Regeringskansliet
Faktapromemoria 2019/20:FPM64
Meddelande om god förvaltning på | 2019/20:FPM64 |
skatteområdet | |
Finansdepartementet | |
Dokumentbeteckning
KOM(2020) 313
Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om god förvaltning på skatteområdet i och utanför EU.
Sammanfattning
Kommissionen har publicerat ett meddelande om god förvaltning på skatteområdet i och utanför EU. Meddelandet är en del av ett paket för rättvis och enkel beskattning. Paketet omfattar, utöver meddelandet, en handlingsplan för rättvis och enkel beskattning till stöd för återhämtningen efter
I meddelandet behandlas en reformering av uppförandekoden för företagsbeskattning, en översyn av kodgruppens arbete med EU:s förteckning över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet och förbättrade åtgärder för att stärka god förvaltning på skatteområdet. Meddelandet innehåller även en beskrivning av EU:s arbete med partnerländer när det gäller god förvaltning på skatteområdet och kommissionens fortsatta arbete inom detta område.
Uppförandekoden och dess högnivågrupp är viktiga instrument i arbetet mot skadlig skattekonkurrens. Det är vidare viktigt att stärka internationella påtryckningar mot icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. Regeringen är därför överlag positiv till innehållet i meddelandet. Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att uppförandekodgruppens mandat även fortsättningsvis ska omfatta frågor som rör företagsbeskattning. När åtgärder på skatteområdet vidtas är det vidare viktigt att medlemsstaterna ges ett visst mått av flexibilitet och att åtgärderna liknar redan förekommande åtgärder eller i vart fall passar in i de nationella skattesystemen. Regeringen anser att
frågan om ytterligare åtgärder mot skatteundandragande är en angelägenhet för respektive medlemsstat och inte en fråga för uppförandekodgruppen. Regeringen stödjer inte en övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet på skatteområdet, vare sig generellt eller i enstaka fall.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Paketet är en del i kommissionens långtidsplanering. Av kommissionens meddelande i maj 2020 (EU vid ett vägskäl – bygga upp och bygga nytt för nästa generation, COM(2020) 456 final) framgår att kommissionen avser att vidta kraftfullare åtgärder mot skattebedrägerier och andra otillbörliga metoder för att hjälpa medlemsländerna att generera de skatteintäkter de behöver. I meddelandet framhålls också att förenklad beskattning kan förbättra företagsklimatet och bidra till ekonomisk tillväxt. Paketet innehåller åtgärder som syftar till att åstadkomma detta.
1.2Förslagets innehåll
I meddelandet behandlas en reformering av uppförandekoden för företagsbeskattning, en översyn av uppförandekodgruppens arbete med EU:s förteckning över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet och förbättrade motåtgärder för att stärka god förvaltning på skatteområdet. Meddelandet innehåller även en beskrivning av EU:s arbete med partnerländer vad avser god förvaltning på skatteområdet och kommissionens fortsatta arbete inom detta område.
1.2.1Reformering av uppförandekoden för företagsbeskattning
I december 1997 antog rådet en resolution om en uppförandekod för företagsbeskattning. Syftet med koden är att motverka skadlig skattekonkurrens inom bolagsskatteområdet. En särskild högnivågrupp inom rådet har inrättats för att genomföra uppförandekodens principer. Varje halvår rapporterar uppförandekodgruppen till rådet om sitt arbete under respektive ordförandeskap. Rapporten godkänns sedan av rådet.
Uppförandekoden för företagsbeskattning tar sikte på ”skatteåtgärder” inom bolagsskatteområdet (dvs. direkt skatt) – i lagar, andra författningar eller administrativ praxis – som har eller kan få betydande inverkan på var inom gemenskapen ekonomisk verksamhet förläggs. Skatteåtgärder som innebär en påtagligt lägre effektiv beskattningsnivå än den som normalt tillämpas i medlemsstaten i fråga anses potentiellt skadliga och omfattas därför av koden.
