2348724 GM0949 Riksdagens snabbprotokoll 1998/99:49 Onsdagen den 3 februari 1998/99 49 1999-02-03 00:00:00 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 87CDF721-B52E-48C9-BAE1-89C9774C8255 22 JERRY MARTINGER (m) m Herr talman! Regeringsformen föreskriver att konstitutionsutskottet bl.a. skall granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning. Den administrativt inriktade granskningen pre- senteras sedan ett år tillbaka i ett särskilt betänkande. Det är detta betänkande som i dag föreligger till be- handling här i kammaren. Resultatet av övrig gransk- ning tas upp i ett annat betänkande som framläggs i maj. När det gäller det nu föreliggande betänkandet är utskottet enhälligt, men det föranleder mig ändå att göra några kommentarer när det gäller frågan om jäv för departementstjänstemän som har uppdrag i styrel- ser för statliga bolag och affärsverk. Eftersom betän- kandet innehåller en utförlig redogörelse för vad som konkret framkommit under själva granskningen skall jag i huvudsak framföra några synpunkter av princi- piell natur. När man ser tillbaka på hur det var i äldre tider kan man konstatera att det inte fanns några skarpa gränser mellan rättskipning och förvaltning eller mellan förvaltning och olika former av affärsverk- samhet. Domsverksamhet och förvaltningsverksam- het utövades ofta i samma former, av samma myn- digheter, och de ansågs i många avseenden inte vara artskilda. Det var också ofta så, att personer som hade ledande befattningar inom förvaltningen inte sällan deltog i eller rentav drev egen affärsverksamhet. Jag vill påstå, herr talman, att något jävsbegrepp i nutida bemärkelse inte förekom i svensk rätt förrän tidigast i mitten av 1700-talet. Och när det dök upp var det på intet sätt något enhetligt begrepp i juridisk mening. Man talade inte bara om domar- och vittne- sjäv utan även om exempelvis jäv mot fordringar, jäv mot borgen, jäv mot äktenskap och jäv mot arv. Det är naturligtvis än i dag svårt att utforma något enhetligt jävsbegrepp. Vad man skulle kunna säga är att beaktandet av jäv från den enskilde medborgarens synpunkt utgör en garanti för upprätthållande av rättssäkerhet såtillvida att givna bestämmelser tilläm- pas på ett riktigt och konsekvent sätt utan hänsynsta- gande till subjektiva och över huvud taget ovidkom- mande synpunkter och vidare på ett sådant sätt att den enskildes trygghetskänsla bevaras och upprätthålls. Så skulle jag vilja tolka jävsbegreppet. Med den tolk- ningen gör sig jävskravet naturligtvis särskilt starkt gällande i de fall då det är fråga om statlig eller kommunal makt- och myndighetsutövning i förhål- lande till enskilda. Ju mer stat och kommun framträ- der såsom utövare av makt och myndighet desto mer träder rättssäkerhetskravet i förgrunden. Samtidigt kan jävskravet inte drivas för långt. Ett starkt personligt intresse i en viss fråga kan ofta vara förenat med en särskild sakkunskap. Det förhållandet att någon kan sägas ha "del i saken" - ett begrepp som ofta använts för att konstituera jäv - kan själv- fallet inte automatiskt innebära att jäv skall anses föreligga. Att en person har "del i saken" kan också betyda att vederbörande är väl insatt i en viss fråga och därigenom också har störst förutsättningar att fatta rätt beslut. Det vore i många fall oklokt och opraktiskt om en sådan person som princip uteslöts från all form av befattning med frågan. Inte ens den som kan sägas ha "nytta eller skada" av frågans utgång - ett annat begrepp som använts i jävsdiskussioner - kan i varje sammanhang uteslutas från handläggning. Om det t.ex. inom ett departement eller ett affärsverk skall göras en omorganisation kan man inte utesluta alla tjänstemän från att delta i om- organisationsbesluten trots att de naturligtvis ofta kan förväntas ha "nytta eller skada" av den förändrade organisationen. Organisationsförändringen kan t.ex. minska eller öka deras arbetsbörda varigenom tjäns- temännen i högsta grad kan sägas ha just "nytta eller skada" av förändringen. Samtidigt känner just dessa tjänstemän till organisationen på ett sätt som inte kan begäras av andra, vilket i sin tur gör det möjligt att genomföra förändringar på ett bra sätt. Jävskravet får inte heller sträckas så långt att det äventyrar funktionsförmågan hos landets regering. Det är en särskild fråga som jag inte skall gå närmare in på