Regeringskansliet
Faktapromemoria 2020/21:FPM106
Förordning om maskiner | 2020/21:FPM106 |
Arbetsmarknadsdepartementet
Dokumentbeteckning
COM(2021) 202 final
Proposal for a regulation of the European Parliament and of the council on machinery products
Sammanfattning
Europeiska kommissionen föreslår en ny förordning om maskiner som ska ersätta det nu gällande maskindirektivet1.
Förslaget till förordning är tänkt att bidra både till den digitala övergången och till att stärka den inre marknaden. Målen med det nuvarande maskindirektivet är att upprätthålla, öka och utjämna säkerhetsnivån på maskiner mellan medlemsstaterna inom EU.
Direktivet behöver uppdateras för att omfatta nyare teknik och också ta höjd för nya risker som härrör från ny teknik. Förslaget syftar till att revidera maskindirektivet så att det även i fortsättningen kan uppfylla sina mål. Förutom att det föreslås att direktivet ska omvandlas till en förordning avser revideringarna anpassning till den nya lagstiftningsramen, anpassning till digital teknik, definition av begreppet betydande ombyggnad, krav på tredjepartscertifiering av högriskmaskiner, övergång från papper till digital dokumentation samt vissa förändringar för traditionella maskiner. I den nya förordningen föreslås även att kommissionen får bemyndigande att utfärda tekniska specifikationer och uppdatera annex IV (maskinkategorier). Kommissionen presenterade sitt förslag till förordning om maskiner den 21 april 2021.
Regeringen välkomnar i stort de aktuella åtgärderna för att modernisera maskindirektivet.
1 Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/42/EG av den 17 maj 2006 om maskiner och om ändring av direktiv 95/16/EG (omarbetning).
1
1 | Förslaget | 2020/21:FPM106 |
1.1Ärendets bakgrund
Maskindirektivet trädde i kraft 29 december 2009 och ersatte då det tidigare direktivet från 19982. Maskindirektivet anger vilka grundläggande hälso- och säkerhetskrav som gäller för maskiner som släpps ut på marknaden inom EU. Maskindirektivets krav har implementerats i svensk lagstiftning genom Arbetsmiljöverkets föreskrifter om maskiner3. Brister i uppfyllande av kraven kan medföra sanktionsavgifter, förelägganden eller förbud från Arbetsmiljöverket.
Maskindirektivet syftar dels till att säkerställa fri rörlighet för maskiner inom den inre marknaden, dels till att säkerställa en hög skyddsnivå för maskinanvändare och andra utsatta personer.
Målen med maskindirektivet är att upprätthålla, öka och utjämna säkerhetsnivån på maskiner mellan medlemsstaterna inom EU. Därigenom underlättas den fria rörligheten för maskiner inom EU. De maskiner som omfattas måste uppfylla kraven om de ska få släppas ut på marknaden.
Maskindirektivet riktar sig till tillverkare, importörer och distributörer och gäller för produkter som används såväl yrkesmässigt som privat. Det gäller för maskiner, utbytbar utrustning, säkerhetskomponenter, lyftredskap, kedjor, kättingar, linor, vävband med mera.
Maskindirektivet består i huvudsak av två delar. En del behandlar hur man ska certifiera en maskin för att få sälja den på
Revideringen av maskindirektivet är en del av kommissionens arbetsprogram 2020 under prioriteringen ”Ett Europa som passar den digitala tidsåldern”. Revideringen är tänkt att bidra både till den digitala övergången och till att stärka den inre marknaden.
I februari 2020 publicerade kommissionen en vitbok om artificiell intelligens4 åtföljd av en rapport om artificiell intelligens5 där slutsatsen var
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/37/EG av den 22 juni 1998 om tillnärmning av medlemsstaternas lagstiftning om maskiner.
3Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2008:3) om maskiner.
4Vitbok. Om artificiell intelligens – en
5Report on the safety and liability implications of Artificial Intelligence, the Internet of Things and robotics. COM(2020) 64 final.
