Regeringskansliet
Faktapromemoria 2015/16:FPM46
Grönboken om finansiella tjänster till 2015/16:FPM46 privatpersoner och mindre företag
Finansdepartementet
Dokumentbeteckning
COM(2015) 630 final
Grönboken om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag
Sammanfattning
Den 10 december offentliggjorde Europeiska kommissionen en grönbok om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag. Grönboken har presenterats som en del i handlingsplanen för skapandet av en kapitalmarknadsunion (CMU) (se 2015/16:FPM10). Grönboken eftersträvar att identifiera och riva barriärer i syfte att skapa en välfungerande inre marknad för finansiella tjänster och produkter till privatpersoner och mindre företag. Målet är att det ska bli enklare för företag och kunder att verka gränsöverskridande vilket ska leda till ökade valmöjligheter, bättre konkurrens, fler jobb och ökad tillväxt. Kommissionen är särskilt intresserad av vilka möjligheter digitaliseringen kan bidra med för att underlätta gränsöverskridande handel.
Regeringen välkomnar kommissionens grönbok. Regeringen ställer sig positiv till initiativ som har till syfte att främja gränsöverskridande handel, öka konkurrensen, stärka den inre marknaden och öka valmöjligheten för kunderna. Frågeställningarna i grönboken behöver dock föregås av en grundlig behovs- och konsekvensanalys, särskilt utifrån konsekvenser för konsument- och investerarskyddet samt hur förslagen kan komma att påverka företag av olika storlek.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Den ekonomiska tillväxten i Europa har sedan finanskrisen 2008 varit svag och exempelvis var investeringsnivån i genomsnitt 15 procent lägre 2014 än 2007. Kommissionen anser att främjandet av fri rörlighet av kapital kräver ytterligare reformer i syfte att minska hindren mot gränsöverskridande investeringar inom EU. Grönboken om finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag har presenterats som en del i handlingsplanen för skapandet av en kapitalmarknadsunion (CMU) (se faktapromemoria 2015/16:FPM10).
Nästan alla vuxna
Marknaden är idag fragmenterad och den gränsöverskridande konkurrensen är liten. Det finns skillnader i utbud och pris, på ibland i princip identiska produkter från samma leverantör, mellan olika medlemsstater.
Det har gjorts undersökningar som visar att försäkringstagare med liknande riskprofiler kan, beroende på var de är bosatta, få betala upp till dubbelt så mycket för en försäkring med liknande villkor. För samma bilmodell kan försäkringen vara upp till fyra gånger så dyr beroende på medlemsstat och prisskillnaden kan vara ännu större för jämförbara fastigheter.
Att priset varierar mellan olika medlemsstater kan dock vara naturligt då de har olika struktur och ekonomiska förutsättningar. Risk för skada och kostnader för att åtgärda dessa kan variera väsentligt, speciellt gällande fordonsförsäkringar. Priserna skiljer även på t.ex. kreditkortsavgifter och banktjänster utan att lokala förhållanden alltid och fullt ut kan förklara skillnaderna.
Bristen på gränsöverskridande konkurrens skapar stora skillnader i antalet aktörer som är verksamma i olika medlemsstater. I slutet av 2013 stod de fem största bankerna i Grekland för 95 procent av marknaden jämfört med 30 procent i Tyskland. På försäkringssidan stod de fem största bolagen för 100 procent av marknaden i Estland och Malta jämfört med 40 procent i Tyskland och Kroatien. I länder med en mindre utvecklad marknad orsakar
bristen på gränsöverskridande konkurrens sämre valmöjligheter och minskat incitament att byta leverantör för att få bästa villkor och pris.
De flesta finansiella produkter går inte att flytta över gränserna. Detta innebär en ökad belastning för
1.2Förslagets innehåll
1.2.1Allmänt
Kommissionen menar att det i dag saknas en inre marknad för finansiella tjänster och produkter till privatpersoner och mindre företag. Detta gör att företag i EU inte kan utnyttja potentiella stordriftsfördelar och kunderna får ett sämre urval och dyrare tjänster. Kommissionen anser att detta syns på skillnaden i utbud och pris på finansiella tjänster och produkter mellan olika medlemsstater. Till följd av finanskrisen och finansbranschens dåliga rykte så har konsumenternas förtroende för finanssektorn och finansiella tjänster och produkter minskat. Detta leder till ett minskat deltagande på marknaden och försämrar möjligheterna för en inre marknad. För att skapa en välfungerande inre marknad för finansiella tjänster och produkter så krävs det att man upprättar förtroende för marknaderna. Ett högre deltagande får marknaderna att utvecklas och ökar möjligheterna gränsöverskridande verksamhet.
