Regeringskansliet
Faktapromemoria 2017/18:FPM42
Förhandlingsmandat för EU:s relation 2017/18:FPM42 med Afrika, Västindien och
Stillahavsområdet efter
Utrikesdepartementet
Dokumentbeteckning
KOM (2017) 763
Rådsbeslut om mandat att inleda förhandlingar om EU:s relation med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet efter
Sammanfattning
Cotonouavtalet undertecknades år 2000 av EU:s medlemsstater och de så kallade
möjligheten för EU att bedriva en sammanhållen politik. Förutsättningarna behöver stärkas för att mål om bl.a. fattigdomsminskning och mänskliga rättigheter, inklusive kvinnors rättigheter, ska genomföras och regeringen vill se ett tydligare genomslag för EU:s policy för utvecklingssamarbete (Konsensus).
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Cotonouavtalet undertecknades år 2000 av EU:s medlemsstater och de så kallade
EU:s relation med
År 2004 inrättades Afrikanska Fredsfaciliteten (APF), med tillfällig finansiering ur EUF. APF är ett nyckelinstrument för genomförandet av det strategiska partnerskapet mellan EU och Afrika för fred och säkerhet. Dock har en långsiktig finansiering av APF inte inrättats. EUF är idag EU:s enskilt största biståndsinstrument, och har sedan 2015 även varit den enskilt största källan för att finansiera yttre åtgärder inom den europeiska migrationsagendan, inklusive genomförandet av handlingsplanen som antogs vid toppmötet i Valletta 2015.
Avtalets innehåll och tillämpning
Cotonouavtalet består av hundra artiklar samt ett antal bilagor och protokoll. Avtalet har en politisk dimension, en utvecklingsdimension och en
handelsdimension, avsedda att utgöra en helhet. De ska samverka för att uppfylla avtalets strategiska mål som är att utrota fattigdomen, åstadkomma en uthållig utveckling, samt gradvis integrering av
Den politiska dialogen
Den politiska dialogen grundar sig på artiklarna 8, 9 och 96 i avtalet. De kan sägas vara avtalets värderingspelare. Artikel 8 innebär att en fördjupad politisk dialog ska föras mellan parterna. Den ska kunna handla om allting som bidrar till att öka förståelsen för de principer som ligger till grund för själva avtalet. Exempel på frågor som nämns är klimat, migration, terrorism, vapenhandel, fredlig lösning av tvister, kriminalitet, narkotika, jämställdhet samt diskriminering p.g.a. kön eller religion. I artikel 9 behandlas särskilt mänskliga rättigheter, demokrati, rättsstatens principer och god samhällsstyrning. Vid behov kan dialogen övergå i en förstärkt politisk dialog, vilket kan vara ett förstadium till lämpliga åtgärder enligt avtalets artikel 96. I praktiken har artikel 96 enbart tillämpats för att suspendera EU:s bistånd till
Ekonomiskt samarbete och handel
Det centrala instrumentet på handelsområdet har från första början varit ickeömsesidiga tullpreferenser för
högre grad än de tidigare instrumenten på handelsområdet och hanteras i processer åtskilda från Cotonouavtalets.
