<dokumentstatus><dokument>
 <hangar_id>2687247</hangar_id>
 <dok_id>GZB329</dok_id>
 <rm>2011</rm>
 <beteckning>29</beteckning>
 <typ>sou</typ>
 <subtyp></subtyp>
 <doktyp>sou</doktyp>
 <typrubrik>Statens offentliga utredningar 2011:29</typrubrik>
 <dokumentnamn>Statens offentliga utredningar</dokumentnamn>
 <debattnamn>Statens offentliga utredningar</debattnamn>
 <tempbeteckning></tempbeteckning>
 <organ></organ>
 <mottagare></mottagare>
 <nummer>29</nummer>
 <slutnummer>0</slutnummer>
 <datum>2011-04-11 00:00:00</datum>
 <systemdatum>2016-03-16 08:35:00</systemdatum>
 <publicerad>2011-04-11 00:00:00</publicerad>
 <titel>Samlat, genomtänkt och uthålligt</titel>
 <subtitel></subtitel>
 <status>titel</status>
 <htmlformat>saknas</htmlformat>
 <relaterat_id></relaterat_id>
 <source></source>
 <sourceid></sourceid>
 <dokument_url_text>https://data.riksdagen.se/dokument/GZB329/text</dokument_url_text>
 <dokument_url_html>https://data.riksdagen.se/dokument/GZB329</dokument_url_html>
 <dokumentstatus_url_xml>https://data.riksdagen.se/dokumentstatus/GZB329</dokumentstatus_url_xml>
 <html>SOU 2011:29&lt;br&gt;
Betänkande av Utredningen för utvärdering av &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
Stockholm 2011&lt;br&gt;
Samlat, genomtänkt och uthålligt? &lt;br&gt;
En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter 2006–2009&lt;br&gt;
2011_SOU försätts S-format_sv.indd 1 2011-03-21 14:26:34&lt;br&gt;
SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar &lt;br&gt;
av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av &lt;br&gt;
Regeringskansliets förvaltningsavdelning.&lt;br&gt;
Beställningsadress: &lt;br&gt;
Fritzes kundtjänst&lt;br&gt;
106 47 Stockholm&lt;br&gt;
Orderfax: 08-598 191 91&lt;br&gt;
Ordertel: 08-598 191 90&lt;br&gt;
E-post: order.fritzes@nj.se&lt;br&gt;
Internet: www.fritzes.se&lt;br&gt;
Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen (SB PM 2003:2, reviderad 2009-05-02)&lt;br&gt;
– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som ska svara på remiss.&lt;br&gt;
Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på &lt;br&gt;
http://www.regeringen.se/remiss&lt;br&gt;
Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice.&lt;br&gt;
Versioner: Betänkandet finns som lättläst sammanfattning, Daisy och punktskrift.&lt;br&gt;
Tryckt av Elanders Sverige AB.&lt;br&gt;
Stockholm 2011&lt;br&gt;
ISBN 978-91-38-23560-7&lt;br&gt;
ISSN 0375-250X&lt;br&gt;
2011_SOU register S-format.indd 1 2011-03-21 14:29:59&lt;br&gt;
Till statsrådet Erik Ullenhag &lt;br&gt;
Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild &lt;br&gt;
utredare med uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Utvärderingen &lt;br&gt;
skulle även innehålla en bedömning av metod och process i samband &lt;br&gt;
med handlingsplanens tillkomst samt dess utformning och innehåll. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt från utvärderingen skulle utredaren lämna rekommendationer &lt;br&gt;
inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå. &lt;br&gt;
Till särskild utredare utsågs samma dag dåvarande generaldirektören &lt;br&gt;
i Regeringskansliet Hans Ytterberg. &lt;br&gt;
Som sekreterare i utredningen anställdes jur. kand. Mattias Falk &lt;br&gt;
fr.o.m. den 1 februari 2010. &lt;br&gt;
Utredningen har antagit namnet Utredningen för utvärdering av &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter (IJ 2009:03). &lt;br&gt;
Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Samlat, genomtänkt &lt;br&gt;
och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella &lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006-2009 (SOU 2011:29). &lt;br&gt;
Uppdraget är härigenom slutfört. &lt;br&gt;
Stockholm i mars 2011 &lt;br&gt;
Hans Ytterberg &lt;br&gt;
/Mattias Falk&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Innehåll &lt;br&gt;
Förkortningar..................................................................... 11 &lt;br&gt;
Sammanfattning ................................................................ 13 &lt;br&gt;
Summary .......................................................................... 39 &lt;br&gt;
1 Utredningens uppdrag och arbete ................................ 63 &lt;br&gt;
1.1 Bakgrund .................................................................................. 63 &lt;br&gt;
1.2 Utredningsuppdraget............................................................... 64 &lt;br&gt;
1.3 Hur arbetet bedrivits ............................................................... 65 &lt;br&gt;
1.4 Betänkandets innehåll.............................................................. 69 &lt;br&gt;
2 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en &lt;br&gt;
bakgrund................................................................... 71 &lt;br&gt;
2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter ............... 71 &lt;br&gt;
2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter...................................................................... 73 &lt;br&gt;
2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om &lt;br&gt;
systematiskt MR-arbete ............................................... 77 &lt;br&gt;
2.2 Särskilt om handlingsplaner .................................................... 79 &lt;br&gt;
2.2.1 Handlingsplaner internationellt................................... 81 &lt;br&gt;
2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella &lt;br&gt;
handlingsplaner ............................................................. 83 &lt;br&gt;
2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer ...................... 86 &lt;br&gt;
5&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Innehåll SOU 2011:29 &lt;br&gt;
3 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MRarbete........................................................................89 &lt;br&gt;
3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet......................89 &lt;br&gt;
3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande och &lt;br&gt;
genomförande...........................................................................94 &lt;br&gt;
3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap...............94 &lt;br&gt;
3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande ...............................100 &lt;br&gt;
3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad &lt;br&gt;
uppföljning ..................................................................103 &lt;br&gt;
3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll .........................110 &lt;br&gt;
3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m................110 &lt;br&gt;
3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning........................114 &lt;br&gt;
3.3.3 En mer strategisk handlingsplan ................................124 &lt;br&gt;
4 Styrning och samordning av MR-arbetet......................129 &lt;br&gt;
4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet .......................130 &lt;br&gt;
4.1.1 Budgetprocessens roll.................................................131 &lt;br&gt;
4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet ...132 &lt;br&gt;
4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i &lt;br&gt;
Regeringskansliet ........................................................137 &lt;br&gt;
4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter med MRarbetet &lt;br&gt;
.....................................................................................139 &lt;br&gt;
4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå ...139 &lt;br&gt;
4.2.2 Ett större genomslag för principen om &lt;br&gt;
fördragskonform lagtolkning.....................................141 &lt;br&gt;
4.3 Närmare om författningsreglering och annan &lt;br&gt;
myndighetsstyrning ...............................................................145 &lt;br&gt;
4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter............146 &lt;br&gt;
4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt &lt;br&gt;
styrinstrument.............................................................157 &lt;br&gt;
4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande &lt;br&gt;
författningskedja .........................................................161 &lt;br&gt;
4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens förhållande till &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna.....................................................180 &lt;br&gt;
4.4.1 Kommittéväsendet ......................................................181 &lt;br&gt;
4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser..........183 &lt;br&gt;
6&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Innehåll &lt;br&gt;
4.4.3 Lagrådet....................................................................... 185 &lt;br&gt;
5 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och &lt;br&gt;
samordning ............................................................. 187 &lt;br&gt;
5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna ................. 187 &lt;br&gt;
5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete ............................... 198 &lt;br&gt;
6 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige............................................... 207 &lt;br&gt;
6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i &lt;br&gt;
Sverige..................................................................................... 207 &lt;br&gt;
6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen............................. 209 &lt;br&gt;
6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige ................................... 219 &lt;br&gt;
6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i svensk rätt.......................................................... 227 &lt;br&gt;
6.2.1 Bakgrund ..................................................................... 227 &lt;br&gt;
6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i &lt;br&gt;
rättstillämpningen....................................................... 230 &lt;br&gt;
6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk &lt;br&gt;
rätt?.............................................................................. 233 &lt;br&gt;
6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter ..................... 243 &lt;br&gt;
6.3.1 Bakgrund ..................................................................... 244 &lt;br&gt;
6.3.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ................ 246 &lt;br&gt;
6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige.... 248 &lt;br&gt;
6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bör inrättas i Sverige ................................................... 250 &lt;br&gt;
6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter ............................................................................... 269 &lt;br&gt;
6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och &lt;br&gt;
examensbeskrivningar ................................................ 270 &lt;br&gt;
6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga &lt;br&gt;
förvaltningen och domstolsväsendet, m.m. .............. 273 &lt;br&gt;
7&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Innehåll SOU 2011:29 &lt;br&gt;
7 Några särskilda sakområden ......................................283 &lt;br&gt;
7.1 Vissa rättsstatliga frågor.........................................................284 &lt;br&gt;
7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis &lt;br&gt;
m.m. .............................................................................287 &lt;br&gt;
7.1.2 Restriktioner för häktade ...........................................306 &lt;br&gt;
7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716)..................325 &lt;br&gt;
7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra &lt;br&gt;
intagna..........................................................................331 &lt;br&gt;
7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om &lt;br&gt;
rättigheter, m.m...........................................................335 &lt;br&gt;
7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av &lt;br&gt;
frihetsberövade personer, m.m...................................347 &lt;br&gt;
7.2 Diskriminering .......................................................................380 &lt;br&gt;
7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande &lt;br&gt;
betydelse ......................................................................380 &lt;br&gt;
7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på &lt;br&gt;
diskriminering .............................................................382 &lt;br&gt;
7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MRarbetet &lt;br&gt;
..........................................................................383 &lt;br&gt;
7.3 Romernas situation i Sverige .................................................405 &lt;br&gt;
7.3.1 Romerna i handlingsplanen ........................................407 &lt;br&gt;
7.4 Urfolket samerna....................................................................414 &lt;br&gt;
7.4.1 Samerna i handlingsplanen .........................................415 &lt;br&gt;
7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad &lt;br&gt;
urfolkspolitik...............................................................417 &lt;br&gt;
8 Konsekvensbeskrivning .............................................427 &lt;br&gt;
8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och landsting, &lt;br&gt;
företag och andra enskilda .....................................................427 &lt;br&gt;
8.2 Den kommunala självstyrelsen..............................................430 &lt;br&gt;
8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och &lt;br&gt;
möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen ............431 &lt;br&gt;
8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt &lt;br&gt;
kommittéförordningen (1998:1474) .....................................431 &lt;br&gt;
8&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Innehåll &lt;br&gt;
9 &lt;br&gt;
Referenser ...................................................................... 433 &lt;br&gt;
Bilagor &lt;br&gt;
Bilaga 1 Kommittédirektiv 2009:118........................................... 451 &lt;br&gt;
Bilaga 2 Tilläggsdirektiv 2010:122............................................... 455 &lt;br&gt;
Bilaga 3 Mottagare av utredningens enkät om &lt;br&gt;
handlingsplanen och dess genomförande ..................... 457 &lt;br&gt;
Bilaga 4 Principles relating to the Status of National &lt;br&gt;
Institutions (The Paris Principles) ............................... 469&lt;br&gt;
Förkortningar &lt;br&gt;
bet. betänkande &lt;br&gt;
BO Barnombudsmannen &lt;br&gt;
CPT Europeiska kommittén till förhindrande av &lt;br&gt;
tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning &lt;br&gt;
dir. direktiv &lt;br&gt;
dnr diarienummer &lt;br&gt;
DO Diskrimineringsombudsmannen &lt;br&gt;
Ds promemoria i departementsserien &lt;br&gt;
ECOSOC FN:s ekonomiska och sociala råd &lt;br&gt;
EG Europeiska gemenskapen &lt;br&gt;
EGT Europeiska gemenskapernas tidning &lt;br&gt;
EU Europeiska unionen &lt;br&gt;
EUT Europeiska unionens officiella tidning &lt;br&gt;
FN Förenta nationerna &lt;br&gt;
GC Grand Chamber &lt;br&gt;
Handisam Myndigheten för handikappolitisk samordning &lt;br&gt;
ILO International Labour Organization &lt;br&gt;
JO Riksdagens ombudsmän &lt;br&gt;
JK Justitiekanslern &lt;br&gt;
JuU Justitieutskottet &lt;br&gt;
Krus Kompetensrådet för utveckling i staten &lt;br&gt;
KU Konstitutionsutskottet &lt;br&gt;
11&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Förkortningar SOU 2011:29 &lt;br&gt;
LU Lagutskottet &lt;br&gt;
MR mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
MR-rådet FN:s råd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
NJA Nytt Juridiskt Arkiv, avd. I &lt;br&gt;
OPCAT Fakultativt protokoll till FN:s konvention &lt;br&gt;
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller &lt;br&gt;
förnedrande behandling eller bestraffning. &lt;br&gt;
Ot.prp Odelstingsproposisjon &lt;br&gt;
prop. proposition &lt;br&gt;
RH Rättsfall från hovrätterna &lt;br&gt;
rskr. riksdagsskrivelse &lt;br&gt;
SKL Sveriges Kommuner och Landsting &lt;br&gt;
skr. regeringens skrivelse &lt;br&gt;
SOU Statens offentliga utredningar &lt;br&gt;
SoU Socialutskottet &lt;br&gt;
SOSFS Socialstyrelsens författningssamling &lt;br&gt;
SÖ Sveriges internationella överenskommelser &lt;br&gt;
U.S. United States Reports &lt;br&gt;
yttr. yttrande &lt;br&gt;
12&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning &lt;br&gt;
Jag har haft uppdraget att utvärdera regeringens nationella handlingsplan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, som överlämnades &lt;br&gt;
till riksdagen i mars 2006 genom regeringens skrivelse &lt;br&gt;
skr. 2005/06:95. Uppdraget har innefattat att lämna rekommendationer &lt;br&gt;
i syfte att ge regeringen ett underlag för dess fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete med frågor om mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå i Sverige (i betänkandet ofta benämnt endast som systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete). &lt;br&gt;
I det här betänkandet, som till stor del utgör resultatet av ett &lt;br&gt;
omfattande konsultationsarbete, redovisar jag mina synpunkter på &lt;br&gt;
bl.a. processen för handlingsplanens tillkomst, handlingsplanens &lt;br&gt;
utformning och innehåll, liksom på dess genomförande och, i den &lt;br&gt;
utsträckning det varit möjligt, dess resultat. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt från de slutsatser jag anser mig kunnat dra av &lt;br&gt;
det arbete som hittills bedrivits, lämnar jag i betänkandet ett antal &lt;br&gt;
rekommendationer och förslag på hur regeringens fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete med mänskliga rättigheter bör utformas. Jag har huvudsakligen &lt;br&gt;
valt att fokusera på två områden. &lt;br&gt;
Det ena berör principiella frågor av processkaraktär, som användningen &lt;br&gt;
av handlingsplaner som metod, en förbättrad styrning och &lt;br&gt;
samordning av arbetet med de mänskliga rättigheterna, samt stöd &lt;br&gt;
till och samordning av arbete med frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på lokal och regional nivå. &lt;br&gt;
Det andra rör vad jag valt att kalla en förbättrad infrastruktur för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och omfattar bl.a. en indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige, frågan &lt;br&gt;
om inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i svensk rätt och tillskapandet av ett nationellt organ för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
13&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Härutöver har jag valt att behandla några särskilda sakområden, &lt;br&gt;
nämligen vissa rättsstatliga frågor, några frågor om diskriminering, &lt;br&gt;
romernas situation samt urfolket samerna. &lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
Världens stater är i dag bundna av omfattande, i första hand konventionsbaserade, &lt;br&gt;
internationella förpliktelser att upprätthålla respekten &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans utgör dessa &lt;br&gt;
rättigheter ett komplext system av normer som har omedelbar betydelse &lt;br&gt;
inte bara för konkreta beslut och åtgärder som direkt berör &lt;br&gt;
enskilda individer utan också för långsiktiga politiska ställningstaganden, &lt;br&gt;
t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, fördelning &lt;br&gt;
av resurser och de avvägningar som måste göras mellan olika &lt;br&gt;
gruppers rättigheter och intressen. &lt;br&gt;
Samtidigt är det ett faktum att alla stater, i större eller mindre &lt;br&gt;
utsträckning, uppvisar brister när det gäller det sätt på vilket rättigheterna &lt;br&gt;
i praktiken respekteras eller säkerställs. Frågan hur arbetet &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bäst bör utformas &lt;br&gt;
har därför kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet &lt;br&gt;
har särskilt kommit att riktas mot behovet av att på ett mer &lt;br&gt;
systematiskt sätt vidta åtgärder för att komma till rätta med såväl &lt;br&gt;
specifika rättighetsproblem som mer generella förhållanden som &lt;br&gt;
kan leda till att de mänskliga rättigheterna åsidosätts. &lt;br&gt;
Det sätt att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter som &lt;br&gt;
ägnats mest uppmärksamhet och som kommit att få störst spridning &lt;br&gt;
är användningen av s.k. nationella MR-handlingsplaner. Ett &lt;br&gt;
trettiotal stater, däribland Sverige, har hittills antagit någon typ av &lt;br&gt;
sådan plan. En grundläggande frågeställning under mitt arbete har &lt;br&gt;
också varit om en handlingsplan i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt &lt;br&gt;
arbete för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns &lt;br&gt;
skäl som talar för att låta det systematiska arbetet för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i Sverige utvecklas i en helt annan riktning. Min slutsats &lt;br&gt;
är att en handlingsplan, eller motsvarande samlat dokument, har &lt;br&gt;
förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett systematiskt MRarbete. &lt;br&gt;
14&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
Processen kring handlingsplanens utarbetande och &lt;br&gt;
genomförande &lt;br&gt;
Ett fördjupat samråd &lt;br&gt;
Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande &lt;br&gt;
och transparant process med bredast möjliga deltagande av &lt;br&gt;
samtliga berörda samhälleliga aktörer har stor betydelse för möjligheterna &lt;br&gt;
att planen får brett stöd och effektivt genomslag. Det breda &lt;br&gt;
och öppna samråd som också användes vid den senaste handlingsplanens &lt;br&gt;
tillkomst bör därför fortsätta. Det bör emellertid &lt;br&gt;
kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar sakfrågor &lt;br&gt;
som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa samråd &lt;br&gt;
bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion om dessa &lt;br&gt;
frågor. Under samrådsprocessen bör regeringen vidare särskilt prioritera &lt;br&gt;
möjligheterna för särskilt utsatta grupper att komma till tals &lt;br&gt;
och få sina synpunkter beaktade. &lt;br&gt;
Ett tydligare ägarskap &lt;br&gt;
Jag har under utvärderingen kommit till den slutsatsen att själva &lt;br&gt;
begreppet nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge &lt;br&gt;
upphov till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed &lt;br&gt;
också om på vilket sätt planen är avsedd att användas. För att &lt;br&gt;
minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken för felaktiga &lt;br&gt;
förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen som &lt;br&gt;
vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare klargöra &lt;br&gt;
förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom handlingsplanens &lt;br&gt;
syfte och det sätt på vilken den är avsedd att användas. &lt;br&gt;
Ett ökat politiskt ansvartagande &lt;br&gt;
Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis &lt;br&gt;
splittrad bild framkommit av den roll som den politiska nivån i Regeringskansliet &lt;br&gt;
– i huvudsak statsråden och statssekreterarna –&lt;br&gt;
spelat i arbetet med handlingsplanen. Några har framhållit att delaktigheten &lt;br&gt;
från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. &lt;br&gt;
Urvalet och utformningen av handlingsplanens åtgärder tycks dock &lt;br&gt;
i hög grad ha hanterats på tjänstemannanivå och den politiska led15&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ningen har inte uppfattats som att den deltagit i det arbetet på nära &lt;br&gt;
håll. &lt;br&gt;
Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter har jag dragit slutsatsen &lt;br&gt;
att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar för, och &lt;br&gt;
delaktighet och engagemang i, arbetet med utformningen, genomförandet &lt;br&gt;
och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa en mer dynamisk &lt;br&gt;
process med högre krav på aktivt ansvarstagande från regeringens &lt;br&gt;
olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet och &lt;br&gt;
därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett effektivt &lt;br&gt;
genomslag. Arbetet med en eventuell kommande handlingsplan bör &lt;br&gt;
därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå. &lt;br&gt;
En mer levande handlingsplan och en förbättrad uppföljning &lt;br&gt;
Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer är att &lt;br&gt;
medan handlingsplanen vid tiden för dess utformning och antagande &lt;br&gt;
var föremål för uppmärksamhet och intresse, så har den under &lt;br&gt;
sin genomförandeperiod inte i någon större utsträckning uppfattats &lt;br&gt;
som relevant för det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, inom &lt;br&gt;
myndigheter eller på den lokala eller regionala nivån. &lt;br&gt;
I syfte att skapa en mer levande handlingsplan bör den enligt &lt;br&gt;
min mening göras till föremål för ett regelbundet återkommande &lt;br&gt;
samråd med representanter för både myndigheter och särskilt relevanta &lt;br&gt;
delar av det civila samhället. En på detta sätt genomförd kontinuerlig &lt;br&gt;
dialog kring handlingsplanens genomförande skulle bidra &lt;br&gt;
till att stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet. &lt;br&gt;
För att bibehålla handlingsplanens aktualitet krävs också att det &lt;br&gt;
löpande görs förändringar i handlingsplanen. Nya väsentliga initiativ &lt;br&gt;
inom MR-området under handlingsplanens löptid bör dessutom &lt;br&gt;
tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en bättre samordning &lt;br&gt;
uppnås mellan olika initiativ och det blir också tydligare vilken roll &lt;br&gt;
sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges åtaganden när det &lt;br&gt;
gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. &lt;br&gt;
För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska kunna &lt;br&gt;
bidra till en mer levande handlingsplan bör regeringen årligen följa &lt;br&gt;
upp handlingsplanens genomförande. Denna uppföljning bör innehålla &lt;br&gt;
ett tydligt utvärderande inslag. &lt;br&gt;
16&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
En tydligare roll för riksdagen &lt;br&gt;
Regeringen bör årligen till riksdagen lämna en skrivelse där den redovisar &lt;br&gt;
arbetet under det senaste året för handlingsplanens genomförande, &lt;br&gt;
vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya eller &lt;br&gt;
förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. Genom &lt;br&gt;
en sådan skrivelse skulle skapas ett tillfälle till en årligen återkommande &lt;br&gt;
riksdagsdebatt om situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska engagemanget &lt;br&gt;
kring planens genomförande skulle på ett avgörande sätt kunna bidra &lt;br&gt;
till att skapa en mer levande handlingsplan och därmed också &lt;br&gt;
ett fördjupat och mera aktivt offentligt samtal över huvud taget om &lt;br&gt;
situationen när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Synpunkter och rekommendationer från internationella organ bör integreras &lt;br&gt;
i det fortlöpande arbetet med handlingsplanen &lt;br&gt;
Olika internationella övervakningsorgan lämnar regelbundet synpunkter &lt;br&gt;
och rekommendationer till regeringen i fråga om hur Sverige &lt;br&gt;
uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Någon fast och samlad struktur för att på &lt;br&gt;
ett mer systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens &lt;br&gt;
synpunkter finns för närvarande inte inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Detta framstår som en brist. &lt;br&gt;
Ett sådant arbete bör så långt det är möjligt integreras med det &lt;br&gt;
fortsatta systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. På &lt;br&gt;
så sätt kan regeringen analysera bl.a. hur de handlingsplanens problembeskrivningar &lt;br&gt;
och åtgärder förhåller sig till lämnade rekommendationer &lt;br&gt;
från de internationella övervakningsorganen och vilken &lt;br&gt;
eller vilka typer av kompletterande åtgärder som bör vidtas. I &lt;br&gt;
de fall där regeringen inte delar övervakningsorganens bedömning i &lt;br&gt;
något visst avseende bör detta tydligt redovisas och skälen för det &lt;br&gt;
ställningstagandet anges med särskild noggrannhet. &lt;br&gt;
Handlingsplanens utformning och innehåll &lt;br&gt;
Medan det förtjänar att framhållas att planens 135 åtgärder tillsammans &lt;br&gt;
representerar ett betydande åtagande och engagemang &lt;br&gt;
från regeringens sida, är min sammantagna bedömning att hand17&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
lingsplanen inte kommit att spela den roll för regeringens systematiska &lt;br&gt;
arbete för mänskliga rättigheter som varit avsedd. &lt;br&gt;
Ett problem med planens utformning har varit att det inte tillräckligt &lt;br&gt;
tydligt framgått hur de åtgärder som utgjort den egentliga &lt;br&gt;
handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika delarna av kartläggningen &lt;br&gt;
av situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
2005. Åtgärderna varierar stort till sin räckvidd och ambitionsnivå, &lt;br&gt;
och det är svårt att i handlingsplanen följa de prioriteringar och övriga &lt;br&gt;
överväganden som legat till grund för åtgärdernas urval och &lt;br&gt;
utformning, liksom hur dessa överväganden förhåller sig till kartläggningens &lt;br&gt;
resultat. &lt;br&gt;
Samtidigt medför bl.a. avsaknaden av tydliga effektmål att det &lt;br&gt;
måste ifrågasättas om planen i tillräckligt hög grad kunnat fungera &lt;br&gt;
som styrdokument eller vägbeskrivning för regeringens MR-arbete &lt;br&gt;
under perioden. En tillkommande svårighet är att det är svårt att se &lt;br&gt;
hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra mer &lt;br&gt;
specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram som &lt;br&gt;
regeringen antagit inom olika områden och som har tydlig relevans &lt;br&gt;
för regeringens långsiktiga mål att uppnå full respekt för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
En tydligare redovisning av regeringens egen analys av situationen för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige &lt;br&gt;
Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt är &lt;br&gt;
att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna överväganden &lt;br&gt;
som tar sin utgångspunkt i en bred kartläggning och nulägesanalys, &lt;br&gt;
en s.k. baseline study. En handlingsplans själva syfte är &lt;br&gt;
att komma tillrätta med vissa missförhållanden, eller i vart fall att &lt;br&gt;
förbättra en given situation. &lt;br&gt;
En betydande svaghet med den kartläggning av situationen för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingått som en del av &lt;br&gt;
den nu aktuella handlingsplanen, är att den inte innehåller någon &lt;br&gt;
tydlig analys av och slutsatser om på vilka områden Sverige, enligt &lt;br&gt;
regeringens egen uppfattning, har svårigheter har uppfylla sina åtaganden &lt;br&gt;
i fråga om de mänskliga rättigheterna, och vilka brister som &lt;br&gt;
är allvarligast. Regeringen bör därför i det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet utförligt presentera sin egen bedömning av vilka de &lt;br&gt;
identifierade huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lös18&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
ningar som övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit &lt;br&gt;
att avgöra valet av åtgärder. &lt;br&gt;
Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär &lt;br&gt;
några framåtsyftande åtaganden. Vid de kontaktar jag haft med företrädare &lt;br&gt;
för olika delar av Regeringskansliet har också framkommit &lt;br&gt;
att utformningen av handlingsplanens åtgärdsdel till stor del &lt;br&gt;
styrts av vilka aktiviteter eller initiativ som – oberoende av kartläggningens &lt;br&gt;
resultat – redan pågick eller som planerades inom olika &lt;br&gt;
departement vid tidpunkten för planens utarbetande. &lt;br&gt;
Det är, enligt min mening, visserligen naturligt att som en del av &lt;br&gt;
bakgrundsbeskrivningen till åtgärderna i en handlingsplan redovisa &lt;br&gt;
de olika typer av insatser som tidigare beslutats eller som vid tiden &lt;br&gt;
för handlingsplanens antagande pågår för att komma till rätta med &lt;br&gt;
brister som konstaterats. För att en handlingsplan ska kunna utgöra &lt;br&gt;
ett verktyg som skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete bör den emellertid fokusera på åtaganden som &lt;br&gt;
är tydligt framåtsyftande, och i princip inte innehålla sådana åtgärder &lt;br&gt;
som redan tidigare har beslutats eller pågår. &lt;br&gt;
Handlingsplanen bör innehålla effektmål &lt;br&gt;
En genomgång av handlingsplanens innehåll visar att inte någon av &lt;br&gt;
de 135 åtgärder som ingår i planen har utformats som ett åtagande &lt;br&gt;
att genom olika insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå &lt;br&gt;
ett visst resultat eller en viss effekt, uttryckt i någorlunda preciserade &lt;br&gt;
termer, det vill säga s.k. effektmål. Den bild som samstämmigt &lt;br&gt;
kommit fram vid de konsultationer som jag genomfört med företrädare &lt;br&gt;
för Regeringskansliet är också att det vid utformningen av &lt;br&gt;
handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd för att inkludera &lt;br&gt;
åtgärder av detta slag. &lt;br&gt;
Jag anser att regeringen i sitt fortsatta systematiska MR-arbete, &lt;br&gt;
bör identifiera ett antal områden som är av särskild betydelse och &lt;br&gt;
för vart och ett av dessa formulera den konkreta förbättring av situationen &lt;br&gt;
i form av en viss effekt eller ett visst resultat som den &lt;br&gt;
åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
19&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle enligt min &lt;br&gt;
mening flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till i &lt;br&gt;
vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att &lt;br&gt;
bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså &lt;br&gt;
kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens &lt;br&gt;
löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om &lt;br&gt;
ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen. &lt;br&gt;
Ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten &lt;br&gt;
mellan kvinnor och män. Det varierar i vilken utsträckning &lt;br&gt;
som de olika åtgärderna verkligen blivit genomförda. En större &lt;br&gt;
fråga är emellertid att det synbarligen saknats ett tydligt integrerat &lt;br&gt;
jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid mina &lt;br&gt;
samråd har den frågan också tagits upp på olika sätt. Den vanligaste &lt;br&gt;
uppfattningen har då varit att jämställdhetsperspektivet inte haft &lt;br&gt;
någon framträdande plats under arbetet med att utarbeta handlingsplanen. &lt;br&gt;
Det tycks ha funnits olika synsätt på hur frågorna om &lt;br&gt;
jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till arbetet med &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett motstånd &lt;br&gt;
mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; &lt;br&gt;
i stället borde de frågorna behandlas för sig. &lt;br&gt;
Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör emellertid inte tillåtas &lt;br&gt;
hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. &lt;br&gt;
Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig &lt;br&gt;
del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på alla områden på nationell nivå. Jämställdhetsperspektivet bör &lt;br&gt;
därför integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
En mer strategisk handlingsplan &lt;br&gt;
Regeringens fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bör enligt min mening ta sin utgångspunkt i ett dokument som i &lt;br&gt;
högre grad än den senaste handlingsplanen utformas som ett strategiskt &lt;br&gt;
verktyg på en mer övergripande nivå. I den mån regeringen &lt;br&gt;
under handlingsplanens löptid avser att genomföra viktiga reformer &lt;br&gt;
som berör säkerställandet av de mänskliga rättigheterna på natio20&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
nell nivå, genom ändrad lagstiftning, särskilda kompetensutvecklingsinsatser &lt;br&gt;
eller på annat sätt, så hör naturligtvis en redovisning &lt;br&gt;
av dessa hemma i handlingsplanen. Men i övrigt bör planens tyngdpunkt &lt;br&gt;
enligt min uppfattning mera ligga på att ”leda och fördela &lt;br&gt;
arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda åtgärder inom en &lt;br&gt;
rad samhällsområden. &lt;br&gt;
Regeringen bör alltså i handlingsplanen ställa upp mål, fördela &lt;br&gt;
ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt avisera uppdrag &lt;br&gt;
som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet vidta &lt;br&gt;
åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt att utarbeta &lt;br&gt;
förslag till ytterligare insatser. Denna typ av beställningar bör &lt;br&gt;
kopplas till tydliga tidsramar och återrapporteringskrav. &lt;br&gt;
Regeringen bör vid behov också i planen kunna åta sig att utarbeta &lt;br&gt;
mer konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en &lt;br&gt;
specialiserad åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i &lt;br&gt;
MR-handlingsplanen. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet &lt;br&gt;
kring hur sådana åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument &lt;br&gt;
inom olika områden förhåller sig till regeringens systematiska arbete &lt;br&gt;
för att uppnå det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Medan regeringen är skyldig att säkerställa Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna, är målet om &lt;br&gt;
full respekt för de mänskliga rättigheterna i praktiken något som &lt;br&gt;
till stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv, &lt;br&gt;
närmare bestämt i många olika statliga och kommunala organs dagliga &lt;br&gt;
verksamhet. Hur styrningen och samordningen av denna verksamhet &lt;br&gt;
ser ut är därför viktigt för att regeringens arbete med de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna ska kunna bli verkligt systematiskt. &lt;br&gt;
Ett förstärkt arbete med mänskliga rättigheter inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
För att styrning och samordning av arbetet för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
ska bli mer verkningsfull krävs att Regeringskansliets organisation &lt;br&gt;
för hantering av frågor om mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå förstärks. I denna del föreslår jag bl.a. att ett arbete bör &lt;br&gt;
inledas i Regeringskansliet med sikte på att åstadkomma en MR21&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
integrerad budgetprocess. Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå bör också ges större betydelse i &lt;br&gt;
Regeringskansliets ordinarie beredningsprocesser. Därutöver bör &lt;br&gt;
en särskild MR-enhet inrättas med uppgift att samordna och utveckla &lt;br&gt;
Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå. &lt;br&gt;
Jag anser vidare att det övergripande arbetet i Regeringskansliet &lt;br&gt;
med planering, samordning och utveckling av frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som &lt;br&gt;
har detta område som sitt huvudsakliga ansvar. &lt;br&gt;
Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör också göras i &lt;br&gt;
förhållande till såväl handläggare som chefer inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
för att säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt &lt;br&gt;
arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
En större tydlighet med regeringens avsikter med MR-arbetet och ett &lt;br&gt;
större genomslag för principen om fördragskonform lagtolkning &lt;br&gt;
I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens &lt;br&gt;
ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas instruktioner &lt;br&gt;
införts hänvisningar till de mänskliga rättigheterna, har &lt;br&gt;
det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan funnits &lt;br&gt;
en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat uppnå &lt;br&gt;
med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera fall &lt;br&gt;
har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i fråga &lt;br&gt;
om regeringens avsikter kunde varit bättre. &lt;br&gt;
Regeringen bör i sitt fortsatta systematiska MR-arbete tydligare &lt;br&gt;
kommunicera vad den vill uppnå. Regeringen bör i det avseendet &lt;br&gt;
genom åtgärder för styrning och samordning bl.a. tydligare förmedla &lt;br&gt;
att domstolar, förvaltningsmyndigheter, kommuner och &lt;br&gt;
landsting, samt andra som fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning, &lt;br&gt;
i sin verksamhet ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter och tillämpa principen &lt;br&gt;
om fördragskonform lagtolkning. &lt;br&gt;
22&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
En översyn av MR-uppdrag till myndigheter &lt;br&gt;
En översyn bör göras av hur vissa myndigheters ansvar för förverkligandet &lt;br&gt;
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i dag är formulerat. Översynen bör syfta till en mer genomtänkt &lt;br&gt;
utformning av kraven på myndigheterna och en bättre &lt;br&gt;
samordning med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. Översynen bör &lt;br&gt;
omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag som &lt;br&gt;
getts till myndigheterna genom särskilda beslut. &lt;br&gt;
Regeringskansliets dialog med myndigheterna angående deras &lt;br&gt;
ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna bör förbättras &lt;br&gt;
så att osäkerhet om regeringens avsikter så långt möjligt kan &lt;br&gt;
undvikas. &lt;br&gt;
Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare &lt;br&gt;
myndigheter som bör ges ett särskilt ansvar för säkerställandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna. En utgångspunkt bör vara att de som &lt;br&gt;
i dag har eller har haft ett sådant särskilt ansvar även fortsättningsvis &lt;br&gt;
bör ha det. I övrigt bör i första hand prioriteras sådana myndigheter &lt;br&gt;
vars ansvarsområde och befogenheter innebär en särskilt stor &lt;br&gt;
risk för åsidosättanden av enskildas grundläggande rättigheter, &lt;br&gt;
samt myndigheter med omfattande kontakter med allmänheten. &lt;br&gt;
För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga om &lt;br&gt;
ansvar för mänskliga rättigheter generellt formuleras så att de uttryckligen &lt;br&gt;
inbegriper också tillsynsverksamheten. För länsstyrelsernas &lt;br&gt;
del bör instruktionen utformas så att det, på det sätt som &lt;br&gt;
gällde före den 1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i &lt;br&gt;
sin tillsynsverksamhet och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner &lt;br&gt;
och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
De lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter bör förtydligas så &lt;br&gt;
att det där framgår att deras kontroll innefattar också hur de som &lt;br&gt;
utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter i förhållande &lt;br&gt;
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt styrinstrument &lt;br&gt;
Grundläggande krav när det gäller myndigheternas ansvar i fråga &lt;br&gt;
om förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, bör regleras i förordning med myndighetsin23&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
struktion, inte i regleringsbrev eller särskilda uppdrag. Det på detta &lt;br&gt;
visa förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras genom &lt;br&gt;
uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, &lt;br&gt;
t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
aktualiseras i den egna verksamheten, samt att utveckla &lt;br&gt;
metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska kunna fullgöra &lt;br&gt;
sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet. &lt;br&gt;
MR-ansvaret bör tydliggöras i en sammanhängande författningskedja &lt;br&gt;
I syfte att skapa förutsättningar för ett verkligt systematiskt arbete &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå bör de grundläggande &lt;br&gt;
byggstenarna för myndighetsstyrningen på ett tydligare &lt;br&gt;
sätt än i dag bilda en sammanhängande författningsreglerad kedja. &lt;br&gt;
Denna kedja bör omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga &lt;br&gt;
regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet, &lt;br&gt;
som förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen &lt;br&gt;
(2007:515) och kommunallagen (1991:900), och vissa materiella &lt;br&gt;
författningar inom områden där det finns en mera påtaglig risk för &lt;br&gt;
att enskildas mänskliga rättigheter träds för när, eller där enskilda &lt;br&gt;
annars befinner sig i en utsatt situation. &lt;br&gt;
I det senare fallet handlar det framförallt om bestämmelser som &lt;br&gt;
ger stöd för beslut om frihetsberövanden av olika slag, men också &lt;br&gt;
om hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen &lt;br&gt;
(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen (2005:837), &lt;br&gt;
vissa författningar inom skolområdet som tar sikte på elever med &lt;br&gt;
behov av särskilt stöd, liksom vissa andra författningar som har betydelse &lt;br&gt;
för att öka delaktigheten i samhället på likvärdiga villkor för &lt;br&gt;
personer med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
De författningsreglerade kraven på att förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
och domstolar motiverar sina beslut bör göras tydligare och då särskilt &lt;br&gt;
när det gäller hur en myndighet eller en domstol bedömt påståenden &lt;br&gt;
eller invändningar som tar sikte på enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
24&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
Ett tydligare fokus på mänskliga rättigheter i lagstiftningsprocessen &lt;br&gt;
En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen (1998:1474) &lt;br&gt;
om att kommittéer och särskilda utredare särskilt ska uppmärksamma &lt;br&gt;
och analysera hur deras utredningsuppdrag och överväganden &lt;br&gt;
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade &lt;br&gt;
så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras &lt;br&gt;
och vid behov förstärks. &lt;br&gt;
Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och skrivelser &lt;br&gt;
tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets organisation &lt;br&gt;
bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter kan tydliggöras &lt;br&gt;
när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå &lt;br&gt;
Regeringen bör i sitt fortsatta MR-arbete ge hög prioritet åt en systematisk &lt;br&gt;
samverkan med kommuner och landsting om deras roll &lt;br&gt;
för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. Vid utarbetandet av en &lt;br&gt;
eventuell kommande handlingsplan för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
bör kommuner och landsting också aktivt involveras i processen på &lt;br&gt;
ett så tidigt stadium som möjligt. &lt;br&gt;
Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse &lt;br&gt;
med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om samverkan &lt;br&gt;
mellan staten och den kommunala och regionala nivån när det gäller &lt;br&gt;
det systematiska MR-arbetet. Inom ramen för en sådan överenskommelse &lt;br&gt;
bör regeringen tillsammans med SKL söka identifiera de &lt;br&gt;
viktigaste svårigheterna med att på lokal nivå förverkliga de MRåtaganden &lt;br&gt;
som gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också &lt;br&gt;
kunna finna sätt att lösa de problemen. &lt;br&gt;
En sådan samverkan mellan regeringen och SKL bör involvera &lt;br&gt;
även länsstyrelserna. Dessa kan spela en betydelsefull roll både när &lt;br&gt;
det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna i deras arbete med &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Regeringen bör också initiera en aktiv, systematisk och kontinuerlig &lt;br&gt;
dialog med länsstyrelserna om hur deras eget arbete kan bli &lt;br&gt;
25&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
mera effektivt när det gäller att integrera förverkligandet av Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i den &lt;br&gt;
ordinarie verksamheten, inklusive tillsynsverksamheten. Dialogen &lt;br&gt;
bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan länsstyrelserna &lt;br&gt;
sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet och &lt;br&gt;
Regeringskansliet i frågor om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå &lt;br&gt;
Under denna rubrik i betänkandet behandlar jag ett antal frågor av &lt;br&gt;
metodologisk och institutionell karaktär som jag bedömer är av &lt;br&gt;
betydelse för att uppnå regeringens långsiktiga mål om full respekt &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
En indikatorbaserad uppföljning av MR-situationen i Sverige &lt;br&gt;
Regeringen åtog sig i handlingsplanen att under perioden 20062009 &lt;br&gt;
dels identifiera uppföljningsbara nationella mål för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, dels utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera &lt;br&gt;
och följa upp arbetet mot dessa mål. Några samlade sådana mål har &lt;br&gt;
emellertid inte lagts fram och handlingsplanens genomförande har &lt;br&gt;
endast i mycket begränsad omfattning bidragit till utvecklingen av &lt;br&gt;
ett sådant indikatorbaserat uppföljningssystem. &lt;br&gt;
Regeringen bör som en del i det fortsatta systematiska arbetet &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna bedriva ett strukturerat arbete som &lt;br&gt;
syftar till att få till stånd en indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen &lt;br&gt;
i Sverige. En grundläggande förutsättning för att ett &lt;br&gt;
sådant arbete ska kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer &lt;br&gt;
nationella mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla &lt;br&gt;
indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga &lt;br&gt;
FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, i syfte &lt;br&gt;
att dra slutsatser som kan komma till användning för att utveckla &lt;br&gt;
ett indikatorbaserat uppföljningssystem för regeringens hela systematiska &lt;br&gt;
MR-arbete i Sverige. &lt;br&gt;
För närvarande saknas till stor del statistiska uppgifter fördelade &lt;br&gt;
på olika diskrimineringsgrunder, vilket skapar svårigheter vid arbe26&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
tet med att utveckla indikatorer. Regeringen bör ägna det problemet &lt;br&gt;
särskild uppmärksamhet i ett fortsatt arbete med indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt &lt;br&gt;
Jag föreslår att frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt &lt;br&gt;
bör utredas i särskild ordning. En sådan utredning bör analysera &lt;br&gt;
för- och nackdelar med en inkorporering, ta ställning till om en &lt;br&gt;
inkorporering bör ske, vilka konventioner som i så fall är lämpliga &lt;br&gt;
att inkorporera samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde &lt;br&gt;
framför annan lag. Utredningen bör även omfatta en undersökning &lt;br&gt;
av hur svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning &lt;br&gt;
till olika konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige &lt;br&gt;
förbundit sig att följa. &lt;br&gt;
Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
I betänkandet rekommenderar jag regeringen att snarast påbörja ett &lt;br&gt;
arbete med att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften &lt;br&gt;
att främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige, &lt;br&gt;
i enlighet med de s.k. Parisprinciperna. Ett sådant organ bör &lt;br&gt;
enligt min mening inrättas som en ny myndighet, exempelvis i &lt;br&gt;
form av en kommission för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag reglerat &lt;br&gt;
i lag, i första hand i grundlag. Det fortsatta arbetet med att &lt;br&gt;
inrätta kommissionen bör ta sin uppgångspunkt i att den ska vara &lt;br&gt;
en myndighet under riksdagen. &lt;br&gt;
Kommissionen bör huvudsakligen ha till uppgift att undersöka &lt;br&gt;
och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna respekteras i &lt;br&gt;
Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, föreslå &lt;br&gt;
författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att säkerställa &lt;br&gt;
att Sveriges internationella åtaganden om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
uppfylls, ha kontakter med internationella organisationer &lt;br&gt;
och även i övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som &lt;br&gt;
rör de mänskliga rättigheterna, samt främja utbildning, forskning &lt;br&gt;
och kompetensutveckling, information och ökad medvetenhet om &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
27&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna är att öka kunskapen och medvetenheten &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna. Informations- och utbildningsåtgärder &lt;br&gt;
för att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter är dessutom i sig en &lt;br&gt;
del av Sveriges konventionsåtaganden om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Personer som är verksamma inom den offentliga sektorn bär i &lt;br&gt;
sin yrkesroll Sveriges skyldigheter i förhållande till den enskildes &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. För att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter i &lt;br&gt;
den delen krävs att de har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
för att kunna identifiera när en konventionsrättighet &lt;br&gt;
aktualiseras i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som &lt;br&gt;
medger tolkningsutrymme i synnerhet. &lt;br&gt;
Det är därför av central betydelse för att säkerställa förverkligandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald olika &lt;br&gt;
yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad utbildning &lt;br&gt;
om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av krav &lt;br&gt;
som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också &lt;br&gt;
nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter. &lt;br&gt;
Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket följa upp och vidareutveckla &lt;br&gt;
arbetet med att säkerställa att olika yrkesutbildningar &lt;br&gt;
på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna som kan ha stor betydelse för den framtida &lt;br&gt;
yrkesutövningen. &lt;br&gt;
Många både offentliganställda och förtroendevalda anser att det &lt;br&gt;
är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. Samtidigt &lt;br&gt;
uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur deras specifika verksamhet &lt;br&gt;
och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) har ett myndighetsuppdrag &lt;br&gt;
som har beröring med frågor om mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras i värdegrundsfrågor. &lt;br&gt;
Däremot finns det inte, såvitt kunnat utrönas, något &lt;br&gt;
samlat program för hur anställda på olika nivåer inom statsförvaltningen &lt;br&gt;
ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap är nödvändig &lt;br&gt;
28&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
för att respekten för de mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. &lt;br&gt;
Regeringen bör därför uppdra åt Krus att utforma ett program &lt;br&gt;
för hur personal på olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt &lt;br&gt;
och systematiskt ska få verksamhetsanpassad utbildning om &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Domstolarna har en central roll i förverkligandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande &lt;br&gt;
till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten &lt;br&gt;
för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste &lt;br&gt;
därför särskilt ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella &lt;br&gt;
MR-åtaganden för att kunna säkerställa en tillämpning av svensk &lt;br&gt;
rätt i enlighet med dessa åtaganden. Jag föreslår att regeringen i &lt;br&gt;
samråd med Domstolsverket överväger ytterligare åtgärder för att &lt;br&gt;
säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga om Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering och &lt;br&gt;
analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland domarna. &lt;br&gt;
Det bör bl.a. övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav &lt;br&gt;
på fortbildning också för de ordinarie domarna. &lt;br&gt;
En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter stärker alla människors förutsättningar &lt;br&gt;
för att kunna forma sin egen framtid, det vill säga vad regeringen &lt;br&gt;
valt att kalla för ”egenmakt”. En enskild individ som inte känner till &lt;br&gt;
sina rättigheter och inte förstår i vilket sammanhang hon eller han &lt;br&gt;
kan hävda dem, kommer knappast heller att försöka göra det. Information &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna måste därför också ses &lt;br&gt;
som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta &lt;br&gt;
systematiska MR-arbete i Sverige. &lt;br&gt;
Inom ramen för det arbete med att inrätta en MR-kommission &lt;br&gt;
eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
som jag föreslår bör inledas, bör regeringen även överväga hur ansvarsfördelningen &lt;br&gt;
mellan ett sådant organ, Regeringskansliet, Forum &lt;br&gt;
för levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
bör se ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
29&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Utredningar av misstankar om övervåld av polis m.m. &lt;br&gt;
Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, &lt;br&gt;
och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en &lt;br&gt;
fråga som regelbundenhet aktualiserats i den svenska samhällsdebatten. &lt;br&gt;
Frågeställningen har också uppmärksammats av ett antal av &lt;br&gt;
de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges efterlevnad &lt;br&gt;
av internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat att ett från &lt;br&gt;
polisen fristående och oberoende organ bör inrättas för handläggning &lt;br&gt;
av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda. &lt;br&gt;
Frågan har varit föremål för utredning i några olika sammanhang. &lt;br&gt;
Regeringen har dock hittills valt att reformera hanteringen av &lt;br&gt;
polisens internutredningar inom ramen för den hittills gällande &lt;br&gt;
ordningen. En viss nyordning har emellertid trätt i kraft den 1 januari &lt;br&gt;
2011 som innebär att det, i förhållande till vad som gällt tidigare, &lt;br&gt;
åstadkommits en mer markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet &lt;br&gt;
och övrig polisverksamhet. Verksamheten &lt;br&gt;
bedrivs organisatoriskt vid Rikspolisstyrelsen i stället för som &lt;br&gt;
tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Den ska dessutom vara &lt;br&gt;
inhyst i särskilda lokaler. Det utgör utan tvekan en förbättring i &lt;br&gt;
förhållande till den tidigare rådande ordningen. &lt;br&gt;
Jag föreslår att regeringen när det gått en tid grundligt följer upp &lt;br&gt;
och utvärderar effekterna av reformen. Utvärderingen bör framförallt &lt;br&gt;
bygga på en empirisk studie, det vill säga en närmare granskning &lt;br&gt;
av hur internutredningar faktiskt har genomförts i praktiken. &lt;br&gt;
Såväl JO och JK som flera utredningar har genom åren föreslagit &lt;br&gt;
att ett obligatoriskt utredningsförfarande bör införas för att säkerställa &lt;br&gt;
en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning i samtliga fall &lt;br&gt;
då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande. &lt;br&gt;
Förslagen har dock inte lett till någon ny lagstiftning på &lt;br&gt;
området. Jag delar den uppfattning som dessa instanser tidigare har &lt;br&gt;
redovisat och rekommenderar att regeringen vidtar åtgärder för att &lt;br&gt;
tillskapa en ordning som innebär att samtliga fall då en person avlidit &lt;br&gt;
eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller &lt;br&gt;
som annars varit omhändertagen av polisen, oberoende av om misstanke &lt;br&gt;
om brott föreligger, blir föremål för ett obligatoriskt och &lt;br&gt;
skyndsamt utredningsförfarande. &lt;br&gt;
30&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
Restriktioner för häktade &lt;br&gt;
Situationen för personer som är häktade har återkommande kritiserats &lt;br&gt;
av internationella övervakningsorgan, främst när det gäller användandet &lt;br&gt;
av restriktioner för deras kontakter med andra intagna &lt;br&gt;
och omvärlden i övrigt. Vissa förbättringar har gjorts genom införandet &lt;br&gt;
av den nya häkteslagen (2010:611). Regeringen bör dock &lt;br&gt;
planera för en noggrann uppföljning och utvärdering av effekterna &lt;br&gt;
av denna med avseende på tillämpningen av reglerna om inskränkningar &lt;br&gt;
i häktades möjligheter till kontakter med omvärlden. &lt;br&gt;
Beroende på resultatet av utvärderingen bör regeringen överväga &lt;br&gt;
om ytterligare lagstiftnings- eller andra åtgärder bör vidtas, t.ex. när &lt;br&gt;
det gäller åklagarnas skyldighet att i samband med en begäran om &lt;br&gt;
tillstånd till restriktioner också precisera vilka restriktioner som &lt;br&gt;
avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för &lt;br&gt;
dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för domstolarna &lt;br&gt;
att motivera sina beslut om häktning och tillstånd till restriktioner. &lt;br&gt;
Regeringen bör vidare vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig &lt;br&gt;
statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning &lt;br&gt;
häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom &lt;br&gt;
över den faktiska användningen av sådana restriktioner – allt nedbrutet &lt;br&gt;
på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av restriktioner &lt;br&gt;
och hur länge de är i kraft – liksom att denna statistik blir föremål &lt;br&gt;
för återkommande och grundliga analyser, allt i syfte att säkerställa &lt;br&gt;
regeringens uttalade ambition att sådana tvångsmedel verkligen används &lt;br&gt;
med största möjliga restriktivitet. &lt;br&gt;
Förvar enligt utlänningslagen &lt;br&gt;
Även användningen av möjligheterna att ta utlänningar i förvar, &lt;br&gt;
bl.a. i avvaktan på att ett beslut om avvisning eller utvisning ska &lt;br&gt;
verkställas, har kritiserats av internationella övervakningsorgan för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Detsamma gäller placeringen av sådana &lt;br&gt;
personer i häkte, kriminalvårdsanstalt eller i polisarrest. &lt;br&gt;
Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna om &lt;br&gt;
möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen &lt;br&gt;
(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut endast får &lt;br&gt;
fattas om det verkligen är nödvändigt. &lt;br&gt;
31&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Regeringen bör också skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen &lt;br&gt;
med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas &lt;br&gt;
domstolsprövning. I samband med en sådan ändring bör också &lt;br&gt;
övervägas om en absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon &lt;br&gt;
kan behållas i förvar och hur en sådan då bör vara utformad. &lt;br&gt;
Vidare föreslår jag att regeringen skyndsamt vidtar åtgärder för &lt;br&gt;
att säkerställa att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen &lt;br&gt;
inte placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den &lt;br&gt;
grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra och &lt;br&gt;
därför inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda &lt;br&gt;
lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas. &lt;br&gt;
Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna &lt;br&gt;
I sådana situationer där användandet av statens s.k. våldsmonopol &lt;br&gt;
tar sig uttryck i att människor frihetsberövas, t.ex. genom att placeras &lt;br&gt;
i kriminalvårdsanstalt med stöd av en dom i brottmål, vilar ansvaret &lt;br&gt;
också tungt på det allmänna för att skydda de intagna från &lt;br&gt;
övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad &lt;br&gt;
har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett effektivt &lt;br&gt;
skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av &lt;br&gt;
olika slag från Kriminalvårdens sida. &lt;br&gt;
Jag har dragit slutsatsen att det funnits brister i Kriminalvårdens &lt;br&gt;
arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig säkerhet, &lt;br&gt;
liksom att det finns behov av en tydlig styrning och uppföljning &lt;br&gt;
från regeringens sida när det gäller det arbetet. Regeringen bör därför &lt;br&gt;
ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en uttalad säkerhetsstrategi &lt;br&gt;
innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet när det gäller &lt;br&gt;
incidenter i form av hot och våld mot intagna från andra intagnas &lt;br&gt;
sida, och ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering &lt;br&gt;
och uppföljning av hur de målen uppnås. &lt;br&gt;
En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att &lt;br&gt;
komma till rätta med våld eller hot mellan intagna ska ta sikte &lt;br&gt;
primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant &lt;br&gt;
övergrepp. &lt;br&gt;
32&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
Tillgång till rättsligt biträde och information om rättigheter, m.m. &lt;br&gt;
Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde &lt;br&gt;
utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande &lt;br&gt;
betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet &lt;br&gt;
och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång. &lt;br&gt;
Den rätten liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer &lt;br&gt;
den som berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan &lt;br&gt;
emellertid bara utnyttjas effektivt om den som berövas sin frihet &lt;br&gt;
också känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och &lt;br&gt;
även svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats &lt;br&gt;
av internationella övervakningsorgan. &lt;br&gt;
Jag har dragit den slutsatsen att regeringen bör ta initiativ till en &lt;br&gt;
lagändring som klargör att även den som utan angiven misstanke &lt;br&gt;
ska höras upplysningsvis under en förundersökning, har en laglig &lt;br&gt;
rätt att biträdas av försvarare. Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ &lt;br&gt;
bör vidare övervägas om också möjligheterna att förordna &lt;br&gt;
offentlig försvarare bör utvidgas på liknande sätt. &lt;br&gt;
En lagstadgad skyldighet bör vidare införas att lämna information &lt;br&gt;
om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst &lt;br&gt;
av misstanke om brott. I samband med en sådan författningsändring &lt;br&gt;
bör även övervägas om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, &lt;br&gt;
en allmän skyldighet att lämna viss annan information bör införas&lt;br&gt;
, främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga &lt;br&gt;
konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan &lt;br&gt;
få i en senare rättegång. &lt;br&gt;
Regeringen bör också på nytt överväga bl.a. om det behövs ett &lt;br&gt;
förtydligande direkt i lagtext av att informationen till bl.a. gripna &lt;br&gt;
och anhållna om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas direkt &lt;br&gt;
vid frihetsberövandet. &lt;br&gt;
Jag föreslår också att regeringen överväger frågan om att i rättshjälpslagen &lt;br&gt;
föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden att &lt;br&gt;
rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla &lt;br&gt;
sina åtaganden enligt Europakonventionen. &lt;br&gt;
33&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer, &lt;br&gt;
m.m. &lt;br&gt;
Regeringen bör, enligt vad jag föreslår här, vidta åtgärder för att &lt;br&gt;
säkerställa att det finns organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt &lt;br&gt;
fristående och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt &lt;br&gt;
väsentliga samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka &lt;br&gt;
den tillsyn som redan finns. &lt;br&gt;
Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av ett &lt;br&gt;
eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent allmänt &lt;br&gt;
överväga sådana samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får &lt;br&gt;
in särskilt många klagomål, eller där JO och JK genom sin granskning &lt;br&gt;
på eget initiativ uppmärksammat särskilt frekventa eller allvarliga &lt;br&gt;
problem. &lt;br&gt;
Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor &lt;br&gt;
inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, åklagarväsendet &lt;br&gt;
och kriminalvården, över användningen av beslut om &lt;br&gt;
förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen av förvarstagna &lt;br&gt;
personer, inklusive placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i &lt;br&gt;
polisarrest, över den psykiatriska vård som bedrivs med tvång, liksom &lt;br&gt;
över verksamheten vid Statens institutionsstyrelses institutioner. &lt;br&gt;
Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt &lt;br&gt;
Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen, &lt;br&gt;
bör inrättas inom den myndighet som har ansvar för tillsynen &lt;br&gt;
över Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet &lt;br&gt;
att företräda enskilda barn som är intagna där och vars rättigheter &lt;br&gt;
trätts för när. &lt;br&gt;
Diskriminering &lt;br&gt;
Sedan den 1 januari 2009 gäller en ny samlad diskrimineringslag &lt;br&gt;
(2008:567) i Sverige. Härutöver gäller Europakonventionens diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
också som lag i Sverige. Härtill kommer att Sverige &lt;br&gt;
folkrättsligt är bundet av sitt åtagande enligt FN:s konvention &lt;br&gt;
om medborgerliga och politiska rättigheter att upprätthålla ett &lt;br&gt;
diskrimineringsförbud som är mera generellt utformat. Någon &lt;br&gt;
svensk rättsregel som till sitt innehåll motsvarar det diskrimineringsförbudet &lt;br&gt;
finns inte för närvarande. Ett sådant ingår i ett tilläggsprotokoll, &lt;br&gt;
nr 12, till Europakonventionen, vilket Sverige dock &lt;br&gt;
34&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
hittills inte har vare sig undertecknat eller ratificerat. Allt detta får, &lt;br&gt;
enligt min mening, vissa negativa konsekvenser för enskilda människors &lt;br&gt;
möjligheter att använda sig av skyddet mot diskriminering i &lt;br&gt;
svensk rätt. &lt;br&gt;
Regeringen bör enligt mitt förslag inleda ett arbete med sikte på &lt;br&gt;
att Sverige så snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen. &lt;br&gt;
Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen bör &lt;br&gt;
dessutom ges en utformning som motsvarar den icke uttömmande &lt;br&gt;
förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel &lt;br&gt;
14 i Europakonventionen. &lt;br&gt;
Jag föreslår vidare i den här delen att regeringen, när det gått någon &lt;br&gt;
tid, genomför en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna &lt;br&gt;
tillämpar diskrimineringslagens nya regel om diskrimineringsersättning &lt;br&gt;
som huvudsaklig sanktion mot diskriminering, i stället &lt;br&gt;
för skadestånd. Syftet med den regeln har varit att ersättningsnivåerna &lt;br&gt;
i diskrimineringsfall ska vara klart högre än skadestånden enligt &lt;br&gt;
skadeståndslagen för kränkning på grund av brott. &lt;br&gt;
Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta &lt;br&gt;
skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
bör också införas i diskrimineringslagen. &lt;br&gt;
Romernas situation i Sverige &lt;br&gt;
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter är att sätta fokus på behovet av åtgärder för att &lt;br&gt;
främja de mänskliga rättigheterna för människor som tillhör särskilt &lt;br&gt;
utsatta grupper. Det kan inte råda någon tvekan om att den &lt;br&gt;
romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. Romerna i &lt;br&gt;
Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska övergrepp &lt;br&gt;
från det allmännas sida. Även i nutid är romer förmodligen &lt;br&gt;
den grupp människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt &lt;br&gt;
för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning &lt;br&gt;
på de flesta samhällsområden. &lt;br&gt;
Oavsett regeringens ställningstagande till de olika enskilda förslag &lt;br&gt;
som lämnats av Delegationen för romska frågor i dess betänkande &lt;br&gt;
Romers rätt – en strategi för romer i Sverige (SOU 2010:55), &lt;br&gt;
måste vad som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli &lt;br&gt;
utgångspunkt för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad &lt;br&gt;
ansträngning för att göra det möjligt för romer, både kvin35&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sammanfattning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
nor och män, flickor och pojkar, att delta på lika villkor som andra &lt;br&gt;
på alla områden i det svenska samhället. &lt;br&gt;
En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, &lt;br&gt;
en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste &lt;br&gt;
planeras och genomföras i nära och kontinuerlig konsultation med &lt;br&gt;
och med ett aktivt deltagande från romerna själva. &lt;br&gt;
Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas &lt;br&gt;
situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika frågor, &lt;br&gt;
det vill säga en nulägesanalys och en precisering av vilken förbättring &lt;br&gt;
som regeringen åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt. &lt;br&gt;
Den överenskommelse som jag i det här betänkandet föreslår att &lt;br&gt;
regeringen bör söka få till stånd med Sveriges Kommuner och &lt;br&gt;
Landsting, SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala &lt;br&gt;
och regionala nivån när det gäller det systematiska MR-arbetet i &lt;br&gt;
Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus på åtgärder för att säkerställa &lt;br&gt;
romers rätt till utbildning. &lt;br&gt;
Urfolket samerna &lt;br&gt;
Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens &lt;br&gt;
främsta representanter – riksdagen och regeringen – har sedan i vart &lt;br&gt;
fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna mot den bakgrunden &lt;br&gt;
också har rätt till en särställning, inte minst i förhållande till majoritetsbefolkningen. &lt;br&gt;
Detta förhållande måste då också, naturligtvis, &lt;br&gt;
få konsekvenser, både för hur statens representanter förhåller sig &lt;br&gt;
till samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder &lt;br&gt;
som vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken. &lt;br&gt;
Regeringen bör därför göra förnyade och utökade ansträngningar &lt;br&gt;
i syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik &lt;br&gt;
till en betydelsefull del av det framtida systematiska arbetet för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige. Arbetet med att utforma en sådan &lt;br&gt;
politik bör genomföras i nära konsultation med och med aktivt deltagande &lt;br&gt;
från företrädare för det samiska folket, och med beaktande &lt;br&gt;
av de synpunkter och rekommendationer som regeringen får från &lt;br&gt;
internationella övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. &lt;br&gt;
En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse &lt;br&gt;
med företrädare för det samiska folket om en formaliserad ordning &lt;br&gt;
36&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Sammanfattning &lt;br&gt;
37 &lt;br&gt;
för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör deras livsbetingelser. &lt;br&gt;
Regeringen bör, enligt min mening, som en del av en sådan urfolkspolitik &lt;br&gt;
redovisa en tydlig plan med angivna delmål för hur &lt;br&gt;
eventuella hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169 &lt;br&gt;
om bl.a. urfolks rättigheter, ska kunna undanröjas. Här ingår bl.a. &lt;br&gt;
frågan om att få till stånd gränsdragningar som tydliggör samernas &lt;br&gt;
traditionella renskötselområden. &lt;br&gt;
Regeringen bör vidare göra särskilda ansträngningar för att säkerställa &lt;br&gt;
att förhandlingarna om en nordisk samekonvention &lt;br&gt;
genomförs på ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande &lt;br&gt;
för samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts &lt;br&gt;
verkligen hålls.&lt;br&gt;
Summary &lt;br&gt;
I have had the task of evaluating the Swedish Government’s National &lt;br&gt;
Action Plan for Human Rights 2006-2009 which was submitted &lt;br&gt;
to the Swedish Parliament, the Riksdag, in March 2006 as &lt;br&gt;
Government Communication 2005/06:95. The task has included &lt;br&gt;
submitting recommendations aimed at providing the Government &lt;br&gt;
with a basis for its future systematic work on human rights in Sweden. &lt;br&gt;
This report, which is the result of extensive consultations, presents &lt;br&gt;
my views on several aspects of the national action plan, including &lt;br&gt;
the process by which it came into existence, its design and &lt;br&gt;
content, its implementation and, to the extent that has been possible, &lt;br&gt;
its results. &lt;br&gt;
Based on the conclusions I have been able to draw from the &lt;br&gt;
human rights work done up until now, I put forward a number of &lt;br&gt;
recommendations and proposals in the report for how the Government’s &lt;br&gt;
future systematic work on human rights should be designed. &lt;br&gt;
I have chosen to focus on two main areas. &lt;br&gt;
The first concerns fundamental issues of a process nature such as &lt;br&gt;
the use of action plans as a method for systematic human rights &lt;br&gt;
work, better governance and coordination of such work, and support &lt;br&gt;
to and coordination of work for human rights at the local and &lt;br&gt;
regional level. &lt;br&gt;
The second concerns what I have chosen to call a better infrastructure &lt;br&gt;
for human rights and covers aspects such as an indicatorbased &lt;br&gt;
system for monitoring the situation for human rights in &lt;br&gt;
Sweden, the issue of incorporating more human rights treaties into &lt;br&gt;
Swedish law and the creation in Sweden of a national institution for &lt;br&gt;
human rights. &lt;br&gt;
In addition, I have chosen to discuss some specific areas, including &lt;br&gt;
certain rights issues, namely some particular rule of law mat39&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ters, discrimination, the situation for Roma and the indigenous &lt;br&gt;
Sami people. &lt;br&gt;
Action plans as a tool for systematic human rights work &lt;br&gt;
Today, the countries of the world are bound by extensive, mostly &lt;br&gt;
treaty-based, international obligations to maintain respect for human &lt;br&gt;
rights. Together, these rights make up a complex system of &lt;br&gt;
norms that are of immediate significance not just for concrete decisions &lt;br&gt;
and measures that affect one ore more individuals directly, &lt;br&gt;
but also for far-reaching, policy decisions of an essentially political &lt;br&gt;
nature, for example the design of social institutions, the distribution &lt;br&gt;
of resources and the balancing of the rights and interests of &lt;br&gt;
different groups. &lt;br&gt;
It is nevertheless a fact that all states, to a greater or lesser degree, &lt;br&gt;
betray flaws regarding the way rights are respected or safeguarded &lt;br&gt;
in practice. The question of how best to design work on &lt;br&gt;
human rights at the national level has therefore been the subject of &lt;br&gt;
ever-greater interest. The need to implement measures more systematically &lt;br&gt;
in order to tackle both specific rights problems as well &lt;br&gt;
as more general conditions that may lead to human rights being &lt;br&gt;
disregarded has received particular attention. &lt;br&gt;
‘National human rights action plans’ as a way of working systematically &lt;br&gt;
with human rights have received the most attention and &lt;br&gt;
have been the most widely spread method used. Thirty or so states, &lt;br&gt;
including Sweden, have already adopted some form of such a plan. &lt;br&gt;
A fundamental question during my investigation has also been &lt;br&gt;
whether an action plan is in itself a good tool for systematic work &lt;br&gt;
on human rights, or whether there are reasons to suggest letting &lt;br&gt;
such work take an entirely different course in Sweden. My conclusion &lt;br&gt;
is that a national action plan, or some similar type of coherent &lt;br&gt;
document, does indeed have the potential to be a successful tool &lt;br&gt;
for systematic work for human rights implementation. &lt;br&gt;
40&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
The process of designing and implementing the action plan &lt;br&gt;
A more in-depth consultation &lt;br&gt;
Designing a national action plan through an open, inclusive and &lt;br&gt;
transparent process with the broadest possible participation of all &lt;br&gt;
the relevant stakeholders in society has a significant effect on its &lt;br&gt;
chances of obtaining widespread support and emphatic impact. The &lt;br&gt;
broad and open consultation used when creating the latest action &lt;br&gt;
plan should therefore continue. It should however be supplemented &lt;br&gt;
with special consultations that deal specifically with subjects &lt;br&gt;
that are deemed to be of particular significance. The aim of &lt;br&gt;
these consultations should be to provide scope for a more in-depth &lt;br&gt;
discussion on these issues. During the consultation process, the &lt;br&gt;
Government should further allocate special priority to enabling &lt;br&gt;
particularly vulnerable groups to have their say and be heard. &lt;br&gt;
Clearer ownership &lt;br&gt;
In the course of my evaluation, I have reached the conclusion that &lt;br&gt;
the very concept of a national action plan for human rights can give &lt;br&gt;
rise to confusion regarding the issue of who “owns” the plan and &lt;br&gt;
hence in what way it is intended to be used. To reduce both uncertainty &lt;br&gt;
regarding the Government’s intentions as well as the risk of &lt;br&gt;
false expectations, the Government should aim to make the basis &lt;br&gt;
for the participation of the various stakeholders clearer both as regards &lt;br&gt;
the consultation process and when actually designing the &lt;br&gt;
plan. It should also clarify the purpose of the action plan and the &lt;br&gt;
way it is intended to be used. &lt;br&gt;
A more active role for the political level &lt;br&gt;
During my consultations within the Government Offices, a somewhat &lt;br&gt;
fragmented picture has emerged of the role played by actors &lt;br&gt;
at the political level (primarily cabinet ministers and state secretaries) &lt;br&gt;
in the action plan’s development. Some have pointed out the &lt;br&gt;
unusually high level of participation by the political level. The &lt;br&gt;
measures in the action plan seem however to have been selected &lt;br&gt;
and designed mainly by civil servants, and ministers and state secretaries &lt;br&gt;
have not been seen to be closely involved in the process. &lt;br&gt;
41&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Regardless of these somewhat conflicting reports, I have come &lt;br&gt;
to the conclusion that a higher degree of direct and visible political &lt;br&gt;
participation in and commitment to the design, implementation &lt;br&gt;
and monitoring of a new national action plan for human rights is &lt;br&gt;
necessary. This would create a more dynamic process with higher &lt;br&gt;
demands on the various members of the Government and all parts &lt;br&gt;
of the Government Offices to take active responsibility for the &lt;br&gt;
plan’s success. This would, in turn, increase the chances of the plan &lt;br&gt;
having a forceful impact. The development of any future action &lt;br&gt;
plan should therefore be led by a group of persons at the state secretary &lt;br&gt;
level. &lt;br&gt;
A more dynamic action plan and better monitoring &lt;br&gt;
The clear impression I have gained as a result of my consultations &lt;br&gt;
is that, although the action plan was the subject of much attention &lt;br&gt;
and interest while it was being designed and adopted, its implementation &lt;br&gt;
has not to any greater degree been seen as relevant to the &lt;br&gt;
day-to-day work in the Government Offices, at central agencies or &lt;br&gt;
at the local or regional level. &lt;br&gt;
In order to create a more dynamic action plan, it should in my &lt;br&gt;
opinion be made the subject of regularly recurring consultations &lt;br&gt;
with representatives of both government agencies and especially &lt;br&gt;
relevant sections of civil society. A continuous dialogue of this nature &lt;br&gt;
on the action plan’s implementation would not only help to &lt;br&gt;
reinforce a broader feeling of participation in the systematic work &lt;br&gt;
for human rights but also increase its legitimacy outside the Government &lt;br&gt;
Offices. &lt;br&gt;
Furthermore, amendments must continually be made to the action &lt;br&gt;
plan in order to maintain its topicality. New significant initiatives &lt;br&gt;
in the human rights field during the action plan’s period of &lt;br&gt;
implementation should also be clearly linked to the plan. This &lt;br&gt;
would help achieve better coordination between different initiatives &lt;br&gt;
and clarify the role of such measures in relation to Sweden’s &lt;br&gt;
international obligations as regards safeguarding human rights at &lt;br&gt;
the national level. To ensure that such regularly recurring updates &lt;br&gt;
contribute to a more dynamic action plan, the Government should &lt;br&gt;
monitor its implementation on an annual basis. This annual followup &lt;br&gt;
should contain a clearly evaluative element. &lt;br&gt;
42&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
A clearer role for the Swedish Parliament, the Riksdag &lt;br&gt;
Once a year, the Government should submit a communication to &lt;br&gt;
the Riksdag, in which it provides an account of the work done over &lt;br&gt;
the previous 12 months regarding the action plan’s implementation, &lt;br&gt;
the results achieved and what possible new or modified measures &lt;br&gt;
the Government intends to take in the future. Such a communication &lt;br&gt;
would provide the opportunity for an annual parliamentary &lt;br&gt;
debate on the human rights situation in Sweden. Increasing &lt;br&gt;
political involvement in the implementation of the plan in this way &lt;br&gt;
would make a crucial contribution to the creation of a more dynamic &lt;br&gt;
action plan and encourage a more active public discussion &lt;br&gt;
about the human rights situation in Sweden. &lt;br&gt;
Comments and recommendations from international bodies should be &lt;br&gt;
integrated in the continual development of the action plan &lt;br&gt;
Various international monitoring bodies regularly submit comments &lt;br&gt;
and recommendations to the Government on how Sweden is &lt;br&gt;
meeting its obligations under international human rights law. There &lt;br&gt;
is currently no fixed, coherent structure within the Government &lt;br&gt;
Offices for dealing with and following up on these comments more &lt;br&gt;
systematically, which I find to be a distinct flaw. &lt;br&gt;
Efforts to establish such a structure should be integrated into &lt;br&gt;
the Government’s future systematic work on human rights and &lt;br&gt;
hence with the development of a national human rights action plan. &lt;br&gt;
This will enable the Government to analyse how the problems defined &lt;br&gt;
and measures chosen in the action plan relate to the recommendations &lt;br&gt;
from international monitoring bodies and what type or &lt;br&gt;
types of supplementary measures should be taken. Instances where &lt;br&gt;
the Government does not agree with the assessment of the monitoring &lt;br&gt;
bodies should be identified and the reasons for such differences &lt;br&gt;
in opinion should be clearly stated. &lt;br&gt;
The design and content of the national action plan &lt;br&gt;
While it is worth emphasising that the 135 so-called “measures” &lt;br&gt;
contained in the National Action Plan for Human Rights 20062009 &lt;br&gt;
represent a significant commitment by the Government, it is &lt;br&gt;
my overall conclusion that the plan has not played the role in the &lt;br&gt;
43&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Government’s systematic work for human rights that was originally &lt;br&gt;
intended. &lt;br&gt;
One problem with the design of the plan has been that it does &lt;br&gt;
not make sufficiently clear how the measures chosen relate to the &lt;br&gt;
description of the human rights situation in Sweden 2005 (i.e. the &lt;br&gt;
base-line study) that is included as part II of the plan. The measures &lt;br&gt;
vary considerably in scope and level of ambition, and it is not immediately &lt;br&gt;
apparent which priorities and other considerations have &lt;br&gt;
formed the basis for the selection and design of the measures, nor &lt;br&gt;
how any such considerations relate to the results of the base-line &lt;br&gt;
study. &lt;br&gt;
At the same time, the absence of clear impact goals puts into &lt;br&gt;
question whether the plan during its period of implementation &lt;br&gt;
fully has been able to function as a guide, or “roadmap”, for the &lt;br&gt;
Government’s work on human rights. Another problem is that it is &lt;br&gt;
difficult to see how the content of the action plan relates to other &lt;br&gt;
more specialised action plans, strategies and programmes adopted &lt;br&gt;
by the Government in a number of different areas and which are &lt;br&gt;
clearly relevant to the Government’s long-term objective of achieving &lt;br&gt;
full respect for human rights in Sweden. &lt;br&gt;
A clearer presentation of the Government’s own analysis of the human &lt;br&gt;
rights situation in Sweden &lt;br&gt;
To be able to characterize the work to achieve full respect for human &lt;br&gt;
rights as ‘systematic’, a fundamental requirement is that the &lt;br&gt;
measures implemented are the result of conscious considerations &lt;br&gt;
based on a comprehensive study of the current national human &lt;br&gt;
rights situation. The very idea of an action plan is to come to grips &lt;br&gt;
with certain unsatisfactory conditions, or at least to improve a &lt;br&gt;
given situation. &lt;br&gt;
A significant weakness in the 2005 base-line study that was included &lt;br&gt;
as part of the plan, is that it does not contain a clear analysis &lt;br&gt;
of and conclusions on a) the areas in which Sweden, in the Government’s &lt;br&gt;
opinion, is having difficulties fulfilling its obligations on &lt;br&gt;
human rights, and b) which of the flaws detected are the most serious. &lt;br&gt;
In its future systematic work on human rights, the Government &lt;br&gt;
should give a detailed presentation of the main problems it &lt;br&gt;
has identified, what possible alternative solutions have been con44&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
sidered, and the considerations that have ultimately determined the &lt;br&gt;
choice of measures to be undertaken. &lt;br&gt;
The undertakings in the action plan should be clearly forward-looking &lt;br&gt;
The action plan contains several measures that do not imply any &lt;br&gt;
forward-looking undertakings. In my contacts with representatives &lt;br&gt;
of different parts of the Government Offices, it has also emerged &lt;br&gt;
that the design of the measures in the action plan has mainly been &lt;br&gt;
guided by activities or initiatives that – independent of the results &lt;br&gt;
of the base-line study – were already ongoing or had already been &lt;br&gt;
planned at various ministries when the plan was being developed. &lt;br&gt;
As part of the background description to the measures in an action &lt;br&gt;
plan, it may be natural to present different types of initiatives &lt;br&gt;
that have already been decided on or that are ongoing at the time &lt;br&gt;
the action plan is adopted. In order, however, to ensure that the &lt;br&gt;
action plan itself becomes a tool that creates tangible added value, &lt;br&gt;
it should focus on undertakings that are clearly forward-looking, &lt;br&gt;
and in principle not contain measures that have already been decided &lt;br&gt;
on or are ongoing. &lt;br&gt;
The action plan should contain impact goals &lt;br&gt;
A review of the content of the action plan reveals that none of the &lt;br&gt;
135 measures included in the plan has been formulated as an undertaking &lt;br&gt;
to attempt to achieve a certain result or impact, expressed in &lt;br&gt;
reasonably precise terms, during the action plan’s implementation &lt;br&gt;
period, i.e. ‘impact goals’. The overall picture that emerges from &lt;br&gt;
my consultations with representatives for the Government Offices &lt;br&gt;
is that no support for including this type of measure was forthcoming &lt;br&gt;
when the content of the action plan was being developed. &lt;br&gt;
In its future systematic work on human rights, the Government &lt;br&gt;
should identify a number of areas that are of special significance &lt;br&gt;
and for each of these formulate the concrete improvement of the &lt;br&gt;
situation in the form of a certain impact or result that it undertakes &lt;br&gt;
to attempt to achieve during the implementation period of the action &lt;br&gt;
plan. &lt;br&gt;
The establishment of these types of goals and targets would, in &lt;br&gt;
my opinion, transfer focus from the implementation of individual &lt;br&gt;
45&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
activities to the extent to which a measure has actually had some &lt;br&gt;
kind of positive impact. Constructing the action plan around this &lt;br&gt;
type of undertaking would create a clearer incentive to monitor &lt;br&gt;
results more effectively during the implementation period of the &lt;br&gt;
action plan and, where necessary, to take decisions on additional &lt;br&gt;
measures in order to achieve the established goals. &lt;br&gt;
A more clearly integrated gender equality perspective &lt;br&gt;
The action plan contains a number of measures aimed at improving &lt;br&gt;
equality between women and men, but the extent to which these &lt;br&gt;
measures have actually been implemented varies somewhat. The &lt;br&gt;
apparent lack of a clearly integrated gender equality perspective in &lt;br&gt;
the action plan as a whole is a much more important issue, however, &lt;br&gt;
and one that was also discussed during my consultations. The most &lt;br&gt;
common view was that the gender perspective was not given much &lt;br&gt;
prominence during the development of the action plan. Some have &lt;br&gt;
even said that there was direct opposition to explicitly including &lt;br&gt;
gender equality issues in the development of the action plan; the &lt;br&gt;
view being that such issues should instead be dealt with separately. &lt;br&gt;
Future systematic work on human rights should not, however, &lt;br&gt;
be hampered by this type of territorial or hierarchical competing. &lt;br&gt;
The issue of equality between women and men is an inherent part &lt;br&gt;
of the work to protect and promote human rights in all areas of &lt;br&gt;
society. The gender equality perspective should therefore be more &lt;br&gt;
clearly integrated into the development of a future action plan for &lt;br&gt;
human rights in Sweden. &lt;br&gt;
A more strategic action plan &lt;br&gt;
In my view, the Government’s future systematic work on human &lt;br&gt;
rights should be based on a document that is formulated as more of &lt;br&gt;
a strategic tool on an overarching level than the 2006-2009 action &lt;br&gt;
plan. Of course, any important reforms that the Government intends &lt;br&gt;
to implement during the relevant time-period in order to &lt;br&gt;
safeguard human rights at the national level, e.g. by amending legislation &lt;br&gt;
or implementing special initiatives in the field of human &lt;br&gt;
rights education and awareness raising, should be presented in the &lt;br&gt;
action plan. To the greater part, however, the emphasis of the ac46&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
tion plan should, in my opinion, be on strategic “command and &lt;br&gt;
control” rather than on specific individual measures to be undertaken. &lt;br&gt;
In the action plan, the Government should thus establish goals, &lt;br&gt;
delegate areas of responsibility, identify relevant actors and announce &lt;br&gt;
tasks that they will be given within their own remits to implement &lt;br&gt;
measures to achieve the established goals, or to draw up &lt;br&gt;
proposals for further initiatives. These tasks should be linked to &lt;br&gt;
clear time frames and reporting requirements. &lt;br&gt;
When appropriate, the Government could also as part of the &lt;br&gt;
plan include commitments to develop specialised programmes &lt;br&gt;
within a certain area, in order to fulfil goals and targets established &lt;br&gt;
by the human rights action plan. This will create greater clarity &lt;br&gt;
with regard to how such more specific programmes of measures, &lt;br&gt;
strategies and similar instruments within different policy areas relate &lt;br&gt;
to the Government’s over-all systematic work to achieve the &lt;br&gt;
long-term objective – full respect for human rights in Sweden. &lt;br&gt;
Governance and coordination of national human rights work &lt;br&gt;
While the Government must take action to ensure that Sweden &lt;br&gt;
meets its obligations under international human rights law, the objective &lt;br&gt;
of full respect for human rights is in practice something that &lt;br&gt;
ultimately must be realised not just by the Government but also by &lt;br&gt;
other actors, i.e. in the day-to-day activities of government agencies &lt;br&gt;
and other public-sector bodies. How these activities are governed &lt;br&gt;
and coordinated is therefore important if the Government’s &lt;br&gt;
work on human rights is to be ‘systematic’ in the true sense of the &lt;br&gt;
word. &lt;br&gt;
An improved and enhanced human rights work within the Government &lt;br&gt;
Offices &lt;br&gt;
For the governance and coordination of work on human rights to &lt;br&gt;
be more effective, the Government Offices’ organisation for dealing &lt;br&gt;
with human rights issues at the national level must be strengthened. &lt;br&gt;
In this section of the report, I propose the initiation of a project &lt;br&gt;
within the Government Offices aimed at bringing about an &lt;br&gt;
human rights-integrated budget process. Greater attention should &lt;br&gt;
47&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
also be paid to Sweden’s obligations under international human &lt;br&gt;
rights law in the Government Offices’ internal consultations procedures. &lt;br&gt;
In addition, a special human rights unit should be established &lt;br&gt;
with the task of coordinating and improving the Government &lt;br&gt;
Offices’ work on human rights issues. &lt;br&gt;
I further recommend that the overall planning, coordination and &lt;br&gt;
development of human rights issues at the national level should be &lt;br&gt;
led by a state secretary who is given this task as his or her principal &lt;br&gt;
area of responsibility. &lt;br&gt;
Both junior and senior staff at the Government Offices should &lt;br&gt;
also be provided with significantly increased levels of training in &lt;br&gt;
order to ensure they have the skills required to work effectively &lt;br&gt;
and systematically to protect and promote human rights at the national &lt;br&gt;
level. &lt;br&gt;
A greater clarity concerning what the Government expects from the &lt;br&gt;
public administration in the field of human rights &lt;br&gt;
In my contacts with agencies that have received special government &lt;br&gt;
assignments within the framework of the national human rights &lt;br&gt;
action plan, or whose instructions have included references to human &lt;br&gt;
rights, a certain amount of uncertainty has emerged as regards &lt;br&gt;
what the Government ultimately has wished to achieve by these &lt;br&gt;
assignments. It has also been stated that the dialogue with the &lt;br&gt;
Government Offices as regards the Government’s intentions in &lt;br&gt;
this respect could have been better. &lt;br&gt;
I therefore recommend that in its future systematic work on &lt;br&gt;
human rights, the Government should communicate what it expects &lt;br&gt;
to achieve more clearly. Particularly, it should be made &lt;br&gt;
clearer to all parts of the public administration as well as the judiciary &lt;br&gt;
that they are under an obligation to apply the “principle of &lt;br&gt;
statutory interpretation in accordance with existing treaties”. According &lt;br&gt;
to this principle, Swedish internal law shall be interpreted &lt;br&gt;
in a manner which is consistent with Sweden’s treaty obligations, &lt;br&gt;
provided that such an interpretation is compatible with the express &lt;br&gt;
wording of the relevant statutory provision. &lt;br&gt;
48&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
A review of human rights assignments given to agencies &lt;br&gt;
A review should be performed of how the responsibilities of certain &lt;br&gt;
agencies are formulated as regards the implementation of Sweden’s &lt;br&gt;
obligations under international human rights law. This review &lt;br&gt;
should aim to achieve a more carefully considered wording of such &lt;br&gt;
tasks and duties imposed on agencies, and better coordination with &lt;br&gt;
other so-called ‘cross-sector’ assignments. The review should also &lt;br&gt;
include statutory agency instructions, appropriation directions and &lt;br&gt;
tasks given to agencies as a result of special government decisions. &lt;br&gt;
The Government Offices’ dialogue with the agencies regarding &lt;br&gt;
their responsibility for protecting and promoting human rights &lt;br&gt;
should improve so that uncertainties about the Government’s intentions &lt;br&gt;
can be avoided. &lt;br&gt;
In connection with the review, the Government should consider &lt;br&gt;
which other agencies should be given a special responsibility for &lt;br&gt;
protecting and promoting human rights. One of the starting-points &lt;br&gt;
should be that agencies that already have or have had such a special &lt;br&gt;
responsibility should continue to have one. Priority should also be &lt;br&gt;
given to agencies whose remits and powers carry with them an inherent &lt;br&gt;
risk of encroaching upon individuals’ human rights, as well &lt;br&gt;
as to agencies with widespread contacts with the general public. &lt;br&gt;
For agencies that have a supervisory role, the requirements regarding &lt;br&gt;
their responsibility for human rights should be comprehensively &lt;br&gt;
worded so that they explicitly incorporate also their supervision &lt;br&gt;
activities. &lt;br&gt;
The legal instruments governing the activities of the Parliamentary &lt;br&gt;
Ombudsman and the Chancellor of Justice should be clarified &lt;br&gt;
so that it is clear that their supervision also includes how those who &lt;br&gt;
exercise public authority fulfil their duties in relation to Sweden’s &lt;br&gt;
obligations under international human rights law. &lt;br&gt;
Statutory agency instructions as the principal policy instrument &lt;br&gt;
Fundamental requirements as regards the responsibilities of agencies &lt;br&gt;
for the implementation of Sweden’s treaty obligations in the &lt;br&gt;
field of human rights should be regulated in government ordinances &lt;br&gt;
containing agency instructions, not in appropriation directions &lt;br&gt;
or in special assignments. Where appropriate, this ordinanceregulated &lt;br&gt;
responsibility should be supplemented with tasks in the &lt;br&gt;
49&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
appropriation directions or in special government decisions, e.g. to &lt;br&gt;
analyse more closely the way in which human rights issues are &lt;br&gt;
brought to the fore in the agency’s own activities, and to develop &lt;br&gt;
methods and tools to help it to fulfil its tasks in accordance with &lt;br&gt;
the statutory agency instructions. &lt;br&gt;
The obligation to promote and protect human rights should be clarified &lt;br&gt;
in a coherent chain of statutes &lt;br&gt;
In order to create the necessary conditions for a truly systematic &lt;br&gt;
work on human rights at the national level, the obligation of the &lt;br&gt;
different parts of the public administration to promote and protect &lt;br&gt;
human rights should be clearly established in a coherent chain of &lt;br&gt;
statutes. &lt;br&gt;
This chain should include the regulatory framework for public &lt;br&gt;
and administrative law that governs the activities of agencies in &lt;br&gt;
more general terms, such as the Administrative Procedure Act &lt;br&gt;
(1986:223), the Government Agencies Ordinance (2007:515) and &lt;br&gt;
the Local Government Act (1991:900). It should also include certain &lt;br&gt;
substantive statutes in areas where there is a more obvious risk &lt;br&gt;
of violation of human rights, or where individuals are otherwise in &lt;br&gt;
a vulnerable situation. &lt;br&gt;
In the latter case, it is primarily a question of statutes and provisions &lt;br&gt;
that provide the legal basis for different types of detention &lt;br&gt;
decisions, but also the Health and Medical Services Act (1982:763), &lt;br&gt;
the Social Services Act (2001:453), the Planning and Building Act &lt;br&gt;
(2010:900), the Elections Act (2005:837), certain statutes in the &lt;br&gt;
area of education governing pupils with special needs, as well as &lt;br&gt;
certain other statutes aimed at increasing participation in society &lt;br&gt;
on equal terms for people with disabilities should be included here. &lt;br&gt;
The statutory requirements for administrative agencies and &lt;br&gt;
courts to specify the reasons for their decisions should be made &lt;br&gt;
clearer, especially regarding how an agency or a court has assessed &lt;br&gt;
assertions or objections based upon or supported by fundamental &lt;br&gt;
human rights instruments. &lt;br&gt;
50&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
A clearer focus on human rights in the legislative process &lt;br&gt;
A provision should be included in the Committees Ordinance &lt;br&gt;
(1998:1474) stating that committees and special investigators must &lt;br&gt;
pay particular attention to and analyse how their assignment and &lt;br&gt;
considerations relate to Sweden’s obligations under international &lt;br&gt;
human rights law. In addition, the proposals submitted by committees &lt;br&gt;
and investigators must be formulated so that they respect and, &lt;br&gt;
where necessary, strengthen the protection of human rights in accordance &lt;br&gt;
with these obligations. &lt;br&gt;
In its referrals to the Council on Legislation and in its bills and &lt;br&gt;
communications to parliament, the Government should always include &lt;br&gt;
an assessment of how the content of such a document relates &lt;br&gt;
to Sweden’s international human rights obligations. &lt;br&gt;
It should be considered how the role and tasks of the Council &lt;br&gt;
of Legislation can be made clearer as regards how legislative proposals &lt;br&gt;
relate to Sweden’s obligations under international human &lt;br&gt;
rights law. &lt;br&gt;
Human rights work at the local and regional level &lt;br&gt;
In its future work on human rights, the Government should give &lt;br&gt;
priority to a more systematic cooperation with the municipalities &lt;br&gt;
and county councils on their role in safeguarding the implementation &lt;br&gt;
of Sweden’s international obligations on human rights. When &lt;br&gt;
drawing up any future action plan for human rights, the municipalities &lt;br&gt;
and county councils should also be actively involved in the &lt;br&gt;
process at the earliest possible stage. &lt;br&gt;
The Government should try to reach a formal agreement with &lt;br&gt;
the Swedish Association of Local Authorities and Regions &lt;br&gt;
(SALAR) on cooperation between central government and the &lt;br&gt;
municipal and regional levels as regards a systematic work on human &lt;br&gt;
rights. Within the framework of such an agreement, the Government &lt;br&gt;
and SALAR should try to identify the main difficulties in &lt;br&gt;
implementing national human rights obligations at the local and &lt;br&gt;
regional levels and then together attempt to find ways of addressing &lt;br&gt;
them. &lt;br&gt;
Such cooperation between the Government and SALAR should &lt;br&gt;
also involve the county administrative boards (CABs), who can &lt;br&gt;
51&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
play a key role both in their supervision of and support to the municipalities &lt;br&gt;
in their work on human rights. &lt;br&gt;
The Government should also initiate an active, systematic and &lt;br&gt;
continuous dialogue with the CABs on how their own work can be &lt;br&gt;
more effective as regards integrating the implementation of Sweden’s &lt;br&gt;
human rights obligations into their day-to-day operations, &lt;br&gt;
including their supervisory activities. This dialogue should aim to &lt;br&gt;
strengthen cooperation among the CABs and establish closer consultation &lt;br&gt;
between them as a group and the Government Offices &lt;br&gt;
when it comes to human rights issues. &lt;br&gt;
A strengthened infrastructure for human rights &lt;br&gt;
Under this heading in the report, I deal with a number of issues of &lt;br&gt;
a methodological and institutional nature that I consider to be of &lt;br&gt;
importance in order to achieve the Government’s long-term objective &lt;br&gt;
of full respect for human rights. &lt;br&gt;
Indicator-based monitoring of the human rights situation in Sweden &lt;br&gt;
In the 2006–2009 action plan, the Government undertook both to &lt;br&gt;
identify monitorable national targets for human rights and to develop &lt;br&gt;
indicators in order to be able to evaluate and monitor developments &lt;br&gt;
towards them. No coordinated targets of this nature have &lt;br&gt;
been proposed, however, and implementation of the action plan &lt;br&gt;
has only made a very limited contribution to the development of &lt;br&gt;
such an indicator-based monitoring system. &lt;br&gt;
As part of its future systematic work on human rights, the Government &lt;br&gt;
should therefore initiate a structured project aimed at establishing &lt;br&gt;
an indicator-based system to monitor the human rights &lt;br&gt;
situation in Sweden. A fundamental prerequisite for the success of &lt;br&gt;
such a project is the establishment by the Government of national &lt;br&gt;
targets that are to be achieved for a number of specific human &lt;br&gt;
rights. &lt;br&gt;
The Government should evaluate the work already carried out &lt;br&gt;
to develop indicators specifically to gauge the effects of measures &lt;br&gt;
taken to implement the United Nations Convention on the Rights &lt;br&gt;
of the Child and to monitor domestic children’s policies, in order &lt;br&gt;
to draw conclusions that can be used to develop an indicator-based &lt;br&gt;
52&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
monitoring system for the Government’s systematic work on human &lt;br&gt;
rights. &lt;br&gt;
There is currently a lack of disaggregated statistical data with respect &lt;br&gt;
to the different prohibited grounds of discrimination (e.g. &lt;br&gt;
ethnicity, religion or belief and sexual orientation). This lack of &lt;br&gt;
data constitutes an obstacle in the development of an indicatorbased &lt;br&gt;
monitoring system, and should be addressed by the Government &lt;br&gt;
in its future systematic work on human rights. &lt;br&gt;
Incorporation of human rights conventions into Swedish law &lt;br&gt;
At present only one international human rights treaty – the European &lt;br&gt;
Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms – &lt;br&gt;
has been incorporated into Swedish law, meaning that the Convention &lt;br&gt;
itself constitutes directly applicable law as part of the national &lt;br&gt;
legal order. &lt;br&gt;
In the report I recommend that an inquiry be appointed with &lt;br&gt;
the remit to investigate whether additional human rights treaties &lt;br&gt;
should be incorporated into Swedish law. Such an inquiry should &lt;br&gt;
analyse the benefits and disadvantages of incorporation, determine &lt;br&gt;
whether such an incorporation should take place and if so, which &lt;br&gt;
human rights treaties would be appropriate to incorporate and to &lt;br&gt;
what extent these should also take precedence over other laws. The &lt;br&gt;
inquiry should also analyze to what extent and how the judiciary &lt;br&gt;
relies on Sweden’s international human rights obligations in its jurisprudence. &lt;br&gt;
A national institution for human rights &lt;br&gt;
In the report, I recommend the Government to start working towards &lt;br&gt;
the establishment of an independent national institution &lt;br&gt;
charged with protecting and promoting human rights in Sweden, in &lt;br&gt;
accordance with the Principles relating to the Status of National &lt;br&gt;
Institutions, known in short as the ‘Paris Principles’. In my view, &lt;br&gt;
such an institution should be established as a new agency, for example &lt;br&gt;
in the form of a Human Rights Commission. &lt;br&gt;
The mandate of this new Commission should be regulated by &lt;br&gt;
law, preferably by the Swedish Constitution. The Commission &lt;br&gt;
53&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
should be established as a public agency under the Swedish Parliament, &lt;br&gt;
the Riksdag. &lt;br&gt;
The Commission’s main task should be to investigate and report &lt;br&gt;
on how human rights are being respected in Sweden and to &lt;br&gt;
propose measures to improve the situation. It should also put forward &lt;br&gt;
legislative amendments or other measures needed to ensure &lt;br&gt;
fulfilment of Sweden’s international human rights obligations, &lt;br&gt;
maintain contacts with international organisations and also in other &lt;br&gt;
respects take part in international cooperation on issues relating to &lt;br&gt;
human rights. Its tasks should also include promoting education &lt;br&gt;
and training, research and professional development, information &lt;br&gt;
and increased awareness of human rights in Sweden. &lt;br&gt;
Increased knowledge and awareness of human rights &lt;br&gt;
An important part of achieving the objective of full respect for &lt;br&gt;
human rights is to increase knowledge and awareness of human &lt;br&gt;
rights. Furthermore, information and education measures to ensure &lt;br&gt;
the implementation of Sweden’s human rights obligations form, as &lt;br&gt;
such, a part of these obligations. &lt;br&gt;
In order to properly carry out their tasks, Swedish public sector &lt;br&gt;
professionals must have sufficient knowledge of human rights to &lt;br&gt;
be able to identify situations where convention-based rights have &lt;br&gt;
to be taken into account, and in particular when applying provisions &lt;br&gt;
that allow public authorities a margin of appreciation. &lt;br&gt;
In order to safeguard the realisation of human rights in Sweden, &lt;br&gt;
it is therefore also of crucial importance that a wide range of professional &lt;br&gt;
education programmes clearly contain tailored training, as &lt;br&gt;
well as examination requirements dealing with Sweden’s international &lt;br&gt;
human rights obligations. &lt;br&gt;
With the help of the National Agency for Higher Education, &lt;br&gt;
the Government should monitor and further develop existing &lt;br&gt;
measures to secure that relevant higher education programmes &lt;br&gt;
provide students with the necessary knowledge of and skills in human &lt;br&gt;
rights. &lt;br&gt;
The task of the Swedish Council for Strategic Human Resources &lt;br&gt;
Development (“Krus”) is linked to human rights issues, &lt;br&gt;
insofar as it includes how new public administration employees can &lt;br&gt;
receive training to make them acquainted with the core values of a &lt;br&gt;
public ethos. As far as I have been able to ascertain, this task how54&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
ever does not include any coordinated programme for the training &lt;br&gt;
of civil servants on different levels of government administration &lt;br&gt;
regarding Sweden’s international human rights obligations. Such &lt;br&gt;
knowledge and skills are necessary in order to safeguard respect for &lt;br&gt;
human rights. In the report I recommend the Government to instruct &lt;br&gt;
the Krus agency to design a long-term programme on how &lt;br&gt;
to systematically give staff on different levels of government administration &lt;br&gt;
customised training in human rights. &lt;br&gt;
The judiciary has a crucial role in the realisation of human &lt;br&gt;
rights. Judges must therefore be sufficiently knowledgeable about &lt;br&gt;
Sweden’s international human rights obligations in order to be able &lt;br&gt;
to ensure that Swedish law is interpreted and applied in accordance &lt;br&gt;
with these obligations. I propose that the Government consult &lt;br&gt;
with the National Courts Administration and consider further &lt;br&gt;
measures to ensure a high level of knowledge and awareness within &lt;br&gt;
the judiciary in these respects. &lt;br&gt;
The measures to be implemented should include an inventory &lt;br&gt;
and analysis of the current level of knowledge and the need for &lt;br&gt;
training among judges. It should for example be considered &lt;br&gt;
whether it is possible to introduce compulsory minimum requirements &lt;br&gt;
for in-service professional training also for permanently employed &lt;br&gt;
judges. &lt;br&gt;
Greater general knowledge about Sweden’s international human &lt;br&gt;
rights obligations is also important to increase what the Government &lt;br&gt;
in some specific policy areas has chosen to call “citizens empowerment”&lt;br&gt;
. Citizens who do not know their rights and do not understand &lt;br&gt;
the context within which they can demand them are not &lt;br&gt;
very likely to try to do so. Human rights information and awareness-raising &lt;br&gt;
directed towards the general public should therefore &lt;br&gt;
also be a fundamental and integrated part of the Government’s future &lt;br&gt;
systematic work on human rights. &lt;br&gt;
Certain specific areas &lt;br&gt;
Investigating allegations of excessive violence by police officers &lt;br&gt;
The way alleged criminal offences and other forms of misconduct &lt;br&gt;
by police employees are investigated, and particularly whether it is &lt;br&gt;
appropriate for “police officers to investigate police officers” has &lt;br&gt;
been a recurring subject of public debate in Sweden. The question &lt;br&gt;
55&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
has also been highlighted by a number of international bodies who &lt;br&gt;
monitor Sweden’s compliance with its international obligations &lt;br&gt;
regarding the protection of human rights. On several occasions, &lt;br&gt;
these bodies have recommended the establishment of an office that &lt;br&gt;
is independent of the police authorities, which should be given the &lt;br&gt;
task to investigate alleged offenses by police employees. &lt;br&gt;
The issue has been the subject of several public inquiries. So far, &lt;br&gt;
however, the Government has elected to reform the management &lt;br&gt;
of internal police inquiries within the framework of the current &lt;br&gt;
system. A revised system has recently come into force on 1 January &lt;br&gt;
2011. The new system differentiates more clearly between internal &lt;br&gt;
police inquiries and other police activities. Organisationally speaking, &lt;br&gt;
internal inquiries are performed at the National Police Board &lt;br&gt;
instead of, as previously, under the auspices of local police authorities. &lt;br&gt;
They will also be housed in separate premises. This is without &lt;br&gt;
doubt an improvement compared to the previous system. &lt;br&gt;
I propose in the report that the Government carry out an &lt;br&gt;
evaluation of the effects of this reform after a certain period of &lt;br&gt;
time. This evaluation should be primarily based on an empirical &lt;br&gt;
study, i.e. a closer scrutiny of how internal inquiries are actually &lt;br&gt;
conducted in practice. &lt;br&gt;
I also recommend that the Government take measures to create &lt;br&gt;
a system whereby all cases where a person has died or been seriously &lt;br&gt;
injured in connection with an intervention by the police, be &lt;br&gt;
the subject of a compulsory independent and prompt inquiry procedure, &lt;br&gt;
regardless of whether there are grounds for believing that a &lt;br&gt;
criminal offense has been committed or not. &lt;br&gt;
Restrictions imposed on remand prisoners &lt;br&gt;
The situation for persons who have been detained on remand has &lt;br&gt;
been repeatedly criticised by international monitoring bodies, primarily &lt;br&gt;
with respect to the restrictions imposed upon them as regards &lt;br&gt;
their contact with other detainees and the outside world in &lt;br&gt;
general. Some improvements have been made as a result of the introduction &lt;br&gt;
of a new Treatment of Persons Arrested or Remanded &lt;br&gt;
in Custody Act (2010:611). In this report I recommend that the &lt;br&gt;
Government plan for a thorough evaluation of the effects of this &lt;br&gt;
Act with regard to the use of restrictions imposed on remand prisoners. &lt;br&gt;
56&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
Depending on the results of the evaluation, the Government &lt;br&gt;
should consider whether further legislative or other measures &lt;br&gt;
should be taken. Such measures may include obliging the public &lt;br&gt;
prosecutor to specify any intended restrictions to be imposed and, &lt;br&gt;
as a main rule, also the reasons for these at the time of requesting &lt;br&gt;
the Court’s permission to impose restrictions on a detainee. Other &lt;br&gt;
such measures could be to introduce rules obliging the courts to &lt;br&gt;
specify their reasons for granting a prosecutor’s request in these &lt;br&gt;
respects. &lt;br&gt;
The Government should furthermore take measures to ensure &lt;br&gt;
that reliable statistics are regularly compiled on the number of persons &lt;br&gt;
detained, and how often permissions to impose restrictions &lt;br&gt;
are granted by the courts. These statistics should also include disaggregated &lt;br&gt;
data on the actual use of such restrictions, e.g. with respect &lt;br&gt;
to different parts of the country, specific types of restrictions &lt;br&gt;
and how long they are in force. In addition, the statistics should be &lt;br&gt;
the subject of regular and thorough analysis, in order to give effect &lt;br&gt;
to the Government’s expressed ambition that restrictions on remand &lt;br&gt;
prisoners be used as restrictively as possible. &lt;br&gt;
Persons detained under aliens legislation &lt;br&gt;
The detention of aliens, e.g. awaiting the implementation of a decision &lt;br&gt;
on refusal of entry or deportation, has also been criticised by &lt;br&gt;
international human rights monitoring bodies. The same is true for &lt;br&gt;
the placing of such persons in remand centres, prisons or police &lt;br&gt;
cells. &lt;br&gt;
I propose in the report that the Government initiate an amendment &lt;br&gt;
to the provisions governing detention decisions in accordance &lt;br&gt;
with the Aliens Act (2005:716) so that it becomes clear that &lt;br&gt;
such decisions may be taken only when absolutely necessary. &lt;br&gt;
The Government should also promptly initiate amendments to &lt;br&gt;
the Aliens Act to the effect that detention decisions must always &lt;br&gt;
be subject to judicial examination. In connection with such an &lt;br&gt;
amendment, it should also be considered whether an absolute timelimit &lt;br&gt;
can be introduced on how long someone can be detained under &lt;br&gt;
these circumstances. Furthermore, I propose that the Government &lt;br&gt;
take prompt measures to ensure that persons detained under &lt;br&gt;
the Aliens Act are not placed in prisons, remand centres or in police &lt;br&gt;
cells on the grounds that they may constitute a danger to either &lt;br&gt;
57&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
themselves or others and therefore cannot be allowed to stay in a &lt;br&gt;
detention centre specially created for detained persons awaiting &lt;br&gt;
deportation. &lt;br&gt;
Threats and violence against prisoners from other inmates &lt;br&gt;
The responsibility rests heavily on the prison authorities to protect &lt;br&gt;
prisoners against abuse from other inmates. An incarcerated person &lt;br&gt;
has little chance of defending himself or herself against threats and &lt;br&gt;
violence. Effective protection against such abuse must therefore be &lt;br&gt;
provided by the Swedish Prison and Probation Service. &lt;br&gt;
I have come to the conclusion that the work of the Prison and &lt;br&gt;
Probation Service to safeguard these rights of prison inmates does &lt;br&gt;
not live up to what must be expected. I recommend the Government &lt;br&gt;
to commission the Prison and Probation Service to develop a &lt;br&gt;
clear safety and security strategy, including defined goals when it &lt;br&gt;
comes to incidences of threatening behaviour and violence against &lt;br&gt;
detained persons from other inmates. One fundamental principle &lt;br&gt;
governing such a strategy must be that measures to tackle violence &lt;br&gt;
or threatening behaviour among inmates must be primarily aimed &lt;br&gt;
at the perpetrator and not at the victim of such abuse. &lt;br&gt;
Access to legal representation and information on rights &lt;br&gt;
The right of access to a defence counsel or other legal representation &lt;br&gt;
constitutes a fundamental legal right that can be of crucial importance &lt;br&gt;
for the safeguarding of the right to freedom and personal &lt;br&gt;
safety and of the right to a fair trial. This right, in addition to other &lt;br&gt;
procedural rights afforded to a detained person, can only be asserted &lt;br&gt;
effectively, if the person in question knows these rights exist. &lt;br&gt;
This is not always the case and Swedish conditions have been &lt;br&gt;
the subject of attention by international monitoring bodies also in &lt;br&gt;
this regard. &lt;br&gt;
I have come to the conclusion that the Government should initiate &lt;br&gt;
a legislative amendment to clarify that a person who is to be &lt;br&gt;
questioned or asked to provide information as part of a preliminary &lt;br&gt;
police investigation, but who is not a named suspect in the case, &lt;br&gt;
also has a the right to legal representation. Within the framework &lt;br&gt;
of such a legislative initiative, it should be considered whether the &lt;br&gt;
58&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
scope for appointing a public defence counsel should also be extended &lt;br&gt;
in a similar way. &lt;br&gt;
The Government should also reconsider whether there is a need &lt;br&gt;
for statutory amendments in order to clarify that persons arrested &lt;br&gt;
or remanded in custody, as well as persons being questioned during &lt;br&gt;
a police investigation, must always be immediately informed of certain &lt;br&gt;
fundamental legal rights, including the right to remain silent &lt;br&gt;
and the possible legal consequences at a subsequent trial of a decision &lt;br&gt;
to either speak or to remain silent during questioning. &lt;br&gt;
I also recommend that the Government consider the issue of inserting &lt;br&gt;
an explicit provision into the Legal Aid Act (1996:1619) &lt;br&gt;
stating that legal aid must always be granted if that is necessary in &lt;br&gt;
order to comply with Sweden’s obligations under the European &lt;br&gt;
Convention on Human Rights. &lt;br&gt;
A strengthened regular supervision of the treatment of detained persons &lt;br&gt;
It is my recommendation that the Government take measures to &lt;br&gt;
ensure that there are relevant public authorities responsible for a &lt;br&gt;
regular, continuous, independent and rights-based supervision &lt;br&gt;
within certain key areas of society. &lt;br&gt;
When assessing which areas should be included in the remit of &lt;br&gt;
one or more of these supervisory bodies, the Government should &lt;br&gt;
in general consider areas in which the Parliamentary Ombudsman &lt;br&gt;
and the Chancellor of Justice receive a particularly high number of &lt;br&gt;
complaints, or in which these bodies have highlighted especially &lt;br&gt;
frequent or serious problems. In particular, there must be an efficient &lt;br&gt;
such supervision of the police authorities, the prosecution &lt;br&gt;
service and the prison and probation service. There must also be &lt;br&gt;
effective supervision of the use of decisions to detain persons under &lt;br&gt;
the aliens legislation, of compulsory psychiatric care interventions, &lt;br&gt;
and of the institutions run by the National Board of Institutional &lt;br&gt;
Care. &lt;br&gt;
The Government’s review should also include the possible establishment &lt;br&gt;
of a Children’s Rights Representative within the National &lt;br&gt;
Board of Health and Welfare, with the responsibility for supervising &lt;br&gt;
the institutions run by the National Board of Institutional &lt;br&gt;
Care, modelled on the Children and School Pupils Representative &lt;br&gt;
at the Swedish Schools Inspectorate. This representative &lt;br&gt;
should have the legal authority to represent individual children &lt;br&gt;
59&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
who have been taken into custody at these institutions and who &lt;br&gt;
claim that their rights have been violated. &lt;br&gt;
Discrimination &lt;br&gt;
The Discrimination Act (2008:567) prohibits discrimination on &lt;br&gt;
grounds of sex, transgender identity or expression, ethnicity, religion &lt;br&gt;
or other belief, disability, sexual orientation and age. This list &lt;br&gt;
of grounds is exhaustive. The Act has a wide, but not universal, &lt;br&gt;
scope of application that covers primarily employment and occupation, &lt;br&gt;
education, the provision of goods and services, labour exchange &lt;br&gt;
services, public unemployment services, membership of &lt;br&gt;
certain types of organisations, health care and social services, as &lt;br&gt;
well as military service. &lt;br&gt;
Protocol 12 to the European Convention on Human Rights, to &lt;br&gt;
which Sweden is not a party, on the other hand contains a prohibition &lt;br&gt;
of discrimination which is universal in the sense that it prohibits &lt;br&gt;
discrimination in relation to any right prescribed by law, and &lt;br&gt;
also discrimination in general by any public authority. &lt;br&gt;
It is my recommendation that the Government should initiate a &lt;br&gt;
process with the objective that Sweden should ratify Protocol 12 of &lt;br&gt;
the European Convention on Human Rights as soon as possible. I &lt;br&gt;
also recommend that the Discrimination Act be amended to include &lt;br&gt;
a non-exhaustive list of prohibited grounds of discrimination &lt;br&gt;
in the same way as Article 14 of the European Convention. &lt;br&gt;
I further recommend that the Government, after a period of &lt;br&gt;
time, evaluate how the Swedish courts are applying the Discrimination &lt;br&gt;
Act’s provision on financial compensation to victims of discrimination, &lt;br&gt;
which was introduced to ensure that the compensation &lt;br&gt;
levels in cases of discrimination are clearly higher than the &lt;br&gt;
damages awarded under the general Tort Liability Act. &lt;br&gt;
A broad provision should also be included in the Discrimination &lt;br&gt;
Act to prohibit discrimination in the form of failure to take reasonable &lt;br&gt;
measures of accommodation to ensure access for persons &lt;br&gt;
with disabilities. &lt;br&gt;
60&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Summary &lt;br&gt;
The situation for Roma in Sweden &lt;br&gt;
An important element of any systematic human rights work must &lt;br&gt;
be to put focus on measures to protect and promote the human &lt;br&gt;
rights of persons belonging to particularly vulnerable groups. &lt;br&gt;
There can be no doubt that the Roma minority constitutes such a &lt;br&gt;
group in Sweden. Roma have been subject to serious and systematic &lt;br&gt;
abuse by society throughout history. Even today, Roma are &lt;br&gt;
probably more subjected to prejudice, discrimination and other &lt;br&gt;
forms of social exclusion than any other group in Swedish society. &lt;br&gt;
The Delegation for Roma Issues published a comprehensive report &lt;br&gt;
in the summer of 2010 on the situation of Roma in Sweden. &lt;br&gt;
This report, Roma Rights – a strategy for Roma in Sweden (SOU &lt;br&gt;
2010:55), contains a wide range of proposals to achieve the objective &lt;br&gt;
of full and equal participation of Roma in the Swedish society. &lt;br&gt;
Regardless of how the Government chooses to act on these individual &lt;br&gt;
proposals, I recommend that the report be the startingpoint &lt;br&gt;
for coordinated, long-term and rights-based government efforts &lt;br&gt;
to enable Roma women and men, girls and boys to participate &lt;br&gt;
on equal terms with other people in all areas of Swedish society. &lt;br&gt;
These efforts must be planned and implemented in close and &lt;br&gt;
continuous consultation with and with the active participation of &lt;br&gt;
the Roma themselves. &lt;br&gt;
The Government’s future systematic work on human rights as &lt;br&gt;
regards the situation for Roma in Sweden must contain clear impact &lt;br&gt;
targets in a number of different areas and thus specify the improvements &lt;br&gt;
the Government undertakes to try to achieve in those &lt;br&gt;
areas within a certain time-frame. &lt;br&gt;
The agreement that I propose the Government should seek to &lt;br&gt;
establish with the Swedish Association of Local Authorities and &lt;br&gt;
Regions (SALAR) on cooperation between central government &lt;br&gt;
and the local and regional level as regards systematic work on human &lt;br&gt;
rights, should include a particular focus on measures to safeguard &lt;br&gt;
Roma’s right to education. &lt;br&gt;
61&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Summary SOU 2011:29 &lt;br&gt;
62 &lt;br&gt;
The Sami – Sweden’s indigenous people &lt;br&gt;
The Sami are Sweden’s only indigenous people. That the Sami in &lt;br&gt;
this capacity also have the right to a special status has been publicly &lt;br&gt;
recognized by representatives of the Swedish nation state for at &lt;br&gt;
least 35 years. &lt;br&gt;
In the report I recommend the Government to make renewed &lt;br&gt;
and more concerted efforts to include a coherent, clear and rightsbased &lt;br&gt;
indigenous people’s policy as an important component of its &lt;br&gt;
future systematic work on human rights in Sweden. Such a policy &lt;br&gt;
should be developed in close consultation with and with the active &lt;br&gt;
participation of representatives of the Sami people, and should take &lt;br&gt;
into account the comments and recommendations submitted to the &lt;br&gt;
Government by international human rights monitoring bodies, including &lt;br&gt;
in particular the United Nations Special Rapporteur on the &lt;br&gt;
Rights of Indigenous Peoples. &lt;br&gt;
Furthermore, such a policy must also include an agreement with &lt;br&gt;
representatives of the Sami people on a formal system of consultation &lt;br&gt;
with the Sami on all issues affecting their life conditions. &lt;br&gt;
As part of such a policy, the Government should also present a &lt;br&gt;
clear plan for how any obstacles to a ratification of the ILO Convention &lt;br&gt;
No. 169 on the rights of indigenous and tribal peoples can &lt;br&gt;
be overcome. Furthermore, the Government should make particular &lt;br&gt;
efforts to ensure that the negotiations on a Nordic Sami convention &lt;br&gt;
include real and effective participation and influence for &lt;br&gt;
the Sami themselves and that the established five-year time-frame &lt;br&gt;
is respected.&lt;br&gt;
1 Utredningens uppdrag och &lt;br&gt;
arbete &lt;br&gt;
1.1 Bakgrund &lt;br&gt;
Den 9 mars 2006 överlämnade regeringen till riksdagen en nationell &lt;br&gt;
handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009 &lt;br&gt;
(skr. 2005/06:95). Denna handlingsplan, som var den andra i ordningen, &lt;br&gt;
bestod av två separata delar: en kartläggning av situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 (handlingsplanens &lt;br&gt;
del II) och en egentlig handlingsplansdel bestående av 135 åtgärder &lt;br&gt;
avsedda att stärka skyddet för de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå i Sverige (handlingsplanens del I). &lt;br&gt;
Arbetet med handlingsplanen bedrevs inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
med Justitiedepartementet som huvudansvarigt och samordnande &lt;br&gt;
departement. Som en väsentlig del av detta arbete genomfördes ett &lt;br&gt;
omfattande samråd där möjlighet att delta gavs till företrädare för &lt;br&gt;
bl.a. myndigheter, kommuner och landsting, de politiska partierna &lt;br&gt;
och det civila samhället, dvs. icke-statliga aktörer i form av bl.a. &lt;br&gt;
arbetsmarknadens parter, organisationer, föreningar, trossamfund &lt;br&gt;
och andra grupper. Totalt inbjöds omkring 400 olika aktörer, indelade &lt;br&gt;
i ett antal informella referensgrupper, att inkomma med synpunkter &lt;br&gt;
och förslag på såväl kartläggningen som själva handlingsplanen. &lt;br&gt;
Handlingsplanens åtgärd 132 innebar att den särskilda interdepartementala &lt;br&gt;
arbetsgrupp för mänskliga rättigheter som finns i Regeringskansliet &lt;br&gt;
skulle få i uppdrag att följa upp planens genomförande. &lt;br&gt;
Sedan tidsperioden för handlingsplanens genomförande löpt &lt;br&gt;
ut har en sådan uppföljning också genomförts. Denna uppföljning &lt;br&gt;
har haft karaktären av en faktaredovisning och har inte innehållit &lt;br&gt;
någon värdering av handlingsplanens åtgärder eller av hur dessa genomförts. &lt;br&gt;
63&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I handlingsplanen konstaterade regeringen att den utvärdering &lt;br&gt;
av den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna1 &lt;br&gt;
som utfördes av dåvarande generalsekreteraren för Olof Palmes &lt;br&gt;
Internationella centrum, Thomas Hammarberg, utgjort ett &lt;br&gt;
mycket värdefullt material vid den nu aktuella handlingsplanens &lt;br&gt;
utarbetande. Som en ytterligare åtgärd åtog sig regeringen därför &lt;br&gt;
att senast under våren 2010 låta utvärdera handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
(åtgärd 134). &lt;br&gt;
1.2 Utredningsuppdraget &lt;br&gt;
Regeringen beslutade den 17 december 2009 att tillkalla en särskild &lt;br&gt;
utredare för att genomföra en utvärdering av den nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna.2 Chefen för Integrations- &lt;br&gt;
och jämställdhetsdepartementet, statsrådet Nyamko Sabuni, &lt;br&gt;
utsåg samma dag dåvarande generaldirektören i Regeringskansliet, &lt;br&gt;
Hans Ytterberg, att vara särskild utredare. Den 11 november 2010 &lt;br&gt;
beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till utredningen, varigenom &lt;br&gt;
utredningstiden förlängdes så att uppdraget skulle redovisas &lt;br&gt;
senast den 31 mars 2011.3 &lt;br&gt;
Mitt uppdrag har enligt direktiven varit att utvärdera handlingsplanens &lt;br&gt;
genomförande och resultat, samt att med utgångspunkt i &lt;br&gt;
utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå. Direktiven &lt;br&gt;
finns i sin helhet i bilaga 1 och 2. Regeringen angav i direktiven &lt;br&gt;
att även själva processen med att formulera handlingsplanen är &lt;br&gt;
viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion &lt;br&gt;
kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna &lt;br&gt;
på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för att &lt;br&gt;
uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige. I utvärderingen har därför ingått även att göra &lt;br&gt;
en bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens &lt;br&gt;
tillkomst, utformning och innehåll. Utvärderingens primära &lt;br&gt;
syfte har varit att ge ett bra underlag för regeringens fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete med frågor om mänskliga rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
1 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”, En utvärderande &lt;br&gt;
kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet, &lt;br&gt;
(JU2004/6673/D). &lt;br&gt;
2 Dir. 2009:118. &lt;br&gt;
3 Dir. 2010:122. &lt;br&gt;
64&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete &lt;br&gt;
I mitt uppdrag har närmare ingått: &lt;br&gt;
• att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med &lt;br&gt;
fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer, &lt;br&gt;
• att utvärdera handlingsplanens såväl långsiktiga som kortsiktiga &lt;br&gt;
resultat, &lt;br&gt;
• att undersöka hur bl.a. myndigheter lagt upp arbetet med de olika &lt;br&gt;
uppdragen som följer av handlingsplanen och om dessa uppdrag &lt;br&gt;
påverkat deras arbete med frågorna, samt &lt;br&gt;
• att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag när det &lt;br&gt;
gäller att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor. &lt;br&gt;
Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet, &lt;br&gt;
inverkan, räckvidd samt samordning har varit bedömningskriterier &lt;br&gt;
som jag haft att beakta i mitt arbete. I mina direktiv har också &lt;br&gt;
framhållits att goda exempel på samarbetsmekanismer mellan den &lt;br&gt;
statliga, regionala och lokala nivån från andra länder eller internationella &lt;br&gt;
organisationer kan vara av intresse. &lt;br&gt;
Det har ingått i mitt uppdrag att samverka med relevanta aktörer &lt;br&gt;
inom de referensgrupper som deltagit vid utarbetandet av handlingsplanen, &lt;br&gt;
med Sveriges Kommuner och Landsting samt med &lt;br&gt;
dem som insatserna riktat sig mot. I mina direktiv har även angivits &lt;br&gt;
att jag i mitt arbete ska ha kontakt med Delegationen för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Enligt direktiven ska jag även behandla vilka finansiella konsekvenser &lt;br&gt;
eventuella förslag kan ge och lämna förslag till finansiering. &lt;br&gt;
1.3 Hur arbetet bedrivits &lt;br&gt;
I handlingsplanen angav regeringen som en utgångspunkt i arbetet &lt;br&gt;
med planen att den borde utarbetas genom en öppen process för &lt;br&gt;
konsultation med olika delar av samhället. Med hänvisning till Förenta &lt;br&gt;
nationernas (FN) handbok om nationella handlingsplaner4 &lt;br&gt;
betonades att sådana handlingsplaner är betydelsefulla både som &lt;br&gt;
resultat och process och att båda dessa aspekter skulle ses som lika &lt;br&gt;
viktiga. På detta sätt menade regeringen att olika delar av samhället &lt;br&gt;
4 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National &lt;br&gt;
Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, &lt;br&gt;
29 augusti 2002 (FN:s handbok). &lt;br&gt;
65&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
skulle kunna mobiliseras i arbetet för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och kännedom spridas om den kommande handlingsplanen. Konsultation &lt;br&gt;
och dialog framhölls som viktiga också för att öka förtroendet, &lt;br&gt;
legitimiteten och effektiviteten i arbetet med att uppnå full &lt;br&gt;
respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.5 &lt;br&gt;
Inte minst mot denna bakgrund har det varit naturligt att en väsentlig &lt;br&gt;
del av mitt arbete med utvärderingen av handlingsplanen &lt;br&gt;
och de förslag inför regeringens fortsatta systematiska arbete med &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter som jag lämnar i detta betänkande, har utgjorts &lt;br&gt;
av omfattande konsultationskontakter med berörda organisationer &lt;br&gt;
och myndigheter. &lt;br&gt;
Dessa samråd har genomförts både skriftligen och vid sammanlagt &lt;br&gt;
ett 60-tal olika möten med företrädare för Regeringskansliet, &lt;br&gt;
statliga myndigheter, länsstyrelser, kommuner, landsting samt enskilda &lt;br&gt;
organisationer. &lt;br&gt;
För att inhämta skriftliga synpunkter på de frågor som aktualiseras &lt;br&gt;
i mina direktiv har jag till en bred krets av mottagare översänt &lt;br&gt;
en enkät angående bl.a. handlingsplanens tillkomst och genomförande. &lt;br&gt;
Enkäten har skickats till samtliga aktörer inom de referensgrupper &lt;br&gt;
som deltagit i handlingsplanens utarbetande, liksom till ett &lt;br&gt;
antal ytterligare intressenter vilkas erfarenheter och synpunkter &lt;br&gt;
bedömts vara av betydelse för mitt uppdrag. En förteckning över &lt;br&gt;
mottagarna av enkäten finns bifogad som bilaga 3. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt bl.a. från inkomna enkätsvar har jag därefter &lt;br&gt;
genomfört samrådsmöten med ett antal relevanta aktörer. Dessa &lt;br&gt;
samråd har genomförts såväl genom enskilda överläggningar som i &lt;br&gt;
form av möten med flera olika aktörer samtidigt. &lt;br&gt;
Konsultationer om de frågeställningar som utredningen berör &lt;br&gt;
har på detta sätt genomförts med Barnombudsmannen (BO), &lt;br&gt;
Centrum för rättvisa, Diskrimineringsombudsmannen (DO), Frivilligorganisationernas &lt;br&gt;
fond för mänskliga rättigheter, Handikappförbunden &lt;br&gt;
(HSO), Justitiekanslern (JK), Justitieombudsmannen &lt;br&gt;
(JO), Myndigheten för handikappolitisk samordning (Handisam), &lt;br&gt;
Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners &lt;br&gt;
rättigheter (RFSL), Riksförbundet för sexuell upplysning (RFSU), &lt;br&gt;
Rädda barnen, Sensus Studieförbund, Svenska avdelningen av Internationella &lt;br&gt;
Juristkommissionen, Svenska sektionen av Amnesty &lt;br&gt;
International, Svenska Röda Korset, Sveriges Advokatsamfund, &lt;br&gt;
Sveriges kvinnolobby och Synskadades Riksförbund. &lt;br&gt;
5 Skr. 2005/06:95, En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009, (handlingsplanen), &lt;br&gt;
s. 20. &lt;br&gt;
66&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete &lt;br&gt;
Överläggningar har vidare hållits med företrädare för akademin &lt;br&gt;
för juridik, psykologi och socialt arbete vid Örebro universitet, juridiska &lt;br&gt;
fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Raoul Wallenberginstitutet &lt;br&gt;
och Teologiska högskolan Stockholm, liksom med &lt;br&gt;
Arbetsgivarverket och Svenskt Näringsliv. &lt;br&gt;
Särskilda samrådsmöten har genomförts med fokus på situationen &lt;br&gt;
för urfolket samerna och för den romska nationella minoriteten. &lt;br&gt;
Detta har skett genom möten dels med företrädare för Landsförbundet &lt;br&gt;
Svenska Samer, Renägarförbundet, Samiska rättsförbundet, &lt;br&gt;
Svenska Samernas Riksförbund, Svenska sektionen av Samerådet &lt;br&gt;
och Samernas utbildningscentrum, dels med de romska referensgrupper &lt;br&gt;
som varit knutna till DO respektive Delegationen för &lt;br&gt;
romska frågor. Jag har i anslutning till detta även haft överläggningar &lt;br&gt;
med Sametinget och Sameskolstyrelsen, liksom med Delegationen &lt;br&gt;
för romska frågor. &lt;br&gt;
Även Barnens Rätt i Samhället (BRIS), Frälsningsarmén, Galltije &lt;br&gt;
Sydsamiskt kulturcentrum, Hyresgästföreningen, Landsorganisationen &lt;br&gt;
i Sverige, Riksorganisationen Same Ätnam, Saminuorra, &lt;br&gt;
Svenska kyrkan, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige &lt;br&gt;
(SIOS), fackförbundet SKTF, Sveriges Ungdomsorganisationer &lt;br&gt;
(LSU), Sveriges Akademikers Centralorganisation, Sveriges Muslimska &lt;br&gt;
Råd, Tjänstemännens Centralorganisation och Värnpliktsrådet &lt;br&gt;
har inbjudits till konsultationer men har avstått från att delta. &lt;br&gt;
För att inhämta kunskap om genomförandet av de myndighetsuppdrag &lt;br&gt;
som regeringen under perioden 2006–2009 lämnat i enlighet &lt;br&gt;
med handlingsplanen har en särskild enkät översänts till berörda &lt;br&gt;
myndigheter, nämligen Brottsoffermyndigheten, Domstolsverket, &lt;br&gt;
Ekobrottsmyndigheten, Forum för levande historia, Försäkringskassan, &lt;br&gt;
Högskoleverket, Kriminalvården, Kustbevakningen, &lt;br&gt;
Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska &lt;br&gt;
myndigheten, Statens institutionsstyrelse, Statens skolinspektion &lt;br&gt;
Statens skolverk, Trafikverket, Tullverket, Åklagarmyndigheten, &lt;br&gt;
samt samtliga länsstyrelser. &lt;br&gt;
Jag har även genomfört kompletterande överläggningar med ett &lt;br&gt;
urval av dessa myndigheter i form av bilaterala samrådsmöten med &lt;br&gt;
företrädare för Domstolsverkets Domstolsakademi, Försäkringskassan, &lt;br&gt;
Skolverket, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse &lt;br&gt;
samt länsstyrelserna i Värmlands respektive Västra Götalands län. &lt;br&gt;
Jag har även, i anslutning till ett möte mellan Sveriges länsråd, haft &lt;br&gt;
möjlighet att inhämta erfarenheter och synpunkter från företrädare &lt;br&gt;
för samtliga Sveriges länsstyrelser utom en. &lt;br&gt;
67&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I syfte särskilt att ta del av erfarenheter och synpunkter kring &lt;br&gt;
frågeställningen hur man bäst kan säkerställa att Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden om mänskliga rättigheter genomförs på lokal &lt;br&gt;
och regional nivå har jag haft överläggningar med såväl Sveriges &lt;br&gt;
Kommuner och Landstings styrelses arbetsutskott som med denna &lt;br&gt;
organisations särskilda beredning för demokratifrågor. Tillsammans &lt;br&gt;
med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) har jag även &lt;br&gt;
genomfört ett seminarium om systematiskt arbete för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på lokal och regional nivå, vid vilket företrädare för ett &lt;br&gt;
femtontal kommuner deltog. Jag har genom samråd med medlemmarna &lt;br&gt;
i det Nationella Nätverket för Mångfald och Mänskliga Rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige (NNM), ett nätverk för tjänstemän inom bl.a. &lt;br&gt;
kommuner och länsstyrelser, haft tillfälle till ytterligare dialog &lt;br&gt;
kring den frågan. &lt;br&gt;
En väsentlig del av utvärderingsarbetet har berört hur frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter hanteras i Regeringskansliet och hur arbetet &lt;br&gt;
kring handlingsplanens utarbetande och genomförande organiserats &lt;br&gt;
och bedrivits. Jag har för att belysa dessa frågor genomfört ett &lt;br&gt;
tjugotal möten med tjänstemän från samtliga departement som vid &lt;br&gt;
olika tidpunkter varit företrädda i den interdepartementala arbetsgruppen &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter (IDA) eller som på annat sätt &lt;br&gt;
haft någon koppling till dess arbete. I praktiken har det inneburit &lt;br&gt;
överläggningar med företrädare för samtliga delar av Regeringskansliet &lt;br&gt;
utom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. &lt;br&gt;
För att ta del av de internationella synpunkter och erfarenheter &lt;br&gt;
som finns kring systematiskt arbete för mänskliga rättigheter har &lt;br&gt;
jag överlagt med företrädare för FN:s Högkommissarie för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter (UNOHCHR) i Genève och Europeiska unionens &lt;br&gt;
byrå för grundläggande rättigheter (FRA) i Wien. Jag har vid ett &lt;br&gt;
besök i Strasbourg även samrått kring sådant arbete med Europarådets &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter, Thomas Hammarberg. &lt;br&gt;
En svårighet i arbetet har varit att jag parallellt med detta utredningsuppdrag &lt;br&gt;
varit förordnad av regeringen som ledamot i Delegationen &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter.6 Denna delegation inrättades som &lt;br&gt;
ett resultat av åtgärd 103 i handlingsplanen och jag har alltså på detta &lt;br&gt;
sätt kommit att få dubbla roller. Det har i sin tur medfört att jag &lt;br&gt;
funnit det olämpligt att låta min utvärdering omfatta också de delar &lt;br&gt;
av handlingsplanen som direkt handlar om delegationens verksamhet. &lt;br&gt;
Efter att jag påtalat detta för regeringen har jag, sedan andra &lt;br&gt;
6 Dir. 2006:27, 2007:114, 2008:92 och 2009:125. &lt;br&gt;
68&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Utredningens uppdrag och arbete &lt;br&gt;
tänkbara handlingsalternativ övervägts och förkastats, slutligen valt &lt;br&gt;
att i arbetet med utvärderingen av handlingsplanen inte ta med de &lt;br&gt;
delar som handlar om delegationens arbete. Jag förutsätter samtidigt &lt;br&gt;
att delegationens verksamhet, i den omfattning som bedöms &lt;br&gt;
lämplig, kommer att bli föremål för utvärdering på annat sätt. &lt;br&gt;
1.4 Betänkandets innehåll &lt;br&gt;
Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv inneburit att lämna &lt;br&gt;
rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta &lt;br&gt;
systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige (genom betänkandet återkommande benämnt som systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete). Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga &lt;br&gt;
förslag till författningsreglering. Några sådana förslag återfinns &lt;br&gt;
därför inte heller i det här betänkandet. &lt;br&gt;
Som redan framgått har mitt uppdrag till sin omfattning varit &lt;br&gt;
synnerligen brett och även öppet formulerat. Här har ingått både &lt;br&gt;
mer principiella frågeställningar med inriktning på metod och process&lt;br&gt;
, styrning, val av aktörer m.m. och de sammanlagt 135 ”åtgärder” &lt;br&gt;
av mer eller mindre konkret karaktär som handlingsplanen &lt;br&gt;
innehåller. Mot den bakgrunden bör läsaren av det här betänkandet &lt;br&gt;
inte heller bli förvånad över att finna att det innehåller avsnitt som &lt;br&gt;