Meningen med initiativet om en inre marknad för finansiella tjänster och produkter är inte att alla konsumenter ska verka gränsöverskridande. Det är naturligt att konsumenter efterfrågar produkter i sin hemstat på grund av språkliga och kulturella skillnader. Men i de fall när konsumenter och företag haft för avsikt att verka gränsöverskidande så har detta många gånger inte varit möjligt eller lönsamt på grund av olika hinder. Vissa konsumenter kan missgynnas då de inte alltid kan köpa de produkter som är bäst lämpade för deras behov och till det lägsta priset.
1.2.2Grönbokens syfte och mål
Kommissionen vill genom grönboken inleda en diskussion om hur den europeiska marknaden för finansiella tjänster och produkter till privatpersoner och mindre företag kan öppnas upp ytterligare och skapa bättre möjligheter för konsumenter och företag, och samtidigt bibehålla ett tillfredsställande konsumentskydd. Syftet är att kartlägga de specifika hindren för att konsumenter och företag ska kunna utnyttja den inre marknaden fullt ut, och sätt att övervinna dessa hinder. Målet är att underlätta
för företag baserade i en
för konsumenter att kunna köpa finansiella tjänster och produkter till privatpersoner och mindre företag från andra EU- medlemsstater, och
för medborgare att ta med sig sina finansiella produkter om de flyttar från en medlemsstat till en annan, oavsett om det är för studier, arbete eller pension.
1.2.3Hinder för handel över gränserna
Kommissionen menar att ett av de mest omedelbara sätten för att öka konkurrens och främja konsumenternas intressen skulle vara att, i den utsträckning det är möjligt, minska hindren för finansiella tjänster över gränserna. Dessa hinder har sitt ursprung i två huvudgrupper av grundorsaker som påverkar både leverantörer och konsumenter. Tillsammans minskar de urval och konkurrens och låter den europeiska marknaden förbli fragmenterad:
Konsumenter känner inte till eller litar inte tillräckligt mycket på erbjudanden från företag i andra medlemsstater och om de gör det, har de problem med att få tillgång till dessa, och
leverantörer erbjuder inte produkter till konsumenter i andra medlemsstater eftersom även i en tid av digitalisering skapar fragmenterade marknader orimliga drift- och efterlevnadskostnader.
Kommissionen intresserar sig särskilt för huruvida innovativ digital teknik kan vara till hjälp för att undanröja något eller några av dessa hinder. De undrar också om ett inkonsekvent genomförande av
1.2.4 Digitaliseringen möjlighet att främja gränsöverskridande handel
Kommissionen är särskilt intresserad av vilka möjligheter digitaliseringen kan bidra med för att underlätta gränsöverskridande handel. Kommissionen stöder tillväxten av innovativ, konsumentvänlig teknik och vill se till att den är tillgänglig för en bred konsumentgrupp inom EU och över gränserna där så är möjligt. Nya affärsmodeller dyker upp: leverantörer och teknikföretag som enbart finns på nätet gör entré på marknaden och erbjuder tjänster (inom medlemsstater och ibland över gränserna) som elektroniska överföringar, förmedling av nätbetalningar, aggregering av finansiella data,
Utvecklingen av nätbaserade distributionskanaler är särskilt intressant på
leverantörer och konsumenter, och öppnar därmed en stor konsumentmarknad på den inre marknaden som kan dra nytta av de bästa erbjudandena. Digitaliseringen bör i princip främja gränsöverskridande verksamhet utan att företagen behöver etablera sig i andra medlemsstater. Men idag fungerar ofta digitala lösningar enbart inom landet och företag och grupper konkurrerar om att införa egna standarder.
1.2.5Hjälpa konsumenter att köpa finansiella tjänster och produkter över gränserna
Målsättningen är att identifiera och undanröja hinder i syfte att hjälpa konsumenter att köpa finansiella tjänster och produkter över gränserna. Kommissionen har utifrån ett antal verklighetsbaserade situationer identifierat ett antal problemområden.