2
att EU:s nuvarande produktsäkerhetslagstiftning – särskilt maskindirektivet – | 2020/21:FPM106 |
innehåller ett antal luckor som måste åtgärdas. I |
|
maskindirektivet6 drogs slutsatsen att direktivet i allmänhet är relevant, | |
effektivt och sammanhängande. Utvärderingen visade också att direktivet har | |
ett mervärde inom EU, men att det finns specifika förbättringar och | |
förenklingar som bör göras. | |
Främst anges följande argument för att revidera direktivet: i) direktivet | |
täcker inte in nya risker som härrör från ny teknik; (ii) rättslig osäkerhet på | |
grund av bristande klarhet vad gäller omfattning och definitioner, och | |
möjliga säkerhetsgap i traditionell teknik; (iii) otillräckliga avsättningar för | |
maskinprodukter med hög risk (högriskmaskiner); (iv) monetära och | |
miljömässiga kostnader på grund av omfattande pappersbaserad | |
dokumentation; (v) inkonsekvens med annan produktlagstiftning inom EU; | |
och (vi) skillnader mellan hur medlemsländerna har implementerat | |
direktivet. | |
Kommissionen presenterade sitt förslag till förordning om maskiner den | |
21 april 2021. |
1.2 Förslagets innehåll
Målen med maskindirektivet är att upprätthålla, öka och utjämna säkerhetsnivån på maskiner mellan medlemsstaterna samt underlätta den fria rörligheten för maskiner inom EU. Förslaget syftar till att revidera maskindirektivet så att dessa mål kan uppfyllas även i fortsättningen. Sex större förändringar föreslås och ett antal mindre förändringar avseende traditionella maskiner.
Förordning istället för direktiv, samt anpassning till den nya lagstiftningsramen
Direktivet föreslås bli en förordning för att minska problemen vid implementeringen samt att skapa bättre rättslig klarhet i alla medlemsländer. Ändringar som föreslås för att anpassa bestämmelserna till den nya lagstiftningsramen (NLF7, the new legislative framework), om hur rättsakter som reglerar produkters egenskaper ska utformas och revideras, är förordningens definitioner, de ekonomiska aktörernas skyldigheter, bedömning av överensstämmelse och marknadskontrollbestämmelserna.
Digital teknik
6 Commission staff working document, Evaluation of the Machinery Directive, SWD(2018) 160 final.
7The new legislative framework, den nya lagstiftningsramen, består av förordning (EG) nr 765/2008 och beslut nr 768/2008/EG och innehåller regler om ackreditering, marknadskontroll och
3
Anpassning till digitala teknologier såsom artificiell intelligens 2020/21:FPM106 (maskininlärning, Internet of Things) och cybersäkerhet i bilaga I (högriskmaskiner), bilaga II (säkerhetskomponenter) och bilaga III
(grundläggande hälso- och säkerhetskrav) i det nya förslaget. Riskbedömningar ska även beakta risker som kan uppstå framöver på grund av artificiell intelligens och inte enbart avse maskinen som den är när den släpps ut på
Definition av begreppet betydande ombyggnad
Förslaget inför en definition av begreppet betydande ombyggnad (substantial modification), det vill säga när en maskin byggts om så pass mycket att det behöver göras en ny bedömning av överrensstämmelse för maskinen.
Kommissionen motiverar förändringen med att det finns ett behov av rättslig klarhet även om förslaget är i linje med principer som redan finns inlagda i Blåboken8 om genomförandet av EU:s produktbestämmelser och därför gäller även för maskiner. Att det är viktigt med en balans där säkerheten upprätthålls samtidigt som kraven inte blir så omfattande att aktörer – i strid med EU:s målsättning för den cirkulära ekonomin – väljer att köpa nytt istället för att anpassa befintliga maskiner. Kommissionen betonar att bedömning av överenstämmelse enbart avser de funktioner som förändrats och inte hela maskinen under förutsättning att inte hela maskinen påverkas av förändringen.
Kommissionens bemyndigande att utfärda tekniska specifikationer
Förslaget inkluderar ett bemyndigande för kommissionen att ta fram tekniska specifikationer som skulle ge presumtion om överensstämmelse. Detta är tänkt att användas när det saknas harmoniserande standarder, och kommissionen poängterar vikten av detta särskilt för små och medelstora företag.
Maskinprodukter med hög risk, högriskmaskiner
En stor förändring är att bedömning av överensstämmelse av högriskmaskiner alltid ska göras av tredjepartsorgan. Kommissionen motiverar förändringen med att vissa tillverkare inte alltid bedömt sina produkter mot samtliga relevanta standarder, något som i enstaka fall lett till olyckor. Kommissionen gör också en jämförelse med hur den nya
8Meddelande från Europeiska unionens institutioner, byråer och organ, 2016 års Blåbok om genomförandet av EU:s produktbestämmelser (2016/C 272/01).
