Regeringskansliet
Faktapromemoria 2015/16:FPM125
Förordning om utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)
Miljödepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2016) 479 slutlig
Förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om inbegripande av utsläpp och upptag av växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk i ramen för klimat- och energipolitiken fram till 2030 och om ändring av Europaparlamentets och rådets förordning nr 525/2013 om en mekanism för att övervaka och rapportera utsläpp av växthusgaser och för att rapportera annan information som är relevant för klimatförändringen
Tidigare fakta PM
Faktapromemoria 2013/14:FPM56 – Ett ramverk för klimat och energi för perioden från 2020 till 2030
Faktapromemoria 2011/12:FPM130 Kommissionens meddelande och förslag till beslut om upptag och utsläpp av växthusgaser från markanvädning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)
Sammanfattning
Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014 fastställer att utsläppen av växthusgaser ska minskas med minst 40 procent inom EU fram till 2030 jämfört med år 1990. Utsläppsmålet ska nås genom reviderade mål i EU:s system för handel med utsläppsrätter och för de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Rådsslutsatserna fastslår dessutom att regelverket för att inkludera sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ska fastställas innan 2020.
Den 20 juli 2016 presenterade kommissionen ett förslag till förordning som inkluderar växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) som en separat del i EU:s ramverk för klimat och energi till 2030.
Förslaget till förordning utgör tillsammans med EU:s system för handel med utsläppsrätter, och ett förslag till förordning om ansvarsfördelning för utsläppsminskningar i de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter, genomförandet av EU:s övergripande klimatmål till 2030 och åtagande under Parisavtalet. Innebörden av Europeiska rådets slutsatser återspeglas i det nationellt fastställda bidrag som EU överlämnade till FN:s ramkonvention om klimatförändringar inför Parisavtalet.
Utgångspunkten i förordningsförslaget är att varje medlemsstat förbinder sig till att säkra att nettoupptagen i
Regeringen välkomnar förslaget som innebär att utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) inkluderas i EU:s energi- och klimatramverk till 2030, och betonar att det måste göras på ett sådant sätt att ambitionen i ramverket inte minskas.
Regeringen vill betona vikten av att flexibiliteten inte utformas så att inte vissa medlemsländer inte behöver genomföra de åtgärder och den omställning som krävs.
Regeringen anser att robusta bokföringsregler för
Regeringen ställer sig positiv till en gemensam process för hur medlemsstaternas referensnivåer för skogsbruk sätts, för att skapa en transparent och trovärdig process. Regeringen värnar det nationella självbestämmandet i skogsfrågor och anser därför att det är viktigt att medlemsstaterna även fortsättningsvis beslutar om sina referensvärden för skogsbruk nationellt.
Regeringens uppfattning är att kommissionens förslag är otydligt i de delar som rör hur bokföring sker i registren och att detta behöver förtydligas för att öka transparensen. Huvuddragen för redovisningen av hur målen uppfylls behöver framgå i förordningen.
Regeringen anser att översynsklausulen i förordningsförslaget är för svagt formulerad. EU ska öka sin ambitionsnivå och delta i Parisavtalets femåriga ambitionscykler. Därför behöver översynsklausulen vara tydlig med att Parisavtalet beaktas fullt ut i det fortsatta genomförandet av
Regeringen betonar att väsentliga bestämmelser för tillämpningen av förordningen inte bör placeras i delegerade akter utan i själva förordningen.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) omfattar såväl utsläpp som upptag av växthusgaser. Det sker stora flöden av växthusgaser mellan marken, dess växtlighet och atmosfären. Upptag sker exempelvis i växande skog, medan utsläpp kan ske från nedbrytningsprocesser i åkermark eller vid avverkning av skog. Dessa biogena flöden skiljer sig i hög grad från de fossila i det att de är lättrörliga och att de kan ske åt båda hållen. En utsläppskälla vid ett tillfälle kan senare bidra med ett upptag. Flödena påverkas av såväl mänsklig aktivitet som naturliga processer. Rapportering av utsläpp och upptag i
Parisavtalet som antogs i december 2015 omfattar ett långsiktigt klimatmål om att globala utsläpp och upptag ska balanseras under seklets andra hälft, vilket ger ökad betydelse till markanvändning och skog eftersom denna sektor både kan släppa ut och ta upp växthusgaser från atmosfären.
