Regeringskansliet
Faktapromemoria 2015/16:FPM30
EU:s handlingsplan för en cirkulär | 2015/16:FPM30 |
ekonomi samt ändring av flera direktiv | |
om avfall | |
Miljödepartementet | |
Dokumentbeteckning
KOM (2015) 614/2
Att sluta kretsloppen – EUs handlingsplan för en cirkulär ekonomi
KOM (2015) 595
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2008/98/EG om avfall (med bilaga 1)
KOM (2015) 596
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall (med bilaga 1)
KOM (2015) 594
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall
KOM (2015) 593
Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiven 2000/53/EG om uttjänta fordon, 2006/66/EG om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer och 2012/19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter
Sammanfattning
Europeiska kommissionen har den 2 december 2015 presenterat ett meddelande om cirkulär ekonomi. Meddelandet innehåller två delar; en handlingsplan för cirkulär ekonomi samt en del med ett nytt avfallspaket med förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet.
Regeringen välkomnar meddelandet om cirkulär ekonomi i stort. En biobaserad och cirkulär ekonomi är en prioriterad fråga för regeringen för att öka resurseffektivitet och minska miljö- och klimatpåverkan samtidigt som det gynnar näringslivsutveckling och nya jobb.
Handlingsplanen
Handlingsplanen saknar till stor del förslag till bindande lagstiftning.
Kommissionen presenterar initiativ kring produktion, produktionsprocesser och konsumtion, återvinning, avfallshantering och nya affärsmodeller/delningsekonomi. Genom
Avslutningsvis föreslås ett ramverk för uppföljning, bl.a. ska en uppsättning nyckelindikatorer identifieras. I en bilaga till meddelandet presenterar kommissionen en tidtabell för kommande åtgärdsförslag. Regeringen ställer sig i stort positiv till handlingsplanen och den breda ansatsen men hade gärna sett även lagstiftningsförslag.
Avfallspaketet
I meddelandets andra del presenterar kommissionen ett avfallspaket innehållande förslag på revideringar av sex direktiv på avfallsområdet. De direktiv som berörs av ändringsförslagen är ramdirektivet om avfall samt direktiv om förpackningar och förpackningsavfall, om deponering av avfall, om uttjänta fordon, om batterier och ackumulatorer och förbrukade batterier och ackumulatorer samt om avfall som utgörs av eller innehåller elektriska och elektroniska produkter. Förslagen på ändringar i de sex direktiven bygger till viss del på det förslag som kommissionen lade fram i juli 2014 och därefter drog tillbaka i februari 2015.
Förslagen om ändringar i avfallsdirektiv innebär bland annat höjda mål för förberedelse av återanvändning och återvinning av kommunalt avfall och förpackningsavfall, förändrade bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall, minimikrav för producentansvar samt ytterligare krav på nationella avfallsplaner och program för förebyggande av avfall. Förslagen innebär även mål för gradvis minskning av deponering av kommunalt avfall
och krav på rikstäckande elektroniska register för att förbättra spårbarhet av farligt avfall. Regeringen anser att ambitionsnivån inte är tillräckligt hög vad gäller deponering av organiskt avfall och att fasa ut särskilt farliga ämnen.
1 Förslaget
1.1Ärendets bakgrund
Denna faktapromemoria behandlar dels EUs handlingsplan för en cirkulär ekonomi, KOM (2015) 614/2 och dels förslag till ändring av flera direktiv om avfall, KOM (2015) 595, KOM (2015) 596, KOM (2015) 594 och KOM (2015) 593.
Kommissionen presenterade den 2 juli 2014 det så kallade gröna paketet bestående av fyra meddelanden samt ett förslag om ändring av direktiv om avfall. I paketet ingick bland annat ett meddelande om en cirkulär ekonomi (kretsloppssamhälle) (KOM(2014) 398) samt ett förslag till ändring av flera direktiv om avfall, det så kallade avfallspaketet (KOM (2014) 397). Förhandlingarna av avfallspaketet pågick i rådet under hösten 2014 men i december 2014 aviserade kommissionen att förslaget skulle återkallas i sin helhet vilket också beslutades i mars 2015. Kommissionen har nu återkommit med ett nytt förslag om cirkulär ekonomi den 2 december 2015. Meddelandet innehåller en handlingsplan för en cirkulär ekonomi samt ett förslag till ändring av sex olika direktiv om avfall.
