. Genom Riksdagskommittémajoritetens förslag till lagtext behand- las också
Regeringen kommer att bindas genom beslutet kring utskottsutlåtandet och enbart riksdagen i plenum kan upphäva ett sådant beslut.
EU:s beslutsprocess kan inte delas upp i en tidig sakbehandlingsfas och en senare realförhandlingsfas. Sakbehandling och förhandling griper ofta in i varandra, saker tillkommer och tas bort under processen. Situationer och personer vid rådsmötena påverkar hur snabbt diskussioner och idéer omvand- las till konkreta beslut. Att förhandla utifrån vissa ramar är rimligt, däremot skapar bundna mandat i alla sammanhang stora svårigheter. En minister kom- mer att ställas inför valet att antingen vara bromskloss i EU:s beslutsfattande, eftersom denne är bakbunden av olika riksdagsbeslut kring de
169
2005/06:RS3 RESERVATIONER
Sammanfattningsvis menar vi på denna punkt att hanteringen i kammaren av
4 §
På det sätt som anges i denna pa- ragraf skall riksdagen behandla de grönböcker och vitböcker som skall tillställas riksdagen enligt protokol- let om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talman- nen får efter samråd med de särskil- da företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med un- dantag för förslag från Europeiska gemenskapernas kommission, skall
behandlas på samma sätt. Kammaren skall med tillämpning
av 4 kap. 1 och 7 §§ för granskning hänvisa ett sådant dokument till berört utskott enligt bestämmelserna i 4 kap.
Vid utskottets granskning av do- kumentet är 4 kap. 8 § tillämplig. Utskottet skall inhämta behövliga upplysningar från regeringen.
Utskottet skall redovisa sin gransk- ning i ett utlåtande till kammaren. Kammaren lägger utlåtandet till handlingarna utan ställningstagan- de.
Beträffande regeringens och andra statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar i
2. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser:
Enligt Riksdagskommitténs majoritetsförslag skall partigrupperna ha rätt att ersätta en ledamot i nämnden med en ledamot av det utskott vars område berörs av de frågor som nämndens överläggningar med regeringen rör. Men
170
2005/06:RS3 RESERVATIONER
eftersom saksamrådet i enlighet med Riksdagskommitténs huvudlinje skall ske i fackutskotten så finns, enligt vår mening, inget behov av extra sakkun- niga i
Det kommer också att kräva stora insatser för planläggningen av nämndens sammanträden av såväl partigrupper som
Vissa rådsdagordningar berör också flera utskotts sakområden, varför le- damöter får komma och gå allteftersom dagordningspunkterna kommer upp. Vissa dagordningspunkter på en och samma rådsdagordning berör också flera utskott, vilket medför att det inför varje sådan fråga måste avgöras vilket utskott som är huvudansvarigt. Rådsdagordningarna är också föränderliga dokument.
Ett annat problem med ett system av tillfälliga ersättare gäller delgivning- en av handlingar som innehåller uppgifter för vilka sekretess råder samt förfa- rande vid brådskande ärenden som kanske måste hanteras genom skriftliga samråd.
Riksdagskommitténs majoritetsförslag om tillfälligt inhoppande ersättare i
Sammanfattningsvis menar vi på denna punkt att tillfälliga ersättare inte skall finnas i
3. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (mp)
Helena Hillar Rosenqvist (mp) anser:
De frågor EU behandlar omfattar, i varierande grad, de flesta politiska områ- den. I
EU står i dag långt från sina medborgare. För att dessa skall få bättre insyn i och ytterst möjligheter att påverka
171
2005/06:RS3 RESERVATIONER
ske krävs att
Så länge
4. Kontakter med andra parlament (avsnitt 3.6) (fp)
Bo Könberg (fp) anser:
I Sverige saknas i dag en bred och öppen debatt om
De demokratiska reformerna av EU måste fortsätta.
5. Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (fp och kd)
Bo Könberg (fp) och Stefan Attefall (kd) anser:
Det är viktigt att riksdagen arbetar aktivt med subsidiaritetsfrågorna även om det konstitutionella fördraget inte träder i kraft som planerat. Riksdagen bör således redan nu besluta om de ändringar av riksdagsordningen som är nöd- vändiga för att en subsidiaritetskontroll enligt det konstitutionella fördragets tankegångar skall kunna förverkligas. Riksdagen kan själv besluta om detta oberoende av det konstitutionella fördragets öde. En aktiv granskning av EU- förslag från subsidiarietssynpunkt stärker riksdagen. I t.ex. Danmark har parlamentet beslutat att börja arbeta med en subsidiaritetskontroll enligt pro- tokollet om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Även den svenska riksdagen bör göra så.
172
2005/06:RS3 RESERVATIONER
Kommittén bör således föreslå riksdagen att besluta om de ändringar som krävs i riksdagsordningen för att en subsidiaritetskontroll enligt vad som här redovisats skall kunna förverkligas oberoende av det nya fördraget. Dessa beslut bör fattas redan i samband med att beslut fattas med anledning av övri- ga förslag i detta betänkande.
6. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anser:
Som det beskrivs i Riksdagskommitténs förslag är det självklart att utskotts- organisationen behöver ses över med jämna mellanrum. Det finns också flera mål med hur arbetet skall organiseras som kan få genomslag i den slutgiltiga organisationen. Exempel på sådana mål är
logisk struktur
effektivt utnyttjande av expertkunskaper
jämn ärendehantering
en politisk värdering av sakfrågornas betydelse hos allmänheten och den därmed sammanhängande organisationen.
De tre första punkterna är väl belysta av kommittén. Den senare punkten däremot saknas, trots att den bör tillmätas viss betydelse.
Förslaget att slå samman lag- och bostadsutskotten uppfyller inte de mål som anges ovan. Det finns ingen logisk koppling mellan de frågor som behandlas i nuvarande lagutskott och bostadsutskott som kan utgöra underlag för en så genomgripande åtgärd som sammanslagning. Av samma skäl finns det inga samordningsvinster att göra kring olika typer av expertkunskaper. Det skapas ingen kreativ miljö som skiljer sig från den som råder när utskotten arbetar åtskilda.
Det är oklart om förslaget kan ge en jämnare ärendehantering utskotten emellan. Det som dock är helt klart är att detta förslag inte skapar det utrym- me för att arbeta med
För många är bostaden det centrala navet i livet. Genom att lyfta fram bo- stadsfrågan som en viktig politisk fråga genom att ha den i ett eget utskott ger man den en politisk status som inte skall underskattas. Det finns hos allmän- heten heller ingen, eller en mycket svag, koppling mellan de olika verksamhe- ter som bedrivs inom lag- och bostadsutskotten, t.ex. mellan försäkringsavtal och villkor för bostadsbyggande.
173
2005/06:RS3 RESERVATIONER
I slutskedet av kommitténs arbete har frågan om små partiers representa- tion kommit att i efterhand motivera minskningen av antalet utskott. Skulle en sådan princip införas, att alla partier av egen kraft skall representeras i utskot- ten, krävs att antalet ordinarie ledamöter utökas från dagens
Kommitténs förslag som går igenom de rent tekniska förutsättningarna för en sammanslagning av lag- och bostadsutskotten svarar inte nöjaktigt på frågan varför detta skall göras. Att det finns negativa organisatoriska konse- kvenser av den utskottsförändring som föreslås är klart, men var är vinsten? Förslaget bör inte genomföras.
Sammanfattningsvis menar vi på denna punkt att någon sammanslagning av lagutskottet och bostadsutskottet inte skall ske och att därmed antalet utskott i riksdagen förblir oförändrat. De föreslagna förändringarna i 4 kap. RO röran- de lagutskottet och bostadsutskottet genomförs inte.
7. Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (m och fp)
Mikael Odenberg (m) och Bo Könberg (fp) anser:
Den största fördelen med två allmänna motionstider är enligt vår uppfattning att ledamöternas och partigruppernas motionsarbete kan fördelas jämnare över riksdagsåret. Dagens totala koncentration på två av årets veckor bryts, samtidigt som rimliga möjligheter till arbetsplanering för utskotts- och kam- markanslierna bibehålls. Den av oss förslagna ordningen ger också förutsätt- ningar för en naturlig uppdelning av motionsskrivandet på de två motionspe- rioderna. Det är således naturligt att tänka sig att höstens motionsperiod skulle komma att koncentreras på partiernas budgetmotioner och på budgetrelatera- de frågor. Mer principiellt inriktade förslag från partigrupper, kommittéer och enskilda ledamöter skulle sannolikt i stället komma att väckas under den allmänna motionstiden i januari.
Ett genomförande av vårt förslag förutsätter en ändring av 3 kap. 10 § RO.
Vi föreslår att bestämmelsen får följande lydelse:
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
10 §
Motioner får en gång om året |
Motioner får två gånger under ett |
väckas i fråga om allt som kan kom- |
riksmöte väckas i fråga om allt som |
ma under riksdagens prövning (all- |
kan komma under riksdagens pröv- |
män motionstid). |
ning (allmänna motionstider). |
Den allmänna motionstiden pågår, |
Den första allmänna motionstiden |
om inte riksdagen på förslag av tal- |
pågår, om inte riksdagen på förslag |
mannen bestämmer annat, från bör- |
av talmannen bestämmer annat, från |
jan av riksmöte som inleds under |
början av riksmöte som inleds under |
174
2005/06:RS3 RESERVATIONER
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
3 kap.
10 §
augusti, september eller oktober och |
augusti, september eller oktober och |
så länge som motioner får lämnas |
så länge som motioner får lämnas |
med anledning av budgetpropositio- |
med anledning av budgetpropositio- |
nen. |
nen. Den andra allmänna motionsti- |
|
den pågår under femton dagar och |
|
börjar vid en tidpunkt i januari som |
|
riksdagen bestämmer på förslag av |
|
talmannen. |
8. Motionsinstitutet (avsnitt 5.3.4) (kd, c och mp)
Stefan Attefall (kd), Åsa Torstensson (c) och Helena Hillar Rosenqvist (mp) anser:
Enligt vår uppfattning är det en brist i riksdagens arbetsformer att partier och ledamöter inte kan väcka motioner då en fråga är aktuell eller då ett väl un- derbyggt och genomarbetat förslag föreligger utan bara under en begränsad tid vid riksmötets inledning. Denna ordning leder till konsekvensen att motio- ner inte sällan väcks därför att det löper allmän motionstid, inte därför att man vill uppmärksamma ett samhällsproblem som man anser sig ha en bra lösning på.
Vi anser därför att tiden är mogen för att riksdagen skall övergå till en ord- ning där motioner får väckas när som helst under året, även när kammaren inte sammanträder. Detta är för övrigt den ordning som tillämpas i våra nor- diska grannländers parlament. Vi tror inte att en sådan ordning skulle medföra någon ökning av motionerna. Vi vill hänvisa till att när motionstiden för s.k. hemställningsmotioner i den finska riksdagen (som ungefär motsvarar våra motioner med förslag om tillkännagivande till regeringen) för några år sedan avskaffades och ersattes med en fri motionsrätt ledde inte detta till någon ökning av antalet motioner.
Fri motionsrätt får inte påverka följdmotionsinstitutet. Därför måste det slås fast i RO att endast motioner som väcks inom den föreskrivna tiden om 15 dagar efter det att initiativet anmäldes i kammaren behandlas i samband med initiativet. Institutet motioner med anledning av händelse av större vikt (3 kap. 13 § RO) kan avskaffas.
Ett genomförande av förslaget med fri motionsrätt kräver ändringar i
3 kap. |
|
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10 § Motioner får en gång om året
väckas i fråga om allt som kan kom- ma under riksdagens prövning (all- män motionstid).
Den allmänna motionstiden pågår,
175
2005/06:RS3 RESERVATIONER
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
10 § om inte riksdagen på förslag av talmannen bestämmer annat, från början av riksmöte som inleds under augusti, september eller oktober och
så länge som motioner får lämnas med anledning av budgetpropositio- nen.
11 §
Motioner med anledning av en pro- position, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse får väckas inom femton dagar från den dag då proposi- tionen, skrivelsen, framställningen anmäldes i kammaren. Om en proposi- tion eller en framställning måste be- handlas skyndsamt, får riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riks- dagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid. Om det finns särskilda skäl får riksdagen på förslag av talmannen besluta att för- länga motionstiden.
