Regeringskansliet
Faktapromemoria 2020/21:FPM138
Reviderad |
2020/21:FPM138 |
Miljödepartementet
Dokumentbeteckning
COM (2021) 554
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) 2018/841 vad gäller omfattningen, förenklingen av efterlevandebestämmelser, fastställande av medlemsstaternas mål för 2030 och kollektivt förbindande till klimatneutralitet 2035 inom markanvändning, skogsbruk och jordbrukssektorn, och förordning (EU) 2018/1999 vad gäller förbättrad övervakning, rapportering, spårning av framsteg och översyn.
Sammanfattning
Förslaget om ändring av
Regeringen konstaterar att kommissionens förslag till revidering av
1
utveckling av bioekonomin med en fortsatt hög aktivitet i svenskt skogsbruk | 2020/21:FPM138 |
i linje med dagens nivå. Regeringen avser analysera detta närmare. | |
Regeringen framhåller att ytterligare analys krävs på medlemsstatsnivå för | |
vilka åtaganden som på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bidrar till | |
klimatneutralitetsmålet 2050. Därtill bör medlemsstaternas åtaganden vara | |
indikativa. Regeringen anser att inrättandet av en utvidgad marksektor som | |
också innefattar utsläpp från jordbrukssektorn kan vara möjligt för perioden | |
efter 2030 och avser analysera detta vidare. Regeringen anser dock att det | |
territoriella ansvaret för utsläppen från sektorn ska bibehållas och att | |
samtliga medlemsstater måste bidra till omställningen. Regeringen ser därför | |
betydande risker i att eftersträva klimatneutralitet i en specifik sektor på EU- | |
nivå och framhåller att klimatneutralitetsmål för en utvidgad marksektor | |
snarare bör sättas på nationell nivå inom respektive medlemsstat. |
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) omfattar såväl utsläpp som upptag av växthusgaser. Det sker stora flöden av gaser, varav flera är växthusgaser mellan marken, dess växtlighet och atmosfären. Upptag sker exempelvis i växande skog, medan utsläpp kan ske från nedbrytningsprocesser i
1.2Förslagets innehåll
Den första åtagandeperioden,
2
Krediterna i åtagandeperioden |
2020/21:FPM138 |
kompensera länder som till följd av att de drabbats av naturliga störningar | |
inte kunnat nå sitt |
|
som helhet når målet om 310 miljoner ton upptag 2030. | |
Den andra bokföringsperioden |
|
av bokföringsregler och en skärpning av målet. För denna period går alla | |
medlemsstater över till en bokföring likt rapporteringen av utsläpp och | |
upptag till Klimatkonventionen. Denna övergång kommer resultera i en mer | |
transparent bokföring. Den kommer också att vara mer i linje med | |
bokföringen i ESR. | |
Kommissionen föreslår ett absolut mål om att EU:s gemensamma sänka | |
inom LULUCF år 2030 ska vara 310 miljoner ton koldioxidekvivalenter. | |
Denna ökning av sänkan har fördelats på medlemsländerna i absoluta tal. | |
Enligt fördelningen ska Sverige ha en sänka på 47,3 miljoner ton | |
koldioxidekvivalenter 2030. | |
För perioden |
|
och jordbrukssektorn hanteras inom en |
|
Målet är att EU år 2035 inte ska ha några nettoutsläpp inom denna utvidgade | |
marksektor. Därefter ska sektorn generera ett nettoupptag. | |
Detaljerad förklaring av bestämmelserna i förslaget | |
De viktigaste förändringarna i den föreslagna |
|
svenskt perspektiv, är följande artiklar: | |
Artikel 2 Tillämpningsområde | |
Under perioden |
|
rapporteringskraven, atmospheric deposition1 och nitrogen leaching and run- | |
off2. | |
För 2031 och framåt föreslås en utvidgning av |
|
omfatta växthusgaser från jordbruket, som kallas en utvidgad marksektor. | |
För närvarande tillhör dessa jordbruksutsläpp |
|
Artikel 4 Åtaganden och mål | |
Åtagandet under de nuvarande reglerna är att varje enskild medlemsstats | |
nettoupptag inte ska minska. I de fall en medlemsstat redovisar nettoutsläpp | |
ska nettoutsläppet inte öka. Förändringar i nettoupptag och nettoutsläpp ska | |
bokföras med de regler för respektive marktyp som specificeras i | |
förordningen. Detta åtagande föreslås begränsas till att endast gälla för den |
1Inväntar svensk översättning.
