2349025 GK09115 Riksdagens snabbprotokoll 1996/97:115 Torsdagen den 5 juni 1996/97 115 1997-06-05 00:00:00 Information från regeringen om viktigare frågor i EU:s regeringskonferens på Justitiedepar- information från regeringen 77E67106-9928-40B9-92A8-9117FA22FB8E 19 Justitieminister LAILA FREIVALDS (s) s Herr talman! Förhandlingarna i regeringskonfe- rensen om ändringar i EU:s fördrag har nu gått in i sitt slutskede. Det nederländska ordförandeskapet presen- terade i förra veckan sitt senaste förslag till ny för- dragstext. Förhandlingarna skall avslutas vid toppmö- tet i Amsterdam den 16 och 17 juni. Förslaget är utformat med utgångspunkt i de diskussioner som hittills har ägt rum, men någon enighet om förslaget finns inte. Det finns fortfarande invändningar från skilda håll mot förslagets innehåll på flera punkter. Förslaget är heltäckande och berör alltså frågor på EU:s hela samarbetsområde. Vad jag avser att infor- mera om i dag är några av de viktigare förslag som faller inom Justitiedepartementets ansvarsområde. Ett sådant ämne är allmänhetens tillgång till dokument - en fråga som Sverige har drivit ända från början av förhandlingarna. Ett annat är samarbetet i rättsliga och inrikes frågor, tredje pelaren, en fråga som under förhandlingarnas gång trätt alltmer i förgrunden. Självfallet kan jag inte här och nu berätta vilken inställning Sverige kommer att inta i alla delar i för- handlingarnas slutskede. Det sker i EU-nämnden och utskotten. Vad jag vill göra är helt enkelt att informe- ra om vad som ligger på bordet inför toppmötet i Amsterdam om knappt två veckor. Jag börjar med tredje pelaren, och tar därefter upp frågan om ökad öppenhet i EU, dvs. handlingsoffent- ligheten. Av den inre marknadens s.k. fyra friheter återstår ännu för EU att förverkliga den fria rörligheten för personer. Avsikten med samarbetet i rättsliga och inrikes frågor är enligt EU-fördraget att möjliggöra fri rörlighet för personer. Samtidigt skall säkerheten och tryggheten för medborgarna säkerställas. Öppna grän- ser har alltså ansetts kräva samarbete mellan med- lemsstaterna om yttre gränskontroller, invandring och brottsbekämpning. Detta samarbete äger i dag rum i tredje pelaren, som alltså omfattar samarbete om invandring och asyl, polis- och tullsamarbete, kontroll av unionens yttre gräns, kamp mot narkotikamissbruk och organi- serad brottslighet samt civil- och straffrättsligt samar- bete. I likhet med samarbetet om en gemensam säker- hets- och utrikespolitik i den andra pelaren är samar- betet i den tredje pelaren mellanstatligt till sin natur. Detta innebär att EU:s institutioner på dessa om- råden inte har samma roll som i det överstatliga sam- arbetet i EG, och att beslut som fattas i den tredje pelaren har karaktären av sedvanliga mellanstatliga överenskommelser, t.ex. konventioner, som skall godkännas och genomföras i enlighet med medlems- staternas nationella lagstiftning. Rådets beslut i tredje pelaren är alltså inte bindande för medlemsstaterna på samma sätt som beslut i den överstatliga första pela- ren. Det är en utbredd uppfattning bland medlemssta- terna att samarbetet på de rättsliga och inrikes områ- dena inte har fungerat tillräckligt bra. Även om jag till viss del delar den uppfattningen anser jag samtidigt att en hel del har åstadkommits på detta svåra område under den korta tid som fördraget har varit i kraft. Det har beslutats om ett flertal viktiga konventioner: Eu- ropol, två utlämningskonventioner, bedrägerikonven- tionen och en konvention mot korruption. Mycket annat har också åstadkommits. Ett skäl som åberopas för att samarbetet inte har varit tillfredsställande är att detta mellanstatliga sam- arbete inte är lika effektivt som det överstatliga sam- arbetet i första pelaren. Där är ju besluten som fattas av EU:s institutioner direkt bindande för medlemssta- terna. I regeringskonferensen har därför från flera håll föreslagits att