Regeringskansliet
Faktapromemoria 2020/21:FPM15
Marknader för kryptotillgångar och en 2020/21:FPM15 pilotregim för distribuerad databasteknik
Finansdepartementet
Dokumentbeteckning
COM(2020) 593
Proposal for a Regulation on Markets in
COM(2020) 594
Proposal for a Regulation on a pilot regime for market infrastructures based on distributed ledger technology
Sammanfattning
Kommissionen presenterade den 24 september 2020 ett förslag till förordning om marknader för kryptotillgångar (Markets in Crypto Assets, härefter
Syftet med
Förslaget till förordning om inrättande av en pilotregim för infrastruktur med distribuerad databasteknik (härefter
Regeringen är positiv till kommissionens arbete med att skapa en enhetlig reglering på en i dag oreglerad del av finansmarknaderna. Regeringen välkomnar en reglering som främjar ansvarsfull innovation, utveckling och konkurrens samt underlättar små och medelstora företags möjligheter att hitta finansiering och att växa. En sådan reglering ska dock beakta finansiell stabilitet, konsument- och investerarskydd och att risker för regelarbitrage kan uppstå.
Regeringen kommer i förhandlingarna att verka för ett regelverk som skapar tydlighet i EU:s regelverk för finansiella tjänster, bidrar till finansiell stabilitet och ett högt konsument- och investerarskydd samtidigt som förtroendet för finansmarknaderna stärks. Regeringen kommer att verka för att eventuella förhöjda risker för penningtvätt och finansiering av terrorism till följd av den nya regleringen ska kunna uppmärksammas och hanteras på ett effektivt sätt.
Regeringen kommer slutligen att verka för en proportionerlig och ändamålsenlig tillståndsgivning och tillsyn.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
De båda förordningarna,
Kommissionens förslag grundar sig på råd från Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och Europeiska bankmyndigheten (Eba) samt konsultationer med externa intressenter. Kommissionen har även beaktat det arbete på området som utförts av de europeiska tillsynsmyndigheterna
Övriga delar av paketet om digital finansiering behandlas i FaktaPM 2020/21:FPM12, 2020/21:FPM13, 2020/21:FPM14 och 2020/21:FPM16.
1.1.1Särskilt angående
En relativt ny typ av kryptotillgång –
Vid
1.1.2Särskilt angående infrastruktur med distribuerad databasteknik
Användningen av infrastruktur med distribuerad databasteknik är i dag begränsad på finansmarknaderna. Anledningen till detta uppges vara regelhinder och rättsosäkerhet då EU:s befintliga regelverk för finansiella tjänster inte är utformat med tanke på denna teknik. Genom att införa en pilotregim för distribuerad databasteknik vill kommissionen säkerställa att EU:s regelverk för finansiella tjänster är innovationsvänligt och göra det möjligt för företag att dra nytta av denna teknik, främst inom handel och avveckling.
Förslaget innebär att aktörer som använder infrastruktur med distribuerad databasteknik ska kunna ansöka om undantag från vissa krav som följer av EU:s finansmarknadsreglering för att kunna testa sin verksamhet på marknaden samtidigt som de övervakas av tillsynsmyndigheterna. Förslaget är nära sammanlänkat med
Kommissionens förslag till ändring av direktiven 2006/43/EC, 2009/65/EC, 2009/138/EU, 2011/61/EU, EU/2013/36, 2014/65/EU, (EU) 2015/2366 och EU/2016/2341 (KOM(2020) 596) innehåller ändringar i en rad förordningar kopplade till strategin för digital finansiering. Förordningen utökar definitionen av finansiellt instrument enligt Europaparlamentets och rådets direktiv
2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU (härefter MiFID II) till att även omfatta finansiella instrument som utfärdas med distribuerad databasteknik.
1.2Förslagets innehåll
1.2.1
Avdelning I anger tillämpningsområde och definitioner. Alla kryptotillgångar och
Avdelning II reglerar erbjudanden och marknadsföring av övriga kryptotillgångar, dvs. de som inte klassas som
Det är den nationella tillsynsmyndigheten som avgör hur tillgången ska klassificeras och vilken lagstiftning som är tillämplig på respektive tillgång.