Kommissionen konstaterar i avfallspaketet att EU för närvarande förlorar en betydande mängd sekundär råvara. Kommissionen uppger att år 2013 uppgick den totala produktionen av avfall till 2,5 miljarder ton, varav 1,6 miljarder ton inte utnyttjades genom förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning och var därför förlorat för den europeiska ekonomin. Kommissionen bedömer att ytterligare 600 miljoner ton avfall hade kunnat förberedas för återanvändning eller materialåtervinnas. Endast en begränsad del (43 procent) av det kommunala avfallet som genererades i EU utnyttjades genom förberedelse för återanvändning eller materialåtervinning, medan resten deponerades (31 procent) eller omhändertogs genom förbränning (26 procent). Kommissionen framför i avfallspaketet att EU således går miste om stora möjligheter till ökad resurseffektivitet och främjande av en cirkulär ekonomi.
Kommissionen konstaterar också i avfallspaketet att det i dagsläget råder stora skillnader mellan EU:s olika medlemsstater när det gäller avfallshantering. År 2011 deponerade sex medlemsstater mindre än 3 procent av sitt kommunala avfall medan 18 medlemsstater deponerade mer än 50 procent av sitt avfall. Några medlemsstater deponerade mer än 90 procent av avfallet. Kommissionen bedömer att det är brådskande att vidta åtgärder för att komma till rätta med dessa skillnader.
Kommissionen framhåller i avfallspaketet att ökad resurseffektivitet kan innebära betydande ekonomiska, miljömässiga och sociala fördelar. Att omvandla avfall till resurser är en avgörande del för att öka resurseffektiviteten och att sluta cirkeln i en cirkulär ekonomi.
Kommissionen framför att de lagstadgade målen i
1.2Förslagets innehåll
Handlingsplan om cirkulär ekonomi
I handlingsplanen har kommissionen fokus på handling på
Produktion
Kommissionen kommer:
-genom ekodesigndirektivet att främja reparation, uppgradering, hållbarhet och återvinning av produkter genom att utveckla produktkrav som är relevanta för den cirkulära ekonomin. Inom ramen för ekodesigndirektivets arbetsplan för
-inom kort att föreslå krav på ekodesign för platta skärmar.
-utöka producentansvaret,
-föreslå åtgärder för en mer enhetlig produktpolitik i syfte att främja den cirkulära ekonomin.
Produktionsprocesser
Kommissionen kommer att:
-inkludera riktlinjer för bästa avfallshanterings- och resurseffektivitetpraxis i industrisektorer genom bästa möjliga
-föreslå (i de reviderade lagförslagen om avfall) att reglerna om biprodukter för att underlätta industriell symbios och bidra till att skapa lika villkor i hela EU förtydligas.
Konsumtion
Kommissionen kommer att:
-överväga proportionella krav på produkters livslängd, tillgång till information om reparerbarhet och reservdelar i arbetet med ekodesign, samt informationen om livslängd i framtida energimärkningsåtgärder,
-verka för bättre efterlevnad av reklamationer, undersöka möjligheter till ytterligare åtgärder och ta itu med vilseledande miljöpåståenden (false claims),
-undersöka hur metoden att mäta produkters prestanda med så kallade miljöavtryck kan användas som underlag för miljöinformation och hur
-utarbeta ett oberoende
-vidta åtgärder för miljöanpassad offentlig upphandling (GPP) genom att betona cirkulär ekonomiaspekter i nya eller reviderade kriterier och föregå med gott exempel i sin egen upphandling och
Avfallshantering
Kommissionen kommer att:
- hjälpa medlemsstaterna och regionerna att säkerställa att sammanhållningspolitikens investeringar i avfallssektorn bidrar till att stödja målen i EU:s avfallslagstiftning och att det styrs av EU:s avfallshierarki. (För övriga förslag se under avfallspaketet.)