Motioner med anledning av en pro- position, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse måste, för att kunna behandlas tillsammans med propositionen, skrivelsen, framställ- ningen eller redogörelsen, väckas inom femton dagar från den dag då proposi- tionen, skrivelsen, framställningen anmäldes i kammaren. Om en proposi- tion eller en framställning måste be- handlas skyndsamt, får riksdagen, om den anser att det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riks- dagsorgan som lämnat framställningen besluta om kortare motionstid. Om det finns särskilda skäl får riksdagen på förslag av talmannen besluta att för- länga motionstiden.
12 §
Om behandlingen av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa, får motioner med anledning av propositio- nen, skrivelsen, framställningen eller redogörelsen väckas inom sju dagar från början av den nya valperioden.
Om behandlingen av en proposition, en skrivelse, en framställning eller en redogörelse har uppskjutits från en valperiod för riksdagen till nästa, måste motioner med anledning av propositio- nen, skrivelsen, framställningen eller redogörelsen, för att kunna behandlas tillsammans med propositionen, skri- velsen, framställningen eller redogö- relsen, väckas inom sju dagar från början av den nya valperioden.
13 §
Motioner med anledning av en (Paragrafen utgår) händelse av större vikt får väckas
gemensamt av minst tio ledamöter, om händelsen inte kunde förutses eller beaktas under den allmänna motionstiden eller någon annan motionstid som anges i detta kapitel.
176
2005/06:RS3 RESERVATIONER
9. Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (kd)
Stefan Attefall (kd) anser:
Riksdagskommittén har diskuterat om det finns behov av några institutionella förändringar för riksdagens arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Flera alternativa organisatoriska lösningar för att få till stånd en ökad fokusering på forsknings- och framtidsfrågor i riksdagsarbetet har diskuterats. Ett alternativ som alltför snabbt avfärdats av kommittén är att skapa ett nytt organ i form av ett utskott, en delegation eller en beredning. Som argument anför kommitténs majoritet att det finns risk för att forsknings- och framtidsfrågorna marginali- seras om ett särskilt organ fick huvudansvaret för dessa frågor. Vi kristdemo- krater delar inte den uppfattningen. Det är i dagens organisation som dessa frågor marginaliseras.
I Martin Brothéns studie över medborgarnas och riksdagsledamöternas be- dömningar av riksdagens starka och svaga sidor hävdar också ledamöterna att ett av riksdagens problem är den bristande förmågan att förutse framtida problem innan de blir akuta. Riksdagskommittén kommer till slutsatsen att det inte skall etableras några särskilda organisatoriska lösningar för forsk- nings- och framtidsfrågorna. För att höja statusen på forsknings- och fram- tidsfrågorna i riksdagen ser Kristdemokraterna, mot bakgrund av t.ex. de organisatoriska lösningarna med parliamentary office, ett framtidsutskott i Finlands riksdag, utskottet för teknikutvärdering i Grekland samt utskottet för vetenskap och teknologi i Italien, mer positivt på möjligheterna att inrätta ett särskilt organ för forsknings- och framtidsfrågor. Huruvida den organisatoris- ka formen skall vara ett utskott, en delegation eller en beredning får närmare utredas.
177
2005/06:RS3
Särskilda yttranden
1. Samråd mellan regering och riksdag (avsnitt 3.3) (c)
Åsa Torstensson (c) anför:
Centerpartiet anser att utskotten bör ha det fulla ansvaret för
2. Det konstitutionella fördraget (avsnitt 3.7) (m och c)
Mikael Odenberg (m) och Åsa Torstensson (c) anför:
I reservation 5 Det konstitutionella fördraget anser ledamöterna Bo Könberg (fp) och Stefan Attefall (kd) att riksdagen redan nu skall besluta om de änd- ringar av riksdagsordningen som är nödvändiga för en subsidiaritetskontroll enligt EU:s konstitutionella fördrag. Jag vill understryka att jag delar reser- vanternas syn på såväl subsidiaritetsfrågan som riksdagens arbetssätt. Jag har dock ansett det svårt att förorda förändringar i riksdagsordningen som ut- tryckligen hänvisar till ett fördrag som ännu inte har trätt i kraft. Av det skälet har jag avstått från att ansluta mig till den ifrågavarande reservationen.
3. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (v)
Lars Bäckström (v) anför:
Jag stöder kommitténs förslag i detta avsnitt. Dock menar jag att kommittén borde ha övervägt om det inte hade varit befogat att genom en namnändring för arbetsmarknadsutskottet ytterligare markera utskottets speciella ansvar på jämställdhetsområdet. Jag menar även att namnet på det föreslagna civilut- skottet bör övervägas vidare bl.a. för att lyfta fram detta utskotts ansvar för bostadspolitiken. Jag vill också hålla öppet för att det i den fortsatta bered- ningen av kommitténs förslag kan framkomma synpunkter som gör att försla- get när det gäller avgränsningen av det föreslagna civilutskottets berednings- område kan komma att behöva justeras.
4. Utskottsindelningen och ärendefördelningen mellan utskotten (avsnitt 5.2.10) (c)
Åsa Torstensson (c) anför:
Riksdagskommitténs förslag i fråga om utskottsindelningen och ärendeför- delningen mellan utskott har Centerpartiets stöd. För att markera förändringen
178
SÄRSKILDA YTTRANDEN 2005/06:RS3
av försvarsutskottets beredningsområde hade det dock varit naturligt att sam- tidigt ändra beteckningen till försvars- och räddningsutskottet (FRU).
5. Forsknings- och framtidsfrågor (avsnitt 5.4.4) (v)
Lars Bäckström (v) anför:
Riksdagskommittén har prövat om det finns behov av några institutionella förändringar för riksdagens arbete med forsknings- och framtidsfrågor. Flera alternativa organisatoriska lösningar för att få till stånd en ökad fokusering på forsknings- och framtidsfrågor i riksdagsarbetet har diskuterats. Ett alternativ är att uttryckligen ge samtliga utskott i uppdrag att inom sina respektive an- svarsområden ägna sig åt en eller flera av de nämnda frågorna. Ett annat alternativ är att överlämna frågorna till ett av de befintliga utskotten. Ett tred- je alternativ är skapa ett nytt organ i form av ett utskott, en delegation eller en beredning.
Riksdagskommittén kommer till slutsatsen att det inte skall etableras några särskilda organisatoriska lösningar för forsknings- och framtidsfrågorna utan att dessa frågor i första hand är en angelägenhet för den reguljära organisatio- nen, dvs. utskotten. Vänsterpartiet anser det angeläget att forsknings- och framtidsfrågorna tydliggörs i riksdagsarbetet. Inrättandet av ett särskilt organ skulle ha kunnat vara ett bra sätt att markera frågornas vikt. Ett nytt parlamen- tariskt sammansatt organ kan dock svårligen förenas med kommitténs förslag på annat ställe i betänkandet att minska antalet utskott i syfte att underlätta för alla partier att vara representerade i samtliga utskott. Vänsterpartiet avstår därför från något yrkande i denna fråga.
6. Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (s)
Britt Bohlin Olsson och Leif Jakobsson (båda s) anför:
Under senare år har riksdagen öppnats för alltfler debattformer och de har tagit alltmer av kammartiden i anspråk. Vi bejakar en utveckling där aktuella frågeställningar belyses i riksdagen och debatteras så att medborgarna kan följa partiernas agerande och ställningstagande.
I detta betänkande föreslås bl.a. att riksdagsarbetet i större utsträckning in- riktas mot att följa
Sammantaget kan dessa nya eller utökade uppgifter antas ta ytterligare ut- skotts- och kammartid i anspråk. Vi vill därför göra vår inställning klar. Vi vill i första hand reservera kammartiden till de grundlagsfästa uppgifter som ankommer på kammaren. Ärendedebatter och beslut må te sig lite omoderna för den mediala bevakningen men har en fundamental betydelse för förståel- sen av riksdagens beslut i
I det fortsatta arbetet med reformeringen av riksdagens arbetsformer, när prioriteringsdiskussioner blir nödvändiga, måste ärendedebatter som leder till skarpa beslut ha högsta prioritet. I en tid när det politiska beslutsfattandet inte
179
2005/06:RS3 SÄRSKILDA YTTRANDEN
är lika institutionellt tydligt som tidigare är det viktigt att riksdagen markerar vilka frågor man äger och beslutar om.
Nya eller utökade aktiviteter inom ramen för riksdagen kommer också att konkurrera tidsmässigt med ledamotens engagemang i valkretsen. Vi menar att arbetet på hemmaplan, att lyssna, vara närvarande och motivera ställnings- tagande blir allt viktigare när många medborgare upplever att besluten tas allt längre bort. De tidsmässiga förutsättningarna för valkretsarbetet menar vi skall ha hög prioritet även framledes.
7. Riksdagens debattformer (avsnitt 6.3) (m)
Mikael Odenberg (m) anför:
Som framgår av kommitténs betänkande är diskussionen om riksdagens de- battformer inte ny, utan har pågått i stort sett under hela enkammarriksdagen. Detta är naturligt. Riksdagsarbetet är inte statiskt, utan måste fortlöpande utvecklas och förnyas. Talmannen har på ett förtjänstfullt sätt tagit ansvar för denna utveckling.
Med detta särskilda yttrande vill jag understryka vad kommittén har anfört om att debatterna i kammaren är ett led i utförandet av riksdagens grund- läggande uppgifter. Debatter och debattregler måste därför sättas in i det större sammanhang som handlar om riksdagens uppgifter.
Under de senaste tio åren har frivilliga överenskommelser träffats som successivt minskat tiden för förhandsanmälda inlägg i ärendedebatter. Vidare har taletiden för icke förhandsanmälda inlägg i sådana debatter genom änd- ring i riksdagsordningen minskats med en tredjedel. Taletiderna i interpella- tionsdebatter har förkortats, och de muntliga frågedebatterna på tisdagar har avskaffats och ersatts med ett skriftligt frågeinstitut. Riksdagen har i stället infört en frågetimme på torsdagar, återkommande aktuella eller särskilda debatter som sker på begäran av partigrupper samt en försöksverksamhet med allmänna debattimmar på vissa onsdagar.
Det finns en risk med en fortsatt utveckling som innebär att taletiderna be- gränsas i
Över huvud taget finns en tendens att vi fäster för stor vikt vid yttre for- mer. Riksdagens debatter blir inte mer spännande genom fler talarstolar i kammaren. Det brittiska underhusets frejdiga debattstil infinner sig inte heller bara därför att det införs en statsministerns frågestund.
Min uppfattning är att riksdagens kontrollmakt har försvagats under senare år. Jag har ovan pekat på de åtstramade talereglerna vid interpellationsdebat- ter. Men också bytet från muntliga till skriftliga frågor har enligt min mening
180
SÄRSKILDA YTTRANDEN 2005/06:RS3
varit negativt. Torsdagens frågestunder har inte förmått att kompensera för denna försämring. I dessa gör de hårda tidsgränserna snuttifieringen utpräg- lad. Det är också ett problem att svarande statsråd regelmässigt får sista ordet och att statsråden, enligt min mening, i ökande utsträckning utnyttjat detta för otillbörliga efterslängar.
Jag vill därför varna för en utveckling där det införs alltfler nya debattfor- mer, som inte har ett omedelbart samband med riksdagens grundlagsfästa roll. Riksdagskommittén har som framgår av avsnitt 6.2.11 fört diskussioner om att införa s.k. utmanardebatter. Detta är ett utmärkt exempel på en typ av debatter som kan ha allmänt intresse men som inte har någonting med riksda- gens uppgifter att göra och som därför lämpligen bör förläggas till ett lokalt föreningscentrum eller till Folkets Hus och Parker.
Slutligen får jag anmäla att jag inte fullt ut delar kommitténs entusiasm över institutet Statsministerns frågestund. Jag har inte funnit anledning att reservera mig mot kommitténs skrivningar men vill här understryka att mode- raterna även framgent kommer att låta sig representeras, inte nödvändigtvis av partiledaren, utan av den ledande partiföreträdare som vi själva väljer och som är på plats i riksdagen då frågestunden äger rum
.