sinsemellan skiljer sig avsevärt i fråga om både innehåll och abstraktionsnivå. &lt;br&gt;
Några kännetecknas huvudsakligen av ett tydligt övergripande &lt;br&gt;
perspektiv. Det gäller kapitel 2 som ger en kort bakgrund till systematiskt &lt;br&gt;
arbete med frågor om mänskliga rättigheter, kapitel 3 &lt;br&gt;
som behandlar handlingsplaner som metod, och där jag även lämnar &lt;br&gt;
rekommendationer av mer principiellt slag i fråga om regeringens &lt;br&gt;
fortsatta systematiska MR-arbete, samt kapitel 5 som handlar om &lt;br&gt;
behovet av stöd till och samordning av MR-arbetet på lokal och &lt;br&gt;
regional nivå. &lt;br&gt;
Kapitel 4 tar upp frågor om styrning och samordning av statens &lt;br&gt;
eget arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna, som frågornas &lt;br&gt;
hantering i Regeringskansliet, behovet av en större tydlighet &lt;br&gt;
med regeringens avsikter med sin politik på det här området, betydelsen &lt;br&gt;
av författningsreglering och annan myndighetsstyrning för &lt;br&gt;
ett bättre genomslag för de mänskliga rättigheterna, och om bl.a. &lt;br&gt;
utredningsväsendets roll. Här finns också mera konkreta rekom69&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Utredningens uppdrag och arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
70 &lt;br&gt;
mendationer som, om än i relativt generella termer, handlar om vissa &lt;br&gt;
författningsändringar. &lt;br&gt;
Kapitel 6 tar sikte på behovet av en förstärkt infrastruktur för &lt;br&gt;
MR-arbetet och behandlar i det sammanhanget så vitt skilda frågor &lt;br&gt;
som arbetet med indikatorbaserad uppföljning av situationen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige, huruvida fler internationella konventioner &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna bör inkorporeras i svensk &lt;br&gt;
rätt, behovet av ett nationellt organ med uppgift att främja säkerställandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt några särskilda &lt;br&gt;
aspekter på frågan om kunskap och kompetensutveckling när &lt;br&gt;
det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
I kapitel 7 har jag sedan valt att ta upp ett antal mera konkreta &lt;br&gt;
frågeställningar. Det ligger i sakens natur att det med de resurser &lt;br&gt;
som stått till mitt förfogande inte varit möjligt att för var och en av &lt;br&gt;
de 135 åtgärder som handlingsplanen innehåller utföra en granskning &lt;br&gt;
av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt &lt;br&gt;
undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt ansvariga &lt;br&gt;
aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera åtgärdens &lt;br&gt;
effekter. &lt;br&gt;
Jag har i stället sett mig tvingad att bland de många angelägna &lt;br&gt;
frågor som var och en i och för sig skulle kunna förtjäna att uppmärksammas, &lt;br&gt;
särskilt välja ut ett mindre antal specifika frågeställningar &lt;br&gt;
och sakområden för en närmare granskning och diskussion. &lt;br&gt;
På detta sätt behandlar jag här vissa rättsstatliga frågor, som &lt;br&gt;
hanteringen av polisens s.k. internutredningar, behandlingen av &lt;br&gt;
frihetsberövade personer, tillgången till rättsligt biträde och information &lt;br&gt;
om vissa grundläggande rättigheter, samt behovet av en förstärkt &lt;br&gt;
ordinär tillsyn på vissa rättsområden. &lt;br&gt;
Kapitlet omfattar också särskilda avsnitt om några principiellt &lt;br&gt;
viktiga frågor på diskrimineringsområdet, liksom om romernas och &lt;br&gt;
urfolket samernas situation i Sverige. &lt;br&gt;
Kapitel 8 innehåller en konsekvensbeskrivning. &lt;br&gt;
Mina utredningsdirektiv har fogats till betänkandet som bilaga 1 &lt;br&gt;
och 2. Bilaga 3 innehåller en förteckning av mottagarna av den &lt;br&gt;
skriftliga enkät som jag skickat ut med begäran om synpunkter när &lt;br&gt;
det gäller handlingsplanens tillkomst och genomförande och i bilaga &lt;br&gt;
4 redovisas i sin helhet FN:s s.k. Parisprinciper om nationella &lt;br&gt;
organ till skydd för och främjande av de mänskliga rättigheterna.&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
2 Systematiskt arbete med &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter – en &lt;br&gt;
bakgrund &lt;br&gt;
2.1 Att arbeta systematiskt med mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter &lt;br&gt;
Det internationella systemet till skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
har sedan sin tillkomst åren efter andra världskrigets slut utvecklats &lt;br&gt;
till att bli ett mycket omfattande folkrättsligt regelverk. &lt;br&gt;
Skyddet omfattar ett brett spektrum av rättigheter, såväl medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska som ekonomiska, sociala och kulturella. Sedan &lt;br&gt;
världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 är det &lt;br&gt;
också allmänt accepterat att dessa rättigheter är ömsesidigt samverkande &lt;br&gt;
och odelbara. I den deklaration som antogs av FN:s medlemsstater &lt;br&gt;
vid mötet (Wiendeklarationen) slås sålunda fast: &lt;br&gt;
All human rights are universal, indivisible and interdependent and interrelated. &lt;br&gt;
The international community must treat human rights globally in &lt;br&gt;
a fair and equal manner, on the same footing, and with the same emphasis. &lt;br&gt;
While the significance of national and regional particularities and various &lt;br&gt;
historical, cultural and religous backgrounds must be borne in mind, &lt;br&gt;
it is the duty of States, regardless of their political, economic and cultural &lt;br&gt;
systems, to promote and protect all human rights and fundamental freedoms.1 &lt;br&gt;
Detta innebär att de olika rättigheterna utgör delar av samma helhet &lt;br&gt;
på ett sådant sätt att ingen enskild rättighet kan sägas vara ”viktigare” &lt;br&gt;
eller mer betydelsefull än någon annan. Att t.ex. hävda att &lt;br&gt;
ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter kan ägnas uppmärksamhet &lt;br&gt;
först sedan de medborgerliga och politiska rättigheterna &lt;br&gt;
fullt ut genomförts är inte möjligt, lika litet som de ekonomiska, &lt;br&gt;
1 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5. &lt;br&gt;
71&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
sociala och kulturella rättigheterna kan ges företräde på ett sådant &lt;br&gt;
sätt att deras genomförande främjas på direkt bekostnad av medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter. De olika rättigheterna är vidare &lt;br&gt;
ofta direkt beroende av varandra. Yttrandefriheten omfattar en rätt &lt;br&gt;
att fritt ta emot och själv sprida information. Den rätten liksom &lt;br&gt;
rätten att delta i sitt lands politiska liv, inklusive rätten att delta i &lt;br&gt;
allmänna val både som väljare och som kandidat till att bli vald, är &lt;br&gt;
exempelvis beroende av att rätten till utbildning och rätten till en &lt;br&gt;
tillfredsställande levnadsstandard i form av tillgång till mat respekteras. &lt;br&gt;
Rättigheternas ömsesidigt samverkande och odelbara karaktär &lt;br&gt;
innebär emellertid inte att alla rättigheter är av samma slag. Medan &lt;br&gt;
vissa rättigheter, t.ex. förbudet mot tortyr, är absoluta i den mening &lt;br&gt;
att något ingrepp i rättigheten över huvud taget inte får ske, kan de &lt;br&gt;
flesta rättigheter under vissa förutsättningar göras till föremål för &lt;br&gt;
inskränkningar. En kränkning av en sådan rättighet sker således &lt;br&gt;
först när rättigheten inskränkts på ett otillåtet sätt. &lt;br&gt;
En skillnad mellan medborgerliga och politiska rättigheter å ena &lt;br&gt;
sidan, och ekonomiska, kulturella och sociala rättigheter å den &lt;br&gt;
andra, ligger också i att medan de förstnämnda rättigheterna i princip &lt;br&gt;
ska genomföras fullt ut redan från den tidpunkt då en stat gör &lt;br&gt;
sitt internationella åtagande, så har de sistnämnda till stor del karaktären &lt;br&gt;
av mål att eftersträva, mål som staterna förbundit sig att &lt;br&gt;
gradvis förverkliga.2 &lt;br&gt;
Detta ska inte uppfattas så att de åtaganden som en stat gjort i &lt;br&gt;
fråga om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter skulle vara &lt;br&gt;
mindre bindande än andra konventionsförpliktelser. Också dessa &lt;br&gt;
åtaganden medför vad som är i allra högsta grad reella förpliktelser, &lt;br&gt;
bl.a. skyldigheten att faktiskt vidta åtgärder i syfte att uppnå rättigheternas &lt;br&gt;
förverkligande. Dessutom är varje fördragsslutande stat &lt;br&gt;
skyldig att redan från början se till att den nivå för dessa rättigheter &lt;br&gt;
som går att uppnå i staten vid varje givet tillfälle tillförsäkras alla, &lt;br&gt;
utan diskriminering av något slag.3 &lt;br&gt;
Världens stater är alltså i dag bundna av omfattande, i första &lt;br&gt;
hand konventionsbaserade, internationella förpliktelser att upprätthålla &lt;br&gt;
respekten för de mänskliga rättigheterna. Tillsammans ut2 &lt;br&gt;
FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, artikel &lt;br&gt;
2.1, Sveriges internationella överenskommelser (SÖ) 1971:41. &lt;br&gt;
3 Jfr FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, General Comment &lt;br&gt;
No. 3. The nature of State Parties obligations (Art. 2 para. 1), 14 december 1990, st. 2 och 9, &lt;br&gt;
samt General Comment No. 20. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Non-Discrimination in Economic, Social and Cultural Rights &lt;br&gt;
(art 2, para. 2), 2 juli 2009, st. 7. &lt;br&gt;
72&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
gör dessa förpliktelser ett komplext system av normer med omedelbar &lt;br&gt;
relevans för en mycket stor del av staternas inre liv. Det internationella &lt;br&gt;
regelverket till skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
har betydelse inte bara för konkreta beslut och åtgärder som omedelbart &lt;br&gt;
berör enskilda individer, utan också för långsiktiga politiska &lt;br&gt;
ställningstaganden, t.ex. om utformningen av samhällets institutioner, &lt;br&gt;
fördelning av resurser och de avvägningar som måste göras &lt;br&gt;
mellan olika gruppers rättigheter och intressen. &lt;br&gt;
Samtidigt kan konstateras att det finns en bristande överensstämmelse &lt;br&gt;
mellan de rättigheter som slås fast i internationella och &lt;br&gt;
regionala konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och det sätt på vilket rättigheterna i praktiken respekteras och säkerställs &lt;br&gt;
i enskilda länder. Brister i förhållande till gjorda åtaganden &lt;br&gt;
är, i större eller mindre utsträckning, ett faktum i alla stater, också i &lt;br&gt;
Sverige. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla &lt;br&gt;
ytterligare internationella instrument till skydd för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket verkligen &lt;br&gt;
genomförs och respekteras på nationell, regional och lokal &lt;br&gt;
nivå i de stater som åtagit sig att följa det. &lt;br&gt;
Det är mot denna bakgrund inte överraskande att frågor om hur &lt;br&gt;
det nationella arbetet för mänskliga rättigheter bäst bör utformas &lt;br&gt;
kommit att mötas av ett allt större intresse. Uppmärksamhet har &lt;br&gt;
riktats mot metoder för att på ett mer systematiskt sätt vidta åtgärder &lt;br&gt;
för att komma till rätta med såväl specifika rättighetsproblem &lt;br&gt;
som mer generella förhållanden som var för sig eller tillsammans &lt;br&gt;
kan leda till att enskildas mänskliga rättigheter träds för när. Som &lt;br&gt;
exempel på sådana förhållanden kan nämnas t.ex. bristande kunskap &lt;br&gt;
hos enskilda människor eller grupper av personer i befolkningen &lt;br&gt;
eller hos myndighetsföreträdare om vad de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
innebär, avsaknad av tillräckligt starka institutionella &lt;br&gt;
strukturer med uppgift att upprätthålla respekten för dessa och &lt;br&gt;
bristande samordning mellan aktörer på nationell respektive lokal &lt;br&gt;
och regional nivå. &lt;br&gt;
2.1.1 Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
I det här betänkandet används uttrycket ”systematiskt” för att beteckna &lt;br&gt;
ett arbete som bedrivs samlat, genomtänkt och uthålligt i &lt;br&gt;
motsats till enskilt, splittrat och tillfälligt. Som Europarådets &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter (MR-kommissarien) fram73&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
hållit i en rekommendation om systematiskt arbete för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå4 finns det emellertid inte någon allmänt &lt;br&gt;
vedertagen metod för hur ett sådant systematiskt arbete bör &lt;br&gt;
bedrivas. I rekommendationen behandlas dock ett antal olika komponenter &lt;br&gt;
som bedömts vara av betydelse för att arbetet med att ge &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna fullt genomslag på nationell nivå ska bli &lt;br&gt;
effektivt. Dessa komponenter sägs utgöra delar av en kontinuerlig &lt;br&gt;
process och bör enligt rekommendationen lämpligen användas i &lt;br&gt;
kombination med varandra. &lt;br&gt;
Således framhålls i rekommendationen att för att en nationell &lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter ska få ett verkligt genomslag &lt;br&gt;
måste den åtföljas av ansträngningar som bl.a. syftar till att säkerställa &lt;br&gt;
att de nationella myndigheterna har ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
tillvägagångssätt i sitt arbete, att medborgarna har kunskap om sina &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och tillgång till rättsmedel när dessa rättigheter &lt;br&gt;
kränks, att det finns ett fungerande och oberoende domstolsväsende, &lt;br&gt;
att de politiska beslutsprocesserna tar hänsyn till internationella &lt;br&gt;
normer om skyddet för de mänskliga rättigheterna, att det &lt;br&gt;
finns en miljö där det civila samhället utan risk för repressalier kan &lt;br&gt;
granska och framföra kritik mot beslutsfattare, samt att nationella &lt;br&gt;
institutioner för skydd av de mänskliga rättigheterna har getts såväl &lt;br&gt;
tydliga mandat som tillräckliga resurser för att självständigt granska &lt;br&gt;
hur nationell lagstiftning, policyer och förvaltningspraxis överensstämmer &lt;br&gt;
med statens internationella förpliktelser. &lt;br&gt;
En avgörande beståndsdel i ett systematiskt arbete för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter är enligt rekommendationen utarbetandet av en nationell &lt;br&gt;
kartläggning, eller nulägesanalys, av situationen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna vid en given tidpunkt, en s.k. baseline study. &lt;br&gt;
En sådan kartläggning identifierar brister i skyddet för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna och utgör därmed utgångspunkten för det fortsatta &lt;br&gt;
arbetet. Kartläggningen bör vara så heltäckande som möjligt och &lt;br&gt;
omfatta alla områden där det finns återkommande eller strukturella &lt;br&gt;
problem i fråga om skyddet för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Information bör samlas in från ett flertal olika källor, varvid stor &lt;br&gt;
vikt bör läggas vid att genomföra omfattande konsultationer med &lt;br&gt;
berörda aktörer i samhället, däribland de politiska partierna, myndigheter &lt;br&gt;
på olika nivåer, nationella institutioner för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, företrädare för näringslivet och representanter för &lt;br&gt;
det civila samhället i vid mening. &lt;br&gt;
4 Recommendation on systematic work for implementing human rights at the national level, &lt;br&gt;
CommDH(2009)3, Strasbourg 18 februari 2009 (MR-kommissariens rekommendation). &lt;br&gt;
74&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
I MR-kommissariens rekommendation framhålls vidare att s.k. &lt;br&gt;
indikatorer för mänskliga rättigheter kan tjäna som hjälpmedel för &lt;br&gt;
att göra en bedömning av situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
vid en given tidpunkt. Tillgång till relevant och tillförlitlig information &lt;br&gt;
är en förutsättning för att sådana indikatorer ska vara &lt;br&gt;
möjliga att använda. För att exempelvis kunna kartlägga förekomsten &lt;br&gt;
av diskriminering på ett tillförlitligt sätt är det väsentligt att det &lt;br&gt;
finns tillgång till data uppdelat på olika diskrimineringsgrunder, &lt;br&gt;
som kön, etnicitet, sexuell läggning, funktionsnedsättning och så &lt;br&gt;
vidare. Jag kommer i det följande att behandla användningen av indikatorer &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter särskilt, i avsnitt 6.1. &lt;br&gt;
Ett rättighetsbaserat arbete och en verksamhetsintegrering av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i nationella och lokala myndigheters arbete &lt;br&gt;
(s.k. rights-based approach respektive mainstreaming) utgör enligt &lt;br&gt;
rekommendationen ytterligare två, varandra närliggande och betydelsefulla, &lt;br&gt;
komponenter i ett systematiskt MR-arbete. &lt;br&gt;
Centralt för ett rättighetsbaserat tillvägagångssätt är att myndigheternas &lt;br&gt;
arbete bedrivs med utgångspunkt i de enskilda individernas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och det allmännas skyldighet att säkerställa &lt;br&gt;
att dessa rättigheter respekteras. Enligt rekommendationen &lt;br&gt;
bör ett rättighetsbaserat arbetssätt tillämpas inom samtliga policyområden. &lt;br&gt;
Med verksamhetsintegrering avses enligt rekommendationen ett &lt;br&gt;
sätt att organisera t.ex. statliga myndigheters och kommuners arbete &lt;br&gt;
så att genomförandet av förpliktelsen att säkerställa respekten &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna blir en del av den ordinarie verksamheten &lt;br&gt;
och beslutsfattandet inom verksamhetens alla delar och nivåer. &lt;br&gt;
En ytterligare betydelsefull kompetent i ett systematiskt arbete &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter består, enligt MR-kommissariens rekommendation, &lt;br&gt;
i olika former av utbildning och andra kunskapshöjande &lt;br&gt;
åtgärder. Ett effektivt genomförande av ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
arbete förutsätter att det finns myndighetsföreträdare som har &lt;br&gt;
tillräckliga kunskaper för att kunna identifiera och behandla rättighetsfrågor. &lt;br&gt;
I rekommendationen framhålls därför som särskilt betydelsefullt &lt;br&gt;
att mänskliga rättigheter ingår i utbildningarna för sådana &lt;br&gt;
yrkesgrupper som i hög grad kan förväntas ställas inför sådana &lt;br&gt;
frågeställningar. Exempel på sådana yrkesgrupper är bl.a. poliser, &lt;br&gt;
domare, lärare, socialarbetare och läkare. &lt;br&gt;
Utbildning bör även ske i form av kontinuerlig och verksamhetsanpassad &lt;br&gt;
fortbildning, bl.a. riktad till personer i ledande befatt75&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ning inom olika myndigheter. Sådana utbildningsinsatser bör inte &lt;br&gt;
genomföras på frivillig eller tillfällig basis, utan bör ingå som en del &lt;br&gt;
av ordinarie pågående och långsiktiga utbildningsprogram. &lt;br&gt;
Som en del i det systematiska arbetet bör kunskapshöjande åtgärder &lt;br&gt;
också riktas mot allmänheten, i syfte att öka medvetenheten &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna och därigenom underlätta för enskilda &lt;br&gt;
individer att använda och tillvarata dessa rättigheter. &lt;br&gt;
Regionala och lokala myndigheter spelar en avgörande roll för &lt;br&gt;
att säkerställa att åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som gjorts på nationell nivå genomförs och respekteras på lokal &lt;br&gt;
och regional nivå. I rekommendationen framhålls att sådana myndigheter &lt;br&gt;
bör delta i det systematiska arbete som genomförs på nationell &lt;br&gt;
nivå, bl.a. genom att medverka vid utarbetandet av kartläggningar &lt;br&gt;
och handlingsplaner. Dessa myndigheter bör också uppmuntras &lt;br&gt;
att själva bedriva ett systematiskt arbete i dessa frågor, &lt;br&gt;
t.ex. genom utarbetande av egna, lokala, kartläggningar och handlingsplaner. &lt;br&gt;
Slutligen konstateras i rekommendationen att en oberoende nationell &lt;br&gt;
institution för de mänskliga rättigheterna kan spela en viktig &lt;br&gt;
roll inom ramen för ett systematiskt MR-arbete. Vid den tidigare &lt;br&gt;
nämnda världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien år &lt;br&gt;
1993, uppmuntrades FN:s medlemsstater att inrätta sådana oberoende &lt;br&gt;
organ på nationell nivå i enlighet med de s.k. Parisprinciperna.5 &lt;br&gt;
Parisprinciperna behandlas närmare i avsnitt 6.3.2. &lt;br&gt;
De studier och rekommendationer kring frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter som kan utarbetas av sådana nationella institutioner kan &lt;br&gt;
bl.a. utgöra ett betydelsefullt underlag för att identifiera problem &lt;br&gt;
och nationella prioriteringar i det systematiska MR-arbetet på nationell &lt;br&gt;
nivå. Även om dessa institutioners självständiga roll kan &lt;br&gt;
förhindra dem från att direkt delta i utarbetandet och genomförandet &lt;br&gt;
av t.ex. en nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
kan deras arbete spela en viktig roll vid uppföljningen och utvärderingen &lt;br&gt;
av planens genomförande, konstaterade MRkommissarien. &lt;br&gt;
5 Principles relating to the Status of National Institutions (The Paris Principles), antagna genom &lt;br&gt;
FN:s generalförsamlings resolution 48/134, 20 december 1993. &lt;br&gt;
76&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
2.1.2 ”Rights Work” – En internationell konferens om &lt;br&gt;
systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
Den svenska regeringen anordnade i november 2008 en internationell &lt;br&gt;
konferens, ”Rights Work”, om systematiskt MR-arbete. Bakgrunden &lt;br&gt;
till arrangemanget, som ingick som en särskild åtgärd i den &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen, åtgärd 112, var det tilltagande internationella &lt;br&gt;
intresse som visats för utarbetandet av nationella handlingsplaner &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter, bl.a. i form av ett stort antal &lt;br&gt;
besök till Sverige från representanter från andra stater som planerade &lt;br&gt;
att utarbeta denna typ av plan. Det erfarenhetsutbyte som skett &lt;br&gt;
vid dessa kontakter framhölls som mycket värdefullt, och det var &lt;br&gt;
regeringens förhoppning att fortsatta internationella diskussioner &lt;br&gt;
om nationella handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna kunde &lt;br&gt;
stimulera fler stater att anta sådana planer. &lt;br&gt;
Vid konferensen behandlades en rad olika aspekter på systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete, däribland hur kartläggningar och handlingsplaner &lt;br&gt;
kan utarbetas och användas, metoder för integrering och uppföljning &lt;br&gt;
av systematiskt arbete för mänskliga rättigheter, systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete på lokal och regional nivå, samt vilken roll det civila &lt;br&gt;
samhället och nationella institutioner för mänskliga rättigheter kan &lt;br&gt;
spela i ett sådant arbete. &lt;br&gt;
Inför Rights Work-konferensen utarbetades ett bakgrundsmaterial &lt;br&gt;
som underlag för deltagarnas överväganden och diskussioner &lt;br&gt;
(fortsättningsvis benämnt Rights Work-materialet). I Rights Workmaterialet &lt;br&gt;
lämnas bl.a. en beskrivning av några metoder för att genom &lt;br&gt;
systematiskt arbete på nationell, regional eller lokal nivå säkerställa &lt;br&gt;
att de mänskliga rättigheterna respekteras också i praktiken. &lt;br&gt;
Rights Work-materialet tar, i likhet med Europarådets MRkommissaries &lt;br&gt;
rekommendation, sin utgångspunkt i ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
arbetssätt, närmare bestämt såsom detta utvecklats inom &lt;br&gt;
FN:s program för internationellt utvecklingsbistånd (a human &lt;br&gt;
rights-based approach to development cooperation). På den grunden &lt;br&gt;
formulerades några grundläggande principer för ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
arbetssätt för samhällsstyrning (human rights-based governance). &lt;br&gt;
Ett sådant arbetssätt sägs förutsätta att följande villkor är uppfyllda: &lt;br&gt;
• Situationen för de mänskliga rättigheterna utvärderas, och svårigheter &lt;br&gt;
i rättigheternas genomförande identifieras. &lt;br&gt;
77&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• En bedömning görs av i vilken mån enskilda har möjlighet att &lt;br&gt;
göra anspråk på sina rättigheter, liksom av i vilken mån den eller &lt;br&gt;
de aktörer som har ansvar för att säkerställa respekten för dessa &lt;br&gt;
rättigheter (i allmänhet en företrädare för den offentliga makten) &lt;br&gt;
har förutsättningar att fullgöra denna skyldighet. &lt;br&gt;
• Strategier för att förstärka dessa förutsättningar utvecklas. &lt;br&gt;
• Styrningen av samhället, både ifråga om processer och resultat, &lt;br&gt;
följs upp och utvärderas i förhållande till internationella normer &lt;br&gt;
till skydd för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
• Hänsyn tas till rekommendationer från internationella organ &lt;br&gt;
och mekanismer med uppgift att övervaka efterlevnaden av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Ett sådant rättighetsbaserat arbetssätt sades bl.a. ge ökad möjlighet &lt;br&gt;
för enskilda att påverka sin situation genom att det innebär en förskjutning &lt;br&gt;
från ett välgörenhets- och behovsperspektiv till ett mer &lt;br&gt;
jämlikt förhållande mellan det allmänna och de enskilda människorna &lt;br&gt;
vars rättigheter ska säkerställas. &lt;br&gt;
Åtgärder för att säkerställa skyddet för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
kräver inte sällan ekonomiska resurser, och frågor om resursfördelning &lt;br&gt;
har därför en direkt koppling till de mänskliga rättigheternas &lt;br&gt;
genomförande. Mot denna bakgrund framhölls i Rights &lt;br&gt;
Work-materialet att också de olika budgetdokument som används &lt;br&gt;
för att styra det allmännas verksamhet bör kunna användas som ett &lt;br&gt;
verktyg för systematiskt MR-arbete (Human Rights Budgeting). Ett &lt;br&gt;
sådant arbete skulle syfta till att en stats internationella åtaganden &lt;br&gt;
om skydd för de mänskliga rättigheterna i högre utsträckning blir &lt;br&gt;
styrande för de prioriteringar som görs inom ramen för budgetprocessen. &lt;br&gt;
Budgetens effekt på säkerställandet av de mänskliga rättigheternas &lt;br&gt;
kan då också bli föremål för analys och utvärdering på ett &lt;br&gt;
tydligare sätt.6 &lt;br&gt;
Även i Rights Work-materialet framhölls att användning av indikatorer &lt;br&gt;
kan utgöra ett värdefullt hjälpmedel för att få en bild av i &lt;br&gt;
vilken mån en stat uppfyller sina förpliktelser om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Det underströks dock att uppgiften att identifiera användbara &lt;br&gt;
indikatorer och skapa system för deras användning är &lt;br&gt;
mycket komplex, liksom att användningen av indikatorer inte ger &lt;br&gt;
6 Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human Rights Implementation, &lt;br&gt;
Background Paper, Integrations- och jämställdhetsdepartementet, IJ/2007/2488/DISK &lt;br&gt;
(Rights Work-materialet), s. 22–26. &lt;br&gt;
78&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
någon heltäckande bild av nivån på respekten för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i ett land. &lt;br&gt;
Medan indikatorer kan användas för att ge en illustration av hur &lt;br&gt;
situationen för de mänskliga rättigheterna utvecklas, ger indikatorer &lt;br&gt;
i sig inte heller någon förklaring till vilka de bakomliggande orsakerna &lt;br&gt;
till en sådan utveckling är. I materialet framhölls därför &lt;br&gt;
också att indikatorer bör användas som ett av flera verktyg inom &lt;br&gt;
ramen för en process som behandlar såväl brister som målsättningar &lt;br&gt;
i arbetet för ett förbättrat genomförande av de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
t.ex. en nationell handlingsplan eller motsvarande typ av &lt;br&gt;
dokument.7 &lt;br&gt;
Mer generellt konstaterades i Rights Work-materialet att olika &lt;br&gt;
metoder för systematiskt MR-arbete uppvisar ett antal gemensamma &lt;br&gt;
drag, bl.a. följande: &lt;br&gt;
• Metoderna tar det internationella MR-regelverket som sin utgångspunkt &lt;br&gt;
och har som övergripande mål att säkerställa att de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna får genomslag på alla policyområden, i &lt;br&gt;
alla sektorer och på alla nivåer av den offentliga förvaltningen. &lt;br&gt;
• Snarare än att behandla en eller ett fåtal rättigheter i taget syftar &lt;br&gt;
metoderna till att omfatta en mer heltäckande bild av den nationella &lt;br&gt;
policyn i fråga om mänskliga rättigheter (eller av ett mer &lt;br&gt;
specifikt policyområde med koppling till de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
inklusive beslut om prioriteringar). &lt;br&gt;
• Metoderna tar sikte både på institutionella svagheter och problem &lt;br&gt;
i fråga om genomförandet av vissa specifika rättigheter. &lt;br&gt;
• Metoderna kan användas på olika nivåer, såväl nationellt, som &lt;br&gt;
regionalt och lokalt.8 &lt;br&gt;
2.2 Särskilt om handlingsplaner &lt;br&gt;
Det är inte svårt att finna stöd för att ett systematiskt arbete för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter är betydelsefullt för upprätthållandet i praktiken &lt;br&gt;
av respekten för dessa rättigheter i ett land. Att närma sig något &lt;br&gt;
slags exakt beskrivning av i vilken form ett sådant arbete bör &lt;br&gt;
bedrivas är svårare. Någon mera avgränsad och allmänt accepterad &lt;br&gt;
definition av vad det innebär att arbeta systematiskt med mänskliga &lt;br&gt;
7 Rights Work-materialet, s. 16–22. &lt;br&gt;
8 Rights Work-materialet, s. 6. &lt;br&gt;
79&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
rättigheter tycks inte finnas. Den bilden har bekräftats i de samtal &lt;br&gt;
som jag fört med representanter för FN:s högkommissarie för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, Europarådets kommissarie för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter, liksom &lt;br&gt;
med olika företrädare för myndigheter och för det civila samhället i &lt;br&gt;
Sverige. &lt;br&gt;
Avsaknaden av en sådan enhetlig väldefinierad modell kan emellertid &lt;br&gt;
inte tas till intäkt för att ett systematiskt MR-arbete skulle &lt;br&gt;
sakna värde. Bland det som översiktligt redovisats här finns tvärtom &lt;br&gt;
åtskilliga viktiga element som på ett övergripande och samlat &lt;br&gt;
sätt tar sikte på metod och process när det gäller skyddet för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Ett sådant samlat angreppssätt torde under &lt;br&gt;
alla förhållanden ha förutsättningar att effektivt bidra till att ett &lt;br&gt;
land bättre förmår leva upp till sina internationella åtaganden om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, än om det arbetet bedrivs som separata, &lt;br&gt;
tillfälliga projekt utan samordning. &lt;br&gt;
Det framstår dessutom närmast som en självklarhet att just på &lt;br&gt;
grund av att de mänskliga rättigheterna är odelbara, ömsesidigt &lt;br&gt;
samverkande och en del av samma helhet, så bör de åtgärder som &lt;br&gt;
vidtas för deras säkerställande också övervägas och analyseras i ett &lt;br&gt;
gemensamt sammanhang. Att hantera rättigheterna på detta sätt &lt;br&gt;
ger också tillfälle att uppmärksamma likheter och skillnader ifråga &lt;br&gt;
om olika rättighetsområden och att identifiera möjliga systemfel. &lt;br&gt;
Inte minst betydelsefullt är att ett sådant systematiskt förhållningssätt &lt;br&gt;
ger en möjlighet att bedöma inom vilka områden befintliga &lt;br&gt;
problem är vanligast eller allvarligast, och således underlättar beslut &lt;br&gt;
om prioriteringar vid användning av tillgängliga resurser och utformning &lt;br&gt;
av åtgärder och strategier.9 &lt;br&gt;
Det är väl därför inte heller förvånande att det sätt att arbeta &lt;br&gt;
systematiskt med mänskliga rättigheter som ägnats mest uppmärksamhet &lt;br&gt;
och som kommit att få störst spridning är användningen av &lt;br&gt;
nationella handlingsplaner. I det följande lämnas några exempel på &lt;br&gt;
hur denna typ av handlingsplaner utomformats i andra länder, tillsammans &lt;br&gt;
med en översiktlig redogörelse för vad som av bl.a. FN:s &lt;br&gt;
högkommissarie för mänskliga rättigheter bedömts vara grundläggande &lt;br&gt;
beståndsdelar i arbetet med sådana planer. Avslutningsvis &lt;br&gt;
behandlas några s.k. framgångsfaktorer som kommit att betraktas &lt;br&gt;
som särskilt betydelsefulla för att handlingsplaner och andra for9 &lt;br&gt;
Rights Work-materialet, s. 56 f. &lt;br&gt;
80&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
mer av systematiskt MR-arbete ska kunna få ett effektivare genomslag. &lt;br&gt;
2.2.1 Handlingsplaner internationellt &lt;br&gt;
Vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades &lt;br&gt;
samtliga stater att överväga att utarbeta och anta &lt;br&gt;
nationella handlingsplaner för att förbättra skyddet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna.10 Under den tid som därefter förflutit har ett knappt &lt;br&gt;
trettiotal av FN:s medlemsstater, däribland Sverige, antagit någon &lt;br&gt;
typ av sådan plan. &lt;br&gt;
I vissa fall har det nationella arbetet begränsats till att omfatta &lt;br&gt;
endast en sådan handlingsplan, medan andra stater, i likhet med &lt;br&gt;
Sverige, valt att anta förnyade eller uppdaterade handlingsplaner &lt;br&gt;
efter att perioden för den första handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
löpt ut. Handlingsplanerna har också getts en mycket varierande &lt;br&gt;
omfattning och utformning. Planernas sinsemellan vitt skilda karaktär, &lt;br&gt;
i kombination med att det saknas uppgifter om de enskilda &lt;br&gt;
planernas mer precisa påverkan på situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
inom respektive stat, gör det svårt att med utgångspunkt &lt;br&gt;
från någon form av komparativ studie bilda sig en uppfattning om &lt;br&gt;
hur en framgångsrik handlingsplan bör vara utformad. Några exempel &lt;br&gt;
här får belysa spännvidden mellan de olika handlingsplansmodeller &lt;br&gt;
som valts. &lt;br&gt;
Australien antog år 1994 som första land en nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter. En andra, reviderad, sådan plan antogs &lt;br&gt;
år 2004. Planen utarbetades inom det australiensiska regeringskansliet &lt;br&gt;
under medverkan av bl.a. företrädare för det särskilda &lt;br&gt;
nationella organet för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I handlingsplanen, som omfattar 115 sidor, förklaras att dess &lt;br&gt;
syfte är att ge en överblick över den Australiensiska regeringens &lt;br&gt;
tillvägagångssätt när det gäller att förbättra medvetenheten om, och &lt;br&gt;
respekten för, de mänskliga rättigheterna i Australien. För att uppnå &lt;br&gt;
detta syfte innehåller planen en genomgång av fem nationella &lt;br&gt;
fokusområden för mänskliga rättigheter. Inom vart och ett av dessa &lt;br&gt;
områden lämnas en omfattande redogörelse för pågående åtgärder &lt;br&gt;
och genomförda initiativ, liksom vissa avsiktsförklaringar beträffande &lt;br&gt;
det framtida arbetet. &lt;br&gt;
10 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del II, st. 71. &lt;br&gt;
81&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehåller i en särskild bilaga även en utförlig &lt;br&gt;
redogörelse för strukturen på det rättsliga och institutionella skyddet &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Australien. &lt;br&gt;
Handlingsplanen för Ecuador antogs år 1998 och omfattar i utskrift &lt;br&gt;
15 A4 sidor. Planens innehåll är till stor del uppbyggt kring &lt;br&gt;
vad som benämns fyra s.k. strategiska axlar, nämligen utveckling av &lt;br&gt;
lagstiftning, medborgerliga och politiska rättigheter, ekonomiska, &lt;br&gt;
sociala och kulturella rättigheter, samt kollektiva rättigheter. För &lt;br&gt;
var och en av de dessa strategiska axlar anges i handlingsplanen ett &lt;br&gt;
antal övergripande målsättningar samt vad som närmast är att beskriva &lt;br&gt;
som brett beskriva åtgärder för att uppnå målen. &lt;br&gt;
Sålunda uppställs som ett av fem mål i förhållande till de medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheterna att tortyr och andra former &lt;br&gt;
av illabehandling i samband med frihetsberövanden ska upphöra. &lt;br&gt;
Som åtgärd för att uppnå målet anges genomförandet av inte närmare &lt;br&gt;
angivna reformer inom bl.a. fängelsesystemet: ”Reform the &lt;br&gt;
current detention, investigation and penitentiary system through plans, &lt;br&gt;
programs and changes in the legal system”. &lt;br&gt;
I ett avslutande avsnitt klargörs att de närmare formerna för &lt;br&gt;
handlingsplanens genomförande, inklusive mer väldefinierade åtgärder &lt;br&gt;
och utpekande av ansvariga aktörer, kommer att anges i en &lt;br&gt;
särskild ”operativ plan”, som ska utarbetas av företrädare för de &lt;br&gt;
Ecuadorianska myndigheterna i konsultation med företrädare för &lt;br&gt;
det civila samhället. &lt;br&gt;
Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter i Moldavien &lt;br&gt;
för perioden 2004–2008 omfattar 66 sidor. Planen utarbetades &lt;br&gt;
med stöd från FN:s globala utvecklingsprogram, UNDP, och &lt;br&gt;
bygger på en kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Moldavien. Handlingsplanen är till övervägande del utformad &lt;br&gt;
som en matris, eller tabell, där det för var och en av ett relativt &lt;br&gt;
begränsat antal utvalda rättigheter finns angivet ett antal målsättningar &lt;br&gt;
som avses uppnås inom handlingsplanens löptid. För var och &lt;br&gt;
en av dessa målsättningar finns, i separata kolumner, vidare angivet &lt;br&gt;
den eller de konkreta åtgärder som ska vidtas för att uppnå målet, &lt;br&gt;
tidsperioden när åtgärden ska utföras, ansvarig aktör, samarbetspartner &lt;br&gt;
samt finansieringskälla. &lt;br&gt;
Ansvaret för utarbetandet av en nationell handlingsplan för Nya &lt;br&gt;
Zeeland har åvilat det nationella organet för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
Human Rights Commission. Den av kommissionen antagna handlingsplanen &lt;br&gt;
för perioden 2005–2010 omfattar 45 sidor och utgår &lt;br&gt;
82&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
från en av kommissionen tidigare genomförd kartläggning av situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. &lt;br&gt;
I handlingsplanen identifieras ett antal områden på vilka arbetet &lt;br&gt;
för att öka respekten för de mänskliga rättigheterna bör fokuseras &lt;br&gt;
under perioden. För vart och ett av dessa områden anges det resultat &lt;br&gt;
som bör efterstävas, liksom de prioriterade åtgärder som bör &lt;br&gt;
vidtas för att uppnå detta mål. &lt;br&gt;
Medan handlingsplanen inte närmare utpekar den eller de aktörer &lt;br&gt;
som avses utföra de enskilda åtgärderna, konstateras att endast &lt;br&gt;
omkring hälften av de föreslagna åtgärderna faller inom statens ansvarsområde. &lt;br&gt;
I denna del anförs att ansvaret för att främja och &lt;br&gt;
skydda de mänskliga rättigheterna inte endast vilar på staten utan &lt;br&gt;
även omfattar bl.a. företrädare för näringslivet samt olika organisationer &lt;br&gt;
och andra grupper. Det framhålls således att viktiga steg för &lt;br&gt;
handlingsplanens genomförande kan tas av arbetsgivare, arbetstagare, &lt;br&gt;
fackföreningar, föräldrar, lärare och elever, liksom av familjer &lt;br&gt;
och enskilda individer. &lt;br&gt;
En sammanställning av befintliga nationella handlingsplaner &lt;br&gt;
finns tillgänglig på webbplatsen för FN:s Högkommissarie för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter.11 &lt;br&gt;
2.2.2 FN:s högkommissarie om nationella handlingsplaner &lt;br&gt;
FN:s Högkommissarie för mänskliga rättigheter utgav år 2002 en &lt;br&gt;
handbok om nationella handlingsplaner.12 Denna handbok är inget &lt;br&gt;
bindande dokument och det står varje stat fritt att utforma sitt systematiska &lt;br&gt;
arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna, inklusive &lt;br&gt;
en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt som den staten &lt;br&gt;
finner lämpligt. Handboken utgör dock, tillsammans med de rekommendationer &lt;br&gt;
som Europarådets kommissarie för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter antagit, en viktig källa till vägledning för hur ett arbete &lt;br&gt;
med nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter lämpligen &lt;br&gt;
kan utformas. &lt;br&gt;
Högkommissarien framhåller i handboken att syftet med nationella &lt;br&gt;
handlingsplaner är att förbättra respekten för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna genom att placera in rättigheterna i ett större sammanhang, &lt;br&gt;
sätta upp mål, utforma åtgärder och avsätta tillräckliga &lt;br&gt;
11 Sammanställningen av befintliga nationella handlingsplaner finns tillgänglig på: &lt;br&gt;
http://www2.ohchr.org/english/issues/plan_actions/index.htm &lt;br&gt;
12 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, &lt;br&gt;
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok). &lt;br&gt;
83&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
resurser. Fördelarna med en handlingsplan som verktyg sägs bl.a. &lt;br&gt;
vara att den är praktiskt inriktad och baseras på uppställandet av &lt;br&gt;
realistiska mål tillsammans med ett antal åtgärder som ska vidtas &lt;br&gt;
för att uppnå dessa mål. Utarbetandet av en handlingsplan sägs på &lt;br&gt;
detta sätt kunna generera åtaganden som annars inte skulle ha &lt;br&gt;
gjorts, och främja åtgärdsprogram inom områden som utbildning, &lt;br&gt;
hälsa, bostäder och rättskipning. &lt;br&gt;
På detta sätt antas en handlingsplan kunna bidra till en förbättrad &lt;br&gt;
livskvalitet för alla invånare i en stat. Genom att arbetet utförs &lt;br&gt;
med ett brett perspektiv och ett strukturerat tillvägagångssätt, sägs &lt;br&gt;
utarbetandet och genomförandet av en handlingsplan därutöver &lt;br&gt;
även ha bättre möjlighet att säkerställa att vissa gruppers särskilda &lt;br&gt;
svårigheter och problem uppmärksammas, däribland situationen &lt;br&gt;
för kvinnor, barn, minoriteter och urbefolkningar. &lt;br&gt;
Enligt handboken har handlingsplaner vidare den fördelen att &lt;br&gt;
arbetet med nödvändighet mobiliserar en bred krets av personer &lt;br&gt;
och grupper till stöd för aktiviteter som syftar till att stärka respekten &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. Handlingsplanen kan därför &lt;br&gt;
skapa en ökad medvetenhet och generera ett positivt intresse, både &lt;br&gt;
bland företrädare för det allmänna och hos allmänheten.13 &lt;br&gt;
I handboken betonas att en handlingsplan för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
ska förstås både som ett resultat och som en process. Båda &lt;br&gt;
dessa aspekter sägs vara av samma vikt. Resultatet är handlingsplanen &lt;br&gt;
själv, dess innehåll och de konkreta åtgärder som den leder till. &lt;br&gt;
Samtidigt kan den process genom vilken planen utarbetas i sig medföra &lt;br&gt;
positiva konsekvenser. Hur denna process genomförs påverkar &lt;br&gt;
också handlingsplanens möjlighet till framgång. &lt;br&gt;
Att handlingsplanen utarbetas genom en öppen, inkluderande &lt;br&gt;
och transparant process med bredast möjliga deltagande av samtliga &lt;br&gt;
berörda samhälleliga aktörer har mot denna bakgrund ansetts vara &lt;br&gt;
av grundläggande betydelse. En sådan bred förankring skapar förutsättningar &lt;br&gt;
för att planen ska få legitimitet och bidrar, genom att &lt;br&gt;
skapa en känsla av gemensamt ägandeskap, till dess effektiva genomförande. &lt;br&gt;
Processen bör alltså utformas så att den ger omfattande &lt;br&gt;
möjlighet till dialog och konsultationer med bl.a. myndigheter &lt;br&gt;
och myndighetsföreträdare på olika nivåer, företrädare för nationella &lt;br&gt;
institutioner för mänskliga rättigheter, ombudsmän, nationella &lt;br&gt;
minoriteter och särskilt utsatta grupper, organisationer som &lt;br&gt;
arbetar för de mänskliga rättigheterna och andra företrädare för det &lt;br&gt;
13 FN:s handbok, s. 9–11. &lt;br&gt;
84&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
s.k. civila samhället, fackliga organisationer samt företrädare för &lt;br&gt;
näringslivet. &lt;br&gt;
För att säkerställa bred politisk enighet och förhindra att handlingsplanens &lt;br&gt;
giltighet och genomförande påverkas av ett eventuellt &lt;br&gt;
regeringsskifte har Högkommissarien särskilt framhållit att samtliga &lt;br&gt;
politiska partier, också de som befinner sig i opposition, bör involveras &lt;br&gt;
aktivt i processen.14 &lt;br&gt;
En bred kartläggning och analys av den nationella situationen &lt;br&gt;
med avseende på respekten för de mänskliga rättigheterna, en s.k. &lt;br&gt;
baseline study, har vidare framhållits som en nödvändig förutsättning &lt;br&gt;
för eller beståndsdel i utarbetandet av en nationell handlingsplan. &lt;br&gt;
En sådan kartläggning bör kunna identifiera befintliga brister &lt;br&gt;
och svårigheter och är därmed själva grunden för urvalet av de åtgärder &lt;br&gt;
som ska utgöra handlingsplanens innehåll. Synpunkter och &lt;br&gt;
kritik från internationella övervakningsorgan, liksom sådana synpunkter &lt;br&gt;
som framkommit vid överläggningar med berörda nationella &lt;br&gt;
aktörer, utgör viktiga underlag för kartläggningens innehåll.15 &lt;br&gt;
Medan kartläggningen så heltäckande och öppet som möjligt &lt;br&gt;
bör redovisa de områden där det finns brister i respekten för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna är det inte realistiskt att förvänta sig att en &lt;br&gt;
handlingsplan ska ha möjlighet att åtgärda samtliga befintliga problem. &lt;br&gt;
Den begränsade tillgången till resurser gör det således nödvändigt &lt;br&gt;
att vid utformningen av handlingsplanen göra avvägningar &lt;br&gt;
mellan olika problemområden och prioritera de brister där behovet &lt;br&gt;
av åtgärder är störst. Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
har i denna del understrukit betydelsen av att alla sådana &lt;br&gt;
avvägningar och prioriteringar görs till föremål för diskussion på &lt;br&gt;
ett öppet och inkluderande sätt. Om ett område inte prioriteras &lt;br&gt;
trots att det av kartläggningen framgår att där förekommer brister, &lt;br&gt;
bör handlingsplanen tydligt redovisa skälen för de bedömningar &lt;br&gt;
och avvägningar som gjorts härvidlag.16 &lt;br&gt;
Beträffande planens innehåll och genomförande har det, mot &lt;br&gt;
bakgrund av att dess syfte är att vara handlingsdirigerande, framhållits &lt;br&gt;
att den bör innehålla konkreta åtgärder som korresponderar &lt;br&gt;
mot det problem som identifierats i kartläggningen. Av handlingsplanen &lt;br&gt;
bör tydligt framgå vad som ska utföras, vem som ska göra &lt;br&gt;
det och inom vilken tidsram. &lt;br&gt;
14 FN:s handbok, s. 14, 20, samt 51–59; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 4.2 &lt;br&gt;
och 5.1. &lt;br&gt;
15 FN:s handbok, s. 61; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3. &lt;br&gt;
16 MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 3, 4.1; jfr FN:s handbok, s. 65. &lt;br&gt;
85&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Ett särskilt organ i form av t.ex. en samordningskommitté bör &lt;br&gt;
enligt handboken också inrättas för samordning och uppföljning av &lt;br&gt;
planens genomförande. Denna uppföljning bör vara regelbundet &lt;br&gt;
återkommande och ta sikte på inte enbart huruvida åtgärderna i &lt;br&gt;
planen genomförts utan även på deras effekt och resultat. Samtliga &lt;br&gt;
berörda aktörer bör hållas informerade om uppföljningens resultat. &lt;br&gt;
I FN:s handbok noteras i detta sammanhang att förändringar &lt;br&gt;
och korrigeringar av planen sannolikt kommer att visa sig vara &lt;br&gt;
nödvändiga under en handlingsplans giltighetstid. Enligt den modell &lt;br&gt;
som föreslås bör detta var en uppgift för den samordnande &lt;br&gt;
kommittén, som inte bör tillåta att det uppstår en situation där ett &lt;br&gt;
uppsatt mål inte uppnås utan att korrigerande åtgärder vidtas.17 &lt;br&gt;
Mot slutet av handlingsplanens giltighetstid bör planen, och &lt;br&gt;
dess genomförande, göras till föremål för en oberoende utvärdering. &lt;br&gt;
Resultatet av en sådan utvärdering kan bl.a. utgöra ett viktigt &lt;br&gt;
underlag vid utarbetandet av en förnyad handlingsplan.18 &lt;br&gt;
2.2.3 Några utpekade s.k. framgångsfaktorer &lt;br&gt;
Program för utarbetande av nationella handlingsplaner för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter möts ibland av tvivel på om projektet har någon &lt;br&gt;
egentlig möjlighet att åstadkomma en i den praktiska verkligheten &lt;br&gt;
märkbar förändring av respekten för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Befintliga internationella erfarenheter visar också att den stora utmaningen &lt;br&gt;
i arbetet med nationella handlingsplaner ligger i att säkerställa &lt;br&gt;
deras effektiva genomförande. &lt;br&gt;
Vid de kontakter som jag haft med medarbetare hos FN:s högkommissarie &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter har det sagts att handlingsplaner &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter i praktiken alltför ofta kommit att &lt;br&gt;
spela en begränsad roll inom respektive stat. Den skepsis som &lt;br&gt;
ibland uttryckts inför sådana handlingsplaners förmåga att ge ett &lt;br&gt;
verkligt mervärde i praktiken, även i en del av mina konsultationskontakter &lt;br&gt;
under utvärderingen av den aktuella svenska handlingsplanen, &lt;br&gt;
tycks alltså inte helt sakna fog. &lt;br&gt;
Vad krävs det då för att en handlingsplan ska ha några förutsättningar &lt;br&gt;
att få ett effektivt genomslag och faktiskt kunna leda till en &lt;br&gt;
förbättring av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå? Något heltäckande eller kvalitetssäkrat svar på den frågan &lt;br&gt;
17 FN:s handbok, s. 96 f. &lt;br&gt;
18 FN:s handbok, s. 18–20 och 94–97; jfr MR-kommissariens rekommendation, avsnitt 6. &lt;br&gt;
86&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund &lt;br&gt;
finns inte. Med utgångspunkt i FN:s handbok samt slutsatserna &lt;br&gt;
från den nämnda Rights Work-konferensen, kan emellertid några &lt;br&gt;
av de faktorer som ansetts vara betydelsefulla i detta sammanhang &lt;br&gt;
sammanfattas enligt följande.19 &lt;br&gt;
• Ett starkt politiskt stöd. Det är nödvändigt att arbetet med handlingsplanen &lt;br&gt;
åtnjuter ett starkt stöd från hög politisk nivå, med &lt;br&gt;
aktivt deltagande från politiskt håll och bred politisk enighet &lt;br&gt;
kring handlingsplanen och dess genomförande. &lt;br&gt;
• Ett gemensamt ägandeskap. För att säkerställa att planen åtnjuter &lt;br&gt;
legitimitet bör processen utformas med största möjliga öppenhet &lt;br&gt;
och med möjlighet till deltagande av alla berörda samhälleliga &lt;br&gt;
aktörer. Handlingsplanen och information kring uppföljningen &lt;br&gt;
av dess genomförande bör ges en mycket vid spridning. &lt;br&gt;
• Tilldelning av resurser. Tillräckliga resurser måste ställas till förfogande &lt;br&gt;
för planens genomförande. &lt;br&gt;
• En heltäckande och korrekt kartläggning av MR-läget. Det är väsentligt &lt;br&gt;
att alla befintliga allvarliga problem och brister på ett &lt;br&gt;
korrekt sätt redovisas i kartläggningen. Utelämnande av befintliga &lt;br&gt;
svårighet riskerar att leda till att kartläggningen uppfattas &lt;br&gt;
som en skönmålning och att handlingsplanen förlorar i trovärdighet. &lt;br&gt;
• Realistiska prioriteringar. Om det av resursskäl inte är möjligt att &lt;br&gt;
vidta åtgärder i förhållande till samtliga identifierade problem &lt;br&gt;
bör valet av de mål och åtgärder som inkluderas i planen tydligt &lt;br&gt;
kommuniceras och förklaras. &lt;br&gt;
• Uppföljning och utvärdering. Handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
bör regelbundet följas upp. Eventuella brister i genomförandet &lt;br&gt;
bör öppet redovisas. &lt;br&gt;
Även om FN:s högkommissaries handbok och Europarådskommissariens &lt;br&gt;
rekommendationer utgör en viktig källa till vägledning &lt;br&gt;
och inspiration för hur ett arbete med nationella handlingsplaner &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter lämpligen kan utformas, så är de, som &lt;br&gt;
nämnts, inte på något sätt bindande. Det står varje stat fritt att utforma &lt;br&gt;
sitt systematiska arbete till skydd för de mänskliga rättighe19 &lt;br&gt;
FN:s handbok, s. 2, Rights Work-materialet, s. 59 f, samt slutsatser redovisade i Rights &lt;br&gt;
Work! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National human rights action plans and &lt;br&gt;
baseline studies, tillgänglig på: www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094; jfr även MRkommissariens &lt;br&gt;
rekommendation, avsnitt 10. &lt;br&gt;
87&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Systematiskt arbete med mänskliga rättigheter – en bakgrund SOU 2011:29 &lt;br&gt;
88 &lt;br&gt;
terna, inklusive en eventuell nationell handlingsplan, på det sätt &lt;br&gt;
som den staten finner lämpligt. Som framgår i det här betänkandet &lt;br&gt;
ansluter jag mig på ett flertal punkter till det synsätt som kommer &lt;br&gt;
till uttryck i dessa dokument. I vissa andra avseenden kommer jag &lt;br&gt;
emellertid till andra slutsatser.&lt;br&gt;
3 Handlingsplaner som metod i ett &lt;br&gt;
systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
3.1 Ett samlat styrdokument behövs i MR-arbetet &lt;br&gt;
Rekommendation: Regeringen bör för sitt fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete för de mänskliga rättigheterna i Sverige använda sig &lt;br&gt;
av en nationell handlingsplan eller motsvarande samlat dokument. &lt;br&gt;
I mitt uppdrag har ingått att utvärdera den nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna 2006–2009, samt att med utgångspunkt &lt;br&gt;
i denna utvärdering lämna rekommendationer inför det &lt;br&gt;
fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå. En fråga som jag haft anledning att ställa mig under utvärderingsprocessen &lt;br&gt;
är om en handlingsplan, eller motsvarande &lt;br&gt;
samlat dokument, i sig är ett bra verktyg för ett systematiskt arbete &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna, eller om det finns skäl som talar för &lt;br&gt;
att låta det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige &lt;br&gt;
utvecklas i en helt annan riktning. Den frågan har också kommit &lt;br&gt;
upp till diskussion vid ett flertal av de samrådsmöten som jag genomfört &lt;br&gt;
och som utgör en väsentlig del av underlaget för mina &lt;br&gt;
slutsatser och rekommendationer i det här betänkandet. &lt;br&gt;
Som framgår av det följande har jag kommit fram till att användandet &lt;br&gt;
av en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument är &lt;br&gt;
en metod som har förutsättningar att utgöra ett bra redskap för ett &lt;br&gt;
systematiskt MR-arbete. &lt;br&gt;
Handlingsplaner är numera vanligt förekommande i ett flertal &lt;br&gt;
sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Regeringskansliet &lt;br&gt;
är inget undantag och regeringen har för sin del också i olika sammanhang &lt;br&gt;
valt att anta handlingsplaner som ett redskap för genomförande &lt;br&gt;
av sin politik. Några exempel är handlingsplanen för att &lt;br&gt;
89&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
bekämpa mäns våld mot kvinnor m.m.,1 handlingsplanen mot prostitution &lt;br&gt;
och människohandel för sexuella ändamål,2 handlingsplanen &lt;br&gt;
för handikappolitiken,3 handlingsplanen för att förebygga alkoholskador,4 &lt;br&gt;
handlingsplanen för arbetsmiljö,5 och uppföljningen &lt;br&gt;
av den nationella handlingsplanen för handikappolitiken med grunderna &lt;br&gt;
för en strategi framåt.6 Det finns även andra. &lt;br&gt;
Det har under utvärderingen framförts från några håll att det &lt;br&gt;
finns en risk för en sorts ”begreppsutmattning”. Själva ordet &lt;br&gt;
”handlingsplan” skulle ha blivit så belastat att det riskerar att väcka &lt;br&gt;
motstånd hos dem som förväntas arbeta med planen eller ta ansvar &lt;br&gt;
för dess genomförande. Bilden som ges av en handlingsplan är då &lt;br&gt;
den av ytterligare ett dokument i raden som består i mer eller &lt;br&gt;
mindre välformulerade målsättningar som när det väl har antagits &lt;br&gt;
”ställs i bokhyllan” och sedan ger ett mycket begränsat, om ens något, &lt;br&gt;
praktiskt resultat. &lt;br&gt;
Ordets makt över tanken ska naturligtvis inte underskattas och &lt;br&gt;
något egenvärde finns knappast i att för det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet hålla fast vid just beteckningen ”handlingsplan”. För &lt;br&gt;
min del har jag därför inte någon anledning att lämna någon rekommendation &lt;br&gt;
när det gäller om begreppet handlingsplan bör användas &lt;br&gt;
också fortsättningsvis för den typ av dokument som den &lt;br&gt;
andra nationella MR-handlingsplanen utgör, eller om något annat &lt;br&gt;
uttryck är att föredra. &lt;br&gt;
Enligt min mening torde dock varken problemet eller lösningen &lt;br&gt;
när det gäller att åstadkomma ett effektivt MR-arbete ligga i semantiska &lt;br&gt;
överväganden av detta slag. Om de valda verktygen blir &lt;br&gt;
framgångsrika eller inte beror i stället mer av sådant som hur de har &lt;br&gt;
utarbetats, vad de innehåller och hur de följs upp. De frågorna &lt;br&gt;
kommer att behandlas närmare i de olika avsnitt som följer. &lt;br&gt;
Som framhållits inledningsvis i det här betänkandet (avsnitt 2.1 &lt;br&gt;
om att arbeta systematiskt med mänskliga rättigheter) är staten &lt;br&gt;
bunden av omfattande, i första hand konventionsbaserade, internationella &lt;br&gt;
förpliktelser att upprätthålla respekten för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Tillsammans utgör dessa förpliktelser ett komplext &lt;br&gt;
system av normer med omedelbar relevans för en mycket stor del &lt;br&gt;
av samhällslivet. Det internationella regelverket till skydd för de &lt;br&gt;
1 Skr. 2007/08:39. &lt;br&gt;
2 Skr. 2007/08:167. &lt;br&gt;
3 Prop. 1999/2000:79. &lt;br&gt;
4 Prop. 2000/01:20. &lt;br&gt;
5 Skr. 2009/10:248. &lt;br&gt;
6 Skr. 2009/10:166. &lt;br&gt;
90&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna har betydelse inte bara för konkreta beslut &lt;br&gt;
och åtgärder som omedelbart berör enskilda individer, utan också &lt;br&gt;
för långsiktiga frågeställningar, t.ex. om utformningen av samhällets &lt;br&gt;
institutioner, fördelning av resurser, de avvägningar som måste &lt;br&gt;
göras mellan olika gruppers rättigheter och intressen samt prioriteringar &lt;br&gt;
över tid. Den stora utmaningen torde i dag inte vara att utveckla &lt;br&gt;
ytterligare internationella instrument till skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, utan att säkerställa att det befintliga regelverket &lt;br&gt;
verkligen genomförs och respekteras på nationell, regional &lt;br&gt;
och lokal nivå och att det arbetet blir en integrerad del av alla ansvariga &lt;br&gt;
aktörers ordinarie verksamhet. &lt;br&gt;
Sådana ansträngningar kan beskrivas som ”systematiska”. Ett &lt;br&gt;
systematiskt MR-arbete kännetecknas vidare av att det bedrivs &lt;br&gt;
samlat, genomtänkt och uthålligt i motsats till enskilt, splittrat och &lt;br&gt;
tillfälligt. Med utgångspunkt i en kartläggning av den nationella &lt;br&gt;
situationen för de mänskliga rättigheterna, och med omfattande &lt;br&gt;
konsultationer med berörda aktörer som en väsentlig beståndsdel, &lt;br&gt;
ger ett sådant planmässigt arbete en möjlighet just till ett sådant &lt;br&gt;
långsiktigt och metodiskt förhållningssätt som är själva definitionen &lt;br&gt;
av ett systematiskt arbete. Ett sådant arbetssätt ger också möjlighet &lt;br&gt;
till en bra uppföljning av de vidtagna åtgärdernas effekter, &lt;br&gt;
och ökar därigenom möjligheten att arbetet ska kunna resultera i &lt;br&gt;
att uppställda mål uppnås. &lt;br&gt;
Som framhållits av bl.a. FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
kan själva processen kring utarbetandet av en handlingsplan &lt;br&gt;
föra med sig positiva effekter. Detta är även något som framkommit &lt;br&gt;
vid mina konsultationer såväl med personer inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
som med företrädare för myndigheter och det civila samhället. &lt;br&gt;
Genom att utföra och redovisa en samlad kartläggning av situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige åstadkoms en ökad &lt;br&gt;
medvetenhet om befintliga brister och svårigheter. Både arbetet i &lt;br&gt;
denna del och med att utforma olika åtaganden för att komma tillrätta &lt;br&gt;
med problemen kräver att de berörda sätter sig in i frågor &lt;br&gt;
kring såväl det internationella systemet till skydd för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna som den faktiska situationen i Sverige, och bidrar därigenom &lt;br&gt;
till en ökad kunskap och medvetenhet. &lt;br&gt;
Genom att anta en handlingsplan klargörs också att målet om &lt;br&gt;
full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige kräver ett långsiktigt, &lt;br&gt;
aktivt och målmedvetet arbete från det allmännas sida i stället &lt;br&gt;
för punktvisa eller tillfälliga insatser av mer eller mindre projektartad &lt;br&gt;
karaktär. På så sätt kan det också klarläggas i vilken mån &lt;br&gt;
91&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
förändringar eller förstärkningar behöver göras i t.ex. institutionella &lt;br&gt;
strukturer. &lt;br&gt;
En fördel med att presentera både en kartläggning av problem &lt;br&gt;
och ett antal åtaganden för att komma till rätta med dessa på ett &lt;br&gt;
samlat sätt som innehåller många olika samhällsområden är också &lt;br&gt;
att det tydliggör för såväl Regeringskansliets olika delar som för &lt;br&gt;
myndigheter, kommuner och landsting på vilket sätt deras ansvarsområden &lt;br&gt;
och dagliga arbete har en koppling till Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden om mänskliga rättigheter. En återkommande synpunkt &lt;br&gt;
som jag mött under samrådet med företrädare för det allmänna &lt;br&gt;
på olika nivåer har också varit just att den nu aktuella handlingsplanen &lt;br&gt;
genom sitt innehåll gjort det klarare hur de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
direkt berör den egna verksamheten. På så sätt kan en handlingsplan &lt;br&gt;
bidra till en ökad integrering av MR-arbetet inom olika &lt;br&gt;
sakområden i regeringens politik och tydliggöra behovet av samordning &lt;br&gt;
mellan olika mera specifika handlingsplaner eller andra åtgärder. &lt;br&gt;
En väl utarbetad handlingsplan kan också, under förutsättning &lt;br&gt;
bl.a. att den följs upp löpande, underlätta arbetet med återrapportering &lt;br&gt;
till internationella övervakningsorgan för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Det som redovisats om behovet av att arbeta systematiskt för &lt;br&gt;
att säkerställa de mänskliga rättigheterna talar, enligt min mening, &lt;br&gt;
starkt för att använda sig av en nationell handlingsplan eller motsvarande &lt;br&gt;
samlat instrument även fortsättningsvis. Det kan också &lt;br&gt;
vara intressant att notera att en överväldigande majoritet av dem &lt;br&gt;
som under samrådsprocessen uttryckt någon uppfattning i frågan &lt;br&gt;
ansett att handlingsplaner är ett bra redskap som regeringen bör &lt;br&gt;
fortsätta att använda sig av. Det är också svårt att se någon alternativ &lt;br&gt;
metod för att arbeta systematiskt med de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå. Vad skulle alltså alternativet till en handlingsplan &lt;br&gt;
eller motsvarande samlat dokument vara? &lt;br&gt;
De kontakter jag haft med företrädare för FN:s högkommissarie &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter och EU:s byrå för grundläggande rättigheter &lt;br&gt;
liksom med Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bekräftar denna bild. Medan, på det sätt som redovisats i kapitel &lt;br&gt;
2, en rad olika metoder utvecklats som kan sägas utgöra beståndsdelar &lt;br&gt;
i ett systematiskt arbete som syftar till att ge de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
fullt genomslag på nationell nivå, förefaller det för närvarande &lt;br&gt;
inte finnas något väldefinierat och samlat arbetssätt som &lt;br&gt;
skulle kunna ersätta användningen av en handlingsplan som själva &lt;br&gt;
basen i ett sådant systematiskt MR-arbete. &lt;br&gt;
92&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
Ett ytterligare argument som framförts till stöd för att regeringen &lt;br&gt;
bör anta en tredje nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
är att Sverige i internationella sammanhang, inte minst inom &lt;br&gt;
ramen för sitt utvecklingssamarbete, under en längre tid varit en &lt;br&gt;
stark förespråkare av användningen av sådana planer i andra länder. &lt;br&gt;
Det har mot denna bakgrund framhållits att en utveckling där Sverige &lt;br&gt;
själv avstår från att anta någon ytterligare sådan plan skulle &lt;br&gt;
väcka uppseende, och riskera att uppfattas som ett uttryck för att &lt;br&gt;
Sverige inte anser sig ha behov av några samlade åtgärder för att ge &lt;br&gt;
genomslag för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, eller i &lt;br&gt;
vart fall som ett uttryck för att sådana frågor inte längre är prioriterade &lt;br&gt;
i Sverige. &lt;br&gt;
Slutligen kan konstateras att regeringen själv i sin nationella &lt;br&gt;
rapport till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna förklarat att en &lt;br&gt;
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter är en adekvat arbetsmetod &lt;br&gt;
i detta sammanhang.7 &lt;br&gt;
Sammantaget finns det alltså skäl som med betydande styrka talar &lt;br&gt;
för att regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
även fortsättningsvis bör ta sin utgångspunkt i att användningen av &lt;br&gt;
en handlingsplan eller motsvarande samlat dokument för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter är en bra metod. &lt;br&gt;
Av framställningstekniska skäl kommer jag i det följande att &lt;br&gt;
utgå från att regeringen i sitt fortsatta systematiska arbete för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter kommer att anta en handlingsplan eller motsvarande &lt;br&gt;
samlat dokument för mänskliga rättigheter. För det redskapet &lt;br&gt;
används fortsättningsvis samlingsbeteckningen ”handlingsplan”&lt;br&gt;
. För det fall regeringen skulle välja att utforma sitt systematiska &lt;br&gt;
arbete på något annat sätt, torde åtskilliga av rekommendationerna &lt;br&gt;
i det följande likväl vara relevanta. &lt;br&gt;
7 National report submitted in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights &lt;br&gt;
Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1, 22 februari 2010, st. 118. &lt;br&gt;
93&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
3.2 Processen kring handlingsplanens utarbetande &lt;br&gt;
och genomförande &lt;br&gt;
3.2.1 Ett fördjupat samråd och tydligare ägarskap &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör ytterligare utveckla formerna för samrådsprocessen &lt;br&gt;
kring handlingsplanens utformning och innehåll &lt;br&gt;
genom att anordna särskilda samråd om vissa sakfrågor av &lt;br&gt;
speciell betydelse för det fortsatta systematiska arbetet för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• Under samrådsprocessen bör regeringen prioritera möjligheterna &lt;br&gt;
för företrädare för särskilt utsatta grupper att komma &lt;br&gt;
till tals och att få sina synpunkter beaktade. &lt;br&gt;
• Vem som är handlingsplanens ”ägare” och hur den är avsedd &lt;br&gt;
att användas bör göras tydligare. &lt;br&gt;
Av den redogörelse som lämnas i handlingsplanen för hur arbetet &lt;br&gt;
med planens utformande bedrevs, framgår att stor vikt lades vid att &lt;br&gt;
inhämta synpunkter och förslag från ett stort antal aktörer i samhället. &lt;br&gt;
De berörda aktörerna delades in åtta informella referensgrupper &lt;br&gt;
enligt följande: &lt;br&gt;
• riksdagspartierna, &lt;br&gt;
• Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Ombudsmannen mot &lt;br&gt;
etnisk diskriminering (DO), Barnombudsmannen (BO), Handikappombudsmannen &lt;br&gt;
(HO), Ombudsmannen mot diskriminering &lt;br&gt;
på grund av sexuell läggning (HomO) och Justitiekanslern &lt;br&gt;
(JK), &lt;br&gt;
• myndigheter inom rättsväsendet och Sveriges Advokatsamfund, &lt;br&gt;
• övriga myndigheter, &lt;br&gt;
• kommuner och landsting, &lt;br&gt;
• universitet och högskolor, &lt;br&gt;
• arbetsmarknadens parter, samt &lt;br&gt;
• enskilda organisationer. &lt;br&gt;
Närmare 400 företrädare för dessa referensgrupper bereddes tillfälle &lt;br&gt;
att delta i möten för dialog kring såväl kartläggningen som den &lt;br&gt;
egentliga handlingsplanen. Möten genomfördes med samtliga referensgrupper, &lt;br&gt;
och referensgruppernas deltagare bereddes även till94&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
fälle att inkomma med skriftliga synpunkter och förslag. Ett utkast &lt;br&gt;
till handlingsplan översändes därefter till referensgrupperna för &lt;br&gt;
synpunkter. &lt;br&gt;
Att en nationell handlingsplan utarbetas genom en öppen, inkluderande &lt;br&gt;
och transparent process med bredast möjliga deltagande &lt;br&gt;
av samtliga berörda samhälleliga aktörer har som tidigare framhållits &lt;br&gt;
stor betydelse för möjligheterna att planen får brett stöd och &lt;br&gt;
effektivt genomslag. Det finns alltså goda skäl att framhålla det sätt &lt;br&gt;
på vilket regeringen genomförde dialog- och konsultationsprocessen &lt;br&gt;
kring handlingsplanens utformning och innehåll. &lt;br&gt;
Positivt är således att den krets av aktörer som bereddes tillfälle &lt;br&gt;
att delta i processen var mycket bred. Vid mina konsultationer har &lt;br&gt;
också framkommit att det stora flertalet av dem som deltog i processen &lt;br&gt;
har uppfattat att denna erbjöd möjligheter att på ett meningsfullt &lt;br&gt;
sätt lämna synpunkter på såväl kartläggningen som själva &lt;br&gt;
handlingsplanens innehåll. Det har framhållits att det gavs många &lt;br&gt;
tillfällen att komma till tals, att det var lätt att göra sin stämma &lt;br&gt;
hörd, att regeringen ”lyssnat brett” och att framförda synpunkter &lt;br&gt;
beaktats. I sistnämnda avseende har vissa aktörer dock förklarat att &lt;br&gt;
medan synpunkter som avsett kartläggningens innehåll beaktats på &lt;br&gt;
så sätt att de tydligt redovisats, så har synpunkter som de lämnat på &lt;br&gt;
själva handlingsplanens innehåll inte fått samma genomslag. &lt;br&gt;
Det finns samtidigt anledning att tillägga att jag vid mina konsultationer &lt;br&gt;
vid flera tillfällen också varit med om att företrädare för &lt;br&gt;
organisationer inom det civila samhället uttryckt sitt missnöje med &lt;br&gt;
att de inte givits möjlighet att delta i processen kring handlingsplanens &lt;br&gt;
utformning, men att det efter kontroll kunnat konstateras att &lt;br&gt;
organisationen faktiskt inbjudits till, eller till och med aktivt deltagit &lt;br&gt;
i, denna process. &lt;br&gt;
Mot bakgrund av att det gäller ett skeende som i dag ligger flera &lt;br&gt;
år tillbaka i tiden är det förmodligen svårt att undvika att denna typ &lt;br&gt;
av luckor uppstår i enskilda organisationers s.k. institutionella &lt;br&gt;
minne, t.ex. som en följd av att en eller flera medarbetare slutar eller &lt;br&gt;
byter arbetsuppgifter eller på grund av brister i dokumentation. &lt;br&gt;
Det är sådant som regeringen i och för sig inte råder direkt över. &lt;br&gt;
Samtidigt är det viktigt att överväga på vilket sätt regeringen skulle &lt;br&gt;
kunna undvika att sådana missförstånd uppstår eftersom de kan &lt;br&gt;
påverka det systematiska MR-arbetets legitimitet och förankring &lt;br&gt;
negativt. &lt;br&gt;
Regeringens målsättning har varit att skapa en bred delaktighet i &lt;br&gt;
planen och dess genomförande bland många olika samhälleliga ak95&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
törer. Handlingsplanen tycks emellertid, enligt vad som framkommit &lt;br&gt;
i mina samråd, inte ha upplevts spela någon aktiv roll för många &lt;br&gt;
av dessa aktörer. Det illustrerar, som jag ser det, behovet av åtgärder &lt;br&gt;
som syftar till att göra handlingsplanen till ett levande instrument &lt;br&gt;
inte bara vid dess tillkomst utan även under dess genomförandeperiod &lt;br&gt;
(se om den saken i avsnitt 3.2.3 nedan). &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis är det min bedömning att det öppna och &lt;br&gt;
inkluderande förhållningssätt som regeringen hittills haft till dialogprocessen &lt;br&gt;
i samband med planens tillkomst är ett bra exempel &lt;br&gt;
på hur ett sådant samrådsförfarande kan genomföras. Det är naturligtvis &lt;br&gt;
väsentligt att denna höga ambition vidmakthålls även i fortsättningen. &lt;br&gt;
Därutöver finns det, enligt min mening, förutsättningar &lt;br&gt;
att i några avseenden genomföra förbättringar i det sätt på vilket en &lt;br&gt;
motsvarande process genomförs i framtiden. &lt;br&gt;
Fördjupat samråd med utsatta grupper och i frågor av särskild &lt;br&gt;
betydelse för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Utöver de i huvudsak positiva synpunkter som redovisats ovan, har &lt;br&gt;
jag vid mina konsultationer kring hur samrådsprocessen genomförts &lt;br&gt;
mötts av kritiska synpunkter i några specifika avseenden. En &lt;br&gt;
del företrädare för framförallt den romska nationella minoriteten &lt;br&gt;
och den samiska urbefolkningen, liksom för personer med funktionsnedsättning, &lt;br&gt;
har framhållit att respektive grupp inte i tillräcklig &lt;br&gt;
omfattning givits möjlighet att delta i processen eller att i realiteten &lt;br&gt;
påverka handlingsplanens innehåll. Även från vissa myndigheter &lt;br&gt;
har det framförts att den samrådsprocess som genomfördes inte &lt;br&gt;
på ett effektivt sätt nådde ut till särskilt utsatta grupper. &lt;br&gt;
Det går inte, enligt min mening, att bortse från att dessa kritiska &lt;br&gt;
synpunkter härrör från eller avser grupper vilkas situation direkt &lt;br&gt;
hänger samman med några av största utmaningarna som Sverige &lt;br&gt;
står inför när det gäller att ge respekten för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
fullt genomslag på nationell nivå. &lt;br&gt;
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med frågor om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna bör, i enlighet med vad som särskilt framhålls &lt;br&gt;
i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta fokus på &lt;br&gt;
behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna för &lt;br&gt;
människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte minst när det &lt;br&gt;
på grund av begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens &lt;br&gt;
mellan olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att &lt;br&gt;
96&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper &lt;br&gt;
prioriteras.8 &lt;br&gt;
Härav följer att det under en kommande förnyad samrådsprocess &lt;br&gt;
bör finnas ett tydligt fokus på att skapa så goda möjligheter &lt;br&gt;
som överhuvudtaget är möjligt för företrädare för särskilt utsatta &lt;br&gt;
grupper att komma till tals och att få gehör för sina synpunkter på &lt;br&gt;
det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige. &lt;br&gt;
Enligt min uppfattning finns det skäl att ytterligare utveckla &lt;br&gt;
formerna för hur samrådsprocessen kring regeringens fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete för de mänskliga rättigheterna genomförs rent &lt;br&gt;
allmänt. Medan det breda och öppna samrådet bör fortsätta, bör &lt;br&gt;
det kompletteras med särskilda samråd som specifikt behandlar &lt;br&gt;
sakfrågor som bedöms vara av särskild betydelse. Syftet med dessa &lt;br&gt;
samråd bör vara att ge utrymme för en fördjupad diskussion. För &lt;br&gt;
att skapa förutsättningar för en sådan fördjupad dialog, bör kretsen &lt;br&gt;
av inbjudna till dessa samråd begränsas till aktörer som i särskild &lt;br&gt;
hög grad berörs av den aktuella frågeställningen. &lt;br&gt;
En ökad tydlighet om vem som ”äger” planen och på vilket sätt &lt;br&gt;
den är avsedd att användas &lt;br&gt;
Jag har under utvärderingen stött det problemet att själva begreppet &lt;br&gt;
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter kan ge upphov &lt;br&gt;
till oklarheter i fråga om vem som ”äger” planen och därmed också &lt;br&gt;
om på vilket sätt planen är avsedd att användas. &lt;br&gt;
I den handbok om upprättandet av nationella MR-handlingsplaner &lt;br&gt;
som utarbetats av FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
görs det gällande att en sådan handlingsplan bör vara ett &lt;br&gt;
verkligt nationellt åtagande.9 Planen är, sägs det, en mekanism för &lt;br&gt;
att uppnå nationella mål, och måste för att kunna få ett verkligt genomslag &lt;br&gt;
”ägas” av hela befolkningen. Enligt den modell som förespråkas &lt;br&gt;
i handboken bör därför antagandet av handlingsplanen inte &lt;br&gt;
endast föregås av omfattande och breda konsultationer, utan efter &lt;br&gt;
en process där en stor mängd olika aktörer gemensamt och, så som &lt;br&gt;
det får förstås, i enighet utformar själva planens innehåll. Huvudansvaret &lt;br&gt;
för uppgiften att genomföra kartläggningen av landets MRsituation, &lt;br&gt;
liksom att formulera planens mål, prioriteringar, strategi8 &lt;br&gt;
Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, &lt;br&gt;
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66. &lt;br&gt;
9 FN:s handbok, s. 20. &lt;br&gt;
97&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
er, program, aktiviteter m.m. bör därför enligt handboken vila på &lt;br&gt;
en särskild ”nationell samordningskommitté” bestående av representanter &lt;br&gt;
för bl.a. departement och myndigheter, polisen och försvarsmakten, &lt;br&gt;
det nationella parlamentet, domstolsväsendet, det &lt;br&gt;
oberoende nationella organet för mänskliga rättigheter, fackliga &lt;br&gt;
organisationer, media, näringslivet, särskilt utsatta grupper samt &lt;br&gt;
andra representanter för det civila samhället. &lt;br&gt;
Det är givetvis, åtminstone teoretiskt, möjligt att tänka sig en &lt;br&gt;
handlingsplan som är ”nationell” i denna mening. En sådan ansats &lt;br&gt;
för att förmå samhällets alla olika delar att gemensamt komma &lt;br&gt;
överens om och sträva efter att uppnå vissa mål kan framstå som &lt;br&gt;
lovvärd. I realiteten är den dock knappast realistisk. Det är tydligt &lt;br&gt;
att en sådan ordning skulle medföra stora problem av såväl principiell &lt;br&gt;
som praktisk karaktär, inte minst när det gäller möjligheten att &lt;br&gt;
utkräva någon form av ansvar för bristande genomförande av handlingsplanen. &lt;br&gt;
Om planen är hela nationens, vems är då ansvaret om &lt;br&gt;
den inte genomförs? &lt;br&gt;
Och även om det skulle gå att nå en bred enighet om innehållet i &lt;br&gt;
en sådan plan kan man fråga sig hur ett sådant innehåll skulle &lt;br&gt;
komma att se ut. Arbetet med att säkerställa Sveriges åtaganden när &lt;br&gt;
det gäller mänskliga rättigheter är visserligen av grundläggande betydelse &lt;br&gt;
och det arbetet bör åtnjuta bredast möjliga stöd. En handlingsplan &lt;br&gt;
bör helst också överleva eventuella regeringsskiften. Samtidigt &lt;br&gt;
är det ofrånkomligt att både prioriteringar över tid mellan &lt;br&gt;
samhällsområden och val av metoder och åtgärder för att uppnå det &lt;br&gt;
övergripande målet – full respekt för mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå i Sverige – också är av tydligt politisk natur. Risken är &lt;br&gt;
därför påtaglig att en handlingsplan som är ”nationell” i den bemärkelse &lt;br&gt;
som diskuterats här, skulle komma att bestå av i huvudsak &lt;br&gt;
mycket allmänna beskrivningar av de mänskliga rättigheterna men &lt;br&gt;
innehålla betydligt mindre om konkreta mål, tydliga prioriteringar &lt;br&gt;
och ett klart utpekat ansvar för planens genomförande i dess olika &lt;br&gt;
delar. &lt;br&gt;
Det kan också konstateras att den nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter 2006–2009, enligt min uppfattning alltså &lt;br&gt;
på goda grunder, inte är en nationell plan i denna mening. Denna &lt;br&gt;
plan är regeringens handlingsplan och innehåller ett antal åtgärder &lt;br&gt;
som regeringen, efter omfattande konsultationer, själv valt att åta &lt;br&gt;
sig att genomföra under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
Samtidigt kompliceras den bilden av att regeringen själv i handlingsplanen &lt;br&gt;
förklarat att denna är ”avsedd att kunna användas inom &lt;br&gt;
98&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
t.ex. statliga myndigheter, kommuner och landsting”.10 Om regeringen &lt;br&gt;
med detta avsett något annat än att t.ex. statliga myndigheter &lt;br&gt;
ska ta del av, och dra egna slutsatser av, den kartläggning av situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005 som ingår som &lt;br&gt;
handlingsplanens del II, är det svårt att se vad detta något skulle &lt;br&gt;
vara. &lt;br&gt;
I mina kontakter med företrädare för såväl myndigheter som &lt;br&gt;
kommuner har det också framkommit att det upplevts som mycket &lt;br&gt;
oklart hur den egna myndigheten eller kommunen förväntats förhålla &lt;br&gt;
sig till handlingsplanen. &lt;br&gt;
En närbesläktad fråga gäller skillnaden mellan ”ägande” av respektive &lt;br&gt;
”delaktighet” i planens utformning och innehåll. En bred &lt;br&gt;
och transparent konsultationsprocess kan skapa en känsla av delaktighet &lt;br&gt;
i planens utformning och genomförande, och därigenom bidra &lt;br&gt;
till planens legitimitet. Däremot kan det knappast förväntas att &lt;br&gt;
samrådet med övriga samhälleliga aktörer ska kunna skapa något &lt;br&gt;
ägandeskap för planen hos dessa. Det faktum att det i stora stycken &lt;br&gt;
funnits goda möjligheter för många att komma till tals och lämna &lt;br&gt;
synpunkter på verklighetsbeskrivningen och på vad som bör göras &lt;br&gt;
för att förbättra situationen i landet ändrar ju inte det förhållandet &lt;br&gt;
att det är regeringen som är planens avsändare och också den som &lt;br&gt;
är ansvarig för att den genomförs. &lt;br&gt;
För att minska osäkerheten om regeringens avsikter och risken &lt;br&gt;
för felaktiga förväntningar bör regeringen såväl vid samrådsprocessen &lt;br&gt;
som vid själva planens utformning, sträva efter att tydligare &lt;br&gt;
klargöra förutsättningarna för de olika aktörernas medverkan, liksom &lt;br&gt;
handlingsplanens syfte och det sätt på vilken den är avsedd att &lt;br&gt;
användas. Behovet av att regeringen också redovisar en tydligare &lt;br&gt;
egen analys av vad som behöver göras för att säkerställa de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå diskuteras i avsnitt 3.3.1. &lt;br&gt;
Frågan om styrning och samordning av statliga och kommunala &lt;br&gt;
myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna behandlas &lt;br&gt;
i kapitel 4 respektive 5. &lt;br&gt;
10 Handlingsplanen, s. 14. &lt;br&gt;
99&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
3.2.2 Ett ökat politiskt ansvarstagande &lt;br&gt;
Rekommendation: Arbetet med utformningen, genomförandet &lt;br&gt;
och uppföljningen av en ny handlingsplan bör aktivt ledas från &lt;br&gt;
den politiska nivån inom Regeringskansliet, t.ex. genom att ansvaret &lt;br&gt;
för denna uppgift läggs på en statssekreterargrupp. &lt;br&gt;
Ett starkt stöd från hög politisk nivå och ett aktivt deltagande från &lt;br&gt;
politiskt håll utgör några faktorer som identifierats som särskilt &lt;br&gt;
betydelsefulla för att handlingsplaner för mänskliga rättigheter ska &lt;br&gt;
få ett effektivt genomslag. Upprättandet och genomförandet av en &lt;br&gt;
sådan handlingsplan kan inte betraktas som en juridisk-teknisk åtgärd, &lt;br&gt;
utan kräver för att bli framgångsrikt att det är tydligt att arbetet &lt;br&gt;
utgör en politiskt prioriterad uppgift. En aktiv medverkan och &lt;br&gt;
styrning från den politiska nivån är av stor betydelse inte bara för &lt;br&gt;
hur arbetet bedrivs inom Regeringskansliet, utan också för hur &lt;br&gt;
handlingsplanen och de frågeställningar som den aktualiserar hanteras &lt;br&gt;
inom myndigheter, kommuner och landsting. &lt;br&gt;
Under mina konsultationer inom Regeringskansliet har en delvis &lt;br&gt;
splittrad bild framkommit av den roll som Regeringskansliets &lt;br&gt;
politiska ledning spelat i arbetet med handlingsplanen. Några av &lt;br&gt;
dem som deltagit har framhållit som sin uppfattning att delaktigheten &lt;br&gt;
från den politiska nivån i det arbetet varit ovanligt hög. Mest &lt;br&gt;
återkommande har emellertid varit den motsatta synpunkten. Att &lt;br&gt;
regeringen stått bakom handlingsplanen har inte ifrågasatts. De &lt;br&gt;
flesta tycks också dela uppfattningen att stödet från den närmast &lt;br&gt;
ansvariga politiska ledningen varit bra i inledningsskedet och under &lt;br&gt;
delar av den publika konsultationsprocessen. Urvalet och utformningen &lt;br&gt;
av handlingsplanens åtgärder tycks dock ha varit frågor som &lt;br&gt;
inom Regeringskansliet i hög grad hanterats på tjänstemannanivå &lt;br&gt;
och det har inte uppfattats som att den politiska ledningen följt det &lt;br&gt;
arbetet på nära håll. &lt;br&gt;
Oavsett dessa delvis motstridiga uppgifter anser jag mig kunna &lt;br&gt;
dra slutsatsen att en högre grad av direkt och synligt politiskt ansvar &lt;br&gt;
för samt delaktighet och engagemang i arbetet med utformningen, &lt;br&gt;
genomförandet och uppföljningen av en ny nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter är nödvändig. Det skulle skapa &lt;br&gt;
en mer dynamisk process med högre krav på aktivt ansvarstagande &lt;br&gt;
från regeringens olika medlemmar och alla delar av Regeringskansliet &lt;br&gt;
och därigenom också öka möjligheterna för att planen får ett &lt;br&gt;
100&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
effektivt genomslag. Arbetet med en kommande handlingsplan bör &lt;br&gt;
därför ledas av en grupp på statssekreterarnivå. &lt;br&gt;
Frågan om ett starkare politiskt ansvarstagande för utformningen &lt;br&gt;
av en ny handlingsplan väcker emellertid även andra frågeställningar &lt;br&gt;
av principiell karaktär beträffande hur en nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter bör hanteras. Jag har i föregående avsnitt &lt;br&gt;
redan varit inne på frågan om en sådan plan ska betraktas som något &lt;br&gt;
som bör stå över partipolitiska skiljelinjer och vars genomförande &lt;br&gt;
därför i möjligaste mån inte bör påverkas av förändrade politiska &lt;br&gt;
majoritetsförhållanden. Jag vill här återkomma till den frågan &lt;br&gt;
men ur ett mer konkret perspektiv. &lt;br&gt;
Medan det såväl i FN:s handbok som i Europarådets MRkommissaries &lt;br&gt;
rekommendationer starkt betonas vikten av en bred &lt;br&gt;
politisk enighet kring en handlingsplan avsedd att kunna äga fortsatt &lt;br&gt;
giltighet även efter ett regeringsskifte, kan man, som redan &lt;br&gt;
framgått, enligt min mening inte bortse från det faktum att planen &lt;br&gt;
utformas och antas i ett politiskt sammanhang, vilket med nödvändighet &lt;br&gt;
får vissa konsekvenser. &lt;br&gt;
Det övergripande målet om full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
torde visserligen vara politiskt okontroversiellt, men valet &lt;br&gt;
av de medel som en regering anser lämpliga att använda för att uppnå &lt;br&gt;
detta mål kommer likväl ofta att vara en fråga om politik, ja &lt;br&gt;
t.o.m. om partipolitik. Därtill kommer att en regering, och dess &lt;br&gt;
företrädare, har en mycket naturlig önskan att de åtgärder som vidtas &lt;br&gt;
under dess mandatperiod ska uppfattas som sprungna ur egna &lt;br&gt;
politiska initiativ. En sittande regering kan därför sannolikt förväntas &lt;br&gt;
känna ett större engagemang för en handlingsplan som den själv &lt;br&gt;
har utformat, än för en ”ärvd” handlingsplan som kan uppfattas &lt;br&gt;
som ett uttryck för en tidigare regerings politik. &lt;br&gt;
Den aktuella handlingsplanen utformades under den tidigare socialdemokratiska &lt;br&gt;
regeringen under mandatperioden 2002–2006 och &lt;br&gt;
överlämnades till riksdagen bara några månader före 2006 års val, &lt;br&gt;
efter vilket en borgerlig koalitionsregering tillträdde. Under utvärderingsarbetet &lt;br&gt;
har det framförts från olika delar av Regeringskansliet &lt;br&gt;
att handlingsplanen gicks igenom med den nya regeringen som &lt;br&gt;
därefter i allt väsentligt ställde sig bakom den. Om den tillträdande &lt;br&gt;
regeringens engagemang för handlingsplanen rent faktiskt påverkats &lt;br&gt;
av att den var ett resultat av en tidigare regerings beslut, har jag &lt;br&gt;
ingen egentlig möjlighet att bedöma. Som framgått är enligt min &lt;br&gt;
mening den frågeställningen likväl intressant rent principiellt. &lt;br&gt;
101&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I syfte att skapa förutsättningar för ett maximalt politiskt engagemang &lt;br&gt;
i genomförandet av framtida handlingsplaner för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter har jag mot denna bakgrund övervägt om handlingsplanernas &lt;br&gt;
löptid i fortsättningen borde sammanfalla med riksdagens &lt;br&gt;
mandatperiod. Sammantaget har jag emellertid dragit den slutsatsen &lt;br&gt;
att framförallt de praktiska nackdelarna med en sådan ordning sannolikt &lt;br&gt;
är betydligt större än fördelarna i form av ett möjligt ökat &lt;br&gt;
politiskt engagemang och ansvar. &lt;br&gt;
En väl genomförd nulägesbeskrivning och kartläggning av behovet &lt;br&gt;
av åtgärder för att säkerställa de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå, inklusive en bred och öppen konsultationsprocess, tar &lt;br&gt;
mycket tid i anspråk. När det arbetet väl genomförts efter det att &lt;br&gt;
en ny regering tillträtt skulle kanske högst drygt halva mandatperioden &lt;br&gt;
återstå för att genomföra planen. Härtill kommer naturligtvis &lt;br&gt;
sådana extraordinära svårigheter som kan uppstå som konsekvens &lt;br&gt;
av att en regering kanske väljer eller tvingas att avgå i förtid. &lt;br&gt;
Ett eventuellt alltför ljumt intresse för det fortsatta genomförandet &lt;br&gt;
av en handlingsplan som antagits av en tidigare regering kan &lt;br&gt;
också motverkas utan att planen måste följa mandatperioderna. För &lt;br&gt;
det första kan en regering naturligtvis, i enlighet med internationella &lt;br&gt;
rekommendationer för systematiskt MR-arbete, söka aktivt stöd &lt;br&gt;
från oppositionen för prioriterade delar av en ny handlingsplan. På &lt;br&gt;
så sätt skapas ett egenintresse för genomförandet i de delarna även &lt;br&gt;
efter ett eventuellt regeringsskifte. För det andra kan den offentliga &lt;br&gt;
diskussionen om vad målet om full respekt för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå kräver i form av olika åtgärder, faktiskt också &lt;br&gt;
komma att förstärkas om en ny regering tvingas ta ställning till sådana &lt;br&gt;
delar av en handlingsplan som den har en annan uppfattning &lt;br&gt;
om än den tidigare regeringen. Det vore i sig något positivt, men &lt;br&gt;
förutsätter dock att handlingsplanen innehåller tillräckligt tydliga &lt;br&gt;
delmål. &lt;br&gt;
Att det finns skäl att på ett mera aktivt sätt stimulera ett sådant &lt;br&gt;
offentligt samtal också genom en mera framträdande roll för riksdagen &lt;br&gt;
är en fråga som behandlas i avsnitt 4.2.3. Och budgetprocessens &lt;br&gt;
roll i en löpande redovisning och uppföljning av utvecklingen &lt;br&gt;
när det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige behandlas i avsnitt &lt;br&gt;
4.1.1. &lt;br&gt;
102&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
3.2.3 En mer levande handlingsplan och en förbättrad &lt;br&gt;
uppföljning &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Samråd med särskilt relevanta myndigheter och företrädare &lt;br&gt;
för det civila samhället bör hållas vid flera tillfällen under &lt;br&gt;
handlingsplanens genomförandeperiod. &lt;br&gt;
• Handlingsplanen bör revideras under genomförandeperioden. &lt;br&gt;
• Regeringen bör årligen följa upp handlingsplanen och uppföljningen &lt;br&gt;
bör innehålla också tydligt utvärderande inslag. &lt;br&gt;
• Den årliga uppföljningen av handlingsplanen bör redovisas i &lt;br&gt;
en skrivelse till riksdagen. &lt;br&gt;
• Arbetet i Regeringskansliet med de periodiskt återkommande &lt;br&gt;
internationella granskningarna av MR-situationen i Sverige &lt;br&gt;
bör nära samordnas med och i möjligaste mån integreras i &lt;br&gt;
arbetet med handlingsplanen. &lt;br&gt;
• En tydlig ordning bör finnas för analys av och ställningstagande &lt;br&gt;
till de synpunkter och rekommendationer som lämnas &lt;br&gt;
av de internationella övervakningsorganen, och regeringen &lt;br&gt;
bör för riksdagen regelbundet redovisa innehållet i dessa, liksom &lt;br&gt;
vilka åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning &lt;br&gt;
av dem. &lt;br&gt;
En utvidgad samrådsprocess, m.m. &lt;br&gt;
Det tydliga intryck jag erhållit genom mina konsultationer såväl &lt;br&gt;
inom som utanför Regeringskansliet är att medan handlingsplanen &lt;br&gt;
vid tiden för dess utformning och antagande var föremål för uppmärksamhet &lt;br&gt;
och intresse, så har den under tiden därefter inte i någon &lt;br&gt;
högre grad varit ett levande dokument. &lt;br&gt;
Med undantag för den halvtidsavstämning som gjordes i februari &lt;br&gt;
2008, och den uppföljning som presenterades under våren 2010, &lt;br&gt;
tycks handlingsplanen under sin genomförandeperiod alltså inte i &lt;br&gt;
någon större utsträckning ha uppfattats som särskilt relevant för &lt;br&gt;
det dagliga arbetet inom Regeringskansliet, eller för myndigheter &lt;br&gt;
103&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
och kommuner. Såväl personer inom som utanför Regeringskansliet &lt;br&gt;
har också kommenterat att medan information om handlingsplanen &lt;br&gt;
funnits tillgänglig på regeringens webbplats, så har regeringen &lt;br&gt;
under handlingsplanens genomförandeperiod inte i någon större &lt;br&gt;
utsträckning vidtagit åtgärder för att skapa uppmärksamhet kring &lt;br&gt;
planens existens och innehåll eller om det arbete som bedrivits i &lt;br&gt;
enlighet med planen. Det har, som påpekats från flera håll, ”varit &lt;br&gt;
tyst om planen”. &lt;br&gt;
En intressant synpunkt som framförts i detta sammanhang är &lt;br&gt;
att handlingsplaner, i vart fall sådana som innehåller relativt konkreta &lt;br&gt;
åtgärder, till sin natur är sådana att de behåller sin aktualitet &lt;br&gt;
endast under en begränsad tid efter det att de antagits. I takt med &lt;br&gt;
att omständigheterna förändras och nya initiativ tillkommer inom &lt;br&gt;
handlingsplanens område men utanför handlingsplanens ram, förlorar &lt;br&gt;
emellertid handlingsplanen i relevans. Handlingsplanen blir, &lt;br&gt;
har det sagts, allt mer ”överspelad” allt eftersom tiden går. Det har i &lt;br&gt;
detta sammanhang också påpekats att det inte är tillräckligt att regeringen &lt;br&gt;
håller en aktiv kontakt med t.ex. det civila samhället om &lt;br&gt;
arbetet med planen, i huvudsak bara vid tiden för handlingsplanens &lt;br&gt;
tillkomst. För att säkerställa att handlingsplanen och dess genomförande &lt;br&gt;
förblir en aktuell fråga i det offentliga samtalet borde regeringen &lt;br&gt;
enligt den tankelinjen löpande föra en mera aktiv och levande &lt;br&gt;
dialog med bl.a. det civila samhället under hela handlingsplanens genomförandeperiod. &lt;br&gt;
Även jag gör bedömningen att handlingsplanen, mer än hittills, &lt;br&gt;
bör bli till föremål för ett regelbundet återkommande samråd med &lt;br&gt;
representanter för både myndigheter och särskilt relevanta delar av &lt;br&gt;
det civila samhället. En sådan dialog bör fokusera på vilka åtgärder &lt;br&gt;
som vidtagits, vad som återstår att göra samt vilka eventuella behov &lt;br&gt;
som finns att justera eller korrigera handlingsplanens innehåll. En &lt;br&gt;
sådan kontinuerlig dialog kring handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
skulle också stärka en bredare känsla av delaktighet i det systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet och öka dess legitimitet även utanför Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Revidering och uppföljning av handlingsplanen &lt;br&gt;
Som redan antytts krävs det enlig min mening alltså också att det &lt;br&gt;
löpande görs förändringar i handlingsplanen, både när det gäller &lt;br&gt;
dess befintliga innehåll (t.ex. som en följd av att en åtgärd inte visat &lt;br&gt;
104&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
sig vara möjlig att genomföra eller på grund av att en tillträdande &lt;br&gt;
regering anser en planerad åtgärd vara mindre lämplig), och genom &lt;br&gt;
att nya moment förs in i planen. Nya väsentliga initiativ inom MRområdet &lt;br&gt;
som det blir aktuellt att lansera under handlingsplanens &lt;br&gt;
löptid bör dessutom tydligt kopplas till planen. På så sätt kan en &lt;br&gt;
bättre samordning uppnås mellan olika initiativ och det blir också &lt;br&gt;
tydligare vilken roll sådana åtgärder har i förhållande till Sveriges &lt;br&gt;
åtaganden när det gäller att säkerställa de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå. &lt;br&gt;
För att en sådan regelbundet återkommande uppdatering ska &lt;br&gt;
kunna bidra till en mer levande handlingsplan, fordras också att &lt;br&gt;
uppföljningen genomförs på ett bättre sätt än vad som var fallet &lt;br&gt;
med den nu aktuella handlingsplanen. I den ingick, som åtgärd 132, &lt;br&gt;
att den interdepartementala arbetsgruppen inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
skulle ges ett uppdrag att genomföra en slutuppföljning av handlingsplanen. &lt;br&gt;
I denna uppföljning, som redovisades under våren 2010, lämnades &lt;br&gt;
endast en mycket översiktlig redovisning av de aktiviteter som &lt;br&gt;
genomförts i förhållande till handlingsplanens olika åtgärder. I åtskilliga &lt;br&gt;
fall är det svårt att mot bakgrund av den lämnade informationen &lt;br&gt;
bedöma huruvida en viss åtgärd faktiskt kan anses ha blivit &lt;br&gt;
genomförd eller inte, och det är vid läsningen stundtals svårt att se &lt;br&gt;
att det ens funnits någon större ambition i det hänseendet. Helt går &lt;br&gt;
det inte heller att frigöra sig från känslan att delar av uppföljningen &lt;br&gt;
syftat mindre till att utgöra ett verkligt stöd för en sådan bedömning &lt;br&gt;
och mer till att framhålla de aktiviteter som faktiskt genomförts&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Ett särskilt problem är att uppföljningen helt saknar varje ansats &lt;br&gt;
till värdering av de genomförda insatsernas effekt eller betydelse. &lt;br&gt;
Det kan i förstone förefalla logiskt, eftersom handlingsplanen ju &lt;br&gt;
som en särskild åtgärd (åtgärd 134) anger att en oberoende utvärdering &lt;br&gt;
ska genomföras i särskild ordning, nämligen den som redovisas &lt;br&gt;
i det här betänkandet. En oberoende utvärdering av handlingsplanens &lt;br&gt;
utformning och genomförande är naturligtvis viktig och bör &lt;br&gt;
finnas med i en eller annan form även i det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet. Men detta förhållande kan, enligt min mening, inte &lt;br&gt;
vara ett skäl för att regeringen i sin egen återkommande uppföljning &lt;br&gt;
skulle avstå från att för sin egen del söka värdera genomförandet &lt;br&gt;
och dess effekter. &lt;br&gt;
Som en kontrast mot regeringens uppföljning av MRhandlingsplanen &lt;br&gt;
kan det finnas skäl att nämna regeringens redovis105&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ning för riksdagen av sin strategi för integrationsområdet.11 Förutom &lt;br&gt;
att redovisningen lämnas i en skrivelse till riksdagen är här &lt;br&gt;
strukturen en helt annan, i det att regeringen i skrivelsen redovisar &lt;br&gt;
inriktningen på sitt arbete, genomförda insatser, utfallet av dessa &lt;br&gt;
samt en analys av utfallet. &lt;br&gt;
För att en löpande uppföljning också av det systematiska MRarbetet &lt;br&gt;
ska tjäna sitt syfte både som grund för en meningsfull dialog &lt;br&gt;
med övriga samhällsaktörer och som underlag för regeringens &lt;br&gt;
politik, så fordras en mer djuplodande analys i vilken även en utvärderande &lt;br&gt;
ansats måste ingå. Regeringen bör i en sådan uppföljning &lt;br&gt;
således tydligt redovisa i vilken omfattning gjorda åtaganden &lt;br&gt;
har genomförts, och därefter analysera vilket resultat insatserna &lt;br&gt;
haft. &lt;br&gt;
En tydligare roll för riksdagen &lt;br&gt;
Den nu aktuella handlingsplanen antogs av regeringen i form av en &lt;br&gt;
skrivelse till riksdagen. Sådana skrivelser innehåller inget förslag till &lt;br&gt;
riksdagsbeslut men resulterar i en rätt för riksdagens ledamöter att &lt;br&gt;
väcka motioner i frågor som har samband med skrivelsen. Skrivelsen &lt;br&gt;
liksom motionerna blir föremål för utskottsbehandling och debatt &lt;br&gt;
i kammaren. Förslag som lämnas i motioner eller av utskott &lt;br&gt;
med anledning av skrivelsen kan också leda till beslut i kammaren, &lt;br&gt;
t.ex. att begära att regeringen återkommer till riksdagen med förslag &lt;br&gt;
till beslut i någon särskild fråga eller att ge regeringen till känna &lt;br&gt;
riksdagens uppfattning i något visst för skrivelsen relevant &lt;br&gt;
ämne. &lt;br&gt;
Riksdagen är alltså mottagare av den nationella handlingsplanen. &lt;br&gt;
Sedan denna presenterades för riksdagen på våren 2006 har den &lt;br&gt;
emellertid inte på något samlat sätt varit föremål för riksdagens &lt;br&gt;
uppmärksamhet. Det betyder naturligtvis inte att frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter inte alls debatterats, och hänvisningar till &lt;br&gt;
handlingsplanen förekommer regelbundet i debatterna i kammaren. &lt;br&gt;
Men regeringens åtaganden för att ge fullt genomslag för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå, såsom dessa beskrivs på &lt;br&gt;
ett samlat sätt i handlingsplanen, har såvitt jag kunnat utröna inte &lt;br&gt;
stått i fokus för riksdagens arbete sedan handlingsplanen lades till &lt;br&gt;
handlingarna i kammaren den 10 maj 2006. &lt;br&gt;
11 Skr. 2009/10:233. &lt;br&gt;
106&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
Med tanke på att riksdagen enligt 1 kap. 4 § första stycket regeringsformen &lt;br&gt;
är folkets främsta företrädare vore det emellertid högst &lt;br&gt;
rimligt att frågor som rör inte minst enskilda människors mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter enligt internationella konventioner som Sverige åtagit &lt;br&gt;
sig att följa, och regeringens arbete med dessa frågor, blev föremål &lt;br&gt;
för återkommande uppföljning och diskussion i riksdagen. Ett sätt &lt;br&gt;
att skapa bättre förutsättningar för det vore att regeringen årligen &lt;br&gt;
till riksdagen lämnade en skrivelse i vilken den redovisar de åtgärder &lt;br&gt;
som vidtagits under det senaste året för handlingsplanens genomförande, &lt;br&gt;
vilket resultat som uppnåtts och vilka eventuellt nya &lt;br&gt;
eller förändrade åtgärder som regeringen avser att vidta framöver. &lt;br&gt;
Ett sådant förfarande skulle utgöra en tydlig signal om den betydelse &lt;br&gt;
som regeringen tillmäter handlingsplanen och dess genomförande. &lt;br&gt;
Genom en sådan skrivelse skulle också skapas ett tillfälle &lt;br&gt;
till en årligen återkommande riksdagsdebatt om situationen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige. Att på detta sätt öka det politiska &lt;br&gt;
engagemanget kring planens genomförande skulle – som ovan &lt;br&gt;
framhållits – på ett avgörande sätt kunna bidra till att skapa ett &lt;br&gt;
mera levande MR-arbete och därmed också ett fördjupat och mera &lt;br&gt;
aktivt offentligt samtal över huvud taget om situationen när det &lt;br&gt;
gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Budgetprocessens roll när det gäller att för riksdagen löpande &lt;br&gt;
redovisa och följa upp utvecklingen för de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige behandlas särskilt i avsnitt 4.1.1. Arbetet med en sådan process &lt;br&gt;
och en återkommande särskild skrivelse till riksdagen om den &lt;br&gt;
utvecklingen bör naturligtvis samordnas. &lt;br&gt;
Synpunkter och rekommendationer från internationella organ &lt;br&gt;
bör integreras i det fortlöpande arbetet med den nationella &lt;br&gt;
handlingsplanen &lt;br&gt;
Som en del av sina förpliktelser enligt ett flertal MR-konventioner &lt;br&gt;
är Sverige skyldigt att med regelbundna intervaller avge en rapport &lt;br&gt;
om respektive konventions genomförande på nationell nivå. Rapporterna &lt;br&gt;
granskas av respektive konventions övervakningsorgan, &lt;br&gt;
som därefter redovisar sina slutsatser och rekommendationer. Internationell &lt;br&gt;
granskning av hur Sverige lever upp till sina internationella &lt;br&gt;
åtaganden om respekt för de mänskliga rättigheterna sker &lt;br&gt;
även på andra sätt, t.ex. genom prövning av enskilda klagomål, liksom &lt;br&gt;
i samband med särskilda besök i Sverige av t.ex. Europarådets &lt;br&gt;
107&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter, Europarådets kommitté &lt;br&gt;
mot tortyr, eller någon av FN:s s.k. specialrapportörer. Sådan &lt;br&gt;
granskning sker också i form av de allmänna ländergranskningar &lt;br&gt;
som numera genomförs av FN:s råd för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
inom ramen för den s.k. Universal Periodic Review (UPR). &lt;br&gt;
Regeringen mottar alltså regelbundet bedömningar av hur Sverige &lt;br&gt;
uppfyller sina internationella åtaganden om respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. De ställningstaganden och rekommendationer &lt;br&gt;
som lämnas av dessa internationella övervakningsorgan är &lt;br&gt;
visserligen, med undantag för Europadomstolens domar, inte folkrättsligt &lt;br&gt;
bindande för Sverige. Likväl följer det av den lojalitet som &lt;br&gt;
förväntas att varje konventionsstat visar med de konventionsförpliktelser &lt;br&gt;
som staten i fråga åtagit sig, att övervakningsorganens &lt;br&gt;
synpunkter och rekommendationer tas på allvar. &lt;br&gt;
Det framstår därför som en brist att det för närvarande saknas &lt;br&gt;
en fast och samlad struktur i Regeringskansliet för att på ett mer &lt;br&gt;
systematiskt sätt hantera och följa upp övervakningsorganens synpunkter &lt;br&gt;
på nationell nivå. Det är vidare både naturligt och önskvärt &lt;br&gt;
att ett sådant arbete så långt det är möjligt integreras med det fortsatta &lt;br&gt;
systematiska arbetet för mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå och därmed också med arbetet med en MR-handlingsplan. Regeringen &lt;br&gt;
bör alltså i det sammanhanget analysera i vilken mån det &lt;br&gt;
finns skäl att modifiera de problembeskrivningar som legat till &lt;br&gt;
grund för handlingsplanens utformning, hur handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
förhåller sig till lämnade rekommendationer från de internationella &lt;br&gt;
övervakningsorganen, vilken eller vilka typer av kompletterande &lt;br&gt;
åtgärder som eventuellt bör vidtas, om behovet av åtgärderna &lt;br&gt;
är så trängande att de bör införas redan i den befintliga handlingsplanen &lt;br&gt;
eller om de kan anstå till senare och så vidare. &lt;br&gt;
I de fall där regeringen inte anser sig kunna dela övervakningsorganets &lt;br&gt;
bedömning i något visst avseende bör detta också tydligt &lt;br&gt;
redovisas och skälen för det ställningstagandet anges. &lt;br&gt;
Jag kan här inte gå förbi ett intryck som jag i det nu aktuella avseendet &lt;br&gt;
fått genom både den dokumentgranskning och de dialogmöten &lt;br&gt;
med företrädare för olika delar av Regeringskansliet som jag &lt;br&gt;
genomfört under den här utvärderingsprocessen. Här framträder &lt;br&gt;
ett något avvaktande, ibland undanglidande eller t.o.m. direkt defensivt &lt;br&gt;
förhållningssätt till övervakningsorganens granskning. &lt;br&gt;
Dessutom är det svårt att värja sig mot intrycket att ibland ett budskap &lt;br&gt;
ges utåt i kontakterna med övervakningsorganen – att dialogen &lt;br&gt;
med dessa organ är viktig och att synpunkterna tas på allvar – &lt;br&gt;
108&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
medan ett annat förmedlas internt – att det ju ändå bara är fråga om &lt;br&gt;
synpunkter och att dessa inte sällan är illa underbyggda. &lt;br&gt;
Jag menar att det bör ses som en verklig tillgång att samhällsförhållandena &lt;br&gt;
i vårt land blir föremål för en granskning från, och en &lt;br&gt;
dialog med, oberoende utomstående aktörer, inte som ett nödvändigt &lt;br&gt;
men stundtals besvärande inslag i arbetet inom statsförvaltningen. &lt;br&gt;
Som redan nämnts måste naturligtvis inte varje kommentar &lt;br&gt;
eller rekommendation från ett internationellt MR-organ leda till &lt;br&gt;
åtgärder eller ens accepteras. Men en lyhörd dialog där å ena sidan &lt;br&gt;
verkliga ansträngningar görs för att reda ut eventuella missförstånd &lt;br&gt;
eller råda bot på informationsluckor, samtidigt som kritik och &lt;br&gt;
andra synpunkter i frågor där den nationella ståndpunkten måhända &lt;br&gt;
byggt på svagare argument tas på verkligt allvar, också internt på &lt;br&gt;
hemmaplan, skulle göra ett svenskt systematiskt MR-arbete bättre, &lt;br&gt;
inte tvärtom. &lt;br&gt;
Ett integrerat arbetssätt av det slag som jag diskuterat här ovan &lt;br&gt;
skulle också kunna bidra till att handlingsplanen blir mera levande &lt;br&gt;
och relevant. Genom att på så vis integrera processen kring den &lt;br&gt;
internationella granskningen av Sverige i det fortlöpande arbetet &lt;br&gt;
med den nationella handlingsplanen, kan dessa frågor också ägnas &lt;br&gt;
uppmärksamhet inom ramen för regeringens kontinuerliga dialog &lt;br&gt;
med myndigheter, kommuner och övriga samhällsföreträdare kring &lt;br&gt;
handlingsplanen och dess genomförande. Ett sådant arbetssätt &lt;br&gt;
skulle också stå i samklang med de riktlinjer som utfärdats av FN:s &lt;br&gt;
generalsekreterare för hur fördragsslutande stater ska redovisa efterlevnaden &lt;br&gt;
av sina åligganden till de olika FN-övervakningsorganen.12 &lt;br&gt;
Mot bakgrund av den rekommendation jag nyss lämnat om &lt;br&gt;
riksdagens roll i det här sammanhanget, är det angeläget att regeringen &lt;br&gt;
för riksdagen regelbundet redovisar också de synpunkter angående &lt;br&gt;
MR-situationen i Sverige som framförts av internationella &lt;br&gt;
övervakningsorgan och då anger vilka åtgärder som den mot denna &lt;br&gt;
bakgrund avser att vidta. Inom ramen för ett sådant integrerat arbetssätt &lt;br&gt;
som jag förespråkat här, bör denna information i möjligaste &lt;br&gt;
mån lämnas som en del av regeringens årliga skrivelse till riksdagen &lt;br&gt;
om handlingsplanens genomförande. &lt;br&gt;
12 Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be Submitted by States &lt;br&gt;
Parties to the International Human Rights Treaties, HRI/GEN/2/Rev.5, 29 maj 2008. &lt;br&gt;
109&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
3.3 Handlingsplanens utformning och innehåll &lt;br&gt;
3.3.1 En tydligare regeringens egen analys, m.m. &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• En ny handlingsplan bör ta sin utgångspunkt i en tydligare &lt;br&gt;
nulägesbeskrivning (baseline study). &lt;br&gt;
• Regeringen bör tydligare redovisa sin egen analys och sina &lt;br&gt;
egna slutsatser när det gäller situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige, samt redogöra för de överväganden och &lt;br&gt;
prioriteringar som ligger till grund för utformningen av själva &lt;br&gt;
handlingsplanens innehåll. &lt;br&gt;
• Det bör finnas en tydligare koppling mellan de problembeskrivningar &lt;br&gt;
och bedömningar som redovisas i kartläggningen &lt;br&gt;
och de åtgärder som utgör själva den egentliga handlingsplanen. &lt;br&gt;
En handlingsplan för mänskliga rättigheter måste ta sin utgångspunkt &lt;br&gt;
i ett ställningstagande till inom vilket eller vilka områden &lt;br&gt;
som den nationella situationen uppvisar brister och problem. Med &lt;br&gt;
hänsyn till bl.a. tillgängliga resurser bör sedan tydliga prioriteringar &lt;br&gt;
göras och någon form av åtgärder eller motsvarande åtaganden &lt;br&gt;
formuleras i syfte att förbättra situationen inom dessa prioriterade &lt;br&gt;
områden. &lt;br&gt;
Ett problem med handlingsplanens utformning har varit att det &lt;br&gt;
inte tillräckligt tydligt framgått hur de 135 åtgärder som utgjort &lt;br&gt;
den egentliga handlingsplanens innehåll förhåller sig till de olika &lt;br&gt;
delarna av kartläggningen av situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige 2005. Åtgärderna i handlingsplanen varierar stort till &lt;br&gt;
sin räckvidd och ambitionsnivå, och det är svårt att i handlingsplanen &lt;br&gt;
följa de prioriteringar och övriga överväganden som legat till &lt;br&gt;
grund för åtgärdernas urval och utformning, liksom hur dessa &lt;br&gt;
överväganden förhåller sig till kartläggningens resultat. För att öka &lt;br&gt;
transparensen i detta avseende, och ytterst för att skapa förutsättningar &lt;br&gt;
för en mer effektiv handlingsplan, bör därför vissa förändringar &lt;br&gt;
av handlingsplanens utformning genomföras. &lt;br&gt;
110&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
En tydligare redovisning av regeringens egen analys av &lt;br&gt;
situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Den kartläggning av situationen för de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige 2005 som ingår som del II av handlingsplanen bygger på en &lt;br&gt;
sammanställning av ett omfattande material från flera olika källor. I &lt;br&gt;
kartläggningen redovisas sådana synpunkter och rekommendationer &lt;br&gt;
som lämnats av internationella organ med uppgift att övervaka &lt;br&gt;
bl.a. Sveriges efterlevnad av sina internationella åtaganden om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, synpunkter och kommentarer från medlemmarna &lt;br&gt;
i de referensgrupper som deltagit i samrådsprocessen kring &lt;br&gt;
handlingsplanens utformning, liksom synpunkter som lämnats i &lt;br&gt;
samband med utvärderingen av den första nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter. Därutöver redogörs även för vissa &lt;br&gt;
åtgärder som vidtagits av regeringen, riksdagen och myndigheter &lt;br&gt;
och som har samband med de synpunkter som lämnats. &lt;br&gt;
Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet &lt;br&gt;
har det framkommit att arbetet med handlingsplanen i denna del &lt;br&gt;
styrts av en medveten målsättning att i kartläggningen så långt som &lt;br&gt;
möjligt öppet redovisa både kritik och synpunkter från de internationella &lt;br&gt;
övervakningsorganen och de synpunkter om problem och &lt;br&gt;
brister i skyddet för de mänskliga rättigheterna i Sverige som framkommit &lt;br&gt;
under samrådsprocessen. Jag anser, precis som det absoluta &lt;br&gt;
flertalet av de aktörer som jag samrått med under utvärderingsarbetets &lt;br&gt;
gång, att denna ambition varit riktig och att den också genomförts på &lt;br&gt;
ett bra sätt. Jag har inte haft möjlighet att genomföra någon mer &lt;br&gt;
systematisk granskning av hur pass väl de synpunkter och rekommendationer &lt;br&gt;
som lämnats av internationella övervakningsorgan &lt;br&gt;
återspeglas i kartläggningen. Det material som jag tagit del av tyder &lt;br&gt;
dock inte på något annat än att kartläggningen även i denna del öppet &lt;br&gt;
och korrekt redovisar de kritiska synpunkter som regeringen &lt;br&gt;
fått motta. &lt;br&gt;
Att regeringen i kartläggningen på detta sätt lämnar en systematisk &lt;br&gt;
genomgång av de synpunkter på MR-situationen i Sverige som &lt;br&gt;
lämnats av en mycket bred krets av aktörer utgör i sig ett värdefullt &lt;br&gt;
underlag för själva handlingsplanens utformning. En baksida med &lt;br&gt;
detta tillvägagångssätt kan möjligtvis vara att kartläggningens innehåll &lt;br&gt;
blir omfattande och något ”spretig”, något som riskerar att leda &lt;br&gt;
till att framställningen blir mindre överskådlig. Fördelarna med att &lt;br&gt;
öppet redovisa ett så brett spektrum av synpunkter som möjligt &lt;br&gt;
torde emellertid överväga. &lt;br&gt;
111&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
En svaghet med det sätt på vilket kartläggningen utformats och &lt;br&gt;
kopplats till den egentliga handlingsplanen är emellertid att den &lt;br&gt;
inte utmynnar i någon tydlig bedömning av eller slutsats om på vilka &lt;br&gt;
områden Sverige, enligt regeringens uppfattning, har svårigheter &lt;br&gt;
har uppfylla sina internationella åtaganden, och vilka brister och &lt;br&gt;
problem som är allvarligast. Kartläggningen återger, som sagt, ett &lt;br&gt;
stort antal olika synpunkter som framförts av andra aktörer. Det &lt;br&gt;
saknas dock många gånger ett uttryckligt ställningstagande från &lt;br&gt;
regeringens sida till de påpekanden och kritiska synpunkter som &lt;br&gt;
framförts. &lt;br&gt;
Visserligen kan det hävdas att regeringens bedömning åtminstone &lt;br&gt;
i vissa delar framgår på ett indirekt sätt. Att det i den egentliga &lt;br&gt;
handlingsplanen tas upp åtgärder på ett visst samhällsområde som &lt;br&gt;
också förekommer i kartläggningsdelen kan förstås tolkas som att &lt;br&gt;
regeringen instämt i att det på det området finns vissa problem. På &lt;br&gt;
en del håll i handlingsplanen framgår ett sådant instämmande också &lt;br&gt;
uttryckligen. På ett generellt plan slår regeringen också fast att det &lt;br&gt;
framgår av kartläggningen att diskriminering utgör det allvarligaste &lt;br&gt;
problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna i handlingsplanen &lt;br&gt;
tar sikte på att motverka diskriminering i alla dess former.13 &lt;br&gt;
Samtidigt framhåller regeringen emellertid uttryckligen att den &lt;br&gt;
har valt att inte endast lyfta fram ett urval områden som prioriterade &lt;br&gt;
frågor utan i stället tagit ett brett grepp om de flesta frågor som &lt;br&gt;
lyfts fram av andra under kartläggningen. &lt;br&gt;
Handlingsplanen är och bör förvisso, som sagt, vara regeringens, &lt;br&gt;
och den måste då naturligtvis också vara fri att göra sådana val. Det &lt;br&gt;
framstår enligt min uppfattning emellertid som oklart hur dessa &lt;br&gt;
regeringens olika ställningstaganden egentligen förhåller sig till varandra, &lt;br&gt;
vad regeringen egentligen velat säga med dem och hur valet &lt;br&gt;
mellan dem slutligen utfallit. &lt;br&gt;
Oavsett detta måste det i en handlingsplan på MR-området, enligt &lt;br&gt;
min mening, på ett tydligt sätt framgå vilken regeringens egen &lt;br&gt;
analys av läget inom olika samhällsområden är. Så har dock inte varit &lt;br&gt;
fallet i tillräcklig utsträckning med den nu aktuella handlingsplanen. &lt;br&gt;
Detta är en betydande brist. &lt;br&gt;
Det fortsatta systematiska MR-arbetet bör ta sin utgångspunkt i &lt;br&gt;
en tydligare nulägesanalys – en s.k. baseline study – än den kart13 &lt;br&gt;
Handlingsplanen, s. 21. &lt;br&gt;
112&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
läggningsdel som ingått i den nu aktuella handlingsplanen. En sådan &lt;br&gt;
bör syfta till att identifiera de områden där det enligt regeringens &lt;br&gt;
uppfattning finns behov av att genomföra någon form av insatser &lt;br&gt;
för att förbättra MR-situationen i Sverige. &lt;br&gt;
För att en bedömning av detta slag ska vara möjlig att göra, måste &lt;br&gt;
den omfatta också en redovisning av hur regeringen uppfattar &lt;br&gt;
innebörden av de internationella åtaganden som Sverige har gjort. &lt;br&gt;
Detta gäller inte minst i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella &lt;br&gt;
rättigheterna. Som framhållits i kapitel 2 är dessa rättigheter &lt;br&gt;
i stor utsträckning utformade som mål att sträva mot, och som Sverige &lt;br&gt;
åtagit sig att på så vis gradvis förverkliga. Till grund för regeringens &lt;br&gt;
bedömning bör därför ligga en analys av vad dessa konventionsåtaganden &lt;br&gt;
får anses innebära för Sveriges vidkommande vid en &lt;br&gt;
viss given tidpunkt och utvecklingsnivå. Vägledning när det gäller &lt;br&gt;
hur dessa rättigheter ska förstås mera generellt finns framförallt i &lt;br&gt;
de allmänna kommentarer, General Comments, som antagits av de &lt;br&gt;
internationella övervakningsorganen. Härutöver bör analysen och &lt;br&gt;
de bedömningar som den leder fram till naturligtvis även ta hänsyn &lt;br&gt;
till vad som framförts av de internationella organen i den dialog &lt;br&gt;
som äger rum inom ramen för den återkommande granskningen av &lt;br&gt;
hur Sverige lever upp till sina förpliktelser. &lt;br&gt;
Ett grundläggande krav för att ett arbete med att uppnå full respekt &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter ska kunna betecknas som systematiskt &lt;br&gt;
är att de insatser som genomförs är ett resultat av medvetna &lt;br&gt;
överväganden som tar sin utgångspunkt i nulägesanalysen. En &lt;br&gt;
handlingsplans själva syfte är att komma tillrätta med vissa missförhållanden, &lt;br&gt;
eller i vart fall att förbättra en given situation. För att &lt;br&gt;
uppnå detta bör de problem och brister som identifierats analyseras &lt;br&gt;
och utvärderas, prioriteringar identifieras, mål uppställas och ”åtgärder” &lt;br&gt;
eller motsvarande för att uppnå dessa mål utformas. Genom &lt;br&gt;
ett sådant arbetssätt uppstår alltså en kedja där det finns en &lt;br&gt;
tydlig koppling mellan de problem och brister som identifierats &lt;br&gt;
och innehållet i de beslutade insatserna. &lt;br&gt;
Som nämnts är det min bedömning att den nu aktuella handlingsplanen &lt;br&gt;
saknar en tillräckligt tydlig sådan koppling mellan åtgärdernas &lt;br&gt;
innehåll och de problem som beskrivs i kartläggningen. &lt;br&gt;
Mot denna bakgrund framstår det som angeläget att regeringen i &lt;br&gt;
sitt fortsatta arbete med handlingsplaner eller motsvarande dokument &lt;br&gt;
vinnlägger sig om redovisa en analys som ligger till grund för &lt;br&gt;
urvalet och utformningen av åtgärderna. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Regeringen bör i denna del &lt;br&gt;
eftersträva största möjliga öppenhet, och bör därför utförligt pre113&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
sentera resultatet av en sådan analys i fråga om vilka de identifierade &lt;br&gt;
huvudproblemen är, vilka tänkbara alternativa lösningar som &lt;br&gt;
övervägts, samt de överväganden som slutligen kommit att avgöra &lt;br&gt;
valet av åtgärder. &lt;br&gt;
Som framhållits av Europarådets MR-kommissarie är det väsentligt &lt;br&gt;
att regeringen särskilt redogör för sina avvägningar mellan olika &lt;br&gt;
problemområden och de prioriteringar som den därvid gjort. I de &lt;br&gt;
fall där ett område inte prioriteras trots att det av kartläggningen &lt;br&gt;
framgår att det förekommer brister, framstår det som särskilt viktigt &lt;br&gt;
att regeringen tydligt redovisar skälen för sin bedömning. &lt;br&gt;
De rekommendationer som lämnats i denna del bör enligt min &lt;br&gt;
mening, om de genomförs, kunna skapa förbättrade möjligheter för &lt;br&gt;
regeringen att vinna förståelse för handlingsplanens utformning &lt;br&gt;
och innehåll. Vid mina kontakter med företrädare för det civila &lt;br&gt;
samhället har det också betonats att en sådan ökad tydlighet från &lt;br&gt;
regeringens sida skulle skapa förutsättningar för en vitaliserad dialog &lt;br&gt;
kring det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige. Det har från detta håll framhållits &lt;br&gt;
att i de fall där t.ex. en intresseorganisation finner att den på någon &lt;br&gt;
punkt inte delar regeringens uppfattning, så utgör ett i handlingsplanen &lt;br&gt;
tydligt redovisat motiverat ställningstagande en utgångspunkt &lt;br&gt;
mot vilken man kan ”ta spjärn” i den fortsatta dialogen. &lt;br&gt;
En handlingsplan eller motsvarande dokument som kännetecknas &lt;br&gt;
av en ökad transparens i fråga om regeringens egna ställningstaganden &lt;br&gt;
även i kontroversiella frågor, skulle på detta sätt kunna &lt;br&gt;
lämna ett betydelsefullt bidrag till ett fördjupat samhälleligt samtal &lt;br&gt;
överhuvudtaget kring arbetet för att ge fullt genomslag för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
3.3.2 Åtgärdernas innehåll och utformning &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• De åtaganden som görs i handlingsplanen bör vara framåtsyftande &lt;br&gt;
och inte bestå av en beskrivning av redan tidigare &lt;br&gt;
beslutade insatser. &lt;br&gt;
• Handlingsplanen bör innehålla effektmål som regeringen åtar &lt;br&gt;
sig att sträva efter att uppnå under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
114&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
• Handlingsplanen bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv. &lt;br&gt;
I mitt uppdrag har bl.a. ingått att bedöma handlingsplanens innehåll &lt;br&gt;
samt att utvärdera hur åtgärderna genomförts. Det ligger i sakens &lt;br&gt;
natur att det med den tid och de resurser som stått till mitt &lt;br&gt;
förfogande inte varit möjligt att för var och en av de 135 åtgärderna &lt;br&gt;
utföra en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att &lt;br&gt;
självständigt undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket &lt;br&gt;
sätt ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och &lt;br&gt;
utvärdera åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, valt &lt;br&gt;
att fokusera min utvärdering på ett antal mer principiella frågeställningar &lt;br&gt;
med inriktning på bl.a. metod och process, styrning och val &lt;br&gt;
av aktörer. &lt;br&gt;
Genom att studera åtgärderna så som dessa kommit till uttryck i &lt;br&gt;
handlingsplanen, och genom att ta del av och analysera den uppföljning &lt;br&gt;
som genomförts inom Regeringskansliet, har jag dock på &lt;br&gt;
ett mer övergripande plan kunnat skapa mig en bild av såväl åtgärdernas &lt;br&gt;
karaktär som i vilken omfattning dessa enligt Regeringskansliets &lt;br&gt;
egna uppgifter kommit att genomföras under handlingsplanens &lt;br&gt;
löptid. Jag får betona att min analys naturligtvis inte har &lt;br&gt;
karaktären av exakt vetenskap. Det finns åtgärder som kan läsas &lt;br&gt;
och tolkas på lite olika vis och detsamma gäller för de redogörelser &lt;br&gt;
för genomförandet som lämnas i Regeringskansliets uppföljning. &lt;br&gt;
De kvantitativa uppskattningar som jag redovisar i det följande är &lt;br&gt;
därför just uppskattningar och inte några exakta siffror. En annan &lt;br&gt;
utvärderare skulle kanske ha värderat och kategoriserat vissa av &lt;br&gt;
uppgifterna i uppföljningen på ett annat sätt än jag. &lt;br&gt;
I uppföljningen uppges att flertalet av handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
genomförts. För ett antal åtgärder, om än mindre än tio procent av &lt;br&gt;
det totala antalet, framgår det dock att åtgärden inte blivit fullständigt &lt;br&gt;
genomförd. I ytterligare lika många fall är det enligt min uppfattning &lt;br&gt;
inte möjligt att med ledning av de i uppföljningen redovisade &lt;br&gt;
uppgifterna avgöra om åtgärden blivit fullständigt genomförd &lt;br&gt;
eller inte. Även detta visar enligt min mening att, som påpekats i &lt;br&gt;
avsnitt 3.2.3, kvaliteten på uppföljningsarbetet behöver höjas i det &lt;br&gt;
fortsatta systematiska MR-arbetet. &lt;br&gt;
115&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Handlingsplanens åtaganden bör vara tydligt framåtsyftande &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehåller ett flertal åtgärder som inte innebär &lt;br&gt;
några åtaganden med framåtsyftande fokus. I dessa delar tycks den &lt;br&gt;
i stället främst vara resultatet av en sammanställning av mer eller &lt;br&gt;
mindre disparata aktiviteter inom MR-området som redan genomförts, &lt;br&gt;
som pågår eller som redan beslutats. Den läsningen har även &lt;br&gt;
fått stöd av vad som framkommit under de samtal som jag fört med &lt;br&gt;
företrädare för olika delar av Regeringskansliet. Här har visserligen &lt;br&gt;
framhållits att åtskilliga av de åtgärder som finns med i handlingsplanen &lt;br&gt;
inte skulle ha genomförts om inte handlingsplanen antagits. &lt;br&gt;
En vanligt återkommande synpunkt har dock samtidigt varit att &lt;br&gt;
utformningen av planens åtgärdsdel till stor del styrts av vilka aktiviteter &lt;br&gt;
eller initiativ som – oberoende av kartläggningens resultat – &lt;br&gt;
redan pågick eller som planerades inom olika departement vid tidpunkten &lt;br&gt;
för planens utarbetande. &lt;br&gt;
Närmare en fjärdedel av handlingsplanens 135 åtgärder är av ett &lt;br&gt;
sådant slag att det måste ifrågasättas om de verkligen är åtgärder i &lt;br&gt;
den mening som denna term rimligen bör ges i en handlingsplan. &lt;br&gt;
Denna kategori utgörs till stor del av sådana åtgärder som består av &lt;br&gt;
en redogörelse för att en viss handling utförts redan innan handlingsplanen &lt;br&gt;
tillkom. Exempel på åtgärder av denna typ är åtgärd 6: &lt;br&gt;
Regeringen har under hösten 2005 lagt fram en proposition inför riksdagen &lt;br&gt;
om ratificering av det fakultativa protokollet till barnkonventionen &lt;br&gt;
angående försäljning av barn, barnprostitution och barnpornografi. &lt;br&gt;
Andra typer av åtgärder ur denna kategori är sådana som endast &lt;br&gt;
innehåller ett konstaterande av ett visst faktum, som åtgärd 102: &lt;br&gt;
Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller förnedrande &lt;br&gt;
behandling eller bestraffning är absolut. &lt;br&gt;
Eller som endast hänvisar till ett pågående arbete som inte förutsätter &lt;br&gt;
några särskilda ytterligare insatser från regeringens sida, som &lt;br&gt;
åtgärd 116: &lt;br&gt;
De mänskliga rättigheterna utgör en central del av skolans demokratiuppdrag. &lt;br&gt;
I ett fall utgörs en åtgärd i handlingsplanen av en upplysning om &lt;br&gt;
vad regeringen inte avser att göra, åtgärd 5: &lt;br&gt;
116&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
Regeringen avser inte att i nuläget ratificera FN-konventionen om &lt;br&gt;
migrerande arbetares rättigheter. &lt;br&gt;
Bland de åtgärder som genomförts under handlingsplanens löptid &lt;br&gt;
kan två skilda kategorier urskiljas, sådana åtgärder som beslutats &lt;br&gt;
redan före handlingsplanens tillkomst och sådana åtgärder som vid &lt;br&gt;
den tidpunkten representerade något ”nytt” i den meningen att de &lt;br&gt;
haft ett tydligt framåtblickande innehåll. Min analys av uppföljningen &lt;br&gt;
ger vid handen att omkring två tredjedelar, det vill säga en &lt;br&gt;
klar majoritet, av de genomförda åtgärderna tillhört dem som haft &lt;br&gt;
ett framåtsyftande innehåll. &lt;br&gt;
Likväl finns det anledning att framhålla att ett betydande antal &lt;br&gt;
av de åtgärder som ingått i handlingsplanen – cirka 20 procent av &lt;br&gt;
samtliga åtgärder, eller så många som en tredjedel av dem som också &lt;br&gt;
kan anses ha blivit genomförda – väsentligen bestått av hänvisningar &lt;br&gt;
till arbete som redan beslutats eller var pågående när handlingsplanen &lt;br&gt;
antogs, alternativt av åtaganden om att under handlingsplanens löptid &lt;br&gt;
utföra en handling som får anses utgöra den självskrivna fortsättningen &lt;br&gt;
av ett sådant pågående eller tidigare beslutat arbete, t.ex. &lt;br&gt;
att ”överväga” en viss utrednings förslag. Ett exempel på åtgärder av &lt;br&gt;
denna typ är åtgärd 56: &lt;br&gt;
Regeringen beslutade 2003 att en nationell psykiatrisamordnare skulle &lt;br&gt;
tillkallas med uppgift att se över frågor som rör vård, omsorg, m.m. för &lt;br&gt;
personer med allvarlig psykisk sjukdom och/eller psykiska funktionshinder. &lt;br&gt;
Uppdraget löper till den 1 november 2006. Under våren 2006 &lt;br&gt;
kommer psykiatrisamordnaren att lämna ytterligare förslag av betydelse &lt;br&gt;
för målgruppen. &lt;br&gt;
Ett annat exempel är åtgärd 19: &lt;br&gt;
Regeringen kommer att överväga lämpliga åtgärder med anledning av &lt;br&gt;
de förslag som lämnats av Utredningen om strukturell diskriminering &lt;br&gt;
på grund av etnisk eller religiös tillhörighet. Utredningen om makt, integration &lt;br&gt;
och strukturell diskriminering ska slutredovisa sitt uppdrag &lt;br&gt;
senast den 30 juni 2006. Regeringen kommer även att överväga lämpliga &lt;br&gt;
åtgärder med anledning av denna utrednings kommande förslag. &lt;br&gt;
Vid mina konsultationer med företrädare för Regeringskansliet har &lt;br&gt;
det framkommit att en strävan vid utformningen av handlingsplanens &lt;br&gt;
åtgärdsdel varit att så långt som möjligt behandla sådana frågeställningar &lt;br&gt;
som i kartläggningen framhållits som problematiska. &lt;br&gt;
Det var mot denna bakgrund ett medvetet val att i handlingsplanen &lt;br&gt;
inkludera även sådana insatser som var pågående eller som redan &lt;br&gt;
117&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
genomförts, i syfte också att underlätta frågornas fortsatta uppföljning. &lt;br&gt;
Regeringen berör också själv i viss mån den här frågan direkt i &lt;br&gt;
handlingsplanen. Den anför härvidlag att planen på några områden &lt;br&gt;
inte innehåller några nya åtgärder och att i vissa avsnitt redovisas &lt;br&gt;
åtgärder som redan inletts när handlingsplanen läggs fram för riksdagen.14 &lt;br&gt;
Skälet anges vara att det annars skulle kunna ge en missvisande &lt;br&gt;
bild, eftersom läsaren skulle kunna få intrycket att inget &lt;br&gt;
arbete med att främja de mänskliga rättigheterna bedrivs på ett visst &lt;br&gt;
område, trots att arbete i själva verket pågår. Dessutom tydliggör, &lt;br&gt;
enligt regeringen, en beskrivning i handlingsplanen av även sådana &lt;br&gt;
förhållanden, att de har en koppling just till de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Det förtjänar att understrykas att en redovisning av redan pågående &lt;br&gt;
eller inplanerade åtgärder i sig mycket väl kan ha ett värde på &lt;br&gt;
det sätt som regeringen anfört. Det framstår enligt min bedömnings &lt;br&gt;
i själva verket som helt naturligt att i en nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter redovisa inte bara de problem och &lt;br&gt;
svårigheter som finns, utan även de olika typer av insatser och åtgärder &lt;br&gt;
om tidigare beslutats eller som vid tiden för handlingsplanens &lt;br&gt;
antagande pågår för att komma tillrätta med de brister som &lt;br&gt;
konstaterats. Överväganden kring det arbete som redan pågår får &lt;br&gt;
anses vara en viktig del av den process som ligger till grund för ett &lt;br&gt;
ställningstagande till vilka ytterligare insatser som behöver göras, &lt;br&gt;
och det finns därför skäl att, på samma sätt som t.ex. i fråga om &lt;br&gt;
regeringens prioriteringar mellan olika behov, redogöra för dessa i &lt;br&gt;
handlingsplanen. &lt;br&gt;
Sådana redovisningar hör emellertid, enligt min mening, snarare &lt;br&gt;
hemma just i sådana analyser och resonerande bakgrundsbeskrivningar &lt;br&gt;
som måste finnas med i syfte att leda fram till slutsatsen att &lt;br&gt;
en viss insats bör vidtas, eller för den delen till att någon sådan inte &lt;br&gt;
behöver vidtas eller i vart fall inte är prioriterad just nu. Om en &lt;br&gt;
sammanställning av sådana åtgärder däremot, som nu, presenteras &lt;br&gt;
som just åtgärder eller motsvarande åtaganden i en handlingsplan så &lt;br&gt;
innebär det att planens karaktär helt förändras. Ett sådant dokument &lt;br&gt;
upphör att utgöra ett aktivt verktyg för ett systematiskt MRarbete, &lt;br&gt;
och övergår till att bli en spegling av regeringens befintliga &lt;br&gt;
politik, sedd med MR-glasögon. Det kan knappast vara syftet med &lt;br&gt;
en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
14 Handlingsplanen, s. 17. &lt;br&gt;
118&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
För att handlingsplanen ska kunna utgöra ett aktivt verktyg som &lt;br&gt;
skapar ett påtagligt mervärde i ett fortsatt systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
bör den egentliga handlingsplansdelen fokusera på åtaganden som &lt;br&gt;
har en tydligt framåtsyftande inriktning och inte innehålla åtgärder &lt;br&gt;
som redan tidigare beslutats eller pågår. &lt;br&gt;
En särskild typ av insatser i handlingsplanen är, som nämnts, de &lt;br&gt;
som endast består i ett åtagande från regeringens sida att ”överväga” &lt;br&gt;
en viss frågeställning eller åtgärd. Exempel på en sådan åtgärd är &lt;br&gt;
åtgärd 18: &lt;br&gt;
Regeringen avser att överväga behovet av att använda diskrimineringstester &lt;br&gt;
inom fler samhällsområden, baserat på de slutsatser som kommer &lt;br&gt;
att presenteras i en undersökning inom arbetsmarknaden. &lt;br&gt;
Det kan ifrågasättas om opreciserade processinriktade åtaganden av &lt;br&gt;
detta slag inte är alltför obestämda för att ingå i en handlingsplan – &lt;br&gt;
som ju, per definition, ska leda till ”handling”. Jag har under mina &lt;br&gt;
konsultationer inom Regeringskansliet vid flera tillfällen mött synpunkten &lt;br&gt;
att åtgärder av detta slag ibland varit resultatet av att det &lt;br&gt;
funnits svårigheter att inom Regeringskansliet uppnå enighet kring &lt;br&gt;
en viss frågeställning. Alternativet har då i praktiken beskrivits som &lt;br&gt;
att helt avstå från att i handlingsplanen behandla frågan, och att en &lt;br&gt;
fördel med den valda lösningen är att frågeställningen åtminstone &lt;br&gt;
hålls levande och kan följas upp. &lt;br&gt;
Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
framgår, enligt min mening, att ett flertal av de åtgärder som utformats &lt;br&gt;
på det här sätten i planen faktiskt blivit föremål för reella &lt;br&gt;
”överväganden” som i en del fall också lett fram till ytterligare åtgärder. &lt;br&gt;
För andra framstår det samtidigt som oklart om det verkligen &lt;br&gt;
gjorts någon egentlig prövning av det slag som handlingsplanen &lt;br&gt;
ger intryck av att ha utfäst. &lt;br&gt;
Det finns, enligt min uppfattning, inget självklart svar på om &lt;br&gt;
den här typen av ”åtgärder” hör hemma i en handlingsplan för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter eller inte. Klart är att handlingsplanen försvagas &lt;br&gt;
som verktyg för ett systematiskt MR-arbete ju större andel av &lt;br&gt;
planens åtgärder som är utformade på detta sätt. &lt;br&gt;
Ett verkligt åtagande från regeringens sida att som ett led i &lt;br&gt;
handlingsplanens genomförande seriöst överväga och ta ställning &lt;br&gt;
till en viss svårbedömd och kanske kontroversiell fråga, kan ha en &lt;br&gt;
meningsfull funktion att fylla. För att öka precisionen i ett sådant &lt;br&gt;
åtagande bör det dock förenas med en tidsgräns inom vilken regeringens &lt;br&gt;
ställningstagande ska redovisas. &lt;br&gt;
119&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Det är i motsvarande mån uppenbart att sådana vaga åtaganden &lt;br&gt;
bör undvikas om det framstår som direkt osannolikt att regeringen &lt;br&gt;
verkligen kommer att vidta den åtgärd som sägs vara föremål för ett &lt;br&gt;
sådant ”övervägande”. Annars riskerar sådana formuleringar att bli &lt;br&gt;
till föga förpliktande utfyllnad av handlingsplanens innehåll eller &lt;br&gt;
tjäna som verktyg för att dölja oenighet i svåra frågor. &lt;br&gt;
Handlingsplanen bör innehålla effektmål &lt;br&gt;
Det övergripande syftet med handlingsplanen sägs vara att bidra till &lt;br&gt;
att uppnå regeringens långsiktiga mål att säkerställa full respekt för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av handlingsplanens &lt;br&gt;
innehåll visar emellertid att inte någon av de 135 åtgärder &lt;br&gt;
som ingår i planen har utformats som ett åtagande att genom olika &lt;br&gt;
insatser under handlingsplanens löptid söka uppnå ett visst resultat &lt;br&gt;
eller en viss effekt, s.k. effektmål. I den omfattning som handlingsplanen &lt;br&gt;
innehåller framåtblickande åtgärder utgörs dessa istället av &lt;br&gt;
aktiviteter vilkas förväntade konsekvenser i form av en möjlig positiv &lt;br&gt;
påverkan på ett konstaterat problem inte har preciserats. Detta &lt;br&gt;
är en stor brist i handlingsplanens utformning. &lt;br&gt;
I handlingsplanen ingår samtidigt som en särskild åtgärd ett åtagande &lt;br&gt;
att inleda ett arbete med att identifiera uppföljningsbara nationella &lt;br&gt;
mål för de mänskliga rättigheterna, åtgärd 110. I Regeringskansliets &lt;br&gt;
uppföljning av handlingsplanens genomförande anges &lt;br&gt;
emellertid bara helt kort när det gäller denna åtgärd att ”arbetet med &lt;br&gt;
att identifiera sådana mål tillsammans med indikatorer för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter pågår, men att frågan är komplicerad och att resultatet inte &lt;br&gt;
kommer att kunna presenteras på ännu en tid.” &lt;br&gt;
Under de konsultationsdialoger som utgjort ett omfattande inslag &lt;br&gt;
i det här utvärderingsarbetet har jag återkommande ställt frågor &lt;br&gt;
om avsaknaden av sådana effektmål i handlingsplanen. Den bild &lt;br&gt;
som samstämmigt kommit fram i de samtalen är att det vid utformningen &lt;br&gt;
av handlingsplanens innehåll inte funnits något stöd &lt;br&gt;
för att inkludera åtgärder av detta slag. Härutöver har uppgifterna i &lt;br&gt;
den här delen varierat. &lt;br&gt;
Några aktörer i Regeringskansliet har uppfattat en närapå direkt &lt;br&gt;
instruktion från ledningshåll att inte ta in några effektmål i handlingsplanen. &lt;br&gt;
Andra har tillbakavisat den uppfattningen men bekräftat &lt;br&gt;
att det ändå aldrig varit något som seriöst diskuterats. Det har i &lt;br&gt;
detta sammanhang också anförts att ett dokument av den aktuella &lt;br&gt;
120&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
handlingsplanens omfattning omöjliggör inkluderandet av i vart fall &lt;br&gt;
mer konkreta effektmål, och att för sådana mål skulle krävas ”en &lt;br&gt;
helt annan produkt”. Åter andra har uttryckt saken så att det är &lt;br&gt;
tveksamt om det är möjligt att komma överens om effektmål, utom &lt;br&gt;
i de fall där sådana mål redan uppställts inom respektive enskilt politikområde. &lt;br&gt;
Möjligheterna att inom ramen för arbetet med en MRhandlingsplan &lt;br&gt;
”lösa ut” frågor där man inte annars lyckats komma &lt;br&gt;
överens har sålunda uppfattats som ganska små. &lt;br&gt;
Invändningarna mot att uppställa effektmål är i och för sig inte &lt;br&gt;
svåra att begripa sig på. Att handlingsplanen som produkt skulle få &lt;br&gt;
en annan karaktär än den nu aktuella planens är uppenbart. Det är &lt;br&gt;
enligt min mening emellertid inte något problem utan, vilket redan &lt;br&gt;
torde ha framgått, just vad jag anser att det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet bör ha. Till dels menar jag vidare att en lösning på svårigheterna &lt;br&gt;
ligger i en bättre samordning mellan det systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet som sådant å ena sidan och, å den andra, de mål som i &lt;br&gt;
övrigt slås fast för olika delar av regeringens politik och som vid &lt;br&gt;
närmare betraktande kan sägas ha betydelse för säkerställandet av &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Det innebär naturligtvis att utsätta sig för en risk för att anklagas &lt;br&gt;
för att ha misslyckats, för det fall uppsatta mål och delmål inte &lt;br&gt;
nås. Det är visserligen förståeligt om denna risk verkar hämmande i &lt;br&gt;
en politisk miljö på viljan att göra utfästelser av denna typ, inte &lt;br&gt;
minst som de problem som handlingsplanen syftar till att åtgärda &lt;br&gt;
ofta är av en mycket sammansatt karaktär. Men alternativet måste &lt;br&gt;
ändå anses vara mycket sämre. Ett till namnet systematiskt MRarbete &lt;br&gt;
som inte innehåller några konkretiserade mål att sträva mot &lt;br&gt;
kommer ganska snart att förlora sin trovärdighet. &lt;br&gt;
Det här resonemanget har stöd även i Statskontorets utvärderingsrapport &lt;br&gt;
rörande myndigheters genomförande av strategier eller &lt;br&gt;
handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.15 &lt;br&gt;
Här sägs bl.a. att framtida uppföljningar och utvärderingar &lt;br&gt;
av sådant myndighetsarbete bör utformas så att de fokuserar på &lt;br&gt;
resultat och effekter i stället för på genomförda och planerade åtgärder. &lt;br&gt;
Sammantaget bör regeringen därför i huvudsak arbeta enligt en &lt;br&gt;
handlingsplan som tar utgångspunkt i en nulägesanalys – en baseli15 &lt;br&gt;
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters &lt;br&gt;
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar &lt;br&gt;
till tidigare erfarenheter som legat till grund för Statskontorets analys och slutsatser. &lt;br&gt;
121&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ne study – av de mänskliga rättigheterna i Sverige, identifierar ett &lt;br&gt;
antal områden som är av särskild betydelse och för vart och ett av &lt;br&gt;
dessa formulerar den konkreta förbättring av situationen i form av &lt;br&gt;
en viss effekt eller ett visst resultat som den åtar sig att söka uppnå &lt;br&gt;
under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
Uppställandet av denna typ av mål och delmål skulle, enligt min &lt;br&gt;
mening, flytta fokus från genomförandet av enskilda aktiviteter till &lt;br&gt;
i vilken mån en insats faktiskt haft någon positiv effekt. Genom att &lt;br&gt;
bygga handlingsplanen kring åtaganden av detta slag skulle det alltså &lt;br&gt;
kunna skapas ett tydligare incitament att under handlingsplanens &lt;br&gt;
löptid bättre följa upp resultaten, och att vid behov fatta beslut om &lt;br&gt;
ytterligare åtgärder för att nå de uppställda målen. &lt;br&gt;
Att på ett mer heltäckande sätt ställa upp nationella uppföljningsbara &lt;br&gt;
mål för de mänskliga rättigheterna, därtill eventuellt &lt;br&gt;
kopplat till ett indikatorbaserat uppföljningssystem, är otvivelaktigt &lt;br&gt;
en både stor och komplicerad uppgift (se om indikatorbaserat &lt;br&gt;
uppföljningsarbete vidare i avsnitt 6.1). Även i avsaknad av ett färdigutvecklat &lt;br&gt;
system av detta slag torde det emellertid mycket väl &lt;br&gt;
vara möjligt att inkludera åtminstone vissa effektmål i det fortsatta &lt;br&gt;
systematiska MR-arbetet. Det mer långsiktiga arbete som enligt &lt;br&gt;
Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärd 110 för &lt;br&gt;
närvarande antyds pågå inom Regeringskansliet, behöver knappast &lt;br&gt;
inväntas för att påbörja formuleringen av sådana effektmål. &lt;br&gt;
Handlingsplanen bör ha ett integrerat jämställdhetsperspektiv &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehöll ett antal åtgärder som tar sikte på jämställdheten &lt;br&gt;
mellan kvinnor och män. Sålunda fanns här åtgärd 16 &lt;br&gt;
om samarbete mellan dåvarande Jämställdhetsombudsmannen &lt;br&gt;
(JämO) och Arbetsmiljöverket, åtgärd 47 om en nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för att avskaffa könsdiskriminerande löneskillnader, åtgärd &lt;br&gt;
48 om krav på lärosäten att sätta rekryteringsmål för professorer &lt;br&gt;
för att skapa en jämnare könsfördelning, åtgärd 55 om åtgärder &lt;br&gt;
för att motverka skillnader på grund av bl.a. kön när det gäller kvalitet &lt;br&gt;
och tillgång i hälso- och sjukvården, åtgärd 60 om inrättandet &lt;br&gt;
av en delegation för jämställdhet i förskolan, samt åtgärderna 64-78 &lt;br&gt;
om mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterade övergrepp. &lt;br&gt;
Omkring hälften av dessa åtgärder tycks, enligt vad som redovisats &lt;br&gt;
i Regeringskansliets uppföljning, också ha genomförts. Beträffande &lt;br&gt;
nästan lika många kan det däremot inte anses att de genom122&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
förts, eller så går det inte att avgöra om de genomförts eller inte, &lt;br&gt;
eller så kan de inte anses vara en ”åtgärd” som hör hemma i en &lt;br&gt;
egentlig handlingsplan. &lt;br&gt;
En större fråga är dock att det synbarligen saknas ett tydligt integrerat &lt;br&gt;
jämställdhetsperspektiv i handlingsplanen som helhet. Vid &lt;br&gt;
de omfattande samråd som jag haft som en del av utvärderingsarbetet &lt;br&gt;
har den frågan också tagits upp på olika sätt. Det har då framkommit &lt;br&gt;
som den i vart fall vanligaste uppfattningen att jämställdhetsperspektivet &lt;br&gt;
inte haft någon framträdande plats under arbetet &lt;br&gt;
med att utarbeta planen. Det tycks ha funnits olika synsätt på hur &lt;br&gt;
frågorna om jämställdhet mellan kvinnor och män förhåller sig till &lt;br&gt;
arbetet med mänskliga rättigheter, vilket i vissa fall resulterat i ett &lt;br&gt;
motstånd mot att tydligt inkludera frågor om jämställdhet i handlingsplansarbetet; &lt;br&gt;
i stället borde de frågorna behandlas för sig. &lt;br&gt;
Det fortsatta systematiska MR-arbetet får, som jag ser det, inte &lt;br&gt;
hindras av den typen av revir- eller hierarkigrundade resonemang. &lt;br&gt;
Frågan om jämställdhet mellan kvinnor och män är en oundgänglig &lt;br&gt;
del av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna på alla &lt;br&gt;
områden på nationell nivå. &lt;br&gt;
Oavsett vilka rättigheter eller vems rättigheter det är fråga om så &lt;br&gt;
ser situationen ofta olika ut för kvinnor och för män. Detta är visserligen &lt;br&gt;
inte någonting unikt just för faktorn kön. På motsvarande &lt;br&gt;
sätt förhåller det sig med andra faktorer som också omfattas av &lt;br&gt;
MR-systemets skydd. Möjligheterna för en person eller en grupp av &lt;br&gt;
personer att kunna komma i reellt åtnjutande av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på olika områden, förändras också i samma ögonblick &lt;br&gt;
som vi tänker oss ett byte av de berörda personernas sexuella läggning &lt;br&gt;
eller hudfärg, eller beroende på om vi tänker oss att de har en &lt;br&gt;
funktionsnedsättning eller inte. &lt;br&gt;
Ändå har arbetet i Sverige för ett jämställt samhälle för kvinnor &lt;br&gt;
och män på många sätt kommit längre än mycket annat arbete för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Det finns anledning att anta att de erfarenheter &lt;br&gt;
som vunnits där kan vara till nytta för MR-arbetet i stort, &lt;br&gt;
liksom att arbetet med andra aspekter av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i sin tur har alla möjligheter att ge värdefull erfarenhet för att utveckla &lt;br&gt;
jämställdhetsarbetet. &lt;br&gt;
Skillnader i kvinnors och mäns möjligheter att åtnjuta olika rättigheter &lt;br&gt;
är vidare ofta en indikation också på andra brister i respekten &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
På så sätt kan jämställdhetsperspektivet &lt;br&gt;
vara till nytta för att upptäcka olika problemområden, &lt;br&gt;
samtidigt som olikheter mellan kvinnor och män i fråga om de &lt;br&gt;
123&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna är jämförelsevis lätta att observera och registrera, &lt;br&gt;
jämfört med olikheter som beror av en del andra kategoriseringar, &lt;br&gt;
som sexuell läggning eller trosuppfattning. &lt;br&gt;
Jag menar alltså sammanfattningsvis att jämställdhetsperspektivet &lt;br&gt;
bör integreras tydligare i det fortsatta handlingsplansarbetet för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
3.3.3 En mer strategisk handlingsplan &lt;br&gt;
Rekommendation: Handlingsplanen bör i högre grad utformas &lt;br&gt;
som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå i vilket &lt;br&gt;
regeringen identifierar prioriterade problemområden, uppställer &lt;br&gt;
mål på kortare och längre sikt samt fördelar uppgifter och avgränsar &lt;br&gt;
ansvarsområden mellan berörda aktörer. &lt;br&gt;
Sammantaget menar jag att handlingsplanen inte kommit att spela &lt;br&gt;
den roll för regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
som varit avsedd. &lt;br&gt;
Det förtjänar visserligen att framhållas att planens 135 åtgärder &lt;br&gt;
tillsammans representerar ett betydande åtagande och engagemang &lt;br&gt;
från regeringens sida. Samtidigt medför dock bl.a. avsaknaden av &lt;br&gt;
tydliga effektmål att planen inte i önskvärd utsträckning kunnat &lt;br&gt;
fungera som styrdokument för regeringens MR-arbete under perioden. &lt;br&gt;
Planen har, som nämnts, inte heller innehållit någon tydlig regeringens &lt;br&gt;
egen analys av de huvudsakliga problem som framkommit &lt;br&gt;
i kartläggningen. En tillkommande svårighet är att det är svårt &lt;br&gt;
att se hur handlingsplanens innehåll närmare förhåller sig till andra &lt;br&gt;
mer specialiserade handlingsplaner, strategier och åtgärdsprogram &lt;br&gt;
som regeringen antagit inom olika områden och som har uppenbar &lt;br&gt;
relevans för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige, t.ex. den nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för handikappolitiken, handlingsplanen för att bekämpa mäns &lt;br&gt;
våld mot kvinnor m.m., och strategin för att stärka barnets rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige. &lt;br&gt;
Att de enskilda åtgärderna i ett flertal fall har tagit sikte på frågor &lt;br&gt;
och problemområden som spelar en viktig roll för uppfyllandet &lt;br&gt;
av Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna förändrar &lt;br&gt;
inte slutsatsen att de nämnda svagheterna i planens utform124&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
ning påverkar dess effektivitet som instrument för ett systematiskt &lt;br&gt;
arbete för mänskliga rättigheter negativt. &lt;br&gt;
Vilken övergripande inriktning bör då utformningen av en &lt;br&gt;
kommande handlingsplan eller motsvarande samlat instrument få? &lt;br&gt;
Under utvärderingsarbetet har två huvudalternativ utkristalliserat &lt;br&gt;
sig. &lt;br&gt;
I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen ansåg &lt;br&gt;
Thomas Hammarberg sammanfattningsvis bl.a. att en ny plan borde &lt;br&gt;
göras ”mer konkret [och] mer handlingsinriktad”. Jag har under &lt;br&gt;
mina konsultationer i stor utsträckning mött motsvarande synpunkt &lt;br&gt;
även i förhållande till nuvarande plan. Många av dem som &lt;br&gt;
deltagit i samråden har framhållit som positivt att den andra planen &lt;br&gt;
blev mera konkret än den första, och samtidigt framfört att regeringen &lt;br&gt;
i fortsättningen bör eftersträva en ännu högre grad av konkretion &lt;br&gt;
och tydlighet i åtgärdernas utformning för att öka förutsättningarna &lt;br&gt;
för planens genomslag i praktiken. &lt;br&gt;
Ett skäl för att utforma handlingsplanen så att den innehåller &lt;br&gt;
mycket konkreta åtgärder kan naturligtvis vara att man önskar &lt;br&gt;
undvika att innehållet reduceras till vällovliga ambitioner, generella &lt;br&gt;
