Regeringskansliet
Faktapromemoria 2020/21:FPM33
Ändringar i Århusförordningen | 2020/21:FPM33 |
Miljödepartementet
Dokumentbeteckning
COM(2020) 642 final
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1367/2006 av den 6 september 2006 om tillämpning av bestämmelserna i Århuskonventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor på gemenskapens institutioner och organ
COM(2020) 643 final
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén - Förbättring av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i EU och dess medlemsstater
Sammanfattning
Kommissionen föreslår i COM(2020) 642 final att Århusförordningen ska ändras för att förbättra genomförandet av FN:s ekonomiska kommission för Europas konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor (Århuskonventionen). Förslaget utökar de
1
omfattas förvaltningsåtgärder ”enligt miljörätten”, men i framtiden kommer | 2020/21:FPM33 |
förvaltningsåtgärder som innehåller bestämmelser som till följd av sina | |
effekter kan strida mot miljölagstiftningen att omfattas. Slutligen föreslår | |
kommissionen att utöka tidsramarna för begäran och svar på det | |
administrativa prövningsförfarandet för att säkerställa att välgrundade | |
bedömningar kan göras. Tidsfristerna för |
|
förlängs med två veckor och tidsfristerna för EU:s institutioner förlängs med | |
fyra veckor. | |
Samma dag som kommissionen lade fram sitt förslag om att ändra | |
Århusförordningen lade kommissionen också fram ett meddelande om | |
förbättring av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i EU och dess | |
medlemsstater (COM(2020) 643 final). Syftet med meddelandet är att lyfta | |
fram medlemsstaternas roll inom EU:s övergripande system för tillgång till | |
rättslig prövning i miljöfrågor. Detta system, betraktat i sin helhet, ger enligt | |
kommissionen varje sökande tillgång till en effektiv mekanism för klagomål | |
och prövning i enlighet med kraven i konventionen. Kommissionen lyfter i | |
meddelandet fram hur tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i EU och | |
dess medlemsstater kan förbättras utöver de förslag som framgår av | |
COM(2020) 642 final. I meddelandet redogör kommissionen bland annat för | |
fyra prioriterade åtgärdsområden som kommer leda kommissionens agerande | |
i dess roll som fördragens väktare, inklusive befogenheten att inleda | |
överträdelseförfaranden. Åtgärdsområden kommer enligt kommissionen att | |
spela en viktig roll för att stödja medlemsstaterna i att upprätthålla den | |
nödvändiga normen för nationell tillgång till rättslig prövning. | |
Kommissionen informerar i meddelandet om att den kommer följa hur | |
nationella domstolar säkerställer ett effektivt skydd i miljöfrågor i sina | |
respektive rättsordningar och kommer att vidta åtgärder vid behov. | |
Meddelandet innehåller enbart uppmaningar till medlemsstaterna och | |
prioriteringar som kommissionen avser arbeta utifrån för att förbättra | |
tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor och är inte i sig rättsligt | |
bindande. | |
Regeringen välkomnar kommissionens förslag till ändring av | |
Århusförordningen som syftar till att förbättra genomförandet av | |
Århuskonventionen. Sverige bör dock verka för att säkerställa att förslaget | |
till artikel 2.1 g) inte går längre än vad som krävs enligt Århuskonventionen. |
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Århuskonventionens efterlevnadskommitté har i ett avgörande den 17 mars 2017 i ärendet ACCC/C/2008/32 kommit fram till att EU brister i efterlevnaden av konventionen. Avgörandet avser EU:s institutioner och organs genomförande av konventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning (artiklarna 9.3 och 9.4).