Kommissionen har valt ett anmälningsförfarande i stället för ett godkännandeförfarande för dessa tillgångar då innovationstakten på marknaden är mycket hög. Utgivaren ska motivera varför tillgången är just en kryptotillgång och inte ett finansiellt instrument enligt MiFID II eller klassas som elektroniska pengar. Vitboken ska publiceras innan erbjudandet om handel når allmänheten. Vid förändringar som kan få betydande inverkan på ett beslut om att investera i tillgången ska vitboken uppdateras.
Konsumenter fåren ångerrätt som gäller i 14 dagar när de investerar i en kryptotillgång. Ångerrätten gäller dock inte om kryptotillgången godkänns för handel på en handelsplattform för kryptotillgångar.
Avdelning III innehåller bestämmelser om
2)generella krav för alla utgivare av
För att få tillstånd att ge ut
Nationella tillsynsmyndigheter kan vägra godkännande av en utfärdare av
Det ställs höga krav på utgivare av
är: (1) rätt till likviditet; (2) rätt att begära inlösen när värdet på de underliggande tillgångarna varierar avsevärt från referens- eller reservtillgångarnas värde, samt (3) rätt att begära inlösen om en utgivare avslutar sin aktivitet. Det är nationella regler för likvidation – inte resolution – som gäller när en utgivare av
Artikel 39 reglerar när och hur Eba ska klassificera en
Avdelning IV reglerar s.k.
Kriterierna för Ebas klassificering av
Avdelning V innehåller regler för tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar
Avdelning VI hanterar marknadsmissbruk som involverar kryptotillgångar och innehåller förbud mot insiderhandel, olagligt avslöjande av insiderinformation samt marknadsmanipulation.
Avdelning VII behandlar frågan om tillsyn, befogenheter och samarbete mellan nationella tillsynsmyndigheter, Esma och Eba. Anmälan av kryptotillgångsvitbok samt tillståndsgivning sköts av de nationella tillsynsmyndigheterna för samtliga kryptotillgångar och kryptotillgångstjänster. Tillsynen sköts dock olika beroende på instrument och aktör.
För tillsyn över utgivare av
Anledningen till att kommissionen föreslår tillsyn på
Avdelning VIII gäller delegerade akter och i avdelning IX finns övergångsbestämmelser.
1.2.2
Förslaget innebär att aktörer som använder infrastruktur med distribuerad databasteknik kan ansöka om undantag från vissa krav som följer av MiFID II och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (härefter CSDR) för att kunna testa sina aktiviteter på marknaden under mindre strikta regler samtidigt som de övervakas av tillsynsmyndigheter.
På detta sätt vill kommissionen ge marknadsaktörer, tillsynsmyndigheter och lagstiftare verktyg för att identifiera hinder och tillägna sig kunskap för användande av distribuerad databasteknik inom marknadens infrastruktur. Kommissionen kommer även att undersöka hur tekniken kan utnyttjas för att förbättra små och medelstora företags kapitalanskaffning. Pilotregimen ska pågå i sex år och sedan utvärderas.
Syftet med pilotregimen är att utveckla sekundära marknader för ”tokeniserade” finansiella instrument. Företag som vill delta i pilotregimen ska söka godkännande hos den nationella tillsynsmyndigheten. Undantagen är begränsade och förenade med villkor. En förfrågan om att delta bör godkännas så länge signifikanta risker för finansiell stabilitet inte uppstår, att befintliga regelverk kringgås eller investerarskyddet riskeras.
Förslaget berör två typer av infrastruktur:
1.DLT vid multilateral handelsplattform (DLT MTF) enligt MiFID II som drivs av en marknadsoperatör eller ett värdepappersföretag. De
får enbart handla med överlåtbara värdepapper med distribuerad databasteknik och kan tillåtas initial registrering av
2.DLT vid system för värdepappersavveckling enligt CSDR. Drivs av en värdepapperscentral och avvecklar transaktioner av överlåtbara värdepapper med distribuerad databasteknik.