1.2.5.1Konsumenter saknar information om utländska erbjudanden
-Konsumenter har begränsad kunskap om produkter i andra medlemsstater.
-Få leverantörer av finansiella tjänster och produkter riktar in och marknadsför sig till konsumenter i medlemsstater där de inte själva är fysiskt etablerade.
-Oberoende jämförelsewebbplatser kan vara till hjälp för att säkerställa att konsumenterna vet att produkterna existerar.
1.2.5.2Höga avgifter och brist på information vid överföring av pengar
-Medborgare som vill föra över pengar till andra
-I allt större utsträckning är webbsidor tillgängliga för ickehierarkisk valutaväxling
1.2.5.3Osäkerhet kring valutaomräkningskurs vid kortbetalningar
-Vid kortbetalningar är konsumenter inte alltid medvetna om den valutaomräkningskurs som kommer att tillämpas på en transaktion som genomförts i utlandet.
-Säljföretag har i allt större utsträckning börjat erbjuda möjligheten att använda valutaomräkningskursen i den egna banken (så kallad dynamisk valutaomvandling), vilket åtminstone ger kunderna viss överskådlighet. Men eftersom de exakta kurserna som erbjuds av kundens egen bank inte är tillgänglig vid tiden för transaktionen så har konsumenter inte kunnat dra nytta av konkurrensen när tillfällen till dynamisk valutaomvandling ges.
1.2.5.4Geografisk diskriminering
-Konsumenter finner i de flesta fall att de inte är berättigade till tjänster om de inte bor i leverantörens land.
-Kommissionen anser att konsumenter inte bör behandlas olika beroende på vilken nationalitet de har eller var de är bosatta när de handlar inom EU, om det inte kan berättigas utifrån objektiva kriterier.
1.2.5.5Begränsningar i portabiliteten av finansiella produkter
-För privata sjukförsäkringar och försäkringsbaserade ålderdomsbesparingar verkar det finnas avtalsvillkor i bruk som begränsar berättigandet till fördelar för den medlemsstat där försäkringstagaren har sin hemvist vid tidpunkten för försäkringsavtalets ingående.
1.2.5.6 | Yrkesansvarsförsäkringar |
- | Det är ofta svårt att hitta yrkesansvarsförsäkringar som täcker ett |
område större än en medlemstat. | |
1.2.5.7 | Osäkerhet i fråga om tvister |
-Det är ofta svårt för konsumenter att hitta en lämplig tvistlösningsmekanism i gränsöverskridande situationer och detta kan avhålla dem från att köpa finansiella tjänster och produkter i andra medlemsstater.
-Förbättrad information om
-
1.2.5.8Skydd för offer vid händelse av försäkringsgivarens insolvens
-Konsumenter som blir offer i en bilolycka i en annan medlemsstat löper en risk att inte få ut ersättning om den ansvarige försäkringsgivaren blir insolvent.
-För närvarande deltar inte alla medlemsstater i den frivilliga överenskommelsen om att säkerställa ersättning till offren där en olycka i en annan medlemsstat orsakas av ett fordon som är försäkrat hos en insolvent försäkringsgivare med hemvist i en annan medlemsstat.
1.2.5.9Otydlighet kring tilläggsprodukter
-Konsumenter får ofta inte information om kostnaden eller värdet på tilläggsförsäkringsprodukter och kan bli utsatta för höga priser på grund av brist på konkurrens och upplysning.
1.2.6Skapa nya marknadsmöjligheter för leverantörer
Serviceleverantörer ställs inför svårigheter när de verkar över gränserna utan att etablera sig, det vill säga utan att öppna en filial eller ett dotterbolag i en annan medlemsstat. Till följd av detta erbjuder de ofta inte sina produkter i andra medlemsstater, och säkerställer inte heller att de är överföringsbara. Kommissionen vill veta hur de kan hjälpa till med att minska de kostnader och risker som är förbundna med att erbjuda gränsöverskridande finansiella tjänster och produkter. Kommissionen har utifrån ett antal verklighetsbaserade exempel identifierat ett antal områden där förbättringar eventuellt kan göras för att underlätta gränsöverskridande verksamhet.
