2348749 GM0974 Riksdagens snabbprotokoll 1998/99:74 Onsdagen den 24 mars 1998/99 74 1999-03-24 00:00:00 Kommunala demokratifrågor ADC8FEFF-590C-4227-AB85-CD49CDC4D4D3 49 JERRY MARTINGER (m) m Herr talman! Så länge som det existerat mänskliga varelser på jorden har människorna levt i någon form av samhällen. Samhällenas karaktär har dock växlat. Eftersom människors offentliga intressen i de flesta länder är inriktade på staten och att det är till staten som en stor del av det politiska livet är knutet, kan man lätt få föreställningen att det är från staten som de mindre samhällena har sitt ursprung. Men så för- håller det sig inte. Människorna har först slutit sig samman i naturli- ga smågrupper för att förverkliga sina mest omedel- bara samhälleliga intressen, medan bildandet av stora stater har varit en senare utveckling. Man kan rentav säga att det är ur de små samhällena som de stora statsbildningarna har vuxit fram. Men stater har inte alltid bildats genom fredliga processer där små samhällen på frivillig väg lämnat ifrån sig de rättigheter som man ansett sig ha. Stats- makterna segrar över småsamhällena - som man i många fall kan uttrycka det - har inte sällan tillkom- mit efter smärtsamma processer som ibland också inrymt blodiga strider. Situationen har också varit den motsatta, nämligen att mindre samhällen har rest sig mot överheten och gjort sig fria från denna. I norra Frankrike hörde det till vardagen redan för tusen år sedan att det förekom kommunala upprorsstrider. "Kommun, Kommun!" var det stridsrop under vilket folket gick till storms mot de starka biskoparna och adelsborgarna. I en skrift från den här tiden skriver en högkyrklig fransk författare fylld av fasa följande: "Kommun - ett nytt namn, ett avskyvärt namn!". Det finns hand- lingar bevarade från en resning i Cambrai år 957 som i verkligheten inte var något annat än ett mycket blodigt kommunaluppror för att man skulle uppnå en form av självstyrelse. Först år 1127, efter 170 års strider, kunde Cambrai anses vara någorlunda säkert konstituerad som egen kommun. I Sverige har det funnits en stor mängd olika for- mer av mindre samhällsbildningar, inte minst före Gustav Vasas tid. Gustav Vasa räknas ju som det moderna svenska statsväsendets skapare. De dråpslag som han genom bondeupprorens undertryckande riktade mot landskapsmenigheternas politiska frihet, liksom även hans kyrkliga reduktionsdekret, fick förödande verkningar för de minsta samhällsenheter- nas, dvs. för socknarnas, ekonomi. Gustav Vasa ville egentligen omskapa hela den lokala förvaltningen efter de tyska envåldsstaternas mönster och således helt göra slut på den lokala fri- heten, men han lyckades aldrig genomföra detta på grund av den starka vilja till lokal frihet som ändå fanns ute i bygderna. Trots Gustav Vasas ansatser framstod Sverige i slutet av 1500-talet som ett land där mycket av den gamla häradssjälvständigheten levde kvar. Även om det skedde en mängd godtyckliga skatteutskrivningar fanns det ändå en tradition som innebar att det i många fall var nödvändigt med folkets samtycke till nya pålagor, och detta samtycke inhämtades oftast av den allmoge som församlats vid häradstinget. Vid mitten av 1800-talet ökade kraven på en för- stärkning av den lokala självstyrelsen. Detta ledde år 1862 till utfärdandet av fyra kungliga förordningar, nämligen om kommunalstyrelse på landet, om kom- munalstyrelse i stad, om kyrkostämma, kyrkoråd och skolråd samt om landsting. Den nya kommunallag- stiftningen anknöt i viss mån till de äldre formerna för självstyrelse. Kommunallagstiftningen har sedan reviderats i olika omgångar. Fram till år 1952 och den första indelningsrefor- men hade Sverige ett system med landskommuner, köpingar och städer. Som mest uppgick antalet pri- märkommuner till 2 531, vilket var antalet år 1931. Önskemålen om bärkraftiga kommunala enheter har under efterkrigstiden tagit sig uttryck i två genomgri- pande kommunindelningsreformer. Den första ge- nomfördes år 1952 och den andra fullt ut år 1974. Genom den första minskades antalet primärkommu- ner till 1 037 och genom den andra till 278. De omfattande kommunsammanslagningar som har ägt rum har naturligtvis dramatiskt minskat anta- let förtroendevalda. Detta har skett samtidigt som utgiftsexpansionen gjort att de kommunala förvalt- ningarna vuxit mycket kraftigt. På många ställen i Sverige är kommunen i dag ortens största arbetsgiva- re, fullt jämförbar med stora industrikoncerner i sys- selsättning och omsättning. I de flesta kommuner har de förtroendevalda fått större geografiska arbetsområden med fler frågor att behandla och