här men som naturligtvis är mycket intressant. Effektivitetskravet kan i det sammanhanget mycket lätt komma i kontrast med kravet på fullständig ob- jektivitet. Herr talman! Till skillnad från många andra länder har vi i Sverige trots allt en tradition av stor vakenhet mot jävssituationer. Om man läser statsrådsprotokol- len från första halvan av 1800-talet finner man att statsråden inte sällan jävade sig på grund av bl.a. släktskap och del i saken. Det finns ett intressant fall från år 1814 där ett statsråd, som var bruksägare, förklarade sig jävig i en fråga om höjning av järntul- len. I många fall är det emellertid inte möjligt att av protokoll, föredragningslistor eller andra handlingar utläsa huruvida en person förklarat sig jävig. Anled- ningen till det är att det i vårt land utvecklats en praxis som innebär att man undvikit att ställa jävsfrå- gan på sin spets på sådant sätt som ofta skett i t.ex. Förenta staterna. Jävsfrågor har vanligen lösts på det sättet att en person som varit eller trott sig vara jävig har tagit tjänstledigt eller semester eller helt enkelt uteblivit från det sammanträde eller den punkt på föredragningslistan där den aktuella frågan varit fö- remål för behandling. Och eftersom det sällan fram- går av handlingarna varför t.ex. en viss tjänsteman varit frånvarande från ett möte eller en punkt på före- dragningslistan har många jävssituationer i praktiken inte blivit kända. Genom att denna praxis har rått inom stora delar av svensk stats- och kommunförvaltning har jävsfrå- gorna bara mera sällan blivit föremål för någon verk- lig behandling. Formella beslut i jävsfrågor saknas följaktligen i en onödigt stor utsträckning i vårt land. Denna ständiga flykt från frågan om jäv torde enligt min mening vara en viktig anledning till att vi i Sve- rige egentligen aldrig löst jävsproblematiken ordent- ligt. Detta gäller också på departementsnivå. Enligt de uppgifter som Statsrådsberedningen har lämnat till utskottet i samband med granskningen har 9 av de 13 departementen i Regeringskansliet tjäns- temän som också är styrelseledamöter i statliga bolag eller affärsverk. Sammanlagt har 49 departement- stjänstemän sådana styrelseuppdrag. Av dem är 5 departementssekreterare, 5 kansliråd, 3 sakkunniga, 17 departementsråd, 8 finansråd, 1 budgetchef, 1 expeditions- och rättschef samt 9 statssekreterare. 23 av de 49 departementstjänstemännen med sty- relseuppdrag tjänstgör på eller har befattning med den enhet inom departementet där frågor om det aktuella bolaget eller affärsverket handläggs. 12 av dessa 23 departementstjänstemän innehar chefsposter, dvs. är departementsråd, finansråd eller statssekreterare. Frågan om risk för jäv torde i första hand bli aktu- ell i de situationer där departementstjänstemän med styrelseuppdrag också i sin ordinarie departementsbe- fattning möter ärenden som rör det ifrågavarande bolaget eller affärsverket. 23 departementstjänstemän tjänstgör också på eller har befattning med den enhet inom departementet som handlägger frågor som berör de företag där tjänstemännen själva sitter i styrelsen. Förutom i ett fall har departementen, vid sidan av de allmänna riktlinjer som gäller, inte utarbetat någon särskild ordning för hur jävsfrågor skall hanteras. Efter den granskning som nu har skett har utskot- tet i sitt betänkande uttalat att det framför allt är i de situationer där staten uppträder i dubbla roller - både som myndighetsutövare och som ägare - som frågan om jäv torde bli aktuell och att frågan om risk för jäv när departementstjänstemän har styrelseuppdrag i statliga bolag och affärsverk måste ges ytterligare uppmärksamhet inom Regeringskansliet. Utskottet uttalar också att granskningen har visat att det finns ett särskilt behov av en mer tydlig och enhetlig handlingslinje när det gäller jävsfrågorna på chefstjänstemannanivå. När det gäller det enskilda bolaget och affärsverket efterlyser utskottet en mer ingående diskussion beträffande jävsfrågans känslig- het men också en diskussion om huruvida det verkli- gen finns ett behov av att departementets särskilda kompetens kommer bolaget eller verket till godo. Herr talman! Anledningen till att jävsfrågan är särskilt komplicerad när det gäller departement- stjänstemän med styrelseuppdrag i statliga bolag och affärsverk är naturligtvis just det förhållandet att staten uppträder