Regeringskansliet
Faktapromemoria 2017/18:FPM119
Revidering av | 2017/18:FPM119 |
motorförsäkringsdirektivet | |
Justitiedepartementet | |
Dokumentbeteckning
KOM (2018) 336/2
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2009/103/EG om ansvarsförsäkring för motorfordon och kontroll av att försäkringsplikten fullgörs beträffande sådan ansvarighet.
SWD (2018) 247
Commission staff working document impact assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2009/103/EC of the European Parliament and the Council of 16 September 2009 relating to insurance against civil liability in respect of the use of motor vehicles, and the enforcement of the obligation to insure against such liability.
SWD (2018) 248
Commission staff working document executive summary of the impact assessment Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amending Directive 2009/103/EC of the European Parliament and of the Council of 16 September 2009 relating to insurance against civil liability in respect of the use of motor vehicles, and the enforcement of the obligation to insure against such liability.
Sammanfattning
Europeiska kommissionen har lämnat ett förslag om revidering av direktivet om motorfordonsförsäkring från 2009. Förslaget syftar till att ge bättre skydd för skadelidande vid trafikolyckor och förbättra försäkringstagares rättigheter. Närmare bestämt handlar det om att klargöra tillämpningsområdet för direktivet. Vidare föreslås att medlemsstaterna ska ges ökade möjligheterna att kontrollera huruvida fordon från andra länder är försäkrade. Det införs även krav på att det i varje medlemsstat ska finnas ett organ som kan ersätta en skadelidande om en försäkringsgivare som meddelat en motorfordonsförsäkring inte utger ersättning, t.ex. på grund av att försäkringsgivaren har
blivit insolvent. Därutöver föreslås en harmonisering av de lägsta ersättningsnivåer som ska kunna utges från en försäkring. Slutligen föreslås bestämmelser om intyg beträffande skadehistorik. Sådana intyg kan en försäkringstagare ha användning för vid diskussioner med en ny försäkringsgivare.
Regeringen ställer sig positiv till att stärka skyddet för skadelidande vid trafikolyckor och till att förbättra försäkringstagares rättigheter. På några punkter behöver dock förslagen övervägas närmare. I förhandlingarna avser regeringen att verka för ändamålsenliga
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Genom ett antal
I direktivet anges bl.a. att varje medlemsstat ska se till att fordon som är normalt hemmahörande inom dess territorium omfattas av ansvarsförsäkring. Endast vissa begränsade undantagsmöjligheter finns. Vidare finns i direktivet bestämmelser om att det i varje medlemsstat ska finns ett organ med uppgift att svara för ersättning för skador som orsakas av oidentifierade eller oförsäkrade fordon. Genom att det uppställs harmoniserade regler om ansvarsförsäkringar för fordon, främjas den fria rörligheten inom EU. Av samma skäl innehåller direktivet även ett förbud mot systematiska kontroller av försäkringsinnehav vid gränspassager inom EU. I och med att det kan förekomma att konsumentens skadehistorik har betydelse för premiesättningen i samband med byte av försäkringsgivare, föreskriver direktivet att försäkringstagaren har rätt att när som helst begära ett intyg beträffande de krav som har riktats mot hans eller hennes försäkring.
Under 2013 och 2014 meddelade
EU:C:2014:2146). Gränserna för försäkringsplikten har sedermera klargjorts i ytterligare avgöranden från
Våren 2017 informerade kommissionen, i ett meddelande om en handlingsplan om finansiella tjänster för konsumenter (Bättre produkter, fler valmöjligheter), att den avsåg att utreda hur olycksoffer på bästa sätt kan kompenseras om en försäkringsgivare går i konkurs samt se över möjligheterna att förbättra det gränsöverskridande erkännandet av intyg om skadehistorik (KOM [2017] 139 final).
Kommissionen har därefter inom ramen för det så kallade
Förslaget presenterades den 24 maj 2018.
1.2Förslagets innehåll
Förslaget syftar till att stärka direktivets bestämmelser om motorfordonsförsäkring för att ge bättre skydd för skadelidande vid trafikolyckor och förbättra försäkringstagares rättigheter. Förslaget berör fem delfrågor.
