2348991 GK0981 Riksdagens snabbprotokoll 1996/97:81 Onsdagen den 19 mars 1996/97 81 1997-03-19 00:00:00 Kommunala kompetensfrågor 72E1CC07-F175-443A-A6FC-AF02053731A5 107 JERRY MARTINGER (m) m Fru talman! Den första lagen om aktiebolag i Sve- rige tillkom år 1848. Men bolagsidén var inte ny. Det hade runtom i världen funnits företag med en aktiebo- lagsliknande struktur långt tidigare. De egentliga föregångarna till våra dagars aktiebolag var nämligen de handelskompanier som tillkom på 1600-talet. Dock fanns redan på 1200-talet ett bolagskonstruerat före- tag i Sverige. Det var första delen av det som i dag heter Stora Kopparbergs Bergslags AB. Stora Kop- parberg torde därigenom kunna betecknas som värl- dens äldsta instustribolag. Grundtanken bakom såväl handelskompanierna som de egentliga aktiebolagen var emellertid den- samma, nämligen att enskilda människor skulle få göra penningsinsatser med rätt till andel i företag och vinst och rätt att överlåta sina andelar. Regleringen av aktiebolagen är privaträttslig och bolagens affärsverksamhet karakteriseras av snabba beslut och liten insyn. Verkställande direktören har omfattande befogenheter att fatta egna beslut utan att fråga någon annan. Inga handlingar i ett privat aktie- bolag är offentliga och ingen kan överklaga ett sådant företags beslut hos någon dosmtol. Tanken med aktiebolagen är att de själva skall sö- ka riskvilligt kapital på kapitalmarknaden. Bolagets affärsverksamhet är alltså ett risktagande i sig. Aktiebolaget strävar efter högsta möjliga avkast- ning på insatt kapital. Företaget måste gå med vinst för att överleva och måste därför anpassa sig efter kundernas önskemål. Företagets resurser fördelas följaktligen - i motsats till vad som gäller exempelvis en kommun - dit där de förväntas ge högst avkast- ning. De svenska kommunerna är i alla avseenden an- norlunda konstruerade än aktiebolagen. De är en form av folklig lokal självstyrelse som har mycket gamla anor. De första egentliga kommunallagarna i Sverige tillkom år 1862, men olika former av lokal självsty- relse har utövats i vårt land sedan medeltiden. Den kommunala lagstiftningen, som är offent- ligrättslig till sin natur, har ändrats vid ett flertal till- fällen under de drygt 130 år som den funnits, men den ursprungliga tanken bakom den lokala självstyrelsen - att de boende inom ett visst geografiskt område själva skall ha rätt att förvalta vissa gemensamma angelä- genheter av intresse för alla boende i området - har alltid varit själva grundprincipen inom kommunalrät- ten. Det kommunala och demokratiska beslutsfattandet är långsamt eftersom alla skall få tillfälle att säga sin mening. För att säkerställa medborgarnas inflytande har sedan länge alla handlingar i en kommun i princip varit offentliga och medborgarna har haft rätt att överklaga alla beslut hos domstol. Fru talman! Om man hade berättat för en indust- riman eller politiker på 1870-talet att det hundra år senare i vårt land skulle vara vanligt förekommande med s.k. kommunala aktiebolag skulle vederbörande förmodligen inte ha trott sina öron. Man hade ju ska- pat så olika lagar just därför att de två företeelserna, aktiebolag å ena sidan och kommuner å andra sidan, var så olika. Beteckningen "kommunalt aktiebolag" skulle på 1870-talet sannolikt ha uppfattats som helt befängd. Det är över huvud taget otillfredsställande att kommuner och landsting under senare år har börjat bedriva alltfler delar av sin verksamhet i privaträttslig form och dessutom näringsverksamhet på områden som inte kan anses ligga inom deras formella kompe- tens och naturliga verksamhetsområden. Kommunerna är numera verksamma inom så skilda områden som t.ex. energi, vatten- och avlopp, budbilstransporter, gräsklippning och sekreterarservice. De flesta kom- munala företag är aktiebolag. Men det finns också stiftelser, handels- och kommanditbolag samt eko- nomiska och ideella föreningar. Kommunala politiker är ofta styrelseledamöter och ledande befattningshavare i de kommunala före- tagen - eller bolagen, som jag för enkelhetens skull säger fortsättningsvis. Risken för jävssituationer och sammanblandning av de olika rollerna i kommuner och bolag är därför mycket stor. Visserligen är det enligt 2 kap. 7 § kommunalla- gen tillåtet för kommuner och landsting att driva nä- ringsverksamhet, men det skall i så fall ske i en mycket begränsad utsträckning och utan vinstsyfte. Skillnaderna mellan offentliga och privata företag som agerar på konkurrensmarknader är emellertid så stora att man utan vidare kan säga att det saknas ob- jektiva förutsättningar att