4
lagstiftningsramen i stort delar upp produkter i lågriskprodukter som kan | 2020/21:FPM106 |
självcertifieras och högriskprodukter som behöver tredjepartscertifiering, och | |
att det inte finns skäl för undantag från detta för maskiner. Utöver detta har | |
strukturen omarbetats och maskinprodukter med hög risk föreslås nu regleras | |
i annex I. | |
Listan i annex I (maskinprodukter med hög risk) har utökats med två nya | |
kategorier som rör säkerhet i samband med artificiell intelligens. Listan | |
föreslås även kunna ändras genom delegerade akter. | |
Övergång från papper till digital dokumentation | |
Det tidigare kravet på pappersbaserade instruktioner tas bort, det ska gå | |
att enbart tillhandahålla dessa digitalt. Eftersom det finns situationer där | |
slutanvändare kan behöva pappersexemplar av instruktioner eller annan | |
dokumentation så föreslås en skrivning om att köpare alltid har möjlighet att | |
erhålla pappersversioner. | |
Övriga förändringar för traditionella maskiner | |
En förändring som föreslås är skärpta vibrationsvärden för handhållna | |
maskiner där kommissionens förslag är i linje med vad Sverige tidigare | |
föreslagit, med stöd av andra medlemsländer, i kommissionens permanenta | |
arbetsgrupp under maskindirektivet. Syftet med förslaget är att minska | |
arbetssjukdomar orsakade av arbete med vibrerande maskiner. | |
Andra förändringar är ändringar för mobila maskiner (sätessäkerhet, | |
maskiner som arbetar under |
|
Maskiner för transport av personer och gods på väg föreslås undantas | |
från förordningens tillämpningsområde (till exempel elsparkcyklar och | |
elcyklar). |
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Maskindirektivet, direktiv 2006/42/EG, har genomförts genom arbetsmiljölagen (1977:1160), lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll, förvaltningslagen (2017:900), offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), lagen (2018:558) om företagshemligheter, förordning (1994:2035) om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i Europeiska unionen, förordning (2014:1039) om marknadskontroll av varor och annan närliggande tillsyn, förordning (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll, förordning (2007:913) med instruktion för Arbetsmiljöverket, Arbetsmiljöverkets föreskrifter om maskiner (AFS 2008:3), Styrelsens för ackreditering och teknisk kontroll (SWEDAC) föreskrifter (STAFS 2011:5) föreskrifter och allmänna råd om anmälda organ och Boverkets föreskrifter (BFS 2011:12) och allmänna råd om hissar och vissa andra motordrivna anordningar.
Ett av förslagen i revideringen är att direktivet ska bli förordning. Kommissionen har tidigare gjort om produktdirektiv till förordningar, exempelvis
5
ersatte det tidigare direktivet (89/686/EEG). Förordning istället för direktiv | 2020/21:FPM106 |
förhindrar olikheter i tolkning och tillämpning av regelverket mellan | |
medlemsländerna. | |
Om direktivet görs om till förordning kommer Arbetsmiljöverkets | |
föreskrifter om maskiner (AFS 2008:3) att upphävas. Det kan eventuellt | |
behövas kompletterande nationell lagstiftning till förordningen som reglerar | |
sanktionsavgifter och eventuella språkkrav på dokumentation. | |
Maskindirektivets nuvarande bestämmelse i artikel 14.6 om överklagande | |
försvinner och i förslaget tillkommer artikel 37 om överklagande av anmälda | |
organs beslut. | |
En ändring i deklareringen av vibrationsvärden kan eventuellt komma att | |
påverka Arbetsmiljöverkets föreskrifter (AFS 2005:15) om vibrationer. Den | |
föreskriften baseras på ett minimidirektiv9. | |
Kommissionen föreslår att förordningen träder i kraft 30 månader efter | |
publicering i EUT (Europeiska unionens officiella tidning) för att tillgodose | |
industrins önskemål om tid för att ställa om tillverkningen och, om möjligt, | |
ta fram standarder. |
1.4 Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Kommissionens bedömning i dess konsekvensanalys10, är att majoriteten av kostnaderna förväntas vara en engångskostnad, och att förslaget därmed inte väntas få några stora konsekvenser för
Kommissionen menar att alternativ 3 kommer att leda till ökad konkurrenskraft genom minskad börda för tillverkarna samt förbättrad säkerhet genom tydligare krav på både ny och traditionell teknik. Den ökade kostnaden vägs upp av de positiva effekterna på lång sikt såsom färre osäkra produkter på marknaden, ökad rättssäkerhet och mer lika villkor för ekonomiska aktörer på den privata marknaden. Även hälso- och sjukvården påverkas positivt eftersom säkrare produkter på marknaden förväntas resultera i färre skador och därmed minskad sjukfrånvaro och ge lägre kostnader för rehabilitering. Därmed anser kommissionen att alternativ 3 är det bästa alternativet på lång sikt.