målsättningar och avsiktsförklaringar av ett slag som lämnar föga &lt;br&gt;
avtryck i verkligheten. Risken för att en handlingsplan för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter går ett sådant öde till mötes är, att döma av de internationella &lt;br&gt;
erfarenheter som redovisats för mig vid mina kontakter &lt;br&gt;
med bl.a. företrädare för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
högst reell. &lt;br&gt;
Jag får för min egen del också understryka betydelsen av att en &lt;br&gt;
ny handlingsplan får ett tydligt framåtsyftande innehåll, det vill &lt;br&gt;
säga blir tydligt handlingsinriktad, för att tala med Thomas Hammarberg. &lt;br&gt;
Frågan är dock om det också måste innebära att planen &lt;br&gt;
utformas som en uppräkning av en lång rad enskilda åtgärder. Ett &lt;br&gt;
fåtal av dem som deltagit i konsultationsprocessen under det här &lt;br&gt;
utvärderingsarbetet har hävdat motsatsen, och alltså gett uttryck &lt;br&gt;
för att handlingsplanen bör utformas på ett mer strategiskt vis och &lt;br&gt;
som övergripande styrdokument göras i någon mening mindre, inte &lt;br&gt;
mer, konkret. Det är också den slutsats som jag kommit fram till. &lt;br&gt;
Ett argument för detta synsätt är att en handlingsplan bestående &lt;br&gt;
av en rad enskilda åtgärder tenderar att snabbt bli inaktuell och därför &lt;br&gt;
är svår att hålla levande. En handlingsplan som ger intryck av &lt;br&gt;
att ha en mer eller mindre heltäckande ambition, trots att det i &lt;br&gt;
praktiken torde vara omöjligt, och som mynnar ut i en lång rad &lt;br&gt;
ibland mer och ibland mindre konkreta åtgärder förtecknade inom &lt;br&gt;
125&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
många olika samhällsområden, riskerar också att tappa fokus. Det &lt;br&gt;
blir svårare att skilja stort från smått och också svårare att försvara &lt;br&gt;
varför ett visst samhällsområde eller ett visst grupperspektiv inte &lt;br&gt;
tagits med. I sin tur riskerar det att leda till ett ständigt ökat tryck &lt;br&gt;
från olika samhällsaktörer att få med sådana åtgärder på ”listan” &lt;br&gt;
som just de värnar om, med följden att listan med åtgärder sväller &lt;br&gt;
ut och till sist blir helt ohanterlig, inte minst när det gäller uppföljningen &lt;br&gt;
och utvärderingen av planens resultat. Det blir dessutom &lt;br&gt;
svårare att åskådliggöra hur en sådan handlingsplan förhåller sig till &lt;br&gt;
andra, mera specifika, planer och strategier som regeringen antar &lt;br&gt;
inom olika politikområden, hur ansvaret fördelar sig och hur det &lt;br&gt;
ska följas upp och resultaten redovisas. &lt;br&gt;
Min rekommendation är därför att regeringens fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete för mänskliga rättigheter bör ta sin utgångspunkt i &lt;br&gt;
ett dokument som i högre grad än nuvarande handlingsplan utformas &lt;br&gt;
som ett strategiskt verktyg på en mer övergripande nivå. &lt;br&gt;
Jag har tidigare nämnt regeringens uppföljning av den nationella &lt;br&gt;
handlingsplanen för handikappolitiken och aviserade strategi för en &lt;br&gt;
väg framåt på det området.16 Den ska naturligtvis inte ses som en &lt;br&gt;
modell som det går att oreflekterat kopiera över till MR-området. &lt;br&gt;
Men den förtjänar att beröras, som ett exempel på ett annat sätt än &lt;br&gt;
det som kommer till uttryck i MR-handlingsplanen att strukturera &lt;br&gt;
ett centralt politiskt dokument inom ett område där ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
arbetssätt har stor betydelse. &lt;br&gt;
I den skrivelse till riksdagen som innehåller uppföljningen presenterade &lt;br&gt;
regeringen sina befintliga övergripande mål för politikområdet &lt;br&gt;
samt inriktningsmål utifrån dessa. I anslutning till skrivelsen &lt;br&gt;
gavs också ett antal myndigheter i uppdrag att utifrån målen, &lt;br&gt;
och med utgångspunkt i ansvars- och finansieringsprincipen, utforma &lt;br&gt;
uppföljningsbara delmål och förslag på uppföljningsstruktur &lt;br&gt;
inom sina respektive verksamhetsområden för perioden 2011–&lt;br&gt;
2016.17 I uppdraget ingår även att ta fram förslag på hur data och &lt;br&gt;
resultat av genomförandet ska kunna levereras löpande. Myndigheternas &lt;br&gt;
årliga redovisning av uppdraget till regeringen ska ligga till &lt;br&gt;
grund för resultatredovisningen i budgetpropositionen. &lt;br&gt;
Förutom myndigheternas rapportering i enlighet med delmålen &lt;br&gt;
krävs emellertid, enligt regeringen, också exempelvis löpande uppföljning &lt;br&gt;
av myndigheternas arbete enligt förordningen (2001:526) &lt;br&gt;
om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av handikapp16 &lt;br&gt;
Skr. 2009/10:166, s. 73 ff. &lt;br&gt;
17 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis). &lt;br&gt;
126&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete &lt;br&gt;
politiken, liksom av arbetet med undanröjande av s.k. enkelt avhjälpta &lt;br&gt;
hinder och tillgänglighetsutvecklingen inom transportsystemet &lt;br&gt;
i enlighet med de transportpolitiska målen. &lt;br&gt;
För att systematiskt kunna följa effekten av handikappolitiken &lt;br&gt;
behöver även levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
kunna jämföras med levnadsförhållanden för hela befolkningen. &lt;br&gt;
Regeringen aviserade därför sin avsikt att, med utgångspunkt &lt;br&gt;
från befintliga statistiska undersökningar, skapa ett system &lt;br&gt;
för att kunna beskriva levnadsförhållanden för flickor och pojkar, &lt;br&gt;
kvinnor och män med funktionsnedsättning.18 &lt;br&gt;
Den aviserade strategin avsågs inte ersätta, utan snarare &lt;br&gt;
komplettera och samordna, annat arbete som löpande måste utföras &lt;br&gt;
av myndigheterna på det aktuella området. Detsamma gäller &lt;br&gt;
naturligtvis för en ny strategisk MR-handlingsplan. &lt;br&gt;
Som redan framgått anser jag sammanfattningsvis att en grundläggande &lt;br&gt;
beståndsdel i en handlingsplan för det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet måste vara en grundlig nulägesanalys. Denna bör &lt;br&gt;
baseras på sådana synpunkter på situationen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige som framförs av internationella övervakningsorgan, &lt;br&gt;
men också av myndigheter och kommuner samt representanter &lt;br&gt;
för olika delar av det civila samhället, eller som framkommit &lt;br&gt;
under konsultationsprocessen när nulägesanalysen tas fram. &lt;br&gt;
Nulägesanalysen måste i sin tur mynna ut i en tydlig redovisning &lt;br&gt;
av regeringens egen bedömning av vilka av de identifierade &lt;br&gt;
bristerna som är av mest allvarlig karaktär och inom vilka områden &lt;br&gt;
regeringen under handlingsplanens löptid avser att fokusera sina &lt;br&gt;
insatser. I handlingsplanen bör vidare anges vilka förändringar av &lt;br&gt;
situationen som regeringen på kortare och längre sikt föresätter sig &lt;br&gt;
att åstadkomma. Dessa mål och delmål bör så långt som möjligt &lt;br&gt;
utformas så att de blir möjliga följa upp, och bör uttryckas i termer &lt;br&gt;
av den effekt som handlingsplanen syftar till att uppnå. &lt;br&gt;
Det är naturligtvis avgörande att regeringen som ett led i processen &lt;br&gt;
avsätter de resurser som krävs för att uppnå handlingsplanens &lt;br&gt;
mål. Handlingsplanens innehåll måste alltså vara ”finansierat”. &lt;br&gt;
I den mån regeringen under handlingsplanens löptid avser att &lt;br&gt;
genomföra viktiga reformer som berör säkerställandet av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå, genom ändrad lagstiftning, &lt;br&gt;
särskilda kompetensutvecklingsinsatser eller på annat sätt, så &lt;br&gt;
hör naturligtvis en redovisning av dessa hemma i handlingsplanen. &lt;br&gt;
18 Skr. 2009/10:166, s. 78. &lt;br&gt;
127&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Handlingsplaner som metod i ett systematiskt MR-arbete SOU 2011:29 &lt;br&gt;
128 &lt;br&gt;
Planens tyngdpunkt bör enligt min uppfattning ligga på att &lt;br&gt;
”leda och fördela arbetet”, snarare än på en förteckning av enskilda &lt;br&gt;
åtgärder inom en rad samhällsområden. Regeringen bör i handlingsplanen &lt;br&gt;
fördela ansvarsområden, utpeka relevanta aktörer, samt &lt;br&gt;
avisera uppdrag som kommer att ges åt dessa att inom det egna ansvarsområdet &lt;br&gt;
vidta åtgärder för att uppnå de uppställda målen, alternativt &lt;br&gt;
att utarbeta förslag till ytterligare delmål eller särskilda &lt;br&gt;
insatser. Denna typ av beställningar bör kopplas till tydliga tidsramar &lt;br&gt;
och återrapporteringskrav. &lt;br&gt;
Regeringen bör därutöver, vid behov, åta sig att utarbeta mer &lt;br&gt;
konkreta åtgärder inom ett visst område t.ex. i form av en specialiserad &lt;br&gt;
åtgärdsplan för att nå mål och delmål som angetts i MRhandlingsplanen&lt;br&gt;
. På detta sätt skapas också en ökad tydlighet kring &lt;br&gt;
hur sådana särskilda åtgärdsplaner, strategier och liknande instrument &lt;br&gt;
förhåller sig till regeringens systematiska arbete för att uppnå &lt;br&gt;
det långsiktiga målet – full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige.&lt;br&gt;
4 Styrning och samordning av MRarbetet &lt;br&gt;
Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser &lt;br&gt;
om respekt för enskildas mänskliga rättigheter åvilar staten Sverige &lt;br&gt;
som folkrättsligt subjekt. Inte endast regeringen utan hela den &lt;br&gt;
offentliga förvaltningen, såväl på statlig som på kommunal (inklusive &lt;br&gt;
landstingskommunal) nivå, kan ådra Sverige ansvar för bristande &lt;br&gt;
efterlevnad av dessa förpliktelser. Medan regeringen är skyldig &lt;br&gt;
att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det gäller de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, är målet om full respekt i praktiken för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna något som till stor del ytterst måste förverkligas &lt;br&gt;
av andra än regeringen själv, närmare bestämt i många olika &lt;br&gt;
statliga och kommunala organs dagliga verksamhet. Hur styrningen &lt;br&gt;
och samordningen av denna verksamhet ser ut är därför viktigt &lt;br&gt;
för att regeringens arbete med de mänskliga rättigheterna ska &lt;br&gt;
kunna bli verkligt systematiskt. &lt;br&gt;
För att denna styrning och samordning ska bli mer verkningsfull &lt;br&gt;
krävs att Regeringskansliets egen organisation för hantering av frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter på nationell nivå förstärks. För att &lt;br&gt;
säkerställa förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
behöver därutöver, enligt min mening, åtgärder vidtas för att principen &lt;br&gt;
om fördragskonform lagtolkning ska få ett större genomslag &lt;br&gt;
i praktiken inom både rättskipning och offentlig förvaltning. En &lt;br&gt;
sådan förbättrad myndighetsstyrning och uppföljning bör åstadkommas &lt;br&gt;
bl.a. genom införande av vissa författningskrav som knyter &lt;br&gt;
an till de mänskliga rättigheterna. Dessa faktorer ska behandlas i &lt;br&gt;
det följande. &lt;br&gt;
129&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
4.1 Frågornas hantering inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Ett arbete bör inledas i Regeringskansliet med sikte på att &lt;br&gt;
åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess. &lt;br&gt;
• Sveriges åtaganden när det gäller mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå bör ges större betydelse i Regeringskansliets ordinarie &lt;br&gt;
beredningsprocesser. &lt;br&gt;
• En särskild MR-enhet bör inrättas med uppgift att samordna &lt;br&gt;
och utveckla Regeringskansliets arbete med frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter på nationell nivå. &lt;br&gt;
• Ett obligatoriskt beredningskrav med en sådan MR-enhet &lt;br&gt;
bör införas. &lt;br&gt;
• Det övergripande arbetet i Regeringskansliet med planering, &lt;br&gt;
samordning och utveckling av frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå bör ledas av en statssekreterare som har &lt;br&gt;
det som sin huvudsakliga uppgift. &lt;br&gt;
• Väsentligt större utbildningsinsatser än hittills bör göras för &lt;br&gt;
både chefer och handläggare inom Regeringskansliet för att &lt;br&gt;
säkerställa den kompetens som krävs för ett effektivt systematiskt &lt;br&gt;
arbete med att skydda och främja mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå. &lt;br&gt;
I den första handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna slogs &lt;br&gt;
fast att regeringen skulle verka för bättre samordning av arbetet för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Med den nu aktuella handlingsplanen &lt;br&gt;
avsåg regeringen att ytterligare stärka organisationen och samordningen &lt;br&gt;
av arbetet för att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige.1 &lt;br&gt;
Regeringen har särskilt understrukit vikten av att mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
inte betraktas som ett eget område, utan att respekten för &lt;br&gt;
och medvetenheten om mänskliga rättigheter i stället genomsyrar &lt;br&gt;
den ordinarie verksamheten.2 Här ska den frågan först beröras med &lt;br&gt;
särskilt fokus på budgetprocessens roll. En bättre samordning och &lt;br&gt;
1 Handlingsplanen, s. 102 f. &lt;br&gt;
2 Handlingsplanen, s. 113. &lt;br&gt;
130&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
samverkan, ett brett politiskt ägarskap, tydliga strukturer och dokument &lt;br&gt;
för styrning samt kunskap och analys är alla nödvändiga &lt;br&gt;
komponenter i ett verkligt systematiskt arbete för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige.3 Dessa frågor kommer därefter &lt;br&gt;
också att behandlas i det följande. &lt;br&gt;
4.1.1 Budgetprocessens roll &lt;br&gt;
En grundläggande förutsättning för att lyckas med regeringens i &lt;br&gt;
handlingsplanen uttalade föresats att integrera arbetet för full respekt &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Regeringskansliets &lt;br&gt;
ordinarie verksamhet, är att frågorna beaktas i alla de viktigare &lt;br&gt;
beredningsprocesserna och styrdokumenten. I det sammanhanget &lt;br&gt;
framstår budgetprocessen som den mest centrala. Den pågår &lt;br&gt;
året runt och involverar alla delar av Regeringskansliet. Den utgör &lt;br&gt;
så att säga navet i den övergripande planeringen av statens verksamhet. &lt;br&gt;
Mål sätts med utgångspunkt i en bedömning av nuläget. &lt;br&gt;
Målen följs upp, resultat redovisas, vissa mål revideras och nya mål &lt;br&gt;
sätts upp. &lt;br&gt;
Att budgetbeslut är av central betydelse för förverkligandet av &lt;br&gt;
ett lands MR-åtaganden är också uppenbart. Exempelvis åligger det &lt;br&gt;
konventionsstaterna enligt artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, &lt;br&gt;
sociala och kulturella rättigheter att till fullo utnyttja sina &lt;br&gt;
tillgängliga resurser för att säkerställa att de rättigheter som omfattas &lt;br&gt;
av konventionen förverkligas i sin helhet. Även för sådana åtaganden &lt;br&gt;
som gäller t.ex. rätten till en rättvis rättegång inom skälig &lt;br&gt;
tid enligt artikel 6 i Europakonventionen är beslut som fattas inom &lt;br&gt;
ramen för budgetprocessen av grundläggande betydelse. Dessa frågor &lt;br&gt;
har också behandlats av olika internationella övervakningsorgan &lt;br&gt;
inom MR-systemet.4 &lt;br&gt;
I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen &lt;br&gt;
behandlas, förutom de rent finansiella frågorna, också &lt;br&gt;
grundläggande samhällsfrågor som på ett eller annat sätt utgör utmaningar &lt;br&gt;
för svensk samhällsutveckling, som sysselsättning och &lt;br&gt;
utanförskap, välfärd, skol- och andra utbildningsfrågor, struktur3 &lt;br&gt;
Jfr Sveriges politik för global utveckling, skr. 2007/08:89. &lt;br&gt;
4 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General Recommendation &lt;br&gt;
No. 24 (article 12: Women and health), 1999; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala &lt;br&gt;
och kulturella rättigheter, General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. 2, &lt;br&gt;
para. 1 of the Covenant), 14 december 1990. &lt;br&gt;
131&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
politik, globalisering och konkurrenskraft, den demografiska utvecklingen, &lt;br&gt;
jämställdhet, miljö och klimatfrågor. &lt;br&gt;
I sin skrivelse till riksdagen om uppföljning av den nationella &lt;br&gt;
handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en strategi &lt;br&gt;
framåt5 redovisar regeringen att den avser att utforma en strategi &lt;br&gt;
för genomförandet av handikappolitiken som sträcker sig fem år &lt;br&gt;
framåt i tiden. Resultaten i strategin ska rapporteras årligen i budgetpropositionen. &lt;br&gt;
Enligt min uppfattning bör även en redovisning av utvecklingen &lt;br&gt;
när det gäller MR-situationen i landet ha en naturlig plats i dessa &lt;br&gt;
sammanhang. På så vis kan de mänskliga rättigheternas betydelse &lt;br&gt;
för utvecklingen inom olika samhällsområden tydliggöras, övergripande &lt;br&gt;
mål för förändring sättas upp, prioriteringar redovisas och &lt;br&gt;
en kontinuerlig uppföljning säkerställas. &lt;br&gt;
Jag har under utvärderingsarbetet rent allmänt tagit upp den här &lt;br&gt;
frågan i mina samråd med olika delar av Regeringskansliet. Reaktionerna, &lt;br&gt;
i den mån jag fått sådana, har varit försiktigt positiva. Hur &lt;br&gt;
en sådan MR-integrering i budgetprocessen närmare skulle kunna &lt;br&gt;
utformas behöver naturligtvis övervägas på ett mycket grundligare &lt;br&gt;
sätt än vad mitt utvärderingsuppdrag medgett. Jag föreslår därför &lt;br&gt;
att ett sådant arbete inleds i Regeringskansliet, med siktet inställt &lt;br&gt;
på att åstadkomma en MR-integrerad budgetprocess som tydligt &lt;br&gt;
kommer till uttryck också i de redovisningar som lämnas till riksdagen &lt;br&gt;
i de två budgetpropositionerna. &lt;br&gt;
4.1.2 En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet &lt;br&gt;
De organisatoriska aspekterna av Regeringskansliets arbete med de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna har behandlats i båda de nationella handlingsplanerna. &lt;br&gt;
I båda fallen har handlingsplanens huvudsakliga åtgärd &lt;br&gt;
i denna del bestått i tillsättandet av en interdepartemental arbetsgrupp &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Samtliga departement i Regeringskansliet har varit representerade &lt;br&gt;
i arbetsgruppen, och dess medlemmar har utgjort kontaktpersoner &lt;br&gt;
på respektive departement i frågor som rör mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Regeringen har i samband härmed, som nämnts, understrukit &lt;br&gt;
att det är angeläget att mänskliga rättigheter inte betraktas som ett &lt;br&gt;
eget område, och att respekten för och medvetenheten om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter istället ska genomsyra den ordinarie verksamheten. &lt;br&gt;
5 Skr. 2009/10:166, s. 73 f. &lt;br&gt;
132&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Arbetsgruppen har således inte avsetts ta över det ansvar för frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter som ligger på fackdepartementen i deras &lt;br&gt;
ordinarie verksamhet, utan dess roll har varit att på ett mer övergripande &lt;br&gt;
plan samordna arbetet inom området. &lt;br&gt;
I handlingsplanen för 2006-2009 angavs i åtgärd 114 att arbetsgruppen &lt;br&gt;
skulle få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet &lt;br&gt;
av erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna kunde fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Under mina samråd med företrädare för olika delar av Regeringskansliet &lt;br&gt;
har det från många håll framförts att den interdepartementala &lt;br&gt;
arbetsgruppens verksamhet varit värdefull. Ett tecken på &lt;br&gt;
det sägs också ha varit att dess möten varit mycket välbesökta – &lt;br&gt;
något som enligt vad som sagts mig inte alltid är fallet med andra &lt;br&gt;
tvärdepartementala arbetsgrupper av liknande slag. Arbetsgruppens &lt;br&gt;
möten har varit en källa till informationsutbyte om vad som ”varit &lt;br&gt;
på gång” på andra departement när det gäller frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, samt bidragit till att skapa personliga kontakter som &lt;br&gt;
kunnat fungera som ingångar till andra departement. Det har också &lt;br&gt;
framhållits att den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet, &lt;br&gt;
tillsammans med arbetet kring handlingsplanen och det faktum att &lt;br&gt;
ansvaret för Sveriges rapportering till internationella övervakningsorgan &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter under år 2005 överfördes från Utrikesdepartementet &lt;br&gt;
till respektive sakansvarigt departement, bidragit &lt;br&gt;
till att det inom Regeringskansliet idag i högre grad än tidigare &lt;br&gt;
finns en medvetenhet om på vilket sätt Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
om skydd för de mänskliga rättigheterna är av betydelse för &lt;br&gt;
den egna verksamheten. &lt;br&gt;
Den interdepartementala arbetsgruppens verksamhet har alltså &lt;br&gt;
till stor del bestått av ett utbyte av information, i den bemärkelsen &lt;br&gt;
att dess medlemmar vid arbetsgruppens möten redogjort för de &lt;br&gt;
MR-relaterade aktiviteter som pågått eller planerades inom respektive &lt;br&gt;
departement. På så sätt och genom att underlätta personliga &lt;br&gt;
kontakter mellan ansvariga handläggare på de olika departementen, &lt;br&gt;
tycks arbetsgruppen alltså ha fullgjort sitt syfte som detta beskrivits &lt;br&gt;
i handlingsplanen. &lt;br&gt;
Enligt vad som framhållits under samråden genomfördes i ett tidigare &lt;br&gt;
skede också vid flera tillfällen utbildningsinsatser, t.ex. i &lt;br&gt;
form av inbjudningar av externa föreläsare, för gruppens medlemmar &lt;br&gt;
med fokus på de mänskliga rättigheterna. Under senare år &lt;br&gt;
tycks dock den typen av aktiviteter alltmer ha avtagit. &lt;br&gt;
133&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Enligt handlingsplanens åtgärd 114 skulle emellertid arbetsgruppen &lt;br&gt;
också få i uppdrag att överväga hur samarbetet och utbytet av &lt;br&gt;
erfarenheter och information i frågor som rör de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
kan fördjupas och förbättras inom Regeringskansliet. Någon &lt;br&gt;
sådan roll tycks emellertid arbetsgruppen inte ha spelat. I vart &lt;br&gt;
fall har arbetet där, såvitt kunnat utrönas, inte lett till några förslag &lt;br&gt;
eller rekommendationer i det avseendet. Det praktiskt taget samstämmiga &lt;br&gt;
besked som lämnats under utvärderingen är vidare att &lt;br&gt;
arbetsgruppen inte heller annat än i helt obetydlig omfattning fungerat &lt;br&gt;
som ett forum för att behandla substansfrågor med koppling &lt;br&gt;
till de mänskliga rättigheterna. I den mån arbetsgruppen varit avsedd &lt;br&gt;
att utgöra ett komplement till regeringskansliets ordinarie &lt;br&gt;
gemensamberedningsprocess genom att skapa möjligheter till diskussion, &lt;br&gt;
kunskapsutbyte, samarbete och samordning kring materiella &lt;br&gt;
frågor om genomförandet av Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
till skydd för de mänskliga rättigheterna, alternativt att utgöra ett &lt;br&gt;
forum för en pågående dialog mellan företrädare för olika departement &lt;br&gt;
kring hur regeringens systematiska arbete för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bör vara utformat, så förefaller detta syfte alltså inte ha &lt;br&gt;
uppnåtts. &lt;br&gt;
Frågan är då om det finns ett behov av att förändra det sätt på &lt;br&gt;
vilket frågor om genomförandet av Sveriges åtaganden när det gäller &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter på nationell nivå hanteras inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Jag anser det. &lt;br&gt;
En återkommande synpunkt vid mina konsultationer med olika &lt;br&gt;
delar av Regeringskansliet har varit att frågor om mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
trots en förbättrad medvetenhet under senare år, fortfarande &lt;br&gt;
inte är integrerade i den ordinarie beredningsprocessen. De är således &lt;br&gt;
inte i tillräckligt hög grad närvarande som en grundläggande &lt;br&gt;
utgångspunkt vid utarbetande och beredning av lagförslag, förordningar, &lt;br&gt;
myndighetsuppdrag och andra åtgärder inom de många olika &lt;br&gt;
områden som Regeringskansliets verksamhet omfattar. I den &lt;br&gt;
mån sådana frågor aktualiseras sker det ofta på ett sent stadium i &lt;br&gt;
beredningsprocessen, när det finns begränsade möjligheter att i något &lt;br&gt;
mera grundläggande avseende påverka det aktuella förslagets &lt;br&gt;
innehåll. Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
uppfattas i stor utsträckning alltjämt som något perifert och &lt;br&gt;
som ett område för sig. Det har vidare framhållits från flera olika &lt;br&gt;
håll att ”det inte är något tungt argument” om någon försöker &lt;br&gt;
framhålla betydelsen av något av Sveriges internationella MRåtaganden &lt;br&gt;
i beredningsprocessen. &lt;br&gt;
134&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Den politiska nivåns roll i MR-arbetet inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
har också från flera håll pekats ut som en svaghet. Det engagemang &lt;br&gt;
som företrädare för den politiska ledningen visar när man t.ex. &lt;br&gt;
lämnar någon särskild beställning som berör frågor om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna uppfattas visserligen som uppriktigt menat. Men &lt;br&gt;
det åtföljs, enligt dessa kritiker, mera sällan av tillräckliga verktyg &lt;br&gt;
för att insatserna ska få effekt i praktiken eller för att de i realiteten &lt;br&gt;
ska kunna prioriteras i konkurrens med andra mera politiskt intressanta &lt;br&gt;
eller vardagsnära uppgifter inom Regeringskansliet som tenderar &lt;br&gt;
att alltid ”tränga sig före”. &lt;br&gt;
Mot bakgrund av vad som redovisats gör jag den bedömningen &lt;br&gt;
att frågor om Sveriges åtaganden när det gäller respekten för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå behöver få en mer framträdande &lt;br&gt;
plats i Regeringskansliets organisation. &lt;br&gt;
De goda erfarenheter som gjorts när det gäller arbetet i den interdepartementala &lt;br&gt;
arbetsgruppen för mänskliga rättigheter bör tas &lt;br&gt;
till vara och utvecklas vidare. Härutöver krävs dock i Regeringskansliet &lt;br&gt;
en central aktör med uppgift, och verkliga förutsättningar &lt;br&gt;
för, att från mer övergripande utgångspunkter kraftfullt kunna bevaka, &lt;br&gt;
driva och samordna frågor om mänskliga rättigheter på nationell &lt;br&gt;
nivå. Någon sådan aktör finns i realiteten inte idag. &lt;br&gt;
Utgångspunkten bör även fortsättningsvis vara att varje fackdepartement &lt;br&gt;
inom sitt ansvarsområde bär ansvaret för att Sveriges &lt;br&gt;
internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respekteras. &lt;br&gt;
Enligt gällande arbetsordningar torde härutöver sådana frågor mera &lt;br&gt;
allmänt också aktualiseras t.ex. vid Justitiedepartementets grundlagsenhet &lt;br&gt;
(L6). Även granskningsenheten (GRANSK) torde ha en &lt;br&gt;
särskild roll genom dess uppgift avseende granskning utifrån lagenlighet, &lt;br&gt;
åtminstone när det gäller Europakonventionen som ju gäller &lt;br&gt;
som direkt tillämplig svensk lag. Utrikesdepartementets enhet för &lt;br&gt;
folkrätt, mänskliga rättigheter och traktaträtt (FMR) söker, enligt &lt;br&gt;
vad som framkommit under samråden, i viss utsträckning uppmärksamma &lt;br&gt;
MR-perspektivet också när det gäller nationell lagstiftning. &lt;br&gt;
Det övergripande ansvaret för samordning och utveckling av &lt;br&gt;
frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, i den mån &lt;br&gt;
sådana ärenden inte hör till något annat departement, ligger på enheten &lt;br&gt;
för diskrimineringsfrågor (DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. &lt;br&gt;
Denna enhet ansvarar också för förvaltningsärenden som &lt;br&gt;
gäller diskriminering på grund av kön, könsöverskridande identitet &lt;br&gt;
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfatt135&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder, främlingsfientlighet, &lt;br&gt;
rasism, homofobi och andra former av intolerans, frågor på &lt;br&gt;
nationell nivå om situationen för homo-, bi- och transsexuella och &lt;br&gt;
personer med könsöverskridande identitet eller uttryck, samt nationella &lt;br&gt;
minoriteter i Sverige, i den mån sådana ärenden inte hör till &lt;br&gt;
något annat departement, samt samordning och utveckling av sådana &lt;br&gt;
frågor. Dessutom ligger här också ansvaret för lagstiftningsärenden &lt;br&gt;
som gäller diskriminering eller nationella minoriteter i Sverige, &lt;br&gt;
i den mån sådana ärenden inte hör till något annat departement. &lt;br&gt;
Enheten har också myndighetsansvar för Diskrimineringsombudsmannen &lt;br&gt;
och Nämnden mot diskriminering. &lt;br&gt;
Den aktuella enheten hade i mars 2011, förutom enhetschef och &lt;br&gt;
assistent, 11 medarbetare. Av dessa arbetar motsvarande mindre än &lt;br&gt;
3 årsarbetskrafter specifikt med den del av enhetens ansvarsområde &lt;br&gt;
som gäller frågor om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, &lt;br&gt;
varav en också ansvarar för rent informationsarbete när det gäller &lt;br&gt;
regeringens webbplats för mänskliga rättigheter. Enligt min mening &lt;br&gt;
är dessa resurser helt otillräckliga, även med beaktande av det stöd &lt;br&gt;
som till viss del kan fås från departementets rättssekretariat. &lt;br&gt;
Det finns alltså som jag ser det ett behov av en enhet inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
som i mycket högre grad än vad som hittills har varit &lt;br&gt;
möjligt, kan fungera som ”motor” och ”väktare” i regeringens &lt;br&gt;
samordnande och utvecklande arbete för mänskliga rättigheter på &lt;br&gt;
nationell nivå, i det följande för enkelhetens skull kallad en MRenhet. &lt;br&gt;
För att en sådan enhet ska ha förutsättningar att bli effektiv &lt;br&gt;
krävs givetvis att den tilldelas resurser i en omfattning som gör det &lt;br&gt;
möjligt för den att följa och aktivt delta i den mycket mångfasetterade &lt;br&gt;
verksamhet som pågår inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Personella resurser i sig är dock inte tillräckligt. Det är också &lt;br&gt;
nödvändigt med ett obligatoriskt beredningskrav med MR-enheten &lt;br&gt;
och att enheten från den centrala politiska ledningens sida ges ett &lt;br&gt;
tydligt uppdrag att inte endast bistå med information, stöd och allmänna &lt;br&gt;
synpunkter, utan även att vid behov ställa tydliga krav baserade &lt;br&gt;
på innehållet i Sveriges internationella åtaganden om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. På så sätt kan rutiner utvecklas för att säkerställa &lt;br&gt;
att sakansvariga departement i samråd med MR-enheten &lt;br&gt;
på ett så tidigt stadium som möjligt av ett ärendes beredning gör en &lt;br&gt;
analys av ärendet utifrån MR-synpunkt. &lt;br&gt;
Viktigast för en MR-enhets förmåga att spela en betydelsefull &lt;br&gt;
roll för att stärka MR-frågornas ställning inom Regeringskansliet är &lt;br&gt;
sålunda vilka resurser den tilldelas och vilken formell ställning den &lt;br&gt;
136&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
ges i beredningsprocessen. Härutöver kan det dock inte uteslutas &lt;br&gt;
att även dess placering inom Regeringskansliet skulle kunna påverka &lt;br&gt;
med vilken kraft den har möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. &lt;br&gt;
Under mina samråd med företrädare för de olika delarna av Regeringskansliet &lt;br&gt;
har den frågan kommit upp vid flera tillfällen, och den &lt;br&gt;
uppfattningen har då framförts att det i praktiken, om än inte formellt, &lt;br&gt;
kan ha stor betydelse om en fråga hör till någon av de delar &lt;br&gt;
av Regeringskansliet som uppfattas som ”tunga” eller inte, och att &lt;br&gt;
en MR-enhet därför helst bör placeras antingen i Statsrådsberedningen &lt;br&gt;
eller i Justitiedepartementet. Dessa två alternativ förtjänar &lt;br&gt;
enligt min uppfattning att allvarligt övervägas, också för att det rent &lt;br&gt;
sakligt sett ligger nära till hands att samordningen av arbetet med &lt;br&gt;
grundläggande åtaganden om de mänskliga rättigheterna hanteras &lt;br&gt;
där. &lt;br&gt;
Oavsett var i Regeringskansliet ansvaret för en förstärkt samordning &lt;br&gt;
och utveckling av frågor om de mänskliga rättigheterna på &lt;br&gt;
nationell nivå placeras rent organisatoriskt, är det av avgörande betydelse &lt;br&gt;
för att dessa frågor ska få en mer framskjuten plats att också &lt;br&gt;
den politiska nivåns roll blir tydligare. Det bör ske genom att &lt;br&gt;
det, förutom ett statsråd med uttryckligt ansvar för bl.a. frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter på nationell nivå, också utses en statssekreterare &lt;br&gt;
som får till huvudsaklig arbetsuppgift att leda arbetet med &lt;br&gt;
samordning och utveckling av dessa frågor i Regeringskansliet. &lt;br&gt;
4.1.3 Utbildning och kompetensutveckling i &lt;br&gt;
Regeringskansliet &lt;br&gt;
Enligt åtgärd 120 i handlingsplanen avsåg regeringen att under planens &lt;br&gt;
giltighetstid återkommande låta genomföra utbildningar om &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna för handläggare och chefer inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Regeringen anförde i det sammanhanget6 att Regeringskansliets &lt;br&gt;
personal utgör en central målgrupp för att en tydlig &lt;br&gt;
styrning av statlig verksamhet på området mänskliga rättigheter ska &lt;br&gt;
bli möjlig, liksom för att främja en ökad medvetenhet mer allmänt &lt;br&gt;
om dessa frågor inom olika politikområden. Regeringen bedömde &lt;br&gt;
det som angeläget att utbildningsinsatser genomförs regelbundet &lt;br&gt;
för personal på olika nivåer i Regeringskansliets organisation, men &lt;br&gt;
framhöll att sådana utbildningar dittills främst riktat sig till nya &lt;br&gt;
handläggare. Under den aktuella handlingsplanens löptid borde &lt;br&gt;
6 Handlingsplanen, s. 119. &lt;br&gt;
137&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
därför, enligt regeringen, nya sådana insatser särskilt göras för chefer &lt;br&gt;
och erfarna handläggare. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets egen uppföljning av handlingsplanen redovisas &lt;br&gt;
endast kortfattat att utbildningar genomförts vad avser både &lt;br&gt;
nya handläggare och chefer i Regeringskansliet samt inom ramen &lt;br&gt;
för det s.k. diplomat- och aspirantprogrammet. Sammanlagt sägs &lt;br&gt;
att över 1 000 personer genomgått utbildningar som innehållit arbetspass &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter under den aktuella fyraårsperioden. &lt;br&gt;
Vilket utrymme som Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter haft i dessa utbildningar framgår inte, liksom &lt;br&gt;
inte heller i vilken utsträckning sådana inslag varit anpassade &lt;br&gt;
till deltagarnas ansvar och arbetsuppgifter inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Den bild som jag fått under mina samråd är dessutom till stor &lt;br&gt;
del en annan än den som ges i uppföljningen. Här har framhållits &lt;br&gt;
att den i handlingsplanen aviserade ambitionen om en ökad satsning &lt;br&gt;
på MR-utbildningar för chefer och andra handläggare än dem &lt;br&gt;
som genomgår introduktionsprogrammet för nyanställda i Regeringskansliet, &lt;br&gt;
”Ny i RK”, inte kommit att förverkligas. Från flera &lt;br&gt;
olika håll har jag fått uppgiften att endast ett utbildningstillfälle &lt;br&gt;
anordnats för chefer under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
När det gäller utbildningen för nya handläggare i Regeringskansliet, &lt;br&gt;
”Ny i Regeringskansliet”, synes också de MR-relaterade &lt;br&gt;
delarna successivt ha getts mindre utrymme, för att i den senaste &lt;br&gt;
omgången enligt uppgift endast ha planerats för att omfatta omkring &lt;br&gt;
15 minuter. &lt;br&gt;
Utbildningsinsatser med en så pass låg ambitionsnivå är enligt &lt;br&gt;
min mening inte förenliga med Sveriges MR-åtaganden. Det är uppenbart &lt;br&gt;
att avsevärt större utbildningsinsatser måste göras för att &lt;br&gt;
säkerställa att Regeringskansliets personal har den kompetens som &lt;br&gt;
krävs för att det samlade arbetet för att skydda och främja mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå ska kunna bli effektivt. &lt;br&gt;
Viktigt är vidare att sådana insatser inte reduceras till endast en &lt;br&gt;
generell redogörelse för det internationella regelverket. Utbildningen &lt;br&gt;
måste i stället därutöver verksamhetsanpassas så att den kan &lt;br&gt;
skapa förståelse för hur Sveriges olika konventionsförpliktelser när &lt;br&gt;
det gäller de mänskliga rättigheterna påverkar medarbetarnas egna &lt;br&gt;
arbetsuppgifter. Av särskild betydelse är, som regeringen särskilt &lt;br&gt;
framhöll i handlingsplanen, att sådana kompetenshöjande insatser &lt;br&gt;
nu också riktas mot Regeringskansliets chefer och erfarna handläggare. &lt;br&gt;
138&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
4.2 En större tydlighet med regeringens avsikter &lt;br&gt;
med MR-arbetet &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör tydligare kommunicera vad den vill uppnå &lt;br&gt;
med sin styrning och samordning av arbetet med att säkerställa &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
• Regeringen bör tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter, &lt;br&gt;
kommuner och landsting samt andra som &lt;br&gt;
fullgör uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet &lt;br&gt;
ska uppmärksamma Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och tillämpa principen om fördragskonform &lt;br&gt;
lagtolkning. &lt;br&gt;
4.2.1 En större tydlighet med vad regeringen vill uppnå &lt;br&gt;
Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Men regeringen &lt;br&gt;
har för denna sin uppgift ett begränsat antal verktyg till sitt &lt;br&gt;
förfogande. Allmänt gäller att varken regeringen eller någon annan &lt;br&gt;
myndighet och inte heller riksdagen eller kommunernas beslutande &lt;br&gt;
organ får bestämma hur domstolar ska döma i enskilda fall, hur de i &lt;br&gt;
övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall,7 eller hur en förvaltningsmyndighet &lt;br&gt;
ska besluta i enskilda fall som rör myndighetsutövning &lt;br&gt;
eller tillämpning av lag.8 I övrigt varierar regeringens &lt;br&gt;
styrningsmöjligheter beroende på vem som är adressaten. &lt;br&gt;
Domstolarnas oberoende är av grundläggande betydelse i en &lt;br&gt;
rättsstat och regeringens möjligheter att styra dessa är därför, och &lt;br&gt;
måste vara, mycket mer begränsad än när det gäller de statliga förvaltningsmyndigheterna. &lt;br&gt;
Till de styrmedel som finns i förhållande &lt;br&gt;
till alla samhällets olika nivåer hör dock författningar av olika slag, &lt;br&gt;
främst lagar men också i viss utsträckning av regeringen beslutade &lt;br&gt;
förordningar. &lt;br&gt;
Under regeringen lyder, förutom Justitiekanslern, andra statliga &lt;br&gt;
förvaltningsmyndigheter som inte är myndigheter under riksdagen.9 &lt;br&gt;
Bortsett från den nyss nämnda begränsningen när det gäller &lt;br&gt;
7 11 kap. 3 § regeringsformen (RF). &lt;br&gt;
8 12 kap. 2 § RF. &lt;br&gt;
9 12 kap. 1 § RF. &lt;br&gt;
139&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
enskilda fall, gäller alltså att statliga förvaltningsmyndigheter har &lt;br&gt;
lydnadsplikt mot regeringen. När det gäller dessa myndigheter &lt;br&gt;
finns, förutom utfärdande av förordning med myndighetsinstruktion, &lt;br&gt;
också möjligheten för regeringen att besluta om särskilda &lt;br&gt;
myndighetsuppdrag. Härtill kommer den s.k. informella styrning &lt;br&gt;
som sker i form av uppföljning genom den årliga myndighetsdialogen &lt;br&gt;
mellan regeringen och dess myndighetschefer, liksom övriga &lt;br&gt;
löpande kontakter mellan Regeringskansliet och förvaltningsmyndigheterna. &lt;br&gt;
En särställning intas i detta sammanhang av kommunerna, i förhållande &lt;br&gt;
till vilka regeringen saknar den typ av ”kommandorätt” &lt;br&gt;
som den åtnjuter över statliga förvaltningsmyndigheter. Utöver de &lt;br&gt;
möjligheter som erbjuds i form av författningsreglering av och statlig &lt;br&gt;
tillsyn över sådana uppgifter som kommunerna ansvarar för, är &lt;br&gt;
regeringens förmåga att styra hur den kommunala verksamheten &lt;br&gt;
bedrivs således starkt begränsad. Frågan om stöd och samordning &lt;br&gt;
för MR-arbetet på lokal och regional nivå behandlas särskilt i kapitel &lt;br&gt;
5. &lt;br&gt;
Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen under &lt;br&gt;
perioden 2006-2009 i ett flertal olika myndigheters regleringsbrev &lt;br&gt;
lämnat olika uppdrag med koppling till de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Exempel på sådana uppdrag har varit att höja kunskapen om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter inom respektive myndighet och återrapportera &lt;br&gt;
hur perspektivet mänskliga rättigheter integrerats i myndighetens &lt;br&gt;
relevanta utbildningar. Regeringen har under perioden vidare &lt;br&gt;
beslutat att i vissa myndigheters instruktioner införa en skyldighet &lt;br&gt;
för myndigheten att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i sin verksamhet. Den närmare utformningen av dessa krav har varierat. &lt;br&gt;
Medan det i Länsstyrelseinstruktionen föreskrivs att länsstyrelserna &lt;br&gt;
ska ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet &lt;br&gt;
genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, &lt;br&gt;
särskilt skyddet mot diskriminering”, anger instruktionen &lt;br&gt;
för Försäkringskassan att myndigheten ”i sin verksamhet [ska] belysa, &lt;br&gt;
analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella &lt;br&gt;
konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna”. I instruktionerna &lt;br&gt;
för Specialpedagogiska skolmyndigheten, Statens &lt;br&gt;
skolinspektion samt Statens skolverk föreskrivs, åter, att respektive &lt;br&gt;
myndighet ska ”integrera […] perspektivet mänskliga rättigheter i sin &lt;br&gt;
verksamhet” . &lt;br&gt;
I mina kontakter med sådana myndigheter som inom handlingsplanens &lt;br&gt;
ram erhållit särskilda regeringsuppdrag eller i vilkas in140&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
struktioner införts en hänvisning till de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
har det under utvärderingsarbetet framkommit att det inte sällan &lt;br&gt;
funnits en osäkerhet kring vad det är som regeringen ytterst velat &lt;br&gt;
uppnå med uppdraget respektive med instruktionens krav. I flera &lt;br&gt;
fall har det också framförts att dialogen med Regeringskansliet i &lt;br&gt;
fråga om regeringens avsikter kunde varit mycket bättre. &lt;br&gt;
Även jag har tvingats ställa mig frågan vad regeringen får antas &lt;br&gt;
ha menat när den i en myndighetsinstruktion infört t.ex. ett krav på &lt;br&gt;
att myndigheten ska ”integrera perspektivet mänskliga rättigheter” &lt;br&gt;
i sin verksamhet. Min dialog med företrädare för olika delar av Regeringskansliet &lt;br&gt;
under utvärderingsarbetets gång har dock inte lett &lt;br&gt;
till något verkligt klargörande av den saken. &lt;br&gt;
Regeringen bör, mot bakgrund av vad som här redovisats, tydligare &lt;br&gt;
kommunicera vad den vill uppnå med sin styrning och samordning &lt;br&gt;
av arbetet med att säkerställa de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige. &lt;br&gt;
4.2.2 Ett större genomslag för principen om fördragskonform &lt;br&gt;
lagtolkning &lt;br&gt;
En möjlighet är givetvis att regeringen genom sin myndighetsstyrning &lt;br&gt;
i det här sammanhanget endast velat uppmärksamma myndigheterna &lt;br&gt;
på deras skyldighet att bemöta enskilda med respekt för &lt;br&gt;
vars och ens inneboende mänskliga värdighet.10 En annan är att &lt;br&gt;
skrivningarna tar sikte på att säkerställa att alla som kommer i kontakt &lt;br&gt;
med den offentliga förvaltningen bemöts, och får sina ärenden &lt;br&gt;
prövade, utan diskriminering. Den senare läsningen har stöd i den &lt;br&gt;
vikt som regeringen i handlingsplanen fäst vid arbetet mot diskriminering. &lt;br&gt;
Under mina konsultationer har det också framkommit &lt;br&gt;
att bemötandefrågor av detta slag, liksom ett specifikt ickediskrimineringsperspektiv, &lt;br&gt;
inte sällan kommit att få en framträdande &lt;br&gt;
plats i enskilda myndigheters interna MR-arbete. &lt;br&gt;
Enligt min mening måste emellertid de särskilda krav som ställts &lt;br&gt;
på vissa myndigheter när det gäller de mänskliga rättigheterna tolkas &lt;br&gt;
mera långtgående än så. Hade regeringen verkligen avsett så &lt;br&gt;
begränsade krav hade det naturligen framgått av de särskilda uppdragens &lt;br&gt;
eller myndighetsinstruktionernas ordalydelse. &lt;br&gt;
10 Jfr artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna: ”Alla människor äro &lt;br&gt;
föda fria och lika i värde [eg. ’värdighet’] och rättigheter”. &lt;br&gt;
141&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I stället har regeringen valt att använda sig av brett formulerade &lt;br&gt;
hänvisningar till de mänskliga rättigheterna. I sammanhanget finns &lt;br&gt;
det anledning att påminna om att både Europakonventionen och &lt;br&gt;
andra internationella s.k. kärnkonventioner om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
innehåller krav på att de konventionsslutande staterna &lt;br&gt;
genom lagstiftning och på andra sätt förverkligar de rättigheter som &lt;br&gt;
respektive konvention tar sikte på.11 När det gäller Europakonventionen &lt;br&gt;
erkänner konventionsstaterna vidare uttryckligen Europadomstolens &lt;br&gt;
behörighet i alla frågor som rör tolkningen och tilllämpningen &lt;br&gt;
av konventionen.12 &lt;br&gt;
I allt detta ligger en skyldighet för det allmänna och dess representanter &lt;br&gt;
både att undvika handlanden som kan strida mot Sveriges &lt;br&gt;
MR-förpliktelser och att aktivt utöva sin verksamhet på ett sätt &lt;br&gt;
som bidrar till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna inom &lt;br&gt;
det egna ansvarsområdet. &lt;br&gt;
Av handlingsplanen framgår också att syftet med åtgärd 104 var &lt;br&gt;
just att tydligare uppmärksamma vissa myndigheter på deras ansvar &lt;br&gt;
för att de mänskliga rättigheterna inte kränks.13 Regeringen betonade &lt;br&gt;
i det sammanhanget att respekten för och medvetenheten om &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna måste ses som ett förhållningssätt i den &lt;br&gt;
ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan av. De &lt;br&gt;
insatser som genomförs sades vidare syfta till att öka såväl kunskapen &lt;br&gt;
och medvetenheten om, som respekten för, de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som bindande åtaganden för Sverige. Utgångspunkterna &lt;br&gt;
i internationella konventioner om mänskliga rättigheter inom respektive &lt;br&gt;
myndighets verksamhetsområde borde, enligt regeringen, &lt;br&gt;
tydliggöras. &lt;br&gt;
För att fullgöra detta ansvar kan det inte vara tillräckligt att &lt;br&gt;
myndigheternas medarbetare bemöter enskilda på ett sätt som allmänt &lt;br&gt;
reflekterar samhällets grundläggande värderingar om varje &lt;br&gt;
individs inneboende mänskliga värdighet. Vad som krävs är också &lt;br&gt;
att myndigheterna säkerställer att deras beslut och andra åtgärder &lt;br&gt;
även till sitt innehåll står i samklang med Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden om respekt för enskildas mänskliga rättigheter. Det är &lt;br&gt;
enligt min mening också så som de nu aktuella skrivningarna om &lt;br&gt;
11 Se t.ex. art. 1 i Europakonventionen; art. 2.2 i FN:s konvention om medborgerliga och &lt;br&gt;
politiska rättigheter; art. 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter&lt;br&gt;
; art. 2 i FN:s konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering; art. 2 i &lt;br&gt;
FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor; art. 2 och 16 i FN:s &lt;br&gt;
konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning; &lt;br&gt;
art. 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter. &lt;br&gt;
12 Europakonventionen, art. 32. &lt;br&gt;
13 Handlingsplanen, s. 104 f. &lt;br&gt;
142&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i myndighetsuppdrag och myndighetsinstruktioner &lt;br&gt;
måste tolkas. &lt;br&gt;
Det är dock svårt att se att handlingsplanen i den här delen lett &lt;br&gt;
till ett sådant resultat. Medan jag under mitt utredningsarbete kunnat &lt;br&gt;
konstatera att det genomförts åtskilliga utbildningar om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter inom statlig förvaltning, tycks de mera sällan &lt;br&gt;
direkt ha syftat till att främja rättigheternas genomslag i myndigheternas &lt;br&gt;
rättstillämpning. &lt;br&gt;
En vanligt förekommande inställning, som jag mött även under &lt;br&gt;
det här utredningsarbetets gång, är i stället att konventioner om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter må vara värdefulla som instrument på en mer &lt;br&gt;
övergripande nivå, men att uppgiften för medarbetare i den svenska &lt;br&gt;
offentliga förvaltningen är strikt begränsad till att ”tillämpa svensk &lt;br&gt;
lag”. Under konsultationsprocessen har den reaktionen också återkommande &lt;br&gt;
tagits upp av företrädare för både statliga myndigheter &lt;br&gt;
och kommuner. Den har då ibland beskrivits som en särskild svårighet &lt;br&gt;
när det gäller både att integrera MR-arbetet i den ordinarie &lt;br&gt;
verksamheten och att förbättra kunskapen och medvetenheten om &lt;br&gt;
Sveriges åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Utgångspunkten att den som företräder det allmänna gentemot &lt;br&gt;
enskilda har att följa och tillämpa svensk lag är naturligtvis riktig. &lt;br&gt;
Den kommer för övrigt till uttryck redan i 1 kap. 1 § regeringsformen &lt;br&gt;
där det slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna. Frågan &lt;br&gt;
är dock vad detta betyder i förhållande till internationella åtaganden &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna när det gäller rättskipning och förvaltning. &lt;br&gt;
Frågan som sådan om internationella konventioners ställning &lt;br&gt;
i svensk rätt och om en eventuell inkorporering av flera sådana &lt;br&gt;
konventioner än Europakonventionen behandlas särskilt i avsnitt &lt;br&gt;
6.2. &lt;br&gt;
Europakonventionen är den enda konvention om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
som gäller som direkt tillämplig svensk lag.14 Genom bestämmelsen &lt;br&gt;
i 2 kap. 19 § regeringsformen finns också ett förbud &lt;br&gt;
mot föreskrifter som strider mot Sveriges åtaganden enligt konventionen. &lt;br&gt;
Europakonventionens bestämmelser ska alltså tillämpas av &lt;br&gt;
såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
likaväl som rent interna svenska rättsregler. &lt;br&gt;
Med andra konventioner om de mänskliga rättigheterna förhåller &lt;br&gt;
det sig annorlunda. De är inte direkt tillämpliga som svensk lag. &lt;br&gt;
Däremot ska svenska rättsregler – enligt principen om fördrags14 &lt;br&gt;
Lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och de grundläggande friheterna. &lt;br&gt;
143&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
konform lagtolkning – så långt det är möjligt med hänsyn till reglernas &lt;br&gt;
ordalydelse tolkas så att de står i överensstämmelse med dessa &lt;br&gt;
konventioner.15 Tillämpningen av denna princip utgör en oumbärlig &lt;br&gt;
länk mellan den svenska nationella rättsordningen och innehållet &lt;br&gt;
i de konventioner som Sverige åtagit sig att följa. I avsnitt &lt;br&gt;
6.2.2 behandlas närmare bl.a. svenska domstolars hänvisning till &lt;br&gt;
internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna i sin &lt;br&gt;
rättstillämpning. &lt;br&gt;
Principen om fördragskonform lagtolkning har dock i praktiken &lt;br&gt;
haft en svag ställning i svensk rättstradition. Denna tradition har i &lt;br&gt;
stället främst betonat folksuveräniteten, det vill säga riksdagens &lt;br&gt;
ensamrätt att, såsom folkets främsta företrädare, genom lagstiftning &lt;br&gt;
slå fast enskildas rättigheter och skyldigheter. I samband med &lt;br&gt;
att en konvention ratificeras görs också i regel en genomgång av &lt;br&gt;
vilka ändringar som kan behöva göras i svensk lagstiftning för att &lt;br&gt;
leva upp till konventionsåtagandena. I och med att sådana justeringar &lt;br&gt;
gjorts förutsätts den svenska lagstiftningen därefter av myndigheter &lt;br&gt;
och domstolar överensstämma med konventionernas krav, &lt;br&gt;
en förutsättning som emellertid inte alltid behöver vara riktig. &lt;br&gt;
Konventionerna är dessutom till sin natur levande väsen vars innehåll &lt;br&gt;
och betydelse förändras över tid och från ett sammanhang till &lt;br&gt;
ett annat.16 &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis menar jag att kunskapen och medvetenheten &lt;br&gt;
behöver förstärkas inom all offentlig verksamhet om att de &lt;br&gt;
konventionsreglerade rättigheterna utgör ett viktigt tolkningsmaterial &lt;br&gt;
– tillsammans med andra centrala rättskällor som förarbeten &lt;br&gt;
och vägledande domar från de högsta nationella domstolarna – när &lt;br&gt;
svenska interna rättsregler ska tillämpas. &lt;br&gt;
Regeringen bör därför tydligare förmedla att domstolar, förvaltningsmyndigheter&lt;br&gt;
, kommuner och landsting samt andra som fullgör &lt;br&gt;
uppgifter inom offentlig förvaltning i sin verksamhet ska uppmärksamma &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
och tillämpa principen om fördragskonform lagtolkning. &lt;br&gt;
En mer medveten och konsekvent tillämpning av principen om &lt;br&gt;
fördragskonform lagtolkning kan på längre sikt även medföra att &lt;br&gt;
den svenska rättstraditionen rent allmänt berikas med ett från konventionerna &lt;br&gt;
hämtat mer levande och dynamiskt rättighetsperspek15 &lt;br&gt;
Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32–40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. &lt;br&gt;
79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 &lt;br&gt;
I-III s. 513 och s. 532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657. &lt;br&gt;
16 Se t.ex. när det gäller Europakonventionen, Europadomstolens dom i Tyrer ./. Storbritannien, &lt;br&gt;
appl. 5856/72, st. 31. &lt;br&gt;
144&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
tiv, vilket enligt min uppfattning vore en eftersträvansvärd utveckling. &lt;br&gt;
4.3 Närmare om författningsreglering och annan &lt;br&gt;
myndighetsstyrning &lt;br&gt;
Styrningen av de statliga myndigheternas verksamhet är, som &lt;br&gt;
nämnts, av central betydelse för att regeringens långsiktiga mål om &lt;br&gt;
full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna förverkligas. &lt;br&gt;
Frågan hur myndighetsstyrningen kan förbättras i det avseendet &lt;br&gt;
har behandlats också i det slutbetänkande som Delegationen för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen) lämnade till regeringen &lt;br&gt;
i oktober 2010.17 &lt;br&gt;
I min egenskap av ledamot i delegationen har jag deltagit aktivt i &lt;br&gt;
utformningen av de förslag som lämnas i det betänkandet och står &lt;br&gt;
också bakom dem. För att underlätta läsbarheten och förståelsen av &lt;br&gt;
den förevarande utvärderingen i dess helhet, kommer jag i det följande &lt;br&gt;
att redovisa även sådana överväganden och rekommendationer &lt;br&gt;
som sammanfaller med vad som lagts fram i MR-delegationens &lt;br&gt;
betänkande. Därtill lämnas här också andra synpunkter och rekommendationer. &lt;br&gt;
Som framgått i föregående avsnitt har regeringen i handlingsplanen &lt;br&gt;
framhållit dels behovet av att tydliggöra den betydelse som &lt;br&gt;
internationella konventioner om mänskliga rättigheter har inom &lt;br&gt;
olika myndigheters ansvarsområden, dels att respekten för och &lt;br&gt;
medvetenheten om de mänskliga rättigheterna måste ses som en del &lt;br&gt;
av den ordinarie verksamheten, inte som ett eget område vid sidan &lt;br&gt;
av. Jag delar den uppfattningen. &lt;br&gt;
Som också framhållits står ett begränsat antal styrmedel till regeringens &lt;br&gt;
förfogande i förhållande till domstolar, förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
och andra som fullgör uppgifter inom rättskipning och &lt;br&gt;
offentlig förvaltning. Det främsta styrmedlet är lagstiftning. Riksdagen &lt;br&gt;
stiftar lag, i huvudsak efter initiativ från regeringen. Sådan &lt;br&gt;
författningsreglering omfattar såväl det offentlig- och förvaltningsrättsliga &lt;br&gt;
regelverk som mer allmänt styr de statliga och kommunala &lt;br&gt;
myndigheternas verksamhet, t.ex. regeringsformen, förvaltningslagen &lt;br&gt;
(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommu17 &lt;br&gt;
SOU 2010:70, Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
145&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
nallagen (1991:900), som sådan lagstiftning som materiellt reglerar &lt;br&gt;
verksamheten inom vissa områden. &lt;br&gt;
För myndigheter under regeringen har regeringen även möjlighet &lt;br&gt;
att i förordning med myndighetsinstruktion fastställa myndigheternas &lt;br&gt;
ansvarsområden och uppgifter samt i övrigt reglera hur de &lt;br&gt;
ska bedriva sin verksamhet. &lt;br&gt;
Härtill kommer regeringens möjlighet att till myndigheter lämna &lt;br&gt;
särskilda uppdrag. Sådana uppdrag kan antingen ta formen av ett &lt;br&gt;
särskilt regeringsbeslut eller tas in som en del av det årliga regleringsbrev &lt;br&gt;
i vilket regeringen också anger myndigheternas finansiella &lt;br&gt;
förutsättningar. Det ska sägas här att användningen av regleringsbreven &lt;br&gt;
när det gäller annan styrning än den rent finansiella &lt;br&gt;
under senare år har minskat. En tydlig trend inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
är att regleringsbreven inte längre i samma utsträckning som tidigare &lt;br&gt;
ska användas för att ge myndigheterna särskilda uppdrag. &lt;br&gt;
Tidsbegränsade uppdrag bör i första hand lämnas genom särskilda &lt;br&gt;
regeringsbeslut. I övrigt bör myndighetsinstruktionerna vara det &lt;br&gt;
grundläggande instrumentet för regeringens styrning av myndigheterna.18 &lt;br&gt;
Regeringens s.k. informella styrning av myndigheterna, i form &lt;br&gt;
av dels den myndighetsdialog som årligen genomförs mellan regeringen &lt;br&gt;
och respektive myndighetschef, dels löpande kontakter mellan &lt;br&gt;
Regeringskansliet och myndigheterna, är också av stor betydelse. &lt;br&gt;
4.3.1 En översyn av MR-uppdrag till myndigheter &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• En översyn bör göras av hur myndigheternas ansvar för förverkligandet &lt;br&gt;
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter idag är formulerat. &lt;br&gt;
• Översynen bör omfatta myndighetsinstruktioner, regleringsbrev &lt;br&gt;
och uppdrag som getts till myndigheterna genom &lt;br&gt;
särskilda beslut, samt samordnas med arbetet med att &lt;br&gt;
införa motsvarande hänvisningar i vissa särskilt betydelsefulla &lt;br&gt;
lagar och i myndighetsförordningen (2007:515). &lt;br&gt;
18 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff. &lt;br&gt;
146&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
• Översynen bör syfta till en mer genomtänkt utformning av &lt;br&gt;
kraven på myndigheterna, särskilt med beaktande av principen &lt;br&gt;
om fördragskonform lagtolkning, samt en bättre samordning &lt;br&gt;
med andra s.k. tvärsektoriella uppdrag. &lt;br&gt;
• Myndigheterna bör uppmärksammas på betydelsen av att särskilt &lt;br&gt;
utsatta grupper ges möjlighet till inflytande i frågor som &lt;br&gt;
berör dem, och att myndigheterna därför så långt det är möjligt &lt;br&gt;
ska samråda med representanter för dem i sådana frågor. &lt;br&gt;
• För myndigheter som har tillsynsansvar bör kraven i fråga &lt;br&gt;
om ansvar för mänskliga rättigheter formuleras så att de uttryckligen &lt;br&gt;
inbegriper också tillsynsverksamheten. &lt;br&gt;
• För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret &lt;br&gt;
utformas så att det, på det sätt som gällde före den &lt;br&gt;
1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner &lt;br&gt;
och landsting på deras ansvar för förverkligandet av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
• Regeringskansliets dialog med myndigheterna om sådana &lt;br&gt;
uppdrag bör förbättras så att osäkerhet om regeringens avsikter &lt;br&gt;
med uppdragen så långt möjligt kan undvikas. &lt;br&gt;
• Regeringen bör i samband med översynen överväga vilka ytterligare &lt;br&gt;
myndigheter som bör ges sådana uppdrag. En utgångspunkt &lt;br&gt;
bör vara att de som i dag har eller har haft sådana &lt;br&gt;
uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. I övrigt bör i första &lt;br&gt;
hand prioriteras sådana myndigheter vars ansvarsområde och &lt;br&gt;
befogenheter innebär en särskilt stor risk för åsidosättanden &lt;br&gt;
av enskildas grundläggande rättigheter, samt myndigheter &lt;br&gt;
med omfattande kontakter med allmänheten. &lt;br&gt;
• De två lagar som styr JO:s och JK:s verksamheter, JOinstruktionen &lt;br&gt;
respektive lagen om JK:s tillsyn, bör förtydligas &lt;br&gt;
så att det där framgår att deras kontroll innefattar också &lt;br&gt;
hur de som utövar den offentliga makten efterlever sina skyldigheter &lt;br&gt;
i förhållande till Sveriges konventionsåtaganden om &lt;br&gt;
enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Förutom de mera allmänt utformade åtgärderna 11 och 104 i handlingsplanen &lt;br&gt;
innehåller planen också ett tiotal åtgärder som handlar &lt;br&gt;
147&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
om uppdrag till vissa myndigheter när det gäller mer specifika frågor &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna. Här avses främst åtgärderna 57–&lt;br&gt;
58, 68–69, 71–72, 82, 88, 98 och 118. Åtgärderna 39, 40 och 121 &lt;br&gt;
kommer att behandlas särskilt längre fram i det här betänkandet. &lt;br&gt;
Regeringskansliets egen uppföljning har, enligt min mening, visat &lt;br&gt;
på resultat av endast omkring hälften av dessa särskilda uppdrag. I &lt;br&gt;
några fall är uppföljningen så pass otydlig att det inte går att dra &lt;br&gt;
några slutsatser av den. I några andra har åtgärden endast bestått i &lt;br&gt;
en beskrivning av uppdrag som redan getts tidigare. &lt;br&gt;
Åtgärd 11 i handlingsplanen innebar bl.a. att regeringen skulle ge &lt;br&gt;
ett antal statliga myndigheter i uppdrag att upprätta antidiskrimineringsstrategier, &lt;br&gt;
samt att låta utvärdera dessa uppdrag. &lt;br&gt;
Någon utvärdering av de uppdragen kom dock aldrig till stånd. &lt;br&gt;
Däremot gav regeringen i augusti 2008 Statskontoret ett uppdrag &lt;br&gt;
att utvärdera sådana strategier som hos vissa myndigheter hade utarbetats &lt;br&gt;
tidigare. Statskontorets utvärdering omfattade strategier &lt;br&gt;
som Arbetsmarknadsstyrelsen (numera Arbetsförmedlingen), &lt;br&gt;
Domstolsverket, Kriminalvården, Rikspolisstyrelsen, Åklagarmyndigheten, &lt;br&gt;
Försvarshögskolan, Försvarsmakten samt Totalförsvarets &lt;br&gt;
pliktverk (numera Pliktverket) tagit fram mellan åren 2002 och &lt;br&gt;
2004.19 &lt;br&gt;
Statskontorets bedömning är att uppdragen inte haft något omfattande &lt;br&gt;
genomslag när det gäller myndigheternas arbete mot &lt;br&gt;
diskriminering. Endast i fallet med försvarsmyndigheterna hade det &lt;br&gt;
skett några bestående förändringar. Enligt Statskontoret finns det &lt;br&gt;
flera möjliga förklaringar till varför uppdragen om antidiskrimineringsstrategier &lt;br&gt;
fått så olika genomslag. Det handlar bl.a. &lt;br&gt;
om att innehållet i uppdragen inte alltid varit tydligt i förhållande &lt;br&gt;
till myndigheternas kärnverksamhet, att det funnits skillnader i regeringens &lt;br&gt;
styrning och uppdragens utformning samt att uppföljningar &lt;br&gt;
varit inriktade på genomförda insatser i stället för på effekterna &lt;br&gt;
av dessa insatser. &lt;br&gt;
Inom ramen för handlingsplanens åtgärd 104 har regeringen, &lt;br&gt;
som nämnts, i stor utsträckning använt sig av särskilda uppdrag &lt;br&gt;
lämnade i myndigheters regleringsbrev. Således har Sveriges Domstolar, &lt;br&gt;
Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket, &lt;br&gt;
Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, &lt;br&gt;
Migrationsverket, Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, &lt;br&gt;
Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndig19 &lt;br&gt;
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters &lt;br&gt;
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4. &lt;br&gt;
148&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
heten under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till &lt;br&gt;
exempel höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive &lt;br&gt;
myndighet eller återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. &lt;br&gt;
Härutöver har regeringen även i ett begränsat antal förordningar &lt;br&gt;
med myndighetsinstruktioner infört en skyldighet för respektive &lt;br&gt;
myndighet att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin &lt;br&gt;
verksamhet. I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen &lt;br&gt;
anges att det mot bakgrund av resultatet av mitt utvärderingsuppdrag &lt;br&gt;
kommer att övervägas huruvida det finns behov av liknande &lt;br&gt;
skrivningar också i instruktionerna för andra myndigheter. &lt;br&gt;
Myndighetsstyrningens betydelse för förverkligandet av Sveriges &lt;br&gt;
MR-åtaganden menar jag gör att myndigheternas ansvar i det &lt;br&gt;
avseendet bör tydliggöras, både för fler myndigheter och på ett &lt;br&gt;
bättre sätt. Som jag redovisat ovan har det inte sällan funnits en &lt;br&gt;
osäkerhet hos myndigheter när det gäller regeringens avsikt med de &lt;br&gt;
formuleringar som förts in i myndighetsinstruktioner och regleringsbrev. &lt;br&gt;
I flera fall har det också framförts att dialogen med &lt;br&gt;
Regeringskansliet i fråga om regeringens avsikter kunde varit avsevärt &lt;br&gt;
bättre. Dessa intryck stämmer väl med de slutsatser som Statskontoret &lt;br&gt;
redovisat i sina utvärderingar av olika myndighetsuppdrag &lt;br&gt;
på det här området. &lt;br&gt;
Vid mina konsultationer har även framkommit att många myndigheter &lt;br&gt;
upplever en ”trängsel” bland de många olika uppgifter som &lt;br&gt;
lagts på dem, främst genom uppdrag i regleringsbrev eller genom &lt;br&gt;
särskilda regeringsbeslut men också genom krav som ingår myndighetsinstruktioner. &lt;br&gt;
Det talas t.o.m. om ett slags ”perspektivtrötthet” &lt;br&gt;
när det gäller kraven på myndigheterna, t.ex. när det gäller &lt;br&gt;
jämställdhet och icke-diskriminering, mångfald, miljöhänsyn m.m. &lt;br&gt;
Förordningen (2007:825)med länsstyrelseinstruktion kan tjäna &lt;br&gt;
som illustration till det och till den beskrivna osäkerheten om regeringens &lt;br&gt;
avsikter i det här sammanhanget. I länsstyrelseinstruktionens &lt;br&gt;
5 § förtecknas vissa sektorsövergripande uppgifter som &lt;br&gt;
länsstyrelsen har. Här nämns i åtta punkter integrering av jämställdhetsperspektiv &lt;br&gt;
i verksamheten, genomgående användning av &lt;br&gt;
könsuppdelad statistik, barnkonsekvensanalys och hänsynen till &lt;br&gt;
barns bästa, tillgänglighet och delaktighet för personer med funktionsnedsättning, &lt;br&gt;
beaktande av det nationella folkhälsomålet och &lt;br&gt;
de av riksdagen fastställda miljökvalitetsmålen, regelförenkling för &lt;br&gt;
företag, samt (i punkten 5) att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och be149&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
akta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot &lt;br&gt;
diskriminering (min kursivering). &lt;br&gt;
Det finns skäl att fråga sig hur MR-kravet i punkten 5 förhåller &lt;br&gt;
sig till främst kraven på jämställdhetsperspektiv, upprättande av &lt;br&gt;
barnkonsekvensanalyser och hänsyn till barns bästa. Kraven framstår &lt;br&gt;
nu som likställda men från varandra åtskilda, vilket på goda &lt;br&gt;
grunder kan sägas förvirra mer än vad det klargör. Bättre hade förmodligen &lt;br&gt;
varit att uppställa ett grundläggande krav som tydligare &lt;br&gt;
tar sikte på myndighetens ansvar när det gäller att förverkliga Sveriges &lt;br&gt;
åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, skilt &lt;br&gt;
från skrivningar om länsstyrelsens uppgifter med avseende på särskilda &lt;br&gt;
undergrupper av frågor som i och för sig har en tydlig koppling &lt;br&gt;
till mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis bör regeringen, enligt min mening, se över &lt;br&gt;
de skrivningar där hänvisningar till de mänskliga rättigheterna i dag &lt;br&gt;
förekommer i olika styrdokument riktade till myndigheter. Det &lt;br&gt;
gäller både myndighetsinstruktioner, regleringsbrev och uppdrag i &lt;br&gt;
särskilda regeringsbeslut. Översynen bör syfta till en tydligare utformning &lt;br&gt;
av kraven på myndigheterna, inklusive att analysera hur &lt;br&gt;
Sveriges MR-åtaganden påverkar den egna verksamheten och behovet &lt;br&gt;
av att utveckla metoder och arbetssätt för att säkerställa att &lt;br&gt;
myndigheten lever upp till sitt ansvar i de här avseendena. Vid utformningen &lt;br&gt;
bör särskilt beaktas kravet på fördragskonform lagtolkning&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Som redan framhållits är ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt &lt;br&gt;
med frågor om de mänskliga rättigheterna att behovet av &lt;br&gt;
sådana åtgärder som har störst betydelse för människor som tillhör &lt;br&gt;
särskilt utsatta grupper synliggörs. Inte minst när det på grund av &lt;br&gt;
begränsade resurser finns risk att det uppstår konkurrens mellan &lt;br&gt;
olika i och för sig angelägna insatser är det viktigt att brister när det &lt;br&gt;
gäller de mänskliga rättigheterna för sådana grupper prioriteras.20 &lt;br&gt;
I sin proposition om en strategi för de nationella minoriteterna &lt;br&gt;
betonar regeringen därför att de nationella minoriteterna bör ha &lt;br&gt;
möjlighet att påverka beslut som rör dem, något som har kallats för &lt;br&gt;
”egenmakt”.21 I 5 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter och &lt;br&gt;
minoritetsspråk föreskrivs därför också att förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frå20 &lt;br&gt;
Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series &lt;br&gt;
No. 10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66. &lt;br&gt;
21 Prop. 2008/09:158. &lt;br&gt;
150&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
gor som berör dem och så långt det är möjligt samråda med representanter &lt;br&gt;
för minoriteterna i sådana frågor. &lt;br&gt;
Betydelsen av egenmakt i denna mening gäller naturligtvis på &lt;br&gt;
motsvarande sätt för alla särskilt utsatta grupper när det gäller möjligheten &lt;br&gt;
att komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna, även &lt;br&gt;
sådana som inte tillhör de nationella minoriteterna. Ett centralt skäl &lt;br&gt;
för att möjligheterna till ett sådant inflytande bör stärkas när det &lt;br&gt;
gäller det fortsatta systematiska MR-arbetet i Sverige, är att det &lt;br&gt;
inom alla dessa grupper finns kunskaper och erfarenheter som är &lt;br&gt;
nödvändiga att ta till vara när situationen ska kartläggas och åtgärder &lt;br&gt;
ska planeras och genomföras. Inom ramen för den föreslagna &lt;br&gt;
översynen, det må vara fråga om myndighetsinstruktioner eller &lt;br&gt;
andra författningar, regleringsbrev eller uppdrag i särskilda regeringsbeslut, &lt;br&gt;
bör myndigheterna därför också uppmärksammas på &lt;br&gt;
betydelsen av att särskilt utsatta grupper ges möjlighet till inflytande &lt;br&gt;
i frågor som berör dem, och att myndigheterna så långt det är &lt;br&gt;
möjligt ska samråda med representanter för dem i sådana frågor. &lt;br&gt;
MR-relaterade krav i olika styrdokument för myndigheterna bör &lt;br&gt;
också samordnas bättre med andra s.k. övergripande eller tvärsektoriella &lt;br&gt;
perspektiv så att osäkerheter om uppdragens innebörd och &lt;br&gt;
inbördes relation så långt möjligt undviks. Översynen bör naturligen &lt;br&gt;
också samordnas med de motsvarande förtydliganden som jag i &lt;br&gt;
avsnitt 4.3.3 föreslår bör göras i vissa särskilt betydelsefulla författningar &lt;br&gt;
när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Regeringen bör vidare mera aktivt än i dag med myndigheterna &lt;br&gt;
ta upp frågan om hur de arbetar med sitt ansvar för att bidra till &lt;br&gt;
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, både inom ramen för den s.k. myndighetsdialogen &lt;br&gt;
som genomförs årligen med myndigheternas ledningar &lt;br&gt;
och den löpande informella dialog som ständigt pågår mellan myndigheterna &lt;br&gt;
och Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Vilka myndigheter berörs? &lt;br&gt;
Regeringen har i åtgärd 104 i handlingsplanen slagit fast behovet av &lt;br&gt;
att myndigheternas ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige förtydligas i myndighetsstyrningen. &lt;br&gt;
I det sammanhanget anförde regeringen vidare att det arbetet &lt;br&gt;
skulle koncentreras till de myndigheter vars verksamhet är av &lt;br&gt;
151&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
särskild betydelse för att rättigheterna ska förverkligas för den enskilde. &lt;br&gt;
Jag delar den bedömningen. &lt;br&gt;
Det har inte varit möjligt att göra någon heltäckande genomgång &lt;br&gt;
av vilka myndigheter som särskilt bör få sina myndighetsinstruktioner &lt;br&gt;
förtydligade när det gäller MR-ansvaret. En utgångspunkt &lt;br&gt;
bör vara att de som i dag har eller har haft sådana särskilda &lt;br&gt;
uppdrag även fortsättningsvis bör ha det. &lt;br&gt;
Flera av dessa är dessutom av det slaget att de uppfyller kriteriet &lt;br&gt;
att vara särskilt betydelsefulla för respekten för enskildas rättigheter, &lt;br&gt;
antingen därför att kontakterna med allmänheten är omfattande &lt;br&gt;
eller för att deras ansvarsområde och befogenheter innebär en &lt;br&gt;
särskilt stor risk för enskildas grundläggande rättigheter träds för &lt;br&gt;
när. Exempel på det förra är Arbetsförmedlingen och Försäkringskassan, &lt;br&gt;
medan Domstolsverket, Kriminalvården, Migrationsverket, &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, Säkerhetspolisen, &lt;br&gt;
Åklagarmyndigheten samt myndigheterna inom försvaret alla är &lt;br&gt;
exempel på det senare. Härtill kommer myndigheter som genom &lt;br&gt;
sin tillsyns- eller föreskriftsroll kan ha stor betydelse i det här &lt;br&gt;
sammanhanget, t.ex. samtliga länsstyrelser, Socialstyrelsen, Skolinspektionen &lt;br&gt;
och Boverket. &lt;br&gt;
Sammantaget bör regeringen i samband med den översyn som &lt;br&gt;
jag här har rekommenderat bör göras av olika myndigheters uppdrag &lt;br&gt;
när det gäller säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige, också överväga vilka ytterligare statliga myndigheter som &lt;br&gt;
bör få sitt särskilda ansvar i det här avseendet tydligt angivet i sina &lt;br&gt;
myndighetsuppdrag. &lt;br&gt;
Särskilt om Justitieombudsmännen och Justitiekanslern &lt;br&gt;
Justitieombudsmännen (JO) och Justitiekanslern (JK) har en särställning &lt;br&gt;
i sammanhanget. Medan JO är riksdagens ombudsmän &lt;br&gt;
och JK är regeringens högste ombudsman, har båda institutionerna, &lt;br&gt;
enligt JO-instruktionen respektive JK-lagen, till uppgift att övervaka &lt;br&gt;
att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra &lt;br&gt;
författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden.22 För JO:s del &lt;br&gt;
gäller dessutom att ombudsmännen särskilt ska tillse att domstolar &lt;br&gt;
och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regerings22 &lt;br&gt;
Se, när det gäller JO, 1 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens &lt;br&gt;
ombudsmän (JO-instruktionen) och, när det gäller JK, 1 § lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns &lt;br&gt;
tillsyn (JK-lagen). &lt;br&gt;
152&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
formens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas &lt;br&gt;
grundläggande fri- och rättigheter inte träds för när i den offentliga &lt;br&gt;
verksamheten.23 &lt;br&gt;
Europakonventionen gäller som direkt tillämplig svensk lag och &lt;br&gt;
omfattas således tydligt av JO:s och JK:s kontroll av den offentliga &lt;br&gt;
makten. Även Sveriges övriga konventionsåtaganden när det gäller &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna ryms inom ramen för den kontrollen &lt;br&gt;
genom vad som sägs i både JO-instruktionen och JK-lagen om &lt;br&gt;
övervakning av att företrädare för det allmänna ”i övrigt fullgör &lt;br&gt;
sina åligganden”. Bland dessa åligganden ingår ju även att lojalt tilllämpa &lt;br&gt;
principen om fördragskonform lagtolkning. Och i JO:s uppdrag &lt;br&gt;
i förhållande till medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter &lt;br&gt;
torde, enligt ordalydelsen, även ingå konventionsbaserade &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, även om bestämmelsen vid sin tillkomst &lt;br&gt;
förmodligen särskilt syftade på det särskilda fri- och rättighetskapitlet &lt;br&gt;
i regeringsformen. &lt;br&gt;
Det förtjänar att nämnas att det i den finländska JOmotsvarighetens &lt;br&gt;
uppgifter uttryckligen ingår att övervaka att de &lt;br&gt;
grundläggande fri- och rättigheterna samt de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
tillgodoses.24 &lt;br&gt;
I praktiken är det emellertid inte särskilt vanligt vare sig när det &lt;br&gt;
gäller JO eller JK att granskningen, i vart fall såvitt kommer till uttryck &lt;br&gt;
i beslutsmotiveringarna, tar sikte mera direkt på efterlevnaden &lt;br&gt;
också av Sveriges konventionsbaserade åtaganden på MRområdet, &lt;br&gt;
med undantag möjligen för främst frågor om oskäligt &lt;br&gt;
långa handläggningstider. Det utesluter givetvis inte att konventionsrättigheterna &lt;br&gt;
beaktats utan att det görs någon uttrycklig hänvisning &lt;br&gt;
till dem i besluten. &lt;br&gt;
Med tanke på båda dessa institutioners särskilda betydelse för &lt;br&gt;
kontrollen över offentlig verksamhet, anser jag att det finns skäl att &lt;br&gt;
i de två lagar som styr JO:s respektive JK:s verksamhet förtydliga &lt;br&gt;
att deras kontroll innefattar också hur de som utövar offentlig &lt;br&gt;
verksamhet efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
23 3 § JO-instruktionen. &lt;br&gt;
24 109 § Finlands grundlag. &lt;br&gt;
153&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Hur MR-ansvaret bör formuleras &lt;br&gt;
Mitt uppdrag har enligt regeringens direktiv syftat till att lämna &lt;br&gt;
rekommendationer som kan ge regeringen underlag för dess fortsatta &lt;br&gt;
systematiska arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige. Däremot har det inte omfattat att lämna färdiga förslag &lt;br&gt;
till författningsreglering. I det följande lämnar jag därför endast &lt;br&gt;
mer principiella synpunkter på hur ansvaret för förverkligandet av &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bör vara formulerat. &lt;br&gt;
Ansvaret bör utformas så tydligt som möjligt, samtidigt som &lt;br&gt;
skillnader i formulering mellan olika styrinstrument bör undvikas &lt;br&gt;
om de inte verkligen är avsedda. Så har det enligt min mening hittills &lt;br&gt;
inte varit, vilket också skapat osäkerhet om vad regeringen &lt;br&gt;
egentligen velat att myndigheterna ska göra. Exempel på hur de &lt;br&gt;
uppdrag som getts i regleringsbrev, särskilda beslut eller i myndighetsinstruktioner &lt;br&gt;
har formulerats är ”att höja kunskapen om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter”, ”att återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
integrerats i myndighetens relevanta utbildningar”, ”att integrera &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera &lt;br&gt;
och beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet &lt;br&gt;
mot diskriminering”, ”att i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma &lt;br&gt;
Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner &lt;br&gt;
till skydd för de mänskliga rättigheterna”, och ”att integrera […] perspektivet &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i sin verksamhet”. &lt;br&gt;
Som framgått bör myndighetsstyrningen på det här området, &lt;br&gt;
precis som annars, främst syfta till att vara handlingsdirigerande. &lt;br&gt;
Det ligger visserligen i sakens natur att myndighetsansvaret för att &lt;br&gt;
säkerställa efterlevnaden av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
måste formuleras i allmänna ordalag. Därmed inte sagt att det är &lt;br&gt;
oväsentligt hur detta ansvar uttrycks. Formuleringar som tydliggör &lt;br&gt;
att ansvaret ska integreras i alla delar av den ordinarie verksamheten &lt;br&gt;
är naturligtvis bra. Att bara hänvisa till ”de mänskliga rättigheterna” &lt;br&gt;
bör däremot undvikas eftersom det framstår som alltför vagt. Inte &lt;br&gt;
heller bör mänskliga rättigheter betecknas endast som ”ett perspektiv”&lt;br&gt;
. Här är i stället fråga om själva grundvalen för en demokratisk &lt;br&gt;
rättsstat och utgångspunkt bör tas i att det här rör sig om åtaganden &lt;br&gt;
som Sverige gjort i form av folkrättsligt bindande avtal med &lt;br&gt;
andra stater i vilka regeringen förbundit sig att i Sverige förverkliga &lt;br&gt;
vissa rättigheter för enskilda människor. &lt;br&gt;
154&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Därmed blir också, som jag tidigare betonat, principen om fördragskonform &lt;br&gt;
lagtolkning av grundläggande betydelse. Att föreskriva &lt;br&gt;
att myndigheterna direkt ska tillämpa konventionsregler om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i sin verksamhet skulle kunna innebära att &lt;br&gt;
reglerna ”bakvägen” började betraktas som direkt tillämplig svensk &lt;br&gt;
lag, det vill säga en form av indirekt inkorporering av konventionerna &lt;br&gt;
i svensk rätt utan att lagstiftaren beslutat om det. Det är inte &lt;br&gt;
lämpligt. Frågan om att använda inkorporering i större utsträckning &lt;br&gt;
än nu som metod för införlivande av svenska konventionsåtaganden &lt;br&gt;
bör i stället utredas med omsorg. Den frågan behandlas särskilt &lt;br&gt;
i avsnitt 6.2. &lt;br&gt;
Däremot bör myndigheternas ansvar i det här avseendet uttryckas &lt;br&gt;
med tydlig hänvisning till att detta ansvar tar sikte just på &lt;br&gt;
enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella överenskommelser &lt;br&gt;
som Sverige förbundit sig att följa. Exempel på sådana formuleringar &lt;br&gt;
som kan övervägas finns i MR-delegationens betänkande.25 &lt;br&gt;
När det gäller författningar som innehåller materiella bestämmelser &lt;br&gt;
på ett visst område bör dessutom beaktas att enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter kan aktualiseras på olika sätt och i olika delar &lt;br&gt;
av en verksamhet som berörs av den aktuella författningen. Därför &lt;br&gt;
bör skyldigheten att säkerställa enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
formuleras så att den omfattar all den verksamhet som bedrivs med &lt;br&gt;
stöd av eller som omfattas av författningen i fråga och inte endast &lt;br&gt;
vissa, om än centrala, delar som t.ex. handlar om myndighetsutövning. &lt;br&gt;
Det bör således exempelvis övervägas om inte en formulering &lt;br&gt;
av typen ”I all den verksamhet som bedrivs enligt denna lag ska särskilt &lt;br&gt;
beaktas respekten för enskildas mänskliga rättigheter enligt internationella &lt;br&gt;
överenskommelser […]”, är mera ändamålsenlig än mera &lt;br&gt;
snäva formuleringar som ”Tvångsvård ska genomföras med respekt &lt;br&gt;
för […]. &lt;br&gt;
Särskilt om formuleringar som rör tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
I förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion stadgas i 5 § &lt;br&gt;
första stycket punkten 5 att länsstyrelsen ska integrera de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i sin verksamhet genom att belysa, analysera och &lt;br&gt;
beakta rättigheterna i den egna verksamheten, särskilt skyddet mot &lt;br&gt;
diskriminering. Bestämmelsens lydelse kom till genom en ändring &lt;br&gt;
25 SOU 2010:70, s. 326 ff. &lt;br&gt;
155&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som trädde i kraft den 1 januari 2009. Innan dess, och i instruktionens &lt;br&gt;
ursprungliga lydelse, gällde i stället att länsstyrelsen skulle ”i &lt;br&gt;
sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma kommuner &lt;br&gt;
och landsting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt &lt;br&gt;
skyddet mot diskriminering”. Några förordningsmotiv till ändringen &lt;br&gt;
finns inte. Under mina samråd inom ramen för det här utvärderingsuppdraget &lt;br&gt;
har det flera gånger nämnts att skälet för ändringen &lt;br&gt;
skulle ha varit att det fanns en uppfattning att länsstyrelserna inte &lt;br&gt;
hade kommit tillräckligt långt med att i sin egen verksamhet integrera &lt;br&gt;
arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och att det därför ansågs vara för tidigt att ålägga länsstyrelserna &lt;br&gt;
en uttrycklig tillsynsuppgift i den delen i förhållande till &lt;br&gt;
kommuner och landsting. &lt;br&gt;
Oavsett skälet till ändringen i länsstyrelseinstruktionen så ger &lt;br&gt;
den anledning att reflektera över betydelsen av att regeringens &lt;br&gt;
myndighetsstyrning när det gäller de mänskliga rättigheterna också &lt;br&gt;
omfattar vissa myndigheters tillsynsuppgifter. Som har nämnts tidigare, &lt;br&gt;
och som kommer att beröras särskilt också i kapitel 5, har &lt;br&gt;
de kommunala myndigheterna en särställning i det här sammanhanget, &lt;br&gt;
i den meningen att regeringen saknar direkt ”kommandorätt” &lt;br&gt;
över kommunerna till skillnad från över de förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
som lyder under regeringen. Det innebär att samspelet &lt;br&gt;
mellan den nationella nivån, där Sveriges åtaganden att säkerställa &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna görs, å den ena sidan, och de regionala &lt;br&gt;
och lokala nivåerna där dessa rättigheter ofta ska förverkligas, å den &lt;br&gt;
andra, måste ske på delvis andra sätt. &lt;br&gt;
Även om verksamhetsansvaret inom många samhällsområden &lt;br&gt;
där de mänskliga rättigheterna aktualiseras alltså ligger på kommunerna &lt;br&gt;
så innebär det inte att den statliga nivån inte har någon roll &lt;br&gt;
att spela här. Tvärtom är det vanligt att tillsynen över olika delar av &lt;br&gt;
kommunernas och landstingens kärnuppgifter åvilar statliga myndigheter. &lt;br&gt;
Exempel på det är att Socialstyrelsen utövar tillsyn över &lt;br&gt;
hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, tandvård, &lt;br&gt;
hälsoskydd, smittskydd, socialtjänst, stöd och service till vissa &lt;br&gt;
funktionshindrade samt miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd.26 &lt;br&gt;
Skolinspektionen har ett omfattande tillsynsansvar på utbildningsområdet.27 &lt;br&gt;
På motsvarande sätt har också kommunala myndigheter &lt;br&gt;
tillsynsansvar över verksamheter som bedrivs av enskilda. &lt;br&gt;
26 1, 5-7 §§ förordningen (2009:1243) med instruktion för Socialstyrelsen. &lt;br&gt;
27 2 § förordningen (2008:613) med instruktion för Skolinspektionen. &lt;br&gt;
156&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
En central uppgift för tillsynen är att granska att en verksamhet &lt;br&gt;
bedrivs enligt gällande lagstiftning. Eftersom de konventionsbaserade &lt;br&gt;
åtagandena till skydd för de mänskliga rättigheterna utgör en &lt;br&gt;
del av tolkningsunderlaget vid tillämpningen av olika rättsregler är &lt;br&gt;
det rimligt att tillsynen av verksamhetens lagenlighet inbegriper &lt;br&gt;
hur tillsynsobjekten lever upp till sitt MR-ansvar. Om de materiella &lt;br&gt;
författningar som styr en viss verksamhet innehåller tydliga skrivningar &lt;br&gt;
om att verksamheten ska bedrivas med respekt för enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och därtill de författningar som reglerar tillsynsorganens &lt;br&gt;
uppgifter tydliggör att även tillsynen ska innefatta &lt;br&gt;
frågor om de mänskliga rättigheterna kan en hållbar kedja av författningsstyrd &lt;br&gt;
myndighetsstyrning skapas i det nu aktuella avseendet. &lt;br&gt;
För sådana myndigheter som har tillsynsansvar bör, sammanfattningsvis, &lt;br&gt;
det författningsreglerade MR-ansvaret formuleras så &lt;br&gt;
att det uttryckligen inbegriper också tillsynsuppgifterna. Det finns &lt;br&gt;
redan i dag exempel, också vid sidan av den tidigare gällande länsstyrelseinstruktionen, &lt;br&gt;
på sådana formuleringar inom närliggande &lt;br&gt;
områden. I Socialstyrelsens instruktion stadgas t.ex. i 7 § att myndigheten &lt;br&gt;
ska integrera både ett barnperspektiv och ett jämställdhetsperspektiv &lt;br&gt;
i sitt tillsynsarbete. Det är på så sätt alltså inte någon &lt;br&gt;
innovation som jag föreslår här, men när det gäller de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
bör formuleringarna anpassas enligt de resonemang som &lt;br&gt;
redovisats här. &lt;br&gt;
För länsstyrelsernas del bör instruktionen när det gäller MRansvaret &lt;br&gt;
utformas så att det, på det sätt som gällde före den &lt;br&gt;
1 januari 2009, blir tydligt att länsstyrelserna också i sin tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
och på andra sätt ska uppmärksamma kommuner och &lt;br&gt;
landsting på deras ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
4.3.2 Myndighetsinstruktionen som huvudsakligt &lt;br&gt;
styrinstrument &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Grundläggande krav om myndigheternas ansvar när det gäller &lt;br&gt;
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter bör regleras genom förordning &lt;br&gt;
157&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
med myndighetsinstruktion, inte i regleringsbrev eller särskilda &lt;br&gt;
uppdrag. &lt;br&gt;
• Det förordningsreglerade ansvaret bör vid behov kompletteras &lt;br&gt;
genom uppdrag i regleringsbrevet eller i särskilda regeringsbeslut, &lt;br&gt;
t.ex. att närmare analysera på vilket sätt frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, &lt;br&gt;
samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten &lt;br&gt;
ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i &lt;br&gt;
det här avseendet. &lt;br&gt;
En vanligt förekommande synpunkt under mina samråd har också &lt;br&gt;
varit att den typ av tidsbegränsade uppdrag som regeringen lämnat i &lt;br&gt;
regleringsbrev eller genom särskilda beslut leder till en ryckighet i &lt;br&gt;
styrningen på ett sätt som inte är förenligt med en ambition att på &lt;br&gt;
ett långsiktigt hållbart sätt påverka myndighetens arbete eller arbetssätt. &lt;br&gt;
Regleringsbrev utfärdas varje år och uppdrag som ges i &lt;br&gt;
regleringsbrev blir därför per definition tidsbegränsade. Även uppdrag &lt;br&gt;
som lämnas till en myndighet genom särskilda beslut är ofta av &lt;br&gt;
tillfällig eller i vart fall tidsbegränsad natur. Den myndighet som får &lt;br&gt;
sådana uppdrag kan därmed inte veta om uppdraget kommer att &lt;br&gt;
finnas kvar om ett år eller efter det att tidpunkten för återrapportering &lt;br&gt;
har passerats. Under sådana förhållanden finns alltid en risk att &lt;br&gt;
uppdraget inte uppfattas som långsiktigt prioriterat av regeringen &lt;br&gt;
och att genomförandet från myndighetens sida begränsas till någon &lt;br&gt;
form av punkt- eller projektinsats vid sidan av den ordinarie verksamheten. &lt;br&gt;
Även en sådan mer tillfällig aktivitet kan naturligtvis &lt;br&gt;
vara av värde men ett systematiskt arbete med frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter – inom en enskild myndighet såväl som på nationell nivå &lt;br&gt;
– kräver långsiktighet för att kunna bli framgångsrikt. &lt;br&gt;
Behovet av långsiktighet och av att förverkligandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna blir till en integrerad del av myndigheternas verksamhet, &lt;br&gt;
talar alltså för att myndigheternas grundläggande roll och &lt;br&gt;
uppgifter i det här avseendet bör regleras i förordning med instruktion &lt;br&gt;
för respektive myndighet i stället för att komma till uttryck i &lt;br&gt;
regleringsbrev eller beslut om särskilda uppdrag. En sådan ordning &lt;br&gt;
finner stöd också i t.ex. Statskontorets utvärderingsrapporter &lt;br&gt;
rörande myndigheters arbete med mångfald, anti-diskriminering &lt;br&gt;
och mänskliga rättigheter28 och genomförandet av strategier eller &lt;br&gt;
28 Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter, Slutrapport, &lt;br&gt;
Statskontoret 2008:15, s. 12 samt 87 ff. &lt;br&gt;
158&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
handlingsplaner mot diskriminering eller diskriminerande attityder.29 &lt;br&gt;
Den överensstämmer vidare med vad regeringen själv uttalat &lt;br&gt;
om att instruktionerna ska vara det grundläggande instrumentet för &lt;br&gt;
regeringens styrning av myndigheterna.30 &lt;br&gt;
Tanken att i första hand använda myndighetsinstruktionerna &lt;br&gt;
snarare än regleringsbrev och andra beslut om särskilda tidsbegränsade &lt;br&gt;
uppdrag i det här sammanhanget har också i huvudsak bemötts positivt &lt;br&gt;
under mina samråd. En uttrycklig författningsreglering av detta &lt;br&gt;
slag skulle, enligt vad som framhållits i den konsultationsprocessen, &lt;br&gt;
kunna bidra till att ge myndighetens arbete med mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
en ökad intern legitimitet. Om ansvaret är uttryckligen reglerat &lt;br&gt;
i den grundförfattning som styr en myndighets verksamhet &lt;br&gt;
ökar också chanserna för att det ges ett större utrymme vid de prioriteringar &lt;br&gt;
som myndigheter alltid tvingas göra i sin verksamhet. &lt;br&gt;
Dessutom skulle en sådan ordning ha den fördelen att myndigheten &lt;br&gt;
i sin årsredovisning regelbundet måste redogöra för verksamheten &lt;br&gt;
och dess resultat i förhållande till skyldigheten att bidra &lt;br&gt;
till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. &lt;br&gt;
Enligt 3 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och &lt;br&gt;
budgetunderlag ska myndigheterna i sin resultatredovisning redovisa &lt;br&gt;
och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de &lt;br&gt;
uppgifter som framgår av myndighetens instruktion. Visserligen &lt;br&gt;
finns en sådan skyldighet också i förhållande till uppdrag som getts &lt;br&gt;
i regleringsbrev eller särskilda beslut, men medvetenheten om ansvarets &lt;br&gt;
betydelse torde öka när uppgifterna, liksom återrapporteringen, &lt;br&gt;
inte är tidsbegränsade utan utgör en del av kärnuppgifterna &lt;br&gt;
som myndigheten måste redovisa år efter år. &lt;br&gt;
Härtill kommer att de uppgifter som en myndighet har enligt &lt;br&gt;
sin instruktion också styr Riksrevisionens granskning av myndigheten &lt;br&gt;
enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet &lt;br&gt;
m.m. Inte minst viktigt är i det sammanhanget granskningen inom &lt;br&gt;
ramen för den årliga revisionen enligt 5 § av om myndighetens ledning &lt;br&gt;
följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. &lt;br&gt;
Regeringen har i handlingsplanen starkt betonat betydelsen av &lt;br&gt;
kunskap om de mänskliga rättigheterna inom den offentliga sektorn, &lt;br&gt;
liksom att det är angeläget att de utbildningsinsatser som &lt;br&gt;
genomförs är systematiska och följs upp samt att de så långt möj29 &lt;br&gt;
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters &lt;br&gt;
arbete mot diskriminering? Statskontoret, Rapport 2009:4, s. 11 samt 83 ff., med vidare hänvisningar &lt;br&gt;
till tidigare erfarenheter som legat till grund för myndighetens analys och slutsatser. &lt;br&gt;
30 Prop. 2009/10:175, s. 111 ff. &lt;br&gt;
159&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tillämpas.31 Jag &lt;br&gt;
delar den uppfattningen. &lt;br&gt;
Behovet av ökad kunskap och kompetens hos myndigheterna i &lt;br&gt;
det här avseendet har också belysts i några undersökningar som &lt;br&gt;
MR-delegationen lät genomföra. Ett antal uppdrag som tar sikte &lt;br&gt;
just på sådan kompetensutveckling har också, som redan berörts, &lt;br&gt;
getts till olika myndigheter. Sådana uppdrag från regeringen är naturligtvis &lt;br&gt;
viktiga. Det ställs dock många olika krav på myndigheterna &lt;br&gt;
också när det gäller kunskapsutveckling och kompetensförsörjning. &lt;br&gt;
Det finns därmed en risk att de åtgärder som vidtas som &lt;br&gt;
konsekvens av sådana uppdrag uppfattas som något som måste göras &lt;br&gt;
på grund av uppifrån och utifrån kommande krav, snarare än för &lt;br&gt;
att tillgodose behov som finns i den egna verksamheten. Om myndighetsinstruktionen &lt;br&gt;
tydliggör en myndighets ansvar för förverkligandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna inom det egna verksamhetsområdet &lt;br&gt;
som en central uppgift, skulle sannolikt också behovet av &lt;br&gt;
kunskapsutveckling på detta område uppmärksammas mera och &lt;br&gt;
leda till att det uppstår en inifrån myndigheterna själva kommande &lt;br&gt;
efterfrågan på utbildningsinsatser. Såväl grund- som fortbildning &lt;br&gt;
liksom andra kompetensförsörjningsåtgärder som på detta sätt &lt;br&gt;
kommer till stånd till följd av ”nedifrån och upp” förmedlade behov &lt;br&gt;
som är tydligt förankrade i den egna verksamheten, torde ha bättre &lt;br&gt;
förutsättningar att åstadkomma långsiktigt hållbara resultat än sådana &lt;br&gt;
som enbart upplevs som resultatet av ”uppifrån och ned” &lt;br&gt;
kommande anvisningar och krav. &lt;br&gt;
Min slutsats är således att regeringen i sin myndighetsstyrning i &lt;br&gt;
fråga om myndigheternas roll för säkerställandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå i första hand bör använda sig av &lt;br&gt;
myndighetsinstruktionerna snarare än regleringsbrev och uppdrag i &lt;br&gt;
särskilda beslut. &lt;br&gt;
Att myndigheternas ansvar för att Sveriges åtaganden på MRområdet &lt;br&gt;
förverkligas främst regleras på detta sätt innebär dock inte &lt;br&gt;
att särskilda uppdrag på MR-området inte alls behöver ges. Tvärtom &lt;br&gt;
kan sådana uppdrag behövas när det gäller särskilda frågor, men &lt;br&gt;
det övergripande ansvaret bör alltså framgå av myndighetsinstruktionen. &lt;br&gt;
Ett exempel på särskilda uppdrag som bör kunna komplettera &lt;br&gt;
de åligganden som framgår av myndighets instruktion kan vara &lt;br&gt;
att myndigheten åläggs att närmare analysera på vilket sätt frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter aktualiseras i den egna verksamheten, &lt;br&gt;
31 Handlingsplanen, s. 118 f. &lt;br&gt;
160&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
samt att utveckla metoder och hjälpmedel för att myndigheten ska &lt;br&gt;
kunna fullgöra sina uppgifter enligt instruktionen i det här avseendet. &lt;br&gt;
4.3.3 MR-ansvaret tydliggörs i en sammanhängande &lt;br&gt;
författningskedja &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• På sikt bör ansvaret för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter komma &lt;br&gt;
till uttryck också i regeringsformen. &lt;br&gt;
• Myndigheternas ansvar för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter bör &lt;br&gt;
tydliggöras i förvaltningslagen (1986:223), myndighetsförordningen &lt;br&gt;
(2007:515) och kommunallagen (1991:900). &lt;br&gt;
• Förvaltningslagens (1986:223), rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens &lt;br&gt;
(1971:291) krav på motivering av beslut &lt;br&gt;
bör göras tydligare och då särskilt när det gäller hur en &lt;br&gt;
myndighet eller en domstol bedömt påståenden eller invändningar &lt;br&gt;
som tar sikte på enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• Motsvarande förtydligande när det gäller betydelsen av Sveriges &lt;br&gt;
konventionsenliga MR-åtaganden bör göras i vissa materiellt &lt;br&gt;
särskilt betydelsefulla författningar inom områden där &lt;br&gt;
det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter kränks, eller där enskilda annars befinner sig i en &lt;br&gt;
utsatt situation. Exempel på sådana författningar som bör &lt;br&gt;
prioriteras vid en översyn är polislagen (1984:387), fängelselagen &lt;br&gt;
(2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen (1988:870) &lt;br&gt;
om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om &lt;br&gt;
psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk &lt;br&gt;
vård, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av &lt;br&gt;
unga, lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård&lt;br&gt;
, utlänningslagen (2005:716), ordningslagen (1993:1617), &lt;br&gt;
lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer, &lt;br&gt;
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen &lt;br&gt;
(2001:453), plan- och bygglagen (2010:900), vallagen &lt;br&gt;
(2005:837), vissa författningar inom skolområdet som tar &lt;br&gt;
sikte på elever med behov av särskilt stöd, liksom vissa andra &lt;br&gt;
161&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
författningar som har betydelse för att öka delaktigheten i &lt;br&gt;
samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
• Regeringen bör använda sig av förordningsmotiv för att närmare &lt;br&gt;
klargöra avsikten med sådana förordningsbestämmelser &lt;br&gt;
som tar sikte på ansvaret för säkerställande av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
Att enskilda myndighetsinstruktioner tydliggör vissa statliga myndigheters &lt;br&gt;
skyldighet att i sin verksamhet bidra till att Sveriges MRåtaganden &lt;br&gt;
förverkligas, är dock, enligt min mening, inte tillräckligt. &lt;br&gt;
Sveriges internationella åtaganden i form av konventionsförpliktelser &lt;br&gt;
om respekt för de mänskliga rättigheterna åvilar, som &lt;br&gt;
nämnts, staten Sverige som folkrättsligt subjekt. Hela den offentliga &lt;br&gt;
förvaltningen har i praktiken ansvar för att dessa förpliktelser &lt;br&gt;
efterlevs och de mänskliga rättigheterna förverkligas på nationell &lt;br&gt;
nivå. Som redan framgått delar jag regeringens bedömning att myndighetsstyrningen &lt;br&gt;
därför är viktig för att nå regeringens långsiktiga &lt;br&gt;
mål med handlingsplanen, nämligen full respekt för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Lagstiftningen utgör det &lt;br&gt;
främsta instrumentet för sådan styrning. &lt;br&gt;
De fördelar som redovisats i föregående avsnitt när det gäller att &lt;br&gt;
tydliggöra vissa myndigheters MR-ansvar direkt i deras myndighetsinstruktioner &lt;br&gt;
– i förhållande till långsiktighet och tyngd vid &lt;br&gt;
prioriteringar, uppföljning och revision, kunskaps- och kompetensutveckling &lt;br&gt;
– gäller också i fråga om tydliggörande av det ansvaret &lt;br&gt;
i ett antal lagar, liksom i myndighetsförordningen (2007:515) &lt;br&gt;
som ju gäller för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. &lt;br&gt;
För att regeringens arbete för att säkerställa full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå verkligen ska bli systematiskt, &lt;br&gt;
framstår det som naturligt att de grundläggande byggstenarna &lt;br&gt;
för myndighetsstyrningen, på ett tydligare sätt än i dag bildar en &lt;br&gt;
sammanhängande författningsreglerad kedja. Den kedjan måste, &lt;br&gt;
som jag ser det, omfatta både det offentlig- och förvaltningsrättsliga &lt;br&gt;
regelverk som mer allmänt styr myndigheternas verksamhet och &lt;br&gt;
vissa materiella författningar, t.ex. inom sådana områden där det &lt;br&gt;
kan föreligga en särskild risk för att enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
åsidosätts. &lt;br&gt;
Det övergripande syftet med tydliga hänvisningar av det nu aktuella &lt;br&gt;
slaget till de mänskliga rättigheterna är att de ska vara hand162&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
e. &lt;br&gt;
lingsdirigerande. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande32 &lt;br&gt;
kan det visserligen alltid ifrågasättas vilken betydelse det skulle få &lt;br&gt;
att föra in uttryckliga hänvisningar till Sveriges MR-åtaganden i &lt;br&gt;
olika lagar. Delegationen kom dock för sin del fram till att det finns &lt;br&gt;
anledning att förvänta positiva effekter av sådan lagstiftning, en &lt;br&gt;
uppfattning som jag i det betänkandet ställt mig bakom. &lt;br&gt;
I detta sammanhang finns det anledning att påminna om vad regeringen &lt;br&gt;
anförde i samband med införandet av den nu gällande förvaltningslagen &lt;br&gt;
när det gällde myndigheternas serviceskyldighet &lt;br&gt;
gentemot allmänheten, samverkan mellan myndigheter, ett enkelt &lt;br&gt;
och snabbt förfarande, muntlig handläggning, m.m.33 Den ansvariga &lt;br&gt;
departementschefen anförde då följand&lt;br&gt;
[E]nbart nya föreskrifter […] undanröjer [inte] alla svårigheter som &lt;br&gt;
kan uppstå i kontakterna mellan myndigheterna och medborgarna. Betydelsen &lt;br&gt;
av lagstiftning som ett medel att åstadkomma förbättringar på &lt;br&gt;
ett område som det förevarande skall å andra sidan inte underskattas. &lt;br&gt;
Bl.a. gäller erfarenhetsmässigt att lagstiftning ger underlag för praxisbildning &lt;br&gt;
hos myndigheterna, att den kan åberopas vid sådana granskningar &lt;br&gt;
av myndigheternas handlande som företas i skilda sammanhang &lt;br&gt;
och att den ofta kan tjäna som förlaga till interna tjänsteföreskrifter av &lt;br&gt;
skilda slag. När det som här gäller en reglering som i praktiken i första &lt;br&gt;
hand riktar sig till de offentliga tjänstemännen måste man också beakta &lt;br&gt;
att tjänstemannakåren av tradition anstränger sig att lojalt tolka och &lt;br&gt;
följa sådana beslut av statsmakterna som har lagform. Detta gäller också &lt;br&gt;
när det – som ju här måste bli fallet – är fråga om tämligen allmänt &lt;br&gt;
hållna föreskrifter. Givetvis måste emellertid lagstiftning kombineras &lt;br&gt;
med andra åtgärder. Jag tänker då i första hand på utbildning. Just ny &lt;br&gt;
lagstiftning ger tillfälle att ordna den utbildning av myndigheternas &lt;br&gt;
personal som krävs [...]. &lt;br&gt;
Jag menar att vad regeringen i det sammanhanget anförde är i högsta &lt;br&gt;
grad relevant också i förhållande till föreskrifter om det allmännas &lt;br&gt;
skyldigheter när det gäller förverkligandet av Sveriges åtaganden till &lt;br&gt;
skydd för de mänskliga rättigheterna. Även i MR-delegationens &lt;br&gt;
betänkande betonades att lagar som styr en myndighets verksamhet &lt;br&gt;
normalt studeras noggrant, inte minst på ledningsnivå. Härtill kan &lt;br&gt;
läggas att även handläggare som inte har till huvuduppgift att göra &lt;br&gt;
djupare rättsliga analyser och som kanske inte använder ”lagboken” &lt;br&gt;
dagligdags, ofta ändå har tillgång till, och använder som referensmaterial, &lt;br&gt;
särtryck av författningar som har särskild betydelse för &lt;br&gt;
den egna myndighetens verksamhet. Uttryckliga bestämmelser där &lt;br&gt;
32 SOU 2010:70, s. 323 ff. &lt;br&gt;
33 Prop. 1985/86:80, s. 16 f. &lt;br&gt;
163&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som pekar ut myndighetens ansvar för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
kan leda till ökad insikt om att Sveriges konventionsåtaganden i det &lt;br&gt;
här avseendet kan ha betydelse för både bemötandet av enskilda &lt;br&gt;
människor som kommer i kontakt med myndigheten, handläggningen &lt;br&gt;
av ärenden och innehållet i myndighetens beslut. Vidare &lt;br&gt;
utgör sådana bestämmelser en bra grund för utarbetandet av handböcker &lt;br&gt;
och andra vägledningar. De kan också ge anledning att &lt;br&gt;
sammanställa rättspraxis och andra relevanta synpunkter som framförts &lt;br&gt;
t.ex. av internationella övervakningsorgan till skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, som kan vara av betydelse för den egna &lt;br&gt;
verksamheten. På motsvarande sätt som tidigare anförts här vad &lt;br&gt;
beträffar myndighetsinstruktionerna kan de även fungera som &lt;br&gt;
drivkraft för att få till stånd efterfrågestyrda utbildningsinsatser på &lt;br&gt;
området. &lt;br&gt;
Ansvaret tydliggörs i både övergripande förvaltningsregler och i &lt;br&gt;
viss materiell lagstiftning &lt;br&gt;
Skyldigheten för det allmänna att säkerställa enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter bör alltså framgå också direkt i ett antal andra författningar &lt;br&gt;
än de nämnda förordningarna med myndighetsinstruktioner. &lt;br&gt;
Det gäller både för offentlig- och förvaltningsrättsliga författningar, &lt;br&gt;
inklusive myndighetsförordningen (2007:515), som mer &lt;br&gt;
allmänt styr myndigheternas verksamhet och för vissa materiella &lt;br&gt;
författningar inom sådana områden där det kan föreligga en särskild &lt;br&gt;
risk för att enskildas mänskliga rättigheter åsidosätts. I det &lt;br&gt;
följande behandlas författningar av båda slagen. &lt;br&gt;
Särskilt om regeringsformen &lt;br&gt;
Regeringsformen är den grundlag som i första hand reglerar hur &lt;br&gt;
den offentliga makten ska utövas i Sverige. Här finns också, framförallt &lt;br&gt;
i 2 kap., bestämmelser som rör olika grundläggande fri- och &lt;br&gt;
rättigheter. I 2 kap. 19 § regeringsformen finns ett förbud mot lagar &lt;br&gt;
och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges åtaganden &lt;br&gt;
på grund av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Även i övrigt finns enstaka regler som kan sägas mera direkt knyta &lt;br&gt;
an till skyddet för de mänskliga rättigheterna, t.ex. principen om &lt;br&gt;
allas likhet inför lagen och skyldigheten för alla som fullgör uppgif164&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
ter i offentlig verksamhet att iaktta saklighet och opartiskhet &lt;br&gt;
(1 kap. 9 §) och kravet på att en rättegång ska vara rättvis och &lt;br&gt;
genomföras inom skälig tid (2 kap. 11 §). &lt;br&gt;
Rent allmänt har dock inte Sveriges åtaganden när det gäller enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter enligt internationella konventioner &lt;br&gt;
någon uttrycklig plats i de svenska grundlagarna. Det framstår som &lt;br&gt;
önskvärt att en så grundläggande fråga som statens folkrättsliga &lt;br&gt;
förpliktelser när det gäller enskildas mänskliga rättigheter uttryckligen &lt;br&gt;
ges en framträdande plats i våra grundlagar. &lt;br&gt;
Den reformering av grundlagen som trädde i kraft den 1 januari &lt;br&gt;
2011 är emellertid resultatet av ett omfattande utredningsarbete &lt;br&gt;
under fyra år av Grundlagsutredningen.34 Det är därför inte aktuellt &lt;br&gt;
att nu föreslå att utformningen av våra grundlagar på nytt utreds. &lt;br&gt;
På sikt bör dock frågan om hur Sveriges åtaganden när det gäller de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå tydligare kan komma till &lt;br&gt;
uttryck i framförallt regeringsformen bli föremål för närmare överväganden. &lt;br&gt;
Författningar av övergripande betydelse &lt;br&gt;
Vissa författningar är viktiga när det gäller möjligheterna till styrning &lt;br&gt;
och samordning av myndigheternas verksamhet, eftersom de &lt;br&gt;
gäller för många olika myndigheter. Här är förvaltningslagen &lt;br&gt;
(1986:223), myndighetsförordningen (2007:515) och kommunallagen &lt;br&gt;
(1991:900) av särskilt intresse. &lt;br&gt;
Rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens (1971:291) &lt;br&gt;
regler om motivering av beslut kommer att behandlas i det följande. &lt;br&gt;
Förvaltningslagen &lt;br&gt;
Förvaltningslagen innehåller basregler för hur myndigheter i stat &lt;br&gt;
och kommun ska handlägga sina ärenden och sköta kontakterna &lt;br&gt;
med allmänheten. Lagen bildar grundvalen för förvaltningsförfarandet &lt;br&gt;
genom att slå fast sådana regler som i princip ska tillämpas &lt;br&gt;
hos alla myndigheter på alla områden.35 Den är därför av central &lt;br&gt;
betydelse också för myndighetsstyrningen när det gäller respekten &lt;br&gt;
34 Dir. 2004:96. &lt;br&gt;
35 Se härom och om det följande i Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer &lt;br&gt;
(31 maj 2010, Zeteo) under 1. Förvaltningslagen - ändamål och huvuddrag. &lt;br&gt;
165&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
för enskildas mänskliga rättigheter. Min rekommendation är därför &lt;br&gt;
att en allmän bestämmelse förs in i förvaltningslagen om myndigheternas &lt;br&gt;
ansvar för förverkligandet av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
Förvaltningslagens ändamål är bl.a. att värna traditionella rättssäkerhetskrav. &lt;br&gt;
Härutöver syftar den också till att säkerställa att &lt;br&gt;
myndigheterna lämnar service till allmänheten. Det finns ett samband &lt;br&gt;
mellan rättssäkerhet och service som regeringen berörde i förarbetena &lt;br&gt;
till den nu gällande förvaltningslagen när den infördes. &lt;br&gt;
Här klargjordes att ett syfte med ändringarna jämfört med tidigare &lt;br&gt;
gällande förvaltningslag var att motverka krångel, förkorta väntetider &lt;br&gt;
och underlätta för den enskilde att ta till vara sin rätt.36 Dessa &lt;br&gt;
liksom andra grundläggande krav på myndigheterna behandlas i 4-5 &lt;br&gt;
och 7 §§ förvaltningslagen. &lt;br&gt;
Myndigheternas serviceskyldighet framgår av 4 och 5 §§. Här &lt;br&gt;
anges bl.a. att en myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, &lt;br&gt;
råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens &lt;br&gt;
verksamhet, att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt &lt;br&gt;
och att myndigheten ska hjälpa enskilda till rätta om de vänt sig &lt;br&gt;
till fel myndighet. Även krav på myndigheterna när det gäller öppethållande, &lt;br&gt;
att ta emot besök och telefonsamtal, samt möjligheten &lt;br&gt;
att kommunicera med myndigheten på elektronisk väg behandlas &lt;br&gt;
här. Av 7 § framgår vissa grundläggande krav på handläggningen av &lt;br&gt;
ärenden vid myndigheterna, t.ex. att den ska ske så enkelt, snabbt &lt;br&gt;
och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts, att myndigheterna &lt;br&gt;
ska beakta möjligheterna att själva inhämta upplysningar &lt;br&gt;
och yttranden från andra myndigheter om sådana behövs och att &lt;br&gt;
myndigheten på olika sätt ska underlätta för den enskilde att ha &lt;br&gt;
med den att göra. &lt;br&gt;
En bestämmelse om att myndigheterna i sin verksamhet ska &lt;br&gt;
iaktta vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter skulle passa väl in här bland förvaltningslagens &lt;br&gt;
andra bestämmelser om grundläggande krav på myndigheterna. &lt;br&gt;
I april 2008 beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare &lt;br&gt;
med uppgift att se över bestämmelserna i förvaltningslagen och &lt;br&gt;
lämna förslag till en ny lag. F.d. regeringsrådet Hans Ragnemalm &lt;br&gt;
förordnades som särskild utredare. Utredningen har lämnat förslag &lt;br&gt;
till en ny förvaltningslag i sitt betänkande En ny förvaltningslag.37 &lt;br&gt;
36 Prop. 1985/86:80, s. 12. &lt;br&gt;
37 SOU 2010:29. &lt;br&gt;
166&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Bland utredningens förslag återfinns ett om att en särskild rubrik &lt;br&gt;
införs i lagen – Grunderna för god förvaltning. Under rubriken &lt;br&gt;
införs enligt förslaget till 4 § uttryckliga krav på myndigheterna &lt;br&gt;
som tar sikte på legalitet, objektivitet och proportionalitet. En &lt;br&gt;
myndighet får enligt den föreslagna bestämmelsen endast vidta åtgärder &lt;br&gt;
som har stöd i lag eller annan föreskrift. I sin verksamhet &lt;br&gt;
ska myndigheten iaktta saklighet och opartiskhet och myndigheten &lt;br&gt;
får ingripa i ett väsentligt enskilt intresse endast om ingreppet kan &lt;br&gt;
antas leda till det avsedda resultatet. Ingreppet får aldrig vara mer &lt;br&gt;
långtgående än vad som behövs och får göras endast om det avsedda &lt;br&gt;
resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som uppstår &lt;br&gt;
för den som ingreppet riktas mot. &lt;br&gt;
Enligt min uppfattning skulle den föreslagna bestämmelsen, &lt;br&gt;
som kodifierar legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprincipernas &lt;br&gt;
betydelse för förvaltningsmyndigheternas handlande, innebära &lt;br&gt;
ett viktigt förtydligande av enskildas rättigheter gentemot &lt;br&gt;
myndigheterna, vilket lagstiftaren bör välkomna. Som förvaltningslagsutredningen &lt;br&gt;
påpekar skulle en sådan regel i den lag som principiellt &lt;br&gt;
vänder sig direkt till alla myndigheter inom den offentliga &lt;br&gt;
förvaltningen ge principerna ökad tyngd och utgöra ett tydligt observandum &lt;br&gt;
då en myndighet överväger att vidta en åtgärd.38 &lt;br&gt;
Den påminnelse om myndigheternas skyldighet att iaktta vad &lt;br&gt;
som följer av Sveriges åtaganden i fråga om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter som jag här föreslagit torde utan problem kunna infogas &lt;br&gt;
även i en ny förvaltningslag som utformats enligt förvaltningslagsutredningens &lt;br&gt;
förslag i den här delen. &lt;br&gt;
Myndighetsförordningen &lt;br&gt;
Jag har här tidigare rekommenderat att regeringen ser över de uppdrag &lt;br&gt;
som getts till myndigheterna i frågor som gäller de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, både i regleringsbrev och särskilda uppdrag och i vissa &lt;br&gt;
myndighetsinstruktioner, samt att i det sammanhanget också &lt;br&gt;
överväga närmare vilka ytterligare myndigheters instruktioner som &lt;br&gt;
särskilt bör uppmärksamma ansvaret för att förverkliga de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna på nationell nivå. &lt;br&gt;
Ytterligare en författning som har stor betydelse i sammanhanget &lt;br&gt;
är myndighetsförordningen (2007:515). Förordningen gäller för &lt;br&gt;
alla förvaltningsmyndigheter under regeringen och innehåller ge38 &lt;br&gt;
SOU 2010:29, s. 147; jfr också s. 155 samt 181 f. &lt;br&gt;
167&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
mensamma grundbestämmelser bl.a. om myndighetens styrning &lt;br&gt;
och ledningens ansvar. &lt;br&gt;
Enligt 3 § ansvarar myndighetens ledning inför regeringen för &lt;br&gt;
verksamheten. Den ska se till bl.a. att verksamheten bedrivs enligt &lt;br&gt;
gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap &lt;br&gt;
i Europeiska unionen. Av 4 § följer vidare att ledningen ska &lt;br&gt;
säkerställa bl.a. att det vid myndigheten finns en intern styrning &lt;br&gt;
och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. &lt;br&gt;
Enligt min mening bör båda dessa bestämmelser kompletteras &lt;br&gt;
med avseende på ansvar och kompetens i fråga om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Av 3 § bör sålunda framgå ledningens ansvar också &lt;br&gt;
för att verksamheten bedrivs enligt de förpliktelser som följer av Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Och &lt;br&gt;
ledningens ansvar enligt 4 § bör omfatta också att säkerställa att &lt;br&gt;
kompetens finns för att fullgöra de uppgifter som framgår av myndighetens &lt;br&gt;
instruktion samt vad som följer av 3 §. &lt;br&gt;
Det finns i det här sammanhanget anledning att något beröra &lt;br&gt;
betänkandet Från verksförordning till myndighetsförordning39 vari &lt;br&gt;
regeringens särskilda utredare behandlade bl.a. frågan om vad som &lt;br&gt;
borde tas upp i en ny myndighetsförordning som avsågs bli direkt &lt;br&gt;
tillämplig på alla förvaltningsmyndigheter under regeringen. Utredaren &lt;br&gt;
sökte här skilja mellan ”förvaltningspolitiska” krav å ena sidan, &lt;br&gt;
vilka angetts i den förvaltningspolitiska propositionen40 och som &lt;br&gt;
utredaren ansåg naturligen höra hemma i myndighetsförordningen, &lt;br&gt;
och, å andra sidan, ”sektorsövergripande” krav som inte borde tas in &lt;br&gt;
där utan behandlas i förordningar, regleringsbrev eller särskilda regeringsbeslut &lt;br&gt;
för de olika politikområdena. Som exempel på sådana &lt;br&gt;
sektorsövergripande krav framhöll utredaren också de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
Jag menar emellertid att, när det gäller Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
i fråga om enskildas mänskliga rättigheter, den ståndpunkten &lt;br&gt;
knappast har fog för sig. Den förvaltningspolitiska propositionen &lt;br&gt;
innehöll regeringens riktlinjer för och krav på den framtida &lt;br&gt;
statliga förvaltningen. Här angavs som tre grundläggande värden &lt;br&gt;
demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. &lt;br&gt;
När det gäller rättssäkerhetskravet angav regeringen i propositionen &lt;br&gt;
särskilt att förvaltningen ska fatta materiellt riktiga beslut på &lt;br&gt;
grundval av gällande lagar och andra författningar samt att enskilda &lt;br&gt;
39 SOU 2004:23. &lt;br&gt;
40 Prop. 1997/98:136. &lt;br&gt;
168&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
ska ha möjlighet att få sin sak prövad av domstol.41 I detta ligger &lt;br&gt;
också att förvaltningen i sin rättstillämpning på ett korrekt sätt tilllämpar &lt;br&gt;
principen om fördragskonform lagtolkning. Den skyldigheten &lt;br&gt;
är gemensam för samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen, &lt;br&gt;
varför ett krav som tar sikte på sådana konventionsåtaganden bör ha &lt;br&gt;
en naturlig plats just i myndighetsförordningen. &lt;br&gt;
Utöver det principiellt riktiga i att ledningens ansvar i det här &lt;br&gt;
avseendet görs tydligt, kan en sådan bestämmelse också förväntas &lt;br&gt;
få positiva konsekvenser. Den bild som framkommit i mina samråd &lt;br&gt;
med företrädare för olika delar av Regeringskansliet, liksom med &lt;br&gt;
representanter för enskilda myndigheter, visar tämligen entydigt att &lt;br&gt;
myndigheternas delaktighet i ansvaret för att Sveriges MRåtaganden &lt;br&gt;
förverkligas, knappast uppmärksammas alls inom ramen &lt;br&gt;
för vare sig den s.k. myndighetsdialogen med regeringens myndighetschefer &lt;br&gt;
eller de löpande kontakter i övrigt mellan Regeringskansliet &lt;br&gt;
och myndigheterna som utgör regeringens informella styrningsinstrument. &lt;br&gt;
Ett uttryckligt ledningsansvar för att verksamheten &lt;br&gt;
bedrivs med iakttagande av vad som följer av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter bör kunna bidra till att &lt;br&gt;
det ansvaret också följs upp av regeringen på ett bättre sätt än vad &lt;br&gt;
som är fallet i dag. Det bör även kunna leda till att de medarbetare &lt;br&gt;
inom de olika departementen som arbetar mera specifikt med frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter involveras mera aktivt också i regeringens &lt;br&gt;
uppföljning av myndigheternas verksamhet. &lt;br&gt;
I avsnitt 6.4 behandlas frågan om förstärkt kompetensförsörjning &lt;br&gt;
inom offentlig förvaltning och rättskipning. Ett ledningsansvar &lt;br&gt;
som uttrycks tydligt i myndighetsförordningen skulle också &lt;br&gt;
kunna bidra till att regeringens kompetensförsörjningspolitik utvecklas &lt;br&gt;
mot större och mera fördjupade inslag om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i de utbildningar som ordnas för chefer inom statlig &lt;br&gt;
förvaltning. &lt;br&gt;
Under senare år har ett tydligare fokus kommit att ligga på s.k. &lt;br&gt;
öppna rekryteringar av myndighetschefer, det vill säga möjligheten &lt;br&gt;
att söka en sådan anställning i konkurrens med andra sökande annonseras &lt;br&gt;
ut offentligt. I det sammanhanget har regeringen också &lt;br&gt;
lagt stor vikt vid att varje sådan rekrytering ska omfatta en noggrant &lt;br&gt;
utformad kravprofil för den nya myndighetschefen. Ett uttryckligt &lt;br&gt;
ledningsansvar i myndighetsförordningen för att Sveriges &lt;br&gt;
MR-åtaganden följs bör då också kunna leda till att kompetens i det &lt;br&gt;
41 Prop. 1997/98:136, s. 14. &lt;br&gt;
169&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
avseendet tillmäts större betydelse också vid utformningen av sådana &lt;br&gt;
kravprofiler, liksom i rekryteringsförfarandet i övrigt när det &lt;br&gt;
gäller statliga myndighetschefer. &lt;br&gt;
Kommunallagen &lt;br&gt;
Som nämnts redan inledningsvis i det här kapitlet är regeringen &lt;br&gt;
skyldig att säkerställa Sveriges internationella åtaganden när det &lt;br&gt;
gäller de mänskliga rättigheterna, samtidigt som målet om full respekt &lt;br&gt;
i praktiken för de mänskliga rättigheterna är något som till &lt;br&gt;
stor del ytterst måste förverkligas av andra än regeringen själv. I &lt;br&gt;
stor utsträckning ligger det ansvaret på kommuner och landsting. &lt;br&gt;
Styrningen och samordningen av denna verksamhet utgör därför en &lt;br&gt;
viktig del av regeringens systematiska arbete med de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Visserligen omfattas även de kommunala förvaltningsmyndigheterna &lt;br&gt;
av den rekommendation som jag lämnat om att införa ett förtydligande &lt;br&gt;
i förvaltningslagen om myndigheternas ansvar för förverkligandet &lt;br&gt;
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. För att det ska framgå tydligt att ett sådant &lt;br&gt;
ansvar åvilar kommuner och landsting i alla delar av deras verksamhet &lt;br&gt;
bör dock ett motsvarande förtydligande göras även i kommunallagens &lt;br&gt;
(1991:900) bestämmelser i 2 kapitlet om kommunernas &lt;br&gt;
och landstingens allmänna befogenheter. &lt;br&gt;
Ett tillägg av det här slaget i kommunallagen skulle inte tillskapa &lt;br&gt;
några nya rättigheter eller skyldigheter, men det kan bidra till att &lt;br&gt;
öka medvetenheten och kunskaperna hos kommunala beslutsfattare &lt;br&gt;
om skyldigheten att beakta också Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter vid tolkning och tillämpning av &lt;br&gt;
svenska rättsregler och i verksamheten i övrigt. Det skulle också &lt;br&gt;
kunna stimulera kommuner och landsting att utveckla ett mera systematiskt &lt;br&gt;
arbete till skydd för de mänskliga rättigheterna i den egna &lt;br&gt;
verksamheten. &lt;br&gt;
Ett sådant tillägg skulle också stå väl i samklang med innehållet i &lt;br&gt;
den resolution samt den rekommendation till Europarådets ministerkommitté &lt;br&gt;
om lokala och regionala myndigheters roll i förverkligandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna, som antogs den 17 mars 2010 &lt;br&gt;
av Europarådets kongress för lokala och regionala organ, där repre170&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
sentanter för svenska kommuner och landsting ingår.42 Se vidare &lt;br&gt;
om det arbetet i kapitel 5. &lt;br&gt;
Särskilt om tydligare krav i förvaltningslagen, rättegångsbalken och &lt;br&gt;
förvaltningsprocesslagen på motivering av domar och beslut &lt;br&gt;
Förvaltningslagens regler har karaktär av minimikrav, vilket har &lt;br&gt;
betydelse vid tvekan om hur långt reglernas tillämpningsområde &lt;br&gt;
sträcker sig. Även i sådana fall där det inte står klart att lagens bestämmelser &lt;br&gt;
är tillämpliga är det många gånger lämpligt att myndigheten &lt;br&gt;
väljer att ändå tillämpa lagen.43 Att en regel uttrycker minimikrav &lt;br&gt;
betyder vidare att den inte utan vidare ska läggas till grund &lt;br&gt;
för motsatsslut om att det skulle vara uteslutet eller olämpligt att &lt;br&gt;
tillämpa den analogt i situationer som inte omfattas av dess ordalydelse. &lt;br&gt;
Ett exempel är kravet på motivering av myndigheternas beslut. &lt;br&gt;
Motiveringskravet gäller enligt 20 § förvaltningslagen bara slutliga &lt;br&gt;
beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. &lt;br&gt;
Härutöver får alltså myndigheterna själva bestämma om de vill motivera &lt;br&gt;
sina beslut. Frågan om motivering av myndigheters beslut – &lt;br&gt;
och naturligtvis även av domstolarnas domar och beslut – är särskilt &lt;br&gt;
betydelsefull när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Den ska därför behandlas särskilt i det följande. För att &lt;br&gt;
underlätta framställningen används fortsättningsvis ”beslut” som &lt;br&gt;
samlingsbenämning för både domstolarnas domar och beslut och &lt;br&gt;
förvaltningsmyndigheternas beslut, om inte annat motiveras av &lt;br&gt;
sammanhanget. &lt;br&gt;
Det är naturligtvis av stor betydelse rent allmänt att den enskilda &lt;br&gt;
människan kan förstå varför en myndighet beslutat på ett visst &lt;br&gt;
sätt i ett ärende som individen berörs av. Men skyldigheten för den &lt;br&gt;
som företräder den offentliga makten att motivera sina beslut är &lt;br&gt;
dessutom av grundläggande betydelse för medborgarnas möjligheter &lt;br&gt;
att kritiskt granska det sätt på vilket makten utövas. Beslut som &lt;br&gt;
inte motiveras, eller som inte motiveras med tillräcklig omsorg, &lt;br&gt;
riskerar att undergräva förtroendet för rättsstaten och skapar grogrund &lt;br&gt;
för misstankar om godtycklighet, otillbörlig hänsyn eller &lt;br&gt;
andra oegentligheter. Även för de domstolar och andra myndighe42 &lt;br&gt;
Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010), båda antagna av Europarådskongressen &lt;br&gt;
för lokala och regionala organ den 17 mars 2010. &lt;br&gt;
43 Jfr prop. 1985/86:80, s. 82. &lt;br&gt;
171&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ter som prövar beslut efter överklagande är det viktigt att dessa innehåller &lt;br&gt;
ordentliga motiveringar. &lt;br&gt;
De bestämmelser som gäller för motivering av myndigheters beslut &lt;br&gt;
måste enligt min mening läsas mot bakgrund av det sagda. Sådana regler &lt;br&gt;
finns för förvaltningsmyndigheternas del i förvaltningslagen och &lt;br&gt;
för domstolarnas del främst i rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen. &lt;br&gt;
Både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter är enligt &lt;br&gt;
20 § förvaltningslagen skyldiga att i sina beslut ange de skäl som &lt;br&gt;
har bestämt utgången i ett ärende som rör myndighetsutövning &lt;br&gt;
mot någon enskild. Regeln gäller enligt sin ordalydelse endast när &lt;br&gt;
det är fråga om ett slutligt beslut, det vill säga ett beslut varigenom &lt;br&gt;
myndigheten slutligt avgör ärendet och skiljer det ifrån sig. Även &lt;br&gt;
när det är fråga om andra beslut av en myndighet kan emellertid &lt;br&gt;
skälen för beslutet vara nog så viktiga för den enskilde att kunna &lt;br&gt;
förstå. Också vid sådana icke slutliga beslut bör myndigheterna &lt;br&gt;
alltså enligt min mening alltid överväga att analogt tillämpa förvaltningslagens &lt;br&gt;
regel om motivering av beslut. &lt;br&gt;
Från motiveringsskyldigheten föreskrivs i bestämmelsen undantag &lt;br&gt;
för vissa angivna situationer. Undantagen kommer inte att behandlas &lt;br&gt;
vidare här. &lt;br&gt;
Bestämmelsen i förvaltningslagen ger emellertid inte någon &lt;br&gt;
närmare vägledning om vad som bör framgå av skälen för beslutet &lt;br&gt;
eller hur utförligt de bör redovisas. Den frågan har under årtionden &lt;br&gt;
varit föremål för omfattande diskussion och skiftande uppfattningar. &lt;br&gt;
En översikt över den diskussionen lämnas i Kommentaren till &lt;br&gt;
förvaltningslagen, 20 §.44 &lt;br&gt;
Den formulering som nu finns i 20 § förvaltningslagen och som &lt;br&gt;
härrör från dess föregångare i 1971 års förvaltningslag utgjorde en &lt;br&gt;
kompromiss mellan olika synpunkter i frågan om hur omfattande &lt;br&gt;
motiveringsskyldigheten bör vara. Med den formulering som valdes &lt;br&gt;
avsågs att markera att lagen i princip inte ställde upp krav på att &lt;br&gt;
besluten alltid skulle innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena &lt;br&gt;
i ärendena och vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden &lt;br&gt;
bedömts rättsligen av myndigheten. Det är hjärtpunkterna i &lt;br&gt;
skälen som ska redovisas i beslutet, med avseende på faktabedömning, &lt;br&gt;
rättstillämpning eller användning av myndigheternas utrymme att &lt;br&gt;
göra skönsmässiga bedömningar. &lt;br&gt;
44 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo). &lt;br&gt;
172&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
Förvaltningsmyndigheternas beslut måste göra det begripligt för &lt;br&gt;
parten vilka faktiska förhållanden som varit avgörande, vilka rättsregler &lt;br&gt;
som är tillämpliga och hur myndigheten har resonerat.45 Här &lt;br&gt;
kan tilläggas att även i fall där myndigheten gjort en sammanvägd &lt;br&gt;
skälighetsbedömning måste det finnas något objektivt konstaterbart &lt;br&gt;
skäl som bestämt utgången. Myndigheten bör då också i en &lt;br&gt;
motivering kunna redovisa någon eller några sådana omständigheter &lt;br&gt;
som den fäst avgörande vikt vid. &lt;br&gt;
För de allmänna domstolarna (tingsrätt, hovrätt och Högsta &lt;br&gt;
domstolen) gäller att domar både i tvistemål och brottmål ska avfattas &lt;br&gt;
skriftligen och innehålla, såvitt nu är av intresse, en redogörelse &lt;br&gt;
för domskälen med uppgift om vad som är bevisat i målet.46 &lt;br&gt;
Detsamma gäller domstolens slutliga beslut, dock endast om det &lt;br&gt;
behövs med hänsyn till frågans beskaffenhet.47 Även beslut som &lt;br&gt;
inte innebär att domstolen skiljer målet ifrån sig (icke slutliga beslut) &lt;br&gt;
ska motiveras i den utsträckning det behövs.48 När det gäller &lt;br&gt;
domar genom vilka domstolen fastställer en överklagad dom behöver &lt;br&gt;
skälen för domen anges endast när de avviker från skälen i den &lt;br&gt;
överklagade domen.49 &lt;br&gt;
De allmänna förvaltningsdomstolarna (förvaltningsrätt, kammarrätt &lt;br&gt;
och Högsta förvaltningsdomstolen) ska i sina beslut ange &lt;br&gt;
de skäl som bestämt utgången.50 &lt;br&gt;
Lika lite som för förvaltningsmyndigheternas del framgår det &lt;br&gt;
när det gäller domstolarnas motiveringsskyldighet av tillämpliga &lt;br&gt;
bestämmelser närmare vad som bör anges i skälen eller hur utförligt &lt;br&gt;
dessa bör redovisas. I kommentaren till rättegångsbalkens regler &lt;br&gt;
sägs dock51 att det inte räcker med att redovisa vad som är bevisat i &lt;br&gt;
målet, utan rätten måste också redovisa varför den ansett detta vara &lt;br&gt;
bevisat. Rätten måste alltså redovisa sin bevisvärdering. I kommentaren &lt;br&gt;
framhålls att många anser att inte heller domstolarna tillräckligt &lt;br&gt;
väl fullgör sina skyldigheter i denna del. En särskild fråga i detta &lt;br&gt;
sammanhang anges i kommentaren vara hur utförligt den bevisning &lt;br&gt;
som presenterats i målet behöver refereras i domskälen. Röster har &lt;br&gt;
länge höjts för att de muntliga utsagorna bör refereras betydligt &lt;br&gt;
mer kortfattat än tidigare och att rätten i stället bör lägga ner mer &lt;br&gt;
45 Jfr prop. 1971:30, s. 493. &lt;br&gt;
46 17 kap. 7 § respektive 30 kap. 5 § rättegångsbalken (RB). &lt;br&gt;
47 17 kap. 12 § respektive 30 kap. 10 § RB. &lt;br&gt;
48 17 kap. 13 § respektive 30 kap. 11 § RB. &lt;br&gt;
49 22 § andra stycket förordningen (1996:271) om mål och ärenden i allmän domstol. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
50 30 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). &lt;br&gt;
51 Fitger, Rättegångsbalken (15 augusti 2010, Zeteo), kommentaren till 17 kap. 7 § och 30 kap. 5 §. &lt;br&gt;
173&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
möda på att redovisa de verkliga motiveringarna i fråga om bevisvärderingen. &lt;br&gt;
Detta kräver först och främst att rätten redovisar vilka &lt;br&gt;
bevisfakta som ansetts utgöra bevis för vilket rättsfaktum. Om bevisningen &lt;br&gt;
rörande ett rättsfaktum pekar åt olika håll, måste rätten &lt;br&gt;
vidare förklara hur den gjort sina avvägningar och varför rätten &lt;br&gt;
tillerkänt viss bevisning högre värde än annan bevisning. &lt;br&gt;
När det sedan gäller redovisningen av domskälen i rättsfrågorna &lt;br&gt;
är det, som också framhålls i kommentaren, självklart men inte tillräckligt &lt;br&gt;
att tillämpliga lagrum redovisas; domstolen måste också &lt;br&gt;
särskilt ange om man gjort en extensiv eller restriktiv lagtolkning &lt;br&gt;
eller om man gjort en analogi eller slutledning e contrario. Det kan &lt;br&gt;
inte anses tillfredsställande att åberopa ”grunderna” för ett lagrum, &lt;br&gt;
om man inte samtidigt anger vilka dessa är. &lt;br&gt;
Kommentaren till förvaltningsprocesslagens regler anlägger i allt &lt;br&gt;
väsentligt motsvarande synsätt.52 &lt;br&gt;
Det har inte varit möjligt att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget &lt;br&gt;
söka kartlägga hur vanligt det är att beslut innehåller &lt;br&gt;
brister i fråga om motiveringsskyldigheten. Det är dock inte &lt;br&gt;
ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan anses ha motiverats &lt;br&gt;
med tillräcklig omsorg. I kommentaren till 20 § förvaltningslagen &lt;br&gt;
ges också åtskilliga exempel på beslut som inte haft tillfredsställande &lt;br&gt;
motiveringar. &lt;br&gt;
Att domstolar och förvaltningsmyndigheter i mer invecklade &lt;br&gt;
mål och ärenden anger hänvisningar till lagens förarbeten, prejudikat, &lt;br&gt;
uttalanden i doktrin m.m. gör att möjligheterna för parter och &lt;br&gt;
andra att följa rättens resonemang förbättras. Här hör naturligtvis &lt;br&gt;
också i förekommande fall hemma en redovisning av hur aktuella &lt;br&gt;
svenska rättsregler ska tillämpas i ljuset av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
av olika slag (fördragskonform tolkning). I själva verket &lt;br&gt;
torde förvaltningsmyndigheternas och domstolarnas skyldighet att &lt;br&gt;
omsorgsfullt motivera sina avgöranden i ärenden som rör enskilda &lt;br&gt;
göra sig gällande med särskild styrka just när det gäller frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Ett tydligt markerande av det förhållandet &lt;br&gt;
direkt i lagtext skulle inte innebära något principiellt nytt, men &lt;br&gt;
skulle kunna utgöra en drivkraft för att motiveringsskyldigheten &lt;br&gt;
efterlevs bättre i praktiken. &lt;br&gt;
Även förvaltningslagsutredningen tog upp frågan om myndigheternas &lt;br&gt;
motiveringsskyldighet i sitt förslag till ny förvaltningslag. &lt;br&gt;
Förslaget till 27 § i den nya lagen stadgar att ett beslut som får &lt;br&gt;
52 Wennergren, Förvaltningsprocesslagen m.m. – En kommentar (1 juli 2009, Zeteo), kommentaren &lt;br&gt;
till 30 § förvaltningsprocesslagen. &lt;br&gt;
174&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
överklagas ska innehålla en klargörande motivering med uppgifter &lt;br&gt;
om vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som &lt;br&gt;
varit avgörande för utgången. Det innebär en större tydlighet än &lt;br&gt;
vad som gäller i dag, liksom att vissa begränsningar av motiveringsskyldigheten &lt;br&gt;
som nu finns genom anknytningen till begreppen &lt;br&gt;
myndighetsutövning och slutligt beslut tas bort. &lt;br&gt;
Som skäl för förslaget anför utredningen för sin del att ett krav &lt;br&gt;
på att ett beslut ska underbyggas med bärande skäl främjar en omsorgsfull &lt;br&gt;
och saklig prövning av ärendena, som måhända tar något &lt;br&gt;
mera tid i anspråk än en snabb och slarvig handläggning. En sådan &lt;br&gt;
möjlig tidsförlust kompenseras emellertid, enligt utredningen, med &lt;br&gt;
råge av de tidsvinster som uppstår genom att antalet rättelser och &lt;br&gt;
överklaganden rimligen minskar. Vinsterna multipliceras också genom &lt;br&gt;
att högre instanser, om beslutet ändå överklagas, har att ta &lt;br&gt;
ställning till en genomtänkt och klarläggande produkt. Utredningen &lt;br&gt;
anförde vidare att kravet på motiveringens innehåll bör formuleras &lt;br&gt;
på basis av den enskildes behov. Han eller hon måste kunna förstå &lt;br&gt;
hur myndigheten resonerat för att kunna låta sig övertygas om &lt;br&gt;
bärkraften i skälen alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. &lt;br&gt;
Idén om att införa tydligare författningskrav på motivering av &lt;br&gt;
beslut har under mina samråd av flera aktörer mötts med positivt &lt;br&gt;
intresse. Någon har å andra sidan invänt att det skulle kunna leda &lt;br&gt;
till större arbetsbelastning och minskad effektivitet hos förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
och domstolar. Det finns i sammanhanget därför &lt;br&gt;
anledning att understryka att inte varje blankt påstående från en &lt;br&gt;
enskild om att hans eller hennes mänskliga rättigheter trätts för när &lt;br&gt;
behöver bemötas närmare i motiveringen av ett beslut. I den mån &lt;br&gt;
myndigheten gjort ett seriöst försök att klarlägga den enskildes &lt;br&gt;
inställning närmare i detta avseende, men inte lyckats, kan det naturligtvis &lt;br&gt;
vara tillräckligt att detta förhållande framgår av beslutsmotiveringen. &lt;br&gt;
Men, som framgår av det följande när det gäller Europadomstolens &lt;br&gt;
praxis, krävs då att myndigheten först verkligen &lt;br&gt;
försökt att ta reda på vad det är som den enskilde menat. &lt;br&gt;
Jag delar alltså förvaltningslagsutredningens uppfattning i den &lt;br&gt;
här frågan och menar att det finns starka skäl att följa utredningens &lt;br&gt;
förslag när det gäller att införa tydligare krav i förvaltningslagen på &lt;br&gt;
motivering av förvaltningsmyndigheternas beslut. Vad som redovisas &lt;br&gt;
där gäller enligt min uppfattning med minst samma styrka för &lt;br&gt;
domstolarnas domar och beslut. Motsvarande krav när det gäller &lt;br&gt;
175&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
motiveringsskyldigheten bör därför för domstolarnas del framgå av &lt;br&gt;
rättegångsbalkens och förvaltningsprocesslagens regler. &lt;br&gt;
Enligt min mening bör dock, som redan antytts, härutöver också &lt;br&gt;
direkt av bestämmelserna om innehållet i domar och beslut &lt;br&gt;
framgå att en domstol eller en förvaltningsmyndighet är skyldig att &lt;br&gt;
med särskild noggrannhet redovisa hur den har bedömt påståenden &lt;br&gt;
eller invändningar i ett mål eller ärende som tar sikte på enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Att så sker är enligt min mening nödvändigt &lt;br&gt;
för att rätten till en rättvis rättegång och ett effektivt rättsmedel &lt;br&gt;
enligt bl.a. Europakonventionen bättre ska kunna säkerställas. &lt;br&gt;
Frågan har, såvitt gäller domstolarnas skyldighet att motivera &lt;br&gt;
sina ställningstaganden, behandlats av Europadomstolen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Enligt min mening har Europadomstolens &lt;br&gt;
uttalanden härvidlag betydelse på motsvarande sätt också när det &lt;br&gt;
gäller förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet. &lt;br&gt;
I målet Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg53 slog domstolen &lt;br&gt;
fast att rätten till en rättvis rättegång enligt Europakonventionens &lt;br&gt;
artikel 6 förutsätter inte bara att parterna fritt kan föra fram sådant &lt;br&gt;
som de anser vara av betydelse för målet. Med tanke på att konventionen &lt;br&gt;
syftar till att skydda rättigheter inte bara i teoretisk och illusorisk &lt;br&gt;
utan också i praktisk och reell mening, fordras härutöver &lt;br&gt;
också att vad en part anfört faktiskt öppet prövas av domstolen. &lt;br&gt;
Det innebär, enligt Europadomstolen, att rättsinstanserna måste &lt;br&gt;
genomföra en ordenligt analys av vad som lagts fram av parterna &lt;br&gt;
när det gäller omständigheter, argumentation och bevisning. &lt;br&gt;
Europadomstolen framhåller att det visserligen inte kan anses &lt;br&gt;
åligga en rättsinstans att ge detaljerade svar på varje argument som &lt;br&gt;
framförts av en part. Vad som krävs i det hänseendet måste avgöras &lt;br&gt;
från fall till fall. Men, framhåller domstolen, huvudargumenten för &lt;br&gt;
en parts talan måste öppet prövas och besvaras av rättsinstanserna. &lt;br&gt;
I de fall då argumentationen handlar om fri- och rättigheter som &lt;br&gt;
omfattas av Europakonventionen måste dessutom denna prövning &lt;br&gt;
redovisas med särskild noggrannhet och omsorg. Att en parts hänvisningar &lt;br&gt;
till de mänskliga rättigheterna framstår som oklara eller &lt;br&gt;
oprecisa är inte heller i sig ett skäl för att inte besvara dem. I stället &lt;br&gt;
åligger det i sådana fall de nationella rättsorganen att genom aktiv &lt;br&gt;
processledning söka förmå parten att precisera sin inställning. &lt;br&gt;
Som framgår av Europadomstolens dom i Wagner kan en domstols &lt;br&gt;
underlåtenhet att med tillräcklig omsorg redovisa sin pröv53 &lt;br&gt;
Appl. 76240/01, st. 89–96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, och Melich och &lt;br&gt;
Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04. &lt;br&gt;
176&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
ning av argument som tar sikte på de mänskliga rättigheterna leda &lt;br&gt;
till att staten blir ersättningsskyldig för brott mot artikel 6 i Europakonventionen. &lt;br&gt;
I Wagner ålades den aktuella regeringen att utge &lt;br&gt;
2 500 Euro i kränkningsersättning bl.a. för en sådan underlåtenhet. &lt;br&gt;
I svensk rättstillämpning har Sveriges konventionsåtaganden när &lt;br&gt;
det gäller de mänskliga rättigheterna under lång tid inte haft någon &lt;br&gt;
särskilt framträdande roll. Till följd av inte minst inkorporeringen &lt;br&gt;
av Europakonventionen tycks det dock ha blivit vanligare att framförallt &lt;br&gt;
de högsta rättsinstanserna uttryckligen tillmäter konventionen &lt;br&gt;
större betydelse än tidigare.54 Såvitt gäller andra konventioner &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna förefaller det dock inte ha skett &lt;br&gt;
samma utveckling, med undantag möjligen för FN:s konvention &lt;br&gt;
om barnets rättigheter som har börjat uppmärksammas mera, &lt;br&gt;
främst då i kommunal verksamhet. &lt;br&gt;
Det här är givetvis en positiv utveckling, men vad som redovisats &lt;br&gt;
illustrerar likväl sammantaget att det, enligt min mening, finns &lt;br&gt;
anledning att förtydliga både förvaltningsmyndigheternas och &lt;br&gt;
domstolarnas skyldighet att motivera sina avgöranden i det här avseendet. &lt;br&gt;
Sådana förtydliganden av de författningsregler som styr &lt;br&gt;
motiveringsskyldigheten skulle kunna bidra till att stärka enskildas &lt;br&gt;
rättigheter i kontakterna med det allmänna och bör därför införas i &lt;br&gt;
förvaltningslagen, rättegångsbalken och förvaltningsprocesslagen. &lt;br&gt;
Tydliga författningshänvisningar till Sveriges åtaganden när det &lt;br&gt;
gäller de mänskliga rättigheterna kan vidare fungera som en pådrivande &lt;br&gt;
kraft för att öka kunskaperna och medvetenheten när det &lt;br&gt;
gäller inte minst Europarätt inom offentlig verksamhet. &lt;br&gt;
Förtydliganden i viss materiell lagstiftning &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning förverkliga &lt;br&gt;
de konventionsbaserade rättigheterna.55 När det gäller de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna är Europakonventionen den enda internationella &lt;br&gt;
konvention som inkorporerats i svensk rätt och som alltså &lt;br&gt;
gäller som direkt tillämplig svensk lag. Frågan om inkorporering av &lt;br&gt;
andra sådana internationella överenskommelser behandlas särskilt i &lt;br&gt;
avsnitt 6.2. &lt;br&gt;
54 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f. &lt;br&gt;
55 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna och &lt;br&gt;
artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. &lt;br&gt;
177&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Övriga konventionsåtaganden har i stället, enligt svensk rättstradition, &lt;br&gt;
införlivats i den svenska rättsordningen genom s.k. transformering, &lt;br&gt;
det vill säga genom att svenska rättsregler införts eller &lt;br&gt;
ändrats så att den interna lagstiftningen motsvarar konventionernas &lt;br&gt;
krav. I många fall har lagstiftaren också helt enkelt konstaterat att &lt;br&gt;
det befintliga regelverket redan återspeglar en viss konventionsbaserad &lt;br&gt;
rättighet och att därför inga ändringar behöver göras i svenska &lt;br&gt;
bestämmelser, s.k. konstaterad normharmoni. &lt;br&gt;
Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är &lt;br&gt;
emellertid levande väsen. De måste tolkas i ljuset av den tid och det &lt;br&gt;
sammanhang där de ska tillämpas.56 Det innebär i sin tur att detta &lt;br&gt;
sätt att införliva konventionsåtaganden kräver en kontinuerlig vaksamhet &lt;br&gt;
och uppföljning så att justeringar kan göras i svenska bestämmelser &lt;br&gt;
i takt med att tolkningen av konventionsåtagandena &lt;br&gt;
utvecklas. &lt;br&gt;
Det är mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen &lt;br&gt;
innehåller hänvisningar till internationella överenskommelser om &lt;br&gt;
skydd för de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på &lt;br&gt;
två ställen till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § antagandet &lt;br&gt;
av lagar och andra föreskrifter som står i strid med Sveriges &lt;br&gt;
förpliktelser enligt Europakonventionen. Dels begränsar &lt;br&gt;
10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta beslutanderätt till EU på så &lt;br&gt;
sätt att en sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet &lt;br&gt;
inom det samarbetsområde som beslutanderätten rör motsvarar &lt;br&gt;
det som uppställs i Europakonventionen. I 2 § lagen (2009:724) om &lt;br&gt;
nationella minoriteter och minoritetsspråk hänvisas till Europarådets &lt;br&gt;
ramkonvention om skydd för nationella minoriteter och den &lt;br&gt;
europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk.57 I den nya &lt;br&gt;
skollagen (2010:800) finns tydliga hänvisningar till de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, men utan att nämna några särskilda konventioner &lt;br&gt;
eller konventionsåtaganden. Hänvisningar till principen om respekt &lt;br&gt;
för barnets bästa i FN:s konvention om barnets rättigheter förekommer &lt;br&gt;
också i ett flertal författningar, som föräldrabalken och &lt;br&gt;
socialtjänstlagen, dock utan att nämna barnkonventionen som sådan. &lt;br&gt;
Ett införande av sådana uttryckliga hänvisningar till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i vissa lagar som har särskilt stor materiell betydelse för säker56 &lt;br&gt;
Se t.ex. Europadomstolens domar i, bland många andra avgöranden, Tyrer ./. Storbritannien, &lt;br&gt;
appl. 5856/72; Airey ./. Ireland, appl. 6289/73; Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89. &lt;br&gt;
57 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3. &lt;br&gt;
178&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
ställandet av dessa rättigheter förändrar inte rättsläget i sig. Däremot &lt;br&gt;
skulle sådana hänvisningar kunna tydliggöra att rättigheterna &lt;br&gt;
finns och måste beaktas. De vore också ägnade att skapa större &lt;br&gt;
medvetenhet om människorättskonventionernas betydelse för &lt;br&gt;
tolkningen och tillämpningen av svenska interna rättsregler, vilket i &lt;br&gt;
sin tur kan leda till bättre kunskaper hos dem som ska tillämpa regelverken &lt;br&gt;
inom både förvaltning och rättskipning. Jag rekommenderar &lt;br&gt;
därför att sådana yttryckliga hänvisningar införs i ett antal &lt;br&gt;
lagar. &lt;br&gt;
Det har inte varit möjligt inom ramen för det här utvärderingsuppdraget &lt;br&gt;
att göra någon mera omfattande inventering av vilka lagar &lt;br&gt;
som särskilt bör komma i fråga för sådana förtydliganden. I &lt;br&gt;
MR-delegationens slutbetänkande lämnas några förslag som jag har &lt;br&gt;
ställt mig bakom. Det handlar inte minst om lagstiftning inom områden &lt;br&gt;
där det finns en mera påtaglig risk för att enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter träds för när, eller där enskilda annars befinner sig i en &lt;br&gt;
utsatt situation. Exempel på sådana författningar är polislagen &lt;br&gt;
(1984:387), fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen &lt;br&gt;
(1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1991:1128) om &lt;br&gt;
psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, &lt;br&gt;
lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen &lt;br&gt;
(1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård, och utlänningslagen &lt;br&gt;
(2005:716). I det här sammanhanget finns det anledning &lt;br&gt;
att också särskilt nämna ordningslagen (1993:1617) och lagen &lt;br&gt;
(1976:511) om omhändertagande av berusade personer. Vidare hör &lt;br&gt;
hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), socialtjänstlagen (2001:453), &lt;br&gt;
plan- och bygglagen (2010:900) och ett antal författningar inom &lt;br&gt;
skolområdet som tar sikte på elever med behov av särskilt stöd hit, &lt;br&gt;
liksom vissa andra författningar som har betydelse för att öka delaktigheten &lt;br&gt;
i samhället på likvärdiga villkor för personer med funktionsnedsättning.58 &lt;br&gt;
Även vallagen (2005:837) hör hemma här. &lt;br&gt;
Regeringen bör, enligt min uppfattning göra en översyn av i vilka &lt;br&gt;
författningar betydelsen av Sveriges konventionsåtaganden om &lt;br&gt;
enskildas mänskliga rättigheter särskilt bör markeras. Alla sådana &lt;br&gt;
författningsändringar behöver naturligtvis inte göras samtidigt. En &lt;br&gt;
ändring i de författningar som särskilt nämnts här bör dock prioriteras. &lt;br&gt;
I övrigt bör vid översyn av andra författningar framöver &lt;br&gt;
övervägas om motsvarande ändring bör göras också beträffande &lt;br&gt;
dessa. &lt;br&gt;
58 Se, för exempel på sådana författningar, i Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som &lt;br&gt;
diskriminering, Ds 2010:20. &lt;br&gt;
179&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Användningen av förordningsmotiv &lt;br&gt;
Kring de uppdrag om arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som regeringen gett till olika myndigheter har, som nämnts, &lt;br&gt;
inte sällan funnits en osäkerhet om vilka regeringens avsikter mera &lt;br&gt;
konkret varit med uppdragen. När det gäller införandet av bestämmelser &lt;br&gt;
om ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i lag bör regeringen naturligen i propositionstexten, och då &lt;br&gt;
främst i författningskommentaren, redovisa avsikten med en sådan &lt;br&gt;
bestämmelse så tydligt som möjligt, inte minst med avseende på &lt;br&gt;
myndigheternas skyldighet att tillämpa principen om fördragskonform &lt;br&gt;
lagtolkning. &lt;br&gt;
Förordningar beslutade av regeringen åtföljs mera sällan av några &lt;br&gt;
motivtexter. Regeringen har dock möjlighet att anta s.k. förordningsmotiv. &lt;br&gt;
Om det finns förordningsmotiv kopplade till en viss &lt;br&gt;
förordning brukar det anges i en fotnot i den tryckta versionen av &lt;br&gt;
förordningen i Svensk författningssamling. &lt;br&gt;
När regeringen antar förordningar med bestämmelser om myndigheternas &lt;br&gt;
ansvar för säkerställandet av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
bör regeringen använda sig av möjligheten att besluta om förordningsmotiv. &lt;br&gt;