mindre möjlighet till överblick och detaljkännedom. Detta har i sin tur medfört att kom- munpolitikerna allmänt sett blivit mer anonyma för medborgarna. De aktiva politikerna i storkommuner- na har sina dagar till brädden fyllda av sammanträ- den, möten och inläsning. De hinner alltför sällan tänka och fundera bortom nästa sammanträde eller nästa ärende. I många kommuner kan man tydligt se hur kommunpolitikerna blivit mer intresserade av att förvalta kommunen än av att förvalta kommuninvå- narnas intressen. Kommunpolitikerna har fått svårt att möta den enskilde kommuninvånaren på dennes nivå. Den ökade arbetsbelastningen för kommunala förtro- endemän medför också att många människor helt enkelt inte hinner ge sig in i politiken. Allt detta leder, herr talman, till en urholkning av de politiska partierna och en motsvarande försvag- ning av legitimiteten i det politiska systemet med en tilltagande osäkerhet om det politiska uppdragets syfte och innehåll. Den grekiske filosofen Aristoteles, som väl i och för sig får anses vara den mest inflytelserike filosofen i den västerländska tanketraditionen, men som ändå inte precis var känd för att vara någon större demo- krat, förklarade redan på 300-talet före Kristus att en republik med hundra tusen invånare var lika omöjlig som en republik med tio individer. Vad Aristoteles menade var att om folket sväller över vissa gränser, omöjliggörs sammanträdandet av en folkförsamling och därmed också av ett fritt samhällsskick. Ett av skälen till kommunsammanslagningarna var naturligtvis att kommunerna måste ha ett större befolkningsunderlag än 1800-talets sockenkommuner för att kunna klara sin del i arbetet och bära sin andel av kostnaderna för det moderna välfärdssamhällets serviceanordningar. Men de som drivit fram sammanslagningarna har ändå haft en övertro på stordriftsfördelar och en över- driven ambition att skapa likformighet. Man har tänkt att alla svenska kommuner skall se likadana ut, erbju- da samma service och uppfylla samma normer vare sig de är små eller stora och vare sig de ligger i norr eller i söder. Man har utgått ifrån att människorna är gruppvarelser som lever under exakt likadana förhål- landen och som tänker och handlar lika. Man har glömt bort att människor faktiskt är olika och därför också har olika behov och önskemål. Genom att många kommuner blivit så stora har avståndet mellan medborgarna och de politiska för- troendemännen ökat. Detta torde i sin tur vara en bidragande orsak till att misstron mot politiker gene- rellt sett också ökat och att man hos enskilda männi- skor allt oftare kan se en bristande respekt för det politiska livet. Det är ju egentligen på den lokala nivån som medborgarna borde ha den största möjligheten att möta de förtroendevalda och dessutom själva engage- ra sig i verksamheten. På den lokala nivån finns för- utsättningar för inflytande och deltagande på ett helt annat sätt än på den statliga nivån. Jag vill gå så långt att jag påstår att det i praktiken är ute i kommunerna som rikspolitiken formas. I många avseenden är det ju på kommunpolitikerna det ankommer att realisera rikspolitiken. Kommunpolitikerna har att visa huruvi- da rikspolitiken är förnuftig och genomförbar eller inte. Det är kommunpolitikerna som skall förvalta och i praktiska insatser omvandla det politiska bud- skap som utsänds från riksdag och regering. Rikspo- litikerna drar upp linjer för framtiden, medan besluten konkretiseras och ges innehåll i det dagliga arbetet ute i kommunerna. Kommunpolitikerna utgör med andra ord den breda basen i de politiska partierna. Jag har funnit ett yttrande i riksdagen från mitten av 1800-talet där friherren Mauritz Klingspor framför just den här synpunkten angående förhållandet mellan rikspolitik och kommunalpolitik. "Den 21 oktober 1840 sade Klingspor följande: Den communala lag- stiftningen förtjenar lika mycken omvårdnad som den politiska, ja ännu mera, ty den ena bör utgå från den andra. Det är nedifrån, icke uppifrån, samhället skall ombildas; fattas basen, får öfverbyggnaden aldrig hvarken fasthet eller varaktighet." Herr talman! Det är utomordentligt viktigt att de- mokratin bärs upp av ett stort antal lokalt förtroende- valda och att sammansättningen av beslutsorganen speglar befolkningen så bra som möjligt. God repre- sentativitet ökar legitimiteten hos de kommunala organen och främjar andra centrala värden som t.ex. bättre kontakter med medborgarna. En rimlig avväg- ning mellan makt, ansvar och legitimitet är grundläg- gande för en god demokrati. Den utveckling vi fått - med ett kraftigt minskat antal politiskt förtroendeval- da