I Europeiska rådets slutsatser från oktober 2014, som ligger till grund för EU:s åtagande under Parisavtalet, konstateras att potentialen för att minska utsläppen från jordbruks- och markanvändningssektorn, är lägre jämfört med andra sektorer. Europeiska rådet underströk även vikten av samstämmighet mellan unionens mål om livsmedelstrygghet och minskade klimatutsläpp. Europeiska rådets vägledning kring inkluderandet av sektorn markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) i
EU:s klimat- och energiramverk till 2030 återspeglas i EU:s nationellt fastställda bidrag till FN:s ramkonvention om klimatförändringar inför Parismötet. Europeiska rådet konstaterade att målet om att minska utsläppen med minst 40 procent till 2030 jämfört med 1990 gäller för hela ekonomin och för samtliga utsläpp och att regler för hur LULUCF ska räknas in ska fastställas.
Det nu aktuella förslaget till förordning ger ramarna för hur sektorn inkluderas i EU:s klimatramverk från och med att Kyotoprotokollet upphört gälla, år 2021. I EU:s nu gällande mål för 2013 till 2020, för utsläpp som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter ingår inte LULUCF. Utsläpp och upptag från LULUCF rapporteras däremot såväl till EU som till klimatkonventionen och ingår i unionens och medlemsländernas åtagande under Kyotoprotokollet. Det finns dock skillnader i rapporteringen av utsläpp och upptag som görs under Klimatkonventionen och till EU gentemot de som bokförs under Kyotoprotokollet, vilket resulterar i att två parallella system existerar. Nuvarande reglering av bokföring av utsläpp och upptag inom LULUCF finns i
Kommissionen har tillsammans med detta förslag även presenterat ett förslag till ansvarsfördelningsförordning (KOM (2016) 482) mellan medlemsstaterna gällande utsläppsminskningsmålet för de sektorer som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter för perioden 2021- 2030. Kommissionen har även presenterat ett meddelande med en europeisk strategi för utsläppssnål rörlighet (KOM (2016) 501). Mellan LULUCF- förordningen och ansvarsfördelningsförordning finns en koppling genom flexibiliteter åt båda hållen.
1.2Förslagets innehåll
Förslaget till förordning inkluderar växthusgaser från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) i EU:s ramverk för klimat och energi till 2030. I förslaget till förordning föreslår kommissionen följande:
-Åtagandet (artikel 4)
Varje medlemsstat förbinder sig till att säkerställa att nettoupptagen inte ska minska, eller i de fall nettoutsläpp för sektorn redovisas, ska nettoutsläppen inte öka. Nettoupptag och nettoutsläpp ska bokföras med de regler för respektive marktyp som specificeras i artikel 5 till 10.
-Generella bokföringsregler (artikel 5)
Artikeln innehåller övergripande bokföringsregler som tex behövs för att undvika dubbelräkning eller för att hantera övergångar mellan marktyper vid förändrad markanvändning. Reglerna baseras på existerande regelverk i
-Bokföringsregler för avskogad och beskogad mark (artikel 6)
Artikeln innehåller bokföringsregler för mark som genomgår förändrad markanvändning till och från skogsmark, dvs när brukad skogsmark övergår till annan markanvändning (avskogning) och när annan mark omvandlas till brukad skogsmark (beskogning). Bokföringen sker genom att utsläpp och upptag bokförs i sin helhet över perioden, och inte, som i fallet med de andra marktyperna, gentemot en referens. Det som skiljer den föreslagna bokföringsregeln från bokföringsregeln i
-Bokföringsregler för brukad åkermark, brukad betesmark och brukad våtmark (artikel 7)
Artikeln innehåller bokföringsregler för brukad åkermark, brukad betesmark och brukad våtmark. Nettoutsläpp respektive nettoupptag beräknas gentemot en referens baserad på utsläpp och upptag under perioden
-Bokföringsregler för brukad skogsmark (artikel 8)
Utsläpps- och upptagsförändringar bokförs mot en nationell skoglig referensnivå för upptag och utsläpp. Referensnivån baseras bland annat på prognoser för avverkning och tillväxt. Om den verkliga avverkningsnivån blir högre än referensnivån bokförs ett minskat nettoupptag, och om avverkningsnivån blir lägre än referensnivån bokförs ett ökat nettoupptag. Den skogliga referensnivån får således stor betydelse för om medlemsstater kommer bokföra upptag eller utsläpp för brukad skogsmark under perioden. Artikeln innehåller en begränsning, ett tak, för hur stort upptag som får