2Inväntar svensk översättning.
3
första perioden av tillämpningen av den ändrade förordningen, dvs. från | 2020/21:FPM138 | |
2021 till 2025. | ||
Under perioden |
||
införas. Medlemsstaternas samlade mål för nettoupptaget föreslås uppgå till | ||
310 miljoner ton koldioxidekvivalenter för år 2030, baserat på | ||
växthusgasinventeringen från åren 2016, 2017 och 2018. Enligt EU:s | ||
klimatlag kan endast 225 miljoner ton upptag tillgodoräknas för att nå | ||
Unionens gemensamma mål om minskade nettoutsläpp med minst 55 procent | ||
till 2030. Den ytterligare ökningen av kolsänkan kan därmed enbart bidra till | ||
att överträffa |
||
koldioxidekvivalenter föreslås fördelas mellan medlemsstaterna i enlighet | ||
med bilaga II. | ||
År 2025 kommer kommissionen, baserat på resultaten av en omfattande | ||
granskning av växthusgasinventeringen, att anta en genomförandeakt som | ||
fastställer de årliga målen för varje medlemsstat för åren |
||
Nivåerna baseras på verifierade utsläpp och upptag från år 2021, 2022 och | ||
2023 för varje medlemsstat. Den senast granskade rapporteringen kommer | ||
därför att ligga till grund för den årliga målbanan |
||
nationella målen för 2030. |
||
bildandet av en utvidgad marksektor mellan 2031 och 2050 och möjliggöra | ||
övervakning av framsteg fram till 2050. | ||
Från 2031 och framåt kommer |
||
växthusgasutsläpp från jordbrukssektorn med målsättning att uppnå | ||
klimatneutralitet i denna utvidgade marksektor inom EU senast 2035. | ||
Medlemsstaterna blir skyldiga att bidra till att nå det kollektiva målet och ska | ||
presentera hur de avser att göra detta i sina uppdaterade integrerade | ||
nationella energi- och klimatplaner senast i juni 2024. Med stöd av de | ||
redovisade planerna kommer kommissionen år 2025 att föreslå enskilda | ||
medlemsstaters mål och |
||
enskilda målen för medlemsstaterna efter 2030 kommer att bli föremål för en | ||
konsekvensanalys och ett nytt lagförslag. | ||
Från 2036 och framåt kommer den utvidgade marksektorn att behöva | ||
generera ytterligare koldioxidupptag för att balansera kvarvarande utsläpp i | ||
andra sektorer. | ||
Artikel 9 Carbon Storage Products3 | ||
I artikeln föreslår kommissionen att byta ut ”Harvested Wood Products” | ||
(HWP) mot ”Carbon Storage Products”. Detta innebär en utökning av de | ||
kolbindande produkter som idag får tillgodoräknas. Förslaget kommer att | ||
resultera i fler nya produkter och produktmaterial (byggmaterial och | ||
fibrer/polymerer) som kan räknas som kolinlagrade. | ||
3 Inväntar svensk översättning. | ||
4 |
Artikel 12 Allmänna flexibiliteter | 2020/21:FPM138 |
Enligt förslaget till ändring i förordningen kommer medlemsstaterna inte längre att kunna spara överskott vid slutet av perioden
Artikel 13 Flexibel hantering av skogsmark
Tillämpningsområdet för nuvarande artikel 13 kommer att begränsas till perioden
Artikel 13b
En ny mekanism introduceras för att hantera risken att medlemsländer inte når sina mål till följd av naturliga störningar. Från 2026 ersätter den nya mekanismen Artikel 10 (naturliga störningar) och Artikel 13 (flexibel hantering av skogsmark). Till skillnad från tidigare mekanismer omfattar den nya mekanismen även andra
Medlemsstaterna kan välja att sälja överskott till andra medlemsstater istället för att låta enheterna förbli oanvända och bidra med enheter till en gemensam mekanism. Sammantaget innebär detta att det är osäkert i vilken grad denna mekanism kommer att kunna minska osäkerheten i bokföringen för perioden