ute i bygderna - kan hota den svenska partimo- dellen och därmed hela det demokratiska systemet. Det resonemang jag här fört leder till slutsatsen att det ur demokratisynpunkt är önskvärt att fler kom- muner delas. Enligt konstitutionsutskottets majoritet bör de procedurer som har samband med kommun- delningar underlättas. Regeringen bör återkomma med förslag till riksdagen med detta syfte. För att stärka det medborgerliga inflytandet bör det också bli lättare att få till stånd kommunala folkomröstningar. Även detta finns det en majoritet i utskottet som stäl- ler sig bakom. Herr talman! Utskottet har vid sin behandling av föreliggande betänkande även behandlat frågan om kommunernas beskattningsrätt. Anledningen till detta är att det finns en motion som handlar om skatteut- jämningen. Den kommunala självstyrelsen finns inskriven i 1 kap. 1 § regeringsformen som en av grunderna för vårt demokratiska statsstick. I 1 kap. 7 § andra styck- et regeringsformen stadgas specifikt om beskattnings- rätten följande: "Kommunerna får taga ut skatt för skötseln av sina uppgifter." Betydelsen av denna text kan i såväl språkligt som juridiskt hänseende bara tolkas på ett enda sätt, nämligen att kommunerna äger rätt att ta ut skatt för sina egna uppgifter, men att man samtidigt inte har någon som helst rätt att ta ut skatt för andra kommuners uppgifter. Ända sedan mitten av 1960-talet har det funnits någon form av skatteutjämning i Sverige. Syftet har varit att utjämna alltför stora skillnader mellan kom- muner och mellan landsting i olika delar av landet i fråga om ekonomiska resurser och levnadsvillkor. Utjämningen hade från början en karaktär av statsbi- drag som staten själv finansierade. Den 1 januari 1996 infördes ett helt nytt utjäm- ningssystem. Det nya systemet innebär att staten bestämmer principerna, men att kommuner och landsting själva får betala genom en inomkommunal eller mellankommunal utjämning av såväl skattein- komster som kostnader. Tanken är att alla kommuner och landsting efter utjämningen skall ha en skatte- kraft som motsvarar genomsnittet i landet. Kommu- nerna skall alltså nu själva stå för utjämningen, vilket innebär att kommunalskatten inte längre är en lokal skatt, utan att kommunalskattemedel i praktiken nu skickas runt mellan kommunerna på sådant sätt att en kommun faktiskt inte längre kan påverka sina skat- teinkomster såsom man kunnat förut. Det nya systemet är synnerligen komplicerat, och det finns inte tid att här i detalj redogöra för det. Sys- temet medför en mängd egendomliga effekter som inverkar negativt på både sysselsättning och tillväxt. Om exempelvis en kommun bedriver en aktiv sys- selsättningspolitik och en politik som leder till ökad tillväxt medför detta inte som det borde ökade in- komster för kommunen. Nej, i stället tar utjämnings- systemet hand om dessa pengar. Effektiviseringar och nya arbetstillfällen bestraffas medan t.ex. en ökad arbetslöshet bland kommunens invånare innebär större inkomster för kommunen. Systemet sätter inte bara den kommunala själv- ständigheten ur spel. Det torde också kunna drabba hela vårt lands välstånd om det bibehålls. Principen att det som tas upp i skatt lokalt också skall gå till de egna lokala uppgifterna måste vara okränkbar. Ingen kommun skall tvingas höja skatten för att finansiera andra kommuners åtaganden. Herr talman! Under det senaste decenniet har vi fått en ökad rörlighet i kommunalförsamlingarna. Många nya partier som bildats och erhållit mandat ute i kommunerna har försvunnit. Kommunpolitiker har bytt parti, och nya majoritetsförhållanden och koali- tioner har skapats under pågående mandatperiod på samma sätt som tidigare mest förekom på riksplanet. Avslöjanden om skandalösa förehavanden bland kommunpolitiker har förlamat hela kommuner. Med andra ord har vi sett åtskilliga exempel på situationer som liknat vad man på riksplanet skulle kalla en rege- ringskris. Det handlar ytterst om hur väljarnas berät- tigade krav och förväntningar skall kunna tillgodoses när de inte längre hyser något förtroende för den sittande politiska majoriteten I enlighet med vad som sägs i reservation nr 4 bör det tillskapas en ordning som gör det möjligt att upplösa kommunfullmäktige och utlysa nyval om den politiska situationen i en kommun motiverar det. Det betänkande vi nu debatterar behandlar bl.a. också en motion med yrkande om att titeln borgmäs- tare skall användas som beteckning på kommunsty- relsens ordförande. Begreppet borgmästare har mycket gamla anor. Borgmästarfunktionen infördes i Sverige i slutet av 1200-talet efter tyskt mönster. I vårt land har borg- mästaren