Från avfall till resurs
Kommissionen kommer att:
-inleda arbetet med att utveckla kvalitetsstandarder för sekundära råvaror där de behövs (i synnerhet för plaster), och föreslå förbättringar av reglerna för när avfall upphör att vara avfall,
-föreslå en reviderad
-vidta en rad åtgärder för att underlätta återanvändning av vatten,
-analysera åtgärder i gränssnittet mellan kemikalier, produkter och avfallslagstiftningen, bland annat om hur man kan minska förekomsten och förbättra spårning av särskilt farliga ämnen i produkter,
-vidareutveckla den nyligen lanserade Raw Materials Information System och stödja
Prioriterade områden
Plast
- Kommissionen kommer 2017 att anta en strategi om plast inom ramen för cirkulär ekonomi, behandla materialåtervinning, biologisk nedbrytbarhet, förekomsten av särskilt farliga ämnen i vissa plaster och marint avfall.
Matavfall
För att stödja det globala målet om matavfall och för att utöka bidraget från aktörer i livsmedelskedjan, kommer kommissionen:
-utveckla en gemensam
-vidta åtgärder för att förtydliga EU:s lagstiftning om avfall, livsmedel och foder, underlätta matdonation och användning av tidigare livsmedel och biprodukter från livsmedelskedjan i foderproduktionen utan att detta ska gå
ut över livsmedels- och fodersäkerhet, - undersöka möjligheterna att förbättra användningen av datummärkning i livsmedelskedjan och konsumenternas förståelse av denna, i synnerhet "bäst före"märkningen.
Kritiska råvaror
- Kommissionen kommer att vidta en rad åtgärder för att främja återvinning av kritiska råvaror och utarbeta en rapport med bästa praxis och alternativ för ytterligare åtgärder.
- Kommissionen uppmuntrar också åtgärder på detta område från medlemsstaterna i de reviderade förslagen om avfall.
Bygg- och rivningsavfall
- Kommissionen kommer att vidta en rad åtgärder för att säkerställa återvinning av värdefulla resurser och lämplig avfallshantering i bygg- och rivningssektorn samt underlätta bedömningen av byggnaders miljöprestanda.
Biomassa och biobaserade produkter
- Kommissionen kommer att främja en effektiv användning av biobaserade resurser genom vägledning och spridning av bästa praxis på kaskadanvändningen* av biomassa och stöd till innovationer inom bioekonomi.
Innovation, investeringar och andra horisontella frågor
Horisont 2020 arbetsprogram för
Kommissionen kommer att inleda ett pilotprojekt om "innovations erbjudanden" (innovation deals) för att identifiera och ta itu med eventuella rättsliga hinder för innovatörer. Kommissionen kommer att öka sina insatser för att engagera berörda parter om cirkulär ekonomi, särskilt när det gäller genomförandet av denna handlingsplan. Den kommer också att genomföra riktade insatser för att bidra till utvecklingen av cirkulär ekonomiprojekt med finansiering från olika
Uppföljning
I nära samarbete med Europeiska miljöbyrån, EEA, och i samråd med medlemsstaterna, kommer kommissionen att utarbeta ett uppföljningsramverk för cirkulär ekonomi, som syftar till att mäta framstegen.
Avfallspaketet
Förslagen till ändringar av flera direktiv om avfall följer på den lagstadgade skyldigheten att se över avfallshanteringsmålen i tre direktiv: Direktiv 2008/98/EG om avfall, direktiv 1999/31/EG om deponering av avfall, och direktiv 94/62/EG om förpackningar och förpackningsavfall. Förslagen är i linje med målen i färdplanen för resurseffektivitet och det sjunde miljöhandlingsprogrammet, inklusive ett fullständigt genomförande av avfallshierarkin i samtliga medlemsstater, minskning i genererade avfallsmängder totalt och per capita, säkerställande av återvinning av hög kvalitet och användningen av avfall som en betydande, tillförlitlig källa av råvaror för unionen. Enligt kommissionen bidrar förslagen också till genomförandet av EU:s råvaruinitiativ och behandlar behovet av att förebygga matavfall. Förslagen förenklar slutligen rapporteringskraven i samtliga sex direktiv.