2
På konventionens partsmöte i september 2017 (MoP6) kom parterna inte | 2020/21:FPM33 |
överens om ett ställningstagande till ärende ACCC/C/2008/32. I avsaknad av | |
överenskommelse beslutade partsmötet att i stället skjuta upp diskussionen | |
om utkast till beslut fram till nästa partsmöte (MoP7 planerat till oktober | |
2021). | |
Rådet beslutade den 18 juni 2018 att uppmana kommissionen att senast den | |
30 september 2019 lägga fram en studie om unionens alternativ för att följa | |
upp slutsatserna från efterlevnadskommittén för att utforska olika sätt och | |
möjligheter att efterleva Århuskonventionen, på ett sätt som är förenligt med | |
de grundläggande principerna för unionens rättsordning och med dess system | |
för rättslig prövning (rådets beslut (EU) 2018/881). Studien skulle omfatta | |
konsekvenserna av de olika alternativen vad gäller rättsliga, finansiella och | |
personliga resurser, inbegripet ändring av Århusförordningen. | |
Rådet begärde vidare att kommissionen senast den 30 september 2020, om så | |
är lämpligt med hänsyn till resultaten av studien, ska lägga fram ett förslag | |
till ändring av Århusförordningen eller på annat sätt informera rådet om | |
andra åtgärder som är nödvändiga för uppföljning av studien. Rådet begärde | |
också att kommissionen ska säkerställa att förslaget åtföljs av en | |
konsekvensbedömning. | |
Kommissionen har den 10 oktober 2019 presenterat ”Study on EU | |
implementation of the Aarhus Convention in the area of access to justice in | |
environmental matters” (07.0203/2018/786407/SER/ENV.E.4) och ett s.k. | |
“staff working document” (SWD, 12983/19). Kommissionen har även tagit | |
fram en färdplan (Ares(2020)1406501) om det fortsatta arbetet med att | |
efterleva Århuskonventionens bestämmelser om tillgång till rättslig prövning | |
(artiklarna 9.3 och 9.4). | |
Kommissionen meddelade i den europeiska gröna given (KOM (2019) 640, | |
2019/20:FPM13) att den överväger att ”se över Århusförordningen för att | |
göra det lättare för invånare och |
|
lagligheten i beslut som påverkar miljön att komma åt administrativa och | |
rättsliga granskningar på |
|
för att förbättra möjligheten till rättslig prövning vid nationella domstolar i | |
alla medlemsländer”. | |
Kommissionen publicerade ett förslag till ändring av Århusförordningen den | |
14 oktober 2020. Samma dag lade kommissionen fram ett meddelande om | |
förbättring av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i EU och dess | |
medlemsstater. |
1.2 Förslagets innehåll
COM (2020) 642 innehåller förslag till ändring av förordning (EG) nr 1367/2006 (Århusförordningen) artiklarna 2.1 g, 10.1, 10.2 och 10.3. Förordningen gäller enligt artikel 1.1 gemenskapens institutioner och organ. Medlemsstaternas institutioner och organ omfattas därmed inte av förslaget.
3
2020/21:FPM33
Omfattningen av begreppet förvaltningsåtgärd utvidgas (artikel 2.1 g)
Kommissionen föreslår att definitionen av ”förvaltningsåtgärd” i artikel 2.1 g breddas så att det blir möjligt för
Anpassning av hänvisningarna till miljölagstiftningen till konventionens krav (artikel 2.1 g)
I förslaget till ändringar i artikel 2.1 g klargörs det att förvaltningsåtgärden måste innehålla bestämmelser som till följd av sina effekter kan strida mot miljölagstiftningen i den mening som avses i artikel 2.1 f i förordningen.
Den nuvarande formuleringen i artikel 2.1 g i förordningen gör det möjligt att ompröva förvaltningsåtgärder ”enligt miljörätten”. Det innebär att EU:s institutioner och organ i sina bedömningar av om en åtgärd kan bli föremål för en begäran om intern omprövning som hittills uteslutande har tagit fasta på om förvaltningsåtgärden i fråga var avsedd att bidra till de miljöpolitiska målen, i stället för att fokusera på om den strider mot miljölagstiftningen eller inte.