Artikel 13c Styrning av målen
Förslaget om årlig bokföring för perioden
5
procents ökning av differensen mellan det årliga målet och befintlig sänka | 2020/21:FPM138 |
om målet för sektorn inte nås. |
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Förslaget innebär inga behov av ändringar av svenska lagar eller förordningar.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Kommissionen presenterade i samband med förslaget en konsekvensanalys COM(2021) 554 final. Enligt konsekvensanalysen uppstår budgetära konsekvenser för medlemsstaterna främst genom möjligheten till intäkter och kostnader för handel med eventuella överskott och underskott i förhållande till sina mål samt investering i nödvändiga system för övervakning och rapportering. Den indirekta påverkan på medlemsstaternas budget kommer bero på valet av nationella styrmedel och åtgärder. Eftersom förslaget inte omfattar några åtgärder eller styrmedel består den direkta påverkan endast av vissa administrativa kostnader.
Enligt kommissionen har förslaget liten inverkan på EU:s budget. För EU är kostnaderna förknippade med nödvändigheten att göra en omfattande granskning av nationella inventeringar 2025 för att föreslå medlemsstaternas årliga mål och att uppdatera och förvalta unionsregistret.
Enligt kommissionen är de totala kostnaderna för medlemsstaternas åtaganden huvudsakligen förknippade med de åtgärder som vidtas av bioekonomins aktörer i synnerhet: skogsförvaltning (förändring av avverkningsålder, gallring och skördeintensitet), undvikande avskogning, skogsplantering och kolinlagning av organisk mark (fallowing of histosols).
Sverige föreslås få ett ökat åtagande och åtgärder för att nå åtagandet kan påverka statens utgifter samt skogs- och jordbrukssektorn. Åtgärder som kan öka nettoupptaget till 2030 är bland annat återvätning av dikad torvmark, beskogning, ökad kolinlagring i jordbruksmark och skogsmark, tillväxthöjande åtgärder i skog och genom en minskad avverkningsnivå. Genomförandet av det föreslagna åtagandet skulle sannolikt få betydande inverkan på avverkningsnivån. Förslaget om en klimatneutral
6
2 | Ståndpunkter | 2020/21:FPM138 |
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen konstaterar att kommissionens förslag till revidering av
Nedan redovisas regeringens initiala ståndpunkter beträffande huvuddragen i förslaget.
Bindande mål om ökat nettoupptag till 2030
Regeringen delar kommissionens bedömning att den negativa trenden med en minskad kolsänka inom EU:s
Regeringen är kritisk till den föreslagna beräkningsmodellen för medlemsstaternas åtagande och ifrågasätter därför den föreslagna ansvarsfördelningen. Regeringen konstaterar vidare att beräkningsgrunden utgår från data som överskattar Sveriges kolsänka vilket innebär att det åtagande som tilldelats Sverige till år 2030 blir oproportionerligt högt. Regeringen anser därutöver att det åtagande som tilldelats Sverige till år 2030 bör sänkas till en nivå som är kompatibel med det svenska klimatpolitiska ramverket och möjliggör en utveckling av bioekonomin med en fortsatt hög aktivitet i svenskt skogsbruk i linje med dagens nivå. Regeringen avser analysera detta närmare. Därtill bör medlemsstaternas åtaganden utöver nuvarande regelverk vara indikativa för att exempelvis beakta osäkerhet och variationer samt att relevanta åtgärder inte nödvändigtvis ger effekt redan till 2030.