De viktigaste ändringarna i förslagen är:
-harmonisering av definitioner,
-förändrade metoder för beräkning av måluppfyllelse,
-höjning av målet för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall till 60 viktprocent år 2025 och 65 viktprocent år 2030,
-höjning av målen för förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av förpackningsavfall till 65 procent 2025 och
75 procent år 2030 med materialspecifika mål som gradvis ökar mellan 2020 och 2030, för att nå 55 procent för plast 2025 och 75 procent för trä, 85 procent för järnhaltig metall, aluminium, glas samt papper och kartong till 2030,
-gradvis minskning av deponering av kommunalt avfall till 10 % år 2030,
-sju medlemsstater kan ansöka om att få fem års förlängning för att uppnå mål för kommunalt avfall och minskning av deponering enligt ovan. Dessa medlemsstater är Estland, Grekland, Kroatien, Lettland, Malta, Rumänien och Slovakien,
-förändrade bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall,
-krav på rikstäckande elektroniska register för att förbättra spårbarhet av farligt avfall,
-åtgärder för att främja förebyggande av avfall, inklusive matavfall, samt återanvändning,
-införande av minimikrav för producentansvar,
-införande av ett system för tidig varning för att övervaka hur materialåtervinningsmålen uppfylls,
-förenkling och harmonisering av rapporteringsskyldigheter,
-anpassning till artiklarna 290 och 291 i
1.3Gällande svenska regler och förslagets effekt på dessa
Aktuella
Miljöbalken (1998:808)
Avfallsförordningen (2011:927)
Förordningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar
Förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper
Förordningen (2001:512) om deponering av avfall
Förordningen (2007:185) om producentansvar för bilar
Förordningen (2008:834) om producentansvar för batterier
Förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning
Förslagen om ändringar i avfallsdirektiv innebär bland annat höjda mål för förberedelse av återanvändning och återvinning av kommunalt avfall och förpackningsavfall, förändrade bestämmelser om biprodukter och om när avfall upphör att vara avfall, minimikrav för producentansvar samt ytterligare krav på nationella avfallsplaner och program för förebyggande av avfall.
1.4Budgetära konsekvenser / Konsekvensanalys
Kommissionen har gjort en konsekvensanalys av förslagen. Enligt konsekvensanalysen bidrar kommissionens förslag till:
-minskning av den administrativa bördan, särskilt för små verksamhetsutövare, förenkling och bättre genomförande av lagstiftningen, bl.a. genom att upprätta ändamålsenliga mål,
-fler arbetstillfällen – mer än 170 000 direkta arbetstillfällen skulle kunna skapas fram till 2035, varav de flesta inte kan flyttas utanför EU,
-minskade växthusgasutsläpp – mer än 600 miljoner ton växthusgaser kan undvikas mellan 2015 och 2035,
-positiva effekter på konkurrenskraften för EU:s avfallshanterings- och återvinningsbranscher samt EU:s tillverkningssektor (bättre program för utökat producentansvar och lägre risker förknippade med råvarutillgång),
-återföring till EU:s ekonomi av sekundära råvaror som i sin tur kommer att minska EU:s beroende av råvaruimport.
Kommissionen bedömer att förslagen inte påverkar
2 Ståndpunkter
2.1Preliminär svensk ståndpunkt
Handlingsplanen
Regeringen stödjer i stort kommissionens inriktning i handlingsplanen. Det gäller särskilt initiativ för att främja delningsekonomin*, nya affärsmodeller och industriell symbios*, att genom olika åtgärder stärka marknader och handel med sekundärt och förnybart material, att använda kriterier kring resurseffektivitet i
Regeringen välkomnar även kommissionens initiativ att analysera och föreslå insatser för att stärka kopplingen mellan
Regeringen stödjer åtgärder för ökad återanvändning av vatten, men med hänsyn tagen till varierande förutsättningar och vattentillgångar i medlemsstaterna. För regeringen är matavfall och matsvinn en prioriterad fråga. Sammanfattningsvis ser regeringen överlag positivt på kommissionens initiativ men hade förväntat sig även bindande lagförslag i handlingsplanen. Regeringen kommer att ta ställning till förslag när de presenteras.
