Regeringskansliet
Faktapromemoria 2017/18:FPM11
Översyn av det Europeiska systemet för 2017/18:FPM11 finansiell tillsyn
Finansdepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2017) 536
Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL Amending Regulation (EU) No 1093/2010 establishing a European Supervisory Authority (European Banking Authority); Regulation (EU) No 1094/2010 establishing a European Supervisory Authority (European Insurance and Occupational Pensions Authority); Regulation (EU) No 1095/2010 establishing a European Supervisory Authority (European Securities and Markets Authority); Regulation (EU) No 345/2013 on European venture capital funds; Regulation (EU) No 346/2013 on European social entrepreneurship funds; Regulation (EU) No 600/2014 on markets in financial instruments; Regulation (EU) 2015/760 on European
KOM (2017) 538
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1092/2010 om makrotillsyn av det finansiella systemet på
KOM (2017) 539
Ändring av ännu ej antaget förslag till förordning av ändring av förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland (kommissionens förslag till Emir II)
KOM (2017) 537
Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 2014/65/EU on markets in financial instruments and Directive 2009/138/EC on the
Sammanfattning
Kommissionen föreslår en översyn av det europeiska systemet för finansiell tillsyn. Myndigheterna i tillsynsstrukturen är Europeiska systemrisknämnden (ESRB), som är den europeiska makrotillsynsmyndigheten, och de tre europeiska tillsynsmyndigheterna
Ändringar föreslås sammanfattningsvis när det gäller
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Den internationella finansiella kris som eskalerade under hösten 2008 påvisade betydande brister i den finansiella tillsynen både när det gäller enskilda fall och när det gäller det finansiella systemet som helhet. Kommissionen tillsatte därför en utredning med uppdrag att analysera finansmarknadens problem och föreslå adekvata åtgärder. I februari 2009 presenterades utredningens resultat i en rapport (den s.k. de Larosièrerapporten). Rapporten låg till grund för inrättandet av det europeiska systemet för finansiell tillsyn (European System of Financial Supervision, ESFS), bestående av ESRB och
De förslag till förändringar som kommissionen har lämnat ska ses mot bakgrund av att de tre
sex år samt att de institutionella förutsättningarna ändrats i och med inrättandet av EU:s bankunion, skapandet av EU:s kapitalmarknadsunion och Storbritanniens planerade utträde ur EU.
Kommissionen genomförde under 2016 och 2017 ett offentligt samråd om ESRB respektive
1.2Förslagets innehåll
Kommissionen föreslår ändringar i de tre
Därtill föreslår kommissionen ändringar i den förordning som styr ESRB i syfte att anpassa nämndens sammansättning, organisation och samverkan till de ändringar som skett genom bl.a. etableringen av EU:s bankunion.
De delar av förslaget som rör
1.2.1
Den del av förslaget som gäller
1.2.1.1Befogenheter och uppdrag
Alla tre
När det gäller befogenheter i förhållande till de nationella tillsynsmyndigheterna har
arbetsprogram som visar hur myndigheten förhåller sig till tillsynsplanen. Arbetsprogrammet ska presenteras för respektive
1.2.1.2Styrning
I dag styrs respektive
Förslaget innebär att respektive myndighets förvaltningsstyrelse ersätts av ett exekutivt beslutsorgan (EB). EB i Eba och Eiopa föreslås få fyra ledamöter vardera medan EB i Esma föreslås få sex ledamöter. Ledamöterna utses genom ett öppet ansökningsförfarande som leder fram till att kommissionen underställer en lista på lämpliga ledamöter till Europaparlamentet för godkännande. Ledamöterna utses sedan av rådet. Enligt förslaget ska en rad befogenheter föras över från tillsynstyrelsen till EB. Bland annat mister tillsynsstyrelsen, till förmån för EB, befogenhet att besluta om:
överträdelser av
bindande medling
systemrisker och stresstester,
översyn av de nationella tillsynsmyndigheterna, och
bedömningar av marknadsutveckling.
Förslaget innebär också att EB ska få flera nya befogenheter, nämligen:
upprättandet av en strategisk tillsynsplan,
koordinering av outsourcing,
informationsrätt med en därtill kopplad sanktionsrätt,
rätt att utreda, lämna yttrande och komma med förslag i alla frågor som bestäms av tillsynsstyrelsen, inklusive beslut om direkt tillsyn.
Ordföranden ska vara ansvarig för att förbereda arbetet i tillsynsstyrelsen och även leda mötena i den och i EB. Enligt förslaget ska tillsynsstyrelsen behålla sin rådgivande och sin beslutsfattande funktion när det gäller tekniska standarder för tillsyn respektive genomförande. Medlemmar av EB ska ingå i tillsynsstyrelsen men inte ha någon rösträtt.