181
2005/06:RS3
BILAGA 1
Lagförslag
Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1
dels att nuvarande 10 kap. 6 § och tilläggsbestämmelsen 4.16.6 skall upp- höra att gälla,
dels att nuvarande 10 kap. 4 och 5 §§ och tilläggsbestämmelsen 10.4.1 skall betecknas 10 kap. 5 och 6 §§ respektive 10.5.1,
dels att nya 10 kap. 5 och 6 §§ skall ha följande lydelse,
dels att 3 kap. 11 §, 4 kap. 9 §, 5 kap. 10 §, 10 kap. 1, 3, och 7 §§ och tilläggsbestämmelserna 4.2.1, 4.6.1, 4.6.2, 4.6.5, 4.6.7, 4.6.8, 4.6.12, 4.6.13, 4.6.14, 4.6.15 och 4.12.2 samt rubriken närmast före 10 kap. 3 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas en ny paragraf, 10 kap. 4 §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
3 kap.
11 § Motioner med anledning av en
proposition, en skrivelse, en fram- ställning eller en redogörelse får väckas inom femton dagar från den dag då propositionen, skrivelsen, framställningen eller redogörelsen anmäldes i kammaren. Om en propo- sition eller en framställning måste behandlas skyndsamt, får riksdagen, om den anser det finns synnerliga skäl, på förslag av regeringen eller det riksdagsorgan som lämnat fram- ställningen besluta om kortare mo- tionstid. Om det finns särskilda skäl, får riksdagen på förslag av talman- nen besluta att förlänga motionsti- den.
1 Riksdagsordningen omtryckt 2003:594.
182
LAGFÖRSLAG BILAGA 1 |
2005/06:RS3 |
4 kap. 4.2.1
Riksdagen skall senast på åttonde dagen efter dagen för första samman- trädet med kammaren under riksda- gens valperiod tillsätta följande sex- ton utskott:
1. ett konstitutionsutskott (KU),
2. ett finansutskott (FiU),
3. ett skatteutskott (SkU),
4. ett justitieutskott (JuU),
5. ett lagutskott (LU),
6. ett utrikesutskott (UU),
7. ett försvarsutskott (FöU),
8. ett socialförsäkringsutskott
(SfU),
9. ett socialutskott (SoU),
10. ett kulturutskott (KrU),
11. ett utbildningsutskott (UbU),
12. ett trafikutskott (TU),
13. ett miljö- och jordbruksutskott (MJU),
14. ett näringsutskott (NU),
15. ett arbetsmarknadsutskott (AU) och
16. ett bostadsutskott (BoU).
Utskotten väljs i den ordning de har tagits upp ovan.
183
2005/06:RS3 BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
|
|
|
|
4.6.1 |
|
|
|
|
|
Konstitutionsutskottet skall bereda |
Konstitutionsutskottet skall bereda |
||||||||
ärenden om |
|
|
|
ärenden om |
|
|
|
||
1. |
lagstiftning |
i konstitutionella |
1. |
lagstiftning |
i konstitutionella |
||||
|
och allmänt |
förvaltningsrätts- |
|
och allmänt |
förvaltningsrätts- |
||||
|
liga ämnen, |
|
|
|
|
liga ämnen, |
|
|
|
2. |
lagstiftning om radio, televi- |
2. |
lagstiftning om radio, televi- |
||||||
|
sion och film, |
|
|
|
sion och film, |
|
|
||
3. |
yttrandefrihet, |
opinionsbild- |
3. |
yttrandefrihet, |
opinionsbild- |
||||
|
ning och religionsfrihet, |
|
|
ning och religionsfrihet, |
|
||||
4. |
press- och partistöd, |
|
4. |
press- och partistöd, |
|
||||
5. |
Riksrevisionen, |
såvitt |
avser |
5. |
Riksrevisionen, |
såvitt |
avser |
||
|
val av riksrevisor, skiljande av |
|
val av riksrevisor, skiljande av |
||||||
|
riksrevisor från uppdraget, åtal |
|
riksrevisor från uppdraget, åtal |
||||||
|
mot riksrevisor och åtal mot |
|
mot riksrevisor och åtal mot |
||||||
|
ledamot av myndighetens sty- |
|
ledamot av myndighetens sty- |
||||||
|
relse, |
|
|
|
|
relse, |
|
|
|
6. |
riksdagen |
och |
riksdagens |
6. |
riksdagen |
och |
riksdagens |
||
|
myndigheter |
i |
övrigt |
utom |
|
myndigheter |
i |
övrigt |
utom |
|
Riksbanken |
och |
Riksrevisio- |
|
Riksbanken, |
|
|
|
|
|
nen, |
|
|
|
7. |
länsförvaltningen |
och |
rikets |
|
7. |
den kommunala självstyrelsen |
|
administrativa indelning, |
|
|||||
|
samt |
|
|
|
8. |
den kommunala självstyrelsen |
|||
8. |
medgivande från riksdagen att |
9. |
samt |
|
|
|
|||
|
väcka talan mot en riksdagsle- |
medgivande från riksdagen att |
|||||||
|
damot eller att ingripa i en le- |
|
väcka talan mot en riksdagsle- |
||||||
|
damots personliga frihet. |
|
|
damot eller att ingripa i en le- |
|||||
|
|
|
|
|
|
damots personliga frihet. |
|
Ärenden om anslag inom utgiftsområde 1 Rikets styrelse bereds av konsti- tutionsutskottet.
184
LAGFÖRSLAG BILAGA 1 |
2005/06:RS3 |
Finansutskottet skall bereda ären- den om
1.
2.kredit- och fondväsendet,
3.det affärsmässiga försäkringsvä- sendet,
4.Riksrevisionen i den mån ären- dena inte tillhör konstitutionsut- skottets beredning,
5.den kommunala ekonomin,
6.statliga arbetsgivarfrågor, statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering,
7.statens egendom och upphand- ling i allmänhet,
8.förvaltningsekonomiska frågor i övrigt som inte rör enbart ett visst ämnesområde samt
9.budgettekniska frågor.
Finansutskottet skall bereda ären- den om
1.
2.kredit- och fondväsendet,
3.växel- och checkrätt,
4.det affärsmässiga försäkringsvä- sendet,
5.Riksrevisionen i den mån ären- dena inte tillhör konstitutionsut- skottets beredning,
6.den kommunala ekonomin,
7.statliga arbetsgivarfrågor, statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering,
8.statens egendom och upphand- ling i allmänhet,
9.förvaltningsekonomiska frågor i övrigt som inte rör enbart ett visst ämnesområde samt
10.budgettekniska frågor.
Utskottet skall även granska beräkningen av statens inkomster och sam- manställa statsbudgeten.
Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 2 Samhällsekonomi och finans- förvaltning, 25 Allmänna bidrag till kommuner, 26 Statsskuldsräntor m.m. samt 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen bereds av finansutskottet.
185
2005/06:RS3 BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
|
4.6.5 |
|
Lagutskottet |
skall bereda ärenden |
Civilutskottet skall bereda ärenden |
om |
|
om |
1.
2.försäkringsavtalsrätt,
3.bolags- och föreningsrätt med undantag för bostadsrätt,
4.växel- och checkrätt,
5.skadeståndsrätt,
6.immaterialrätt,
7.transporträtt,
8.konkursrätt,
9.konsumenträtt,
10.internationell privaträtt samt
11.lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffen- het.
handels- och jordabalkarna och lagar som ersätter eller anknyter till föreskrifter i dessa balkar, i den mån ärendena inte tillhör ett annat utskotts beredning,
2.försäkringsavtalsrätt,
3.bolags- och föreningsrätt,
4.skadeståndsrätt,
5.konkursrätt,
6.konsumentpolitik,
7.internationell privaträtt,
8.lagstiftning i andra ärenden av allmänt privaträttslig beskaffen- het,
9.bostadspolitik,
10.vattenrätt,
11.bebyggelseplanläggning,
12.byggnadsväsendet,
13.fysisk planering samt
14.expropriation, fastighetsbildning och lantmäteriväsendet.
Ärenden om anslag inom utgifts- område 18 Samhällsplanering, bo- stadsförsörjning och byggande be- reds av civilutskottet.
|
|
4.6.7 |
|
|
|
|
Försvarsutskottet |
skall |
bereda |
|
Försvarsutskottet |
skall |
bereda |
ärenden om |
|
|
ärenden om |
|
|
|
1. den militära delen av |
totalför- |
1. |
totalförsvar, |
|
|
|
svaret, |
|
|
2. |
samhällets räddningstjänst, |
2.den civila delen av totalförsva- 3. åtgärder för att minska samhäl-
ret, i den mån sådana ärenden inte tillhör något annat utskotts beredning,
lets sårbarhet,
4.kärnteknisk säkerhet och strål- ningsskydd samt
3.samordningen inom totalförsva- 5. sjö- och kustövervakning, allt i
|
ret, |
den mån inte ärendena tillhör |
4. |
fredsräddningstjänsten samt |
ett annat utskotts beredning. |
5. |
kustbevakningen. |
|
Ärenden om anslag inom utgiftsområde 6 Försvar samt beredskap mot sår- barhet bereds av försvarsutskottet.
186
LAGFÖRSLAG BILAGA 1 2005/06:RS3
|
4.6.8 |
Socialförsäkringsutskottet skall be- |
|
|
Socialförsäkringsutskottet skall be- |
|
|
reda ärenden om |
reda ärenden om |
||
1. |
allmän försäkring, |
1. |
allmän försäkring, |
2. |
allmän pension, |
2. |
allmän pension, |
3. |
arbetsskadeförsäkring, |
3. |
arbetsskadeförsäkring, |
4. |
ekonomiskt stöd åt barnfamiljer, |
4. |
ekonomiskt stöd åt barnfamiljer, |
5. |
svenskt medborgarskap samt |
5. |
svenskt medborgarskap samt |
6. |
utlännings- och invandrarfrå- |
6. |
utlännings- och invandringsfrå- |
|
gor. |
|
gor. |
|
Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 8 Invandrare och flyktingar, 10 |
Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp, 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn bereds av social- försäkringsutskottet.
|
4.6.12 |
Trafikutskottet skall bereda ären- |
|
|
Trafikutskottet skall bereda ären- |
|
|
den om |
den om |
||
1. |
vägar och vägtrafik, |
1. |
vägar och vägtrafik, |
2. |
järnvägar och järnvägstrafik, |
2. |
järnvägar och järnvägstrafik, |
3. |
sjöfart, |
3. |
sjöfart, |
4. |
luftfart, |
4. |
luftfart, |
5. |
trafiksäkerhet, |
5. |
transporträtt, |
6.post och telekommunikationer 6. trafiksäkerhet,
samt |
7. |
post och telekommunikationer |
7. informationsteknik. |
8. |
samt |
|
informationsteknik. |
Ärenden om anslag inom utgiftsområde 22 Kommunikationer bereds av tra- fikutskottet.
4.6.13
Miljö- och jordbruksutskottet skall |
Miljö- och jordbruksutskottet skall |
bereda ärenden om |
bereda ärenden om |
1.jordbruk, skogsbruk, trädgårds- 1. jordbruk, skogsbruk, trädgårds-
|
näring, jakt och fiske, |
|
näring, jakt och fiske, |
2. |
vädertjänst, |
2. |
vädertjänst, |
3. |
kärnsäkerhet, |
3. |
naturvård samt |
4. |
naturvård samt |
4. |
miljövård i övrigt som inte |
5. |
miljövård i övrigt som inte |
|
tillhör något annat utskotts be- |
|
tillhör något annat utskotts be- |
|
redning. |
|
redning. |
|
|
|
Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård |
samt 23 Jord- och skogsbruk, fiske med anslutande näringar bereds av miljö- och jordbruksutskottet.