delar av det rättsliga och inrikes samar- betet i tredje pelaren skall föras över till första pela- ren. Dessutom har det föreslagits att de delar som blir kvar skall bli föremål för beslutsformer som i högre grad liknar dem som finns i första pelaren. Vidare har en rad andra åtgärder föreslagits i syfte att få samarbe- tet i tredje pelaren att fungera mer effektivt. Ordförandeskapets förslag innehåller en rad änd- ringar som går i den riktningen. De viktigaste är: överflyttning av flera områden från tredje till första pelaren ökat inflytande för EU:s institutioner och nya rättsliga instrument på de samarbetsområden som blir kvar i tredje pelaren Vad som föreslås bli överflyttat från tredje till första pelaren är följande: yttre gränskontroller vissa asyl- och invandringsfrågor visst samarbete i fråga om civilprocessrätt De två första ämnena hör till statsrådets Schoris ansvarsområde, så dem tänker jag inte beröra mer. Det som på Justitiedepartementets område föreslås bli överflyttat till första pelaren är vissa civilrättsliga frågor, nämligen: gränsöverskridande delgivning av dokument samarbete i fråga om bevisupptagning erkännande och verkställande av domar på pri- vaträttens område lagval och domstolars behörighet sådant som syftar till att avveckla hinder mot effektiva civilrättsprocesser med gränsöverskri- dande inslag Många av dessa frågor är i dag reglerade i mel- lanstatliga konventioner, men kommer alltså enligt förslaget i framtiden att handläggas i första pelaren. Det ger utrymme för att på sikt ersätta dessa konven- tioner med förordningar eller andra EG-rättsligt bin- dande instrument. Skälet för detta är att dessa frågor har betydelse för de fyra friheterna, som redan regle- ras i första pelaren. Då är det också naturligt att dessa frågor förs in i första pelaren. Nu går jag över till att tala om det som föreslås bli kvar i tredje pelaren, dvs. frågor om det rättsliga och polisiära samarbetet samt straffrättsligt samarbete. Det polisiära samarbete kommer även i fortsätt- ningen att vara helt mellanstatligt till sin natur. Polis- samarbetet skall innefatta operativt samarbete mellan ländernas polis- och tullmyndigheter och andra myn- digheter med mer polisiära befogenheter för att före- bygga, upptäcka och utreda brott. Det innehåller vida- re informations- och uppgiftsutbyte, samarbete i fråga om utbildning, utbyte av sambandsmän, forsknings- samarbete m.m. Allt detta sker redan nu i större eller mindre omfattning inom ramen för den tredje pelaren. Men i och med de nya ordalydelserna i fördraget förtydligas vad samarbetet skall omfatta. Vidare skall Europol ges en viss operativ roll som innebär att pågående internationella utredningar kan stödjas av Europols expertkunskap. Europol kommer inte att ges några befogenheter som innefattar myn- dighetsutövning på medlemsländernas områden. Det är förbehållet den nationella polisen, och det tycker vi är viktigt. Även det straffrättsliga samarbetet kommer fort- sättningsvis att vara mellanstatligt till sin natur. För- slaget kommer även i de här delarna att medföra för- delar ur effektivitetssynpunkt men innebär egentligen inte några materiella förändringar, eftersom ett sam- arbete på det här områden redan pågår inom ramen för den tredje pelaren. I förslaget nämns att minimi- regler skall antas på områden som terrorism, organise- rad brottslighet och narkotika. Det är viktigt att notera att detta samarbete inte på något sätt hindrar oss från att vidta strängare regler i Sverige än vad som even- tuellt kan komma att överenskommas inom EU på t.ex. narkotikaområdet. Jag skall något beröra beslutsformerna i tredje pelaren. Alla beslut som rådet fattar i tredje pelaren i dag kräver i princip enhällighet. Frågan om på vilket sätt den vanligaste nuvarande beslutsformen i tredje pelaren, s.k. gemensamma åtgärder, är bindande för medlemsstaterna har diskuterats fortlöpande sedan EU-fördraget