Bistånd och utveckling
Cotonouavtalets tredje kärnområde är utvecklingssamarbete, vars centrala del är den Europeiska utvecklingsfonden, EUF. EU har även flera andra biståndsinstrument, exempelvis Instrumentet för utvecklingssamarbete (DCI), och det Europeiska grannskapsinstrumentet (ENI). EUF är det enskilt största instrumentet, dock ligger EUF utanför EU:s fleråriga budgetram och omfattas inte av EU:s fördrag, vilket bl a gör att Europaparlamentet har ett begränsat inflytande över EUF. För perioden
Förberedelser inför
Diskussioner om EU:s relation med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet efter Cotonouavtalet har inletts. Den 12 december 2017 presenterade kommissionen ett utkast till rådsbeslut med förhandlingsmandat för EU:s framtida relation till
1.2Förslagets innehåll
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat inkluderar en bilaga där de närmare detaljerna för förhandlingen anges. Utkastet följer i stora drag det gemensamma meddelande om EU:s relation med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet efter Cotonouavtalet som kommissionen och EEAS presenterade i november 2016 (se Faktapromemoria 2016/17:FPM71). Ett övergripande avtal föreslås, vilket benämns the foundation, med målet att förnya partnerskapet med de 79
Utkastet innehåller förhandlingsdirektiv avseende gemensamma principer, värderingar och samarbetsområden, till omfattningen mindre omfångsrikt än det nuvarande
(1)Mänskliga rättigheter, grundläggande friheter, demokrati, rättsstatens principer samt god samhällsstyrning
(2)Inkluderande och uthållig ekonomisk utveckling
(3)Miljö och klimatförändringar
(4)Fred, säkerhet och rättvisa
(5)Migration och rörlighet
(6)Mänsklig utveckling och värdighet
Jämställdhet, inklusive aspekter av sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter, könsbaserat våld och diskriminering på grund av sexuell läggning, tas upp i flera avsnitt. Utkastet understryker flyktingars och migranters rättigheter och rätt till skydd, oavsett status och i enlighet med folkrätt, inklusive humanitär rätt, liksom migrationens positiva effekter, inklusive möjligheter för parterna att ytterligare stärka dessa genom att underlätta överföring av pengar, kunskap och teknologi. Det kommande partnerskapet förutses förekomma och bekämpa irreguljär migration, bland annat genom konkreta åtgärder för att öka återtagandet till ursprungsländer,
utökat samarbete för hållbar återintegrering av irreguljära migranter, samarbete inom gränskontroller samt genom att motverka människohandel och människosmuggling. Utkastet förutser att
Det afrikanska protokollet föreslås ersätta den nuvarande gemensamma samarbetsstrategin för EU och Afrika (Joint
För styrningen av det övergripande avtalet föreslås ett högnivåmöte på EU-
Utkastet föreslår att parterna åtar sig att vidta åtgärder för att genomföra handelsavtalen (EPA), och bekräftar mänskliga rättigheter och demokrati som grundelement för dessa. Vidare föreslås att politisk dialog även fortsättningsvis ska genomföras, samt att ett nytt avtal ska innehålla möjlighet att vidta lämpliga åtgärder i enlighet med nuvarande avtals artikel 96.
Sammanfattningsvis kan sägas att utkastet föreslår ett utökat politiskt partnerskap som syftar till att knyta
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat har inga effekter på svenska regler.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat innehåller inte några direkta budgetära konsekvenser eller förpliktelser avseende finansiering, men hänvisar till att EU står fast vid sitt åtagande gällande
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat för EU:s relation med Afrika, Västindien och Stillahavsområdet efter Cotonouavtalet bör ses i relation till EU:s övergripande utvecklings- och utrikespolitik. Regeringen anser att utkastet innehåller positiva steg på vissa områden men att Sverige bör verka för stärkta skrivningar avseende mål om bl.a. fattigdomsminskning och mänskliga rättigheter, inklusive kvinnors åtnjutande av mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer. Jämställhet bör genomsyra alla delar av det nya ramverket, exempelvis kvinnors roll för fred och säkerhet. För att dessa ambitioner ska genomföras vill regeringen se ett tydligare genomslag för EU:s policy för utvecklingssamarbete, Konsensus (se Faktapromemoria 2016/17:FPM51). Regeringen välkomnar referenserna till utvecklingseffektivitet, och anser att
Regeringen välkomnar att Agenda 2030 föreslås utgöra kärnan i ett nytt ramverk, och vill se ett starkare samarbete inom områdena klimat, miljö, uthållig och inkluderande tillväxt, fredsbyggande samt migration. Regeringen välkomnar betoningen på grundorsakerna till ofrivillig migration, samarbete kring återvändande och återtagande samt skydd av flyktingar och migranter i sårbara situationer. Ett generellt villkorande av bistånd kopplat till frågan om återtagande vore inte en ändamålsenlig metod, utan skulle snarare kunna vara kontraproduktivt. I enlighet med slutsatser som EU antagit, där främst more-
Regeringen anser att den föreslagna övergripande strukturen riskerar bli komplex och tungrodd utan att ett tydligt mervärde tillförs, och vill se att avtalets institutioner knyts till de regionala pelarna. De skilda förutsättningarna i den geografiska sammansättningen av länder som AVS utgör begränsar möjligheten för EU att bedriva en sammanhållen politik. Regeringen anser att Cotonouavtalets utgång ger EU möjlighet att harmonisera relationen gentemot länder inom och utom
Regeringen vill bevara möjligheten till regelbunden politisk dialog och, när så anses nödvändigt, till att vidta lämpliga åtgärder motsvarande vad som i dag kan göras enligt artikel 96 från EU:s sida, men ser att ett nytt bindande avtal med
Regeringen välkomnar tonvikten på de regionala pelarna Afrika, Karibien och Stilla Havsländerna, vilka bör utgöra kärnan i ett nytt ramverk. Regeringen betonar särskilt vikten av ömsesidighet och jämbördighet i dialog med regionerna. Regeringen bedömer att den framtida utvecklingen i Afrika kommer ha väsentlig påverkan på EU, och att EU:s utrikespolitiska instrument bör anpassas utifrån behovet av att ha en sammanhållen och dialoginriktad relation till Afrika, inklusive Nordafrika. För att nå utvecklingspolitiska mål och långsiktigt hållbar och inkluderande ekonomisk tillväxt är EU:s fortsatta stöd till den afrikanska freds- och säkerhetsarkitekturen (APSA) och den afrikanska samhällsstyrningsarkitekturen (AGA), i linje med Afrikanska unionens Agenda 2063, av central betydelse. Afrikanska unionen bör därför ha en relevant roll i kommande förhandlingar.