187
2005/06:RS3 BILAGA 1 LAGFÖRSLAG
4.6.14
Näringsutskottet skall bereda ären- |
Näringsutskottet skall bereda ären- |
den om |
den om |
1.allmänna riktlinjer för närings- 1. allmänna riktlinjer för närings-
|
politiken och därmed samman- |
|
politiken och därmed samman- |
|
|
hängande forskningsfrågor, |
|
hängande forskningsfrågor, |
|
2. |
industri och hantverk, |
|
2. |
industri och hantverk, |
3. |
handel, |
|
3. |
handel, |
4. |
energipolitik, |
|
4. |
immaterialrätt, |
5. |
regional utvecklingspolitik, |
5. |
energipolitik, |
|
6. |
statlig företagsamhet samt |
6. |
regional utvecklingspolitik, |
|
7. |
pris- och konkurrensförhållan- |
7. |
statlig företagsamhet samt |
|
|
den i näringslivet. |
|
8. |
pris- och konkurrensförhållan- |
|
|
|
|
den i näringslivet. |
|
Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 19 Regional utveckling, 21 |
|||
Energi och 24 Näringsliv bereds av näringsutskottet. |
||||
|
|
4.6.15 |
Arbetsmarknadsutskottet skall be- |
|
|
Arbetsmarknadsutskottet |
skall be- |
|
|
reda ärenden om |
|
reda ärenden om |
||
1. |
arbetsmarknadspolitik, |
|
1. |
arbetsmarknadspolitik, |
2. |
arbetslivspolitik med |
arbetsrätt |
2. |
arbetslivspolitik med arbetsrätt |
|
samt |
|
3. |
integration samt |
3.jämställdhet mellan kvinnor och 4. jämställdhet mellan kvinnor och
män i arbetslivet. |
män i den mån ärendena inte |
|
tillhör något annat utskotts be- |
|
redning. |
Ärenden om anslag inom utgiftsområdena 13 Arbetsmarknad och 14 Ar- betsliv bereds av arbetsmarknadsutskottet.
9 § Utskotten skall avge betänkanden i
de ärenden som har hänvisats till dem och som inte har återkallats. Sammansatta utskott avger betän- kanden till riksdagen.
188
LAGFÖRSLAG BILAGA 1 |
2005/06:RS3 |
Betänkanden i ärenden vars behandling har uppskjutits till nästa valperiod enligt bestämmelserna i 5 kap. 10 § skall avges av de utskott som har tillsatts av den nyvalda riksdagen.
Ett utskott skall tillsammans med anmälan till kammaren av ett vilande be- slut enligt 3 kap. 14 § lämna ett yttrande i ärendet.
Om ett lagförslag har vilat i minst tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen, skall utskottet avge ett nytt betänkande i ärendet.
4.12.2
Ett utskott får sammanträda samti- |
Ett utskott får sammanträda samti- |
digt med kammaren endast om över- |
digt med kammaren endast om över- |
läggningen i kammaren avser annat |
läggningen i kammaren avser annat |
än ett ärendes avgörande eller ett val |
än ett ärendes avgörande eller ett val. |
och utskottet i förväg har medgett det |
|
genom ett enhälligt beslut. |
|
5 kap.
10 §
Ett ärende skall avgöras under den |
Ärenden i vilka utskotten har av- |
valperiod då det väckts. Riksdagen |
gett betänkanden skall avgöras under |
får dock medge att behandlingen får |
den valperiod då de väckts. Riksda- |
uppskjutas till det första riksmötet i |
gen får dock medge att behandlingen |
nästa valperiod. Behandlingen av ett |
får uppskjutas till det första riksmötet |
ärende som väckts under ett uppehåll |
i nästa valperiod. Behandlingen av |
i kammararbetet som sträcker sig |
ett ärende som väckts under ett up- |
fram till det första riksmötet i nästa |
pehåll i kammararbetet som sträcker |
valperiod anses vara uppskjuten till |
sig fram till det första riksmötet i |
detta riksmöte. Detsamma gäller |
nästa valperiod anses vara uppskju- |
behandlingen av ett ärende som |
ten till detta riksmöte. |
riksdagen inte har hunnit avgöra då |
|
ett uppehåll görs i kammarens arbete med anledning av ett extra val.
Ärende som gäller statsbudgeten för närmast följande budgetår skall avgö- ras före budgetårets ingång om det inte utan olägenhet för budgetregleringen kan avgöras senare.
Ett lagförslag som har vilat i tolv månader enligt 2 kap. 12 § tredje stycket regeringsformen skall prövas före utgången av kalenderåret därpå. Om ett annat lagförslag har ett nära samband med ett lagförslag som vilar enligt denna bestämmelse, får riksdagen besluta att det skall avgöras inom den tid som gäller för prövningen av det vilande lagförslaget. Om ett ärende som avses i detta stycke till följd av beslut om extra val inte kan avgöras på före- skriven tid, skall det avgöras snarast möjligt efter det att den nyvalda riksda- gen har sammanträtt.
10 kap.
1 §
Regeringen skall varje år till riks- dagen lämna en skrivelse med berät-
Regeringen skall enligt 10 kap. 6 § regeringsformen fortlöpande infor- mera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europe- iska unionen.
Regeringen skall redovisa sitt age- rande i Europeiska unionen för riks-
189
2005/06:RS3 |
BILAGA 1 LAGFÖRSLAG |
telse över verksamheten i Europeiska unionen.
Regeringen skall redovisa sitt age- rande i Europeiska unionen för riks- dagen.
dagen samt varje år lämna en skrivel- se med berättelse över verksamheten i Europeiska unionen till riksdagen.
Utskottens skyldighet att följa EU- Utskottens arbete med
arbetet
3 §
Utskotten skall följa arbetet i Europeiska unionen inom de ämnesområden som för varje utskott anges i 4 kap.
Beträffande statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar till utskotten finns bestämmelser i 4 kap. 11 §.
Regeringen skall överlägga med utskotten i de frågor rörande arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer. Dessa överläggningar får äga rum offentligt i enlighet med bestämmelserna om öppna utskotts- sammanträden i 4 kap. 13 § med tilläggsbestämmelser.
Om minst fem av ledamöterna i ett utskott begär det, skall utskottet besluta att överlägga med regeringen enligt andra stycket. Utskottet får avslå en sådan begäran om den begärda åtgärden skulle fördröja frågans behandling så att avsevärt men skulle uppkomma. Utskottet skall i så fall i sitt protokoll redovisa skälen till att begäran har avslagits.
Beträffande regeringens och andra statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar i
Behandlingen av
4 §
På det sätt som anges i denna para- graf skall riksdagen behandla de grönböcker och vitböcker som skall tillställas riksdagen enligt protokol- let om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talman- nen får efter samråd med de särskil- da företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med un- dantag för förslag från Europeiska gemenskapernas kommission, skall behandlas på samma sätt.
190
LAGFÖRSLAG BILAGA 1 |
2005/06:RS3 |
Kammaren skall med tillämpning av 4 kap. 1 och 7 §§ för granskning hänvisa ett sådant dokument till berört utskott enligt bestämmelserna i 4 kap.
Vid utskottets granskning av do- kumentet är 4 kap. 8 § tillämplig. Utskotten skall inhämta behövliga upplysningar från regeringen.
Utskottet skall redovisa sin granskning i ett utlåtande till kam- maren. Vid beslutet om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga.
Kammaren beslutar om utlåtandet med tillämpning av reglerna i 4 kap. 10 §, 5 kap. 1,
Beträffande regeringens och andra statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar i
4 § 5 §
För samråd enligt 10 kap. 6 § regeringsformen skall riksdagen för varje valperiod inom sig tillsätta en nämnd för Europeiska unionen
Vid nämndens sammanträden har varje partigrupp som är represente- rad i nämnden rätt att ersätta en ledamot i nämnden med en ledamot av det utskott vars område berörs av de frågor som nämndens överlägg- ningar med regeringen rör. Denna rätt har dock inte en partigrupp som redan har en ledamot eller suppleant i nämnden som samtidigt är ledamot av det berörda utskottet.
5 §
Regeringen skall underrätta EU- nämnden om frågor som avses bli behandlade i Europeiska unionens råd. Regeringen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingar- na i rådet skall föras inför beslut som regeringen bedömer som betydelse- fulla och andra frågor som nämnden bestämmer.
6 §
Regeringen skall underrätta EU- nämnden om frågor som skall beslu- tas i Europeiska unionens råd. Reger- ingen skall också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet skall föras inför besluten i rådet.
191
2005/06:RS3 |
BILAGA 1 LAGFÖRSLAG |
Om minst fem av ledamöterna i
Regeringen skall rådgöra med nämnden inför möten i Europeiska rådet.
7 §
inom stängda dörrar. Nämnden får |
inom stängda dörrar. Nämnden får |
dock besluta att ett sammanträde till |
dock besluta att ett sammanträde helt |
den del det avser inhämtande av |
eller delvis skall vara offentligt. |
upplysningar helt eller delvis skall |
|
vara offentligt.
Nämnden får medge att även någon annan än en ledamot, en suppleant, ett statsråd, en tjänsteman som åtföljer statsrådet eller en tjänsteman i nämnden är närvarande vid ett slutet sammanträde.
Vid en offentlig del av ett sammanträde är företrädare för en statlig myn- dighet inte skyldig att lämna en uppgift för vilken sekretess gäller hos myn- digheten.
___________________
Denna lag träder i kraft den 1 oktober 2006.
192
2005/06:RS3
BILAGA 2
Fördragsanknutna frågor
Ändringar i riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget
Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen1
dels att nuvarande 10 kap. 3, 4 och
dels att 4 kap. 4 §, 10 kap. 2 § samt tilläggsbestämmelserna 4.6.2 och 5.12.1 samt rubriken närmast före 10 kap. 2 § skall ha följande lydelse,
dels att nya 10 kap. 5 § skall ha följande lydelse,
dels att det skall införas fem nya paragrafer, 10 kap. 3,
Nuvarande lydelse |
|
Föreslagen lydelse |
|
||
|
|
4 kap. |
|
|
|
|
|
|
4 § |
|
|
Konstitutionsutskottet skall bereda |
Konstitutionsutskottet skall bereda |
||||
ärenden som rör grundlagarna och |
ärenden som rör grundlagarna och |
||||
riksdagsordningen. |
Bestämmelser |
riksdagsordningen. |
Bestämmelser |
||
om konstitutionsutskottets uppgifter |
om |
konstitutionsutskottets uppgifter |
|||
finns också i 2 kap. 12 §, 8 kap. 15 § |
finns också i 2 kap. 12 §, 8 kap. 15 § |
||||
och 12 kap. 1 § regeringsformen |
och 12 kap. 1 § regeringsformen |
||||
samt i 2 kap. 9 §, 3 kap. 14 §, 4 kap. |
samt i 2 kap. 9 §, 3 kap. 14 §, 4 kap. |
||||
11 §, 6 kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 11 och |
11 §, 6 kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 11 och |
||||
13 §§, 9 kap. |
8 § samt tilläggsbe- |
13 §§, 9 kap. 8 §, 10 kap. 6, 7 och 9 |
|||
stämmelserna |
4.6.1, |
5.4.1, 8.4.1, |
§§ |
samt tilläggsbestämmelserna |
|
8.5.1, 8.11.1, 8.11.2 och 8.12.1 den- |
4.6.1, 5.4.1, 8.4.1, 8.5.1, 8.11.1, |
||||
na lag. |
|
|
8.11.2 och 8.12.1 denna lag. |
4.6.22 Finansutskottet skall bereda ärenden om
1.
2.kredit- och fondväsendet,
3.växel och checkrätt,
4.det affärsmässiga försäkringsväsendet,
5.Riksrevisionen i den mån ärendena inte tillhör konstitutionsutskot- tets beredning,
1Riksdagsordningen omtryckt 2003:594.
2Nuvarande lydelse enligt bilaga 1.
193
2005/06:RS3 BILAGA 2 FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR
6.den kommunala ekonomin,
7.statliga arbetsgivarfrågor, statlig statistik, redovisning, revision och rationalisering,
8.statens egendom och upphandling i allmänhet,
9.förvaltningsekonomiska frågor i övrigt som inte rör enbart ett visst ämnesområde samt
10.budgettekniska frågor.
Utskottet skall även granska beräkningen av statens inkomster och sam- manställa statsbudgeten.
