Regeringskansliet
Faktapromemoria 2017/18:FPM41
Förslag till förordningar om | 2017/18:FPM41 |
interoperabilitet mellan EU:s | |
informationssystem för gränser och | |
säkerhet | |
Justitiedepartementet | |
Dokumentbeteckning
KOM(2017) 793
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett ramverk för interoperabilitet mellan EU:s informationssystem (gränser och viseringar) med ändringar i rådets beslut 2004/512/EC, förordning (EG) nr 767/2008, rådets beslut 2008/633/RIF, förordning (EU) 2016/399 och förordning (EU) 2017/2226
KOM(2017) 794
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om upprättande av ett ramverk för interoperabilitet mellan EU:s informationssystem (polisiärt och rättsligt samarbete, asyl och migration)
Sammanfattning
Förslaget syftar till effektivare utnyttjande av informationen i de EU- gemensamma systemen för gränskontroll, migrationshantering och brottsbekämpning. Användarna ska ha snabb och enkel tillgång till informationen. Multipla identiteter ska kunna kontrolleras med hjälp av existerande biometrisk information för att säkerställa korrekt identifiering och bekämpa identitetsbedrägeri. Brottsbekämpande myndigheters kontroll av tredjelandsmedborgares identitet inom EU:s territorium ska underlättas och tillgången för brottsbekämpande myndigheter till de gemensamma registren ska strömlinjeformas. Därutöver ska förslaget underlätta det tekniska genomförandet av existerande och framtida system, stärka och strömlinjeforma dataskyddet och informationssäkerheten i de gemensamma systemen samt förbättra och harmonisera kraven på informationens kvalitet.
Regeringen välkomnar kommissionens förslag som ligger i linje med det uppdrag som gavs till kommissionen i rådsslutsatserna från rådets möte för rättsliga och inrikes frågor, nedan kallat
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Efter terrordåden i Paris och Bryssel publicerade kommissionen i april 2016 meddelandet om Starkare och smartare informationssystem för gränser och säkerhet, KOM(2016) 205. Meddelandet beskrev bristerna hos de EU- gemensamma informationssystemen på området för gränskontroll, migrationshantering och brottsbekämpning och behandlade övergripande hur systemen bättre skulle kunna stödja skyddet av de yttre gränserna och den inre säkerheten. Ökad enhetlighet i informationshanteringen och effektivt utnyttjande av redan existerande information angavs som nyckelåtgärder. Man ville också underlätta för verksamheten att få tillgång till existerande information när den behövs genom utveckling av multifrågefunktioner och genom att åtgärda blinda fläckar och bristande överblick över informationen som beror på olika organisatoriska, rättsliga och politiska förutsättningar. Genom att få systemen att kommunicera med varandra menade kommissionen att informationen kan utnyttjas bättre, att kvaliteten hos informationen kan öka och att kostnaderna kan minska.
Vid
Kommissionens förslag till interoperabilitetsförordningar presenterades den 12 december 2017.
1.2Förslagets innehåll
Kommissionen har lagt fram förslag till två separata förordningar, en som avser områdena gränser och viseringar, dvs. Schengensamarbetet, samt en som avser områdena polisiärt och rättsligt samarbete, asyl och migration. Förslaget syftar till att tackla fyra utmaningar i informationshanteringen:
1.Slutanvändarna ska ha snabb och enkel tillgång till informationen i de gemensamma systemen.
2.Multipla identiteter ska kunna upptäckas och kontrolleras med hjälp av existerande biometrisk information för att säkerställa korrekt identifiering och bekämpa identitetsbedrägeri.
3.Brottsbekämpande myndigheters kontroll av tredjelandsmedborgares identitet inom EU:s territorium ska underlättas och tillgången för brottsbekämpande myndigheter till gemensamma,
4.Det tekniska genomförandet av existerande och framtida system ska underlättas, dataskyddet och informationssäkerheten i de gemensamma systemen ska stärkas och strömlinjeformas, kraven på informationskvaliteten förbättras och harmoniseras.
Sökning efter information i de gemensamma systemen ska kunna ske enhetligt, systematiskt och effektivt genom en europeisk sökportal (ESP). Den låter användaren söka parallellt i alla systemen och visar de resultat som användaren har rätt att se utan att behöva fundera på var informationen ska sökas. Sökningen ska ske kontrollerat och loggas.
Kontroll av multipla identiteter ska ske genom en s.k. multipel identitetsdetektor, (MID). Ingen ny information behandlas utan funktionen är en ny del av arkitekturen som skapar länkar mellan existerande identitetsuppgifter.