Ur regeringens perspektiv är samarbete med länderna i Karibien och i Stillahavsområdet viktigt, men i behov av modernisering. Länderna i
Karibien har utvecklats i skilda riktningar, och utmaningarna är idag mycket olika. Stillahavsområdet kännetecknas av svåra effekter av klimatförändringar, vilket särskilt påverkar de allra fattigaste människorna. Regeringen anser att regionalt samarbete med länderna i dessa båda regioner är fortsatt väsentligt. Cotonouavtalets utgång utgör en möjlighet att förnya EU:s rådande samarbete med regionerna, gärna med innovativa metoder och ökad politisk dialog i prioriterade frågor. EU:s utvecklingssamarbete bör när relevant och möjligt bidra till hantering av utmaningar inom miljö- och klimat, inklusive hållbart nyttjande av naturresurser.
Regeringen anser att ett eventuellt finansieringsbehov ska diskuteras som en del av förhandlingarna om EU:s nästa fleråriga budgetram och bör inte föregripas under diskussionerna om ett nytt avtal med
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Det finns inte någon gemensam position i EU, och medlemsstaterna står långt ifrån varandra. Flera sydeuropeiska länder med Frankrike i spetsen värnar ett framtida avtal med
2.3Institutionernas ståndpunkter
Europaparlamentet utfärdade en resolution den 4 oktober 2016, dvs. före meddelandet om ett förnyat partnerskap med länderna i Afrika, Västindien och Stillahavsområdet publicerades i december 2016. Parlamentet betonade att det övergripande avtalet, liksom de regionala avtalen, bör vara rättsligt bindande, och att det bör vara möjligt för andra länder, t.ex. i Nordafrika, att ansluta sig. Parlamentet önskade se kampen mot fattigdom och ojämlikhet, liksom främjandet av hållbar utveckling, som övergripande mål. Parlamentet betonade att om samarbetet ska kunna göras mer effektivt och anpassas till nya utmaningar måste en ny struktur antas som bibehåller karaktären hos de delar av
EUF i EU:s budget. Dock sågs risk att en integrering av EUF i budgeten skulle kunna äventyra finansieringen av den fredsbevarande resursen i Afrika.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Utkastet har inte sänts på remiss.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat har artikel 218.3 och 218.4 i EU:s funktionsfördrag som rättslig grund. Beslut fattas i rådet och förfarandet kommer vara beroende på formen för det avtal som rådsbeslutet med förhandlingsmandat kommer rekommendera.
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Utkastet till rådsbeslut med förhandlingsmandat understryker att EU på grund av sitt globala nätverk är väl lämpat för strategiska allianser och driva en global agenda, och att beslut ska genomföras på den för ändamålet mest lämpliga politiska nivån.
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
En första diskussion på
4.2Fackuttryck / termer
ODA = Official Development Assistance, den definition som överenskommits inom OECD/DAC om vad som får räknas som bistånd. OECD/DAC:s
OCT och OR = Overseas countries and territories och Outermost regions. Territorier associerade med EU, tillhörande medlemsstater, som åtnjuter specialstatus inom europeiska unionsrätten. Av EU:s medlemsstater har i synnerhet Frankrike och Storbritannien många sådana områden, men även Cypern, Danmark, Finland, Nederländerna, Grekland, Italien, Portugal, Spanien och Tyskland har det.