Ärenden om anslag inom utgifts- områdena 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning, 25 Allmänna bi- drag till kommuner, 26 Statsskulds- räntor m.m. samt 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen bereds av finansutskottet.
|
|
|
|
|
5 kap. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
5.12.1 |
|
|
|
|
|
|
Statsutgifterna |
skall hänföras |
till |
Statsutgifterna |
skall hänföras |
till |
||||||
följande |
utgiftsområden: |
1 Rikets |
följande |
utgiftsområden: |
1 Rikets |
||||||
styrelse, |
2 |
Samhällsekonomi |
och |
styrelse, |
2 |
Samhällsekonomi |
och |
||||
finansförvaltning, 3 Skatt, tull och |
finansförvaltning, 3 Skatt, tull och |
||||||||||
exekution, 4 Rättsväsendet, 5 Inter- |
exekution, 4 Rättsväsendet, 5 Inter- |
||||||||||
nationell samverkan, 6 Försvar samt |
nationell samverkan, 6 Försvar samt |
||||||||||
beredskap mot sårbarhet, 7 Interna- |
beredskap mot sårbarhet, 7 Interna- |
||||||||||
tionellt bistånd, 8 Invandrare och |
tionellt bistånd, 8 Invandrare och |
||||||||||
flyktingar, 9 Hälsovård, sjukvård och |
flyktingar, 9 Hälsovård, sjukvård och |
||||||||||
social omsorg, 10 Ekonomisk trygg- |
social omsorg, 10 Ekonomisk trygg- |
||||||||||
het vid sjukdom och handikapp, 11 |
het vid sjukdom och handikapp, 11 |
||||||||||
Ekonomisk |
trygghet vid |
ålderdom, |
Ekonomisk |
trygghet vid |
ålderdom, |
||||||
12 Ekonomisk trygghet för familjer |
12 Ekonomisk trygghet för familjer |
||||||||||
och barn, 13 Arbetsmarknad, 14 |
och barn, 13 Arbetsmarknad, 14 |
||||||||||
Arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbild- |
Arbetsliv, 15 Studiestöd, 16 Utbild- |
||||||||||
ning och universitetsforskning, |
17 |
ning och universitetsforskning, |
17 |
||||||||
Kultur, |
medier, |
trossamfund |
och |
Kultur, |
medier, |
trossamfund |
och |
||||
fritid, 18 Samhällsplanering, bostads- |
fritid, 18 Samhällsplanering, bostads- |
||||||||||
försörjning och byggande, 19 Regio- |
försörjning och byggande, 19 Regio- |
||||||||||
nal utveckling, 20 Allmän miljö- och |
nal utveckling, 20 Allmän miljö- och |
||||||||||
naturvård, 21 Energi, 22 Kommuni- |
naturvård, 21 Energi, 22 Kommuni- |
||||||||||
kationer, 23 Jord- och skogsbruk, |
kationer, 23 Jord- och skogsbruk, |
||||||||||
fiske med anslutande näringar, 24 |
fiske med anslutande näringar, 24 |
||||||||||
Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till |
Näringsliv, 25 Allmänna bidrag till |
||||||||||
kommuner, |
26 |
Statsskuldsräntor |
kommuner, |
26 |
Statsskuldsräntor |
||||||
m.m. och 27 Avgiften till Europeiska |
m.m. och 27 Avgiften till Europeiska |
||||||||||
gemenskapen. |
|
|
|
unionen. |
|
|
|
|
|
Beslut i fråga om vilka ändamål och verksamheter som skall innefattas i ett utgiftsområde fattas i samband med beslut med anledning av den ekonomiska
194
FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR BILAGA 2 2005/06:RS3
vårpropositionen.
10 kap.
Regeringens skyldighet att in- |
Regeringens skyldighet att in- |
formera riksdagen om sin syn på |
formera riksdagen om sin syn på |
kommissionens förslag |
utkast till rättsakter |
2 § Regeringen skall informera riksda-
gen om sin syn på de förslag från Europeiska gemenskapernas kom- mission som regeringen bedömer som betydelsefulla.
3 §
Riksdagen erhåller information om arbetet i Europeiska unionen enligt fördraget om upprättande av en konstitution för Europa.
Tilläggsbestämmelse
10.3.1
Nationella parlament erhåller en- ligt fördraget om upprättande av en konstitution för Europa följande dokument.
1. Dokument enligt del
(artikel
Initiativ från Europeiska rådet om förenklat förfarande för ändring (artikel
2. Dokument enligt protokoll om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen.
Artikel 1
Kommissionens samrådsdokument (grönböcker, vitböcker och medde- landen). Kommissionens årliga lag- stiftningsprogram samt alla andra instrument för lagstiftningsprogram eller politisk strategi.
Artikel 2
Utkast till europeiska lagstift- ningsakter.
195
2005/06:RS3 BILAGA 2 FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR
4 §3
På det sätt som anges i denna pa- ragraf skall riksdagen behandla de grönböcker och vitböcker som skall tillställas riksdagen enligt protokollet om de nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talmannen får efter samråd med de särskilda före- trädarna för partigrupperna bestäm- ma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för förslag från Europeiska gemen- skapernas kommission, skall behand- las på samma sätt.
Artikel 5
Dagordningarna för och resultaten av rådets möten, inklusive protokol- len från rådets möten då det diskute- rar utkast till europeiska lagstift- ningsakter.
Artikel 7
Revisionsrättens årsrapport.
3. Dokument enligt protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Artikel 4
Utkast och ändrade utkast till eu- ropeiska lagstiftningsakter.
Europaparlamentets lagstiftnings- resolutioner och rådets ståndpunkter.
Artikel 9
Kommissionens årliga rapport om tillämpningen av artikel
5 §
På det sätt som anges i denna pa- ragraf skall riksdagen behandla de grönböcker och vitböcker som över- sänds till riksdagen från Europeiska kommissionen enligt artikel 1 i pro- tokollet om nationella parlamentens roll i Europeiska unionen. Talman- nen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna be- stämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med un- dantag för utkast till europeiska lagstiftningsakter, skall behandlas på samma sätt.
Kammaren skall med tillämpning av 4 kap. 1 § för granskning hänvisa des- sa dokument till det utskott inom vars ämnesområde dokumentets innehåll hör hemma. Ett dokument får inte delas mellan två eller flera utskott om det inte finns särskilda skäl för det. Vid utskottets granskning av dokumentet är 4 kap. 8 och 11 §§ tillämpliga. Utskott skall inhämta behövliga upplysningar från regeringen.
Utskottet skall avge ett utlåtande till kammaren med anledning av utskottets granskning. Vid beslutet om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga.
Kammaren beslutar om utlåtandet med tillämpning av reglerna i 4 kap. 10 §, 5 kap. 1,
3 Nuvarande lydelse enligt bilaga 1.
196
FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR BILAGA 2 2005/06:RS3
Beträffande regeringens och andra statliga myndigheters skyldighet att lämna upplysningar till utskotten finns bestämmelser i 4 kap. 11 §.
Subsidiaritetskontroll
6 §
Med anledning av det protokoll som finns fogat till fördraget om upprättande av en konstitution för Europa skall riksdagen pröva om ett utkast till en europeisk lagstiftnings- akt strider mot subsidiaritetsprinci- pen.
Kammaren skall med tillämpning av 4 kap. 1 och 7 §§ för prövning hänvisa ett utkast till berört utskott enligt bestämmelserna i 4 kap. 4 6 §§ med tillhörande tilläggsbe- stämmelser. Vid utskottets prövning av utkastet är 4 kap. 8 § tillämplig.
Om en riksdagsledamot anser att utkastet strider mot subsidiaritets- principen får ledamoten anmäla detta till konstitutionsutskottet. En anmälan från en riksdagsledamot skall inkomma inom tio dagar efter det att utkastet översänts till riksda- gen.
Om minst fem ledamöter av ett an- nat utskott än konstitutionsutskottet vid sin prövning kommer fram till att utkastet strider mot subsidiaritets- principen skall utskottet anmäla detta till konstitutionsutskottet genom protokollsutdrag eller yttrande. I annat fall anmäler utskottet genom protokollsutdrag till kammaren att utskottet inte funnit att utkastet stri- der mot subsidiaritetsprincipen.
Vid beslutet om yttrande är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga.
7 §
Konstitutionsutskottet skall pröva om ett utkast strider mot subsidiari- tetsprincipen om en riksdagsledamot eller ett annat utskott efter egen prövning av utkastet anmält detta till utskottet.
197
2005/06:RS3 BILAGA 2 FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR
Även utan sådana anmälningar kan konstitutionsutskottet ta initiativ till en sådan prövning. I ett sådant fall skall det berörda utskottet bere- das tillfälle att yttra sig.
Om konstitutionsutskottet anser att ett utkast strider mot subsidiaritets- principen skall utskottet avge ett betänkande till kammaren med för- slag om avgivande av ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordföran- de. Konstitutionsutskottet skall också avge ett betänkande till kammaren i frågan om minst etthundrafemton av riksdagens ledamöter begär det.
Vid beslutet om betänkande är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga.
Om konstitutionsutskottet efter prövning enligt första stycket i denna paragraf inte finner att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen anmäler utskottet detta genom proto- kollsutdrag till kammaren.
8 §
Kammaren beslutar om betänkan- det med tillämpning av reglerna i 4 kap. 10 §, 5 kap. 1,
9 §
Initiativ om förenklat förfarande för ändring av fördraget enligt arti- kel
________________
Denna lag träder i kraft den dag regeringen bestämmer.
198
FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR BILAGA 2 2005/06:RS3
Riksdagsordningen med anledning av det nya fördraget
Samtliga ändringar har motiverats i avsnitt 3.7.
4 kap. 4 § Konstitutionsutskottets uppgifter
Konstitutionsutskottet får nya uppgifter i 10 kap.
4.6.2 och 5.12.1 Benämningen på utgiftsområde 27
I och med det nya fördragets ikraftträdande bör utgiftsområde 27 byta namn till Avgiften till Europeiska unionen.
10 kap. 2 § Regeringens skyldighet att informera riksdagen om sin syn på utkast till rättsakter
Gällande lydelse anger att regeringen skall informera riksdagen om sin syn på de förslag från Europeiska gemenskapernas kommission som regeringen bedömer som betydelsefulla. Den föreslagna lydelsen ansluter till ordalydel- sen i det nya fördraget (artikel
10 kap. 3 § Information från Europeiska unionen
Ny paragraf.
Bestämmelsen innehåller en erinran om att riksdagen erhåller information enligt det nya fördraget. I tilläggsbestämmelsen redovisas de dokument som nationella parlament skall erhålla.
Utöver det som redovisas i paragrafen nämns nationella parlament i några artiklar i det nya fördraget, men det rör inte dokument som ska tillställas nationella parlament. Till exempel kommer nationella parlament att delta i utvärderingssystem rörande området för frihet, säkerhet och rättvisa, men regler för detta kommer att fastställas i sekundärrätten och bör således inte nämnas i denna paragraf, i alla fall inte innan sekundärrätten trätt i kraft.
10 kap. 5 § Behandling av dokument från Europeiska unionen
Bestämmelsen innehåller en hänvisning till de dokument som riksdagen kom- mer att erhålla enligt det nya fördraget. Lagstiftningsförslag täcks inte in av denna paragraf utan av subsidiaritetskontrollen som reglerar i 10 kap. 6 §. Om ett utskott vill hänskjuta ett lagstiftningsförslag till kammaren får utskottet i likhet med gällande regler ta ett utskottsinitiativ.
199
2005/06:RS3 BILAGA 2 FÖRDRAGSANKNUTNA FRÅGOR
10 kap. 6 § Subsidiaritetskontroll
Ny paragraf.
Konstitutionsutskottet är det sammanhållande organet. Konstitutionsut- skottets granskning av utkast på det egna området täcks av bestämmelserna i andra stycket i denna paragraf samt av 10 kap. 8 §.
Kammaren hänvisar utkasten för prövning till utskotten. 4 kap. 1 § tilläm- pas, vilket innebär att ett utkast skall bordläggas vid ett sammanträde med kammaren.
I lagtexten anges inte att hänvisningen skall ske för beredning, eftersom uttrycket beredning kan leda tankarna till en mer detaljerad utskottsbehand- ling än vad som är avsikten. Motionsrätt råder ej.
Att 4 kap. 8 § är tillämplig innebär bl.a. att ett utskott kan inhämta yttran- den från annat utskott. Beslutet om yttrandet sker med tillämpning av reglerna i 4 kap. 15 och 16 §§ om omröstning, avgivande av avvikande mening och särskilt yttrande.