Det är emellertid nödvändigt att säkerställa att alla åtgärder som inverkar på uppnåendet av de miljöpolitiska målen kan omprövas internt då det är just när det gäller ”miljöfrågor” som tillgången till rättslig prövning enligt artikel 1 i konventionen ska säkerställas, och det är ”på det område som omfattas av konventionen” som EU förband sig att tillämpa ”relevanta
4
För att säkerställa en effektiv tillgång till rättslig prövning är det | därför | 2020/21:FPM33 |
nödvändigt att anpassa definitionen av förvaltningsåtgärder till att också | ||
omfatta åtgärder som inte har antagits enligt miljölagstiftningen, men som | ||
innehåller bestämmelser som till följd av sina effekter kan strida mot EU:s | ||
miljölagstiftning i enlighet med artikel 2.1 f i förordningen. | ||
Detta överensstämmer med hur miljöfrågorna integreras med unionens | ||
politik på andra områden, i enlighet med artikel 11 i |
||
vilken ”miljöskyddskraven ska integreras i utformningen och genomförandet | ||
av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar | ||
utveckling”. | ||
Den interna omprövningsmekanismens räckvidd måste vara förenlig med | ||
artikel 9.3 i konventionen, som hänvisar till åtgärder ”som strider mot [...] | ||
miljölagstiftningen”. Således är det frågan om huruvida en åtgärd strider mot | ||
EU:s miljölagstiftning som är det avgörande kriteriet när det gäller att | ||
fastställa de grunder på vilka en intern omprövning kan genomföras. | ||
När det gäller att fastställa vad som menas med EU:s miljölagstiftning | ||
innehåller artikel 2.1 f i den befintliga förordningen en bred definition av | ||
”miljörätt”. Enligt denna avses med miljörätt |
||
oberoende av dess rättsliga grund, bidrar till att uppnå målen i [unionens] | ||
miljöpolitik enligt fördraget: att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda | ||
människors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt samt främja | ||
åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala | ||
miljöproblem”. | ||
Kommissionen föreslår att det särskilt ska fastställas i förordningen att den | ||
sökande när grunderna för omprövningen anges bör visa på vilket sätt | ||
förvaltningsåtgärden strider mot EU:s miljölagstiftning. Enligt EU- | ||
domstolens rättspraxis är ”den som ansöker om intern omprövning av en | ||
förvaltningsåtgärd enligt miljörätten, för att ange grunderna för | ||
omprövningen på det sätt som krävs, [...] skyldig att ange de väsentliga | ||
faktiska omständigheter eller rättsliga argument som kan ge upphov till | ||
trovärdiga tvivel, det vill säga allvarliga tvivel, beträffande den bedömning | ||
som unionsinstitutionen eller unionsorganet har gjort i den aktuella | ||
handlingen” (mål |
||
Utökade tidsfrister för det interna omprövningsförfarandet (artiklarna 10.1 | ||
10.2 och 10.3) | ||
Enligt förslaget utökas tidsfristerna för det interna omprövningsförfarandet | ||
för att säkerställa att välgrundade bedömningar kan göras. Tidsfristerna för | ||
EU:s institutioner förlängs med fyra veckor. Den extra tid som de icke- | ||
statliga organisationerna får till sitt förfogande bör enligt kommissionen göra | ||
det möjligt för dem att sammanställa faktabaserade och rättsliga | ||
argumentationsunderlag när de ifrågasätter förvaltningsåtgärder | och | |
5 |
försummelser som strider mot EU:s miljölagstiftning. Genom att den tid som | 2020/21:FPM33 |
EU:s institutioner och organ har till sitt förfogande för att lämna ett svar | |
förlängs bör de enligt kommissionen kunna genomföra mer ingående | |
granskningar. De utökade tidsfristerna bör också förstärka den rätt till god | |
förvaltning som fastställs i artikel 41 i EU:s stadga om de grundläggande | |
rättigheterna. | |
Meddelandet om förbättring av tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor i | |
EU och dess medlemsstater (COM(2020)643 final) | |
Såväl EU som dess medlemsstater är parter till Århuskonventionen. | |
Kommissionen redogör i meddelandet att skyldigheten att följa konventionen | |
därför åligger både EU och dess medlemsstater. Kommissionen lyfter bland | |
annat fram att tillgången till rättslig prövning i nationella domstolar är | |
nödvändig för att EU:s allmänna system för tillgång till rättslig prövning ska | |
fungera i miljöfrågor, jfr. artikel 4.3 och 19.1 |
I meddelandet uppmanar kommissionen medlemsstaterna att i högre grad genomföra tillämplig
-Medlemsstaterna ska säkerställa ett korrekt införlivande av EU:s sekundärrätt som gäller EU:s miljölagstiftning som innehåller bestämmelser om tillgång till rättslig prövning.