1.2.6.1Regler mot penningtvätt försvårar kundrelationer på distans
-Kraven för kundkännedom (know your customer (KYC)) inom lagstiftningen för bekämpning av penningtvätt begränsar företags förmåga att inleda och upprätthålla affärsförhållanden med kunder på avstånd.
-Vissa medlemsstater tillåter distanskontroll av information (föremål för vissa krav) t.ex. genom användning av webbkameror och scannade dokument, eller med verifiering av originaldokument med hjälp av opartiska personer genom institutioner såsom postkontor.
-Krav i vissa medlemsstater begränsar också användningen av avtalssignatur på distans, vilket hämmar gränsöverskridande leverantörers möjlighet att inleda affärsförbindelser med nya kunder.
-Förordningen om elektronisk identifiering uppvisar lovande resultat inom detta område.
1.2.6.2Avsaknad av kreditinformation och skadehistorik
-Brist på kreditinformation och uppgifter om konsumenten gör det svårt för företag att erbjuda finansiella produkter (i synnerhet kredit eller försäkring) på andra marknader eftersom de inte kan bedöma de risker som de skulle utsättas för.
1.2.6.3Problem för leverantörer att uppfylla sina åtaganden på distans
-Det kan vara svårt att på distans uppfylla de skyldigheter som ett företag har efter en försäljning. Även om detta kan göras på distans kan ett företag fortfarande behöva göra omfattande investeringar, särskilt om det finns krav på att tjänsterna ska tillhandahållas på andra språk.
-Problemet drabbar framför allt försäkringsgivare med tanke på deras skyldigheter i samband med skadereglering och det förefaller avgörande att ha en företrädare för företaget (t.ex. en filial eller ett dotterbolag) i samma medlemsstat som kunderna.
1.2.6.4Skillnader i insolvensförfarande för privatpersoner
-Stora skillnader när det gäller insolvensförfaranden för privatpersoner inom EU gör kreditgivare tveksamma till att erbjuda mer gränsöverskridande krediter.
-På samma sätt är det mycket viktigt att kreditgivare förstår en fastighets värde för att förvissa sig om säkerhetens värde i händelse av obestånd.
1.2.6.5Fragmenterad reglering och höga efterlevnadskostnader
-Skillnaderna mellan medlemsstaternas regelverk har inverkan på kostnaderna för och riskerna med att tillhandahålla gränsöverskridande finansiella tjänster och produkter till privatpersoner.
-EU:s rätt till "passförfarande" finns för närvarande för ett antal verksamheter och ger företag som är auktoriserade i en medlemsstat rätt att tillhandahålla sina tjänster i en annan medlemsstat med minskade administrativa bördor och ett minimum av pappersarbete. Men "passförfarandet" utesluter inte kostnaderna för att efterleva lagstiftningen och rätten till "passförfarande" omfattar inte alla produkter.
1.2.6.6Bristande support från myndigheter i andra medlemstater
-Gränsöverskridande företag har upplevt att man har fått begränsat konstruktivt stöd från medlemsstatens myndigheter. Man har även funnit det svårt att få tillgång till väsentlig information.
-Problemlösningsnätverket för den inre marknaden (Solvit) hjälper företag när de stöter på problem med offentliga myndigheter som inte tillämpar
1.2.6.7Förslag på separat rättslig ram
-I vissa fall kan en separat rättslig ram vara ett sätt att öka produkturvalet och samtidigt minska kostnaderna för företagen och se till att konsumenterna får lämpligt skydd. Ett
1.2.7Redan vidtagna och pågående åtgärder
Problemställningarna som lyfts i grönboken påverkas av flera åtgärder som redan har initierats under de senaste åren. Dessa är bl.a. bolånedirektivet (MCD) (2014/17/EU), direktivet om konsumentkrediter (CCD) (2008/48/EG), direktivet om betalkonton (PAD) (2014/92/EU), direktivet om företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (UCITS) (2014/91/EU), direktivet om marknader för finansiella instrument (MiFID II) (2014/65/EU), direktivet om försäkringsdistribution (IDD), förordningen om
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Effekterna är svåra att skatta innan kommissionen presenterat enskilda förslag till direktiv eller förordningar.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Då kommissionen inte presenterat en konsekvensanalys av grönbokens initiativ är det svårt att skatta de budgetära konsekvenserna innan enskilda förslag till direktiv eller förordningar presenteras.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen välkomnar kommissionens grönbok. Regeringen ställer sig positiv till initiativ som har till syfte att främja gränsöverskidande handel, öka konkurrensen, stärka den inre marknaden och öka valmöjligheten för kunderna. Regeringen ställer sig även positiv till initiativ som underlättar för företag att tillhandahålla tjänster och som främjar utvecklingen av nya affärsmodeller och digital innovation. Frågeställningarna i grönboken behöver dock föregås av en grundlig behovs- och konsekvensanalys, särskilt utifrån konsekvenser för konsument- och investerarskyddet samt olikheter i regelverk länder emellan. I det sammanhanget bör man också beakta de samlade effekterna av regleringsåtgärder på finansmarknadsområdet. Man bör även beakta hur förslagen kan komma att påverka företag av olika storlek.