Av förordningsmotiven bör avsikten med sådana bestämmelser &lt;br&gt;
framgå på motsvarande sätt som i propositioner med &lt;br&gt;
förslag till lag. &lt;br&gt;
4.4 Förstärkt granskning av lagstiftningens &lt;br&gt;
förhållande till de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
Lagstiftning på olika nivåer utgör, som redan framhållits, det &lt;br&gt;
grundläggande, om än inte tillräckliga, instrumentet för styrning &lt;br&gt;
när det gäller att säkerställa förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. Därmed blir &lt;br&gt;
också en systematisk förhandsgranskning av att de författningar &lt;br&gt;
som antas verkligen bidrar till att dessa rättigheter respekteras, och &lt;br&gt;
vid behov också stärks, av stor betydelse. Några olika aspekter på &lt;br&gt;
den granskningen ska behandlas i det följande. &lt;br&gt;
180&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
4.4.1 Kommittéväsendet &lt;br&gt;
Rekommendation: En bestämmelse bör föras in i kommittéförordningen &lt;br&gt;
om att kommittéer och särskilda utredare särskilt &lt;br&gt;
ska uppmärksamma och analysera hur deras utredningsuppdrag &lt;br&gt;
och överväganden förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter, och att de förslag som &lt;br&gt;
lämnas ska vara utformade så att skyddet för rättigheterna enligt &lt;br&gt;
dessa åtaganden respekteras och vid behov förstärks. &lt;br&gt;
Det s.k. kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, har en betydelsefull &lt;br&gt;
roll när det gäller att ta fram beslutsunderlag för både ny &lt;br&gt;
och ändrad lagstiftning och regeringens andra ställningstaganden &lt;br&gt;
inom olika områden. Både kommittéer och särskilda utredare är &lt;br&gt;
formellt att betrakta som självständiga myndigheter om än redan &lt;br&gt;
från början av tillfällig karaktär. Deras verksamhet styrs särskilt av &lt;br&gt;
kommittéförordningen (1998:1474). &lt;br&gt;
Av 15 § kommittéförordningen framgår att en utredning ska redovisa &lt;br&gt;
konsekvenserna av sina förslag för den kommunala självstyrelsen, &lt;br&gt;
brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning &lt;br&gt;
och offentlig service i olika delar av landet, för små företags &lt;br&gt;
arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i &lt;br&gt;
förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och &lt;br&gt;
män och för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. I &lt;br&gt;
den mån utredningen lägger fram förslag till nya eller ändrade regler, &lt;br&gt;
ska också en bedömning av om regleringen överensstämmer &lt;br&gt;
med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning &lt;br&gt;
till Europeiska unionen redovisas i betänkandet.59 &lt;br&gt;
Däremot finns det inte några regler om hur Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter ska beaktas i &lt;br&gt;
utredningsarbetet, inte heller när det gäller eventuella förslag till ny &lt;br&gt;
eller ändrad lagstiftning. Som MR-delegationen påpekar i sitt betänkande60 &lt;br&gt;
kan regeringen däremot i sina utredningsdirektiv ställa &lt;br&gt;
krav på att en sådan redovisning ska göras av en kommitté eller särskild &lt;br&gt;
utredare. Enligt delegationen visade en sökning som gjorts i &lt;br&gt;
Regeringskansliets rättsdatabaser också att så sker, särskilt med &lt;br&gt;
avseende på Europakonventionen. &lt;br&gt;
59 Se 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning, till vilken &lt;br&gt;
15 a § kommittéförordningen hänvisar. &lt;br&gt;
60 SOU 2010:70, s. 157. &lt;br&gt;
181&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Hur kommittéer och särskilda utredare hanterar konventionernas &lt;br&gt;
betydelse för utredningsuppdraget varierar emellertid ganska &lt;br&gt;
stort. Det är inte ovanligt att aktuella konventioner endast redovisas &lt;br&gt;
översiktligt till sitt innehåll, utan någon närmare koppling till de &lt;br&gt;
överväganden som utredningen har att göra inom ramen för sitt &lt;br&gt;
uppdrag. I en del fall lämnas å andra sidan också en mera analyserande &lt;br&gt;
redogörelse för konventionsåtagandenas betydelse för utformningen &lt;br&gt;
av de egna utredningsförslagen. &lt;br&gt;
För att säkerställa att kommittéer och särskilda utredare särskilt &lt;br&gt;
uppmärksammar hur deras utredningsuppdrag och överväganden &lt;br&gt;
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, bör en bestämmelse om det föras in i kommittéförordningen. &lt;br&gt;
Det är, enligt min mening, viktigt att dessa åtaganden &lt;br&gt;
inte endast uppmärksammas i en redovisning av konsekvenserna &lt;br&gt;
av en utrednings överväganden och förslag. En sådan analys &lt;br&gt;
riskerar ofta att bli alltför minimalistisk till sin karaktär, inte sällan &lt;br&gt;
utförd i ett relativt långt framskridet skede av utredningsarbetet. &lt;br&gt;
Vad som bör eftersträvas är i stället att betydelsen av Sveriges MRåtaganden &lt;br&gt;
belyses redan i ett tidigt skede och då som en integrerad &lt;br&gt;
del av analysen både av nuläge, överväganden och förslag i förhållande &lt;br&gt;
till utredningens uppdrag. &lt;br&gt;
I MR-delegationens betänkande finns förslag om hur en sådan &lt;br&gt;
bestämmelse bör kunna utformas, som jag ställt mig bakom.61 Det &lt;br&gt;
väsentliga när det gäller utformningen är, enligt min mening, att det &lt;br&gt;
av en sådan bestämmelse i kommittéförordningen framgår att utredningen &lt;br&gt;
ska analysera hur dess utredningsuppdrag och överväganden &lt;br&gt;
förhåller sig till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och att de förslag som lämnas ska vara utformade &lt;br&gt;
så att skyddet för rättigheterna enligt dessa åtaganden respekteras &lt;br&gt;
och vid behov förstärks. &lt;br&gt;
Det är naturligtvis viktigt att motsvarande arbetssätt som det &lt;br&gt;
som jag här föreslår för kommittéer och särskilda utredare, används &lt;br&gt;
också vid utarbetandet av departementspromemorior i Ds-serien &lt;br&gt;
och andra departementsinterna produkter. &lt;br&gt;
61 SOU 2010:70, s. 71, s. 418. &lt;br&gt;
182&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
4.4.2 Lagrådsremisser, propositioner och skrivelser &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör alltid i lagrådsremisser, propositioner och &lt;br&gt;
skrivelser tydligt redovisa hur innehållet närmare förhåller sig &lt;br&gt;
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
• I ett lämpligt sammanhang bör regeringen överväga hur en &lt;br&gt;
sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras. &lt;br&gt;
En utförligare behandling av en frågas beröringspunkter med Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter i utredningsbetänkanden &lt;br&gt;
och motsvarande andra underlag till regeringen, &lt;br&gt;
på det sätt som jag diskuterat i föregående avsnitt, bör få &lt;br&gt;
följdverkningar också på nästa steg i behandlingen i Regeringskansliet &lt;br&gt;
av sådana produkter. Det skulle innebära att det i lagrådsremisser, &lt;br&gt;
propositioner och skrivelser alltid ska finnas med ett särskilt &lt;br&gt;
avsnitt om hur de framlagda förslagen och övervägandena förhåller &lt;br&gt;
sig till de mänskliga rättigheterna. Så är inte alls fallet i dag. &lt;br&gt;
Sådana regler av lite olika slag tillämpas i en del andra länder. &lt;br&gt;
Enligt 19 § i Storbritanniens lag om de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
Human Rights Act 1998, ska ett lagförslag som läggs fram för det &lt;br&gt;
brittiska parlamentet som huvudregel innehålla en uttrycklig försäkran &lt;br&gt;
om att förslaget, enligt regeringens (egentligen den ansvarige &lt;br&gt;
ministerns) uppfattning är fullt förenligt med de rättigheter som &lt;br&gt;
garanteras i Europakonventionen. &lt;br&gt;
I 7 § i Nya Zeelands lag om grundläggande rättigheter, Bill of &lt;br&gt;
Rights Act 1990 No. 109, stadgas att kronjuristen (the AttorneyGeneral), &lt;br&gt;
i samband med att regeringen lägger fram ett lagförslag &lt;br&gt;
för representanthuset, ska uppmärksamma parlamentarikerna på &lt;br&gt;
om det finns någon del av förslaget som synes vara oförenligt med &lt;br&gt;
någon av de rättigheter som omfattas av skyddet i Bill of Rights &lt;br&gt;
Act. Ett sådant yttrande från kronjuristen ska, till skillnad från vad &lt;br&gt;
som gäller i Storbritannien för regeringens försäkran om förenlighet, &lt;br&gt;
innehålla en motivering till den bedömning som görs härvidlag. &lt;br&gt;
Australiens regering publicerade i april 2010 sitt ”ramverk” för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna (Australia’s Human Rights Framework - &lt;br&gt;
reaffirm – educate – engage –respect – protect). En konsekvens av &lt;br&gt;
ramverket är att regeringen i juni 2010 för parlamentet lade fram ett &lt;br&gt;
förslag till lagstiftning som innebär att förslag om ny eller ändrad &lt;br&gt;
183&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
lagstiftning måste åtföljas av en motiverad förklaring om förslagets &lt;br&gt;
förenlighet med de mänskliga rättigheterna, såsom dessa kommer &lt;br&gt;
till uttryck i sju kärnkonventioner som Australien är bundet av. &lt;br&gt;
Dessutom inrättas enligt regeringens förslag ett nytt utskott i parlamentet &lt;br&gt;
med särskild uppgift bl.a. att granska att gällande och ny &lt;br&gt;
lagstiftning står i överensstämmelse med Australiens konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Inom EU pågår också diskussioner om hur genomslaget för unionens &lt;br&gt;
rättighetsstadga ska kunna säkerställas i den nya rättsordning &lt;br&gt;
som gäller sedan Lissabonfördragets ikraftträdande. Kommissionen &lt;br&gt;
har därför publicerat ett meddelande om en strategi för EU:s konkreta &lt;br&gt;
tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna.62 &lt;br&gt;
Kommissionen uttalar i meddelandet att unionen måste föregå &lt;br&gt;
med gott exempel när det gäller säkerställandet av de grundläggande &lt;br&gt;
rättigheterna och redovisar därför bl.a. hur ett rättighetsbaserat &lt;br&gt;
arbetssätt ska bli en del av kommissionens interna arbetskultur. &lt;br&gt;
Bland de konkreta exemplen på hur det ska gå till finns att alla &lt;br&gt;
förslag till rättsakter ska granskas för att säkerställa deras förenlighet &lt;br&gt;
med rättighetsstadgan innan de läggs fram av kommissionen. &lt;br&gt;
Alla förslag till rättsakter som har en tydlig koppling till grundläggande &lt;br&gt;
rättigheter ska vidare innehålla tydliga skälsatser (recitals) &lt;br&gt;
som klargör vilka rättigheter i stadgan som berörs och hur rättsaktens &lt;br&gt;
innehåll förhåller sig till dessa. Standardkonstateranden som &lt;br&gt;
endast konstaterar att rättsakten är förenlig med stadgan ska, enligt &lt;br&gt;
kommissionen, undvikas. Den förklarande rapport (explanatory &lt;br&gt;
memorandum) som åtföljer kommissionens förslag till rättsakter &lt;br&gt;
ska också innehålla en närmare redovisning av hur stadgans rättighetskrav &lt;br&gt;
har tillgodosetts i förslaget till rättsakt. &lt;br&gt;
Enligt min mening är det här bra exempel på hur de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheternas betydelse och påverkan bör tydliggöras i lagstiftnings- &lt;br&gt;
och policyskapande sammanhang. Inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
bör därför införas rutiner som säkerställer att det i t.ex. lagrådsremisser, &lt;br&gt;
propositioner och skrivelser alltid finns med ett särskilt avsnitt &lt;br&gt;
där regeringen tydligt redovisar hur innehållet närmare förhåller sig till &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I ett lämpligt sammanhang bör regeringen dessutom överväga &lt;br&gt;
hur en sådan redovisningsskyldighet kan formaliseras. &lt;br&gt;
62 Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan om de grundläggande rättigheterna&lt;br&gt;
, Kommissionens meddelande, KOM(2010) 573 slutlig. &lt;br&gt;
184&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Styrning och samordning av MR-arbetet &lt;br&gt;
4.4.3 Lagrådet &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• I samband med regeringens aviserade översyn av Lagrådets &lt;br&gt;
organisation bör övervägas hur Lagrådets roll och uppgifter &lt;br&gt;
kan tydliggöras när det gäller hur lagförslag förhåller sig till &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• På sikt och i ett lämpligt sammanhang bör regeringsformens &lt;br&gt;
grundläggande bestämmelse om Lagrådets uppgifter förtydligas &lt;br&gt;
i det här avseendet. &lt;br&gt;
Lagrådet har en betydelsefull roll i den svenska lagstiftningsprocessen. &lt;br&gt;
Enligt 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen ska lagrådet granska &lt;br&gt;
lagförslag innan dessa behandlas och lag beslutas av riksdagen. &lt;br&gt;
Granskningen ska avse hur förslaget förhåller sig till grundlagarna &lt;br&gt;
och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig &lt;br&gt;
till varandra och till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat &lt;br&gt;
så att lagen kan antas tillgodose de angivna syftena samt vilka problem &lt;br&gt;
som kan uppstå vid tillämpningen. &lt;br&gt;
I bestämmelsen sägs ingenting uttryckligen om att Lagrådets &lt;br&gt;
granskning också ska omfatta hur ett lagförslag förhåller sig till &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I begreppet ”rättsordningen i övrigt” kan dock läsas in även sådana &lt;br&gt;
konventionsåtaganden. Principen om fördragskonform lagtolkning &lt;br&gt;
är ju en del av den svenska rättsordningen. &lt;br&gt;
Av regeringens proposition med förslag till de reformer av &lt;br&gt;
grundlagen som trädde i kraft den 1 januari 2011, framgår också att &lt;br&gt;
även kontroll av svenska föreskrifters överensstämmelse med folkrättsliga &lt;br&gt;
regelverk omfattas av den normprövning i vid mening som &lt;br&gt;
när det gäller förhandsgranskning utövas av Lagrådet.63 &lt;br&gt;
I en rapport som regeringen lämnat till FN:s kommitté för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna inom ramen för sina åtaganden enligt FNkonventionen &lt;br&gt;
om medborgerliga och politiska rättigheter, har regeringen &lt;br&gt;
också framhållit att ”det är självklart att Lagrådet skulle &lt;br&gt;
reagera även om det finner att föreslagen lagstiftning inte står i över63 &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:80, s. 141. &lt;br&gt;
185&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Styrning och samordning av MR-arbetet SOU 2011:29 &lt;br&gt;
186 &lt;br&gt;
ensstämmelse med något av Sveriges övriga internationella åtaganden &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter” (min översättning till svenska).64 &lt;br&gt;
Det finns alltså ingenting som hindrar att Lagrådet i sina yttranden &lt;br&gt;
över lagförslag tar upp också frågan om hur dessa förhåller sig &lt;br&gt;
till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Med undantag för Europakonventionen tycks det dock i &lt;br&gt;
praktiken vara ovanligt att den sortens överväganden redovisas i &lt;br&gt;
Lagrådets yttranden. &lt;br&gt;
Det finns enligt min mening anledning att förtydliga Lagrådets &lt;br&gt;
granskningsansvar när det gäller hur lagförslag förhåller sig till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. En komplikation &lt;br&gt;
i det sammanhanget är emellertid att Lagrådets grundläggande &lt;br&gt;
roll och uppgifter, som nämnts, regleras i grundlag. Visserligen &lt;br&gt;
kompletteras de nämnda grundlagsbestämmelserna av regler i lagen &lt;br&gt;
(2003:333) om Lagrådet. Dessa bestämmelser tar emellertid sikte &lt;br&gt;
på formerna för Lagrådets arbete och inte innehållet i granskningen. &lt;br&gt;
Att nu föreslå en ändring i 8 kap. 20–22 §§ regeringsformen med &lt;br&gt;
innebörden att Lagrådets granskning av ett lagförslag ska avse hur &lt;br&gt;
förslaget förhåller sig till grundlagarna, Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter och rättsordningen i övrigt, &lt;br&gt;
framstår inte som rimligt med tanke på de särskilda regler som gäller &lt;br&gt;
för ändring av grundlag och det faktum att ett omfattande lagstiftningsarbete &lt;br&gt;
med en reformerad grundlag nyligen avslutats. I ett &lt;br&gt;
lämpligt sammanhang i framtiden bör dock göras ett sådant förtydligande &lt;br&gt;
av regeringsformens bestämmelser om Lagrådets uppgifter. &lt;br&gt;
I MR-delegationens betänkande har jag ställt mig bakom ett förslag &lt;br&gt;
om att lagrådets förutsättningar att beakta Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna bör förstärkas. Förslaget tar &lt;br&gt;
närmast sikte på den översyn av Lagrådets organisation, som alltså &lt;br&gt;
regleras i lagen (2003:333) om Lagrådet, som regeringen aviserade i &lt;br&gt;
propositionen med förslag till de reformer av grundlagen som trädde &lt;br&gt;
i kraft den 1 januari 2011.65 Jag menar alltså att vid en sådan &lt;br&gt;
översyn bör övervägas också hur behovet av ett förtydligande av &lt;br&gt;
Lagrådets roll och uppgifter i det nu aktuella avseendet kan tillgodoses &lt;br&gt;
i väntan på att regeringsformens bestämmelse om Lagrådet &lt;br&gt;
kan reformeras i ett annat lämpligt sammanhang. &lt;br&gt;
64 ’It goes without saying that the Council would also react if it finds that a proposed legislation &lt;br&gt;
would contravene any other international undertakings made by the Swedish Government in the &lt;br&gt;
human rights field […]’, CCPR/CO74/SWE/Add.1, 14 maj 2003, p. 8. &lt;br&gt;
65 Prop. 2009/10:80, s. 144.&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
5 MR-arbetet på lokal och regional &lt;br&gt;
nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Kommunerna och landstingen spelar en nyckelroll i förverkligandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige. I egenskap av statens representanter &lt;br&gt;
på regional nivå kan även länsstyrelserna spela en viktig &lt;br&gt;
roll för att regeringens långsiktiga mål om full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. I det följande behandlas &lt;br&gt;
frågor om stöd och samordning i MR-arbetet på lokal och regional &lt;br&gt;
nivå, liksom den kommunala sektorns och länsstyrelsernas roll i det &lt;br&gt;
arbetet. &lt;br&gt;
5.1 Samverkan mellan regeringen och kommunerna &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör i sitt fortsatta arbete med frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan &lt;br&gt;
med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa &lt;br&gt;
förverkligandet på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• Vid utarbetandet av en kommande handlingsplan för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna bör kommuner och landsting aktivt &lt;br&gt;
involveras i processen på ett så tidigt stadium som möjligt. &lt;br&gt;
• Inom ramen för sin MR-dialog med kommuner och landsting &lt;br&gt;
bör regeringen särskilt aktualisera möjligheterna att – i &lt;br&gt;
enlighet med Europarådskongressens uppmaning till kommuner &lt;br&gt;
och regioner – inrätta särskilda lokala eller regionala &lt;br&gt;
organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
187&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• Regeringen bör, inom ramen för en sådan samverkan, i betydligt &lt;br&gt;
högre grad än tidigare verka för att rättighetsbaserade &lt;br&gt;
arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner &lt;br&gt;
och landsting. &lt;br&gt;
• Regeringen bör söka få till stånd en formaliserad överenskommelse &lt;br&gt;
med Sveriges Kommuner och Landsting, SKL, om &lt;br&gt;
samverkan mellan staten och den kommunala och regionala &lt;br&gt;
nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
• Inom ramen för en sådan överenskommelse bör regeringen &lt;br&gt;
tillsammans med SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna &lt;br&gt;
med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som &lt;br&gt;
gjorts nationellt, för att sedan i samverkan också kunna finna &lt;br&gt;
sätt att lösa de problemen. &lt;br&gt;
• Överenskommelsen bör innefatta ett särskilt fokus på romers &lt;br&gt;
rätt till utbildning. &lt;br&gt;
• En sådan överenskommelse bör omfatta bl.a. åtgärder för en &lt;br&gt;
ökad kunskap och förbättrad kompetens i frågor som rör &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och utveckling av tydligt verksamhetsanpassat &lt;br&gt;
metod- och processtöd för integrering av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i kommunernas och landstingens ordinarie &lt;br&gt;
verksamhet. &lt;br&gt;
• Samverkansöverenskommelsen mellan regeringen och SKL &lt;br&gt;
bör involvera även länsstyrelserna, som kan spela en betydelsefull &lt;br&gt;
roll både när det gäller tillsyn över och stöd till kommunerna &lt;br&gt;
i deras arbete med de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
• I det sammanhanget bör regeringen bl.a. ta initiativ till ett pilotprojekt &lt;br&gt;
som involverar ett begränsat antal länsstyrelser, &lt;br&gt;
förslagsvis de som kommit längst i sitt eget arbete med att &lt;br&gt;
integrera frågor om de mänskliga rättigheterna i den ordinarie &lt;br&gt;
verksamheten. Projektet bör främst fokusera på utveckling &lt;br&gt;
av metod- och processtöd för länsstyrelsernas samverkan &lt;br&gt;
med kommunerna i respektive län när det gäller arbetet med &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett mindre antal &lt;br&gt;
kommuner inom respektive län bör, i samråd med SKL, bjudas &lt;br&gt;
in att delta i pilotprojektet. &lt;br&gt;
188&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de samhällsuppgifter &lt;br&gt;
som direkt berör de enskilda medborgarna inom viktiga &lt;br&gt;
områden som skola, barn- och äldreomsorg, stöd till personer &lt;br&gt;
med funktionsnedsättning, hälso- och sjukvård, socialtjänst m.m. &lt;br&gt;
Deras verksamhet är alltså av omedelbar betydelse för att säkerställa &lt;br&gt;
åtnjutandet inte minst av centrala ekonomiska, sociala och kulturella &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Samtidigt kan konstateras att kommunerna och landstingen genom &lt;br&gt;
den kommunala självstyrelsen befinner sig i en särskild situation &lt;br&gt;
i förhållande till regeringens systematiska arbete för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. I motsats till vad som gäller i förhållande till statliga &lt;br&gt;
förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen saknar &lt;br&gt;
regeringen ”kommandorätt” över den kommunala och landstingskommunala &lt;br&gt;
verksamheten. &lt;br&gt;
Som tidigare behandlats i avsnitt 4.3 är det emellertid även i förhållande &lt;br&gt;
till kommuner och landsting möjligt att styra genom författningsreglering, &lt;br&gt;
i kombination med statlig tillsyn över sådana &lt;br&gt;
uppgifter som kommuner och landsting svarar för. Som jag där &lt;br&gt;
närmare utvecklat anser jag att regeringen i sitt fortsatta systematiska &lt;br&gt;
arbete med mänskliga rättigheter bör använda sig av den möjligheten &lt;br&gt;
i större utsträckning än hittills. &lt;br&gt;
En mera systematisk samverkan mellan staten och den &lt;br&gt;
kommunala sektorn bör prioriteras högt &lt;br&gt;
Förutom författningsreglering och tillsyn finns det även möjligheter &lt;br&gt;
för regeringen att genom samverkan och dialog med de regionala &lt;br&gt;
och kommunala nivåerna bidra till en utveckling av det kommunala &lt;br&gt;
arbetet i frågor om de mänskliga rättigheterna. Detta är också &lt;br&gt;
den metod som legat till grund för de av handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
som tar sikte på mänskliga rättigheter på kommunal nivå. &lt;br&gt;
I handlingsplanens åtgärd 106 förklarade regeringen att den &lt;br&gt;
uppmuntrade kommuner och landsting att använda regeringens mål &lt;br&gt;
om full respekt för de mänskliga rättigheterna som mål för sitt eget &lt;br&gt;
arbete och att ta fram lokala handlingsplaner för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Åtgärd 107 handlade om regeringens avsikt att fortsätta och intensifiera &lt;br&gt;
dialogen med kommunerna och landstingen om deras &lt;br&gt;
ansvar för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
189&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I åtgärd 108 hänvisade regeringen till ett uppdrag den tidigare &lt;br&gt;
gett till Centrum för studier av mänskliga rättigheter vid Göteborgs &lt;br&gt;
universitet, att utarbeta en handbok om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i kommunal verksamhet. &lt;br&gt;
Enligt åtgärd 109, slutligen, skulle regeringen ta upp en diskussion &lt;br&gt;
med Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) om hur de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna kunde beaktas i den kommunala revisionen. &lt;br&gt;
Betydelsen av denna typ av dialogorienterade åtgärder ska inte &lt;br&gt;
underskattas. För att de ska få ett effektivt genomslag krävs dock &lt;br&gt;
att de genomförs med konsekvens, uthållighet och med en tydlig &lt;br&gt;
avsikt att åstadkomma en verkligt långsiktig systematisk samverkan. &lt;br&gt;
Så har dock knappast varit fallet hittills. I Regeringskansliets egen &lt;br&gt;
uppföljning av de nu aktuella åtgärderna i handlingsplanen hänvisas &lt;br&gt;
bl.a. till vissa aktiviteter som genomförts av Delegationen för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Delegationen har emellertid utgjort ett tillfälligt &lt;br&gt;
inrättat organ, självständigt från Regeringskansliet och vars &lt;br&gt;
aktiviteter, såvitt nu är relevant, i stor utsträckning måste ses som &lt;br&gt;
punktinsatser. I övrigt redogörs i uppföljningen i huvudsak för att &lt;br&gt;
representanter från Regeringskansliet anordnat eller deltagit i ett &lt;br&gt;
antal konferenser, möten eller utbildningar om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
med förtroendevalda och anställda inom kommuner och landsting &lt;br&gt;
som målgrupp. Beträffande åtgärd 109 uppges diskussioner ha &lt;br&gt;
hållits med SKL om vilken typ av material som skulle behöva tas &lt;br&gt;
fram för att tillhandhålla kunskap om mänskliga rättigheter för de &lt;br&gt;
kommunala revisorer som efterfrågar detta. Även dessa åtgärder &lt;br&gt;
tycks alltså främst ha varit av ad hoc-karaktär. &lt;br&gt;
Någon mer strukturerad och systematisk samverkan mellan regeringen &lt;br&gt;
och företrädare för den kommunala sektorn kring frågan &lt;br&gt;
om kommunernas och landstingens roll i arbetet med att förverkliga &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på lokal och regional nivå förefaller emellertid inte ha förekommit &lt;br&gt;
under handlingsplanens genomförandeperiod. Det framstår &lt;br&gt;
som en tydlig brist. I regeringens fortsatta arbete för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige bör därför en sådan systematisk &lt;br&gt;
samverkan prioriteras högt. &lt;br&gt;
Teologiska högskolan i Stockholm genomförde under första &lt;br&gt;
halvåret 2009 en studie av hur frågor om mänskliga rättigheter behandlas &lt;br&gt;
i introduktionsutbildningar för nya chefstjänstemän och &lt;br&gt;
förtroendevalda inom kommuner, landsting och regioner. I studien &lt;br&gt;
sägs att det i kommuner och landsting saknas en gemensam och &lt;br&gt;
190&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
klar bild av begreppet mänskliga rättigheter och att detta försvårar &lt;br&gt;
arbetet med att säkerställa rättigheterna inom kommunernas och &lt;br&gt;
landstingens ansvarssfärer. Undersökningen visar också att det endast &lt;br&gt;
är ett fåtal kommuner och landsting som har övergripande policydokument &lt;br&gt;
eller handlingsplaner om de mänskliga rättigheterna.1 &lt;br&gt;
Studiens resultat i dessa delar överensstämmer väl med den bild &lt;br&gt;
av kunskapsnivån i fråga om mänskliga rättigheter inom kommuner &lt;br&gt;
och landsting som framgår av en enkätundersökning SIFO genomförde &lt;br&gt;
under år 2006 på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I den undersökningen framkom bl.a. att en stor majoritet &lt;br&gt;
av de kommuner och landsting som besvarade enkäten ansåg att de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna hade bäring på den egna verksamheten, &lt;br&gt;
men att endast en mindre del av dessa i någon form beslutat att mer &lt;br&gt;
aktivt arbeta med dessa frågor. Flertalet kommuner och landsting &lt;br&gt;
ansåg vidare att det inom den egna organisationen fanns ett behov &lt;br&gt;
av ökade kunskaper och utbildningsinsatser inom ämnet mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, men betydligt färre hade avsatt resurser för att genomföra &lt;br&gt;
sådana utbildningar. I sin rapport konstaterade SIFO sammanfattningsvis &lt;br&gt;
att det fanns ett påtagligt behov av stöd inom området, &lt;br&gt;
särskilt i form av utbildningsstöd för organisationernas ledningsgrupper &lt;br&gt;
samt verksamhetsanpassad utbildning.2 &lt;br&gt;
Också på uppdrag av Delegationen för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
genomfördes vid Malmö högskola under år 2008 en fördjupad kartläggning &lt;br&gt;
av arbetet med mänskliga rättigheter inom 16 av Sveriges &lt;br&gt;
kommuner. Kommunerna hade valts ut bland dem som enligt vad &lt;br&gt;
som framkommit i den nämnda SIFO-undersökningen från år 2006 &lt;br&gt;
hade redovisat en relativt hög grad av fokus på mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i sitt arbete. Resultatet kan därför sägas vara intressant trots att &lt;br&gt;
det bara omfattar ett mycket begränsat antal kommuner. Syftet &lt;br&gt;
med undersökningen var bl.a. att identifiera och bidra till spridningen &lt;br&gt;
av goda exempel och att diskutera problem och möjligheter &lt;br&gt;
i arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. &lt;br&gt;
Resultatet av kartläggningen visade bl.a. att mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
”inte används som ett direkt paraplybegrepp för att begreppsliggöra &lt;br&gt;
verksamheten i kommunerna” trots att det ofta betonas att kommunernas &lt;br&gt;
ansvar på en rad områden har att göra med mänskliga rättig1 &lt;br&gt;
Elena Namli, Kjell-Åke Nordquist, Susanne Wigorts Yngvesson, Teologiska högskolan i &lt;br&gt;
Stockholm, Förtroendevaldas och chefstjänstemäns introduktion. En studie bland kommuner, &lt;br&gt;
landsting och regioner avseende mänskliga rättigheter vid introduktionsutbildningar, SOU &lt;br&gt;
2010:70, bilaga 10. &lt;br&gt;
2 SIFO Research International, rapport (2006), Kommuners, landstings och statliga myndigheters &lt;br&gt;
arbete med mänskliga rättigheter – behovet av stöd, SOU 2010:70, bilaga 7. &lt;br&gt;
191&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
heter.3 I stället var de undersökta kommunernas människorättsarbete &lt;br&gt;
överlag inriktat på specifika perspektiv och grupper. I särklass &lt;br&gt;
vanligast var det bland de undersökta kommunerna att arbeta med &lt;br&gt;
barns och ungas situation i termer av mänskliga rättigheter, men &lt;br&gt;
rättighetsperspektivet fanns också med på ett tydligt sätt i arbete &lt;br&gt;
med mångfald och jämställdhet, liksom när det gällde situationen &lt;br&gt;
för personer med funktionsnedsättning och våld i nära relationer. &lt;br&gt;
Bland de problem som konstaterades i studien framhölls bl.a. &lt;br&gt;
kunskapsbrist och organisatoriska problem i form av bl.a. svårigheter &lt;br&gt;
att arbeta med tvärsektoriella perspektiv i kommunernas sektorsindelade &lt;br&gt;
organisationer. Med utgångspunkt från kartläggningen &lt;br&gt;
rekommenderades i studien bl.a. att mänskliga rättigheter tydligt &lt;br&gt;
ska förankras i övergripande kommunala styrdokument, liksom att &lt;br&gt;
kunskapsproblemen uppmärksammas ”särskilt rörande användningen &lt;br&gt;
av mänskliga rättigheter för att reflektera över den egna verksamheten &lt;br&gt;
på ett konkret plan”.4 &lt;br&gt;
Den samlade bild som dessa studier ger kan sägas bekräfta det &lt;br&gt;
intryck som jag under mitt utvärderingsarbete fått av kommunernas &lt;br&gt;
och landstingens arbete med frågor om mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
nämligen att mycket alltjämt återstår att göra för att säkerställandet &lt;br&gt;
av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna ska bli till en integrerad och levande del av den kommunala &lt;br&gt;
verksamheten. &lt;br&gt;
Samtidigt finns, enkelt uttryck, frågan idag ”på dagordningen”. &lt;br&gt;
Det är således symptomatiskt att medan Thomas Hammarberg i sin &lt;br&gt;
utvärdering av den första nationella handlingsplanen för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter noterade att intresset från dåvarande Kommun- och &lt;br&gt;
Landstingsförbundet att diskutera frågorna föreföll ”minimalt”, så &lt;br&gt;
har jag under mitt eget arbete kunnat konstatera att SKL bedriver &lt;br&gt;
att aktivt arbete inom detta område. Organisationen har för mandatperioden &lt;br&gt;
2007–2011 antagit som inriktningsmål att arbeta för &lt;br&gt;
att medlemmarna får det stöd de behöver i arbetet med att säkerställa &lt;br&gt;
full respekt för mänskliga rättigheter, och bedriver bl.a. ett &lt;br&gt;
särskilt utvecklingsprojekt för de kommuner och landsting som vill &lt;br&gt;
utveckla ett mer systematiskt arbete för att säkerställa de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
3 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 41. &lt;br&gt;
4 Mikael Spång, Malmö högskola, Kommunernas ansvar för att förverkliga mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
– en kartläggning av 16 kommuner i Sverige, SOU 2010:70, bilaga 8, s. 42. &lt;br&gt;
192&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Frågor om mänskliga rättigheter på lokal och regional nivå behandlas &lt;br&gt;
även inom ramen för det Nationella Nätverket för Mångfald &lt;br&gt;
och Mänskliga rättigheter i Sverige (”NNM”) som består av &lt;br&gt;
tjänstemän inom bl.a. statlig och kommunal verksamhet som arbetar &lt;br&gt;
med frågor om mångfald och mänskliga rättigheter. Nätverket &lt;br&gt;
publicerade under hösten 2010 en rapport i vilken det presenterades &lt;br&gt;
en modell för hur s.k. indikatorer för mänskliga rättigheter kan &lt;br&gt;
användas inom ramen för en modell för systematiskt arbete på &lt;br&gt;
kommunal nivå.5 Användningen av indikatorer för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
som arbetsmetod behandlas närmare i avsnitt 6.1. &lt;br&gt;
Kommuners och regioners roll i genomförandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna har också uppmärksammats på Europeisk nivå. Således &lt;br&gt;
initierade EU:s byrå för grundläggande rättigheter under 2009 &lt;br&gt;
ett projekt som bl.a. syftar att till att finna modeller för hur olika &lt;br&gt;
aktörer inom offentlig förvaltning, inklusive kommuner, kan förbättra &lt;br&gt;
sin samordning och sitt samarbete. Företrädare för såväl Regeringskansliet &lt;br&gt;
som för en svensk kommun deltar aktivt i detta arbete. &lt;br&gt;
Vidare antog Europarådets kongress för lokala och regionala organ &lt;br&gt;
den 17 mars 2010 en resolution och en till Europarådets ministerkommitté &lt;br&gt;
riktad rekommendation, vilka syftar till att bättre säkerställa &lt;br&gt;
kommuners och regioners praktiska genomförande av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna.6 Båda har i svensk översättning publicerats &lt;br&gt;
av Sveriges Kommuner och Landsting i skriften ”Genomförandet av &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för kommuner och regioner”&lt;br&gt;
. Resolutionen och rekommendationen antogs mot bakgrund &lt;br&gt;
av en rapport utarbetad av vice ordföranden i kongressens institutionella &lt;br&gt;
utskott, dåvarande ordföranden i kommunfullmäktige i &lt;br&gt;
Örebro kommun, Lars O. Molin. &lt;br&gt;
Kongressen – som består av 318 ledamöter som alla är valda representanter &lt;br&gt;
på lokal och regional nivå – riktar här bl.a. en uppmaning &lt;br&gt;
till kommuner och regioner att inrätta lämpliga organ och rutiner &lt;br&gt;
för att effektivt övervaka situationen för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
liksom att genomföra kompetenshöjande åtgärder för lokala &lt;br&gt;
förtroendevalda och tjänstemän i syfte att göra det möjligt för dem &lt;br&gt;
att identifiera och hantera frågor om mänskliga rättigheter inom &lt;br&gt;
ramen för sin verksamhet. &lt;br&gt;
På motsvarande sätt rekommenderade kongressen ministerkommittén &lt;br&gt;
bl.a. att uppmana alla medlemsstater att i sin tur upp5 &lt;br&gt;
Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete på kommunal nivå. &lt;br&gt;
6 Resolution 296 (2010) och rekommendation 280 (2010). &lt;br&gt;
193&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
muntra sina kommuner och regioner att främja respekten för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter genom kunskapsfrämjande åtgärder, införandet &lt;br&gt;
av lokala och regionala handlingsplaner och en systematisk dialog &lt;br&gt;
mellan de politiska samhällsnivåerna för att främja det lokala &lt;br&gt;
självstyrets MR-dimension. &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis har jag vid mina kontakter med såväl företrädare &lt;br&gt;
för SKL som politiker och tjänstemän från enskilda kommuner &lt;br&gt;
och landsting mötts av ett tydligt intresse för frågor om &lt;br&gt;
förverkligandet av de mänskliga rättigheterna på lokal och regional &lt;br&gt;
nivå. Konsultationsprocessen under det här utvärderingsarbetet &lt;br&gt;
har, av naturliga skäl, endast omfattat ett fåtal av Sveriges samtliga &lt;br&gt;
kommuner och landsting, och då till stor del sådana som redan påbörjat &lt;br&gt;
ett aktivt arbete inom MR-området. Men jag menar ändå att &lt;br&gt;
det finns fog för slutsatsen att det nu finns en bättre förutsättning &lt;br&gt;
än tidigare för att utveckla arbetet med de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på lokal och regional nivå i samverkan mellan kommuner och &lt;br&gt;
landsting och den statliga nivån. &lt;br&gt;
Regeringen bör därför i sitt fortsatta arbete med frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter ge hög prioritet åt en systematisk samverkan &lt;br&gt;
med kommuner och landsting om deras roll för att säkerställa förverkligandet &lt;br&gt;
på lokal och regional nivå av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att &lt;br&gt;
regeringen, i samband med att en kommande handlingsplan för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna ska utarbetas, aktivt involverar kommuner &lt;br&gt;
och landsting i den processen på ett så tidigt stadium som möjligt. &lt;br&gt;
Det är också ett önskemål som tydligt framförts under mina samråd. &lt;br&gt;
Europarådskongressens resolution innehåller bl.a. en uppmaning &lt;br&gt;
till kommuner och regioner att inrätta särskilda lokala eller &lt;br&gt;
regionala organ för att effektivt övervaka situationen för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. Som nämnts har regeringen, för sin del, genom handlingsplanens &lt;br&gt;
åtgärd 106 sökt uppmuntra kommuner och landsting &lt;br&gt;
att använda regeringens mål om full respekt för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som mål för sitt eget arbete och att ta fram lokala handlingsplaner &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. Det ställningstagandet &lt;br&gt;
grundar sig, sammanfattningsvis, på regeringens slutsats att kommunernas &lt;br&gt;
och landstingens verksamhetsområden ofta berör enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och att bl.a. skydd mot diskriminering &lt;br&gt;
därför är av yttersta vikt också i dessa verksamheter.7 &lt;br&gt;
7 Handlingsplanen, s. 107. &lt;br&gt;
194&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Sättet att på lokal och regional nivå organisatoriskt strukturera &lt;br&gt;
arbetet till skydd för de mänskliga rättigheterna kan naturligen variera &lt;br&gt;
från kommun till kommun och från landsting till landsting. &lt;br&gt;
För vissa små kommuner kanske en organisatorisk samverkan i &lt;br&gt;
dessa frågor över kommungränserna är bättre än att var och en för &lt;br&gt;
sig bygga upp parallella strukturer. Från kommunen fristående organ, &lt;br&gt;
t.ex. av typen lokala anti-diskrimineringsbyråer eller liknande, &lt;br&gt;
kan också ha en viktig roll att spela i det här sammanhanget. Vilka &lt;br&gt;
organisationsstrukturer som fungerar bäst härvidlag måste det rimligen &lt;br&gt;
primärt ankomma på kommuner och landsting själva att bestämma. &lt;br&gt;
Det hindrar likväl inte att regeringen, inom ramen för sin &lt;br&gt;
systematiska MR-dialog med kommuner och landsting, bör särskilt &lt;br&gt;
aktualisera möjligheterna att – i enlighet med Europarådskongressens &lt;br&gt;
resolution – i kommuner och regioner inrätta särskilda lokala &lt;br&gt;
eller regionala organ för att effektivt övervaka situationen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
En formaliserad överenskommelse mellan regeringen och &lt;br&gt;
Sveriges Kommuner och Landsting &lt;br&gt;
För att öka förutsättningarna för en verkligt strukturerad, systematisk &lt;br&gt;
och långsiktigt hållbar samverkan mellan staten och den lokala &lt;br&gt;
och regionala nivån när det gäller de mänskliga rättigheterna anser &lt;br&gt;
jag att regeringen, som en del av en kommande handlingsplan, bör &lt;br&gt;
söka få till stånd en formaliserad överenskommelse med SKL om &lt;br&gt;
samverkan på det här området. &lt;br&gt;
Sådana överenskommelser har tidigare slutits på flera områden, &lt;br&gt;
även när det gäller vissa av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Så slöts i juni 2010, i samband med &lt;br&gt;
att regeringen lade fram sin strategi för att stärka barnets rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige, en överenskommelse mellan regeringen och SKL för &lt;br&gt;
åren 2010–2013 om att intensifiera och utveckla arbetet med flickors &lt;br&gt;
och pojkars rättigheter utifrån FN:s konvention om barnets &lt;br&gt;
rättigheter i verksamheter inom kommun, region och landsting.8 &lt;br&gt;
I en överenskommelse avseende de mänskliga rättigheterna bör &lt;br&gt;
regeringen och SKL söka identifiera de viktigaste svårigheterna &lt;br&gt;
med att på lokal nivå förverkliga de MR-åtaganden som gjorts nationellt, &lt;br&gt;
för att sedan i samverkan också finna vägar att lösa de problemen. &lt;br&gt;
8 Prop. 2009/10:232, s. 39 f. &lt;br&gt;
195&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Av de undersökningar som berörts här framgår bl.a. att det finns &lt;br&gt;
ett behov ute i kommuner och landsting av kunskaps- och kompetensutveckling &lt;br&gt;
i frågor som rör mänskliga rättigheter, och då &lt;br&gt;
främst av tydligt verksamhetsanpassat metod- och processtöd. Ett &lt;br&gt;
exempel på en sådan åtgärd är den handbok om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i kommunal verksamhet som i enlighet med handlingsplanens &lt;br&gt;
åtgärd 106 utarbetats av Centrum för studiet av mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
vid Göteborgs universitet. Handboken har såvitt jag kunnat &lt;br&gt;
konstatera tagits emot positivt. &lt;br&gt;
Det är, enligt min mening, en viktig uppgift i regeringens fortsatta &lt;br&gt;
arbete med frågor om mänskliga rättigheter att i betydligt &lt;br&gt;
högre grad än tidigare systematiskt verka för att rättighetsbaserade &lt;br&gt;
arbetssätt och metoder utvecklas och sprids inom kommuner och &lt;br&gt;
landsting. Visserligen finns det stora variationer mellan olika kommuner &lt;br&gt;
i fråga om storlek och lokala förutsättningar i övrigt. Men &lt;br&gt;
det bör rimligen också finnas åtskilligt som är gemensamt i utmaningen &lt;br&gt;
med att ”översätta” de nationella MR-åtagandena till den &lt;br&gt;
kommunala nivån. Det är då knappast rimligt att alla kommuner &lt;br&gt;
arbetar var för sig med sådana saker som inrättande av kommunala &lt;br&gt;
MR-organ, utveckling av lokala MR-handlingsplaner och verksamhetsanpassat &lt;br&gt;
metod- och processtöd för det egna arbetet, framtagande &lt;br&gt;
av bakgrundsmaterial och så vidare. Här bör finnas stora &lt;br&gt;
samordningsvinster att göra genom en samverkan, både mellan &lt;br&gt;
kommuner sinsemellan och mellan staten och den kommunala nivån &lt;br&gt;
kollektivt, inklusive SKL. &lt;br&gt;
En överenskommelse om samverkan mellan regeringen och SKL &lt;br&gt;
bör därför omfatta bl.a. åtgärder för ökad kunskap och kompetens, &lt;br&gt;
främst genom utveckling av verksamhetsanpassat metod- och processtöd. &lt;br&gt;
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en &lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad om &lt;br&gt;
särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta &lt;br&gt;
fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte &lt;br&gt;
minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det &lt;br&gt;
uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är &lt;br&gt;
det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för &lt;br&gt;
sådana grupper prioriteras.9 &lt;br&gt;
9 Jfr Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. &lt;br&gt;
10, United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66. &lt;br&gt;
196&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Det kan inte råda någon tvekan om att den romska minoriteten i &lt;br&gt;
Sverige är just en sådan grupp. Romernas särskilda situation behandlas &lt;br&gt;
i avsnitt 7.3. Romerna i Sverige har historiskt utsatts för &lt;br&gt;
allvarliga och systematiska övergrepp från det allmännas sida när &lt;br&gt;
det gäller de mänskliga rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen &lt;br&gt;
den grupp människor i det svenska samhället som är allra &lt;br&gt;
mest utsatt för fördomar, diskriminering och andra former av utestängning &lt;br&gt;
på de flesta samhällsområden. &lt;br&gt;
Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade &lt;br&gt;
levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning &lt;br&gt;
tycks det råda närmast total enighet om. Den frågan måste därför &lt;br&gt;
också ges en starkt prioriterad ställning i det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet när det gäller romernas situation. &lt;br&gt;
Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna. &lt;br&gt;
Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. En &lt;br&gt;
sådan formaliserad överenskommelse mellan regeringen och SKL &lt;br&gt;
som jag föreslagit här bör därför också ha ett särskilt fokus på åtgärder &lt;br&gt;
för att säkerställa att romers rätt till utbildning tillgodoses. &lt;br&gt;
Länsstyrelserna bör involveras i samverkan mellan staten och &lt;br&gt;
den kommunala nivån &lt;br&gt;
I avsnitt 4.3 har jag rekommenderat att vissa myndigheters ansvar &lt;br&gt;
för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter särskilt bör författningsregleras. På det sättet &lt;br&gt;
läggs en nödvändig grund för en fortsatt och kontinuerlig utveckling &lt;br&gt;
av myndigheternas roll i det arbetet. &lt;br&gt;
Bland de särskilt betydelsefulla myndigheterna i det sammanhanget &lt;br&gt;
har jag nämnt länsstyrelserna i sin roll som statens representant &lt;br&gt;
på regional nivå. De bör i denna sin egenskap kunna spela en &lt;br&gt;
betydelsefull roll även i samverkansarbetet mellan den statliga och &lt;br&gt;
lokala nivån i utvecklingen av kommunernas och landstingens arbete &lt;br&gt;
med de mänskliga rättigheterna. Det gäller både i fråga om tillsyn &lt;br&gt;
över och stöd till kommunerna i deras arbete med de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Den samverkansöverenskommelse mellan regeringen &lt;br&gt;
och SKL som jag föreslagit här bör därför involvera även länsstyrelserna. &lt;br&gt;
Tidigare innehöll också länsstyrelseinstruktionen en särskild bestämmelse &lt;br&gt;
om skyldigheten för länsstyrelserna ”att i sin tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
eller på annat sätt uppmärksamma kommuner och lands197&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ting på deras ansvar för de mänskliga rättigheterna, särskilt skyddet &lt;br&gt;
mot diskriminering”. Som jag föreslagit i avsnitt 4.3.1 bör länsstyrelseinstruktionen &lt;br&gt;
ändras så att den också innehåller en formulering &lt;br&gt;
av det slaget. &lt;br&gt;
Som framgår i nästa avsnitt, tycks det finnas en stor variation &lt;br&gt;
mellan olika länsstyrelser när det gäller hur långt de kommit i sitt &lt;br&gt;
eget arbete med dessa frågor och detta får därför ännu sägas befinna &lt;br&gt;
sig i en utvecklingsfas. Lika lite som när det gäller att utveckla &lt;br&gt;
kommunernas arbete med mänskliga rättigheter, framstår det som &lt;br&gt;
rimligt att varje länsstyrelse för sig ska utarbeta riktlinjer och metoder &lt;br&gt;
för sin samverkan med kommuner och landsting i frågor som &lt;br&gt;
gäller de mänskliga rättigheterna. Inom ramen för den samverkansöverenskommelse &lt;br&gt;
mellan staten och SKL som jag föreslår här, bör &lt;br&gt;
regeringen därför bl.a. ta initiativ till ett särskilt pilotprojekt som &lt;br&gt;
involverar ett begränsat antal länsstyrelser, förslagsvis de som &lt;br&gt;
kommit längst i sitt arbete med att integrera frågor om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i den egna ordinarie verksamheten. Projektet bör &lt;br&gt;
främst fokusera på utveckling av metod- och processtöd för länsstyrelsernas &lt;br&gt;
samverkan med kommunerna i respektive län när det &lt;br&gt;
gäller arbetet med mänskliga rättigheter på kommunal nivå. Ett &lt;br&gt;
mindre antal kommuner inom respektive län bör, i samråd med &lt;br&gt;
SKL, bjudas in att delta i pilotprojektet. &lt;br&gt;
5.2 Särskilt om länsstyrelsernas eget arbete &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör initiera en systematisk dialog med länsstyrelserna &lt;br&gt;
om hur deras arbete kan bli mera effektivt när det gäller &lt;br&gt;
att integrera förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter i den ordinarie verksamheten, &lt;br&gt;
inklusive tillsynen. &lt;br&gt;
• Dialogen bör syfta till bl.a. en förstärkt samverkan mellan &lt;br&gt;
länsstyrelserna sinsemellan och tätare samråd mellan länsstyrelsekollektivet &lt;br&gt;
och Regeringskansliet i frågor om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
• Samverkan bör omfatta även frågor om utveckling och spridning &lt;br&gt;
av verksamhetsanpassade metoder och material för ett &lt;br&gt;
mer integrerat, rättighetsbaserat, arbetssätt. &lt;br&gt;
198&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
• Samverkansarbetet bör kunna utgå från länsstyrelsernas gemensamma &lt;br&gt;
handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter &lt;br&gt;
2010-2012, men tydligare förankras i och ta sikte på att Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
utgör ett övergripande ansvar, där frågor om likabehandling &lt;br&gt;
ingår som endast en, om än en betydelsefull, beståndsdel. &lt;br&gt;
En stor del av Sveriges internationella åtaganden om skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna kräver, som nämnts, för sitt förverkligande &lt;br&gt;
insatser på lokal och regional nivå. I egenskap av statens representanter &lt;br&gt;
på den regionala nivån och med sitt särskilda samordningsansvar &lt;br&gt;
för statlig verksamhet där har länsstyrelserna i detta sammanhang &lt;br&gt;
en viktig roll att spela för att regeringens långsiktiga mål &lt;br&gt;
om full respekt för de mänskliga rättigheterna ska kunna uppnås. &lt;br&gt;
Länsstyrelserna måste alltså betecknas som en strategisk aktör &lt;br&gt;
inom detta område. &lt;br&gt;
I föregående avsnitt har jag behandlat länsstyrelsernas roll när &lt;br&gt;
det gäller att stödja utvecklingen av kommunernas och landstingens &lt;br&gt;
arbete med de mänskliga rättigheterna. För att de ska kunna bidra &lt;br&gt;
på ett effektivt sätt i den rollen krävs dock också, enligt min mening, &lt;br&gt;
att länsstyrelsernas eget arbete med frågor om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna utvecklas ytterligare. &lt;br&gt;
Länsstyrelserna har under perioden 2006-2009 erhållit ett flertal &lt;br&gt;
olika uppdrag i enlighet med handlingsplanens åtgärder 11 och 104. &lt;br&gt;
Redan i 2004 och 2005 års regleringsbrev fick länsstyrelserna i &lt;br&gt;
Stockholms, Skåne, Norrbottens, Hallands, Västernorrlands, &lt;br&gt;
Värmlands och Östergötlands län i uppdrag att ta fram handlingsplaner &lt;br&gt;
för hur kunskapen och medvetenheten om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
hos de anställda kunde öka. Handlingsplanerna skulle &lt;br&gt;
bl.a. redovisa hur frågor om mänskliga rättigheter hanteras i länsstyrelsernas &lt;br&gt;
verksamhet och innehålla konkreta exempel på hur &lt;br&gt;
frågor om de mänskliga rättigheterna berör det dagliga arbetet. &lt;br&gt;
Handlingsplanerna skulle också innehålla metoder för att integrera &lt;br&gt;
frågor om de mänskliga rättigheterna i myndigheternas ordinarie &lt;br&gt;
verksamhet. &lt;br&gt;
Dessa sju länsstyrelser fick år 2006 och 200710 också i uppdrag &lt;br&gt;
att, förutom att uppmärksamma kommuner och landsting på deras &lt;br&gt;
10 Det särskilda MR-uppdrag som lämnades i 2007 års regleringsbrev avsåg, utöver de tidigare &lt;br&gt;
nämnda länsstyrelserna, även länsstyrelsen i Västra Götalands län. &lt;br&gt;
199&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ansvar för de mänskliga rättigheterna, redovisa hur länsstyrelserna i &lt;br&gt;
sin tillsynsverksamhet och på andra sätt fullgjorde den uppgiften. &lt;br&gt;
I länsstyrelsernas regleringsbrev för år 2007 uppdrogs dessutom &lt;br&gt;
till samtliga Sveriges länsstyrelser att utarbeta antidiskrimineringsstrategier &lt;br&gt;
i enlighet med handlingsplanens åtgärd 11. &lt;br&gt;
Detta uppdrag kompletterades 2008 med ett uppdrag, också till &lt;br&gt;
samtliga länsstyrelser, att redovisa vilka insatser som gjorts för att &lt;br&gt;
säkerställa att relevant personal hade goda kunskaper om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, samt att därvid särskilt redovisa vilka åtgärder &lt;br&gt;
som vidtagits för att genomföra myndigheternas antidiskrimineringsstrategi. &lt;br&gt;
I regleringsbrevet för år 2009 gavs länsstyrelserna i uppdrag att &lt;br&gt;
redovisa de viktigaste prioriteringarna och insatserna som under &lt;br&gt;
året gjorts inom området mänskliga rättigheter, liksom en bedömning &lt;br&gt;
av resultatet av dessa. &lt;br&gt;
Genom förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion, &lt;br&gt;
som trädde i kraft den 1 januari 2008, infördes vidare ett författningsreglerat &lt;br&gt;
krav på länsstyrelsen att på visst sätt beakta de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. Medan 5 § femte punkten &lt;br&gt;
i denna förordning ursprungligen föreskrev en skyldighet för länsstyrelserna &lt;br&gt;
”att i sin tillsynsverksamhet eller på annat sätt uppmärksamma &lt;br&gt;
kommuner och landsting på deras ansvar för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, särskilt skyddet mot diskriminering”, innehåller bestämmelsen &lt;br&gt;
sedan den 1 januari 2009 i stället en förpliktelse för &lt;br&gt;
myndigheterna att ”integrera de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet &lt;br&gt;
genom att belysa, analysera och beakta rättigheterna i den egna &lt;br&gt;
verksamheten, särskilt skyddet mot diskriminering”. &lt;br&gt;
Regeringen gav i regleringsbreven för budgetåret 2010 länsstyrelserna &lt;br&gt;
i uppdrag att redovisa hur denna bestämmelse beaktats i &lt;br&gt;
verksamheten samt att bedöma resultatet av detta. &lt;br&gt;
Som jag berört i avsnitt 4.3.1 förutskickade regeringen i handlingsplanen &lt;br&gt;
att resultatet av uppdragen till bl.a. länsstyrelserna enligt &lt;br&gt;
åtgärd 11 att upprätta anti-diskrimineringsstrategier skulle utvärderas, &lt;br&gt;
men någon sådan utvärdering har dock hittills inte kommit &lt;br&gt;
till stånd. Det vore önskvärt att så sker. &lt;br&gt;
Statskontorets utvärdering av några sådana strategier som vissa &lt;br&gt;
myndigheter redan tidigare hade utarbetat visar dock, som tidigare &lt;br&gt;
påpekats, att de uppdragen inte fick något omfattande genomslag &lt;br&gt;
när det gäller myndigheternas arbete mot diskriminering, samtidigt &lt;br&gt;
200&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
dessa. &lt;br&gt;
som resultatet varierar mycket mellan olika myndigheter.11 Förklaringarna &lt;br&gt;
till det handlar bl.a. om att innehållet i uppdragen inte &lt;br&gt;
alltid varit tydligt i förhållande till myndigheternas kärnverksamhet, &lt;br&gt;
att det finns skillnader i regeringens styrning och uppdragens &lt;br&gt;
utformning samt att de uppföljningar som gjorts varit inriktade på &lt;br&gt;
genomförda insatser i stället för på effekterna av &lt;br&gt;
Statskontoret framhöll samtidigt den positiva roll som samverkan &lt;br&gt;
och erfarenhetsutbyte mellan myndigheter kan spela för att &lt;br&gt;
förbättra förutsättningarna för att få genomslag för arbetet mot &lt;br&gt;
diskriminering. Statskontoret förordade därför också en närmare &lt;br&gt;
samverkan i fastare former mellan myndigheterna i det arbetet. &lt;br&gt;
De resurser som stått till förfogande för den här utvärderingen &lt;br&gt;
har inte tillåtit någon mera heltäckande genomgång av hur länsstyrelserna &lt;br&gt;
under perioden 2006–2009 fullgjort de nämnda regeringsuppdragen &lt;br&gt;
eller analys av vilket genomslag arbetet med mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i praktiken hittills fått i deras verksamhet. På grundval &lt;br&gt;
av de skriftliga synpunkter som jag mottagit från ett stort antal &lt;br&gt;
länsstyrelser, de möten för konsultation och samråd som jag genomfört &lt;br&gt;
samt visst skriftligt material från länsstyrelserna som rör &lt;br&gt;
deras MR-arbete, har jag emellertid dragit vissa övergripande slutsatser &lt;br&gt;
som går i samma riktning som Statskontorets. &lt;br&gt;
En återkommande synpunkt har sålunda varit att det under &lt;br&gt;
handlingsplanens löptid funnits stora skillnader ifråga om hur arbetet &lt;br&gt;
med frågor om de mänskliga rättigheterna bedrivits inom olika &lt;br&gt;
länsstyrelser. Det har framgått att tolkningen av uppdragen respektive &lt;br&gt;
instruktionens krav har varierat, liksom i vilken utsträckning &lt;br&gt;
arbetet med frågor om mänskliga rättigheter har ansetts som en &lt;br&gt;
prioriterad del av länsstyrelsens verksamhet. &lt;br&gt;
Arbetet tycks ha hämmats av en otillräcklig samverkan, såväl &lt;br&gt;
mellan länsstyrelserna sinsemellan som mellan länsstyrelserna och &lt;br&gt;
regeringen. Flera länsstyrelser har särskilt efterlyst just en tätare &lt;br&gt;
dialog mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet angående &lt;br&gt;
kraven på länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Redan de årligen återkommande förändringar i hur kraven &lt;br&gt;
formulerats på länsstyrelsernas arbete under åren 2004-2009 framstår, &lt;br&gt;
enligt min uppfattning, som en viktig förklaring till eventuella &lt;br&gt;
brister i länsstyrelsernas arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
I avsnitt 4.3 har jag betonat vikten av att det görs en översyn &lt;br&gt;
av myndighetsuppdragens formulering i det här avseendet, lik11 &lt;br&gt;
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att stärka myndigheters &lt;br&gt;
arbete mot diskriminering? Statskontorets rapport 2009:4. &lt;br&gt;
201&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som av att myndighetsstyrning på det här området främst sker genom &lt;br&gt;
förordning med myndighetsinstruktion och inte i regleringsbrev. &lt;br&gt;
På så sätt kan den här typen av ”ryckig” årsvariation i styrningen &lt;br&gt;
undvikas framöver. &lt;br&gt;
Arbetet har till stor del bedrivits av varje länsstyrelse för sig, vilket &lt;br&gt;
inte förefaller särskilt rationellt, lika lite som det kan vara det &lt;br&gt;
att alla kommuner var och en på sitt håll söker utveckla arbetssätt &lt;br&gt;
och metoder för att integrera MR-ansvaret i sin ordinarie verksamhet. &lt;br&gt;
Medan det inledningsvis förekom ett visst samarbete mellan de &lt;br&gt;
sju länsstyrelser som tidigt fick i uppdrag att upprätta särskilda &lt;br&gt;
handlingsplaner i fråga om de mänskliga rättigheterna, kom detta &lt;br&gt;
samarbete inte att fullföljas.12 &lt;br&gt;
I motsats härtill kom arbetet med det år 2007 lämnade uppdraget &lt;br&gt;
att upprätta antidiskrimineringsstrategier att bedrivas av länsstyrelserna &lt;br&gt;
i samverkan, vilket får ses som en positiv utveckling. &lt;br&gt;
Som ett resultat av detta arbete antog länsstyrelserna under 2010 en &lt;br&gt;
gemensam handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter för &lt;br&gt;
perioden 2010-2012. Samtidigt ger emellertid både handlingsplanens &lt;br&gt;
benämning och dess faktiska utformning uttryck för en viss &lt;br&gt;
osäkerhet kring hur den särskilda frågan om likabehandling och &lt;br&gt;
den övergripande frågan om mänskliga rättigheter förhåller sig till &lt;br&gt;
varandra. &lt;br&gt;
Bland de faktorer som länsstyrelserna själva identifierat som särskilda &lt;br&gt;
svårigheter i arbetet med frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
kan nämnas bristande resurser. Det bör samtidigt sägas att det funnits &lt;br&gt;
avvikande röster härvidlag, som tvärtom hävdat att utvecklingen &lt;br&gt;
av ett mera systematiskt MR-arbete vid länsstyrelserna inte &lt;br&gt;
främst är beroende av ökade resurser utan av hur länsledningen ser &lt;br&gt;
på frågornas vikt och därav följande prioriteringar. &lt;br&gt;
Från ett flertal länsstyrelser har emellertid framhållits att det &lt;br&gt;
förhållandet att de särskilda uppdrag som lämnats inte förenats &lt;br&gt;
med några resurstillskott påverkat omfattningen av de åtgärder som &lt;br&gt;
kunnat vidtas, och därigenom begränsat uppdragens genomslag i &lt;br&gt;
verksamheten. Här har särskilt påpekats att länsstyrelserna genom &lt;br&gt;
sin varierande storlek har mycket olika förutsättningar att avsätta &lt;br&gt;
ekonomiska och personella resurser för uppdragens fullgörande, &lt;br&gt;
och att små och mer resurssvaga länsstyrelser därför har ett mer &lt;br&gt;
begränsat utrymme för att prioritera detta arbete utan särskilda resurstillskott. &lt;br&gt;
12 Se Statskontorets rapport 2008:15, Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering &lt;br&gt;
och mänskliga rättigheter, s. 77 f. &lt;br&gt;
202&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
Sammantaget är min bedömning att avsaknaden av tillräckliga &lt;br&gt;
medel, i vart fall vid en del länsstyrelser, kan ha bidragit till de &lt;br&gt;
skillnader som finns mellan hur de olika länsstyrelserna hanterat &lt;br&gt;
dessa frågor, men att det knappast är den enda förklaringen. Dessa &lt;br&gt;
frågor hör naturligen hemma i en sådan systematisk MR-dialog &lt;br&gt;
som jag föreslår i det följande. &lt;br&gt;
Vidare har bristen på anpassade metoder för verksamhetsintegrering &lt;br&gt;
och verksamhetsanpassat utbildningsmaterial framhållits &lt;br&gt;
som stora hinder för länsstyrelsernas arbete med frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. Det har understrukits att arbetet med att integrera &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet &lt;br&gt;
är svårt, och att det idag saknas beprövade metoder och verktyg för &lt;br&gt;
hur detta arbete konkret bör bedrivas. &lt;br&gt;
Det behovet har även uppmärksammats i länsstyrelsernas gemensamma &lt;br&gt;
handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter, där &lt;br&gt;
ett utvecklingsprojekt för framtagande av metoder för verksamhetsintegrering &lt;br&gt;
av ett rättighets- och antidiskrimineringsperspektiv &lt;br&gt;
ingår som en särskild åtgärd.13 Även här anförs att ett sådant arbete &lt;br&gt;
kräver såväl ekonomiska som personella resurser. Genomförandet &lt;br&gt;
av detta utvecklingsprojekt avsågs därför finansieras genom externa &lt;br&gt;
medel från Europeiska socialfonden. Eftersom ansökan om sådan &lt;br&gt;
särskild finansiering sedermera avslagits beräknas åtgärden nu endast &lt;br&gt;
delvis kunna genomföras som planerat. &lt;br&gt;
Det har även påpekats att länsstyrelserna inom andra områden, &lt;br&gt;
t.ex. jämställdhet och frågor om alkohol, narkotika, dopning och &lt;br&gt;
tobak, på ett helt annat sätt haft tillgång till strukturerade nätverk &lt;br&gt;
och fungerande metodstöd. Det finns, enligt min uppfattning, skäl &lt;br&gt;
att anta att avsaknaden av motsvarande resurser i det här sammanhanget &lt;br&gt;
kan ha bidragit till den starka variationen mellan länsstyrelserna &lt;br&gt;
i fråga om genomförda insatser. &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis får länsstyrelsernas arbete med frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, enligt min bedömning, alltjämt anses befinna &lt;br&gt;
sig i ett inledande skede. Det varierar samtidigt stort hur långt de &lt;br&gt;
olika länsstyrelserna kommit i det arbetet. Det är naturligtvis problematiskt&lt;br&gt;
, men en positiv konsekvens av det är samtidigt att det &lt;br&gt;
rimligen bör finnas en del goda exempel från länsstyrelser som &lt;br&gt;
kommit längre och som därför bör kunna tas till vara i ett fortsatt, &lt;br&gt;
mera samordnat, arbete. &lt;br&gt;
13 Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter 2010-2012, åtgärd 23. &lt;br&gt;
203&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Det förefaller också vara klart att det finns brister just när gäller &lt;br&gt;
samordning av insatserna, liksom i fråga om kunskap och material &lt;br&gt;
om samt metoder för hur man konkret bör gå tillväga för att åstadkomma &lt;br&gt;
en integrering i länsstyrelsernas ordinarie verksamhet av &lt;br&gt;
arbetet med att säkerställa Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Denna viktiga uppgift förutsätter, &lt;br&gt;
inte minst när det gäller tillsynsverksamheten, också en metodutvecklingsprocess. &lt;br&gt;
Jag menar när det gäller den processen, som redan &lt;br&gt;
framgått, att det inte är rimligt att den genomförs av varje länsstyrelse &lt;br&gt;
för sig och på sitt håll. &lt;br&gt;
Att på olika sätt förstärka samverkan mellan länsstyrelserna &lt;br&gt;
sinsemellan, liksom mellan länsstyrelsekollektivet och Regeringskansliet, &lt;br&gt;
samt att stödja utarbetandet och spridningen av metoder &lt;br&gt;
för ett mer rättighetsbaserat arbetssätt framstår alltså som en viktig &lt;br&gt;
uppgift inom ramen för regeringens fortsatta systematiska arbete &lt;br&gt;
med mänskliga rättigheter i Sverige. Regeringen bör därför inom &lt;br&gt;
ramen för det arbetet inleda en systematisk dialog med länsstyrelserna &lt;br&gt;
för att få till stånd en sådan utveckling. &lt;br&gt;
Arbetet med den uppgiften bör grundas på en konsekvent och &lt;br&gt;
sammanhållen författningsreglerad ”kedja” av det slag som jag föreslagit &lt;br&gt;
i avsnitt 4.3. På det sättet går det att undvika sådana oklarheter &lt;br&gt;
om kraven på länsstyrelsernas MR-arbete som tidigare beskrivits &lt;br&gt;
här och som lätt uppstår som konsekvens av t.ex. att regleringsbrev &lt;br&gt;
eller särskilda uppdrag formuleras på olika sätt från år &lt;br&gt;
till år. &lt;br&gt;
Det är vidare rimligt att som en utgångspunkt för ett sådant arbete &lt;br&gt;
ta den länsstyrelsegemensamma handlingsplan för lika rättigheter &lt;br&gt;
och möjligheter för perioden 2010-2012 som nämnts ovan. &lt;br&gt;
Handlingsplanen beskriver hur genomförande, förvaltning och &lt;br&gt;
uppföljning av länsstyrelsernas arbete för lika rättigheter och möjligheter &lt;br&gt;
ska bedrivas och innehåller insatser som syftar till att &lt;br&gt;
åstadkomma förändring, såväl på organisations- och verksamhetsnivå &lt;br&gt;
som i länsstyrelsernas externa och interna kommunikation. &lt;br&gt;
Syftet med handlingsplanen anges vara att arbetet för lika rättigheter &lt;br&gt;
och möjligheter ska genomsyra länsstyrelsernas organisation &lt;br&gt;
och verksamhet, och att förhållningssättet ska vara gemensamt för &lt;br&gt;
alla länsstyrelser. &lt;br&gt;
Även om handlingsplanen på detta sätt tar sin utgångspunkt i &lt;br&gt;
uppdraget till länsstyrelserna att upprätta antidiskrimineringsstrategier, &lt;br&gt;
kan det konstateras att dess innehåll går utöver rena likabehandlingsfrågor &lt;br&gt;
och i väsentliga avseenden även omfattar mål och &lt;br&gt;
204&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 MR-arbetet på lokal och regional nivå – stöd och samordning &lt;br&gt;
205 &lt;br&gt;
åtgärder som tar sikte på de mänskliga rättigheterna mera generellt. &lt;br&gt;
På så sätt har alltså det gemensamma arbetet, åtminstone såsom det &lt;br&gt;
anges i planen, kommit att omfatta även det i länsstyrelseinstruktionen &lt;br&gt;
uppställda kravet att integrera de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
verksamheten, vilket är positivt. Det fortsatta arbetet bör likväl &lt;br&gt;
tydligare förankras i och utgå från att Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter är ett övergripande ansvar &lt;br&gt;
också för länsstyrelserna, där frågor om likabehandling är endast &lt;br&gt;
en, om än en betydelsefull, komponent. &lt;br&gt;
Frågan om behovet av process- och metodstöd när det gäller &lt;br&gt;
myndigheters arbete med frågor om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
mera generellt behandlas i avsnitt 6.4.2.&lt;br&gt;
6 En förstärkt infrastruktur för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige&lt;br&gt;
Ytterligare några komponenter står fram i diskussionen om ett systematiskt &lt;br&gt;
MR-arbete. I det följande kommer först att behandlas &lt;br&gt;
den ofta återkommande metodologiska frågan om användandet av &lt;br&gt;
s.k. indikatorer i en systematisk uppföljning av säkerställandet av &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Härefter diskuteras två frågor av institutionell karaktär som &lt;br&gt;
också återkommande har uppmärksammats, inte minst i samband &lt;br&gt;
med granskningen från internationella övervakningsorgans sida av &lt;br&gt;
hur Sverige lever upp till sina konventionsåtaganden i fråga om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Det gäller dels konventionernas ställning i &lt;br&gt;
svensk rätt, dels den roll som ett nationellt organ för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter skulle kunna ha i arbetet med att säkerställa respekten &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. &lt;br&gt;
Slutligen ska behandlas även några aspekter på frågan om ökad &lt;br&gt;
kunskap och medvetenhet om de mänskliga rättigheterna och deras &lt;br&gt;
betydelse. &lt;br&gt;
6.1 En indikatorbaserad uppföljning av MRsituationen &lt;br&gt;
i Sverige &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör på ett mer strukturerat sätt än tidigare bedriva &lt;br&gt;
ett arbete som syftar till att få till stånd en indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av MR-situationen i Sverige. &lt;br&gt;
• En grundläggande förutsättning för att ett sådant arbete ska &lt;br&gt;
kunna bli framgångsrikt är att regeringen fastställer nationel207&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
la mål som ska uppnås för ett antal av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
• Regeringen bör följa upp och utvärdera arbetet med att utveckla &lt;br&gt;
indikatorer för att mäta effekterna av gjorda insatser &lt;br&gt;
för att förverkliga FN:s barnkonvention och följa upp barnpolitiken, &lt;br&gt;
i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning &lt;br&gt;
för att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem &lt;br&gt;
för regeringens hela systematiska MR-arbete i Sverige. &lt;br&gt;
• Regeringen bör särskilt uppmärksamma problemet med att &lt;br&gt;
det till stor del saknas statistisk information av betydelse för &lt;br&gt;
en indikatorbaserad MR-uppföljning uppdelad på olika &lt;br&gt;
diskrimineringsgrunder. &lt;br&gt;
I utvärderingen av den första nationella handlingsplanen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna rekommenderades regeringen att undersöka &lt;br&gt;
möjligheten att ta fram hjälpmedel för att följa upp och utvärdera &lt;br&gt;
arbetet med de mänskliga rättigheterna. I olika sammanhang har &lt;br&gt;
framhållits att användningen av indikatorer tillsammans med tydliga &lt;br&gt;
mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna kan föra det arbetet &lt;br&gt;
framåt. Frågan om utveckling och användning av indikatorer &lt;br&gt;
för att kunna systematiskt följa upp utvecklingen när det gäller &lt;br&gt;
skyddet för de mänskliga rättigheterna (MR-indikatorer) har också &lt;br&gt;
uppmärksammats av olika internationella övervakningsorgan inte &lt;br&gt;
minst inom FN-systemet.1 &lt;br&gt;
Frågan om hur ett system av mål och indikatorer bör vara utformat, &lt;br&gt;
och vilka åtgärder som behöver vidtas för att åstadkomma &lt;br&gt;
en systematisk uppföljning av MR-situationen i Sverige baserat på &lt;br&gt;
ett sådant system, är en central metodfråga inom detta område. &lt;br&gt;
Den har även tagits upp på olika sätt under den konsultationsprocess &lt;br&gt;
som varit en central del av mitt utvärderingsarbete. &lt;br&gt;
Regeringen har också i handlingsplanens åtgärd 110 om nationella &lt;br&gt;
uppföljningsbara mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
och åtgärd 111 om indikatorer för att utvärdera och följa upp &lt;br&gt;
ett sådant arbete, tydligt förklarat sin avsikt att föra arbetet med &lt;br&gt;
den metodfrågan framåt. Användningen av MR-indikatorer aktualiseras &lt;br&gt;
även inom ramen för handlingsplanens åtgärd 20 om en ar1 &lt;br&gt;
Se t.ex. Report on indicators for promoting and monitoring the implementation of human &lt;br&gt;
rights, rapport från FN:s högkommissarie för de mänskliga rättigheterna, HRI/MC/2008/3. &lt;br&gt;
208&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
betsgrupp för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning &lt;br&gt;
m.m., åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna &lt;br&gt;
av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention, &lt;br&gt;
samt åtgärd 104 om myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Det finns mot denna bakgrund anledning att i det här betänkandet &lt;br&gt;
ägna någon uppmärksamhet åt frågan om indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
som ett verktyg för det systematiska arbetet med mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i Sverige. Syftet i denna del är inte att förespråka tilllämpningen &lt;br&gt;
av en viss indikatormodell eller att presentera ett konkret &lt;br&gt;
förslag med möjliga sådana indikatorer. Målsättningen har &lt;br&gt;
istället varit att försöka få en bild av vilka de huvudsakliga svårigheterna &lt;br&gt;
hittills varit när det gällt att utveckla ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning som ett verktyg för ett systematiskt arbete &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter, samt att diskutera hur det fortsatta arbetet &lt;br&gt;
med denna fråga bör bedrivas. &lt;br&gt;
Eftersom mina utredningsresurser varit begränsade har jag låtit &lt;br&gt;
en extern uppdragstagare med erfarenheter från arbete med indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning inom andra områden genomföra en särskild &lt;br&gt;
studie kring detta ämne. De slutsatser och rekommendationer som &lt;br&gt;
jag här redovisar baseras till stor del på resultatet av den studien.2 &lt;br&gt;
I det följande lämnas en översiktlig redogörelse för de åtgärder i &lt;br&gt;
handlingsplanen som berör användning av indikatorer, tillsammans &lt;br&gt;
med en bedömning av i vilken utsträckning åtgärderna kan anses ha &lt;br&gt;
bidragit till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
av mänskliga rättigheter i Sverige. Med utgångspunkt från &lt;br&gt;
denna utvärdering redovisas därefter ett förslag till schematisk arbetsmodell &lt;br&gt;
för hur regeringen kan gå till väga i sitt fortsatta arbete &lt;br&gt;
med att få till stånd till ett fungerande sådant uppföljningssystem. &lt;br&gt;
6.1.1 MR-indikatorer i handlingsplanen &lt;br&gt;
Åtgärd 110 om nationella uppföljningsbara mål och åtgärd 111 &lt;br&gt;
om indikatorer &lt;br&gt;
I sin utvärdering av den första nationella handlingsplanen rekommenderade, &lt;br&gt;
som inledningsvis nämnts, Thomas Hammarberg regeringen &lt;br&gt;
att undersöka möjligheten att utarbeta indikatorer för att &lt;br&gt;
2 Ramböll Management Consulting, Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, Regeringskansliets dnr A2011/1098/DISK. &lt;br&gt;
209&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
mäta resultatet av arbetet med de mänskliga rättigheterna.3 Som en &lt;br&gt;
följd av denna rekommendation gav regeringen år 2005 i uppdrag åt &lt;br&gt;
Juridiska institutionen och Raoul Wallenbergsinstitutet vid Lunds &lt;br&gt;
universitet att göra en studie om metoder och analysverktyg som &lt;br&gt;
kunde användas för att konkretisera, tydliggöra och följa upp arbetet &lt;br&gt;
med de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
I studien valde rapportförfattarna att fokusera på användningen &lt;br&gt;
av s.k. MR-indikatorer, som man definierade som ”ett verktyg eller &lt;br&gt;
en metod som används för att mäta om, och hur, en stat genomför &lt;br&gt;
sina nationella åtaganden avseende de mänskliga rättigheterna”.4 &lt;br&gt;
Författarna konstaterade att utformningen och användningen av &lt;br&gt;
sådana indikatorer inte var utan svårigheter. Samtidigt drog de den &lt;br&gt;
slutsatsen att MR-indikatorer kunde utgöra ett värdefullt verktyg &lt;br&gt;
för att konkretisera, utvärdera och följa upp arbetet med att främja &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Enligt studien behövde det dock i arbetet &lt;br&gt;
med indikatorer noga övervägas vilka mål som på nationell nivå &lt;br&gt;
finns för de olika rättigheternas förverkligande. &lt;br&gt;
I handlingsplanens åtgärd 110 förklarade regeringen att den delade &lt;br&gt;
studiens bedömningar, och att det första steg som borde tas &lt;br&gt;
för att kunna utvärdera och följa upp arbetet för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
således var att identifiera nationella mål för detta arbete. &lt;br&gt;
Regeringen angav vidare i åtgärd 111 att den därefter avsåg att utarbeta &lt;br&gt;
indikatorer som kunde användas för att utvärdera och följa &lt;br&gt;
upp arbetet i relation till dessa mål. &lt;br&gt;
Regeringen formulerade sina åtaganden i dessa delar enligt följande. &lt;br&gt;
Åtgärd 110: I avsikt att främja det långsiktiga målet, full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige, avser regeringen att under 2006 inleda &lt;br&gt;
ett arbete med att identifiera uppföljningsbara mål för ett urval av &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. De nationella målen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
ska ställas i relation till de mål som har formulerats inom relevanta &lt;br&gt;
politikområden. &lt;br&gt;
Åtgärd 111: Regeringen avser att under perioden 2006-2009 utarbeta &lt;br&gt;
indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet med nationella &lt;br&gt;
mål om mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
3 Thomas Hammarberg och Anna Nilsson: ”Bra början, men bara en början”. En utvärderande &lt;br&gt;
kommentar om den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet &lt;br&gt;
(Ju2004/6673/D), s. 50. &lt;br&gt;
4 C. Johnsson m.fl. ”Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna”, &lt;br&gt;
2005 (opublicerad). &lt;br&gt;
210&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
anges endast kortfattat att arbetet med att identifiera sådana &lt;br&gt;
nationella mål och indikatorer för mänskliga rättigheter ”pågår”, att &lt;br&gt;
”frågan är komplicerad” och att resultatet ”inte kommer att kunna &lt;br&gt;
presenteras på ännu en tid”.5 Några sådana nationella uppföljningsbara &lt;br&gt;
mål som anges i åtgärd 110 eller indikatorer enligt åtgärd 111 &lt;br&gt;
har, såvitt jag kunnat utröna, ännu inte redovisats. &lt;br&gt;
När det gäller utformningen av indikatorer hänvisas i uppföljningen &lt;br&gt;
emellertid också till det särskilda arbete som bedrivits i enlighet &lt;br&gt;
med åtgärd 32 för att utveckla indikatorer för barnpolitiken. &lt;br&gt;
Det arbetet kommer att behandlas särskilt i det följande. &lt;br&gt;
Här nämns också en rapport med exempel på indikatorer för att &lt;br&gt;
följa upp arbetet för ett urval av de mänskliga rättigheterna (MRindikatorer) &lt;br&gt;
som utarbetats av Myndigheten för handikappolitisk &lt;br&gt;
samordning, Handisam, på uppdrag av Delegationen för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Handisams rapport om MR-indikatorer &lt;br&gt;
I det uppdrag som regeringen lämnade i mars 2006 till Delegationen &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter i Sverige (MR-delegationen), ingick &lt;br&gt;
att fortlöpande inhämta kunskaper och erfarenheter när det gäller &lt;br&gt;
respekten för och genomförandet av Sveriges åtaganden om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, liksom om hur arbetet för att säkerställa &lt;br&gt;
dessa rättigheter bedrivs av olika aktörer. Regeringen angav i denna &lt;br&gt;
del särskilt att delegationen skulle följa forskningen på området &lt;br&gt;
samt inhämta och ta fram ny kunskap om metoder i arbetet för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, t.ex. användningen av indikatorer.6 &lt;br&gt;
MR-delegationen gav i december 2008 Handisam i uppdrag att &lt;br&gt;
utveckla nationella indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
I uppdraget ingick bl.a. att inventera vilka befintliga indikatorer &lt;br&gt;
som kunde användas för att utvärdera och följa upp arbetet &lt;br&gt;
med de mänskliga rättigheterna, att utifrån denna inventering visa &lt;br&gt;
vilka verksamhetsområden som borde prioriteras i ett första skede, &lt;br&gt;
samt inom de prioriterade områdena sammanställa och utveckla &lt;br&gt;
befintliga indikatorer och lämna förslag på nya sådana. &lt;br&gt;
5 Uppföljningen av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna, april 2010, &lt;br&gt;
rapport utarbetad inom Regeringskansliet, s. 59. &lt;br&gt;
6 Dir 2006:27. &lt;br&gt;
211&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Handisam redovisade år 2009 sitt arbete med uppdraget i en rapport, &lt;br&gt;
”Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster &lt;br&gt;
med en glimt av ett större sammanhang”. En slutsats i rapporten var &lt;br&gt;
att ett avgörande problem utgjordes av att det ännu inte fanns några &lt;br&gt;
nationella mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Handisam betonade att formuleringen av sådana mål är centralt, &lt;br&gt;
eftersom meningen med indikatorer är att de ska kunna användas &lt;br&gt;
för att följa upp utvecklingen i förhållande till vissa angivna mål. &lt;br&gt;
Det uppdrag som getts till Handisam innebar emellertid att arbetet &lt;br&gt;
skett ”i omvänd ordning” genom att myndigheten ombetts att ta &lt;br&gt;
fram indikatorer innan några sådana nationella mål för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter angetts.7 &lt;br&gt;
Härutöver redovisade Handisam en modell som utarbetats av &lt;br&gt;
FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter och som myndigheten &lt;br&gt;
utgått från i sitt arbete med uppdraget.8 Modellen bygger på &lt;br&gt;
tre nivåer av indikatorer: &lt;br&gt;
• strukturella indikatorer (som återspeglar den rättsliga reglering &lt;br&gt;
som genomförts inom ett visst område, liksom förekomsten av &lt;br&gt;
grundläggande institutionella mekanismer som anses nödvändiga &lt;br&gt;
för att främja och skydda en viss rättighet), &lt;br&gt;
• processindikatorer (som belyser vilken verksamhet som bedrivs &lt;br&gt;
av staten för att förverkliga de mänskliga rättigheterna), samt &lt;br&gt;
• resultatindikatorer (som visar på utfallet av de ansträngningar &lt;br&gt;
som gjorts och som fångar kunskap om i vilken grad en mänsklig &lt;br&gt;
rättighet förverkligats). &lt;br&gt;
Med utgångspunkt från tillgänglig statistik lämnade Handisam förslag &lt;br&gt;
till indikatorer på de olika nivåerna i förhållande till några olika &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Man redovisade i rapporten även vad som &lt;br&gt;
betecknades som ”önskvärda indikatorer” dvs. indikatorer som ansågs &lt;br&gt;
önskvärda utifrån ett rättighetsperspektiv men för vilka det för &lt;br&gt;
närvarande saknas uppföljningsbar befintlig statistik eller data. &lt;br&gt;
I rapporten framhöll Handisam som en särskild svårighet att det &lt;br&gt;
i dag finns stora brister i tillgång till statistik fördelad på de olika &lt;br&gt;
diskrimineringsgrunderna, liksom till data i förhållande till utsatta &lt;br&gt;
grupper i övrigt. Hur ytterligare sådan statistik kan göras tillgäng7 &lt;br&gt;
Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en glimt av ett större sammanhang&lt;br&gt;
, s. 5. &lt;br&gt;
8 Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation of Human Rights, &lt;br&gt;
HRI/MC/2008/3. &lt;br&gt;
212&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
lig, utan att kränka enskildas integritet, borde enligt Handisam utredas &lt;br&gt;
särskilt. &lt;br&gt;
Åtgärdernas bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Handisams rapport om MR-indikatorer innehåller såväl konkreta &lt;br&gt;
förslag på indikatorer för ett urval av de mänskliga rättigheter som &lt;br&gt;
en belysande diskussion av ett antal principiella frågeställningar &lt;br&gt;
kring svårigheter och möjligheter med utformningen av denna typ &lt;br&gt;
av indikatorer. Studien kan därför enligt min bedömning utgöra ett &lt;br&gt;
värdefullt underlag i ett framtida arbete för att utveckla ett system &lt;br&gt;
för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige. &lt;br&gt;
Rapporten har också fungerat som en utgångspunkt för fortsatt &lt;br&gt;
utveckling, bl.a. inom ramen för ett arbete med indikatorer på &lt;br&gt;
kommunal nivå som utförts av Nationella Nätverket för Mångfald &lt;br&gt;
och Mänskliga rättigheter i Sverige (NNM), ett nätverk av tjänstemän &lt;br&gt;
i stat och kommun som arbetar med mångfaldsfrågor, mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter och mot diskriminering. &lt;br&gt;
När det gäller de övergripande åtagandena i handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
110-111, att utarbeta nationella uppföljningsbara mål och &lt;br&gt;
indikatorer för de mänskliga rättigheterna i Sverige, är det emellertid &lt;br&gt;
svårt att dra någon annan slutsats än att något samlat sådant arbete &lt;br&gt;
inte pågår i Regeringskansliet. Åtgärderna 110 och 111 får, &lt;br&gt;
sammantaget, i den mån de över huvud taget kan anses ha genomförts, &lt;br&gt;
anses ha lett endast till ett mycket begränsat resultat. &lt;br&gt;
Medan åtgärd 111 innehöll en avsiktsförklaring från regeringen &lt;br&gt;
att utarbeta indikatorer för att kunna utvärdera och följa upp arbetet &lt;br&gt;
med nationella mål om mänskliga rättigheter, omfattar den av &lt;br&gt;
Handisam utförda studien endast exempel på sådana indikatorer. &lt;br&gt;
Mer principiellt är det dessutom – som Handisam också framhöll &lt;br&gt;
särskilt i sin rapport – en förutsättning för indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
att det finns några mål att relatera indikatorerna till. Eftersom &lt;br&gt;
några sådana mål inte ställts upp, trots åtagandet i åtgärd 110 &lt;br&gt;
att göra det, är det inte möjligt att dra någon annan slutsats än att &lt;br&gt;
det sätt på vilket handlingsplanen genomförts i den här delen endast &lt;br&gt;
i mycket begränsad mån kan anses ha bidragit till utvecklingen &lt;br&gt;
av ett system för indikatorbaserad uppföljning av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige. &lt;br&gt;
213&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Åtgärd 20 om en arbetsgrupp för lika rättigheter och &lt;br&gt;
möjligheter oavsett sexuell läggning m.m. &lt;br&gt;
I syfte att uppnå en sammanhållen och effektiv politik på området &lt;br&gt;
förklarade regeringen i handlingsplanen att den hade för avsikt att &lt;br&gt;
tillsatta en arbetsgrupp med uppgift att lämna förslag om frågor &lt;br&gt;
som rörde lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. &lt;br&gt;
Regeringen framhöll att kunskap om förekomst och omfattning av &lt;br&gt;
diskriminering på grund av sexuell läggning utgjorde en förutsättning &lt;br&gt;
för att utarbeta effektiva verktyg mot diskriminering. Det &lt;br&gt;
fanns således ett behov av att utveckla metoder och om möjligt någon &lt;br&gt;
form av mätinstrument för att kartlägga förekomst och omfattning &lt;br&gt;
av upplevd och faktisk diskriminering på grund av sexuell &lt;br&gt;
läggning inom olika områden i samhället. Arbetsgruppen borde &lt;br&gt;
därför erhålla ett sådant uppdrag. Åtgärden gavs följande lydelse. &lt;br&gt;
Åtgärd 20: Regeringen avser att tillsätta en arbetsgrupp med uppgift &lt;br&gt;
att lämna förslag som innebär ett samlat grepp om frågor som rör lika &lt;br&gt;
rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning. Arbetsgruppen &lt;br&gt;
ska även få i uppgift att överväga hur förekomst och omfattning av &lt;br&gt;
diskriminering på grund av sexuell läggning skall kunna mätas och om &lt;br&gt;
möjligt lämna förslag till indikatorer inom olika områden i samhället. &lt;br&gt;
Regeringen inrättade i september 2006 i enlighet med åtgärden en &lt;br&gt;
arbetsgrupp för lika rättigheter och möjligheter för homo- och bisexuella &lt;br&gt;
samt transpersoner. Som en av arbetsgruppens uppgifter &lt;br&gt;
angavs att den skulle överväga om och hur förekomst och omfattning &lt;br&gt;
av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner &lt;br&gt;
ska kunna mätas och om möjligt lämna förslag till indikatorer inom &lt;br&gt;
området. Arbetsgruppen slutförde sitt arbete i december 2007 och &lt;br&gt;
redovisade sitt uppdrag i form av en promemoria.9 &lt;br&gt;
En av arbetsgruppens slutsatser var att det genom s.k. självskattning &lt;br&gt;
var möjligt att få en bra bild av förekomsten och omfattning &lt;br&gt;
av diskriminering av homo- och bisexuella samt transpersoner. &lt;br&gt;
Enligt arbetsgruppens mening återstod det dock olika metodologiska &lt;br&gt;
problem som borde belysas på ett fördjupat sätt och vidare &lt;br&gt;
undersökas. Något förslag på indikatorer för att mäta omfattningen &lt;br&gt;
av diskriminering på grund av sexuell läggning lämnades inte av arbetsgruppen. &lt;br&gt;
Arbetsgruppens konklusion var istället att frågan om &lt;br&gt;
hur förekomst och omfattning av diskriminering av det här slaget &lt;br&gt;
skulle kunna mätas borde behandlas i ett större sammanhang, och &lt;br&gt;
9 Redovisning av uppdrag, promemoria 2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK. &lt;br&gt;
214&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
att detta lämpligen kunde ske efter det att regeringen fattat beslut &lt;br&gt;
om proposition om en gemensam lagstiftning mot diskriminering &lt;br&gt;
och en gemensam ombudsmannamyndighet. &lt;br&gt;
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Det av arbetsgruppen genomförda arbetet torde ha bidragit till en &lt;br&gt;
viss ökad medvetenhet inom Regeringskansliet om frågor som rör &lt;br&gt;
diskriminering på grund av sexuell läggning. Åtgärd 20 kan emellertid &lt;br&gt;
knappast anses ha bidragit till någon utveckling av ett system &lt;br&gt;
för indikatorbaserad uppföljning. &lt;br&gt;
Åtgärd 32 om utveckling av indikatorer för att mäta effekterna &lt;br&gt;
av gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention &lt;br&gt;
I handlingsplanen konstaterade regeringen i åtgärd 32 att ett arbete &lt;br&gt;
påbörjats med att utveckla indikatorer för att mäta effekterna av &lt;br&gt;
gjorda insatser för att förverkliga FN:s barnkonvention och för att &lt;br&gt;
följa upp barnpolitiken. Regeringen framhöll betydelsen av att en &lt;br&gt;
uppföljning av detta slag kom till stånd, samt förklarade att i det &lt;br&gt;
arbetet skulle hänsyn tas till såväl nationella som internationella &lt;br&gt;
erfarenheter från arbete med indikatorer. Åtgärden formulerades på &lt;br&gt;
följande sätt. &lt;br&gt;
Åtgärd 32: Regeringen har påbörjat ett arbete med att utveckla indikatorer &lt;br&gt;
för att mäta effekterna av gjorda insatser för att förverkliga barnkonventionen &lt;br&gt;
och följa upp barnpolitiken. Arbetet beräknas bli klart &lt;br&gt;
under 2006. &lt;br&gt;
En av regeringen tillsatt särskild arbetsgrupp redovisade i mars &lt;br&gt;
2007 en rapport med förslag till uppföljningssystem för barnpolitiken.10 &lt;br&gt;
I rapporten föreslogs en målstruktur där det övergripande &lt;br&gt;
mål som formulerats för barnpolitiken – ”att barn och unga ska respekteras &lt;br&gt;
och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet &lt;br&gt;
och inflytande” – brutits ned till sex ”målområden” som alla var direkt &lt;br&gt;
kopplade till åtaganden i barnkonventionen. För varje sådant &lt;br&gt;
målområde föreslogs i rapporten ett antal indikatorer som beskriver &lt;br&gt;
utvecklingen av flickors och pojkars levnadsvillkor, exempelvis &lt;br&gt;
10 Ds 2007:9. &lt;br&gt;
215&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
när det gäller hälsa, levnadsstandard, delaktighet och utsatthet. I &lt;br&gt;
rapporten identifierades även områden där det helt eller delvis saknades &lt;br&gt;
möjligheter att följa upp barns levnadsvillkor. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt i bl.a. denna rapport gav regeringen under &lt;br&gt;
2009 Barnombudsmannen i uppdrag att utveckla ett nytt uppföljningssystem &lt;br&gt;
för att följa barns levnadsvillkor inom olika områden &lt;br&gt;
utifrån barnkonventionen. Regeringen har därefter, i juni 2010, gett &lt;br&gt;
Statiska centralbyrån, SCB, i uppdrag att skapa rutiner för återkommande &lt;br&gt;
årliga beräkningar av vissa av de indikatorer som identifierats &lt;br&gt;
i arbetsgruppens rapport. Regeringen gav samtidigt SCB i &lt;br&gt;
uppdrag att genomföra en förstudie inför framtagandet av de resterande &lt;br&gt;
indikatorer som föreslagits av arbetsgruppen.11 &lt;br&gt;
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Genomförandet av åtgärd 32, tillsammans med de uppdrag som regeringen &lt;br&gt;
därefter gett till Barnombudsmannen och SCB, har bidragit &lt;br&gt;
till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem för &lt;br&gt;
regeringens arbete med att genomföra FN:s barnkonvention. Detta &lt;br&gt;
är i sig ett viktigt bidrag till regeringens arbete med de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Erfarenheterna av det arbetet bör noga följas och utvärderas &lt;br&gt;
i syfte att dra slutsatser som kan komma till användning &lt;br&gt;
för ett kommande arbete med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem &lt;br&gt;
för regeringens hela systematiska arbete för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Åtgärd 104 om myndighetsstyrning i fråga om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter &lt;br&gt;
Med hänvisning till vad som framkommit i kartläggningen av situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige år 2005 konstaterade &lt;br&gt;
regeringen i handlingsplanen att det är angeläget att dess myndighetsstyrning &lt;br&gt;
i frågor om mänskliga rättigheter tydligare än vad &lt;br&gt;
somt förut varit fallet anpassas till verksamheten inom respektive &lt;br&gt;
myndighet. Regeringen avsåg därför att göra en bedömning i varje &lt;br&gt;
enskilt fall av vilken typ av åtgärder som behövdes i den relevanta &lt;br&gt;
verksamheten, och vilka aspekter av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
11 Regeringsbeslut S2010/4934/SF (delvis). &lt;br&gt;
216&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
som särskilt skulle uppmärksammas av respektive myndighet. Regeringen &lt;br&gt;
betonade att kompetensutveckling i de frågor som aktualiseras &lt;br&gt;
i myndigheternas verksamhet kommer att vara en viktig åtgärd. &lt;br&gt;
I det sammanhanget redovisade regeringen också att vissa &lt;br&gt;
myndigheter skulle komma att ges uppgiften att ”identifiera uppföljningsbara &lt;br&gt;
mål och indikatorer för att bättre kunna utvärdera arbetet &lt;br&gt;
med att främja respekten för de mänskliga rättigheterna”.12 Åtgärden &lt;br&gt;
är formulerad på följande sätt. &lt;br&gt;
Åtgärd 104: Regeringen avser att under 2006-2008 i sin myndighetsstyrning &lt;br&gt;
se över hur ansvaret för att respektera de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
kan tydliggöras för myndigheter vars verksamhet är av särskild &lt;br&gt;
betydelse för att rättigheterna ska säkerställas för den enskilde. Åtgärderna &lt;br&gt;
ska samordnas med myndigheternas pågående och planerade arbete &lt;br&gt;
för att förebygga och motverka diskriminering, liksom annat pågående &lt;br&gt;
och planerat arbete som har beröring med frågor om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
Jag har i avsnitt 4.3 behandlat regeringens myndighetsstyrning när &lt;br&gt;
det gäller arbetet med de mänskliga rättigheterna, och i avsnitt 4.3.1 &lt;br&gt;
särskilt diskuterat de särskilda uppdrag som regeringen lämnat i &lt;br&gt;
vissa myndigheters regleringsbrev. Sålunda har Sveriges Domstolar, &lt;br&gt;
Forum för levande historia, Försäkringskassan, Högskoleverket, &lt;br&gt;
Kriminalvården, Kustbevakningen, samtliga länsstyrelser, Migrationsverket, &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsen, Socialstyrelsen, Statens institutionsstyrelse, &lt;br&gt;
Säkerhetspolisen, Tullverket samt Åklagarmyndigheten &lt;br&gt;
under perioden 2006–2009 erhållit olika uppdrag om att till exempel &lt;br&gt;
höja kunskapen om mänskliga rättigheter inom respektive &lt;br&gt;
myndighet och återrapportera hur perspektivet mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
har integrerats i myndigheternas relevanta utbildningar. Regeringen &lt;br&gt;
har härutöver i ett begränsat antal förordningar med myndighetsinstruktioner &lt;br&gt;
infört en skyldighet för respektive myndighet &lt;br&gt;
att på visst sätt beakta de mänskliga rättigheterna i sin verksamhet. &lt;br&gt;
Som en del i uppföljningen av regeringens funktionshinderpolitik &lt;br&gt;
gav regeringen också, som jag behandlat närmare i avsnitt 3.3.3, &lt;br&gt;
år 2010 ett antal myndigheter i uppdrag att, utifrån de övergripande &lt;br&gt;
målen för politikområdet, utforma uppföljningsbara delmål och &lt;br&gt;
förslag på uppföljningsstruktur inom sina respektive verksamhetsområden.13 &lt;br&gt;
Regeringen har dock, såvitt känt, inte i övrigt gett myndigheterna &lt;br&gt;
några sådana uppdrag att identifiera uppföljningsbara mål och &lt;br&gt;
12 Handlingsplanen, s. 105. &lt;br&gt;
13 Regeringsbeslut III:5 S2010/4319/ST (delvis). &lt;br&gt;
217&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
indikatorer för MR-arbetet som förutskickades i motivtexten till &lt;br&gt;
åtgärd 104 i handlingsplanen. &lt;br&gt;
Åtgärdens bidrag till utvecklingen av ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning av de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Åtgärdens genomförande kan knappast anses ha bidragit till utvecklingen &lt;br&gt;
av ett system för indikatorbaserad uppföljning av säkerställandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Sammanfattande bedömning &lt;br&gt;
På grundval av det material jag tagit del av och de kontakter som &lt;br&gt;
jag haft med företrädare för olika delar av Regeringskansliet är min &lt;br&gt;
samlade bedömning att regeringen i dag alltjämt befinner sig långt &lt;br&gt;
från målet om ett system för indikatorbaserad uppföljning av det &lt;br&gt;
systematiska arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå. Arbetet förefaller visserligen ha kommit en bit på väg i det &lt;br&gt;
avseendet när det gäller indikatorer för uppföljning av ett specifikt &lt;br&gt;
delområde av de mänskliga rättigheterna, nämligen genomförandet &lt;br&gt;
av FN:s barnkonvention. Men när det gäller Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
i stort om enskildas mänskliga rättigheter får genomförandet &lt;br&gt;
av handlingsplanen anses endast i mycket begränsad omfattning &lt;br&gt;
ha bidragit till utvecklingen av ett indikatorbaserat uppföljningssystem. &lt;br&gt;
Frågan är vad det kan bero på. &lt;br&gt;
Som redovisats ovan utgick regeringen själv i handlingsplanen &lt;br&gt;
från att en första förutsättning för att ta fram indikatorer för uppföljningen &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna var att det fanns angivna &lt;br&gt;
mål för ett sådant arbete. Några sådana mål ställdes emellertid aldrig &lt;br&gt;
upp. Därmed brast det redan i den grundläggande förutsättningen. &lt;br&gt;
Som framhållits i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens &lt;br&gt;
genomförande är vidare utformningen av ett indikatorbaserat &lt;br&gt;
uppföljningssystem en komplicerad uppgift med många komponenter. &lt;br&gt;
Det förefaller sannolikt att komplexiteten i arbetet med &lt;br&gt;
att ta fram ett sådant uppföljningssystem har underskattas, och att &lt;br&gt;
utformningen av åtgärderna inte har varit föremål för en tillräckligt &lt;br&gt;
grundlig analys av möjligheter, svårigheter och resurskrav. &lt;br&gt;
218&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Själva arbetet med de olika åtgärdernas genomförande förefaller &lt;br&gt;
inte heller ha varit föremål för någon samlad eller gemensam styrning. &lt;br&gt;
Det har, så vitt jag kunnat konstatera, inom Regeringskansliet &lt;br&gt;
inte heller funnits någon mer välutvecklad plan eller strategi för hur &lt;br&gt;
arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat uppföljningssystem &lt;br&gt;
skulle bedrivas. I och med att styrningen på detta sätt varit svag har &lt;br&gt;
de enskilda personer och grupper som haft att genomföra åtgärderna &lt;br&gt;
själva tvingats välja inriktning, avgränsning och ambitionsnivå på &lt;br&gt;
arbetet. Detta har naturligtvis haft en negativ inverkan på de resultat &lt;br&gt;
som kunnat uppnås. &lt;br&gt;
En övergripande slutsats som kan dras av dessa erfarenheter är &lt;br&gt;
enligt min mening att arbetet med att utveckla ett indikatorbaserat &lt;br&gt;
uppföljningssystem som ett verktyg för det regeringens systematiska &lt;br&gt;
arbete med de mänskliga rättigheterna måste bedrivas på ett &lt;br&gt;
mer strukturerad sätt. En modell för hur ett sådant arbete kan bedrivas &lt;br&gt;
diskuteras i det följande. &lt;br&gt;
6.1.2 En modell för indikatorbaserad uppföljning av &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige &lt;br&gt;
En utgångspunkt för ett fortsatt arbete med utforma och använda &lt;br&gt;
indikatorer som en del av en utvärderingsmetod bör vara att en indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning för att utgöra ett verkligt effektivt redskap &lt;br&gt;
måste göras till en integrerad del av det systematiska arbetet &lt;br&gt;
med de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Med detta avser &lt;br&gt;
jag att uppföljningen, och de indikatorer som används, i ett första &lt;br&gt;
skede bör ta sin utgångspunkt i de mål som ställts upp för det systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet, eller i ett urval av de målen. Den indikatorbaserade &lt;br&gt;
uppföljningen har då förutsättningar att lämna en bild av i &lt;br&gt;
vilken mån de uppställda målen uppnås, och därigenom lämna värdefull &lt;br&gt;
information inför utformningen av det fortsatta MR-arbetet. &lt;br&gt;
Motsatsvis, om indikatorerna inte medvetet utformas i förhållande &lt;br&gt;
till sådana tydligt formulerade mål, minskar sannolikheterna &lt;br&gt;
för att uppföljningen levererar relevant och praktiskt användbar &lt;br&gt;
information högst avsevärt. &lt;br&gt;
I nästa skede krävs att den konkreta MR-politiken faktiskt tar &lt;br&gt;
sin utgångspunkt i uppföljningens resultat i förhållande till de tidigare &lt;br&gt;
uppsatta målen. När prioriteringar och åtgärder formuleras &lt;br&gt;
utifrån en sådan analys kan effektiviteten och träffsäkerheten i det &lt;br&gt;
systematiska MR-arbetet öka. &lt;br&gt;
219&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Ett ändamålsenligt utformat system för indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
ger alltså information som är direkt relevant för bedömningen &lt;br&gt;
av situationen vid en viss given tidpunkt, vilket möjliggör &lt;br&gt;
en effektiv styrning och utveckling av det fortsatta MR-arbetet. &lt;br&gt;
Häri ligger dess principiella värde. &lt;br&gt;
Även ett mycket väl fungerande sådant system har emellertid &lt;br&gt;
väsentliga begränsningar. Det förtjänar således att framhållas att ett &lt;br&gt;
system av indikatorer inte ger en fullständig bild av verkligheten. &lt;br&gt;
Eftersom en indikatorbaserad uppföljning baseras på ett begränsat &lt;br&gt;
antal standardiserade mått på ett visst förhållande är det inte möjligt &lt;br&gt;
att samla in all relevant information. Indikatorer ger endast, &lt;br&gt;
som namnet antyder, en indikation på hur situationen är inom ett &lt;br&gt;
visst område. &lt;br&gt;
Att indikatorerna är standardiserade innebär också att de endast &lt;br&gt;
”mäter” ett tillstånd som redan på förhand har avgränsats och specificerats. &lt;br&gt;
Därigenom erbjuder indikatorerna begränsade möjligheter &lt;br&gt;
att fånga upp sådana eventuella problemområden som kan ha &lt;br&gt;
tillkommit efter det att mätningarna inleddes. Beroende på vilka &lt;br&gt;
data som finns tillgängliga kan det också vara svårt att få tillgång till &lt;br&gt;
ett underlag som verkligen mäter just den situation som man vill få &lt;br&gt;
information om. &lt;br&gt;
Indikatorer ger alltså en bild av ett förhållande eller ett tillstånd. &lt;br&gt;
Bilden kan i sin tur fungera som en varningsklocka om att det finns &lt;br&gt;
problem inom ett visst område. Däremot ger indikatorer inte någon &lt;br&gt;
förklaring till problemets uppkomst. De säger ingenting om &lt;br&gt;
orsakssamband. Inom ramen för det fortsatta systematiska arbetet &lt;br&gt;
med de mänskliga rättigheterna måste därför en indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning kompletteras med andra åtgärder för fördjupad analys &lt;br&gt;
och utvärdering. &lt;br&gt;
En schematisk modell för indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
I detta avsnitt presenteras en schematisk modell som är avsedd att &lt;br&gt;
bidra till diskussionerna om utformningen av ett system för indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning som ett verktyg i det systematiska MRarbetet &lt;br&gt;
i Sverige. Modellen beskriver ett antal åtgärder som bör &lt;br&gt;
ingå i arbetet för att en sådan uppföljning ska kunna komma till &lt;br&gt;
stånd. &lt;br&gt;
Genom modellen åskådliggörs också att det arbete som hittills &lt;br&gt;
genomförts endast tagit sikte på en begränsad del av dessa kompo220&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
nenter, nämligen utformningen av själva indikatorerna (se Handisams &lt;br&gt;
tidigare nämnda rapport) och en allmän insamling av information &lt;br&gt;
om MR-situationen (det vill säga kartläggningsdelen av den nu &lt;br&gt;
aktuella handlingsplanen). Åtgärder i förhållande till andra viktiga &lt;br&gt;
steg på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning som ett redskap &lt;br&gt;
för det systematiska MR-arbetet har däremot till stor del hittills &lt;br&gt;
saknats. &lt;br&gt;
Modellen kan också användas för att tydliggöra att de olika stegen &lt;br&gt;
på vägen mot en indikatorbaserad uppföljning har väsentligt &lt;br&gt;
olika karaktär och därför bör utföras av olika aktörer. &lt;br&gt;
Uppdraget att utforma själva indikatorerna kan betraktas som &lt;br&gt;
en ”teknisk” uppgift som lämpligen kan utföras på tjänstemanna eller &lt;br&gt;
myndighetsnivå. &lt;br&gt;
Den grundläggande analysen av situationen för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige, vilka mål och delmål som bör ställas upp för &lt;br&gt;
det systematiska MR-arbetet och det därmed sammanhängande &lt;br&gt;
urvalet av de mänskliga rättigheter som särskilt bör följas upp, är &lt;br&gt;
däremot ställningstaganden och prioriteringar som det ytterst måste &lt;br&gt;
ankomma på regeringen, det vill säga den politiska nivån, att &lt;br&gt;
göra. &lt;br&gt;
Uppdrag som det som lämnades till Handisam i samband med &lt;br&gt;
genomförandet av handlingsplanens åtgärd 111, att utan i förväg &lt;br&gt;
angivna mål för arbetet med de mänskliga rättigheterna utforma &lt;br&gt;
indikatorer för att följa upp ett inte närmare angivet urval av dessa &lt;br&gt;
rättigheter, framstår mot denna bakgrund som mindre lämpliga. &lt;br&gt;
Den schematiska modell som jag föreslår bör tas till utgångspunkt &lt;br&gt;
för fortsatta diskussioner om en indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
av arbetet med de mänskliga rättigheterna, kan sammanfattas i &lt;br&gt;
följande figur. &lt;br&gt;
221&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Figur 6.1 Modell över processen med att ta fram en indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
En indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning som verktyg i &lt;br&gt;
det systematiska arbetet &lt;br&gt;
för full respekt för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter&lt;br&gt;
Steg 2: Urval av &lt;br&gt;
rättigheter&lt;br&gt;
Steg 6: &lt;br&gt;
Utformande av &lt;br&gt;
indikatorer&lt;br&gt;
Steg 5: &lt;br&gt;
Inventering av &lt;br&gt;
tillängliga data &lt;br&gt;
samt ev. &lt;br&gt;
utveckling av &lt;br&gt;
ytterligare data&lt;br&gt;
Steg 3: &lt;br&gt;
Beskrivning och &lt;br&gt;
analys av &lt;br&gt;
innehållet i valda &lt;br&gt;
rättigheter&lt;br&gt;
Steg 7: &lt;br&gt;
Utformning av &lt;br&gt;
rutiner för den &lt;br&gt;
indikatorbaserade &lt;br&gt;
uppföljningen&lt;br&gt;
Steg 4: &lt;br&gt;
Uppställande av &lt;br&gt;
mål för arbetet i &lt;br&gt;
en svensk kontext&lt;br&gt;
Steg 1: &lt;br&gt;
Insamling och analys &lt;br&gt;
av information om &lt;br&gt;
situationen för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige&lt;br&gt;
Det första steget i utvecklingen av en indikatorbaserad uppföljning &lt;br&gt;
utgörs enligt denna modell av insamling av information om situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige och analys av den &lt;br&gt;
informationen (kartläggningen). Med utgångspunkt från kartläggningens &lt;br&gt;
innehåll bör sedan göras ett urval av de rättigheter som ska &lt;br&gt;
följas upp. Vad de utvalda rättigheterna faktiskt betyder måste vidare &lt;br&gt;
analyseras och beskrivas, varefter mål måste ställas upp för det systematiska &lt;br&gt;
arbetet i Sverige. Därefter inventeras tillgängliga data, eventuellt &lt;br&gt;
i kombination med utveckling av ytterligare data. Parallellt &lt;br&gt;
med detta utformas själva indikatorerna. Slutligen fattas beslut om &lt;br&gt;
rutiner för den indikatorbaserade uppföljningen. &lt;br&gt;
Steg 1: Insamling och analys av information om situationen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Som jag framhållit i mina rekommendationer beträffande utformningen &lt;br&gt;
av en eventuell kommande handlingsplan (avsnitt 3.3.1) bör &lt;br&gt;
det fortsatta systematiska MR-arbetet ta sin utgångspunkt i ett &lt;br&gt;
tydligt ställningstagande från regeringens sida inom vilka områden &lt;br&gt;
som situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige uppvisar &lt;br&gt;
brister eller problem. En tydligare nulägesanalys än den kartläggningsdel &lt;br&gt;
som ingått i den nu aktuella handlingsplanen bör därför &lt;br&gt;
genomföras, i syfte att identifiera de områden där det enligt reger222&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
ing&lt;br&gt;
rad uppföljning krävs att den bild &lt;br&gt;
som kartläggningen ger används som ett underlag för urvalet av de &lt;br&gt;
rättigheter som ska följas upp. &lt;br&gt;
eterna görs under en inte alltför begränsad tidsperiod. Rättig&lt;br&gt;
väljas ut för att följas upp särskilt. Här ska &lt;br&gt;
r situationen för de mänskliga rättigheterge &lt;br&gt;
regeringen skäl att ompröva sin &lt;br&gt;
ens uppfattning finns behov av insatser för att förbättra MRsituationen &lt;br&gt;
i Sverige. &lt;br&gt;
En sådan informationsinsamling och analys utgör, som tidigare &lt;br&gt;
framgått, enligt min mening ett nödvändigt första steg för hela det &lt;br&gt;
fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter. För utvecklingen &lt;br&gt;
av en indikatorbase&lt;br&gt;
Steg 2: Urval av rättigheter som ska följas upp &lt;br&gt;
För att ett indikatorbaserat uppföljningssystem ska vara hanterbart &lt;br&gt;
i praktiken måste antalet rättigheter som följs upp och antalet indikatorer &lt;br&gt;
som används begränsas. För att komma vidare i processen &lt;br&gt;
krävs därför att ett urval görs av de rättigheter som ska ingå i uppföljningssystemet. &lt;br&gt;
Detta ursprungliga urval kan givetvis senare &lt;br&gt;
kompletteras eller förändras. För att uppföljningen ska bli meningsfull &lt;br&gt;
fordras dock att jämförelser med avseende på de aktuella &lt;br&gt;
rättigh&lt;br&gt;
heter och indikatorer bör därför inte ändras för mycket eller för &lt;br&gt;
ofta. &lt;br&gt;
Det är ingen okomplicerad uppgift att bestämma vilka rättigheter &lt;br&gt;
som på detta sätt bör&lt;br&gt;
endast redovisas några exempel på möjliga kriterier som kan användas &lt;br&gt;
för ett sådant urval: &lt;br&gt;
• Rättighetsområden dä&lt;br&gt;
na i Sverige enligt regeringens uppfattning uppvisar påtagliga &lt;br&gt;
brister eller problem. &lt;br&gt;
• Rättighetsområden där internationella eller nationella organ &lt;br&gt;
med uppgift att granska efterlevnaden av Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden till skydd för enskildas mänskliga rättigheter, eller företrädare &lt;br&gt;
för det civila samhället, framfört kritiska synpunkter &lt;br&gt;
eller lämnat särskilda rekommendationer. Även i sådana fall där &lt;br&gt;
regeringen inte delar sådana uppfattningar kan det finnas skäl att &lt;br&gt;
ägna rättighetsområdet särskild uppmärksamhet. Resultatet av &lt;br&gt;
en sådan uppföljning kan &lt;br&gt;
egen inställning, alternativt ett förbättrat underlag för att bemöta &lt;br&gt;
den framförda kritiken. &lt;br&gt;
223&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
n därför befinner sig i ett särskilt underlä• &lt;br&gt;
Rättigheter som folkrättsligt särskilt tillkommer vissa delar av &lt;br&gt;
befolkningen, som urfolket samerna och de nationella minoriteana&lt;br&gt;
ningsorganen. Härutöver bör analysen givetvis ta hänsyn &lt;br&gt;
också till vad som framförts av de internationella organen vid deras &lt;br&gt;
återkommande granskning av hur Sverige lever upp till sina förplikenligt &lt;br&gt;
min mening på ett &lt;br&gt;
betydelsefullt sätt flytta fokus från genomförandet av enskilda ak• &lt;br&gt;
Rättighets- eller samhällsområden där staten har långtgående &lt;br&gt;
befogenheter att vidta för individen ingripande åtgärder, och där &lt;br&gt;
den enskilda individe&lt;br&gt;
ge. Exempel på sådana områden är kriminalvården, den polisiära &lt;br&gt;
verksamheten, tvångsvård och andra typer av samhälleliga &lt;br&gt;
tvångsingripanden. &lt;br&gt;
• Rättighetsområden som är av särskild betydelse för situationen &lt;br&gt;
för särskilt utsatta grupper eller för personer som har särskilt &lt;br&gt;
svårt att få sina rättigheter tillgodosedda. &lt;br&gt;
terna. &lt;br&gt;
Steg 3: Analys av rättigheternas innehåll &lt;br&gt;
För att göra det möjligt att identifiera de områden där åtgärder behöver &lt;br&gt;
vidtas, och för att kunna ställa upp tillräckligt konkreta mål &lt;br&gt;
för det fortsatta arbetet, behöver innebörden av de internationella &lt;br&gt;
åtaganden som Sverige gjort analyseras. Huvudsyftet med denna &lt;br&gt;
lys är att svara på frågan Vad är det Sverige åtagit sig att göra? På &lt;br&gt;
grundval av den analysen kan sedan mål anges, vilka i sin tur kan &lt;br&gt;
följas upp genom att mätas mot det som indikatorerna visar. &lt;br&gt;
Vägledning när det gäller hur innehållet i de olika rättigheterna &lt;br&gt;
bör förstås finns som tidigare framhållits bl.a. i de allmänna kommentarer &lt;br&gt;
(General Comments) som antagits av de internationella &lt;br&gt;
övervak&lt;br&gt;
telser. &lt;br&gt;
Steg 4: Uppställandet av mål för det systematiska MR-arbetet &lt;br&gt;
Jag har tidigare, i avsnitt 3.3.2 rekommenderat att regeringen i en &lt;br&gt;
kommande handlingsplan tydligt bör ange den konkreta förbättring &lt;br&gt;
av situationen i form av en viss effekt eller ett visst resultat &lt;br&gt;
som den åtar sig att söka uppnå under handlingsplanens löptid. &lt;br&gt;
Uppställandet av sådana effektmål skulle&lt;br&gt;
224&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
tiv&lt;br&gt;
mot. Utan sådana mål minskar sannolikheten &lt;br&gt;
avsevärt för att indikatorerna verkligen mäter det som regeringen &lt;br&gt;
vill att de ska mäta. &lt;br&gt;
Steg 5: Inventering av tillgängliga data och utveckling av ytterligare &lt;br&gt;
agmatiskt övervägande av vilka data som redan &lt;br&gt;
fin&lt;br&gt;
ing skäl &lt;br&gt;
för regeringen att i sitt fortsatta arbete med en indikatorbaserad &lt;br&gt;
uppföljning ägna det problemet särskild uppmärksamhet. &lt;br&gt;
iteter till i vilken mån handlingsplanen faktiskt haft någon positiv &lt;br&gt;
effekt på de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Nedbrytningen av det övergripande målet om full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna till mera konkreta mål och delmål är också, &lt;br&gt;
som redan framgått, nödvändigt för att det ska vara möjligt att på &lt;br&gt;
ett effektivt sätt följa upp, och styra, det systematiska arbetet genom &lt;br&gt;
användning av indikatorer. De konkretare målen anger vad &lt;br&gt;
indikatorerna ska mätas&lt;br&gt;
data &lt;br&gt;
Ett viktigt steg på vägen mot att formulera indikatorer består i att &lt;br&gt;
genomföra en inventering av tillgängliga data samt att vid behov &lt;br&gt;
söka utveckla system för insamling av ytterligare data. Utarbetande &lt;br&gt;
av indikatorer utan att dessa redan från början kopplats till kända &lt;br&gt;
datakällor riskerar att leda till låsningar i processen. Att få fram det &lt;br&gt;
erforderliga dataunderlaget kan komma att visa sig alltför resurskrävande, &lt;br&gt;
etiskt känsligt eller av rättsliga skäl ogenomförbart. Det &lt;br&gt;
finns därför goda skäl att låta utformningen av indikatorer ta sin &lt;br&gt;
utgångspunkt i ett pr&lt;br&gt;
ns tillgängliga, och vilka nya eller ytterligare data som det är &lt;br&gt;
möjligt att få fram. &lt;br&gt;
En särskild fråga i detta sammanhang är i vilken mån det i dag är &lt;br&gt;
möjligt att med utgångspunkt från tillgängliga data ”mäta” omfattningen &lt;br&gt;
av diskriminering eller följa upp situationen för särskilt utsatta &lt;br&gt;
grupper. Handisam har i sin tidigare nämnda rapport om en &lt;br&gt;
indikatorbaserad uppföljning framhållit att det för närvarande till &lt;br&gt;
stor del saknas statistiska uppgifter fördelade på de olika diskrimineringsgrunderna, &lt;br&gt;
och att detta skapar svårigheter vid arbetet med &lt;br&gt;
att utveckla indikatorer. Det finns därför enligt min men&lt;br&gt;
225&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
viktigt vilka avvägningar som gjorts vid målformuleringen. I de fall &lt;br&gt;
ex. på grund av bristen på daa &lt;br&gt;
efter att bryta ned målet till &lt;br&gt;
gen och analysen ”återkopplas” till det &lt;br&gt;
fortsatta systematiska arbetet. Med detta avses att uppföljningens &lt;br&gt;
gar, &lt;br&gt;
a de &lt;br&gt;
m&lt;br&gt;
Steg 6: Utformning av indikatorer &lt;br&gt;
Först när de här beskrivna stegen 1-5 i processen vidtagits bör själva &lt;br&gt;
arbetet med att närmare utforma de aktuella indikatorerna påbörjas. &lt;br&gt;
Det arbetet kan då ta sin utgångspunkt i en sammanvägning &lt;br&gt;
av vad som är önskvärt att följa upp och vad som är möjligt att följa &lt;br&gt;
upp. Utformningen av indikatorerna bör utgå från urvalet av rättigheter, &lt;br&gt;
de mål och delmål som ställts upp samt de data som antingen &lt;br&gt;
redan finns tillgängliga eller är möjliga att ta fram. &lt;br&gt;
För att säkerställa indikatorernas träffsäkerhet blir det också&lt;br&gt;
ett mål inte är möjligt att följa upp, t.&lt;br&gt;
ta, bör man så långt som möjligt sträv&lt;br&gt;
delmål på ett sådant sätt att det blir uppföljningsbart. &lt;br&gt;
Steg 7: Rutiner för uppföljningsarbetet &lt;br&gt;
För att den indikatorbaserade uppföljningen i praktiken ska kunna &lt;br&gt;
utgöra ett verktyg i det systematiska MR-arbetet krävs även tydlighet &lt;br&gt;
i fråga om ansvar och rutiner för hur uppföljningen ska genomföras &lt;br&gt;
praktiskt, både när det gäller datainsamlingen och analysen av &lt;br&gt;
den indikatorbaserade uppföljningens resultat. &lt;br&gt;
I det sammanhanget måste också, som redan nämnts, hänsyn tas &lt;br&gt;
till den indikatorbaserade uppföljningens inneboende begräsningar, &lt;br&gt;
t.ex. när det gäller möjligheterna att dra slutsatser om orsakssamband. &lt;br&gt;
Den indikatorbaserade uppföljningen måste därför kompletteras &lt;br&gt;
med de ytterligare undersökningar och analyser som kan vara &lt;br&gt;
nödvändiga i det avseendet. &lt;br&gt;
Slutligen behöver regeringen säkerställa att resultatet av den &lt;br&gt;
sammantagna uppföljnin&lt;br&gt;
resultat faktiskt läggs till grund för bl.a. styrning, prioriterin&lt;br&gt;
och valet av åtgärder i det fortsatta arbetet med att säkerställ&lt;br&gt;
änskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
226&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
6.2 Inkorporering av konventioner om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i svensk rätt &lt;br&gt;
6.2.1 Bakgrund &lt;br&gt;
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande förslagit att frågan om &lt;br&gt;
att göra fler konventioner om mänskliga rättigheter än Europakonventionen &lt;br&gt;
direkt tillämpliga i svensk rätt genom s.k. inkorporering, &lt;br&gt;
bör utredas i särskild ordning.14 Jag har där ställt mig bakom det &lt;br&gt;
förslaget. Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om regeringens &lt;br&gt;
framtida systematiska arbete för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
på nationell nivå i Sverige. Den behandlas därför i det följande. &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden när det gäller enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter innebär bl.a. en skyldighet att genom lagstiftning &lt;br&gt;
förverkliga de konventionsbaserade rättigheterna.15 Av Wienkonventionen &lt;br&gt;
om traktaträtten framgår att grundsatserna om frivilligt &lt;br&gt;
samtycke och tro och heder och om regeln pacta sunt servanda (avtal &lt;br&gt;
ska hållas) är universellt erkända. Det innebär att en stat som &lt;br&gt;
har tillträtt en konvention själv har påtagit sig de förpliktelser som &lt;br&gt;
konventionen innehåller. Den är därför, och i kraft av konventioners &lt;br&gt;
karaktär av just bindande avtal med andra stater, skyldig att &lt;br&gt;
ärligt fullgöra sina förpliktelser enligt konventionen.16 En stat kan &lt;br&gt;
därför i princip inte heller hänvisa till bestämmelser i sin interna &lt;br&gt;
rättsordning för att rättfärdiga en underlåtenhet att uppfylla en &lt;br&gt;
konventionsförpliktelse.17 &lt;br&gt;
Avtalsförpliktelserna enligt konventionerna gäller i formell mening &lt;br&gt;
i förhållande till de andra konventionsstaterna och påverkar &lt;br&gt;
således inte i sig själva ett lands interna rättsordning. Vilken rättslig &lt;br&gt;
betydelse konventionsåtagandena får rent internt beror i stället på &lt;br&gt;
varje lands egna regler om den saken. &lt;br&gt;
I vissa länder blir ingångna internationella konventioner automatiskt &lt;br&gt;
gällande nationell rätt, i enlighet med den s.k. monistiska &lt;br&gt;
principen. I andra måste först konventionsinnehållet på ett eller &lt;br&gt;
annat sätt göras om till nationell rätt; det brukar kallas för den dualistiska &lt;br&gt;
principen. &lt;br&gt;
14 SOU 2010:70, s. 314. &lt;br&gt;
15 Se t.ex. artikel 2.2 i FN:s konvention om de medborgerliga och politiska rättigheterna; &lt;br&gt;
artikel 2.1 i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter; artikel 4 i &lt;br&gt;
FN:s konvention om barnets rättigheter; artikel 4 i FN:s konvention om rättigheter för &lt;br&gt;
personer med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
16 Se dels inledningen, dels artikel 26, Wienkonventionen om traktaträtten (SÖ 1975:1). &lt;br&gt;
17 Artikel 27 i Wienkonventionen. &lt;br&gt;
227&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ter&lt;br&gt;
bli &lt;br&gt;
dir&lt;br&gt;
r ändrade bestämmelser i svenska lagar &lt;br&gt;
elle&lt;br&gt;
erenskommelser om sociala förmåner&lt;br&gt;
igt och entydigt &lt;br&gt;
for&lt;br&gt;
av de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som &lt;br&gt;
I Sverige styrs internationella överenskommelsers rättsliga ställning &lt;br&gt;
av den dualistiska principen. Den innebär att en tillträdd innationell &lt;br&gt;
konvention visserligen, som nämnts, binder Sverige &lt;br&gt;
som stat i förhållande till övriga stater som tillträtt konventionen, &lt;br&gt;
men denna blir alltså inte direkt tillämplig som svensk lag. I sin tur &lt;br&gt;
betyder det att svenska myndigheter och domstolar inte kan lägga &lt;br&gt;
konventionsinnehållet ensamt till grund för sina beslut. För att&lt;br&gt;
ekt tillämpligt måste konventionsinnehållet alltså på något sätt &lt;br&gt;
först ha införlivats med den interna svenska rättsordningen. Det &lt;br&gt;
kan ske antingen genom inkorporering eller genom transformering. &lt;br&gt;
Inkorporering innebär att riksdagen antar en lag som helt enkelt &lt;br&gt;
säger att en viss konvention gäller som svensk lag. Transformering &lt;br&gt;
däremot innebär att innehållet i en konventions olika artiklar eller &lt;br&gt;
paragrafer förs in i nya elle&lt;br&gt;
r andra författningar och på så sätt blir gällande svensk rätt. &lt;br&gt;
Nära kopplat till transformeringsmetoden för införlivande av internationella &lt;br&gt;
konventioner i svensk rätt är vad man brukar kalla för &lt;br&gt;
konstaterande av normöverensstämmelse, eller normharmoni. Det &lt;br&gt;
innebär att man efter att ha gått igenom relevanta delar av den &lt;br&gt;
svenska lagstiftningen drar slutsatsen att svensk rätt motsvarar det &lt;br&gt;
som krävs enligt konventionen och att någon (ytterligare) lagstiftning &lt;br&gt;
därför inte behövs.18 &lt;br&gt;
Frågan om att införliva konventionsförpliktelser med intern &lt;br&gt;
svensk rätt har behandlats av bl.a. utredningen om författningspublicering &lt;br&gt;
m.m. Utredningen konstaterade att enligt den praxis som &lt;br&gt;
hade utbildats i Sverige användes vanligen transformeringsmetoden. &lt;br&gt;
Inkorporering hade huvudsakligen förekommit i fråga om &lt;br&gt;
dubbelbeskattningsavtal och öv&lt;br&gt;
. Utredningen anförde för sin del vidare att det framförallt är två &lt;br&gt;
förutsättningar som måste föreligga för att en inkorporering ska &lt;br&gt;
kunna ske. Det ena är att en konventionsbestämmelse är avfattad så &lt;br&gt;
att enskilda individer eller andra rättssubjekt i de fördragsslutande &lt;br&gt;
staterna direkt framstår som bestämmelsens adressater. Den andra &lt;br&gt;
förutsättningen är att bestämmelsen är så fullständ&lt;br&gt;
mulerad att den utan kompletterande föreskrifter kan tjäna som &lt;br&gt;
rättsnorm för sina adressater.19 &lt;br&gt;
Europakonventionen för de mänskliga rättigheterna är den enda &lt;br&gt;
18 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 438 ff. med vidare hänvisningar. &lt;br&gt;
19 SOU 1974:100, s. 87. &lt;br&gt;
228&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
ionella rättsakters roll i den &lt;br&gt;
sve&lt;br&gt;
som företrädare för den offentliga makten &lt;br&gt;
sky&lt;br&gt;
rättighe&lt;br&gt;
Sverige har tillträtt som också har inkorporerats i svensk rätt.20 &lt;br&gt;
Den gäller alltså som direkt tillämplig lag och innehållet i dess olika &lt;br&gt;
artiklar kan därmed också ensamt läggas till grund för myndigheters &lt;br&gt;
och domstolars beslut i enskilda mål och ärenden. &lt;br&gt;
En särställning när det gäller internat&lt;br&gt;
nska rättsordningen har numera EU-rätten, på så sätt att vissa &lt;br&gt;
typer av unionsrättsliga bestämmelser blir direkt och omedelbart &lt;br&gt;
tillämpliga i Sverige när de har antagits på EU-nivå. Genom Sveriges &lt;br&gt;
medlemskap i unionen har vidare lagstiftaren beslutat att i huvudsak &lt;br&gt;
ge EU-rätten företräde framför den interna svenska rättsordningen, &lt;br&gt;
inklusive grundlagens regler, för det fall att innehållet i &lt;br&gt;
de två skulle ”krocka” med varandra.21 &lt;br&gt;
Att andra internationella konventioner och liknande inte har inkorporerats &lt;br&gt;
i svensk rätt betyder däremot inte att de saknar all betydelse &lt;br&gt;
för myndigheternas och domstolarnas beslutsfattande. För &lt;br&gt;
det första innebär det faktum att Sverige som stat har gjort vissa &lt;br&gt;
åtaganden i förhållande till andra stater naturligen en press på riksdag &lt;br&gt;
och regering att, genom t.ex. lagstiftning, se till att den interna &lt;br&gt;
svenska rättsordningen stämmer överens med landets internationella &lt;br&gt;
åtaganden. Men dessutom är, som redan framgått tidigare i &lt;br&gt;
det här betänkandet, både statliga och kommunala myndigheter, &lt;br&gt;
liksom domstolarna,&lt;br&gt;
ldiga att så långt det är möjligt tolka svenska interna rättsregler &lt;br&gt;
på ett sådant sätt att de blir förenliga med Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna (s.k. fördragskonform tolkning). &lt;br&gt;
Därmed blir det också i viss mån möjligt för enskilda parter &lt;br&gt;
att, om än indirekt, stödja sig på innehållet i internationella överenskommelser &lt;br&gt;
vid sina kontakter med myndigheterna och i tvister &lt;br&gt;
inför domstolarna.22 &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga&lt;br&gt;
ter enligt andra konventioner än Europakonventionen måste alltså &lt;br&gt;
beaktas vid tillämpning av svensk lagstiftning redan i dag. De &lt;br&gt;
utgör – tillsammans med en rättsregels ordalydelse, vad som anförts &lt;br&gt;
i förarbetena till bestämmelsen när den beslutades eller i juridisk &lt;br&gt;
litteratur där bestämmelsen behandlas, liksom eventuella väg20 &lt;br&gt;
Lagen (1994:1219) om den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna och de grundläggande friheterna. &lt;br&gt;
21 Holmberg m.fl., Grundlagarna, 2006, s. 439. &lt;br&gt;
22 Se bl.a. prop. 1993/94:117, s. 32-40, NJA 1984 s. 903, RÅ 1987 ref. 160 och RÅ 1988 ref. &lt;br&gt;
79, NJA 1989 s. 131, NJA 1990 s. 636, NJA 1991 s. 188 och s. 512 I och II, NJA 1992 s. 363 &lt;br&gt;
I-III s. 513 och s. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
532, NJA 1993 s. 111 samt NJA 1994 s. 657. &lt;br&gt;
229&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ella minoriteter och minoritetsspråk &lt;br&gt;
hänvisas till Europarådets ramkonvention om skydd för &lt;br&gt;
nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels hänvisningar &lt;br&gt;
till de mänskliga rättigheterna, men utan att nämna &lt;br&gt;
ttigheter, med undantag i &lt;br&gt;
vis&lt;br&gt;
ledande domstolsuttalanden i rättspraxis – tolkningsmaterial när &lt;br&gt;
bestämmelsen ska tillämpas av myndigheter och domstolar. &lt;br&gt;
Det är emellertid, som jag berört tidigare i det här betänkandet, &lt;br&gt;
mycket ovanligt att svenska författningar uttryckligen innehåller &lt;br&gt;
hänvisningar till internationella överenskommelser om skydd för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Regeringsformen hänvisar på två ställen &lt;br&gt;
till Europakonventionen. Dels förbjuder 2 kap. 19 § att föreskrifter &lt;br&gt;
beslutas som står i strid med Sveriges förpliktelser enligt Europakonventionen. &lt;br&gt;
Dels begränsar 10 kap. 6 § möjligheterna att överlåta &lt;br&gt;
beslutanderätt till EU, på så sätt att en sådan överlåtelse förutsätter &lt;br&gt;
att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde som beslutanderätten &lt;br&gt;
rör motsvarar det som uppställs i Europakonventionen. &lt;br&gt;
I 2 § lagen (2009:724) om nation&lt;br&gt;
eller minoritetsspråk.23 I den nya skollagen (2010:800) finns tydliga &lt;br&gt;
några särskilda konventioner eller konventionsåtaganden. Hänvisningar &lt;br&gt;
till principen om respekt för barnets bästa i FN:s konvention &lt;br&gt;
om barnets rättigheter förekommer också i ett flertal författningar, &lt;br&gt;
som föräldrabalken och socialtjänstlagen, dock utan att &lt;br&gt;
nämna barnkonventionen som sådan. &lt;br&gt;
6.2.2 Konventionsrättigheternas ställning i rättstillämpningen &lt;br&gt;
Det är också alltjämt ovanligt att svenska myndigheter och domstolar, &lt;br&gt;
i vart fall uttryckligen, fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rä&lt;br&gt;
s mån för främst Europakonventionens bestämmelser rörande &lt;br&gt;
rätten till en rättvis rättegång inom skälig tid, och då främst i fråga &lt;br&gt;
om rätten till muntlig förhandling.24 &lt;br&gt;
Frågan hänger även samman med hur väl förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
och domstolar motiverar sina avgöranden. Som nämnts i avsnitt &lt;br&gt;
4.3.3 är det inte ovanligt att stöta på avgöranden som knappast kan &lt;br&gt;
anses ha motiverats med tillräcklig omsorg. I Kommentaren till &lt;br&gt;
förvaltningslagen, 20 §, ges också åtskilliga exempel på beslut som &lt;br&gt;
inte haft tillfredsställande motiveringar.25 &lt;br&gt;
23 SÖ 2002:2 respektive SÖ 2000:3. &lt;br&gt;
24 Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401. &lt;br&gt;
25 Hellners och Malmqvist, Förvaltningslagen med kommentarer (31 maj 2010, Zeteo). &lt;br&gt;
230&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
har internationella rättsregler fått ökad betydelse i den döma&lt;br&gt;
ndast i mindre än en tredjedel också behandlat &lt;br&gt;
Eu&lt;br&gt;
några tänkbara &lt;br&gt;
för&lt;br&gt;
kan och &lt;br&gt;
bör hantera inte lyfts fram i den politiska debatten. &lt;br&gt;
I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
anförde regeringen att framför allt som en följd av medlemskapet &lt;br&gt;
i EU och av att Europakonventionen gäller som lag i &lt;br&gt;
Sverige &lt;br&gt;
nde verksamheten. Det skulle, enligt regeringen, därför vara av &lt;br&gt;
värde med en kartläggning över de fall i vilka svenska domstolar &lt;br&gt;
använt sig av Europakonventionen sedan den blev svensk lag, liksom &lt;br&gt;
av bestämmelserna i den s.k. ”rättighetskatalogen” i 2 kap. regeringsformen. &lt;br&gt;
Regeringen aviserade i det sammanhanget att den &lt;br&gt;
avsåg att ge en utredare i uppdrag att göra en sådan kartläggning.26 &lt;br&gt;
Regeringen beslutade sedermera att ge Uppsala universitet det &lt;br&gt;
uppdraget. Uppdraget redovisades i en rapport daterad i juni &lt;br&gt;
2003.27 &lt;br&gt;
Av rapporten framgår sammanfattningsvis, att de rättsfall från &lt;br&gt;
överinstanserna som utredaren funnit, och som uttryckligen behandlar &lt;br&gt;
rättigheter enligt Europakonventionen eller 2 kap. regeringsformen, &lt;br&gt;
utgör en bråkdel av en procent av alla mål som avgörs &lt;br&gt;
av dessa domstolsinstanser. Av de fall som utredaren funnit har &lt;br&gt;
vidare domstolarna e&lt;br&gt;
ropadomstolens praxis; hon drar därför slutsatsen att denna &lt;br&gt;
praxis inte används i någon större utsträckning i mål som avser fri och &lt;br&gt;
rättigheter. Med tanke på att det här ändå är fråga om direkt &lt;br&gt;
tillämpliga lagbestämmelser, kan man våga sig på slutsatsen att de &lt;br&gt;
mål där domstolarna beaktat andra konventionsåtaganden om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter förmodligen är än mycket färre. Jag återkommer &lt;br&gt;
i det följande till behovet av en förnyad undersökning av &lt;br&gt;
hur svenska domstolar beaktar de mänskliga rättigheterna i sin dömande &lt;br&gt;
verksamhet. &lt;br&gt;
I sina avslutande synpunkter pekar utredaren på &lt;br&gt;
klaringar till att Europakonventionen, trots att den vid den tidpunkten &lt;br&gt;
gällt som direkt tillämplig lag i nästan nio år, så sällan behandlas &lt;br&gt;
i mål inför svenska domstolar. Hon anför där att domarna &lt;br&gt;
saknar en rättslig tradition att argumentera utifrån ett rättighetsperspektiv, &lt;br&gt;
att de möjligen också saknar tillräcklig utbildning i frågorna, &lt;br&gt;
att parterna inte heller inser vilka möjligheter som står till &lt;br&gt;
buds och också saknar kunskap i och erfarenhet av dessa frågor, &lt;br&gt;
samt att enskildas rättigheter som en fråga som domstolar &lt;br&gt;
26 Skr. 2001/02:83, s. 30. &lt;br&gt;
27 Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen &lt;br&gt;
och i Europakonventionen, rapport författad av jur. dr. Karin Åhman (opublicerad). &lt;br&gt;
231&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
an år &lt;br&gt;
200&lt;br&gt;
er för åren 2009 och &lt;br&gt;
201&lt;br&gt;
4 en enkätundersökning &lt;br&gt;
bland ordinarie domare om utbildning i och arbete med &lt;br&gt;
Europarätt. Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Av en sammanhälften &lt;br&gt;
av dem som svarat uppgav sig ha tillräckliga möjligheter att &lt;br&gt;
följa utvecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande &lt;br&gt;
ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta områUtredaren &lt;br&gt;
visar alltså särskilt på den begränsade utsträckning i &lt;br&gt;
vilken domstolarna hänför sig till praxis från Europadomstolen. &lt;br&gt;
Här poängteras dessutom att det verkar som om informationen om &lt;br&gt;
domstolens praxis i vissa fall hämtas inte just direkt från denna utan &lt;br&gt;
från andra – indirekta – källor, som svenska lagförarbeten eller juridisk &lt;br&gt;
litteratur, något som hon finner anmärkningsvärt; domstolarna &lt;br&gt;
borde, menar hon, vid det här laget ha vant sig vid att direkt använda &lt;br&gt;
konventionen och dess material i större omfattning. &lt;br&gt;
Det bör noteras att den här rapporten lämnades till regeringen &lt;br&gt;
år 2003. Svenska rättstillämpare tycks alltså inledningsvis inte ha &lt;br&gt;
påverkats av inkorporeringen av Europakonventionen när det gäller &lt;br&gt;
i vilken utsträckning de, åtminstone uttryckligen, har beaktat konventionen. &lt;br&gt;
Enligt min bedömning går det inte att med hjälp av endast &lt;br&gt;
en översiktlig sökning i tillgängliga rättsdatabaser dra några &lt;br&gt;
bestämda slutsatser om huruvida domstolarna numera, sed&lt;br&gt;
3, i större utsträckning än tidigare hänför sig till Europakonventionen &lt;br&gt;
eller Europadomstolen och dess rättspraxis. När det gäller &lt;br&gt;
refererade kammarrättsavgöranden finns dock en markant ökning &lt;br&gt;
av antalet avgöranden med sådana referens&lt;br&gt;
0, då de förekommer i 150 respektive 164 fall, vilket ska jämföras &lt;br&gt;
med att motsvarande siffror för åren 2003–2008 varierar mellan &lt;br&gt;
20 och 35 per år.28 Vad denna ökning beror på har det inte varit &lt;br&gt;
möjligt att inom ramen för mitt uppdrag närmare analysera. &lt;br&gt;
Däremot förefaller de högsta instanserna ha blivit mer benägna &lt;br&gt;
att tillmäta Europakonventionen en grundläggande betydelse för &lt;br&gt;
svensk rättstillämpning.29 Det intrycket bekräftas även i viss mån &lt;br&gt;
av författare inom den juridiska litteraturen.30 &lt;br&gt;
Samtidigt tycks det finnas mycket kvar att göra på det här området. &lt;br&gt;
Domstolsverket genomförde i slutet av år 200&lt;br&gt;
ställning av enkäten som jag tagit del av framgår att endast drygt&lt;br&gt;
28 Norstedts juridik, Zeteo rättsdatabas. &lt;br&gt;
29 Se t.ex. NJA 2005 s. 462, NJA 2005 s. 805, NJA 2006 s. 467, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 &lt;br&gt;
s. 584, NJA 2007 s. 805 samt NJA 2009 s. 463. &lt;br&gt;
30 Danelius, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 2007, s. 35 f.; Grimheden, ”Sweden: &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Underestimation of Rights”, i Jaichand and Suksi (eds.), 60 Years of the Universal Declaration &lt;br&gt;
of Human Rights in Europe, 2009. &lt;br&gt;
232&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
de. Frågan om behovet av kunskaps- och kompetensutveckling i &lt;br&gt;
det här sammanhanget behandlas vidare i avsnitt 6.5. &lt;br&gt;
6.2.3 Bör fler MR-konventioner inkorporeras i svensk rätt? &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Frågan om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
än Europakonventionen bör inkorporeras i svensk rätt bör &lt;br&gt;
utredas i särskild ordning. &lt;br&gt;
• En sådan utredning bör analysera för- och nackdelar med en &lt;br&gt;
inkorporering, ta ställning till om en inkorporering bör ske, &lt;br&gt;
vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera &lt;br&gt;
samt i vilken utsträckning de då också ska ges företräde &lt;br&gt;
framför annan lag. &lt;br&gt;
• Utredningen bör även omfatta att på nytt undersöka hur &lt;br&gt;
svenska domstolar förhåller sig i sin rättstillämpning till olika &lt;br&gt;
konventioner om mänskliga rättigheter som Sverige förbundit &lt;br&gt;
sig att följa. &lt;br&gt;
Inkorporeringsfrågan vid tillkomsten av 1974 års regeringsform &lt;br&gt;
Frågan om inkorporering i svensk rätt av människorättskonventionerna &lt;br&gt;
behandlades, om än mest i förbigående, i samband med tillkomsten &lt;br&gt;
av 1974 års regeringsform. Under remissbehandlingen av &lt;br&gt;
Gr&lt;br&gt;
mänskliga fri oc&lt;br&gt;
ma&lt;br&gt;
i d&lt;br&gt;
till&lt;br&gt;
fra&lt;br&gt;
an&lt;br&gt;
undlagberedningens huvudbetänkande med förslag bl.a. till ny &lt;br&gt;
regeringsform31 anförde några remissinstanser att den omständigheten &lt;br&gt;
att Sverige anslutit sig till konventioner om &lt;br&gt;
h rättigheter borde slå igenom i en ny grundlag och förordade att &lt;br&gt;
n borde överväga ett grundlagsstadgande om att bestämmelserna &lt;br&gt;
e konventioner av detta slag som Sverige anslutit sig till skulle &lt;br&gt;
ämpas nationellt. &lt;br&gt;
Den tanken avvisades emellertid i den proposition som lades &lt;br&gt;
m 1973 med förslag till ny regeringsform. Departementschefen &lt;br&gt;
förde till stöd för sin inställning i frågan följande: &lt;br&gt;
För egen del anser jag att konventionernas främsta värde för den enskilde &lt;br&gt;
ligger i själva konventionsinnehållet och i att Sverige genom att &lt;br&gt;
31 SOU 1972:15. &lt;br&gt;
233&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
svårigheter. Särskilt &lt;br&gt;
bör pekas på den brist på enhetlig juridisk terminologi som ofta &lt;br&gt;
h rättighetskonventionerna, men förkastade &lt;br&gt;
en &lt;br&gt;
amt bygga på en &lt;br&gt;
terminologi som varken är enhetlig eller anpassad till svensk lagstiftningsteknik. &lt;br&gt;
Vidare ansågs det problematiskt att konventioatt &lt;br&gt;
grundlagsfästa konventioner &lt;br&gt;
kunde medföra svårigheter om konventionerna längre &lt;br&gt;
å lagen (1994:1219) om den Europeiska &lt;br&gt;
ko&lt;br&gt;
beslutsprocessen i sig inte utgör någon tillräcklig garanti för att den &lt;br&gt;
ansluta sig till konventionerna förpliktat sig att respektera dessa. […] &lt;br&gt;
Att ta ytterligare ett steg och införliva rättighetskonventionerna med &lt;br&gt;
svensk rätt stöter emellertid på praktiska och tekniska &lt;br&gt;
utmärker konventionstexterna. Härtill kommer att den teknik som har &lt;br&gt;
använts vid konstruktionen av konventionerna i hög grad skiljer sig &lt;br&gt;
från svensk lagstiftningsteknik. Konventionerna lämpar sig därför inte &lt;br&gt;
för en direkt tillämpning i enskilda tvister inför svenska domstolar och &lt;br&gt;
myndigheter. Man måste räkna med att ett införlivande av konventionerna &lt;br&gt;
med svensk grundlag i åtskilliga fall skulle kunna medföra ovisshet &lt;br&gt;
om vad som gäller i detalj på olika rättsområden.32 &lt;br&gt;
Även i samband med 1976 års fri- och rättighetsreform33 berördes &lt;br&gt;
frågan om inkorporering i svensk rätt av konventioner om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna som Sverige tillträtt. &lt;br&gt;
Fri- och rättighetsutredningen, vars förslag resulterade i den &lt;br&gt;
”rättighetskatalog” som återfinns i 2 kap. regeringsformen, övervägde &lt;br&gt;
i sitt betänkande möjligheterna att utforma rättighetsskyddet &lt;br&gt;
på sådant sätt att det direkt skulle knyta grundlagens regler till de &lt;br&gt;
internationella fri- oc&lt;br&gt;
sådan lösning. Utredningens skäl för det var att konventionstexterna &lt;br&gt;
ansågs svåröverskådliga och svårtillgängliga s&lt;br&gt;
nerna saknade autentisk svensk text, liksom &lt;br&gt;
fram skulle ändras.34 &lt;br&gt;
Regeringen anslöt sig helt kortfattat och utan några ytterligare &lt;br&gt;
egna överväganden till utredningens bedömning.35 &lt;br&gt;
Inkorporeringen av Europakonventionen &lt;br&gt;
Europakonventionen inkorporerades i svensk rätt med effekt &lt;br&gt;
fr.o.m. den 1 januari 1995, d&lt;br&gt;
nventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och &lt;br&gt;
de grundläggande friheterna trädde i kraft. I propositionen med &lt;br&gt;
förslag om inkorporering anförde regeringen att den demokratiska &lt;br&gt;
75/76:209. &lt;br&gt;
32 Prop. 1973:90, s. 195. &lt;br&gt;
33 SOU 1975:75, prop. 19&lt;br&gt;
34 SOU 1975:75, s. 98 f. &lt;br&gt;
35 Prop. 1975/76:209, s. 85. &lt;br&gt;
234&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
varför en inkorporering av Europakonventio&lt;br&gt;
orgaren &lt;br&gt;
ku&lt;br&gt;
ska mål i onödan. &lt;br&gt;
r just den gemensamma fördragstexten som ska ges &lt;br&gt;
enskilda människans värdighet respekteras. Därför måste den demokratiska &lt;br&gt;
beslutsprocessen kombineras med ett konstitutionellt &lt;br&gt;
fri- och rättighetsskydd.36 &lt;br&gt;
Regeringen hade redan i direktiven till Fri- och rättighetskommittén, &lt;br&gt;
som ett skäl för&lt;br&gt;
nen borde övervägas, nämnt det förhållandet att konventionen &lt;br&gt;
utgjorde en del av de rättsprinciper som gällde inom dåvarande EG &lt;br&gt;
och att Sverige i EES-samarbetet hade att införliva viss EG-rätt &lt;br&gt;
med svensk rätt och, vid ett medlemskap i EG, dessutom utan någon &lt;br&gt;
mellankommande nationell rättsbildning hade att tillämpa viss &lt;br&gt;
EG-rätt här i landet. 37 &lt;br&gt;
Fri- och rättighetskommittén anförde i sitt betänkande38 tre ytterligare &lt;br&gt;
skäl för en inkorporering. För det första var det ovanligt i &lt;br&gt;
ett europeiskt perspektiv att konventionen inte utgjorde direkt tilllämplig &lt;br&gt;
lag. För det andra skulle en inkorporering markera konventionens &lt;br&gt;
betydelse och klargöra dess status inom den inhemska rätten. &lt;br&gt;
Detta skulle också medföra att den enskilde medb&lt;br&gt;
nde få ett starkare skydd för de medborgerliga fri- och rättigheter &lt;br&gt;
som regleras i konventionen. Om konventionen gjordes till en &lt;br&gt;
del av den svenska rätten skulle också sannolikt fler mål rörande &lt;br&gt;
konventionens fri- och rättigheter komma att slutbehandlas vid &lt;br&gt;
svenska domstolar och myndigheter. Därmed skulle inte Europadomstolen &lt;br&gt;
komma att belastas med sven&lt;br&gt;
Dessutom ansåg Fri- och rättighetskommittén att konventionens &lt;br&gt;
textmassa var så omfattande att det inte var lämpligt att omarbeta &lt;br&gt;
den till svensk lagtext. För rättstillämpningen var det också &lt;br&gt;
viktigt att denna grundade sig på samma text i de konventionsbundna &lt;br&gt;
staterna. Inkorporeringen av konventionen i dess helhet &lt;br&gt;
borde därför ske genom en särskild lag. &lt;br&gt;
Regeringen instämde med vad Fri- och rättighetskommittén anfört &lt;br&gt;
som stöd för en inkorporering och tillade att på detta sätt skulle &lt;br&gt;
det tillskapas en uttrycklig grund för att direkt tillämpa konventionen &lt;br&gt;
vid domstolar och andra rättstillämpande myndigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Regeringen angav som ytterligare ett avgörande skäl att en &lt;br&gt;
inkorporering skulle skapa rättslikhet mellan Europas stater på området &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter, och på så sätt ytterligare markera &lt;br&gt;
den värdegemenskap som råder. Med ett sådant synsätt var det givet &lt;br&gt;
att det ä&lt;br&gt;
36 Prop. 1993/94:117, s. 12. &lt;br&gt;
37 Dir. 1991:119. &lt;br&gt;
38 SOU 1993:40, del B, s. 123 f. &lt;br&gt;
235&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
rät&lt;br&gt;
den svenska rätten&lt;br&gt;
en kontinuerlig praxisbildning &lt;br&gt;
som gör att konventionens bestämmelser successivt kommit att &lt;br&gt;
preciseras på ett sätt som i viss utsträckning skiljer den från andra &lt;br&gt;
ionen härigenom &lt;br&gt;
kommit att få en särställning i det allmänna rättsmedvetandet i &lt;br&gt;
tsverkan i Sverige. Dessutom torde en önskvärd och nödvändig &lt;br&gt;
följd av en inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för &lt;br&gt;
såväl grundläggande fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska &lt;br&gt;
utvecklingen i frågor som rör mänskliga rättigheter. Även &lt;br&gt;
detta skulle underlättas av att konventionens originaltexter inkorporerades.39 &lt;br&gt;
Regeringen redovisade samtidigt att mot en inkorporering hade &lt;br&gt;
anförts att det var förenat med svårigheter att med&lt;br&gt;
införliva en text vars utformning skiljer sig från traditionell &lt;br&gt;
svensk lagstiftningsteknik och som dessutom är stadd i en fortgående &lt;br&gt;
utveckling genom konventionsorganens praxis. Emellertid &lt;br&gt;
anförde regeringen som sin bestämda uppfattning att dessa svårigheter &lt;br&gt;
inte var av den vikten att de borde hindra att Europakonventionen &lt;br&gt;
gavs full rättsverkan i intern svensk rätt.40 &lt;br&gt;
Samtidigt som regeringen alltså förordade en inkorporering av &lt;br&gt;
Europakonventionen, tog den ställning mot att behandla andra internationella &lt;br&gt;
konventioner om de mänskliga rättigheterna på det &lt;br&gt;
sättet. Regeringen motiverade sitt ställningstagande i den delen på &lt;br&gt;
så sätt, att Europakonventionen intar en särställning bland konventionerna &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter genom att dess tillämpning bygger &lt;br&gt;
på en utpräglat juridisk grund, med prövning i domstol på talan &lt;br&gt;
av enskilda. Härigenom tillkommer&lt;br&gt;
konventioner. Regeringen menade vidare att konvent&lt;br&gt;
de europeiska länderna. Av dessa skäl ansågs en inkorporering böra &lt;br&gt;
avse endast Europakonventionen.41 &lt;br&gt;
Frågan om inkorporering av FN:s barnkonvention &lt;br&gt;
Frågan om inkorporering i svensk rätt av konventionsbestämmelser &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter har även behandlats mera specifikt när det &lt;br&gt;
gäller FN:s konvention om barnets rättigheter.42 Under hösten &lt;br&gt;
1995 behandlade riksdagen frågan om inkorporering av barnkonventionen. &lt;br&gt;
Konstitutionsutskottet anförde angående den frågan i &lt;br&gt;
ett yttrande till Socialutskottet bl.a. att det saknades anledning att &lt;br&gt;
39 Prop. 1993/94:117, s. 33–34. &lt;br&gt;
40 Prop. 1993/94:117, s. 34. &lt;br&gt;
41 Prop. 1993/94:117, s. 34. &lt;br&gt;
42 SÖ 1990:20. &lt;br&gt;
236&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
ekt tillämpning av svenska domstolar och myndigheter. Vida&lt;br&gt;
nkonventione&lt;br&gt;
lagstiftning. En tolkning av en &lt;br&gt;
ink&lt;br&gt;
ventionen i något avseende är då möjlig enda&lt;br&gt;
tol&lt;br&gt;
so&lt;br&gt;
ko&lt;br&gt;
fat&lt;br&gt;
eringar och ett &lt;br&gt;
icke obetydligt inslag av målsättningsartiklar, som siktar till ett gradEn&lt;br&gt;
fått en mer framträdande roll. Kommitténs slutsats var att för barn &lt;br&gt;
gå ifrån den av utskottet tidigare intagna ståndpunkten att konventioner &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter i allmänhet inte kan anses lämpade &lt;br&gt;
för dir&lt;br&gt;
re anförde utskottet att vad gällde just barnkonventionen saknades &lt;br&gt;
skäl att anse att den, på det sätt som däremot var fallet med Europakonventionen, &lt;br&gt;
intar en särställning i inkorporeringshänseende. &lt;br&gt;
Utifrån de synpunkter utskottet hade att företräda sa det sig därför &lt;br&gt;
inte vara berett att då förorda en inkorporering av bar&lt;br&gt;
n.43 &lt;br&gt;
Frågan behandlades även av en parlamentarisk kommitté, Barnkommittén, &lt;br&gt;
med uppdraget att göra en bred översyn av hur svensk &lt;br&gt;
lagstiftning och praxis förhöll sig till barnkonventionens bestämmelser.44 &lt;br&gt;
I sitt huvudbetänkande avvisade kommittén tanken på att &lt;br&gt;
barnkonventionen skulle inkorporeras i svensk rätt.45 &lt;br&gt;
En inkorporering av barnkonventionen skulle, enligt kommittén, &lt;br&gt;
lägga över tolkningsansvaret alltför mycket på domstolarna. &lt;br&gt;
Om en domstol tolkar svensk lag på ett sätt som strider mot den &lt;br&gt;
allmänna rättsuppfattningen eller mot lagstiftarens syfte med lagen, &lt;br&gt;
kan situationen rättas till genom ny&lt;br&gt;
orporerad konvention ligger emellertid fast på ett annat sätt. En &lt;br&gt;
ändrad tolkning av kon&lt;br&gt;
st genom en ändring av praxis. Enligt kommitténs mening borde &lt;br&gt;
kningen av konventionen i stället göras politiskt av riksdagen, &lt;br&gt;
m därvid kan stifta den lag som krävs för att rättigheterna i barnnventionen &lt;br&gt;
bäst ska slå igenom. &lt;br&gt;
Till stöd för sitt ställningstagande anförde kommittén sammantningsvis &lt;br&gt;
följande. &lt;br&gt;
Barnkonventionen innehåller många relativt vaga formul&lt;br&gt;
vist genomförande, en politisk process, inte minst när det gäller de &lt;br&gt;
ekonomiska och sociala rättigheterna. Europakonventionen, som inkorporerats, &lt;br&gt;
är speciell. Den omfattar inte de ekonomiska och sociala &lt;br&gt;
rättigheterna. Europakonventionen tolkas dessutom av en domstol &lt;br&gt;
som är gemensam för konventionsstaterna. Därigenom har en omfattande &lt;br&gt;
rättspraxis på konventionens område utvecklats. &lt;br&gt;
ligt kommittén hade inte heller i de stater där barnkonventionen &lt;br&gt;
gjorts till gällande nationell rätt, för den skull barnets rättigheter &lt;br&gt;
43 Yttr. 1995/96:KU2y. &lt;br&gt;
44 Dir. 1996:15. &lt;br&gt;
45 SOU 1997:116, avsnitt 5.7. &lt;br&gt;
237&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
sdagen i juni 1998.46 Motioner för &lt;br&gt;
en &lt;br&gt;
berörs även i Grundlagsutredningens betänkande &lt;br&gt;
En reformerad grundlag, men endast i förbigående och då &lt;br&gt;
bara i fråga om FN:s barnkonvention.49 Riksdagens nyss nämnda &lt;br&gt;
konventionen &lt;br&gt;
refereras där, dock utan att utredningen redovisar någon egen &lt;br&gt;
konventioners rättsliga ställning i den nationella rättsordningen.&lt;br&gt;
fanns inget att vinna på en sådan åtgärd, utan för barnen var det &lt;br&gt;
bättre att konventionen används som ett instrument för fortgående &lt;br&gt;
förändring i syfte att förbättra barns ställning på alla områden. &lt;br&gt;
Utredningens överväganden i inkorporeringsfrågan togs aldrig &lt;br&gt;
upp i den strategi för att förverkliga barnkonventionen i Sverige &lt;br&gt;
som regeringen lade fram för rik&lt;br&gt;
inkorporering av barnkonventionen som därefter lades fram avslogs &lt;br&gt;
av riksdagen med motiveringen att konventionen innehåller &lt;br&gt;
vaga formuleringar och målsättningsartiklar, att bestämmelserna &lt;br&gt;
därför är svårtolkade för domstolar och myndigheter och att tolkningen &lt;br&gt;
bör göras av riksdagen.47 &lt;br&gt;
Det bör även nämnas att regeringen, inom ramen för den redovisning &lt;br&gt;