-EU:s medlagstiftare Europaparlamentet och rådet ska inkludera bestämmelser om tillgång till rättslig prövning i EU:s lagstiftningsförslag som lagts fram av kommissionen för ny eller reviderad
-Medlemsstaterna ska se över sina egna nationella lagstiftnings- och regleringsbestämmelser i syfte att undanröja eventuella hinder för tillgång till rättslig prövning, t.ex. begränsningar för talerätt eller oproportionerliga kostnader.
-Nationella domstolars skyldighet att garantera enskilda personers och
Det första, tredje och fjärde åtgärdsområdena ovan kommer att leda kommissionens agerande i dess roll som fördragens väktare, inklusive befogenheten att inleda överträdelseförfaranden. EU:s lagstiftningsåtgärder under det andra prioriterade området ovan kommer enligt kommissionen att spela en viktig roll för att stödja medlemsstaterna i att upprätthålla den nödvändiga normen för nationell tillgång till rättslig prövning. När det gäller de nationella domstolarna kommer kommissionen att noga följa hur nationella domstolar, inbegripet högsta domstolar säkerställer ett effektivt
6
rättsligt skydd i miljöfrågor i sina respektive rättsordningar och kommer att | 2020/21:FPM33 |
vidta åtgärder vid behov. | |
Meddelandet innehåller enbart uppmaningar till medlemsstaterna och | |
prioriteringar som kommissionen avser att arbeta utifrån för att förbättra | |
tillgången till rättslig prövning i miljöfrågor och är inte i sig rättsligt | |
bindande. |
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Sverige har genomfört Århuskonventionens krav på tillgång till rättslig prövning bland annat genom bestämmelser i miljöbalken. I miljöbalken fastställs dels kriterier för vilka organisationer som har rätt att överklaga, dels vilka typer av beslut som organisationerna kan överklaga. Enligt 16 kap. 13 § miljöbalken omfattar klagorätten överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt miljöbalken, beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken eller beslut om tillsyn enligt 10 kap. miljöbalken eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. När det gäller tillsynsbeslut enligt 10 kap. miljöbalken omfattar överklagandemöjligheten även fall när tillsynsmyndigheten inte ingriper i ett ärende (så kallade nollbeslut). Rätt för miljöorganisationer att klaga på vissa tillståndsbeslut finns även i viss speciallagstiftning.
I rättspraxis har miljöorganisationer i flera fall getts klagorätt i andra situationer än de som särskilt räknas upp i 16 kap. 13 § miljöbalken. Detta med hänvisning till Århuskonventionen och unionsrätten. Högsta domstolen har i rättsfallet NJA 2012 s. 921 uttalat att tillämpningen av 16 kap. 13 § miljöbalken ska vara generös och ske med beaktande av Århuskonventionen och bestämmelsens bakomliggande syfte, det vill säga att ge miljöorganisationer en omfattande och lättillgänglig möjlighet att överklaga. Högsta domstolen har även uttalat att avgörande för vilka beslut som omfattas av klagorätten är om den bestämmelse som är aktuell på något sätt är relaterad till miljön (Ö
7
Som det framgår av COM(2020) 643 final har kommissionen tagit fram | 2020/21:FPM33 |
prioriterade åtgärdsområden för att säkerställa att medlemsstaterna efterlever | |
sina |
|
några nya skyldigheter för medlemsstaterna, kan det inte uteslutas att | |
kommissionen i större grad än vad som har varit fram till nu kommer granska | |
hur Sverige efterlever sin skyldighet vad gäller att säkerställa ett effektivt | |
rättsligt skydd i miljöfrågor. | |
Det är regeringens bedömning att Sverige efterlever sina åtaganden enligt | |
Århuskonvention och att förslaget eller meddelandet inte innebär ett behov | |
av att ändra svenska regler om tillgång till rättslig prövning på miljöområdet. | |
Då förslaget och meddelandet har tagits fram för att säkerställa att EU och | |
dess medlemsstater efterlever sina skyldigheter enligt Århuskonventionen, | |
samt att regeringen bedömer att Sverige redan efterlever sina åtaganden | |
enligt Århuskonvention förväntas dock inte kommissionens eventuella ökade | |
insatser på området få några konsekvenser på svensk lagstiftning. |
1.4 Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Kommissionen bedömde konsekvenser och alternativ i en studie från 2019 (07.0203/2018/786407/SER/ENV.E.4). I denna identifierades inte några nämnvärda sociala konsekvenser för sysselsättning, arbetsförhållanden och
inkomstfördelning eller socialt skydd och inkludering. Lagstiftningsinitiativet förväntas inte heller få några betydande ekonomiska konsekvenser, bortsett från en ökad administrativ börda för EU- institutionerna och domstolen till följd av att antalet ärenden väntas öka. Enligt studien går det inte att komma till rätta med de brister som identifierades efter en genomgång av Århuskonventionens efterlevnadskommittés slutsatser i ärendet ACCC/C/2008/32 utan att ändra Århusförordningen. Under hänvisning till verktyg 9 för bättre lagstiftning anser kommissionen därför att det inte är nödvändigt att ta fram en konsekvensbedömning av förslaget.