Det är viktigt att regelverket premierar och anpassas till förbättrade mätmetoder då dessa exempelvis kan fånga upp naturliga fluktuationer till följd av
7
Regeringen framhåller att ytterligare analys krävs på medlemsstatsnivå för | 2020/21:FPM138 |
vilka åtaganden som på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt bidrar till | |
klimatneutralitetsmålet 2050. Potentialen för sådana åtgärder skiljer sig åt | |
mellan medlemsstater genom fler faktorer än areal brukad mark. Som ett led | |
i detta bör medlemsstaterna i sin integrerade klimat- och energiplan | |
analysera potentialen för långsiktiga och kostnadseffektiva åtgärder inom | |
sektorn, utifrån senaste rapporterad data. | |
Därtill är regeringen kritisk till förslaget om ett ytterligare ökat påslag | |
påföljande år om en medlemsstat inte klarar sitt årliga mål enligt den linjära | |
banan framför allt eftersom sektorn präglas av större osäkerheter än andra | |
sektorer och stora naturliga fluktuationer. Avseende kommissionens förslag | |
att inrätta prognostiserade linjära målbanor ser regeringen att ett sådant | |
system kan underlätta översynen av medlemsstaternas samlade framsteg men | |
anser att dessa bör vara indikativa. | |
Regeringen anser att förordningen bör harmonisera med den svenska | |
skogspolitiken och de jämställda målen samt att den nationella kompetensen | |
respekteras. Regeringen är kritisk till de ytterligare krav som ställs i bilaga 3 | |
på rapportering av parametrar som inte behövs för att följa upp utvecklingen | |
av växthusgasflödena i LULUCF sektorn. |
Klimatneutralitet för en utvidgad markssektor från 2035
Regeringen anser att inrättandet av en utvidgad marksektor som också innefattar utsläpp från jordbrukssektorn kan vara möjligt för perioden efter 2030 och avser analysera detta vidare. Regeringen anser dock att det territoriella ansvaret för utsläppen från sektorn ska bibehållas och att samtliga medlemsstater måste bidra till omställningen. Ett inrättande av en utvidgad marksektor ska inte innebära att medlemsstater med stora upptag i skogen ska balansera utsläpp från jordbruket i andra länder. Regeringen ser därför betydande risker i att eftersträva klimatneutralitet i en specifik sektor på
Flexibilitet
Regeringen välkomnar att full flexibilitet fortsatt gäller från ESR till LULUCF som ett led i att stärka incitamenten att minska användning av fossila material och bränslen och för att kunna parera svängningar i upptag pga. naturliga variationer och konjunkturen. Regeringen anser samtidigt att möjligheten att tillgodoräkna sig ökade upptag inom denna sektor för att nå medlemsstaters utsläppsåtagande i andra sektorer (flexibilitetsmekanismer) bör begränsas för att bevara omställningstrycket i dessa sektorer samt undvika incitament att bygga upp mer osäkra kollager på bekostnad av
8
åtgärder som minskar utsläppen, exempelvis genom substitution av fossila | 2020/21:FPM138 |
material och bränslen. | |
Regeringen anser vidare att det bör ställas krav på att respektive | |
medlemsstats mätmetoder håller hög säkerhet och trovärdighet för att | |
medlemsstater ska tillåtas nyttja flexibilitet. |
Bokföringsregler
Regeringen ser positivt på en övergång till bokföringsmetod som harmoniserar med FN:s klimatrapportering. Regeringen är dock oroad över den osäkerhet som uppstår i regelverket om redovisning av måluppfyllelse och referensperiod utgår från olika datakällor med olika metoder för beräkning av utsläpp och upptag. Regeringen anser därför att måluppfyllelsen för medlemsstaterna bör utvärderas utifrån en konsekvent tidsserie.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaternas mer detaljerade ståndpunkter till det nu aktuella förslaget är inte kända. Det finns primärt tre parametrar som väntas styra hur medlemsstaters ståndpunkter utformas.
∙Skillnaden mellan medlemsstatens åtagande i
∙Medlemsstatens skogsmarksareal jämfört med jordbruksmark.
∙Syn på flexibiliteter.
Tidigare har medlemsstater med stor skogsareal haft liknande åsikter. Detta kan komma att förändras eftersom de ovan angiva parametrarna kommer spela stor roll vid sidan av enbart skogsarealen under det nya förslaget.