Regeringen avser att arbeta för att alla kommande förslag ska uppfylla villkor för transparens och bibehålla eller förstärka ett starkt och
ändamålsenligt investerar- och konsumentskydd. Det är vidare viktigt att kommissionen genomför en grundlig konsekvensanalys innan förslagen presenteras. Regeringen kommer att ta ställning till respektive förslag då de presenteras.
Sverige ligger långt fram och har en välutvecklad
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Då grönboken ännu inte diskuterats i någon formell mening finns i dagsläget ingen tydlig bild av övriga medlemsstaters ståndpunkter. Samtliga medlemsstater har visat sig positiva till huvuddragen i kapitalmarknadsunionen.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Europaparlamentets ståndpunkt är ännu inte känd.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Grönboken har skickats för synpunkter till berörda intressenter bl.a. Finansinspektionen, Riksbanken, Konkurrensverket, Konsumentverket, Kommerskollegium, Svenska Bankföreningen, Svensk Försäkring, Upplysningscentralen, Sveriges Konsumenter och Småföretagarnas riksförbund.
Regeringen har i samband med publiceringen av grönboken sammankallat ett första referensgruppsmöte den 17 december 2015 för att intressenter ska kunna ge övergripande synpunkter på förslaget. Intressenter har också haft möjlighet att komma in med preliminära skriftliga synpunkter på konsultationen.
Överlag är referensgruppen positiv till grönboken. Flera anser att det är viktigt att de nationella regelverken inte ska utgöra något extra hinder för den inre marknaden, men det konstateras även att det finns andra hinder som t.ex. svårigheter med riskbedömning på distans samt språkliga och kulturella barriärer. Man är positiv till ökad konvergens och harmoniserad implementering av regelverk, men det får inte ske på bekostnad av att konsument- och investerarskyddet sänks i Sverige. Flera ser positivt på de
diversifieringsmöjligheter som öppnas upp genom mer gränsöverskridande handel. Vidare menar man att det kan finnas anledning att analysera behovet av mer tillgänglig ekonomisk information om konsumenten för att underlätta gränsöverskridande handel.
Synpunkter har emellertid framkommit om att tidpunkten för grönboken är något märkligt vald med tanke på all ny lagstiftning som redan är på gång (se avsnitt 1.2.7). Vidare ställer man sig tveksam till om komplexa finansiella tjänster och produkter är lämpliga för gränsöverskridande handel och efterlyser mer detaljerad analys på området. Man tror inte heller att ökad information om utländska erbjudanden skulle lösa problemet med bristande konkurrens och rörlighet. Däremot är man positiv till standardiserad information för att underlätta jämförelser.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Eftersom det är fråga om en grönbok är detta inte aktuellt.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Grönboken innehåller endast ett initiativ med förslag på olika åtgärder som kan vidtas framöver. Kommissionen förväntas presentera de första konkreta förslagen kring sommaren 2016.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Samrådet pågår till den 18 mars 2016. Kommissionen kommer efter samrådet hålla en konferens någon gång på våren 2016 och presentera förslag kring sommaren 2016.
4.2Fackuttryck/termer
Fintech: Fintech (financial technology) är ett samlingsbegrepp för den bransch som försöker med hjälp av ny teknologi effektivisera och leverera finansiella system/tjänster/produkter.
Priip: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1286/2014 om faktablad för paketerade och försäkringsbaserade investeringsprodukter för
Solvit: Solvit ett problemlösningsnätverk som hjälper