tillgodoräknas från brukad skogsmark. Begränsningen är 3,5 procent av varje medlemslands samlade utsläpp av växthusgaser under basåret, vilket för Sverige är satt till 1990. För Sverige innebär detta tak för det årliga upptaget om ungefär 2,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter. Detta innebär att om Sverige redovisar utsläppsökningar eller upptagsminskningar i de andra marktyperna kan de kompenseras med upp till 2,5 miljoner ton koldioxidekvivalenter från brukad skogsmark. Den skogliga referensnivån ska bestämmas i enlighet med de kriterier som anges i bilaga IV, del A. Artikeln innehåller även bestämmelser om att en nationell bokföringsplan för skog ska upprättas och de element den ska innehålla (listas i bilaga IV, del B). Kommissionen kan ålägga medlemsstaterna en teknisk korrigering om bokföringsplanen och den skogliga referensnivån inte uppfyller kraven. Kommissionen ska enligt förslaget granska den nationella bokföringsplanen, samt en eventuell teknisk korrigering, och får räkna om den skogliga referensnivån. Granskningen kan omfatta en konsultation i medlemsstaten och en teknisk granskning med stöd av experter från medlemsstaterna. Enligt artikeln ges kommissionen möjlighet att anta en delegerad akt i enlighet med artikel 14 för att justera en medlemsstats skogliga referensnivå som anges i bilaga II.
-Bokföringsregler för avverkade skogsprodukter (artikel 9)
Artikeln innehåller bokföringsregler för avverkade skogsprodukter, som trä och papper. Metoden är i det närmaste identisk med den som finns i
-Bokföring av naturliga störningar (artikel 10)
Artikeln ger möjlighet för medlemsländer att utesluta utsläpp, vilka överstiger en referensnivå, och som skett till följd av naturliga störningar, såsom exempelvis skogsbränder och insektsskadeangrepp. Metoden är i det närmaste identisk med den som finns i
-Flexibiliteter (artikel 11)
Artikeln ger medlemsländerna möjlighet att inom
-Kontroll av efterlevnad (artikel 12)
Artikeln innehåller krav för medlemstaternas system för övervakning och bokföring, och fastställer regelbundna kontroller av kommissionen att reglerna följs. För att säkra en hög kvalitet kommer Europeiska miljöbyrån stötta kommissionen i detta arbete.
-Unionsregister (artikel 13)
Artikeln anger att unionsregistret, upprättat i samband med EU:s förordning om en övervakningsmekanism (525/2013/EU) ska användas för att bokföra enheter och för att säkerställa att ingen dubbelräkning sker.
-Delegerade akter (artikel 14)
Genom förslaget ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att anpassa definitionerna, för att ändra bilagorna I, II och VI samt för att genomföra bestämmelserna om avräkning och bokföring i unionsregistret (se artiklarna 3, 5, 8, 10 och 13 i förordningen).
-Översynsklausul (artikel 15)
Förslaget innehåller en klausul om översyn som anger att kommissionen ska rapportera till rådet innan 28 februari 2024 och vart femte år därefter om tillämpningen av förordningen, hur den bidragit till utsläppsminskningar och målet under Parisavtalet och att kommissionen kan lägga fram förslag om det är lämpligt.
-Ändringar i övervakningsmekanism (artikel 16)
Genom förslaget görs också ändringar i EU:s förordning om en övervakningsmekanism (525/2013/EU). Ändringarna ska säkerställa att nu gällande rapporteringskrav för
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Genomförandet av förslaget kommer att kräva vissa ändringar i Klimatrapporteringsförordningen (2014:1434).
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Den indirekta påverkan på medlemsstaternas budget kommer bero på valet av nationella styrmedel och åtgärder. Eftersom förslaget inte omfattar några åtgärder eller styrmedel består den direkta påverkan endast av vissa administrativa kostnader för staten. Förslaget innehåller förändrade regelverket för övervakning och rapportering som kan komma att kräva viss förstärkning av anslagen till berörda myndigheter, i synnerhet då regelverket ska införas.
Enligt kommissionen har förslaget liten inverkan på EU:s budget.