om Sveriges efterlevnad av barnkonventionen som regeringen &lt;br&gt;
är skyldig att återkommande lämna till FN:s barnrättskommitté, &lt;br&gt;
har framhållit att den inte ser något behov för närvarande av &lt;br&gt;
att inkorporera barnkonventionen i svensk rätt.48 &lt;br&gt;
Frågan om inkorporering av fler människorättskonventioner än &lt;br&gt;
Europakonventionen&lt;br&gt;
ställningstagande till frågan om inkorporering av barn&lt;br&gt;
ståndpunkt i frågan. &lt;br&gt;
Inkorporeringen av MR-konventioner i norsk rätt &lt;br&gt;
Norge liknar Sverige när det gäller förhållningssättet till internationella &lt;br&gt;
Liksom i Sverige tillämpas där den dualistiska principen. Men &lt;br&gt;
till skillnad från här har under senare år flera konventioner om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna blivit föremål för inkorporering i norsk &lt;br&gt;
rätt. Det finns därför skäl att något behandla de norska reformerna &lt;br&gt;
här. &lt;br&gt;
e Rights of the Child in connection with the consideration of the &lt;br&gt;
08:125, s. 452 ff. &lt;br&gt;
46 Prop. 1997/98:182. &lt;br&gt;
47 Yttr. 1998/99:KU2y och bet. 2001/02:SoU23. &lt;br&gt;
48 Written replies by the Government of Sweden to the list of issues (CRC/C/SWE/Q/4) prepared &lt;br&gt;
by the Committee on th&lt;br&gt;
fourth periodic report of Sweden (CRC/C/SWE/4), CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, 24 april 2009. &lt;br&gt;
49 SOU 20&lt;br&gt;
238&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
käl för en inkorporering anfördes i regeringens propositio&lt;br&gt;
er av &lt;br&gt;
me&lt;br&gt;
es direkt i den nationella rätten. &lt;br&gt;
Den norska menneskerettsloven50 trädde i kraft 1999. Genom &lt;br&gt;
den blev tre internationella MR-konventioner gällande norsk lag, &lt;br&gt;
nämligen Europakonventionen samt FN:s konventioner om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska respektive ekonomiska, sociala och kulturella &lt;br&gt;
rättigheter. De gavs samtidigt företräde framför annan norsk &lt;br&gt;
lagstiftning i händelse av en lagkonflikt. &lt;br&gt;
Som s&lt;br&gt;
n sammanfattningsvis följande.51 Genom en inkorporering blir &lt;br&gt;
det tydligt att det är den autentiska konventionstexten som ska &lt;br&gt;
läggas till grund för tolkningen och tillämpningen av konventionsinnehållet &lt;br&gt;
och skapas bättre garantier för att staten lojalt ska uppfylla &lt;br&gt;
konventionsförpliktelserna, vilket också stärker enskildas rättigheter. &lt;br&gt;
Konventionerna syftar vidare till att garantera enskilda vissa rättigheter &lt;br&gt;
gentemot staten. Det ansågs då mindre lämpligt att använda &lt;br&gt;
sig av transformering eftersom den metoden överlåter till just de &lt;br&gt;
organ som ska kontrolleras att, genom den gängse lagstiftningsprocessen, &lt;br&gt;
bestämma hur konventionsrättigheterna ska omsättas till &lt;br&gt;
nationella rättsregler. Genom inkorporering blir det i stället ytterst &lt;br&gt;
domstolarnas uppgift att kontinuerligt tolka de autentiska konventionstexterna &lt;br&gt;
med vägledning bl.a. av konventionsorganens praxis, &lt;br&gt;
vilken bidragit till att precisera även konventionsförpliktels&lt;br&gt;
r allmän och skönsmässig karaktär. Inkorporering möjliggör &lt;br&gt;
också en dynamisk utveckling av tillämpningen vartefter denna &lt;br&gt;
praxis utvecklas, i enlighet med MR-instrumentens karaktär av levande &lt;br&gt;
väsen. Även uppföljningen av statens förpliktelser från de &lt;br&gt;
internationella övervakningsorganens sida ansågs underlättas av att &lt;br&gt;
konventionerna inkorporerad&lt;br&gt;
FN-konventionen om barnets rättigheter inkorporerades år 2003 &lt;br&gt;
och FN-konventionerna om avskaffande av alla former av diskriminering &lt;br&gt;
av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering &lt;br&gt;
inkorporerades år 2005. Sistnämnda konvention är den enda av dessa &lt;br&gt;
MR-konventioner om inte getts företräde framför annan norsk &lt;br&gt;
lag i händelse av lagkonflikt. &lt;br&gt;
Någon samlad utvärdering av menneskerettsloven har inte &lt;br&gt;
gjorts, såvitt jag kunnat utröna. I samband med inkorporeringen i &lt;br&gt;
norsk rätt av konventionen om avskaffande av alla former av &lt;br&gt;
diskriminering av kvinnor anförde emellertid den norska regering50 &lt;br&gt;
Lov 1999-05-21-30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk ret; Ot.prp. nr 3 &lt;br&gt;
1998-99. &lt;br&gt;
51 Ot.prp. nr 3 1998-99, avsnitt 5. &lt;br&gt;
239&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
rna ansågs vara i överensstämmelse &lt;br&gt;
änvisat till Europako&lt;br&gt;
re uppmärksamhet än tidigare. Dessutom&lt;br&gt;
fåt&lt;br&gt;
t större hänsyn tas till konventionen t.ex. i samma&lt;br&gt;
m redovisas i promemorian har inkorporeringen av &lt;br&gt;
bar&lt;br&gt;
en i frågan, att norsk rätt med tanke på att lagstiftningen vid ratificeringen &lt;br&gt;
av de olika konventione&lt;br&gt;
med konventionerna, i överraskande många fall likväl ansetts stå &lt;br&gt;
i strid med dessa. Europakonventionen var, enligt regeringen, den &lt;br&gt;
konvention som haft störst genomslag i domstolarna, medan FN:s &lt;br&gt;
konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som &lt;br&gt;
till stora delar innehåller målsättningsstadganden, inte fått samma &lt;br&gt;
betydelse i rättstillämpningen.52 &lt;br&gt;
Enligt vad som redovisas i en undersökning som genomförts på &lt;br&gt;
uppdrag av den norska regeringen, har den norska Högsta domstolen &lt;br&gt;
sedan menneskerettsloven trädde i kraft h&lt;br&gt;
nventionen i 947 fall per den 15 augusti 2009. Det fanns enligt &lt;br&gt;
den rapporten däremot bara fem fall där hänvisning gjorts till FNkonventionen &lt;br&gt;
om ekonomiska, sociala och politiska rättigheter. &lt;br&gt;
Domstolen hade vidare hänvisat till FN-konventionen om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter i 235 fall och till FNkonventionen &lt;br&gt;
om barnets rättigheter i 52 fall.53 &lt;br&gt;
En promemoria utarbetad av Kirsten Sandberg vid Institutt for &lt;br&gt;
offentlig rett vid Universitetet i Oslo år 2009 berör effekterna av &lt;br&gt;
inkorporeringen av FN:s barnkonvention i norsk rätt.54 Författaren &lt;br&gt;
anför där att erfarenheterna från inkorporeringen visat att konventionen &lt;br&gt;
nu får betydligt stör&lt;br&gt;
har det uppstått stor efterfrågan på utbildning om vad konventionen &lt;br&gt;
innebär inte minst inom rättsväsendet. Även bland allmänheten &lt;br&gt;
har konventionen uppmärksammats mera. Intresseorganisationer &lt;br&gt;
och andra som arbetar för barns rättigheter sägs också ha&lt;br&gt;
t en starkare grund för sitt arbete genom inkorporeringen av &lt;br&gt;
konventionen i norsk rätt. &lt;br&gt;
I promemorian sägs vidare att inkorporeringen av barnkonventionen &lt;br&gt;
lett till at&lt;br&gt;
nhang som berör ensamkommande asylsökande barn, liksom när &lt;br&gt;
det gäller ungdomar under 18 år som är intagna i norska fängelser. &lt;br&gt;
Enligt vad so&lt;br&gt;
nkonventionen också påverkat lagstiftningen genom att barns &lt;br&gt;
rättigheter nu beaktas i större utsträckning än tidigare vid författningsändringar. &lt;br&gt;
52 Ot.prp. nr. 93 2008–2009, s. 19, och Ot. prp. nr. 35 2004–2005, s. 72. &lt;br&gt;
53 Søvig, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer i mötet mellom FNs barnekonvensjon &lt;br&gt;
og norsk rett. En utredning gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet, &lt;br&gt;
Bergen, 2009. &lt;br&gt;
54 Sandberg, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner från Norge, Institutt for offentlig &lt;br&gt;
rett, Universitet i Oslo, 2009. &lt;br&gt;
240&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
eringen i betydligt högre grad än tidigare till barnkonventionen&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Sammantaget dras i promemorian den slutsatsen att den ökade &lt;br&gt;
-&lt;br&gt;
ku&lt;br&gt;
och FN-konventionen om ekonomiska, &lt;br&gt;
so&lt;br&gt;
ng i den &lt;br&gt;
sve&lt;br&gt;
Även domstolarna i lägre instans hänvisar, enligt promemorian, &lt;br&gt;
efter inkorpor&lt;br&gt;
uppmärksamheten kring FN:s barnkonvention tillsammans med &lt;br&gt;
konventionens stärkta rättsliga ställning i Norge har gett barnkonventionen &lt;br&gt;
ett större genomslag i det norska samhället än vad den &lt;br&gt;
haft tidigare. &lt;br&gt;
Frågan om inkorporering av fler MR-konventioner bör utredas &lt;br&gt;
Frågan om att inkorporering av fler MR-konventioner än Europakonventionen &lt;br&gt;
i svensk rätt har, som framgått, varit föremål för dis&lt;br&gt;
ssion vid ett flertal tillfällen under de senaste årtiondena. Frågan &lt;br&gt;
har väckts återkommande genom motioner i riksdagen. FN:s övervakningskommittéer &lt;br&gt;
har också vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter &lt;br&gt;
på att andra internationella konventioner om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter än Europakonventionen inte är direkt tillämpliga inför &lt;br&gt;
svenska domstolar och myndigheter eller inte används av dessa.55 &lt;br&gt;
Under kartläggningsarbetet inför den andra nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna framförde vidare olika &lt;br&gt;
företrädare i referensgrupperna – bl.a. representanter för Svenska &lt;br&gt;
avdelningen av Internationella Juristkommissionen, Civil Rights &lt;br&gt;
Defenders (dåvarande Svenska Helsingforskommittén för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter), Advokater utan Gränser och Raoul Wallenberginstitutet &lt;br&gt;
– synpunkten att Sverige bör inkorporera centrala människorättskonventioner, &lt;br&gt;
såsom FN-konventionen om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter &lt;br&gt;
ciala och kulturella rättigheter. Juridiska institutionen vid Stockholms &lt;br&gt;
universitet framförde också att de internationella konventionerna &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter bör få en tydligare ställni&lt;br&gt;
nska rättsordningen för att i det konkreta fallet kunna ge det &lt;br&gt;
55 Se t.ex. FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7, &lt;br&gt;
Concluding observations of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women: &lt;br&gt;
Sweden, 8 april 2008; FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter &lt;br&gt;
E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee on Economic, Social and &lt;br&gt;
Cultural Rights, Sweden, 1 december 2008; FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
CCPR/C/SWE/CO/6, Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, 7 maj &lt;br&gt;
2009; FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4. Concluding observations: &lt;br&gt;
Sweden, 12 juni 2009. &lt;br&gt;
241&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
a ha i svensk &lt;br&gt;
rät&lt;br&gt;
oner om mänsklig&lt;br&gt;
mer att det nu gått 15 år sedan Europakonventionen &lt;br&gt;
ink&lt;br&gt;
te heller s.k. ekonomiska eller sociala rättig&lt;br&gt;
lämpa även regler som är avfattade på ett sätt som mera likskydd &lt;br&gt;
som varit avsett på folkrättslig nivå, t.ex. genom att konventionerna &lt;br&gt;
inkorporeras.56 &lt;br&gt;
Hittills har emellertid regeringens och riksdagens bedömning &lt;br&gt;
varit att det inte är lämpligt att inkorporera fler internationella &lt;br&gt;
konventioner om de mänskliga rättigheterna i svensk rätt. &lt;br&gt;
Som framgått i det föregående finns det argument som talar &lt;br&gt;
både för och emot en inkorporering. Oavsett att tveksamheter kan &lt;br&gt;
föreligga avseende effekterna och konsekvenserna av inkorporering &lt;br&gt;
bör avgörandet om vilken ställning konventionerna sk&lt;br&gt;
t bygga på en grundlig analys i ljuset av aktuella förhållanden. &lt;br&gt;
Någon mera djuplodande analys av den frågan kan det emellertid &lt;br&gt;
knappast sägas ha varit fråga om vid de tidigare tillfällen då denna &lt;br&gt;
har behandlats i det offentliga trycket. I stället får man intrycket att &lt;br&gt;
konventionsrättigheternas utformning redan i utgångspunkten ansetts &lt;br&gt;
vara så främmande i förhållande till svensk rättstradition att &lt;br&gt;
frågan om inkorporering aldrig seriöst har övervägts. &lt;br&gt;
Visserligen får det anses ligga mycket i synpunkten att Europakonventionen &lt;br&gt;
intar en särställning bland konventi&lt;br&gt;
a rättigheter, inte minst genom att dess tolkning ytterst ankommer &lt;br&gt;
på en domstol som är gemensam för konventionsstaterna. Likväl &lt;br&gt;
är det intressant att notera att de argument som anförts mot en &lt;br&gt;
inkorporering av andra MR-konventioner tidigare användes på &lt;br&gt;
samma sätt också mot en inkorporering av Europakonventionen. I &lt;br&gt;
fråga om denna senare konvention har de argumenten emellertid &lt;br&gt;
sedermera kommit att betraktas som otillräckliga. &lt;br&gt;
Härtill kom&lt;br&gt;
orporerades i svensk rätt. Sedan dess har, vilket även påtalas i &lt;br&gt;
MR-delegationens slutbetänkande,57 EU-rätten och Europakonventionen &lt;br&gt;
fått ett allt större inflytande på svensk rätt. En redogörelse &lt;br&gt;
härvidlag har lämnats bl.a. av Grundlagsutredningen.58 Några &lt;br&gt;
vattentäta skott skiljer in&lt;br&gt;
heter, å ena sidan, från Europakonventionens tillämpningsområde, &lt;br&gt;
å den andra.59 &lt;br&gt;
Genom EU-rättens och Europakonventionens inflytande är &lt;br&gt;
svenska rättstillämpare i dag skyldiga, och även mer vana, att tolka &lt;br&gt;
och til&lt;br&gt;
56 Handlingsplanen, s. 141-142. &lt;br&gt;
57 SOU 2010:70, s. 318. &lt;br&gt;
58 SOU 2008:125, s. 400 ff. &lt;br&gt;
59 Se t.ex. Europadomstolens dom i Airey ./. Irland, appl. 6289/73, st. 26 samt Sidabras och &lt;br&gt;
Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, st. 47. &lt;br&gt;
242&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
na&lt;br&gt;
slår sammanfattningsvis, liksom tidigare MR-delegationen i &lt;br&gt;
sit&lt;br&gt;
draganden. I själva verket kan det mycket väl &lt;br&gt;
hävdas att vad som är särskilt intressant att analysera i det här &lt;br&gt;
sammanhanget är just sådana mål där konventionsbaserade rättigom&lt;br&gt;
stolen likväl inte närmare har behandlat dessa i sina domskäl. Till, &lt;br&gt;
kommuner och &lt;br&gt;
lan&lt;br&gt;
r konventionsbaserade rättighetsartiklar i de MR-konventioner &lt;br&gt;
som det här rör sig om. &lt;br&gt;
Att Europakonventionen har beaktats i större utsträckning i &lt;br&gt;
svensk rättstillämpning, och även har haft stor inverkan på svensk &lt;br&gt;
lagstiftning efter den svenska inkorporeringen, talar också för att &lt;br&gt;
frågan om inkorporering av fler konventioner bör övervägas på &lt;br&gt;
nytt. &lt;br&gt;
Jag före&lt;br&gt;
t slutbetänkande, att lämpligheten av en inkorporering av fler konventioner &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter i svensk rätt utreds i särskild ordning. &lt;br&gt;
En sådan utredning bör analysera för- och nackdelarna med &lt;br&gt;
en sådan inkorporering, ta ställning till om inkorporering bör ske, &lt;br&gt;
vilka konventioner som i så fall är lämpliga att inkorporera samt om &lt;br&gt;
konventionerna i så fall också ska ha företräde framför annan lag &lt;br&gt;
eller inte. &lt;br&gt;
Inom ramen för en sådan utredning bör det också företas en &lt;br&gt;
förnyad genomgång av hur svenska domstolar behandlar de konventionsbaserade &lt;br&gt;
rättigheterna. En sådan genomgång bör i vart fall &lt;br&gt;
omfatta rättsfall från Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, &lt;br&gt;
hovrätterna och kammarrätterna. Den bör inte endast behandla &lt;br&gt;
sådana fall där rättighetsfrågan uttryckligen berörts i domstolarnas &lt;br&gt;
egna domskäl utan även sådana där den ”bara” tagits upp &lt;br&gt;
av andra än domstolen som sådan, det vill säga av parter, skiljaktiga &lt;br&gt;
ledamöter eller före&lt;br&gt;
heter visserligen aktualiserats på ett eller annat sätt, men där d&lt;br&gt;
räckliga resurser måste därför ställas till utredningens förfogande &lt;br&gt;
för att möjliggöra ett sådant bredare angreppssätt och en tillräckligt &lt;br&gt;
djupgående analys. &lt;br&gt;
6.3 Ett nationellt organ för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
I budgetpropositionen för år 200960 anförde regeringen att arbetet &lt;br&gt;
med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna bör &lt;br&gt;
fortsätta och att ett stöd till statliga myndigheter&lt;br&gt;
dsting skulle komma att behövas därvidlag. I det sammanhanget &lt;br&gt;
pekade regeringen också på behovet av att se över hur frågan om &lt;br&gt;
60 Prop. 2008/09:1, utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 68. &lt;br&gt;
243&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
nen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
(MR-delegationen) i Sverige. &lt;br&gt;
MR-delegationen föreslog i sitt slutbetänkande att en ny mynnationell &lt;br&gt;
institution för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
ska inrättas i Sverige.61 Jag har där ställt mig bakom det förslaget. &lt;br&gt;
tled &lt;br&gt;
un&lt;br&gt;
ska&lt;br&gt;
och Sociala råd (ECOSOC) medlemsstaterna att överväga det &lt;br&gt;
önskvärda i att i respektive land upprätta informationsorgan eller &lt;br&gt;
tillsyn i enlighet med de så kallade Parisprinciperna om nationella &lt;br&gt;
institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
ska kunna lösas i Sverige. Regeringen hänvisade också till att &lt;br&gt;
den frågan ingick i uppdraget för Delegatio&lt;br&gt;
dighet i form av en &lt;br&gt;
Frågan hör naturligen hemma i en diskussion om det framtida systematiska &lt;br&gt;
arbetet för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i &lt;br&gt;
Sverige. Den ska därför behandlas även här. &lt;br&gt;
6.3.1 Bakgrund &lt;br&gt;
I inledningen till Förenta nationernas stadga62 förklarar sig de förenade &lt;br&gt;
nationernas folk beslutna bl.a. att rädda kommande släk&lt;br&gt;
dan krigets gissel, att betyga sin tro på de grundläggande mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, på den enskilda människans värdighet och värde, &lt;br&gt;
på lika rättigheter för män och kvinnor och att främja sociala framsteg &lt;br&gt;
och bättre levnadsvillkor under större frihet. Följdriktigt slås &lt;br&gt;
det fast i stadgans artikel 1 att FN:s ändamål är bl.a. att åstadkomma &lt;br&gt;
internationell samverkan för främjande av aktningen för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter och grundläggande friheter för alla människor. &lt;br&gt;
Mänskliga rättigheter berör enskilda individers inbördes förhållanden &lt;br&gt;
liksom förhållandet mellan staten och den enskilda männin. &lt;br&gt;
Att skydda de mänskliga rättigheterna är en uppgift för vilken &lt;br&gt;
varje stat är ansvarig. Vilka strukturer som bör finnas för att &lt;br&gt;
den uppgiften ska kunna lösas på bästa sätt står det varje stat fritt &lt;br&gt;
att själv avgöra. Förenta nationernas ansträngningar att uppmuntra &lt;br&gt;
och stödja inrättandet och stärkandet av sådana strukturer på nationell &lt;br&gt;
nivå går emellertid tillbaka ända till 1946, alltså två år innan &lt;br&gt;
den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna antogs.63 &lt;br&gt;
Vid sin andra session i juni 1946 uppmanade FN:s Ekonomiska &lt;br&gt;
hts, United Nations Centre for Human Rights, Professio61 &lt;br&gt;
SOU 2010:70, s. 337 ff. &lt;br&gt;
62 Förenta nationernas stadga, antagen den 26 juni 1945. &lt;br&gt;
63 Bakgrundsbeskrivningen i det följande bygger bl.a. på innehållet i FN:s Handbok om &lt;br&gt;
inrättandet av nationella organ för mänskliga rättigheter, National Human Rights Institutions &lt;br&gt;
- a Handbook on the Establishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion &lt;br&gt;
and Protection of Human Rig&lt;br&gt;
nal Training Series, No. 4, 1995. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
244&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
r &lt;br&gt;
mä&lt;br&gt;
mission för mänsklig&lt;br&gt;
91 i &lt;br&gt;
Pa&lt;br&gt;
Wienförklaringen67 som antogs av världskonferensen, och &lt;br&gt;
som Sverige ställt sig bakom, underströks de nationella MRinstitutionernas &lt;br&gt;
viktiga roll i arbetet med att främja och skydda de &lt;br&gt;
rigen att inrätta &lt;br&gt;
och stärka sådana nationella organ i enlighet med de s.k. Parisprinlokala &lt;br&gt;
kommittéer för de mänskliga rättigheterna som de kunde &lt;br&gt;
samarbeta med i sina ansträngningar att främja FN:s arbete fö&lt;br&gt;
nskliga rättigheter.64 I en resolution fjorton år senare betonades &lt;br&gt;
den viktiga roll som nationella organ har att spela för att skydda &lt;br&gt;
och främja de mänskliga rättigheterna, och medlemsstaternas regeringar &lt;br&gt;
uppmanades att inrätta och utveckla sådana organ, liksom att &lt;br&gt;
informera FN:s generalsekreterare om hur det arbetet fortskred.65 &lt;br&gt;
Frågan om hur nationella organ för mänskliga rättigheter kan &lt;br&gt;
bidra till förverkligandet av de internationella rättighetsnormerna &lt;br&gt;
kom att diskuteras allt mer under 1960- och 1970 talet. I september &lt;br&gt;
1978 anordnade i Genève FN:s dåvarande Kom&lt;br&gt;
a rättigheter ett seminarium där bl.a. de första riktlinjerna för &lt;br&gt;
sådana nationella organ utarbetades. FN:s generalförsamling ställde &lt;br&gt;
sig bakom dem och uppmanade medlemsstaterna att, om de inte &lt;br&gt;
redan gjort det, inrätta nationella institutioner med uppgiften att &lt;br&gt;
skydda och främja de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
På initiativ av Kommissionen för mänskliga rättigheter hölls 19&lt;br&gt;
ris ett möte med nationella och regionala organ för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
bl.a. om hur sådana institutioners arbete kunde utvecklas. &lt;br&gt;
Mötet resulterade i en resolution om Principer för nationella institutioners &lt;br&gt;
ställning (”Parisprinciperna”) som Kommissionen ställde sig &lt;br&gt;
bakom och som sedermera antogs av FN:s generalförsamling.66 &lt;br&gt;
FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna hölls i &lt;br&gt;
Wien år 1993. Parallellt med konferensen hölls också ett möte för &lt;br&gt;
nationella MR-institutioner i syfte att närmare diskutera bl.a. syftet &lt;br&gt;
med sådana organ, vad som krävs för att de ska kunna fungera effektivt &lt;br&gt;
och mekanismer för internationellt samarbete mellan dem. I &lt;br&gt;
den s.k. &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, och staterna uppmuntrades åte&lt;br&gt;
ciperna. &lt;br&gt;
64 ECOSOC resolution 2/9, 21 juni 1946. &lt;br&gt;
65 ECOSOC resolution 772 B (XXX), 25 juli 1960. &lt;br&gt;
66 Resolution A/RES/48/134, 20 december 1993. &lt;br&gt;
67 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23. &lt;br&gt;
245&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
6.3&lt;br&gt;
g eller annan lag, där också institutionens &lt;br&gt;
sammansättning och verksamhetsområde ska specificeras. Härutdlar &lt;br&gt;
principerna också en sådan nationell institutions &lt;br&gt;
mmansättning, garantier för institutionens oberoende &lt;br&gt;
titutioner som har getts befogenhet att också behandfter &lt;br&gt;
bör, enligt Parisprinciperna, &lt;br&gt;
et initiativ, samt &lt;br&gt;
ed de internationella överensa &lt;br&gt;
regeringen på situationer där de mänskliga rättill &lt;br&gt;
sådana förslag, &lt;br&gt;
• föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas &lt;br&gt;
effektivt, &lt;br&gt;
.2 Parisprinciperna om nationella MR-organ &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis innehåller de s.k. Parisprinciperna följande &lt;br&gt;
minimikrav på en oberoende nationell MR-institution. Ingenting &lt;br&gt;
hindrar naturligtvis att en stat väljer att ge ett sådant organ vidare &lt;br&gt;
befogenheter än vad Parisprinciperna erfordrar. Principerna återfinns &lt;br&gt;
i sin helhet i bilaga 4. &lt;br&gt;
Enligt Parisprinciperna bör en nationell MR-institution ha befogenhet &lt;br&gt;
att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Den &lt;br&gt;
bör ges ett så brett mandat som möjligt och detta ska vara tydligt&lt;br&gt;
formulerat i grundla&lt;br&gt;
över behan&lt;br&gt;
uppgifter, sa&lt;br&gt;
och mångfald, dess arbetsmetoder, samt vissa frågor om statusen &lt;br&gt;
för sådana ins&lt;br&gt;
la enskilda klagomål. &lt;br&gt;
Uppgifter &lt;br&gt;
En nationell MR-institutions uppgi&lt;br&gt;
innefatta att: &lt;br&gt;
• lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och &lt;br&gt;
rapporter till regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ &lt;br&gt;
i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
på uppdrag av dessa organ eller på eg&lt;br&gt;
att också kunna publicera dem, &lt;br&gt;
• lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, &lt;br&gt;
i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och &lt;br&gt;
praxis står i överensstämmelse m&lt;br&gt;
kommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig &lt;br&gt;
till, och att verka för att de tillämpas effektivt, &lt;br&gt;
• uppmärksamm&lt;br&gt;
tigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma tillrätta &lt;br&gt;
med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden &lt;br&gt;
246&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
ter, &lt;br&gt;
id genomförandet &lt;br&gt;
av sådana program, samt &lt;br&gt;
dra till en ökad &lt;br&gt;
heterna. &lt;br&gt;
parlament. I den mån även representanter för regeringens ministerier &lt;br&gt;
eller departement medverkar i institutionens ledning eller arbete, &lt;br&gt;
så bör dessa representanter endast ha en rådgivande funktion. &lt;br&gt;
• bidra till de rapporter som staten ska lämna till FN:s organ och &lt;br&gt;
till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning &lt;br&gt;
av dessa, &lt;br&gt;
• ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ &lt;br&gt;
och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättighe&lt;br&gt;
• bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter och att medverka v&lt;br&gt;
• informera och vidta andra åtgärder för att bi&lt;br&gt;
medvetenhet om de mänskliga rättig&lt;br&gt;
Oberoende, arbetssätt och mångfald &lt;br&gt;
Ledningen för en nationell MR-institution bör utses genom ett &lt;br&gt;
formellt, offentligt beslut, där också mandatets längd bör framgå. &lt;br&gt;
Institutionen bör tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra &lt;br&gt;
sitt uppdrag. Häri ligger att den bör kunna ha egna lokaler och &lt;br&gt;
egen personal och inte vara föremål för finansiell styrning i sådan &lt;br&gt;
utsträckning att dess oberoende kan ifrågasättas. &lt;br&gt;
Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen &lt;br&gt;
själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt, &lt;br&gt;
vilka frågor den tar upp, vilka externa kontakter den tar och vilken &lt;br&gt;
information den inhämtar eller publicerar. &lt;br&gt;
Den nationella MR-institutionen bör vidare inrättas på ett sådant &lt;br&gt;
sätt att den kan samarbeta med eller bestå av företrädare för &lt;br&gt;
organisationer inom det civila samhället som bl.a. arbetar med frågor &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna samt fackföreningar och yrkesföreningar, &lt;br&gt;
representanter för olika filosofiska och religiösa inriktningar, &lt;br&gt;
universitet och annan expertis, samt företrädare för landets &lt;br&gt;
247&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
”Tilläggsprinciper” om prövning av enskilda klagomål &lt;br&gt;
En nationell MR-institution kan också, men måste inte, ges befogenhet &lt;br&gt;
att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. För institutioner som har ett sådant uppdrag gäller, &lt;br&gt;
enligt Parisprinciperna, att de kan ges befogenhet att söka nå en &lt;br&gt;
frivillig överenskommelse genom förlikning eller meddela bindande &lt;br&gt;
beslut, informera klagande om deras rättigheter, särskilt om vilka &lt;br&gt;
rättsmedel som finns och verka för den enskildes tillgång till dem, &lt;br&gt;
överlämna ett klagomål till någon annan behörig myndighet, samt &lt;br&gt;
ge rekommendationer till andra myndigheter för att de personer &lt;br&gt;
som framfört klagomål ska kunna utöva sina rättigheter. &lt;br&gt;
6.3.3 Nationella MR-organ i andra länder och i Sverige &lt;br&gt;
Nationella MR-organ finns i alla delar av världen &lt;br&gt;
Antalet länder som har inrättat nationella MR-institutioner har &lt;br&gt;
stadigt vuxit, framförallt med början under 1980-talet. I dag finns &lt;br&gt;
det sådana organ i en eller annan form som särskilt ägnar sig åt frågor &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter i de flesta av världens stater. Hur &lt;br&gt;
många av dessa som ”egentligen” är att betrakta som nationella &lt;br&gt;
MR-institutioner i enlighet med Parisprinciperna är emellertid inte &lt;br&gt;
helt enkelt att avgöra, främst beroende på institutionernas mycket &lt;br&gt;
skiftande karaktär, både när det gäller organisation, mandat, rättsliga &lt;br&gt;
ställning och reella resurser. Av en kartläggning som FN:s högkommissarie &lt;br&gt;
(Högkommissarien) för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
redovisade år 2009 framgår att en stor andel av de organ som ingick &lt;br&gt;
i kartläggningen uppvisade brister i ett eller flera av dessa avseenden. &lt;br&gt;
Högkommissarien samarbetar med och stöder nationella MRinstitutioner &lt;br&gt;
på flera sätt, inte minst när det gäller dessas möjligheter &lt;br&gt;
till internationellt samarbete sinsemellan. Det samarbetet bedrivs &lt;br&gt;
i nätverksform inom ramen för en internationell ideell organisation, &lt;br&gt;
Association International Coordinating Committee of National &lt;br&gt;
Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights &lt;br&gt;
(ICC).68 &lt;br&gt;
Högkommissarien tar inte själv ställning till vilka organ som ska &lt;br&gt;
anses uppfylla Parisprinciperna. I stället har de nationella institu68 &lt;br&gt;
Organisationen har den 30 juli 2008 registrerats som en egen juridisk person i enlighet &lt;br&gt;
med §§ 60 ff i den schweiziska civilrättsbalken. &lt;br&gt;
248&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
tioner som samarbetar på internationell nivå med stöd av Högkommissarien &lt;br&gt;
utarbetat ett eget, internt, ackrediteringssystem för &lt;br&gt;
bedömning av om ett lands nationella MR-institution lever upp till &lt;br&gt;
de krav som bör ställas på ett sådant enligt Parisprinciperna. Dessa &lt;br&gt;
organ tilldelas s.k. A-status. &lt;br&gt;
Enligt uppgifter från Högkommissarien uppgick antalet nationella &lt;br&gt;
MR-organ med A-status per juni månad 2010 till 67, varav 15 i &lt;br&gt;
Asien och Oceanien, 15 i Afrika, 15 i Amerika och 22 i Europa. &lt;br&gt;
Bland de Europeiska institutionerna återfanns 12 i EU-länder. &lt;br&gt;
Bland de nordiska länderna finns endast Norge och Danmark representerade &lt;br&gt;
här. &lt;br&gt;
Sverige saknar ett nationellt MR-organ &lt;br&gt;
Sverige har tidigare formellt varit företrätt av dåvarande Ombudsmannen &lt;br&gt;
mot etnisk diskriminering (DO) med A-status. I praktiken &lt;br&gt;
samarbetade alla de fyra s.k. tematiska diskrimineringsombudsmannamyndigheterna69 &lt;br&gt;
om deltagandet i nätverket och turades &lt;br&gt;
om att representera Sverige. Eftersom ombudsmannamyndigheternas &lt;br&gt;
uppdrag var begränsat till frågor om diskriminering, och &lt;br&gt;
därtill diskriminering endast med avseende på vissa särskilt angivna &lt;br&gt;
grunder, var det redan då ifrågasatt om de kunde anses uppfylla Parisprincipernas &lt;br&gt;
krav på ett så brett mandat som möjligt när det gäller &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna&lt;br&gt;
I samband med sammanslagningen av de fyra diskrimineringsombudsmannamyndigheterna &lt;br&gt;
förföll den svenska representationen &lt;br&gt;
i ICC. På ICC:s förteckning över länder som per juni månad 2010 &lt;br&gt;
har en nationell MR-institution finns Sverige inte längre med. Den &lt;br&gt;
nya ombudsmannamyndigheten på diskrimineringsområdet, &lt;br&gt;
Diskrimineringsombudsmannen, ingav i januari månad 2011 en ansökan &lt;br&gt;
om ackreditering som medlem i ICC. Ansökan förväntas, &lt;br&gt;
enligt vad Diskrimineringsombudsmannen uppgett, bli behandlad &lt;br&gt;
av ICC:s ackrediteringskommitté vid dess kommande möte i maj &lt;br&gt;
2011. &lt;br&gt;
69 Förutom dåvarande DO också Jämställdhetsombudsmannen (JämO), Handikappombudsmannen &lt;br&gt;
(HO) och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). &lt;br&gt;
249&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
6.3.4 En nationell institution för mänskliga rättigheter bör &lt;br&gt;
inrättas i Sverige &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör snarast påbörja arbetet med att inrätta ett &lt;br&gt;
oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet &lt;br&gt;
med Parisprinciperna. &lt;br&gt;
• Ett sådant organ bör inrättas som en ny myndighet, exempelvis &lt;br&gt;
i form av en kommission för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• Kommissionen för mänskliga rättigheter bör ha sitt uppdrag &lt;br&gt;
reglerat i lag, i första hand i grundlag. &lt;br&gt;
• Det fortsatta arbetet med att inrätta kommissionen bör ta sin &lt;br&gt;
uppgångspunkt i att den ska vara en myndighet under riksdagen. &lt;br&gt;
• Ledningen för kommissionen, en eller flera kommissionärer, &lt;br&gt;
bör utses för en längre tidsperiod, exempelvis sju år, utan &lt;br&gt;
möjlighet till omförordnande. &lt;br&gt;
• En kommissionär bör inte kunna skiljas från sitt uppdrag i &lt;br&gt;
förtid annat än om hon eller han inte längre uppfyller de krav &lt;br&gt;
som gäller för uppdraget eller om kommissionären har gjort &lt;br&gt;
sig skyldig till allvarlig försummelse. &lt;br&gt;
• MR-kommissionens mandat bör omfatta att: &lt;br&gt;
– undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra &lt;br&gt;
situationen, &lt;br&gt;
– föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs &lt;br&gt;
för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna uppfylls, &lt;br&gt;
– ha kontakter med internationella organisationer och även i &lt;br&gt;
övrigt delta i internationellt samarbete om frågor som rör de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, samt &lt;br&gt;
– främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, &lt;br&gt;
information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
i Sverige. &lt;br&gt;
250&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
• MR-kommissionen bör inte ha till uppgift att pröva klagomål &lt;br&gt;
från enskilda om att deras mänskliga rättigheter trätts för &lt;br&gt;
när. &lt;br&gt;
• Det bör närmare utredas vilka befogenheter MR-kommissionen &lt;br&gt;
bör ha när det gäller att genom intervention i rättegång, &lt;br&gt;
sakkunnigutlåtanden till domstol, en ny roll som s.k. &lt;br&gt;
amicus curiae, eller på annat sätt, bidra till en utveckling av &lt;br&gt;
rättstillämpningen i frågor om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Ansvaret för att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter åvilar staten, oavsett hur denna valt att &lt;br&gt;
internt organisera fördelningen av det ansvaret. Inom FN-systemet &lt;br&gt;
har det, som framgått, redan från starten lagts stor vikt vid att det &lt;br&gt;
finns effektiva nationella strukturer som kan bidra till skyddet och &lt;br&gt;
främjandet av de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, liksom &lt;br&gt;
till samarbetet mellan länder och med internationella organ om de &lt;br&gt;
frågorna. Under de senaste årtiondena har arbetet inom FN, lett av &lt;br&gt;
Högkommissarien för mänskliga rättigheter, med att uppmuntra &lt;br&gt;
och stödja tillskapandet av oberoende nationella MR-institutioner &lt;br&gt;
intensifierats. Sverige har aktivt stött den utvecklingen. FN:s generalsekreterare &lt;br&gt;
har också i en rapport till generalförsamlingen i januari &lt;br&gt;
2010 förklarat att Högkommissarien prioriterar inrättandet och &lt;br&gt;
stärkandet av nationella institutioner för mänskliga rättigheter i &lt;br&gt;
enlighet med Parisprinciperna. Enligt Högkommissarien är sådana &lt;br&gt;
institutioner väsentliga för de nationella systemen för skydd av &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter.70 &lt;br&gt;
Redan dessa förhållanden talar starkt för att ett sådant oberoende &lt;br&gt;
organ bör finnas och verka också i Sverige. Att det också finns &lt;br&gt;
ett faktiskt behov av en nationell MR-institution som verkar i enlighet &lt;br&gt;
med Parisprinciperna underströks i MR-delegationens slutbetänkande.71 &lt;br&gt;
Jag ställde mig där bakom den slutsatsen. Regeringen &lt;br&gt;
har också i ett flertal sammanhang, inte minst i den nu aktuella &lt;br&gt;
handlingsplanen för mänskliga rättigheter, betonat vikten av helhetsgrepp, &lt;br&gt;
samordning och systematik i arbetet för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Som jag återkommande berört i det här betänkandet kräver ett &lt;br&gt;
systematiskt nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet &lt;br&gt;
70 National institutions for the promotion and protection of human rights, Report of the &lt;br&gt;
Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari 2010, st. 2 och 4. &lt;br&gt;
71 SOU 2010:70, s. 195 ff. &lt;br&gt;
251&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig &lt;br&gt;
verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samtidigt &lt;br&gt;
kan en central aktör med den övergripande uppgiften att skydda &lt;br&gt;
och främja de mänskliga rättigheterna lämna värdefulla bidrag &lt;br&gt;
till ett sådant arbete, inte minst som en samlande och pådrivande &lt;br&gt;
kraft, en motor, så att inte ”allas ansvar” i realiteten blir till ”ingens &lt;br&gt;
ansvar”. På så sätt skulle en nationell MR-institution också kunna &lt;br&gt;
bidra till att uppnå regeringens övergripande mål med handlingsplanen, &lt;br&gt;
full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Något sådant nationellt MR-organ finns emellertid fortfarande &lt;br&gt;
inte i Sverige. Frågan har aktualiserats vid ett flertal tillfällen av &lt;br&gt;
FN:s olika övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna. I sitt &lt;br&gt;
senaste yttrande om Sverige uttryckte FN:s kommitté för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter oro över att Sverige ännu inte har någon oberoende &lt;br&gt;
nationell institution för mänskliga rättigheter.72 Även FN:s kommitté &lt;br&gt;
för barnets rättigheter och kommittén mot tortyr har kommenterat &lt;br&gt;
frågan om en nationell MR-institution i Sverige.73 Och &lt;br&gt;
när Sverige i maj 2010 granskades av FN:s råd för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
inom ramen för dess periodiska granskning av medlemsländerna &lt;br&gt;
(Universal Periodic Review, UPR), rekommenderade fjorton &lt;br&gt;
länder Sverige att inrätta en sådan nationell MR-institution.74 &lt;br&gt;
Tre av FN:s övervakningskommittéer har även behandlat frågan &lt;br&gt;
om nationella MR-institutioner i s.k. allmänna kommentarer (General &lt;br&gt;
Comments), nämligen Kommittén för ekonomiska, sociala &lt;br&gt;
och kulturella rättigheter,75 Kommittén för avskaffande av rasdiskriminering76 &lt;br&gt;
och Kommittén för barnets rättigheter.77 &lt;br&gt;
Även EU:s byrå för grundläggande rättigheter har påtalat att det &lt;br&gt;
är ett problem att det i många medlemsländer saknas oberoende &lt;br&gt;
72 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden, CCPR/C/SWE/CO/6, &lt;br&gt;
7 maj 2009, st. 4. &lt;br&gt;
73 Concluding observations: Sweden, CRC/C/SWE/CO/4, 12 juni 2009, st. 15 och 16; Concluding &lt;br&gt;
observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, 4 juni &lt;br&gt;
2008, st. 25. &lt;br&gt;
74 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, &lt;br&gt;
16 juni 2010. &lt;br&gt;
75 General Comment No. 10, The role of national human rights institutions in the protection of &lt;br&gt;
economic, social and cultural rights, E/C.12/1998/25, 14 december 1998. &lt;br&gt;
76 General Recommendation XVII, Establishment of national institutions to facilitate implementation &lt;br&gt;
of the Convention, A/48/18 s. 116, 25 mars 1993. &lt;br&gt;
77 General Comment No. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
2 (2002), The role of independent national human rights institutions &lt;br&gt;
in the promotion and protection of the rights of the child, CRC/GC/2002/2, 15 november 2002. &lt;br&gt;
252&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
nationella institutioner för mänskliga rättigheter med breda mandat &lt;br&gt;
som omfattar samtliga mänskliga rättigheter.78 &lt;br&gt;
Min rekommendation är mot denna bakgrund sammanfattningsvis &lt;br&gt;
att regeringen snarast påbörjar arbetet med att inrätta ett &lt;br&gt;
oberoende nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande valt att beteckna detta &lt;br&gt;
organ som en kommission för mänskliga rättigheter. Jag har där &lt;br&gt;
ställt mig bakom det förslaget. Myndighetens namn är naturligtvis &lt;br&gt;
inte avgörande. När det underlättar läsbarheten i det följande har &lt;br&gt;
även jag valt att här beteckna myndigheten som Kommissionen för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, eller MR-kommissionen, oavsett vilken närmare &lt;br&gt;
organisationsstruktur eller beteckning den framtida institutionen &lt;br&gt;
kan komma att få. &lt;br&gt;
MR-kommissionen bör inrättas som en ny myndighet &lt;br&gt;
Som framgår av den översikt över befintliga myndigheters arbete &lt;br&gt;
med mänskliga rättigheter i Sverige som redovisas i MRdelegationens &lt;br&gt;
slutbetänkande, finns det ett flertal sådana vars uppgifter &lt;br&gt;
berör de mänskliga rättigheterna på ett eller annat sätt, men &lt;br&gt;
ingen som kan sägas utöva den samlade funktion som Parisprinciperna &lt;br&gt;
förutsätter.79 De myndigheter som det skulle ligga närmast &lt;br&gt;
till hands att överväga att ge uppgiften att vara ett nationellt organ för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter är Justitieombudsmannen (JO), Justitiekanslern &lt;br&gt;
(JK), Diskrimineringsombudsmannen (DO), Barnombudsmannen &lt;br&gt;
(BO) och Forum för levande historia. Även Riksrevisionen behandlades &lt;br&gt;
i det här sammanhanget av MR-delegationen. Som framgår &lt;br&gt;
i det följande anser jag att det inte är lämpligt att lägga den uppgiften &lt;br&gt;
på någon av dessa myndigheter. &lt;br&gt;
JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen &lt;br&gt;
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.80 &lt;br&gt;
I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges &lt;br&gt;
att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig &lt;br&gt;
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt &lt;br&gt;
fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
i sin verksamhet iakttar saklighet och opar78 &lt;br&gt;
National Human Rights Institutions in the EU Member States, rapport från EU:s byrå för &lt;br&gt;
grundläggande rättigheter, 2010, s. 9. &lt;br&gt;
79 SOU 2010:70, s. 187 ff. &lt;br&gt;
80 13 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen. &lt;br&gt;
253&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
inom &lt;br&gt;
rik&lt;br&gt;
endast i mycket begränsad omfattning ändra på detta &lt;br&gt;
för&lt;br&gt;
om förutsätts för ett nationellt MR-organ &lt;br&gt;
enl&lt;br&gt;
den som i betydande &lt;br&gt;
utsträckning styrs av privata aktörer. &lt;br&gt;
tiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter &lt;br&gt;
inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen &lt;br&gt;
ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. I JOinstruktionen &lt;br&gt;
föreskrivs också vissa begränsningar av JO:s tillsyn.81 &lt;br&gt;
Det bör i sammanhanget vidare uppmärksammas att JO i en &lt;br&gt;
framställning till riksdagen82 nyligen hemställt att JOinstruktionen &lt;br&gt;
ändras så att det klart framgår att ombudsmännen &lt;br&gt;
även har getts uppdraget att fullgöra de uppgifter som ankommer &lt;br&gt;
på ett nationellt besöksorgan (National Preventive Mechanism – &lt;br&gt;
NPM) enligt det fakultativa protokoll till FN:s konvention mot &lt;br&gt;
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning (OPCAT) som Sverige anslutit sig till. När detta &lt;br&gt;
skrivs är JO:s framställning alltjämt föremål för beredning &lt;br&gt;
sdagen. &lt;br&gt;
JO:s tillsyn, såsom den framgår av JO-instruktionen i dagsläget, &lt;br&gt;
utgår således från den svenska nationella rätten, inte från Sveriges &lt;br&gt;
fördragsenliga internationella förpliktelser. En ändring av instruktionen &lt;br&gt;
i syfte att tydliggöra ombudsmännens uppdrag som nationellt &lt;br&gt;
besöksorgan, i enlighet med JO:s nämnda framställan till riksdagen, &lt;br&gt;
skulle &lt;br&gt;
hållande. &lt;br&gt;
Jag har i avsnitt 4.3.1 föreslagit att JO:s tillsynsuppdrag enligt &lt;br&gt;
instruktionen bör förtydligas så att det där framgår att ombudsmännens &lt;br&gt;
kontroll innefattar också hur de som utövar den offentliga &lt;br&gt;
makten efterlever sina skyldigheter i förhållande till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Även &lt;br&gt;
efter en sådan ändring skulle dock JO:s uppdrag vara betydligt &lt;br&gt;
mera begränsat än vad s&lt;br&gt;
igt Parisprinciperna. &lt;br&gt;
JO:s granskning är i huvudsak reaktiv och formell, det vill säga &lt;br&gt;
den tar sikte främst på huruvida de formella regelverk som finns &lt;br&gt;
följts av dem som arbetar i offentlig förvaltning. Ett nationellt organ &lt;br&gt;
som verkar enligt Parisprinciperna måste verka på ett mycket &lt;br&gt;
bredare sätt. Det ska utgå från alla Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter och även göra bedömningar och &lt;br&gt;
lämna rekommendationer när det gäller förverkligandet av dessa &lt;br&gt;
rättigheter i materiell mening. Det förutsätter vidare en granskning &lt;br&gt;
och analys som även omfattar samhällsområ&lt;br&gt;
81 Lag (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän. &lt;br&gt;
82 2010/11: JO2. &lt;br&gt;
254&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
JO:s verksamhet domineras helt av prövningen av enskilda klagomål. &lt;br&gt;
Av de skäl som redovisas i det följande bör dock, enligt min &lt;br&gt;
mening, ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
för att tillföra ett verkligt mervärde i stället vara inriktat på att göra &lt;br&gt;
övergripande uppföljningar och undersökningar av situationen när &lt;br&gt;
det gäller de mänskliga rättigheterna i Sverige, samt föreslå åtgärder &lt;br&gt;
för att förbättra den. Det bör därför inte ha till uppgift att pröva &lt;br&gt;
klagomål från enskilda om påstådda kränkningar av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
Att lägga uppgiften att vara en sådan oberoende nationell MRinstitution &lt;br&gt;
som förutsätts enligt Parisprinciperna på JO, skulle alltså &lt;br&gt;
i praktiken innebära att JO-ämbetets sedan 200 år grundlagsfästa &lt;br&gt;
kontrollmakt måste förändras i grunden. Det kan enligt min mening &lt;br&gt;
inte komma i fråga att i det här sammanhanget föreslå en så &lt;br&gt;
genomgripande förändring. &lt;br&gt;
JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns &lt;br&gt;
tillsyn och innebär att JK ska utöva tillsyn över att de som utövar &lt;br&gt;
offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i &lt;br&gt;
övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen omfattar bl.a. statliga och &lt;br&gt;
kommunala myndigheter samt domstolar. JK utövar även tillsyn över &lt;br&gt;
rättshjälpssystemet. Vidare ska JK, enligt förordningen (1975:1345) &lt;br&gt;
med instruktion för Justitiekanslern, vaka över tryckfriheten och yttrandefriheten &lt;br&gt;
enligt bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och &lt;br&gt;
yttrandefrihetsgrundlagen. &lt;br&gt;
De flesta invändningar som nyss anförts mot att lägga uppgiften &lt;br&gt;
att vara ett oberoende nationellt organ för mänskliga rättigheter på &lt;br&gt;
JO är relevanta också i förhållande till JK. Och inte heller JK har &lt;br&gt;
något uttryckligt uppdrag i förhållande till Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden om de mänskliga rätigheterna. Att lägga uppgiften på JK &lt;br&gt;
får för övrigt anses uteslutet redan till följd av att JK lyder under &lt;br&gt;
regeringen83 och är regeringens högste ombudsman.84 &lt;br&gt;
Diskrimineringsombudsmannen (DO) har till uppgift att utöva &lt;br&gt;
tillsyn över att diskrimineringslagen (2008:567) följs.85 DO tar &lt;br&gt;
emot anmälningar från enskilda som anser sig ha blivit utsatta för &lt;br&gt;
diskriminering och har även rätt att föra talan i domstol i sådana &lt;br&gt;
ärenden för en enskild som medger det.86 DO ska även utöva tillsyn &lt;br&gt;
över att arbetsgivare och vissa utbildningsanordnare fullgör &lt;br&gt;
83 12 kap. 1 § regeringsformen. &lt;br&gt;
84 1 § förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern. &lt;br&gt;
85 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen och 4 kap. 1 § diskrimineringslagen &lt;br&gt;
(2008:567). &lt;br&gt;
86 6 kap. 2 § diskrimineringslagen (2008:567). &lt;br&gt;
255&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ring.88 &lt;br&gt;
sina skyldigheter i fråga om aktiva åtgärder mot diskriminering och &lt;br&gt;
för lika rättigheter och möjligheter.87 Härutöver ska DO sammanfattningsvis &lt;br&gt;
allmänt verka mot diskriminering och för lika rättigheter &lt;br&gt;
och möjligheter, genom råd och på annat sätt medverka till att &lt;br&gt;
den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter, &lt;br&gt;
informera och utbilda inom sitt ansvarsområde, följa den internationella &lt;br&gt;
utvecklingen, följa forskning samt hos regeringen föreslå &lt;br&gt;
författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka &lt;br&gt;
diskrimine&lt;br&gt;
DO:s uppdrag omfattar slutligen bara vissa särskilt förbjudna &lt;br&gt;
diskrimineringsgrunder, nämligen kön, könsöverskridande identitet &lt;br&gt;
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, &lt;br&gt;
funktionshinder, sexuell läggning och ålder.89 &lt;br&gt;
Inte heller DO:s uppdrag tar alltså uttrycklig utgångspunkt i &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Det är dessutom begränsat till att avse endast den del av de internationella &lt;br&gt;
människorättsnormerna som handlar om förbudet mot &lt;br&gt;
diskriminering, även om det på detta område också omfattar att aktivt &lt;br&gt;
främja lika rättigheter och möjligheter. Och det omfattar, som sagt, &lt;br&gt;
endast vissa särskilt angivna diskrimineringsgrunder. Uppdraget är &lt;br&gt;
sålunda betydligt mera begränsat än vad som förutses för en nationell &lt;br&gt;
MR-institution enligt Parisprinciperna. &lt;br&gt;
Redan dessa förhållanden talar emot att DO skulle ges uppgiften &lt;br&gt;
att vara ett sådant organ. En sådan ordning skulle kräva så betydande &lt;br&gt;
utvidgningar och förändringar av DO:s uppdrag att det &lt;br&gt;
snarast ändå vore att likställa med tillskapandet av en ny myndighet, &lt;br&gt;
samtidigt som inrättandet av denna och dess möjligheter att &lt;br&gt;
arbeta effektivt skulle försvåras av att hänsyn måste tas till bl.a. den &lt;br&gt;
organisationsstruktur, kompetenssammansättning och de resurser i &lt;br&gt;
övrigt som DO redan byggt upp och förfogar över. Det vore knappast &lt;br&gt;
någon idealisk start för en ny oberoende nationell MR-institution i &lt;br&gt;
Sverige. &lt;br&gt;
Den avgörande invändningen mot DO som ett sådant organ är &lt;br&gt;
dock att DO främst har att dels pröva klagomål från enskilda som &lt;br&gt;
anser sig ha utsatts för behandling i strid med diskrimineringslagens &lt;br&gt;
bestämmelser, dels granska arbetsgivares och vissa utbildningsanordnares &lt;br&gt;
efterlevnad av lagens påbud om aktiva åtgärder för &lt;br&gt;
87 4 kap. 1, 3-5 §§ diskrimineringslagen (2008:567). &lt;br&gt;
88 1-3 §§ lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen. &lt;br&gt;
89 1 § lagen (2008:568) om Diskrimineringsombudsmannen, 1 kap. 1 § diskrimineringslagen &lt;br&gt;
(2008:567). &lt;br&gt;
256&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
att främja lika rättigheter och möjligheter, uppgifter som ett nationellt &lt;br&gt;
MR-organ inte bör ha. &lt;br&gt;
Barnombudsmannen skiljer ut sig bland förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
på så sätt att dess uppdrag är tydligt baserat på en internationell &lt;br&gt;
människorättskonvention, FN:s konvention om barnets rättigheter.90 &lt;br&gt;
Samtidigt är myndigheten alltså mycket tydligt specialiserad &lt;br&gt;
på endast denna del av de mänskliga rättigheterna. På motsvarande &lt;br&gt;
sätt som anförts beträffande DO skulle det därmed innebära en så &lt;br&gt;
pass fundamental förändring av BO som myndighet om uppdraget &lt;br&gt;
att vara nationell MR-institution lades här, att det närmast ändå &lt;br&gt;
vore att likställa med inrättandet av en helt ny myndighet. Även i &lt;br&gt;
det här fallet skulle en sådan omdaning dessutom riskera att väsentligt &lt;br&gt;
hämmas av den redan existerande myndighetsstrukturen. Farhågor &lt;br&gt;
har dessutom framförts om hur en sådan förändring skulle &lt;br&gt;
komma att negativt påverka BO:s under senare år successivt stärkta &lt;br&gt;
ställning som barns och ungas särskilda företrädare. &lt;br&gt;
Forum för levande historia har visserligen ett uppdrag som tydligt &lt;br&gt;
avser mänskliga rättigheter, men det är samtidigt klart inriktat &lt;br&gt;
på utbildning, information och kultur med ett fokus på historiska &lt;br&gt;
erfarenheter av brott mot mänskligheten, främst Förintelsen.91 Inte &lt;br&gt;
heller Forum för levande historia bör därför lämpligen ges uppdraget &lt;br&gt;
att vara nationellt organ för de mänskliga rättigheterna i enlighet &lt;br&gt;
med Parisprinciperna. &lt;br&gt;
Riksrevisionen är en myndighet med en starkt oberoende ställning, &lt;br&gt;
reglerad i grundlagen.92 Dess uppgift är att svara för årlig revision &lt;br&gt;
av statliga myndigheter och att granska dessas effektivitet. Syftet &lt;br&gt;
med den årliga revisionen är att bedöma om redovisningen är &lt;br&gt;
tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning &lt;br&gt;
följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. En effektivitetsgranskning &lt;br&gt;
ska främst ta sikte på förhållanden med anknytning &lt;br&gt;
till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig &lt;br&gt;
verksamhet och åtaganden i övrigt men får också avse de statliga &lt;br&gt;
insatserna i allmänhet.93 Denna typ av granskning kan naturligtvis &lt;br&gt;
ha betydelse också för frågor om mänskliga rättigheter, men Riksrevisionens &lt;br&gt;
mandat får ändå, både när det gäller arbetsuppgifter och &lt;br&gt;
tillämpningsområde, anses helt skilja sig från vad som ska gälla för &lt;br&gt;
en nationell institution för mänskliga rättigheter. Det kan därför &lt;br&gt;
90 1 § lagen (1993:335) om Barnombudsman. &lt;br&gt;
91 1 § förordningen (2007:1197) med instruktion för Forum för levande historia. &lt;br&gt;
92 13 kap. 7 § regeringsformen, 8 kap. 12 § riksdagsordningen. &lt;br&gt;
93 4-5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. &lt;br&gt;
257&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
inte heller vara aktuellt att lägga uppgiften att vara en sådan nationell &lt;br&gt;
institution på Riksrevisionen. &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis menar jag alltså att det inte finns någon befintlig &lt;br&gt;
myndighet som det vore lämpligt att lägga uppgiften på, att &lt;br&gt;
vara ett nationellt organ för mänskliga rättigheter i enlighet med &lt;br&gt;
Parisprinciperna. Jag rekommenderar därför att ett sådant organ i &lt;br&gt;
stället inrättas som en ny myndighet, t.ex. i form av en kommission &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Huvudmannaskap och oberoende ställning &lt;br&gt;
FN:s medlemsstater enades 1993 om den s.k. Wiendeklarationen. &lt;br&gt;
Bland de ämnen som togs upp där fanns också, som nämnts, en rekommendation &lt;br&gt;
till staterna att inrätta nationella organ till skydd &lt;br&gt;
för och främjande av de mänskliga rättigheterna i enlighet med Parisprinciperna. &lt;br&gt;
I deklarationen slogs fast att det är varje stats rätt &lt;br&gt;
att själv avgöra den struktur för ett sådant organ som passar bäst &lt;br&gt;
med hänsyn till de nationella förhållandena.94 Samtidigt följer av &lt;br&gt;
Parisprinciperna vissa grundläggande krav som alla sådana nationella &lt;br&gt;
organ ska uppfylla. Bland dessa återfinns ett krav på oberoende &lt;br&gt;
ställning. Det utvecklas närmare i FN:s handbok med riktlinjer för &lt;br&gt;
inrättandet av nationella MR-institutioner.95 &lt;br&gt;
En offentligt organ för mänskliga rättigheter kan aldrig vara helt &lt;br&gt;
och hållet oberoende från staten. I så fall är det knappast längre ett &lt;br&gt;
offentligt organ utan en fristående icke-statlig organisation. Kravet &lt;br&gt;
på oberoende ställning blir därmed med nödvändighet relativt och &lt;br&gt;
främst en fråga om hur verksamheten styrs och finansieras samt &lt;br&gt;
hur dess ledning tillsätts och byts ut. &lt;br&gt;
Ett grundläggande krav enligt Parisprinciperna är att den nationell &lt;br&gt;
MR-institutionens uppdrag ska vara reglerat i lag. Det behöver &lt;br&gt;
inte vara en lag på konstitutionell nivå, men av formuleringen av &lt;br&gt;
principernas originaltext – ”shall be clearly set forth in a constitutional &lt;br&gt;
or legislative text” – kan den slutsatsen dras att det är grundlagsreglering &lt;br&gt;
som bör övervägas som förstahandsalternativ. Det är också &lt;br&gt;
min rekommendation. &lt;br&gt;
94 Vienna Declaration and Programme of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 36. &lt;br&gt;
95 National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment and Strengthening of &lt;br&gt;
National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, United Nations &lt;br&gt;
Centre for Human Rights, Professional Training Series, No. 4, 1995, s. 10 ff. &lt;br&gt;
258&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Riksdagen eller regeringen som huvudman för MR-kommissionen? &lt;br&gt;
Parisprinciperna ställer inga krav på vilken del av statsmakten som &lt;br&gt;
det nationella organet i formell mening ska vara underställd. Det &lt;br&gt;
står alltså varje stat fritt att inrätta sitt organ som en myndighet &lt;br&gt;
under parlamentet eller under regeringen. Däremot framgår av &lt;br&gt;
principerna uttryckligen att organet ska vara oberoende från regeringens &lt;br&gt;
styrning. Det ska även ha möjlighet att framföra sina synpunkter &lt;br&gt;
på alla frågor om mänskliga rättigheter till såväl regeringen &lt;br&gt;
som till parlamentet och till andra relevanta aktörer. &lt;br&gt;
I FN:s handbok med riktlinjer för inrättandet av nationella MRinstitutioner &lt;br&gt;
betonas också att utformningen av den lag enligt vilken &lt;br&gt;
organet inrättas är av avgörande betydelse; här framhålls särskilt &lt;br&gt;
vikten av att lagen ger garantier för organets möjligheter att &lt;br&gt;
effektivt verka självständigt och utan styrning från regeringen. Som &lt;br&gt;
ett sätt att åstadkomma det nämns också uttryckligen möjligheten &lt;br&gt;
att låta organet lyda direkt under parlamentet, alternativt under &lt;br&gt;
statschefen. Sistnämnda alternativ kan inte bli aktuellt för svenskt &lt;br&gt;
vidkommande. &lt;br&gt;
Det är, enligt min mening, inte direkt avgörande för en svensk &lt;br&gt;
MR-kommissions oberoende ställning huruvida den inrättas som &lt;br&gt;
en myndighet under regeringen eller under riksdagen. Även sådant &lt;br&gt;
som utformningen av den lag som styr organets verksamhet och &lt;br&gt;
villkoren för dess finansiella styrning är av mycket stor betydelse &lt;br&gt;
härvidlag. Av Parisprincipernas utformning kan dock den slutsatsen &lt;br&gt;
dras att det är ett inrättande under riksdagen som bör vara huvudalternativet. &lt;br&gt;
Dessutom är det regeringen som har att svara för &lt;br&gt;
förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Det framstår då som en mindre bra lösning &lt;br&gt;
att det organ som bl.a. ska undersöka hur dessa åtaganden efterlevs, &lt;br&gt;
inrättas som en myndighet under regeringen, med den lydnadsplikt &lt;br&gt;
som konstitutionellt följer med det, även med beaktande av möjligheterna &lt;br&gt;
att lagstiftningsvägen ge MR-kommissionen en starkt oberoende &lt;br&gt;
ställning. &lt;br&gt;
Sambandet mellan finansiell och operationell självständighet är &lt;br&gt;
uppenbart. Därför föreskrivs också i Parisprinciperna att ett nationellt &lt;br&gt;
MR-organ måste tillförsäkras tillräckliga budgetmedel som &lt;br&gt;
också ställs till förfogande på ett sådant sätt att det kan ha egna lokaler &lt;br&gt;
och anställd personal. Som ett bra exempel nämns i FN:s riktlinjer &lt;br&gt;
att organet ges rätten att själv formulera sina budgetäskanden &lt;br&gt;
och framställa dem direkt till parlamentet. Parlamentets roll enligt &lt;br&gt;
259&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
den modellen bör sedan i sin tur begränsas till att, förutom att besluta &lt;br&gt;
om budgetanslaget, omfatta en formell granskning av det nationella &lt;br&gt;
MR-organets ekonomiska redovisning. Oavsett vilket system &lt;br&gt;
för budgetallokering som väljs betonas i FN:s riktlinjer vikten &lt;br&gt;
av att organets budgetmedel inte knyts direkt till något departement &lt;br&gt;
eller motsvarande inom regeringsadministrationen. Syftet &lt;br&gt;
med det är att förhindra möjligheten att organets budgetförutsättningar &lt;br&gt;
ändras under hand av regeringen. Även dessa faktorer talar &lt;br&gt;
för att en svensk MR-kommission ska svara inför riksdagen snarare &lt;br&gt;
än inför regeringen. &lt;br&gt;
Sammantaget rekommenderar jag att regeringens fortsatta arbete &lt;br&gt;
med att inrätta en kommission för mänskliga rättigheter enligt &lt;br&gt;
Parisprinciperna tar sin utgångspunkt i att kommissionen bör vara &lt;br&gt;
en myndighet under riksdagen. &lt;br&gt;
En ledning med en starkt självständig ställning &lt;br&gt;
Ingen institution kommer att kunna vara mera oberoende än de &lt;br&gt;
personer som den består av. Därför blir det viktigt med lagfästa &lt;br&gt;
regler för hur ledningen för MR-kommissionen utses och byts ut. &lt;br&gt;
Dessa bör utformas så att de främjar största möjliga självständighet. &lt;br&gt;
Det innebär bl.a. att ledningen inte bör förordnas för alltför &lt;br&gt;
kort tid och att den inte annat än under exceptionella förhållanden &lt;br&gt;
kan tvingas lämna sitt uppdrag i förtid. &lt;br&gt;
En särskild fråga är om ledningen ska kunna förordnas för mer &lt;br&gt;
än en period. Parisprinciperna tillåter det och det kan anföras argument &lt;br&gt;
både för och emot en sådan ordning. En ledning som inte &lt;br&gt;
kan omförordnas kan å ena sidan tänkas få ett starkare oberoende &lt;br&gt;
eftersom den inte kan misstänkas för att anpassa sina ställningstaganden &lt;br&gt;
för att bli utsedd för ytterligare en period. Å andra sidan &lt;br&gt;
kan en ”enperiodslösning” göra att förordnandeperioden måste göras &lt;br&gt;
längre än annars för att det ska vara möjligt att attrahera kvalificerade &lt;br&gt;
personer till att kandidera. Det kan in sin tur leda till stelhet &lt;br&gt;
och bristande förnyelse. En ordning där ledningen kan omförordnas &lt;br&gt;
medger i stället förordnandeperioder som inte är alltför långa &lt;br&gt;
och kan ge större möjlighet till balans mellan behovet av kontinuitet &lt;br&gt;
och förnyelse. &lt;br&gt;
I Sverige finns exempel på båda lösningarna inom olika delar av &lt;br&gt;
riksdagens kontrollmakt. Riksdagens ombudsmän (JO) väljs sålun260&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
da för en fyraårsperiod och kan väljas för flera sådana perioder.96 &lt;br&gt;
Riksrevisorerna, däremot, som är ett långt senare tillkommet organ, &lt;br&gt;
väljs för en period av sju år utan möjlighet till omval.97 &lt;br&gt;
Min rekommendation är att ledningen för MR-kommissionen, &lt;br&gt;
på samma sätt som riksrevisorerna, utses för en sjuårsperiod utan &lt;br&gt;
möjlighet till omförordnande. Det är också den lösning som MRdelegationen &lt;br&gt;
förespråkat i sitt slutbetänkande.98 Jag har också där &lt;br&gt;
ställt mig bakom det förslaget. &lt;br&gt;
När det gäller möjligheterna att i förtid skilja en person i ledningen &lt;br&gt;
för MR-kommissionen från sitt uppdrag är det, som &lt;br&gt;
nämnts, viktigt för organets självständiga ställning att så bara kan &lt;br&gt;
ske i mycket speciella situationer. När det gäller JO stadgas i riksdagsordningen &lt;br&gt;
att riksdagen, på förslag av Konstitutionsutskottet, &lt;br&gt;
får entlediga en ombudsman som inte har riksdagens förtroende.99 &lt;br&gt;
Det kan ifrågasättas om inte den regeln ger alltför stort utrymme &lt;br&gt;
för huvudmannens skönsmässiga bedömning. I fråga om riksrevisorerna &lt;br&gt;
gäller i stället att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag &lt;br&gt;
endast om hon eller han inte längre uppfyller de krav som gäller för &lt;br&gt;
uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig &lt;br&gt;
försummelse.100 Min rekommendation är att den lagbestämmelse &lt;br&gt;
som bör reglera möjligheterna att i förväg skilja en person i ledningen &lt;br&gt;
för MR-kommissionen från uppdraget utformas med förebild &lt;br&gt;
i vad som gäller för riksrevisorerna. &lt;br&gt;
MR-organets uppgifter m.m. &lt;br&gt;
Målet med den nu aktuella handlingsplanen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
har varit att skapa full respekt för de mänskliga rättigheterna på &lt;br&gt;
nationell nivå i Sverige. För att nå det målet är det viktigt med helhetsgrepp, &lt;br&gt;
samordning och systematik i arbetet. Som jag återkommande &lt;br&gt;
berört i det här betänkandet kräver vidare ett sådant systematiskt &lt;br&gt;
nationellt MR-arbete att ansvaret för förverkligandet av &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
integreras i och verksamhetsanpassas till all ordinarie offentlig &lt;br&gt;
verksamhet på såväl nationell som regional och lokal nivå. Syftet &lt;br&gt;
med att inrätta en MR-kommission är inte att den skulle ta över de &lt;br&gt;
96 8 kap. 11 § fjärde stycket riksdagsordningen (RO). &lt;br&gt;
97 8 kap. 12 § andra stycket RO. &lt;br&gt;
98 SOU 2010:70, s. 385. &lt;br&gt;
99 8 kap. 11 § fjärde stycket RO. &lt;br&gt;
100 13 kap. 8 § fjärde stycket regeringsformen. &lt;br&gt;
261&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
uppgifterna från andra delar av den offentliga förvaltningen utan att &lt;br&gt;
den på ett övergripande plan ska följa hur Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter omsätts och efterlevs i &lt;br&gt;
praktiken. &lt;br&gt;
I det föregående har jag redogjort för Parisprincipernas krav när &lt;br&gt;
det gäller mandatet för nationella MR-organ. Även en svensk MRkommission &lt;br&gt;
bör ges ett mandat som innehåller dessa uppgifter. &lt;br&gt;
MR-delegationen har i sitt slutbetänkande lämnat ett förslag till &lt;br&gt;
hur Parisprincipernas krav kan anpassas till svensk författningsreglering. &lt;br&gt;
Jag har ställt mig bakom det förslaget. &lt;br&gt;
Förslaget innebär att det nationella MR-organet bör ges uppgiften &lt;br&gt;
att: &lt;br&gt;
• undersöka och rapportera om hur de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
respekteras i Sverige samt föreslå åtgärder för att förbättra situationen, &lt;br&gt;
• föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som behövs &lt;br&gt;
för att säkerställa att Sveriges internationella åtaganden om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna uppfylls, &lt;br&gt;
• ha kontakter med internationella organisationer och även i övrigt &lt;br&gt;
delta i internationellt samarbete om frågor som rör de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, samt &lt;br&gt;
• främja utbildning, forskning och kompetensutveckling, information &lt;br&gt;
och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
Sverige. &lt;br&gt;
Min rekommendation är att lagregleringen av det oberoende MRorganets &lt;br&gt;
uppgifter utformas i enlighet med detta förslag. &lt;br&gt;
Det ingår inte i mitt utvärderingsuppdrag att lägga fram färdiga &lt;br&gt;
förslag till författningsreglering utan endast att lämna rekommendationer &lt;br&gt;
som underlag för regeringens fortsatta systematiska MRarbete. &lt;br&gt;
Det ligger i sakens natur att sådana rekommendationer inte &lt;br&gt;
heller kan omfatta alla aspekter på en svensk MR-kommissions organisation, &lt;br&gt;
uppgifter och befogenheter. Här har jag behandlat endast &lt;br&gt;
några av huvuddragen härvidlag. Ytterligare en sådan aspekt &lt;br&gt;
som förtjänar att nämnas särskilt, och som också framhålls i FN:s &lt;br&gt;
riktlinjer för inrättandet av nationella MR-organ, är rätten för ett &lt;br&gt;
sådant organ att själv besluta om sin närmare organisation. Det bör &lt;br&gt;
naturligtvis gälla också för en svensk MR-kommission. &lt;br&gt;
262&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Det finns alltså anledning att understryka att ett flertal andra &lt;br&gt;
frågor måste övervägas i det fortsatta arbetet med att inrätta MRkommissionen. &lt;br&gt;
Ett exempel på sådana frågor som bör tydligt lagregleras &lt;br&gt;
är i vilken utsträckning och på vilket sätt andra offentliga &lt;br&gt;
organ bör ha en skyldighet att samarbeta med det nationella MRorganet &lt;br&gt;
och bistå det med information eller på andra sätt. Ett annat &lt;br&gt;
är behovet av särskilda sekretessregler, inklusive undantag från sekretess &lt;br&gt;
som annars gäller hos andra myndigheter och överföring av &lt;br&gt;
sekretess från dessa till MR-kommissionen. &lt;br&gt;
Prövning av enskilda klagomål &lt;br&gt;
En särskild fråga rör huruvida MR-kommissionen också ska kunna &lt;br&gt;
pröva klagomål från enskilda om att deras mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
trätts för när. Parisprinciperna behandlar det som en möjlig, men &lt;br&gt;
inte nödvändig, uppgift för sådana organ. &lt;br&gt;
Det är uppenbart att enskildas klagomål om brister när det gäller &lt;br&gt;
skyddet för de mänskliga rättigheterna kan utgöra ett värdefullt &lt;br&gt;
material när det gäller att bilda sig en uppfattning om läget i landet &lt;br&gt;
när det gäller efterlevnaden av olika konventionsbaserade rättigheter. &lt;br&gt;
Det skulle tala för att MR-kommissionen skulle ges behörighet &lt;br&gt;
att på ett eller annat sätt pröva sådana klagomål. &lt;br&gt;
Andra skäl talar emellertid enligt min mening starkt emot en sådan &lt;br&gt;
ordning. I dag finns inte någon samlad central aktör i Sverige &lt;br&gt;
som på ett övergripande sätt kan undersöka och rapportera om situationen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Mervärdet av att &lt;br&gt;
inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna ligger, enligt &lt;br&gt;
min mening, främst i att råda bot på just den bristen. &lt;br&gt;
I många situationer – om än inte alls i alla – finns redan olika instanser &lt;br&gt;
att vända sig till för enskilda som upplever sig ha fått sina &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter åsidosatta. Många av dessa prövningsmöjligheter &lt;br&gt;
är inte idealiskt utformade ur ett människorättsperspektiv, &lt;br&gt;
men de finns där. &lt;br&gt;
Sålunda kan den som anser sig diskriminerad i många fall vända &lt;br&gt;
sig till Diskrimineringsombudsmannen. Beslut av offentliga instanser &lt;br&gt;
i ärenden som rör enskildas rättigheter kan i stor utsträckning &lt;br&gt;
överklagas till förvaltningsdomstol. Dåligt bemötande inom hälso och &lt;br&gt;
sjukvården kan anmälas till landstingens patientnämnder och &lt;br&gt;
direkta felaktigheter i samband med medicinsk behandling kan &lt;br&gt;
prövas av Socialstyrelsen. Myndighetsföreträdare som inte sköter &lt;br&gt;
263&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
sina åligganden i kontakter med enskilda kan anmälas till JO, som &lt;br&gt;
ytterst kan väcka åtal för t.ex. tjänstefel. Den enskilde har också &lt;br&gt;
möjlighet att själv väcka en civilrättslig talan i domstol mot staten &lt;br&gt;
eller en kommun för fel eller försummelser.101 I sådana fall där Sveriges &lt;br&gt;
förpliktelser enligt Europakonventionen anses ha satts åt sidan &lt;br&gt;
kan talan dessutom numera i vissa fall föras även med stöd direkt av &lt;br&gt;
konventionen, alltså också i sådana fall där det inte finns några interna &lt;br&gt;
svenska regler som möjliggör en sådan process.102 Rättshjälpslagen &lt;br&gt;
(1996:1619) ger vissa möjligheter att få ekonomiskt stöd från det &lt;br&gt;
allmänna för att kunna täcka kostnader för rättsligt biträde och för &lt;br&gt;
bevisning. Den som utsatts för brott kan många gånger få sin talan &lt;br&gt;
om ersättning från gärningsmannen förd genom allmän åklagare.103 &lt;br&gt;
Och i vissa fall kan brottsoffer få stöd i form av att ett särskilt målsägandebiträde &lt;br&gt;
förordnas på det allmännas bekostnad.104 &lt;br&gt;
Den information som kan komma MR-kommissionen till godo &lt;br&gt;
som en bieffekt av enskild ärendehantering, och som kan bidra till &lt;br&gt;
bedömningen av situationen för de mänskliga rättigheterna på ett &lt;br&gt;
visst samhällsområde ska visserligen, som nämnts här, inte underskattas. &lt;br&gt;
Sådan information bör emellertid kunna inhämtas även utan &lt;br&gt;
att MR-kommissionen själv handlägger enskilda klagomål. Det kan &lt;br&gt;
ske t.ex. genom samarbete med andra aktörer som har att hantera enskilda &lt;br&gt;
klagomål inom sina ansvarsområden, genom kontakter med &lt;br&gt;
lokala anti-diskrimineringsverksamheter eller centrala frivilligorganisationer &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter, liksom genom egna eller &lt;br&gt;
andras tematiska undersökningar av MR-situationen i landet. &lt;br&gt;
Av avgörande betydelse är vidare enligt min mening vad de erfarenheter &lt;br&gt;
från andra offentliga organ som getts i uppdrag både att &lt;br&gt;
pröva enskilda klagomål och att utöva en mera övergripande, strukturerad, &lt;br&gt;
tillsyn visar. Och det är att klagomålshanteringen kräver så &lt;br&gt;
pass mycket resurser att möjligheterna att fullfölja uppdraget i övrigt &lt;br&gt;
ofta blir mycket begränsade. Så har visat sig bli fallet hos Justitieombudsmännen, &lt;br&gt;
vars inspektionsverksamhet tvingats minska i &lt;br&gt;
takt med att antalet inkomma enskilda klagomål ökat stort. Under &lt;br&gt;
verksamhetsåret 1 juli 2008–30 juni 2009 inregistrerades hos ombudsmännen &lt;br&gt;
över 6 700 nya klagomålsärenden, det största antalet i &lt;br&gt;
JO:s historia.105 Även vid Diskrimineringsombudsmannen är antalet &lt;br&gt;
inkomna enskilda klagomål stort, 2 537 stycken under år &lt;br&gt;
101 3 kap. 2 och 3 §§ skadeståndslagen (1972:207). &lt;br&gt;
102 NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 samt NJA 2009 s. 463. &lt;br&gt;
103 22 kap. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
2 § rättegångsbalken. &lt;br&gt;
104 Lag (1988:609) om målsägandebiträde. &lt;br&gt;
105 Se JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 14. &lt;br&gt;
264&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
2009.106 Under samma tid avslutades 1 635 ärenden. Under första &lt;br&gt;
halvåret 2010 kom det enligt DO:s halvårsstatistik in 1 572 anmälningar. &lt;br&gt;
En myndighet som enligt sitt uppdrag har att handlägga klagomål &lt;br&gt;
från enskilda är skyldig att också göra det. Med hänsyn till förvaltningslagens &lt;br&gt;
regler om sådan handläggning är det inte heller försvarbart &lt;br&gt;
att sådana ärenden blir liggande utan åtgärder eller att deras &lt;br&gt;
handläggning drar ut oskäligt på tiden på grund av att myndigheten &lt;br&gt;
också har andra uppgifter. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223) &lt;br&gt;
gäller att myndigheterna ska handlägga ärenden från enskilda så enkelt, &lt;br&gt;
snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. &lt;br&gt;
Det finns all anledning att anta att trenden med en kontinuerlig &lt;br&gt;
ökning av enskilda klagomål som har pågått vid myndigheter som &lt;br&gt;
JO och DO också skulle drabba en svensk MR-kommission om &lt;br&gt;
den ges befogenhet att handlägga enskilda klagomål. Med tanke på &lt;br&gt;
dess mycket breda ansvarsområde som skulle täcka alla de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, kan det bli fråga om ett mycket stort antal ärenden &lt;br&gt;
som då måste handläggas på ett så bra och effektivt sätt som &lt;br&gt;
möjligt. Risken är då stor att MR-kommissionen inte i praktiken &lt;br&gt;
skulle ha möjlighet att själv styra över sitt arbete och sina prioriteringar. &lt;br&gt;
Därmed riskerar också det främsta mervärdet med inrättandet &lt;br&gt;
av kommissionen att gå om intet. &lt;br&gt;
I sammanhanget har jag även övervägt möjligheten att kommissionen &lt;br&gt;
skulle ges endast en begränsad befogenhet att undantagsvis &lt;br&gt;
föra talan för enskilda, nämligen om en tvist är av särskild betydelse &lt;br&gt;
för rättstillämpningen eller om den annars är av särskilt intresse för &lt;br&gt;
upprätthållandet av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
En liknande ordning gäller för närvarande på konsumentområdet. &lt;br&gt;
Enligt lagen (1997:379) om försöksverksamhet avseende medverkan &lt;br&gt;
av Konsumentombudsmannen i vissa tvister får Konsumentombudsmannen &lt;br&gt;
(KO) biträda en konsument som ombud vid &lt;br&gt;
allmän domstol och Kronofogdemyndigheten, om tvisten är av betydelse &lt;br&gt;
för rättstillämpningen eller om det annars finns ett allmänt &lt;br&gt;
konsumentintresse av att tvisten prövas. Lagen gäller nu endast för &lt;br&gt;
en begränsad tidsperiod, nämligen till utgången av december månad &lt;br&gt;
2011, men föreslås i en departementspromemoria bli permanentad.107 &lt;br&gt;
Även för de tidigare tematiska diskrimineringsombudsmännen &lt;br&gt;
fanns under en period en motsvarande begränsning när det gällde &lt;br&gt;
106 Se Årsredovisning för Diskrimineringsombudsmannen för år 2009, s. 30. &lt;br&gt;
107 Ds 2010:48. &lt;br&gt;
265&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
att företräda enskilda i domstol. Enligt lagen (1999:133) om förbud &lt;br&gt;
mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning följde &lt;br&gt;
sålunda av 24 § att Ombudsmannen mot diskriminering på grund &lt;br&gt;
av sexuell läggning fick föra talan för en enskild arbetstagare eller &lt;br&gt;
arbetssökande, om den enskilde medgav det och om ombudsmannen &lt;br&gt;
fann att en dom i tvisten var betydelsefull för rättstillämpningen &lt;br&gt;
eller det annars fanns särskilda skäl för det. Motsvarande begränsning &lt;br&gt;
gällde också för Jämställdhetsombudsmannen, Ombudsmannen &lt;br&gt;
mot etnisk diskriminering och Handikappombudsmannen.108 &lt;br&gt;
En avgörande invändning även mot en befogenhet att föra talan &lt;br&gt;
för enskilda som är begränsad på detta sätt är emellertid att det likväl &lt;br&gt;
skulle krävas avsevärda resurser för att gå igenom anmälningar &lt;br&gt;
om att enskildas mänskliga rättigheter trätts för när, för att kunna &lt;br&gt;
avgöra om ett sådant klagomål kan tänkas ha betydelse för rättstillämpningen &lt;br&gt;
eller annars vara av särskilt stor betydelse för upprätthållandet &lt;br&gt;
av respekten för enskildas mänskliga rättigheter. Därmed &lt;br&gt;
gör sig den avgörande invändningen mot att låta kommissionens &lt;br&gt;
uppdrag omfatta prövning av enskilda anmälningar gällande med &lt;br&gt;
näst intill samma styrka även mot en sådan mer begränsad befogenhet. &lt;br&gt;
Sammantaget gör jag alltså den bedömningen att MR-kommissionen &lt;br&gt;
inte bör ha till uppgift att pröva klagomål från enskilda om &lt;br&gt;
att deras mänskliga rättigheter har trätts för när. &lt;br&gt;
En roll som intervenient, sakkunnig eller ”Amicus Curiae”? &lt;br&gt;
En viktig uppgift för ett oberoende nationellt MR-organ enligt Parisprinciperna &lt;br&gt;
är att kunna lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning &lt;br&gt;
och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell &lt;br&gt;
lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella &lt;br&gt;
överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet &lt;br&gt;
har anslutit sig till. Den uppgiften kan för en svensk MRkommissions &lt;br&gt;
del delvis, men bara delvis, fullgöras genom ett aktivt &lt;br&gt;
deltagande i remissförfaranden och genom att organet på eget initiativ &lt;br&gt;
föreslår regeringen författningsändringar. &lt;br&gt;
108 46 § jämställdhetslagen (1991:433); 37 § lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering &lt;br&gt;
i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning; 25 § lagen &lt;br&gt;
(1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder (samtliga &lt;br&gt;
upphävda). &lt;br&gt;
266&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Utvecklingen när det gäller säkerställandet av enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter påverkas emellertid också av t.ex. praxis vid myndigheter &lt;br&gt;
och domstolar vad gäller tolkning och tillämpning av gällande &lt;br&gt;
lagstiftning, ett förhållande som alltså beaktats redan vid utformningen &lt;br&gt;
av Parisprinciperna. Ett sätt för MR-kommissionen att &lt;br&gt;
fylla sin uppgift och bidra till utvecklingen av rättstillämpningen &lt;br&gt;
härvidlag vore naturligtvis att föra talan för enskilda i mål och &lt;br&gt;
ärenden som rör de mänskliga rättigheterna. På de grunder som &lt;br&gt;
nyss redovisats har jag dock för min del stannat vid att rekommendera &lt;br&gt;
att kommissionen inte ska ha till uppgift att handlägga enskilda &lt;br&gt;
klagomål. Då blir det inte heller aktuellt att föra någon enskilds &lt;br&gt;
talan i domstol. &lt;br&gt;
Frågan är då om det finns andra sätt för MR-kommissionen att &lt;br&gt;
lämna ett sådant bidrag till rättsutvecklingen. Den bakomliggande &lt;br&gt;
tanken är naturligtvis att kommissionen är en institution som besitter &lt;br&gt;
en starkt specialiserad kompetens inriktad på just skyddet för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna. Domstolarna skulle därför i vissa fall &lt;br&gt;
kunna dra nytta av om denna bistod med synpunkter med utgångspunkt &lt;br&gt;
i just denna sin särskilda kompetens. &lt;br&gt;
I 14 kap. 9 § rättegångsbalken (RB) finns regler om s.k. intervention. &lt;br&gt;
Härigenom ges den som, utan att vara part i målet, kan &lt;br&gt;
göra sannolikt att saken rör hans eller hennes rätt, möjlighet att &lt;br&gt;
delta i rättegången på endera parts sida. En förutsättning för att rätt &lt;br&gt;
till intervention ska anses föreligga enligt nuvarande rättegångsregler &lt;br&gt;
är alltså att den sak som målet gäller rör någons ”rätt”. Vad som &lt;br&gt;
menas med det har varit föremål för omfattande diskussion i juridisk &lt;br&gt;
doktrin.109 Emellertid torde det stå klart att MRkommissionen &lt;br&gt;
inte endast i egenskap av oberoende nationellt organ &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna, skulle kunna anses vara berörd av en &lt;br&gt;
rättssak på det sätt som krävs för att kunna uppträda som intervenient &lt;br&gt;
i en rättegång enligt 14 kap. 9 § RB. &lt;br&gt;
En möjlighet vore att i samband med arbetet med att inrätta &lt;br&gt;
MR-kommissionen också överväga att utvidga möjligheterna till &lt;br&gt;
intervention enligt rättegångsbalken så att MR-kommissionen kan &lt;br&gt;
ges en rätt att träda in och delta som intervenient exempelvis i sådan &lt;br&gt;
mål som bedöms vara av stor betydelse för rättstillämpningen &lt;br&gt;
när det gäller Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
109 Se om denna diskussion i Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren &lt;br&gt;
till 14 kap. 9 §. &lt;br&gt;
267&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Även rättegångsbalkens regler om yttranden av sakkunniga &lt;br&gt;
skulle kunna erbjuda en möjlighet för MR-kommissionen att bistå &lt;br&gt;
domstolarna med särskild sakkunskap i mål om frågor som rör &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Enligt 40 kap. 1 § RB får rätten inhämta yttrande &lt;br&gt;
t.ex. av en myndighet när det behövs för prövning av en fråga &lt;br&gt;
som kräver särskild fackkunskap. Det kan därför övervägas att i &lt;br&gt;
förarbetena till den lagstiftning varigenom MR-kommissionen inrättas, &lt;br&gt;
erinra om just denna möjlighet. &lt;br&gt;
Ett problem i sammanhanget är emellertid att den aktuella bestämmelsen &lt;br&gt;
i rättegångsbalken inte ger kommissionen någon rätt &lt;br&gt;
att avge sakkunnigyttrande. Den ger endast domstolen en oförbindande &lt;br&gt;
möjlighet att begära ett sådant om den anser det vara befogat. &lt;br&gt;
Det kan därför finnas skäl att även överväga ny eller ändrad &lt;br&gt;
lagstiftning som skulle ge MR-kommissionen en sådan självständig &lt;br&gt;
rätt, alltså att uppträda som s.k. amicus curiae. &lt;br&gt;
Begreppet amicus curiae, som går tillbaka till romersk rätt, betyder &lt;br&gt;
”vän till domstolen” och betecknar någon som, utan att ha &lt;br&gt;
något partsintresse i en pågående tvist, erbjuder domstolen information &lt;br&gt;
eller synpunkter framförallt på någon rättsfråga som är av &lt;br&gt;
betydelse för avgörandet av tvisten. För andra ”vänner till domstolen” &lt;br&gt;
än offentliga organ krävs ofta tillstånd av den aktuella domstolen &lt;br&gt;
i det enskilda fallet för att få lämna ett sådant amicus-utlåtande. &lt;br&gt;
Rollen som amicus curiae har en stark ställning sedan lång tid i &lt;br&gt;
framförallt länder med rättssystem som präglas av s.k. common &lt;br&gt;
law-tradition, men även i internationell rätt, inte minst då i mål och &lt;br&gt;
ärenden som rör grundläggande rättighetsfrågor. Sålunda är amicus-yttranden &lt;br&gt;
vanligt förekommande exempelvis i processer vid &lt;br&gt;
Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Amicus-figuren som sådan har däremot inte funnits i svensk rättstradition, &lt;br&gt;
även om framförallt den nämnda möjligheten för domstolarna &lt;br&gt;
att förordna om inhämtande av sakkunnigyttranden är närbesläktad &lt;br&gt;
med denna rättsfigur. Helt främmande är den dock inte heller i &lt;br&gt;
svensk rätt. Ett exempel är att Konkurrensverket, med stöd av artikel &lt;br&gt;
15.3 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december &lt;br&gt;
2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna 81 och 82 i &lt;br&gt;
fördraget,110 som är direkt tillämplig i svensk rätt, får på eget initiativ &lt;br&gt;
lämna skriftliga yttranden till svensk domstol i mål om förbjudna &lt;br&gt;
kartellbildningar eller missbruk av dominerande marknadsställning. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
110 Efter Lissabonfördragets ikraftträdande betecknade som artikel 101 respektive 102 i fördraget &lt;br&gt;
om Europeiska unionens funktionssätt. &lt;br&gt;
268&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
Det är naturligtvis inte möjligt att här uttömmande diskutera &lt;br&gt;
vilka befogenheter som bör ges MR-kommissionen när det gäller &lt;br&gt;
dess möjligheter att, genom intervention i rättegång, sakkunnigutlåtanden &lt;br&gt;
till domstol, en ny roll som amicus curiae eller på annat &lt;br&gt;
sätt, bidra till utvecklingen av rättstillämpningen i frågor om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Inom ramen för ett fortsatt arbete med att &lt;br&gt;
inrätta en MR-kommission enligt Parisprinciperna bör dock även &lt;br&gt;
närmare övervägas de olika möjligheter som jag har skisserat här &lt;br&gt;
när det gäller en sådan roll för kommissionen. &lt;br&gt;
6.4 Stärkt kunskap och medvetenhet om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter &lt;br&gt;
Regeringen angav i handlingsplanen, som nämnts, full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna (regeringens kursivering) som sitt långsiktiga &lt;br&gt;
mål avseende arbetet med de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå i Sverige. Med detta avsågs att de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
såsom de uttrycks genom Sveriges internationella åtaganden, inte &lt;br&gt;
får kränkas. Den svenska rättsordningen ska stå i överensstämmelse &lt;br&gt;
med de internationella konventioner om mänskliga rättigheter som &lt;br&gt;
Sverige har anslutit sig till, och konventionerna ska följas på såväl &lt;br&gt;
nationell som kommunal nivå. &lt;br&gt;
En viktig del i arbetet för att uppnå målet full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna är, som regeringen konstaterade i det sammanhanget, &lt;br&gt;
att öka kunskapen och medvetenheten om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Det gäller såväl den offentliga sektorn, dvs. de &lt;br&gt;
myndigheter, domstolar, kommuner och landsting som har skyldigheten &lt;br&gt;
att respektera de mänskliga rättigheterna, som den allmänhet &lt;br&gt;
som har att känna till, tillvarata och bevaka sina rättigheter.111 &lt;br&gt;
Informations- och utbildningsåtgärder för att säkerställa förverkligandet &lt;br&gt;
av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
är dessutom i sig en del av dessa åtaganden. Enligt artikel 26 i &lt;br&gt;
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna ska utbildning &lt;br&gt;
som ges syfta till bl.a. att stärka respekten för människans &lt;br&gt;
grundläggande fri- och rättigheter. Motsvarande framgår också av &lt;br&gt;
artikel 13.1 i FN-konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella &lt;br&gt;
rättigheter. Också i FN:s barnkonvention, artikel 28 och 29, &lt;br&gt;
111 Handlingsplanen, s. 12. &lt;br&gt;
269&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
sägs det att utbildningen bland annat ska inriktas på att utveckla en &lt;br&gt;
respekt för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Även i FN:s handbok med riktlinjer för arbetet med handlingsplaner &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter framhålls utbildning som ett viktigt &lt;br&gt;
verktyg för att en rättighetskultur ska kunna utvecklas. I handboken &lt;br&gt;
betonas sålunda behovet av utbildning om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
på alla nivåer av utbildningssystemet – förskola, grundskola, &lt;br&gt;
gymnasium och högskola – samt för alla personer verksamma inom &lt;br&gt;
den offentliga förvaltningen.112 Särskilt betydelsefullt är det emellertid &lt;br&gt;
när det gäller sådan verksamhet där risken för allvarliga ingrepp &lt;br&gt;
i enskildas mänskliga rättigheter är som störst, t.ex. inom &lt;br&gt;
polisen, kriminalvården och andra institutioner där människor &lt;br&gt;
finns som är föremål för frihetsberövanden av olika slag.113 &lt;br&gt;
I det följande behandlas några aspekter på frågan om utbildningens &lt;br&gt;
roll för att stärka respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell &lt;br&gt;
nivå i Sverige. Behovet av utbildning för Regeringskansliets chefer och &lt;br&gt;
handläggare har jag behandlat särskilt i avsnitt 4.1.3. &lt;br&gt;
6.4.1 Mänskliga rättigheter i högskoleutbildningar och &lt;br&gt;
examensbeskrivningar &lt;br&gt;
Rekommendation: Regeringen bör med hjälp av Högskoleverket &lt;br&gt;
följa upp och vidareutveckla arbetet med att säkerställa att olika &lt;br&gt;
yrkesutbildningar på högskolenivå ger sådana kunskaper och färdigheter &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna som kan ha betydelse för &lt;br&gt;
den framtida yrkesutövningen. &lt;br&gt;
Enligt åtgärd 118 i handlingsplanen avsåg regeringen att ge Högskoleverket &lt;br&gt;
i uppdrag att utreda hur de mänskliga rättigheterna behandlas &lt;br&gt;
i högskoleutbildningar där sådan kunskap kan anses vara av &lt;br&gt;
stor betydelse för den framtida yrkesutövningen. I åtgärd 119 aviserade &lt;br&gt;
regeringen att den skulle överväga om det finns behov av att &lt;br&gt;
föra in krav på kunskaper om de mänskliga rättigheterna i relevanta &lt;br&gt;
examensbeskrivningar för yrkesexamina, eller om det är möjligt att &lt;br&gt;
på annat sätt lyfta fram kunskaper om de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
den högre utbildningen. &lt;br&gt;
112 Handbook on National Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, &lt;br&gt;
United Nations, 29 augusti 2002 (FN:s handbok), s. 82-83. &lt;br&gt;
113 FN:s handbok, s. 10. &lt;br&gt;
270&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens åtgärder &lt;br&gt;
redovisas i fråga om åtgärd 118 att Högskoleverkets rapport visat &lt;br&gt;
att undervisning om mänskliga rättigheter förekommer i så gott &lt;br&gt;
som samtliga av de undersökta yrkesutbildningarna, integrerat i &lt;br&gt;
kurser och program samt kombinerat med särskilda inslag. Undervisningen &lt;br&gt;
beskrivs här som bred och innehållsrik, innefattandes &lt;br&gt;
flera områden, från konventionstexter om mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
jämställdhet, samt yrkes- och forskningsetiska riktlinjer till situationer &lt;br&gt;
för olika sociala grupper i Sverige och utomlands. Några &lt;br&gt;
goda exempel på sådana utbildningar nämns också här.114 &lt;br&gt;
När det gäller åtgärd 119 framgår av Regeringskansliets uppföljning &lt;br&gt;
att regeringen genomfört ändringar i examensordningen i &lt;br&gt;
högskoleförordningen.115 I examensbeskrivningarna för ett antal &lt;br&gt;
examina (examen för arbetsterapeut, audionom, biomedicinsk analytiker, &lt;br&gt;
dietist, folkhögskolelärare, optiker, ortopedingenjör, receptarie, &lt;br&gt;
röntgensjuksköterska, sjukgymnast, sjuksköterska, socionom, &lt;br&gt;
studie- och yrkesvägledare, tandhygienist, apotekare, barnmorska, &lt;br&gt;
civilekonom, jurist, logoped, läkare, psykolog, psykoterapeut, &lt;br&gt;
sjukhusfysiker, specialistsjuksköterska, specialpedagog, tandläkare, &lt;br&gt;
lärare) anges att studenten för att få examen ska visa en värderingsförmåga &lt;br&gt;
och ett förhållningssätt i vissa angivna avseenden, &lt;br&gt;
varvid ska beaktas också de mänskliga rättigheterna. Dessa nya bestämmelser &lt;br&gt;
tillämpas på utbildning från och med den 1 juli 2007. &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige behandlade i sitt &lt;br&gt;
slutbetänkande även behovet av utbildning och kompetensutveckling &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna. Jag har där ställt mig bakom &lt;br&gt;
delegationens förslag om bl.a. behovet av tydliga formuleringar om &lt;br&gt;
utbildning om de mänskliga rättigheterna i läroplaner och kursplaner &lt;br&gt;
för det allmänna skolväsendet, liksom i examensbeskrivningarna &lt;br&gt;
för vissa yrkesutbildningar utöver dem som sedan år 2007 har &lt;br&gt;
sådana krav.116 &lt;br&gt;
Som MR-delegationen särskilt påpekat i det här sammanhanget, &lt;br&gt;
bär personer som är verksamma inom stat och kommun i sin yrkes114 &lt;br&gt;
Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets rapport 2008:43 R. &lt;br&gt;
115 Högskoleförordningen (1993:100), bilaga 2. &lt;br&gt;
116 SOU 2010:70, s. 431 ff. &lt;br&gt;
271&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
roll den offentliga sektorns skyldigheter i förhållande till den enskildes &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Utformning av lagstiftning och andra författningar ska ske i överensstämmelse &lt;br&gt;
med statens internationella åtaganden om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Rättstillämpning, såväl inom domstolsväsendet som &lt;br&gt;
inom statliga och kommunala myndigheter, ska följa principen om &lt;br&gt;
fördragskonform tolkning. Det innebär att den svenska lagstiftningen &lt;br&gt;
ska tolkas på ett sätt som överensstämmer med de konventioner om &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna Sverige har anslutit sig till, så långt detta är &lt;br&gt;
möjligt inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. &lt;br&gt;
Allt detta förutsätter att personer som är verksamma inom den &lt;br&gt;
offentliga sektorn har tillräcklig kunskap om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
för att kunna identifiera när en konventionsrättighet aktualiseras &lt;br&gt;
i verksamheten i allmänhet och inför ett beslut som medger &lt;br&gt;
tolkningsutrymme i synnerhet. &lt;br&gt;
De mänskliga rättigheterna utgör emellertid inte endast ett antal &lt;br&gt;
enstaka rättigheter. Tillsammans bildar de en helhet, ett normsystem &lt;br&gt;
som är utformat för att den offentliga makten ska utövas med &lt;br&gt;
en grundläggande respekt för individen. Utgångspunkten är att den &lt;br&gt;
offentliga makten utövas på medborgarnas uppdrag och för befolkningens &lt;br&gt;
skull. Det krävs därför insikt och förståelse om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna som en värdegrund för samhället, det vill säga att &lt;br&gt;
ett människorättsperspektiv tillämpas.117 &lt;br&gt;
Det är, enligt min mening, av central betydelse för att säkerställa &lt;br&gt;
förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige att en mångfald &lt;br&gt;
olika yrkesutbildningar tydligt innehåller verksamhetsanpassad &lt;br&gt;
utbildning om innebörden av Sveriges konventionsåtaganden om &lt;br&gt;
enskildas mänskliga rättigheter och dessas konsekvenser i form av &lt;br&gt;
krav som ställs i den aktuella yrkesutövningen. Därmed blir det också &lt;br&gt;
nödvändigt att examenskraven omfattar sådana kunskaper och färdigheter. &lt;br&gt;
Enligt Regeringskansliets uppföljning förekommer visserligen &lt;br&gt;
undervisning om de mänskliga rättigheterna i så gott som samtliga &lt;br&gt;
yrkesutbildningar som Högskoleverket undersökt. Krav på kunskaper &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna har också förts in i relevanta &lt;br&gt;
examensbeskrivningar för ett antal olika yrkesexamina. &lt;br&gt;
Av Högskoleverkets rapport framgår emellertid att verket inte i &lt;br&gt;
sin undersökning av de olika yrkesutbildningarna har gjort någon &lt;br&gt;
värdering av innehållet i dessa i de här avseendena. Här framhålls &lt;br&gt;
117 SOU 2010:70, s. 432. &lt;br&gt;
272&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
också att de nya examensbeskrivningarna inte har inneburit någon &lt;br&gt;
större nyorientering. Lärarkompetensen inom området verkar inte &lt;br&gt;
heller ha utvecklats från den undervisning som fanns tidigare. De &lt;br&gt;
exempel på lärare med särskild kompetens inom området som redovisats &lt;br&gt;
för verket i undersökningen var också förhållandevis få. Och, &lt;br&gt;
framförallt, det saknades ofta tydliga lärandemål kopplade till examensbeskrivningarna, &lt;br&gt;
det vill säga mål för vilken kunskap som studenterna &lt;br&gt;
kan förväntas ha efter sin examen. &lt;br&gt;
Samtidigt påpekar verket att lärosätena hade haft kort tid på sig &lt;br&gt;
att utveckla undervisningen om mänskliga rättigheter. Högskoleverket &lt;br&gt;
påpekade vidare att det borde vara möjligt att utveckla undervisningen &lt;br&gt;
genom en bättre samordning mellan de olika utbildningarna. &lt;br&gt;
Sammantaget menar jag att det finns anledning för regeringen &lt;br&gt;
att framgent följa upp Högskoleverkets undersökning och eventuellt &lt;br&gt;
ge verket ett nytt uppdrag på det här området, i syfte att säkerställa &lt;br&gt;
att olika yrkesutbildningar på högskolenivå verkligen ger de &lt;br&gt;
kunskaper och färdigheter om de mänskliga rättigheterna som kan &lt;br&gt;
ha betydelse för den framtida yrkesutövningen. &lt;br&gt;
6.4.2 Kompetensutveckling inom den offentliga förvaltningen &lt;br&gt;
och domstolsväsendet, m.m. &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör i samråd med Domstolsverket överväga ytterligare &lt;br&gt;
åtgärder för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna &lt;br&gt;
i fråga om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
• Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår en inventering &lt;br&gt;
och analys av kunskapsläget och behovet av utbildning bland &lt;br&gt;
domarna. &lt;br&gt;
• Det bör övervägas om det går att införa obligatoriska minimikrav &lt;br&gt;
på fortbildning också för de ordinarie domarna. &lt;br&gt;
• Regeringen bör uppdra åt Kompetensrådet för utveckling i &lt;br&gt;
staten (Krus) att utforma ett program för hur personal på &lt;br&gt;
olika nivåer inom statsförvaltningen långsiktigt och systematiskt &lt;br&gt;
ska ges verksamhetsanpassad utbildning om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. &lt;br&gt;
273&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• Inom ramen för det arbete som jag föreslagit i avsnitt 6.3.4 &lt;br&gt;
med att inrätta en MR-kommission eller motsvarande nationellt &lt;br&gt;
organ för de mänskliga rättigheterna, bör även övervägas &lt;br&gt;
hur ansvarsfördelningen mellan ett sådant organ å ena sidan, &lt;br&gt;
samt Regeringskansliet, Forum för levande historia och &lt;br&gt;
andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den andra, bör se &lt;br&gt;
ut när det gäller att sprida kunskap till allmänheten om Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Kompetensförsörjningen inom domstolsväsendet &lt;br&gt;
Vid inkorporeringen av Europakonventionen i svensk rätt betonades &lt;br&gt;
betydelsen av information om konventionen till domstolar, &lt;br&gt;
myndigheter och allmänhet. Särskilt framhölls vikten av att domstolar &lt;br&gt;
och andra myndigheter gavs möjligheter att fortlöpande följa &lt;br&gt;
Europadomstolens rättspraxis.118 &lt;br&gt;
Frågan om kompetensförsörjningen inom domstolarna i det här &lt;br&gt;
avseendet behandlas också i den nu aktuella handlingsplanen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Som regeringen betonade i handlingsplanen &lt;br&gt;
har domstolarna en central roll i förverkligandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Såsom en självständig och oberoende makt i förhållande &lt;br&gt;
till den offentliga förvaltningen utgör de den yttersta möjligheten &lt;br&gt;
för den enskilde att utkräva sina rättigheter. Domare måste &lt;br&gt;
därför också ha tillräcklig kunskap om Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
till skydd för enskildas mänskliga rättigheter för att kunna &lt;br&gt;
säkerställa en tillämpning av svensk rätt i enlighet med dessa åtaganden. &lt;br&gt;
Domstolsverket skulle därför, enligt vad regeringen angav &lt;br&gt;
inom ramen för åtgärd 121 i handlingsplanen, ingå i den grupp av &lt;br&gt;
myndigheter som regeringen avsåg att koncentrera sig på när det &lt;br&gt;
gäller myndighetsstyrning i frågor om mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen anges att &lt;br&gt;
Domstolsverket i regleringsbrevet för år 2009 ålagts att redovisa &lt;br&gt;
vilka åtgärder som vidtagits för att integrera utbildning i EU-rätt &lt;br&gt;
och utbildning om Europakonventionen för mänskliga rättigheter i &lt;br&gt;
sina utbildningsinsatser för domare. Och i regleringsbrevet för år &lt;br&gt;
2010 ålades verket att redovisa vidtagna åtgärder för att utveckla &lt;br&gt;
utbildningen för domare i EU-rätt och om Europakonventionen. &lt;br&gt;
118 Prop. 1993/94:117, s. 46. &lt;br&gt;
274&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
I sin årsredovisning för år 2009 rapporterade Domstolsverket att &lt;br&gt;
en integrering av europarätten (EU-rätten och Europakonventionen) &lt;br&gt;
finns i alla verkets utbildningar riktade mot ordinarie domare, fiskaler, &lt;br&gt;
föredragande, beredningsjurister och notarier. Inslagets omfattning &lt;br&gt;
sägs variera beroende på relevans. För år 2010 angavs kursutbudet &lt;br&gt;
komma att utvidgas med fler ämnen där europarätten är en väsentlig &lt;br&gt;
beståndsdel. Dessutom hade Domstolsverket tillhandahållit utbildning &lt;br&gt;
i europarätt som sådan, med utgångspunkt i de behov som &lt;br&gt;
domstolarna uppgett sig ha. &lt;br&gt;
I årsredovisningen för år 2010 redovisar Domstolsverket att &lt;br&gt;
verkets Domstolsakademi ger att flertal kurser med EU-rättsliga &lt;br&gt;
inslag. Förutom kurser som renodlat behandlar europarätten uppmärksammas &lt;br&gt;
EU-rätten och Europakonventionen som ett naturligt &lt;br&gt;
inslag i alla utbildningar där den kan ha relevans, såsom familjerätt, &lt;br&gt;
processrätt, straffrätt, socialförsäkringsrätt, skatterätt och migrationsrätt. &lt;br&gt;
Vidare informerar Domstolsverket på Sveriges Domstolars intranät &lt;br&gt;
om externa utbildningar – såväl nationella som internationella – som &lt;br&gt;
rör europarättsliga frågor samt bekostar deltagande i sådan utbildning. &lt;br&gt;
Domstolsverket erbjuder också möjligheter för personal i Sveriges &lt;br&gt;
Domstolar att delta i internationella aktiviteter genom utbytesverksamhet &lt;br&gt;
och seminarier. Aktiviteterna syftar till att deltagarna och &lt;br&gt;
därigenom domstolarna ska få del av en kompetenshöjning på det &lt;br&gt;
internationellt rättsliga området. &lt;br&gt;
Domstolsverket organiserar vidare två gånger om året en veckolång &lt;br&gt;
studieresa för fiskalerna till Bryssel, Luxemburg och Strasbourg &lt;br&gt;
för att öka intresset för internationellt rättsligt samarbete. Programmet &lt;br&gt;
innehåller besök vid olika domstolar och institutioner samt ett &lt;br&gt;
stort antal föredrag. &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Det är alltjämt, som jag särskilt berört i avsnitt 6.2.2 om konventionsrättigheternas &lt;br&gt;
ställning i den svenska rättstillämpningen, ovanligt &lt;br&gt;
att svenska myndigheter och domstolar, i vart fall uttryckligen, &lt;br&gt;
fäster avseende vid Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, med undantag i viss mån för främst Europakonventionens &lt;br&gt;
bestämmelser rörande rätten till en rättvis rättegång &lt;br&gt;
275&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
inom skälig tid, och då främst i fråga om rätten till muntlig förhandling.119 &lt;br&gt;
En grundförutsättning för att rättighetsperspektivet ska kunna &lt;br&gt;
få ett tydligt genomslag i rättstillämpningen är att det finns en stark &lt;br&gt;
kompetens hos såväl ordinarie som icke-ordinarie domare på alla &lt;br&gt;
nivåer inom domstolsväsendet när det gäller innebörden av Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. Det gäller i &lt;br&gt;
fråga om Europakonventionen och delar av EU-rätten, som gäller som &lt;br&gt;
direkt tillämplig svensk lag. Men det gäller också andra konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter, vilka ju, enligt principen om fördragskonform &lt;br&gt;
lagtolkning, ska läggas till grund för tolkningen och &lt;br&gt;
tillämpningen av alla svenska rättsregler så långt som detta alls är &lt;br&gt;
möjligt. &lt;br&gt;
Kompetensförsörjningen i de svenska domstolarna när det gäller &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
har också tagits upp på olika sätt i den konsultationsprocess som &lt;br&gt;
varit en central del av det här utvärderingsuppdraget. &lt;br&gt;
Som framgått av Domstolsverkets årsredovisningar tillhandahåller &lt;br&gt;
verket också utbildning i europarätt, synbarligen främst i EUrättsliga &lt;br&gt;
frågor, i ett flertal olika sammanhang. Däremot framgår &lt;br&gt;
inte närmare av redovisningarna i vilken utsträckning och på vilket &lt;br&gt;
sätt dessa utbildningsinsatser fokuserar just på enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Såvitt jag kunnat utröna har det inte gjorts någon samlad undersökning &lt;br&gt;
av kunskapsläget bland domarna i det här avseendet under &lt;br&gt;
senare år. Domstolsverket genomförde emellertid, som tidigare &lt;br&gt;
nämnts, i slutet av år 2004 en enkätundersökning bland ordinarie &lt;br&gt;
domare om utbildning i och arbete med Europarätt. Någon samlad &lt;br&gt;
bearbetning och presentation av resultatet kom, enligt de uppgifter &lt;br&gt;
jag fått, aldrig till stånd. Trots det, och trots att det alltså gått ett &lt;br&gt;
antal år sedan undersökningen gjordes, finns det anledning att fästa &lt;br&gt;
uppmärksamheten på det resultat som Domstolsverkets preliminära &lt;br&gt;
sammanställning av undersökningen visade. &lt;br&gt;
Svarsfrekvensen var drygt 60 procent. Nästan en fjärdedel av de &lt;br&gt;
svarande uppgav att de möter europarättsliga frågor varje vecka eller &lt;br&gt;
varje månad, och över 70 procent att de i varje fall hanterar sådana &lt;br&gt;
frågor några gånger om året. Endast drygt hälften av dem som &lt;br&gt;
svarat uppgav sig emellertid ha tillräckliga möjligheter att följa ut119 &lt;br&gt;
Se bl.a. SOU 2008:125, s. 401. &lt;br&gt;
276&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
vecklingen på europarättsområdet och 80 procent av de svarande &lt;br&gt;
ansåg sig inte ha tillräckliga grundkunskaper på detta område. &lt;br&gt;
På frågan om det är lätt att hitta information på Internet om europarättsliga &lt;br&gt;
frågor svarade 43 procent ja och 33 procent nej. Hela &lt;br&gt;
24 procent av de svarande uppgav att de aldrig hade sökt efter någon &lt;br&gt;
sådan information på Internet. &lt;br&gt;
Mycket av det tillgängliga rättsliga materialet när det gäller de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna finns inte på svenska, i varje fall inte i sin &lt;br&gt;
helhet. Domstolsverkets nyhetsbrev med sammanfattningar på svenska &lt;br&gt;
av ett urval domar och beslut från Europadomstolen är, enligt min &lt;br&gt;
mening, ett utmärkt men begränsat verktyg i det sammanhanget. &lt;br&gt;
Nivån på språkkunskaperna inom rättsväsendet är därför också &lt;br&gt;
av intresse här. I 2004 års undersökning bland de ordinarie domarna &lt;br&gt;
uppgav nästan hälften att de saknade kunskaper, utöver skolkunskaper, &lt;br&gt;
i något europeiskt språk; 28 procent uppgav sig ha sådana &lt;br&gt;
kunskaper i engelska och 11 procent i franska, de två viktigaste &lt;br&gt;
främmande språken när det gäller att ta del av rättsligt grundmaterial &lt;br&gt;
och internationell praxis om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Domstolsverkets undersökning är som sagt några år gammal &lt;br&gt;
och den har inte blivit föremål för någon närmare sammanställning &lt;br&gt;
eller analys. Därmed ökar också möjligheterna till olika tolkningar &lt;br&gt;
av materialet. Att så många som en fjärdedel av de svarande aldrig &lt;br&gt;
uppgav sig ha sökt efter europarättsligt material på Internet skulle, &lt;br&gt;
åtminstone teoretiskt, kunna bero på att de har tillgång till informationen &lt;br&gt;
på annat sätt. Hur de som svarat tolkat frågorna om språkkunskaper &lt;br&gt;
”utöver skolkunskaper” vet vi inte heller. &lt;br&gt;
Även med dessa reservationer menar jag emellertid att resultatet &lt;br&gt;
av undersökningen ger anledning att vidta ytterligare åtgärder för &lt;br&gt;
att säkerställa en hög kompetens bland svenska domare i fråga om &lt;br&gt;
Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Den slutsatsen har också bekräftats under utvärderingsarbetets &lt;br&gt;
gång genom dialogen med representanter för olika delar av statsförvaltningen. &lt;br&gt;
En sak som särskilt lyfts fram är att många domare, också bland &lt;br&gt;
de ordinarie, efterfrågar mera utbildning och bättre verktyg på det &lt;br&gt;
här rättsområdet när de tillfrågas om saken. Samtidigt är det relativt &lt;br&gt;
få, framförallt ordinarie domare, som faktiskt deltar i sådan utbildning &lt;br&gt;
när den erbjuds. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Ett skäl som angetts för det är att det av många &lt;br&gt;
inte upplevs som möjligt att vara borta från den ordinarie verksamheten &lt;br&gt;
för att delta i olika typer av utbildning; arbetsbelastningen på den &lt;br&gt;
egna domstolen tillåter i praktiken helt enkelt inte detta. &lt;br&gt;
277&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis menar jag att regeringen tillsammans med &lt;br&gt;
Domstolsverket bör överväga vilka ytterligare åtgärder som behöver &lt;br&gt;
vidtas för att säkerställa en hög kompetens i domstolarna i fråga &lt;br&gt;
om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Bland sådana åtgärder som bör vidtas ingår, enligt min uppfattning, &lt;br&gt;
en inventering och analys av kunskapsläget och behovet av &lt;br&gt;
utbildning bland domarna. &lt;br&gt;
I det sammanhanget bör också övervägas om det går att införa &lt;br&gt;
vissa krav på obligatorisk fortbildning också för de ordinarie domarna, &lt;br&gt;
exempelvis med förebild i vad som gäller för advokater. &lt;br&gt;
Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att delta i vidareutbildning &lt;br&gt;
under 18 timmar per år. Domare åtnjuter visserligen &lt;br&gt;
konstitutionellt ett stort mått av självständighet och frihet i utförandet &lt;br&gt;
av sina yrkesuppgifter, i syfte att säkerställa att de inte ska &lt;br&gt;
kunna utsättas för otillbörlig påverkan i sin dömande verksamhet. &lt;br&gt;
Denna – helt nödvändiga – självständighet bör dock knappas kunna &lt;br&gt;
anses utgöra ett hinder mot att ställa krav på kontinuerlig kompetensutveckling. &lt;br&gt;
Ett obligatorium av det slaget skulle också kunna bidra till att verksamheten &lt;br&gt;
vid domstolarna, liksom resurstilldelningen till dem, tydligare &lt;br&gt;
planeras och följs upp med utgångspunkt i att domarnas möjligheter &lt;br&gt;
att kontinuerligt utbilda sig ska vara något självklart. &lt;br&gt;
Förvaltningsmyndigheternas kompetensförsörjning &lt;br&gt;
Behovet att en större tydlighet i regeringens styrning av den offentliga &lt;br&gt;
förvaltningen när det gäller säkerställandet av de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige har redan behandlats i avsnitt 4.2. I handlingsplanen &lt;br&gt;
behandlade regeringen också frågan om förvaltningsmyndigheternas &lt;br&gt;
kompetensförsörjning när det gäller de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna.120 &lt;br&gt;
Regeringen påminde här om att bl.a. utvärderaren av den första &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna starkt &lt;br&gt;
betonat betydelsen av kunskap om de mänskliga rättigheterna inom &lt;br&gt;
den offentliga sektorn. Regeringen sade sig dela den uppfattningen &lt;br&gt;
och tillade att kunskap om de mänskliga rättigheterna på alla nivåer i &lt;br&gt;
samhällsorganisationen utgör en av de allra viktigaste komponenterna &lt;br&gt;
i arbetet med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Regeringen förklarade vidare att det är angeläget att de utbildnings120 &lt;br&gt;
Handlingsplanen, s. 104–107, 118–119. &lt;br&gt;
278&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
insatser som genomförs är systematiska och följs upp, samt att de &lt;br&gt;
så långt möjligt anpassas till den situation där kunskaperna ska tilllämpas. &lt;br&gt;
Det är lätt att instämma i dessa synpunkter. MR-delegationen &lt;br&gt;
behandlade också frågan om information och utbildning inom den &lt;br&gt;
offentliga sektorn i sitt slutbetänkande och menade bl.a. att det är &lt;br&gt;
viktigt att en strategi utformas för hur statsanställda långsiktigt och &lt;br&gt;
systematiskt ska ges utbildning om de mänskliga rättigheterna.121 &lt;br&gt;
Jag har där ställt mig bakom delegationens ställningstaganden. &lt;br&gt;
Delegationen kom på grundval av ett antal kartläggningar, utvärderingar &lt;br&gt;
och möten som ägt rum under utredningstiden, fram &lt;br&gt;
till den slutsatsen att många både offentliganställda och förtroendevalda &lt;br&gt;
anser att det är viktigt att ha kunskap om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Samtidigt uttrycker de ofta att det är oklart för dem hur &lt;br&gt;
deras specifika verksamhet och arbetsuppgifter är kopplade till Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Det är en bild som har bekräftats även under konsultationsprocessen &lt;br&gt;
inom ramen för mitt utvärderingsuppdrag. &lt;br&gt;
I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet &lt;br&gt;
och tillväxt122 gör regeringen bedömningen att det är angeläget att &lt;br&gt;
de statliga arbetsgivarna arbetar strategiskt med sin kompetensförsörjning. &lt;br&gt;
I propositionen betonas att det är en central del i regeringens &lt;br&gt;
årliga uppföljning av utvecklingen inom verksamhetsområdet &lt;br&gt;
statliga arbetsgivarfrågor att göra bedömningar av kompetensförsörjningen &lt;br&gt;
i staten. Regeringen framhåller vidare i budgetpropositionen &lt;br&gt;
för år 2010 att god kunskap om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
bland beslutsfattare främst inom den offentliga sektorn är en förutsättning &lt;br&gt;
för att regeringens långsiktiga mål, full respekt för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, ska kunna uppfyllas.123 &lt;br&gt;
Kompetensrådet för utveckling i staten (Krus) är en statlig myndighet &lt;br&gt;
med uppgift att bistå regeringen i frågor som rör strategisk &lt;br&gt;
kompetensförsörjning i statsförvaltningen. Krus genomför under &lt;br&gt;
2010 och 2011 ett projekt om offentligt etos – en god förvaltningskultur. &lt;br&gt;
Utgångspunkten för projektet är en gemensam värdegrund i statsförvaltningen &lt;br&gt;
som grundar sig i demokratin och de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och eftersträvar rättssäkerhet, effektivitet och medborgarperspektiv. &lt;br&gt;
Insatser genomförs både på myndighets- och individnivå i &lt;br&gt;
syfte att bygga upp kunskapen om värdegrundsfrågor, bl.a. de mänsk121 &lt;br&gt;
SOU 2010:70, s. 442 ff. &lt;br&gt;
122 Prop. 2009/10:175. &lt;br&gt;
123 Prop. 2009/10:1, Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, s. 60. &lt;br&gt;
279&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige SOU 2011:29 &lt;br&gt;
liga rättigheterna. Enligt sitt uppdrag ska Krus även lämna förslag om &lt;br&gt;
hur nyanställda i staten fortsättningsvis ska introduceras i dessa frågor. &lt;br&gt;
Krus myndighetsuppdrag har beröring med frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, t.ex. i fråga om hur nyanställda i staten ska introduceras &lt;br&gt;
i värdegrundsfrågor. Däremot finns det inte, såvitt kunnat &lt;br&gt;
utrönas, något samlat program för hur anställda på olika nivåer &lt;br&gt;
inom statsförvaltningen ska ges utbildning om Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter. Sådan kunskap &lt;br&gt;
är, som regeringen framhöll både i handlingsplanen och i budgetpropositionen &lt;br&gt;
för år 2010, nödvändig för att respekten för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna ska kunna säkerställas. Regeringen bör därför &lt;br&gt;
uppdra åt Krus att utforma ett sådant program för hur myndigheternas &lt;br&gt;
personal långsiktigt och systematiskt ska ges verksamhetsanpassad &lt;br&gt;
utbildning om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
I avsnitt 4.3.3 har jag också föreslagit att myndigheternas ansvar &lt;br&gt;
för förverkligandet av Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, liksom ledningens ansvar för att säkerställa &lt;br&gt;
kompetensförsörjningen härvidlag, ska tydliggöras i myndighetsförordningen &lt;br&gt;
(2007:515). &lt;br&gt;
Kunskap ger ”egenmakt” – information om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna till allmänheten &lt;br&gt;
I regeringens proposition om en strategi för de nationella minoriteterna, &lt;br&gt;
Från erkännande till egenmakt,124 diskuterar regeringen bl.a. &lt;br&gt;
vilka verktyg och förutsättningar som krävs för att människor ska &lt;br&gt;
kunna forma sin egen framtid, det vill säga betydelsen av vad regeringen &lt;br&gt;
valt att kalla för ”egenmakt”. Vad som sägs där om egenmaktens &lt;br&gt;
betydelse för de nationella minoriteterna gäller enligt min mening &lt;br&gt;
också generellt i ett samhälle, inte minst när det gäller möjligheterna &lt;br&gt;
att fullt ut kunna komma i åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
En ökad kunskap om Sveriges konventionsåtaganden om enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter stärker alltså alla människors egenmakt. En enskild &lt;br&gt;
individ som inte känner till sina rättigheter och inte förstår i &lt;br&gt;
vilket sammanhang hon eller han kan hävda dem, kommer knappast &lt;br&gt;
heller att försöka göra det.125 &lt;br&gt;
124 Prop. 2008/09:158. &lt;br&gt;
125 Jfr prop. 2008/09:158, s. 33–34, 51–54. &lt;br&gt;
280&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 En förstärkt infrastruktur för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
281 &lt;br&gt;
Information om de mänskliga rättigheterna måste därför också &lt;br&gt;
ses som en grundläggande och integrerad del av regeringens fortsatta &lt;br&gt;
systematiska MR-arbete i Sverige. I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit &lt;br&gt;
regeringen att påbörja arbetet med att inrätta ett oberoende &lt;br&gt;
nationellt organ med uppgiften att främja säkerställandet av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet med de s.k. Parisprinciperna, &lt;br&gt;
exempelvis i form av en kommission för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Ett sådant organ ska i enlighet därmed ha mandat att också &lt;br&gt;
främja information och ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Även andra myndigheter har, eller bör ha, ett ansvar för t.ex. informationsspridning &lt;br&gt;
inom sitt ansvarsområde, också när det gäller &lt;br&gt;
sådan information som har koppling till de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Ett tydligt sådant exempel är myndigheten Forum för levande historia. &lt;br&gt;
Inom ramen för ett arbete med att inrätta en MRkommission, &lt;br&gt;
eller motsvarande nationellt organ för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, bör även övervägas hur ansvarsfördelningen mellan &lt;br&gt;
ett sådant organ å ena sidan, samt Regeringskansliet, Forum för &lt;br&gt;
levande historia och andra relevanta förvaltningsmyndigheter å den &lt;br&gt;
andra, bör se ut när det gäller att sprida kunskap om Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter.&lt;br&gt;
7 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Som jag framhållit i avsnitt 3.3.2 ligger det i sakens natur att det &lt;br&gt;
med den tid och de resurser som stått till mitt förfogande inte varit &lt;br&gt;
möjligt att för var och en av handlingsplanens 135 åtgärder utföra &lt;br&gt;
en granskning av åtgärdens bakgrund, syfte och innehåll, att självständigt &lt;br&gt;
undersöka i vilken omfattning och i så fall på vilket sätt &lt;br&gt;
ansvariga aktörer fullgjort sin uppgift, samt att undersöka och utvärdera &lt;br&gt;
åtgärdens effekter. Jag har istället, av nödvändighet, i stor &lt;br&gt;
utsträckning valt att fokusera min utvärdering på ett antal mer &lt;br&gt;
principiella frågeställningar med inriktning på metod och process, &lt;br&gt;
styrning, val av aktörer och så vidare. &lt;br&gt;
Samtidigt har jag ansett det vara värdefullt att särskilt behandla &lt;br&gt;
några sakområden som jag bedömt vara av speciell betydelse i &lt;br&gt;
sammanhanget. I åtgärd 102 i handlingsplanen slår regeringen fast &lt;br&gt;
att det folkrättsliga förbudet mot tortyr och annan omänsklig eller &lt;br&gt;
förnedrande behandling eller bestraffning är absolut. Det kan naturligtvis &lt;br&gt;
ifrågasättas om ett sådant rent konstaterande kan ses som &lt;br&gt;
en ”åtgärd” i egentlig mening. Samtidigt rör detta konstaterande en &lt;br&gt;
av de mest fundamentala mänskliga rättigheter man kan tänka sig &lt;br&gt;
och behandlingen av den, och närliggande frågor, hör därför självklart &lt;br&gt;
hemma i ett samlat dokument om skydd för och främjande av &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna på nationell nivå i Sverige. Det finns &lt;br&gt;
därför också skäl för mig att särskilt beröra dem i den här utvärderingen. &lt;br&gt;
I handlingsplanen återfinns visserligen frågan om tortyrförbudets &lt;br&gt;
ställning i ett avsnitt som handlar om asyl- och migrationsfrågor. &lt;br&gt;
Just på grund av dess absoluta karaktär får det emellertid anses &lt;br&gt;
relevant att behandla denna fråga i ett bredare sammanhang. Inte &lt;br&gt;
minst ett antal av de frågor som berörs i handlingsplanens avsnitt &lt;br&gt;
om rättsstatliga frågor1 har dessutom nära samband med förbudet &lt;br&gt;
mot omänsklig eller förnedrande behandling och bestraffning. Jag &lt;br&gt;
1 Handlingsplanen, s. 83 ff. &lt;br&gt;
283&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
har valt att behandla ett antal frågor av det här slaget under rubriken &lt;br&gt;
Vissa rättsstatliga frågor i avsnitt 7.1 i det följande. &lt;br&gt;
Regeringen har på ett generellt plan i handlingsplanen för sin del &lt;br&gt;
anfört att det framgår av kartläggningen att diskriminering utgör &lt;br&gt;
det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter på nationell nivå och att de flesta av åtgärderna &lt;br&gt;
i handlingsplanen tar sikte på att motverka diskriminering i alla &lt;br&gt;
dess former.2 Därför har jag också valt att särskilt beröra diskrimineringsfrågorna &lt;br&gt;
i avsnitt 7.2. &lt;br&gt;
I avsnitt 7.3 kommer att diskuteras romernas situation i Sverige. &lt;br&gt;
Romerna är, enligt 2 § lagen (2009:724) om nationella minoriteter &lt;br&gt;
och minoritetsspråk, en av de officiellt erkända nationella minoriteterna &lt;br&gt;
i Sverige. De har därigenom också en särskild status som &lt;br&gt;
grupp i befolkningen. Den markeras även genom att det i regeringsformen &lt;br&gt;
stadgas att etniska, språkliga och religiösa minoriteters &lt;br&gt;
möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv &lt;br&gt;
ska främjas.3 Det kan samtidigt knappast sättas i fråga att romerna &lt;br&gt;
i Sverige historiskt utsatts för allvarliga och systematiska &lt;br&gt;
övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Även i nutid är romer förmodligen den grupp människor &lt;br&gt;
i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar &lt;br&gt;
och kränkande särbehandling och andra former av utestängning på &lt;br&gt;
de flesta samhällsområden. Det finns därför skäl att i det här sammanhanget &lt;br&gt;
också något beröra romernas situation särskilt. &lt;br&gt;
Slutligen här kommer den svenska statsmaktens förhållande till &lt;br&gt;
urfolket samerna att diskuteras i avsnitt 7.4. Även här finns en historia &lt;br&gt;
av systematiska åsidosättanden av de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som, tillsammans med just det faktum att samerna är Sveriges enda &lt;br&gt;
urbefolkning och den folkrättsliga särställning som det ger upphov &lt;br&gt;
till, gör att det finns skäl att särskilt beröra frågan om en svensk &lt;br&gt;
urfolkspolitik här. &lt;br&gt;
7.1 Vissa rättsstatliga frågor &lt;br&gt;
Handlingsplanen innehåller ett antal åtgärder samlade under rubriken &lt;br&gt;
”rättstatliga frågor”. Bland dessa behandlas några frågor som &lt;br&gt;
enligt min mening är av särskild betydelse när det gäller Sveriges &lt;br&gt;
konventionsåtaganden om enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
2 Handlingsplanen, s. 21. &lt;br&gt;
3 1 kap. 2 § regeringsformen. &lt;br&gt;
284&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Staten har vad som brukar kallas för ett monopol på våldsanvändning, &lt;br&gt;
vilket tar sig uttryck bl.a. i att det under vissa förutsättningar &lt;br&gt;
betraktas som legitimt att företrädare för den offentliga &lt;br&gt;
makten använder sig av olika tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. &lt;br&gt;
Även användning av fysiskt våld kan sålunda vara godtagbart &lt;br&gt;
i vissa situationer. I en rättsstat måste emellertid statens &lt;br&gt;
våldsmonopol utövas under lagarna och det måste finnas effektiva &lt;br&gt;
system för att säkerställa att sådana befogenheter inte missbrukas. &lt;br&gt;
Rätten till skydd mot sådant missbruk har därför också en central &lt;br&gt;
plats i flera internationella konventioner om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
som Sverige är bundet av. Rätten till liv, frihet och personlig &lt;br&gt;
säkerhet omfattas av både Europakonventionen om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna och FN:s konvention om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter. Detsamma gäller rätten till en rättvis rättegång &lt;br&gt;
inom skälig tid, vari inbegrips också sådant som rätt till viss &lt;br&gt;
information i samband med rättsliga förfaranden och rätt till juridiskt &lt;br&gt;
biträde. Ett förbud mot tortyr och annan grym, omänsklig &lt;br&gt;
eller förnedrande behandling eller bestraffning återfinns också i &lt;br&gt;
båda dessa konventioner, liksom i FN:s särskilda konvention mot &lt;br&gt;
tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning och Europarådets konvention till förhindrande av &lt;br&gt;
tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. &lt;br&gt;
Även Europeiska rådet har i det s.k. Stockholmsprogrammet tagit &lt;br&gt;
upp behovet av unionsgemensamma åtgärder på detta område.4 &lt;br&gt;
Europeiska rådet ställer sig i programmet bakom ministerrådets &lt;br&gt;
(Rådet) s.k. Roadmap (”färdplan”) för att stärka de processuella &lt;br&gt;
rättigheterna för personer som är misstänka eller åtalade för brott. &lt;br&gt;
I färdplanen, som beslutades av Rådet den 30 november 2009, sägs &lt;br&gt;
bl.a. följande.5 &lt;br&gt;
En hel del framsteg har […] gjorts på området straffrättsligt samarbete &lt;br&gt;
och polissamarbete när det gäller åtgärder som gör det lättare att väcka &lt;br&gt;
åtal. Det är nu dags att agera för att förbättra balansen mellan dessa åtgärder &lt;br&gt;
och skyddet av den enskildes processuella rättigheter. Insatser &lt;br&gt;
bör göras för att stärka processuella garantier och respekten för rättsstatsprincipen &lt;br&gt;
vid straffrättsliga förfaranden, oberoende av var medborgarna &lt;br&gt;
beslutar att resa, studera, arbeta eller bo inom Europeiska &lt;br&gt;
4 Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas tjänst och för deras &lt;br&gt;
skydd, EUT 2010/C 115/01, s. 10. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
5 Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att stärka misstänkta eller &lt;br&gt;
åtalade personers processuella rättigheter vid straffrättsliga förfaranden, EUT 2009/C &lt;br&gt;
295/01. &lt;br&gt;
285&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
unionen. […] Med tanke på frågornas betydelse och komplexitet verkar &lt;br&gt;
det lämpligt att ta itu med dem steg för steg, samtidigt som en &lt;br&gt;
övergripande enhetlighet säkerställs. […] Med tanke på att åtgärdskatalogen &lt;br&gt;
i bilagan till denna resolution inte är uttömmande bör rådet &lt;br&gt;
också överväga möjligheten av att behandla frågan om skyddet av processuella &lt;br&gt;
rättigheter utöver dem som förtecknas i katalogen. […] Rättigheterna &lt;br&gt;
i färdplanen, vilka kan kompletteras med andra rättigheter, &lt;br&gt;
anses vara grundläggande processuella rättigheter och åtgärder avseende &lt;br&gt;
dessa rättigheter bör prioriteras […]. &lt;br&gt;
Bland de rättigheter som sålunda borde prioriteras angavs information &lt;br&gt;
om rättigheter och om åtal, liksom juridisk rådgivning och &lt;br&gt;
rättshjälp. När det gäller rätten till information slås följande fast. &lt;br&gt;
En person som misstänks eller åtalas för ett brott bör muntligen eller, &lt;br&gt;
där så är lämpligt, skriftligen få information om sina grundläggande &lt;br&gt;
rättigheter, t.ex. i form av rättighetsinformation. Dessutom bör denna &lt;br&gt;
person också snabbt erhålla information om arten av och grunden för &lt;br&gt;
anklagelsen mot honom eller henne. En misstänkt eller åtalad person &lt;br&gt;
bör ha rätt att vid lämplig tidpunkt erhålla all nödvändig information &lt;br&gt;
för att förbereda sitt försvar, förutsatt att detta inte inverkar menligt &lt;br&gt;
på det korrekta genomförandet av det straffrättsliga förfarandet. &lt;br&gt;
Och om rätten till rådgivning och rättshjälp sägs: &lt;br&gt;
Rätten till juridisk rådgivning (genom ett juridiskt biträde) för den &lt;br&gt;
misstänkta eller åtalade personen vid straffrättsliga förfaranden vid &lt;br&gt;
första bästa tillfälle under dessa förfaranden är grundläggande för att &lt;br&gt;
kunna trygga rättvisa förfaranden. Rätten till rättshjälp bör säkerställa &lt;br&gt;
lika tillgång till den ovan nämnda rätten till juridisk rådgivning. &lt;br&gt;
Internationella organ har vid sin granskning av Sveriges efterlevnad &lt;br&gt;
av konventioner om mänskliga rättigheter vid upprepade tillfällen &lt;br&gt;
framfört kritiska synpunkter i frågor som sammanhänger med förbudet &lt;br&gt;
mot tortyr och grym, omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning. Det har handlat om bl.a. myndigheters användning &lt;br&gt;
av våld och tvångsmedel, liksom förhållandena för personer &lt;br&gt;
som i en eller annan form är frihetsberövande. Jag kommer i &lt;br&gt;
det följande att behandla några av dessa frågor, tillsammans med &lt;br&gt;
vissa ytterligare frågeställningar som enligt min uppfattning särskilt &lt;br&gt;
bör uppmärksammas i detta sammanhang. &lt;br&gt;
286&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
7.1.1 Utredning av misstankar om övervåld av polis m.m. &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör följa upp och utvärdera effekterna av den reform &lt;br&gt;
som trätt i kraft den 1 januari 2011 och som innebär &lt;br&gt;
bl.a. att utredningar av anmälningar om brott eller annat felaktigt &lt;br&gt;
handlande från poliser i samband med arbetet (s.k. internutredningar), &lt;br&gt;
handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället för &lt;br&gt;
som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. &lt;br&gt;
• Denna utvärdering bör framförallt bygga på en empirisk studie, &lt;br&gt;
det vill säga en närmare granskning av hur internutredningar &lt;br&gt;
faktiskt har genomförts i praktiken. &lt;br&gt;
• Regeringen bör vidta åtgärder för att tillskapa en ordning &lt;br&gt;
som innebär att samtliga fall då en person avlidit eller skadats &lt;br&gt;
allvarligt i samband med ett polisingripande, eller då en sådan &lt;br&gt;
person annars varit omhändertagen av polisen, blir föremål &lt;br&gt;
för ett obligatoriskt, självständigt och skyndsamt utredningsförfarande, &lt;br&gt;
oavsett om misstanke om brott föreligger eller &lt;br&gt;
inte. &lt;br&gt;
Formerna för utredningar av brottsmisstanker mot polisanställda, &lt;br&gt;
och då särskilt det lämpliga i att ”polisen utreder polisen”, är en &lt;br&gt;
fråga som med viss regelbundenhet aktualiseras i den svenska samhällsdebatten&lt;br&gt;
. Frågeställningen har också uppmärksammats av ett &lt;br&gt;
antal av de internationella övervakningsorgan som övervakar Sveriges &lt;br&gt;
efterlevnad av internationella åtaganden till skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Dessa har vid flera tillfällen rekommenderat &lt;br&gt;
att ett från polisen fristående och oberoende organ bör inrättas &lt;br&gt;
för handläggning av ärenden om brottsmisstankar mot polisanställda. &lt;br&gt;
Denna fråga behandlades även i handlingsplanens åtgärd 79, som &lt;br&gt;
har följande lydelse: &lt;br&gt;
[F]rågan om oberoende utredningsorgan vid misstanke om övervåld av &lt;br&gt;
polis är under utredning. Uppdraget skall redovisas senast den 31 december &lt;br&gt;
2006. Regeringen kommer därefter att överväga utredarens &lt;br&gt;
förslag. &lt;br&gt;
En delvis ny ordning för handläggningen av polisens internutredningar &lt;br&gt;
gäller fr.o.m. den 1 januari 2011. En översiktlig redogörelse &lt;br&gt;
287&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
för bakgrunden till, och innebörden av, de förändringar som på &lt;br&gt;
detta sätt numera genomförts lämnas i det följande. &lt;br&gt;
Utredning av brottsmisstankar mot poliser – ordningen fram till &lt;br&gt;
1 januari 2011 &lt;br&gt;
De allmänna bestämmelser om förundersökningsförfarandet som &lt;br&gt;
finns i bl.a. rättegångsbalken är i princip tillämpliga också ifråga om &lt;br&gt;
utredningar av brottsmisstankar mot polisanställda, s.k. internutredningar. &lt;br&gt;
Emellertid finns det också en viss särreglering när det &lt;br&gt;
gäller förundersökningar just i dessa fall. Denna särreglering gäller &lt;br&gt;
främst frågan om behörigheten att leda och handlägga brottsutredningar &lt;br&gt;
av detta slag. Reglerna återfanns tidigare i 5 kap. polisförordningen &lt;br&gt;
(1998:1558) men ingår sedan den 1 januari 2011 i en särskild &lt;br&gt;
förordning om handläggning av ärenden om brott av anställda &lt;br&gt;
inom polisen m.m.6 Innehållet i de numera gällande reglerna kommer &lt;br&gt;
att behandlas närmare längre fram i detta avsnitt. &lt;br&gt;
Såvitt gäller det polisiära utredningsarbetet i internutredningar &lt;br&gt;
har detta - fram till den förändring som alltså nyligen genomförts - &lt;br&gt;
varit en uppgift för personal som visserligen verkat inom särskilda &lt;br&gt;
internutredningsenheter men som likväl tillhört de lokala polismyndigheternas &lt;br&gt;
egen organisation. Medan det ursprungligen fanns &lt;br&gt;
en internutredningsenhet vid varje polismyndighet, har verksamheten &lt;br&gt;
genom frivilligt regionalt samarbete senare kommit att koncentreras &lt;br&gt;
till sex internutredningsenheter vid lika många polismyndigheter. &lt;br&gt;
Dessa enheter har alltså ansvarat för utredningar som avsett &lt;br&gt;
såväl anställda i den egna myndigheten som anställda i de samarbetande &lt;br&gt;
polismyndigheterna inom regionen. &lt;br&gt;
Särskilda regler har också funnits, och finns alltjämt, om skyldighet &lt;br&gt;
för den polismyndighet där en anmälan har gjorts, eller där &lt;br&gt;
frågan om att inleda en förundersökning mot en anställd inom polisen &lt;br&gt;
har uppkommit, att omedelbart vidta de åtgärder som brådskar &lt;br&gt;
och som inte utan olägenhet kan skjutas upp. &lt;br&gt;
6 Förordning (2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda inom polisen &lt;br&gt;
m.m. &lt;br&gt;
288&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Tidigare överväganden beträffande internutredningsförfarandet &lt;br&gt;
Frågan om i vilken ordning misstankar mot polisanställda om brott &lt;br&gt;
bör handläggas har under de senaste decennierna i olika former varit &lt;br&gt;
föremål för utredningar och överväganden vid fler tillfällen. En &lt;br&gt;
utförlig redogörelse för innehållet i dessa utredningar lämnas i betänkandet &lt;br&gt;
Förstärkt granskning av polis och åklagare.7 Jag kommer &lt;br&gt;
här att begränsa mig till att kortfattat redogöra för frågans behandling &lt;br&gt;
under den senaste dryga tioårsperioden. &lt;br&gt;
Justitieombudsmannens skrivelse till Justitiedepartementet &lt;br&gt;
13 juni 2000 &lt;br&gt;
Formerna för handläggningen av brottsanmälningar mot anställda &lt;br&gt;
inom polisen och den rättsliga tillsynen över åklagarnas och polisens &lt;br&gt;
brottsutredande verksamhet behandlades i en skrivelse den &lt;br&gt;
13 juni 2000 från JO till Justitiedepartementet.8 I skrivelsen, som &lt;br&gt;
var föranledd av iakttagelser som gjorts vid inspektioner av några av &lt;br&gt;
polisens internutredningsenheter, framhöll dåvarande chefsJO &lt;br&gt;
Claes Eklundh att debatten om handläggningen av anmälningar &lt;br&gt;
mot polismän visade att ett grundläggande krav på utredningsförfarandet &lt;br&gt;
i allmänhetens ögon var att detta var organiserat på ett sådant &lt;br&gt;
sätt att objektiviteten i utredningarna var höjd över varje tvivel. &lt;br&gt;
JO anförde i skrivelsen att det, med något enstaka undantag, &lt;br&gt;
visserligen inte i de inspektionsärenden som behandlats funnits anledning &lt;br&gt;
att rikta kritik mot det utredningsarbete som utförts av de &lt;br&gt;
enskilda handläggarna vid internutredningsenheterna. &lt;br&gt;
Samtidigt hade granskningen emellertid gett JO anledning till &lt;br&gt;
påpekanden och kritik, bl.a. om att anmälan i vissa fall tagits upp av &lt;br&gt;
en icke behörig anmälningsupptagare, att beslut om inledande av &lt;br&gt;
förundersökning felaktigt fattats av en polisman samt att det förekommit &lt;br&gt;
dröjsmål med att överlämna anmälningar till åklagare. I ett &lt;br&gt;
inspektionsbeslut riktades kritik mot den aktuella polismyndighetens &lt;br&gt;
handläggningstid av ärendena vid internutredningsgruppen. Det konstaterades &lt;br&gt;
bl.a. att flertalet av de 30 äldsta ärendena hade legat upp &lt;br&gt;
emot två år och i vissa fall drygt två år utan att några synbara åtgärder &lt;br&gt;
hade vidtagits samt att ett stort antal av det innevarande årets &lt;br&gt;
7 SOU 2003:41, s. 105 f. &lt;br&gt;
8 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204. &lt;br&gt;
289&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
inkomna ärenden hade legat nästan hela det året utan att några utredningsåtgärder &lt;br&gt;
hade vidtagits. I ett annat beslut kritiserades en &lt;br&gt;
polismyndighet för dröjsmål med att vidta av åklagaren begärda &lt;br&gt;
utredningsåtgärder. &lt;br&gt;
JO betonade vidare att det är inte tillräckligt att denna typ av utredningar &lt;br&gt;
faktiskt utförs på ett objektivt sätt. Därutöver krävdes &lt;br&gt;
enligt JO att verksamheten bedrivs under sådana former att inte &lt;br&gt;
redan förfarandet i sig ger upphov till misstankar om att det tas &lt;br&gt;
ovidkommande hänsyn vid sådana utredningar. &lt;br&gt;
I skrivelsen uttalades sammanfattningsvis att den tillämpade ordningen &lt;br&gt;
för handläggningen av anmälningar mot polismän inte var invändningsfri &lt;br&gt;
och att det kunde finnas skäl att ånyo överväga frågan &lt;br&gt;
om hur verksamheten lämpligen borde organiseras. &lt;br&gt;
Det framhölls även att den ordinära rättsligt inriktade tillsynen &lt;br&gt;
över denna verksamhet var otillräcklig, och att detsamma kunde &lt;br&gt;
sägas också beträffande tillsynen över polisens och åklagarnas förundersökningsverksamhet &lt;br&gt;
i allmänhet. Med hänvisning till att riksdagen &lt;br&gt;
då nyligen beslutat att ge regeringen tillkänna att frågan om &lt;br&gt;
inrättande av ett oberoende tillsynsorgan inom rättsväsendet borde &lt;br&gt;
utredas,9 framhölls avslutningsvis att det föreföll naturligt att de i &lt;br&gt;
JO:s skrivelse behandlade frågorna beaktades i ett sådant utredningsarbete. &lt;br&gt;
Kommittén om tillsynen över polis och åklagare 2003 &lt;br&gt;
Regeringen beslutade i december år 2000 att tillsätta en parlamentariskt &lt;br&gt;
sammansatt kommitté för att undersöka den ordinära tillsynen &lt;br&gt;
över polisen och åklagarväsendet.10 En viktig del av uppdraget &lt;br&gt;
var att överväga om det fanns skäl att inrätta ett oberoende tillsynsorgan &lt;br&gt;
med uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarväsendets &lt;br&gt;
brottsutredningsverksamhet. Kommittén skulle därutöver &lt;br&gt;
även överväga om regleringen, organisationen och handläggningsrutinerna &lt;br&gt;
för brottsanmälningar och klagomål mot anställda inom polisen &lt;br&gt;
och åklagarväsendet uppfyller de höga krav som måste ställas på en &lt;br&gt;
sådan verksamhet. &lt;br&gt;
Kommittén, som antog namnet Kommittén om tillsynen över polis &lt;br&gt;
och åklagare, avgav sitt betänkande Förstärkt granskning av polis &lt;br&gt;
9 Bet. 1999/2000:JuU11. &lt;br&gt;
10 Dir. 2000:101. &lt;br&gt;
290&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
och åklagare11 i april 2003. Enligt kommitténs bedömning saknades &lt;br&gt;
tillräckliga skäl att inrätta ett särskilt, fristående, tillsynsorgan med &lt;br&gt;
uppgift att utöva tillsyn över polisens och åklagarnas brottsutredningsverksamhet. &lt;br&gt;
Medan det konstaterades att ett sådant organ &lt;br&gt;
skulle få en oberoende ställning, något som ansågs vara till stor &lt;br&gt;
fördel bl.a. för allmänhetens förtroende för objektiviteten i granskningen, &lt;br&gt;
ansåg kommittén likväl att övervägande skäl talade emot en &lt;br&gt;
sådan lösning. Kommittén hänvisade här till statsfinansiella skäl, &lt;br&gt;
liksom till att inrättandet av ett sådant organ skulle förändra strukturen &lt;br&gt;
inom polisen och åklagarväsendet på ett sådant sätt att myndigheterna &lt;br&gt;
skulle ha att beakta auktoritativa uttalanden om sin &lt;br&gt;
verksamhet från ytterligare ett organ – något som framstod som en &lt;br&gt;
nackdel för verksamheten. Som en ytterligare nackdel med inrättandet &lt;br&gt;
av ett fristående tillsynsorgan noterades att ett sådant skulle &lt;br&gt;
sakna den möjlighet att i efterhand ändra ett fattat beslut som &lt;br&gt;
överprövningsinstitutet inom åklagarverksamheten erbjuder. &lt;br&gt;
Såvitt gäller den s.k. internutredningsverksamheten konstaterade &lt;br&gt;
kommittén att det inte fanns någon undersökning som visade &lt;br&gt;
att anmälningar mot polisanställda generellt sett inte utreddes i tillbörlig &lt;br&gt;
ordning. Såvitt kommittén kunnat utröna var det tvärtom så &lt;br&gt;
att sådana anmälningar utreddes med stor omsorgsfullhet och noggrannhet &lt;br&gt;
samt utan att obehöriga hänsyn togs till de poliser som &lt;br&gt;
berördes av anmälningarna. Mot denna bakgrund ansåg kommittén &lt;br&gt;
att den centrala frågan i uppdraget var att lämna förslag som var &lt;br&gt;
ägnade att medföra att allmänhetens förtroende för utredningsförfarandet &lt;br&gt;
stärktes. &lt;br&gt;
Med denna utgångspunkt diskuterade kommittén ett antal olika &lt;br&gt;
alternativ för handläggning av brottsmisstankar mot polisanställda, &lt;br&gt;
däribland tillskapandet av ett från polisen och åklagarväsendet fristående &lt;br&gt;
utredningsorgan med uppgift att besluta om, och leda, förundersökningar &lt;br&gt;
mot polisanställda. Med hänvisning till att det &lt;br&gt;
praktiska utredningsförfarandet även med en sådan lösning skulle &lt;br&gt;
behöva utföras av poliser (då det i praktiken inte ansågs finnas någon &lt;br&gt;
annan yrkeskategori som kunde anlitas för uppgiften) kunde &lt;br&gt;
det enligt kommittén emellertid ifrågasättas i vilken utsträckning &lt;br&gt;
en sådan modell kunde bidra till att öka allmänhetens förtroende &lt;br&gt;
för utredningsarbetet. Modellen innebar också ökade kostnader. &lt;br&gt;
Då nackdelarna ansågs överväga även i fråga om övriga huvudalternativ, &lt;br&gt;
fann kommittén att den befintliga ordningen för utred11 &lt;br&gt;
SOU 2003:41. &lt;br&gt;
291&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ningar om brott av polismän i princip borde behållas. Kommittén &lt;br&gt;
ansåg dock att vissa förbättringar av denna ordning borde genomföras &lt;br&gt;
avseende bl.a. utomståendes insyn i utredningarna och information &lt;br&gt;
om verksamheten till allmänheten, liksom att en regel om &lt;br&gt;
tidsfrister för förundersökning mot en polisanställd avseende brott &lt;br&gt;
i arbetet borde införas i syfte att minska handläggningstiderna i &lt;br&gt;
denna typ av ärenden. &lt;br&gt;
En ledamot av kommittén reserverade sig, och förklarade att &lt;br&gt;
hon ansåg att utredningen borde ha förslagit ett helt nytt system &lt;br&gt;
för internutredningar i form av ett från polis- och åklagarväsendet &lt;br&gt;
fristående organ. &lt;br&gt;
Betänkandet remissbehandlades, varvid en majoritet av remissinstanserna &lt;br&gt;
tillstyrkte förslagen. Ett antal remissinstanser, däribland &lt;br&gt;
JO, riktade emellertid stark kritik mot betänkandets förslag. JO &lt;br&gt;
anförde för sin del att utredningen inte ens fullgjort huvuddelen av &lt;br&gt;
sitt uppdrag i och med att det så gott som helt saknades en diskussion &lt;br&gt;
i betänkandet om frågan om inrättande av ett oberoende organ &lt;br&gt;
för tillsyn över polis och åklagare. &lt;br&gt;
Osmo Vallo – utredning om en utredning (SOU 2002:37) &lt;br&gt;
Frågan om formerna för handläggningen av brottsanmälningar berördes &lt;br&gt;
även av Osmo Vallo-utredningen.12 I sitt betänkande förklarade &lt;br&gt;
utredningen att ett förfarande med åklagare som förundersökningsledare &lt;br&gt;
och polismän som verkställer brottsutredningarna framstod &lt;br&gt;
som den ur effektivitets- och rättssäkerhetssynpunkt mest lämpade &lt;br&gt;
ordningen för denna typ av ärenden. Med utgångspunkt i den &lt;br&gt;
granskning som utredningen genomfört framhölls i denna del även &lt;br&gt;
att det borde ställas särskilt höga krav på aktivitet från åklagarens &lt;br&gt;
sida när brottsmisstankar mot polismän utreds, och att detta i synnerhet &lt;br&gt;
gällde om någon avlidit i samband med ett polisingripande. &lt;br&gt;
Utredningen ansåg sig dock ha otillräckligt underlag för att uttala &lt;br&gt;
sig om huruvida polisens internutredningsenheter och åklagarna &lt;br&gt;
borde sammanföras organisatoriskt inom ramen för en självständig &lt;br&gt;
myndighet. &lt;br&gt;
12 Dir. 2000:95, SOU 2002:37. &lt;br&gt;
292&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Internutredningsutredningens betänkande 2007 Summa Summarum &lt;br&gt;
Regeringen tillkallade i december 2004 en särskild utredare med uppdrag &lt;br&gt;
att göra en grundlig översyn av regleringen, organisationen och &lt;br&gt;
handläggningsrutinerna för brottsanmälningar mot anställda inom &lt;br&gt;
polisen och mot åklagare, det s.k. internutredningsförfarandet. Utgångspunkten &lt;br&gt;
för utredningsarbetet skulle enligt direktiven vara att &lt;br&gt;
medborgarna ska ha största möjliga förtroende för dessa brottsutredningar.13 &lt;br&gt;
I uppdraget ingick att presentera ett förslag till hur ett &lt;br&gt;
från polisen och åklagarväsendet fristående och oberoende utredningsorgan &lt;br&gt;
för internutredningar skulle kunna vara utformat och &lt;br&gt;
organiserat, liksom att identifiera och gå igenom de skäl som talade &lt;br&gt;
för respektive emot ett sådant organ. Utredaren skulle därutöver &lt;br&gt;
även lämna förslag på ett särskilt obligatoriskt utredningsförfarande &lt;br&gt;
för fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med &lt;br&gt;
ett polisingripande men där det inte finns misstanke om brott. &lt;br&gt;
Utredningen - som antog namnet Internutredningsutredningen – &lt;br&gt;
konstaterade i sitt betänkande14 att det i direktivet uppställda kravet &lt;br&gt;
på att utredningsorganet skulle vara fristående från polis och &lt;br&gt;
åklagare innebar att det inte fanns något alternativ till att ge organet &lt;br&gt;
ställning som en självständig, central förvaltningsmyndighet &lt;br&gt;
direkt under regeringen. Som benämning på en sådan myndighet &lt;br&gt;
föreslog utredningen ”Särskilda utredningsmyndigheten” (SUM). &lt;br&gt;
En myndighet av detta slag borde enligt utredningen ges i uppgift &lt;br&gt;
att handlägga bl.a. samtliga ärenden om påstående om brott eller &lt;br&gt;
felaktigt handlande vid myndighetsutövning rörande anställda &lt;br&gt;
inom polisen eller åklagarväsendet. Såvitt gällde myndighetens organisation &lt;br&gt;
ansåg utredningen att det vid denna borde finnas bl.a. &lt;br&gt;
statsåklagare (som skulle vara förundersökningsledare och ha allmän &lt;br&gt;
åklagares befogenheter) och särskilda utredare (som skulle ha &lt;br&gt;
polismans befogenheter). Utredningen lämnade därutöver en rad &lt;br&gt;
ytterligare förslag beträffande bl.a. myndighetens närmare organisation &lt;br&gt;
och lokalisering. &lt;br&gt;
I sin analys av för- och nackdelar med ett oberoende utredningsorgan &lt;br&gt;
av detta slag framhöll utredningen att det inte fanns något som &lt;br&gt;
tydde på annat än att den befintliga internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
bedrevs professionellt och utan ovidkommande hänsyn. Det främsta &lt;br&gt;
argumentet för att sammanföra internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
till en särskild myndighet var därför inte att få en högre kvalitet i &lt;br&gt;
13 Dir. 2004:180. &lt;br&gt;
14 SOU 2007:5. &lt;br&gt;
293&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
utredningsarbetet, utan att verksamheten ska vara, och av gemene &lt;br&gt;
man också upplevas att vara, skild från övrig polis- och åklagarverksamhet. &lt;br&gt;
Med hänsyn till den begränsade storleken hos en oberoende särskild &lt;br&gt;
utredningsmyndighet skulle en sådan emellertid komma att ha &lt;br&gt;
behov av att anlita polisen för att få hjälp med olika utredningar, &lt;br&gt;
något som i viss mån kunde komma att urgröpa det förtroende för &lt;br&gt;
verksamheten som den Särskilda utredningsmyndigheten avsågs &lt;br&gt;
vara garant för. Vid sidan av den förtroendeskapande effekt den fristående &lt;br&gt;
ställningen ändå kunde få, kunde enligt utredningen några &lt;br&gt;
egentliga vinster med en utbrytning av internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
från polis- och åklagarväsendena inte påvisas. &lt;br&gt;
En sådan förändring skulle istället medföra en rad negativa konsekvenser, &lt;br&gt;
bl.a. i form av en mindre rationell hantering av anmälningarna, &lt;br&gt;
en risk för att möjligheterna att uppdaga brottslighet inom &lt;br&gt;
polis- och åklagarväsendena försvårades, samt ökade kostnader. Dessa &lt;br&gt;
nackdelar uppvägdes enligt utredningens bedömning inte av den fördel &lt;br&gt;
från förtroendesynpunkt som en fristående myndighet kunde &lt;br&gt;
innebära. Utredningen kunde därför inte förorda att en sådan &lt;br&gt;
myndighet bildades. &lt;br&gt;
Med hänvisning till att ett större organisatoriskt avstånd mellan &lt;br&gt;
polisens internutredningsverksamhet och polisens övriga verksamhet &lt;br&gt;
ändå vore önskvärd, noterade utredningen att detta skulle kunna &lt;br&gt;
åstadkommas genom att internutredningsverksamheten samlades &lt;br&gt;
i en organisation inom Rikspolisstyrelsen. Internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
skulle därmed inte höra till någon eller några enskilda &lt;br&gt;
polismyndigheter, och skulle enligt utredningen således kunna &lt;br&gt;
bedrivas fristående från den ordinarie polisverksamheten utan de &lt;br&gt;
nackdelar som en helt fristående myndighet skulle föra med sig. &lt;br&gt;
I sitt betänkande förklarade utredningen vidare att det oberoende &lt;br&gt;
av om en fristående utredningsmyndighet kom att inrättas eller &lt;br&gt;
ej var angeläget att införa ett obligatoriskt utredningsförfarande för &lt;br&gt;
fall där någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande &lt;br&gt;
men där det inte finns misstanke om brott. &lt;br&gt;
294&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
En ny ordning för handläggning av polisens internutredningar från &lt;br&gt;
och med den 1 januari 2011 &lt;br&gt;
Under år 2010 fattade regeringen beslut om en ny ordning för &lt;br&gt;
handläggning av polisens internutredningar. Sålunda trädde förordningen &lt;br&gt;
(2010:1031) om handläggning av ärenden om brott av anställda &lt;br&gt;
inom polisen m.m. i kraft den 1 januari 2011. Förordningen &lt;br&gt;
benämns i fortsättningen för enkelhetens skull som internutredningsförordningen. &lt;br&gt;
Internutredningsförordningen innebär bl.a. att om det i en anmälan &lt;br&gt;
till polisen har påståtts att en anställd inom polisen gjort sig &lt;br&gt;
skyldig till något brott som har samband med arbetet eller på något &lt;br&gt;
annat sätt har handlat felaktigt i samband med sin myndighetsutövning &lt;br&gt;
så ska – med vissa särskilt angivna undantag – ärendet omedelbart &lt;br&gt;
överlämnas till åklagare för prövning av om en förundersökning &lt;br&gt;
ska inledas. Detsamma gäller om en person har skadats &lt;br&gt;
allvarligt antingen under sin vistelse i en polisarrest eller genom &lt;br&gt;
något som en anställd inom polisen har gjort i tjänsten, eller om det &lt;br&gt;
i något annat fall kan bli fråga om att inleda förundersökning mot &lt;br&gt;
en anställd inom polisen för brott som har samband med arbetet. &lt;br&gt;
Inom Åklagarmyndigheten handläggs denna typ av ärenden sedan &lt;br&gt;