Enligt koden åtar sig medlemsstaterna att inte införa nya skadliga skatteåtgärder, s.k. frysning (standstill) samt att se över nuvarande
bestämmelser och gällande praxis och avveckla de skatteåtgärder som gruppen anser skadliga, s.k. avveckling (rollback).
Förutom det pågående arbetet med frysning och avveckling av skadliga skatteåtgärder arbetar uppförandekodgruppen med frågor som ingår i ett flerårigt arbetspaket som antogs av rådet i juni 2018. Enligt detta arbetspaket ska gruppen fortsätta sitt arbete med tredjeländer och med att motverka skattemissbruk. Frågorna om tredje länder handlar om att försöka utvidga uppförandekodens tillämpningsområde även utanför EU:s gränser så att inte heller dessa länder ägnar sig åt skadlig skattekonkurrens. Här bör särskilt noteras att uppförandekodgruppen har fått ett särskilt mandat från rådet att arbeta med att ta fram en
Kommissionen konstaterar att arbetet i uppförandekodgruppen har varit framgångsrikt men anser samtidigt att uppförandekoden behöver reformeras och moderniseras för att hantera nya utmaningar i och med att konkurrensen på skatteområdet har förändrats i flera avseenden sedan medlemsstaterna enades om innehållet i uppförandekoden i december 1997.
För att uppnå ett så ambitiöst och effektivt resultat som möjligt är det enligt kommissionen viktigt att reformen läggs fram vid rätt tidpunkt. Inom OECD pågår ett arbete med att reformera den internationella företagsbeskattningen som skulle kunna påverka skattekonkurrens i framtiden. Det handlar om arbetet med att hantera digitaliseringens utmaningar på skatteområdet och särskilt om att införa regler om minimibeskattning. Om minimibeskattning blir en global standard kommer det att finnas ett golv för hur låg beskattning som accepteras. Detta måste integreras i reformen av uppförandekoden. Om det inte skulle bli någon global konsensus om minimibeskattning, anser kommissionen att en sådan ändå behöver introduceras i koden som en EU- standard.
Kommissionen anser även att uppförandekodens tillämpningsområde och kriterier behöver ses över. Det handlar bl.a. om att utvidga tillämpningsområdet till att omfatta den generella utformningen av nationella skattesystem och till andra former av låg beskattning än företagsbeskattning (t.ex. medborgarskapsupplägg, s.k. gyllene visa). Dessutom bör koden säkerställa att samma krav ställs på medlemsstater som på tredjelandsjurisdiktioner. Tredjelandsjurisdiktioner med noll eller ingen beskattning måste införa krav på ekonomisk substans och transparens för att inte hamna på EU:s förteckning över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. Motsvarande krav bör formaliseras i uppförandekoden.
Vidare anser kommissionen att styrningen av uppförandekoden bör förbättras. Öppenheten i arbetet har blivit bättre men kan förbättras ytterligare. Gruppen skulle också kunna introducera beslutsfattande med kvalificerad majoritet för att snabba på beslutsfattandet samt överväga effektiva åtgärder för medlemsstater som inte följer gruppens beslut inom utsatt tid.
Kommissionen anser att uppförandekodgruppen kan börja diskutera förslagen i avvaktan på resultatet av det internationella arbetet. Enligt OECD:s interna arbetsplan bör det finnas tillräcklig klarhet avseende resultatet vid utgången av 2020. Kommissionen avser att arbeta med medlemsstaterna för att ta fram en konkret plan för att reformera uppförandekoden.