Kommissionen presenterade i samband med förslaget en konsekvensanalys (SWD(2016) 249). Analysen redogör för konsekvensen av olika alternativ för utformningen av två viktiga principer; bokföringsreglerna och flexibiliteten gentemot utsläpp som omfattas av förslaget till ansvarsfördelningsförordning (KOM (2016) 482).
Kommissionen föreslår en uppdatering av referensår för att bokföra utsläpps- eller upptagsförändringar från brukad åkermark, brukad betesmark och brukad våtmark (artikel 7). Istället för att som under Kyotoprotokollet använda 1990 som referens föreslås perioden
Totalt sett för brukad åkermark och brukad betesmark ökar Sveriges potential att skapa överskott av utsläppsenheter från dessa marktyper under perioden 2021 till 2030, i och med övergången från 1990 som basår till en senare basårsperiod, enligt en preliminär analys från Naturvårdsverket. En basperiod innebär att mellanårsvariationer jämnas ut, vilka kan vara stora för dessa marktyper, och en senare period att bättre data kan användas.
Enligt Kommissionens konsekvensanalys minskar möjligheten att skapa överskott av utsläppsenheter från brukad åkermark och brukad betesmark för EU som helhet, vid byte av basår till en senare basårsperiod. Mängden utsläppsenheter överstiger ändå det maxbelopp, 280 miljoner ton koldioxidekvivalenter, som får användas för att nå utsläppsminskningsmål
under ansvarfördelningsförordningen. För enskilda medlemsstater kan uppdatering av basår få stora konsekvenser.
Kommissionen föreslår också en begränsad övergångsperiod vid förändrad markanvändning, vilket är en skillnad från nuvarande regelverk. Detta får i praktiken konsekvenser för hur stor del av upptaget vid beskogningsåtgärder på t.ex. åkermark som kan bokföras som upptagsökning. Medlemsstaterna kan välja att använda
Den nationella skogliga referensnivån för upptag och utsläpp på brukad skogsmark ska, enligt förslaget, beräknas av varje medlemsland ungefär på samma sätt som tidigare, men kunna justeras av kommissionen. Referensnivån är av stor betydelse för bokföringen av utsläpp och upptag från brukad skogsmark. Mindre avvikelser i antaganden om hur skogsbruket utvecklas kan leda till stora effekter på bokförda upptagsförändringar. Förslaget innebär även fortsättningsvis att mängden bokförda upptagsökningar begränsas, medan medlemsländerna måste bokföra alla upptagsminskningar
Förordningsförslaget kommer att analyseras mer i detalj när det gäller konsekvenser för Sverige.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen välkomnar förslaget som innebär en målsättning och ett regelverk för utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) inom EU:s klimat- och energiramverk till 2030. Hanteringen av utsläpp och upptag från markanvändning och skogsbruk är viktiga delar av EU:s genomförande av Parisavtalet. Regeringen betonar vikten av att alla medlemsstater och sektorer bidrar till att uppnå EU:s långsiktiga klimatmål.
Inkluderandet av
Regelverket för
bioenergi, livsmedel och fossilsnåla material från jord- och skogsbruket. Regeringen anser att regelverket bör understödja åtgärder som långsiktigt ger hög klimatnytta, där minskad användning av fossila råvaror är en central del, före lösningar som ger bokförda utsläppsminskningar på kort sikt. Regeringen bedömer att ett aktivt, hållbart skogsbruk bättre kan bidra till klimatomställningen än en tillfälligt ökad inlagring av kol i skogsmark samtidigt som övriga miljökvalitetsmål, bl.a. levande skogar ska nås. En sådan politik bidrar också till regeringens mål för sysselsättning, tillväxt och regional utveckling.
Regeringen betonar vikten av robusta och rättvisande bokföringsregler för
Regeringen ställer sig positiv till en gemensam process inklusive vägledning och teknisk granskning för hur medlemsstaternas referensnivåer för skogsbruk sätts, för att skapa en transparent och trovärdig process. Regeringen värnar det nationella självbestämmandet i skogsfrågor och anser därför att det är viktigt att medlemsstaterna även fortsättningsvis beslutar om sina referensvärden för skogsbruk nationellt.