I förslaget finns ett antal begränsningar för att kunna delta i pilotregimen. Överlåtbara värdepapper med distribuerad databasteknik (definierade som ”överförbara värdepapper, utfärdade, överförda och lagrade med hjälp av DLT”) får inte vara likvida. Anledningen till detta är att kommissionen vill möjliggöra innovation samtidigt som den finansiella stabiliteten inte får äventyras. Ett tak är satt för aktier i emittenter med ett marknadsvärde på under 200 miljoner euro. Kommissionen föreslår också ett tak för olika typer av obligationer på maximalt 500 miljoner euro. Det sammanlagda värdet på
Vidare föreslås lättnader från krav på registrering i kontobaserad form, undantag från kravet på bokföring och lagring vid värdepappersavveckling (enligt kommissionens förslag till förordning om digital operationell motståndskraft, KOM(2020) 595), regler om outsourcing, kontantavveckling samt åtkomst via standardlänk.
Det är den nationella tillsynsmyndigheten som föreslås kunna bevilja undantagen, och därmed tillgång till pilotregimen, och den har möjlighet att lägga till ytterligare krav. Godkännandet att ingå i pilotregimen gäller i sex år och kan dras tillbaka om det godkända företaget inte följer reglerna eller att stora risker uppstår. Esma ansvarar för att alla som deltar följer reglerna och respekterar villkoren för piloten. Vidare ska Esma på sin webbplats publicera en lista över de aktörer som fått undantag av sina respektive behöriga tillsynsmyndigheter och vilka undantag som beviljas var och en av dem.
För att minska några av de risker som följer av användandet av DLT ställs ett antal krav på de som vill ingå i pilotregimen. Bland annat ställs krav om att ha en tydlig affärsplan eller skriftlig dokumentation, informationskrav till investerare och en exitstrategi om pilotregimen skulle avbrytas, tillståndet att delta i pilotregimen eller vissa av de undantag som beviljats skulle dras tillbaka. Företagen ska rapportera sina aktiviteter till den nationella tillsynsmyndigheten och Esma var sjätte månad. Esma ska ta fram en årlig rapport över pilotregimen och en slutlig rapport när pilotregimen upphör. Kommissionen kommer sedan avgöra om pilotregimen ska förlängas, utvidgas till andra finansiella instrument eller avslutas.
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Eftersom den föreslagna regleringen är i form av en förordning ska den inte genomföras i svensk rätt. Svensk lagstiftning kan dock behöva anpassas till
följd av följdändringar i vissa direktiv som framgår av kommissionens förslag KOM(2020) 596.
Sverige har ingen specifik nationell reglering för utgivare eller tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar, förutom sådan verksamhet som träffas av regelverket om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Däremot kan utgivare och tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar i vissa fall omfattas av andra regelverk på finansmarknadsområdet, däribland MiFID II som införlivats med svensk rätt huvudsakligen genom lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden,
För svensk del antas endast ett mindre antal företag kunna komma i fråga för deltagande i
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Förslagen kommer att medföra kostnader och en ökad administrativ börda dels för nationella tillsynsmyndigheter, dels för de europeiska tillsynsmyndigheterna Esma och Eba. Storleken och fördelningen av dessa kostnader beror på utformningen av de krav som kommer att ställas på utgivare och tillhandahållare av tjänster för kryptotillgångar, och till dem relaterade övervakningsuppgifter.
För
Förslagen kräver ytterligare analys för att bedöma den administrativa bördan för berörda myndigheter i Sverige. Regeringen anser att eventuella kostnader för berörda myndigheter, statsbudgeten i övrigt samt
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen är positiv till kommissionens arbete med att skapa en enhetlig reglering på en i dag oreglerad del av finansmarknaderna. Regeringen välkomnar en reglering som främjar ansvarsfull innovation, utveckling och konkurrens samt underlättar små och medelstora företags möjligheter att hitta finansiering och att växa. En sådan reglering ska dock beakta finansiell stabilitet, konsument- och investerarskydd och att risker för att regelarbitrage kan uppstå.
Regeringen kommer i förhandlingarna att verka för ett regelverk som skapar tydlighet i EU:s regelverk för finansiella tjänster, bidrar till finansiell stabilitet och ett högt konsument- och investerarskydd samtidigt som förtroendet för finansmarknaderna stärks. Regeringen kommer att verka för att eventuella förhöjda risker för penningtvätt och finansiering av terrorism till följd av den nya regleringen ska kunna uppmärksammas och hanteras på ett effektivt sätt.