Brottsbekämpande myndigheter ska kunna använda alla gemensamma identitetsuppgifter för att identifiera okända personer. Uppgifterna placeras i ett gemensamt identitetslager (CIR) men ägs fortfarande av ursprungsregistret. Användarna ges tillgång till informationen i CIR för identifieringssyfte men får inte veta något om innehållet i de system/register vars identitetsuppgifter sökningen har kontrollerat. Sökning ska kunna ske både med biometriska uppgifter (fingeravtryck) och med alfanumeriska uppgifter (namn, födelsetid etc.) För att förenkla jämförelser av biometriska uppgifter i de olika systemen skapas ett gemensamt biometriskt matchningssystem (SBMS) som utnyttjas av alla de centrala systemen och av CIR.
Tillgången för brottsbekämpande syften till uppgifter i gränssystemen är idag mycket begränsad. Förslaget gör det möjligt att konsultera CIR för att
kontrollera om uppgifter förekommer i dessa system eller inte, utan administrativa hinder.
Förslaget täcker existerande (SIS, VIS och EURODAC) och föreslagna (EES,
Komponenterna i förslaget:
ESP – European Search Portal – Sökfunktion av samma slag som redan finns i flertalet medlemsstater för att söka efter information parallellt i olika nationella register. Svaret på sökningen presenteras beroende på användarens behörighet. ESP ska söka i de
sBMS – Shared Biometric Matching System – Det finns idag tre olika biometriska matchningssystem, ett för vardera SIS, VIS och Eurodac. Det bör enligt förslaget istället lösas gemensamt. Systemet ska innehålla biometriska uppgifter i matematisk form som möjliggör snabbare jämförelse. Posterna ska vara märkta med vilket centralt system som äger informationen. Nivå och kvalitet på matchningen ska bero på syftet. Själva fingeravtrycks- och ansiktsbilderna ska endast finnas i respektive system, som också används för att förfina sökningen.
CIR – Central Identity Repository – Identitetslager främst för tredjelandsmedborgare och en funktion för att placera uppgifterna på annat ställe än i varje system för sig. CIR möjliggör identitetskontroller med hjälp av alla tillgängliga
MID – Mutiple Identity Detector – En komponent som behövs av tekniska skäl för att kunna jämföra identitetsuppgifter i SIS med motsvarande uppgifter från övriga system (via CIR). MID skapar länkar mellan identitetsuppgifter i de olika systemen när dessa av någon anledning inte stämmer överens. Länkarna kräver manuell verifiering som ska leda till att skillnaderna kan förklaras som motiverade och legitima eller till att man kan konstatera identitetsbedrägeri.
CRRS – Central Repository for Reporting and Statistics – Ett gemensamt statistiklager skapas vid
UMF – Universal Message Format – Ett redan utvecklat enhetligt meddelandeformat som ska ges en särskild rättslig grund och användas som standard för nya centrala system, vilket underlättar både utveckling och förvaltning.
Kvalitetskontrollmekanism – En sådan ska automatiskt avvisa data av undermålig kvalitet redan när de läggs in.
Sammantaget möjliggör de fyra första komponenterna i förslaget också att brottsbekämpande myndigheters tillgång till information i icke polisiära register kan strömlinjeformas och förenklas till att ske i två steg. I steg 1 söker användaren via ESP och CIR parallellt i alla system utan föregående särskild auktorisation. Sökning ska kunna ske både med biometriska och alfanumeriska uppgifter. Svaret visar endast i vilket/vilka register det finns uppgifter som har genererat en eventuell träff. I steg 2 görs begäran om tillgång till informationen i själva systemen enligt kriterierna för respektive register. Detta förfarande effektiviserar sökningen genom att det kan ersätta tidigare krav på sökningar i olika register enligt en särskild, förutbestämd ordningsföljd (kaskadsökning).
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Reglerna om informationsbehandling i de existerande och planerade EU- gemensamma system som berörs av förslagen har genomförts eller kommer att genomföras i svensk rätt genom ett flertal olika författningar. Exempel på sådana är lagen och förordningen (2017:496 respektive 2017:504) om internationellt polisiärt samarbete. Några förändringar när det gäller insamling, inläggning eller tillgång till informationen i de enskilda systemen föreslås inte. Däremot får förslagen konsekvenser genom delvis förändrade sökprocesser och nya komponenter i den centrala informationsbehandlingen.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Enligt kommissionens konsekvensanalys, SWD(2017) 474 slutlig, beräknas den totala budgeten för åren
Utöver kostnaden som belastar
När det gäller jämställdhet har kommissionen inte gjort någon sådan analys av förslaget.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen välkomnar kommissionens förslag som ligger i linje med det uppdrag som gavs till kommissionen i rådsslutsatserna från
En effektiv och rättssäker användning av informationen i de gemensamma itsystemen har högsta prioritet. Regeringen välkomnar att förslaget adresserar centrala ingredienser i detta, så som god informationskvalitet, relevant tillgång till informationen, hög informationssäkerhet och ett starkt dataskydd.