Som framgår ovan har tillämpningsområdet för direktivet klargjorts genom ett antal domar från
Enligt direktivets nuvarande lydelse får medlemsstaterna inte genomföra systematiska kontroller av innehav av försäkring när ett fordon från en medlemsstat färdas in i en annan. Numera är det möjligt att genomföra sådana kontroller utan att behöva stoppa ett fordon, t.ex. genom automatisk avläsning av registreringsskyltar och avstämning mot ett försäkringsregister. Det föreslås därför att medlemsstaterna ska ges möjlighet att införa systematiska kontroller av försäkringsinnehav.
Ett annat av förslagen tar sikte på situationen att en försäkringsgivare som har meddelat motorfordonsförsäkring går i konkurs eller dylikt. Det införs en skyldighet för medlemsstaterna att se till att det finns ett organ som kompenserar skadelidande, om den försäkringsgivare som annars skulle ha utgett ersättningen försätts i konkurs, likvideras eller inte svarar på den skadelidandes krav. Den skadelidande ska kunna vända sig till ersättningsorganet i det land där han eller hon har sin hemvist. Det organet ska i sin tur kunna återkräva ersättningen från ersättningsorganet i det land där försäkringsgivaren är etablerad. Det föreslås även att kommissionen ska få meddelade delegerade akter om skadeersättningsorganens uppgifter.
Direktivet uppställer miniminivåer beträffande den ersättning som ska kunna utgå ur en motorfordonsförsäkring. Dessa miniminivåer skiljer sig dock åt mellan medlemsstaterna, bl.a. på grund av att vissa medlemsstater tillämpar övergångsperioder för att anpassa sig till ersättningsnivåerna. Med förslaget införs harmoniserade lägsta försäkringsskyddsnivåer. Dessa uppgår till ungefär 6,1 miljoner euro beträffande personskador och 1,2 miljoner euro för sakskador. Även fortsättningsvis kommer det vara tillåtet för en medlemsstat att tillämpa högre ersättningsnivåer.
I dag gäller att en försäkringsgivare på den skadelidandes begäran ska utfärda ett intyg om vilka krav som har framställts mot försäkringen. Det nu aktuella förslaget innebär att formatet för dessa intyg harmoniseras. Kommissionen ska dessutom få meddela delegerade akter om intygens innehåll och form. Vidare uppställs krav på försäkringsgivare att behandla intyg om skadehistorik på ett
Det föreslås att direktivet ska träda ikraft 12 månader efter det att det har antagits samt att kommissionen ska genomföra en utvärdering av direktivet inom sju år från dess ikraftträdande.
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Allmänt
I trafikskadelagen (1975:1410) finns bestämmelser om skyldigheten att teckna en försäkring som syftar till att ersätta skador som orsakas av motordrivna fordon (trafikförsäkring). Lagen innehåller även bestämmelser om rätten till ersättning från en trafikförsäkring (trafikskadeersättning). Det är i första hand den lagen som kommer att påverkas av förslagen. Vissa näraliggande bestämmelser finns även i lagen om motortävlingsförsäkring (1976:357). Den lagen gäller skyldigheten att teckna en särskild försäkring vid tävling (eller liknande användning) inom ett inhägnat tävlingsområde. Även den lagen kan komma att påverkas av förslagen. Skyddet enligt lagen om motortävlingsförsäkring är mer inskränkt än skyddet enligt trafikskadelagen.
Omfattningen av trafikförsäkringsplikten
Enligt trafikskadelagen ska det finnas trafikförsäkring för motordrivna fordon som är registrerade i vägtrafikregistret och som inte är avställda, eller för andra motordrivna fordon när de brukas i trafik här i landet. Vidare reglerar lagen rätten till ersättning för skador som uppkommer i följd av trafik.