trädde i kraft utan att därvid något en- tydigt svar har kunnat ges. Klart är dock att dessa beslut inte är bindande på samma sätt som förordningar och direktiv i första pelaren, där ju medlemsstaterna har överlämnat normgivningskompetensen till gemenskapen som sådan. Allmänt anses att beslut om gemensamma åtgärder grundar åtminstone en folkrättslig förpliktel- se för medlemsstaternas regeringar att se till att beslu- ten genomförs och efterlevs. I syfte att öka effektiviteten föreslås i det neder- ländska ändringsförslaget att det i fördraget skall klart läggas fast att vissa beslut som rådet fattar på tredje- pelarområdet skall vara bindande för medlemsstaterna på samma sätt som direktiv är bindande inom första pelaren. I förslaget lämnas öppet om beslut skall fat- tas med enhällighet eller kvalificerad majoritet i den tredje pelaren. I dag gäller att beslut fattas med en- hällighet. Det förslag som föreligger innehåller även frågor om EU:s institutioner och deras roll i tredje pelaren. I första pelaren har EU:s institutioner stort infly- tande på beslut. Så är det inte i tredje pelaren. Enligt ordförandeskapets ändringsförslag skall institutioner- nas roll i tredjepelarsamarbetet förstärkas betydligt. Kommissionen skall få förslagsrätt på samtliga områ- den, Europaparlamentet skall rådfrågas innan rådet fattar beslut och EG-domstolen skall få vidgade befo- genheter när det gäller tolkning och tvistlösning. Ordförandeskapets förslag innehåller också regler om förstärkt samarbete, s.k. flexibel integration. Med det menas att en majoritet av medlemsländerna enligt noga fastställda regler skall kunna vidareutveckla sitt samarbete inom EU:s ram samtidigt som en minoritet av länderna stannar utanför och ansluter sig först när de är beredda till det. Alla medlemsstater är överens om att någon form av flexibel integration är nödvän- dig när EU skall utvidgas med upp till elva nya län- der. För tredje pelaren föreslås för det första att kon- ventioner skall kunna träda i kraft redan när de har ratificerats, inte av alla utan av hälften av medlemssta- terna, och då naturligtvis endast i förhållande till dem som ratificerat konventionen. För det andra föreslås att förstärkt samarbete i form av att en majoritet av medlemsländerna går före får äga rum under vissa förutsättningar. Ett förstärkt samarbete mellan en del av EU:s medlemsländer möjliggör för EU att snabbare utveck- las till ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Kommissionen skall få en viktig roll, men det är rådet som skall fatta de avgörande besluten om förstärkt samarbete skall äga rum. I ordförandeskapets förslag lämnas öppet om ett beslut om flexibel integration skall fattas med kvalificerad majoritet eller med en- hällighet. Ett praktiskt exempel på vad som kan bli en form av flexibel integration är Schengensamarbetet, som i dag ligger helt utanför EU, men enligt ordförandeska- pets förslag skall knytas till EU. Det nuvarande Schengensamarbetet innebär att ett antal länder har avskaffat personkontrollen vid sina inre gränser, be- stämt en gemensam viseringspolitik och genomfört ett långtgående praktiskt samarbete mellan polis och rättsmyndigheter. För vår del innebär Schengen- samarbetet också att den nordiska passunionen kan bibehållas. Eftersom inte alla medlemsstater kan acceptera att inom EU vidga de åtgärder som i dag vidtas inom Schengensamarbetet, är det inte möjligt att för närva- rande fullt ut införliva Schengensamarbetet i EU. Med ett fördrag som uttryckligen tillåter förstärkt samarbe- te i form av vad man kallar flexibel integration ändras dock förutsättningarna för att inarbeta detta samarbete i EU. En integrering av Schengensamarbetet i EU inne- bär att detta samarbete kommer att äga rum i den vanliga EU-strukturen, dvs. i rådet med dess arbets- grupper, kommittéer och rådssekretariat; och besluten kommer normalt att fattas av rådet, antingen i sam- mansättningen