ett antal år vid en särskild nationell åklagarkammare, Riksenheten &lt;br&gt;
för polismål. Även ärenden om brott i och utanför tjänsten av &lt;br&gt;
åklagare och andra anställda inom åklagarväsendet ska sedan den &lt;br&gt;
1 januari 2007 normalt handläggas vid denna enhet. &lt;br&gt;
Till skillnad mot vad som gäller i övrigt leds brottsutredningar &lt;br&gt;
mot poliser således redan från början av en åklagare som har att &lt;br&gt;
lämna direktiv för utredningens bedrivande. En sådan förundersökning &lt;br&gt;
ska också bedrivas med särskild skyndsamhet. Såvitt gäller &lt;br&gt;
det konkreta polisiära utredningsarbetet i dessa s.k. internutredningar &lt;br&gt;
har detta tidigare varit en uppgift för personalen inom de &lt;br&gt;
vanliga lokala polismyndigheterna. Den nya ordningen innebär i allt &lt;br&gt;
väsentligt att sådana utredningar, enligt 9 § internutredningsförordningen, &lt;br&gt;
i stället handläggs vid Rikspolisstyrelsen. &lt;br&gt;
Det praktiska utredningsarbetet kommer emellertid alltjämt att &lt;br&gt;
utföras av i huvudsak samma personal som tidigare, placerad vid de &lt;br&gt;
sex orter där internutredningsverksamheten tidigare bedrivits. Av &lt;br&gt;
det särskilda uppdrag som regeringen lämnat till Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
att inordna internutredningsverksamheten inom sin organisation15 &lt;br&gt;
framgår dock att utredningsverksamheten ska bedrivas i lokaler &lt;br&gt;
15 Regeringsbeslut Ju2010/5490/L4. &lt;br&gt;
295&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som är skilda från de lokaler där annan polisverksamhet bedrivs. &lt;br&gt;
Brottsutredningar i dessa ärenden leds, liksom tidigare, av åklagare &lt;br&gt;
vid Åklagarmyndighetens Riksenhet för polismål. &lt;br&gt;
Den genomförda reformen omfattar emellertid inte något beslut &lt;br&gt;
om inrättande av ett obligatoriskt utredningsförfarande för fall där &lt;br&gt;
någon avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande &lt;br&gt;
utan att det föreligger någon misstanke om brott. Enligt uppgift &lt;br&gt;
från Justitiedepartementet är frågan om ett sådant utredningsförfarande &lt;br&gt;
alltjämt föremål för beredning inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Synpunkter framförda av internationella organ &lt;br&gt;
Som konstateras i handlingsplanen har internationella organ vid sin &lt;br&gt;
granskning av Sveriges efterlevnad av sina konventionsförpliktelser &lt;br&gt;
till skydd för de mänskliga rättigheterna vid flera tillfällen behandlat &lt;br&gt;
avsaknaden av ett oberoende organ för utredningar av anklagelser &lt;br&gt;
om övergrepp från polisens sida. Även efter det att handlingsplanen &lt;br&gt;
antogs har såväl FN:s kommitté mot tortyr16 som Europarådets &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter17 förklarat att denna &lt;br&gt;
typ av utredningar bör handläggas av ett från polisen fristående organ. &lt;br&gt;
Jag begränsar mig emellertid här till att endast behandla de &lt;br&gt;
synpunkter på den svenska ordningen för handläggning av internutredningar &lt;br&gt;
som lämnats av den Europeiska kommittén till förhindrande &lt;br&gt;
av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning (i det följande ”Europarådets tortyrkommitté” &lt;br&gt;
eller ”CPT”) i anslutning till kommitténs besök i Sverige år 2003 &lt;br&gt;
och 2009. &lt;br&gt;
CPT:s besök 2003 &lt;br&gt;
Vid sitt besök i Sverige år 2003 genomförde kommittén en genomgång &lt;br&gt;
av handläggningen av ett större antal anmälningar mot polismän &lt;br&gt;
vid polismyndigheten i Västra Götaland under 2001 och 2003. &lt;br&gt;
På grundval av denna granskning riktade kommittén i sin rapport i &lt;br&gt;
flera fall allvarlig kritik mot det sätt utredningarna genomförts på &lt;br&gt;
16 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, &lt;br&gt;
4 juni 2008, st. 18. &lt;br&gt;
17 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing &lt;br&gt;
the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, &lt;br&gt;
CommDH(2007)10, 16 maj 2007, st. 14. &lt;br&gt;
296&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
med avseende särskilt på bristande oberoende, effektivitet och &lt;br&gt;
skyndsamhet.18 &lt;br&gt;
Med hänvisning till den svenska ordningen med åklagarledda utredningar &lt;br&gt;
anförde kommittén att medan åklagare kunde anses uppfylla &lt;br&gt;
kravet på oberoende i förhållande till den eller de personer &lt;br&gt;
som var föremål för utredning så var detta inte fallet med de polismän &lt;br&gt;
som bar ansvaret för att genomföra det praktiska utredningsarbetet. &lt;br&gt;
Kommittén konstaterade i denna del även att åklagarnas &lt;br&gt;
insatser i ett antal av de granskade utredningarna varit begränsade &lt;br&gt;
till att ge polisen direktiv att inleda en utredning, att ta emot utredningsresultatet &lt;br&gt;
från polisen och att fatta beslut i åtalsfrågan. &lt;br&gt;
Kommittén förklarade vidare att det för att en utredning om påstådda &lt;br&gt;
övergrepp från polisens sida ska anses vara effektiv krävdes &lt;br&gt;
att den skulle kunna göra det möjligt att ta ställning till huruvida &lt;br&gt;
det våld som använts var motiverat och till att identifiera de inblandande. &lt;br&gt;
Detta krävde i sin tur att alla skäliga åtgärder vidtogs för att &lt;br&gt;
säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i form av vittnesmål &lt;br&gt;
eller rättsmedicinsk bevisning. Kommittén konstaterade att ett &lt;br&gt;
antal av de ärenden som granskats uppvisat brister även i detta avseende, &lt;br&gt;
liksom i fråga om de krav som kunde uppställas på att utredningarna &lt;br&gt;
skulle inledas skyndsamt och bedrivas snabbt. &lt;br&gt;
Mot bakgrund av de iakttagelser som gjorts rekommenderade &lt;br&gt;
kommittén den svenska regeringen att skyndsamt ompröva (”urgently &lt;br&gt;
reconsider”) behovet av att låta klagomål mot polisen handläggas &lt;br&gt;
av en från polisen oberoende myndighet. Under tiden till &lt;br&gt;
dess en sådan omorganisation genomförts rekommenderade kommittén &lt;br&gt;
att en rad närmare angivna åtgärder, bl.a. i form av obligatoriska &lt;br&gt;
rättsmedicinska undersökningar i vissa fall, skulle vidtas för &lt;br&gt;
att säkerställa att åklagarna effektivt uppfyllde sina åligganden när &lt;br&gt;
det gällde att leda förundersökningen i denna typ av ärenden. &lt;br&gt;
18 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 15-19. &lt;br&gt;
297&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
CPT:s besök 2009 &lt;br&gt;
I rapporten från sitt senaste besök i Sverige,19 under juni månad &lt;br&gt;
2009, konstaterade kommittén bl.a. att frågan om effektiviteten hos &lt;br&gt;
den befintliga ordningen för utredningen av påståenden om övergrepp &lt;br&gt;
från polisens sida under åren utgjort en betydelsefull del av &lt;br&gt;
dess dialog med de svenska myndigheterna. Kommittén förklarade &lt;br&gt;
vidare att den i anslutning till sitt besök tagit del av Internutredningsutredningens &lt;br&gt;
överväganden och förslag, liksom innehållet i en &lt;br&gt;
av Rikspolisstyrelsen utarbetad rapport med förslag på en organisatorisk &lt;br&gt;
lösning för att samla internutredningsverksamheten inom &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsen.20 &lt;br&gt;
Medan kommittén förklarade att de på detta sätt föreslagna förändringarna &lt;br&gt;
otvivelaktigt var i linje med dess tidigare rekommendationer, &lt;br&gt;
underströk den samtidigt att ett internutredningsförfarande &lt;br&gt;
för att kunna åtnjuta allmänhetens förtroende och vara effektivt &lt;br&gt;
både måste vara, och måste uppfattas vara, oberoende och opartiskt. &lt;br&gt;
Enligt kommitténs uppfattning kunde detta krav bäst uppfyllas &lt;br&gt;
av en fristående och oberoende myndighet av samma slag som &lt;br&gt;
den ”Särskilda utredningsmyndighet” som Internutredningsutredningen &lt;br&gt;
behandlat i sitt betänkande. &lt;br&gt;
Kommittén ansåg vidare att uppdraget för en sådan myndighet &lt;br&gt;
borde begränsas till att avse handläggning av påståenden om gärningar &lt;br&gt;
begångna i tjänsten, och att misstankar om brott begångna &lt;br&gt;
utan samband med den polisanställdes arbete kunde handläggas av &lt;br&gt;
polis och åklagare i vanlig ordning. En sådan ordning skulle enligt &lt;br&gt;
kommittén tillgodose vad den uppfattade som Internutredningsutredningens &lt;br&gt;
huvudinvändning mot inrättandet av en oberoende &lt;br&gt;
myndighet, nämligen att en sådan skulle vara alltför liten för att &lt;br&gt;
själv ha den erforderliga kompetensen att utreda ett stort antal olika &lt;br&gt;
brottstyper. &lt;br&gt;
Kommittén noterade vidare att Rikspolisstyrelsen i sin rapport &lt;br&gt;
uppmärksammat att det enligt berörda åklagare vid Riksenheten för &lt;br&gt;
polismål fanns vissa brister när det gällde polismyndigheternas tilllämpning &lt;br&gt;
av det befintliga regelverket, bl.a. i form av underlåtenhet &lt;br&gt;
att vid påståenden om övervåld vidta skyndsamma åtgärder, som att &lt;br&gt;
19 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 15–18. &lt;br&gt;
20 Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation för internutredningsverksamhet, &lt;br&gt;
2009-05-15, Rikspolisstyrelsens dnr RA-793-6695/08 (Rikspolisstyrelsens rapport). &lt;br&gt;
298&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
säkra medicinsk bevisning. I rapporten anförde Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
bl.a. följande. &lt;br&gt;
Den största bristen när det gäller polismyndigheternas tillämpning av &lt;br&gt;
5 kap. 2 § första stycket polisförordningen är, enligt åklagarna, avsaknad &lt;br&gt;
av förstahandsåtgärder vid påstående om övervåld. Vid anmälan &lt;br&gt;
om misshandel är det ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om &lt;br&gt;
läkarundersökning, trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens &lt;br&gt;
föreskrifter påbjuder att bevisning ska säkras. Det är inte ovanligt att &lt;br&gt;
anmälningsupptagningen avslutas med en uppmaning till målsäganden &lt;br&gt;
att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador &lt;br&gt;
kan befinnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. Det är &lt;br&gt;
mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste kompletteras innan &lt;br&gt;
den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. Åklagarna anser &lt;br&gt;
generellt att bristande kvalitet i inflödet är ett av de problem som &lt;br&gt;
diskuterats mest frekvent inom senare år. Åklagarnas intryck är att &lt;br&gt;
man inom polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet &lt;br&gt;
när det gäller anmälan mot en kollega. Intrycket är dock att vid allvarliga &lt;br&gt;
händelser fungerar systemet bättre, liksom i all annan polisverksamhet.21 &lt;br&gt;
I anslutning härtill framhöll kommittén att behovet av att utredningsprocessen &lt;br&gt;
genomförs med fullständigt oberoende är särskilt &lt;br&gt;
stort i de fall där personer som berövats friheten åsamkas skador av &lt;br&gt;
polisen. I sådana fall förelåg en större risk att en intern polisutredning &lt;br&gt;
genomförs mindre grundligt även om de polismän som &lt;br&gt;
genomför utredningen tillhör en särskild enhet. Särskilda ansträngningar &lt;br&gt;
borde därför göras i dessa fall för att undanröja de brister &lt;br&gt;
som Rikspolisstyrelsen identifierat i sin rapport och för att säkerställa &lt;br&gt;
att utredningarna uppfyller kravet på effektivitet. Kommittén &lt;br&gt;
inbjöd avslutningsvis Sverige att i ljuset av de lämnade synpunkterna &lt;br&gt;
vidare utveckla den befintliga ordningen för handläggningen av &lt;br&gt;
påståenden om polisövergrepp. &lt;br&gt;
I sitt svar till kommittén22 anförde regeringen bl.a. att kraven på &lt;br&gt;
en oberoende och opartisk utredning fick anses vara lika viktiga för &lt;br&gt;
samtliga slag av brottsmisstankar mot polisanställda, och att man &lt;br&gt;
därför inte delade kommitténs uppfattning att uppdraget för en &lt;br&gt;
särskild myndighet med ansvar för att handlägga anmälningar mot &lt;br&gt;
polisanställda borde begränsas till utredningar av påståenden om &lt;br&gt;
gärningar begångna i tjänsten. Regeringen förklarade vidare att det &lt;br&gt;
förslag till förändringar av det svenska internutredningsförfarandet &lt;br&gt;
21 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
22 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to &lt;br&gt;
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 8. &lt;br&gt;
299&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som presenterats för kommittén – som bl.a. innebar att de lokala &lt;br&gt;
polismyndigheternas internutredningsverksamhet skulle överföras &lt;br&gt;
till Rikspolisstyrelsen – enligt dess uppfattning uppfyllde kravet på &lt;br&gt;
oberoende och opartiskhet. &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Den debatt om handläggningen av anmälningar mot polisanställda &lt;br&gt;
som under en längre tid förts i Sverige har till stora delar haft sin &lt;br&gt;
grund i att det funnits ett behov av att stärka allmänhetens tilltro &lt;br&gt;
till att poliser verkligen utreder anmälningar mot andra poliser med &lt;br&gt;
bibehållen objektivitet, energi, skyndsamhet och kvalitet. För att &lt;br&gt;
handläggningen av sådana s.k. internutredningar ska ha allmänhetens &lt;br&gt;
förtroende är det inte heller tillräckligt att utredningarna faktiskt &lt;br&gt;
bedrivs på ett kompetent och opartiskt sätt. Som understrukits &lt;br&gt;
av både Europarådets tortyrkommitté och av JO krävs istället att &lt;br&gt;
utredningarna hanteras i en ordning som garanterar att verksamheten &lt;br&gt;
både är och synes vara oberoende och opartisk. Jag kan inte annat &lt;br&gt;
än till fullo instämma i den ståndpunkten. &lt;br&gt;
Den nyordning som trädde ikraft den 1 januari 2011 innebär att &lt;br&gt;
det, i förhållande till vad som gällt tidigare, åstadkommits en mer &lt;br&gt;
markerad åtskillnad mellan polisens internutredningsverksamhet &lt;br&gt;
och övrig polisverksamhet. Att denna verksamhet såväl organisatoriskt &lt;br&gt;
som rent fysiskt – genom att den ska vara inhyst i särskilda &lt;br&gt;
lokaler – nu skilts från de lokala polismyndigheterna, utgör utan &lt;br&gt;
tvekan en förbättring i förhållande till den tidigare rådande ordningen. &lt;br&gt;
Det är naturligtvis positivt. &lt;br&gt;
I vilken omfattning 2011 års reform kommer att kunna bidra till &lt;br&gt;
att allmänheten kan känna förtroende för att internutredningar av &lt;br&gt;
detta slag bedrivs utan ovidkommande hänsyn, eller visa sig vara &lt;br&gt;
tillräcklig för att undanröja den kritik som förekommit mot att &lt;br&gt;
”polisen utreder polisen”, som JO uttryckt saken, återstår att se. &lt;br&gt;
Min egen bedömning är dock att det finns anledning att ställa &lt;br&gt;
sig tveksam till om allmänheten kommer att tillmäta den organisatoriska &lt;br&gt;
distinktionen mellan Rikspolisstyrelsen och de lokala polismyndigheterna, &lt;br&gt;
vilken utgör kärnan i reformen, någon större &lt;br&gt;
betydelse. &lt;br&gt;
I det här sammanhanget finns det anledning att också uppmärksamma &lt;br&gt;
den översyn av Polisens organisation som regeringen beslu300&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
tade om i juli 2010.23 Genom det beslutet tillkallades en parlamentarisk &lt;br&gt;
kommitté med uppgiften att analysera i vilken utsträckning &lt;br&gt;
polisens nuvarande organisation utgör ett hinder för de krav regeringen &lt;br&gt;
ställer på högre kvalitet, ökad kostnadseffektivitet, ökad flexibilitet &lt;br&gt;
och väsentligt förbättrade resultat i polisens verksamhet. &lt;br&gt;
Om kommittén finner att nuvarande organisationsform utgör ett &lt;br&gt;
hinder i dessa avseenden ska ett fullständigt förslag till helt eller &lt;br&gt;
delvis ny organisation för polisen som undanröjer hindren lämnas. &lt;br&gt;
Uppdraget ska redovisas senast den 31 mars 2012. &lt;br&gt;
Det aktuella utredningsuppdraget är formulerat på ett öppet och &lt;br&gt;
förutsättningslöst sätt. Även om det alltså inte säger någonting direkt &lt;br&gt;
om hur polisväsendet ska vara organiserat i framtiden, så aktualiserar &lt;br&gt;
det naturligtvis även den fråga om att eventuellt slå ihop &lt;br&gt;
nuvarande 20-talet lokala polismyndigheter och Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
till en enda myndighet som har diskuterats i olika sammanhang under &lt;br&gt;
senare år – också i samband med denna utrednings tillsättande. &lt;br&gt;
En omorganisation av polisväsendet helt eller delvis i den riktningen &lt;br&gt;
skulle naturligtvis på ett påtagligt sätt försvaga argumenten &lt;br&gt;
för att den nyligen genomförda reformen när det gäller internutredningar &lt;br&gt;
skulle vara tillräcklig, eftersom denna innebar en åtminstone &lt;br&gt;
formell myndighetsseparation mellan utredande organ och de &lt;br&gt;
poliser som blir föremål för brottsutredningar, en separation som &lt;br&gt;
efter en sådan omorganisation inte längre skulle finnas kvar. &lt;br&gt;
När det sedan gäller den faktiska kvaliteten på utredningar av &lt;br&gt;
anmälningar mot poliser, saknar jag tillräckligt underlag för att göra &lt;br&gt;
någon egentlig egen materiell bedömning. Men jag noterar att vad &lt;br&gt;
som redovisats om den frågan bl.a. av andra utredare i olika sammanhang &lt;br&gt;
ändå ger anledning till viss oro. &lt;br&gt;
Varken Kommittén om tillsynen över polis och åklagare eller Internutredningsutredningen &lt;br&gt;
fann visserligen anledning att rikta någon &lt;br&gt;
kritik i sak mot internutredningsverksamheten. Deras slutsats var &lt;br&gt;
tvärtom att anmälningar mot polisanställda utreds med stor omsorgsfullhet &lt;br&gt;
och att utredningarna i allmänhet håller hög kvalitet.24 &lt;br&gt;
Ett problem när det gäller underlaget för den bedömningen är dock &lt;br&gt;
enligt min mening att ingen av dessa båda utredningarnas slutsatser &lt;br&gt;
i dessa delar tycks ha baserats på någon egen, empirisk, granskning &lt;br&gt;
av sådana internutredningar inom polisen. Den enda utomstående &lt;br&gt;
granskning av det slaget som genomförts under de senaste drygt 10 &lt;br&gt;
23 Dir. 2010:75. &lt;br&gt;
24 SOU 2003:41, s. 188; SOU 2007:5, s. 142. &lt;br&gt;
301&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
åren är, såvitt jag förstått, JO:s tidigare här nämnda inspektioner av &lt;br&gt;
några av polisens internutredningsenheter under åren 1998-1999.25 &lt;br&gt;
Enligt JO gav, som jag redovisat, de inspektionsärendena, med &lt;br&gt;
något enstaka undantag, inte anledning att uttala kritik mot det &lt;br&gt;
arbete som utförts ”av de enskilda handläggarna” vid internutredningsenheterna. &lt;br&gt;
Samtidigt hade granskningarna emellertid gett JO &lt;br&gt;
anledning att i flera viktiga avseenden vara kritisk mot hur internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
bedrevs. JO:s påpekanden gällde bl.a. långsam &lt;br&gt;
handläggning eller t.o.m. total passivitet från utredningsenheternas &lt;br&gt;
sida och underlåtenhet att vidta av åklagaren beslutade förundersökningsåtgärder. &lt;br&gt;
Jag menar att det för bedömningen av hur väl staten lever upp &lt;br&gt;
till sina skyldigheter från ett MR-perspektiv när det gäller att effektivt &lt;br&gt;
utreda påståenden om övergrepp eller andra felaktiga handlingar &lt;br&gt;
från polisers sida gentemot enskilda, är av underordnad betydelse &lt;br&gt;
om de brister som ändå uppenbarligen finns på det här området, &lt;br&gt;
beror på enskilda handläggares tillkortakommanden eller problem &lt;br&gt;
av systemfelskaraktär. I båda fallen finns det naturligtvis skäl att &lt;br&gt;
överväga om verksamheten bör organiseras på ett annat sätt för att &lt;br&gt;
säkerställa både den faktiska effektiviteten och allmänhetens förtroende &lt;br&gt;
för verksamheten. &lt;br&gt;
De båda redovisade utredningarnas entydiga slutsats att det inte &lt;br&gt;
skulle behövas något oberoende utredningsorgan för internutredningsverksamheten &lt;br&gt;
motsägs också i viss utsträckning av de iakttagelser &lt;br&gt;
om brister i utredningsförfarandet som redovisades av Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté vid dess besök i Sverige år 2003. Kommittén &lt;br&gt;
konstaterade att ett antal av de ärenden som granskats uppvisat &lt;br&gt;
brister i avgörande hänseenden, som att alla skäliga åtgärder måste &lt;br&gt;
vidtas för att säkra bevisning om den aktuella händelsen, t.ex. i &lt;br&gt;
form av vittnesmål eller rättsmedicinsk bevisning, liksom i fråga &lt;br&gt;
om att utredningarna måste inledas skyndsamt och bedrivas snabbt. &lt;br&gt;
Kommitténs kritiska synpunkter får också visst stöd i t.ex. &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsens egen ovannämnda rapport. I den sägs bl.a. att &lt;br&gt;
den största bristen, enligt åklagarna, när det gäller polismyndigheternas &lt;br&gt;
hantering av internutredningsärenden är avsaknad av förstahandsåtgärder &lt;br&gt;
vid påstående om övervåld. Sålunda redovisas i rapporten, &lt;br&gt;
som framgått ovan, att det vid anmälan om misshandel är &lt;br&gt;
ovanligt att anmälningsupptagaren beslutar om läkarundersökning, &lt;br&gt;
trots att polisförordningen och Rikspolisstyrelsens föreskrifter på25 &lt;br&gt;
Se JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 204. &lt;br&gt;
302&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
bjuder att bevisning ska säkras. Det är vidare inte ovanligt att anmälningsupptagningen &lt;br&gt;
avslutas med en uppmaning till målsäganden &lt;br&gt;
att själv uppsöka sjukhus och få sina skador dokumenterade. Skador &lt;br&gt;
sägs vidare ibland finnas beskrivna i anmälan men är inte fotograferade. &lt;br&gt;
Det är mot den bakgrunden vanligt att en anmälan måste &lt;br&gt;
kompletteras innan den kan ligga till grund för beslut om förundersökning. &lt;br&gt;
Åklagarna uppges i rapporten generellt anse att bristande &lt;br&gt;
kvalitet i inflödet är ett av de problem som diskuterats mest frekvent &lt;br&gt;
inom senare år men att åklagarnas intryck är att man inom &lt;br&gt;
polisen verkar bli handlingsförlamad och inte vill ta i ärendet när &lt;br&gt;
det gäller anmälan mot en kollega.26 &lt;br&gt;
Allvarlig kritik mot hur denna typ av utredningar handläggs har &lt;br&gt;
nyligen också framförts av professor Dennis Töllborg i en av Polismyndigheten &lt;br&gt;
i Västra Götaland inhämtad rapport.27 &lt;br&gt;
Jag menar sammanfattningsvis att det finns skäl att alltjämt se &lt;br&gt;
kritiskt på hur de s.k. internutredningarna hanteras organisatoriskt &lt;br&gt;
i Sverige. Samtidigt kan jag konstatera att det skett en utveckling i &lt;br&gt;
riktning mot en mera självständig organisationsform för sådana &lt;br&gt;
utredningar. Det är positivt och ligger i linje med de rekommendationer &lt;br&gt;
som vid flera tillfällen riktats till Sverige från bl.a. Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté. &lt;br&gt;
Kommittén menar för sin del emellertid att det svenska systemet, &lt;br&gt;
trots denna positiva utveckling, inte fullt ut uppfyller de krav &lt;br&gt;
på oberoende som bör ställas. Kommitténs rekommendationer är &lt;br&gt;
inte bindande för konventionsstaterna. Likväl bygger hela konventionssystemet &lt;br&gt;
på att staternas regeringar tar kommitténs rekommendationer &lt;br&gt;
på allvar. Det bör i sin tur leda till att regeringen, i de &lt;br&gt;
fall då den anser att kommitténs kritik eller rekommendationer om &lt;br&gt;
förändringar saknar tillräcklig grund, med särskild noggrannhet &lt;br&gt;
redovisar hur den resonerat när den kommit fram till den ståndpunkten. &lt;br&gt;
Grunden i en sådan redovisning bör vara en beskrivning &lt;br&gt;
av hur regleringen av internutredningar fungerar i praktiken. &lt;br&gt;
Med hänsyn till att den efter ett långvarigt utredningsarbete beslutande &lt;br&gt;
förändringen av den svenska ordningen för handläggning &lt;br&gt;
av anmälningar mot polisen endast helt nyligen trätt ikraft, är det &lt;br&gt;
enligt min mening inte rimligt att nu på nytt föreslå en översyn av &lt;br&gt;
utredningsförfarandet. I stället rekommenderar jag att regeringen &lt;br&gt;
inom ramen för sitt fortsatta systematiska arbete för de mänskliga &lt;br&gt;
26 Rikspolisstyrelsens rapport, s. 30–31. &lt;br&gt;
27 Dennis Töllborg, Uppdraget – En utredning beställd av Polismyndigheten i Västra Götaland, &lt;br&gt;
samt delrapporten En man i grön hatt eller Ämbetsmannahederligheten åter. &lt;br&gt;
303&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige, låter följa upp och utvärdera konsekvenserna &lt;br&gt;
av de förändringar som genomförts när dessa har varit i kraft en &lt;br&gt;
tid. För att för framtiden kunna säkerställa att handläggningen av &lt;br&gt;
denna typ av ärenden verkligen sker med erforderlig skyndsamhet, &lt;br&gt;
effektivitet och kvalitet bör denna uppföljning och utvärdering &lt;br&gt;
framförallt bygga på ett empiriskt material, det vill säga en granskning &lt;br&gt;
av hur internutredningar faktiskt genomförts i praktiken. &lt;br&gt;
Som ovan redovisats föreslog Internutredningsutredningen i sitt &lt;br&gt;
betänkande att ett obligatoriskt utredningsförfarande skulle införas &lt;br&gt;
för samtliga fall där en person avlidit eller skadats allvarligt i samband &lt;br&gt;
med ett polisingripande. Införandet av ett sådant utredningsförfarande &lt;br&gt;
hade tidigare föreslagits även av Osmo Vallo-utredningen. &lt;br&gt;
Och redan i november 1998 betonade Justitiekanslern i en rapport &lt;br&gt;
det angelägna i att vissa åtgärder vidtogs omedelbart vid dödsfall &lt;br&gt;
eller allvarliga personskador i samband med polisingripanden.28 &lt;br&gt;
Enligt JK skulle förtroendet för utredningarna kunna stärkas om &lt;br&gt;
vissa åtgärder rutinmässigt vidtogs i de situationer där någon avlidit &lt;br&gt;
eller allvarligt skadats i samband med ett polisingripande. Han ansåg &lt;br&gt;
därför att vissa obligatoriska åtgärder i utredningen av sådana &lt;br&gt;
situationer borde övervägas. De obligatoriska inslagen borde avse &lt;br&gt;
avspärrning av platsen för skadan eller dödsfallet, platsundersökning, &lt;br&gt;
teknisk undersökning samt säkrande av bevisning och inhämtande av &lt;br&gt;
upplysningar. Eftersom de föreslagna åtgärderna skulle vidtas omedelbart &lt;br&gt;
i samband med upptäckten av dödsfallet eller skadan skulle &lt;br&gt;
de få vidtas före det att förundersökning inletts. &lt;br&gt;
Även förre chefsJO Mats Melin har uttalat sig i den här aktuella &lt;br&gt;
frågan. I ett beslut den 19 november 201029 behandlades frågan sedan &lt;br&gt;
JO under det året fått in ett antal anmälningar med klagomål &lt;br&gt;
mot polis och åklagare med anledning av polisingripanden. JO:s &lt;br&gt;
granskning i det konkreta ärendet – det uppmärksammade fallet &lt;br&gt;
med Johan Liljeqvists dödsfall i samband med ett polisingripande &lt;br&gt;
mot honom – tog sikte enbart på frågan om förhör med inblandade &lt;br&gt;
poliser genomförts med tillräcklig skyndsamhet, men chefsJO redovisade &lt;br&gt;
därutöver vissa allmänna synpunkter vad gäller utredning &lt;br&gt;
av fall då allvarlig personskada eller dödsfall inträffat i samband &lt;br&gt;
med sådana ingripanden. I beslutet anförde chefsJO bl.a. följande. &lt;br&gt;
28 Justitiekanslerns rapport Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande, &lt;br&gt;
november 1998. &lt;br&gt;
29 JO:s dnr 5950-2009. &lt;br&gt;
304&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
En förundersökning mot en anställd inom polisen ska […] bedrivas &lt;br&gt;
med särskild skyndsamhet. […] En sådan utredning måste självfallet &lt;br&gt;
ges mycket hög prioritet. Särskild skyndsamhet fordras givetvis i första &lt;br&gt;
hand för att säkra bevisning, men är nödvändig även av hänsyn till &lt;br&gt;
såväl angöriga […] som till berörda polismän. En snabb och effektiv &lt;br&gt;
utredning bidrar också till ett allmänt förtroende för polis och åklagares &lt;br&gt;
förmåga att utreda brott som påstås, eller kan befaras, ha begåtts av &lt;br&gt;
polismän. […] Förundersökningen med anledning av Johan Liljekvists &lt;br&gt;
död […] har också tydliggjort den motsättning som i vissa förundersökningar &lt;br&gt;
kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder i &lt;br&gt;
form av förhör med inblandade polismän, å ena sidan, och polismäns &lt;br&gt;
berättigade intresse av att även utredningar mot dem ska omgärdas av &lt;br&gt;
höga krav på rättssäkerhet, å den andra. Under senare år har flera utredningar &lt;br&gt;
granskat polis och åklagares handläggningsrutiner när en &lt;br&gt;
person avlidit eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande &lt;br&gt;
eller annars varit omhändertagen av polisen. […] Samtliga utredningar &lt;br&gt;
har framhållit vikten av att utredningsåtgärder vidtas snabbt. […] &lt;br&gt;
Nyss nämnda förslag tar alltså sikte på att åstadkomma snabba utredningsåtgärder &lt;br&gt;
även i de fall då det […] inte redan inledningsvis står &lt;br&gt;
klart att förundersökning ska inledas. &lt;br&gt;
De förslag om ett obligatoriskt utredningsförfarande som har framförts &lt;br&gt;
i olika sammanhang har dock inte lett till någon ny lagstiftning &lt;br&gt;
på området. JO framhöll i sitt här redovisade beslut att det är ytterst &lt;br&gt;
angeläget att säkerställa en effektiv, rättssäker och trovärdig utredning &lt;br&gt;
i samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband &lt;br&gt;
med ett polisingripande. Jag delar JO:s uppfattning och rekommenderar &lt;br&gt;
att ett obligatoriskt utredningsförfarande av sådana &lt;br&gt;
situationer – oberoende av förekomsten av brottsmisstanke – inrättas. &lt;br&gt;
Som JO framhållit i sitt beslut kan de rättssäkerhetsproblem &lt;br&gt;
som hänger samman med att en person som hörs upplysningsvis i &lt;br&gt;
inledningen av ett sådant utredningsförfarande kan komma att &lt;br&gt;
lämna uppgifter som senare används mot honom eller henne i en &lt;br&gt;
eventuell brottsutredning, bemästras genom att t.ex. ge en polisman &lt;br&gt;
som ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande, &lt;br&gt;
rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare. &lt;br&gt;
Regeringen bör, sammanfattningsvis, vidta åtgärder för att säkerställa &lt;br&gt;
en ordning som innebär att alla händelser där någon avlidit &lt;br&gt;
eller skadats allvarligt i samband med ett polisingripande eller som &lt;br&gt;
rör händelser där en sådan person annars varit omhändertagen av &lt;br&gt;
305&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
polisen, blir föremål för en obligatorisk, självständig och skyndsam &lt;br&gt;
utredning. &lt;br&gt;
7.1.2 Restriktioner för häktade &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör planera för en noggrann uppföljning och utvärdering &lt;br&gt;
av effekterna av den nya häkteslagen. Utvärderingen &lt;br&gt;
bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a.: &lt;br&gt;
– i vilken utsträckning och på vilket sätt åklagare motiverar &lt;br&gt;
sina framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från &lt;br&gt;
framställan om häktning, &lt;br&gt;
– hur den faktiska användningen och utformningen av olika &lt;br&gt;
typer av restriktioner ser ut, däribland under hur lång tid som &lt;br&gt;
restriktioner är i kraft, &lt;br&gt;
– hur åklagarna lever upp till sin skyldighet att självmant och &lt;br&gt;
kontinuerligt ompröva de restriktioner som ålagts en häktad, &lt;br&gt;
– i vilken utsträckning sådana ”informella” framställningar &lt;br&gt;
om lättnader i restriktionerna som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens &lt;br&gt;
betänkande förekommer och hur effekterna av &lt;br&gt;
dessa ser ut, &lt;br&gt;
– huruvida utformningen av enskilda restriktioner är tillräckligt &lt;br&gt;
individualiserad för att upprätthålla en balans mellan &lt;br&gt;
nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga frihet &lt;br&gt;
och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
– om förekomsten av domstolsprövning av enskilda restriktioner &lt;br&gt;
förändrats jämfört med före häkteslagens ikraftträdande, &lt;br&gt;
– vilken rättspraxis som har utvecklats i domstolarna på det &lt;br&gt;
här området, och &lt;br&gt;
– huruvida tingsrätternas beslut om tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
är tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten &lt;br&gt;
ska kunna leda till en meningsfull överprövning. &lt;br&gt;
• Beroende på resultatet av utvärderingen av den nya häkteslagen, &lt;br&gt;
bör regeringen överväga om lagstiftnings- och andra &lt;br&gt;
306&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
konkreta åtgärder bör vidtas, t.ex. när det gäller åklagarnas &lt;br&gt;
skyldighet att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
också precisera vilka restriktioner som avses &lt;br&gt;
komma till användning, och i normalfallet också skälen för &lt;br&gt;
dessa, liksom i fråga om en tydligare reglerad skyldighet för &lt;br&gt;
domstolarna att motivera sina beslut om häktning och tillstånd &lt;br&gt;
till restriktioner. &lt;br&gt;
• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att tillförlitlig &lt;br&gt;
statistik regelbundet samlas in över i vilken utsträckning &lt;br&gt;
häktning tillgrips och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom &lt;br&gt;
över den faktiska användningen av sådana restriktioner – &lt;br&gt;
allt nedbrutet på t.ex. olika delar av landet, enskilda typer av &lt;br&gt;
restriktioner och hur länge de är i kraft – liksom att denna &lt;br&gt;
statistik blir föremål för återkommande och grundliga analyser, &lt;br&gt;
allt i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition &lt;br&gt;
att sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga &lt;br&gt;
restriktivitet. &lt;br&gt;
De svenska bestämmelserna om inskränkningar i häktades möjligheter &lt;br&gt;
till kontakter med omvärlden (s.k. restriktioner) har under en &lt;br&gt;
längre tid varit föremål för uppmärksamhet från internationella organ &lt;br&gt;
i samband med deras granskning av Sveriges efterlevnad av sina &lt;br&gt;
internationella åtaganden till skydd för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Efter att kritiska synpunkter framförts av Europarådets tortyrkommitté, &lt;br&gt;
CPT, genomfördes den 1 januari 1999 vissa förändringar &lt;br&gt;
av de svenska reglerna.30 Även därefter har bl.a. CPT, Europarådets &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter och FN:s underkommitté &lt;br&gt;
för förebyggande av tortyr riktat fortsatt kritik mot användningen &lt;br&gt;
av restriktioner i svenska häkten. &lt;br&gt;
I handlingsplanen behandlade regeringen frågan om restriktioner, &lt;br&gt;
tillsammans med vissa andra frågor sammanhängande med &lt;br&gt;
häktades situation, i åtgärd 84: &lt;br&gt;
Regeringen har under 2005 tillkallat en särskild utredare med uppgift &lt;br&gt;
att lämna förslag till en ny häkteslag. Utredningen ska beakta Sveriges &lt;br&gt;
internationella åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive &lt;br&gt;
kritiken från Europarådets antitortyrkommitté. Uppdraget ska redovisas &lt;br&gt;
senast den 15 mars 2006. Regeringen kommer därefter att &lt;br&gt;
överväga vilka åtgärder som bör vidtas med anledning av utredningens &lt;br&gt;
förslag. &lt;br&gt;
30 Prop. 1997/98:104. &lt;br&gt;
307&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Häktesutredningen överlämnande i februari 2006 sitt betänkande &lt;br&gt;
Ny häkteslag31 till regeringen. Sedan regeringen i mars 2010 till riksdagen &lt;br&gt;
överlämnat en proposition om en ny fängelse- och häkteslagstiftning &lt;br&gt;
har riksdagen fattat beslut om en ny häkteslag (2010:611). &lt;br&gt;
Den nya lagen trädde ikraft den 1 april 2011. &lt;br&gt;
Restriktioner - gällande regelverk &lt;br&gt;
Regler om häktning och anhållande finns i 24 kap. rättegångsbalken. &lt;br&gt;
Den som på sannolika skäl är misstänkt för ett brott som kan &lt;br&gt;
ge minst ett års fängelse får häktas om det med hänsyn till brottets &lt;br&gt;
beskaffenhet, den misstänktes förhållanden eller någon annan &lt;br&gt;
omständighet finns risk för att han eller hon avviker (flyktfara), &lt;br&gt;
genom att undanröja bevis eller på annat sätt försvårar brottsutredning &lt;br&gt;
(kollusionsfara) eller fortsätter sin brottsliga verksamhet (recidivfara). &lt;br&gt;
Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än två år &lt;br&gt;
ska häktning ske om det inte är uppenbart att skäl till häktning &lt;br&gt;
saknas. &lt;br&gt;
Häktning kan också under vissa förutsättningar ske vid en lägre &lt;br&gt;
grad av misstanke, nämligen om någon är skäligen misstänkt för &lt;br&gt;
brott. &lt;br&gt;
Oberoende av brottets beskaffenhet kan dessutom häktning ske &lt;br&gt;
om den misstänkte är okänd eller saknar hemvist inom riket och &lt;br&gt;
det finns risk att han eller hon undandrar sig lagföring eller straff. &lt;br&gt;
Häktning får endast ske om skälen för åtgärden uppväger det intrång &lt;br&gt;
eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte &lt;br&gt;
eller för något annat motstående intresse. &lt;br&gt;
Beslut om häktning fattas av rätten. &lt;br&gt;
Att en häktad person har restriktioner innebär att han eller hon &lt;br&gt;
har inskränkningar i sin rätt till kontakter med omvärlden. En åklagare &lt;br&gt;
måste som regel ha rättens tillstånd för att kunna meddela en &lt;br&gt;
häktad person restriktioner,32 och ska vid prövningen av en begäran &lt;br&gt;
om sådant tillstånd ange de omständigheter som yrkandet grundas &lt;br&gt;
på.33 Om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt &lt;br&gt;
får åklagaren emellertid meddela beslut om restriktioner &lt;br&gt;
även utan att rätten har meddelat något sådant tillstånd. I sådana &lt;br&gt;
31 SOU 2006:17. &lt;br&gt;
32 24 kap. 5 a § rättegångsbalken. &lt;br&gt;
33 24 kap. 14 § rättegångsbalken. &lt;br&gt;
308&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
fall ska åklagaren senast påföljande dag begära att rätten prövar restriktionsfrågan. &lt;br&gt;
Tillstånd till restriktioner får meddelas endast om det finns risk &lt;br&gt;
för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar &lt;br&gt;
sakens utredning, dvs. om personen är häktad på grund av kollusionsfara. &lt;br&gt;
Rätten ska pröva frågan om tillstånd till restriktioner varje &lt;br&gt;
gång den tar ställning i häktningsfrågan. Ett tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
förfaller automatiskt om rätten inte medger fortsatt tillstånd &lt;br&gt;
i samband med att den förordnar att någon ska bli kvar i häkte eller &lt;br&gt;
medger förlängning av tiden för att väcka åtal.34 &lt;br&gt;
Tingsrättens beslut om generellt tillstånd till restriktioner får &lt;br&gt;
överklagas särskilt till hovrätten.35 &lt;br&gt;
Medan det således är en domstol som fattar beslut om generellt &lt;br&gt;
tillstånd att meddela restriktioner, tar rätten inte ställning till vilka &lt;br&gt;
restriktioner åklagaren får besluta om. De restriktioner som kan &lt;br&gt;
komma i fråga är inskränkningar i den häktades rätt att vistas tillsammans &lt;br&gt;
med eller förvaras i samma rum som andra, att sända eller &lt;br&gt;
ta emot brev eller andra försändelser, att ta emot besök, att ringa &lt;br&gt;
eller ta emot telefonsamtal samt att ha tillgång till tidningar, radio &lt;br&gt;
eller teve.36 &lt;br&gt;
Ett beslut av åklagaren att meddela restriktioner ska omprövas &lt;br&gt;
så ofta det finns anledning till det.37 Ett beslut av åklagaren kan &lt;br&gt;
också överprövas av en högre åklagare som ett led i dennes tillsynsfunktion. &lt;br&gt;
Den som är häktad kan vidare begära tingsrättens prövning &lt;br&gt;
av åklagarens beslut att ålägga honom eller henne restriktioner &lt;br&gt;
av visst slag.38 Rätten ska pröva en sådan begäran från den häktade i &lt;br&gt;
samband med att den prövar frågan om tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
enligt rättegångsbalkens regler. Tingsrättens beslut i dessa fall har &lt;br&gt;
tidigare, till skillnad från beslut om generellt tillstånd till restriktioner, &lt;br&gt;
inte kunnat överklagas. En möjlighet till överklagande av &lt;br&gt;
dessa beslut har numera införts genom den nya häkteslagen &lt;br&gt;
(2010:611). &lt;br&gt;
34 24 kap. 5 a § rättegångsbalken. &lt;br&gt;
35 49 kap. 5 § 6 rättegångsbalken. &lt;br&gt;
36 6 kap. 2 § häkteslagen (2010:611). Jfr 3, 6, 9–12 §§ lagen (1976:371) om behandling av &lt;br&gt;
häktade och anhållna m.fl. &lt;br&gt;
37 6 kap. 3 § häkteslagen (2010:611). Jfr 16 § tredje stycket lagen (1976:371) om behandling &lt;br&gt;
av häktade och anhållna m.fl. &lt;br&gt;
38 6 kap.4 § häkteslagen (2010:611). Jfr 17 § lagen (1976:371) om behandling av häktade och &lt;br&gt;
anhållna m.fl. &lt;br&gt;
309&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Synpunkter och rekommendationer lämnade av Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2003 &lt;br&gt;
Europarådets tortyrkommitté har sedan 1991 besökt Sverige vid &lt;br&gt;
sammanlagt fem tillfällen, senast under juni månad 2009. Vid samtliga &lt;br&gt;
besök har frågan om den svenska användningen av restriktioner &lt;br&gt;
för häktade aktualiserats. För att ge en bakgrund till bl.a. häktesutredningens &lt;br&gt;
överväganden och förslag finns det skäl att här kortfattat &lt;br&gt;
sammanfatta de synpunkter och rekommendationer som kommittén &lt;br&gt;
lämnade i anslutning till sitt besök år 2003.39 &lt;br&gt;
I sin rapport konstaterade kommittén, liksom vid tidigare besök, &lt;br&gt;
att andelen häktade som var föremål för restriktioner var hög, &lt;br&gt;
särskilt för nyintagna. Med hänvisning till att vid ett av de häkten &lt;br&gt;
som besökts nästan två tredjedelar av de häktade varit föremål för &lt;br&gt;
restriktioner, var det enligt kommittén svårt att undgå slutsatsen &lt;br&gt;
att mycket återstod att göra för att säkerställa att beslut om restriktioner &lt;br&gt;
utgjorde ett undantag snarare än regel. &lt;br&gt;
Kommittén noterade att de svenska reglerna sedan år 1999 innehöll &lt;br&gt;
en skyldighet för åklagaren att i domstol presentera grunderna &lt;br&gt;
för en framställning om generellt tillstånd att meddela restriktioner, &lt;br&gt;
men att detta endast gjordes muntligen och utan angivande &lt;br&gt;
av vilka specifika restriktioner åklagaren avsåg att använda &lt;br&gt;
sig av. Kommittén konstaterade i denna del att Sverige tidigare gett &lt;br&gt;
uttryck för uppfattningen att det i princip inte fanns någon anledning &lt;br&gt;
att kräva att en åklagare skulle ge en mer detaljerad redogörelse &lt;br&gt;
för skälen för att meddela restriktioner än för skälen för häktning, &lt;br&gt;
men underströk för sin del att syftet med att begära att åklagare &lt;br&gt;
ska ange skälen för de restriktioner som han eller hon önskade &lt;br&gt;
meddela var att säkerställa att restriktioner endast tillämpas när &lt;br&gt;
åklagaren kan övertyga domaren om att det i det enskilda fallet &lt;br&gt;
verkligen förelåg ett sådant behov. &lt;br&gt;
Kommittén noterade vidare att en tingsrätts ställningstagande &lt;br&gt;
till en häktads begäran om prövning av en åklagares beslut om restriktioner &lt;br&gt;
av visst slag enligt gällande regler inte kunde överklagas, &lt;br&gt;
något som man menade utgjorde en allvarlig brist i det svenska förfarandet. &lt;br&gt;
Sammantaget konstaterade kommittén att det material som den &lt;br&gt;
tagit del av under sitt besök tydde på att de förändringar som ge39 &lt;br&gt;
Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 27 January to 5 February 2003, CPT/INF (2004) 32, s. 25–28. &lt;br&gt;
310&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
nomförts i det befintliga regelverket inte varit tillräckliga för att &lt;br&gt;
svenska domstolar skulle ha möjlighet att göra en meningsfull &lt;br&gt;
prövning av huruvida särskilda restriktioner var erforderliga i ett &lt;br&gt;
enskilt fall. &lt;br&gt;
På grundval av de observationer som gjorts vid besöket rekommenderade &lt;br&gt;
kommittén bl.a. följande: &lt;br&gt;
• att ytterligare åtgärder skulle vidtas för att säkerställa att åklagaren, &lt;br&gt;
varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande tillstånd &lt;br&gt;
att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen ska vara &lt;br&gt;
skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika restriktioner &lt;br&gt;
som han eller hon har för avsikt att använda sig av samt motiverade &lt;br&gt;
skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela dessa restriktioner &lt;br&gt;
i det aktuella fallet, &lt;br&gt;
• att det borde övervägas att införa lagstiftning om att en domstols &lt;br&gt;
beslut att ge åklagaren tillstånd att besluta om restriktioner &lt;br&gt;
ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering, &lt;br&gt;
samt &lt;br&gt;
• att personer som inte hos domstol haft framgång med en begäran &lt;br&gt;
om ändring av åklagarens beslut om enskilda restriktioner &lt;br&gt;
ska ges möjlighet att överklaga domstolens beslut i den frågan. &lt;br&gt;
Häktesutredningen &lt;br&gt;
Regeringen tillkallade, som framgått, i januari 2005 en särskild utredare &lt;br&gt;
med uppgift att lämna förslag till en ny häkteslag. I uppdraget &lt;br&gt;
ingick bl.a. att se över reglerna om restriktioner för häktade &lt;br&gt;
med målsättningen att dessa skulle bygga på en lämplig avvägning &lt;br&gt;
mellan å ena sidan kraven på en human behandling och respekt för &lt;br&gt;
personlig integritet och å andra sidan möjligheterna att utreda och &lt;br&gt;
lagföra brott. &lt;br&gt;
Enligt direktiven skulle härvid hänsyn tas till Sveriges internationella &lt;br&gt;
åtaganden angående de mänskliga rättigheterna, inklusive &lt;br&gt;
kritiken från Europarådets tortyrkommitté. Uppdraget omfattade &lt;br&gt;
även en utvärdering av effekterna av de lagändringar beträffande &lt;br&gt;
restriktioner som genomfördes den 1 januari 1999. &lt;br&gt;
I sitt betänkande konstaterade utredningen att någon säker statistik &lt;br&gt;
som visade under hur lång tid häktade var belagda med restriktioner &lt;br&gt;
inte fanns tillgänglig. Den information som utredningen &lt;br&gt;
tagit del av tydde dock på att det stora flertalet häktade har restrik311&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
tioner under relativt kort tid, från någon vecka till några månader. &lt;br&gt;
Ett fåtal kunde dock ha restriktioner i mer än sex månader och i &lt;br&gt;
yttersta undantagsfall ett år eller mer. &lt;br&gt;
Såvitt gällde utformningen av restriktionerna konstaterade utredningen &lt;br&gt;
att så gott som samtliga häktade med restriktioner föreföll &lt;br&gt;
ha inskränkningar i rätten att kommunicera med omvärlden &lt;br&gt;
genom gemensam vistelse med andra intagna, besök, telefon och &lt;br&gt;
brev, medan det angavs vara mycket ovanligt med restriktioner beträffande &lt;br&gt;
rätten till information genom teve, radio, tidningar och &lt;br&gt;
tidskrifter. &lt;br&gt;
Det stod enligt utredningen vidare klart att användandet av restriktioner &lt;br&gt;
som ett instrument i åklagarnas brottsutredningar varierade &lt;br&gt;
inom landet. Detta visade sig bland annat genom att andelen &lt;br&gt;
häktade med restriktioner regelmässigt varierade avsevärt mellan &lt;br&gt;
olika häkten. Det förekom sannolikt även skillnader mellan hur &lt;br&gt;
åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutade om restriktioner, &lt;br&gt;
utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet.40 &lt;br&gt;
Såvitt gällde den 1999 införda rättigheten för häktade att begära &lt;br&gt;
rättens prövning av enskilda restriktioner, fastslog utredningen att &lt;br&gt;
den eftersträvade effekten inte hade uppnåtts. Det var vid samtliga &lt;br&gt;
tillfrågade tingsrätter mycket sällsynt att ärenden anhängiggjordes &lt;br&gt;
med stöd av bestämmelsen, och det var enligt utredningen tydligt &lt;br&gt;
att införandet av bestämmelsen inte lett till att domstolar i någon &lt;br&gt;
omfattning överprövade åklagares beslut eller på annat sätt uttalade &lt;br&gt;
sig om behovet av enskilda restriktioner. &lt;br&gt;
Enligt utredningens bedömning hade inte heller det samma år &lt;br&gt;
införda kravet på åklagare att inför tingsrätten ange de omständigheter &lt;br&gt;
som ligger till grund för en begäran om tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
haft den önskade effekten. I denna del visade utredningens &lt;br&gt;
undersökningar att åklagare och domare var överens om att detta &lt;br&gt;
krav inte lett till att åklagare blivit mer restriktiva med att begära &lt;br&gt;
sådant tillstånd. Det fanns enligt utredningen också en gemensam &lt;br&gt;
uppfattning att åklagare i stort sett aldrig, eller i vart fall mycket &lt;br&gt;
sällan, motiverade en begäran om tillstånd till restriktioner särskilt; &lt;br&gt;
de åberopade skälen var regelmässigt desamma som de skäl som &lt;br&gt;
åberopades för att det förelåg kollusionsfara. &lt;br&gt;
Sammantaget ansåg utredningen att den reform som genomförts &lt;br&gt;
1999 inte haft någon påtaglig inverkan på vare sig i vilken omfatt40 &lt;br&gt;
SOU 2006:17, s. 124 ff. &lt;br&gt;
312&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
ning häktade ålades restriktioner eller i vilken utsträckning frågor &lt;br&gt;
om enskilda restriktioner kom under rättens prövning.41 &lt;br&gt;
Mot denna bakgrund, och med hänvisning även till de synpunkter &lt;br&gt;
som framförts av CPT, föreslog utredningen att rättegångsbalkens &lt;br&gt;
regler skulle ändras på så sätt att tingsrätten vid sin prövning &lt;br&gt;
av om åklagaren ska få tillstånd att meddela restriktioner också &lt;br&gt;
skulle besluta om vilka restriktioner som omfattas av tillståndet. &lt;br&gt;
Åklagarens begäran om rättens tillstånd till restriktioner skulle således &lt;br&gt;
även omfatta vilka enskilda restriktioner han eller hon ville &lt;br&gt;
meddela samt, om det inte skulle vara till men för utredningen, skälen &lt;br&gt;
för dessa. Utredningen konstaterade att åklagaren med en sådan &lt;br&gt;
ordning skulle vara tvungen att vid varje domstolsförhandling närmare &lt;br&gt;
motivera för rätten varför det fanns behov av enskilda restriktioner. &lt;br&gt;
Detta skulle ge rätten bättre möjligheter att bedöma behovet &lt;br&gt;
av restriktioner och minska risken för slentrianmässiga restriktionsbeslut&lt;br&gt;
. En följd av en sådan förändring skulle vidare bli att &lt;br&gt;
tingsrättens prövning av behovet av enskilda restriktioner kunde &lt;br&gt;
överklagas till hovrätt på motsvarande sätt som ett generellt beslut &lt;br&gt;
om restriktioner, något som enligt utredningens mening borde vara &lt;br&gt;
ägnat att tillgodose också CPT:s önskemål.42 &lt;br&gt;
I ett särskilt yttrande, i vilket han motsatte sig utredningens förslag &lt;br&gt;
i denna del, förklarade en av utredningens experter att det saknades &lt;br&gt;
skäl att tro att den föreslagna ordningen skulle medföra någon &lt;br&gt;
påvisbar minskning av meddelade restriktionsbeslut. Till stöd &lt;br&gt;
för sin uppfattning anförde experten bl.a. att domstolarnas beslut &lt;br&gt;
att häkta på kollusionsrisk var väl underbyggda och att de restriktioner &lt;br&gt;
som meddelas uppfattades som nödvändiga för att inte omintetgöra &lt;br&gt;
den åsyftade effekten av häktningsbeslutet. Det var enligt &lt;br&gt;
expertens mening endast om man begränsade lagens utrymme att &lt;br&gt;
häkta personer på grund av kollusionsfara som det vore möjligt att &lt;br&gt;
minska antalet och andelen frihetsberövade med restriktioner.43 &lt;br&gt;
41 SOU 2006:17, s. 126. &lt;br&gt;
42 SOU 2006:17, s. 126 ff. &lt;br&gt;
43 SOU 2006:17, s. 173 f. &lt;br&gt;
313&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Synpunkter och rekommendationer framförda av Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté i anslutning till dess besök i Sverige år 2009 &lt;br&gt;
Efter det att häktesutredningen lämnat sitt betänkande har den &lt;br&gt;
svenska ordningen för restriktioner för häktade åter blivit föremål &lt;br&gt;
för synpunkter och rekommendationer från bl.a. Europarådets &lt;br&gt;
kommissarie för mänskliga rättigheter,44 FN:s kommitté mot tortyr,45 &lt;br&gt;
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr,46 samt Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté.47 Jag begränsar mig här till att översiktligt &lt;br&gt;
redogöra för de synpunkter som lämnades av CPT i anslutning &lt;br&gt;
till dess besök i Sverige under juni månad 2009. &lt;br&gt;
Kommittén noterade inledningsvis att inga betydelsefulla förändringar &lt;br&gt;
av det svenska regelverket beträffande restriktioner skett &lt;br&gt;
sedan dess besök i Sverige år 2003, och att den oro (”concern”) man &lt;br&gt;
tidigare givit uttryck för beträffande den svenska ordningen och &lt;br&gt;
dess inverkan på häktades mentala hälsa således alltjämt ägde giltighet. &lt;br&gt;
Kommittén uttryckte också särskild oro över det förhållandet &lt;br&gt;
att samtliga av de underåriga häktade som de mött vid ett av de &lt;br&gt;
häkten de besökt, under en period av två till tre månader varit föremål &lt;br&gt;
för restriktioner i form av frånvaro av möjlighet till gemensamhet &lt;br&gt;
med andra häktade och frånvaro av möjligheter till besök. &lt;br&gt;
Att på detta sätt hålla underåriga personer, vissa så unga som 15 år, &lt;br&gt;
frihetsberövande under former som liknar isolering karaktäriserades &lt;br&gt;
av kommittén som en ”drakonisk åtgärd”. &lt;br&gt;
Kommittén noterade vidare att personal vid de häkteslokaler &lt;br&gt;
som man besökt uttryckt sin oro över de skadliga effekter som bibehållandet &lt;br&gt;
av restriktioner över längre tidsperioder hade på de berördas &lt;br&gt;
hälsa. Kommittén konstaterade i denna del att en längre tids &lt;br&gt;
vistelse i isolering kan medföra en rad olika symptom som bl.a. &lt;br&gt;
koncentrationssvårigheter, minnesrubbningar, ångesttillstånd och &lt;br&gt;
depression, liksom självskadebeteende och risk för självmord. &lt;br&gt;
Kommittén underströk i sin rapport att det var nödvändigt att &lt;br&gt;
uppnå en korrekt balans mellan brottsutredningars effektivitet och &lt;br&gt;
44 Memorandum to the Swedish Government, Assessment of the progress made in implementing &lt;br&gt;
the 2004 recommendation of the Council of Europe Commissioner for Human Rights, 16 maj &lt;br&gt;
2007, CommDH(2007)10, st. 10-13. &lt;br&gt;
45 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, &lt;br&gt;
4 juni, st. 16. &lt;br&gt;
46 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman &lt;br&gt;
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, &lt;br&gt;
st. 101–127. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
47 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 25–27. &lt;br&gt;
314&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
de frihetsberövades rättigheter. De iakttagelser som kommittén &lt;br&gt;
gjort vid sitt besök visade emellertid att mycket återstod att göra &lt;br&gt;
för att säkerställa att meddelande av restriktioner för häktade i Sverige &lt;br&gt;
utgjorde ett undantag snarare än en regel. Medan kommittén &lt;br&gt;
välkomnade att den svenska regeringen avsåg att införa en möjlighet &lt;br&gt;
för häktade att överklaga en tingsrätts beslut i ärenden om &lt;br&gt;
prövning av enskilda restriktioner, ansåg man att en sådan möjlighet &lt;br&gt;
till överklagande var av begränsat värde så länge beslut om &lt;br&gt;
meddelande av restriktioner saknade motivering. Kommittén rekommenderade &lt;br&gt;
mot denna bakgrund att den kommande lagstiftningen &lt;br&gt;
även skulle omfatta bl.a. följande förändringar: &lt;br&gt;
• att åklagaren, varje gång en domstolsförhandling påkallas beträffande &lt;br&gt;
tillstånd att ålägga eller förlänga restriktioner, uttryckligen &lt;br&gt;
ska vara skyldig att inför domstolen redogöra för de specifika &lt;br&gt;
restriktioner som han eller hon har för avsikt att använda sig &lt;br&gt;
av, för vilken tidsperiod restriktionerna begärs, samt ange motiverade &lt;br&gt;
skäl för sin begäran om tillstånd att få meddela restriktionerna &lt;br&gt;
i det aktuella fallet, &lt;br&gt;
• att en domstols beslut om tillstånd till meddelande av restriktioner, &lt;br&gt;
liksom ett beslut om förlängning av ett sådant tillstånd, &lt;br&gt;
ska vara individualiserat och innehålla en fullständig motivering, &lt;br&gt;
• att personer som är berövade friheten ska erhålla skriftlig information &lt;br&gt;
om skälen till att restriktioner meddelats, liksom om &lt;br&gt;
möjligheten att få beslutet om enskilda restriktioner prövade av &lt;br&gt;
domstol, samt &lt;br&gt;
• att nödvändigheten av fortsatta restriktioner regelbundet ska &lt;br&gt;
prövas av en domstol som en särskild fråga istället för som en &lt;br&gt;
del av prövningen av huruvida den misstänkte ska vara fortsatt &lt;br&gt;
häktad. &lt;br&gt;
I sitt svar till kommittén48 förklarade regeringen bl.a. att det ifråga &lt;br&gt;
om användningen av restriktioner för häktade var viktigt att notera &lt;br&gt;
att Sverige vid en internationell jämförelse har relativt korta häktningstider. &lt;br&gt;
Regeringen framhöll vidare att den i svensk processrätt &lt;br&gt;
tillämpade omedelbarhetsprincipen innebar att det var utsagorna &lt;br&gt;
som lämnades vid huvudförhandlingen som skulle läggas till grund &lt;br&gt;
48 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to Sweden &lt;br&gt;
from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 3, 4, 16, 17. &lt;br&gt;
315&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
för rättens ställningstagande. Tillämpningen av denna princip gjorde &lt;br&gt;
det därför viktigt att se till att en misstänkt inte undergrävde &lt;br&gt;
brottsutredningen, t.ex. genom att försöka förmå vittnen eller målsägande &lt;br&gt;
att ändra sina uppgifter. Med hänvisning till kommitténs &lt;br&gt;
konkreta rekommendationer beträffande förändringar av den &lt;br&gt;
svenska lagstiftningen, anförde regeringen bl.a. att en åklagare redan &lt;br&gt;
enligt det befintliga regelverket var skyldig att i samband med &lt;br&gt;
en domstols prövning av en begäran om tillstånd till, eller förlängning &lt;br&gt;
av, beslut om restriktioner ange de omständigheter som yrkandet &lt;br&gt;
grundas på. Regeringen förklarade vidare att det förslag till &lt;br&gt;
ny häkteslag som den nyligen överlämnat till riksdagen innebar att &lt;br&gt;
en häktad gavs möjlighet att överklaga en tingsrätts beslut om restriktioner, &lt;br&gt;
såväl generellt som ifråga om specifika restriktioner. &lt;br&gt;
En ny fängelse- och häkteslagstiftning &lt;br&gt;
Frågan om en förändring av ordningen för beslut om restriktioner &lt;br&gt;
av häktade behandlades av regeringen i en proposition med förslag &lt;br&gt;
till en ny fängelse- och häktslagstiftning som lämnades till riksdagen &lt;br&gt;
i mars 2010.49 Som utgångspunkt för sin bedömning anförde &lt;br&gt;
regeringen där att det grundläggande samhällsintresset av att kunna &lt;br&gt;
bedriva en effektiv brottsutredningsverksamhet motiverar att en &lt;br&gt;
häktad person kan meddelas inskränkningar i rätten till kontakt &lt;br&gt;
med omvärlden. Sådana inskränkningar innebär dock ett direkt och &lt;br&gt;
påtagligt integritetsintrång för den häktade. Det är enligt regeringen &lt;br&gt;
därför av största vikt att restriktioner, liksom andra slags straffprocessuella &lt;br&gt;
tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga &lt;br&gt;
restriktivitet. &lt;br&gt;
I fråga om häktesutredningens förslag förklarade regeringen att &lt;br&gt;
detta inte medförde någon stor eller principiell förändring jämfört &lt;br&gt;
med gällande rätt, då det redan enligt rådande ordning fanns en &lt;br&gt;
möjlighet för den häktade att begära rättens prövning av restriktioner &lt;br&gt;
av visst slag. Skillnaden mellan denna och den av häktesutredningen &lt;br&gt;
föreslagna ordningen bestod i att den häktade enligt gällande &lt;br&gt;
regler på eget initiativ måste påkalla rättens prövning av en viss &lt;br&gt;
form av restriktion, medan häktesutredningens förslag innebar att &lt;br&gt;
den frågan alltid ska prövas av domstolen. Med hänsyn till de begränsade &lt;br&gt;
fördelar som utredningsförslaget skulle innebära och till &lt;br&gt;
att även gällande ordning tillgodoser högt ställda rättssäkerhets49 &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:135. &lt;br&gt;
316&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
krav, ansåg regeringen att behovet och effektiviteten av förändringen &lt;br&gt;
kunde ifrågasättas. Häktesutredningens förslag borde därför &lt;br&gt;
inte genomföras.50 &lt;br&gt;
Särskilt såvitt gällde möjligheten för den häktade att kunna &lt;br&gt;
överklaga tingsrättens beslut om restriktioner av ett visst slag, noterade &lt;br&gt;
regeringen att det i det lagstiftningsärende som föregick &lt;br&gt;
1999 år reform som skäl mot en sådan möjlighet anförts bl.a. att en &lt;br&gt;
sådan möjlighet skulle leda till en ökad risk för en samtidig rättslig &lt;br&gt;
prövning av samma omständigheter i olika instanser. Detta ansågs &lt;br&gt;
vara särskilt olyckligt med hänsyn till att det rör sig om temporära &lt;br&gt;
åtgärder för vilka omständigheterna fortlöpande förändras. Mot &lt;br&gt;
detta skulle emellertid ställas att en sådan ordning kunde förväntas &lt;br&gt;
minska risken för att den häktade avstod från att ansöka om domstolsprövning &lt;br&gt;
på grund av bl.a. att beslutet inte går att överklaga. &lt;br&gt;
Sammantaget ansåg regeringen att den ökade rättsäkerhet som en &lt;br&gt;
överklagandemöjlighet skulle innebära vägde tyngre än de skäl som &lt;br&gt;
tidigare anförts mot en sådan ordning. En tingsrätts beslut om &lt;br&gt;
prövning av en åklagares beslut om enskilda restriktioner borde &lt;br&gt;
därför, på samma sätt som ett generellt tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
enligt 24 kap. 5 § rättegångsbalken, kunna överklagas särskilt och &lt;br&gt;
utan inskränkning i tiden.51 &lt;br&gt;
Ifråga om de skillnader i användningen av restriktioner som &lt;br&gt;
konstaterats av Häktesutredningen, anförde regeringen att det ankommer &lt;br&gt;
på riksåklagaren att verka för lagenlighet och enhetlighet i &lt;br&gt;
åklagarnas rättstillämpning. Regeringen förklarade vidare att man &lt;br&gt;
avsåg att noga följa utvecklingen inom detta område, samt noterade &lt;br&gt;
att man i Åklagarmyndighetens regleringsbrev för budgetåren &lt;br&gt;
2008–2010 ålagt myndigheten att redovisa bl.a. hur många personer &lt;br&gt;
som har häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa &lt;br&gt;
som tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader &lt;br&gt;
mellan olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras.52 &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Frågan om hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner &lt;br&gt;
av olika slag används i Sverige har varit föremål för diskussion, &lt;br&gt;
inte minst med FN:s och Europarådets olika övervakningsorgan &lt;br&gt;
50 Prop. 2009/10:135, s. 115. &lt;br&gt;
51 Prop. 2009/10:135, s. 115 f. &lt;br&gt;
52 Prop. 2009/10:135, s. 116. &lt;br&gt;
317&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna, under lång tid. Sverige har vid upprepade &lt;br&gt;
tillfällen utsatts för samstämmig kritik från dessa organ i de &lt;br&gt;
här avseendena. &lt;br&gt;
Som jag tidigare påpekat är visserligen de synpunkter, den kritik &lt;br&gt;
och de rekommendationer som övervakningsorganen riktar till en &lt;br&gt;
stat inte bindande till sin karaktär. Men, en lojal tillämpning av de &lt;br&gt;
olika konventionerna till skydd för de mänskliga rättigheterna förutsätter &lt;br&gt;
att dessa påpekanden tas på stort allvar, och då inte bara &lt;br&gt;
under pågående dialog med företrädare för övervakningsorganen &lt;br&gt;
utan, i än högre grad, också internt på nationell nivå när diskussioner &lt;br&gt;
förs om eventuella åtgärder med anledning av övervakningsorganens &lt;br&gt;
granskning. När exempelvis, som i fallet med Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté, ett internationellt övervakningsorgan går så långt &lt;br&gt;
som att karaktärisera den svenska behandlingen av unga häktade &lt;br&gt;
som ”drakonisk” finns det all anledning att vara lyhörd. &lt;br&gt;
Att längre perioder av frihetsberövande med restriktioner, särskilt &lt;br&gt;
när det gäller avsaknaden av möjligheter att ha kontakter med &lt;br&gt;
andra människor, innebär mycket stora psykiska påfrestningar för &lt;br&gt;
den som är föremål för en sådan behandling är oomtvistat. Som &lt;br&gt;
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr och annan grym, &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning framhållit, &lt;br&gt;
kan ett frihetsberövande under sådana förhållanden i vissa situationer &lt;br&gt;
t.o.m. utgöra omänsklig och förnedrande behandling.53 &lt;br&gt;
Av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention, som Sverige är bundet &lt;br&gt;
av, framgår att staten är skyldig att förhindra förekomsten av &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling särskilt när det gäller rutiner &lt;br&gt;
och procedurer för fängsligt förvar och behandling av personer &lt;br&gt;
som blir föremål för någon form av gripande, kvarhållande eller &lt;br&gt;
frihetsberövande. &lt;br&gt;
Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym, &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen &lt;br&gt;
framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör &lt;br&gt;
rätten till frihet och till skydd mot godtyckliga frihetsberövanden &lt;br&gt;
en hörnsten i det internationella systemet till skydd för enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter.54 &lt;br&gt;
Av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter &lt;br&gt;
följer, såvitt nu är relevant, särskilt att den som avvaktar rättegång &lt;br&gt;
53 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman &lt;br&gt;
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, &lt;br&gt;
st. 127. &lt;br&gt;
54 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om &lt;br&gt;
medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5. &lt;br&gt;
318&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
inte som huvudregel ska hållas frihetsberövad.55 Analogt, och som &lt;br&gt;
en logisk följd redan av den grundläggande rätten till frihet – men &lt;br&gt;
också av rätten till bl.a. bästa uppnåeliga hälsa56 – följer att i de fall &lt;br&gt;
då det är ofrånkomligt att tillgripa frihetsberövande inom ramen &lt;br&gt;
för en brottsutredning, så bör det ske under så lite ingripande förhållanden &lt;br&gt;
som det överhuvudtaget är möjligt. &lt;br&gt;
Så stadgas också uttryckligen i FN-konventionen om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter att alla som frihetsberövats ska behandlas &lt;br&gt;
humant och med aktning för människans inneboende värde. &lt;br&gt;
Det innebär i sin tur att staten är skyldig att vidta åtgärder i syfte &lt;br&gt;
att åläggandet av restriktioner ska vara undantag snarare än regel.57 &lt;br&gt;
Som redovisats har också regeringen framhållit att det är av &lt;br&gt;
största vikt att restriktioner, liksom andra straffprocessuella &lt;br&gt;
tvångsåtgärder, tillgrips och bibehålls med största möjliga restriktivitet.58 &lt;br&gt;
Det tycks stå klart att de förändringar som genomfördes 1999, &lt;br&gt;
och som jag tidigare redogjort för här, inte lett till önskvärd effekt. &lt;br&gt;
Huruvida den begränsade förändring av de svenska reglerna som &lt;br&gt;
trädde i kraft den 1 april 2011 verkligen kommer att bidra till en &lt;br&gt;
minskad, eller i vart fall mera nyanserad, användning av restriktioner &lt;br&gt;
är tveksamt. &lt;br&gt;
Framförallt kan man, som CPT, fråga sig om överklagandemöjligheten &lt;br&gt;
är meningsfull om inte underinstansens beslut i fråga om &lt;br&gt;
utformningen av enskilda restriktioner innehåller en tydlig motivering. &lt;br&gt;
I det sammanhanget finns det skäl att åter erinra om att en &lt;br&gt;
noggrann redovisning av domstolarnas prövning av frågor som rör &lt;br&gt;
grundläggande rättigheter av det slag som det här är fråga om, är en &lt;br&gt;
avgörande beståndsdel i vad som krävs för att en rättegång ska anses &lt;br&gt;
vara rättvis enligt artikel 6 i Europakonventionen.59 Frågan om &lt;br&gt;
domstolarnas och förvaltningsmyndigheternas motiveringsskyldighet &lt;br&gt;
har behandlats särskilt i avsnitt 4.3.3. &lt;br&gt;
Det finns sammantaget anledning att anta att inte heller det regelverk &lt;br&gt;
som gäller efter den 1 april 2011 kommer att anses uppfylla &lt;br&gt;
de rekommendationer som framförts av bl.a. CPT. Häktesutredningens &lt;br&gt;
förslag, att åklagaren i samband med en begäran om till55 &lt;br&gt;
Art. 9.3. &lt;br&gt;
56 Se bl.a. FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, art. 12. &lt;br&gt;
57 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or &lt;br&gt;
Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, st. 121. &lt;br&gt;
58 Prop. 2009/10:135, s. 114 f. &lt;br&gt;
59 Se Europadomstolens dom i målet Wagner och J.M.W.L ./. Luxemburg, appl. 76240/01, &lt;br&gt;
st. 89-96; jfr även Backes ./. Luxemburg, appl. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
24261/05, och Melich och Beck ./. Tjeckien appl. &lt;br&gt;
35450/04. &lt;br&gt;
319&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
stånd till restriktioner också måste precisera vilka restriktioner som &lt;br&gt;
avses komma till användning, och i normalfallet också skälen för &lt;br&gt;
dem, hade räckt en god bit för att tillfredsställa övervakningsorganens &lt;br&gt;
krav. Den ytterst kortfattade förklaring som regeringen gav &lt;br&gt;
till sitt beslut att inte följa häktesutredningens förslag i den här delen &lt;br&gt;
kan inte anses tillfredsställande. Och regeringens svar på synpunkterna &lt;br&gt;
i 2009 års CPT-rapport innehåller i de här delarna inte &lt;br&gt;
mycket mer än en kort upprepning av innehållet i några relevanta &lt;br&gt;
bestämmelser i rättegångsbalken, med därav följande intryck att &lt;br&gt;
regeringens uppfattning är att systemet är bra som det är. &lt;br&gt;
Det kan naturligtvis förhålla sig så som Sveriges rapportering till &lt;br&gt;
internationella övervakningsorgan ger intryck av, nämligen att möjligheterna &lt;br&gt;
att ålägga häktade personer restriktioner, utom i rena &lt;br&gt;
undantagsfall, hanteras på ett väl avvägt, rättssäkert sätt och med &lt;br&gt;
tillbörlig respekt för den enskildes mänskliga rättigheter. Det &lt;br&gt;
granskningsmaterial som övervakningsorganen redovisat genom &lt;br&gt;
åren, liksom vad som kommit fram i bl.a. Häktesutredningens betänkande, &lt;br&gt;
gör det emellertid enligt min mening svårt att värja sig &lt;br&gt;
mot intrycket att det tvärtom alltjämt finns inte obetydliga problem &lt;br&gt;
när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna i den &lt;br&gt;
här verksamheten. &lt;br&gt;
Det har framhållits, t.ex. i Häktesutredningens betänkande,60 att &lt;br&gt;
det stora flertalet häktade som har restriktioner har det under ”relativt &lt;br&gt;
kort tid”, från någon vecka till några månader, även om det förekommer &lt;br&gt;
att personer sitter häktade med restriktioner t.o.m. längre &lt;br&gt;
än sex månader. För min del får jag framhålla att även en månadslång &lt;br&gt;
häktesvistelse under förhållanden som närmar sig vad &lt;br&gt;
som, om än i något varierande grad, måste beskrivas som isolering &lt;br&gt;
– de flesta som har restriktioner uppges inte tillåtas ha kontakter &lt;br&gt;
med vare sig andra intagna eller utomstående61 – under inga omständigheter &lt;br&gt;
bör kunna betraktas som ”kort”. Som framgått av &lt;br&gt;
CPT-rapporten från år 2009 finns det också bland häktespersonal &lt;br&gt;
en oro för de negativa effekter som bibehållandet av restriktioner &lt;br&gt;
över längre tidsperioder har på de berördas hälsa.62 &lt;br&gt;
Enligt vad som framkom i Häktesutredningens betänkande, och &lt;br&gt;
som redovisats ovan, var åklagare och domare, trots bestämmelsen i &lt;br&gt;
24 kap. 14 § rättegångsbalken om att åklagare för tingsrätten måste &lt;br&gt;
60 SOU 2006:17, s. 124. &lt;br&gt;
61 SOU 2006:17, s. 124. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
62 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to &lt;br&gt;
18 June 2009, CPT/INF (2009)34, st. 37. &lt;br&gt;
320&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
ange de omständigheter som ligger till grund för en begäran om &lt;br&gt;
tillstånd till restriktioner, överens om att åklagare i stort sett aldrig, &lt;br&gt;
eller i vart fall mycket sällan, motiverar en begäran om tillstånd till &lt;br&gt;
restriktioner särskilt. Tvärtom är de åberopade skälen för restriktioner &lt;br&gt;
regelmässigt desamma som de skäl som åberopas för ett beslut &lt;br&gt;
om häktning på den grunden att det föreligger kollusionsfara. &lt;br&gt;
Det är också ovanligt att åklagare för rätten uppger vilka former av &lt;br&gt;
enskilda restriktioner som det kan bli aktuellt att tillämpa beträffande &lt;br&gt;
den misstänkte.63 &lt;br&gt;
Som tidigare redovisats fanns i Häktesutredningens betänkande &lt;br&gt;
ett särskilt yttrande från en av experterna, som motsatte sig utredningens &lt;br&gt;
förslag att åklagaren i samband med en begäran om rättens &lt;br&gt;
tillstånd att ålägga en häktad person restriktioner, också skulle vara &lt;br&gt;
skyldig att precisera vilka restriktioner som avses och skälen för &lt;br&gt;
det. Till stöd för den uppfattningen anfördes att skälen för att ålägga &lt;br&gt;
någon restriktioner sammanfaller med skälen varför personen i &lt;br&gt;
fråga överhuvudtaget ska vara häktad med anledning av kollusionsfara. &lt;br&gt;
Alltså skulle det gå att minska användningen av restriktioner &lt;br&gt;
endast i samma utsträckning som antalet personer som häktas på &lt;br&gt;
grund av kollusionsfara minskar. &lt;br&gt;
Det ställningstagandet kan i förstone framstå som välgrundat. &lt;br&gt;
Vid närmare eftertanke inställer sig dock ändå frågan om det verkligen &lt;br&gt;
är så omöjligt att individualisera restriktionsanvändningen &lt;br&gt;
som det särskilda yttrandet ger intryck av. När det gäller den mera &lt;br&gt;
ovanliga restriktionsformen att begränsa den häktades tillgång till &lt;br&gt;
tidningar, anförs det i det särskilda yttrandet t.ex. att innehållet i &lt;br&gt;
inskränkningar anpassas alltefter medial uppmärksamhet och att &lt;br&gt;
ofta begränsas endast tillgången till lokal press. Rimligen bör det &lt;br&gt;
kunna vara möjligt att på motsvarande sätt individualisera även &lt;br&gt;
andra inskränkningar. Att obevakade besök inte bör förekomma &lt;br&gt;
kanske t.ex. inte med nödvändighet måste hindra att bevakade besök &lt;br&gt;
av åtminstone några utvalda personer tillåts, eller att samvaro &lt;br&gt;
med någon eller några andra intagna möjliggörs med eller utan personals &lt;br&gt;
närvaro, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. &lt;br&gt;
Det finns uppgifter som tyder på att den här typen av anpassning &lt;br&gt;
förekommer redan idag; det talar emellertid inte emot, utan &lt;br&gt;
tvärtom snarare för, en lagreglering av det slag som Häktesutredningen &lt;br&gt;
föreslog när det gäller domstolsprövning av användningen &lt;br&gt;
och den närmare utformningen av enskilda typer av restriktioner. &lt;br&gt;
63 SOU 2006:17, s. 126. &lt;br&gt;
321&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Enligt vad utredningen erfor är det sålunda inte ovanligt att restriktioner &lt;br&gt;
hävs eller lättas upp genom att försvarare, häktespersonal &lt;br&gt;
eller personal vid rättspsykiatriska undersökningsenheter ingriper &lt;br&gt;
med en sådan begäran till åklagaren. Däremot utnyttjas ytterst &lt;br&gt;
sällan den nuvarande möjligheten för häktade att efter ansökan få &lt;br&gt;
frågan om enskilda restriktioner prövade av tingsrätten.64 En sådan &lt;br&gt;
ordning riskerar enligt min mening att inbjuda till godtycke och &lt;br&gt;
rimmar illa med grundläggande rättssäkerhetskrav, liksom med den &lt;br&gt;
skyldighet som åvilar åklagare att självmant och kontinuerligt pröva &lt;br&gt;
om restriktionerna verkligen måste kvarstå oförändrade. &lt;br&gt;
Den nya häkteslagen bör följas upp och utvärderas &lt;br&gt;
Mot bakgrund av de indikationer på alltjämt existerande och kontinuerliga &lt;br&gt;
problem med användningen av restriktioner för häktade &lt;br&gt;
som redovisats här, ligger det naturligtvis nära till hands att nu rekommendera &lt;br&gt;
att frågorna utreds på nytt. Den nya häkteslagen har &lt;br&gt;
emellertid precis hunnit träda i kraft i samband med att det här betänkandet &lt;br&gt;
överlämnas. Den nya lagen ger, till skillnad från vad som &lt;br&gt;
varit fallet förut, möjlighet för en häktad person att överklaga &lt;br&gt;
tingsrättens beslut i ett ärende om prövning av enskilda restriktioner. &lt;br&gt;
Det framstår därför inte som vare sig rimligt eller realistiskt att &lt;br&gt;
nu lämna en sådan rekommendation. &lt;br&gt;
I stället föreslår jag att regeringen planerar för en noggrann uppföljning &lt;br&gt;
och utvärdering av effekterna av den nya häkteslagen. En &lt;br&gt;
sådan bör ta sikte på att särskilt belysa bl.a. följande. &lt;br&gt;
I vilken utsträckning och på vilket sätt motiverar åklagare sina &lt;br&gt;
framställningar om tillstånd till restriktioner, skilt från framställan &lt;br&gt;
om häktning? Hur ser den faktiska användningen och utformningen &lt;br&gt;
av olika typer av restriktioner ut? Hur lever åklagarna upp till &lt;br&gt;
sin skyldighet att självmant och kontinuerligt ompröva de restriktioner &lt;br&gt;
som ålagts en häktad? I vilken utsträckning förekommer sådana &lt;br&gt;
”informella” framställningar om lättnader i restriktionerna &lt;br&gt;
som beskrivits i t.ex. Häktesutredningens betänkande och hur ser &lt;br&gt;
effekterna av dessa framställningar ut? Är utformningen av enskilda &lt;br&gt;
restriktioner tillräckligt individualiserad för att upprätthålla en &lt;br&gt;
balans mellan nödvändiga inskränkningar i den häktades personliga &lt;br&gt;
frihet och skyddet för enskildas mänskliga rättigheter? Har förekomsten &lt;br&gt;
av domstolsprövning av enskilda restriktioner förändrats &lt;br&gt;
64 SOU 2006:17, s. 128. &lt;br&gt;
322&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
jämfört med före häkteslagens ikraftträdande? Vilken rättspraxis &lt;br&gt;
har utvecklats i domstolarna på det här området? Är tingsrätternas &lt;br&gt;
beslut tillräckligt väl motiverade för att överklagandemöjligheten &lt;br&gt;
ska kunna leda till ett meningsfull överprövning? &lt;br&gt;
Om utvärderingen av den nya häkteslagen skulle visa på få eller &lt;br&gt;
inga förbättringar i de avseenden som under lång tid varit föremål &lt;br&gt;
för diskussion mellan den svenska regeringen och de internationella &lt;br&gt;
övervakningsorganen till skydd för de mänskliga rättigheterna och &lt;br&gt;
som diskuterats här, bör regeringen vidta lagstiftnings- och andra &lt;br&gt;
konkreta åtgärder i syfte att åstadkomma sådana förbättringar. Särskilt &lt;br&gt;
bör i så fall på nytt övervägas att lagstifta om en skyldighet för &lt;br&gt;
åklagaren att i samband med en begäran om tillstånd till restriktioner &lt;br&gt;
också precisera vilka restriktioner som avses komma till användning, &lt;br&gt;
och i normalfallet också skälen för dessa, liksom om en &lt;br&gt;
tydligare skyldighet för domstolarna att motivera sina beslut om &lt;br&gt;
häktning och tillstånd till restriktioner. &lt;br&gt;
Ett betydande problem när det gäller att följa upp och utvärdera &lt;br&gt;
hur möjligheten att ålägga häktade personer restriktioner används, &lt;br&gt;
har varit att det tycks vara svårt att få fram statistik över hur dessa &lt;br&gt;
tvångsmedel används, både centralt från Kriminalvården och från &lt;br&gt;
de enskilda häktena. &lt;br&gt;
Enligt Häktesutredningen stod det däremot tämligen klart att &lt;br&gt;
användandet av restriktioner som ett instrument i åklagarnas &lt;br&gt;
brottsutredningar varierar inom landet.65 Att vissa åklagarkammare &lt;br&gt;
beslutar om restriktioner oftare än andra visar sig bl.a. genom att &lt;br&gt;
andelen häktade med restriktioner regelmässigt varierar avsevärt &lt;br&gt;
mellan olika häkten. Självfallet skiljer sig brottsligheten åt mellan &lt;br&gt;
olika delar av landet, men detta kunde, enligt utredningen, inte fullt &lt;br&gt;
ut förklara variationerna. Sannolikt förekommer det också, vilket &lt;br&gt;
hade antytts vid utredningens häktesbesök, skillnader mellan hur &lt;br&gt;
enskilda åklagare inom en och samma åklagarkammare beslutar om &lt;br&gt;
restriktioner, utan att detta till fullo kunde förklaras av målens beskaffenhet. &lt;br&gt;
I propositionen med förslag till ny häkteslag66 redovisade regeringen &lt;br&gt;
att den avsåg att noga följa utvecklingen på det här området &lt;br&gt;
och att den i regleringsbrev för åren 2008-2010 gett Åklagarmyndigheten &lt;br&gt;
i uppdrag att redovisa bl.a. hur många personer som har &lt;br&gt;
häktats under de aktuella åren samt i hur många fall av dessa som &lt;br&gt;
65 SOU 2006:17, s. 124 f. &lt;br&gt;
66 Prop. 2009/10:135, s. 115. &lt;br&gt;
323&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
tillstånd till restriktioner har lämnats. Väsentliga skillnader mellan &lt;br&gt;
olika delar av landet skulle också beskrivas och analyseras. &lt;br&gt;
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2008 lämnades en &lt;br&gt;
redogörelse med avseende på antalet häktade personer och användningen &lt;br&gt;
av restriktioner under året. Uppgifterna är emellertid mycket &lt;br&gt;
knapphändiga; hela avsnittet upptar inte mer än en sida i årsredovisningen. &lt;br&gt;
Här redovisas att omkring fem procent av dem som &lt;br&gt;
misstänkts för brott under året häktades och att tillstånd att meddela &lt;br&gt;
restriktioner getts i 65 procent av häktningsfallen men att &lt;br&gt;
åklagaren inte alltid beslutar om restriktioner även om det finns ett &lt;br&gt;
tillstånd från domstol att göra detta. Några uppgifter om i hur &lt;br&gt;
många fall som restriktioner faktiskt beslutats fanns däremot inte &lt;br&gt;
med och inte heller vilken typ av enskilda restriktioner det varit &lt;br&gt;
frågan om eller under hur lång tid restriktionerna bibehållits. När &lt;br&gt;
det gäller de stora variationerna mellan olika delar av landet gjordes &lt;br&gt;
en synnerligen kortfattad analys. Det konstaterades också att det är &lt;br&gt;
svårt att dra några säkra slutsatser om vad dessa skillnader beror på. &lt;br&gt;
Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2009 innehöll en &lt;br&gt;
lika kortfattad redogörelse för frågorna, som i huvudsak är identisk &lt;br&gt;
med den som lämnades för år 2008. Även nu konstaterades att det &lt;br&gt;
är svårt att dra några säkra slutsatser om vad skillnaderna i användning &lt;br&gt;
av restriktioner mellan olika åklagarkammare beror på. &lt;br&gt;
Intressant är dock att Åklagarmyndigheten härutöver också &lt;br&gt;
konstaterade att det statistiska underlag som finns när det gäller &lt;br&gt;
om de häktade faktiskt varit ålagda restriktioner och hur länge detta &lt;br&gt;
i så fall skett är i behov av omfattande kvalitetsförbättringar. &lt;br&gt;
Riksåklagaren uppgavs ha beslutat om ett omfattande projekt med &lt;br&gt;
syfte att utvärdera användningen av restriktioner vid åklagarkamrarna &lt;br&gt;
inom vilket bl.a. efterfrågad statistik ska tas fram. &lt;br&gt;
I Åklagarmyndighetens årsredovisning för år 2010 konstateras &lt;br&gt;
att det för att kunna redovisa uppgifter om längden på häktningstiderna &lt;br&gt;
och restriktionerna samt åldern på de häktade krävs vad som &lt;br&gt;
betecknas som ”manuell uppföljning”. Enligt de uppgifter som redovisas &lt;br&gt;
för detta år skiljer sig inte den tid som häktade har restriktioner &lt;br&gt;
nämnvärt mellan de olika åklagarkamrarna. De skillnader &lt;br&gt;
som ändå kan observeras mellan kamrarna uppges bl.a. ha sin grund &lt;br&gt;
i brottstrukturen inom kammarens verksamhetsområde. &lt;br&gt;
Kammare som handlägger förhållandevis många ärenden med &lt;br&gt;
misstänkta som saknar adress i Sverige använder också relativt sett &lt;br&gt;
restriktioner i mindre omfattning än andra kammare, vilket antyds &lt;br&gt;
bero på att dessa misstänkta i större utsträckning är häktade på &lt;br&gt;
324&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
grund av flyktfara. I sådana fall är det inte tillåtet att ålägga den &lt;br&gt;
häktade restriktioner. &lt;br&gt;
Även i årsredovisningen för år 2010 är emellertid redogörelsen i &lt;br&gt;
de här delarna mycket kortfattad, vilket försvårar möjligheterna för &lt;br&gt;
en läsare att dra några slutsatser av den information som lämnas. &lt;br&gt;
Mycket få bakgrundsdata redovisas; t.ex. ges inte någon information &lt;br&gt;
uppdelad på olika geografiska områden eller åklagarkammare. &lt;br&gt;
Det lämnas ingen närmare information om de skillnader i brottsstruktur &lt;br&gt;
som sägs förklara variationen mellan åklagarkamrarna när &lt;br&gt;
det gäller användningen av tvångsmedel. Inte heller förs något resonemang &lt;br&gt;
i förhållande till de uppgifter om de stora geografiska &lt;br&gt;
och andra variationer som tidigare diskuterats av häktesutredningen &lt;br&gt;
och även i de egna tidigare årsredovisningarna för åren 2008 och &lt;br&gt;
2009. &lt;br&gt;
Tillförlitlig statistik över i vilken utsträckning häktning tillgrips &lt;br&gt;
och tillstånd till restriktioner meddelas, liksom den faktiska användningen &lt;br&gt;
av sådana restriktioner – allt nedbrutet på t.ex. olika &lt;br&gt;
delar av landet, enskilda typer av restriktioner och hur länge de är i &lt;br&gt;
kraft – är en nödvändig förutsättning för att användningen av dessa &lt;br&gt;
ingripande tvångsmedel ska kunna följas upp och analyseras. Att &lt;br&gt;
det kan göras har i sin tur avgörande betydelse för att kunna säkerställa &lt;br&gt;
en enhetlig rättstillämpning och ytterst för att kunna upprätthålla &lt;br&gt;
rättssäkerheten för de enskilda. Regeringen bör därför vidta &lt;br&gt;
åtgärder för att säkerställa att sådan statistik regelbundet samlas &lt;br&gt;
in, liksom att den blir föremål för återkommande och grundliga &lt;br&gt;
analyser, i syfte att säkerställa regeringens uttalade ambition att &lt;br&gt;
sådana tvångsmedel verkligen används med största möjliga restriktivitet. &lt;br&gt;
7.1.3 Förvar enligt utlänningslagen (2005:716) &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör ta initiativ till en ändring av bestämmelserna &lt;br&gt;
om möjligheterna att besluta om förvar enligt utlänningslagen &lt;br&gt;
(2005:716), så att det framgår tydligt att sådana beslut &lt;br&gt;
endast får fattas om det är nödvändigt. &lt;br&gt;
• Regeringen bör skyndsamt ta initiativ till ändringar i utlänningslagen &lt;br&gt;
med sikte på att beslut om förvar alltid ska underställas &lt;br&gt;
domstolsprövning. &lt;br&gt;
325&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• I samband med en sådan ändring bör också övervägas om en &lt;br&gt;
absolut tidsgräns kan införas för hur länge någon kan hållas i &lt;br&gt;
förvar och hur den då bör vara utformad. &lt;br&gt;
• Regeringen bör skyndsamt vidta åtgärder för att säkerställa &lt;br&gt;
att personer som tagits i förvar enligt utlänningslagen inte &lt;br&gt;
placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest på den &lt;br&gt;
grunden att de anses utgöra en fara för sig själva eller andra &lt;br&gt;
och inte bedöms kunna vistas i sådana särskilt iordningsställda &lt;br&gt;
lokaler där förvarstagna personer normalt ska vistas. &lt;br&gt;
Bestämmelser om frihetsberövande av utlänningar genom förvar &lt;br&gt;
finns i utlänningslagen (2005:716). Enligt 10 kap. 1 § utlänningslagen &lt;br&gt;
får en utlänning som fyllt 18 år under vissa närmare angivna &lt;br&gt;
förutsättningar tas i förvar om hans eller hennes identitet är oklar &lt;br&gt;
och utlänningens rätt att resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas &lt;br&gt;
ändå (identitetsförvar). En utlänning som fyllt 18 år får även &lt;br&gt;
tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens &lt;br&gt;
rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utredningsförvar), &lt;br&gt;
liksom om det är sannolikt att utlänningen på viss grund &lt;br&gt;
kommer att avvisas eller utvisas, eller om det är fråga om att verkställa &lt;br&gt;
ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar). &lt;br&gt;
Beslut om utrednings- eller verkställighetsförvar får, enligt &lt;br&gt;
10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, endast meddelas om det &lt;br&gt;
finns anledning att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig &lt;br&gt;
undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. Av 11 kap. 2 § &lt;br&gt;
utlänningslagen framgår att en utlänning som tagits i förvar som &lt;br&gt;
huvudregel ska vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål. &lt;br&gt;
Migrationsverket ansvarar för dessa lokaler. &lt;br&gt;
Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i &lt;br&gt;
vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i &lt;br&gt;
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i &lt;br&gt;
dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu &lt;br&gt;
relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering, &lt;br&gt;
att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen &lt;br&gt;
att den som är tagen i förvar hålls avskild, alternativt att han eller &lt;br&gt;
hon utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra. Dessutom &lt;br&gt;
fordras för en sådan placering att det inte är möjligt av säkerhetsskäl &lt;br&gt;
att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. Ett &lt;br&gt;
beslut om placering i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest &lt;br&gt;
326&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
kan även fattas om det föreligger synnerliga skäl för en sådan placering. &lt;br&gt;
Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt, &lt;br&gt;
häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9–10 §§ utlänningslagen&lt;br&gt;
, överklagas till migrationsdomstol. &lt;br&gt;
Av 11 kap. 1 § utlänningslagen framgår att en utlänning som &lt;br&gt;
hålls i förvar ska behandlas humant och att hans eller hennes värdighet &lt;br&gt;
ska respekteras. Verksamhet som rör förvar ska också utformas &lt;br&gt;
på ett sätts om innebär minsta möjliga intrång i utlänningens &lt;br&gt;
integritet och rättigheter. Bestämmelsen gäller samtliga utlänningar &lt;br&gt;
som hålls i förvar, oberoende av var de placerats. Därutöver &lt;br&gt;
gäller olika regler för behandlingen av utlänningar som tagits i förvarar &lt;br&gt;
beroende på var de vistas. &lt;br&gt;
Beträffande behandlingen av förvarstagna som placerats vid en &lt;br&gt;
av Migrationsverket tillhandahållen förvarslokal finns vissa särskilda &lt;br&gt;
bestämmelser i 11 kap. utlänningslagen. För behandlingen av en &lt;br&gt;
utlänning som i placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest &lt;br&gt;
gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. En sådan utlänning &lt;br&gt;
ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen, utöver vad som följer &lt;br&gt;
av häkteslagen, beviljas de lättnader och förmåner som kan medges &lt;br&gt;
med hänsyn till ordningen och säkerheten inom anstalten, häktet &lt;br&gt;
eller arresten. &lt;br&gt;
FN:s tortyrkommitté har i samband med sin granskning av hur &lt;br&gt;
Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FN-konventionen &lt;br&gt;
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling &lt;br&gt;
eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut om förvar är &lt;br&gt;
vanligt förekommande och kritiserat att det inte finns någon absolut &lt;br&gt;
tidsgräns för hur länge en person kan hållas kvar i sådant förvar.67 &lt;br&gt;
En stat har i och för sig och även med beaktande av konventionsbaserade &lt;br&gt;
regler om mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person &lt;br&gt;
frihetsberövad som ett led i ett förfarande för att utvisa eller &lt;br&gt;
avvisa henne eller honom efter vederbörlig prövning av rätten att &lt;br&gt;
uppehålla sig på statens territorium.68 &lt;br&gt;
Den folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande &lt;br&gt;
rätten till frihet, personlig säkerhet och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden, &lt;br&gt;
gäller emellertid till förmån för alla personer som &lt;br&gt;
befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess juris67 &lt;br&gt;
Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, &lt;br&gt;
4 juni 2008. &lt;br&gt;
68 Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1. f. &lt;br&gt;
327&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
diktion.69 Redan härav följer att frihetsberövanden i form av verkställighetsförvar &lt;br&gt;
inte bör komma i fråga annat än om detta verkligen &lt;br&gt;
är nödvändigt. &lt;br&gt;
Även av den allmänt tillämpliga bestämmelsen i 1 kap. 8 § utlänningslagen &lt;br&gt;
framgår att lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet &lt;br&gt;
inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det &lt;br&gt;
innebär i sin tur att möjligheterna att ta någon i förvar får användas &lt;br&gt;
bara om det inte är tillräckligt att han eller hon i stället, med stöd &lt;br&gt;
av 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen ställs under uppsikt. &lt;br&gt;
Beviskravet enligt utlänningslagen för att det verkligen är motiverat &lt;br&gt;
att beröva någon friheten t.ex. i avvaktan på avvisning eller &lt;br&gt;
utvisning, är däremot mycket lågt ställt. Sålunda krävs endast, enligt &lt;br&gt;
10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen, att det på grund av &lt;br&gt;
personliga förhållanden eller övriga omständigheter finns anledning &lt;br&gt;
att anta att utlänningen annars kommer att hålla sig undan eller bedriva &lt;br&gt;
brottlig verksamhet i Sverige. Detta förhållande rimmar illa &lt;br&gt;
med både den nyss redovisade folkrättsliga principen och bestämmelsen &lt;br&gt;
i 1 kap. 8 § utlänningslagen. &lt;br&gt;
Enligt min mening bör nödvändigheten av ett förvarstagande &lt;br&gt;
framgå som en rättslig förutsättning också i utlänningslagens bestämmelse &lt;br&gt;
om möjligheterna att besluta om förvar. Regeringen bör &lt;br&gt;
ta initiativ till en sådan författningsändring. I det sammanhanget &lt;br&gt;
bör även övervägas om en absolut tidsgräns för hur länge någon får &lt;br&gt;
hållas i förvar kan införas och hur den då bör vara utformad. &lt;br&gt;
I rapporten från sitt besök i Sverige år 2009 noterade Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté med oro att det alltjämt förekom att vissa personer &lt;br&gt;
som berövats friheten i enlighet med den svenska utlänningslagstiftningens &lt;br&gt;
regler om förvar placerades i häkte, ibland under &lt;br&gt;
långvariga tidsperioder. Kommittén, som konstaterade att man i &lt;br&gt;
samband med tidigare besök i Sverige tydligt redovisat sin syn på &lt;br&gt;
denna fråga, framhöll att ett fängelse per definition inte utgjorde en &lt;br&gt;
lämplig plats för att placera en person som varken var misstänkt &lt;br&gt;
eller dömd för någon brottslig gärning. I sådana fall där det ansågs &lt;br&gt;
nödvändigt att med stöd av utlänningslagstiftningen hålla en person &lt;br&gt;
frihetsberövad borde en person placeras i lokaler som specifikt &lt;br&gt;
utformats för detta syfte och som kunde erbjuda förhållanden som &lt;br&gt;
var lämpliga med hänsyn till de frihetsberövade personernas rättsliga &lt;br&gt;
status. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Kommittén rekommenderade mot denna bakgrund att &lt;br&gt;
åtgärder skyndsamt skulle vidtas för att säkerställa att personer &lt;br&gt;
69 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen, &lt;br&gt;
art. 1. &lt;br&gt;
328&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
som omhändertagits i enlighet med utlänningslagens regler om förvar &lt;br&gt;
inte hålls frihetsberövade i häkteslokaler.70 &lt;br&gt;
I sitt svar till kommittén redogjorde regeringen endast kortfattat &lt;br&gt;
och översiktligt för den svenska ordningen för placeringen av &lt;br&gt;
personer som berövats friheten genom att tas i förvar i enlighet &lt;br&gt;
med utlänningslagens bestämmelser. Regeringen konstaterade härutöver &lt;br&gt;
att en utredning under år 2009 tillsatts med uppdrag att &lt;br&gt;
genomföra en översyn av utlänningslagens regler om förvar och &lt;br&gt;
lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. Regeringen &lt;br&gt;
framhöll att utredningen var oförhindrad att därutöver lämna förslag &lt;br&gt;
även på andra typer av åtgärder som syftar till att förbättra den &lt;br&gt;
nuvarande ordningen beträffande förvar.71 &lt;br&gt;
Vad Europarådets tortyrkommitté sålunda vid flera tillfällen har &lt;br&gt;
framfört angående placeringen av förvarstagna personer i kriminalvårdsanstalt, &lt;br&gt;
häkte eller i polisarrest måste tas på största allvar. Det &lt;br&gt;
finns skäl att i detta sammanhang påminna om att de människor &lt;br&gt;
som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen, &lt;br&gt;
inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är &lt;br&gt;
misstänkta för brott. Även tortyrkommittén har funnit anledning &lt;br&gt;
att särskilt påpeka detta. I själva verket är det fråga om människor &lt;br&gt;
som, oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få &lt;br&gt;
tillstånd att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad &lt;br&gt;
mänsklig rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka &lt;br&gt;
asyl. &lt;br&gt;
Migrationsverkets särskilt iordningsställda lokaler har en helt &lt;br&gt;
annan karaktär än häkten. Dessa lokaler är utformade just utifrån &lt;br&gt;
att de inte är kriminalvårdsanstalter. De personer som hålls frihetsberövade &lt;br&gt;
i dessa lokaler åtnjuter en betydande rörelsefrihet och har &lt;br&gt;
goda möjligheter till kontakter med personer utanför lokalen. De &lt;br&gt;
har också tillgång till en rad olika aktiviteter. &lt;br&gt;
I de fall då vistelse i en sådan särskilt iordningsställd förvarslokal &lt;br&gt;
inte ansetts vara möjlig beror detta i stor utsträckning på allvarliga &lt;br&gt;
psykiska ohälsotillstånd. Det säger sig självt att personer som befinner &lt;br&gt;
sig i en sådan utsatt situation inte bör placeras i kriminalvårdsanstalt, &lt;br&gt;
häkte eller i polisarrest. Regeringen bör skyndsamt &lt;br&gt;
vidta åtgärder för att komma till rätta med den situationen. &lt;br&gt;
70 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2009)34, s. 35. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
71 Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to &lt;br&gt;
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/Inf (2010)18, s. 21 f. &lt;br&gt;
329&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Ett beslut enligt utlänningslagen att ta någon i förvar eller att &lt;br&gt;
placera en person i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, &lt;br&gt;
skiljer sig i ett fundamentalt hänseende från beslut om andra frihetsberövanden. &lt;br&gt;
En person som blir berövad friheten genom beslut &lt;br&gt;
av polis eller åklagare måste antingen friges inom en tidsperiod på &lt;br&gt;
några dagar, eller så måste åklagaren självmant vända sig till domstol &lt;br&gt;
med en begäran om häktning. Beslut om häktning prövas alltid &lt;br&gt;
av domstolen.72 Beslut om omhändertagande för tvångsvård enligt &lt;br&gt;
lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1990:52) med &lt;br&gt;
särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1088:870) om &lt;br&gt;
vård av missbrukare i vissa fall, måste också på motsvarande sätt &lt;br&gt;
underställas en domstols prövning inom viss tid som, beroende på &lt;br&gt;
vilken lag det är fråga om, varierar från någon dag till högst fyra &lt;br&gt;
veckor. &lt;br&gt;
Beslut enligt utlänningslagen i frågor om förvar fattas däremot, &lt;br&gt;
såvitt nu är av intresse, av en förvaltningsmyndighet utan någon &lt;br&gt;
skyldighet för myndigheten att självmant underställa ett sådant beslut &lt;br&gt;
någon prövning inför en oberoende domstol. Den ordningen &lt;br&gt;
utgör alltså ett undantag från de grundläggande rättssäkerhetsprinciper &lt;br&gt;
som annars gäller för frihetsberövanden i den svenska rättsordningen. &lt;br&gt;
Några godtagbara skäl för en sådan ordning finns inte &lt;br&gt;
enligt min mening. Att myndigheternas beslut i frågor om förvar i &lt;br&gt;
och för sig kan överklagas av den enskilde förändrar inte på något &lt;br&gt;
avgörande sätt den bedömningen. &lt;br&gt;
Regeringen bör skyndsamt påbörja ett lagstiftningsarbete med &lt;br&gt;
sikte på att beslut om förvar alltid måste underställas domstols &lt;br&gt;
prövning inom viss kortare tid, exempelvis samma tid som gäller &lt;br&gt;
för häktning. &lt;br&gt;
Förvarsutredningens slutbetänkande &lt;br&gt;
Reglerna för frihetsberövande av utlänningar genom förvar har nyligen &lt;br&gt;
gjorts till föremål för omfattande överväganden av Förvarsutredningen. &lt;br&gt;
Denna utredning tillsattes av regeringen i februari &lt;br&gt;
200973 för att bl.a. ta ställning till hur Europaparlamentets och rådets &lt;br&gt;
direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande &lt;br&gt;
av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemss72 &lt;br&gt;
24 kap. 12 § rättegångsbalken. &lt;br&gt;
73 Dir. 2009:1. &lt;br&gt;
330&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
taterna74 ska genomföras i Sverige. I uppdraget ingick också att särskilt &lt;br&gt;
överväga om de regler om förvar som gäller enligt utlänningslagen &lt;br&gt;
är ändamålsenligt utformade. &lt;br&gt;
Förvarsutredningen överlämnade sitt slutbetänkande Förvar till &lt;br&gt;
regeringen den 15 februari 2011,75 det vill säga kort tid innan jag &lt;br&gt;
haft att lämna min betänkandetext till tryck. Jag har därför inte haft &lt;br&gt;
möjlighet att närmare sätta mig in i utredningens överväganden och &lt;br&gt;
förslag. Jag har dock kunnat konstatera att utredningen, om än från &lt;br&gt;
en annan utgångspunkt, behandlar också de principiella frågeställningar &lt;br&gt;
som jag tämligen kortfattat har berört här. Utredningen &lt;br&gt;
lämnar där flera förslag till förändringar av det gällande regelverket &lt;br&gt;
som tycks ligga i linje med de rekommendationer som jag lämnat &lt;br&gt;
här. &lt;br&gt;
Av nämnda tidsskäl har jag inte haft möjlighet att närmare analysera &lt;br&gt;
om innehållet i Förvarsutredningens slutbetänkande borde &lt;br&gt;
föranleda några förändringar i mina rekommendationer. Jag har &lt;br&gt;
ändå valt att nu redovisa dessa, i syfte att de ska kunna bidra som &lt;br&gt;
underlag både för regeringens fortsatta systematiska MR-arbete &lt;br&gt;
och den fortsatta behandlingen av Förvarsutredningens förslag. &lt;br&gt;
7.1.4 Hot och våld mot frihetsberövade från andra intagna &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att utarbeta en &lt;br&gt;
säkerhetsstrategi, innefattande bl.a. preciserade mål för arbetet &lt;br&gt;
mot hot och våld mot intagna från andra intagnas sida och &lt;br&gt;
ett incidentrapporteringssystem för en effektiv rapportering &lt;br&gt;
och uppföljning av hur de målen uppnås. &lt;br&gt;
• En utgångspunkt i det arbetet måste vara att åtgärder för att &lt;br&gt;
komma till rätta med våld eller hot mellan intagna tar sikte &lt;br&gt;
primärt på förövaren och inte på den som utsatts för ett sådant &lt;br&gt;
övergrepp. &lt;br&gt;
I handlingsplanens kartläggningsdel konstaterades bl.a. att Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté rekommenderat Sverige att genomföra mer &lt;br&gt;
74 Direktiv 2008/115/EG. &lt;br&gt;
75 SOU 2011:17. &lt;br&gt;
331&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
effektiva strategier för att motverka våld mellan intagna.76 Regeringen &lt;br&gt;
behandlade frågan i handlingsplanens åtgärd 85: &lt;br&gt;
Kriminalvården har i regleringsbrevet för 2006 givits uppdraget att &lt;br&gt;
sammanställa omfattningen av våld eller hot om våld mellan intagna i &lt;br&gt;
anstalt eller häkte och redovisa vilka åtgärder som vidtagits i syfte att &lt;br&gt;
förebygga denna typ av händelser. Mot bakgrund av Kriminalvårdens &lt;br&gt;
redovisning kommer regeringen att överväga vilka ytterligare åtgärder &lt;br&gt;
som behöver vidtas. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanens genomförande &lt;br&gt;
anges att Kriminalvården de senaste åren prioriterat att intagna &lt;br&gt;
ska placeras säkert och differentierat. Härutöver sägs endast att &lt;br&gt;
regeringen inte funnit det nödvändigt att ge ytterligare uppdrag till &lt;br&gt;
Kriminalvården som är inriktat på hot och våld mellan intagna. &lt;br&gt;
Rätten till liv, frihet och personlig säkerhet omfattas, som &lt;br&gt;
nämnts, av både Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. &lt;br&gt;
Statens skyldigheter i detta avseende omfattar både att &lt;br&gt;
respektera och att säkerställa – eller garantera – den rätten. &lt;br&gt;
Skyldigheten att respektera är en negativ skyldighet, det vill säga &lt;br&gt;
staten måste avstå från att begränsa enskildas utövning av konventionsrättigheterna, &lt;br&gt;
medan skyldigheten att tillförsäkra, eller garantera&lt;br&gt;
, innebär en positiv skyldighet för staten att aktivt vidta åtgärder &lt;br&gt;
för att enskilda i praktiken ska kunna åtnjuta rättigheterna, t.ex. &lt;br&gt;
genom att tillhandahålla ett skydd mot angrepp från olika ickestatliga &lt;br&gt;
aktörer. Häribland återfinns skyldigheter som att tillskapa &lt;br&gt;
institutioner och garantera effektiva förfaranden som behövs för &lt;br&gt;
att säkerställa att rättigheterna kan åtnjutas i praktiken. &lt;br&gt;
Av artikel 10 i FN:s konvention om medborgerliga och civila &lt;br&gt;
rättigheter framgår särskilt att var och en som berövats sin frihet &lt;br&gt;
ska behandlas humant och med aktning för människans inneboende &lt;br&gt;
värde. Och av art. 11 och 16 i FN:s tortyrkonvention framgår att &lt;br&gt;
staten är skyldig att förhindra förekomsten av omänsklig eller förnedrande &lt;br&gt;
behandling särskilt när det gäller rutiner och procedurer &lt;br&gt;
för fängsligt förvar och behandling av personer som blir föremål &lt;br&gt;
för någon form av gripande, kvarhållande eller frihetsberövande. &lt;br&gt;
Ansvaret vilar tungt på det allmänna för att skydda intagna från &lt;br&gt;
övergrepp, också från andra intagnas sida. Den som är frihetsberövad &lt;br&gt;
har små möjligheter att själv värja sig mot hot och våld. Ett ef76 &lt;br&gt;
Handlingsplanen, s. 88, 200–201. &lt;br&gt;
332&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
009). &lt;br&gt;
fektivt skydd mot sådana angrepp förutsätter i stället åtgärder av &lt;br&gt;
olika slag från Kriminalvårdens sida. &lt;br&gt;
I Kriminalvårdens årsredovisning för år 2006 redovisade myndigheten &lt;br&gt;
att ett 40-tal rapporter om hot och våld mellan intagna i &lt;br&gt;
anstalt inkommit under året. Antalet sådana rapporter om hot eller &lt;br&gt;
våld mellan intagna på häkte uppgavs endast uppgå till ”ett fåtal”. I &lt;br&gt;
båda fallen konstaterade emellertid Kriminalvården själv att siffrorna &lt;br&gt;
med stor sannolikhet utgjorde en kraftig underrapportering. &lt;br&gt;
Av årsredovisningen framgick även Kriminalvårdens bedömning &lt;br&gt;
att de viktigaste åtgärderna för att förebygga hot och våld mellan &lt;br&gt;
intagna utgjordes av ett bra underrättelsearbete och en differentiering &lt;br&gt;
av placeringen av de intagna. Det konstaterades även att konflikter &lt;br&gt;
mellan olika gäng alltjämt utgjorde ett stort problem på anstalterna, &lt;br&gt;
och att det allvarliga våld som trots allt emellanåt förekom &lt;br&gt;
var en effekt av rivalitet mellan olika gäng eller grupperingar. &lt;br&gt;
Mycket våld sades också förebyggas genom ett intensivt och djupt &lt;br&gt;
grävande underrättelsearbete, och Kriminalvården sades göra stora &lt;br&gt;
framsteg på detta område.77 &lt;br&gt;
Kriminalvården började under 2006 att installera ett IT-baserat &lt;br&gt;
incidentrapporteringssystem med målet att höja såväl inrapporteringsfrekvensen &lt;br&gt;
som kvaliteten i inrapporteringen. I årsredovisningarna &lt;br&gt;
för åren 2007-2009 har Kriminalvården redovisat antalet &lt;br&gt;
”allvarliga incidenter”, ett begrepp som definieras som en händelse &lt;br&gt;
som ”riskerar att allvarligt skada Kriminalvårdens verksamhet, personal &lt;br&gt;
och/eller klienters säkerhet och trygghet samt allmänhetens förtroende &lt;br&gt;
för verksamheten”.78 Antalet sådana incidenter i form av &lt;br&gt;
våld mellan intagna i häkte har enligt de redovisade uppgifterna &lt;br&gt;
uppgått till 14 (2007), 5 (2008) respektive 7 (2009). Motsvarande &lt;br&gt;
antal incidenter mellan intagna i anstalt uppgavs vara 47 (2007), 99 &lt;br&gt;
(2008) respektive 74 (2&lt;br&gt;
Även för åren 2007 och 2008 framhöll Kriminalvården emellertid &lt;br&gt;
i sin årsredovisning att det med stor sannolikt skett en underrapportering &lt;br&gt;
av antalet inträffade händelser. Beträffande 2009 års &lt;br&gt;
siffror noterar Kriminalvården att det funnits en ökad rapporteringsbenägenhet &lt;br&gt;
i myndighetens incidentrapporteringssystem79. &lt;br&gt;
En föga smickrande bild av situationen på de svenska fängelserna &lt;br&gt;
gavs av den utredning som år 2004 tillsattes med uppdrag att &lt;br&gt;
77 Kriminalvårdens årsredovisning 2006, s. 10, 13. &lt;br&gt;
78 Årsredovisning 2009 s. 27. &lt;br&gt;
79 Årsredovisning 2007 s. 9 ff., 17, 20; årsredovisning 2008 s. 9 f., 20; årsredovisning 2009 &lt;br&gt;
s. 15, samt 27 f. &lt;br&gt;
333&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
granska ett antal uppmärksammade rymningar som inträffat samma &lt;br&gt;
år.80 I betänkandet Säkert inlåst – En granskning av rymningarna &lt;br&gt;
från Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004, skildrade utredaren &lt;br&gt;
bl.a. hur det, mot bakgrund av ett allt tyngre klientel och allt fler &lt;br&gt;
svårhanterliga intagna på anstalterna i kombination med överbeläggning &lt;br&gt;
och en alltför stor andel oerfaren personal, från många håll &lt;br&gt;
uttryckts en oro för att intagna i alltför hög grad själva tilläts bestämma &lt;br&gt;
på avdelningarna. Personalen tycktes enligt utredaren i viss &lt;br&gt;
utsträckning ha backat ut från avdelningarna och skötte istället sina &lt;br&gt;
uppgifter från vaktrum. Utredaren hade även fått berättat för sig &lt;br&gt;
hur personal mer eller mindre handgripligt motades ut från avdelningarna &lt;br&gt;
för att de intagna skulle få vara ifred och att korridorerna &lt;br&gt;
”övertagits av de intagna”.81 &lt;br&gt;
I slutbetänkandet Kriminalvården – ledning och styrning av Utredningen &lt;br&gt;
Kriminalvårdens effektivitet, som bl.a. haft i uppdrag att &lt;br&gt;
utvärdera den säkerhetsuppgradering som Kriminalvården genomfört &lt;br&gt;
under de senaste åren,82 konstateras å andra sidan att Kriminalvårdens &lt;br&gt;
säkerhetsnivå är högre i dag än 2004. Enligt utredningen &lt;br&gt;
har säkerhetsuppgraderingen emellertid inte inneburit att kriminalvården &lt;br&gt;
som sådan har blivit säkrare, det vill säga att våldet mellan &lt;br&gt;
intagna eller mot personalen har minskat. Samtidigt redovisar utredningen &lt;br&gt;
en osäkerhet kring den bedömningen, som sägs bero på &lt;br&gt;
att ”Kriminalvårdens målbild inte är fullständig”.83 &lt;br&gt;
Såvitt gäller det för år 2008 av Kriminalvården redovisade antalet &lt;br&gt;
incidenter i form av våld mellan intagna, framhåller utredningen &lt;br&gt;
vidare att det inrapporterade antalet, enligt Kriminalvårdens egna &lt;br&gt;
uppgifter, är ”orimligt litet”.84 Utredningen konstaterar mot denna &lt;br&gt;
bakgrund lakoniskt att det alltså synes föreligga ”brister i underlaget”. &lt;br&gt;
Ansvaret vilar alltså, som redan betonats, tungt på det allmänna &lt;br&gt;
för att skydda frihetsberövade personer mot övergrepp av olika &lt;br&gt;
slag. Av det som redovisats här framgår dock att det funnits brister &lt;br&gt;
i Kriminalvårdens arbete med att säkerställa de intagnas rätt till personlig &lt;br&gt;
säkerhet, liksom att det finns behov av en tydlig styrning &lt;br&gt;
och uppföljning från regeringens sida när det gäller det arbetet. &lt;br&gt;
Regeringen bör ge Kriminalvården i uppdrag att ta fram en säkerhetsstrategi &lt;br&gt;
som innefattar bl.a. preciserade mål för arbetet med &lt;br&gt;
80 Dir. 2004:110. &lt;br&gt;
81 SOU 2005:6, s. 115 f. &lt;br&gt;
82 Dir. 2008:19, 2008:113. &lt;br&gt;
83 SOU 2009:80, s. 248. &lt;br&gt;
84 SOU 2009:80, s. 207. &lt;br&gt;
334&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
att förebygga och motverka incidenter i form av hot och våld mot &lt;br&gt;
intagna från andra intagnas sida, och ett incidentrapporteringssystem &lt;br&gt;
för en effektiv rapportering och uppföljning av hur de målen &lt;br&gt;
uppnås. &lt;br&gt;
En intagen som utsatts för hot eller våld från andra intagnas sida &lt;br&gt;
kan vara i akut behov av skydd. I en sådan situation kan det ibland &lt;br&gt;
vara oundvikligt att den utsatta personen förflyttas eller hålls avskild. &lt;br&gt;
En utgångspunkt för ett systematiskt arbete mot denna typ &lt;br&gt;
av allvarliga incidenter måste emellertid alltid vara att åtgärder för &lt;br&gt;
att komma till rätta med våld eller hot primärt ska ta sikte på förövaren &lt;br&gt;
och inte på den som utsatts för ett sådant övergrepp. &lt;br&gt;
7.1.5 Tillgång till rättsligt biträde och information om &lt;br&gt;
rättigheter, m.m. &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör ta initiativ till en lagändring som klargör att &lt;br&gt;
även den som, utan angiven misstanke, ska höras upplysningsvis &lt;br&gt;
under en förundersökning, har en laglig rätt att &lt;br&gt;
biträdas av försvarare. &lt;br&gt;
• Inom ramen för ett sådant lagstiftningsinitiativ bör vidare &lt;br&gt;
övervägas om också möjligheterna att förordna offentlig försvarare &lt;br&gt;
bör utvidgas på liknande sätt. &lt;br&gt;
• En lagstadgad skyldighet bör införas att lämna information &lt;br&gt;
om rätten att ha juridiskt biträde vid förhör, oavsett förekomst &lt;br&gt;
av misstanke om brott. &lt;br&gt;
• I samband med en sådan författningsändring bör även övervägas &lt;br&gt;
om, efter förebild i den s.k. Mirandaprincipen, en allmän &lt;br&gt;
skyldighet att lämna viss annan information bör införas, &lt;br&gt;
främst om rätten att inte uttala sig och om de möjliga rättsliga &lt;br&gt;
konsekvenser som ett beslut att uttala sig eller inte uttala &lt;br&gt;
sig kan få i en senare rättegång till följd av den fria bevisprövningens &lt;br&gt;
princip. &lt;br&gt;
• Det bör på nytt övervägas om det behövs ett förtydligande &lt;br&gt;
direkt i lagtext av att informationen till gripna och anhållna &lt;br&gt;
om vissa grundläggande rättigheter ska lämnas omedelbart &lt;br&gt;
vid frihetsberövandet. &lt;br&gt;
335&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet &lt;br&gt;
på underrättelse om rätten att biträdas av försvarare under &lt;br&gt;
förundersökningen och om förutsättningarna för förordnande &lt;br&gt;
av en offentlig försvarare från förundersökningskungörelsen &lt;br&gt;
till rättegångsbalken. &lt;br&gt;
• Även i förhållande till den som har tillsagts att följa med polisen &lt;br&gt;
för förhör, den som har kallats till polisen för förhör &lt;br&gt;
och den som har ålagts att stanna kvar under viss tid hos polisen &lt;br&gt;
för förhör, bör det framgå direkt av lag att informationsskyldigheten &lt;br&gt;
i fråga om den hördes grundläggande rättigheter &lt;br&gt;
ska fullgöras omedelbart då han eller hon på detta &lt;br&gt;
sätt berövats sin frihet. &lt;br&gt;
• Regeringen bör, i samband med den fortsatta beredningen av &lt;br&gt;
det betänkande som lämnats av Utredningen om det allmännas &lt;br&gt;
ansvar enligt Europakonventionen, överväga frågan om att &lt;br&gt;
i rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden &lt;br&gt;
att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för &lt;br&gt;
att Sverige ska uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. &lt;br&gt;
Rätten att få tillgång till en försvarare eller annat rättsligt biträde &lt;br&gt;
utgör en grundläggande rättssäkerhetsgaranti som kan vara av avgörande &lt;br&gt;
betydelse för säkerställandet i praktiken av rätten till frihet &lt;br&gt;
och personlig säkerhet, liksom av rätten till en rättvis rättegång. &lt;br&gt;
Därför är tillgången till sådant biträde också en central del av såväl &lt;br&gt;
FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter85 som &lt;br&gt;
Europakonventionen.86 Även den svenska grundlagen betonar numera, &lt;br&gt;
sedan den 1 januari 2011, rätten till en rättvis rättegång.87 &lt;br&gt;
Rätten till tillgång till ett rättsligt biträde som kan t.ex. närvara &lt;br&gt;
vid förhör, kan även ha stor betydelse för att förebygga och minska &lt;br&gt;
risken för övergrepp mot personer som är berövade friheten, liksom &lt;br&gt;
för att skydda exempelvis poliser mot ogrundade anklagelser &lt;br&gt;
om sådana övergrepp. &lt;br&gt;
Rätten att få tillgång till försvarare eller annat rättsligt biträde &lt;br&gt;
liksom övriga processuella rättigheter som tillkommer den som &lt;br&gt;
berövats friheten, t.ex. efter att ha gripits av polisen, kan emellertid &lt;br&gt;
bara utnyttjas effektivt, och därmed få den grundläggande betydel85 &lt;br&gt;
Artikel 14.3 punkterna b och d. &lt;br&gt;
86 Artikel 6.1 och artikel 6.3 punkterna b och c. &lt;br&gt;
87 2 kap. 11 § regeringsformen. &lt;br&gt;
336&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
se för garanterandet av de mänskliga rättigheterna som den har tillkommit &lt;br&gt;
för att säkerställa, om den som berövas sin frihet också &lt;br&gt;
känner till att rättigheterna finns. Så är inte alltid fallet och även &lt;br&gt;
svenska förhållanden har i dessa avseenden uppmärksammats av &lt;br&gt;
såväl FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr som Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté, CPT. Båda har lämnat synpunkter och &lt;br&gt;
rekommendationer härvidlag till den svenska regeringen för att åtgärda &lt;br&gt;
vad man uppfattat som brister. &lt;br&gt;
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr tog i sin rapport &lt;br&gt;
efter granskningsbesök i Sverige under år 2008 upp att det inte &lt;br&gt;
finns någon uttrycklig bestämmelse om att information ska lämnas &lt;br&gt;
om vilka rättigheter en person har som tvingas stanna kvar hos polisen &lt;br&gt;
för förhör, liksom att den som grips av polis inte regelmässigt &lt;br&gt;
tycks få sina rättigheter omedelbart förklarade för sig. Kommittén &lt;br&gt;
rekommenderade också den svenska regeringen att vidta åtgärder &lt;br&gt;
för att säkerställa att var och en som blir förhörd, oavsett misstanke &lt;br&gt;
om brott, får information om sin rätt att ha ett rättsligt biträde &lt;br&gt;
närvarande vid förhöret, samt att rätten till ett sådant biträde bör &lt;br&gt;
tillgodoses också för den som inte själv kan bekosta ett sådant.88 &lt;br&gt;
CPT genomförde sitt senaste granskningsbesök i Sverige under &lt;br&gt;
juni månad 2009. I sin rapport efter besöket välkomnade kommittén &lt;br&gt;
att Sverige år 2008 infört en rätt för varje person som förhörs &lt;br&gt;
under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhöret. &lt;br&gt;
Kommittén konstaterade emellertid att den kommit i kontakt &lt;br&gt;
med att antal frihetsberövade personer som uppgav att de inte &lt;br&gt;
blivit informerade om den rätten. &lt;br&gt;
CPT noterade vidare att denna rätt i de flesta fall i praktiken tillförsäkrades &lt;br&gt;
de frihetsberövade tidigast i samband med att det första &lt;br&gt;
formella förhöret genomfördes av en utredare. Mot denna bakgrund &lt;br&gt;
uppmanade kommittén regeringen att vidta åtgärder för att &lt;br&gt;
säkerställa att alla som berövas friheten redan från början av sitt &lt;br&gt;
frihetsberövande ges en effektiv rätt att få tillgång till ett rättsligt &lt;br&gt;
biträde.89 &lt;br&gt;
CPT välkomnade att ett informationsblad utarbetats om de rättigheter &lt;br&gt;
som tillkommer en person som frihetsberövats av polisen, &lt;br&gt;
och att detta fanns tillgängligt på ett flertal olika språk. Kommittén &lt;br&gt;
88 Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman &lt;br&gt;
or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/SWE/1, 10 september 2008, &lt;br&gt;
st. 44-49, 55-61. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
89 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European Committee &lt;br&gt;
for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2009)34, s. 19. &lt;br&gt;
337&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
konstaterade samtidigt att den fått intrycket att inte heller sådan &lt;br&gt;
information som finns i informationsbladet lämnas så snart någon &lt;br&gt;
berövas sin frihet, det vill säga redan från den tidpunkt då en person &lt;br&gt;
är skyldig att stanna kvar hos polisen. Inte heller tycktes den &lt;br&gt;
lämnas muntligen i direkt samband med ett frihetsberövande. &lt;br&gt;
CPT rekommenderade regeringen att vidta åtgärder för att säkerställa &lt;br&gt;
att alla personer som frihetsberövas av polisen – oavsett på &lt;br&gt;
vilken grund – redan vid frihetsberövandets början erhåller fullständig &lt;br&gt;
information om sina grundläggande rättigheter. Detta borde &lt;br&gt;
enligt kommittén ske muntligen direkt när ett frihetsberövande &lt;br&gt;
äger rum, och skriftligen omedelbart vid ankomsten till polisens &lt;br&gt;
lokaler. Kommittén rekommenderade också att den frihetsberövade &lt;br&gt;
uppmanas att skriftligen bekräfta att han eller hon erhållit den &lt;br&gt;
aktuella informationen. &lt;br&gt;
I sitt svar till kommittén hänvisade regeringen till att förekomsten &lt;br&gt;
av en skälig misstanke om brott utgör en förutsättning för att &lt;br&gt;
en person ska kunna anhållas eller gripas. Regeringen framhöll att &lt;br&gt;
det av 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948) följer att en &lt;br&gt;
person som på detta sätt berövats friheten ska upplysas bl.a. om sin &lt;br&gt;
rätt till försvarare. Regeringen konstaterade att detta innebar att &lt;br&gt;
rätten till försvarare ”i de flesta fall” fanns redan vid frihetsberövandets &lt;br&gt;
början. Sammanfattningsvis förklarade regeringen att det &lt;br&gt;
aktuella regelverket enligt svensk uppfattning innehåller tillräckliga &lt;br&gt;
mekanismer för att säkerställa att en person som berövats friheten &lt;br&gt;
har tillgång till ett rättsligt biträde redan från frihetsberövandets &lt;br&gt;
början.90 &lt;br&gt;
Ifråga om den information som lämnas till personer som frihetsberövats &lt;br&gt;
av polisen förklarade regeringen bl.a. att Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
vid tiden för regeringens svar till kommittén genomförde en &lt;br&gt;
utvärdering av polismyndigheternas användning av det aktuella informationsbladet, &lt;br&gt;
liksom att Rikspolisstyrelsen skulle överväga &lt;br&gt;
även behovet av ytterligare åtgärder för att säkerställa att alla personer &lt;br&gt;
som frihetsberövas av polisen erhåller full information om &lt;br&gt;
sina grundläggande rättigheter. Regeringen konstaterade i denna &lt;br&gt;
del även att det i samband med att informationsbladet överlämnades &lt;br&gt;
i många fall även var nödvändigt att tillhandahålla kompletterande, &lt;br&gt;
muntlig, information. Överlämnandet av informationsbladet &lt;br&gt;
var inte heller att betrakta som ett sätt på vilket polisen kunde full90 &lt;br&gt;
Response of the Swedish Government to the report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to &lt;br&gt;
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 10 f., 14 f. &lt;br&gt;
338&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
göra sin i rättegångsbalken eller förundersökningskungörelsen reglerade &lt;br&gt;
informationsskyldighet, och utgjorde inte en ersättning för &lt;br&gt;
sådan information. Informationsbladet var istället att betrakta som &lt;br&gt;
en ytterligare informationskälla (”an extra service”) för den frihetsberövade.91 &lt;br&gt;
Rätten att vid förhör biträdas av en försvarare &lt;br&gt;
Enligt 23 kap. 1 § rättegångsbalken ska förundersökning inledas så &lt;br&gt;
snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt &lt;br&gt;
åtal har förövats. Av 23 kap. 6 § rättegångsbalken framgår att &lt;br&gt;
förhör under en förundersökning får hållas med envar som antas &lt;br&gt;
kunna lämna upplysning av betydelse för utredningen. Förhör får således &lt;br&gt;
hållas med stöd av denna bestämmelse oberoende av om förhörspersonen &lt;br&gt;
är misstänkt, målsägande, vittne eller någon annan. &lt;br&gt;
Den som utan giltig orsak underlåter att följa en kallelse att inställa &lt;br&gt;
sig till förhör får under vissa förutsättningar, enligt 23 kap. &lt;br&gt;
7 § rättegångsbalken, hämtas till förhöret. Av 23 kap. 8 § följer vidare &lt;br&gt;
att den som befinner sig på en plats där ett brott förövas är &lt;br&gt;
skyldig att på tillsägelse av polisman följa med till ett förhör som &lt;br&gt;
hålls omedelbart därefter. Den som inte är anhållen eller gripen är &lt;br&gt;
som regel inte skyldig att stanna kvar för förhör längre än sex timmar. &lt;br&gt;
Om det är av synnerlig vikt kan emellertid, med stöd av &lt;br&gt;
23 kap. 9 §, en person som kan misstänkas för brottet tvingas att &lt;br&gt;
stanna kvar i ytterligare sex timmar. &lt;br&gt;
I 21 kap. 3 § rättegångsbalken anges att den misstänkte vid sin talans &lt;br&gt;
förberedande och utförande må biträdas av försvarare. Rätten &lt;br&gt;
för en misstänkt att under förundersökningen biträdas av en försvarare &lt;br&gt;
inträder emellertid, enligt vad som angavs i förarbetena till &lt;br&gt;
rättegångsbalken, först då undersökningen kommit så långt att personen &lt;br&gt;
är skäligen misstänkt för brottet.92 Högsta domstolen har &lt;br&gt;
också gett uttryck för samma synsätt när det gäller ett förordnande &lt;br&gt;
av offentlig försvarare.93 &lt;br&gt;
Fitger hävdar emellertid i kommentaren till rättegångsbalken att &lt;br&gt;
även den som utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under &lt;br&gt;
en förundersökning måste ”i dagens samhälle” ha en rätt att &lt;br&gt;
med privata medel låta sig biträdas av en försvarare. &lt;br&gt;
91 s. 13. &lt;br&gt;
92 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 3 §. &lt;br&gt;
93 NJA 2001 s. 344. &lt;br&gt;
339&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
I artikel 6.3.c i Europakonventionen föreskrivs bl.a. att var och &lt;br&gt;
en som blivit anklagad för brott har rätt att försvara sig genom ett &lt;br&gt;
rättegångsbiträde som han eller hon själv har utsett eller att, när &lt;br&gt;
tillräckliga medel saknas för att betala ett biträde, erhålla ett sådant &lt;br&gt;
utan kostnad, om rättvisans intresse så fordrar. &lt;br&gt;
Uttrycket anklagelse för brott är ett autonomt begrepp, det vill &lt;br&gt;
säga det ska tolkas självständigt från vad som gäller enligt nationell &lt;br&gt;
rätt. Det har emellertid ansetts att Europadomstolens tolkning av &lt;br&gt;
begreppet inte innebär någon rätt att alltid biträdas av en försvarare &lt;br&gt;
vid förhör som hålls innan någon är skäligen misstänkt.94 &lt;br&gt;
Som ett resultat av tidigare kritik från Europarådets tortyrkommitté95 &lt;br&gt;
finns sedan år 2008 vidare en rätt för alla som förhörs &lt;br&gt;
under en förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, &lt;br&gt;
under förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. &lt;br&gt;
Den rätten regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken. &lt;br&gt;
Bestämmelsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för &lt;br&gt;
brottet som den mot vilken endast föreligger en svagare grad av &lt;br&gt;
misstanke eller ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är &lt;br&gt;
målsägande. Ett sådant biträde har emellertid inte samma rättigheter &lt;br&gt;
att agera i förundersökningen som en försvarare.96 &lt;br&gt;
Europadomstolen konstaterade i målet John Murray ./. Storbritannien &lt;br&gt;
att det förekommer att domstolar i brottmål, i enlighet &lt;br&gt;
med nationell rätt, får fästa avseende vid hur den anklagade förhållit &lt;br&gt;
sig vid de inledande polisförhören, på ett sätt som på ett avgörande &lt;br&gt;
sätt kan påverka dennes möjligheter till ett framgångsrikt försvar. I &lt;br&gt;
sådana fall kräver dock normalt Europakonventionens artikel 6, &lt;br&gt;
enligt Europadomstolen, att den som förhörts av polis också getts &lt;br&gt;
rätt att biträdas av en försvarare även på ett tidigt stadium i polisförhören. &lt;br&gt;
En sådan rätt är dock inte absolut, utan beror av om en &lt;br&gt;
begränsning härvidlag i det enskilda fallet vid en samlad bedömning &lt;br&gt;
skulle leda till slutsatsen att den anklagade inte fått tillgång till en &lt;br&gt;
rättvis rättegång.97 &lt;br&gt;
Uttalanden som görs under polisförhör utan att den som hörs &lt;br&gt;
haft möjlighet att överlägga med och rådfråga en juridiskt sakkunnig &lt;br&gt;
person, kan i den svenska rättsordningen få konsekvenser som &lt;br&gt;
den som hörs kan ha svårt att själv överblicka och ta ställning till. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Sålunda finns en inte obetydlig risk för att han eller hon under för94 &lt;br&gt;
Se NJA 2001 s. 344 med vidare hänvisningar. &lt;br&gt;
95 Se prop. 2007/08:47, s. 13. &lt;br&gt;
96 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 23 kap. 10 § tredje &lt;br&gt;
stycket. &lt;br&gt;
97 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 63. &lt;br&gt;
340&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
höret medvetet eller omedvetet lämnar för sig själv oförmånliga &lt;br&gt;
uppgifter, vilka sedan används mot honom eller henne vid en straffrättslig &lt;br&gt;
prövning. &lt;br&gt;
Enligt svensk rätt råder fri bevisprövning. Rätten ska, enligt 35 kap. &lt;br&gt;
1 § rättegångsbalken, efter en prövning av allt som förekommit i målet &lt;br&gt;
avgöra vad som är bevisat. I brottmål får rätten därför, under vissa &lt;br&gt;
förutsättningar, även fästa avseende vid vad den tilltalade tidigare &lt;br&gt;
har berättat i förhör med polisen, även vid sådana förhör som kanske &lt;br&gt;
hållits innan han eller hon ens betraktades som skäligen misstänkt &lt;br&gt;
och utan att den förhörde biträtts av någon försvarare. &lt;br&gt;
Den som hörs av polisen kan visserligen, till följd av bestämmelsen &lt;br&gt;
i 23 kap. 13 § rättegångsbalken, vägra att uttala sig alls under ett &lt;br&gt;
förhör eller vägra att uttala sig om han eller hon inte tillåts ha en &lt;br&gt;
försvarare med under förhöret. En tilltalad har på motsvarande sätt, &lt;br&gt;
till följd av bestämmelserna i 36 kap. 1 och 21 §§ rättegångsbalken, &lt;br&gt;
rätt att inte uttala sig alls under rättegången. Men, enligt 35 kap. 4 § &lt;br&gt;
rättegångsbalken, är det å andra sidan upp till domstolen att bestämma &lt;br&gt;
vilka slutsatser som bör dras av en sådan vägran att uttala &lt;br&gt;
sig. &lt;br&gt;
Visserligen är rätten att inte uttala sig och rätten att inte anklaga &lt;br&gt;
sig själv grundläggande aspekter av rätten till en rättvis rättegång &lt;br&gt;
enligt Europakonventionen och det krävs därför särskild försiktighet &lt;br&gt;
vid bedömningen av om en vägran att uttala sig kan läggas någon &lt;br&gt;
till last. En fällande dom får enligt Europadomstolen inte grundas enbart &lt;br&gt;
eller ens huvudsakligen på att den tilltalade vägrar att uttala sig, &lt;br&gt;
men dennes tystnad i situationer då han eller hon kan förväntas &lt;br&gt;
komma med en förklaring, kan beaktas vid värderingen av åklagarens &lt;br&gt;
bevisning.98 &lt;br&gt;
I sammanhanget finns också anledning att erinra sig att en person &lt;br&gt;
som hörs av polisen utan att vara skäligen misstänkt inte alltid &lt;br&gt;
tydligt informerats om i vilken egenskap han eller hon hörs, trots &lt;br&gt;
att sådan information bör lämnas.99 Dessutom kan naturligtvis den &lt;br&gt;
hördes roll i en förundersökning komma att förändras beroende &lt;br&gt;
bl.a. på vad som framkommer vid förhör med denne själv. &lt;br&gt;
Den senare frågan har också något berörts i ett särskilt sammanhang &lt;br&gt;
av förre chefsJO Mats Melin i ett beslut den 19 november &lt;br&gt;
2010,100 där han diskuterar bl.a. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
frågan om ett obligatoriskt utredningsförfarande &lt;br&gt;
i samtliga fall då allvarlig personskada eller dödsfall &lt;br&gt;
98 John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, st. 45–47. &lt;br&gt;
99 Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 100. &lt;br&gt;
100 JO:s dnr 5950–2009. &lt;br&gt;
341&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
inträffat i samband med polisingripanden. I beslutet framhöll JO &lt;br&gt;
bl.a. den motsättning som kan finnas mellan vikten av snabba utredningsåtgärder &lt;br&gt;
i form av förhör med inblandade polismän, å ena &lt;br&gt;
sidan, och polismäns berättigade intresse av att även utredningar &lt;br&gt;
mot dem ska omgärdas av höga krav på rättssäkerhet, å den andra. &lt;br&gt;
JO framhöll i sitt beslut att de rättssäkerhetsproblem som hänger &lt;br&gt;
samman med att en person som hörs upplysningsvis i inledningen &lt;br&gt;
av ett sådant utredningsförfarande kan komma att lämna uppgifter &lt;br&gt;
som senare används mot honom eller henne i en eventuell &lt;br&gt;
brottsutredning, kan bemästras genom att t.ex. ge en polisman som &lt;br&gt;
ska förmås underkasta sig ett sådant särskilt utredningsförfarande, &lt;br&gt;
rätt att under vissa förutsättningar biträdas av en försvarare. &lt;br&gt;
Även om poliser, på grund av just sin yrkesroll, oftare riskerar &lt;br&gt;
att befinna sig i situationer där sådana rättssäkerhetsproblem som &lt;br&gt;
JO beskriver kan tänkas uppkomma, råder det inte någon principiell &lt;br&gt;
skillnad mellan den situationen och den som andra förhörspersoner &lt;br&gt;
befinner sig i, som inledningsvis hörs av polis utan att veta &lt;br&gt;
om de är eller kommer att bli misstänkta för brott. Det grundläggande &lt;br&gt;
problemet är detsamma. Även den möjliga lösningen, som &lt;br&gt;
JO pekar på, är relevant också för alla sådana förhörspersoner. &lt;br&gt;
Mot den bakgrund som redovisats här menar jag att det ligger &lt;br&gt;
mycket i den av Fitger redovisade uppfattningen att även den som &lt;br&gt;
utan angiven misstanke ska höras upplysningsvis under en förundersökning &lt;br&gt;
”måste” ha rätt att biträdas av försvarare som vederbörande &lt;br&gt;
själv bekostar. Fitgers uppfattning, som möjligen ska tolkas &lt;br&gt;
som att en sådan rätt också föreligger, kommer dock inte direkt till &lt;br&gt;
uttryck i någon nu gällande författningstext. Regeringen bör därför, &lt;br&gt;
enligt min mening, ta initiativ till sådana författningsändringar &lt;br&gt;
som behövs för att denna rätt ska framgå direkt i lag. &lt;br&gt;
Huruvida, som FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr &lt;br&gt;
rekommenderat, den rätten bör tillförsäkras också för den som inte &lt;br&gt;
själv kan bekosta en försvarare, bör övervägas närmare inom ramen &lt;br&gt;
för ett sådant lagstiftningsinitiativ. &lt;br&gt;
Rätten till information om rättigheter &lt;br&gt;
Som nämnts finns numera en rätt för alla som förhörs under en &lt;br&gt;
förundersökning att ha ett biträde närvarande under förhör, under &lt;br&gt;
förutsättning att detta kan ske utan men för utredningen. Den rätten &lt;br&gt;
regleras i 23 kap. 10 § tredje stycket rättegångsbalken. Bestäm342&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
e. &lt;br&gt;
melsen gäller såväl den som är skäligen misstänkt för brottet som &lt;br&gt;
den mot vilken endast föreligger en svagare grad av misstanke eller &lt;br&gt;
ingen misstanke alls, t.ex. ett vittne eller den som är målsägande. &lt;br&gt;
Däremot finns inte någon författningsreglerad skyldighet att informera &lt;br&gt;
om denna generella rätt till juridiskt biträde vid förhör. &lt;br&gt;
Frågan om att införa en sådan informationsskyldighet övervägdes &lt;br&gt;
av den utredning som föreslog den nu aktuella bestämmelsens &lt;br&gt;
införande, men det förslaget kommenterades inte vidare av regeringen &lt;br&gt;
i propositionen som låg till grund för lagändringen.101 Utredningen &lt;br&gt;
uttalade i denna del följand&lt;br&gt;
Det skulle enligt vår mening föra för långt att föreslå att alla personer &lt;br&gt;
som skall höras av t.ex. polis dessförinnan formellt ska informeras om &lt;br&gt;
sin möjlighet att ha juridiskt biträde vid förhöret. Det skulle då skapas &lt;br&gt;
en ordning där varje polisman i början av varje förhör, alltså även sådana &lt;br&gt;
förhör som hålls i ett mer akut skede i anslutning till ett brott eller &lt;br&gt;
en brottsplats, skulle behöva inleda detta med att erinra t.ex. ett vittne &lt;br&gt;
till ett rån eller en målsägande vid en grov misshandel om möjligheten &lt;br&gt;
att anlita biträde innan polisen börjar att tala med dem för att exempelvis &lt;br&gt;
få signalement på gärningsmän eller liknande. […] Det framstår &lt;br&gt;
för oss som fullt tillräckligt att den formella informationsskyldigheten &lt;br&gt;
gäller just personer som har underrättats om att de är skäligen misstänkta &lt;br&gt;
för brott.102 &lt;br&gt;
Jag menar att utredningens ställningstagande i den här frågan kan &lt;br&gt;
ifrågasättas. Även om utredningens uppfattning godtas såtillvida, &lt;br&gt;
att det skulle föra för långt att lagstifta om krav på att information &lt;br&gt;
om rätten att ha juridiskt biträde alltid ska lämnas även till personer &lt;br&gt;
som polisen snabbt kan behöva ställa en fråga till direkt på en eventuell &lt;br&gt;
brottplats, t.ex. om signalementet på en person som setts &lt;br&gt;
springa därifrån, så finns det andra situationer där en sådan informationsskyldighet &lt;br&gt;
framstår som mycket rimlig. &lt;br&gt;
Som framgått får, ibland under vissa ytterligare förutsättningar, &lt;br&gt;
var och en som antas kunna lämna upplysningar av betydelse för en &lt;br&gt;
utredning kallas till förhör, tas med till förhör eller hämtas till förhör &lt;br&gt;
hos polisen, alltså oberoende av om förhörspersonen är misstänkt, &lt;br&gt;
målsägande, vittne eller någon annan. Och den som ska höras &lt;br&gt;
är skyldig att stanna kvar hos polisen för ett sådant förhör, som &lt;br&gt;
huvudregel i högst sex timmar. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Den som utan att skälig misstanke &lt;br&gt;
föreligger ändå kan misstänkas för ett brott, kan dessutom tvingas &lt;br&gt;
att stanna kvar i ytterligare högst sex timmar. För samtliga dessa &lt;br&gt;
101 Prop. 2007/08:47. &lt;br&gt;
102 SOU 2003:74, s. 231 f. &lt;br&gt;
343&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
fall finns det, enligt min mening, goda skäl att kräva att den som &lt;br&gt;
ska höras under sådana omständigheter också får information om &lt;br&gt;
sin rätt att ha juridiskt biträde med vid förhöret. Regeringen bör &lt;br&gt;
därför ta initiativ till att den rätten blir tydligt lagreglerad. &lt;br&gt;
I samband med en sådan författningsändring bör även särskilt &lt;br&gt;
övervägas om det finns skäl att, med förebild i den s.k. Mirandaprincipen&lt;br&gt;
, lagstifta om en skyldighet att lämna även viss annan information.103 &lt;br&gt;
Jag tänker då närmast på rätten att inte uttala sig eller &lt;br&gt;
anklaga sig själv. Men hit hör även de möjliga rättsliga konsekvenser &lt;br&gt;
som ett beslut att uttala sig eller inte uttala sig kan få i en senare &lt;br&gt;
rättegång, till följd av den fria bevisprövningens princip. &lt;br&gt;
Ytterligare en fråga som aktualiserats av internationella övervakningsorgan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna och som, enligt min &lt;br&gt;
mening, kan ha stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt, är den &lt;br&gt;
om när information om grundläggande rättigheter lämnas till personer &lt;br&gt;
som berövats friheten. &lt;br&gt;
I det sammanhanget bör först och främst understrykas att begreppet &lt;br&gt;
”frihetsberövad” i de här sammanhanget används i en vidare &lt;br&gt;
mening än den som gäller enligt t.ex. lagen (1998:714) om ersättning &lt;br&gt;
vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen). &lt;br&gt;
Där avses med frihetsberövanden ingrepp som innebär &lt;br&gt;
att någon genom inspärrning eller övervakning är faktiskt &lt;br&gt;
hindrad att förflytta sig utanför ett rum eller ett annat relativt &lt;br&gt;
starkt begränsat område. Medtagande och hämtning till förhör betraktas &lt;br&gt;
enligt förarbetena till den bestämmelsen inte som ett frihetsberövande.104 &lt;br&gt;
Denna snävare definition av rätten till frihet må vara rimlig när &lt;br&gt;
det gäller en specialreglering om rätten till ersättning på grund av &lt;br&gt;
vissa frihetsberövanden. Men den som har en lagstadgad skyldighet &lt;br&gt;
att följa med polisen för förhör eller att på kallelse inställa sig hos &lt;br&gt;
polisen för förhör, liksom att också stanna kvar där, är naturligtvis i &lt;br&gt;
en mera allmän mening berövad sin rätt till frihet. Det synes också &lt;br&gt;
vara det synsätt som både FN:s och Europarådets tortyrkommittéer &lt;br&gt;
anlägger när det gäller rätten för personer som berövats sin frihet &lt;br&gt;
att få information om sina grundläggande rättigheter. Det är också, &lt;br&gt;
enligt min mening, den utgångspunkt som bör gälla för den svenska &lt;br&gt;
lagstiftningen på området. &lt;br&gt;
När någon grips eller anhålls ska, enligt 24 kap. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
9 § rättegångsbalken, &lt;br&gt;
den frihetsberövade få besked om det brott som han eller &lt;br&gt;
103 Miranda v. Arizona 384 U.S. 436 (1966). &lt;br&gt;
104 Prop. 1997/98:105, s. 12, 17–18. &lt;br&gt;
344&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
hon är misstänkt för samt grunden för frihetsberövandet. Därmed &lt;br&gt;
synes följa av 12 § förundersökningskungörelsen även en skyldighet &lt;br&gt;
att informera den frihetsberövade om rätten att biträdas av en &lt;br&gt;
försvarare och om villkoren för att få en offentlig försvarare förordnad&lt;br&gt;
.105 &lt;br&gt;
Av bestämmelsens ordalydelse framgår att informationen ska &lt;br&gt;
lämnas när frihetsberövandet sker. Att informationen lämnas samtidigt &lt;br&gt;
med själva frihetsberövandet bidrar till att effektivt upprätthålla &lt;br&gt;
den folkrättsligt erkända rätten att försvara sig med hjälp av &lt;br&gt;
ett rättegångsbiträde och att hinna förbereda sitt försvar. Dessutom &lt;br&gt;
vinner knappast utredningen som sådan något i effektivitet på om informationen &lt;br&gt;
lämnas först vid det formliga förhör som, enligt 24 kap. &lt;br&gt;
8 § rättegångsbalken, ska följa på ett gripande eller på det att ett anhållande &lt;br&gt;
verkställts – det s.k. 24:8-förhöret – med konsekvensen att &lt;br&gt;
kanske ett påbörjat sådant förhör måste ställas in därför att den &lt;br&gt;
misstänkte då begär att få anlita en försvarare innan han eller hon är &lt;br&gt;
beredd att delta vidare i förhöret. &lt;br&gt;
I samband med en omarbetning av bestämmelsen i 24 kap. 9 § &lt;br&gt;
rättegångsbalken föreslogs det också under utredningsarbetet att &lt;br&gt;
det uttryckligen skulle framgå av lagtexten att informationen skulle &lt;br&gt;
lämnas omedelbart. I propositionen uttalade emellertid föredragande &lt;br&gt;
departementschefen att detta fick anses vara överflödigt.106 &lt;br&gt;
Det bör alltså inte anses tillåtet att avvakta med att ge information &lt;br&gt;
om den frihetsberövades rättigheter till det s.k. 24:8-förhöret. &lt;br&gt;
I ljuset av vad Europarådets tortyrkommitté framfört i sin rapport &lt;br&gt;
till den svenska regeringen, om att informationen till frihetsberövade &lt;br&gt;
om deras rättigheter likväl i stor utsträckning lämnas först i &lt;br&gt;
samband med ett första formellt förhör, finns det, enligt min mening, &lt;br&gt;
skäl att på nytt pröva om den närmare tidpunkten för när informationsskyldigheten &lt;br&gt;
ska fullgöras bör förtydligas i lagtexten. &lt;br&gt;
I det sammanhanget bör även övervägas att föra över kravet på &lt;br&gt;
information om rätten att biträdas av försvarare under förundersökningen &lt;br&gt;
och om förutsättningarna för förordnande av en offentlig &lt;br&gt;
försvarare från förundersökningskungörelsen till rättegångsbalken. &lt;br&gt;
Även i förhållande till den som inte är gripen eller anhållen men &lt;br&gt;
som har tillsagts att följa med polisen för förhör, har kallats till polisen &lt;br&gt;
för förhör eller har ålagts att stanna kvar under viss tid hos &lt;br&gt;
105 Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo), kommentaren till 24 kap. 9 §. &lt;br&gt;
106 Prop. 1980/81:201, s. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
43. &lt;br&gt;
345&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
polisen för förhör, bör informationsskyldigheten inträda omedelbart &lt;br&gt;
då den som ska höras berövats sin frihet på detta sätt. &lt;br&gt;
Rättshjälpslagen och Europakonventionen &lt;br&gt;
Regeringen gav den 20 juni 2007 Domstolsverket i uppdrag att utvärdera &lt;br&gt;
rättshjälpslagen (1996:1619).107 I uppdraget ingick också att &lt;br&gt;
undersöka och analysera hur tillämpningen av rättshjälpslagen förhöll &lt;br&gt;
sig till Sveriges internationella konventionsåtaganden. Domstolsverket &lt;br&gt;
lämnade sin rapport Översyn av rättshjälpslagen – ett &lt;br&gt;
regeringsuppdrag till regeringen i mars 2009.108 &lt;br&gt;
I sin rapport redovisar Domstolsverket bl.a. sin bedömning att &lt;br&gt;
det inte finns något i lagen som uppenbart står i strid med Europakonventionens &lt;br&gt;
regler om en rättvis rättegång. I denna del anger &lt;br&gt;
verket att det även inhämtat ett expertutlåtande från professor Ian &lt;br&gt;
Cameron vid Uppsala universitet. Av dennes yttrande framgår sammanfattningsvis &lt;br&gt;
att det är möjligt att tolka rättshjälpslagen på så sätt &lt;br&gt;
att den i förhållande till Europakonventionens bestämmelser erbjuder &lt;br&gt;
nödvändig rättshjälp, men att man likväl undantagsvis i ett enskilt &lt;br&gt;
fall kan behöva tillämpa konventionen direkt för att nå ett sådant &lt;br&gt;
resultat. Domstolsverket ställde sig därför frågan om det vore av &lt;br&gt;
värde att i rättshjälpslagen införa en bestämmelse om att Europakonventionen &lt;br&gt;
alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose &lt;br&gt;
rätten till domstolsprövning av civila rättigheter eller skyldigeter &lt;br&gt;
enligt konventionens artikel 6.1. Med hänvisning till att konventionens &lt;br&gt;
bestämmelser, genom lagen (1994:1219) om den europeiska &lt;br&gt;
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och &lt;br&gt;
de grundläggande friheterna, är gällande lag i Sverige bedömde &lt;br&gt;
emellertid Domstolsverket att det inte var nödvändigt med en sådan &lt;br&gt;
ändring av rättshjälpslagen. &lt;br&gt;
Jag menar för min del, till skillnad från Domstolsverket, att det &lt;br&gt;
vore värdefullt om det tydligt framgick av rättshjälpslagen att rättshjälp &lt;br&gt;
alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska uppfylla &lt;br&gt;
sina åtaganden om tillgång till en rättvis rättegång enligt Europakonventionen&lt;br&gt;
. En bestämmelse av det slaget finns för övrigt numera &lt;br&gt;
i 3 § förvaltningslagen (1986:223) i fråga om rätten att överklaga &lt;br&gt;
beslut. &lt;br&gt;
107 Regeringsbeslut Ju2007/5942/DOM. &lt;br&gt;
108 Domstolsverkets rapportserie 2009:2. &lt;br&gt;
346&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
I november 2010 överlämnade Utredningen om det allmännas &lt;br&gt;
ansvar enligt Europakonventionen109 sitt betänkande, med förslag &lt;br&gt;
till en uttrycklig lagreglering av de fall där det enligt Europakonventionen &lt;br&gt;
krävs att skadestånd ska kunna lämnas till den som &lt;br&gt;
drabbats av en konventionsöverträdelse, men där det inte finns någon &lt;br&gt;
intern svensk rättsregel som medger att sådant skadestånd &lt;br&gt;
döms ut.110 Jag föreslår att regeringen i samband med den fortsatta &lt;br&gt;
beredningen av det betänkandet överväger också frågan om att i &lt;br&gt;
rättshjälpslagen föra in en uttrycklig bestämmelse med innebörden &lt;br&gt;
att rättshjälp alltid får beviljas om det behövs för att Sverige ska &lt;br&gt;
uppfylla sina åtaganden enligt Europakonventionen. &lt;br&gt;
7.1.6 En förstärkt ordinär tillsyn över behandlingen av &lt;br&gt;
frihetsberövade personer, m.m. &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att det finns &lt;br&gt;
organ för en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga &lt;br&gt;
samhällsområden, alternativt för vissa områden förstärka den &lt;br&gt;
tillsyn som redan finns. &lt;br&gt;
• Vid bedömningen av vilka verksamheter som bör omfattas av &lt;br&gt;
ett eller flera sådana organs tillsynsansvar bör regeringen rent &lt;br&gt;
allmänt överväga sådana samhällsområden där JO och JK &lt;br&gt;
kontinuerligt får in särskilt många klagomål, eller där JO och &lt;br&gt;
JK i sin granskning uppmärksammat särskilt frekventa eller &lt;br&gt;
allvarliga problem. &lt;br&gt;
• Särskilt bör säkerställas att det finns en på rättssäkerhetsfrågor &lt;br&gt;
inriktad och väl fungerande sådan tillsyn över polisväsendet, &lt;br&gt;
åklagarväsendet och kriminalvården, över användningen &lt;br&gt;
av beslut om förvar enligt utlänningslagen, över behandlingen &lt;br&gt;
av förvarstagna personer, inklusive placering i &lt;br&gt;
kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest, över den psykiatriska &lt;br&gt;
vård som bedrivs med tvång, liksom över verksamheten &lt;br&gt;
vid Statens institutionsstyrelses institutioner. &lt;br&gt;
109 Dir. 2009:40. &lt;br&gt;
110 SOU 2010:87. &lt;br&gt;
347&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
• Regeringen bör, såvitt avser en oberoende tillsyn över polisväsendet, &lt;br&gt;
överväga att ge utredningen om en översyn av polisens &lt;br&gt;
framtida organisation tilläggsdirektiv att ta med den frågan &lt;br&gt;
i sina överväganden. &lt;br&gt;
• När det gäller Kriminalvården bör tillsynsansvaret omfatta &lt;br&gt;
också hur allvarliga incidenter i form av t.ex. hot eller våld &lt;br&gt;
mot intagna hanteras inom myndigheten. &lt;br&gt;
• Regeringen bör, sedan det gått en tid, utvärdera om den tillsyn &lt;br&gt;
som Socialstyrelsen sedan den 1 januari 2010 utövar över &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelses institutioner, i tillräckligt hög &lt;br&gt;
grad är inriktad på rättssäkerheten för de personer som är intagna &lt;br&gt;
där. Den utvärderingen bör, från samma utgångspunkt, &lt;br&gt;
även omfatta Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska &lt;br&gt;
tvångsvården och den rättspsykiatriska vården. &lt;br&gt;
• Översynen bör också inbegripa att överväga om ett särskilt &lt;br&gt;
Barnombud, efter förebild i Barn- och elevombudet vid Skolinspektionen, &lt;br&gt;
bör inrättas inom den myndighet som har ansvar &lt;br&gt;
för den på rättssäkerhetsfrågor inriktade tillsynen över &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelses institutioner, med behörighet att &lt;br&gt;
företräda enskilda barn vars rättigheter trätts för när. &lt;br&gt;
• De författningar som reglerar tillsynen över Statens institutionsstyrelses &lt;br&gt;
institutioner, den psykiatriska tvångsvården &lt;br&gt;
och den rättspsykiatriska vården bör förtydligas så att det &lt;br&gt;
klart framgår att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter utgör en central del av denna tillsyn. &lt;br&gt;
Som jag inledningsvis i detta avsnitt konstaterat är en för skyddet &lt;br&gt;
av de mänskliga rättigheterna grundläggande frågeställning det &lt;br&gt;
spänningsförhållande som råder mellan skyddet för enskildas fysiska &lt;br&gt;
och psykiska integritet, å ena sidan, och det allmännas legitima &lt;br&gt;
användning av tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden och fysiskt &lt;br&gt;
våld, å den andra. Det folkrättsliga förbudet mot tortyr och &lt;br&gt;
annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning är, &lt;br&gt;
som regeringen understrukit i handlingsplanens åtgärd 102, absolut. &lt;br&gt;
Ett effektivt upprätthållande av detta skydd, liksom i övrigt av rätten &lt;br&gt;
till frihet och personlig säkerhet, förutsätter att gränserna för &lt;br&gt;
statens våldsmonopol tydligt regleras i lag, liksom att det nationella &lt;br&gt;
348&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
rättssystemet tillhandahåller verkningsfulla mekanismer för att säkerställa &lt;br&gt;
att de på detta sätt uppställda begränsningarna efterlevs. &lt;br&gt;
Mot den här bakgrunden har jag under arbetet med utvärderingen &lt;br&gt;
av handlingsplanen haft anledning att också reflektera över den &lt;br&gt;
roll som en effektiv ordinär rättslig tillsyn har för upprätthållandet &lt;br&gt;
av respekten för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Den &lt;br&gt;
frågan har också aktualiserats på olika sätt under de dialogmöten &lt;br&gt;
som jag genomfört som en del av utvärderingsprocessen. &lt;br&gt;
Inom vissa samhällsområden där dessa grundläggande rättigheter &lt;br&gt;
aktualiseras i särskilt hög grad saknas i dag organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
ordinära tillsynsorgan. Inom andra kan det ifrågasättas om &lt;br&gt;
den rättsligt inriktade granskningen spelar en tillräckligt framträdande &lt;br&gt;
roll. Några sådana områden, liksom vissa andra närliggande &lt;br&gt;
frågor, ska därför diskuteras i det följande. &lt;br&gt;
Myndighetsbeslut inom dessa områden kan i betydande omfattning &lt;br&gt;
göras till föremål för rättslig prövning genom överklagande till &lt;br&gt;
domstol. Förekomsten av en sådan rätt till domstolsprövning utgör &lt;br&gt;
visserligen i sig en rättssäkerhetsgaranti och det skulle därför i och &lt;br&gt;
för sig kunna ifrågasättas om det föreligger något behov av ytterligare &lt;br&gt;
tillsyn. &lt;br&gt;
För att det ändå gör det talar emellertid med styrka bl.a. att &lt;br&gt;
många av de individer mot vilka tvångsåtgärder tillämpas, t.ex. &lt;br&gt;
inom psykiatrin eller missbruksvården, befinner sig i ett mycket &lt;br&gt;
utsatt läge och inte alltid kan förväntas ha förmågan själva vidta de &lt;br&gt;
åtgärder som krävs för att ett överklagande ska komma till stånd. &lt;br&gt;
En person kan också de facto betas sin rätt att överklaga genom att &lt;br&gt;
en myndighet underlåter att i vederbörlig ordning fatta ett formligt, &lt;br&gt;
överklagbart, beslut. Att detta är ett problem också i praktiken &lt;br&gt;
har framhållits av JO, som t.ex. i sin ämbetsberättelse för perioden &lt;br&gt;
1 juli 2008 – 30 juni 2009 konstaterar att det i samband med inspektioner &lt;br&gt;
vid institutioner för psykiatrisk tvångsvård inte sällan framkommer &lt;br&gt;
att patienter som nekats permission inte fått ett beslut i &lt;br&gt;
saken.111 &lt;br&gt;
Härtill kommer att en rättslig granskning efter överklagande &lt;br&gt;
uteslutande är reaktiv till sin karaktär och inriktad på varje enskilt &lt;br&gt;
fall för sig. En aktiv tillsyn, genomförd av ett oberoende organ, ger &lt;br&gt;
på ett helt annat sätt en möjlighet både att upptäcka fel och brister &lt;br&gt;
som annars förblivit dolda, och att sammanställa resultaten från &lt;br&gt;
