Regeringskansliet
Faktapromemoria 2016/17:FPM118
Förordning om en europeisk privat | 2016/17:FPM118 |
pensionsprodukt | |
Finansdepartementet | |
Dokumentbeteckning
KOM(2017) 343
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om en europeisk privat pensionsprodukt (PEPP)
SWD/2017/0243
Commission Staff Working Document Impact Assessment Accompanying the document Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on a
Sammanfattning
Europeiska kommissionen har lagt fram ett förslag till förordning om en europeisk privat pensionsprodukt (PEPP), nedan benämnd PEPP- förordningen. Förslaget avser att göra det möjligt för pensionssparinstitut och distributörer att tillhandahålla en inom EU standardiserad privat pensionsprodukt. Vidare avser
ersätta eller harmonisera sådana system. Förslaget till förordning innehåller även bestämmelser om bl.a. klagomålshantering, administrativa sanktioner och åtgärder samt alternativ tvistlösning. Förslaget kompletteras av en rekommendation från kommissionen till medlemsstaterna om skattemässig behandling av privata pensionsprodukter.
Regeringen ställer sig i huvudsak positiv till ett regelverk om en frivillig standardiserad europeisk privat pensionsprodukt som ger sparare fler valmöjligheter, samtidigt som det kan leda till mer flexibla och konkurrenskraftiga produkter. Kommissionens förslag innehåller emellertid ett antal oklarheter som behöver analyseras närmare under förhandlingarna, för att innehållet i en slutligt beslutad förordning ska kunna leda till de av kommissionen uppsatta målsättningarna. Vidare innebär kommissionens förslag att Eiopa är den myndighet som ska fatta beslut när det gäller godkännande av att använda beteckningen PEPP för en privat pensionsprodukt. Detta avviker från den ordning som vanligtvis gäller avseende tillstånd på finansmarknadsområdet och enligt regeringens uppfattning bör det under förhandlingarna närmare analyseras om det finns skäl som motiverar det.
Regeringen gör i likhet med kommissionen bedömningen att förslaget i första hand kan få en positiv påverkan för spararna i medlemsstater som har ett begränsat urval och utnyttjande av privata pensionsprodukter samt där denna typ av sparande är skattemässigt gynnat. Mot bakgrund av att det i Sverige sedan länge finns en väl utvecklad och etablerad marknad för olika typer av sparandeprodukter är regeringens bedömning att förslaget torde få en mer begränsad betydelse för svenskt vidkommande.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
1.1.1Bakgrunden till kommissionens förslag
I september 2015 angav Europeiska kommissionen i sin handlingsplan för kapitalmarknadsunionen (COM[2015] 468 slutlig), att ett frivilligt pensionssparande på
I september 2016 meddelade kommissionen (COM[2016] 601 slutlig) att den, i ljuset av det starka stöd som Europaparlamentet, rådet och berörda parter gett uttryck för, övervägde att lägga fram ett förslag om en enkel, effektiv och konkurrenskraftig europeisk privat pensionsprodukt. Därefter meddelade kommissionen i början av juni 2017 vid halvtidsöversynen av handlingsplanen för kapitalmarknadsunionen (COM[2017] 292 slutlig), att den före utgången av månaden avsåg lägga fram ett sådant förslag.
Den 29 juni 2017 lämnade kommissionen det nu aktuella förslaget till PEPP- förordning.
1.1.2EU:s inre marknad för privata pensionsprodukter
Enligt kommissionens bedömning är de nationella marknaderna inom EU:s inre marknad för privata pensionsprodukter ojämnt utvecklade och tillgången på sådana produkter skiftande. Samtidigt bedöms det föreligga ett behov av att långsiktigt säkerställa tillräckliga pensionsinkomster för medborgarna genom en kombination av statliga, tjänsterelaterade och privata pensioner. Enligt kommissionen innebär fragmenteringen på denna del av den inre marknaden att de som tillhandahåller privata pensionsprodukter hindras från att uppnå bl.a. maximal riskdiversifiering och stordriftsfördelar. Detta minskar i sin tur kundernas valmöjligheter och leder till ökade kostnader. Det bidrar också till en brist på kapitaltillströmning till kapitalmarknaden, jämfört med andra jurisdiktioner såsom USA, där pensionsfonder spelar en större roll som institutionella investerare. Vissa befintliga privata pensionsprodukter uppvisar dessutom otillfredsställande produktegenskaper och deras tillgänglighet och flyttbarhet är begränsad, med knappt någon gränsöverskridande verksamhet hos pensionsgivare eller sparare. Detta kan bl.a. hindra enskilda sparare från att byta hemvist genom att ta anställning eller pensionera sig i en annan medlemsstat.