Regeringen kommer slutligen att verka för en proportionerlig och ändamålsenlig tillståndsgivning och tillsyn.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Övriga medlemsstaters ståndpunkter är ännu inte kända.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Institutionernas ståndpunkter är ännu inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Flera myndigheter, organisationer och företag har inbjudits att lämna synpunkter på förslaget och en referensgrupp har bildats. Referensgruppen har träffats en gång och deltagarna är i detta tidiga skede generellt positiva till en reglering.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Den rättsliga grunden för förslaget utgörs av artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
Kommissionen anser därför att en förordning är ett mer lämpligt instrument än ett direktiv
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
I motiveringen till förslaget gör kommissionen bedömningen att det är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Kommissionen anför att de olika strategier, regleringar och tolkningar av såväl kryptotillgångar som kryptotillgångstjänster som finns i medlemsstaterna i dag gör det svårt att tillhandahålla sådana produkter och tjänster över gränserna. Detta kan leda till olika villkor på den inre marknaden när det gäller konsument- och investerarskydd, marknadsintegritet och konkurrens. Även om vissa risker minskat i de medlemsstater som har infört lagstiftning för kryptotillgångar, är konsumenter, investerare och marknadsaktörer i andra medlemsstater oskyddade mot risker som exempelvis bedrägeri, cyber attacker och marknadsmanipulation. Åtgärder på
Enligt kommissionen går de föreslagna reglerna inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen med förslaget. De kommer endast att täcka de aspekter som medlemsstaterna inte kan uppnå på egen hand och där den administrativa bördan och kostnaderna står i proportion till de specifika och allmänna mål som ska uppnås. Särskilt är kraven i den föreslagna förordningen proportionella mot de begränsade riskerna, med tanke på hur relativt liten marknaden för kryptotillgångar är i dag. Samtidigt ställer förslaget strängare krav på
Regeringen anser att en ny reglering behöver ha tillräckliga mekanismer för insyn och demokratiskt ansvarsutkrävande, och kommer att verka för detta i det fortsatta arbetet med förslagen. Förslagen är omfattande och kommer att få stor inverkan på finansmarknaderna i EU. Regeringens uppfattning är att målen för förslagen inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central, regional eller lokal nivå, och anser därför att målen bättre kan uppnås på unionsnivå.
Regeringen instämmer därför i kommissionens bedömning att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förhandlingar pågår i rådet.
4.2Fackuttryck/termer
Blockkedja: En distribuerad databas som lagras i många kopior – en på varje nod (dator) i ett nätverk. Databasen är uppbyggd av block som delas mellan användarna som har tillgång till den. Ett block innehåller en transaktion av värde som användare vill utföra, denna transaktion måste godkännas av andra användare. Om transaktionen blir godkänd kopplas den till det senaste godkända blocket och bildar en kedja, därav namnet blockkedja.
Digital operativ motståndskraft: Finansiella företags förmåga att tillförsäkra deras operativa integritet ur ett tekniskt perspektiv för att säkerheten i nätverk och informationssystem ska kunna upprätthållas.
Distributed Ledger Technologies (DLT): Distribuerad databasteknik eller distribuerad lagring av kod är ett är ett system för registrering av transaktioner av tillgångar där transaktionerna och deras detaljer registreras i flera identiska exemplar på många datorer. Den vanligaste typen av DLT kallas blockkedja.
Initial Coin Offering (ICO): Ett sätt för företag, framförallt för en startup, att finansiera sin verksamhet. Företag som är i behov av finansiering ger ut en egen kryptotillgång eller ”token” i utbyte mot antingen pengar eller någon annan kryptotillgång såsom Bitcoin eller Ether.
Hybridtokens: Tokens som kombinerar egenskaper från flera olika kategorier. De kan exempelvis användas både för betalning och som investering.
Kryptotillgång: En digital representation av värde eller rättigheter som kan överföras och lagras elektroniskt med hjälp av DLT eller liknande teknik. Omfattar virtuella valutor, kryptovalutor och andra kryptomedel med tokens.
Tokens: Tokens är samlingsnamnet för virtuella valutor eller värdepappersliknande enheter som består av kryptokoder och som kan skapas i en blockkedja.
Tokenisering: Processen för att konvertera finansiella instrument till digitala symboler, där ett känsligt element ersätts med en