Sverige kommer under förhandlingen beakta och närmare granska vilken administrativ börda som påförs såväl företag som myndigheter när de gäller
9 Europaparlamentets och rådets direktiv 2002/44/EG av den 25 juni 2002 om minimikrav för arbetstagares hälsa och säkerhet vid exponering för risker som har samband med fysikaliska agens (vibration) i arbetet (sextonde särdirektivet enligt artikel 16.1 i direktiv 89/391/EEG).
10 Commission staff working document impact assessment. Accompanying the Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on machinery products. SWD(2021) 82 final.
6
enskilda artiklar och förordningen i dess helhet så att dessa inte blir onödigt | 2020/21:FPM106 |
betungande. Eventuella merkostnader till följd av de förändringar som | |
föreslås ska begränsas för att kunna hanteras inom befintliga ramar och inte | |
påverka statsbudgeten. |
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen anser att det är viktigt med ett regelverk som fortsatt bidrar till en välfungerande inre marknad med säkra produkter för användare, inkluderat arbetstagare och konsumenter, och rättvis konkurrens utan att den tekniska utvecklingen försvåras i onödan. En god regelefterlevnad och effektiv marknadskontroll är en förutsättning för arbetsmiljöer med enbart säkra produkter på våra arbetsplatser och även i andra miljöer där maskiner används. Regeringen välkomnar i stort åtgärderna för att modernisera maskindirektivet.
Regeringen verkar för en effektiv och intressentdriven europeisk standardisering som stödjer den gröna och digitala omställningen och främjar innovation.
Regeringen verkar både för säkra produkter och fri rörlighet för maskiner. Regeringen är i stort positiv till att förslaget anpassas till cirkulär ekonomi.
Regeringen ska vidare verka för att förslaget inte medför en omotiverad administrativ börda eller medför onödigt betungande förpliktelser eller kostnader för företag och myndigheter.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaternas positioner är ännu inte kända.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Institutionernas ståndpunkter är inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Några färdiga ståndpunkter från intressenter finns ännu inte tillgängliga. Förslaget har skickats ut för synpunkter till relevanta intressenter.
7
3 | Förslagets förutsättningar | 2020/21:FPM106 |
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 114 i
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Enligt kommissionen kan kraven för skydd av användare av maskiner och den fria rörligheten för maskiner enbart uppnås genom en
Vidare framhåller kommissionen att förslaget är förenligt med proportionalitetsprincipen. Det föreslagna alternativ 3 behandlar identifierade problem på det mest effektiva sättet, både vad gäller traditionell teknik och kommande utveckling inom området samt säkerställer överensstämmelse med befintlig produktsäkerhetslagstiftning och med den framtida lagstiftningen om artificiell intelligens. Proportionalitet säkerställs också genom att maskinförordningen är tekniskt neutral.
Kommissionen anger i konsekvensanalysen att förslaget står i överensstämmelse med både subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.
Regeringen har ingen invändning mot kommissionens bedömningar. Regeringen bedömer att förslaget står i överensstämmelse med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslaget presenterades den 21 april 2021 och behandlingen av ärendet påbörjades 26 april i rådsarbetsgruppen för teknisk harmonisering I höst kommer förslaget att diskuteras artikel för artikel med sikte på en allmän inriktning. Tidsplanen inom Europaparlamentet är ännu inte känd.
4.2Fackuttryck/termer
AI. Artificiell intelligens.
IoT, Internet of Things. Ett samlingsbegrepp för saker som har en inbyggd elektronik och uppkoppling. På svenska ”sakernas internet”.
8
2020/21:FPM106
Maskininlärning. Ett område inom artificiell intelligens. Maskininlärning innebär att en dator lär sig utifrån data.
Maskinprodukter. Produkter som omfattas av den nya förordningen om maskiner (machinery products).
9