1 Sverige representeras av Finansinspektion i såväl Eba, Esma och Eiopa.
En konsekvens av förslaget att överföra uppgifter från tillsynsstyrelsen till EB är att den särskilda röstningsregel, s.k. dubbelmajoritet, som i dag gäller för tillsynsstyrelsen i Eba och som syftar till att skydda medlemsstater som står utanför bankunionen, inte kommer att gälla för bindande medling och överträdelser av
När det gäller Esma bör det uppmärksammas att EB:s förslag till beslut om direkt tillsyn inte ska ändras om inte minst tvåtredjedelar av tillsynsstyrelsen motsätter sig det.
1.2.1.3Direkttillsyn
På värdepappersmarknaden förekommer i dag direkttillsyn på
Kommissionen har i juni i år lämnat två förslag som också de innebär en mer integrerad tillsyn inom EU. Det är dels förslaget till förordning om tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland i vilket förslås att beslut om auktorisation och tillsyn ska godkännas av Esma men ansvaret kvarstå nationellt (faktapromemoria 2016/17:FPM115), dels förslaget till förordning om en europeisk privat pensionsprodukt i vilket Eiopa föreslås få ansvar för tillsynen (faktapromemoria 2016/17:FPM118).
Förordningarna om europeiska riskkapitalfonder, fonder för socialt företagande och långsiktiga investeringsfonder
Kommissionen föreslår att Esma ska få ansvar för registrering, auktorisation och tillsyn över europeiska riskkapitalfonder
När det gäller förvaltare som har auktoriserats enligt direktivet om förvaltare av alternativa investeringsfonder
Esma även i övrigt tillämpa all relevant unionsrättslagstiftning. Vidare föreslås bl.a. att Esma ska få genomföra undersökningar och platsbesök samt får befogenhet att utdöma böter. Esma föreslås få delegera vissa uppgifter till den nationella tillsynsmyndigheten.
Förordningen om marknader för finansiella instrument
Kommissionen föreslår att Esma ska få ansvar för auktorisation och tillsyn över sådana leverantörer av datarapporteringstjänster som omfattas av förordningen om marknader för finansiella instrument. Esma föreslås även få befogenhet att direkt samla in information från marknadsaktörer när det gäller krav på transparens beträffande information före och efter handel med finansiella instrument. För att kunna uppfylla tillsynsansvaret föreslås Esma få behörighet att genomföra undersökningar och platsbesök samt utdöma böter och vidta administrativa sanktioner eller åtgärder.
Enligt förordningen om marknader för finansiella instrument har Esma möjlighet att förbjuda eller begränsa marknadsföring, distribution eller försäljning av vissa finansiella instrument, vilket i dag omfattar bl.a. andelar i fonder när de tillhandahålls av värdepappersföretag och kreditinstitut. Kommissionen föreslår att denna befogenhet ska utvidgas till att även gälla förvaltare av värdepappersfonder (fondbolag) och alternativa investeringsfonder
Förordningen om referensvärden
För prissättningen av finansiella instrument och avtal används ofta referensvärden. Ett svenskt sådant är Stibor, Stockholm Interbank Offered Rate. Vissa referensvärden definieras som kritiska eftersom de har betydelse för finansiella marknader och finansiell stabilitet i hela EU. Kommissionen föreslår att tillsynen av dessa kritiska referensvärden ska överföras till Esma. Esma ska dock få delegera tillsynen över ett kritiskt referensvärde till den behöriga myndigheten i ett land om referensvärdet i fråga inte är kritiskt i något annat land än det egna. Esma ska enligt förslaget också vara behörig myndighet för kritiska referensvärden i tredjeland.
Prospektförordningen
Prospekt är de handlingar som ska offentliggöras när ett värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad. Kommissionen föreslår att Esma ska få direkttillsyn över vissa typer av prospekt: de som är gränsöverskridande inom EU samt de som är tekniskt komplicerade och därmed kan öppna för regelarbitrage. Esma föreslås även få ansvar för tillsyn över prospekt upprättade av emittenter i tredje land. För dessa typer av prospekt anser kommissionen att centraliserad tillsyn av Esma är mer effektiv än nationell tillsyn. Såväl godkännande av dessa prospekt som löpande tillsyn ska enligt föreslaget utföras av Esma. Esma föreslås vidare få möjlighet att utfärda sanktioner.