inte i första hand haft en politisk uppgift. Men det har varit annorlunda i många andra länder. I exempelvis Frankrike är högsta beslutande organ i kommunerna ett fullmäktige. Detta fullmäktige utser en borgmästare som svarar för beredning och verk- ställighet av de kommunala besluten och även av vissa uppgifter som fullmäktige delegerat. Borgmäs- taren har en tydlig nyckelroll i kommunen och i dess relationer med andra nivåer. I en stor stad kan en borgmästare t.ex. samtidigt spela en framträdande roll i nationell politik. Till skillnad från regionernas och departementens presidenter utför borgmästaren dess- utom en rad uppgifter åt staten. Det innefattar ansvar för lokal polis och befolkningsregister samt organise- randet av allmänna val. Även om borgmästarämbetet i Sverige inte i första hand varit av politisk karaktär har borgmästarna un- der årens lopp ändå haft sådana uppgifter i samhället att de i praktiken kommit att utöva en viss politisk funktion även här. Detta förhållande jämfört med vad som är brukligt i andra länder leder till slutsatsen att det inte bör finnas något som hindrar att vi i Sverige benämner kommunstyrelsens ordförande borgmästa- re. En sådan titulatur skulle bl.a. kunna underlätta de svenska kommunernas internationella kontakter. De kommuner som vill bör kunna använda sig av titeln borgmästare på det sätt som angivits i motion K242 och reservation nr 10. Herr talman! Konstitutionsutskottet har också be- handlat ett förslag om att det skall bli lättare att ge- nomföra direkta val till kommun- och stadsdelsnämn- der. Tanken med ett sådant förslag är väl i princip god - om man nu skulle kunna säga så. Förslaget är förmodligen sprunget ur en grundidé om att politiken skall föras närmare kommuninvånarna. Problemet är bara att idén inte går att genomföra utan att den för med sig en mängd oönskade bieffekter. Bara det förhållandet att det finns förslag om att ha direktval till de här nämnderna visar att nämndsystemet i sig självt inte är bra. Jag kommer själv från Huddinge kommun som för 13 år sedan införde kommundelsnämnder. Redan från början kunde man se att medborgarna ute i kommun- delarna inte skulle få mer att bestämma om. Vid valet 1988 röstade t.ex. 70 % av väljarna i kommundelen Vårby på de socialistiska partierna, men valresultatet i sin helhet medförde att en borgerlig koalition ändå kom att styra politiken från kommunalhuset i Hud- dinge under mandatperioden 1988-1991. I 1994 års val röstade 60 % av väljarna i kommundelen Segel- torp borgerligt, men det kom att sitta en röd koalition och styra politiken från kommunalhuset under åren 1994-1998. Kommundelsnämnderna i Vårby och Segeltorp hade samma majoriteter som den i kommu- nalhuset - alltså den klart omvända i jämförelse med valresultaten i respektive kommundel. Som framgår av ett särskilt yttrande tror inte vi moderater att medborgarinflytandet skulle komma att stärkas ens om det infördes direktval till kommun- delsorganen. Med sådana organ följer som sagt auto- matiskt en mängd negativa effekter. I de kommuner som infört kommundelsorgan har man kunnat iaktta följande. Ytterligare en nivå i den kommunala hierarkin har skapats. Kostnaderna har blivit betydligt högre än någon föreställt sig. Antalet politiska uppdrag har visserligen ökat, men man har i stor utsträckning bara satt samma personer på fler stolar, vilket i sin tur inneburit att den tilltänkta politiska breddningen helt uteblivit. Tjänstemännen har fått ökat inflytande och byråkratin har stärkt. Även personalfrågor har byrå- kratiserats. Facknämndernas roll och den värdefulla kompetensen har uttunnats. Specialistkunskaper över större sakområden har gått förlorade när specialför- valtningarna splittrats. Servicen till kommuninvånar- na har inte blivit bättre, och dessa har inte fått mer inflytande. Herr talman! Det är en hedervärd ambition att vilja öka medborgarnas inflytande ute i bygderna. Men detta kan inte ske med kommun- eller stadsdel- snämnder utan görs bäst på det sätt som jag tidigare angivit i mitt anförande, nämligen genom delning av kommuner, kommunala folkomröstningar, okränkbar kommunal beskattningsrätt och möjlighet till kom- munala nyval. När det gäller beskattningsrätten under mom. 2 har jag följande yrkande som jag nu framställer. Jag yrkar att riksdagen med anledning av motion 1998/99:K313 som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om lagstiftning som förhindrar att en kommun tvingas finansiera andra kommuners åtaganden. 0664794700308 N 2010-01-01 00:00:00 191928 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/protokoll/protokoll_GM0974/#anf49