10 kap. 7 §
Ny paragraf.
Beslutet om betänkande sker med tillämpning av reglerna i 4 kap. 15 och 16 §§ om omröstning, reservationsrätt och särskilt yttrande. Det får förväntas att om ett betänkande med förslag till motiverat yttrande läggs fram av konsti- tutionsutskottet då det är uppehåll i kammarens arbete, beslutar talmannen att avbryta uppehållet (jämför 2 kap. 6 § RO).
10 kap. 8 §
Ny paragraf.
Att 4 kap. 10 §, 5 kap. 1,
10 kap. 9 §
Ny paragraf.
Bestämmelserna om subsidiaritetskontroll tillämpas också för initiativ en- ligt artikel
200
2005/06:RS3
BILAGA 3
Summary
Introduction
The principal report of the Parliamentary Review Commission is the third major review of the Riksdags procedures since the early 1990s. The Parlia- mentary Commission, led by Speaker Ingegerd Troedsson, submitted its report, Reforming the work of the Riksdag, in 1993. In 2001, the Parliamen- tary Review Commission, led by Speaker Birgitta Dahl, submitted its princi- pal report The Riksdag Facing the 21st Century.
In its principal report in 2001, the Parliamentary Review Commission identified a number of important changes in the working environment of the Riksdag during the 1990s which had led to an analysis and an inquiry into the consequences of these changes for the work and procedures of the Riksdag. The tendencies for change are ongoing and clear. The Parliamentary Review Commission has considered it imperative to maintain an ongoing analysis and examination of the consequences of these changes and challenges for the work and procedures of the Riksdag.
The Parliamentary Review Commission has primarily devoted its time to the discussion of two different sets of questions. Initially, the Commission focused on following up and evaluating the proposals from the principal report and the Riksdag decision of 2001. This involves the evaluation of the budget process including
The report has the following structure. After a brief account of the Com- missions remit and mode of operation, the report begins with a chapter about the work of the Riksdag with EU matters (chapter 3). This is followed by a chapter on the Riksdags interparliamentary cooperation (chapter 4), the work of the Riksdag committees (chapter 5), and the Chamber (chapter 6). The report also contains a chapter about the work of the Riksdag to improve its gender equality (chapter 7). Chapter 8 deals with research on the Riksdag and
201
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
the work of the Riksdag, questions relating to resources and implementation, and the future work of the Commission. Chapter 9 contains the Commissions legislative proposals and comments with respect to the fundamental laws.
The Commissions proposals are projected to come into force in conjunc- tion with the 2006/07 Riksdag session.
The work of the Riksdag with EU matters
The Commission argues that the Riksdag should play a central role in han- dling EU matters. EU issues form an important part of political reality, and should be reflected in the work of the Riksdag. It is important that the Riks- dag should be in on business at an early stage, and that all members of the Riksdag are involved.
Green and White Papers and other strategic EU documents should increas- ingly become the subject of debate and consideration in committee work and in the Chamber. Documents should be dealt with according to the following procedure. The Speaker reports the EU document to the Chamber. The Chamber refers the document to the appropriate committee. There will be no right to submit private members motions in relation to EU documents. The committee will examine the document and will among other things be able to organise a public hearing on the issue in question. The committee will report to the Chamber on its examination of the document in a statement. All MPs will have the opportunity of taking part in the Chamber debate which may arise as a result of the new procedures. Consideration in the Chamber should conclude with the Chamber filing the statement. As with the practice devel- oped in the Chambers consideration of the scrutiny reports of the Committee on the Constitution, it should be possible for the Chamber to vote on alterna- tive formulations in the statement. It is not possible for the statement to con- tain any proposals for an announcement, however.
The Commission considers that the role of the committees in the work of the Riksdag with EU matters should be strengthened. The Government must deliberate with the Riksdag committees in such EU work related matters as the committees determine. In these deliberations the committees will be able to present their views on how the Government should act. The result of the deliberations should be documented, and can be reported in an annex to the committee meeting minutes or in a note to the minutes.
As is currently the case, formal consultations regarding the Governments position prior to decisions in the Council of Ministers and the confirmation of the Governments final negotiating mandate should take place in the Commit- tee on EU Affairs. In order to create a space for the committees, consultations in the Committee on EU Affairs should focus on matters on the Councils agenda in which decisions will be taken. If a party does not have any member of a particular committee among its members and deputies in the Committee on EU Affairs, the party should be able to temporarily replace a member of
202
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
this committee with a member of the committee in question during consulta- tions affecting the specialist committees area of expertise. It should be possi- ble for deliberations in the committees and consultations in the Committee on EU Affairs to take place in public.
The Commission emphasises that there is great value in debating EU mat- ters in the Chamber, both with respect to work programmes and other matters. The Government may for instance provide information in the Chamber about its work programme in preparation for a new presidency. In addition, the point of departure here should be that all MPs who so wish will be able to take part in the Chamber debate.
The value of contacts with other parliaments is emphasised. It is impera- tive that the committees keep up contacts with their counterparts in other countries, for example by organising conferences on various matters. Another important aspect relates to obtaining information about the handling of EU matters in various parliaments.
The Commission notes the value of good contacts between Swedish MEPs and members of the Riksdag. There are good reasons for further developing these contacts. The Commission does not, however, see any reason for MEPs to take part in debates in the Chamber.
It is for the present unclear what will happen with regard to the constitu- tional treaty that was signed in Rome in October 2004. The Commission has analysed the consequences of the new treaty and reports its deliberations, but finds no reason to formally propose to the Riksdag any amendments to the Riksdag Act on account of the new treaty.
The Riksdag and interparliamentary cooperation
The Riksdag is handling more and more international matters in its daily work. At the same time as international matters have become increasingly important in the everyday work of parliaments, parliaments have assumed more and more importance in international politics.
Most of the existing interparliamentary assemblies were founded in a completely different political situation to the present, in specific geopolitical circumstances and conditions after the Second World War and during the Cold War. New parliamentary assemblies have subsequently arisen without previously established assemblies being rationalised or changing their proce- dures. In a new situation a number of parliamentary assemblies are seeking new tasks and partners for cooperative efforts and are broadening their remit in relation to their original objectives and mandates. This increases the risk of reduplicating activities and of competition between assemblies.
An important basis for interparliamentary cooperation is that current needs should guide the Riksdags commitments. The historical and political needs and objectives which prevailed when various interparliamentary organisations and delegations were set up are not always appropriate for guiding todays
203
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
interparliamentary cooperation. For this reason, each specific organisation and assembly of parliamentarians should have its activities examined in rela- tion to current conditions and requirements.
The Commission considers that the participation of members of the Riks- dag in international processes partly creates opportunities for members to create an opinion favourable to the Swedish point of view in international contexts, and partly gives the MPs in question an opportunity of reflecting opinions in the world around us and thereby of creating increased interna- tional understanding. The international commitments of parliamentarians may be seen as a balancing force against interests with a lower degree of represen- tativity and legitimacy. The Commission considers it imperative for national parliamentarians to be represented in Government delegations in international contexts. Smaller parties too should be considered for this kind of delegation. The Riksdag can take responsibility for members costs in Government dele- gations, and the Commission trusts that the Government Offices and the Riksdag Administration in consultation will find appropriate ways of funding the participation of members of the Riksdag in this kind of delegation.
The Commission thinks it is imperative for international commitments to become highly integrated in the other activities of the Riksdag. The role of the committees and the party groups should be taken into account in this connec- tion. Feedback between interparliamentary work and the national work of the Riksdag is dependent on efficient channels for the exchange of information and experience.
The growth of interparliamentary cooperation in recent years demands that the Riksdag and other national parliaments internally coordinate their activi- ties to avoid any duplication of effort and to ensure that in international con- texts Parliament is represented in a way that entails that its participation can be linked to the daily work of the Riksdag. In normal cases this will mean that representation is primarily taken from the Riksdag committees responsible for considering the matter in question (often referred to as specialised commit- tees). This means that the role of the Riksdag committees working with spe- cific policy areas should be brought into greater prominence in interparlia- mentary cooperation, which in the long term will facilitate feedback to activi- ties in the Riksdag and to the party groups.
The Riksdag Board has special responsibility for important matters con- cerning the Riksdags international activities (Ch. 1 Art. 5 Para. 2 of the Riksdag Act). Through its budgetary responsibility, the Riksdag Board has an explicit role in the work of bringing about a more general responsibility for development in relation to the choice of priorities and strategic assessments that may need to be made between different needs. The Riksdag Board can obtain guidance for its decisions through such channels as the meetings that have come to be held between the Speaker, delegation presidia, and the pre- sidium of the Committee on Foreign Affairs, as well as through the Chair- mens Conference. The modalities of the Speakers meetings with delegation presidia and the presidium of the Committee on Foreign Affairs should be
204
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
further developed. These meetings can contribute to principled discussion and debate about priorities in international activities as well as helping to promote a significant exchange of information with the aim of avoiding unnecessary duplication of effort.
A precondition for the Riksdag being able to take part in interparliamen- tary cooperation in an appropriate manner is, in the view of the Commission, that the Riksdag and its organisation continuously seek to shed a clear light on their international activities and review the priorities that are made.
The work of the parliamentary committees
The committee system and distribution of matters between the committees
A study has been conducted on behalf of the Parliamentary Review Commission of the committees work procedures and workload. The overall assessment regarding the workload is that there are systematic differences which are also stable over time between the committees. In the opinion of the Commission, however, it is difficult to identify any specific groups of matters that can easily be transferred from the busiest committees to those with a slightly lighter workload. The committees in question all have well- coordinated and politically relevant areas of responsibility. Any transfer of significant parts of these areas of responsibility to another committee would risk creating new coordination problems and an increased need for statements between committees. The division of the budget into expenditure areas also limits opportunities for transferring groups of matters.
Nevertheless, the Commission considers it justified for several reasons to transfer to the Committee on Defence the consideration of certain groups of matters associated with the vulnerability of society. These include, for example, matters concerning nuclear safety and radiation protection. This change would create better opportunities for achieving a holistic view and efficient use of societys resources. Since the proposal means that areas for consideration will be transferred from other committees to the somewhat less burdened Committee on Defence it will help, although perhaps only to a limited extent, to create a more even workload among the committees.
In the opinion of the Commission, the
Regarding gender equality issues, the Commission considers that all committees should continue to be responsible for analysing matters within their areas of responsibility from a gender equality perspective. The practice
205
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
that has evolved of referring gender equality issues that do not belong to any other committees area of responsibility to the Committee on the Labour Market should, however, be written into the Riksdag Act.
The Commission also considers that responsibility for consideration of integration issues should be transferred from the Committee on Social Insurance to the Committee on the Labour Market.
Regarding the possibility of reducing the number of committees, the Commission considers that the areas of responsibility of the Committee on Housing and the Committee on Civil Law should be transferred to a new committee called the Committee on Civil Affairs. However, the areas of responsibility of the new committee should be narrowed down somewhat by moving certain groups of matters to other committees.
Private members motions
In the opinion of the Parliamentary Review Commission, there are many problems associated with the institution of private members motions. During the general period for the submission of private members motions, the party groups work with motions both arising from and without connection to the Budget Bill is concentrated to a relatively short period at the beginning of the Riksdag session. Another problem is the large volume of motions submitted during the general private members motions period. This has troublesome consequences for the committees work situation. On the part of the committees, there is a risk that the consideration of motions may get in the way of other, partially new, tasks regarding the
During its examination of the institution of private members motions, the Commission has considered when private members motions that are independent of Government bills should be submitted. Two proposals have been discussed. According to the first, there would be two general private members motions periods, one covering the same period as the current general private members motions period, and the second during the two weeks following the Christmas and New Year recess. According to the second proposal, private members motions that are independent of Government bills could be submitted at any time of the year, also when the Chamber is in recess. The Commission admittedly considers that the current arrangement with a
The Commission has also examined the issue of the right to submit private members motions arising from written communications and reports and has come to the conclusion that the general right to submit private members motions should be abolished. The Chamber should instead examine each written communication and report on an individual basis and decide whether or not it should occasion the right to submit private members motions. This decision is to be taken on the basis of a proposal from the Speaker following
206
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
consultations with the party group leaders. The Commission assumes that a practice concerning the types of communication and report that should occasion the right to submit motions will gradually be established.