åstadkomma full konkur- rensneutralitet. Genom att kommunen har startat och byggt upp de kommunala bolagen med avgifts- och skattepengar finns det redan från början en subventionering in- byggd i dessa företag. Det kommunala företaget står i jämförelse med det privata företaget så att säga redan i utgångsläget på en subventionerad grund. Varje krona i det privata företaget är ju däremot alltid en riskerad krona som har satsats med krav på förränt- ning. All kommunal verksamhet garanteras ytterst av skattemedel, varför det kapital som finns i ett kom- munalt bolag inte är lika flyktbenäget vid t.ex. dålig lönsamhet som kapital i ett privatföretag. Kommuner- na ställer sällan några egentliga ekonomiska krav på verksamheten i kommunägda aktiebolag. Det är ovanligt att man gör några större anspråk på avkast- ning på insatt eget kapital. Inte sällan avsäger man sig t.ex. aktieutdelning. Man ger ofta kapitaltillskott eller s.k. ägartillskott och skriver in förlusttäckningsgaran- tier redan i bolagsordningen. En kommunal näringsverksamhet innebär därför ett lågt, eller i många fall inget, ekonomiskt riskta- gande jämfört med privata företag. Detta snedvrider naturligtvis konkurrensen till de privata företagens nackdel. Vid exempelvis en anbudstävlan kan kom- muner och landsting ofta beräkna anbudspriser med lägre riskmarginaler än konkurrerande privata företag. Det är inte ovanligt att kommunala företag tillåts att fortsätta sin verksamhet åtskilliga år även om de går med förlust; deras verksamhet kan ju faktiskt i all evighet finansieras med skattemedel eller för- lusttäckning från de kommunala huvudmännen. Däri- genom används också kommunala medel på ett för skattebetalarna otillfredsställande sätt. De kommunala bolagen är mycket nära bundna till den egna kommunen eller det egna landstinget. Det innebär att det ofta finns en mängd kostnader som är gemensamma för den kommunala förvaltningen och för det kommunala bolaget. Det är därför mycket svårt att på ett rättvist sätt fördela de här kostnaderna så att den kommunala, skattefinansierade förvaltning- en inte får bära en alltför stor andel av de gemensam- ma kostnaderna. Hur skall man exempelvis göra med kostnader för gemensamma övergripande funktioner eller med en sådan detalj som kostnader för gemensamma lokaler i form av t.ex. garage eller rentav gemensam arbets- kraft som det ofta är fråga om? Genom de gränsdrag- ningsproblem som finns ges stort utrymme för god- tyckliga bedömningar. Det händer också att de kommunala bolagen upp- träder på konkurrensmarknaden samtidigt som de har uppdrag från den egna kommunen eller det egna landstinget utan att detta har föregåtts av en upphand- ling eller liknande. Sådana s.k. direktköp från den egna förvaltningen utgör i många fall en väsentlig del av den totala verksamheten för de kommunala bola- gen. Det förekommer också att kommunen eller landstinget tecknar kontrakt med ett eget bolag som skall utföra en viss tjänst åt kommunen eller lands- tinget för en relativt lång tidsperiod. Enligt Konkur- rensverket och Konkurrenskommissionen har detta skett i en stor omfattning och utan upphandling i konkurrens, bl.a. när det gäller tvätteritjänster åt landstingen. Den indirekta stödgivning som består i att kom- muner och landsting ger förmånliga lån och kommu- nal borgen är naturligtvis ytterligare en konkurrens- fördel för det kommunala bolaget. Genom att finansi- eringen av den kommunala verksamheten garanteras med kommunal borgen kan exempelvis ett kommunalt bolag lättare få en låg kapitalkostnad i jämförelse med privata konkurrenter. Kommunala bolag får i allmän- het också låna pengar av kommunala kreditinstitut till lägre ränta än vad de enskilda företagarna får hos affärsbankerna. För den enskilde medborgarens del föreligger sto- ra skillnader mellan kommunal förvaltning och kom- munala bolag. Offentlighetsprincipen gäller visserli- gen även kommunala bolag numera, men svårigheten för kommuninvånarna att hålla sig underrättade om vad som sker i de kommunala bolagen gör att princi- pen om offentlighet inte fungerar i praktiken. Förutom att det faktiskt finns en del formella hinder för full insyn i kommunbolagen finns det också en bolagskul- tur som gör att det ofta brister i rutiner och attityder när det gäller insynen. Den gamla principen om liten insyn i aktiebolagen hänger så att säga kvar. Sedan ligger det självfallet också i sakens natur att sekretess- lagen kan användas i ganska stor utsträckning i ett aktiebolag. En hel del av det som handläggs i ett bo- lag har ju stor betydelse för företagets ställning på