Utformningen av flexibiliteten måste göras så att systemets faktiska ambitionsnivå och miljömässiga integritet upprätthålls. Det är viktigt att flexibiliteten inte utformas så att vissa medlemsländer inte behöver genomföra de åtgärder och den omställning som krävs. På grund av osäkerheter i sektorns nettoupptag välkomnar regeringen möjligheten att använda utsläppsenheter från andra sektorer för att kompensera för minskade bokförda upptag i
Regeringens uppfattning är att kommissionens förslag är otydligt i de delar som rör hur medlemsländernas bokföring sker i registren och att detta behöver förtydligas för att öka transparensen. Huvuddragen för redovisningen av hur målen uppfylls behöver framgå i förordningen.
Förslaget omfattar möjligheter att anta delegerade akter för ändringar av hur bokföring och avräkning ska ske i registersystemet samt för att justera en medlemstats skogliga referensnivå efter granskning. Regeringen betonar att väsentliga bestämmelser för tillämpningen av förordningen bör placeras i själva förordningen.
EU:s mål inom
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Mellan mars och juni 2015 genomförde kommissionen en öppen konsultation om hur man bäst ska hantera utsläpp och upptag inom LULUCF i EU:s
LULUCF som egen sektor
Slå ihop jordbruk och LULUCF till en sektor
Inkludera LULUCF i sektorerna som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet (406/2009/EG)
138 svar erhölls varav majoriteten tillgängliga för allmänheten. De svarande kan grovt delas in i tre grupper; statliga/myndigheter,
2.3Institutionernas ståndpunkter
I det betänkande som togs fram inför Parisavtalet lyfter Europaparlamentet att avtalet ska täcka alla sektorer och utsläpp, och anger utsläppsmål för hela ekonomin och betonar att i enlighet med slutsatserna från FN:s klimatpanel kan markanvändning bidra med betydande kostnadseffektiva utsläppsminskningar och ökad möjlighet för anpassning till klimatpåverkan. Vidare betonas vikten av ett omfattande system för bokföring för utsläpp och upptag från LULUCF samt att åtgärder för utsläppsminskning och anpassning av markområden måste syfta till att uppnå gemensamma mål och inte undergräva andra mål för hållbar utveckling.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Förslaget remissbehandlas för närvarande. Regeringskansliet anordnar en hearing med representanter från berörda sektorer, miljöorganisationer, myndigheter och forskningsinstitut den 7 september 2016 för att ta del av preliminära synpunkter på förslaget.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Den rättsliga grunden för förslaget är artikel 192.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
I enlighet med subsidiaritetsprincipen kan målet med förslaget endast uppnås genom ett förslag av kommissionen på
Regeringen delar kommissionens bedömning att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslaget kommer att börja förhandlas under det slovakiska ordförandeskapet.
4.2Fackuttryck/termer
avskogad mark: markanvändning som rapporterats som skogsmark som ställts om till åkermark, betesmark, våtmark, bebyggd mark och övrig mark.
avverkad skogsprodukt: produkter från avverkade trädelar som avlägsnats från avverkningsplatsen.
beskogad mark: markanvändning som rapporterats som åkermark, betesmark, våtmark, bebyggd mark och övrig mark som ställts om till skogsmark
brukad betesmark: markanvändning som rapporterats som betesmark som fortfarande är betesmark och åkermark, våtmark, bebyggd mark, övrig mark som ställts om till betesmark och betesmark som ställts om till våtmark, bebyggd mark och övrig mark.
brukad skogsmark: markanvändning som rapporterats som skogsmark som fortfarande är skogsmark.
brukad åkermark: markanvändning som rapporterats som åkermark som fortfarande är åkermark och betesmark, våtmark, bebyggd mark, övrig mark som ställts om till åkermark och åkermark som ställts om till våtmark, bebyggd mark och övrig mark.
koldioxidekvivalenter: för att få alla växthusgaser summerbara multipliceras alla utsläpp, förutom koldioxid, med en global uppvärmningspotential (GWP, global warming potential) Denna faktor är olika för respektive gas och ger totala bidraget till den globala uppvärmningen för den aktuella gasen. Med hjälp av gasernas GWP räknas de om till koldioxidekvivalenter.
LULUCF: denna förkortning står för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (på engelska land use, land use change and forestry)
naturliga störningar:
upptag: varje process, aktivitet eller mekanism som avlägsnar en växthusgas, en aerosol eller en föregångare till en växthusgas från atmosfären.
utsläpp: varje process, verksamhet eller mekanism som frigör en växthusgas, en aerosol eller en föregångare till en växthusgas till atmosfären.