Begreppet i trafik har en mycket vid innebörd. Ersättning utgår för de flesta skador som kan uppkomma i samband med användningen av ett motordrivet fordon, i vissa fall till och med när det är fråga om ett stillastående
fordon. Det finns ingen inskränkning beroende på var ett fordon brukas. De enda undantagen från försäkringsplikten gäller för motordrivna fordon som är avsedda att föras av gående, vissa lättare motorredskap som är huvudsakligen inrättade som arbetsredskap (och alltså inte för transport) och för motordrivna fordon som i stället omfattas av lagen om motortävlingsförsäkring.
I förslaget föreslås att begreppet use of vehicle – som i den engelska språkversionen är avgörande för direktivets tillämpningsområde – ska definieras som all användning av ett fordon, som normalt är avsett som transportmedel, som överensstämmer med fordonets normala funktion, oavsett vilka egenskaper fordonet har och oavsett i vilken terräng fordonet används och huruvida det står stilla eller befinner sig i rörelse. I praktiken innebär det bl.a. att det klargörs att försäkringsplikt inte bara gäller för fordon som vanligen används på vägar och att försäkringsplikten gäller även om fordonet bara brukas på privat mark.
I huvudsak är detta klargörande i linje med den tillämpning som gäller i Sverige. Det finns dock vissa oklarheter i fråga om gränserna för försäkringsplikten. Det kan t.ex. diskuteras om det är möjligt att ha ett undantag i trafikskadelagen för motortävlingsförsäkringar på inhägnat område. I Sverige har sådana motortävlingar inte ansetts omfattas av direktivet (se prop. 1992/93:8 s. 14). Det finns även andra gränsdragningsfrågor. Exempelvis anser kommissionen att det gäller försäkringsplikt för
Försäkrades skydd vid insolvens
I Sverige finns det inga särskilda bestämmelser om försäkrades rätt till ersättning från en garantifond vid insolvens hos en försäkringsgivare som meddelar trafikförsäkring. Förslaget i denna del påverkar därför trafikskadelagen, eftersom denna lag framstår som den mest naturliga placeringen för en sådan reglering (jfr Ds 1993:35). Det kan dock inte uteslutas att även andra lagar påverkas. Det finns nämligen näraliggande bestämmelser som ger en försäkringstagare förmånsrätt i en försäkringsgivares konkurs i förmånsrättslagen (1970:979), försäkringsrörelselagen (2010:2043) och lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i Sverige. Förslaget kan föranleda mindre ändringar även i dessa lagar, liksom i konkurslagen (1987:672).
Intyg om skadehistorik
I trafikskadelagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för försäkringsgivare att utfärda intyg om skadefall. Enligt trafikförsäkringsförordningen (1976:359) ska en försäkringsgivare på begäran lämna ett intyg till försäkringstagaren om trafikskadeersättning som har betalats ut under de senaste fem åren. Bestämmelserna – som genomför de tidigare motorförsäkringsdirektiven – kommer behöva ändras. Dessutom krävs en särskild reglering om att intyg om skadehistorik ska beaktas på ett
Minimibelopp som ska ersättas
Enligt trafikskadelagen gäller att från ett fordons trafikförsäkring ska trafikskadeersättning kunna utgå med anledning av en och samma händelse med högst 300 miljoner kronor, ränta och ersättning för rättegångskostnader oräknade. Denna ersättningsnivå överstiger de höjda miniminivåerna enligt förslaget, varför någon påverkan inte förutses i denna del.
Kontroll av försäkring
Enligt direktivet har det varit förbjudet att vidta systematiska kontroller av innehav av ansvarsförsäkring när ett fordon färdas in i en medlemsstat från en annan. Någon nationell reglering om sådana kontroller finns därför inte. Enligt förslaget lättas förbudet upp. Det innebär att det ges utrymme för nationella regleringar på området, om det är något som i framtiden bedöms vara önskvärt.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Kommissionen bedömning i dess konsekvensanalys, SWD (2018) 248, är att förslaget inte har några budgetära konsekvenser. Om en medlemsstat väljer att införa systematiska kontroller av försäkringsinnehav i fråga om fordon från en annan medlemsstat, kan i och för sig de nationella statsbudgetarna påverkas. Det är dock valfritt för medlemsstaterna. Vidare kan det uppstå kostnader för att inrätta ett organ som ska utge ersättning vid insolvens hos en försäkringsgivare, men kommissionen förväntar sig att detta kommer att bli en uppgift för något befintligt organ, t.ex. en nationell garantifond. Kommissionen förutsätter att kostnaderna för en sådan fond kommer bekostas av försäkringsgivarkollektivet.