Enligt kommissionen kan ett
Sammantaget avser förslaget att skapa en kvalitetsstämpel för en europeisk privat pensionsprodukt, med ett ökat förtroende bland konsumenter som följd. Detta kommer enligt kommissionen att leda till att konsumenterna får
ett större utbud av leverantörer att välja mellan, samtidigt som det säkerställer att det råder lika spelregler. Förslaget kan också bidra till att skapa en inre marknad för privata pensionsprodukter och uppmuntra konkurrensen mellan olika pensionsgivare, vilket gynnar konsumenterna.
1.2Förslagets innehåll
1.2.1Inledning
Att förslaget har formen av en förordning innebär i huvudsak att dess bestämmelser blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna och medför skyldigheter respektive rättigheter för enskilda parter. Förordningen förutsätter vidare liksom flera andra
1.2.2Produkter som omfattas av förordningen
Med en
1.2.3Förordningens struktur, indelning och innehåll
Den föreslagna förordningen har elva kapitel. Bortsett från det första kapitlet (allmänna bestämmelser) och sista kapitlet (slutbestämmelser), följer strukturen i förordningen
I det första kapitlet anges tillämpningsområdet. Vidare definieras viktiga begrepp. Därutöver regleras samspelet mellan förordningen, medlemsstaternas nationella lagstiftning och avtalsbestämmelser.
I det andra kapitlet introduceras principen om att endast finansiella företag som redan har auktoriserats av de behöriga myndigheterna i respektive hemmedlemsstat, enligt den tillämpliga sektorsvisa regleringen, ska kunna ansöka om tillstånd att tillhandahålla en
av finansiella företag som inte själva utvecklat den (s.k.
Förordningens tredje kapitel fastställer fördelningen av befogenheter mellan de behöriga myndigheterna i hem- och värdmedlemsstater vid PEPP- sparinstitutens och
Bestämmelserna i det fjärde kapitlet reglerar krav när det gäller distribution och information avseende
När det gäller förköpsinformation ska den tillhandahållas genom ett särskilt
1Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/97 av den 20 januari 2016 om försäkringsdistribution.
2Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EU av den 15 maj 2014 om marknader för finansiella instrument och om ändring av direktiv 2002/92/EG och av direktiv 2011/61/EU.
3Se prop. 2016/17:162 s.
4Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 av den 26 november
2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för
produktens löptid måste pensionssparinstitutet dessutom ta fram ett PEPP- pensionsbesked med information om bl.a. ackumulerat kapital och garantier.
Förordningens femte kapitel handlar om intjänandefasen för PEPP, inklusive investeringsregler för
Det sjätte kapitlet i förordningen fastställer bl.a. mekanismen för att utse ett förvaringsinstitut vid
Förordningens sjunde kapitel reglerar byte av
Det åttonde kapitlet avser bestämmelser om utbetalningsfasen och lämnar de flesta av villkoren till medlemsstaterna att bestämma – i synnerhet pensionsålder, koppling mellan pensionsålder och utbetalningsfas, samt minimiperiod och maximiperiod för att ansluta sig till en
Det nionde kapitlet delar upp tillsynsansvaret mellan Eiopa och de nationella behöriga myndigheterna. Bland annat åläggs Eiopa att övervaka pensionsprodukter inom EU:s territorium för att verifiera att beteckningen PEPP bara används för de produkter som har godkänts enligt förordningen.
Förordningens tionde kapitel beskriver vilka överträdelser av bestämmelserna i förordningen som ska kunna leda till påföljder, hur nationella behöriga myndigheter ska besluta om dessa påföljder samt hur överträdelser och påföljder ska rapporteras.
Kapitel elva ger kommissionen befogenhet att anta delegerade akter inom områdena intressekonflikter, incitament, försäljning med och utan rådgivning, produkttillsyn och styrning, tillhandahållande av information under avtalstiden, rapportering till behöriga myndigheter samt investeringsalternativ. Kommissionen föreslås också få anta tekniska standarder avseende innehållet och tillhandahållandet av
1.2.4Kortfattat om förväntade fördelar för konsumenter
En
De som överväger att spara i en
Strikta informationskrav och regler för distributionen ska gälla.