granskningar av flera enskilda fall till en mer sammanhängande bild. &lt;br&gt;
111 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22. &lt;br&gt;
349&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Som jag närmare redovisar nedan finns det sammanfattningsvis &lt;br&gt;
enligt min mening anledning för regeringen att inom ramen för sitt &lt;br&gt;
fortsatta systematiska arbete för mänskliga rättigheter, vidta åtgärder &lt;br&gt;
som syftar till att inom vissa områden tillskapa eller förstärka &lt;br&gt;
en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad tillsyn. &lt;br&gt;
Tillsynsbegreppet &lt;br&gt;
Vad som inryms i begreppet tillsyn är många gånger oklart. Ett förslag &lt;br&gt;
till närmare definition lämnades av Tillsynsutredningen,112 som &lt;br&gt;
bl.a. hade i uppdrag att utreda hur den statliga tillsynen kan göras &lt;br&gt;
till ett tydligare och effektivare förvaltningspolitiskt instrument &lt;br&gt;
som bättre bidrar till kontrollen och genomförandet av demokratiskt &lt;br&gt;
fattade beslut. &lt;br&gt;
I sitt slutbetänkande113 konstaterade utredningen att statlig tillsyn &lt;br&gt;
borde avgränsas till avse i lag angivna uppdrag till offentliga &lt;br&gt;
organ att granska för medborgarna särskilt angelägna förhållanden &lt;br&gt;
så att dessa uppfyller författningsreglerade krav, samt att vid behov &lt;br&gt;
verka för rättelse. Den av utredningen föreslagna definitionen förutsatte &lt;br&gt;
vidare att tillsynsorganet ska vara organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
från de verksamhetsansvariga inom tillsynsområdet och utföra sitt &lt;br&gt;
uppdrag oberoende och självständigt. Detta krav innebar enligt utredningen &lt;br&gt;
bl.a. att tillsynsorganet inte ska vara en del av den organisation &lt;br&gt;
som är föremål för tillsyn, och inte heller ska ha möjlighet &lt;br&gt;
att styra den tillsynspliktiga verksamheten genom andra medel, &lt;br&gt;
t.ex. genom att tilldela resurser eller ange resultatmål för verksamheten.114 &lt;br&gt;
Regeringen har i en skrivelse till riksdagen115 nyligen redovisat &lt;br&gt;
sina generella bedömningar för hur en tillsynsreglering bör vara &lt;br&gt;
utformad. I skrivelsen konstaterar regeringen bl.a. att tillsynen för &lt;br&gt;
att bli mer effektiv och rättssäker bör vara tydligare och mer enhetlig. &lt;br&gt;
Begreppet tillsyn bör enligt regeringen vidare främst användas &lt;br&gt;
för verksamhet som avser självständig granskning för att kontrollera &lt;br&gt;
om tillsynsobjekt uppfyller krav som följer av lagar och andra &lt;br&gt;
bindande föreskrifter och vid behov kan leda till beslut om åtgärder &lt;br&gt;
som syftar till att åstadkomma rättelse. &lt;br&gt;
112 Dir. 2000:62. &lt;br&gt;
113 SOU 2004:100. &lt;br&gt;
114 SOU 2004:100, s. 51-52, 55. &lt;br&gt;
115 Skr. 2009/10:79. &lt;br&gt;
350&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Enligt regeringen bör dock det av Tillsynsutredningen föreslagna &lt;br&gt;
kravet på oberoende granskning inte uppställas, eftersom detta &lt;br&gt;
kan ställa alltför höga krav på åtskillnad mellan verksamhet och &lt;br&gt;
granskare. I de fall det bedöms finnas skäl för att statliga myndigheter &lt;br&gt;
eller kommuner ska ansvara för både drift och tillsyn av en &lt;br&gt;
verksamhet, bör enligt regeringen tillsynsorganets självständighet &lt;br&gt;
garanteras genom en tydlig åtskillnad av ansvaret för drift och tillsyn &lt;br&gt;
inom organisationen.116 &lt;br&gt;
För min del anser jag det angeläget att framhålla att en inte oväsentlig &lt;br&gt;
del av det som traditionellt betecknats som tillsyn består av &lt;br&gt;
en kontroll av om de fastlagda målen för den granskade verksamheten &lt;br&gt;
uppnås och om anvisade medel används på ett tillfredsställande &lt;br&gt;
sätt. Här rör det sig således om en granskning som i första hand är &lt;br&gt;
inriktad på att kontrollera verkställigheten av statsmakternas beslut &lt;br&gt;
och på att tillgodose intresset av en effektivt fungerande förvaltning. &lt;br&gt;
Denna granskning skiljer sig sålunda från en rättsligt inriktad &lt;br&gt;
granskning som i första hand avser frågan om en viss verksamhet &lt;br&gt;
bedrivs rättsenligt och i överensstämmelse med krav på rättssäkerhet &lt;br&gt;
för den enskilde.117 &lt;br&gt;
Denna senare form av tillsyn – som otvivelaktigt ryms inom den &lt;br&gt;
anvisning för hur begreppet tillsyn bör användas, som regeringen &lt;br&gt;
redovisat i den nyss nämnda skrivelsen till riksdagen – kan ytterst &lt;br&gt;
sägas syfta till att upprätthålla den i en rättsstat grundläggande legalitetsprincipen. &lt;br&gt;
För att fylla sin funktion måste den väsentligen &lt;br&gt;
inriktas på en granskning av hur enskilda ärenden hanteras. I det &lt;br&gt;
följande är det denna typ av tillsyn som ska behandlas. &lt;br&gt;
Tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer &lt;br&gt;
Behovet av en självständig, rättsligt inriktad och regelbunden tillsyn &lt;br&gt;
är givetvis särskilt stor inom verksamhetsområden där myndigheter &lt;br&gt;
tilldelats långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga &lt;br&gt;
förhållanden genom frihetsberövanden eller andra former &lt;br&gt;
av tvångsanvändning. Den enskilda människans situation i förhållande &lt;br&gt;
till staten präglas här av en påtaglig utsatthet, och det finns &lt;br&gt;
därför från rättssäkerhetssynpunkt särskilt starka skäl att vidta åtgärder &lt;br&gt;
för att säkerställa att gällande lagstiftning tillämpas korrekt &lt;br&gt;
och att gränserna för samhällets maktbefogenheter inte överskrids. &lt;br&gt;
116 Skr 2009/10:79, s. 1, 16 f. &lt;br&gt;
117 Om denna distinktion, se bl.a. JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 211. &lt;br&gt;
351&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Exempel på sådana områden är bl.a.: &lt;br&gt;
• polisens och åklagarnas verksamhet, &lt;br&gt;
• kriminalvårdens verksamhet, &lt;br&gt;
• förvar av utlänningar i enlighet med utlänningslagens bestämmelser, &lt;br&gt;
• omhändertagande av unga och missbrukare för vård i enlighet &lt;br&gt;
med lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) &lt;br&gt;
respektive lagen om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), samt &lt;br&gt;
• psykiatrisk tvångsvård enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård &lt;br&gt;
(LPT) respektive lagen om rättspsykiatrisk vård (LRV). &lt;br&gt;
I det följande lämnas en kortfattad redogörelse för i vilken mån det &lt;br&gt;
i dag finns oberoende, ordinära tillsynsorgan inom dessa områden. &lt;br&gt;
Polisen &lt;br&gt;
Polisväsendet är indelat i en central och en lokal nivå. Enligt 4 § &lt;br&gt;
polislagen (1984:387) utgör på lokal nivå varje län ett polisdistrikt &lt;br&gt;
och i varje polisdistrikt finns en polismyndighet som ansvarar för &lt;br&gt;
polisverksamheten inom distriktet. &lt;br&gt;
Enligt 7 § polislagen är Rikspolisstyrelsen central förvaltningsmyndighet &lt;br&gt;
för polisväsendet och har i denna egenskap till uppgift &lt;br&gt;
att utöva tillsyn över polisen. Härutöver ska Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
verka för planmässighet, samordning och rationalisering inom polisen. &lt;br&gt;
Tillsynen över det lokala polisväsendet utövas således av en &lt;br&gt;
myndighet som, åtminstone formellt organisatoriskt, är skild från &lt;br&gt;
den verksamheten. Någon fristående ordinär tillsyn över Rikspolisstyrelsens &lt;br&gt;
verksamhet finns däremot inte. &lt;br&gt;
Av 2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion &lt;br&gt;
för Rikspolisstyrelsen framgår att styrelsen i sin tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
särskilt ska beakta att polisverksamheten bedrivs i enlighet med de &lt;br&gt;
prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och regeringen lagt fast &lt;br&gt;
för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt och uppfyller rättsäkerhetens &lt;br&gt;
krav samt att förvaltningen inom polisen fungerar väl. &lt;br&gt;
Om verksamheten inte når upp till de på detta sätt angivna målen &lt;br&gt;
ska Rikspolisstyrelsen genom påpekanden och uppmaningar eller &lt;br&gt;
på annat sätt verka för en förbättring. Rikspolisstyrelsen ska också &lt;br&gt;
vid behov anmäla förhållandet till regeringen. &lt;br&gt;
352&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Åklagarväsendet &lt;br&gt;
Sedan den 1 januari 2005 gäller att den centrala förvaltningsmyndigheten &lt;br&gt;
Riksåklagaren och de tidigare sex regionala åklagarmyndigheterna &lt;br&gt;
har avvecklats och bildat en enda ny myndighet, Åklagarmyndigheten. &lt;br&gt;
Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn &lt;br&gt;
över åklagarväsendet finns inte. Däremot utövas en intern kontroll &lt;br&gt;
över verksamheten inom Åklagarmyndigheten. &lt;br&gt;
Enligt 7 kap. 2 § rättegångsbalken är riksåklagaren högste åklagare &lt;br&gt;
under regeringen och har ansvaret för och leder åklagarväsendet &lt;br&gt;
i landet. Riksåklagaren är myndighetschef för Åklagarmyndigheten. &lt;br&gt;
Åklagarmyndigheten är central förvaltningsmyndighet för hela &lt;br&gt;
åklagarväsendet. Av 1 a § åklagarförordningen (2004:1265) framgår &lt;br&gt;
att Åklagarmyndigheten ska verka för samordning och effektivitet &lt;br&gt;
inom åklagarväsendet i syfte att upprätthålla en enhetlig och sammanhållen &lt;br&gt;
åklagarverksamhet i landet. Riksåklagaren ska enligt 2 § &lt;br&gt;
åklagarförordningen verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet &lt;br&gt;
vid åklagarnas rättstillämpning. &lt;br&gt;
Under riksåklagaren har överåklagare vid nationella utvecklingscentra &lt;br&gt;
getts ett särskilt ansvar för rättslig utveckling samt rättslig &lt;br&gt;
kontroll inom deras respektive ansvarsområden. Vid Åklagarmyndigheten &lt;br&gt;
ska det nämligen, enligt 5 § förordningen (2007:971) med &lt;br&gt;
instruktion för Åklagarmyndigheten, finnas utvecklingscentra som &lt;br&gt;
inom särskilda ansvarsområden ansvarar för kontroll, analys och &lt;br&gt;
utveckling av åklagarverksamheten. &lt;br&gt;
För Åklagarmyndigheten gäller dessutom bestämmelserna i bl.a. &lt;br&gt;
3 och 4 §§ myndighetsförordningen (2007:515). Det innebär att &lt;br&gt;
chefen för myndigheten – i det här fallet alltså riksåklagaren – ska &lt;br&gt;
se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, &lt;br&gt;
samt att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll &lt;br&gt;
som fungerar på ett betryggande sätt. &lt;br&gt;
En särskild form av rättslig kontroll som utövas inom åklagarväsendet &lt;br&gt;
utgörs av överprövningsverksamheten. Systemet med överprövningar &lt;br&gt;
anses vara en grundläggande del av åklagarväsendets &lt;br&gt;
interna system för uppföljning och kontroll av kvaliteten i åklagarbeslut&lt;br&gt;
. Rätten att överpröva ett åklagarbeslut är ett utflöde av bestämmelserna &lt;br&gt;
i 7 kap. 2 och 5 §§ rättegångsbalken. Förfarandet är &lt;br&gt;
dock inte direkt författningsreglerat utan har utvecklats i praxis.118 &lt;br&gt;
118 Se Fitger, Rättegångsbalken (1 november 2010, Zeteo) kommentaren till 7 kap. 5 §. &lt;br&gt;
353&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
En överordnad åklagare kan inte bestämma hur en underordnad &lt;br&gt;
åklagare ska besluta i ett enskilt ärende. Riksåklagaren, överåklagare &lt;br&gt;
och vice överåklagare får däremot enligt 7 kap. 5 § rättegångsbalken &lt;br&gt;
överta uppgifter som ska utföras av lägre åklagare. Ett sådant övertagande &lt;br&gt;
innebär att den högre åklagaren träder in i den lägre åklagarens &lt;br&gt;
ställe och övertar ansvaret för åklagaruppgiften. &lt;br&gt;
Alla åklagarbeslut inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande &lt;br&gt;
kan på detta sätt bli föremål för överprövning. Som exempel &lt;br&gt;
kan nämnas beslut i åtalsfrågor och beslut att inte inleda eller att &lt;br&gt;
lägga ned en förundersökning. Även beslut i tvångsmedelsfrågor &lt;br&gt;
kan på så vis överprövas. &lt;br&gt;
Kriminalvården &lt;br&gt;
Ansvaret för den verksamhet som bedrivs vid fängelser och häkten &lt;br&gt;
var tidigare uppdelad mellan en central förvaltningsmyndighet, Kriminalvårdsstyrelsen, &lt;br&gt;
och 35 lokala kriminalvårdsmyndigheter. Den &lt;br&gt;
1 januari 2006 omorganiserades verksamheten och bedrivs numera &lt;br&gt;
inom ramen för en enda myndighet med namnet Kriminalvården. &lt;br&gt;
Någon organisatoriskt fristående ordinär tillsyn över kriminalvården &lt;br&gt;
finns därmed inte längre. &lt;br&gt;
Av 1 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården &lt;br&gt;
framgår att myndigheten ansvarar för att verkställa utdömda &lt;br&gt;
påföljder, bedriva häktesverksamhet samt att utföra personutredningar &lt;br&gt;
i brottmål. &lt;br&gt;
I den proposition som låg till grund för den s.k. enmyndighetsreformen &lt;br&gt;
framhöll regeringen att frågan om tillsyn i den nya verksamheten &lt;br&gt;
var mycket viktig. Bestämmelser om hur en sådan – &lt;br&gt;
myndighetsintern – tillsyn skulle vara utformad borde därför, enligt &lt;br&gt;
regeringen, föras in i den nya myndighetens instruktion eller &lt;br&gt;
annan förordning.119 Någon sådan närmare reglering av Kriminalvårdens &lt;br&gt;
myndighetsinterna verksamhetskontroll finns dock inte i &lt;br&gt;
myndighetens instruktion. I likhet med vad som gäller för övriga &lt;br&gt;
förvaltningsmyndigheter under regeringen enligt 4 § 4 myndighetsförordningen &lt;br&gt;
(2007:515) är emellertid kriminalvårdens ledning &lt;br&gt;
skyldig att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning &lt;br&gt;
och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. &lt;br&gt;
119 Prop. 2004/05:176, s. 52. &lt;br&gt;
354&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Personer som hålls i förvar med stöd av utlänningslagen &lt;br&gt;
Som jag redovisat i avsnitt 7.1.3 får, enligt bestämmelser i utlänningslagen &lt;br&gt;
(2005:716), en utlänning under vissa i lagen angivna förutsättningar &lt;br&gt;
frihetsberövas genom att tas i förvar. Sålunda får t.ex. en utlänning, &lt;br&gt;
enligt 10 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen, tas i förvar &lt;br&gt;
om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt &lt;br&gt;
att stanna i Sverige ska kunna genomföras, om det är sannolikt att &lt;br&gt;
utlänningen kommer att avvisas eller utvisas med stöd av vissa i lagen &lt;br&gt;
angivna bestämmelser, eller om det är fråga om att verkställa &lt;br&gt;
ett beslut om avvisning eller utvisning. &lt;br&gt;
Enligt 10 kap. 12–17 §§ utlänningslagen fattas beslut om att ta &lt;br&gt;
någon i förvar, såvitt nu är av huvudsakligt intresse, av antingen en &lt;br&gt;
polismyndighet eller av Migrationsverket. &lt;br&gt;
En utlänning som hålls i förvar ska, enligt 11 kap. 2 § utlänningslagen &lt;br&gt;
som huvudregel vistas i lokaler som har ordnats särskilt &lt;br&gt;
för det ändamålet. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler. &lt;br&gt;
Migrationsverket har även, enligt samma bestämmelse, ansvaret för &lt;br&gt;
behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar. &lt;br&gt;
Enligt 10 kap. 20 § utlänningslagen får Migrationsverket dock i &lt;br&gt;
vissa fall besluta att någon som hålls i förvar i stället ska placeras i &lt;br&gt;
kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen i &lt;br&gt;
dessa fall gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. För nu &lt;br&gt;
relevanta situationer gäller som förutsättning för en sådan placering, &lt;br&gt;
att det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i lokalen &lt;br&gt;
att den som är tagen i förvar hålls avskild och att det inte är möjligt &lt;br&gt;
av säkerhetsskäl att personen i fråga vistas avskild i vanliga förvarslokaler. &lt;br&gt;
Beslut om att någon ska tas i förvar eller placeras i kriminalvårdsanstalt, &lt;br&gt;
häkte eller polisarrest, får, enligt 14 kap. 9-10 §§ utlänningslagen&lt;br&gt;
, överklagas till migrationsdomstol. &lt;br&gt;
Något oberoende organ med uppgift att utöva ordinär rättslig &lt;br&gt;
tillsyn över behandlingen av personer som tagits i förvar med stöd &lt;br&gt;
av utlänningslagen finns inte. &lt;br&gt;
355&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård &lt;br&gt;
Tillsynen över hälso- och sjukvården regleras i patientsäkerhetslagen &lt;br&gt;
(2010:659). I lagens portalstadgande i 1 kap. 1 § anges att lagen syftar &lt;br&gt;
till att främja hög patientsäkerhet inom hälso- och sjukvården och &lt;br&gt;
därmed jämförlig verksamhet. &lt;br&gt;
Hälso- och sjukvården och dess personal står, enligt 7 kap. 1 § patientsäkerhetslagen, &lt;br&gt;
under tillsyn av Socialstyrelsen. Uppdraget omfattar &lt;br&gt;
även tillsyn över sådan vård som ges med stöd av lagen (1991:1128) &lt;br&gt;
om psykiatrisk tvångsvård respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk &lt;br&gt;
vård. &lt;br&gt;
Med tillsyn avses, enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen, granskning &lt;br&gt;
av att hälso- och sjukvårdens verksamhet och personal uppfyller &lt;br&gt;
krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut som har &lt;br&gt;
meddelats med stöd av sådana föreskrifter. Tillsynen ska, enligt &lt;br&gt;
7 kap. 3 § tredje stycket och lagens 3 kap., främst inriktas på granskning &lt;br&gt;
av att vårdgivaren fullgör sin i lagen föreskrivna skyldighet att &lt;br&gt;
bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete. &lt;br&gt;
Detta innebär i sin tur i huvudsak att vårdgivaren ska planera, &lt;br&gt;
leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som leder till att kravet &lt;br&gt;
på god vård upprätthålls, vidta de åtgärder som behövs för att &lt;br&gt;
förebygga att patienter drabbas av vårdskador samt utreda händelser &lt;br&gt;
som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada.120 &lt;br&gt;
Enligt 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen också &lt;br&gt;
utöva tillsyn över säkerheten vid sjukvårdsinrättningar för psykiatrisk &lt;br&gt;
tvångsvård eller rättspsykiatrisk vård liksom vid enheter för &lt;br&gt;
rättspsykiatrisk undersökning. &lt;br&gt;
Enligt 7 kap. 10 § patientsäkerhetslagen ska Socialstyrelsen, som &lt;br&gt;
en del av sin tillsynsverksamhet, pröva klagomål mot hälso- och &lt;br&gt;
sjukvården och dess personal. Socialstyrelsen får, enligt lagens &lt;br&gt;
7 kap. 18 §, i ett beslut med anledning av ett sådant klagomål uttala &lt;br&gt;
sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller &lt;br&gt;
hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift &lt;br&gt;
eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Av bestämmelsen &lt;br&gt;
i 7 kap. 19 § patientsäkerhetslagen framgår att Socialstyrelsen &lt;br&gt;
därutöver har möjlighet att på eget initiativ inleda en utredning mot &lt;br&gt;
en vårdgivare eller mot hälso- och sjukvårdspersonal, s.k. initiativärenden. &lt;br&gt;
Socialstyrelsen, eller den som styrelsen förordnar, har &lt;br&gt;
även, enligt 7 kap. 21 § samma lag, rätt att inspektera en verksamhet &lt;br&gt;
som står under dess tillsyn. &lt;br&gt;
120 3 kap. 1–3 §§ patientsäkerhetslagen. &lt;br&gt;
356&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Socialstyrelsen har utfärdat föreskrifter och allmänna råd om &lt;br&gt;
psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård.121 Här föreskrivs &lt;br&gt;
bl.a., i 2 kap. 4 §, att verksamhetschefen fortlöpande ska ansvara för &lt;br&gt;
att det finns rutiner som säkerställer att inskränkningar i en patients &lt;br&gt;
rätt att inneha viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, &lt;br&gt;
ta emot besök och använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel &lt;br&gt;
kontakta utomstående endast görs med stöd av lag. Verksamhetschefen &lt;br&gt;
ska också enligt 2 kap. 5 § följa upp att vården ges i överensstämmelse &lt;br&gt;
med lagen om psykiatrisk tvångsvård och lagen om &lt;br&gt;
rättspsykiatrisk vård. Uppföljningen ska säkerställa att patienternas &lt;br&gt;
inflytande och lagstadgade rättigheter i vården tillgodoses samt att &lt;br&gt;
andra personers säkerhet och fysiska eller psykiska hälsa inte riskeras. &lt;br&gt;
Verksamhetschefen ska även, som ett led i uppföljningen, se till &lt;br&gt;
att verksamheten regelbundet granskas. Granskningen ska utföras &lt;br&gt;
av någon annan än företrädare för verksamheten eller dess sjukvårdshuvudman. &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård &lt;br&gt;
Sådan tvångsvård som bedrivs enligt lagen (1990:52) med särskilda &lt;br&gt;
bestämmelser om vård av unga (LVU) respektive lagen (1988:870) &lt;br&gt;
om vård av missbrukare i vissa fall (LVM) sker vid särskilda institutioner &lt;br&gt;
vanligen benämnda ”särskilda ungdomshem” respektive &lt;br&gt;
”LVM-hem”. Statens institutionsstyrelse ansvarar, enligt 6 kap. 3 § &lt;br&gt;
socialtjänstlagen (2001:453) och 1 § förordningen (2007:1132) med &lt;br&gt;
instruktion för Statens institutionsstyrelse, för verksamheten vid &lt;br&gt;
dessa hem. Vid de s.k. särskilda ungdomshemmen sker också verkställighet &lt;br&gt;
av sluten ungdomsvård enligt lagen (1998:603) om verkställighet &lt;br&gt;
av sluten ungdomsvård (LSU). &lt;br&gt;
Även tillsynen över den verksamhet som bedrivs vid dessa institutioner &lt;br&gt;
utfördes tidigare av Statens institutionsstyrelse. Genom &lt;br&gt;
författningsändringar som trädde ikraft den 1 januari 2010 har tillsynen &lt;br&gt;
över denna verksamhet numera, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. &lt;br&gt;
1 § socialtjänstlagen, överförts till Socialstyrelsen. &lt;br&gt;
Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt 13 kap. 2 § socialtjänstlagen, &lt;br&gt;
granskning av att verksamheten uppfyller krav och mål enligt &lt;br&gt;
lagar och andra föreskrifter samt beslut som har meddelats med &lt;br&gt;
stöd av sådana föreskrifter. Socialstyrelsen ska vidare, inom ramen &lt;br&gt;
för sin tillsyn, lämna råd och ge vägledning, kontrollera att brister &lt;br&gt;
121 SOSFS 2008:18. &lt;br&gt;
357&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
och missförhållanden avhjälps, förmedla kunskap och erfarenheter &lt;br&gt;
som erhålls genom tillsynen och informera och ge råd till allmänheten. &lt;br&gt;
I de fall Socialstyrelsen finner skäl för granskning kan tillsynen &lt;br&gt;
ske både som verksamhetstillsyn och som individtillsyn. Med individtillsyn &lt;br&gt;
avses tillsyn som tar sikte på enskilda ärenden.122 &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Även frånsett det absoluta förbudet mot tortyr och annan grym, &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, som regeringen &lt;br&gt;
alltså framhållit särskilt i handlingsplanens åtgärd 102, utgör, &lt;br&gt;
som redan understrukits, rätten till frihet, personlig säkerhet &lt;br&gt;
och skydd mot godtyckliga frihetsberövanden en hörnsten i det &lt;br&gt;
internationella systemet till skydd för enskildas mänskliga rättigheter.123 &lt;br&gt;
Mot den bakgrunden är det uppenbart att statens utövning &lt;br&gt;
av sitt s.k. våldsmonopol genom frihetsberövanden och andra former &lt;br&gt;
av tvångsingripanden måste vara föremål för en regelbunden, &lt;br&gt;
effektiv och trovärdig granskning utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. &lt;br&gt;
Det finns enligt min mening skäl att ifrågasätta om det behovet &lt;br&gt;
är fullt ut tillgodosett i dag. &lt;br&gt;
Som framgått ovan saknas inom detta område en organisatoriskt &lt;br&gt;
fristående ordinär rättslig tillsyn över flera verksamheter där myndigheterna &lt;br&gt;
har ingripande och långtgående befogenheter att tillgripa &lt;br&gt;
tvångsmedel, inklusive frihetsberövanden. I andra fall är tillsynen &lt;br&gt;
visserligen formellt fristående men i betydande utsträckning &lt;br&gt;
inriktad på annat än just rättssäkerheten och respekten för enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
En invändning som kan göras, och ibland görs, mot denna beskrivning &lt;br&gt;
är givetvis att såväl Justitieombudsmännen (JO) som Justitiekanslern &lt;br&gt;
(JK) har till uppgift att granska de här aktuella verksamheterna. &lt;br&gt;
JO har till grundlagsstadgad uppgift att utöva tillsyn över tilllämpningen &lt;br&gt;
i offentlig verksamhet av lagar och andra författningar.124 &lt;br&gt;
I den s.k. JO-instruktionen preciseras uppdraget. Här anges &lt;br&gt;
att ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig &lt;br&gt;
verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt &lt;br&gt;
fullgör sina åligganden. De ska särskilt se till att domstolar och för122 &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:160, s. 111 f. &lt;br&gt;
123 FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, art. 3; FN:s konvention om &lt;br&gt;
medborgerliga och politiska rättigheter, art. 9; Europakonventionen, art. 5. &lt;br&gt;
124 12 kap. 6 § regeringsformen, 8 kap. 11 § riksdagsordningen. &lt;br&gt;
358&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
valtningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar saklighet och opartiskhet &lt;br&gt;
och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter &lt;br&gt;
inte träds för när i den offentliga verksamheten. Ombudsmännen &lt;br&gt;
ska även verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. &lt;br&gt;
JK:s uppgifter regleras i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns &lt;br&gt;
tillsyn och innebär, såvitt nu är relevant, att JK ska utöva tillsyn &lt;br&gt;
över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och &lt;br&gt;
andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. Tillsynen &lt;br&gt;
omfattar bl.a. statliga och kommunala myndigheter samt domstolar. &lt;br&gt;
Såväl JO som JK har alltså visserligen tillsyn över att bl.a. statliga &lt;br&gt;
myndigheter efterlever lagar och andra författningar. Det bör &lt;br&gt;
emellertid uppmärksammas att den tillsyn som JO och JK utövar är &lt;br&gt;
tänkt att fungera som en komplement till den tillsyn som utövas av &lt;br&gt;
ordinära organ, inte som en ersättning för sådan tillsyn. &lt;br&gt;
JO har också vid flera tillfällen betonat betydelsen av denna extraordinära &lt;br&gt;
särställning. Exempelvis har förre chefsJO Mats Melin &lt;br&gt;
framhållit125 att vid riksdagsbehandlingen av 1975 års JO-instruktion &lt;br&gt;
beskrevs JO:s roll bl.a. på följande sätt: &lt;br&gt;
JO:s huvuduppgift är […] att tillvarata den enskildes intresse av en &lt;br&gt;
lagenlig och korrekt behandling från de offentliga organens sida […] &lt;br&gt;
JO-ämbetet är och [bör] i framtiden […] förbli ett organ av extraordinär &lt;br&gt;
natur för medborgarnas rättssäkerhet och […] institutionen [är] &lt;br&gt;
sålunda inte […] avsedd att ersätta den tillsyn och rättstillämpning &lt;br&gt;
som ankommer på andra organ i samhället […] [T]illgången till en &lt;br&gt;
utanför den offentliga förvaltningen stående, helt självständigt verkande &lt;br&gt;
institution som har sin grund i folkrepresentationens förtroende &lt;br&gt;
och som de enskilda kan vända sig till med sina klagomål mot myndigheternas &lt;br&gt;
verksamhet bidrar till att stärka medborgarnas förtroende för &lt;br&gt;
rättsordningen. Denna självständighet – som gäller även gentemot &lt;br&gt;
riksdagen, som aldrig påverkar ombudsmännens handläggning av ärenden &lt;br&gt;
– är institutionens främsta kännetecken och grunden för dess betydelse.126 &lt;br&gt;
ChefsJO underströk i det sammanhanget för sin del att denna riksdagens &lt;br&gt;
grundläggande karakteristik av JO-ämbetet fortfarande är &lt;br&gt;
giltig och att det därför är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. &lt;br&gt;
JO är, och ska vara, en extraordinär institution som &lt;br&gt;
är oberoende av övriga statsorgan också på så sätt att JO i princip &lt;br&gt;
125 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20. &lt;br&gt;
126 Bet. 1975/76:KU22, s. 48–49. &lt;br&gt;
359&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
har fria händer att välja vad som ska tas upp till prövning och vad &lt;br&gt;
tillsynen ska inriktas på. &lt;br&gt;
Samtidigt har JO betonat betydelsen av att det – såväl från principiella &lt;br&gt;
utgångspunkter som med hänsyn till JO:s och JK:s, i förhållande &lt;br&gt;
till sina mycket vida uppdrag, begränsade resurser – också &lt;br&gt;
finns en ordinär, kontinuerlig tillsyn, i stället för att denna helt eller &lt;br&gt;
i huvudsak ska vila på dessa båda extraordinära tillsynsorgan.127 &lt;br&gt;
JO har vidare vid flera tillfällen under det senaste åren framhållit &lt;br&gt;
att JO, när en sådan ordinär tillsyn finns, bättre kan fungera som &lt;br&gt;
det extraordinära organ som institutionen är tänkt att vara. JO kan &lt;br&gt;
då också stärka sin verkningskraft genom att utöva ”tillsyn över &lt;br&gt;
tillsynen”.128 &lt;br&gt;
Jag delar den uppfattning som bl.a. JO sålunda vid olika tillfällen &lt;br&gt;
har gett uttryck för. I sammanhanget finns det också anledning att &lt;br&gt;
påminna om att tyngdpunkten i JO:s arbete ligger i att pröva klagomål &lt;br&gt;
från enskilda. Under verksamhetsåret 2009/2010 inkom över &lt;br&gt;
7 300 klagomål och andra framställningar från enskilda till JO.129 &lt;br&gt;
Denna klagomålshantering har kontinuerligt växt mycket kraftigt &lt;br&gt;
under en längre följd av år och gör att det är svårt för JO att upprätthålla &lt;br&gt;
sin inspektionsverksamhet i den omfattning som vore &lt;br&gt;
önskvärt inom ramen för sin extraordinära tillsynsuppgift.130 Det &lt;br&gt;
finns inte heller några tecken på att den ständiga ökningen av ärendetillströmningen &lt;br&gt;
inte skulle fortsätta. &lt;br&gt;
Det är således i praktiken helt omöjligt att tänka sig att JO skulle &lt;br&gt;
kunna utöva en löpande tillsyn ens över de för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
mest centrala samhällsverksamheter som behandlas här. &lt;br&gt;
Som jag ser det måste regeringen, och ytterst lagstiftaren, välja; antingen &lt;br&gt;
tillskapas ett eller flera ordinära tillsynsorgan på vissa särskilt &lt;br&gt;
betydelsefulla verksamhetsområden, eller så förändras JO:s &lt;br&gt;
uppgifter i grunden, så att de då också omfattar en sådan ordinär &lt;br&gt;
tillsyn. För det sistnämnda krävs enligt min mening, som framgått, &lt;br&gt;
förutom författningsändringar också att JO tillförs mycket betydande &lt;br&gt;
ytterligare resurser. &lt;br&gt;
För min del rekommenderar jag den förstnämnda ordningen. &lt;br&gt;
Det ställningstagandet förändras inte av det faktum att JO, efter &lt;br&gt;
förslag i budgetpropositionen för 2011, tillförts resurser för att &lt;br&gt;
kunna utföra uppgifter som nationellt besöksorgan enligt tilläggs127 &lt;br&gt;
Jfr JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 217. &lt;br&gt;
128 Se t.ex. JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 17 f. &lt;br&gt;
129 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 16. &lt;br&gt;
130 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20. &lt;br&gt;
360&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
protokollet till FN:s konvention mot tortyr och annan grym, &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (se vidare &lt;br&gt;
om denna uppgift sist i detta avsnitt). &lt;br&gt;
Det finns i vårt land 55 fängelser, med cirka 5 000 intagna, 31 &lt;br&gt;
häkten med 7 filialer, ett stort antal arrestlokaler vid olika enheter &lt;br&gt;
inom polisen, ca 3 000 vårdplatser för sluten psykiatrisk vård fördelade &lt;br&gt;
på inemot 80 enheter inom samtliga landsting, ett 40-tal institutioner &lt;br&gt;
för vård av unga och missbrukare i Statens institutionsstyrelsens &lt;br&gt;
regi, samt inemot 200 platser vid Migrationsverkets fem &lt;br&gt;
olika förvarsenheter.131 Även med det nämnda resurstillskottet till &lt;br&gt;
JO – jämfört med år 2010 på omkring 5 miljoner kr för år 2011, 9,5 &lt;br&gt;
miljoner för år 2012, 10,8 miljoner för år 2013 och 11,7 miljoner &lt;br&gt;
för år 2014 – är det svårt att se hur JO:s tillsyn över alla dessa verksamheter &lt;br&gt;
ska kunna vara annat än extraordinär, om än förstärkt &lt;br&gt;
jämfört med nuvarande tillsynsmöjligheter. Härtill kommer att den &lt;br&gt;
ordinära tillsyn som jag här behandlar omfattar inte bara institutioner &lt;br&gt;
där människor hålls frihetsberövade utan också t.ex. Polisens &lt;br&gt;
och åklagarväsendets brottsutredande verksamhet i allmänhet. &lt;br&gt;
En ordinär, regelbunden, organisatoriskt fristående och rättsligt inriktad &lt;br&gt;
tillsyn bör anordnas inom vissa särskilt viktiga områden &lt;br&gt;
Jag menar alltså att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa &lt;br&gt;
att det finns en ordinär, kontinuerlig, organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
och rättsligt inriktad tillsyn inom vissa särskilt väsentliga samhällsområden &lt;br&gt;
där det saknas sådana tillsynsorgan i dag. Vid bedömningen &lt;br&gt;
av vilka verksamheter som bör omfattas av ett eller flera sådana &lt;br&gt;
organs tillsynsansvar bör rent allmänt uppmärksammas sådana &lt;br&gt;
samhällsområden där JO och JK kontinuerligt får in särskilt många &lt;br&gt;
klagomål, eller där dessa organ i sin granskning uppmärksammat &lt;br&gt;
särskilt frekventa eller allvarliga problem. Härutöver bör i vart fall &lt;br&gt;
de verksamheter som särskilt behandlas i det följande vara föremål &lt;br&gt;
för en effektiv sådan ordinär tillsyn. &lt;br&gt;
Behovet av förtydliganden när det gäller säkerställandet av de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna genom författningsändringar, både i fråga &lt;br&gt;
om sådana författningar som allmänt tar sikte på myndighetsstyrning &lt;br&gt;
och i fråga om sådana författningar som har särskilt stor materiell &lt;br&gt;
betydelse för de mänskliga rättigheterna, behandlas närmare i &lt;br&gt;
avsnitten 4.3.1 och 4.3.3. &lt;br&gt;
131 Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 1, s. 30. &lt;br&gt;
361&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Åklagarväsendet och Polisen &lt;br&gt;
Som redogjorts för under avsnitt 7.1.1 tillsatte regeringen år 2000 &lt;br&gt;
en parlamentariskt sammansatt kommitté för att undersöka den &lt;br&gt;
ordinära tillsynen över Polisen och åklagarväsendet.132 I sitt betänkande &lt;br&gt;
konstaterade utredningen att den tillsyn som då utövades &lt;br&gt;
över såväl polis som åklagare hade vissa brister. Utredningen fann &lt;br&gt;
emellertid att det saknades tillräckliga skäl för, och tvärtom fanns &lt;br&gt;
betydande nackdelar med, att inrätta ett särskilt, fristående tillsynsorgan &lt;br&gt;
med uppgift att utöva tillsyn över polisen och åklagarnas &lt;br&gt;
brottsutredningsverksamhet. Utredningen hänvisade i denna del &lt;br&gt;
bl.a. till statsfinansiella skäl, liksom till att inrättandet av ett sådant &lt;br&gt;
organ skulle förändra strukturen inom polisen och åklagarväsendet &lt;br&gt;
på ett sådant sätt att myndigheterna skulle ha att beakta auktoritativa &lt;br&gt;
uttalanden om sin verksamhet från ytterligare ett organ – något &lt;br&gt;
som framstod som en nackdel för verksamheten.133 &lt;br&gt;
Dåvarande chefsJO Claes Eklundh riktade i JO:s remissyttrande &lt;br&gt;
mycket stark kritik mot utredningens ställningstaganden.134 Han &lt;br&gt;
anförde där bl.a. att det är nödvändigt att myndigheternas rättstillämpning &lt;br&gt;
i det enskilda fallet kan bli föremål för kvalificerad &lt;br&gt;
granskning i form av en effektiv rättslig tillsyn. Vidare underströk &lt;br&gt;
han att en sådan tillsyn, med hänsyn till de långtgående befogenheter &lt;br&gt;
att ingripa i enskildas förhållanden som tilldelats polisen och &lt;br&gt;
åklagarna, är av särskilt stor betydelse på dessa verksamhetsområden; &lt;br&gt;
en effektiv rättslig tillsyn är, anförde JO, i själva verket en &lt;br&gt;
nödvändig förutsättning för att medborgarna ska ha förtroende för &lt;br&gt;
verksamheten. Systemet måste ha en sådan utformning att det inte i &lt;br&gt;
sig ger något utrymme för misstro. Jag delar de synpunkter som JO &lt;br&gt;
då framförde. &lt;br&gt;
När det gäller åklagarväsendet finns numera, som tidigare redovisats, &lt;br&gt;
ingen ordinär organisatoriskt fristående tillsyn. Däremot &lt;br&gt;
finns det vissa mekanismer för intern kontroll inom myndigheten. &lt;br&gt;
JO konstaterade redan före 2005 års sammanslagning av åklagarväsendet &lt;br&gt;
till en enda myndighet, att den kontroll som överåklagarna &lt;br&gt;
då bedrev väsentligen var att betrakta som ett inslag i mål och &lt;br&gt;
resultatstyrningen samt att den verksamhet som framstod som &lt;br&gt;
kärnan i Riksåklagarens tillsynsverksamhet närmast kunde betecknas &lt;br&gt;
som en på statistik och annan allmän information grundad kon132 &lt;br&gt;
Dir. 2000:101. &lt;br&gt;
133 SOU 2003:41, s. 174 ff., s. 185 f. &lt;br&gt;
134 JO:s ämbetsberättelse 2004/05, s. 107. &lt;br&gt;
362&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
troll av åklagarverksamhetens effektivitet, produktivitet och måluppfyllelse &lt;br&gt;
i övrigt. &lt;br&gt;
Visserligen finns nu en bestämmelse i 2 § åklagarförordningen &lt;br&gt;
(2004:1265) som tar sikte på att myndighetens ledning, Riksåklagaren, &lt;br&gt;
ska verka för lagenlighet, följdriktighet och enhetlighet vid &lt;br&gt;
åklagarnas rättstillämpning. Och de utvecklingscentra som, enligt &lt;br&gt;
5 § i Åklagarmyndighetens instruktion, ska finnas inom särskilda &lt;br&gt;
ansvarsområden på central nivå, ansvarar för kontroll, analys och utveckling &lt;br&gt;
av åklagarverksamheten. Även med beaktande härav, aktualiserar &lt;br&gt;
sammanslagningen år 2005 av åklagarväsendet till en enda myndighet, &lt;br&gt;
i än högre grad än tidigare behovet av en oberoende ordinär &lt;br&gt;
och rättsligt inriktad tillsyn över åklagarverksamheten. &lt;br&gt;
För polisväsendets del ska visserligen sådan tillsyn utövas av den &lt;br&gt;
centrala förvaltningsmyndigheten på området, Rikspolisstyrelsen, &lt;br&gt;
som alltså organisatoriskt är skild från de lokala polismyndigheterna. &lt;br&gt;
Jag har tidigare, i mina slutsatser och rekommendationer i avsnitt &lt;br&gt;
7.1.1 i fråga om utredningar av anmälningar om brott begångna &lt;br&gt;
av poliser, ifrågasatt att en sådan ordning skulle vara tillräcklig &lt;br&gt;
för att upprätthålla det förtroende för rättssäkerheten från allmänhetens &lt;br&gt;
sida som är nödvändigt. Den tveksamheten gäller även i fråga &lt;br&gt;
om tillsynen generellt över polisväsendet. &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsen ska, enligt sin instruktion,135 i sin tillsynsverksamhet &lt;br&gt;
särskilt beakta att polisverksamheten bedrivs i överensstämmelse &lt;br&gt;
med de prioriteringar och riktlinjer som riksdagen och &lt;br&gt;
regeringen har lagt fast för den, att polisverksamheten bedrivs effektivt &lt;br&gt;
och uppfyller rättssäkerhetens krav, och att förvaltningen &lt;br&gt;
inom Polisen fungerar väl. &lt;br&gt;
Som JO tidigare funnit anledning att särskilt påpeka,136 avser &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsens tillsyn i stor utsträckning annat än rättssäkerhetsfrågor. &lt;br&gt;
När sådana frågor behandlas görs det, enligt vad JO ansett &lt;br&gt;
sig kunna konstatera, normalt inte med inriktning på handläggningen &lt;br&gt;
av enskilda ärenden, även om det ibland förekommer &lt;br&gt;
utredningar av enstaka händelser som tilldragit sig allmän uppmärksamhet. &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsens tillsynsverksamhet har alltså väsentligen &lt;br&gt;
en annan funktion än att från rättsliga utgångspunkter &lt;br&gt;
granska hur polisen sköter sina åligganden med avseende på enskildas &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Sammanfattningsvis framstår den nuvarande ordinära, rättsligt &lt;br&gt;
inriktade tillsynen över polisens och åklagarmyndighetens verk135 &lt;br&gt;
2 a § andra stycket förordningen (1989:773) med instruktion för Rikspolisstyrelsen. &lt;br&gt;
136 JO:s ämbetsberättelse 2000/01, s. 212 f. &lt;br&gt;
363&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
samhet som otillräcklig. Uppgiften att utöva en sådan tillsyn bör &lt;br&gt;
enligt min mening läggas på ett sådant organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
tillsynsorgan som jag här har rekommenderat bör inrättas. &lt;br&gt;
Också i det här sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma &lt;br&gt;
den översyn av Polisens organisation som regeringen beslutade &lt;br&gt;
om i juli 2010137 och som jag behandlat i avsnitt 7.1.1 om polisens &lt;br&gt;
internutredningar. Om resultatet av den utredningen skulle bli &lt;br&gt;
att Polisen bör omorganiseras till en enda myndighet, aktualiseras i &lt;br&gt;
än högre grad än nu frågan om en organisatoriskt fristående tillsyn &lt;br&gt;
av polisens verksamhet. Såvitt gäller tillsynen över polisväsendet &lt;br&gt;
finns det därför enligt min mening skäl för regeringen att överväga &lt;br&gt;
att ge tilläggsdirektiv till utredningen att ta med den frågan i sina &lt;br&gt;
överväganden om den framtida polisorganisationen. &lt;br&gt;
Kriminalvården &lt;br&gt;
Något från Kriminalvården oberoende organ med uppgift att utöva &lt;br&gt;
ordinär tillsyn över myndighetens verksamhet finns inte. Behovet &lt;br&gt;
av en sådan fristående tillsynsorganisation har bl.a. uppmärksammats &lt;br&gt;
av Statskontoret i en år 2003 lämnad rapport om kriminalvårdens &lt;br&gt;
verksamhet.138 Statskontoret konstaterade att den dåvarande &lt;br&gt;
tillsynsverksamheten inom Kriminalvården inte var tillräcklig. &lt;br&gt;
Statskontoret argumenterade därför för att ett fristående tillsynsorgan &lt;br&gt;
för Kriminalvården borde inrättas. Dess huvuduppgifter &lt;br&gt;
skulle vara att granska att de lagar och föreskrifter som reglerar &lt;br&gt;
Kriminalvårdens verksamhet efterlevs och att granska händelser &lt;br&gt;
som rör hot och våld mot de intagna eller mot anställda i deras &lt;br&gt;
kriminalvårdande funktion. &lt;br&gt;
Frågan har därefter behandlats av utredningen Kriminalvårdens &lt;br&gt;
effektivitet, som i sitt slutbetänkande också föreslog att en särskild &lt;br&gt;
tillsynsmyndighet för Kriminalvården skulle inrättas.139 &lt;br&gt;
Utredningen menade för sin del att starka skäl talade för att inrätta &lt;br&gt;
en tillsynsmyndighet för Kriminalvården. En sådan lösning &lt;br&gt;
skulle överensstämma med den svenska förvaltningstraditionen och &lt;br&gt;
avlasta de organ, främst JO, som ska utöva den extraordinära tillsynen. &lt;br&gt;
Det tyngst vägande skälet för tillskapandet av en sådan extern &lt;br&gt;
och oberoende tillsynsfunktion var emellertid värnandet om de in137 &lt;br&gt;
Dir. 2010:75. &lt;br&gt;
138 Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontorets rapport 2003:20, s. 305 ff. &lt;br&gt;
139 SOU 2009:80, s. 95 ff. &lt;br&gt;
364&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
tagnas rättssäkerhet. En starkare tillsyn kunde enligt utredningens &lt;br&gt;
uppfattning därutöver även förväntas leda till större öppenhet och &lt;br&gt;
högre förtroende för Kriminalvården. Det noterades i betänkandet &lt;br&gt;
att regeringen huvudsakligen är hänvisad till Kriminalvårdens uppgifter &lt;br&gt;
och analyser när regeringen ska bedöma myndighetens verksamhet. &lt;br&gt;
De ligger i sakens natur, menade utredningen, att information &lt;br&gt;
som lämnas om den egna verksamheten inte alltid omfattar &lt;br&gt;
samtliga relevanta uppgifter som uppdragsgivaren kan behöva för &lt;br&gt;
att göra objektiva bedömningar. Även detta talade för att en extern &lt;br&gt;
och oberoende instans borde utöva tillsyn över Kriminalvårdens &lt;br&gt;
verksamhet. &lt;br&gt;
Även förre chefsJO Mats Melin har framhållit det anmärkningsvärda &lt;br&gt;
i att det, i förhållande till behandlingen av frihetsberövande – &lt;br&gt;
ett område där staten utövar tvång mot enskilda och där insynen i &lt;br&gt;
vad som sker är, och måste vara, starkt begränsad – saknas en oberoende, &lt;br&gt;
reguljär tillsyn. JO föreslog också en översyn inriktad på &lt;br&gt;
hur en sådan tillsyn skulle kunna anordnas.140 &lt;br&gt;
Trots flertalet påpekanden i saken från bl.a. JO, Statskontoret &lt;br&gt;
och fristående utredare finns alltjämt, i motsats till vad som gäller &lt;br&gt;
inom många andra områden, inte något oberoende organ med uppgift &lt;br&gt;
att systematiskt och löpande utöva tillsyn över Kriminalvårdens &lt;br&gt;
verksamhet. Att denna ordning alltjämt består är, enligt min &lt;br&gt;
uppfattning, närmast ägnat att förundra. Det är så inte minst mot &lt;br&gt;
bakgrund av vad regeringen själv anförde i samband med att Socialstyrelsen &lt;br&gt;
gavs ett tillsynsansvar över Statens institutionsstyrelses &lt;br&gt;
(SiS) verksamhet vid dess institutioner för tvångsvård. Som redovisas &lt;br&gt;
närmare i det följande konstaterade regeringen då att en trovärdig &lt;br&gt;
tillsyn var särskilt viktig när det gällde tvångsvård och ansåg &lt;br&gt;
därför att en oberoende tillsyn av SiS verksamhet vid dess institutioner &lt;br&gt;
måste utövas av en instans utanför myndigheten.141 &lt;br&gt;
Den fristående tillsyn av Kriminalvårdens verksamhet som idag &lt;br&gt;
bedrivs utförs alltså i praktiken av JO. Det är enligt min mening &lt;br&gt;
mycket otillfredsställande. Antalet klagomål till JO mot Kriminalvården &lt;br&gt;
har ökat markant under en följd av år.142 Inom JO:s verksamhetsområde &lt;br&gt;
2 – som omfattar granskning av kriminalvården, &lt;br&gt;
socialförsäkringen, överförmyndarna, försvaret, frågor om bl.a. offentlig &lt;br&gt;
upphandling, Diskrimineringsombudsmannen och Allmänna &lt;br&gt;
reklamationsnämnden – inkom 2 252 klagomålsärenden under &lt;br&gt;
140 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 21. Jfr JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 21. &lt;br&gt;
141 Prop. 2008/09:160, s. 102 f. &lt;br&gt;
142 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 18. &lt;br&gt;
365&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
verksamhetsåret 2009-2010. Av dessa utgjorde omkring 1 200 ärenden, &lt;br&gt;
över 50 procent, klagomål som rör kriminalvården. &lt;br&gt;
I praktiken är det, som redan påpekats, helt omöjligt att tänka &lt;br&gt;
sig att JO skulle kunna utöva en regelbunden tillsyn ens över de för &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna mest centrala samhällsverksamheter &lt;br&gt;
som det nu är fråga om. Den extraordinära tillsynsverksamhet som &lt;br&gt;
i dag, i huvudsak i form av prövning en enskilda klagomålsärenden, &lt;br&gt;
bedrivs av JO inom detta område utgör inte något hållbart argument &lt;br&gt;
mot tillskapandet av ett fristående organ för tillsyn över Kriminalvården. &lt;br&gt;
Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening &lt;br&gt;
läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan &lt;br&gt;
som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. &lt;br&gt;
Det är enligt min mening vidare lämpligt att tillsynsansvaret &lt;br&gt;
över Kriminalvården, på det sätt som föreslagits av såväl Statskontoret &lt;br&gt;
som utredningen Kriminalvårdens effektivitet, omfattar allvarliga &lt;br&gt;
incidenter i form av t.ex. hot eller våld mellan intagna och hur &lt;br&gt;
sådana incidenter har hanterats av myndigheten (se särskilt om den &lt;br&gt;
frågan i avsnitt 7.1.4). &lt;br&gt;
Personer som tas i förvar med stöd av utlänningslagen &lt;br&gt;
Jag har i avsnitt 7.1.3 diskuterat möjligheterna att fatta beslut om &lt;br&gt;
att ta personer i förvar med stöd av utlänningslagen och behandlingen &lt;br&gt;
av sådana personer. Här ska nu i stället behandlas frågan om &lt;br&gt;
tillsyn över sådan verksamhet. För att underlätta läsningen av enskilda &lt;br&gt;
avsnitt har jag valt att låta vissa upprepningar förekomma här &lt;br&gt;
av vad jag redovisat också i det tidigare avsnittet. &lt;br&gt;
Med undantag för Socialstyrelsens tillsyn över den medicinska &lt;br&gt;
verksamheten vid förvaren, finns, som nämnts, inte något organisatoriskt &lt;br&gt;
oberoende organ för ordinär rättslig tillsyn över behandlingen &lt;br&gt;
av människor som tas i förvar med stöd av utlänningslagen. &lt;br&gt;
Frågan om inrättande av ett sådant tillsynsorgan berördes endast &lt;br&gt;
kortfattat i Förvarsutredningens143 delbetänkande Återvändandedirektivet &lt;br&gt;
och svensk rätt:144 &lt;br&gt;
Vad som avses med ett effektivt övervakningssystem preciseras inte i &lt;br&gt;
direktivet. Vilka krav som ställs på Sverige i detta avseende är därför &lt;br&gt;
ganska oklart. I svensk rätt finns flera instanser, såsom JO och JK, &lt;br&gt;
som utövar tillsyn över de myndigheter som verkställer beslut om av143 &lt;br&gt;
Dir. 2009:1. &lt;br&gt;
144 SOU 2009:60, s. 95. &lt;br&gt;
366&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
visning eller utvisning. Dessa instanser är oberoende i förhållande till &lt;br&gt;
de verkställande myndigheterna och i förhållande till statsmakten. Mot &lt;br&gt;
den bakgrunden anser utredningen att svensk rätt får anses uppfylla &lt;br&gt;
kravet i [direktivet]. Några författningsförslag lämnas därför inte i &lt;br&gt;
denna del. &lt;br&gt;
I övrigt har det eventuella behovet av en sådan tillsyn, såvitt jag &lt;br&gt;
kunnat konstatera, inte gjorts till föremål för några överväganden &lt;br&gt;
som redovisats i det offentliga trycket. &lt;br&gt;
Det finns, som redan nämnts, skäl att påminna om att de människor &lt;br&gt;
som, såvitt nu är av intresse, kan tas i förvar med stöd av utlänningslagen&lt;br&gt;
, inte har gjort sig skyldiga till brott och inte heller är &lt;br&gt;
misstänkta för brott. I själva verket är det fråga om människor som, &lt;br&gt;
oavsett utgången av prövningen av deras ansökan om att få tillstånd &lt;br&gt;
att stanna i Sverige, använt sig av en folkrättsligt skyddad mänsklig &lt;br&gt;
rättighet, nämligen vad som i vardagslag kallas att söka asyl. &lt;br&gt;
En stat har i och för sig, enligt konventionsbaserade regler om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter, rätt att hålla en person frihetsberövad för att &lt;br&gt;
förhindra att denna kommer in i landet eller som ett led i ett förfarande &lt;br&gt;
för att utvisa eller avvisa henne eller honom efter vederbörlig &lt;br&gt;
prövning av rätten att uppehålla sig på statens territorium.145 Den &lt;br&gt;
folkrättsliga skyldigheten att respektera den grundläggande rätten &lt;br&gt;
till frihet och personlig säkerhet, liksom till skydd mot godtyckliga &lt;br&gt;
frihetsberövanden gäller emellertid till förmån för alla personer &lt;br&gt;
som befinner sig inom en stats område och som omfattas av dess &lt;br&gt;
jurisdiktion.146 Härav följer att frihetsberövanden av personer som &lt;br&gt;
exempelvis väntar på att beslut om avvisning eller utvisning ska &lt;br&gt;
verkställas (s.k. verkställighetsförvar) inte bör kunna komma i fråga &lt;br&gt;
annat än om detta verkligen är nödvändigt. &lt;br&gt;
Detta förhållande återspeglas i viss mån, om än bara delvis och &lt;br&gt;
indirekt, i gällande bestämmelser i utlänningslagen. Sålunda framgår &lt;br&gt;
av 1 kap. 8 § utlänningslagen att lagen ska tillämpas så att en &lt;br&gt;
utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i &lt;br&gt;
varje enskilt fall. Enligt 10 kap. 1 § tredje stycket utlänningslagen &lt;br&gt;
får vidare ett beslut om verkställighetsförvar meddelas endast om &lt;br&gt;
det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller övriga &lt;br&gt;
omständigheter finns anledning att anta att utlänningen annars &lt;br&gt;
kommer att hålla sig undan eller bedriva brottslig verksamhet i Sverige. &lt;br&gt;
Enligt 10 kap. 6 och 8 §§ utlänningslagen får en utlänning stäl145 &lt;br&gt;
Se t.ex. Europakonventionen, art. 5.1 f. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
146 FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, art. 2.1; Europakonventionen, &lt;br&gt;
art. 1. &lt;br&gt;
367&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
las under uppsikt i stället för att tas i förvar. Detta innebär att utlänningen &lt;br&gt;
är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos polismyndigheten &lt;br&gt;
på orten eller hos Migrationsverket. I ett beslut om uppsikt &lt;br&gt;
får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan &lt;br&gt;
legitimationshandling. Det redovisade får anses innebära att &lt;br&gt;
möjligheten att ta någon i förvar får användas bara om det inte är &lt;br&gt;
tillräckligt att han eller hon i stället ställs under uppsikt. &lt;br&gt;
FN:s tortyrkommitté har emellertid i samband med sin granskning &lt;br&gt;
av hur Sverige lever upp till sina skyldigheter enligt FNkonventionen &lt;br&gt;
mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande &lt;br&gt;
behandling eller bestraffning, framfört sin oro över att beslut &lt;br&gt;
om förvar tvärtom är vanligt förekommande och kritiserat att det &lt;br&gt;
inte finns någon absolut tidsgräns för hur länge en person kan hållas &lt;br&gt;
kvar i sådant förvar. Kommittén var också kritisk till att personer &lt;br&gt;
som hålls i förvar och som kan utgöra en fara för sig själva eller &lt;br&gt;
andra placeras i häkte. &lt;br&gt;
I sina rekommendationer till den svenska regeringen framförde &lt;br&gt;
kommittén sammanfattningsvis att effektiva åtgärder bör vidtas för &lt;br&gt;
att säkerställa att beslut om förvar meddelas endast i undantagsfall, &lt;br&gt;
sedan mindre ingripande åtgärder prövats och då endast för så kort &lt;br&gt;
tid som möjligt. Vidare påpekade kommittén att personer som tagits &lt;br&gt;
i förvar och som är i behov av vård inte bör placeras i häkte; i &lt;br&gt;
stället borde andra placeringsmöjligheter komma i fråga som är mer &lt;br&gt;
anpassade till dessa personers särskilda behov.147 &lt;br&gt;
Det är alltså här, som redan framhållits, fråga om synnerligen &lt;br&gt;
ingripande åtgärder på ett av de mest centrala rättighetsområdena &lt;br&gt;
inom ramen för det internationella systemet till skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, rätten till frihet och personlig säkerhet &lt;br&gt;
liksom till skydd mot godtyckliga begränsningar av dessa friheter. &lt;br&gt;
Åtgärderna riktas mot personer som inte är vare sig misstänkta eller &lt;br&gt;
dömda för brott och frihetsberövandet kan i vissa fall pågå under &lt;br&gt;
lång tid. I de fall då vistelse i en särskilt iordningsställd förvarslokal &lt;br&gt;
inte anses vara möjlig på grund av att en förvarstagen person &lt;br&gt;
exempelvis kan befaras utgöra en allvarlig fara för sig själv eller för &lt;br&gt;
andra, beror detta ofta på psykiska ohälsotillstånd med koppling till &lt;br&gt;
en närmast desperat önskan att inte avvisas eller utvisas ur landet. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Och – inte minst – ett beslut om förvar eller om placering i kriminalvårdsanstalt, &lt;br&gt;
häkte eller i polisarrest kan visserligen överklagas, &lt;br&gt;
men till skillnad från vad som är fallet med andra typer av frihets147 &lt;br&gt;
Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, &lt;br&gt;
4 juni 2008. &lt;br&gt;
368&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
berövanden fattas sådana beslut av en förvaltningsmyndighet utan &lt;br&gt;
skyldighet att självmant inom viss tid underställa sitt beslut prövning &lt;br&gt;
av en oberoende domstol. &lt;br&gt;
Det finns mot bakgrund av det redovisade, enligt min mening, &lt;br&gt;
mycket starka skäl för att tillskapa en oberoende tillsyn över myndigheternas &lt;br&gt;
användning av möjligheten att besluta om förvar, liksom &lt;br&gt;
över behandlingen av förvarstagna personer, inklusive placering &lt;br&gt;
i kriminalvårdsanstalt, häkte eller i polisarrest. Den slutsatsen &lt;br&gt;
kvarstår enligt min mening även om förvarsutredningens förslag –&lt;br&gt;
att beslut i förvarsfrågor ska fattas av domstol148 – skulle bli verklighet. &lt;br&gt;
Uppgiften att utöva denna tillsyn bör enligt min mening &lt;br&gt;
läggas på ett sådant organisatoriskt fristående tillsynsorgan som jag &lt;br&gt;
tidigare här har rekommenderat bör inrättas. &lt;br&gt;
Behovet av författningsändringar när det gäller förvar av personer &lt;br&gt;
enligt utlänningslagen har diskuterats särskilt i avsnitt 7.1.3. &lt;br&gt;
Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård &lt;br&gt;
Tillsynen över den tvångsvård som bedrivs inom hälso- och sjukvården &lt;br&gt;
med stöd av lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård &lt;br&gt;
respektive lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård regleras, som &lt;br&gt;
tidigare beskrivits, i patientsäkerhetslagen (2010:659). Tillsynen &lt;br&gt;
utövas enligt 7 kap. 3 § patientsäkerhetslagen av Socialstyrelsen. På &lt;br&gt;
detta område finns alltså en organisatoriskt fristående tillsyn över &lt;br&gt;
verksamheten. &lt;br&gt;
Med tillsyn avses granskning av att hälso- och sjukvårdens verksamhet &lt;br&gt;
och personal uppfyller krav och mål enligt lagar och andra &lt;br&gt;
föreskrifter samt beslut som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. &lt;br&gt;
Av bestämmelsen framgår emellertid också att tillsynen &lt;br&gt;
främst ska inriktas på granskning av att vårdgivaren fullgör sin i &lt;br&gt;
lagen föreskrivna skyldighet att bedriva ett systematiskt patientsäkerhetsarbete &lt;br&gt;
i enlighet med vad som föreskrivs om ett sådant i &lt;br&gt;
3 kap. patientsäkerhetslagen. Med detta menas i sin tur mera konkret &lt;br&gt;
en tillsyn över att vårdgivaren förebygger, förhindrar och begränsar &lt;br&gt;
effekterna av vårdskador. &lt;br&gt;
Det åvilar rent allmänt också, enligt dessa bestämmelser, vårdgivaren &lt;br&gt;
att planera, leda och kontrollera verksamheten på ett sätt som &lt;br&gt;
leder till att det allmänna kravet i hälso- och sjukvårdslagen på god &lt;br&gt;
vård upprätthålls. I begreppet god vård innefattas bl.a. att vården &lt;br&gt;
148 SOU 2011:17. &lt;br&gt;
369&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ska vara av god kvalitet, ha en god hygienisk standard, tillgodose &lt;br&gt;
patientens behov av trygghet i vården och behandlingen, vara lätt tillgänglig&lt;br&gt;
, bygga på respekt för patientens självbestämmande och integritet, &lt;br&gt;
främja goda kontakter mellan patienten och hälso- och sjukvårdspersonalen &lt;br&gt;
samt tillgodose patientens behov av kontinuitet &lt;br&gt;
och säkerhet i vården.149 &lt;br&gt;
Några lagstadgade tillsynsregler som särskilt tar sikte på rättssäkerheten &lt;br&gt;
inom tvångspsykiatrin finns däremot inte. Tillsynen bedrivs &lt;br&gt;
i stället enligt samma regler som för hälso- och sjukvården i &lt;br&gt;
allmänhet, med ett undantag. Detta undantag hänför sig dock, enligt &lt;br&gt;
vad som framgår av 7 kap. 7 § patientsäkerhetslagen, till frågan &lt;br&gt;
om säkerheten vid sjukvårdsinrättningar där det får ges vård enligt lagen &lt;br&gt;
(1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård eller lagen (1991:1129) om &lt;br&gt;
rättspsykiatrisk vård samt vid enheter för rättspsykiatrisk undersökning. &lt;br&gt;
Under sitt besök i Sverige år 2009 uppmärksammade Europarådets &lt;br&gt;
tortyrkommitté, CPT, bl.a. användningen av tvångsåtgärder i &lt;br&gt;
samband med psykiatrisk vård. Kommittén noterade i denna del att &lt;br&gt;
det vid inrättningar för psykiatrisk vård som den besökt under sin &lt;br&gt;
vistelse i Sverige inte fördes något samlat register för dokumentation &lt;br&gt;
av all användning av fysiskt tvång för att begränsa patienters &lt;br&gt;
rörelseförmåga eller av avskiljning av patienter. &lt;br&gt;
Kommittén framhöll att det var axiomatiskt att existensen av ett &lt;br&gt;
systematiskt dokumentationssystem skulle göra det möjligt att effektivt &lt;br&gt;
följa och utöva tillsyn över all användning av denna typ av &lt;br&gt;
tvångsåtgärder, liksom att erhålla en fullständig bild av deras användning &lt;br&gt;
inom psykiatrin. CPT fann också anledning att framhålla &lt;br&gt;
betydelsen av att tillsynen över institutioner för psykiatrisk vård &lt;br&gt;
också innefattar ofta återkommande inspektioner, även oanmälda &lt;br&gt;
sådana. &lt;br&gt;
Kommittén uppmanade mot bakgrund av sina iakttagelser den &lt;br&gt;
svenska regeringen att inrätta en oberoende tillsynsmekanism för &lt;br&gt;
inspektioner av psykiatriska vårdinrättningar som uppfyller kommitténs &lt;br&gt;
krav.150 &lt;br&gt;
I sitt svar till kommittén på denna punkt redovisade den svenska &lt;br&gt;
regeringen endast viss information om den tillsyn som bedrivs &lt;br&gt;
149 Prop. 2009/10:210, s. 194. &lt;br&gt;
150 Report to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by the European &lt;br&gt;
Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) from 9 to 18 June, CPT/INF (2009) 34, st. 114. &lt;br&gt;
370&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
inom detta område, dock utan att egentligen beröra kärnan i de &lt;br&gt;
synpunkter som kommittén lämnat.151 &lt;br&gt;
Justitieombudsmannen (JO) Kerstin André har också funnit anledning &lt;br&gt;
att ägna särskild uppmärksamhet åt tillämpningen av regelsystemet &lt;br&gt;
för den tvångspsykiatriska vården där myndighetsutövningen &lt;br&gt;
innefattar frihetsberövande av enskilda och rätt att tillgripa &lt;br&gt;
tvångsåtgärder. I JO:s ämbetsberättelse 2009/10 framhåller hon att &lt;br&gt;
det är av yttersta vikt från rättssäkerhetssynpunkt att bestämmelserna &lt;br&gt;
i den lagstiftningen används på ett korrekt sätt.152 Hon redovisar &lt;br&gt;
där också bl.a. följande. &lt;br&gt;
Anmälningarna mot de psykiatriska vårdinrättningarna är emellertid &lt;br&gt;
förhållandevis få, vilket leder till att den parlamentariska kontrollen av &lt;br&gt;
att lagarna efterlevs i allt väsentligt får fullgöras genom inspektionsverksamhet. &lt;br&gt;
Det är för övrigt ett av de områden där det är särskilt oroväckande &lt;br&gt;
att tid och resurser inte räcker till för en inspektionsverksamhet &lt;br&gt;
av tillräcklig omfattning. Det kan visserligen hävdas att rättssäkerhetskravet &lt;br&gt;
är uppfyllt genom att flertalet beslut som fattas inom &lt;br&gt;
tvångspsykiatrin kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Detta &lt;br&gt;
förutsätter emellertid att sådana beslut också fattas i vederbörlig ordning. &lt;br&gt;
Det är inte alls ovanligt, för att ta ett enkelt exempel, att det &lt;br&gt;
framkommer vid patientsamtal i samband med en inspektion att patienter &lt;br&gt;
som har nekats permission inte fått ett beslut i saken. De berövas &lt;br&gt;
därmed rätten att överklaga. Vid praktiskt taget varje inspektion uppkommer &lt;br&gt;
sådana och även andra mera övergripande frågor av rättssäkerhetskaraktär, &lt;br&gt;
inte minst vad gäller användningen av olika tvångsåtgärder. &lt;br&gt;
[…]Det kan […] också noteras att anmälningar mot den reguljära &lt;br&gt;
tillsynsmyndigheten inom hälso- och sjukvården, Socialstyrelsen, &lt;br&gt;
inte är helt ovanliga. Anmälningarna kan röra t.ex. långsam handläggning &lt;br&gt;
av ett tillsynsärende, att tillräcklig utredning inte föreligger eller &lt;br&gt;
att tillsynsbeslutet är oriktigt. &lt;br&gt;
Visserligen ingår alltså i Socialstyrelsens tillsyn över den psykiatriska &lt;br&gt;
tvångsvården och den rättspsykiatriska vården rent allmänt att &lt;br&gt;
verksamheten uppfyller författningsreglerade krav, och även att &lt;br&gt;
den bedrivs med respekt för patientens självbestämmande och integritet, &lt;br&gt;
krav som är av avgörande betydelse för en vård som bedrivs &lt;br&gt;
med tvång. Likväl är tydligt, bl.a. genom JO:s – i och för sig &lt;br&gt;
av resursskäl helt otillräckliga – inspektionsverksamhet inom detta &lt;br&gt;
område, att det finns tydliga brister av rättssäkerhetskaraktär inom &lt;br&gt;
tvångsvården. &lt;br&gt;
151 Response of the Swedish Government to the Report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) on its visit to &lt;br&gt;
Sweden from 9 to 18 June 2009, CPT/INF (2010)18, s. 34. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
152 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 22. &lt;br&gt;
371&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Jag har inte haft någon möjlighet att själv undersöka hur Socialstyrelsens &lt;br&gt;
tillsyn över de här verksamheterna bedrivs i praktiken, &lt;br&gt;
och har inte heller i övrigt underlag för några kritiska slutsatser om &lt;br&gt;
den saken. Klart är emellertid att den rättsliga regleringen av tillsynen &lt;br&gt;
över tvångsvården i huvudsak är inriktad på andra förhållanden &lt;br&gt;
än de som berör enskildas rättssäkerhet. Det är enligt min mening i &lt;br&gt;
sig en tydlig brist. Det förhållandet förändras inte på något avgörande &lt;br&gt;
sätt av att Socialstyrelsen, som tidigare redovisats, själv utfärdat &lt;br&gt;
föreskrifter och allmänna råd bl.a. om att det ska finnas rutiner &lt;br&gt;
som säkerställer att inskränkningar i en patients rätt att inneha &lt;br&gt;
viss egendom, ta emot eller skicka försändelser, ta emot besök och &lt;br&gt;
använda telefon eller med andra tekniska hjälpmedel kontakta utomstående &lt;br&gt;
endast får göras med stöd av lag. &lt;br&gt;
Enligt min mening är det, som också Europarådets tortyrkommitté &lt;br&gt;
påpekat, helt nödvändigt att tillsynen över psykiatrisk tvångsvård &lt;br&gt;
och rättspsykiatrisk vård också har ett tydligt fokus, både i författningsreglering &lt;br&gt;
och i praktiken, på enskildas rättssäkerhet, inte &lt;br&gt;
minst när det gäller sådan användning av tvångsmedel som kommittén &lt;br&gt;
tagit upp i samband med sin granskning av Sverige. Det kan &lt;br&gt;
diskuteras om den typen av tillsyn ska bedrivas av samma organ &lt;br&gt;
som främst har till uppgift att granska tillhandahållandet av en god &lt;br&gt;
vård utifrån i huvudsak medicinska utgångspunkter, eller om denna &lt;br&gt;
tillsyn i stället bör bedrivas av någon annan. Regeringen bör därför &lt;br&gt;
enligt min uppfattning noga överväga om tillsynen i de nu aktuella &lt;br&gt;
avseendena ska ligga kvar på Socialstyrelsen eller om den i stället &lt;br&gt;
ska läggas på ett sådant organisatoriskt fristående organ för rättsligt &lt;br&gt;
inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör inrättas. &lt;br&gt;
Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i den frågan &lt;br&gt;
bör bestämmelserna om tillsyn över den psykiatriska tvångsvården &lt;br&gt;
och den rättspsykiatriska vården förtydligas så att det klart framgår &lt;br&gt;
att en rättsligt inriktad kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
utgör en central del av denna tillsyn. &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelses institutioner för tvångsvård &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelse (SiS) ansvarar, som redovisats ovan, för &lt;br&gt;
den verksamhet som bedrivs vid särskilda ungdomshem och LVMhem &lt;br&gt;
enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av &lt;br&gt;
unga (LVU), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall &lt;br&gt;
372&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
(LVM) och lagen (1998:603)om verkställighet av sluten ungdomsvård &lt;br&gt;
(LSU). Efter den reform som trädde i kraft den 1 januari 2010 &lt;br&gt;
utövar Socialstyrelsen tillsyn över denna verksamhet, i stället för &lt;br&gt;
som tidigare SiS själv. På detta område finns alltså numera en organisatoriskt &lt;br&gt;
fristående tillsyn. &lt;br&gt;
Bakgrunden till den genomförda förändringen var en av Riksdagens &lt;br&gt;
revisorer genomförd granskning av Statens institutionsstyrelse, &lt;br&gt;
bl.a. med avseende på uppföljningen och kontrollen av verksamheten. &lt;br&gt;
I sin rapport153 framhöll revisorerna att SiS dubbla ansvar &lt;br&gt;
för såväl drift och utveckling av verksamheten som tillsyn innebar &lt;br&gt;
ett trovärdighetsproblem. Revisorerna konstaterade också att &lt;br&gt;
en trovärdig tillsyn är särskilt viktigt när det gäller tvångsvård, eftersom &lt;br&gt;
det är en verksamhet med begränsad insyn och där socialt &lt;br&gt;
utsatta människor i hög grad är utlämnade till myndigheters agerande. &lt;br&gt;
En oberoende och trovärdig tillsyn av verksamheten måste &lt;br&gt;
enligt revisorerna utföras av en instans utanför myndigheten&lt;br&gt;
I ett remissyttrande över rapporten redovisade SiS som sin uppfattning &lt;br&gt;
att det var möjligt att organisera tillsynsverksamheten så &lt;br&gt;
att driften och planeringen av verksamheten inte blandades samman &lt;br&gt;
med tillsynen, liksom att hålla distans mellan tillsynsobjekt &lt;br&gt;
och tillsynsorgan. SiS noterade vidare att tillsynen över Kriminalvården &lt;br&gt;
hade stora likheter med den tillsyn som utövades inom SiS, &lt;br&gt;
och att ett sådant tillsynssystem var vanligt även inom andra delar &lt;br&gt;
av statsförvaltningen. &lt;br&gt;
Riksdagen uttalade emellertid med anledning av riksdagsrevisorernas &lt;br&gt;
rapport i ett tillkännagivande154 till regeringen, att den borde &lt;br&gt;
utreda hur tillsynen av Statens institutionsstyrelse kunde göras organisatoriskt &lt;br&gt;
och ekonomiskt oberoende av myndigheten. Med anledning &lt;br&gt;
av riksdagens tillkännagivande tillkallades år 2004 en särskild &lt;br&gt;
utredare155 med uppdrag att se över och överväga förändringar &lt;br&gt;
i organisationen av och ansvarsfördelningen för den statliga tillsynen &lt;br&gt;
inom socialtjänstens område. I uppdraget ingick även att lämna &lt;br&gt;
förslag på hur tillsynen över Statens institutionsstyrelses institutioner &lt;br&gt;
kunde organiseras. Utredningen antog namnet Utredningen &lt;br&gt;
om tillsynen inom socialtjänsten. I sitt slutbetänkande Samordnad &lt;br&gt;
och tydlig tillsyn av Socialtjänsten156 föreslog utredningen att tillsy153 &lt;br&gt;
Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse?, Riksdagens revisorers rapport &lt;br&gt;
2002/03:1. &lt;br&gt;
154 Bet. 2002/03:SoU13, rskr. 2002/03:171. &lt;br&gt;
155 Dir. 2004:178. &lt;br&gt;
156 SOU 2007:82. &lt;br&gt;
373&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
nen av Statens institutionsstyrelse skulle vara en uppgift för Socialstyrelsen. &lt;br&gt;
I den proposition som låg till grund för den förändring som &lt;br&gt;
numera alltså också genomförts,157 konstaterade regeringen att utvecklingen &lt;br&gt;
pekar på att regering och riksdag inom allt fler områden &lt;br&gt;
(t.ex. inom socialförsäkrings- och skolområdet) strävar efter att &lt;br&gt;
skapa en organisatoriskt oberoende tillsyn. Liksom riksdagens revisorer &lt;br&gt;
ansåg regeringen att den omständigheten att en myndighet &lt;br&gt;
har ansvaret för tillsyn över sin egen verksamhet innebär ett hinder &lt;br&gt;
för oberoende, och också svårigheter att inom organisationen skapa &lt;br&gt;
en från övrig verksamhet fristående tillsynsfunktion. SiS dubbla &lt;br&gt;
roller i detta avseende innebar enligt regeringens uppfattning därför &lt;br&gt;
ett trovärdighetsproblem. Regeringen, som delade såväl riksdagens &lt;br&gt;
revisorers som utredningens uppfattning att en trovärdig tillsyn var &lt;br&gt;
särskilt viktig när det gällde tvångsvård, ansåg därför att en oberoende &lt;br&gt;
tillsyn över Statens institutionsstyrelses institutioner måste &lt;br&gt;
utövas av en instans utanför myndigheten.158 &lt;br&gt;
Tillsynen utövas nu, enligt 6 kap. 3 § och 13 kap. 1 § socialtjänstlagen, &lt;br&gt;
av Socialstyrelsen. Socialstyrelsens tillsyn omfattar, enligt &lt;br&gt;
13 kap. 2 § socialtjänstlagen, granskning av att verksamheten &lt;br&gt;
uppfyller krav och mål enligt lagar och andra föreskrifter samt beslut &lt;br&gt;
som har meddelats med stöd av sådana föreskrifter. &lt;br&gt;
I Justitieombudsmannens (JO) ämbetsberättelse 2009/10159 noterade &lt;br&gt;
JO Kerstin André att de ärenden inom hennes ansvarsområde &lt;br&gt;
som tenderar att öka år från år i första hand är ärenden som rör &lt;br&gt;
tvångsomhändertaganden av barn enligt LVU. Hon framhöll där &lt;br&gt;
bl.a. följande. &lt;br&gt;
En korrekt tillämpning av bestämmelserna i den tvångslagstiftning som &lt;br&gt;
finns på socialtjänstens område är givetvis av särskilt stor vikt från rättssäkerhetssynpunkt&lt;br&gt;
. I ämbetsberättelsen för verksamhetsåret 2007/2008 &lt;br&gt;
uppehöll jag mig i min redovisning till stor del vid de bestämmelser &lt;br&gt;
som gäller enligt LVU och pekade på de konsekvenser som brister i &lt;br&gt;
tillämpningen av vissa regler kan leda till. Det hade då förekommit ett &lt;br&gt;
antal fall där ungdomar, till följd av formella fel, i praktiken hade &lt;br&gt;
kommit att utsättas för olaga frihetsberövande. […] &lt;br&gt;
I ämbetsberättelsen 2007/08160 redovisade hon bl.a. följande. &lt;br&gt;
157 Prop. 2008/09:160. &lt;br&gt;
158 Prop. 2008/09:160, s. 102 f. &lt;br&gt;
159 JO:s ämbetsberättelse 2009/10, s. 23. &lt;br&gt;
160 JO:s ämbetsberättelse 2007/08, s. 18 ff. &lt;br&gt;
374&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Vid vård enligt LVU gäller särskilda föreskrifter i lagen som ger socialnämnderna &lt;br&gt;
vidsträckta befogenheter att besluta om t.ex. hur vården &lt;br&gt;
skall ordnas och var den unge skall vistas under vårdtiden samt om begränsningar &lt;br&gt;
i umgänget med vårdnadshavare. Nämnden har också rätt &lt;br&gt;
att besluta om t.ex. läkarundersökning, polishandräckning och flyttningsförbud. &lt;br&gt;
Den som har omhändertagits för vård på grund av eget &lt;br&gt;
beteende och som behöver särskilt noggrann tillsyn kan placeras i ett &lt;br&gt;
särskilt ungdomshem. Det är Statens institutionsstyrelse som är huvudman &lt;br&gt;
för dessa hem. Det finns bestämmelser i LVU om Institutionsstyrelsens &lt;br&gt;
rätt att i olika avseenden begränsa intagnas rörelsefrihet &lt;br&gt;
och att tillgripa tvångsåtgärder av i huvudsak samma slag som tilllämpas &lt;br&gt;
inom kriminalvården. Ett omhändertagande för vård enligt &lt;br&gt;
LVU kan således vara mycket ingripande för den enskilde. Detta ställer &lt;br&gt;
höga krav på en rättssäker handläggning. Mitt helhetsintryck, &lt;br&gt;
grundat på vad som har kunnat iakttas i min granskningsverksamhet, &lt;br&gt;
är att tillämpningen av regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar &lt;br&gt;
väl. Detta hindrar inte att jag också har uppmärksammat fall där det &lt;br&gt;
har förekommit allvarliga fel som inte kan hänföras till enstaka misstag, &lt;br&gt;
vilket [vore] illa nog, utan förekommer i en omfattning som enligt &lt;br&gt;
min mening inte kan accepteras. &lt;br&gt;
Även i ämbetsberättelsen 2010/11161 återkommer JO till brister i &lt;br&gt;
fråga om rättssäkerheten inom LVU-området. JO påminner här om &lt;br&gt;
att: &lt;br&gt;
[e]n betydande del av anmälningarna på socialtjänstens område rör tilllämpningen &lt;br&gt;
av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, &lt;br&gt;
LVU. [...] Genom [LVU] ges myndigheterna mycket vidsträckta maktbefogenheter&lt;br&gt;
, och kraven på en rättssäker handläggning måste ställas högt. &lt;br&gt;
Formella brister i handläggningen av ärenden som rör tvångsvård kan få &lt;br&gt;
långtgående konsekvenser för den enskilde. Ytterst kan det röra sig &lt;br&gt;
om olaga frihetsberövande. Genom åren har jag i mina inledande redovisningar &lt;br&gt;
uppehållit mig en hel del vid tillämpningen av framför allt &lt;br&gt;
LVU [...] I nära nog varje ämbetsberättelse under senare år har också &lt;br&gt;
särskilt allvarliga fall redovisats vilka har föranlett att förundersökning &lt;br&gt;
angående misstänkt tjänstefel har inletts. &lt;br&gt;
Som JO understrukit är det naturligtvis helt oacceptabelt att någon &lt;br&gt;
är frihetsberövad eller utsatt för tvångsåtgärder utan att det finns &lt;br&gt;
rättslig grund för det. Och det står i strid med såväl vår egen lagstiftning &lt;br&gt;
som internationella konventioner om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Även om JO:s allmänna intryck att tillämpningen av &lt;br&gt;
regelsystemet i LVU huvudsakligen fungerar väl är riktigt, visar &lt;br&gt;
redan den mycket sporadiska inspektionsverksamhet av detta område &lt;br&gt;
som JO:s omfattande klagomålshantering och begränsade re161 &lt;br&gt;
JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 23 f. &lt;br&gt;
375&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
surser ändå tillåter, på att här finns brister som inte är hänförliga &lt;br&gt;
till enstaka misstag. &lt;br&gt;
Även Barnombudsmannen (BO) har framfört allvarlig kritik &lt;br&gt;
mot brister i rättssäkerheten för barn som med stöd av LVU vårdas &lt;br&gt;
på särskilda ungdomshem. Vid en granskning av drygt 450 beslut &lt;br&gt;
om s.k. avskiljning som fattats under perioden den 1 juli 2008 till &lt;br&gt;
den 31 december 2008 konstaterade BO att denna åtgärd används &lt;br&gt;
på ett sätt som inte är förenligt med vare sig artikel 37 i FN:s konvention &lt;br&gt;
om barnens rättigheter om bl.a. frihetsberövande av barn, &lt;br&gt;
svensk lagstiftning eller de riktlinjer som Statens institutionsstyrelse &lt;br&gt;
satt upp för de särskilda ungdomshemmen. De slutsatser BO &lt;br&gt;
drog från sin granskning var att avskiljning i flera fall användes rutinmässigt &lt;br&gt;
eller som bestraffning för icke önskvärt beteende, eller &lt;br&gt;
att personalen provocerat den unge så att han eller hon blivit aggressiv &lt;br&gt;
vilket sedan lett till avskiljning. Det fanns även exempel på &lt;br&gt;
unga som hade ångest och befann sig i kris och som avskiljdes istället &lt;br&gt;
för att få adekvat behandling. &lt;br&gt;
I en år 2009 överlämnad skrivelse till regeringen framhöll BO att &lt;br&gt;
det var angeläget att vidta åtgärder för att garantera rättsäkerheten &lt;br&gt;
för barn på särskilda ungdomshem. BO rekommenderade i denna &lt;br&gt;
del bl.a. att tillsynen över de särskilda ungdomshemmen skulle &lt;br&gt;
skärpas, med tätare, längre och fler oanmälda inspektioner, liksom &lt;br&gt;
att ett oberoende barnombud borde inrättas med uppgift att företräda &lt;br&gt;
omhändertagna barns och ungas intressen.162 &lt;br&gt;
Här, som i övrigt när det gäller frihetsberövade personer, är betydelsen &lt;br&gt;
av en organisatoriskt fristående, ordinär och rättsligt inriktad &lt;br&gt;
tillsyn särskilt stor. Sedan den 1 januari 2010 har tillsynen &lt;br&gt;
flyttats över till Socialstyrelsen. Regeringen bör, när det gått en tid, &lt;br&gt;
genomföra en utvärdering av hur denna tillsyn fungerat i praktiken &lt;br&gt;
när det gäller SiS institutioner. En sådan utvärdering bör ta sikte på &lt;br&gt;
att säkerställa en tillsyn som är rättsligt inriktad och som omfattar &lt;br&gt;
också ofta återkommande inspektioner av dessa institutioner, även &lt;br&gt;
oanmälda sådana. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
I det sammanhanget finns det också anledning att ta ställning till &lt;br&gt;
om den tillsyn som särskilt har till syfte att trygga rättssäkerheten &lt;br&gt;
för de som frihetsberövats eller annars är utsatta för tvångsåtgärder, &lt;br&gt;
bör utföras tillsammans med den delen av tillsynen som avser &lt;br&gt;
att den vård som ges är av god kvalitet, eller om den i stället bör &lt;br&gt;
samordnas hos ett sådant organisatoriskt fristående organ för rätts162 &lt;br&gt;
Barnombudsmannens skrivelse Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare &lt;br&gt;
skrivelse Förbjud isolering av barn och unga, 2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09. &lt;br&gt;
376&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
ligt inriktad tillsyn som jag tidigare här har rekommenderat bör &lt;br&gt;
inrättas. &lt;br&gt;
Inom ramen för en sådan utvärdering finns det också anledning &lt;br&gt;
att överväga, i linje med vad BO föreslagit, om ett särskilt Barnombud &lt;br&gt;
bör inrättas inom den myndighet som ska ha ansvar för en sådan &lt;br&gt;
tillsyn över SiS institutioner, med behörighet att företräda enskilda &lt;br&gt;
barn vars rättigheter trätts för när. Motsvarande funktion &lt;br&gt;
finns i dag på skolområdet i form av Barn- och elevombudet inom &lt;br&gt;
Skolinspektionen. &lt;br&gt;
Oavsett vilken slutsats regeringen kommer fram till i dessa frågor &lt;br&gt;
bör bestämmelserna om tillsyn över också LVU-, LVM- och &lt;br&gt;
LSU-vården förtydligas så att det klart framgår att en rättsligt inriktad &lt;br&gt;
kontroll utifrån enskildas mänskliga rättigheter utgör en &lt;br&gt;
central del av denna tillsyn. &lt;br&gt;
Särskilt om JO:s roll som nationellt besöksorgan enligt tilläggsprotokollet &lt;br&gt;
till FN:s tortyrkonvention &lt;br&gt;
Här har hittills behandlats några olika samhällsområden där upprätthållandet &lt;br&gt;
av grundläggande mänskliga rättigheter är av särskilt &lt;br&gt;
stor betydelse främst mot bakgrund av att myndigheter har tilldelats &lt;br&gt;
långtgående befogenheter att ingripa i enskildas personliga förhållanden &lt;br&gt;
genom frihetsberövanden eller andra former av tvångsanvändning. &lt;br&gt;
I sammanhanget finns det skäl att också, utöver vad som &lt;br&gt;
kortfattat redan sagts om detta tidigare i detta avsnitt, något beröra &lt;br&gt;
det övergripande konventionsbaserade kravet på att det i vårt land &lt;br&gt;
ska finnas ett nationellt besöksorgan för att förebygga tortyr och &lt;br&gt;
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. &lt;br&gt;
Den 18 december 2002 antog FN:s generalförsamling ett fakultativt &lt;br&gt;
protokoll (OPCAT) till FN:s konvention mot tortyr och &lt;br&gt;
annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. &lt;br&gt;
Protokollet syftar till att stärka möjligheterna att förebygga &lt;br&gt;
tortyr. Dess väsentliga innehåll är att såväl internationella som nationella &lt;br&gt;
oberoende organ ska ges möjlighet att regelbundet besöka &lt;br&gt;
platser där personer hålls frihetsberövade. &lt;br&gt;
I OPCAT-protokollet föreskrivs bl.a. att stater inom ett år från &lt;br&gt;
sin anslutning ska inrätta, utse eller vidmakthålla ett eller flera nationella &lt;br&gt;
besöksorgan, National Preventive Mechanism, (NPM) för &lt;br&gt;
att förebygga tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande &lt;br&gt;
377&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
behandling. Ett sådant nationellt besöksorgan ska bl.a. ges möjlighet &lt;br&gt;
att regelbundet granska behandlingen av frihetsberövade personer &lt;br&gt;
på de platser där de hålls i förvar och att avge rekommendationer &lt;br&gt;
till berörda myndigheter. &lt;br&gt;
I den proposition som låg till grund för riksdagens beslut om &lt;br&gt;
godkännande av protokollet redovisade regeringen som sin uppfattning &lt;br&gt;
att det i Sverige redan fanns ett väl fungerande system för &lt;br&gt;
kontroll av att myndigheter och de tjänstemän som utövar myndighetsutövning &lt;br&gt;
fullgör sina skyldigheter på ett korrekt sätt. Regeringen &lt;br&gt;
konstaterade bl.a. att det av protokollet inte framgick vad &lt;br&gt;
som avsågs med ”regelbundna” besök, men att den inspektionsverksamhet &lt;br&gt;
som JO och JK bedriver fick anses mer än väl uppfylla &lt;br&gt;
protokollets krav.163 Regeringen tillade emellertid i det sammanhanget &lt;br&gt;
att, om det skulle visa sig att den verksamhet som JO och &lt;br&gt;
JK bedriver inte är tillräcklig för att Sverige ska anses uppfylla sina &lt;br&gt;
åtaganden, nya överväganden fick göras, liksom att det framöver &lt;br&gt;
också kunde finnas anledning att ha högre ambitioner än vad protokollet &lt;br&gt;
föreskriver. &lt;br&gt;
Frågan huruvida JO:s och JK:s verksamhet kunnat anses vara ett &lt;br&gt;
verksamt medel för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden &lt;br&gt;
enligt protokollet har inte varit okontroversiell, och såväl JO som &lt;br&gt;
FN:s kommitté mot tortyr och dess underkommitté för förebyggande &lt;br&gt;
av tortyr, har under de senaste åren framhållit att frågan om &lt;br&gt;
JO:s och JK:s ställning som nationellt besöksorgan enligt protokollet &lt;br&gt;
borde göras till föremål för ytterligare överväganden.164 &lt;br&gt;
JO har för sin del informerat riksdagen om att man inte har resurser &lt;br&gt;
för en sådan intensiv och omfattande besöksverksamhet som &lt;br&gt;
förväntas av ett nationellt besöksorgan enligt protokollet, liksom &lt;br&gt;
om att vissa betänkligheter med hänsyn till JO:s konstitutionella &lt;br&gt;
oberoende kan anföras mot att ge JO reguljära tillsynsuppgifter av &lt;br&gt;
detta slag. I ämbetsberättelsen 2008/09165 skrev dåvarande chefsJO &lt;br&gt;
bl.a. följande. &lt;br&gt;
Det är angeläget att JO inte åläggs reguljära tillsynsuppgifter. JO är – &lt;br&gt;
och ska vara – en extraordinär institution som är oberoende av övriga &lt;br&gt;
statsorgan också på så sätt att JO i princip har fria händer att välja vad &lt;br&gt;
som ska tas upp till prövning och vad tillsynen ska inriktas på. Att anse &lt;br&gt;
163 Prop. 2004/05:107, s. 18 f. &lt;br&gt;
164 Concluding observations of the Committee Against Torture, Sweden, CAT/C/SWE/CO/5, &lt;br&gt;
4 juni 2008, st. 25; Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other &lt;br&gt;
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to Sweden, CAT/OP/5/SWE/R.1, &lt;br&gt;
st. 34-42; JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 19 ff. &lt;br&gt;
165 JO:s ämbetsberättelse 2008/09, s. 20-21. &lt;br&gt;
378&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
JO utgöra en svensk NPM – med de krav på regelbunden tillsyn som &lt;br&gt;
den uppgiften ställer – är inte väl förenligt med detta oberoende. […] &lt;br&gt;
Ett annat problem är att JO:s inspektioner väsentligen är inriktade på &lt;br&gt;
hur lagar och förordningar efterlevs. Vi anlitar således t.ex. inte biträde &lt;br&gt;
av medicinsk och psykologisk expertis. Det innebär att vi knappast är &lt;br&gt;
skickade att bedöma hur t.ex. långa häktningstider under vilka den intagne &lt;br&gt;
är underkastad restriktioner påverkar en enskild häktad. En granskningsverksamhet &lt;br&gt;
enligt protokollets intentioner borde rimligen beakta &lt;br&gt;
också sådana förhållanden. […] Det finns således mycket goda skäl att &lt;br&gt;
låta den översyn som förutskickades redan vid behandlingen av ärendet &lt;br&gt;
om godkännande av det fakultativa protokollet snarast komma till &lt;br&gt;
stånd. Översynen bör riktas in på att överväga hur en oberoende, reguljär &lt;br&gt;
tillsyn över behandlingen av frihetsberövade personer skulle &lt;br&gt;
kunna ordnas. &lt;br&gt;
Även Konstitutionsutskottet (KU) har berört frågan. I KU:s yttrande &lt;br&gt;
till Utrikesutskottet över regeringens proposition med förslag &lt;br&gt;
till godkännande av OPCAT-protokollet redovisade Konstitutionsutskottet &lt;br&gt;
de invändningar som JO haft mot att anförtros uppgiften &lt;br&gt;
som nationellt besöksorgan, NPM. Utskottet underströk &lt;br&gt;
vikten av att JO:s handlingsfrihet inte begränsas och konstaterade i &lt;br&gt;
det sammanhanget att JO själv avgör vilka former den egna verksamheten &lt;br&gt;
kräver. Slutligen uttalade KU att det vid en framtida &lt;br&gt;
översyn kan finnas anledning för regeringen att åter överväga om &lt;br&gt;
det är lämpligt att JO och JK fungerar som nationella NPM.166 &lt;br&gt;
Frågan har därefter, enligt vad JO angett,167 kommit alltmer i &lt;br&gt;
fokus, bl.a. genom ett ökat internationellt tryck på JO att redovisa &lt;br&gt;
sina aktiviteter som NPM och att delta i ett växande internationellt &lt;br&gt;
samarbete mellan besöksorgan i många länder. Efter samråd med &lt;br&gt;
KU:s presidium och med ombudsmännen i bl.a. Danmark och Finland &lt;br&gt;
beslöt JO under våren 2010 att i sitt budgetunderlag för perioden &lt;br&gt;
2011–2014 aktualisera frågan om ett uppdrag för JO att vara &lt;br&gt;
NPM enligt OPCAT-protokollet. I budgetunderlaget föreslog JO &lt;br&gt;
att ombudsmännen tillförs nödvändiga öronmärkta resurser för att &lt;br&gt;
kunna utföra den uppgiften. Riksdagen har också, som redan &lt;br&gt;
nämnts, beslutat att tillföra JO sådana ytterligare resurser som ombudsmännen &lt;br&gt;
ansett nödvändiga för att fullgöra detta uppdrag. Siktet &lt;br&gt;
är inställt på att verksamheten vid en nybildad enhet inom ombudsmannaexpeditionen &lt;br&gt;
ska kunna påbörjas den 1 juli 2011. &lt;br&gt;
JO har vidare under 2010 i en framställning till riksdagen föreslagit &lt;br&gt;
att uppgiften för JO att vara nationellt besöksorgan enligt &lt;br&gt;
166 Yttr. 2004/05:KU5y. &lt;br&gt;
167 JO:s ämbetsberättelse 2010/11, s. 17. &lt;br&gt;
379&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
OPCAT-protokollet ska lagregleras genom att ett tillägg om det &lt;br&gt;
förs in i den s.k. JO-instruktionen.168 Den frågan är när detta skrivs &lt;br&gt;
alltjämt föremål för beredning inom riksdagen. &lt;br&gt;
JO:s uppgift att vara nationellt besöksorgan enligt OPCATprotokollet &lt;br&gt;
måste, enligt min mening, ses som ett avsteg från den &lt;br&gt;
grundläggande roll av parlamentariskt extraordinärt kontrollorgan &lt;br&gt;
som JO haft under mer än 200 år, vilket kan ses som en oroande &lt;br&gt;
tendens. JO synes emellertid, efter samråd med riksdagens konstitutionsutskott, &lt;br&gt;
ha funnit uppdraget som NPM vara acceptabel. Jag &lt;br&gt;
har därmed inte anledning att lämna några ytterligare rekommendationer &lt;br&gt;
i den saken. &lt;br&gt;
Som redan framgått anser jag dock att det finns anledning att &lt;br&gt;
särskilt understryka att JO:s nya uppgift som NPM inte på något &lt;br&gt;
avgörande sätt talar emot att ett eller flera organisatoriskt fristående &lt;br&gt;
organ för ordinär, kontinuerlig och rättsligt inriktad tillsyn inrättas &lt;br&gt;
på samhällsområden av särskilt stor betydelse för säkerställandet &lt;br&gt;
av enskildas mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
7.2 Diskriminering &lt;br&gt;
7.2.1 Diskrimineringsförbudets grundläggande betydelse &lt;br&gt;
Diskrimineringsförbudet utgör en av de mest grundläggande principerna &lt;br&gt;
i, och löper som en röd tråd genom, hela det internationella &lt;br&gt;
systemet med olika instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och de grundläggande friheterna, både på global och på regional &lt;br&gt;
nivå. Det tar sin utgångspunkt i den grundläggande principen &lt;br&gt;
om alla människors lika värde och rättigheter och är i den meningen &lt;br&gt;
en spegelbild av artikel 1 i FN:s allmänna förklaring om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna som lyder: &lt;br&gt;
Alla människor äro födda fria och lika i värde och rättigheter. De har &lt;br&gt;
utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i &lt;br&gt;
en anda av gemenskap. &lt;br&gt;
Den allmänna förklaringens syfte är att slå fast ett otvetydigt erkännande &lt;br&gt;
av varje mänsklig varelses inneboende värde och värdighet &lt;br&gt;
och av det faktum att var och en har lika och obestridliga rättigheter. &lt;br&gt;
Om alla människor har samma värde och rättigheter kan &lt;br&gt;
168 Framställning till riksdagen 2010/11:JO2. &lt;br&gt;
380&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
det inte heller accepteras att de rättigheter som anses följa med att &lt;br&gt;
vara människa, gäller olika för olika människor. &lt;br&gt;
Ibland framförs likväl att mänskliga rättigheter inte får hindra &lt;br&gt;
utövandet av traditionella kulturella sedvänjor; inte minst brukar &lt;br&gt;
det då handla om en från grundläggande MR-principer avvikande &lt;br&gt;
syn på kvinnors och flickors, eller homosexuellas, ställning och rättigheter. &lt;br&gt;
I sådana sammanhang framförs också återkommande påståenden &lt;br&gt;
om att de internationella normerna skulle vara ”västerländska” &lt;br&gt;
till sin natur och att de nu påtvingas människor från &lt;br&gt;
”andra kulturer” med en annan syn utan att dessa haft något inflytande &lt;br&gt;
på normernas utformning. &lt;br&gt;
Dessa är argument som måste avvisas. I själva verket kom FN:s &lt;br&gt;
grundläggande förklaring om de mänskliga rättigheterna till genom &lt;br&gt;
ett mycket aktivt deltagande av företrädare även för befolkningarna &lt;br&gt;
i t.ex. Asien och Mellanöstern.169 Och rättigheterna i förklaringen &lt;br&gt;
gäller för alla människor, utan åtskillnad, och ska respekteras över &lt;br&gt;
hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. Häri ligger &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheternas universalitet, såsom den också bekräftats &lt;br&gt;
under senare årtionden, främst i den deklaration, Wiendeklarationen, &lt;br&gt;
som antogs av världens länder i samband med den världskonferens &lt;br&gt;
som hölls i Wien år 1993 om det internationella arbetet &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
I den deklarationen uttrycker FN:s medlemsstater högtidligen &lt;br&gt;
bl.a. att: &lt;br&gt;
”[w]hile the significance of national and regional particularities and various &lt;br&gt;
historical, cultural and religious backgrounds must be borne in &lt;br&gt;
mind, it is the duty of States, regardless of their political, economic and &lt;br&gt;
cultural systems, to promote and protect all human rights and fundamental &lt;br&gt;
freedoms.” 170 &lt;br&gt;
Det är således naturligt att den grundläggande principen om alla &lt;br&gt;
människors lika värde och rättigheter i artikel 1 i den allmänna förklaringen &lt;br&gt;
följs av ett uttryckligt diskrimineringsförbud redan i artikel &lt;br&gt;
2 med följande innehåll. &lt;br&gt;
Var och en är berättigad till alla de rättigheter och friheter som uttalas &lt;br&gt;
i denna förklaring utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av ras, &lt;br&gt;
hudfärg, kön, språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationellt &lt;br&gt;
eller socialt ursprung, egendom, börd eller ställning i övrigt. &lt;br&gt;
169 Se bl.a. Joseph m.fl., The International Covenant on Civil and Political Rights – Cases, &lt;br&gt;
Materials and Commentary, 2005. &lt;br&gt;
170 Vienna Declaration and Program of Action, A/CONF.157/23, del I, st. 5. &lt;br&gt;
381&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Den allmänna förklaringen var visserligen inte avsedd som ett rättsligt &lt;br&gt;
bindande dokument men den utgör likväl en auktoritativ tolkning &lt;br&gt;
av begreppet mänskliga rättigheter i FN-stadgan. Med tiden &lt;br&gt;
har den allmänna deklarationen åtminstone i vissa delar också ansetts &lt;br&gt;
åtnjuta status som internationell sedvanerätt171 eller till och &lt;br&gt;
med, t.ex. när det gäller icke-diskrimineringsprincipen i artikel 2, &lt;br&gt;
som jus cogens, det vill säga en regel som är tvingande för alla stater.172 &lt;br&gt;
Vidare återkommer många av de rättigheter som upptas i den &lt;br&gt;
allmänna förklaringen i senare antagna konventioner inom FNsystemet &lt;br&gt;
som är rättsligt bindande för de stater som har anslutit sig &lt;br&gt;
till dem. Diskrimineringsförbudet går även här som en röd tråd genom &lt;br&gt;
hela systemet. &lt;br&gt;
Det finns alltså anledning att särskilt uppehålla sig vid frågan om &lt;br&gt;
åtgärder mot diskriminering inom ramen för ett systematiskt arbete &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
7.2.2 Åtgärder i handlingsplanen som tar sikte på &lt;br&gt;
diskriminering &lt;br&gt;
Också regeringen underströk i den nationella handlingsplanen att &lt;br&gt;
diskrimineringsförbudet är en central beståndsdel i de internationella &lt;br&gt;
konventionerna om mänskliga rättigheter och att arbetet mot &lt;br&gt;
diskriminering är en mycket högt prioriterad fråga.173 &lt;br&gt;
Jag har kunnat konstatera att handlingsplanen innehåller omkring &lt;br&gt;
25 åtgärder som mer eller mindre specifikt handlar om arbetet &lt;br&gt;
mot diskriminering. För några av dessa åtgärder kan det med &lt;br&gt;
fog diskuteras, på sätt som görs närmare i avsnitt 3.3 ovan, om de &lt;br&gt;
verkligen är åtgärder som hör hemma i en handlingsplan. Det rör &lt;br&gt;
sig i en del fall om konstateranden av något som redan gjorts tidigare, &lt;br&gt;
som att myndigheten Handisam inrättats, och i andra om sådana &lt;br&gt;
närmast självklara noteringar som att regeringen ska överväga &lt;br&gt;
resultatet av någon utredning som den tidigare tillsatt. Här finns &lt;br&gt;
också det lakoniska konstaterandet att Grundlagsutredningen174 är &lt;br&gt;
fri att pröva om det finns behov av att föreslå förändringar av &lt;br&gt;
skyddet för grundläggande fri- och rättigheter. &lt;br&gt;
171 Nowak, Introduction to the international human rights regime, 2003, s. 75 f. &lt;br&gt;
172 Makkonen, ”Principen om icke-diskriminering i internationell rätt”, i Ett rättvisare samhälle &lt;br&gt;
– internationella och svenska regler mot diskriminering, 2003, s. 48. &lt;br&gt;
173 Handlingsplanen, s. 29. &lt;br&gt;
174 Dir. 2004:96. &lt;br&gt;
382&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
I handlingsplanen finns också några åtgärder som, enligt vad &lt;br&gt;
som framgår av Regeringskansliets egen uppföljning, inte tycks ha &lt;br&gt;
genomförts, t.ex. att pröva möjligheterna att använda sig av indragning &lt;br&gt;
av serveringstillstånd för krogar där diskriminering förekommit, &lt;br&gt;
eller att Arbetsmiljöverkets kompetens i diskrimineringsfrågor &lt;br&gt;
som en del av verkets tillsyn av arbetsmiljön ska fortsätta att utvecklas. &lt;br&gt;
Regeringskansliets uppföljning visar emellertid också att flertalet &lt;br&gt;
åtgärder som rör diskriminering har genomförts. Här återfinns &lt;br&gt;
visserligen några åtgärder av mindre betydelse eller som getts en &lt;br&gt;
diffus utformning, exempelvis att överväga behovet av att använda &lt;br&gt;
s.k. diskrimineringstester på fler områden än arbetsmarknaden, att &lt;br&gt;
tillsätta en intern arbetsgrupp i Regeringskansliet för frågor som &lt;br&gt;
rör homo- och bisexuellas och transpersoners situation, eller att en &lt;br&gt;
promemoria som också innehåller ett avsnitt om diskriminering på &lt;br&gt;
bostadsmarknaden ska skickas ut på remiss. &lt;br&gt;
Men här finns också skarpa åtaganden, som genomförandet av &lt;br&gt;
en sammanslagning av diskrimineringslagarna och ombudsmannamyndigheterna &lt;br&gt;
mot diskriminering, införandet av en könsneutral &lt;br&gt;
äktenskapslagstiftning och ett förbud mot åldersdiskriminering i &lt;br&gt;
arbetslivet, redovisningen av en uppföljning av den nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för ”handikappolitiken” och ett uppdrag till Brottsförebyggande &lt;br&gt;
rådet om kartläggning av våld mot personer med funktionsnedsättning, &lt;br&gt;
liksom aviseringen av ett antal åtgärder för och &lt;br&gt;
med romerna i Sverige. &lt;br&gt;
Med tanke på handlingsplanens utformning, med ett stort antal &lt;br&gt;
åtgärder på en mängd områden och av starkt varierande slag, får &lt;br&gt;
utfallet på det här området enligt min mening sammantaget anses &lt;br&gt;
vara positivt. &lt;br&gt;
7.2.3 Diskrimineringsfrågorna i det fortsatta MR-arbetet &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Regeringen bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så &lt;br&gt;
snart som möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen. &lt;br&gt;
• Diskrimineringsförbudet i den svenska diskrimineringslagen &lt;br&gt;
(2008:567) bör ges en utformning som motsvarar den icke &lt;br&gt;
383&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
uttömmande förteckning över förbjudna diskrimineringsgrunder &lt;br&gt;
som finns i artikel 14 i Europakonventionen. &lt;br&gt;
• Regeringen bör, när det gått ytterligare någon tid, genomföra &lt;br&gt;
en uppföljning och utvärdering av hur domstolarna tillämpar &lt;br&gt;
diskrimineringslagens regel om diskrimineringsersättning &lt;br&gt;
som huvudsaklig sanktion för överträdelser av lagen i stället &lt;br&gt;
för skadestånd. &lt;br&gt;
• Ett förbud mot diskriminering i form av underlåtenhet att &lt;br&gt;
vidta skäliga åtgärder för tillgänglighet för personer med &lt;br&gt;
funktionsnedsättning bör införas i diskrimineringslagen. &lt;br&gt;
Den andra handlingsplanen har alltså haft diskrimineringsfrågorna &lt;br&gt;
som ett fokus och, som nämnts, har ett flertal åtgärder i planen &lt;br&gt;
med sikte på diskriminering också framgångsrikt genomförts. För &lt;br&gt;
det fortsatta systematiska arbetet för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
finns det anledning att fortlöpande följa upp och överväga behovet &lt;br&gt;
av ytterligare åtgärder mot förekomsten av diskriminering i Sverige. &lt;br&gt;
Några särskilda frågor bör, därutöver, också ägnas särskild uppmärksamhet &lt;br&gt;
i det fortsatta arbetet. &lt;br&gt;
Sveriges tillträde till protokoll 12 till Europakonventionen &lt;br&gt;
I handlingsplanens åtgärd 4 åtar sig regeringen att under tidsperioden &lt;br&gt;
för handlingsplanens giltighet &lt;br&gt;
åter se över sin inställning i frågan om en anslutning till protokoll 12 &lt;br&gt;
till Europakonventionen om generellt diskrimineringsförbud, men &lt;br&gt;
[regeringen] har inte för avsikt att i nuläget tillträda protokollet. &lt;br&gt;
Av Regeringskansliets uppföljning av åtgärden är det svårt att dra &lt;br&gt;
någon annan slutsats än att regeringen emellertid inte genomfört &lt;br&gt;
någon egentlig översyn av sin inställning. Här redovisas bara, liksom &lt;br&gt;
tidigare, att den inte har för avsikt att i nuläget tillträda protokollet. &lt;br&gt;
Några skäl för det eller vilka resonemang som förts och som &lt;br&gt;
lett till det ställningstagandet redovisas däremot inte. Jag menar att &lt;br&gt;
de skäl som tidigare anförts mot att Sverige skulle tillträda protokoll &lt;br&gt;
12 saknar bärighet. &lt;br&gt;
Protokoll 12 är ett tilläggsprotokoll till konventionen. Det ändrar &lt;br&gt;
således inte själva konventionens innehåll, vilket gäller oföränd384&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
rat för alla konventionsstaterna. Protokollets tilläggsbestämmelser &lt;br&gt;
gäller härutöver för de stater som tillträtt det. &lt;br&gt;
Protokollet innehåller en enda artikel med materiellt innehåll – &lt;br&gt;
artikel 1. Denna förbjuder dels all diskriminering vad avser åtnjutandet &lt;br&gt;
av rättigheter som skyddas genom lag, dels diskriminering &lt;br&gt;
av enskilda generellt från myndigheters sida. Protokollets diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
skiljer sig alltså, när det gäller tillämpningsområdet, &lt;br&gt;
från diskrimineringsförbudet i artikel 14 i konventionen, vilket endast &lt;br&gt;
gäller i förhållande till de rättigheter som skyddas i konventionen&lt;br&gt;
. I övrigt överensstämmer protokollets diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
med det som redan gäller enligt artikel 14. Definitionen av vad som &lt;br&gt;
avses med diskriminering är, som framgår av den förklarande rapporten &lt;br&gt;
till protokollet, avsedd att vara identisk.175 Det är bl.a. samma &lt;br&gt;
diskrimineringsgrunder som omfattas i båda instrumenten. &lt;br&gt;
I handlingsplanen anförde regeringen som skäl för varför den &lt;br&gt;
inte då avsåg att tillträda protokollet, att detta är mycket allmänt &lt;br&gt;
hållet och har ett brett tillämpningsområde. Därför var det, enligt &lt;br&gt;
regeringen, omöjligt att dra några säkra slutsatser om diskrimineringsförbudets &lt;br&gt;
innebörd innan det har klargjorts genom Europadomstolens &lt;br&gt;
praxis. Regeringen ansåg bl.a. att det var oklart i vilken &lt;br&gt;
mån som positiv särbehandling är tillåten i förhållande till protokollets &lt;br&gt;
diskrimineringsförbud, liksom vilket ansvar staten har för &lt;br&gt;
diskriminering som privata aktörer gör sig skyldiga till, utöver &lt;br&gt;
skyldigheten att lagstifta mot diskriminering. Regeringens uppfattning &lt;br&gt;
var att Sverige ska ansluta sig till internationella instrument &lt;br&gt;
först när det är klarlagt att de nya åtagandena kan följas. Avslutningsvis &lt;br&gt;
menade regeringen att när tillräckligt med rättspraxis finns &lt;br&gt;
kommer en systematisk genomgång av protokollets konsekvenser &lt;br&gt;
för svensk del att behöva göras. &lt;br&gt;
Enligt min mening är dessa svaga argument mot att tillträda protokollet. &lt;br&gt;
Tilläggsprotokollets diskrimineringsförbud är en spegelbild &lt;br&gt;
av den allmänna princip om alla människors lika värde och rättigheter &lt;br&gt;
som ligger till grund för all internationell rätt om de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna, och som också inleder FN:s allmänna förklaring &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna. I så motto utgör det alltså &lt;br&gt;
inget nytt. &lt;br&gt;
Alla instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna är levande &lt;br&gt;
väsen och blir därför, och ska också vara, föremål för en dynamisk &lt;br&gt;
tolkning. Europakonventionen, inklusive dess diskrimine175 &lt;br&gt;
Se den förklarande rapporten till protokoll 12, st. 18. &lt;br&gt;
385&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ringsförbud, måste enligt Europadomstolens konsekventa rättspraxis &lt;br&gt;
tolkas och tillämpas i ljuset av samtida förhållanden. Innebörden &lt;br&gt;
av de olika konventionsbestämmelserna kan på så sätt &lt;br&gt;
komma att utvecklas och förändras över tid. &lt;br&gt;
Att en internationell överenskommelse inte bör ingås förrän det &lt;br&gt;
är klarlagt att åtagandena i den kan följas kan tyckas välbetänkt. I &lt;br&gt;
den mån man härmed menar att det först måste säkerställas att man &lt;br&gt;
i varje enskildhet när det gäller alla framtida möjliga tolkningar av &lt;br&gt;
överenskommelsen lever upp till sådana åtaganden leder dock tanken &lt;br&gt;
fel, särskilt när det gäller åtaganden till skydd för enskildas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. Något sådant absolut klarläggande går, mot &lt;br&gt;
bakgrund av sådana åtagandens inneboende dynamiska karaktär, &lt;br&gt;
aldrig att få. Av avgörande betydelse för om protokollet kan tillträdes &lt;br&gt;
bör i stället anses vara om åtagandena är sådana att de bör följas &lt;br&gt;
och om det finns några identifierbara konkreta hinder i den interna &lt;br&gt;
rättsordningen som bör undanröjas innan protokollet i så fall tillträds. &lt;br&gt;
Allt eftersom rättspraxis utvecklas får sedan eventuella ytterligare &lt;br&gt;
förändringar i den svenska lagstiftningen eller tillämpningen &lt;br&gt;
övervägas. &lt;br&gt;
Det är också med denna utgångspunkt som konventionen själv &lt;br&gt;
har behandlats. I den proposition som låg till grund för beslutet att &lt;br&gt;
inkorporera Europakonventionen i svensk rätt, och alltså göra den &lt;br&gt;
till direkt tillämplig svensk lag, redovisade regeringen bl.a. följande. &lt;br&gt;
Vid tidpunkten för Sveriges anslutning till Europakonventionen ansågs &lt;br&gt;
gällande svensk rätt stå i överensstämmelse med konventionens krav. &lt;br&gt;
[…] I den utsträckning som det sedermera genom konventionsorganens &lt;br&gt;
avgöranden konstaterats att svensk rätt på vissa punkter inte &lt;br&gt;
motsvarat konventionens krav såsom dessa genom konventionsorganens &lt;br&gt;
praxis kommit att preciseras till sin innebörd, har […] mer eller &lt;br&gt;
mindre omfattande lagändringar skett. […] Dessa svenska reformer &lt;br&gt;
kan betraktas som delar i en fortgående transformation av konventionen &lt;br&gt;
till följd av att de krav den ställer successivt preciseras.176 &lt;br&gt;
Det finns anledning i sammanhanget att särskilt framhålla att samma &lt;br&gt;
invändningar som regeringen anförde i handlingsplanen mot att &lt;br&gt;
tillträda protokoll 12, tidigare anfördes också mot en inkorporering &lt;br&gt;
av Europakonventionen som sådan i svensk rätt. I det sammanhanget &lt;br&gt;
redovisade regeringen i den nyss nämnda propositionen &lt;br&gt;
bl.a. följande. &lt;br&gt;
Prop. 1993/94:117, s. 32 f. &lt;br&gt;
386&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Givetvis är det förenat med vissa svårigheter att med den svenska rätten &lt;br&gt;
införliva en text […] som är stadd i en fortgående utveckling genom &lt;br&gt;
konventionsorganens praxis. […] Det är emellertid regeringens &lt;br&gt;
bestämda uppfattning att dessa svårigheter inte är av den vikten att de &lt;br&gt;
hindrar oss från att […] låta Europakonventionen få full rättsverkan i &lt;br&gt;
vårt land. […] Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en &lt;br&gt;
inkorporering bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande &lt;br&gt;
fri- och rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen &lt;br&gt;
i frågor som rör mänskliga rättigheter.177 &lt;br&gt;
Den grundläggande inställning till de mänskliga rättigheterna som &lt;br&gt;
regeringen på detta sätt gav uttryck för i samband med Europakonventionens &lt;br&gt;
inkorporering har enligt min mening samma bärighet &lt;br&gt;
när det gäller protokoll 12. &lt;br&gt;
Protokollets diskrimineringsförbud innebär dessutom, som redan &lt;br&gt;
nämnts, inte något principiellt nytt utan reflekterar bara den &lt;br&gt;
allmänna principen om alla människors lika värde och rättigheter. &lt;br&gt;
Det motsvaras vidare i stort av folkrättsligt bindande åtaganden &lt;br&gt;
som Sverige redan har gjort på andra sätt. Protokollets förbud mot &lt;br&gt;
diskriminering vad gäller alla slags rättigheter som är lagreglerade &lt;br&gt;
har sin motsvarighet i artikel 26 i FN:s konvention om medborgerliga &lt;br&gt;
och politiska rättigheter, som har följande lydelse. &lt;br&gt;
Alla är lika inför lagen och har rätt till samma skydd av lagen utan diskriminering &lt;br&gt;
av något slag. I detta avseende skall lagen förbjuda all diskriminering &lt;br&gt;
och garantera var och en ett likvärdigt och effektivt skydd &lt;br&gt;
mot all slags diskriminering, såsom på grund av ras, hudfärg, kön, &lt;br&gt;
språk, religion, politisk eller annan uppfattning, nationell eller social &lt;br&gt;
härkomst, egendom, börd eller ställning i övrigt. &lt;br&gt;
Det skydd för alla människors likhet inför lagen, och lika rätt till &lt;br&gt;
lagens skydd utan någon diskriminering, som uppställs här gäller &lt;br&gt;
helt självständigt från konventionens övriga rättighetsgarantier. &lt;br&gt;
Diskrimineringsförbudet är sålunda tillämpligt också i situationer &lt;br&gt;
som inte alls handlar om sådana konkreta medborgerliga och politiska &lt;br&gt;
rättigheter som i övrigt omnämns i konventionen. &lt;br&gt;
Artikel 26 innehåller dubbla skyldigheter för konventionsstaterna. &lt;br&gt;
Dels måste de avstå från att diskriminera vid lagstiftning och &lt;br&gt;
lagtillämpning, dels har de en skyldighet att särskilt lagstifta mot &lt;br&gt;
diskriminering och att säkerställa att skyddet mot diskriminering är &lt;br&gt;
effektivt, också vad avser diskriminering från icke-statliga aktörers &lt;br&gt;
sida.178 &lt;br&gt;
177 Prop. 1993/94:117, s. 34. &lt;br&gt;
178 Nowak, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, 2 rev. uppl., 2005, s. 607-608, 631. &lt;br&gt;
387&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Sverige har alltså redan en folkrättslig förpliktelse av det slag &lt;br&gt;
som protokoll 12 innebär. Genom artikel 2.2 i FN-konventionen &lt;br&gt;
om medborgerliga och politiska rättigheter konkretiseras den förpliktelsen &lt;br&gt;
till att avse en skyldighet att ”vidta erforderliga åtgärder &lt;br&gt;
för att genom lagstiftning eller på annat sätt förverkliga” rättigheterna &lt;br&gt;
i konventionen, bl.a. alltså den generella rätten till icke-diskriminering &lt;br&gt;
enligt artikel 26. &lt;br&gt;
Också den svenska grundlagen innehåller bestämmelser om rätten &lt;br&gt;
till likabehandling. I 1 kap. 2 § regeringsformen stadgas att den &lt;br&gt;
offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika &lt;br&gt;
värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare &lt;br&gt;
ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå &lt;br&gt;
delaktighet och jämlikhet i samhället, dels motverka diskriminering &lt;br&gt;
av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung&lt;br&gt;
, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell &lt;br&gt;
läggning, ålder eller annan omständighet som gäller den enskilde &lt;br&gt;
som person. &lt;br&gt;
Bestämmelsen är ett s.k. program- eller målsättningsstadgande. &lt;br&gt;
Det innebär att den inte har karaktären av rättsligt bindande föreskrift&lt;br&gt;
. Enskilda kan alltså inte direkt stödja sig på bestämmelsen &lt;br&gt;
inför myndigheter och domstolar i enskilda ärenden. Likväl ger den &lt;br&gt;
uttryck för vissa fundamentala värderingar som är avsedda att vara &lt;br&gt;
vägledande för all offentlig verksamhet. &lt;br&gt;
Detta programstadgande kompletteras av 1 kap. 9 § regeringsformen, &lt;br&gt;
som däremot är rättsligt bindande, enligt vilken domstolar &lt;br&gt;
och förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom &lt;br&gt;
den offentliga förvaltningen ska beakta allas likhet inför lagen och &lt;br&gt;
iaktta saklighet och opartiskhet. &lt;br&gt;
Även diskrimineringslagen (2008:567) innehåller ett förbud mot &lt;br&gt;
diskriminering från det allmännas sida av mera generellt slag. I &lt;br&gt;
2 kap. 17 § i den lagen föreskrivs följande. &lt;br&gt;
Diskriminering är förbjuden när den som helt eller delvis omfattas av &lt;br&gt;
lagen (1994:260) om offentlig anställning &lt;br&gt;
1. bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan &lt;br&gt;
sådan hjälp, eller &lt;br&gt;
2. på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. &lt;br&gt;
Härtill ska också läggas att EU:s stadga för grundläggande rättigheter &lt;br&gt;
också innehåller bestämmelser av det slag som diskrimineringsförbudet &lt;br&gt;
i protokoll 12 utgör. Stadgan gäller för EU-institutionerna &lt;br&gt;
och för unionens medlemsstater när de tillämpar unionsrätten. &lt;br&gt;
388&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
I artikel 20 i EU-stadgan anges att alla människor är lika inför &lt;br&gt;
lagen. Av artikel 21.1 framgår att all diskriminering på grund av &lt;br&gt;
bl.a. kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska särdrag, &lt;br&gt;
språk, religion eller övertygelse, politisk eller annan åskådning, &lt;br&gt;
tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd, funktionshinder, &lt;br&gt;
ålder eller sexuell läggning ska vara förbjuden. Av artikel &lt;br&gt;
47 framgår vidare att var och en vars unionsrättsligt garanterade &lt;br&gt;
fri- och rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel &lt;br&gt;
inför en domstol. &lt;br&gt;
Av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen framgår att &lt;br&gt;
stadgan har samma rättsliga värde som fördragen själva. Den är &lt;br&gt;
därmed rättligt bindande för svenska myndigheter och domstolar &lt;br&gt;
och har därmed också, rent allmänt, företräde före interna svenska &lt;br&gt;
rättsregler vid lagtolkning och en eventuell lagkonflikt. &lt;br&gt;
Härtill kommer att det i den förklarande rapporten till protokoll &lt;br&gt;
12, som visserligen inte utgör någon auktoritativ uttolkning av protokollstexten &lt;br&gt;
men som kan underlätta förståelsen av protokollets &lt;br&gt;
bestämmelser, faktiskt också finns en beskrivning av innebörden av &lt;br&gt;
protokollets vidgade tillämpningsområde jämfört med konventionens &lt;br&gt;
artikel 14.179 Här framgår vad protokollets diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
omfattar, nämligen särskilt sådana situationer där någon &lt;br&gt;
utsätts för diskriminering: &lt;br&gt;
1. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som direkt framgår av den &lt;br&gt;
nationella rättsordningen, &lt;br&gt;
2. i fråga om åtnjutandet av en rättighet som får anses uppkomma &lt;br&gt;
till följd av skyldigheter som klart åvilar det allmänna enligt den &lt;br&gt;
nationella rättsordningen, det vill säga där det enligt den nationella &lt;br&gt;
rättsordningen finns en skyldighet för företrädare för det &lt;br&gt;
allmänna att handla på ett visst sätt, &lt;br&gt;
3. från det allmännas sida i utövandet av dess rätt till diskretionära &lt;br&gt;
bedömningar (t.ex. när det gäller någons möjlighet att erhålla &lt;br&gt;
ekonomiskt stöd), eller &lt;br&gt;
4. i övrigt till följd av en handling eller en underlåtenhet att handla &lt;br&gt;
från det allmännas sida.180 &lt;br&gt;
Det finns här också anledning att åter påminna om att den allmänna &lt;br&gt;
avgränsning av vad som är att betrakta som diskriminering &lt;br&gt;
enligt konventionen som finns väl utvecklad genom Europadom179 &lt;br&gt;
Se st. 22 ff. i den förklarande rapporten. &lt;br&gt;
180 Min översättning. &lt;br&gt;
389&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
stolens praxis, också gäller i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud. &lt;br&gt;
Eftersom i enlighet härmed inte varje åtskillnad i &lt;br&gt;
behandling är att betrakta som diskriminering har det inte ansetts &lt;br&gt;
nödvändigt att ta in särskilda bestämmelser om sådana avgränsningar &lt;br&gt;
i protokollstexten.181 &lt;br&gt;
Två av regeringen mera konkret formulerade tveksamheter kom, &lt;br&gt;
som framgått, också till uttryck i handlingsplanen. Regeringen ansåg &lt;br&gt;
bl.a. att det var oklart i vilken mån som positiv särbehandling är &lt;br&gt;
tillåten i förhållande till protokollets diskrimineringsförbud, liksom &lt;br&gt;
vilket ansvar staten har för diskriminering som privata aktörer gör &lt;br&gt;
sig skyldiga till, utöver skyldigheten att lagstifta mot diskriminering. &lt;br&gt;
Det finns emellertid knappast större anledning till tveksamhet &lt;br&gt;
inför protokoll 12 än inför konventionens eget diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
i artikel 14 när det gäller möjligheten att använda sig av positiv &lt;br&gt;
särbehandling. Att sådan särbehandling kan vara tillåten torde följa &lt;br&gt;
redan av Europadomstolens uttolkning av begreppet diskriminering &lt;br&gt;
som sådant – vilket inte är annorlunda definierat i protokoll 12 &lt;br&gt;
än i konventionen. &lt;br&gt;
Diskriminering utgörs sålunda av olika behandling av lika fall eller &lt;br&gt;
lika behandling av olika fall, under förutsättning att en sådan &lt;br&gt;
behandling saknar objektiv och saklig grund (“has no objective and &lt;br&gt;
reasonable justification”), det vill säga om den inte tjänar något godtagbart &lt;br&gt;
syfte (“legitimate aim”) eller om den inte står i rimlig proportion &lt;br&gt;
till ett sådant syfte (“reasonable relationship of proportionality &lt;br&gt;
between the means employed and the aim sought to be realised”)&lt;br&gt;
.182 &lt;br&gt;
Att en åtgärd som utgör positiv särbehandling kan tjäna ett i &lt;br&gt;
och för sig legitimt syfte (t.ex. att motverka eller kompensera för &lt;br&gt;
negativa effekter av tidigare diskriminering av vissa grupper) torde &lt;br&gt;
ofta stå klart. Under förutsättning att sådana åtgärders eventuella &lt;br&gt;
negativa effekter för dem som inte kommer i åtnjutande av dem, &lt;br&gt;
står i rimlig proportion till detta syfte bör de därför inte riskera att &lt;br&gt;
träffas av diskrimineringsförbudet i artikel 14. &lt;br&gt;
I inledningen till protokoll 12 finns också en tydlig hänvisning &lt;br&gt;
med denna innebörd. Här sägs att protokollets signatärstater bekräftar &lt;br&gt;
att principen om icke-diskriminering inte hindrar staterna &lt;br&gt;
från att vidta åtgärder för att åstadkomma full jämlikhet i prakti181 &lt;br&gt;
Förklarande rapporten, st. 19. &lt;br&gt;
182 Se, bland många avgöranden, bl.a. Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74. &lt;br&gt;
390&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
ken, så länge som det finns rimliga och objektivt godtagbara skäl &lt;br&gt;
för sådana åtgärder: &lt;br&gt;
Reaffirming that the principle of non-discrimination does not prevent States &lt;br&gt;
Parties from taking measures in order to promote real and effective &lt;br&gt;
equality, provided that there is an obljective and reasonable justification &lt;br&gt;
for those measures, […] &lt;br&gt;
I den förklarande rapporten till protokollet utvecklas också frågan &lt;br&gt;
om möjligheterna till positiv särbehandling i ett särskilt avsnitt. &lt;br&gt;
Här framgår tydligt att hänvisningen i inledningen till åtgärder för &lt;br&gt;
att åstadkomma verklig jämlikhet i praktiken, omfattar åtgärder &lt;br&gt;
som kan innebära positiv särbehandling. Här redovisas också att &lt;br&gt;
sådana möjligheter, och i en del fall också skyldigheter, finns även &lt;br&gt;
enligt andra instrument till skydd för de mänskliga rättigheterna i &lt;br&gt;
internationell rätt. Här klargörs att protokollet däremot inte medför &lt;br&gt;
någon skyldighet att vidta sådana åtgärder: &lt;br&gt;
The third recital of the preamble refers to measures taken in order to promote &lt;br&gt;
full and effective equality and reaffirms that such measures shall not &lt;br&gt;
be prohibited by the principle of non-discrimination, provided that there &lt;br&gt;
is an objective and reasonable justification for them (this principle already &lt;br&gt;
appears in certain existing international provisions: see, for example, Article &lt;br&gt;
1, paragraph 4, of the International Convention on the Elimination &lt;br&gt;
of All Forms of Racial Discrimination, Article 4, paragraph 1, of the &lt;br&gt;
Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against &lt;br&gt;
Women and, at the regional level, Article 4, paragraph 3, of the Framework &lt;br&gt;
Convention for the Protection of National Minorities). The fact &lt;br&gt;
that there are certain groups or categories of persons who are disadvantaged, &lt;br&gt;
or the existence of de facto inequalities, may constitute justifications &lt;br&gt;
for adopting measures providing for specific advantages in order to promote &lt;br&gt;
equality, provided that the proportionality principle is respected. Indeed, &lt;br&gt;
there are several international instruments obliging or encouraging &lt;br&gt;
states to adopt positive measures (see, for example, Article 2, paragraph 2, &lt;br&gt;
of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial &lt;br&gt;
Discrimination, Article 4, paragraph 2, of the Framework Convention &lt;br&gt;
for the Protection of National Minorities and Recommendation &lt;br&gt;
No. R (85) 2 of the Committee of Ministers to member states on legal &lt;br&gt;
protection against sex discrimination). However, the present Protocol &lt;br&gt;
does not impose any obligation to adopt such measures. […]183 &lt;br&gt;
När det gäller frågan om vilket ansvar staten har för diskriminering &lt;br&gt;
som privata aktörer gör sig skyldiga till, finns det först och främst &lt;br&gt;
anledning att framhålla att statens ansvar avgränsas i det avseendet &lt;br&gt;
redan enligt protokollets ordalydelse. Protokollets diskriminerings183 &lt;br&gt;
Förklarande rapporten, st. 16. &lt;br&gt;
391&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
förbud omfattar sålunda endast, som redan nämnts, dels diskriminering &lt;br&gt;
vad avser åtnjutandet av rättigheter som skyddas genom lag &lt;br&gt;
(”rights set forth by law”), dels diskriminering av enskilda generellt &lt;br&gt;
från myndigheters sida (”discriminated against by any public authority”). &lt;br&gt;
Frågan ställer sig i grunden inte heller annorlunda när det gäller &lt;br&gt;
protokoll 12 än i fråga om artikel 14 i konventionen. Båda är konstruerade &lt;br&gt;
på samma sätt, nämligen som en skyldighet att säkerställa &lt;br&gt;
rätten att inte utsättas för diskriminering. Något direkt ansvar för &lt;br&gt;
diskriminerande handlingar företagna av icke-statliga aktörer följer &lt;br&gt;
inte av den formuleringen. Däremot kan staten drabbas av ansvar &lt;br&gt;
för en underlåtenhet att tillhandahålla skydd mot sådan diskriminering &lt;br&gt;
eller om det skydd som tillhandahålls mot en viss typ av missgynnande &lt;br&gt;
eller skadlig behandling från enskilda aktörers sida är utformat &lt;br&gt;
på ett diskriminerande sätt. Det är vad som gäller också enligt &lt;br&gt;
artikel 14 i konventionen.184 &lt;br&gt;
Det är för övrigt vad som gäller också för andra rättigheter som &lt;br&gt;
skyddas av Europakonventionen, t.ex. rätten till liv (artikel 2) och &lt;br&gt;
rätten till respekt för privat- och familjeliv (artikel 8). När det gäller &lt;br&gt;
denna senare rättighet som är mycket vittomfattande finns en &lt;br&gt;
utvecklad rättspraxis när det gäller statens negativa och positiva &lt;br&gt;
skyldigheter.185 Europadomstolen har i det avseendet upprepade &lt;br&gt;
gånger slagit fast att även om artikel 8 primärt syftar till att tillhandahålla &lt;br&gt;
ett skydd för individen mot godtyckliga ingripanden från &lt;br&gt;
det allmännas sida, så är inte statens ansvar begränsat till avstå från &lt;br&gt;
sådana ingripanden. Därutöver kan det också finnas positiva skyldigheter, &lt;br&gt;
som att vidta åtgärder ägnade att säkerställa respekten för &lt;br&gt;
privat- och familjeliv även i förhållandet mellan enskilda individer. &lt;br&gt;
Gränsen mellan en stats positiva och negativa skyldigheter lämpar &lt;br&gt;
sig inte heller, enligt domstolen, för några försök till exakt definition. &lt;br&gt;
I själva verket är dessa skyldigheter snarlika och i båda fallen &lt;br&gt;
måste det göras en rimlig avvägning mellan eventuella konkurrerande &lt;br&gt;
intressen och i båda fallen finns ett visst utrymme för statens &lt;br&gt;
skönsmässiga bedömning.186 &lt;br&gt;
Frågan behandlas på motsvarande sätt också i den förklarande &lt;br&gt;
rapporten till protokollet.187 Här framhålls alltså att protokollet &lt;br&gt;
främst tar sikte på de fördragsslutande staternas negativa skyldig184 &lt;br&gt;
Se Karner ./. Österrike, appl. 40016/98. &lt;br&gt;
185 Se t.ex. X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80; Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03; Evans ./. Storbritannien &lt;br&gt;
(GC), appl. 6339/05. &lt;br&gt;
186 Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05. &lt;br&gt;
187 Se den förklarande rapporten, st. 24-28. &lt;br&gt;
392&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
heter, det vill säga skyldigheten att inte diskriminera enskilda. Samtidigt &lt;br&gt;
klargörs att även vissa positiva skyldigheter också kan omfattas, &lt;br&gt;
t.ex. när det gäller en underlåtenhet att tillhandahålla ett effektivt &lt;br&gt;
rättsligt skydd mot diskriminering från icke-statliga aktörers &lt;br&gt;
sida. Här hänvisas också till rättspraxis i motsvarande frågor från &lt;br&gt;
Europadomstolen när det gäller konventionens skydd. &lt;br&gt;
I detta avseende görs också i den förklarande rapporten en särskild &lt;br&gt;
distinktion (som i och för sig torde gälla på samma sätt när &lt;br&gt;
det gäller konventionen) mellan diskriminering som uppkommer &lt;br&gt;
inom den gemensamma samhällssfär som normalt är föremål för &lt;br&gt;
lagstiftning av olika slag, t.ex. i arbetslivet eller när det gäller varor &lt;br&gt;
och tjänster som erbjuds till allmänheten, å ena sidan, och vad som &lt;br&gt;
förekommer inom ramen för privatlivet, å den andra. Protokollet är &lt;br&gt;
avsett att i vissa fall kunna tillämpas på det förra området men inte &lt;br&gt;
på det senare. &lt;br&gt;
I allt väsentligt kan alltså konstateras att innehållet i protokoll &lt;br&gt;
12 utgörs av åtaganden som Sverige redan gjort i andra sammanhang. &lt;br&gt;
Protokollets främsta mervärde ligger därför i att dess efterföljd &lt;br&gt;
av de svenska myndigheterna ytterst kan bli föremål för prövning &lt;br&gt;
av Europadomstolen, som också är den yttersta uttolkaren av &lt;br&gt;
protokollets innebörd, och att en sådan prövning kan påkallas genom &lt;br&gt;
enskilda klagomål. Den betydelsen bör, ur ett systematiskt &lt;br&gt;
MR-perspektiv, ses som något värdefullt, inte som något problematiskt. &lt;br&gt;
Här finns återigen anledning att hänvisa till regeringens, enligt &lt;br&gt;
min mening insiktsfulla, konstaterande i samband med inkorporeringen &lt;br&gt;
av Europakonventionen: &lt;br&gt;
Dessutom torde en önskvärd och nödvändig följd av en inkorporering &lt;br&gt;
bli en ökad betydelse av och intresse för såväl grundläggande fri- och &lt;br&gt;
rättigheter i allmänhet som den europeiska utvecklingen i frågor som &lt;br&gt;
rör mänskliga rättigheter.188 &lt;br&gt;
Den insikten bör vägleda även vid ett ställningstagande till Sveriges &lt;br&gt;
tillträde till protokoll 12. Jag menar sammanfattningsvis att regeringen &lt;br&gt;
bör inleda ett arbete med sikte på att Sverige så snart som &lt;br&gt;
möjligt ska tillträda protokoll 12 till Europakonventionen. &lt;br&gt;
188 Prop. 1993/94:117, s. 34. &lt;br&gt;
393&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
En ”öppen lista” över diskrimineringsgrunder i den svenska &lt;br&gt;
diskrimineringslagen &lt;br&gt;
Europakonventionen angående de mänskliga rättigheterna och de &lt;br&gt;
grundläggande friheterna trädde i kraft den 3 september 1953 då tio &lt;br&gt;
medlemsstater, däribland Sverige, hade deponerat sina ratifikationsinstrument&lt;br&gt;
. Konventionen är, som redan nämnts, av speciell betydelse &lt;br&gt;
bland de internationella instrument till skydd för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna som Sverige har tillträtt, i så måtto att den inte bara &lt;br&gt;
binder Sverige som stat folkrättsligt utan även gäller som direkt &lt;br&gt;
tillämplig lag i Sverige, i enlighet med lagen (1994:1219) om den &lt;br&gt;
europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och de grundläggande friheterna. Som lag har den också en &lt;br&gt;
särställning i det svenska rättssystemet genom grundlagsföreskriften &lt;br&gt;
i 2 kap. 19 § regeringsformen, enligt vilken lagar och andra föreskrifter &lt;br&gt;
inte får meddelas i strid med konventionen. &lt;br&gt;
I artikel 14 återfinns konventionens diskrimineringsförbud med &lt;br&gt;
följande lydelse. &lt;br&gt;
Åtnjutandet av de fri- och rättigheter, som anges i denna konvention, &lt;br&gt;
ska säkerställas utan åtskillnad av något slag, såsom på grund av kön, &lt;br&gt;
ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt &lt;br&gt;
eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, &lt;br&gt;
börd eller ställning i övrigt. &lt;br&gt;
Förbudet omfattar både direkt och indirekt diskriminering. Artikel &lt;br&gt;
14 kräver att konventionsstaterna säkerställer att de fri- och rättigheter &lt;br&gt;
som omfattas av konventionens övriga artiklar kan åtnjutas av &lt;br&gt;
alla utan diskriminering. Det innebär inte bara att staten ska avhålla &lt;br&gt;
sig från att begränsa utövandet av rättigheterna utan också i viss &lt;br&gt;
utsträckning en positiv förpliktelse att aktivt skydda deras utövande, &lt;br&gt;
t.ex. mot inskränkningar eller begränsningar som sker i samspelet &lt;br&gt;
mellan olika privata, icke-statliga aktörer. &lt;br&gt;
Uppräkningen av förbjudna diskrimineringsgrunder är inte uttömmande. &lt;br&gt;
Att de nämnda grunderna endast utgör exempel framgår &lt;br&gt;
redan av artikelns ordalydelse genom att uppräkningen föregås &lt;br&gt;
av det exemplifierande uttrycket ”utan åtskillnad av något slag, såsom &lt;br&gt;
…”, samt av att uppräkningen avslutas med den allmänt hållna &lt;br&gt;
kategorin ”ställning i övrigt”. &lt;br&gt;
Det är också den tolkning som Europadomstolen gett uttryck &lt;br&gt;
för. I ett mål om diskriminering när det gäller disciplinstraff för &lt;br&gt;
officerare respektive meniga soldater, uttalade domstolen att olika &lt;br&gt;
394&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
ättning. &lt;br&gt;
behandling på grund av rang eller grad kan utgöra diskriminering i &lt;br&gt;
strid med artikel 14.189 Domstolen har också klargjort att artikel 14 &lt;br&gt;
omfattar förbud mot diskriminering på grund av sexuell läggning.190 &lt;br&gt;
Detsamma gäller transsexualism.191 Även funktionsnedsättning &lt;br&gt;
och ålder kan utgöra förbjudna diskrimineringsgrunder. &lt;br&gt;
Det framgår t.ex. av att det, i den förklarande rapporten till protokoll &lt;br&gt;
12 till konventionen i fråga om att uttryckligen lägga till bl.a. &lt;br&gt;
dessa diskrimineringsgrunder till uppräkningen i artikel 14, anfördes &lt;br&gt;
att det saknades anledning till det, eftersom uppräkningen hursomhelst &lt;br&gt;
bara är exemplifierande. I målet Glor ./. Schweiz192 hänvisade &lt;br&gt;
domstolen också, i fråga om en påstådd kränkning av diskrimineringsförbudet, &lt;br&gt;
uttryckligen till att de schweiziska myndigheterna &lt;br&gt;
i visst avseende hade behandlat personer i jämförbara situationer &lt;br&gt;
på olika sätt beroende på olika grad av funktionsneds&lt;br&gt;
I domen i målet Clift ./. Storbritannien193 slog domstolen också &lt;br&gt;
fast att uttrycket ”ställning i övrigt” ska ges en vid tolkning, och att &lt;br&gt;
varje undantag från diskrimineringsförbudets skydd måste tolkas &lt;br&gt;
snävt, inte minst mot bakgrund av att konventionens syfte är att &lt;br&gt;
säkerställa konventionsrättigheterna, inte på ett skenbart och teoretiskt &lt;br&gt;
utan på ett reellt och effektivt sätt. &lt;br&gt;
Det finns också skäl att påminna om att domstolen tillämpar en &lt;br&gt;
”dynamisk” tolkning av konventionens bestämmelser, inklusive &lt;br&gt;
diskrimineringsförbudet i artikel 14, det vill säga konventionen tolkas &lt;br&gt;
i ljuset av den tid och det sammanhang som är aktuellt i det enskilda &lt;br&gt;
fallet. Så kan alltså utrymmet för en konventionsstats &lt;br&gt;
skönsmässiga bedömningar när det gäller att göra åtskillnad på en &lt;br&gt;
viss grund eller att tillåta att sådan åtskillnad görs, förändras över &lt;br&gt;
tid, eller variera från ett sammanhang till ett annat.194 &lt;br&gt;
Till skillnad från Europakonventionens diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
innehåller den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en uttömmande &lt;br&gt;
uppräkning av vilka diskrimineringsgrunder som omfattas &lt;br&gt;
av lagens skydd. Den omfattar kön, könsöverskridande identitet &lt;br&gt;
eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, &lt;br&gt;
funktionshinder, sexuell läggning och ålder. En talan om &lt;br&gt;
diskriminering som inte hänför sig till någon av dessa uttryckligen &lt;br&gt;
189 Engel m.fl. mot Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl. &lt;br&gt;
190 Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96. &lt;br&gt;
191 P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09. &lt;br&gt;
192 Appl. 13444/04. &lt;br&gt;
193 Appl. 7205/07. &lt;br&gt;
194 Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72; Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76; Goodwin ./. &lt;br&gt;
Storbritannien (GC), appl. 28957/95. &lt;br&gt;
395&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
uppräknade grunder går alltså inte att föra med stöd av diskrimineringslagen, &lt;br&gt;
även om den aktuella diskrimineringsgrunden skulle &lt;br&gt;
omfattas av Europakonventionens skydd. &lt;br&gt;
Samtidigt gäller alltså Europakonventionens diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
i artikel 14 i sig själv som direkt tillämplig svensk lag. I &lt;br&gt;
rättsfallet NJA 2005 s. 462 prövade Högsta domstolen (HD) frågan &lt;br&gt;
om ideellt skadestånd vid kränkning av rätten enligt artikel 6.1 i &lt;br&gt;
Europakonventionen till rättegång inom skälig tid. Sedan HD konstaterat &lt;br&gt;
att skadestånd för ideell skada utan samband med personskada &lt;br&gt;
inte kunde utgå enligt skadeståndslagen, uttalade domstolen &lt;br&gt;
att det kunde innebära ett konventionsbrott om den skadelidande i &lt;br&gt;
ett fall av det aktuella slaget ställdes utan rättsmedel, varför övervägande &lt;br&gt;
skäl fick anses tala för att ideellt skadestånd skulle kunna &lt;br&gt;
dömas ut uteslutande med stöd av konventionen. I rättsfallet NJA &lt;br&gt;
2007 s. 584 kom HD vidare fram till att den principen skulle gälla &lt;br&gt;
för överträdelser av alla de rättigheter som omfattas av konventionen. &lt;br&gt;
Och av NJA 2009 s. 463 följer att principen också omfattar &lt;br&gt;
talan mot en kommun. &lt;br&gt;
Den genom HD:s rättspraxis etablerade principen innebär sålunda &lt;br&gt;
att det allmänna, även utan särskilt stöd i svensk intern rätt, &lt;br&gt;
kan åläggas att betala ideellt skadestånd för kränkning av rättigheter &lt;br&gt;
enligt Europakonventionen i den mån det behövs för att Sverige &lt;br&gt;
ska uppfylla sina förpliktelser enligt konventionen. &lt;br&gt;
Konsekvenserna av att diskrimineringslagens diskrimineringsförbud &lt;br&gt;
innehåller en uttömmande lista över skyddade diskrimineringsgrunder &lt;br&gt;
medan Europakonventions skyddsbestämmelse är &lt;br&gt;
öppen och ska tolkas dynamiskt är flera. Några av dem ska behandlas &lt;br&gt;
i det följande. &lt;br&gt;
Högsta domstolen har visserligen genom den redovisade rättsprincipen &lt;br&gt;
skapat ett rättsmedel för de diskrimineringssituationer &lt;br&gt;
där ingen intern svensk rättsregel annars vore tillämplig. Emellertid &lt;br&gt;
är detta rättsmedel närmast att betrakta som extraordinärt. Det är &lt;br&gt;
för det första ett rättsmedel som inte är synligt i svensk lag; det är &lt;br&gt;
ju tvärtom tillskapat av HD i avsaknad av svenska internrättsliga &lt;br&gt;
bestämmelser. För det andra förutsätter användningen av detta &lt;br&gt;
rättsmedel en ”omväg över Strasbourg”. För att HD:s princip ska &lt;br&gt;
vara tillämplig krävs ju att detta behövs för att Sverige ska uppfylla &lt;br&gt;
sina förpliktelser enligt Europakonventionen. Det innebär att en &lt;br&gt;
domstol, och därmed också ytterst varje enskild person som har att &lt;br&gt;
överväga sina möjligheter till framgång med en talan i domstol, alltid &lt;br&gt;
måste göra en bedömning av om det, i ljuset av Europadomsto396&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
lens rättspraxis, skulle strida mot Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
att inte ”släppa fram” en talan om sådan diskriminering. &lt;br&gt;
Två fall av samma typ av osaklig särbehandling blir därmed också &lt;br&gt;
föremål för prövning enligt rättsregler med olika innehåll beroende &lt;br&gt;
på diskrimineringsgrund, trots att båda grunderna är skyddade &lt;br&gt;
i svensk lag om än den ena i diskrimineringslagen och den andra &lt;br&gt;
i Europakonventionen. &lt;br&gt;
En tydlig konsekvens är att osaklig särbehandling från en enskild &lt;br&gt;
aktörs sida i vissa fall kan angripas med stöd av diskrimineringslagen, &lt;br&gt;
nämligen om särbehandlingen har samband med en &lt;br&gt;
grund som finns omnämnd där, men i andra fall inte kan angripas &lt;br&gt;
alls därför att diskrimineringsgrunden ”bara” omfattas av Europakonventionens &lt;br&gt;
diskrimineringsförbud. Rätten att föra talan enbart &lt;br&gt;
med stöd av Europakonventionen gäller nämligen, enligt HD:s &lt;br&gt;
princip, bara gentemot det allmänna, inte mot enskilda, icke-statliga, &lt;br&gt;
aktörer.195 Visserligen kan i det sistnämnda fallet i stället eventuellt &lt;br&gt;
föras en talan mot staten för att den har underlåtit att tillhandahålla &lt;br&gt;
ett effektivt rättsmedel för denna typ av diskrimineringssituationer. &lt;br&gt;
Men det blir ju då i materiellt hänseende en helt annan &lt;br&gt;
process. &lt;br&gt;
Ytterligare en konsekvens av skillnaden mellan den svenska interna &lt;br&gt;
diskrimineringslagen och Europakonventionen, trots att båda &lt;br&gt;
gäller som svensk lag, är att den som utsatts för diskriminering på &lt;br&gt;
en grund som omfattas av diskrimineringslagen kan få hjälp med &lt;br&gt;
att söka få en rättelse till stånd, och ytterst med att föra sin talan i &lt;br&gt;
domstol, antingen genom Diskrimineringsombudsmannen (DO) &lt;br&gt;
eller genom en facklig eller annan intresseorganisation. Om DO &lt;br&gt;
för talan utan framgång riskerar vidare den enskilda inte att behöva &lt;br&gt;
stå för rättegångskostnaderna. En talan bara med stöd av Europakonventionen &lt;br&gt;
får den enskilde däremot föra själv. &lt;br&gt;
Slutligen kan även den gottgörelse som en diskrimineringstvist &lt;br&gt;
kan leda till som kompensation för den enskilda också komma att &lt;br&gt;
skilja sig, beroende på om den aktuella diskrimineringsgrunden &lt;br&gt;
omfattas av diskrimineringslagen eller endast av Europakonventionen. &lt;br&gt;
I det förstnämnda fallet kan klaganden tilldömas en diskrimineringsersättning &lt;br&gt;
enligt 5 kap. 1 § diskrimineringslagen. I det andra &lt;br&gt;
blir det fråga om skadestånd. Diskrimineringsersättning är allmänt &lt;br&gt;
sett avsedd att utgå med högre belopp än skadestånd enligt skadeståndslagen.196 &lt;br&gt;
195 NJA 2007 s. 747. &lt;br&gt;
196 Prop. 2007/08:95, s. 391. &lt;br&gt;
397&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Enligt min mening är skillnaderna, beroende på diskrimineringsgrund, &lt;br&gt;
när det gäller möjligheten att effektivt ta till vara sin rätt för &lt;br&gt;
den som anser sig ha utsatts för diskriminering, inte sakligt försvarbara. &lt;br&gt;
Även Europakonventionens förbud mot diskriminering på sådana &lt;br&gt;
grunder som inte omnämns i den svenska diskrimineringslagen &lt;br&gt;
gäller alltså, som nämnts, som direkt tillämplig svensk lag. Och &lt;br&gt;
artikel 13 i konventionen ställer krav på att var och en, vars i konventionen &lt;br&gt;
angivna fri- och rättigheter kränkts, ska ha tillgång till &lt;br&gt;
ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Av den bestämmelsen, &lt;br&gt;
och i enlighet med den s.k. subsidiaritetsprincipen, &lt;br&gt;
följer att det är nationella myndigheter och domstolar som har det &lt;br&gt;
primära ansvaret för genomförandet av Europakonventionens rättigheter.197 &lt;br&gt;
Att tillgången till ett effektivt nationellt rättsmedel i &lt;br&gt;
Sverige mot överträdelser av diskrimineringsförbudet i konventionens &lt;br&gt;
artikel 14 skiljer sig åt mellan olika diskrimineringsgrunder &lt;br&gt;
som omfattas av konventionen, beroende på om de härutöver också &lt;br&gt;
omfattas av det rent internrättsliga svenska diskrimineringsförbudet &lt;br&gt;
i diskrimineringslagen eller inte, är knappast heller principiellt &lt;br&gt;
och folkrättsligt försvarbart. &lt;br&gt;
Mot bakgrund av det som redovisats här, är det min bedömning &lt;br&gt;
att regeringen snarast bör påbörja ett arbete i syfte att ge diskrimineringsförbudet &lt;br&gt;
i den svenska diskrimineringslagen (2008:567) en &lt;br&gt;
utformning som motsvarar den icke uttömmande förteckning över &lt;br&gt;
förbjudna diskrimineringsgrunder som finns i artikel 14 i Europakonventionen&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Uppföljning av införandet i diskrimineringslagen av regler om &lt;br&gt;
diskrimineringsersättning i stället för skadestånd &lt;br&gt;
Den 1 januari 2009 trädde diskrimineringslagen (2008:567) i kraft. &lt;br&gt;
Den ersatte då sju olika lagar mot diskriminering, nämligen jämställdhetslagen &lt;br&gt;
(1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering &lt;br&gt;
i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan &lt;br&gt;
trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i &lt;br&gt;
arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud &lt;br&gt;
mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, &lt;br&gt;
197 Se bl.a. van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, &lt;br&gt;
4 uppl., 2006, s. 126 och Pellonpää, Europeiska människorättskonventionen, 2007, s. 139. &lt;br&gt;
398&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen &lt;br&gt;
(2003:307) om förbud mot diskriminering, samt även, såvitt &lt;br&gt;
avser frågor om diskriminering, lagen (2006:67) om förbud mot &lt;br&gt;
diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. &lt;br&gt;
Enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen har lagen till ändamål att &lt;br&gt;
motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter &lt;br&gt;
och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, &lt;br&gt;
etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, &lt;br&gt;
funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. Lagen är tvingande, &lt;br&gt;
vilket innebär att ett avtal som inskränker någons rättigheter eller &lt;br&gt;
skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen. &lt;br&gt;
Diskrimineringslagen gäller för arbetslivet i vid mening, utbildningsverksamhet, &lt;br&gt;
arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling &lt;br&gt;
utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, &lt;br&gt;
yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, &lt;br&gt;
varor, tjänster och bostäder, allmän sammankomst och offentlig &lt;br&gt;
tillställning, hälso- och sjukvård, socialtjänsten, socialförsäkringen, &lt;br&gt;
arbetslöshetsförsäkringen, studiestöd, värn- och civilplikt &lt;br&gt;
samt i vissa avseenden för alla dem som har offentlig anställning. &lt;br&gt;
Gemensamt för de tidigare lagarna mot diskriminering var att de &lt;br&gt;
som huvudsanktion mot överträdelser angav att den som var att &lt;br&gt;
betrakta som ansvarig för överträdelsen skulle betala skadestånd för &lt;br&gt;
den kränkning som överträdelsen innebar. Av uttalanden i förarbetena &lt;br&gt;
till de aktuella skadeståndsbestämmelserna framgick att ersättningen &lt;br&gt;
skulle sättas högre än vad som var vanligt i arbetsrättsliga &lt;br&gt;
tvister.198 Skadestånden i sådana tvister angavs i sin tur allmänt &lt;br&gt;
sätt ligga högre än i mål om skadestånd på grund av brott.199 Av &lt;br&gt;
detta följer, som också Högsta domstolen konstaterat, att skadeståndsbeloppen &lt;br&gt;
i diskrimineringsmål har förutsatts ligga på en &lt;br&gt;
högre nivå än vad som gäller för kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.200 &lt;br&gt;
Som skäl för de högre skadeståndsnivåerna i diskrimineringsfall &lt;br&gt;
anfördes i de nämnda förarbetsuttalandena bl.a. utvecklingen i Sverige &lt;br&gt;
och internationellt mot en ökad medvetenhet om att rätten till &lt;br&gt;
likabehandling är en mänsklig rättighet. Brott mot diskrimineringslagstiftningen &lt;br&gt;
skulle därför ses som en allvarlig kränkning. &lt;br&gt;
De svenska bestämmelserna om förbud mot diskriminering har &lt;br&gt;
även en särställning på så sätt att de genomför två EU-direktiv i &lt;br&gt;
198 Se t.ex. prop. 1999/2000:143, s. 58 och prop. 2002/03:65, s. 159 f. &lt;br&gt;
199 Prop. 2002/03:65, s. 159. &lt;br&gt;
200 NJA 2006 s. 170. &lt;br&gt;
399&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
svensk rätt, nämligen direktivet (2000/43/EG) om genomförandet &lt;br&gt;
av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller &lt;br&gt;
etniska ursprung (etniska direktivet) och direktivet (2000/78/EG) &lt;br&gt;
om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). &lt;br&gt;
Båda direktiven föreskriver att sanktionerna i &lt;br&gt;
den nationella lagstiftningen för brott mot diskrimineringsförbuden &lt;br&gt;
också måste vara effektiva och avskräckande.201 &lt;br&gt;
Det synsätt på skadeståndsnivåerna i diskrimineringsmål som &lt;br&gt;
alltså kom till uttryck i förarbetena till de tidigare gällande diskrimineringslagarna, &lt;br&gt;
liksom unionsrättens krav på effektiva och avskräckande &lt;br&gt;
sanktioner i sådana mål, fick emellertid inte avsedd efterföljd &lt;br&gt;
vid prövning i domstol. I ett mål om diskriminering, som &lt;br&gt;
rörde ett par bestående av två kvinnor som avvisats från en restaurang &lt;br&gt;
av skäl som hade samband med deras sexuella läggning, uttalade &lt;br&gt;
Högsta domstolen att skadeståndsnivåerna vid brott mot diskrimineringslagstiftningen &lt;br&gt;
inte utan särskilt lagstöd (min kursivering) borde &lt;br&gt;
fjärmas alltför mycket från de ersättningsnivåer som gäller när skadestånd &lt;br&gt;
döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall.202 Mot &lt;br&gt;
den bakgrunden sänkte HD det skadestånd som hovrätten dömt ut &lt;br&gt;
i målet, från 50 000 kr till endast 15 000 kr. &lt;br&gt;
HD:s uttalande gjordes utan något synbart beaktande av det &lt;br&gt;
nyss nämnda unionsrättsliga kravet på en effektiv och avskräckande &lt;br&gt;
sanktion. Inte heller tycks HD ha beaktat att det i diskrimineringsmål, &lt;br&gt;
till skillnad från i de flesta fall då kränkningsersättning &lt;br&gt;
döms ut enligt skadeståndslagen, inte samtidigt förekommer någon &lt;br&gt;
straffrättslig påföljd som har den preventiva funktionen. &lt;br&gt;
För tillskapa ett sådant särskilt lagstöd som HD alltså ansåg nödvändigt &lt;br&gt;
för att döma ut högre ersättningar i diskrimineringsmål, infördes &lt;br&gt;
i och med diskrimineringslagens tillkomst den 1 januari 2009 &lt;br&gt;
diskrimineringsersättning i stället för skadestånd som huvudsaklig &lt;br&gt;
civilrättslig sanktion mot diskriminering. 5 kap. 1 § diskrimineringslagen &lt;br&gt;
lyder på följande sätt. &lt;br&gt;
Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller som inte uppfyller &lt;br&gt;
sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier &lt;br&gt;
eller sexuella trakasserier enligt denna lag ska betala diskrimineringsersättning &lt;br&gt;
för den kränkning överträdelsen innebär. När ersättningen &lt;br&gt;
bestäms ska särskilt syftet att motverka sådana överträdelser av lagen &lt;br&gt;
beaktas. &lt;br&gt;
201 Artikel 15 i det etniska direktivet och artikel 17 i arbetslivsdirektivet. &lt;br&gt;
202 NJA 2006 s. 170. &lt;br&gt;
400&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
I förarbetena till denna bestämmelse anförde regeringen bl.a. följande. &lt;br&gt;
Regeringen anser att […] kopplingar till den allmänna skadeståndsrätten &lt;br&gt;
är mindre lämpliga eftersom kränkningsersättning vid diskriminering &lt;br&gt;
fyller delvis andra ändamål än skadestånd vid brott. För att tydliggöra &lt;br&gt;
att påföljden vid överträdelser av den nya diskrimineringslagen &lt;br&gt;
också ska avskräcka från diskriminering bör […] en ny form av påföljd &lt;br&gt;
införas i lagen. Denna påföljd bör benämnas diskrimineringsersättning. &lt;br&gt;
Diskrimineringsersättningen ska både utgöra ersättning för den &lt;br&gt;
kränkning som överträdelsen innebär och avskräcka från diskriminering. &lt;br&gt;
[…] Syftet med en ny påföljd […] är att domstolarna fortsättningsvis &lt;br&gt;
inte ska göra direkta jämförelser med de ersättningsnivåer &lt;br&gt;
som tillämpas i mål om kränkningsersättning enligt skadeståndslagen.203 &lt;br&gt;
Det är sannolikt ännu för tidigt att göra någon bedömning av i vilken &lt;br&gt;
utsträckning som införandet av diskrimineringsersättning som &lt;br&gt;
den huvudsakliga civilrättsliga påföljden för brott mot diskrimineringslagstiftningen &lt;br&gt;
också lett till en höjning av ersättningsbeloppen &lt;br&gt;
i praktiken, även om det finns exempel från domstolarna som talar i &lt;br&gt;
en annan riktning.204 &lt;br&gt;
Det är enligt min mening angeläget att den genomförda ändringen &lt;br&gt;
i diskrimineringslagstiftningen i syfte att höja ersättningsnivåerna &lt;br&gt;
vid överträdelser av diskrimineringslagen, får ett tydligt genomslag &lt;br&gt;
också i den praktiska rättstillämpningen. Regeringen bör &lt;br&gt;
därför, när det gått ytterligare någon tid sedan diskrimineringslagens &lt;br&gt;
(2008:567) ikraftträdande, genomföra en uppföljning och utvärdering &lt;br&gt;
av om reformen fått avsedd effekt. &lt;br&gt;
Ett effektivt nationellt rättsmedel mot bristande tillgänglighet &lt;br&gt;
som diskriminering &lt;br&gt;
En konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
antogs av FN:s generalförsamling den 13 december 2006. Detta &lt;br&gt;
utgjorde en fortsättning på arbetet inom FN för att få till stånd &lt;br&gt;
internationella regler om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, &lt;br&gt;
ett arbete som tidigare hade resulterat i FN:s s.k. &lt;br&gt;
standardregler. Konventionen öppnades för undertecknande den &lt;br&gt;
30 mars 2007 då bl.a. Sverige undertecknade den. Till konventionen &lt;br&gt;
203 Prop. 2007/08:95, s. 391. &lt;br&gt;
204 Se Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09. &lt;br&gt;
401&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
finns också ett fakultativt protokoll som innebär att enskilda personer &lt;br&gt;
har möjlighet att framföra klagomål till FN:s internationella &lt;br&gt;
kommitté för rättigheter för personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
om de anser att deras rättigheter enligt konventionen trätts för när. &lt;br&gt;
Sverige undertecknade protokollet samtidigt som konventionen. &lt;br&gt;
Efter behandling av propositionen Mänskliga rättigheter för personer &lt;br&gt;
med funktionsnedsättning godkände riksdagen konventionen &lt;br&gt;
och protokollet.205 Sverige ratificerade konventionen och det fakultativa &lt;br&gt;
protokollet den 15 december 2008206och båda trädde för Sveriges &lt;br&gt;
del i kraft den 14 januari 2009. &lt;br&gt;
Konventionen gäller inte direkt som lag i Sverige. Däremot ska &lt;br&gt;
domstolar och myndigheter, enligt principen om fördragskonform &lt;br&gt;
tolkning, tillämpa svensk lag så att den, så långt det är möjligt, &lt;br&gt;
stämmer överens med konventionen. &lt;br&gt;
I konventionens artikel 4 anges de allmänna åtagandena och i &lt;br&gt;
denna artikels punkt 1 slås det fast att konventionsstaterna åtar sig &lt;br&gt;
att säkerställa och främja fullt förverkligande av alla mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
och grundläggande friheter för alla personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
utan diskriminering av något slag på grund av &lt;br&gt;
funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
I artikel 2 definieras diskriminering som varje åtskillnad, undantag &lt;br&gt;
eller inskränkning på grund av funktionsnedsättning som har &lt;br&gt;
till syfte eller verkan att inskränka eller omintetgöra erkännande, &lt;br&gt;
åtnjutande, eller utövande på lika villkor som andra av alla mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter och grundläggande friheter på det politiska, ekonomiska, &lt;br&gt;
sociala, kulturella och civila området eller på andra områden. &lt;br&gt;
Av artikeln framgår vidare att förbudet mot diskriminering omfattar &lt;br&gt;
alla former av diskriminering, inklusive underlåtenhet att vidta &lt;br&gt;
åtgärder för skälig anpassning. &lt;br&gt;
Enligt femte stycket i artikel 2 betyder skälig anpassning nödvändiga &lt;br&gt;
och ändamålsenliga ändringar och anpassningar som inte &lt;br&gt;
innebär en oproportionerlig eller omotiverad börda när så behövs i &lt;br&gt;
ett enskilt fall för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
på lika villkor som andra kan åtnjuta eller utöva alla &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter och grundläggande friheter. &lt;br&gt;
I likhet med de andra FN-konventionerna om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
finns det en kommitté som har till uppgift att övervaka efterlevnaden &lt;br&gt;
av konventionen. Enligt artikel 35 ska konventionsstaterna &lt;br&gt;
avge rapporter till Kommittén för rättigheter för personer med &lt;br&gt;
205 Prop. 2008/09:28, bet. 2008/09SoU3, rskr. 2008/09:38. &lt;br&gt;
206 SÖ 2008:26. &lt;br&gt;
402&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
funktionsnedsättning och enligt artikel 36 ska kommittén granska &lt;br&gt;
rapporterna och lämna förslag och allmänna rekommendationer till &lt;br&gt;
staterna. &lt;br&gt;
Enligt artikel 1 i det fakultativa protokollet till konventionen är &lt;br&gt;
kommittén behörig att ta emot och pröva framställningar från enskilda &lt;br&gt;
individer som hävdar att de har blivit utsatta för en kränkning &lt;br&gt;
av en stat som är part i protokollet (protokollspart) av bestämmelserna &lt;br&gt;
i konventionen. Protokollsparten ska lämna förklaringar &lt;br&gt;
till kommittén enligt artikel 3. Enligt artikel 5 i protokollet &lt;br&gt;
ska kommittén, efter avslutad prövning, framföra sina eventuella &lt;br&gt;
förslag och rekommendationer till den berörda protokollsparten &lt;br&gt;
och sökanden. Om kommittén får information om allvarliga eller &lt;br&gt;