Då förslaget inte kommer påverka svensk lagstiftning är det regeringens bedömning att förslaget inte förväntas få några budgetära konsekvenser för svensk del.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
För Sverige är det viktigt att EU och dess medlemsstater efterlever sina internationella åtaganden. Förslaget avser ändringar i Århusförordningen som anses nödvändiga för att efterleva Århuskonventionen. Regeringen är därför positiv till att kommissionen har lagt fram förslaget till ändring av Århusförordningen. Regeringen anser det angeläget att kommissionen följer upp kommitténs ställningstagande i ärendet ACCC/C/2008/32. Det är
8
regeringens preliminära bedömning att genomförandet av förslaget och de | 2020/21:FPM33 |
prioriterade åtgärdsområden som kommissionen presenterade i meddelandet | |
tillsammans är nödvändigt, men också tillräckligt för att EU ska anses | |
efterleva konventionen på de områden som lyfts av Århuskonventionens | |
efterlevnadskommitté i ärendet ACCC/C/2008/32. | |
Mot denna bakgrund välkomnar regeringen kommissionens förslag till | |
ändring av Århusförordningen som syftar till att förbättra genomförandet av | |
Århuskonventionen. Sverige bör dock verka för att säkerställa att förslaget | |
till artikel 2.1 g) inte går längre än vad som krävs enligt Århuskonventionen. |
2.2 Medlemsstaternas ståndpunkter
Kommissionen redogjorde för sitt förslag i rådsarbetsgruppgen för miljö den 21 oktober 2020. Medlemsstaterna som yttrade sig vid eller efter mötet angav som sin preliminära ståndpunkt att de välkomnade förslaget. Några medlemsstater efterfrågade fler konkreta exempel på vilka förvaltningsåtgärder som omfattas av förslaget. En analys av förslaget från rådets rättstjänst har också efterfrågats.
2.3Institutionernas ståndpunkter
-
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
-
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Rättslig grund för förslaget är artikel 192.1 i
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Unionen har inte exklusiv behörighet på miljöområdet och förslaget kan därför bli föremål för en subsidiaritetsprövning. Såväl EU som samtliga EU:s medlemsstater är i dag parter till Århuskonventionen. EU:s skyldighet att efterleva konventionen följer av artikel 216
9
enligt artikel 1.1 gemenskapens institutioner och organ. Syftet med förslaget | 2020/21:FPM33 |
kan enbart nås på |
|
förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. | |
Kommissionen bedömer vidare att förslaget inte går utöver det som är | |
nödvändigt för att uppnå överensstämmelse med de relevanta | |
bestämmelserna i Århuskonventionen. Kommissionen hänvisar i COM(2020) | |
642 final till slutsatserna i rapporten och den bifogade studien som grund för | |
sitt förslag. Kommissionen gör bedömningen att det inte finns några | |
alternativ för att säkra att EU efterlever sina åtaganden enligt | |
Århuskonventionen vad gäller Århuskonventionens efterlevnadskommittés | |
slutsatser i ärendet ACCC/C/2008/32. | |
Regeringen delar kommissionens bedömning att förslaget är förenligt med | |
subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. |
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslaget kommer att behandlas i rådsarbetsgrupp under november och december 2020 med avsikt att nå en allmän inriktning för förslaget i december.
4.2Fackuttryck/termer
Ej relevant.
10