för inremarknadsfrågor, första pelaren, eller för rättsliga och inrikes frågor, tredje pelaren. Det anges i förslaget att hänsyn måste tas till Nor- ge och Island, som ju sedan förra året har avtal om deltagande i Schengensamarbetet. För Sveriges del är det helt klart att vi inte kommer att medverka till en EU-integration av Schengensamarbetet som inte sam- tidigt gör det möjligt att bevara den nordiska passu- nionen. Herr talman! Jag avser nu att gå över till läget när det gäller öppenhet i EU:s arbete. Sverige har agerat mycket aktivt i syfte att försöka förmå EU att anta en offentlighetsprincip som liknar den som vi har här i landet. För närvarande gäller i EU:s institutioner att sekretess är huvudregel och att det i undantagsregler kan föreskrivas att offentlighet skall gälla, dvs. den omvända ordningen mot vad som gäller i Sverige. Under sommaren 1996 förbereddes inom Rege- ringskansliet, i samråd med konstitutionsutskottet och EU-nämnden, ett svenskt förslag till fördragstext om handlingsoffentlighet i EU:s institutioner. Förslaget överlämnades till det dåvarande irländska ordförande- skapet i början av september. En väsentlig beståndsdel i förslaget är att en prin- cip om handlingsoffentlighet införs för EU:s alla institutioner och att rådet skall förpliktas att anta en övergripande förordning som närmare reglerar den här nya principen. Enligt det svenska förslaget skall i denna rådsför- ordning uttömmande anges nödvändiga inskränkning- ar i den allmänna principen om handlingsoffentlighet. Rådet skall också besluta om regler om skyldighet för institutionerna att registrera handlingar i offentliga register. Reglerna om handlingsoffentlighet skall enligt det svenska förslaget gälla för EU:s hela arbete, alltså även för dokument som kan hänföras till det mellanstatliga samarbetet i andra och tredje pelaren. De olika utkast till fördragstext om öppenhet som ordförandeskapet på regeringskonferensen har utarbe- tat sedan Sverige presenterade sitt förslag har succes- sivt kommit att bli mer och mer lika vårt svenska förslag. I ett utkast som ordförandeskapet häromdagen överlämnade till medlemsstaterna sägs som en ut- gångspunkt att medborgarna har rätt att få tillgång till handlingarna i de tre största institutionerna, dvs. rå- det, kommissionen och Europaparlamentet. Detta överensstämmer med det svenska förslaget, bortsett från att samtliga institutioner inte är uppräknade. I det aktuella utkastet sägs vidare att rådet skall ha en skyldighet att anta en förordning som reglerar principerna för och anger begränsningarna i hand- lingsoffentligheten. Detta innebär att institutionerna inte som i dag själva kan hitta på egna sekretessun- dantag, utan att dessa undantag måste definieras i en rättsligt bindande rådsförordning. Om utkastet står sig i den här delen innebär det en mycket stor förhand- lingsframgång för den svenska regeringen. Slutligen innebär det senaste utkastet att denna of- fentlighetsreglering skall gälla inte bara för det tradi- tionella gemenskapsarbetet utan också för samarbetet inom andra och tredje pelaren, dvs. precis som Sveri- ge har föreslagit. Det är glädjande att det svenska offentlighetsför- slaget, att döma av det senaste fördragsutkastet, fått så avsevärd framgång. Men man skall också komma ihåg att det inte finns någon garanti för vad slutresultatet kommer att bli. I slutförhandlingarna kommer Sverige naturligtvis att bevaka vad som har uppnåtts hittills samtidigt som vi försöker få igenom också sådana delar i det svenska förslaget som inte återspeglas i utkastet. Det som framför allt skiljer det senaste utkas- tet från det svenska förslaget är att det inte i grund- fördraget skrivs in en skyldighet för institutionerna att införa regler om offentliga register. 023712446506 N 2010-01-01 00:00:00 222165 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-och-lagar/dokument/protokoll/protokoll_GK09115/#anf19