Hitherto, the most tested approach for reducing committee work with private members motions has involved measures to simplify the consideration procedure. An increasing number of committees have started to apply new methods for dealing with motions submitted during the general private members motions period. They have drawn up
The Commission considers it difficult for the committees to have time to consider all the motions that are referred to them. This particularly applies to motions submitted towards the end of an electoral period. In order to deal with the problems associated with the heavy workload in the spring before an election, the Commission proposes that the option be introduced for committees to refrain from submitting reports on all matters. This option should be chosen when the consideration of a matter by a committee has not been completed towards the end of an electoral period. The committees should of course aim to avoid using this option, but if faced with the choice of postponing motions to the next electoral period or dropping the motion, this latter option should be made use of.
Issues relating to research and the future
It is important that the work and decisions of the Riksdag are founded on the best possible knowledge base. Various Riksdag bodies and individual mem- bers of the Riksdag need access to knowledge about relevant research find- ings on, and qualified analyses of, social developments in various areas.
A study undertaken at the beginning of 2005 of the members work situa- tion also reveals that one of the foremost wishes of our MPs is to be able to devote more time to
207
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
themselves consider the Riksdag to be relatively poor at predicting future problems before they arise.
The Commission has conducted a study of how issues relating to research and the future can be devoted more time and be better integrated into the work of the Riksdag, and whether any organisational or other changes are needed to accommodate this.
In the opinion of the Commission,
The Riksdag should be able to demand that the Government include, in important bills, an account of the state of knowledge on the basis of research, evaluation of technology, futures studies etc. in the areas concerned. The Commission also considers that events such as research and future days should be held at regular intervals, for example, every other year.
Regarding increased support to the committees for issues relating to re- search and the future, it would be natural, in the opinion of the Commission, to provide this support to the
In June 2001, the Riksdag decided to approve a set of guidelines for the Riks- dags
The parliamentary committees work in different ways and to varying ex- tents with
208
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
normally concern larger initiatives to build up the knowledge base in connec- tion with the consideration of an item of parliamentary business. The commit- tees ongoing
In the opinion of the Commission, the Riksdag is a key link in the chain of government, and in order to ensure the smooth functioning of government it is crucial that the Riksdag receives information about results. The commit- tees
Opportunities for the committees to exchange
Work in the Chamber of the Riksdag
The Riksdag session
Membership of the European Union has brought to the fore the issue of cer- tain changes to the Chambers schedule of meetings.
As already pointed out by the Riksdag Commission, the Parliamentary Re- view Commission assumes that the committees will also meet in weeks when there are no meetings of the Chamber and during longer recesses, to the ex- tent that it is necessary. This may be increasingly relevant now especially during the summer recess following the Commissions proposals regarding
209
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
a greater responsibility among the committees to monitor EU issues. On certain occasions, the Chamber may also need to meet during longer recesses in order to be able to take decisions, for example. arising from a committee initiative on an EU matter. Regarding the Prime Ministers reports from the European Councils meetings, the Commission emphasises how important it is that these sessions for
In the opinion of the Commission, developments indicate that the Riksdag should meet on a more even, continuous basis throughout the year. However, the number of weeks during which meetings are held should not, in principle, increase. The members must have time for contacts in their constituencies, for local work in their parties, for voters and for other tasks associated with their parliamentary duties, for example, participation in inquiries and interparlia- mentary cooperation. The Commission proposes that the Riksdag Board should consider shortening the summer recess by scheduling meetings some- what later in June and possibly also in August.
Riksdag debating procedures
The time devoted to meetings in the Chamber by the unicameral Riksdag has not changed very much. A noticeable increase can, however, be noted for the Riksdag session of 2004/05. The increase is mainly due to an increase in the number of interpellation debates and special debates (not leading to a parlia- mentary decision), which place increased demands on both MPs and govern- ment ministers and also on the parties as such, especially the smaller party groups. The Commission expects the Speaker and the leaders of the party groups to monitor developments and take appropriate steps if necessary.
The Commission has initiated certain changes in debating procedures. The objective of the trials has been to revitalise the debates in the Chamber. In connection with debates leading to a parliamentary decision, for instance, a different debating order has been tested, with a brief introduction, shorter speaking times, and a new placing of debate participants in the Chamber. The Commission takes a positive view of the trials of a new structure for debates leading to a parliamentary decision, but considers it too early yet to make this model the norm. The Commission expects the Speaker and the leaders of the party groups to reach an agreement about the structure of debates leading to a parliamentary decision in the new Plenary Chamber.
The Commission considers that trials of a question and answer session for the Prime Minister have been successful and have found a form that works well. It is, however, still too early in the view of the Commission to take a position on whether the members debates that are now being tested should be made permanent. The Commission expects the trial to be evaluated before the next electoral period.
With respect to the scheduling of interpellation debates the Commission considers it imperative that there is a mechanism helping to reduce the pro- portion of late answers and which makes it possible to give a rapid indication
210
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
of when an interpellation will be answered. The order used in recent years, however, has been so disadvantageous to those making interpellations that the Commission approved the change put into practice as of the Riksdag session of 2004/05, that is, that in the final instance it is the Speaker who determines the meeting at which an answer will be given.
In relation to voting the Commission notes that the time the Chamber de- votes to voting has diminished strikingly over the most recent 15 year period
from 45 hours to 16 hours. The Commission does not consider that the time taken at this level constitutes a significant problem in the work of the Riksdag or gives any reason for modifying the voting system or the rules currently in force. The agreement in place to restrict the number of votes taken is not always observed, however. The Commission wishes to point out the possibil- ity of deciding an item of business, even in cases where a resolution is sub- mitted to the Chamber, by way of acclamation thus avoiding both rising and vote counting. The Commission notes that it is the responsibility of the lead- ers of the party groups to come to an agreement about recommendations to the party groups and members regarding any limitations on voting. The sys- tem of fixed voting times is considered to work well.
According to the Commission it is also the responsibility of the party groups in the Riksdag to limit by voluntary agreement the occurrence of mass agreement in the Chamber, which assumes the character of applause.
The Commission proposes the requirement in the Riksdag Act for a unanimous decision to be made in advance to be able to hold a committee meeting during interpellation debates and specially organised debates should be removed.
Working for gender equality in the Riksdag
In various connections, the Parliamentary Review Commission has raised the matter of Riksdag procedures in relation to a gender equality perspective. The Commission has also launched certain initiatives to push forward work on gender equality in the Riksdag and has closely followed work initiated in other contexts.
Following a written communication from the Social Democratic Party in the Riksdag to the Riksdag Board, a working group was appointed in Decem- ber 2003 which in the autumn of 2004 submitted a report, 15 proposals for gender equality in the Riksdag (Utredningar från riksdagsförvaltningen 2004/05:URF11). In November 2004, the Riksdag Board decided to make the report the basis of its ongoing and future work on gender equality.
The thrust of the proposals in the report is that the Riksdag must work in a planned and methodical fashion for increased equality between men and women. The 15 concrete proposals include increasing the visibility of the field and knowledge about it. The basic idea of the report is that for each
1 Enquiries from the Riksdag Administration.
211
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
electoral period the Riksdag Board should set up an action programme for gender equality including various kinds of initiatives to be implemented dur- ing that electoral period. A
One element of the programme is the report Jämställt? Röster från riks- dagen2 (Utredningar från riksdagsförvaltningen 2005/06:URF23) based on in- depth interviews with female and male members of the Riksdag that was presented at a seminar in November 2005 for the committee presidia. In the report, those interviewed give their vision of power relationships in the Riks- dag from a gender equality perspective. The possibilities of combining the duties of an MP with responsibility for home and family are illuminated. Despite some criticism, the picture emerges of a Riksdag moving towards gender equality. The intention is to disseminate the report more widely within the Riksdag and use it as background material in the ongoing work.
In parallel with this, the Parliamentary Review Commission has discussed in more general terms the need for research into the duties of an MP from a gender perspective. In May 2005, a public seminar was held in cooperation with the Bank of Sweden Tercentenary Foundation (Riksbankens Jubileums- fond) at which an overview of existing research on the Riksdag as an institu- tion from a gender perspective was presented. The objective of the seminar was to initiate a debate on the need for further research and about whether such research can contribute to efforts to make the duties of an MP gender- equal. The Commission notes with satisfaction that the Bank of Sweden Ter- centenary Foundation has shown interest in continued research in this area.
The Parliamentary Review Commission has also initiated various studies intended to shed light on such issues as the differences between the work situations of male and female MPs.
In the view of the Commission, shortcomings in gender equality are in- compatible with the democratic ideas that determine our representative form of government. A smoothly functioning Riksdag presupposes that all mem- bers, both male and female, can exercise their political responsibilities under conditions of gender equality. The work of increasing gender equality in the Riksdag, however, is exceptional. Members of the Riksdag are not employees of the Riksdag and therefore they are not covered by the Equal Opportunities Act. For this reason special mechanisms are needed to handle gender equality issues in the work of the Riksdag.
A good knowledge of various circumstances and problems is very signifi- cant for the ongoing effort. Various approaches and methods must be made use of. The reports mentioned constitute one element in this work and should serve as background materials for ongoing discussions in such forums as the party groups and in efforts to broaden and deepen knowledge of this area in the Riksdag. It is not just a question of attitudes and approaches in internal
2Equal? Views from the Riksdag.
3Enquiries from the Riksdag Administration.
212
SUMMARY BILAGA 3 2005/06:RS3
work but also of realising how a deeper awareness of this field can find a
In the view of the Commission it is crucial that work on gender equality in the Riksdag is conducted in a planned, methodical and continuous fashion. For this reason the Commission considers that the Riksdag Board should continue to take special responsibility for this primarily by way of drawing up an action programme for each electoral period and by following up and evaluating the work done on gender equality.
Other issues
The Riksdag's need for inquiries of its own
Inquiries on confidence in the Riksdag and opinions about the work of the Riksdag have proved to be of value for evaluation purposes and reforms of the Riksdag and its procedures. Such inquiries also serve as a complement to other forms of information and statistics about the Riksdag and its work. In the view of the Parliamentary Review Commission there are a number of reasons to question whether the Riksdag Administration should commission research and studies of the Riksdag which are currently carried out by inde- pendent research institutions and market research companies.
The Riksdag may, however, need studies of its own on the Riksdag and its work. In the future it may also become necessary for earlier studies to be followed up. In the view of the Commission the Riksdag Administration should keep itself well informed concerning research and studies about the Riksdag that are conducted elsewhere.
Resources and implementation
It is the view of the Commission that the proposals presented in the report will have consequences for the administration of the Riksdag if its intentions are to become a reality. Above all it is a matter of reinforcing resources in
213
2005/06:RS3 BILAGA 3 SUMMARY
decide within the framework of the resources made available by the Riksdag. A working group led by the
The Commissions ongoing work
The principal report of the Riksdag Review Commission is the third major review of the Riksdags procedures since the early 1990s. There has been a high degree of continuity in the reform endeavours of the Riksdag, and they have been characterised by an ambition to achieve
214
2005/06:RS3
BILAGA 4
Utredningsdirektiv
RIKSDAGSSTYRELSEN
Riksdagskommitténs arbete
Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté för översyn av vissa riksdagsfrågor Riksdagskommittén. Arbetet inleddes i januari 1999. Kommittén har tre
Kommitténs arbete skulle enligt direktiven inriktas på följande fyra områ- den.
I |
riksdagens parlamentariska ledningsorganisation |
II |
budgetprocessen m.m. |
III |
riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision |
IV |
riksdagens arbete med |
Enligt direktiven borde kommittén också förutsättningslöst kunna pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetes utveckling på sikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång.
Kommittén har avgett ett huvudbetänkande och tre delbetänkanden.
Riksdagens parlamentariska ledningsorganisation, förslag 1999/2000:TK1 (1999/2000:KU19)
Ny förvaltningsorganisation för riksdagen, förslag 1999/2000:TK2 (1999/2000:KU19)
Riksdagen och den statliga revisionen, förslag 1999/2000:RS1 (2000/01:KU8).