Pensionssparinstitut behöver godkännande från Eiopa för att få erbjuda en
En
1.2.5Kortfattat om förväntade möjligheter för marknadsaktörer
Det nya regelverket avses enligt kommissionen skapa möjligheter för många olika finansiella aktörer att bli aktiva på den privata pensionsmarknaden:
För att underlätta gränsöverskridande distribution ska ett godkännande av
1.2.6Kommissionens rekommendation om skattemässig behandling
Förslaget till
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
1.3.1Allmänt
Trots förslagets form av
Det kan vidare noteras att
1.3.2Potentiella konflikter mellan den finansiella sektorsvisa regleringen och en ny produktreglering
I svensk rätt saknas det i huvudsak produktreglering på det finansiella området som motsvarar den i
Förslagets karaktär av produktreglering är dock inte helt tydligt avgränsat i förhållande till de gällande regler som ska följas av nu aktuella aktörer som redan omfattas av den sektorsvisa regleringen på finansmarknaden (dvs. försäkring, värdepapper och bank).
tillämpa i praktiken. Det beror på att både de nationella regleringarna och den sektorsvisa regleringen inom EU ser olika ut när det gäller områden som kapitalkrav, skattelagstiftning, ålder för pensionering, konsumentinformation och flytt av kapital. Det kan i det avseendet således komma bli komplicerat att tillämpa förordningen för såväl de aktörer som erbjuder
Vidare indikerar de krav som ställs på en
Det finns vidare ett antal frågetecken när det kommer till vilket direktiv eller vilken förordning som ska gälla när det gäller exempelvis kapitalkrav, rådgivning och information avseende sparandet. Av kommissionens förslag framgår bl.a. att de aktörer som erbjuder en
1.4Budgetära konsekvenser/Konsekvensanalys
Såsom anges ovan ger kommissionens konsekvensanalys vid handen att dagens europeiska marknad för privat pensionssparande är fragmenterad och ojämn. Utbudet är enligt analysen koncentrerat till ett fåtal medlemsstater och i stort sett obefintligt i andra. Att utbudet är så skiftande beror på mängden av olika regler på
Kommissionen har låtit genomföra en konsekvensanalys avseende förslaget (SWD/2017/0243 final). Enligt kommissionens beräkningar skulle införandet av en
Kommissionen bedömer att förslaget har konsekvenser för EU:s budget. I synnerhet kommer de extra uppgifterna för de europeiska tillsynsmyndigheterna (ESA) att kräva en ökning av resurserna samt vissa operativa investeringar. Kostnader uppgående till 1 miljon euro har beräknats för 2019, inklusive en engångsinvestering för operativa frågor, och kommer från år 2021 att uppgå till cirka 1,2 miljoner euro per år, vilket motsvarar 0,2 miljoner kronor per år i svensk
Regeringen har i nuläget inget att invända mot kommissionens konsekvensanalys när det gäller de kostnader som kan uppkomma. Förslaget kan dock, utöver vad som anges i konsekvensanalysen, förväntas leda till ökade kostnader för den svenska myndighet som utses till behörig myndighet avseende tillsynsärenden och dess arbete med utarbetande av föreskrifter m.m. Regeringens utgångspunkt är att eventuella budgetära konsekvenser ska rymmas inom befintliga anslag.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen ställer sig i huvudsak positiv till ett regelverk om en frivillig standardiserad europeisk privat pensionsprodukt som ger sparare fler
valmöjligheter, samtidigt som det kan leda till mer flexibla och konkurrenskraftiga privata pensionsprodukter. Därutöver framstår det som positivt att förslaget uppmuntrar pensionssparinstitut att ta hänsyn till
Det bör dock noteras att kommissionen bedömer att förslaget i första hand kan få en positiv påverkan för spararna i de medlemsstater som har ett begränsat urval och utnyttjande av privata pensionsprodukter och andra produkter för sparande. Regeringen ställer sig positiv till ett sådant syfte. Mot bakgrund av att det i Sverige sedan länge finns en väl utvecklad och etablerad marknad för olika typer av sparandeprodukter är regeringens bedömning dock att förslaget torde få en mer begränsad betydelse för svenskt vidkommande.
Vidare innehåller kommissionens förslag ett antal oklarheter som behöver analyseras närmare under förhandlingarna för att innehållet i en slutligt beslutad förordning ska kunna leda till de av kommissionen uppsatta målsättningarna. Det är enligt regeringens uppfattning av vikt att regleringen utformas på ett ändamålsenligt sätt som inte innebär onödigt betungande regler och kostnader för aktörerna samt att ett högt konsumentskydd uppnås.