1.2.2Översyn av
I maj 2016 antog Ekofinrådet slutsatser om en extern strategi och åtgärder mot missbruk av skatteavtal. I slutsatserna gavs uppförandekodgruppen ett mandat att arbeta med frågan om att upprätta en
Under 2018 uppdaterades listan och den särskilda bilagan flera gånger, bl.a. eftersom ytterligare jurisdiktioner hade gjort meningsfulla åtaganden på hög politisk nivå om att åtgärda identifierade problem. Uppförandekodgruppen utvärderade under 2018 och början av 2019 hur de övervakade jurisdiktionerna hade genomfört sina åtaganden att åtgärda problem inom angivna tidsgränser. Vid
När det gäller det geografiska tillämpningsområdet för listan är det baserat på en objektiv resultattavla med indikatorer som togs fram av kommissionen.
De minst utvecklade länderna exkluderades vid listningsprocessen med hänsyn till deras begränsade möjligheter att uppfylla kriterierna inom aktuella tidsfrister. Av samma skäl har uppförandekodgruppen gett viss flexibilitet för utvecklingsländer utan finansiella centra avseende kriterier och tidsgränser för implementering. Gruppen har uttryckt önskemål om att se över det geografiska tillämpningsområdet mot bakgrund av erfarenheter sedan listan upprättades. För att underlätta detta arbete kommer kommissionen att uppdatera den ursprungliga resultattavlan i slutet av året med beaktande av senaste data och den internationella utvecklingen avseende global ekonomi och skattepolitik.
Vidare anser kommissionen att gruppen även behöver se över kriterierna för listning (dvs. kriterierna för god förvaltning på skatteområdet som jurisdiktionerna behöver uppfylla för att inte hamna på listan). Gruppen bör bl.a. överväga om alla kriterier är relevanta för alla jurisdiktioner med hänsyn till vilken risk deras ekonomiska och skattemässiga miljö utgör. Det finns redan vissa skillnader i hur kriterierna tillämpas. Utvecklingsländer utan finansiella centra behöver t.ex. inte implementera den internationella standarden för automatiskt informationsutbyte avseende finansiella konton. Kriterierna bör även ses över så att de är uppdaterade med hänsyn till den senaste internationella utvecklingen avseende arbetet med att bekämpa skatteflykt och skatteundandragande, bl.a. ett framtida kriterium för verklig huvudman. Även det internationella arbetet med att möta digitaliseringens utmaningar på skatteområdet behöver beaktas. Detta gäller särskilt om global konsensus uppnås avseende minimibeskattning. Slutligen är det viktigt att noga övervaka de jurisdiktioner som redan har ansetts uppfylla kraven på god förvaltning på skatteområdet så att reformer implementeras och nya skadliga skatteåtgärder inte införs.
Kommissionen anser att det är viktigt att stärka transparens och ansvarsutkrävande. Arbetet med listan har inneburit en regelbunden dialog mellan EU och tredjelandsjurisdiktioner om god förvaltning på skatteområdet. Denna process bör förstärkas ytterligare. Kommissionen kommer därför att etablera ett årligt möte för jurisdiktionerna där frågor kring listan kan diskuteras och jurisdiktionerna kan dela med sig av erfarenheter och bästa praxis. Kommissionen vill även ha en dialog med jurisdiktionerna för att identifiera oro från jurisdiktioner hänförlig till exempelvis användandet av nationella listor parallellt med EU:s listningsprocess. Kommissionen vill ha en diskussion med medlemsstaterna om hur man bättre kan koordinera nationella åtgärder med EU:s listningsprocess. Vidare avser kommissionen att regelbundet informera Europaparlamentet och civilsamhället om arbetet med listan.
Kommissionen vill också stärka god förvaltning på skatteområdet i tredjelandsavtal och utvidga dialogen med tredjeländer till att även avse miljöskatter. En klausul om god förvaltning på skatteområdet i internationella avtal är en viktig del i arbetet med att främja en rättvis beskattning. Utformningen av klausulen uppdaterades i maj 2018 för att
täcka samtliga kriterier som ingår i arbetet med listan. Kommissionen använder sig av den uppdaterade klausulen i nya och pågående förhandlingar och kommer att fortsätta att insistera på att klausulen ska ingå i alla relevanta framtida förhandlingar om internationella avtal. Länder som inte vill ta in sådana klausuler kan granskas i arbetet med listan. Kommissionen har därutöver för avsikt att utvidga dialogen med tredjeländer till att även avse frågor kring miljöskatter.