1.2.2ESRB
Den del av förslaget som gäller ESRB innebär betydligt mindre förändringar jämfört med den del som rör
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
När det gäller de förslag som rör direkttillsyn på värdepappersmarknadsområdet innebär de att vissa ändringar måste göras i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och i den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om referensvärden som ska börja gälla den 1 januari 2018 (se prop. 2017/18:4). Dessa ändringar är av mindre omfattning.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Förslaget som rör
Förslaget innebär en ändrad modell när det gäller finansieringen av Esamyndigheterna. Den nuvarande modellen bygger på att finansiering delas mellan
-Esa får utökade möjligheter att ta ut direkta avgifter från företag under tillsyn i enlighet med de utökade befogenheterna som beskrivits i avsnitt 1.3 ovan,
-Esa får möjlighet att ta ut årliga avgifter från företag under s.k. indirekt tillsyn, och
-
Den föreslagna nya modellen skulle innebära att anslag 1:3 utgiftsområde 2 (se tabell 1 nedan) bör avskaffas när ändringarna träder i kraft. Enligt förslaget kommer de nationella tillsynsmyndigheterna fortsatt vara ansvariga för att driva in de avgifter som
Tabell 1. Anslagsutveckling 1:3 Finansinspektionens avgifter till EU:s tillsynsmyndigheter (prop. 2017/2018:1)
Tusental kronor
2016 | Utfall | 10 731 | Anslags- | 1 419 |
sparande | ||||
2017 | Anslag | 14 350 1 | Utgifts- | 12 371 |
prognos | ||||
2018 | Förslag | 17 550 | ||
2019 | Beräknat | 17 550 | ||
2020 | Beräknat | 17 550 |
1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2017 och förslag till ändringar i samband med denna proposition.
Enligt förslaget innebär
Tabell 2. Ökade kostnader för EU- budgeten enligt förslaget
Tusentals euro
2019 | Förslag | 23 981 |
2020 | Förslag | 30 042 |
2021 | Förslag | 10 143 |
Noterbart är att den totala budgeten för de tre
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen välkomnar initiativet till en översyn av
Avseende finanseringen ska regeringen verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Regeringen anser att det är viktigt att inte föregripa förhandlingarna om nästa budgetram. Regeringen stödjer att förslaget inte ska leda till nya permanenta utgifter för EU:s budget utan att tillkommande kostnader finansieras med avgifter. Regeringen anser dock att de tillfälliga kostnadsökningarna inte ska leda till utgiftsökningar för
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaternas ståndpunkter är ännu inte kända.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Institutionens ståndpunkter är ännu inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Regeringen sammankallade den 10 oktober ett första referensgruppsmöte där marknadens aktörer, branschorganisationer och berörda myndigheter gavs möjlighet att lämna synpunkter på förslaget. De berörda myndigheterna ser vissa positiva delar med förslaget, men är framförallt tveksamma till förslaget om att
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Samtliga delar av förslaget baseras enligt kommissionen på artikel 114 i
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Kommissionen bedömer att samtliga delar av förslaget är förenliga med principerna om subsidiaritet och proportionalitet. När det gäller subsidiaritetsprincipen anför kommissionen olika skäl för att förslagets alla delar är förenligt med den principen. Kommissionen konstaterar att Esamyndigheterna är
till sin natur är unionsomfattande, vilket innebär att tillsynen inte kan lösas av medlemsstaterna. Motsvarande skäl anförs för förslaget om kritiska referensvärden. Förslaget om prospekt rör vissa typer av prospekt, som till sin natur är gränsöverskridande och/eller tekniskt komplicerade och därmed kan öppna för regelarbitrage, varför en centraliserad tillsyn av Esma vore mer effektiv enligt kommissionen.
Beträffande den del av förslaget som rör ESRB anför kommissionen att det syftar till att göra ESRB mer effektivt och öka dess koordineringsförmåga över makrotillsynen inom EU. Detta bör göras genom att ändra den förordning som styr ESRB snarare än att förlita sig på olika nationella initiativ.
När det gäller proportionalitetsprincipen kan det konstateras att innehållet och formen av EU:s åtgärder inte får överskrida vad som är nödvändigt för att uppnå målen i fördragen.
Det övergripande syftet med den del av förslaget som rör
I fråga om den del av förslaget som rör ESRB konsterar kommissionen att det rör sig om punktvisa ändringar i nuvarande förordning som syftar till att förtydliga eller stärka gällande bestämmelser, varför de är proportionerliga. Enligt kommissionens bedömning är den underliggande strukturen för ESRB i allt väsentligt intakt.
Regeringen instämmer i kommissionens bedömning av frågorna om subsidiaritet och proportionalitet beträffande den del av förslaget som rör ESRB.
När det gäller den del av förslaget som rör
förändringar under förhandlingarna för att uppnå den rätta balansen. Regeringen kommer därför noga bevaka frågan under förhandlingarna i rådet.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Det första rådsarbetsgruppsmötet hölls den 18 oktober. Europaparlamentets tidsplan för behandling av frågan är ännu inte känd.
4.2Fackuttryck / termer