2.3Institutionernas ståndpunkter
I det betänkande som togs fram inför Parisavtalet lyfter Europaparlamentet att avtalet ska täcka alla sektorer och utsläpp, och anger utsläppsmål för hela ekonomin och betonar att i enlighet med slutsatserna från FN:s klimatpanel kan markanvändning bidra med betydande kostnadseffektiva utsläppsminskningar och ökad möjlighet för anpassning till klimatpåverkan. Vidare betonas vikten av ett omfattande system för bokföring av utsläpp och upptag från LULUCF samt att åtgärder för utsläppsminskning och anpassning av markområden måste syfta till att uppnå gemensamma mål och inte undergräva andra mål för hållbar utveckling.
I förhandlingarna om EU:s klimatlag drev delar av Europaparlamentet på för ett separat delmål om en ökad kolsänka till 2030. I slutförhandlingarna yrkade även Europaparlamentet, liksom Sverige, på att det skärpta 2030-
9
målet fortsatt skulle konstrueras som ett reduktionsmål snarare än ett | 2020/21:FPM138 |
nettomål. För att säkra en politisk överenskommelse om klimatlagen | |
utlovade Kommissionen slutligen en politisk utfästelse om intention att lägga | |
fram ett lagförslag med som syftar till att öka EU:s kolsänka till minst 300 | |
miljoner ton till 2030, det vill säga utöver klimatlagens begränsningen om de | |
225 miljoner ton. Enligt kommissionens beräkningar bör EU:s kolsänka öka | |
till 500 miljoner ton till 2050 för att nå klimatneutralitetsmålet. |
2.4 Remissinstansernas ståndpunkter
Förslaget är remitterat till den 15 september.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Klimatförändringar är ett gränsöverskridande problem och åtgärder på EU- nivå är nödvändiga och ofta de mest effektiva. I enlighet med subsidiaritetsprincipen kan målet med förslaget därmed endast uppnås genom ett förslag av kommissionen på
Regeringen har inte identifierat några delar av förslaget som uppenbart strider mot subsidiaritets- eller proportionalitetsprincipen. Regeringen anser dock inte att förslaget bidrar till att nå målet på ett rättvist, kostnadseffektivt sätt. Förslaget kommer att behöva analyseras ytterligare utifrån de fördragsstadgade principerna om subsidiaritet och proportionalitet samt hur det förhåller sig till det nationella självbestämmandet. Regeringen avser också verka för att förordningen inte leder till behov att ändra svensk skogsvårdslagstiftning eller naturvårdslagstiftning.
10
4 | Övrigt | 2020/21:FPM138 |
4.1Fortsatt behandling av ärendet
4.2Fackuttryck/termer
brukad skogsmark: markanvändning som rapporterats som skogsmark som fortfarande är skogsmark.
brukad åkermark: markanvändning som rapporterats som åkermark som fortfarande är åkermark och betesmark, våtmark, bebyggd mark, övrig mark som ställts om till åkermark och åkermark som ställts om till våtmark, bebyggd mark och övrig mark.
ESR: EU:s ansvarsfördelningsförordning (ESR) omfattar de sektorer som inte ingår i EU ETS och reglerar utsläppen från byggnader, jordbruk, avfallshantering, transporter samt småskalig industri.
koldioxidekvivalenter: för att få alla växthusgaser summerbara multipliceras alla utsläpp, förutom koldioxid, med en global uppvärmningspotential (GWP, global warming potential) Denna faktor är olika för respektive gas och ger totala bidraget till den globala uppvärmningen för den aktuella gasen. Med hjälp av gasernas GWP räknas de om till koldioxidekvivalenter.
LULUCF: denna förkortning står för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (på engelska Land Use, Land Use Change and Forestry)
naturliga störningar:
upptag: varje process, aktivitet eller mekanism som avlägsnar en växthusgas, en aerosol eller en föregångare till en växthusgas från atmosfären.
utsläpp: varje process, verksamhet eller mekanism som frigör en växthusgas, en aerosol eller en föregångare till en växthusgas till atmosfären.
11