Huvudbetänkandet Riksdagen inför
Kommitténs arbete är inte helt slutfört. I huvudbetänkandet anges fyra kvar- stående frågor för kommittén att bereda vidare. Kommittén har också fått i uppdrag av riksdagsstyrelsen att utreda vissa andra frågor. Utredningsläget i
215
2005/06:RS3 |
BILAGA 4 UTREDNINGSDIREKTIV |
dessa frågor framgår nedan. Någon avrapportering till styrelsen av arbetet i de delar som kommittén slutfört har ännu ej skett.
Nämnas kan också att riksdagsdirektören leder en särskild tjänstemanna- grupp för genomförande av förslagen i huvudbetänkandet.
I. Kvarstående uppgifter enligt huvudbetänkandet
(2000/01:RS1)
KOMMITTÉNS UPPDRAG |
KOMMITTÉNS ÅTGÄRDER |
|
Att närmare utreda skrivelsers och Efter beredning av |
frågan har kom- |
|
redogörelsers funktion i riksdagsarbe- mittén stannat för |
att inte föreslå |
|
tet samt frågan om huruvida motions- någon ändring. |
|
|
rätt bör finnas på dessa dokument. |
|
|
|
slutfört |
|
Att utreda frågor som har anknytning |
Kommittén har informerats vid flera |
till de effekter som politikområdena |
tillfällen om det s.k. Vestaprojektet |
och övergången till kostnadsbudgete- |
och getts tillfälle att framföra syn- |
ring kan få för riksdagen. |
punkter i detta utredningsarbete. |
(En samarbetsgrupp - Rifi - har bil- dats på tjänstemannaplanet mellan riksdagen och Finansdepartementet och en referensgrupp finns i riksdagen med tjänstemän från kammarkansliet, utskotten och Finansdepartementet).
Regeringskansliets arbete synes för närvarande gå på sparlåga.
pågående1
Att fortsatt utreda frågan om behand- Frågan behandlades i huvudbetänkan- lingen av motioner från den allmänna det. Efter ytterligare beredning har motionstiden. kommittén stannat för att inte föreslå
1 Jfr budgetpropositionen för år 2006 (prop. 2005/06:1, volym 1, s. 258)
216
UTREDNINGSDIREKTIV BILAGA 4 |
2005/06:RS3 |
några andra åtgärder.
I detta sammanhang kan också mo- tionsinstitutets utformning komma att beröras men någon förändring av motionsinstitutet som kräver grund- lagsändring bör inte komma i fråga.
slutfört
Att svara för parlamentarisk insyn och se nedan parlamentariskt inflytande i det fort-
satta utredningsarbetet när det gäller
den statliga revisionen.
slutfört
II. Uppdrag från riksdagsstyrelsen
KOMMITTÉNS UPPDRAG |
KOMMITTÉNS ÅTGÄRDER |
Att utreda och lämna förslag som i Beredning av frågan pågår för närva- enlighet med vad konstitutionsutskot- rande på tjänstemannanivå.
tet anfört i 2000/01:KU8 tillgodoser riksdagens eget behov av revisionslik- nande insatser.
(1999/2000:RS1, 2000/01:KU8, |
rskr. |
|
|
|
2000/01:116, 2000/01: RS 6), |
|
pågående2 |
|
|
|
|
|
|
|
Att följa revisionsfrågans fortsatta Kommittén |
har informerats |
om och |
||
hantering. |
|
samrått med de tre utredningar som |
||
|
|
tillsattes av regeringen efter riksda- |
||
(1999/2000:RS1, 2000/01:KU8, |
rskr. |
gens principbeslut om den statliga |
||
2000/01:116, 2000/01: RS 6), |
|
revisionen (grundlagsändringar, övri- |
||
|
ga lagändringar och en organisations- |
|||
|
|
|||
|
|
kommitté). |
|
|
|
|
Kommitténs |
uppgift har |
därefter |
|
|
tagits över av riksdagsstyrelsen. |
2 Riksdagskommittén behandlade frågan våren 2003. Uppdraget slutredovisades i budgetpropositionen för år 2004 (prop. 2003/04:1, utgiftsområde 1, anslag 90:3).
217
2005/06:RS3 |
BILAGA 4 UTREDNINGSDIREKTIV |
slutfört
Att utreda och lämna förslag om änd- Efter beredning av frågan har kom- rad benämning av den ekonomiska mittén stannat för att inte föreslå vårpropositionen och en ändring av någon ändring.
9 kap. 4§ regeringsformen.
(2000/01:KU23, 2000/01: RS11).
slutfört
Att göra en teknisk översyn av riks- Ett förslag har lämnats till riksdags- dagsordningen. styrelsen, styrelsen har lämnat förslag
2002/03:RS1 till riksdagen.
(RSprot 2000/01:11)
slutfört
III: Genomförande av Riksdagskommitténs förslag
Riksdagsdirektören tillsatte i september 2001 en tjänstemannagrupp för ge- nomförande av riksdagens beslut i juni 2001 med anledning av Riksdags- kommitténs förslag. Arbetet i gruppen har i huvudsak bedrivits i projektform.
Ett projekt har hanterat frågan om förbättrat stöd till oppositionspartierna i fråga om bedömning av makroekonomiska och fördelningsmässiga konse- kvenser av partiernas budgetalternativ (enligt uppdrag från riksdagsstyrelsen till riksdagsdirektören, se 2000/01:KU23, 2000/01: RS11).
Detta arbete liksom arbetet med uppföljning/utvärdering och
Genomförandegruppens arbete avses bli redovisat till Riksdagskommit- tén.3
3 Redovisades för Riksdagskommittén den 12 mars 2003.
218
UTREDNINGSDIREKTIV BILAGA 4 |
2005/06:RS3 |
RIKSDAGSSTYRELSEN
Riksdagskommitténs fortsatta arbete
Bakgrund
Riksdagskommittén har nu i stort sett slutfört sitt arbete. De två utestående frågorna är beredningen av frågan om riksdagens eget behov av revisionslik- nande insatser och att följa det fortsatta arbetet med det s.k. Vestaprojektet.
I bilaga finns en sammanställning över kommitténs arbete och vilka frågor kommittén har och har haft att utreda samt utredningsläget och kommitténs ställningstagande i dessa frågor.
Fråga har nu uppkommit om kommittén skall finnas kvar även efter det att kommittén slutfört sitt arbete med återstående frågor för att vid behov bereda och lämna förslag till riksdagsstyrelsen i uppkommande frågor som rör riks- dagsarbetet.
Kommittén har ett mycket brett uppdrag och kan enligt direktiven utöver vad som uttryckligen anges också förutsättningslöst pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetets utveckling på sikt.
Det finns mycket som talar för att kommittén skall finnas kvar i ytterligare ett par år för att på så sätt skapa kontinuitet i arbetet med att utveckla riksda- gens arbetsformer. Kommittén förutsätts ta hand om de frågor om riksdagsar- betet som riksdagen kan komma att överlämna till riksdagsstyrelsen men även frågor som initieras på annat sätt. Det finns också anledning att de närmaste åren följa upp och utvärdera riksdagens beslut med anledning av kommitténs huvudbetänkande. Det gäller arbetet med uppföljning och utvärdering, hanter- ingen av
Ledamöterna i Riksdagskommittén utses av riksdagsstyrelsen. Ny ordfö- rande och nya ledamöter bör nu utses. Partiställningen i riksdagen efter valet talar för att kommittén utöver talmannen som ordförande bör ha två s- ledamöter och en ledamot från varje övrig partigrupp. Partigruppernas sär- skilda företrädare förutsätts även fortsättningsvis ingå i kommittén.
Förslag till beslut
Riksdagskommittén ges i uppdrag att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rör utvecklingen av riksdagens arbetsformer m.m.
219
2005/06:RS3 |
BILAGA 4 UTREDNINGSDIREKTIV |
Utser ordförande och ledamöter i Riksdagskommittén
Redogörelsen för kommitténs hittillsvarande arbete läggs till handlingarna
220
UTREDNINGSDIREKTIV BILAGA 4 |
2005/06:RS3 |
RIKSDAGSSTYRELSEN
Beslut i riksdagsstyrelsen den 1 oktober 2003
Riksdagens arbete med
Riksdagskommittén
Talmanskonferensen beslutade den 2 december 1998 att tillkalla en parlamen- tarisk kommitté för Översyn av vissa riksdagsfrågor Riksdagskommittén. Kommitténs arbete skulle inriktas på följande fyra områden:
riksdagens parlamentariska ledningsorganisation,
budgetprocessen m.m.,
riksdagens arbete med uppföljning, utvärdering och revision,
riksdagens arbete med
För vart och ett av områdena
Riksdagsstyrelsen har därutöver vid skilda tillfällen gett kommittén i upp- drag att utreda vissa speciella frågor. Kommittén har avgett ett huvudbetän- kande och fyra delbetänkanden samt i övrigt redovisat sina överväganden till riksdagsstyrelsen.
I november 2002 lämnades en redogörelse för kommitténs arbete till riks- dagsstyrelsen. Samtidigt fick kommittén i uppdrag av styrelsen att fortsätta sitt arbete med beredning av frågor som rör utvecklingen av riksdagens ar- betsformer (Riksdagsstyrelsens protokoll 2002/03:2).
Kommittén har haft och har ett mycket brett uppdrag och kan enligt direk- tiven utöver vad som uttryckligen anges också förutsättningslöst pröva andra frågor av vikt för riksdagsarbetet utveckling på sikt och andra frågor som uppstår under utredningsarbetets gång. Inför riksdagsstyrelsens beslut i november 2002 nämndes bl.a. att det finns anledning att de närmaste åren följa upp och utvärdera riksdagens beslut med anledning av kommitténs hu- vudbetänkande. Det gällde bl.a. riksdagens arbete med
Det finns skäl som talar för att redan nu inleda kommitténs arbete med ut- värdering av riksdagsbeslutet om riksdagens hantering av
221
2005/06:RS3 |
BILAGA 4 UTREDNINGSDIREKTIV |
Bakgrund
En regeringskonferens om ett nytt konstitutionellt fördrag för Europeiska unionen inleds den 4 oktober 2003, och ett nytt fördrag kan väntas träda i kraft år 2006. Förslag om ett nytt fördrag har utarbetats av konventet för EU:s framtid som avslutade sitt arbete i juli 2003.
Ett nytt konstitutionellt fördrag får både direkt och indirekt återverkningar på riksdagens arbete. Konventets förslag innebär en rad förändringar både i EU:s arbetsformer och vad gäller de nationella parlamentens roll i EU- samarbetet.
De nationella parlamentens roll stärks i
Ett konkret förslag är vidare att om ett visst antal nationella parlament framför invändningar mot kommissionens förslag från subsidiaritetssynpunkt är kommissionen skyldig att ompröva sitt förslag. Formerna för denna pröv- ning regleras i ett särskilt protokoll om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Samtidigt med regeringskonferensen pågår också ett arbete inom ramen för
Detta pågående förändringsarbete kräver en översyn av riksdagens hanter- ing av
Uppdraget
Kommittén skall kartlägga och analysera konsekvenserna för riksdagen av det nya fördraget både vad gäller formella regler och sakligt innehåll. Kommittén skall utvärdera riksdagens beslut från 2001 med anledning av Riksdagskom- mitténs förslag om
Kommittén skall därefter förutsättningslöst pröva formerna för riksdagens arbete med
222
UTREDNINGSDIREKTIV BILAGA 4 |
2005/06:RS3 |
Kommittén skall finna former för riksdagens hantering av och beslut om
Det står kommittén fritt att i övrigt, i enlighet med Riksdagskommitténs uppdrag, pröva andra
En utgångspunkt för kommitténs arbete är att
Organisation
Kommittén skall utse en parlamentarisk referensgrupp med uppgift att fortlö- pande delta i utredningsarbetet i denna del. Referensgruppen biträds av en expertgrupp under riksdagsdirektörens ledning. Riksdagsdirektören utser expertgruppen och sekreterare i referensgruppen.
Tidsram
Referensgruppens arbete börjar i oktober 2003. En avrapportering till kom- mittén skall göras senast i maj 2004.
Elanders Gotab, Stockholm 2006 |
223 |