marknaden, varför mycket kan hemligstämplas med hänvisning till att det är fråga om affärshemligheter. I likhet med vad som gäller privata aktiebolag saknar kommunmedlemmarna rätt att överklaga besluten i ett kommunalt bolag. Man kan alltså konstatera att den medborgerliga kontrollen fungerar ännu sämre när kommunerna bedriver verksamhet i privaträttsliga företagsformer än när det gäller den kommunala förvaltningen. Kommunen skall visserligen förvissa sig om att den får yttra sig innan viktigare beslut fattas i de kommunala bolagen. Men kommunens yttrande är samtidigt inte bindande för bolagen. Det förhållandet att det går att överklaga fullmäktiges beslut att bilda det kommunala bolaget eller beslut om t.ex. ekono- miskt tillskott till bolaget är ju en helt annan sak. Det finns på sina håll en gammal föreställning om att offentliga företag skulle företräda en högre moral än privata företag. Det ger anledning att något beröra de många exempel på missbruk från kommunala bo- lagsmäns sida som under de senaste åren har kommit till allmänhetens kännedom. Det har handlat om alltifrån alltför vidlyftig repre- sentation med resor, krogbesök och besök på olika klubbar till rena oegentligheter i form av bedrägerier och andra brott. Att sådant har kunnat ske har natur- ligtvis i stor utsträckning berott på den oklara kon- struktion som ett kommunalt bolag utgör i sin egen- skap av både privaträttslig och offentligrättslig ska- pelse. De missbrukande bolagsmännen har i många fall trott att de har befunnit sig i ett slags skyddad zon där de har haft rätt att agera som de vill och utan personligt ansvar. De har uppenbarligen också trott att deras agerande inte skulle kunna komma ut i offent- lighetens ljus. Det förhållandet att förtroendevalda personer missbrukar sin ställning kan vara förödande, eftersom detta lätt kan resultera i att andra medborgare får en mera lättsinnig syn på vad som är rätt och fel. I en förlängning leder detta till en allmän moralupplösning med ökad brottslighet som följd. Erfarenheterna från de kommunistiska öststaterna visar tydligt att korrup- tion och normlöshet hos makthavarna leder till kor- ruption och normlöshet även hos ett lands befolkning. Den enskilde medborgaren frågar sig självfallet varför han måste rätta sig efter lagar och normer när de le- dande och förtroendevalda inte gör det. Det har ibland sagts att kommunala bolag behövs för samverkan mellan olika kommuner eller mellan en kommun och externa aktörer, men så är det inte. Samverkan mellan olika kommuner går alldeles ut- märkt att ordna inom ramen för reglerna om kommu- nalförbund. I den mån privata företag behöver utnytt- jas för kommunal produktion av varor och tjänster finns det andra möjligheter till arrangemang, t.ex. entreprenader eller olika former av kundvalsmodeller. Fru talman! Det behövs mycket nytt företagande i Sverige, inte minst i dag när arbetslösheten är hög. Systemet med kommunala bolag riskerar att allvarligt skada den fria marknaden. Om landets kommuner fortsätter att driva kommunala bolag i stor skala finns det ingen möjlighet för lokala småföretag att växa fram på grund av den snedvridning av konkurrensen som de kommunala bolagen skapar. I många kommu- ner kommer de mindre privatföretagen att vara ut- slagna redan på förhand. Riksdagen bör hos regeringen hemställa om för- slag till sådana ändringar i kommunallagen som syftar till att minska omfattningen av näringsverksamheten i kommuner och landsting. Eftersom det är angeläget att antalet kommunala bolag drastiskt minskas bör det införas ett uttryckligt förbud i kommunallagen mot att bilda kommunala bolag och en regel som sätter en tidsgräns, vid vilken alla kommunala bolag skall vara avvecklade. Moderata samlingspartiets synpunkter angående den kommunala näringsverksamheten och de kommunala företagen finns i reservationerna nr 1- 4. Vidare anser vi inte att det finns anledning att öppna möjligheten att etablera nya former av fastig- hetsägande eller annan samverkan över kommungrän- serna. Detta har vi framhållit i reservation nr 5. I reservation nr 6 har vi ställt oss bakom ett mo- tionsförslag om att självkostnadsprincipen i kommu- nallagen skall ges en klarare utformning vad avser taxor som har samband med myndighetsutövning. I reservation nr 7, slutligen, ställer vi oss bakom några motioner som i huvudsak handlar om förbud för kommuner att tillämpa inkomstrelaterade avgiftssys- tem m.m. Bifall yrkar jag till reservation nr 1. 0664794700308 N 2010-01-01 00:00:00 218596 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/protokoll/protokoll_GK0981/#anf107