i dubbla roller, både som myndig- hetsutövare och som ägare. Det är inte bra att staten är en av Sveriges största företagsägare. I ett modernt samhälle behövs såväl ett privat nä- ringsliv som en väl fungerande offentlig sektor. Det finns i sig ingen konflikt mellan dessa. Men den of- fentliga sektorns roll vid tillhandahållandet av helt eller delvis skattefinansierade varor och tjänster bör begränsas till ett finansieringsansvar och till uppgif- ten att fastställa och säkra efterlevnaden av ett civil- rättsligt regelverk. Varu- och tjänsteproduktion bör företrädesvis ske i privat ägda företag som verkar i konkurrens med varandra. När offentlig sektor bedriver näringsverksamhet samtidigt som skatte- och avgiftsfinansierad verk- samhet är risken stor att skatte- och avgiftsfinansierad verksamhet på något sätt får bekosta näringsverksam- heten. Det är nämligen ofrånkomligt att de statligt ägda företagen gynnas av sin ägare. I och för sig är det inte så konstigt att en ägare gynnar sina företag, men då måste man ha klart för sig att staten inte är någon vanlig ägare. Bara exempelvis den statliga beskattningsrätten ger en enorm fördel för de statliga företagen i jämförelse med privata företag. Offentliga och privata företag som agerar på kon- kurrensmarknader har mycket olika förutsättningar. Det är därför omöjligt att åstadkomma full konkur- rensneutralitet. Genom att all statlig verksamhet i praktiken ytterst garanteras av skatte- och avgiftsme- del är kapitalet i ett statligt företag inte lika flyktbe- näget vid t.ex. dålig lönsamhet som kapitalet i ett privat företag. Varje krona i det privata företaget är däremot alltid en riskerad krona som satsats med krav på förräntning. Går ett privat företag dåligt flyr kapi- talet. Går ett statligt företag dåligt pumpar staten oftast bara in nya pengar. Den statliga verksamheten kan faktiskt i all evighet finansieras med skatte- och avgiftsmedel eller någon typ av förlusttäckning från huvudmannen, dvs. staten. Det finns många exempel, herr talman, på statliga företag som fortsatt sin verksamhet åtskilliga år även om de gått med förlust. Offentliga och privata företag har dessutom helt olika möjligheter när det gäller finansiering genom lån. Offentliga företag har större möjligheter att på olika sätt få lägre ränta än vad privata konkurrenter får hos affärsbankerna. Riksdagens revisorer har granskat statens roll som ägare av majoritetsägda bolag. Av granskningsrap- porten Statens roll som ägare av bolag, 1997/98:2, framgår att de olika mål som regeringen formulerat för bolagen varierar påtagligt i tydlighetsgrad och att det bara i ett fåtal fall finns övergripande syften for- mulerade för bolagen, även i de fall bolagen har helt eller delvis andra syften än rent kommersiella. I rapporten framhålls vidare svårigheten att se en konsekvens i principer som styr ägarutövandet. Rap- porten konstaterar också att flera olika typer av eko- nomiska krav ibland är otydligt formulerade och att en icke oväsentlig del av de statliga bolagen anser att man har som ekonomiskt mål att verksamheten skall gå ihop utan subventioner från staten, men att det därutöver inte finns något vinstkrav. När det gäller styrelserna i de statliga företagen understryker revisorerna principen att personer inom ett departement som arbetar med ärenden rörande mål och måluppföljning för det statliga företaget i fråga inte skall sitta i styrelsen för företaget. I ett särskilt yttrande till föreliggande gransk- ningsbetänkande framhålls från Moderata samlings- partiet och Folkpartiet liberalerna att varje lösning där staten uppträder i olika roller, dels som myndighets- utövare, dels som ägare, riskerar att skapa oklarhet och att risk alltid föreligger att statens bolag gynnas på andras bekostnad eller i vart fall att misstankar om att så sker väcks. Slutsatsen i yttrandet är att eget ägande gör det svårare att med oväld utöva den statliga huvudrollen, nämligen myndighetsutövningen, att det bl.a. därför är olämpligt att staten äger företag samt att svårighe- terna blir än större om staten i de egna företagen låter sig företrädas av departementens tjänstemän snarare än av personer som står fria från Regeringskansliets myndighetsutövning. 0664794700308 N 2010-01-01 00:00:00 189547 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/protokoll/protokoll_GM0949/#anf22