Avfallspaketet
Regeringen välkomnar att förslaget innehåller ytterligare åtgärder för att stärka arbetet med förebyggande av avfall. Det är även positivt att krav ställs på att avfallsplanerna ska innehålla åtgärder mot nedskräpning samt uppstädning av skräp. En betydande brist är dock att åtgärder saknas i avfallspaketet avseende utfasning av särskilt farliga ämnen och förbättrat informationsflöde avseende dessa ämnen. Denna brist utgör ett hinder för en fungerande återvinningsmarknad. Giftfria kretslopp är en förutsättning för en resurseffektiv och cirkulär ekonomi. Regeringen behöver analysera föreslagna beräkningsmetoder men är angelägen om att målen för förberedelse av återanvändning och återvinning av kommunalt avfall och förpackningar är ambitiösa.
Regeringen förordar en utfasning av deponering genom ett deponiförbud för biologiskt nedbrytbart avfall och avfall som är lämpligt för materialåtervinning och energiåtervinning. Avfall som innehåller skadliga ämnen bör inte betraktas som materialåtervinningsbart avfall. Regeringen kommer att bevaka att frågan om delegerade akter får lämplig omfattning. Vidare ska regeringen verka för bästa möjliga kostnadseffektivitet avseende statsbudget, företag och hushåll.
2.2Medlemsstaternas ståndpunkter
Medlemsstaternas lämnade vid rådsarbetsgruppsmötet den 7 december samt vid miljörådsmötet den 16 december några första preliminära synpunkter på meddelandet. De flesta länder välkomnade meddelandet och dess breda ansats men länderna hade olika syn på ambitionsnivån på åtgärdsförslagen
2.3Institutionernas ståndpunkter
Institutionernas ståndpunkter är ännu inte kända.
2.4Remissinstansernas ståndpunkter
Förslaget är för närvarande ute på remiss med svarstid till och med den 19 februari 2016.
3 Förslagets förutsättningar
3.1Rättslig grund och beslutsförfarande
Förslagen om ändringar i avfallsdirektiv innebär ändringar i sex av direktiven om hantering av olika avfallstyper. Fyra av dessa direktiv (direktiv 2008/98/EG, direktiv 1999/31/EG, direktiv 2000/53/EG och direktiv 2012/19/EU) antogs på grundval av artikel 192.1 i
Även enligt artikel 192.1
3.2Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen
Kommissionen bedömer att förslagen är förenliga med subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen enligt artikel 5 i
4 Övrigt
4.1Fortsatt behandling av ärendet
Handlingsplanen för en cirkulär ekonomi samt förslagen till ändring av direktiven presenterades i rådsarbetsgruppen för miljö den 7 december 2015. Meddelandet har också presenterats vid miljörådet den 16 december 2015. Avfallspaketet kommer att behandlas i rådets arbetsgrupp för miljö med start januari 2016. Miljörådet kommer att föra en riktlinjedebatt om avfallspaketet den 4 mars 2016 och kommer att anta slutsatser om handlingsplanen den 20 juni 2016.
4.2Fackuttryck/termer
Delningsekonomi – innebär olika arrangemang för att hyra, dela eller låna saker istället för att själv äga dem. Även olika möjligheter att ta del av tjänster, byta och ge bort saker räknas in i begreppet. Ett annat namn för
företeelsen är gemensam konsumtion (från engelskans collaborative consumption) som fokuserar på att dessa arrangemang kan möjliggöra för fler personer att konsumera en vara jämfört med om var och en skulle köpa den.
Industriell symbios – kan beskrivas som en vision om ett industriellt ekosystem. De olika parterna (företagen) i systemet drar nytta av varandras egenskaper och tillgångar, vilket vanligtvis handlar om resurser i form av produkter, biprodukter/avfall eller energiflöden. Detta skapar på sikt ett symbiotiskt fördelaktigt förhållande mellan de inblandade parterna.
Kaskadanvändning – resurseffektiv användning och återanvändning av förnybara resurser där så är lämpligt.