1.2.3Förbättrade åtgärder för att stärka god förvaltning på skatteområdet
Inom ramen för arbetet med
När det gäller främjandet av god skatteförvaltning genom
Kommissionen ser också behov av att stärka motåtgärder mot icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. I december 2017 enades medlemsstaterna om att vidta åtminstone en administrativ åtgärd på skatteområdet mot listade jurisdiktioner. Medlemsstaterna har därefter fortsatt att diskutera ytterligare koordinering av motåtgärder. I december 2019 enades medlemsstaterna om riktlinjer om motåtgärder. I detta ingick att medlemsstaterna skulle genomföra åtminstone en lagstiftningsåtgärd som ingick i en verktygslåda med åtgärder fr.o.m. den 1 januari 2021. Uppförandekodgruppen kommer att utvärdera de implementerade motåtgärderna och diskutera behov av ytterligare koordinering 2022. Kommissionen anser att det medlemsstaterna
enats om går i rätt riktning men saknar tillräcklig ambition. Om det skulle visa sig att tillvägagångssättet med en verktygslåda inte är tillräckligt effektiv, kommer kommissionen att överväga att lägga fram ett lagstiftningsförslag om koordinerade motåtgärder.
1.2.4Stödja partnerländer vad avser god förvaltning på skatteområdet
EU har under flera år stöttat partnerländer så att de kan förbättra sin resursmobilisering och implementera rättvisa, transparenta och effektiva skattesystem. EU har inom ramen för Addis Tax Initiative åtagit sig att öka både sitt monetära och sitt tekniska stöd för inhemsk resursmobilisering i utvecklingsländer. Det monetära och tekniska stödet är avgörande för att hjälpa länder med begränsade resurser. Kommissionen har också analyserat möjliga spill
Kommissionen anser att man behöver stärka partnerskap och internationellt samarbete. Kommissionen avser därför att lägga ännu mera kraft på god skatteförvaltning och initiativ som syftar till att öka inhemsk resursmobilisering i partnerländerna. Kommissionen arbetar aktivt med att planera arbetet i Addis Tax Initiative efter 2020. Arbetet bör enligt kommissionen ansluta till hållbarhetsmålen enligt Agenda 2030. Arbetet med att stärka god skatteförvaltning i utvecklingsländerna bör ske i nära samarbete med OECD, FN, IMF, Världsbanken och andra internationella aktörer. Kommissionen kommer att fortsätta att uppmuntra medlemsstaterna att bidra med teknisk expertis till partnerländerna, exempelvis via Technical Assistance and Information Exchange Instrument (TAIEX).
Utvecklingsländer bör enligt kommissionen integreras i det globala skatteramverket. En förutsättning för ett effektivt arbete med att stödja utvecklingsländer att bekämpa skatteflykt och skatteundandragande är att länderna har ett ägandeskap. EU har därför stöttat utvecklingsländers deltagande i internationella skattefora. Kommissionen kommer att fortsätta detta arbete.
Kommissionen anser att policyagendan bör vidgas så att även andra skattefrågor kan kopplas samman med god förvaltning på skatteområdet, exempelvis grön beskattning, beskattning av den digitala ekonomin samt möjliga reformer inom det bolagsskatterättsliga området. Även kopplingen mellan handelspolitik, intäktsprioritering och andra politikområden behöver analyseras. EU bör hjälpa utvecklingsländer som vill ta bort hinder för företagande och sänka avgifter genom att identifiera andra hållbara intäkter och förbättra skatte- och tullförfarande. Kommissionen avser följa upp
förslaget om “New Neighbourhood, Development and International Cooperation Instrument”.