Regeringen delar kommissionens bedömning. Eventuella kostnadsökningar för det allmänna bör, enligt regeringens nuvarande bedömning, kunna finansieras inom ramen för myndigheternas befintliga anslag.
Kommissionen har inte presenterat någon jämställdhetsanalys av förslaget.
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Regeringen ställer sig positiv till att stärka skyddet för skadelidande vid trafikolyckor och till att förbättra försäkringstagares rättigheter. Det finns dock ett behov av att fortsatt analysera förslaget, särskilt i fråga om direktivets tillämpningsområde och kravet på att det ska inrättas ett särskilt organ som ska ersätta skadelidande vid insolvens hos en försäkringsgivare. I förhandlingarna avser regeringen att verka för ändamålsenliga
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter medlemsstaterna har.
2.3Institutionernas ståndpunkter
Det är ännu inte känt vilka ståndpunkter institutionerna har.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Berörda myndigheter och organisationer kommer inom kort att beredas tillfälle att lämna synpunkter på förslaget.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Kommissionen har som rättslig grund angett artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Artikeln behandlar möjligheten att besluta om åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och för att få den att fungera. Det ordinarie lagstiftningsförfarandet tillämpas, vilket innebär att Europaparlamentet och rådet gemensamt antar direktivet. Beslut fattas i rådet med kvalificerad majoritet.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
När det gäller subsidiaritetsprincipen kan, enligt kommissionen, förslagets syften inte uppnås i tillräcklig utsträckning av medlemsstaterna själva. Kom-
missionen framhåller att direktivet skyddar skadelidande vid olyckor i andra
När det gäller förslagens förenlighet med proportionalitetsprincipen pekar kommissionen på att de valda policyalternativen noggrant har utvärderats och utformats för att hitta den rätta balansen mellan det allmännas intressen (särskilt behovet av att minska oförsäkrad körning och att garantera en jämn minsta skyddsnivå för skadelidande) och potentiella kostnader för allmänheten myndigheter, försäkringsgivare och försäkringstagare.
Regeringen delar bedömningen att förslaget är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Förslaget kommer att remitteras och regeringen kommer att analysera förslaget mot bakgrund av inkomna remissvar. Första behandlingen av förslaget i rådsarbetsgruppen för finansiella tjänster är planerad till september. Det är inte känt när frågan tidigast kan komma upp på rådsmöte. Det är inte heller känt när Europaparlamentet kommer att påbörja behandlingen av ärendet.
4.2Fackuttryck/termer
I direktivet används begreppen motorfordonsförsäkring och ansvarsförsäkring. På engelska talas bl.a. om compulsory insurance against civil liability in respect of the use of vehicles. Det som avses med direktivet är alltså att det ska finnas en försäkring som utger ersättning, i de fall det enligt nationell civilrätt finns en skyldighet att ersätta den skadelidande. Direktivet påverkar däremot inte de nationella civilrättsliga systemen. Dessa får dock inte vara utformade så att de fråntar direktivet sin ändamålsenliga verkan.
Enligt den svenska trafikskadelagen ska det tecknas en trafikförsäkring för motordrivna fordon. Den svenska lagstiftningen om trafikförsäkring omfattar både frågor om civilrättsligt ansvar och om försäkringsplikt. Personskador ersätts på objektiv grund, dvs. oberoende av vållande. Förare och passagerare får alltid ersättning från det egna fordonets trafikförsäkring, även om skadan har orsakats av ett annat fordon. Vidare ersätter trafikförsäkringen sakskador som ett fordon orsakar i sin omgivning. Även sådan ersättning utgår på objektiv grund. Vid s.k. kollisionsskador är rätten till ersättning däremot avhängig att det förekommit vållande eller bristfälligheter på någondera sida. Sammantaget ger trafikförsäkringen ett mer omfattande skydd än vad en vanlig ansvarsförsäkring ger.