Kommissionens förslag innebär att Eiopa är den myndighet som ska fatta beslut när det gäller godkännande av att använda beteckningen PEPP för en privat pensionsprodukt, dvs. tillstånd att bedriva verksamhet som PEPP- sparinstitut. Detta avviker från den ordning som vanligtvis gäller på finansmarknadsområdet där det är den behöriga myndigheten i hemmedlemsstaten som fattar beslut om tillstånd att bedriva verksamhet. Enligt regeringens uppfattning bör man inte avvika från den ordningen om det inte finns starka skäl som motiverar det. Under förhandlingarna bör det analyseras närmare om det finns några sådana skäl när det gäller verksamhet som
Regeringen anser vidare att det på finansmarknadsområdet också måste tas hänsyn till
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Ett inledande rådsarbetsgruppsmöte har hållits den 7 juli 2017. Mötet handlade i huvudsak om en presentation av förslaget från kommissionen. Vid mötet lämnade endast ett fåtal medlemsstater vissa övergripande synpunkter på förslaget. Det är därför ännu inte känt vilka närmare ståndpunkter medlemsstaterna har.
2.3Institutionernas ståndpunkter
För kommissionens vidkommande är förslaget mycket viktigt. Enligt kommissionen är förslaget en av de viktigaste åtgärderna inom ramen för
kapitalmarknadsunionen, vilket är kommissionens projekt för att skapa en inre marknad för kapital.
Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter övriga institutioner har.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Regeringen har berett berörda myndigheter och branschorganisationer tillfälle att lämna synpunkter på förslaget.
Finansinspektionen anser att bestämmelserna som gäller omval/modifiering av investeringsval, flytträtt och kapitalskydd för ickevalsalternativ bör få en fördjupad konsekvensanalys. Vidare anser inspektionen att kopplingen/gränsdragningen till de regelverk som gäller för de finansiella företag som får söka tillstånd för att tillhandahålla eller distribuera en PEPP- produkt bör klargöras ytterligare. Därutöver bör de nationella konsekvenserna för konsumenter och finansiella företag i Sverige av att
Svensk Försäkring framhåller att frågan om framtida pensioner är mycket viktig mot bakgrund av den problematik kring pensionsgap (dvs. skillnad mellan inkomst före och efter pension) som kommer att finnas i de flesta länder inom EU framöver. Branschorganisationen välkomnar därför kommissionens arbete med att ta fram ett förslag på en
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Förslaget baseras enligt kommissionen på artikel 114 i
Det kan noteras att det framförts synpunkter i anledning av frågan om rättslig grund och beslutsförfarande för förslaget. Enligt vissa medlemsstater bör förslaget i stället baseras på artikel 115 i
inre marknadens upprättande eller funktion. Beslut enligt artikeln fattas enligt det särskilda lagstiftningsförfarandet, varvid rådet beslutar med enhällighet under medverkan av Europaparlamentet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Kommissionen bedömer att förslaget är förenligt med principerna om subsidiaritet och proportionalitet. När det gäller subsidiaritetsprincipen kan förslagets syften enligt kommissionen inte uppnås genom lagstiftning på medlemsstatsnivå, inte minst då det bl.a. handlar om att åtgärda den legala fragmenteringen avseende produktreglering som bl.a. motverkar gränsöverskridande verksamhet. Den bristande flyttbarheten hos privata pensionsprodukter utgör vidare ett problem för personer som vill behålla samma produkt och pensionsgivare när de flyttar från en medlemsstat till en annan medlemsstat. För närvarande har sådana personer ofta inget annat val än att teckna en ny produkt som erbjuds av en pensionsgivare i den nya medlemsstaten. Medlemsstaterna kan inte enskilt avhjälpa sådana frågor om flyttbarhet.
Kommissionen anser även att åtgärder på
När det gäller proportionalitetsprincipen kan det konstateras att innehållet och formen av EU:s åtgärder inte får överskrida vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen. Därvid kan noteras att det redan är möjligt att erbjuda privata pensionsprodukter i alla medlemsstater. Jämfört med marknadspotentialen bidrar dock dessa produkter enligt kommissionen inte till att rikta tillräckligt med sparande mot kapitalmarknaderna och att uppnå kapitalmarknadsunionen. Förslaget syftar till att kanalisera en större andel av hushållens sparande bort från traditionella instrument, till exempel sparkonton, och mot kapitalmarknaderna. Vidare är egenskaperna hos vissa befintliga privata pensionsprodukter otillfredsställande, vilket även gäller gränsöverskridande flyttbarhet och tillhandahållandet av personliga pensionsprodukter. Vid valet mellan alternativen att inte vidta några åtgärder alls, att harmonisera nationella privata pensionssystem eller att fastställa det nu aktuella regelverket för
Regeringen instämmer i kommissionens bedömning av frågorna om subsidiaritet och proportionalitet.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Regeringen har bjudit in berörda myndigheter och branschorganisationer att delta i en referensgrupp för att under förhandlingarnas gång lämna synpunkter och kommentarer. Förhandlingar om förslaget i rådsarbetsgrupp fortsätter med ett andra möte i början av september. Tidsplanen för förhandlingarna i Europaparlamentet är ännu inte känd.