Integritets- och dataskyddsfrågorna är centrala och styrande i all diskussion som rör informationsbehandling. Regeringen kommer att bevaka dessa frågor i den fortsatta diskussionen.
Nationella ekonomiska konsekvenser ska hanteras inom befintliga anslagsramar. Ekonomiska konsekvenser för
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaterna har i de inledande förhandlingarna ställt sig generellt positiva till förslaget.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Europaparlamentets ståndpunkter är inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Förslaget har inte remitterats.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Förslaget läggs fram i form av två rättsakter; en Schengenrelaterad (gränser och viseringar) och en icke Schengenrelaterad (brottsbekämpning, asyl och migration). Anledningen är EU:s variabla geometri där inte alla medlemsstater deltar i båda delar. Kommissionen har angivit följande artiklar i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF) som rättslig grund för respektive förordningsförslag.
Förordningen som rör gränser och viseringar: Art. 16(2), 74, 77(2)(a) (b) (d) och (e)
Förordningen som rör polisiärt och rättsligt samarbete samt asyl och migration: Art. 16(2), 74, 78(2)(e), 79(2)(c), 82(1)(d), 85(1), 87(2)(a) och 88(2)
Beslut fattas i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet enligt artikel 294 EUF, vilket innebär att rådet beslutar med kvalificerad majoritet och att enighet krävs med Europaparlamentet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
När det gäller subsidiaritet anför kommissionen i huvudsak följande.
Fri rörlighet inom EU förutsätter att de yttre gränserna förvaltas på ett effektivt sätt för att garantera den inre säkerheten. Medlemsstaterna har enats om gemensamma lösningar särskilt i form av informationsutbyte med hjälp av gemensamma
När det gäller proportionalitet anför kommissionen i huvudsak följande.
Var och en av de olika komponenterna i förslaget är nödvändig för att uppnå ett förenklat och effektivt utnyttjande av existerande information, en korrekt och säker identifiering av tredjelandsmedborgare inom EU samt bekämpning av identitetsbedrägerier. Åtgärderna medför varken utökad insamling eller lagring av information eller utökad tillgång för användarna. Uppgiftsbehandlingen minimeras genom de centrala komponenterna till ett minimum.
Regeringen instämmer i kommissionens bedömning att förordningsförslagens mål inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås på medlemsstatsnivå och att målen bättre kan uppnås på unionsnivå. Regeringen bedömer att de föreslagna åtgärderna varken till innehåll eller form går utöver vad som är nödvändigt för att nå målen. På grund av det kommissionen har anfört om problemens karaktär och olika möjligheter att
åstadkomma lösningar som balanserar behovet av effektivitet mot kraven på skydd av den personliga integriteten bedömer regeringen att förslaget på ett övergripande plan är förenligt med kraven på subsidiaritet och proportionalitet.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslagen behandlades första gången i rådsarbetsgruppen för informationsutbyte och dataskydd (DAPIX) den 15 december 2017. Målsättningen är att nå en politisk överenskommelse med Europaparlamentet före jul 2018 och att förordningarna ska kunna antas i början av 2019.
4.2Fackuttryck / termer
Interoperabilitet = Förmåga och möjlighet hos system, organisationer eller verksamhetsprocesser att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra genom att överenskomna regler (standarder, format mm) följs.
SIS = Schengens efterlysningssystem som innehåller uppgifter om efterlysta personer och föremål, inklusive uppgifter om stulna, borttappade och ogiltiga resehandlingar.
VIS = Viseringssystemet som innehåller uppgifter om korttidsviseringar.
Eurodac = Registret över asylsökandes fingeravtryck samt fingeravtryck från tredjelandsmedborgare som har korsat den yttre gränsen eller vistas i medlemsstaterna olagligen
EES = Det nyligen beslutade in- och utresesystemet som ersätter nuvarande system med manuella stämplar i pass och ska innehålla uppgifter om resedokument, biometriska uppgifter och tid och plats för tredjelandsmedborgares passager över yttre gräns.
ETIAS = Gränsauktorisationssystemet som föreslås innehålla och verifiera uppgifter lämnade av viseringsfria tredjelandsmedborgare inför deras inresa i Schengenområdet.
förvalta de stora gemensamma datasystemen inom samarbetsområdet frihet, säkerhet och rättvisa.