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Uppförandekoden för företagsbeskattning är inte en rättsakt utan grundar sig på en politisk överenskommelse mellan regeringarna i medlemsstaterna. Det finns inte något i meddelandet som påverkar gällande svenska regler.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Uppförandekodgruppens arbete har inte några budgetära konsekvenser eller konsekvenser för den administrativa bördan för myndigheter. Om eventuella merkostnader uppstår för berörda myndigheter ska dessa hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Uppförandekoden och dess högnivågrupp är viktiga instrument i arbetet mot skadlig skattekonkurrens. Regeringen anser att det är viktigt att gruppens arbete med avveckling och frysning av skadliga skatteåtgärder fortsätter utifrån kodens principer samt att framsteg görs i gruppens arbete med frågor som ingår i arbetspaketet. I detta ingår att verka för att principerna sprids även utanför EU:s gränser för att se till att inte heller länder utanför EU ägnar sig åt skadlig skattekonkurrens. Det är viktigt att stärka internationella påtryckningar mot icke samarbetsvilliga jurisdiktioner. Regeringen stöder därför arbetet med en gemensam
Regeringen anser att utgångspunkten bör vara att uppförandekodgruppens mandat även fortsättningsvis ska omfatta frågor som rör företagsbeskattning. Det finns skäl som talar för att ändra mandatet så att det täcker samtliga kriterier för rättvis beskattning som används i arbetet med
Regeringen stödjer ansatsen vad avser arbetet med EU:s förteckning över icke samarbetsvilliga jurisdiktioner på skatteområdet. Även här är det viktigt att följa den internationella utvecklingen för att se om den föranleder behov av ändring av kriterierna för god förvaltning på skatteområdet som jurisdiktioner måste uppfylla för att inte hamna på förteckningen.
När det gäller frågan om lämpliga motåtgärder har processen för att upprätta förteckningen och förteckningen i sig tillsammans med motåtgärder utanför skatteområdet en avhållande effekt. När åtgärder på skatteområdet vidtas är
det viktigt att medlemsstaterna ges ett visst mått av flexibilitet och att åtgärderna liknar redan förekommande åtgärder eller i vart fall passar in i de nationella skattesystemen. Regeringen anser att frågan om ytterligare åtgärder mot skatteundandragande är en angelägenhet för respektive medlemsstat och inte en fråga för uppförandekodgruppen.
Regeringen stödjer inte en övergång till beslutsfattande med kvalificerad majoritet på skatteområdet, vare sig generellt eller i enstaka fall. Arbetet i uppförandekodgruppen utgör vidare ett samarbete mellan regeringarna i EU:s medlemsstater och lämpar sig inte heller av detta skäl för ett sådant beslutsfattande.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Det finns olika uppfattningar i uppförandekodgruppen om behovet av att ändra mandatet. Flertalet medlemsstater anser att mandatet i vart fall bör ändras så att det täcker samtliga kriterier för rättvis beskattning som används i arbetet med
2.3Institutionernas ståndpunkter
Kommissionens ståndpunkt framgår av meddelandet. I övrigt inte aktuellt i nuläget.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Meddelandet innehåller inte några förslag som behöver remitteras utan endast kommissionens uppfattning i ett antal icke lagstiftande frågor.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Uppförandekoden är inte en rättsakt, utan ett politiskt åtagande. Inte heller stödet till partnerländerna utgör någon rättsakt utan är likt uppförandekoden ett politiskt åtagande. Någon rättslig grund finns därför inte för frågorna i detta meddelande. Annars beslutas skattefrågor med enhällighet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
När det gäller frågan om kvalificerad majoritet hänvisas till Faktapromemoria 2018/19:FPM32, Meddelande om ett förändrat beslutsfattande för EU:s skattepolitik. I övrigt inte aktuellt eftersom övriga frågor inte är rättsakter.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Arbetet om uppförandekoden kommer fortsättningsvis att diskuteras i uppförandekodgruppen och högnivågruppen för skattefrågor under det tyska ordförandeskapet.
4.2Fackuttryck/termer