systematiska kränkningar kan den utföra en undersökning enligt &lt;br&gt;
ett särskilt förfarande som regleras i artiklarna 6 och 7. &lt;br&gt;
Det finns ännu inte någon auktoritativ uttolkning från kommittén &lt;br&gt;
av vad konventionsstaternas förpliktelser innebär i praktiken &lt;br&gt;
t.ex. vad gäller skyldigheten att vidta åtgärder för tillgänglighet. &lt;br&gt;
Konventionen innehåller även generella åtaganden när det gäller att &lt;br&gt;
säkerställa att olika delar av samhället är tillgängligt för personer &lt;br&gt;
med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
Var gränsen går mellan förbudet mot diskriminering i form av &lt;br&gt;
underlåtenhet att vidta skäliga anpassningsåtgärder och skyldigheten &lt;br&gt;
att vidta åtgärder för att säkerställa generell tillgänglighet, är &lt;br&gt;
inte särskilt tydligt. Att skälig anpassning tar sikte på åtgärder som &lt;br&gt;
behövs ”i ett enskilt fall” kan tolkas som att brister i tillgänglighet &lt;br&gt;
som följer av den allmänna utformningen av t.ex. den fysiska miljön, &lt;br&gt;
inte skulle omfattas. Å andra sidan omfattas sådana åtgärder &lt;br&gt;
som behövs för att säkerställa lika villkor för ”personer” med funktionsnedsättning, &lt;br&gt;
vilket antyder att även åtgärder för att rätta till &lt;br&gt;
allmänna brister i miljön omfattas av den här delen av diskrimineringsförbudet. &lt;br&gt;
”Ett enskilt fall” kan för övrigt ta sikte antingen på &lt;br&gt;
en viss lokal eller byggnad eller på en enskild person vid ett visst &lt;br&gt;
givet tillfälle, eller för den delen både och. I slutänden torde det &lt;br&gt;
avgörande för om brister i tillgänglighet som lett till missgynnande &lt;br&gt;
effekter för någon enskild person ska betraktas som diskriminering &lt;br&gt;
enligt konventionen eller inte, huvudsakligen bero på hur skälighetsbedömningen &lt;br&gt;
faller ut, det vill säga om den åtgärd som behöver &lt;br&gt;
vidtas för att undanröja otillgängligheten skulle innebära en oproportionerlig &lt;br&gt;
eller omotiverad börda eller inte. &lt;br&gt;
Jag har tidigare, som utredare inom dåvarande Integrations- och &lt;br&gt;
jämställdhetsdepartementet, i en promemoria föreslagit att det i &lt;br&gt;
403&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
diskrimineringslagen införs ett nytt förbud mot diskriminering i &lt;br&gt;
form av underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder mot bristande tillgänglighet &lt;br&gt;
för personer med funktionsnedsättning.207 I skälen för &lt;br&gt;
förslaget har jag bl.a. hänvisat till FN-konventionen om rättigheter &lt;br&gt;
för personer med funktionsnedsättning och dess krav på förbud &lt;br&gt;
mot diskriminering i form av underlåtenhet att vidta åtgärder för &lt;br&gt;
skälig anpassning. &lt;br&gt;
Jag får här ta tillfället i akt och upprepa det förslaget. Förutom &lt;br&gt;
de skäl som redovisats utförligt i den nämnda promemorian finns &lt;br&gt;
det anledning att också påminna om möjligheten för enskilda personer &lt;br&gt;
med funktionsnedsättning som anser sig ha drabbats av &lt;br&gt;
diskriminering genom bristande tillgänglighet, att vända sig till FN:s &lt;br&gt;
övervakningskommitté med sina klagomål mot Sverige i det avseendet. &lt;br&gt;
Ansvaret för att se till att de i konventionen garanterade rättigheterna &lt;br&gt;
säkerställs åvilar folkrättsligt den svenska regeringen och i &lt;br&gt;
praktiken den svenska offentliga förvaltningen och rättskipningen. &lt;br&gt;
Det är mot bakgrund av det förhållandet som bestämmelsen i artikel &lt;br&gt;
2.d i det fakultativa protokollet till konventionen ska förstås. &lt;br&gt;
Här stadgas att kommittén ska avvisa ett enskilt klagomål när alla &lt;br&gt;
tillgängliga nationella rättsmedel inte har uttömts. &lt;br&gt;
Konsekvensen av om det i svensk lagstiftning inte införs någon &lt;br&gt;
bestämmelse som ger enskilda personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
ett effektivt skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet &lt;br&gt;
blir att det inte kan anses finnas något sådant effektivt nationellt &lt;br&gt;
rättsmedel som svenska klaganden först måste använda sig av &lt;br&gt;
innan de vänder sig till FN-kommittén med sina klagomål. Därmed &lt;br&gt;
kan kommittén komma att tvingas pröva alla sådana enskilda klagomål &lt;br&gt;
mot Sverige. Det kan inte vara rimligt, vare sig utifrån det &lt;br&gt;
faktum att Sverige har en förpliktelse att lojalt genomföra konventionen &lt;br&gt;
i det nationella rättssystemet eller med hänsyn till FNkommitténs &lt;br&gt;
möjligheter att bedriva ett effektivt övervakningsarbete. &lt;br&gt;
207 Ds 2010:20 Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som diskriminering. &lt;br&gt;
404&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
7.3 Romernas situation i Sverige &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Oavsett regeringens ställningstagande till de enskilda förslagen &lt;br&gt;
i Delegationen för romska frågors betänkande, måste vad &lt;br&gt;
som redovisas där om romernas livsvillkor i Sverige bli utgångspunkt &lt;br&gt;
för en samordnad, långsiktigt uthållig och rättighetsbaserad &lt;br&gt;
ansträngning för att göra det möjligt för romer, &lt;br&gt;
både kvinnor och män, flickor och pojkar, att delta på lika &lt;br&gt;
villkor som andra på alla områden i det svenska samhället. &lt;br&gt;
• En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, &lt;br&gt;
en nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat &lt;br&gt;
– måste planeras och genomföras i nära och kontinuerlig &lt;br&gt;
konsultation med och med ett aktivt deltagande från romerna &lt;br&gt;
själva. &lt;br&gt;
• Det fortsatta systematiska MR-arbetet när det gäller romernas &lt;br&gt;
situation i Sverige måste innehålla tydliga effektmål i olika &lt;br&gt;
frågor, det vill säga en nulägesanalys och en precisering av &lt;br&gt;
vilken förbättring som regeringen åtar sig att söka uppnå till &lt;br&gt;
en viss angiven tidpunkt. &lt;br&gt;
• Att den allra viktigaste faktorn för att långsiktigt åstadkomma &lt;br&gt;
förbättrade levnadsvillkor för den romska befolkningen &lt;br&gt;
är utbildning, tycks det råda närmast total enighet om. Att &lt;br&gt;
sätta upp effektmål på det området och finna effektiva sätt &lt;br&gt;
att uppnå dem måste därför ges högsta prioritet i det fortsatta &lt;br&gt;
systematiska MR-arbetet när det gäller romernas situation. &lt;br&gt;
• Den överenskommelse som jag i kapitel 5 föreslagit regeringen &lt;br&gt;
att söka få till stånd med Sveriges Kommuner och Landsting, &lt;br&gt;
SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala &lt;br&gt;
och regionala nivån när det gäller det systematiska arbetet för &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter i Sverige, bör inkludera ett särskilt fokus &lt;br&gt;
på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning. &lt;br&gt;
• Ansvars- och finansieringsprincipen bör inte hindra att staten, &lt;br&gt;
inom ramen för en sådan överenskommelse, ställer särskilda &lt;br&gt;
stimulansmedel till kommunernas förfogande om det &lt;br&gt;
på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta &lt;br&gt;
område nås och det går att utforma utdelningen av sådana &lt;br&gt;
405&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
särskilda stimulansmedel så att medlen verkligen fungerar &lt;br&gt;
som en effektiv drivkraft för att nå de uppställda målen. &lt;br&gt;
Som nämnts inledningsvis i det här kapitlet är romerna, enligt 2 § &lt;br&gt;
lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk, en &lt;br&gt;
av de officiellt erkända nationella minoriteterna i Sverige. De har &lt;br&gt;
därigenom också en särskild status som grupp i befolkningen. Den &lt;br&gt;
markeras även genom att det i regeringsformen stadgas att etniska, &lt;br&gt;
språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla &lt;br&gt;
ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.208 &lt;br&gt;
Ett viktigt syfte med att arbeta systematiskt med hjälp av en &lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter bör, i enlighet med vad som &lt;br&gt;
särskilt framhålls i FN:s riktlinjer för ett sådant arbete, vara att sätta &lt;br&gt;
fokus på behovet av åtgärder för att främja de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
för människor som tillhör särskilt utsatta grupper. Inte &lt;br&gt;
minst när det på grund av begränsade resurser finns risk att det &lt;br&gt;
uppstår konkurrens mellan olika i och för sig angelägna insatser är &lt;br&gt;
det viktigt att brister när det gäller de mänskliga rättigheterna för &lt;br&gt;
sådana grupper prioriteras.209 Det kan inte råda någon tvekan om &lt;br&gt;
att den romska minoriteten i Sverige är just en sådan grupp. &lt;br&gt;
Romerna i Sverige har historiskt utsatts för allvarliga och systematiska &lt;br&gt;
övergrepp från det allmännas sida när det gäller de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna. Även i nutid är romer förmodligen den grupp &lt;br&gt;
människor i det svenska samhället som är allra mest utsatt för fördomar, &lt;br&gt;
diskriminering och andra former av utestängning på de flesta &lt;br&gt;
samhällsområden. &lt;br&gt;
I kartläggningsdelen av handlingsplanen redovisas att också internationella &lt;br&gt;
övervakningsorgan, som FN:s kommitté mot rasdiskriminering, &lt;br&gt;
Europarådets kommission mot rasism och intolerans &lt;br&gt;
och Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, framfört &lt;br&gt;
rekommendationer till den svenska regeringen för att förbättra romernas &lt;br&gt;
situation och deras skydd mot diskriminering.210 &lt;br&gt;
Det finns alltså goda skäl att i det här sammanhanget beröra romernas &lt;br&gt;
situation särskilt. Samtidigt är det uppenbart att det inte &lt;br&gt;
inom ramen för ett sådant brett och övergripande uppdrag som den &lt;br&gt;
här utvärderingen utgör, funnits möjlighet att gå på djupet med en &lt;br&gt;
208 1 kap. 2 § regeringsformen. &lt;br&gt;
209 Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, Handbook on National &lt;br&gt;
Human Rights Plans of Action, Professional Training Series No. 10, United Nations, 29 augusti &lt;br&gt;
2002 (FN:s handbok), s. 10 och 66. &lt;br&gt;
210 Handlingsplanen, s. 153, 162 f., 169, 174, 182 f. &lt;br&gt;
406&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
fråga av den omfattning och komplexitet som den om romernas &lt;br&gt;
situation i det svenska samhället. Att försöka ge intryck av att jag &lt;br&gt;
skulle kunna lämna väl underbyggda förslag till konkreta åtgärder &lt;br&gt;
för att komma till rätta med utestängningen av romer i Sverige på &lt;br&gt;
samhällslivets alla områden vore inte seriöst. &lt;br&gt;
Detta framstår än tydligare när man betänker att Delegationen &lt;br&gt;
för romska frågor under perioden december 2006 – juli 2010 haft det &lt;br&gt;
specifika uppdraget att utreda romers situation i Sverige genom att &lt;br&gt;
inhämta, sammanställa, analysera och redovisa erfarenheter och &lt;br&gt;
kunskaper som finns på området samt lämna förslag på hur romers &lt;br&gt;
livsvillkor i samhället ska kunna förbättras.211 Delegationen lämnade &lt;br&gt;
sitt betänkande Romers rätt – en strategi för romer i Sverige till &lt;br&gt;
regeringen i juli 2010.212 &lt;br&gt;
7.3.1 Romerna i handlingsplanen &lt;br&gt;
Den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter har innehållit &lt;br&gt;
ett fåtal åtgärder som visserligen inte specifikt tagit sikte bara &lt;br&gt;
på romernas situation men som tydligt berör den. På grundval av &lt;br&gt;
vad som redovisas i Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen &lt;br&gt;
tycks åtgärderna också i huvudsak ha genomförts. &lt;br&gt;
I enlighet med åtgärd 38 har samrådet med representanter för de &lt;br&gt;
nationella minoriteterna förstärkts i samband med att Sverige rapporterar &lt;br&gt;
till Europarådet om efterlevnaden av rådets ramkonvention &lt;br&gt;
om skydd för nationella minoriteter213 och Europeiska stadgan &lt;br&gt;
om landsdels- eller minoritetsspråk.214 &lt;br&gt;
Regeringen har, när det gäller åtgärd 39, tagit initiativ till att hos &lt;br&gt;
kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen om &lt;br&gt;
åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse för arbete &lt;br&gt;
som rör de nationella minoriteterna. Information om de nationella &lt;br&gt;
minoriteterna och Sveriges åtaganden enligt konventionerna har &lt;br&gt;
spritts till kommunerna. Genom den nya lagen (2009:724) om nationella &lt;br&gt;
minoriteter och minoritetsspråk har också kommunala &lt;br&gt;
myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats. &lt;br&gt;
Vissa åtgärder har också, till följd av åtgärd 40, vidtagits för att &lt;br&gt;
förbättra bl.a. romernas utbildningssituation; t.ex. ska modersmålsundervisning &lt;br&gt;
i minoritetsspråken, däribland romani chib, er211 &lt;br&gt;
Dir. 2006:101, 2009:99. &lt;br&gt;
212 SOU 2010:55. &lt;br&gt;
213 SÖ 2000:2. &lt;br&gt;
214 SÖ 2000:3. &lt;br&gt;
407&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
bjudas även om språket inte är elevens dagliga umgängesspråk i &lt;br&gt;
hemmet. Kravet på att det ska vara minst fem elever som önskar &lt;br&gt;
undervisning i språket för att en kommun ska vara skyldig att anordna &lt;br&gt;
modersmålsundervisning har tagits bort för de nationella &lt;br&gt;
minoritetsspråken och detsamma gäller begränsningen av sådan &lt;br&gt;
undervisning till att omfatta högst sju läsår. &lt;br&gt;
Enligt åtgärd 63 avsåg regeringen att: &lt;br&gt;
[…] följa upp vilka insatser som har vidtagits av skolmyndigheterna &lt;br&gt;
efter det att ett tydligare mål skrevs in i förskolans läroplan med avseende &lt;br&gt;
på barn med annat modersmål än svenska samt att utvärdera hur &lt;br&gt;
situationen har förändrats för dessa barn. &lt;br&gt;
Av Regeringskansliets uppföljning framgår dock inte vad åtgärden &lt;br&gt;
lett fram till när det gäller romska förskolebarns situation. &lt;br&gt;
Det kan, mot bakgrund av romernas särskilt påtagliga underläge &lt;br&gt;
när det gäller möjligheterna till ett jämlikt deltagande i det svenska &lt;br&gt;
samhället, tyckas märkligt att handlingsplanen inte haft ett tydligare &lt;br&gt;
fokus just på romernas situation och en högre ambitionsnivå för &lt;br&gt;
den frågan. Det intrycket motverkas dock i viss mån av den visserligen &lt;br&gt;
allmänt formulerade åtgärd 37, som ändå specifikt tar sikte på &lt;br&gt;
just romernas situation: &lt;br&gt;
Regeringen avser att från 2006 initiera ett antal nya åtgärder för och &lt;br&gt;
med romer i Sverige. Åtgärderna syftar till att motverka diskriminering &lt;br&gt;
och skapa kunskap, såväl bland myndigheter och kommuner som hos &lt;br&gt;
romer, om livsvillkoren för romer i Sverige och hur dessa livsvillkor &lt;br&gt;
kan förbättras. &lt;br&gt;
Av handlingsplanens närmare beskrivning av syftet med denna åtgärd &lt;br&gt;
framgår att regeringen avsåg att: &lt;br&gt;
[…] nu ta ett samlat grepp för att driva på utvecklingen och förbättra &lt;br&gt;
den romska befolkningens livsvillkor i Sverige. […] Bland åtgärderna &lt;br&gt;
ingår en probleminventering i samråd med romer, samordning, kunskapsinsamling &lt;br&gt;
och ett antal särskilda uppdrag till statliga myndigheter. &lt;br&gt;
Arbetet ska ske med aktiv och öppen medverkan från romer […] &lt;br&gt;
och med utgångspunkt i de åtaganden som Sverige har genom internationella &lt;br&gt;
överenskommelser om mänskliga rättigheter.215 &lt;br&gt;
Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen visar att åtgärden &lt;br&gt;
genomförts främst genom Delegationen för romska frågors &lt;br&gt;
arbete. Som nämnts har delegationen slutfört sitt arbete och i juli &lt;br&gt;
2010 lämnat ett betänkande till regeringen med en omfattande be215 &lt;br&gt;
Handlingsplanen, s. 52. &lt;br&gt;
408&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
skrivning av romernas livsvillkor i Sverige, samt förslag om en långsiktig &lt;br&gt;
nationell strategi för att åstadkomma jämlika livsvillkor för &lt;br&gt;
romer jämfört med majoritetsbefolkningen. &lt;br&gt;
Härutöver har även andra generella minoritetsåtgärder vidtagits, &lt;br&gt;
t.ex. inom ramen för den strategi för de nationella minoriteterna &lt;br&gt;
som presenterades i regeringens proposition Från erkännande till &lt;br&gt;
egenmakt.216 Genom 5 § i lagen (2009:724) om nationella minoriteter &lt;br&gt;
och minoritetsspråk har en lagstadgad skyldighet införts för alla &lt;br&gt;
förvaltningsmyndigheter att ge de nationella minoriteterna möjlighet &lt;br&gt;
till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är &lt;br&gt;
möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också &lt;br&gt;
att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens &lt;br&gt;
genomförandeperiod, liksom att statsbidraget har höjts för organisationer &lt;br&gt;
som företräder de nationella minoriteterna. Om detta avser &lt;br&gt;
även representanter för den romska befolkningen framgår dock &lt;br&gt;
inte uttryckligen. &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort &lt;br&gt;
en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har &lt;br&gt;
jag inhämtat synpunkter från företrädare för ett antal romska organisationer &lt;br&gt;
och verksamheter, huvudsakligen vid några olika dialogmöten. &lt;br&gt;
Den bild som på detta sätt framkommit är att möjligheterna att &lt;br&gt;
lämna synpunkter under handlingsplanens tillkomst av de flesta &lt;br&gt;
uppfattats som ganska goda och framförallt att tillkomsten av Delegationen &lt;br&gt;
för romska frågor utgjort ett viktigt steg framåt. Samtidigt &lt;br&gt;
har man, tämligen samstämmigt, gett uttryck för en stark frustration &lt;br&gt;
och besvikelse mera allmänt över att de samråds- och samverkanskontakter &lt;br&gt;
som återkommande förekommit genom åren &lt;br&gt;
mellan företrädare för den romska befolkningen och det allmänna, &lt;br&gt;
mest haft karaktären av ”spel för gallerierna” och spelat så liten roll &lt;br&gt;
i praktiken för att förbättra romers livssituation i Sverige. &lt;br&gt;
Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare &lt;br&gt;
för de nationella minoriteterna som lämnas i handlingsplanens åtgärd &lt;br&gt;
38 framkommer också en bild, som är av ett samråd som varit &lt;br&gt;
begränsat och inte särskilt samordnat eller systematiskt. Här be216 &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:158. &lt;br&gt;
409&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
skrivs t.ex. hur regeringen mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett &lt;br&gt;
årligt samrådsmöte med företrädare för alla de nationella minoriteterna. &lt;br&gt;
I handlingsplanen aviserades emellertid samtidigt att detta &lt;br&gt;
årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle kompletteras med ”en serie” möten &lt;br&gt;
mellan företrädare för regeringen och respektive nationell minoritetsgrupp.217 &lt;br&gt;
Om något mera kontinuerligt och samordnat &lt;br&gt;
samråd mellan regeringen och företrädare för den romska befolkningen, &lt;br&gt;
vid sidan av Delegationen för romska frågors arbete, kommit &lt;br&gt;
att utvecklas går dock egentligen inte att utläsa av uppföljningen. &lt;br&gt;
Här sägs bara att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits. &lt;br&gt;
En samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning för romers &lt;br&gt;
lika rättigheter och möjligheter &lt;br&gt;
Delegationen för romska frågor beskriver i sitt betänkande den &lt;br&gt;
romska befolkningens tydliga maktunderläge och klart sämre livsvillkor &lt;br&gt;
på alla samhällsområden, inte minst när det gäller sådana &lt;br&gt;
helt avgörande ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som &lt;br&gt;
utbildning, arbete, bostad och bästa uppnåeliga hälsa. &lt;br&gt;
Delegationen konstaterar sammanfattningsvis att romernas situation &lt;br&gt;
är ovärdig ett demokratiskt välfärdssamhälle men att det samtidigt &lt;br&gt;
inte finns några genvägar till jämlika villkor för romer. Situationen &lt;br&gt;
kräver i stället en långsiktig, uthållig och målmedveten politik &lt;br&gt;
– vad delegationen kallar en nationell strategi – för romer baserat &lt;br&gt;
på romers rätt. Denna strategi ska, enligt delegationen, ha tre &lt;br&gt;
övergripande mål, att stänga välfärdsgapet mellan romer och andra &lt;br&gt;
grupper, att häva romers maktunderläge och att reparera romers &lt;br&gt;
tillit till majoritetssamhället och överbrygga förtroendeklyftan.218 &lt;br&gt;
Det är inte svårt att instämma i dessa övergripande slutsatser. &lt;br&gt;
Oavsett hur regeringen kommer att ställa sig till de enskilda förslagen &lt;br&gt;
i Delegationen för romska frågors betänkande, vore det förödande &lt;br&gt;
om detta bara kom att ses som en rapport i raden av andra &lt;br&gt;
om romers marginaliserade situation. &lt;br&gt;
Det är enligt min mening i stället avgörande för den framtida &lt;br&gt;
utvecklingen av romernas livsvillkor i Sverige att vad som redovisas &lt;br&gt;
i betänkandet får bli utgångspunkt för något nytt – en samordnad, &lt;br&gt;
långsiktig och rättighetsbaserad ansträngning från framförallt det &lt;br&gt;
allmännas sida för att göra det möjligt för romer – både kvinnor &lt;br&gt;
217 Handlingsplanen, s. 52–53. &lt;br&gt;
218 SOU 2010:55, s. 17 ff. &lt;br&gt;
410&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
och män, flickor och pojkar – att delta på lika villkor som andra på &lt;br&gt;
alla områden i det svenska samhället. &lt;br&gt;
En sådan ansträngning – en strategi, en särskild handlingsplan, &lt;br&gt;
nationell kraftsamling, ett ”handslag” eller något annat – måste planeras &lt;br&gt;
och genomföras i nära konsultation med och med ett aktivt &lt;br&gt;
deltagande av personer som utsetts av romerna själva. Samtidigt är &lt;br&gt;
det viktigt att också personer som har särskilda kunskaper och erfarenheter &lt;br&gt;
av betydelse för att aktivt och målmedvetet driva utvecklingen &lt;br&gt;
framåt involveras i det arbetet, även om de inte representerar &lt;br&gt;
någon särskild grupp i befolkningen. &lt;br&gt;
Det är, som redan framgått, enligt min mening uppenbart att &lt;br&gt;
ansvaret för att få till stånd en samordnad, långsiktig och rättighetsbaserad &lt;br&gt;
ansträngning för romers lika rättigheter och möjligheter &lt;br&gt;
– inte minst när det gäller att överbrygga misstron mot skola &lt;br&gt;
och myndigheter, vilket är nödvändigt för att uppnå jämlikhet för &lt;br&gt;
romer när det gäller t.ex. rätten till utbildning – i första hand och i &lt;br&gt;
huvudsak ligger hos politiker och myndighetsföreträdare på både &lt;br&gt;
den statliga och kommunala nivån. &lt;br&gt;
Som framgått både i Delegationen för romska frågors betänkande &lt;br&gt;
och under mina samråd kan dock även djupt förankrade uppfattningar &lt;br&gt;
om tradition, status och om individens rättigheter och &lt;br&gt;
möjligheter i förhållande till kollektivets betydelse, påverka arbetet &lt;br&gt;
med att förverkliga ett jämlikt och självständigt romskt deltagande &lt;br&gt;
i det svenska samhället. En målinriktad samverkansprocess för ett &lt;br&gt;
sådant jämlikt deltagande måste rimligen handla också om sådant. &lt;br&gt;
Med bibehållen respekt för enskildas och olika gruppers mänskliga &lt;br&gt;
värdighet och rättigheter, bör det vara möjligt att tala om och &lt;br&gt;
agera utifrån vad som främst måste vara de offentliga samhällsorganens &lt;br&gt;
ansvar, men utan att väja för vad som också kan förväntas av &lt;br&gt;
de enskilda människorna, både som individer och som grupp. &lt;br&gt;
En problembeskrivning som återkommit i konsultationsprocessen &lt;br&gt;
under utvärderingsarbetet är den att romer i stor utsträckning &lt;br&gt;
befinner sig i en ond cirkel när det gäller ekonomiska, sociala och &lt;br&gt;
kulturella rättigheter. Romer bor generellt sätt under sämre förhållanden &lt;br&gt;
än befolkningsmajoriteten i genomsnitt. Även om de särskilda &lt;br&gt;
svårigheter som råder för romer när de gäller rätten till utbildning &lt;br&gt;
hänger samman främst med flera andra viktiga faktorer, så &lt;br&gt;
får även bristande bostadsförhållanden ofta negativa konsekvenser &lt;br&gt;
för möjligheterna att uppnå bra resultat i skolan. Att avbrutna studier &lt;br&gt;
eller låga betygsnivåer i sin tur negativt påverkar möjligheterna &lt;br&gt;
till högre utbildning liksom chanserna att få ett arbete är uppen411&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
bart. Och den som inte kan försörja sig genom eget arbete har påtagligt &lt;br&gt;
sämre möjligheter att få tillgång till en bra bostad. &lt;br&gt;
Fokus på rätten till utbildning &lt;br&gt;
Att den allra viktigaste faktorn för att kunna åstadkomma förbättrade &lt;br&gt;
levnadsvillkor för den romska befolkningen är utbildning &lt;br&gt;
tycks det också råda närmast total enighet om. Den frågan måste &lt;br&gt;
därför, som redan nämnts, prioriteras starkt i det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet när det gäller romernas situation. &lt;br&gt;
Romska barns och ungas särskilda svårigheter när det gäller rätten &lt;br&gt;
till utbildning hänger samman med flera olika saker. I såväl Delegationen &lt;br&gt;
för romska frågors betänkande som under de dialogmöten &lt;br&gt;
som jag haft med företrädare för romska grupper, nämns bl.a. &lt;br&gt;
avsaknaden av utbildningstradition och det faktum att en mycket &lt;br&gt;
stor del av vuxna romer inte har någon eller bara mycket begränsad &lt;br&gt;
egen utbildning. Även oron hos många romska föräldrar för att &lt;br&gt;
”förlora barnen till majoritetssamhället” har tagits upp som en orsak. &lt;br&gt;
Men här ges också en beskrivning av känslan av meningslöshet &lt;br&gt;
när det gäller att gå i skola, om det ändå inte kommer att leda till &lt;br&gt;
ett arbete på grund av den omfattande direkta eller indirekta &lt;br&gt;
diskrimineringen på arbetsmarknaden. &lt;br&gt;
Ett av de främsta hindren för att förbättra utbildningsnivån &lt;br&gt;
bland romer anges vara den stora förtroendeklyfta som många romer &lt;br&gt;
känner inför skolmyndigheter och företrädare för myndigheterna &lt;br&gt;
överhuvudtaget. Den beror i sin tur på de mycket negativa &lt;br&gt;
erfarenheter från sin egen skolgång som många vuxna romer bär &lt;br&gt;
med sig, men kanske än mer på de konkreta erfarenheter som &lt;br&gt;
många romska familjer har av att deras barn i skolan utsätts för etniska &lt;br&gt;
trakasserier och andra former av utestängning från skolgemenskapen. &lt;br&gt;
Även FN:s övervakningskommitté för ekonomiska, sociala och &lt;br&gt;
kulturella rättigheter har uttryckt sin oro för den diskriminering &lt;br&gt;
som romska barn utsätts för när det gäller tillgång till utbildning, &lt;br&gt;
inklusive i form av mobbning och trakasserier i skolan.219 Kommittén &lt;br&gt;
rekommenderade i det sammanhanget den svenska regeringen &lt;br&gt;
att fortsätta att vidta effektiva och verkningsfulla åtgärder för att &lt;br&gt;
öka romska barns deltagande i skolarbetet, bl.a. genom rekrytering &lt;br&gt;
219 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden&lt;br&gt;
, E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 25. &lt;br&gt;
412&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
av romsk personal i skolorna, liksom att vidta omedelbara åtgärder &lt;br&gt;
för att komma till rätta med mobbning och andra trakasserier av &lt;br&gt;
romska skolbarn. &lt;br&gt;
I avsnitt 3.3.2 har jag som en generell rekommendation framfört &lt;br&gt;
att en ny nationell MR-handlingsplan bör innehålla också effektmål. &lt;br&gt;
Det innebär i korthet att handlingsplanen med avseende på ett &lt;br&gt;
visst område bör innehålla en nulägesanalys och en precisering av &lt;br&gt;
vilken förbättring av situationen på detta område som regeringen &lt;br&gt;
åtar sig att söka uppnå till en viss angiven tidpunkt under handlingsplanens &lt;br&gt;
löptid. Ett område där behovet av att arbeta systematiskt &lt;br&gt;
på det viset framstår som en absolut nödvändighet är situationen &lt;br&gt;
för romer i Sverige, allra främst kanske när det gäller rätten till &lt;br&gt;
utbildning. &lt;br&gt;
Samverkan mellan staten och kommunerna &lt;br&gt;
Ansvaret för förskola och ungdomsskola ligger på kommunerna. &lt;br&gt;
Detsamma gäller för många andra typer av samhällsfunktioner. &lt;br&gt;
Kommunerna har därför, som jag särskilt behandlat i kapitel 5, en &lt;br&gt;
avgörande roll när det gäller att förverkliga Sveriges konventionsåtaganden &lt;br&gt;
om enskildas mänskliga rättigheter på ett flertal områden. &lt;br&gt;
Jag har i det kapitlet föreslagit regeringen att söka få till stånd en formaliserad &lt;br&gt;
överenskommelse med Sveriges Kommuner och Landsting, &lt;br&gt;
SKL, om samverkan mellan staten och den kommunala och regionala &lt;br&gt;
nivån när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige. En sådan överenskommelse bör inkludera ett särskilt &lt;br&gt;
fokus på åtgärder för att säkerställa romers rätt till utbildning. &lt;br&gt;
Rätten också för romska barn och unga till en likvärdig tillgång &lt;br&gt;
till utbildning för alla är inte något nytt åliggande för kommunerna. &lt;br&gt;
Det ska naturligtvis inte heller, som princip, finansieras med några &lt;br&gt;
särskilda medel. Den principen bör likväl inte hindra att staten, &lt;br&gt;
inom ramen för en formaliserad överenskommelse med SKL om ett &lt;br&gt;
systematiskt arbete för att säkerställa romers rätt till utbildning, &lt;br&gt;
ställer särskilda stimulansmedel till kommunernas förfogande om &lt;br&gt;
det på ett verkningsfullt sätt kan påskynda att målen inom detta &lt;br&gt;
område nås. Utdelningen av sådana särskilda stimulansmedel bör i &lt;br&gt;
så fall utformas så att dessa verkligen fungerar som en effektiv drivkraft &lt;br&gt;
för att nå de uppställda målen. Här kan finnas förebilder inom &lt;br&gt;
andra områden, t.ex. när det gäller statens bidrag till landstingen &lt;br&gt;
för att stimulera till en bättre vård för de mest sjuka äldre, där &lt;br&gt;
413&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
pengarna delas ut till de landsting som aktivt deltar i användningen &lt;br&gt;
av olika kvalitetsregister som möjliggör mätningar och jämförelser &lt;br&gt;
av resultaten av landstingens insatser.220 &lt;br&gt;
7.4 Urfolket samerna &lt;br&gt;
Rekommendationer: &lt;br&gt;
• Förnyade och utökade ansträngningar krävs av regeringen i &lt;br&gt;
syfte att göra en samlad, tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik &lt;br&gt;
till en betydelsefull del av det framtida systematiska &lt;br&gt;
arbetet för mänskliga rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
• Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i &lt;br&gt;
nära konsultation med och med aktivt deltagande från företrädare &lt;br&gt;
för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter &lt;br&gt;
och rekommendationer som regeringen får från internationella &lt;br&gt;
övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, &lt;br&gt;
däribland särskilt FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. &lt;br&gt;
• En sådan politik måste innefatta också en överenskommelse &lt;br&gt;
med företrädare för det samiska folket om en formaliserad &lt;br&gt;
ordning för hur samerna ska konsulteras i alla frågor som rör &lt;br&gt;
deras livsbetingelser. &lt;br&gt;
• En tydligt redovisad plan med angivna delmål för hur eventuella &lt;br&gt;
hinder mot en ratifikation av ILO-konventionen nr 169 &lt;br&gt;
ska kunna undanröjas, däribland frågan om att få till stånd &lt;br&gt;
gränsdragningar som tydliggör samernas traditionella renskötselområden, &lt;br&gt;
bör ingå i urfolkspolitiken. &lt;br&gt;
• Särskilda ansträngningar bör göras för att säkerställa att förhandlingarna &lt;br&gt;
om en nordisk samekonvention genomförs på &lt;br&gt;
ett sätt som innebär ett reellt deltagande och inflytande för &lt;br&gt;
samerna själva, och att den tidsplan om fem år som uppställts &lt;br&gt;
verkligen hålls. &lt;br&gt;
Redan i en proposition till riksdagen år 1977 om insatser för samerna &lt;br&gt;
slog regeringen fast följande. &lt;br&gt;
220 Regeringsbeslut S2010/1130/ST (delvis). &lt;br&gt;
414&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Det bör […] klart uttalas att samerna utgör en etnisk minoritet i Sverige&lt;br&gt;
, som, i sin egenskap av ursprunglig befolkning i sitt eget land, intar &lt;br&gt;
en särskild ställning både gentemot majoritetsbefolkningen och &lt;br&gt;
andra minoritetsgrupper. […] Det ligger ett särskilt ansvar i att stödja &lt;br&gt;
samiska organisationer och institutioner, och i att hävda ett samiskt &lt;br&gt;
näringsunderlag […] för att den samiska kulturen över huvud taget &lt;br&gt;
skall kunna bestå.221 &lt;br&gt;
Denna uppfattning har riksdagen sedan bekräftat vid ett flertal tillfällen, &lt;br&gt;
bl.a. i samband med riksdagens godkännande av ratificeringen &lt;br&gt;
av Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter &lt;br&gt;
och ratificeringen av den europeiska stadgan om landsdels eller &lt;br&gt;
minoritetsspråk.222 &lt;br&gt;
Sedan den 1 januari 2011 stadgas i 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen &lt;br&gt;
bl.a. att: &lt;br&gt;
[s]amiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter &lt;br&gt;
att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska &lt;br&gt;
främjas. &lt;br&gt;
Genom denna ändring omnämns numera samerna särskilt i grundlagen &lt;br&gt;
bland de nationella minoriteterna, och främjandet av möjligheterna &lt;br&gt;
att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv &lt;br&gt;
har vidare gjorts till en obligatorisk målsättning. Syftet med hänvisningen &lt;br&gt;
till samiska folket är, enligt förarbetena till grundlagsbestämmelsen, &lt;br&gt;
att tydliggöra samernas särställning och på så sätt ge &lt;br&gt;
uttryck för att samerna inte bara är en minoritet utan även ett urfolk.223 &lt;br&gt;
Den folkrättsliga särställning som samerna sålunda har i sin &lt;br&gt;
egenskap av urfolk gör att jag i det följande kommer att behandla &lt;br&gt;
dem särskilt. &lt;br&gt;
7.4.1 Samerna i handlingsplanen &lt;br&gt;
I handlingsplanen finns ett knappt tiotal åtgärder som mera specifikt &lt;br&gt;
berör urfolket samerna. En del av dessa rör också, som redovisats &lt;br&gt;
i föregående avsnitt, också övriga nationella minoriteter. Av &lt;br&gt;
vad som kan utläsas av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen &lt;br&gt;
har hälften genomförts. &lt;br&gt;
221 Prop. 1976/77:80, s. 107 f. &lt;br&gt;
222 Bet. 1999/2000:KU6, s. 22. &lt;br&gt;
223 Prop. 2009/10:80, s. 190. &lt;br&gt;
415&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Förvaltningsområdet för samiska har utvidgats till ytterligare &lt;br&gt;
kommuner (åtgärd 36). Samrådet med representanter för bl.a. samerna &lt;br&gt;
har förstärkts i samband med att Sverige rapporterar till Europarådet &lt;br&gt;
om efterlevnaden av rådets ramkonvention om skydd för &lt;br&gt;
nationella minoriteter224 och Europeiska stadgan om landsdels- eller &lt;br&gt;
minoritetsspråk225 (åtgärd 38). Regeringen har tagit initiativ till &lt;br&gt;
att hos kommunanställda och kommunalpolitiker bl.a. mäta kunskapen &lt;br&gt;
om åtagandena enligt dessa konventioner och väcka intresse &lt;br&gt;
för arbete som rör bl.a. urfolket samerna som nationell minoritet. &lt;br&gt;
Information om de nationella minoriteterna och Sveriges åtaganden &lt;br&gt;
enligt konventionerna har spritts till kommunerna. Genom den nya &lt;br&gt;
lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk har &lt;br&gt;
också kommunala myndigheters ansvar för dessa frågor förtydligats &lt;br&gt;
(åtgärd 39). Vissa särskilda åtgärder har vidtagits för att förbättra &lt;br&gt;
bl.a. samernas utbildningssituation (åtgärd 40). &lt;br&gt;
Härutöver har även andra åtgärder vidtagits, t.ex. inom ramen &lt;br&gt;
för den strategi för de nationella minoriteterna som presenterades i &lt;br&gt;
regeringens proposition Från erkännande till egenmakt.226 Genom &lt;br&gt;
5 § i den nyss nämnda lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk &lt;br&gt;
har en lagstadgad skyldighet införts för alla förvaltningsmyndigheter &lt;br&gt;
att ge samerna och övriga nationella minoriteter möjlighet &lt;br&gt;
till inflytande i frågor som berör dem, och att så långt det är &lt;br&gt;
möjligt samråda med deras representanter i sådana frågor. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs också &lt;br&gt;
att ”sedvanliga” samrådsmöten har hållits under handlingsplanens &lt;br&gt;
genomförandeperiod och att statsbidraget har höjts för organisationer &lt;br&gt;
som företräder de nationella minoriteterna. &lt;br&gt;
Handlingsplanen har emellertid, även på detta område, innehållit &lt;br&gt;
också ”åtgärder” av ett slag som det kan ifrågasättas om de verkligen &lt;br&gt;
hör hemma i en handlingsplan, eftersom de endast beskriver &lt;br&gt;
någonting som redan skett. Att sametinget hade föreslagits få utökat &lt;br&gt;
ansvar för vissa myndighetsuppgifter är ett sådant exempel &lt;br&gt;
(åtgärd 42). Att regeringen under hösten 2005 hade initierat medling &lt;br&gt;
om vinterbete i Härjedalen är ett annat (åtgärd 43). &lt;br&gt;
Här finns emellertid också åtgärder som inte tycks ha genomförts. &lt;br&gt;
Framförallt gäller det frågan om ratificering av ILO:s konvention &lt;br&gt;
nr 169 om bl.a. urfolks rättigheter,227 om vilken regeringen &lt;br&gt;
224 SÖ 2000:2. &lt;br&gt;
225 SÖ 2000:3. &lt;br&gt;
226 Prop. 2008/09:158. &lt;br&gt;
227 ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, antagen &lt;br&gt;
den 27 juni 1989. &lt;br&gt;
416&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
i handlingsplanen uppgav att den hade ambitionen att Sverige ska &lt;br&gt;
ratificera konventionen ”så snart det låter sig göras” (åtgärd 41). &lt;br&gt;
7.4.2 En systematisk och rättighetsbaserad urfolkspolitik &lt;br&gt;
Handlingsplanen, uppföljningen av denna, liksom regeringens proposition &lt;br&gt;
med en strategi för de nationella minoriteterna har, som &lt;br&gt;
framgått, innehållit ett antal åtgärder som kan antas få betydelse för &lt;br&gt;
främjandet av samernas rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Samtidigt har regeringen själv framhållit de särskilda problem &lt;br&gt;
som urfolket samerna alltjämt lever med i Sverige. I sin rapport från &lt;br&gt;
maj 2010 till FN:s råd för mänskliga rättigheter i samband med rådets &lt;br&gt;
återkommande utvärdering av staternas åtaganden på MRområdet &lt;br&gt;
(Universal Periodic Review, UPR) slog regeringen fast &lt;br&gt;
bl.a. följande. &lt;br&gt;
Samtidigt föreligger det fortfarande problem och utmaningar som &lt;br&gt;
hindrar alla att till fullo komma i åtnjutande av mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
inom många områden. Ytterligare åtgärder behövs i kombination med &lt;br&gt;
bekämpande av diskriminering och skydd av rättigheter för personer &lt;br&gt;
med särskilda behov, eller som befinner sig i utsatta situationer. &lt;br&gt;
Diskrimineringsombudsmannens erfarenhet, samt oberoende forskning, &lt;br&gt;
ger vid handen att det råder diskriminering i det svenska samhället, &lt;br&gt;
och att särskilt romer och samer är utsatta för diskriminering.228 &lt;br&gt;
Olika internationella övervakningsorgan har också lämnat synpunkter &lt;br&gt;
och riktat rekommendationer till den svenska regeringen &lt;br&gt;
när det gäller samernas situation. &lt;br&gt;
Så har Europarådets kommission mot rasism och intolerans &lt;br&gt;
(ECRI) rekommenderat regeringen att söka lösningar på tvistefrågor &lt;br&gt;
om mark- och vattenrättigheter och om samernas delaktighet &lt;br&gt;
och inflytande generellt i frågor som rör dem.229 &lt;br&gt;
Europarådets rådgivande kommitté om tillämpningen av ramkonventionen &lt;br&gt;
om skydd för nationella minoriteter, liksom Europarådets &lt;br&gt;
ministerkommitté, har också uttryckt bl.a. att det finns ett &lt;br&gt;
trängande behov av att nå en harmonisk lösning och tydliggöra den &lt;br&gt;
juridiska situationen när det gäller landrättigheter i områden som &lt;br&gt;
traditionellt bebos av samer, med målet att uppnå harmoni mellan &lt;br&gt;
228 Sveriges nationella rapport, FN:s råd för de mänskliga rättigheterna: allmän återkommande &lt;br&gt;
utvärdering, session 8, maj 2010, st. 34. &lt;br&gt;
229 Europakommissionen mot rasism och intolerans, Tredje rapporten om Sverige, &lt;br&gt;
CRI(2005)26, 17 december 2004. &lt;br&gt;
417&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
etniska grupper i området och att skydda ursprungsbefolkningens &lt;br&gt;
kultur och identitet, samt att Sametingets roll bör utvidgas.230 &lt;br&gt;
FN:s särskilda urfolksrapportörs rapport 2011 &lt;br&gt;
FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter har i en rapport &lt;br&gt;
nyligen uttryckt sin tillfredsställelse över att de nordiska länderna i &lt;br&gt;
allmänhet ägnar stor uppmärksamhet åt frågor om urfolks rättigheter, &lt;br&gt;
jämfört med andra länder. Samtidigt understryker den särskilda &lt;br&gt;
rapportören att det finns problemområden där det återstår mer att &lt;br&gt;
göra för att säkerställa samernas rätt till självbestämmande och &lt;br&gt;
möjligheter att uppnå sina gemensamma mål över nationsgränserna.231 &lt;br&gt;
Sålunda uttrycker FN-rapportören sin oro över att arbetet med &lt;br&gt;
att utarbeta en nordisk samekonvention har tagit så lång tid. Att &lt;br&gt;
detta förhållande är bekymmersamt har för övrigt även tagits upp &lt;br&gt;
av övervakningskommittéerna för både FN-konventionen om ekonomiska, &lt;br&gt;
sociala och kulturella rättigheter,232 och FN:s konvention &lt;br&gt;
om avskaffandet av alla former av rasdiskriminering.233 Vidare påpekar &lt;br&gt;
rapportören behovet av att stärka Sametingets självständighet &lt;br&gt;
som självstyrande organ, liksom dess möjligheter till verkligt inflytande &lt;br&gt;
på allt beslutsfattande som påverkar det samiska folket. I det &lt;br&gt;
sammanhanget rekommenderas regeringen att tillsammans med &lt;br&gt;
Sametinget överväga flera områden där Sametinget kan ges ökad &lt;br&gt;
eller t.o.m. ensam beslutanderätt. Sametingets dubbla roller, som &lt;br&gt;
både folkvald församling och statlig förvaltningsmyndighet, menar &lt;br&gt;
rapportören är särskilt problematiska, eftersom de innebär att tinget &lt;br&gt;
i sin myndighetsroll kan tvingas genomföra beslut i konflikt med &lt;br&gt;
vad det i sin roll som folkvald församling anser vara bäst för samerna. &lt;br&gt;
230 ResCMN(2003)12, Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen &lt;br&gt;
om skydd för nationella minoriteter, 10 december 2003; CM/ResCMN(2008)4, Europarådets &lt;br&gt;
granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter&lt;br&gt;
, 11 juni 2008. &lt;br&gt;
231 Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights and fundamental freedoms &lt;br&gt;
of indigenous people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi region of Norway, &lt;br&gt;
Sweden and Finland, Advanced Unedited version, A/HRC/18/XX/Add.Y, 12 januari &lt;br&gt;
2011. &lt;br&gt;
232 Concluding observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, &lt;br&gt;
E/C.12/SWE/CO/5, 1 december 2008, st. 15. &lt;br&gt;
233 Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden, &lt;br&gt;
CERD/C/SWE/CO/18, 23 september 2008, st. 21. &lt;br&gt;
418&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
Rapportören har i sin rapport också särskilt tagit upp avsaknaden &lt;br&gt;
i Sverige av en närmare reglering av konsultationsprocessen &lt;br&gt;
mellan den svenska regeringen och Sametinget. Enligt FNrapportören &lt;br&gt;
är en sådan särskilt reglerad ordning för samråd och &lt;br&gt;
konsultation viktig för att åstadkomma verklig delaktighet för det &lt;br&gt;
samiska folket i allt beslutsfattande som rör dem. &lt;br&gt;
I FN-rapportörens rapport tas även särskilt upp samernas land och &lt;br&gt;
vattenrättigheter. Här konstateras att det samiska folkets historia &lt;br&gt;
utmärkts av att samerna stegvis fråntagits mark och andra &lt;br&gt;
naturresurser, liksom av statens tidigare inställning att samernas &lt;br&gt;
historiska användning av dessa resurser inte gett upphov till några &lt;br&gt;
rättigheter för det samiska folket. Rapportören konstaterar härvidlag &lt;br&gt;
att även om samers nyttjanderättigheter är rättsligt erkänd så får &lt;br&gt;
dessa ofta i praktiken vika för andra, konkurrerande, intressen. &lt;br&gt;
Och trots att svensk rätt i princip möjliggör även fastställande av &lt;br&gt;
samisk äganderätt till sådan mark, har det i praktiken visat sig svårt &lt;br&gt;
för det samiska folket att komma i åtnjutande av den rätten. &lt;br&gt;
FN-rapportören påminner i det sammanhanget om att även &lt;br&gt;
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, som övervakar efterlevnaden &lt;br&gt;
av FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, &lt;br&gt;
har rekommenderat Sverige att lagstifta om mer flexibla bevisbörderegler &lt;br&gt;
för tvister om samernas ägande- och nyttjanderättigheter &lt;br&gt;
till mark, särskilt när det gäller sådan bevisning som samerna &lt;br&gt;
inte själva primärt har någon kontroll över.234 I det sammanhanget &lt;br&gt;
rekommenderar FN-rapportören också att ansträngningarna &lt;br&gt;
ökas för att tydliggöra gränserna för samernas renskötselområden. &lt;br&gt;
Slutligen tar FN:s urfolksrapportör också upp att samernas livsbetingelser &lt;br&gt;
utsätts för betydande hot från konkurrerande intressen, &lt;br&gt;
ofta uppmuntrade direkt av staten, som utvinning av naturresurser &lt;br&gt;
eller andra infrastrukturprojekt, och att de nordiska ländernas lagstiftning &lt;br&gt;
och andra åtgärder inte ger ett tillräckligt starkt skydd för &lt;br&gt;
det samiska folkets intressen i de sammanhangen. &lt;br&gt;
Slutsatser och rekommendationer &lt;br&gt;
Inom ramen för den dialog- och konsultationsprocess som utgjort &lt;br&gt;
en central del av genomförandet av mitt utvärderingsuppdrag, har &lt;br&gt;
234 Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden CCPR/C/SWE/CO/6, &lt;br&gt;
7 maj 2009, st. 21. &lt;br&gt;
419&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
jag inhämtat synpunkter från Sametinget, Sameskolstyrelsen och &lt;br&gt;
samiska organisationer dels skriftligen, dels vid några olika dialogmöten. &lt;br&gt;
Som nämnts inledningsvis har jag även haft omfattande &lt;br&gt;
kontakter med företrädare för de olika departementen inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
Den bild som framkommit är delvis motstridig. Från samisk &lt;br&gt;
sida har tämligen samstämmigt framförts att företrädare för samerna &lt;br&gt;
inte hade någon reell möjlighet till inflytande över vare sig den &lt;br&gt;
första eller den andra nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Även samrådet från statens sida med företrädare för samiska &lt;br&gt;
intressen rent generellt har kritiserats för att vara alltför begränsat &lt;br&gt;
och alltför planlöst. Från Regeringskansliet har jag å andra &lt;br&gt;
sidan fått en bild av att kontakterna mellan statens företrädare och &lt;br&gt;
företrädare för samerna både varit, och är, mer frekventa och att &lt;br&gt;
samrådet fungerar ganska bra, samtidigt som intrycket också är att &lt;br&gt;
detta till helt övervägande del tycks ske på tjänstemannanivå. &lt;br&gt;
Genom den redovisning av regeringens samråd med företrädare &lt;br&gt;
för de nationella minoriteterna som lämnas redan i handlingsplanens &lt;br&gt;
åtgärd 38, framkommer emellertid också en bild som är av ett &lt;br&gt;
samråd som i vart fall tidigare varit mera begränsat och inte särskilt &lt;br&gt;
samordnat eller systematiskt. Här beskrivs t.ex. hur regeringen &lt;br&gt;
mellan 2000 och 2006 bjudit in till ett årligt samrådsmöte med företrädare &lt;br&gt;
för alla de nationella minoriteterna. I handlingsplanen aviserades &lt;br&gt;
emellertid samtidigt att detta årliga möte fr.o.m. år 2006 skulle &lt;br&gt;
kompletteras med ”en serie” möten mellan företrädare för regeringen &lt;br&gt;
och respektive nationell minoritetsgrupp.235 Härutöver sägs i &lt;br&gt;
handlingsplanen angående regeringens konsultationer med företrädare &lt;br&gt;
för t.ex. samerna, att sådana konsultationer ska förekomma &lt;br&gt;
regelbundet i samband med Sveriges rapporter till Europarådet &lt;br&gt;
samt vid uppföljningen av kritik och rekommendationer som lämnas &lt;br&gt;
i dessa sammanhang. &lt;br&gt;
Av Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen framgår &lt;br&gt;
att samrådet mellan regeringen och de nationella minoriteternas &lt;br&gt;
företrädare också har utökats under handlingsplanens genomförandeperiod, &lt;br&gt;
dels när det gäller den nämnda rapporteringen till Europarådet, &lt;br&gt;
dels i samband med framtagandet av regeringens minoritetspolitiska &lt;br&gt;
strategi, Från erkännande till egenmakt.236 Däremot går &lt;br&gt;
det inte av uppföljningen att utläsa om, generellt, något mera kontinuerligt &lt;br&gt;
och samordnat samråd mellan regeringen och samernas &lt;br&gt;
235 Handlingsplanen, s. 52-53. &lt;br&gt;
236 Prop. 2008/09:158. &lt;br&gt;
420&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
företrädare kommit att utvecklas. Här sägs bara att ”sedvanliga” &lt;br&gt;
samrådsmöten har hållits med företrädare för de nationella minoriteterna. &lt;br&gt;
Samerna är Sveriges enda urfolk. Den svenska nationalstatens &lt;br&gt;
främsta representanter, riksdagen och regeringen, har, som redovisats &lt;br&gt;
här, sedan i vart fall 35 år tillbaka officiellt erkänt att samerna &lt;br&gt;
mot den bakgrunden också har rätt till en särställning, inte minst i &lt;br&gt;
förhållande till majoritetsbefolkningen. Detta förhållande måste då &lt;br&gt;
också – naturligtvis – få konsekvenser både för hur regeringen och &lt;br&gt;
övriga representanter för den offentliga makten förhåller sig till &lt;br&gt;
samerna som folk och deras företrädare, och för vilka åtgärder som &lt;br&gt;
vidtas för att säkerställa denna samernas särställning i praktiken. &lt;br&gt;
Det har inte varit möjligt för mig att inom ramen för det här utvärderingsuppdraget &lt;br&gt;
skaffa mig en tillräcklig grund för att uttala &lt;br&gt;
mig om hur väl samernas mänskliga rättigheter i realiteten respekteras &lt;br&gt;
inom olika specifika områden. I stället får jag begränsa mig till &lt;br&gt;
några mera övergripande slutsatser och rekommendationer. &lt;br&gt;
Jag konstaterade inledningsvis i det här avsnittet att ett antal åtgärder &lt;br&gt;
vidtagits som kan antas få betydelse för samernas rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige. Samtidigt återstår utan tvivel åtskilligt att göra innan &lt;br&gt;
statsmakten kan sägas föra en same- eller urfolkspolitik som i realiteten &lt;br&gt;
motsvarar den särställning i förhållande till majoritetssamhället &lt;br&gt;
som den svenska staten sedan årtionden officiellt har erkänt att &lt;br&gt;
samerna har rätt till. &lt;br&gt;
Jag menar sammanfattningsvis, att det framgent krävs förnyade &lt;br&gt;
och utökade ansträngningar av regeringen i syfte att göra en samlad, &lt;br&gt;
tydlig och rättighetsbaserad urfolkspolitik till en betydelsefull &lt;br&gt;
del av det framtida systematiska arbetet för mänskliga rättigheter i &lt;br&gt;
Sverige. Arbetet med att utforma en sådan politik bör genomföras i &lt;br&gt;
nära konsultation med, och med ett aktivt deltagande från, företrädare &lt;br&gt;
för det samiska folket, och med beaktande av de synpunkter &lt;br&gt;
och rekommendationer som regeringen får från internationella &lt;br&gt;
övervakningsorgan för de mänskliga rättigheterna, däribland särskilt &lt;br&gt;
FN:s särskilda rapportör för urfolksrättigheter. &lt;br&gt;
Den proposition om samepolitiken som regeringen planerat att &lt;br&gt;
lägga fram för riksdagen under våren 2010 har fått skjutas på framtiden, &lt;br&gt;
enligt vad som sägs i Regeringskansliets uppföljning på &lt;br&gt;
grund av den kritik som riktats mot innehållet i propositionen från &lt;br&gt;
de berörda parternas sida. Även under mina samrådskontakter har &lt;br&gt;
företrädare för samerna tagit upp att den planerade propositionen &lt;br&gt;
var dålig och att den hade ett ”rent uppifrånperspektiv”. I vilken &lt;br&gt;
421&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
e. &lt;br&gt;
utsträckning som kritiken varit befogad har jag inget underlag för &lt;br&gt;
att uttala mig om, men redan det faktum att propositionen inte &lt;br&gt;
kunnat läggas fram är ett tecken som tyder på att det existerande &lt;br&gt;
samrådet inte varit tillräckligt välfungerande. &lt;br&gt;
Bland de rekommendationer som riktades till Sverige inom ramen &lt;br&gt;
för den återkommande utvärderingsprocessen, Universal Periodic &lt;br&gt;
Review (UPR), inför FN:s råd om de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och som regeringen accepterat, återfinns också att fortsätta att utveckla &lt;br&gt;
effektiva mekanismer för en förbättrad dialog och konsultation &lt;br&gt;
med det samiska folket på alla politikområden som berör dem, &lt;br&gt;
inklusive lagstiftning.237 &lt;br&gt;
Den samlade, tydliga och rättighetsbaserade urfolkspolitik som &lt;br&gt;
jag föreslagit bör ingå som en betydelsefull del i regeringens fortsatta &lt;br&gt;
systematiska MR-arbete, måste, enligt min uppfattning, innefatta &lt;br&gt;
också en överenskommelse med företrädare för det samiska &lt;br&gt;
folket om en formaliserad ordning för hur samerna ska konsulteras &lt;br&gt;
i alla frågor som rör deras livsbetingelser. &lt;br&gt;
Tydligast framgår tillkortakommandena i fråga om en samlad &lt;br&gt;
och tydlig, rättighetsbaserad, urfolkspolitik när det gäller samernas &lt;br&gt;
rättsliga ställning i frågor om ägande- och nyttjanderättigheter till &lt;br&gt;
land och vatten. Här finns mycket lite att hämta i handlingsplanen. &lt;br&gt;
Det är också något som starkt understrukits från samerna själva &lt;br&gt;
under utvärderingsprocessen. Så har man t.ex. särskilt pekat på att &lt;br&gt;
Sametinget getts förvaltningsansvar för rennäringen från ett näringsrättsligt &lt;br&gt;
perspektiv, medan de väsentliga frågorna om förvaltningsansvaret &lt;br&gt;
för land och vatten i övrigt, ligger på länsstyrelsen. &lt;br&gt;
Sverige har inte heller ratificerat ILO:s konvention nr 169 om &lt;br&gt;
bl.a. urfolks rättigheter, med motiveringen att mark- och vattenfrågorna &lt;br&gt;
i alltför stor utsträckning ännu inte har lösts. I den första &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
som regeringen beslutade om i januari 2002, förklarade regeringen &lt;br&gt;
att den arbetade med att undanröja hinder för en eventuell ratifikation &lt;br&gt;
av ILO-konventionen.238 I det sammanhanget framhöll regeringen &lt;br&gt;
bl.a. följand&lt;br&gt;
De utredningar som för närvarande pågår måste avslutas innan en ratifikation &lt;br&gt;
av ILO:s konvention (nr 169) om ursprungsfolk kan övervägas. &lt;br&gt;
I betänkandet Samerna – ett ursprungsfolk i Sverige (SOU &lt;br&gt;
1999:25) gör utredaren bedömningen att Sverige uppfyller konventio237 &lt;br&gt;
Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, &lt;br&gt;
16 juni 2010, st. 95 punkten 68. &lt;br&gt;
238 Skr. 2001/02:83, s. 23 f. &lt;br&gt;
422&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
nens krav i de allra flesta avseenden. Frågan är dock om reglerna om &lt;br&gt;
samernas rättigheter till mark uppfyller konventionens krav. Utredarens &lt;br&gt;
bedömning är att Sverige kan ansluta sig till ILO:s konvention &lt;br&gt;
[…], men att detta inte bör ske förrän ett antal åtgärder som rör samernas &lt;br&gt;
rätt till mark blivit genomförda. Utredaren drar upp ett antal &lt;br&gt;
riktlinjer för hur en svensk anslutning skulle kunna ske. För det första &lt;br&gt;
måste den mark som samerna har rättigheter till enligt konventionen &lt;br&gt;
identifieras. Det gäller dels mark som samerna i konventionens mening &lt;br&gt;
traditionellt innehar, dels mark som de traditionellt har rätt att nyttja &lt;br&gt;
tillsammans med andra brukare. […] Samerna kan förlora en del marker &lt;br&gt;
som de i dag utnyttjar för renskötsel, bl.a. till följd av pågående &lt;br&gt;
rättsprocesser. Det bör finnas möjlighet till ersättning från staten för &lt;br&gt;
rättegångskostnader i principiellt viktiga mål rörande samernas markrättigheter&lt;br&gt;
. […] Regeringen har för avsikt att under januari 2002 tillsätta &lt;br&gt;
en kommission avseende gränsdragning med uppgift att tydligare &lt;br&gt;
fastställa gränserna för renskötselområdet. Rennäringspolitiska kommittén &lt;br&gt;
(Jo 1998:03) har utrett vilka förändringar i renskötselrätten &lt;br&gt;
som kan komma att bli nödvändiga. Kommittén har även utrett frågan &lt;br&gt;
om rätten till jakt och fiske. […]. &lt;br&gt;
I kartläggningsdelen i den nu aktuella handlingsplanen refererades &lt;br&gt;
vad regeringen i dessa delar anfört i den första handlingsplanen enligt &lt;br&gt;
följande. &lt;br&gt;
I den första nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
sades att regeringen arbetade med att undanröja hinder för en eventuell &lt;br&gt;
ratifikation av ILO:s konvention nr 169 samt att regeringen avsåg att &lt;br&gt;
tillsätta en gränsdragningskommission för att identifiera gränser för &lt;br&gt;
renskötselområdet. Utredningen om en gränsdragningskommission &lt;br&gt;
för renskötselområdet (Jo 2002:01) tillsattes i januari 2002 och har under &lt;br&gt;
våren 2006 redovisat sitt uppdrag. I april 2003 tillsattes också Jakt och &lt;br&gt;
fiskerättsutredningen med uppdrag att närmare utreda omfattningen &lt;br&gt;
av samebymedlemmars och markägares rätt till jakt och fiske &lt;br&gt;
inom lappmarkerna och renbetesfjällen. Utredningen har lämnat två &lt;br&gt;
delbetänkanden och utredningens slutbetänkande överlämnades till regeringen &lt;br&gt;
i januari 2006. […] Regeringens avsikt är alltjämt att så snart &lt;br&gt;
det låter sig göras underställa riksdagen ILO:s konvention nr 169 för &lt;br&gt;
ratifikation. &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Det står dock klart att det inte kommer att bli möjligt att &lt;br&gt;
fatta ett sådant beslut under innevarande mandatperiod.239 &lt;br&gt;
I den ”egentliga handlingsplansdelen” återupprepas i huvudsak &lt;br&gt;
denna redovisning på nytt; här sägs åter att regeringens ambition är &lt;br&gt;
att Sverige ska ratificera konventionen så fort det låter sig göras &lt;br&gt;
men också att en anslutning till konventionen för Sveriges del medför &lt;br&gt;
att olika rättigheter påverkas med avseende på ett markområde &lt;br&gt;
239 Handlingsplanen, s. 167 f. &lt;br&gt;
423&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Några särskilda sakområden SOU 2011:29 &lt;br&gt;
som motsvarar en tredjedel av Sveriges yta och att ett beslut i en &lt;br&gt;
fråga av sådan betydelse inte kan ”hastas fram”. &lt;br&gt;
Med all respekt för de omfattande och komplicerade frågeställningar &lt;br&gt;
som otvivelaktigt är förknippade med en svensk ratifikation &lt;br&gt;
av ILO-konventionen nr 169 när det gäller främst mark- och vattenanvändning, &lt;br&gt;
så framstår ändå det sättet att beskriva den hittillsvarande &lt;br&gt;
processen som lite märkligt, inte minst i ljuset av att arbetet &lt;br&gt;
med en sådan ratifikation i dag, ytterligare fem år senare, inte &lt;br&gt;
synes ha kommit så värst mycket längre. &lt;br&gt;
I Regeringskansliets uppföljning av handlingsplanen sägs heller &lt;br&gt;
ingenting om planeringen av det fortsatta arbetet med att undanröja &lt;br&gt;
hindren för ett svenskt tillträde till ILO-konventionen och inte &lt;br&gt;
heller om det fortsatta arbetet med gränsdragningen för renskötselområden &lt;br&gt;
efter den utredning som redovisade sitt betänkande &lt;br&gt;
redan år 2006. Även FN:s särskilda rapportör för urfolksfrågor har &lt;br&gt;
i sin rapport noterat att arbetet i den delen tycks ha avstannat och &lt;br&gt;
har poängterat betydelsen av att Sverige t.ex. ökar sina ansträngningar &lt;br&gt;
för att få till stånd sådana gränsdragningar som tydliggör &lt;br&gt;
samernas traditionella renskötselområden. &lt;br&gt;
Sådana ansträngningar bör också, enligt min mening, ingå i den &lt;br&gt;
här föreslagna urfolkspolitiken som en del av en tydligt redovisad &lt;br&gt;
plan med angivna delmål för hur eventuella hinder mot en ratifikation &lt;br&gt;
av ILO-konventionen nr 169 ska kunna undanröjas. Ett sådant &lt;br&gt;
arbete måste planeras och genomföras i nära samråd med företrädare &lt;br&gt;
för samerna. &lt;br&gt;
Det framgår också av den svenska regeringens redan nämnda &lt;br&gt;
rapport i maj 2010 till FN:s råd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
inom ramen för UPR-processen, att regeringen till FN:s råd uppgett &lt;br&gt;
att den fortsätter att arbeta på frågan om en ratificering av &lt;br&gt;
ILO-konventionen. Här framhöll regeringen också att den ställt sig &lt;br&gt;
bakom antagandet av FN:s förklaring om urfolks rättigheter.240 &lt;br&gt;
Förklaringen föreskriver bl.a., i artiklarna 26-28, att urfolk har rätt &lt;br&gt;
till den mark och de naturresurser som de historiskt har ägt eller &lt;br&gt;
nyttjat, liksom till att återfå dem eller få kompensation för sina förluster. &lt;br&gt;
Bland de rekommendationer som Sverige fick ta emot under &lt;br&gt;
granskningsprocessen inför MR-rådet, och som den svenska regeringen &lt;br&gt;
också har accepterat, återfinns att, som ett prioriterat åtagande&lt;br&gt;
, (min kursivering) fullfölja arbetet med att klargöra konsekven240 &lt;br&gt;
United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples, A/61/L.67, 12 september &lt;br&gt;
2007. &lt;br&gt;
424&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Några särskilda sakområden &lt;br&gt;
425 &lt;br&gt;
serna av en ratificering av ILO-konventionen och att överväga en &lt;br&gt;
sådan ratifikation, liksom att ta initiativ till att närmare utreda hur &lt;br&gt;
samernas rätt till land och naturtillgångar ska kunna fastställas.241 &lt;br&gt;
Både FN-deklarationen, som Sverige alltså ställt sig bakom, och &lt;br&gt;
åtagandena inför MR-rådet, förpliktar naturligtvis och bekräftar &lt;br&gt;
behovet av att presentera en samlad, tydlig och rättighetsbaserad &lt;br&gt;
urfolkspolitik. &lt;br&gt;
Även arbetet med en nordisk samekonvention har dragit ut på &lt;br&gt;
tiden, något som har varit föremål för FN:s övervakningsorgans &lt;br&gt;
bekymrade uppmärksamhet vid flera tillfällen, senast från FN:s särskilda &lt;br&gt;
urfolksrapportör. Enligt vad jag erfarit finns nu en plan för &lt;br&gt;
nya förhandlingar om en sådan konvention, med start under år &lt;br&gt;
2011 och med siktet inställt på att de ska vara slutförda inom loppet &lt;br&gt;
av fem år. Det är positivt. Särskilda ansträngningar bör göras &lt;br&gt;
för att säkerställa att förhandlingarna genomförs på ett sätt som &lt;br&gt;
innebär ett reellt deltagande och inflytande för samerna själva och &lt;br&gt;
att den tidsplan om fem år som uppställts verkligen kan hållas. &lt;br&gt;
241 Report of the Working Group on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, &lt;br&gt;
16 juni, st. 95 punkterna 1, 2, 68 och 71.&lt;br&gt;
8 Konsekvensbeskrivning &lt;br&gt;
8.1 Konsekvenser för staten, kommuner och &lt;br&gt;
landsting, företag och andra enskilda &lt;br&gt;
Mitt uppdrag har varit att lämna rekommendationer som kan ge &lt;br&gt;
regeringen underlag för dess fortsatta systematiska arbete med frågor &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna i Sverige. Däremot har det inte &lt;br&gt;
omfattat att lämna färdiga förslag vare sig till författningsreglering &lt;br&gt;
eller i övrigt. Betänkandet innehåller inte heller några sådana förslag. &lt;br&gt;
Konsekvenserna i finansiellt hänseende av rekommendationerna &lt;br&gt;
inför det fortsatta systematiska MR-arbetet beror i huvudsak på &lt;br&gt;
den ambitionsnivå och den närmare utformning av olika åtgärder &lt;br&gt;
som regeringen bestämmer sig för i det arbetet. Någon uppskattning &lt;br&gt;
av eventuella kostnads- och intäktskonsekvenser är därför i de &lt;br&gt;
flesta fall inte möjlig för mig att göra. I huvudsak torde det dock &lt;br&gt;
röra sig om konsekvenser för staten och kommunerna, i viss mån &lt;br&gt;
för landstingen, men däremot knappast i någon nämnvärd utsträckning &lt;br&gt;
för vare sig företag eller andra enskilda. &lt;br&gt;
Där det framstår som möjligt och meningsfullt gör jag i det följande &lt;br&gt;
en grov uppskattning av nivån på de kostnader som kan uppkomma &lt;br&gt;
till följd av några av mina rekommendationer. &lt;br&gt;
En förstärkt MR-organisation i Regeringskansliet &lt;br&gt;
Jag har i avsnitt 4.1 rekommenderat regeringen bl.a. att inrätta en &lt;br&gt;
särskild MR-enhet i Regeringskansliet, med uppgiften att samordna &lt;br&gt;
Regeringskansliets arbete med frågor om mänskliga rättigheter i &lt;br&gt;
Sverige. Det ansvaret ligger för närvarande på enheten för diskrimineringsfrågor &lt;br&gt;
(DISK) i Arbetsmarknadsdepartementet. Enheten &lt;br&gt;
hade i mars 2011, förutom enhetschef och assistent, 11 handläggare. &lt;br&gt;
Av dessa arbetade motsvarande mindre än 3 årsarbetskrafter &lt;br&gt;
427&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
specifikt med den del av enhetens ansvarsområde som gäller frågor &lt;br&gt;
om de mänskliga rättigheterna på nationell nivå, varav en också ansvarar &lt;br&gt;
för rent informationsarbete när det gäller regeringens webbplats &lt;br&gt;
för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Som jag redovisat är dessa resurser helt otillräckliga. Vilka resurser &lt;br&gt;
som skulle behövas för att säkerställa en verkligt effektiv samordning &lt;br&gt;
av Regeringskansliets MR-arbete är å andra sidan inte en &lt;br&gt;
fråga om exakt vetenskap. För att upprätthålla en miniminivå på ett &lt;br&gt;
sådant arbete av tillräcklig kvalitet krävs enligt min mening i vart &lt;br&gt;
fall en bemanning i storleksordningen åtta till tolv årsarbetskrafter, &lt;br&gt;
förutom en enhetschef och en assistent. &lt;br&gt;
Kostnaden för motsvarande omkring tre av dessa, jämte enhetschefen &lt;br&gt;
och assistenten, kan täckas genom att motsvarande resurser &lt;br&gt;
förs över från nuvarande DISK-enheten vid Arbetsmarknadsdepartementet. &lt;br&gt;
Liksom är fallet i dag bör även fortsättningsvis varje fackdepartement &lt;br&gt;
bära ansvaret för att Sveriges internationella åtaganden om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter förverkligas inom det egna ansvarsområdet. &lt;br&gt;
De övriga frågor – andra än den om det nationella MR-arbetet – &lt;br&gt;
som i dag ligger på DISK-enheten har beröringspunkter med flera &lt;br&gt;
andra departements ansvarsområden. De skulle därför, tillsammans &lt;br&gt;
med återstående årsarbetskrafter på DISK-enheten, kunna flyttas &lt;br&gt;
över till andra enheter inom Regeringskansliet och samordnas med &lt;br&gt;
de frågor som redan handläggs där. För att bara ta något exempel så &lt;br&gt;
kunde lagstiftningsfrågor om diskriminering tyckas ha en naturlig &lt;br&gt;
hemvist i Justitiedepartementet. Detsamma kan sägas om frågor &lt;br&gt;
om rasism, homofobi och annan intolerans, i dessa senare fall närmast &lt;br&gt;
då på demokratienheten. På så viss skulle förmodligen också &lt;br&gt;
vissa samordningsvinster kunna göras. &lt;br&gt;
Medel skulle då behöva tillföras den nya MR-enheten för ytterligare &lt;br&gt;
mellan fem och nio årsarbetskrafter. Sammantaget torde de &lt;br&gt;
tillkommande kostnaderna för att få till stånd full bemanning på &lt;br&gt;
den nya MR-enheten kunna komma att uppgå till mellan fem och &lt;br&gt;
åtta miljoner kronor. &lt;br&gt;
I den utsträckning som det inte anses möjligt att täcka de kostnaderna &lt;br&gt;
genom omfördelningar inom anslaget för Regeringskansliet, &lt;br&gt;
bör motsvarande medel tillföras genom omfördelningar i övrigt &lt;br&gt;
inom Utgiftsområde 1, Rikets styrelse, alternativt genom att nya &lt;br&gt;
medel tillförs detta utgiftsområde i statsbudgeten. &lt;br&gt;
428&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning &lt;br&gt;
Utredning om inkorporering av MR-konventioner i svensk rätt &lt;br&gt;
I avsnitt 6.2.3 har jag rekommenderat regeringen att låta utreda frågan &lt;br&gt;
om flera konventioner om de mänskliga rättigheterna än Europakonventionen &lt;br&gt;
bör inkorporeras i svensk rätt, och att i samband &lt;br&gt;
med det på nytt undersöka hur svenska domstolar förhåller sig i sin &lt;br&gt;
rättstillämpning till olika konventioner om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
som Sverige förbundit sig att följa. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt i att ordföranden, eller den särskilda utredaren, &lt;br&gt;
inte skulle behöva arbeta på heltid med utredningen, att utredningen &lt;br&gt;
bör ges ett och ett halvt år på sig för sitt uppdrag och att &lt;br&gt;
den kan behöva en huvudsekreterare och en ytterligare sekreterare, &lt;br&gt;
kan kostnaderna för en sådan utredning, inklusive eventuella resor, &lt;br&gt;
möten med externa aktörer och tryckkostnader, beräknas till omkring &lt;br&gt;
2 700 000 kr. Om utredningen ska vara parlamentariskt sammansatt &lt;br&gt;
tillkommer ytterligare mellan 50 000 och 100 000 kr för &lt;br&gt;
sammanträdesarvoden till dessa ledamöter samt några experter och &lt;br&gt;
sakkunniga. &lt;br&gt;
Ett nationellt organ för mänskliga rättigheterna i Sverige &lt;br&gt;
I avsnitt 6.3.4 har jag föreslagit regeringen att påbörja arbetet med &lt;br&gt;
att inrätta ett oberoende nationellt organ med uppgiften att främja &lt;br&gt;
säkerställandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige i enlighet &lt;br&gt;
med de s.k. Parisprinciperna, samt att ett sådant organ bör inrättas &lt;br&gt;
som en ny myndighet under riksdagen, exempelvis i form av en &lt;br&gt;
kommission för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Med utgångspunkt i en driftskostnad för den nya myndigheten &lt;br&gt;
på drygt en miljon kronor per årsarbetskraft skulle kostnaderna för &lt;br&gt;
en rimligt bemannad MR-kommission kunna beräknas till mellan &lt;br&gt;
40 och 60 miljoner kronor, beroende bl.a. på hur proportionerna &lt;br&gt;
mellan antalet egna anställda medarbetare och externt anlitad expertis &lt;br&gt;
för olika uppdrag kommer att se ut. Den nya myndigheten &lt;br&gt;
bör finansieras genom ett nytt eget anslag i statsbudgeten inom &lt;br&gt;
utgiftsområde 1, Rikets styrelse. &lt;br&gt;
429&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Obligatorisk fortbildning för ordinarie domare. &lt;br&gt;
I avsnitt 6.4.2 har jag rekommenderat regeringen att överväga om &lt;br&gt;
det går att införa vissa krav på obligatorisk fortbildning också för &lt;br&gt;
de ordinarie domarna, exempelvis med förebild i vad som gäller för &lt;br&gt;
advokater. Medlemmar i Sveriges advokatsamfund är skyldiga att &lt;br&gt;
delta i vidareutbildning under 18 timmar per år. &lt;br&gt;
Om alla ordinarie domare deltog i fortbildning i den utsträckningen &lt;br&gt;
skulle det innebära ett bortfall av arbetad tid motsvarande &lt;br&gt;
personalkostnader på omkring 6 miljoner kr per år. &lt;br&gt;
8.2 Den kommunala självstyrelsen &lt;br&gt;
Den kommunala självstyrelsen anges enligt 1 kap. 1 § regeringsformen &lt;br&gt;
som ett instrument för att förverkliga folkstyrelsen. Någon &lt;br&gt;
definition av vad som avses med kommunal självstyrelse ges dock &lt;br&gt;
inte. Inte heller av förarbetena till bestämmelsen går det att utläsa &lt;br&gt;
någon sådan definition.1 I 2 kap. 1 § kommunallagen sägs att kommuner &lt;br&gt;
och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter &lt;br&gt;
[…] som inte ska handhas av enbart staten, en annan kommun, ett &lt;br&gt;
annat landsting eller någon annan. Inom den kommunala sektorn &lt;br&gt;
kan alltså en fri beslutanderätt sägas vara garanterad, däremot inte &lt;br&gt;
gränserna för sektorn. De ändringar i regeringsformen som trädde i &lt;br&gt;
kraft den 1 januari 2011 innebär inte i grunden någon förändring &lt;br&gt;
härvidlag. &lt;br&gt;
Kommunerna och landstingen ansvarar för en stor del av de &lt;br&gt;
samhällsuppgifter som direkt berör de enskilda medborgarnas &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter inom viktiga områden som skola, barn- och &lt;br&gt;
äldreomsorg, stöd till personer med funktionsnedsättning, hälso och &lt;br&gt;
sjukvård, socialtjänst m.m. Det ansvaret innefattar också att ge &lt;br&gt;
effekt till Sveriges konventionsåtaganden om enskildas mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, bl.a. genom fördragskonform lagtolkning. &lt;br&gt;
Mina rekommendationer innebär inte några nya åligganden för &lt;br&gt;
kommuner och landsting. De innebär inte heller någon förändring &lt;br&gt;
såvitt avser den kommunala indelningen, beskattningsrätten, kommunernas &lt;br&gt;
organisation eller befogenheter i övrigt. De kan sammanfattningsvis &lt;br&gt;
inte anses ha någon direkt inverkan på den kommunala &lt;br&gt;
självstyrelsen. &lt;br&gt;
1 Prop. 1973:90, s. 188 ff. &lt;br&gt;
430&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Konsekvensbeskrivning &lt;br&gt;
8.3 Jämställdheten mellan kvinnor och män och &lt;br&gt;
möjligheterna att nå de integrationspolitiska &lt;br&gt;
målen &lt;br&gt;
I avsnitt 3.3.2 har jag föreslagit regeringen att en kommande handlingsplan &lt;br&gt;
eller motsvarande samlat dokument om det fortsatta systematiska &lt;br&gt;
MR-arbetet bör ha ett tydligare integrerat jämställdhetsperspektiv. &lt;br&gt;
Ett sådant kan bidra till ett effektivare jämställdhetsarbete &lt;br&gt;
på ett flertal områden i det svenska samhället. I övrigt har förslagen &lt;br&gt;
i betänkandet inte någon direkt påverkan på jämställdheten &lt;br&gt;
mellan kvinnor och män. &lt;br&gt;
Jag har också, i avsnitt 7.3, lämnat rekommendationer om ett &lt;br&gt;
samordnat, långsiktigt uthålligt och rättighetsbaserat arbete för &lt;br&gt;
romers deltagande fullt ut på lika villkor som andra på alla områden &lt;br&gt;
i det svenska samhällslivet. Syftet med ett sådant arbete är naturligtvis &lt;br&gt;
att det ska resultera i ett sådant, jämfört med majoritetsbefolkningen &lt;br&gt;
jämlikt, deltagande. I övrigt har förslaget inte någon &lt;br&gt;
direkt påverkan på möjligheterna att nå de integrationspolitiska &lt;br&gt;
målen. &lt;br&gt;
8.4 Konsekvenser i övrigt som ska redovisas enligt &lt;br&gt;
kommittéförordningen (1998:1474) &lt;br&gt;
Jag har i avsnitt 7.1.1 föreslagit att regeringen bör följa upp och utvärdera &lt;br&gt;
effekterna av den reform som trätt i kraft den 1 januari &lt;br&gt;
2011 och som innebär bl.a. att utredningar av anmälningar om brott &lt;br&gt;
eller annat felaktigt handlande från poliser i samband med arbetet &lt;br&gt;
(s.k. internutredningar), handläggs vid Rikspolisstyrelsen i stället &lt;br&gt;
för som tidigare inom de lokala polismyndigheterna. Jag har där &lt;br&gt;
också föreslagit att det bör tillskapas en ordning som innebär att &lt;br&gt;
samtliga fall då en person avlidit eller skadats allvarligt i samband &lt;br&gt;
med ett polisingripande, eller då en sådan person annars varit omhändertagen &lt;br&gt;
av polisen, blir föremål för ett obligatoriskt, självständigt &lt;br&gt;
och skyndsamt utredningsförfarande, oavsett om misstanke &lt;br&gt;
om brott föreligger eller inte. &lt;br&gt;
Dessa båda rekommendationer kan i bästa fall på sikt få betydelse &lt;br&gt;
för allmänhetens förtroende för polisens och åklagarväsendets &lt;br&gt;
hantering av misstankar om brott eller andra olämpliga handlingar &lt;br&gt;
begångna av anställda inom polisen. Det kan i sin tur få positiva &lt;br&gt;
effekter på både brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet. &lt;br&gt;
431&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Konsekvensbeskrivning SOU 2011:29 &lt;br&gt;
432 &lt;br&gt;
Förslagen i betänkandet bedöms i övrigt inte ha någon direkt &lt;br&gt;
betydelse för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning &lt;br&gt;
och offentlig service i olika delar av landet, eller för små &lt;br&gt;
företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i &lt;br&gt;
övrigt i förhållande till större företags.&lt;br&gt;
Referenser &lt;br&gt;
Litteratur &lt;br&gt;
Danelius, Hans, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis: en kommentar &lt;br&gt;
till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, 3:e &lt;br&gt;
uppl., Stockholm: Norstedts juridik, 2007. &lt;br&gt;
van Dijk m.fl., Theory and Practice of the European Convention on &lt;br&gt;
Human Rights, 4 uppl., Antwerpen: Intersentia, 2006. &lt;br&gt;
Fitger, Peter, Rättegångsbalken, (15 augusti 2010) Zeteo. &lt;br&gt;
Grimheden, Jonas, ”Sweden: Underestimation of Rights” i Jaichand, &lt;br&gt;
Vinodh and Suksi, Markku, eds., 60 Years of the Universal &lt;br&gt;
Declaration of Human Rights in Europe, Antwerpen: Intersentia, &lt;br&gt;
2009. &lt;br&gt;
Hellners, Trygve; Malmqvist, Bo, Förvaltningslagen med kommentarer &lt;br&gt;
(31 maj 2010) Zeteo. &lt;br&gt;
Holmberg, Erik; Stjernquist, Nils; Isberg, Magnus; Eliason, Marianne; &lt;br&gt;
Regner, Göran, Grundlagarna, 2 uppl. Stockholm: Norstedts &lt;br&gt;
juridik, 2006. &lt;br&gt;
Joseph, Sarah; Schultz, Jenny; Castan, Melissa, The International &lt;br&gt;
Covenant on Civil and Political Rights – Cases, Materials and &lt;br&gt;
Commentary, Oxford: Oxford University Press, 2005. &lt;br&gt;
Makkonen, Timo, ”Principen om icke-diskriminering i internationell &lt;br&gt;
rätt”, i Ett rättvisare samhälle – internationella och svenska &lt;br&gt;
regler mot diskriminering, International Organization for Migration, &lt;br&gt;
2003. &lt;br&gt;
Nowak, Manfred, Introduction to the international human rights regime&lt;br&gt;
, Leiden: Martinus Nijhoff, 2003. &lt;br&gt;
433&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Nowak, Manfred, U.N. Covenant on Civil and Political Rights, &lt;br&gt;
2 rev. uppl., Kehl: N.P. Engel, 2005. &lt;br&gt;
Pellonpää, Matti, Europeiska människorättskonventionen, Helsingfors&lt;br&gt;
: Talentum, 2007. &lt;br&gt;
Sandberg, Kirsten, Barnkonventionen – lag eller inte? Reflektioner &lt;br&gt;
från Norge, Institutt for offentlig rett, Universitetet i Oslo, &lt;br&gt;
2009. &lt;br&gt;
Søvig, Karl Harald, Barnets rettigheter på barnets premisser – utfordringer &lt;br&gt;
i mötet mellom FNs barnekonvensjon og norsk rett. En utredning &lt;br&gt;
gjort på oppdrag fra Barne- og likestillingsdepartementet, &lt;br&gt;
Bergen, 2009. &lt;br&gt;
Wennergren, Bertil, Förvaltningsprocesslagen, m.m. – En kommentar &lt;br&gt;
(1 juli 2009) Zeteo. &lt;br&gt;
Offentligt tryck, m.m. &lt;br&gt;
Betänkanden från riksdagens utskott m.m. &lt;br&gt;
Bet. 1975/76:KU22. Konstitutionsutskottets betänkande med anledning &lt;br&gt;
av förslag av riksdagens JO-utredning beträffande JOämbetets &lt;br&gt;
uppgifter och organisation. &lt;br&gt;
Bet. 1995/96:SoU4. Socialutskottets betänkande Barn och ungdom. &lt;br&gt;
Bet. 1996/97:LU21. Lagutskottets betänkande Medverkan av Konsumentombudsmannen &lt;br&gt;
i vissa konsumenttvister. &lt;br&gt;
Bet. 1998/99:AU4. Arbetsmarknadsutskottets betänkande Ny lagstiftning &lt;br&gt;
mot diskriminering i arbetslivet. &lt;br&gt;
Bet. 1999/2000:JuU11. Justitieutskottets betänkande Organisationsförändringar &lt;br&gt;
inom rättsväsendet. &lt;br&gt;
Bet. 1999/2000:KU6. Konstitutionsutskottets betänkande Nationella &lt;br&gt;
minoriteter i Sverige. &lt;br&gt;
Bet. 2001/02:SoU23. Socialutskottets betänkande Barnpolitiken - &lt;br&gt;
arbetet med strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets &lt;br&gt;
rättigheter. &lt;br&gt;
Bet. 2002/03:SoU13. Socialutskottets betänkande Med tvång och &lt;br&gt;
god vilja – vad gör Statens institutionsstyrelse? &lt;br&gt;
Bet. 2008/09:KU23. Konstitutionsutskottets betänkande Lag om &lt;br&gt;
nationella minoriteter och minoritetsspråk m.m. &lt;br&gt;
434&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
Bet. 2008/09:SoU3. Socialutskottets betänkande Mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
för personer med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
Bet. 2009/10:JuU21. Justitieutskottets betänkande En ny fängelse och &lt;br&gt;
häkteslagstiftning. &lt;br&gt;
Yttr. 1995/96:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande FN:s konvention &lt;br&gt;
om barnets rättigheter. &lt;br&gt;
Yttr. 1998/99:KU2y. Konstitutionsutskottets yttrande Strategi för &lt;br&gt;
att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Yttr. 2004/05:KU5y. Konstitutionsutskottets yttrande Svenskt godkännande &lt;br&gt;
av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr &lt;br&gt;
m.m. &lt;br&gt;
Framställning 2010/11:JO2. JO som nationellt besöksorgan enligt &lt;br&gt;
OPCAT. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse m.m. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2000/01. Redogörelse &lt;br&gt;
2000/01:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2004/05. Redogörelse &lt;br&gt;
2004/05:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2007/08. Redogörelse &lt;br&gt;
2007/08:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2008/09. Redogörelse &lt;br&gt;
2008/09:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2009/10. Redogörelse &lt;br&gt;
2009/10:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmännens ämbetsberättelse 2010/11. Redogörelse &lt;br&gt;
2010/11:JO1. &lt;br&gt;
Justitieombudsmannens beslut 2010-11-19, dnr 5950-2009. &lt;br&gt;
Propositioner och skrivelser, m.m. &lt;br&gt;
Prop. 1971:30. Kungl. Maj:ts proposition till riksdagen med förslag &lt;br&gt;
till lag om allmänna förvaltningsdomstolar, m.m. &lt;br&gt;
Prop. 1973:90. Regeringens proposition med förslag till ny regeringsform &lt;br&gt;
och ny riksdagsordning m.m. &lt;br&gt;
435&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Prop. 1975/76:209. Regeringens proposition om ändring i regeringsformen&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Prop. 1976/77:80. Regeringens proposition om insatser för samerna. &lt;br&gt;
Prop. 1980/81:201. Regeringens proposition med förslag till ändring &lt;br&gt;
i rättegångsbalken m.m. &lt;br&gt;
Prop. 1985/86:80. Regeringens proposition om ny förvaltningslag. &lt;br&gt;
Prop. 1993/94:117. Regeringens proposition Inkorporering av Europakonventionen &lt;br&gt;
och andra fri- och rättighetsfrågor. &lt;br&gt;
Prop. 1996/97:104. Regeringens proposition Medverkan av Konsumentombudsmannen &lt;br&gt;
i vissa konsumenttvister. &lt;br&gt;
Prop. 1997/98:104. Regeringens proposition Behandlingen av häktade&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Prop. 1997/98:105. Regeringens proposition Det allmännas skadeståndsansvar&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Prop. 1997/98:136. Regeringens proposition Statlig förvaltning i &lt;br&gt;
medborgarnas tjänst. &lt;br&gt;
Prop. 1997/98:180. Regeringens proposition Lag om förbud mot &lt;br&gt;
diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning. &lt;br&gt;
Prop. 1997/98:182. Regeringens proposition Strategi för att förverkliga &lt;br&gt;
FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Prop. 1999/2000:143. Regeringens proposition Ändringar i jämställdhetslagen &lt;br&gt;
m.m. &lt;br&gt;
Prop. 1999/2000:79. Regeringens proposition Från patient till medborgare &lt;br&gt;
- en nationell handlingsplan för handikappolitiken. &lt;br&gt;
Prop. 2000/01:20. Regeringens proposition Nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för att förebygga alkoholskador. &lt;br&gt;
Prop. 2002/03:65. Regeringens proposition Ett utvidgat skydd mot &lt;br&gt;
diskriminering. &lt;br&gt;
Prop. 2004/05:107. Regeringens proposition Svenskt godkännande &lt;br&gt;
av fakultativt protokoll till FN:s konvention mot tortyr m.m. &lt;br&gt;
Prop. 2004/05:176. Regeringens proposition Kriminalvården – en &lt;br&gt;
myndighet. &lt;br&gt;
Prop. 2007/08:47. Regeringens proposition Utvidgad rätt till biträde &lt;br&gt;
vid förhör under förundersökning, m.m. &lt;br&gt;
Prop. 2007/08:95. Regeringens proposition Ett starkare skydd mot &lt;br&gt;
diskriminering. &lt;br&gt;
436&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för &lt;br&gt;
2009. &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:28. Regeringens proposition Mänskliga rättigheter för &lt;br&gt;
personer med funktionsnedsättning. &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:158. Regeringens proposition Från erkännande till &lt;br&gt;
egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. &lt;br&gt;
Prop. 2008/09:160. Regeringens proposition Samordnad och tydlig &lt;br&gt;
tillsyn av socialtjänsten. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för &lt;br&gt;
2010. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:80. Regeringens proposition En reformerad grundlag. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:135. Regeringens proposition En ny fängelse- och &lt;br&gt;
häkteslagstiftning. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:175. Regeringens proposition Offentlig förvaltning &lt;br&gt;
för demokrati, delaktighet och tillväxt. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:210. Regeringens proposition Patientsäkerhet och &lt;br&gt;
tillsyn. &lt;br&gt;
Prop. 2009/10:232. Regeringens proposition Strategi för att stärka &lt;br&gt;
barnets rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Prop. 2010/11:1. Regeringens proposition Budgetpropositionen för &lt;br&gt;
2011. &lt;br&gt;
Skr. 2001/02:83. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. &lt;br&gt;
Skr. 2005/06:95. Regeringens skrivelse En nationell handlingsplan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009. &lt;br&gt;
Skr. 2007/08:39. Regeringens skrivelse Handlingsplan för att bekämpa &lt;br&gt;
mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck &lt;br&gt;
samt våld i samkönade relationer. &lt;br&gt;
Skr. 2007/08:89. Regeringens skrivelse Sveriges politik för en global &lt;br&gt;
utveckling. &lt;br&gt;
Skr. 2007/08:167. Regeringens skrivelse Handlingsplan mot prostitution &lt;br&gt;
och människohandel för sexuella ändamål. &lt;br&gt;
Skr. 2009/10:79. Regeringens skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv &lt;br&gt;
tillsyn. &lt;br&gt;
Skr. 2009/10:166. Regeringens skrivelse Uppföljning av den nationella &lt;br&gt;
handlingsplanen för handikappolitiken och grunden för en &lt;br&gt;
strategi framåt. &lt;br&gt;
437&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Skr. 2009/10:233. Regeringens skrivelse Egenmakt mot utanförskap &lt;br&gt;
– redovisning av regeringens strategi för integration. &lt;br&gt;
Skr. 2009/10:248. Regeringens skrivelse En förnyad arbetsmiljöpolitik &lt;br&gt;
med en nationell handlingsplan 2010-2015. &lt;br&gt;
Regeringens kommittédirektiv &lt;br&gt;
Dir. 1991:119. Utvidgat skydd för grundläggande fri- och rättigheter &lt;br&gt;
samt ökade möjligheter till domstolsprövning av normbeslut och &lt;br&gt;
förvaltningsbeslut. &lt;br&gt;
Dir. 1996:15. Barnkonventionen och svensk rätt. &lt;br&gt;
Dir. 2000:62. Tydligare och effektivare statlig tillsyn. &lt;br&gt;
Dir. 2000:95. Granskning av förfarandet vid brottsutredningen i samband &lt;br&gt;
med Osmo Vallos dödsfall. &lt;br&gt;
Dir. 2000:101. Tillsynen över polisen och åklagarväsendet m.m. &lt;br&gt;
Dir. 2004:96. En samlad översyn av regeringsformen. &lt;br&gt;
Dir. 2004:110. Granskning av rymningarna från kriminalvårdsanstalterna &lt;br&gt;
Kumla, Hall och Norrtälje. &lt;br&gt;
Dir. 2004:178. En stärkt och tydligare tillsyn inom socialtjänstens område&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Dir. 2004:180. Fristående brottsutredningsorgan för anmälningar mot &lt;br&gt;
polis och åklagare, m.m. &lt;br&gt;
Dir. 2006:27. Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Dir. 2006:101. Delegationen för romska frågor. &lt;br&gt;
Dir. 2007:114. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige (Ju 2006:02). &lt;br&gt;
Dir. 2008:19. Ett effektivt resursutnyttjande inom Kriminalvården. &lt;br&gt;
Dir. 2008:92. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige (Ju 2006:02). &lt;br&gt;
Dir. 2008:113. Tilläggsdirektiv till Utredningen Kriminalvårdens &lt;br&gt;
effektivitet (Ju 2008:02). &lt;br&gt;
Dir. 2009:1. Genomförande av EG:s direktiv om återvändande samt &lt;br&gt;
frågor om förvar. &lt;br&gt;
Dir. 2009:40. Statens skadeståndsansvar vid överträdelser av Europakonventionen&lt;br&gt;
. &lt;br&gt;
Dir. 2009:83. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03). &lt;br&gt;
438&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
Dir. 2009:99. Tilläggsdirektiv till Delegationen för romska frågor &lt;br&gt;
(Ju 2006:10). &lt;br&gt;
Dir. 2009:118. Utvärdering av handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
2006-2009. &lt;br&gt;
Dir. 2009:125. Tilläggsdirektiv till Delegationen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Sverige (Ju 2006:02). &lt;br&gt;
Dir. 2010:3. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03). &lt;br&gt;
Dir. 2010:63. Tilläggsdirektiv till Förvarsutredningen (Ju 2009:03). &lt;br&gt;
Dir. 2010:75. En ny organisation för polisen? &lt;br&gt;
Dir. 2010:122. Tilläggsdirektiv till utredningen för utvärdering av &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 20062009 &lt;br&gt;
(IJ 2009:03). &lt;br&gt;
Statens Offentliga Utredningar (SOU) &lt;br&gt;
SOU 1972:15. Ny regeringsform, ny riksdagsordning. &lt;br&gt;
SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt. &lt;br&gt;
SOU 1975:75. Medborgerliga fri- och rättigheter. &lt;br&gt;
SOU 1993:40. Fri- och rättighetsfrågor. &lt;br&gt;
SOU 1997:116. Barnets bästa i främsta rummet – FN:s konvention &lt;br&gt;
om barnets rättigheter förverkligas i Sverige. &lt;br&gt;
SOU 2002:37. Osmo Vallo – utredning om en utredning. &lt;br&gt;
SOU 2003:41. Förstärkt granskning av polis och åklagare. &lt;br&gt;
SOU 2003:74. Ökad effektivitet och rättssäkerhet i brottsbekämpningen. &lt;br&gt;
SOU 2004:23. Från verksförordning till myndighetsförordning. &lt;br&gt;
SOU 2004:100. Tillsyn. Förslag om en tydligare och effektivare tillsyn. &lt;br&gt;
SOU 2005:6. Säkert inlåst? En granskning av rymningarna från &lt;br&gt;
Kumla, Hall, Norrtälje och Mariefred 2004. &lt;br&gt;
SOU 2006:17. Ny häkteslag. &lt;br&gt;
SOU 2007:5. Summa summarum – en fristående myndighet för utredning &lt;br&gt;
av anmälningar om brott av poliser och åklagare? &lt;br&gt;
SOU 2007:82. Samordnad och tydlig tillsyn av Socialtjänsten. &lt;br&gt;
SOU 2008:125. En reformerad grundlag. &lt;br&gt;
SOU 2009:60. Återvändandedirektivet och svensk rätt. &lt;br&gt;
439&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
SOU 2009:80. Kriminalvården – ledning och styrning. &lt;br&gt;
SOU 2010:29. En ny förvaltningslag. &lt;br&gt;
SOU 2010: 55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige. &lt;br&gt;
SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
SOU 2010:87. Skadestånd och Europakonventionen. &lt;br&gt;
SOU 2011:17. Förvar. &lt;br&gt;
Departementspromemorior &lt;br&gt;
Ds 2007:9. Ett uppföljningssystem för barnpolitiken – slutrapport från &lt;br&gt;
arbetsgruppen med uppgift att utveckla indikatorer för barnpolitiken. &lt;br&gt;
Ds 2010:20. Bortom fagert tal – om bristande tillgänglighet som &lt;br&gt;
diskriminering. &lt;br&gt;
Ds 2010:48. Utvärdering av lagen (1997:379) om försöksverksamhet &lt;br&gt;
avseende medverkan av Konsumentombudsmannen i vissa tvister. &lt;br&gt;
Myndighetsföreskrifter &lt;br&gt;
SOSFS 2008:18. Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om &lt;br&gt;
psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård. &lt;br&gt;
Rapporter från myndigheter m.m. &lt;br&gt;
Bra början, men bara en början. En utvärderande kommentar om den &lt;br&gt;
nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna - Justitiedepartementet &lt;br&gt;
(Ju2004/6673/D), Thomas Hammarberg och &lt;br&gt;
Anna Nilsson. &lt;br&gt;
Diskrimineringsombudsmannens årsredovisning 2009. &lt;br&gt;
Effektivitetsgranskning av kriminalvården, Statskontoret, Rapport &lt;br&gt;
2003:20. &lt;br&gt;
Genomförandet av mänskliga rättigheter. Ansvar och möjligheter för &lt;br&gt;
kommuner och regioner, Sveriges Kommuner och Landsting, &lt;br&gt;
2010. &lt;br&gt;
Handlingsplaner och strategier mot diskriminering. Ett verktyg för att &lt;br&gt;
stärka myndigheters arbete mot diskriminering? Statskontoret, &lt;br&gt;
Rapport 2009:4. &lt;br&gt;
440&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
Indikatorer för mänskliga rättigheter – modell för systematiskt arbete &lt;br&gt;
på kommunal nivå, Nationella nätverket för mångfald och &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter (NMM), 2010. &lt;br&gt;
Kartläggning av i vilka fall svenska domstolar tillämpat bestämmelserna &lt;br&gt;
i 2 kap. regeringsformen och i Europakonventionen, rapport &lt;br&gt;
från Uppsala universitet, jur.dr. Karin Åhman, Juridiska institutionen, &lt;br&gt;
juni 2003 (opublicerad). &lt;br&gt;
Kompletterande synpunkter till Barnombudsmannens tidigare skrivelse &lt;br&gt;
Förbjud isolering av barn och unga, Barnombudsmannens skrivelse &lt;br&gt;
2009-06-24, BO:s dnr 9.2:0138/09. &lt;br&gt;
Kriminalvårdens årsredovisningar 2006-2009. &lt;br&gt;
Länsstyrelsernas handlingsplan för lika rättigheter och möjligheter &lt;br&gt;
2010-2012. &lt;br&gt;
Med tvång och god vilja – vad gör Statens Institutionsstyrelse? Riksdagens &lt;br&gt;
revisorer, Rapport 2002/03:1. &lt;br&gt;
Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, Slutrapport, Statskontoret 2008:15. &lt;br&gt;
Nationella indikatorer för mänskliga rättigheter – små fönster med en &lt;br&gt;
glimt av ett större sammanhang, Rapport från Myndigheten för &lt;br&gt;
handikappolitisk samordning, 2009, dnr 2008/0212. &lt;br&gt;
Redovisning av uppdrag, Arbetsgruppen för lika rättigheter och &lt;br&gt;
möjligheter för homo- och bisexuella personer, promemoria &lt;br&gt;
2007-12-05, rev. 2010-10-20, IJ2010/1772/DISK. &lt;br&gt;
Redovisning av uppdrag till Rikspolisstyrelsen om en särskild organisation &lt;br&gt;
för internutredningsverksamhet, 2009-05-15, Rikspolisstyrelsens &lt;br&gt;
dnr RA-793-6695/08. &lt;br&gt;
Rights Work!, International Conference on Systematic Work for Human &lt;br&gt;
Rights Implementation, Background Paper, Integrations och &lt;br&gt;
jämställdhetsdepartmentet, IJ/2007/2488/DISK. &lt;br&gt;
Rights Works! Make them Real!, Report from Sub-Theme 1: National &lt;br&gt;
human rights action plans (NHRAP:s) and baseline studies, tillgänglig &lt;br&gt;
på www.regeringen.se/sb/d/11087/a/119094. &lt;br&gt;
Rutiner vid utredningar av dödsfall i samband med myndighetsingripande&lt;br&gt;
, rapport från Justitiekanslern, november 1998. &lt;br&gt;
Steg för steg till indikatorbaserad uppföljning av mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
studie utförd av Ramböll Management Consulting, Regeringskansliets &lt;br&gt;
dnr A2011/1098/DISK. &lt;br&gt;
441&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Studie om metoder och analysverktyg i arbetet med de mänskliga rättigheterna&lt;br&gt;
, C. Johnsson m.fl., 2005 (opublicerad). &lt;br&gt;
Uppföljning av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna&lt;br&gt;
, april 2010, rapport utarbetad inom Regeringskansliet. &lt;br&gt;
tillgänglig på: &lt;br&gt;
www.manskligarattigheter.gov.se/dynamaster/file_archive/0802&lt;br&gt;
11/943a8232f229e0c66c7a5ebcffa91bb9/Komplett%20uppf%F6&lt;br&gt;
ljning%20av%20nationell%20handlingsplan%202008.pdf &lt;br&gt;
Undervisning om mänskliga rättigheter i högskolan, Högskoleverkets &lt;br&gt;
rapport 2008:43 R. &lt;br&gt;
Översyn av rättshjälpslagen – ett regeringsuppdrag, Domstolsverkets &lt;br&gt;
rapportserie 2009:2. &lt;br&gt;
Svensk domstolspraxis &lt;br&gt;
NJA 1984 s. 903 &lt;br&gt;
NJA 1989 s. 131 &lt;br&gt;
NJA 1990 s. 636 &lt;br&gt;
NJA 1991 s. 188 &lt;br&gt;
NJA 1991 s. 512 I och II &lt;br&gt;
NJA 1992 s. 363 I-III &lt;br&gt;
NJA 1992 s. 513 &lt;br&gt;
NJA 1992 s. 532 &lt;br&gt;
NJA 1993 s. 111 &lt;br&gt;
NJA 1994 s. 657 &lt;br&gt;
NJA 2001 s. 344 &lt;br&gt;
NJA 2005 s. 462 &lt;br&gt;
NJA 2005 s. 805 &lt;br&gt;
NJA 2006 s. 170 &lt;br&gt;
NJA 2006 s. 467 &lt;br&gt;
NJA 2007 s. 295 &lt;br&gt;
NJA 2007 s. 584 &lt;br&gt;
NJA 2007 s. 747 &lt;br&gt;
NJA 2007 s. 805 &lt;br&gt;
NJA 2009 s. 463 &lt;br&gt;
442&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
RÅ 1987 ref. 160 &lt;br&gt;
RÅ 1988 ref. 79 &lt;br&gt;
RÅ 2002 not. 195 &lt;br&gt;
Kammarrätten i Stockholms dom 11 juni 2009 i mål nr 1483-09 &lt;br&gt;
Helsingborgs tingsrätts dom den 25 januari 2011 i mål T 6821-09 &lt;br&gt;
Regeringsbeslut &lt;br&gt;
Regeringsbeslut 2006-06-20, Ju2007/5942/DOM. Uppdrag till &lt;br&gt;
Domstolsverket att utvärdera rättshjälpslagen. &lt;br&gt;
Regeringsbeslut 2010-02-04, S2010/1130/ST (delvis). Bemyndigande &lt;br&gt;
att underteckna en överenskommelse. &lt;br&gt;
Regeringsbeslut 2010-05-27, III:5 S2010/4319/ST (delvis). Uppdrag &lt;br&gt;
att ta fram förslag på delmål samt en struktur för uppföljning &lt;br&gt;
inför en handikappolitisk strategi. &lt;br&gt;
Regeringsbeslut 2010-06-23, S2010/4934/SF (delvis). Uppdrag att &lt;br&gt;
beräkna indikatorer för att följa barns levnadsvillkor. &lt;br&gt;
Regeringsbeslut 2010-07-01, Ju2010/5490/L4. Uppdrag att inordna &lt;br&gt;
polisens internutredningsverksamhet inom Rikspolisstyrelsen. &lt;br&gt;
EU &lt;br&gt;
EG-direktiv &lt;br&gt;
Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG om gemensamma &lt;br&gt;
normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare &lt;br&gt;
som vistas olagligt i medlemsstaterna, EUT L &lt;br&gt;
348, 24.12.2008, s.98 (Celex 32008L0115). &lt;br&gt;
Rådets direktiv 2000/43/EG av den 29 juni 2000 om genomförandet &lt;br&gt;
av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras &lt;br&gt;
eller etniska ursprung EGT L 180, 19.7.2000, s. 22–26 (Celex &lt;br&gt;
32000L0043). &lt;br&gt;
Rådets direktiv 2000/78/EG av den 27 november 2000 om inrättande &lt;br&gt;
av en allmän ram för likabehandling EGT L 303, &lt;br&gt;
2.12.2000, s. 16–22 (Celex 32000L0078). &lt;br&gt;
443&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Övrigt &lt;br&gt;
National Human Rights Institutions in the EU Member States, &lt;br&gt;
Rapport från EU:s byrå för grundläggande rättigheter, 2010. &lt;br&gt;
Rådets resolution av den 30 november 2009 om en färdplan för att &lt;br&gt;
stärka misstänkta eller åtalade personers processuella rättigheter &lt;br&gt;
vid straffrättsliga förfaranden, 2009/C 295/01. &lt;br&gt;
Stockholmsprogrammet – Ett öppet och säkert Europa i medborgarnas &lt;br&gt;
tjänst och för deras skydd, Europeiska rådet, EUT 010/C &lt;br&gt;
115/01. &lt;br&gt;
Strategi för Europeiska unionens konkreta tillämpning av stadgan &lt;br&gt;
om de grundläggande rättigheterna, Kommissionens meddelande&lt;br&gt;
, KOM(2010) 573 slutlig. &lt;br&gt;
Internationellt material &lt;br&gt;
Sveriges internationella överenskommelser &lt;br&gt;
SÖ (Sveriges internationella överenskommelser) 1952:35, Europeiska &lt;br&gt;
konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
och de grundläggande friheterna, antagen den 4 november &lt;br&gt;
1950. &lt;br&gt;
SÖ 1971:40, FN:s internationella konvention om avskaffandet av &lt;br&gt;
alla former av rasdiskriminering, antagen den 21 december &lt;br&gt;
1965. &lt;br&gt;
SÖ 1971:41, FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala &lt;br&gt;
och kulturella rättigheter, antagen den 16 december 1966. &lt;br&gt;
SÖ 1971:42, FN:s internationella konvention om medborgerliga och &lt;br&gt;
politiska rättigheter, antagen den 16 december 1966. &lt;br&gt;
SÖ 1975:1, Wienkonventionen om traktaträtten, antagen den 23 maj &lt;br&gt;
1969. &lt;br&gt;
SÖ 1980:8, FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering &lt;br&gt;
av kvinnor, antagen den 18 december 1979. &lt;br&gt;
SÖ 1986:1, FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig &lt;br&gt;
eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen den &lt;br&gt;
10 december 1984. &lt;br&gt;
444&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
SÖ 1988:37, Europeiska konventionen till förhindrande av tortyr och &lt;br&gt;
omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, antagen &lt;br&gt;
den 26 november 1987. &lt;br&gt;
SÖ 1990:20, FN:s konvention om barnets rättigheter, antagen den &lt;br&gt;
20 november 1989. &lt;br&gt;
SÖ 2000:2, Ramkonvention om skydd för nationella minoriteter, &lt;br&gt;
antagen den 1 februari 1995. &lt;br&gt;
SÖ 2000:3, Europeisk stadga om landsdels- eller minoritetsspråk, antagen &lt;br&gt;
den 5 november 1992. &lt;br&gt;
SÖ 2006:17, Fakultativt protokoll till konventionen den 10 december &lt;br&gt;
1984 (SÖ 1986:1) mot tortyr och annan grym, omänsklig eller &lt;br&gt;
förnedrande behandling eller bestraffning, antaget den 18 december &lt;br&gt;
2002. &lt;br&gt;
SÖ 2008:26, FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning &lt;br&gt;
och fakultativt protokoll till konventionen om &lt;br&gt;
rättigheter för personer med funktionsnedsättning, antagen den &lt;br&gt;
13 december 2006. &lt;br&gt;
Andra dokument från internationella organisationer &lt;br&gt;
Förenta nationerna &lt;br&gt;
Traktater, deklarationer och resolutioner m.m. &lt;br&gt;
Förenta nationernas stadga, antagen i San Francisco den 26 juni &lt;br&gt;
1945 och i kraft den 24 oktober 1945. &lt;br&gt;
FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna (Universal &lt;br&gt;
Declaration of Human Rights), antagen genom FN:s generalförsamlings &lt;br&gt;
resolution GA 217 A (III) den 10 december 1948. &lt;br&gt;
FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 2/9, 21 juni &lt;br&gt;
1946. &lt;br&gt;
FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC), resolution 772 B &lt;br&gt;
(XXX), 25 juli 1960. &lt;br&gt;
FN:s generalförsamling, A/RES/48/134, Paris Principles, National &lt;br&gt;
Institutions for the promotion and protection of human rights, &lt;br&gt;
20 december 1993. &lt;br&gt;
FN:s generalförsamling, A/61/L.67, United Nations Declaration on &lt;br&gt;
the Rights of Indigenous Peoples, 12 september 2007. &lt;br&gt;
445&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
ILO:s konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande &lt;br&gt;
länder, antagen den 27 juni 1989. &lt;br&gt;
World Conference on Human Rights, A/CONF.157/23, Vienna &lt;br&gt;
Declaration and Programme of Action, 12 juli 1993. &lt;br&gt;
FN:s övervakningsorgan för mänskliga rättigheter m.m. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE/CO/4, &lt;br&gt;
Concluding observations: Sweden, 12 juni 2009. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/C/SWE//E/Q/4/Add.1, &lt;br&gt;
Written replies by the Government of Sweden to the list of issues &lt;br&gt;
(CRC/C/SWE/Q/4) prepared by the Committee on the Rights of &lt;br&gt;
the Child in connection with the consideration of the fourth periodic &lt;br&gt;
report of Sweden (CRC/C/SWE/4), 24 april 2009. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för barnets rättigheter, CRC/GC/2002/2, General &lt;br&gt;
Comment No. 2 (2002), The role of independent national human &lt;br&gt;
rights institutions in the promotion and protection of the &lt;br&gt;
rights of the child, 15 november 2002. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, &lt;br&gt;
General Comment 3. The nature of States parties obligations (Art. &lt;br&gt;
2, para. 1 of the Covenant), 14 december 1990. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, &lt;br&gt;
E/C.12/1998/25, General Comment No. 10, The role of national &lt;br&gt;
human rights institutions in the protection of economic, social and &lt;br&gt;
cultural rights, 14 december 1998. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, &lt;br&gt;
E/C.12/GC/20, General Comment No. 20. Non-Discrimination &lt;br&gt;
in Economic, Social and Cultural Rights (art 2, para. 2), 2 juli &lt;br&gt;
2009. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, &lt;br&gt;
E/C.12/SWE/CO/5, Concluding observations of the Committee &lt;br&gt;
on Economic, Social and Cultural Rights, Sweden, 1 december &lt;br&gt;
2008. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/C/SWE/CO/6, &lt;br&gt;
Concluding observations of the Human Rights Committee, Sweden&lt;br&gt;
, 7 maj 2009. &lt;br&gt;
446&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
FN:s kommitté för mänskliga rättigheter, CCPR/CO/74/SWE/Add.1, &lt;br&gt;
Comments by the Government of Sweden on the concluding observations &lt;br&gt;
of the Human Rights Committee, 14 maj 2003. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, CEDAW/C/SWE/CO/7, &lt;br&gt;
Concluding observations of the Committee &lt;br&gt;
on the Elimination of Discrimination against Women: Sweden, &lt;br&gt;
8 april 2008. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för avskaffande av diskriminering av kvinnor, General &lt;br&gt;
Recommendation No. 24 (article 12: Women and health), &lt;br&gt;
1999. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering, A/48/18, &lt;br&gt;
General Recommendation XVII, Establishment of national institutions &lt;br&gt;
to facilitate implementation of the Convention, 25 mars &lt;br&gt;
1993. &lt;br&gt;
FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering, &lt;br&gt;
CERD/C/SWE/CO/18, Concluding observations of the Committee &lt;br&gt;
on the Elimination of Racial Discrimination, Sweden, 23 september &lt;br&gt;
2008. &lt;br&gt;
FN:s kommitté mot tortyr, CAT/C/SWE/CO/5, Concluding observations &lt;br&gt;
of the Committee Against Torture, Sweden, 4 juni 2008. &lt;br&gt;
FN:s underkommitté för förebyggande av tortyr, CAT/OP/5/SWE/1/, &lt;br&gt;
Report on the Visit of the Subcommittee on Prevention of Torture and &lt;br&gt;
other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment to &lt;br&gt;
Sweden, 10 september 2008. &lt;br&gt;
FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, Report of the Working Group &lt;br&gt;
on the Universal Periodic Review, Sweden, A/HRC/15/11, 16 juni &lt;br&gt;
2010. &lt;br&gt;
FN:s råd för de mänskliga rättigheterna, National report submitted &lt;br&gt;
in accordance with paragraph 15 (a) of the annex to Human Rights &lt;br&gt;
Council resolution 5/1, Sweden, A/HRC/WG.6/8/SWE/1, &lt;br&gt;
22 februari 2010. &lt;br&gt;
FN:s särskilda rapportör för urfolks rättigheter, &lt;br&gt;
A/HRC/18/XX/Add.Y, Report of the Special Rapporteur on the &lt;br&gt;
situation of human rights and fundamental freedoms of indigenous &lt;br&gt;
people, Addendum, The situation of the Sami people in the Sápmi &lt;br&gt;
region of Norway, Sweden and Finland, Advanced Unedited version&lt;br&gt;
, 12 januari 2011. &lt;br&gt;
447&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Övrigt &lt;br&gt;
Compilations of Guidelines on the Form and Content of Reports to be &lt;br&gt;
Submitted by States Parties to the International Human Rights &lt;br&gt;
Treaties, Report of the Secretary-General, HRI/GEN/2/Rev.5, &lt;br&gt;
29 maj 2008. &lt;br&gt;
Handbook on National Human Rights Plans of Action, Office of the &lt;br&gt;
High Commissioner for Human Rights, Professional Training &lt;br&gt;
Series, No. 10, New York och Genève, 2002. &lt;br&gt;
National Human Rights Institutions - a Handbook on the Establishment &lt;br&gt;
and Strengthening of National Institutions for the Promotion &lt;br&gt;
and Protection of Human Rights, United Nations Centre for &lt;br&gt;
Human Rights, Professional Training Series, No. 4, New York &lt;br&gt;
och Genève, 1995. &lt;br&gt;
National institutions for the promotion and protection of human &lt;br&gt;
rights, Report of the Secretary-General, A/HRC/13/44, 15 januari &lt;br&gt;
2010. &lt;br&gt;
Report on Indicators for Promoting and Monitoring the Implementation &lt;br&gt;
of Human Rights, Office of the High Commissioner for &lt;br&gt;
Human Rights, HRI/MC/2008/3, 6 juni 2008. &lt;br&gt;
Europarådet &lt;br&gt;
Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen om skydd för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. &lt;br&gt;
Förklarande rapport till Protokoll nr 12 (d. 4 nov. 2000) till konventionen &lt;br&gt;
om skydd för de mänskliga rättigheterna och de &lt;br&gt;
grundläggande friheterna. &lt;br&gt;
Europakommissionen mot rasism och intolerans (ECRI), &lt;br&gt;
CRI(2005)26, Tredje rapporten om Sverige, 14 juni 2005. &lt;br&gt;
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
CommDH(2009)3, Recommendation on systematic work för implementing &lt;br&gt;
human rights at the national level, 18 februari 2009. &lt;br&gt;
Europarådets kommissarie för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
CommDH(2007)10, Memorandum to the Swedish Government, &lt;br&gt;
Assessment of the progress made in implementing the 2004 recommendation &lt;br&gt;
of the Council of Europe Commissioner for Human &lt;br&gt;
Rights, 16 maj 2007. &lt;br&gt;
448&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Referenser &lt;br&gt;
Europarådets kongress för lokala och regionala organ, The role of local &lt;br&gt;
and regional authorities in the implemenation of human rights, resolution &lt;br&gt;
296 (2010), rekommendation 280 (2010), 17 mars 1010. &lt;br&gt;
Europarådets ministerkommitté, Resolution ResCMN(2003)12, &lt;br&gt;
Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen &lt;br&gt;
om skydd för nationella minoriteter, 10 december &lt;br&gt;
2003. &lt;br&gt;
Europarådets ministerkommitté, Resolution CM/ResCMN (2008)4, &lt;br&gt;
Europarådets granskning av Sveriges genomförande av ramkonventionen &lt;br&gt;
om skydd för nationella minoriteter, 11 juni 2008. &lt;br&gt;
Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2004)32, Report &lt;br&gt;
to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by &lt;br&gt;
the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman &lt;br&gt;
or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 27 January &lt;br&gt;
to 5 February 2003. &lt;br&gt;
Europarådets tortyrkommitté (CPT), CPT/INF (2009)34, Report &lt;br&gt;
to the Swedish Government on the visit to Sweden carried out by &lt;br&gt;
the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman &lt;br&gt;
or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 9 to 18 &lt;br&gt;
June 2009. &lt;br&gt;
Europarådets tortyrkommitté (CPT), Response by the Swedish Government &lt;br&gt;
to the report of the European Committee for the Prevention &lt;br&gt;
of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment &lt;br&gt;
(CPT) on its visit to Sweden from 9 to 18 June 2009, &lt;br&gt;
CPT/INF (2010)18. &lt;br&gt;
Domar från Europadomstolen för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
Airey ./. Irland, appl. 6289/73, 9 oktober 1979. &lt;br&gt;
Backes ./. Luxemburg, appl. 24261/05, 8 juli 2008. &lt;br&gt;
Clift ./. Storbritannien, appl. 7205/07, 13 juli 2010. &lt;br&gt;
Dudgeon ./. Storbritannien, appl. 7525/76, 22 oktober 1981. &lt;br&gt;
Engel m.fl. ./. Nederländerna, appl. 5100/71 m.fl., 8 juni 1976. &lt;br&gt;
Evans ./. Storbritannien (GC), appl. 6339/05, 10 april 2007. &lt;br&gt;
Glor ./. Schweiz, appl. 13444/04, 30 april 2009. &lt;br&gt;
Goodwin ./. Storbritannien (GC), appl. 28957/95, 11 juli 2002. &lt;br&gt;
P.V. ./. Spanien, appl. 35159/09, 30 november 2010. &lt;br&gt;
449&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Referenser SOU 2011:29 &lt;br&gt;
450 &lt;br&gt;
Karner ./. Österrike, appl. 40016/98, 24 juli 2003. &lt;br&gt;
Loizidou ./. Turkiet (GC), appl. 15318/89, 18 december 1996. &lt;br&gt;
Marckx ./. Belgien, appl. 6833/74, 13 juni 1979. &lt;br&gt;
Melich och Beck ./. Tjeckien, appl. 35450/04, 24 juli 2008. &lt;br&gt;
John Murray ./. Storbritannien (GC), appl. 18731/91, 25 januari 1996. &lt;br&gt;
Salgueiro da Silva Mouta ./. Portugal, appl. 33290/96, 21 december &lt;br&gt;
1999. &lt;br&gt;
Sidabras och Dziautas ./. Litauen, appl. 55480/00 och 59330/00, &lt;br&gt;
27 juli 2004. &lt;br&gt;
Tyrer ./. Storbritannien, appl. 5856/72, 25 april 1978. &lt;br&gt;
Tysiac ./. Polen, appl. 5410/03, 20 mars 2007. &lt;br&gt;
Wagner och J.M.W.L. ./. Luxemburg, appl. 76240/01, 28 juni 2007. &lt;br&gt;
X och Y ./. Nederländerna, appl. 8978/80, 26 mars 1985. &lt;br&gt;
Övrigt &lt;br&gt;
Norge &lt;br&gt;
Ot.prp. nr 3 1998-99 Om lov om styrking av menneskerettighetenes &lt;br&gt;
stilling i norsk rett (menneskerettsloven). &lt;br&gt;
Ot.prp. nr. 35 2004–2005 Om lov om endringer i likestillingsloven &lt;br&gt;
mv. (Gjennomføring av Europaparlaments- og rådsdirektiv &lt;br&gt;
2002/73/EF og innarbeiding av FN-konvensjonen om avskaffelse &lt;br&gt;
av alle former for diskriminering av kvinner med tilleggsprotokoll i &lt;br&gt;
norsk lov). &lt;br&gt;
Ot.prp. nr. 93 2008–2009 Om lov om endringar i menneskerettsloven &lt;br&gt;
mv. (inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen).&lt;br&gt;
Bilaga 1 &lt;br&gt;
Kommittédirektiv &lt;br&gt;
Utvärdering av handlingsplanen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna 2006–2009 &lt;br&gt;
Dir. &lt;br&gt;
2009:118 &lt;br&gt;
Beslut vid regeringssammanträde den 17 december 2009 &lt;br&gt;
Sammanfattning &lt;br&gt;
En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). &lt;br&gt;
Utredaren ska utvärdera handlingsplanens genomförande och &lt;br&gt;
resultat samt med utgångspunkt från utvärderingen lämna rekommendationer &lt;br&gt;
inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter på nationell nivå. Utvärderingen ska även innehålla en &lt;br&gt;
bedömning av metod och process i samband med handlingsplanens &lt;br&gt;
tillkomst samt dess utformning och innehåll. &lt;br&gt;
Uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2010. &lt;br&gt;
Bakgrund &lt;br&gt;
I slutdokumentet från FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
i Wien 1993, uppmanas stater att anta nationella handlingsplaner &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter för att bland annat stärka skyddet &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna. Genom den första nationella handlingsplanen &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) lade &lt;br&gt;
regeringen grunden för ett mer samlat synsätt på frågor om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Handlingsplanen utvärderades 2005. Regeringen presenterade i &lt;br&gt;
april 2006 den andra nationella handlingsplanen för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). Handlingsplanen innehåller &lt;br&gt;
135 olika åtgärder som syftar till att stärka skyddet för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna på nationell nivå. Fokus i handlingsplanen &lt;br&gt;
ligger på skydd mot diskriminering. &lt;br&gt;
Åtgärderna syftar till att staten ska utveckla genomförandet av &lt;br&gt;
de mänskliga rättigheterna i såväl den externa som interna verk451&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 1 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
samheten i uppfyllandet av Sveriges folkrättsliga åtaganden för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna. Målet är att frågorna ska integreras i &lt;br&gt;
myndigheternas verksamhet. &lt;br&gt;
Exempel på åtgärder på nationell nivå är uppdrag till myndigheter &lt;br&gt;
när det gäller frågor om mänskliga rättigheter. Vissa länsstyrelser &lt;br&gt;
har t.ex. fått i uppdrag att utbilda sin personal i mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter, ta fram och genomföra handlingsplaner för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter m.m. Detta arbete har under 2008 i vissa delar utvärderats &lt;br&gt;
av Statskontoret. &lt;br&gt;
Kommuner och landsting har en viktig roll och ett stort ansvar &lt;br&gt;
för att Sverige fullföljer sina åtaganden när det gäller mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter och flera av åtgärderna i handlingsplanen fokuserar på &lt;br&gt;
denna roll. &lt;br&gt;
Den interdepartementala arbetsgrupp för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
som inrättades 2006 (Arbetsgruppen för mänskliga rättigheter, &lt;br&gt;
Ju2006:E, tidigare Ju2000:M) har enligt handlingsplanen bland annat i &lt;br&gt;
uppgift att följa upp genomförandet av handlingsplanen och redovisa &lt;br&gt;
detta i samband med att giltigheten löper ut årsskiftet &lt;br&gt;
2009/2010. Denna redovisning kommer att bli en faktaredovisning &lt;br&gt;
och kommer inte att innehålla någon värdering av åtgärderna och &lt;br&gt;
hur dessa har genomförts. &lt;br&gt;
Regeringen bjöd i enlighet med åtgärd 133 i handlingsplanen in &lt;br&gt;
de referensgrupper som deltagit vid framtagningen av handlingsplanen &lt;br&gt;
till ett halvtidsseminarium för att stämma av och diskutera &lt;br&gt;
genomförandet av handlingsplanen. &lt;br&gt;
Arbetet för regeringens långsiktiga mål, att uppnå full respekt &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna i Sverige, måste pågå ständigt. &lt;br&gt;
Utvecklingen av det internationella regelsystemet om de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna, liksom förändrade samhällsförhållanden på nationell &lt;br&gt;
nivå, gör att också nya frågor och problem uppstår som kräver nya &lt;br&gt;
åtgärder för att Sveriges internationella åtaganden om mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter ska uppnås. &lt;br&gt;
Behovet av en utvärdering &lt;br&gt;
Av FN:s handbok om nationella handlingsplaner för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna framgår att en utvärdering av handlingsplanen bör &lt;br&gt;
genomföras och att den inte bara bör granska och se om uppställda &lt;br&gt;
mål och resultat har uppnåtts utan också se till handlingsplanens &lt;br&gt;
bredare uppgift och uppdrag. &lt;br&gt;
452&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 1 &lt;br&gt;
Regeringen anordnade i december 2008 en internationell konferens &lt;br&gt;
om systematiskt arbete med mänskliga rättigheter. I samband med &lt;br&gt;
denna konferens lämnade Europarådets kommissionär för mänskliga &lt;br&gt;
rättigheter en rad olika rekommendationer avseende systematiskt &lt;br&gt;
arbete med mänskliga rättigheter. En av dessa rekommendationer &lt;br&gt;
behandlar vikten av att genomföra en oberoende utvärdering av en &lt;br&gt;
nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Av den tidigare nämnda utvärderingen som utfördes av Statskontoret &lt;br&gt;
framgår bl.a. att länsstyrelsernas arbete med att ta fram &lt;br&gt;
handlingsplaner hos flertalet av länsstyrelserna inte tillräckligt &lt;br&gt;
systematiskt följts upp för att man ska kunna avgöra i vilken mån &lt;br&gt;
planerna har påverkat deras arbete med mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Resultatet från utvärderingen av den första handlingsplanen &lt;br&gt;
kom att utgöra ett mycket värdefullt material vid utarbetandet av &lt;br&gt;
den andra handlingsplanen. En ny utvärdering kommer att bidra till &lt;br&gt;
öppenheten kring och förtroendet för regeringens arbete med &lt;br&gt;
frågor om mänskliga rättigheter. Därför är det viktigt att även &lt;br&gt;
genomföra en utvärdering av den andra nationella handlingsplanen. &lt;br&gt;
Även själva processen med att formulera handlingsplanen är &lt;br&gt;
viktig eftersom en väl genomförd probleminventering och prioriteringsdiskussion &lt;br&gt;
kan bidra till ett intensifierat offentligt samtal &lt;br&gt;
om mänskliga rättigheter, mobilisera olika aktörer kring prioriteringarna &lt;br&gt;
på området samt bidra till bättre samordning av arbetet för &lt;br&gt;
att uppnå det långsiktiga målet om full respekt för de mänskliga &lt;br&gt;
rättigheterna i Sverige. &lt;br&gt;
Det primära syftet med utvärderingen är att ge ett bra underlag &lt;br&gt;
för regeringens fortsatta systematiska arbete med frågor om &lt;br&gt;
mänskliga rättigheter. &lt;br&gt;
Utförandet av uppdraget &lt;br&gt;
En särskild utredare ska utvärdera regeringens nationella handlingsplan &lt;br&gt;
för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 (skr. 2005/06:95). &lt;br&gt;
I uppdraget ingår följande delar: &lt;br&gt;
- att utvärdera hur åtgärderna i handlingsplanen genomförts med &lt;br&gt;
fokus på vilka metoder som använts samt val av aktörer, &lt;br&gt;
- att utvärdera såväl handlingsplanens långsiktiga som kortsiktiga &lt;br&gt;
resultat, &lt;br&gt;
453&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 1 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
454 &lt;br&gt;
- att undersöka hur bl.a. myndigheter har lagt upp arbetet med de &lt;br&gt;
olika uppdragen om mänskliga rättigheter som följer av handlingsplanen, &lt;br&gt;
och om dessa uppdrag har påverkat deras arbete &lt;br&gt;
med frågorna, &lt;br&gt;
- att bedöma vilka styrformer som får mest genomslag i arbetet &lt;br&gt;
med att långsiktigt utveckla arbetet med dessa frågor, och &lt;br&gt;
- att med utgångspunkt från utvärderingen dra slutsatser och lämna &lt;br&gt;
rekommendationer inför regeringens fortsatta systematiska arbete &lt;br&gt;
med mänskliga rättigheter på nationell nivå. &lt;br&gt;
Goda exempel med relevans för handlingsplansarbete från andra &lt;br&gt;
länder eller internationella organisationer på samarbetsmekanismer &lt;br&gt;
mellan den statliga, regionala och lokala nivån kan vara av intresse. &lt;br&gt;
Relevans, resurseffektivitet, ägandeskap, delaktighet, hållbarhet, &lt;br&gt;
inverkan, räckvidd samt samordning är bedömningskriterier som &lt;br&gt;
ska ingå i utvärderingsarbetet. &lt;br&gt;
Utvärderingen ska även innehålla en bedömning av metod och &lt;br&gt;
process i samband med handlingsplanens tillkomst samt av handlingsplanens &lt;br&gt;
utformning och innehåll. &lt;br&gt;
Konsekvensbeskrivningar &lt;br&gt;
Utredaren ska se över vilka finansiella konsekvenser eventuella &lt;br&gt;
förslag kan ge och även lämna förslag till finansiering. &lt;br&gt;
Samverkan och redovisning av uppdraget &lt;br&gt;
Utredaren ska i arbetet samverka med relevanta aktörer inom &lt;br&gt;
referensgrupperna, Sveriges Kommuner och Landsting samt de &lt;br&gt;
som insatserna riktat sig mot. Utredaren ska också ha kontakt med &lt;br&gt;
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige. &lt;br&gt;
Redovisning &lt;br&gt;
Uppdraget ska redovisas skriftligen senast den 31 december 2010. &lt;br&gt;
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet)&lt;br&gt;
Bilaga 2 &lt;br&gt;
Kommittédirektiv &lt;br&gt;
Tilläggsdirektiv till utredningen för &lt;br&gt;
utvärdering av handlingsplanen för de &lt;br&gt;
mänskliga rättigheterna 2006–2009 (IJ &lt;br&gt;
2009:03) &lt;br&gt;
Dir. &lt;br&gt;
2010:122 &lt;br&gt;
Beslut vid regeringssammanträde den 11 november 2010 &lt;br&gt;
Förlängd tid för uppdraget &lt;br&gt;
Med stöd av regeringens bemyndigande den 17 december 2009 (dir. &lt;br&gt;
2009:118) tillkallade chefen för Integrations- och jämställdhetsdepartementet &lt;br&gt;
en särskild utredare med uppdrag att utvärdera &lt;br&gt;
regeringens nationella handlingsplan för de mänskliga rättigheterna &lt;br&gt;
2006-2009 (skr. 2005/06:95). &lt;br&gt;
Enligt direktiven ska uppdraget redovisas senast den 31 &lt;br&gt;
december 2010. &lt;br&gt;
Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska redovisas senast den &lt;br&gt;
31 mars 2011. &lt;br&gt;
(Integrations- och jämställdhetsdepartementet) &lt;br&gt;
455&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 &lt;br&gt;
Mottagare av utredningens enkät om &lt;br&gt;
handlingsplanen och dess &lt;br&gt;
genomförande &lt;br&gt;
Riksdagspartierna: &lt;br&gt;
Centerpartiet &lt;br&gt;
Folkpartiet liberalerna &lt;br&gt;
Kristdemokraterna &lt;br&gt;
Miljöpartiet de gröna &lt;br&gt;
Moderata samlingspartiet &lt;br&gt;
Socialdemokraterna &lt;br&gt;
Vänsterpartiet &lt;br&gt;
Ombudsmän samt JK: &lt;br&gt;
Barnombudsmannen &lt;br&gt;
Diskrimineringsombudsmannen &lt;br&gt;
Justitiekanslern &lt;br&gt;
Justitieombudsmannen &lt;br&gt;
Rättsvårdande myndigheter m.fl.: &lt;br&gt;
Brottsförebyggande rådet &lt;br&gt;
Brottsoffermyndigheten &lt;br&gt;
Domstolsverket &lt;br&gt;
Ekobrottsmyndigheten &lt;br&gt;
Kriminalvården &lt;br&gt;
Rikspolisstyrelsen &lt;br&gt;
Rättshjälpsmyndigheten &lt;br&gt;
Rättsmedicinalverket &lt;br&gt;
Sveriges advokatsamfund &lt;br&gt;
Säkerhetspolisen &lt;br&gt;
Åklagarmyndigheten &lt;br&gt;
457&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Övriga myndigheter: &lt;br&gt;
Arbetsförmedlingen &lt;br&gt;
Arbetsmiljöverket &lt;br&gt;
Boverket &lt;br&gt;
Datainspektionen &lt;br&gt;
Delegationen för mänskliga rättigheter i Sverige &lt;br&gt;
Delegationen för Romska frågor &lt;br&gt;
Forum för levande historia &lt;br&gt;
Försvarsmakten &lt;br&gt;
Försäkringskassan &lt;br&gt;
Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd &lt;br&gt;
Jordbruksverket &lt;br&gt;
Kustbevakningen &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Blekinge län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Dalarnas län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Gotlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Gävleborgs län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Hallands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Jämtlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Jönköpings län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Kalmar län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Kronobergs län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Norrbottens län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Skåne län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Stockholms län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Södermanlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Uppsala län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Värmlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Västerbottens län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Västernorrlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Västmanlands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Västra Götalands län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Örebro län &lt;br&gt;
Länsstyrelsen i Östergötlands län &lt;br&gt;
Migrationsverket &lt;br&gt;
Myndigheten för internationella adoptionsfrågor &lt;br&gt;
Myndigheten för handikappolitisk samordning &lt;br&gt;
Myndigheten för samhällsskydd och beredskap &lt;br&gt;
Nämnden för statligt stöd till trossamfund &lt;br&gt;
Riksantikvarieämbetet &lt;br&gt;
Sameskolstyrelsen &lt;br&gt;
458&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 3 &lt;br&gt;
Sametinget &lt;br&gt;
Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete &lt;br&gt;
Skolverket &lt;br&gt;
Skolinspektionen &lt;br&gt;
Barn och elevombudet &lt;br&gt;
Socialstyrelsen &lt;br&gt;
Specialpedagogiska skolmyndigheten &lt;br&gt;
Statens Folkhälsoinstitut &lt;br&gt;
Statens institutionsstyrelse &lt;br&gt;
Statens kulturråd &lt;br&gt;
Statskontoret &lt;br&gt;
Svenska Unescorådet &lt;br&gt;
Tullverket &lt;br&gt;
Ungdomsstyrelsen &lt;br&gt;
Valmyndigheten &lt;br&gt;
Vägverket &lt;br&gt;
Kommuner och landsting: &lt;br&gt;
Borlänge kommun &lt;br&gt;
Botkyrka kommun &lt;br&gt;
Degerfors kommun &lt;br&gt;
Eksjö kommun &lt;br&gt;
Eskilstuna kommun &lt;br&gt;
Gävle kommun &lt;br&gt;
Göteborgs stad &lt;br&gt;
Haninge kommun &lt;br&gt;
Helsingborgs stad &lt;br&gt;
Huddinge kommun &lt;br&gt;
Järfälla kommun &lt;br&gt;
Jönköpings kommun &lt;br&gt;
Kalmar kommun &lt;br&gt;
Karlstad kommun &lt;br&gt;
Karlskoga kommun &lt;br&gt;
Kiruna kommun &lt;br&gt;
Kungsbacka kommun &lt;br&gt;
Laxå kommun &lt;br&gt;
Linköpings kommun &lt;br&gt;
Lunds kommun &lt;br&gt;
Malmö stad &lt;br&gt;
Mölndals stad &lt;br&gt;
Norrbottens läns landsting &lt;br&gt;
459&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Norrköpings kommun &lt;br&gt;
Orsa kommun &lt;br&gt;
Piteå kommun &lt;br&gt;
Region Skåne &lt;br&gt;
Sigtuna kommun &lt;br&gt;
Skellefteå kommun &lt;br&gt;
Solna Stad &lt;br&gt;
Stockholms läns landsting &lt;br&gt;
Stockholms stad &lt;br&gt;
Strängnäs kommun &lt;br&gt;
Sundbyberg Stad &lt;br&gt;
Sundsvalls kommun &lt;br&gt;
Sveriges kommuner och landsting &lt;br&gt;
Södertälje kommun &lt;br&gt;
Trelleborg &lt;br&gt;
Umeå kommun &lt;br&gt;
Uppsala kommun &lt;br&gt;
Västerås Stad &lt;br&gt;
Västra Götalandsregionen &lt;br&gt;
Växjö kommun &lt;br&gt;
Östersunds kommun &lt;br&gt;
Österåkers kommun &lt;br&gt;
Örebro kommun &lt;br&gt;
Arbetsmarknadens parter: &lt;br&gt;
Arbetsgivarverket &lt;br&gt;
Landsorganisationen i Sverige &lt;br&gt;
LO/TCO Rättsskydd &lt;br&gt;
SKTF &lt;br&gt;
Sveriges Akademikers Centralorganisation &lt;br&gt;
Svenskt Näringsliv &lt;br&gt;
Tjänstemännens Centralorganisation &lt;br&gt;
Universitet och högskolor: &lt;br&gt;
Centrala Studiestödsnämnden &lt;br&gt;
Försvarshögskolan &lt;br&gt;
Göteborgs universitet, Centrum för studier av mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
Göteborgs universitet, Museion &lt;br&gt;
Göteborgs universitet, Nationella sekretariatet för genusforskning &lt;br&gt;
Göteborgs universitet, Statsvetenskapliga institutionen &lt;br&gt;
Hugo Valentin-centrum &lt;br&gt;
460&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 3 &lt;br&gt;
Högskolan i Borås, Institutionen för pedagogik &lt;br&gt;
Högskolan i Dalarna &lt;br&gt;
Högskoleverket &lt;br&gt;
Linköpings universitet, Institutionen för beteendevetenskap och &lt;br&gt;
lärande &lt;br&gt;
Lunds universitet, Centrum för teologi- och religionsvetenskap &lt;br&gt;
Lunds universitet, Juridiska fakulteten &lt;br&gt;
Lunds universitet, Enheten för rättssociologi &lt;br&gt;
Malmö högskola, Internationell migration och etniska relationer &lt;br&gt;
Polishögskolan &lt;br&gt;
Raoul Wallenberg Institutet &lt;br&gt;
Röda Korsets idé- och utbildningscentrum &lt;br&gt;
Stockholms universitet, Juridiska fakultetsnämnden &lt;br&gt;
Södertörns högskola &lt;br&gt;
Teologiska högskolan &lt;br&gt;
Umeå universitet, Juridiska institutionen &lt;br&gt;
Uppsala universitet, Institutionen för lärarutbildning &lt;br&gt;
Uppsala universitet, Juridiska fakulteten &lt;br&gt;
Utrikespolitiska institutet &lt;br&gt;
Verket för högskoleservice &lt;br&gt;
Vetenskapsrådet &lt;br&gt;
Växjö universitet &lt;br&gt;
Örebro universitet, Akademin för juridik, psykologi och socialt arbete &lt;br&gt;
Enskilda organisationer: &lt;br&gt;
ActionAid &lt;br&gt;
Advokater utan gränser &lt;br&gt;
Adoptionscentrum &lt;br&gt;
Afrosvenskarnas riksförbund &lt;br&gt;
Albanska riksförbundet &lt;br&gt;
Allserbisk-jugoslaviska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Amnesty International, svenska avdelningen &lt;br&gt;
Anglikanska kyrkan &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån i Helsingborg MRO Diskanti &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån i Kalmar Län &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån Stockholm &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån Stockholm Syd &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån i Trollhättan &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån i Umeå och Västerbotten &lt;br&gt;
Antidiskrimineringsbyrån i Värmland &lt;br&gt;
Antidiskrimineringscenter Roma &lt;br&gt;
461&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Arbetarnas bildningsförbund &lt;br&gt;
Armeniska apostoliska kyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Armeniska föreningen Ararat &lt;br&gt;
Armeniska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Artister för fred &lt;br&gt;
Assyriska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Azerbadjanska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Bangladesh riksförbund &lt;br&gt;
Förenade Bangladesh Riksförbund &lt;br&gt;
Barnens rätt i Samhället (BRIS) &lt;br&gt;
Bibeltrogna vänner &lt;br&gt;
Bolivianska Riksförbundet &lt;br&gt;
Bosnien och Hercegovinas kvinnoriksförbund i Sverige &lt;br&gt;
Bosnisk-Hercegovinska riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Bosnisk Svenska Kvinnoförbundet &lt;br&gt;
Bulgarisk-ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Business and Professional Women, BPW Sweden &lt;br&gt;
Byrån för lika rättigheter &lt;br&gt;
Byrån mot diskriminering i Norrköping &lt;br&gt;
Caritas Sverige &lt;br&gt;
Centerkvinnorna &lt;br&gt;
Centrum mot rasism &lt;br&gt;
Centrum för rättvisa &lt;br&gt;
Chilenska Riksförbundet &lt;br&gt;
Civil Rights Defenders &lt;br&gt;
Danska kyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Demensförbundet &lt;br&gt;
Demokratiakademin &lt;br&gt;
Diakonia &lt;br&gt;
Diskrimineringsbyrån &lt;br&gt;
Diskrimineringsbyrån i Uppsala &lt;br&gt;
Eritriansk ortodoxa koptiska kyrkan &lt;br&gt;
Eritrianska Riksförbundet &lt;br&gt;
É Romani Glinda &lt;br&gt;
Estnisk ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Estniska Evangelisk-lutherska kyrkan &lt;br&gt;
Estniska Kommittén &lt;br&gt;
Etiopisk-ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Etiopisk Riksförening i Sverige &lt;br&gt;
Evangeliska Fosterlands-stiftelsen &lt;br&gt;
Evangeliska Frikyrkan &lt;br&gt;
462&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 3 &lt;br&gt;
Exit &lt;br&gt;
Expo &lt;br&gt;
FATIMA unionen &lt;br&gt;
FIAN-SVERIGE &lt;br&gt;
Finlandssvenskarnas Riksförbund &lt;br&gt;
Finska ortodoxa församlingen i Sverige &lt;br&gt;
Flyktingars och Asylkommittérnas riksråd &lt;br&gt;
Folkets hus och Parker &lt;br&gt;
Folkuniversitet &lt;br&gt;
Fonden för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
Forum för Fredstjänst &lt;br&gt;
Forum för Frivilligt Socialt Arbete &lt;br&gt;
Forum Kvinnor och Funktionshinder &lt;br&gt;
Forum Syd &lt;br&gt;
Fritidsforum &lt;br&gt;
Frälsningsarmén &lt;br&gt;
Frälsningsarméns socialtjänst &lt;br&gt;
Förbundet funktionshindrade med läs- och skrivsvårigheter &lt;br&gt;
Förbundet unga rörelsehindrade &lt;br&gt;
Förenade Bangladesh Riksförbund &lt;br&gt;
Förenade Islamiska Församlingar i Sverige &lt;br&gt;
Föreningen fjärde världen &lt;br&gt;
Föreningen för de neurosedynskadade &lt;br&gt;
Föreningen för Utvecklingsfrågor &lt;br&gt;
Föreningen Gaston Lobos &lt;br&gt;
Föreningen Resandefolkets Riksorganisation &lt;br&gt;
Föräldraföreningen för dyslektiska barn &lt;br&gt;
Gaaltije, Sydsamiskt kulturcentrum &lt;br&gt;
Grekisk-ortodoxa kyrkan Metropolitdömet &lt;br&gt;
Grekiska Riksförbundet &lt;br&gt;
Handikappförbunden (HSO) &lt;br&gt;
Humanisterna &lt;br&gt;
Humanitas Antidiskriminering Sörmland &lt;br&gt;
Hyresgästernas Riksförbund &lt;br&gt;
Iktyosföreningen &lt;br&gt;
Immigranternas Centralförbund &lt;br&gt;
Immigranternas Riksförbund &lt;br&gt;
Individuell Människohjälp &lt;br&gt;
International Roma Women Network &lt;br&gt;
Internationella Företagarföreningen i Sverige &lt;br&gt;
Internationella Juristkommissionen, svenska avdelningen &lt;br&gt;
463&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Internationella konstnärer i Sverige &lt;br&gt;
Internationella Kvinnoförbundet &lt;br&gt;
Internationella Kvinnoförbundet för Fred och Frihet &lt;br&gt;
Internationella Kvinnoföreningen för Romni &lt;br&gt;
IOGT-NTO-rörelsens internationella Institut &lt;br&gt;
Irakiska Riksförbundet &lt;br&gt;
Iransk-Svenska Solidaritetsföreningen &lt;br&gt;
Iranska flyktingars riksförbund i Sverige &lt;br&gt;
Iranska Föreningar riksförening &lt;br&gt;
Iranska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Islamiska KulturcenterUnionen i Sverige &lt;br&gt;
Isländska kyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Isländska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Italienska Riksförbundet &lt;br&gt;
Iuris Humani Human Rights Consulting &lt;br&gt;
Japanska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Judiska Centralrådet &lt;br&gt;
Judiska Församlingarnas Centralråd &lt;br&gt;
Jugoslaviska föreningen ”Ivo Andric” &lt;br&gt;
KFUK-KFUMs riksförbund &lt;br&gt;
Kommittén för försvaret av iranska kvinnors rättigheter &lt;br&gt;
Koptisk-Ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Koreanska föreningen i Sverige &lt;br&gt;
Kriminella revansch i samhället &lt;br&gt;
Kristna Fredsrörelsen &lt;br&gt;
Kroatiska Riksförbundet &lt;br&gt;
Kurdiska föreningars råd i Sverige &lt;br&gt;
Kurdiska Riksförbundet &lt;br&gt;
Kurdiska Ungdomsförbundet &lt;br&gt;
Kurdiska unionens riksförbund &lt;br&gt;
Kurdistans Kvinnoförbund &lt;br&gt;
Kvinna till Kvinna &lt;br&gt;
Kvinnoforum &lt;br&gt;
Kvinnor För Fred &lt;br&gt;
Kvinnorättsforum &lt;br&gt;
Landsförbundet Svenska Samer &lt;br&gt;
Landsrådet för Sveriges Ungdomsorganisationer &lt;br&gt;
Lettiska Centralrådet &lt;br&gt;
Lettiska Evangelisk-lutherska kyrkan &lt;br&gt;
Lettiska Hjälpkommittén &lt;br&gt;
Liberala Kvinnor &lt;br&gt;
464&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 3 &lt;br&gt;
Liberala Ungdomsförbundet &lt;br&gt;
Liberia Dujar Association &lt;br&gt;
Life and Peace Institute &lt;br&gt;
Lions Club International &lt;br&gt;
Lärarförbundet &lt;br&gt;
Lärarnas Riksförbund &lt;br&gt;
Makedonska-Ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Makedonska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Medborgarrättsrörelsen &lt;br&gt;
Medborgarskolan &lt;br&gt;
Metodistkyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Moderatkvinnorna &lt;br&gt;
Nationella Centralförbundet Roma International &lt;br&gt;
Naturskyddsföreningen &lt;br&gt;
Nordisk förening för sjuka och barns behov &lt;br&gt;
Nordiska Kommittén för Mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
Norska kyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Nykterhetsrörelsens bildningsverksamhet &lt;br&gt;
Nätverket Fackligt Aktiva Invandrare &lt;br&gt;
Olof Palmes Internationella Centrum &lt;br&gt;
Ortodoxa och österländska kyrkors ekumeniska råd &lt;br&gt;
Palestinska arbetarförbundet &lt;br&gt;
Palestinskt nätverk &lt;br&gt;
Pensionärernas riksorganisation, PRO &lt;br&gt;
Pingst – fria församlingar i samverkan &lt;br&gt;
Polska Kombattanternas Förening i Sverige &lt;br&gt;
Polska Kongressen i Sverige &lt;br&gt;
Polsk-Svenska Kvinnoförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Portugisiska kvinnors organisation &lt;br&gt;
Portugisiska Riksförbundet &lt;br&gt;
Renägarförbundet &lt;br&gt;
Resandefolkets Romanoa Riksförbund &lt;br&gt;
Resande Romers Riksförening &lt;br&gt;
Riksförbundet Finska Krigsbarn 1939-1945 &lt;br&gt;
Riksförbundet för Etiopier i Sverige &lt;br&gt;
Riksförbundet för familjers rättigheter &lt;br&gt;
Riksförbundet för hjälp åt narkotika och läkemedelsberoende &lt;br&gt;
Riksförbundet för Polska Föreningar i Sverige &lt;br&gt;
Riksförbundet för homosexuellas, bisexuellas och transpersoners &lt;br&gt;
rättigheter &lt;br&gt;
Riksförbundet för Sexuell Upplysning &lt;br&gt;
465&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
Riksförbundet för rörelsehindrade barn och ungdomar &lt;br&gt;
Riksförbundet Hem och Samhälle &lt;br&gt;
Riksförbundet Internationella Föreningar för Invandrarkvinnor &lt;br&gt;
(RIFFI) &lt;br&gt;
Riksförbundet Internationella romska och resande kvinnocenter &lt;br&gt;
Riksförbundet PensionärsGemenskap &lt;br&gt;
Riksförbundet Romer i Europa &lt;br&gt;
Riksförbundet Roma International &lt;br&gt;
Riksförbundet vuxendöva i Sverige &lt;br&gt;
Riksföreningen Huelén-Chile &lt;br&gt;
Riksidrottsförbundet &lt;br&gt;
Riksorganisationen Same Ätnam &lt;br&gt;
Riksorganisationer av Salvadoranska Föreningar &lt;br&gt;
Riksorganisationen för Kvinnojourer i Sverige &lt;br&gt;
Romernas riksförbund &lt;br&gt;
Romersk-katolska kyrkan i Sverige &lt;br&gt;
Romska Kulturförening Riksorganisation &lt;br&gt;
Romska Ungdomsförbundet &lt;br&gt;
Romskt Kulturcentrum &lt;br&gt;
Rumänsk-ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Ryska ortodoxa kyrkan (Kristi Förklarings ortodoxa kyrka) &lt;br&gt;
Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar &lt;br&gt;
Rädda Barnen &lt;br&gt;
Rädda Barnens ungdomsförbund &lt;br&gt;
Röda Korset &lt;br&gt;
Röda Korsets byrå mot diskriminering i Norrbotten &lt;br&gt;
Röda Korsets byrå mot diskriminering i Västernorrland och Jämtland &lt;br&gt;
Röda korsets byrå mot diskriminering på Gotland &lt;br&gt;
Röda Korsets ungdomsförbund &lt;br&gt;
S-kvinnor &lt;br&gt;
Salvadoranska Riksförbundet &lt;br&gt;
Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige &lt;br&gt;
Sameföreningen i Stockholm &lt;br&gt;
Samernas utbildningscentrum &lt;br&gt;
Sáminuorra &lt;br&gt;
Samiska rättsförbundet &lt;br&gt;
Sensus studieförbund &lt;br&gt;
Serbernas Riksförbund i Sverige &lt;br&gt;
Serbisk-ortodoxa kyrkan &lt;br&gt;
Serbiska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
SISU Idrottsutbildarna &lt;br&gt;
466&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 3 &lt;br&gt;
Sjundedags Adventistsamfundet &lt;br&gt;
Skolor Mot Rasism &lt;br&gt;
Slovenska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Sociala Missionen &lt;br&gt;
Somaliland riksförbund &lt;br&gt;
Somaliska Hakaba för kultur och utvecklingsfirma &lt;br&gt;
Somaliska riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Somaliska rådgivningsbyrån &lt;br&gt;
Spanska Riksförbundet &lt;br&gt;
Stiftarna av Independent Living i Sverige &lt;br&gt;
Stiftelsen Mälardalens kvinnolobby &lt;br&gt;
Stockholms FN-förening &lt;br&gt;
Stockholms katolska stift &lt;br&gt;
Stockholms Stadsmission &lt;br&gt;
Studiefrämjandet &lt;br&gt;
Studieförbundet Bilda &lt;br&gt;
Studieförbundet Vuxenskolan &lt;br&gt;
Sudanesiska riksförbundet &lt;br&gt;
Svensk-Chilenska vänskapsförbundet &lt;br&gt;
Svensk flyktinghjälp &lt;br&gt;
Svenska Alliansmissionen &lt;br&gt;
Svenska Bahá’i-samfundet &lt;br&gt;
Svenska Baptistsamfundet &lt;br&gt;
Svenska Flyktingrådet &lt;br&gt;
Svenska FN-förbundet &lt;br&gt;
Svenska Fredskommittén &lt;br&gt;
Svenska Handikapporganisationers Internationella Biståndsförening &lt;br&gt;
Svenska Irankommittén &lt;br&gt;
Svenska Islamiska Församlingarna &lt;br&gt;
Svenska Islamiska Samfundet &lt;br&gt;
Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer &lt;br&gt;
Svenska Kommunalpensionärers Förbund &lt;br&gt;
Svenska Kyrkan &lt;br&gt;
Svenska Migränförbundet &lt;br&gt;
Svenska Missionskyrkan &lt;br&gt;
Svenska ortodoxa prosteriet &lt;br&gt;
Svenska PEN &lt;br&gt;
Svenska Samernas Riksförbund &lt;br&gt;
Svenska Tornedalingars Riksförbund &lt;br&gt;
Svenska Ångestsyndromförbundet &lt;br&gt;
Sverigeesternas riksförbund &lt;br&gt;
467&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 3 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
468 &lt;br&gt;
Sverigefinländarnas Delegation &lt;br&gt;
Sverigefinska Riksförbundet &lt;br&gt;
Sverigefinska Ungdomsförbundet &lt;br&gt;
Sverigefinska Synskadadeföreningen &lt;br&gt;
Sveriges Civilförsvarsförbund &lt;br&gt;
Sveriges Dövas Riksförbund &lt;br&gt;
Sveriges Elevråds Centralorganisationen &lt;br&gt;
Sveriges Förenade Studentkårer &lt;br&gt;
Sveriges Ingermanländska Riksförbund &lt;br&gt;
Sveriges internationella författarförening &lt;br&gt;
Sveriges Kristna Råd &lt;br&gt;
Sveriges Kristna Socialdemokraters förbund &lt;br&gt;
Sveriges Kvinno- och tjejjourers Riksförbund &lt;br&gt;
Sveriges Kvinnolobby &lt;br&gt;
Sveriges Mansjourers Riksförbund &lt;br&gt;
Sveriges Muslimska Förbund &lt;br&gt;
Sveriges Muslimska Råd &lt;br&gt;
Sveriges Pensionärsförbund &lt;br&gt;
Sveriges Pensionärers Riksförbund &lt;br&gt;
Sveriges Stamningsföreningars Riksförbund &lt;br&gt;
Sverigeunionen av Soroptimistklubbar &lt;br&gt;
Swedish Water House &lt;br&gt;
Synskadades Riksförbund &lt;br&gt;
Syrianska Assyriska riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Syrianska Riksförbundet i Sverige &lt;br&gt;
Syrisk Ortodoxa Patriarkatets Ställföreträdarskapet i Sverige &lt;br&gt;
Syrisk ortodoxa ärkestiftet i Sverige och övriga Skandinavien &lt;br&gt;
Tjeckoslovakiska Föreningarnas Riksförbund &lt;br&gt;
Turkiska ungdomsförbundet &lt;br&gt;
Unga Örnars Riksförbund &lt;br&gt;
Ungerska protestantiska kyrkan &lt;br&gt;
Ungerska Riksförbundet &lt;br&gt;
UNICEF Sverige &lt;br&gt;
UNIFEM Sverige &lt;br&gt;
Verdandi &lt;br&gt;
Värnpliktsrådet &lt;br&gt;
Victor Jara Riksförening &lt;br&gt;
Örebro Rättighetscentrum mot diskriminering &lt;br&gt;
Österns assyriska kyrka&lt;br&gt;
Bilaga 4 &lt;br&gt;
Principles relating to the Status of &lt;br&gt;
National Institutions (The Paris &lt;br&gt;
Principles) &lt;br&gt;
Adopted by General Assembly resolution 48/134 of &lt;br&gt;
20 December 1993 &lt;br&gt;
Competence and responsibilities &lt;br&gt;
1. A national institution shall be vested with competence to promote &lt;br&gt;
and protect human rights. &lt;br&gt;
2. A national institution shall be given as broad a mandate as possible, &lt;br&gt;
which shall be clearly set forth in a constitutional or legislative text, &lt;br&gt;
specifying its composition and its sphere of competence. &lt;br&gt;
3. A national institution shall, inter alia, have the following respon–&lt;br&gt;
sibilities: &lt;br&gt;
a) To submit to the Government, Parliament and any other &lt;br&gt;
competent body, on an advisory basis either at the request of the &lt;br&gt;
authorities concerned or through the exercise of its power to &lt;br&gt;
hear a matter without higher referral, opinions, &lt;br&gt;
recommendations, proposals and reports on any matters &lt;br&gt;
concerning the promotion and protection of human rights; &lt;br&gt;
the national institution may decide to publicize them; these &lt;br&gt;
opinions, recommendations, proposals and reports, as well as &lt;br&gt;
any prerogative of the national institution, shall relate to the &lt;br&gt;
following areas: &lt;br&gt;
i) Any legislative or administrative provisions, as well as &lt;br&gt;
provisions relating to judicial organizations, intended to &lt;br&gt;
preserve and extend the protection of human rights; in that &lt;br&gt;
connection, the national institution shall examine the &lt;br&gt;
469&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 4 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
legislation and administrative provisions in force, as well &lt;br&gt;
as bills and proposals, and shall make such &lt;br&gt;
recommendations as it deems appropriate in order to &lt;br&gt;
ensure that these provisions conform to the fundamental &lt;br&gt;
principles of human rights; it shall, if necessary, &lt;br&gt;
recommend the adoption of new legislation, the &lt;br&gt;
amendment of legislation in force and the adoption or &lt;br&gt;
amendment of administrative measures; &lt;br&gt;
ii)Any situation of violation of human rights which it &lt;br&gt;
decides to take up; &lt;br&gt;
iii)The preparation of reports on the national situation with &lt;br&gt;
regard to human rights in general, and on more specific &lt;br&gt;
matters; &lt;br&gt;
iv) Drawing the attention of the Government to situations in &lt;br&gt;
any part of the country where human rights are violated &lt;br&gt;
and making proposals to it for initiatives to put an end to &lt;br&gt;
such situations and, where necessary, expressing an &lt;br&gt;
opinion on the positions and reactions of the &lt;br&gt;
Government; &lt;br&gt;
b) To promote and ensure the harmonization of national &lt;br&gt;
legislation, regulations and practices with the international &lt;br&gt;
human rights instruments to which the State is a party, and &lt;br&gt;
their effective implementation; &lt;br&gt;
c) To encourage ratification of the above-mentioned &lt;br&gt;
instruments or accession to those instruments, and to ensure &lt;br&gt;
their implementation; &lt;br&gt;
d) To contribute to the reports which States are required to &lt;br&gt;
submit to United Nations bodies and committees, and to &lt;br&gt;
regional institutions, pursuant to their treaty obligations and, &lt;br&gt;
where necessary, to express an opinion on the subject, with &lt;br&gt;
due respect for their independence; &lt;br&gt;
e) To cooperate with the United Nations and any other &lt;br&gt;
orgnization in the United Nations system, the regional &lt;br&gt;
institutions and the national institutions of other countries that &lt;br&gt;
are competent in the areas of the protection and promotion of &lt;br&gt;
human rights; &lt;br&gt;
470&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 4 &lt;br&gt;
f) To assist in the formulation of programmes for the teaching &lt;br&gt;
of, and research into, human rights and to take part in their &lt;br&gt;
execution in schools, universities and professional circles; &lt;br&gt;
g) To publicize human rights and efforts to combat all forms of &lt;br&gt;
discrimination, in particular racial discrimination, by &lt;br&gt;
increasing public awareness, especially through information &lt;br&gt;
and education and by making use of all press organs. &lt;br&gt;
Composition and guarantees of independence and pluralism &lt;br&gt;
1. The composition of the national institution and the appointment &lt;br&gt;
of its members, whether by means of an election or otherwise, shall &lt;br&gt;
be established in accordance with a procedure which affords all &lt;br&gt;
necessary guarantees to ensure the pluralist representation of &lt;br&gt;
the social forces (of civilian society) involved in the protection &lt;br&gt;
and promotion of human rights, particularly by powers which &lt;br&gt;
will enable effective cooperation to be established with, or &lt;br&gt;
through the presence of, representatives of: &lt;br&gt;
a) Non-governmental organizations responsible for human rights &lt;br&gt;
and efforts to combat racial discrimination, trade unions, &lt;br&gt;
concerned social and professional organizations, for example, &lt;br&gt;
associations of lawyers, doctors, journalists and eminent &lt;br&gt;
scientists; &lt;br&gt;
b) Trends in philosophical or religious thought; &lt;br&gt;
c) Universities and qualified experts; &lt;br&gt;
d) Parliament; &lt;br&gt;
e) Government departments (if these are included, their &lt;br&gt;
representa–tives should participate in the deliberations only in &lt;br&gt;
an advisory capacity). &lt;br&gt;
2. The national institution shall have an infrastructure which is &lt;br&gt;
suited to the smooth conduct of its activities, in particular &lt;br&gt;
adequate funding. The purpose of this funding should be to &lt;br&gt;
enable it to have its own staff and premises, in order to be &lt;br&gt;
independent of the Government and not be subject to financial &lt;br&gt;
control which might affect its independence. &lt;br&gt;
471&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Bilaga 4 SOU 2011:29 &lt;br&gt;
3. In order to ensure a stable mandate for the members of the &lt;br&gt;
national institution, without which there can be no real &lt;br&gt;
independence, their appointment shall be effected by an official act &lt;br&gt;
which shall establish the specific duration of the mandate. This &lt;br&gt;
mandate may be renewable, provided that the pluralism of the &lt;br&gt;
institutions membership is ensured. &lt;br&gt;
Methods of operation &lt;br&gt;
Within the framework of its operation, the national institution &lt;br&gt;
shall: &lt;br&gt;
a) Freely consider any questions falling within its competence, &lt;br&gt;
whether they are submitted by the Government or taken up by &lt;br&gt;
it without referral to a higher authority, on the proposal of its &lt;br&gt;
members or of any petitioner, &lt;br&gt;
b) Hear any person and obtain any information and any documents &lt;br&gt;
necessary for assessing situations falling within its competence; &lt;br&gt;
c) Address public opinion directly or through any press organ, &lt;br&gt;
particularly in order to publicize its opinions and recommendations; &lt;br&gt;
d) Meet on a regular basis and whenever necessary in the presence &lt;br&gt;
of all its members after they have been duly concerned; &lt;br&gt;
e) Establish working groups from among its members as &lt;br&gt;
necessary, and set up local or regional sections to assist it in &lt;br&gt;
discharging its functions; &lt;br&gt;
f) Maintain consultation with the other bodies, whether &lt;br&gt;
jurisdictional or otherwise, responsible for the promotion and &lt;br&gt;
protection of human rights (in particular, ombudsmen, &lt;br&gt;
mediators and similar institutions); &lt;br&gt;
g) In view of the fundamental role played by the nongovernmental &lt;br&gt;
organizations in expanding the work of the &lt;br&gt;
national institutions, develop relations with the nongovernmental &lt;br&gt;
organizations devoted to promoting and protecting &lt;br&gt;
human rights, to economic and social development, to combating &lt;br&gt;
racism, to protecting particularly vulnerable groups (especially &lt;br&gt;
children, migrant workers, refugees, physically and mentally &lt;br&gt;
disabled persons) or to specialized areas. &lt;br&gt;
472&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
SOU 2011:29 Bilaga 4 &lt;br&gt;
473 &lt;br&gt;
Additional principles concerning the status of &lt;br&gt;
commissions with quasi-jurisdictional competence &lt;br&gt;
A national institution may be authorized to hear and consider &lt;br&gt;
complaints and petitions concerning individual situations. Cases &lt;br&gt;
may be brought before it by individuals, their representatives, third &lt;br&gt;
parties, non-governmental organizations, associations of trade unions &lt;br&gt;
or any other representative organizations. In such circumstances, and &lt;br&gt;
without prejudice to the principles stated above concerning the &lt;br&gt;
other powers of the commissions, the functions entrusted to them &lt;br&gt;
may be based on the following principles: &lt;br&gt;
a) Seeking an amicable settlement through conciliation or, within &lt;br&gt;
the limits prescribed by the law, through binding decisions or, &lt;br&gt;
where necessary, on the basis of confidentiality; &lt;br&gt;
b) Informing the party who filed the petition of his rights, in &lt;br&gt;
particular the remedies available to him, and promoting his &lt;br&gt;
access to them; &lt;br&gt;
c) Hearing any complaints or petitions or transmitting them to &lt;br&gt;
any other competent authority within the limits prescribed by &lt;br&gt;
the law; &lt;br&gt;
d) Making recommendations to the competent authorities, especially &lt;br&gt;
by proposing amendments or reforms of the laws, regulations and &lt;br&gt;
administrative practices, especially if they have created the &lt;br&gt;
difficulties encountered by the persons filing the petitions in order &lt;br&gt;
to assert their rights.&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Statens offentliga utredningar 2011&lt;br&gt;
Kronologisk förteckning&lt;br&gt;
1. Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. &lt;br&gt;
U.&lt;br&gt;
2. Välfärdsstaten i arbete. Inkomsttrygghet &lt;br&gt;
och omfördelning med incitament till &lt;br&gt;
arbete. Fi.&lt;br&gt;
3. Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. S.&lt;br&gt;
4. Genomförande av EU:s regelverk om inre &lt;br&gt;
vattenvägar i svensk rätt. N.&lt;br&gt;
5. Bemanningsdirektivets genomförande i &lt;br&gt;
Sverige. A.&lt;br&gt;
6. Missbruket, Kunskapen, Vården. &lt;br&gt;
Missbruksutredningens forskningsbilaga. &lt;br&gt;
S.&lt;br&gt;
7. Transporter av frihetsberövade. Ju.&lt;br&gt;
8. Den framtida gymnasiesärskolan&lt;br&gt;
– en likvärdig utbildning för ungdomar &lt;br&gt;
med utvecklingsstörning. U.&lt;br&gt;
9. Barnen som samhället svek. &lt;br&gt;
Åtgärder med anledning av övergrepp och&lt;br&gt;
allvarliga försummelser i samhällsvården. &lt;br&gt;
S.&lt;br&gt;
10. Antidopning Sverige. &lt;br&gt;
En ny väg för arbetet mot dopning. Ku.&lt;br&gt;
11. Långtidsutredningen 2011. Huvud betänkande. &lt;br&gt;
Fi.&lt;br&gt;
12. Medfinansiering av transportinfrastruktur &lt;br&gt;
– utvärdering av förhandlingsarbetet &lt;br&gt;
jämte överväganden om brukaravgifter &lt;br&gt;
och lånevillkor. N.&lt;br&gt;
13. Uppföljning av signalspaningslagen. Fö.&lt;br&gt;
14. Kunskapsläget på kärnavfalls området &lt;br&gt;
2011 – geologin, barriärerna, &lt;br&gt;
alternativen. M.&lt;br&gt;
15. Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. S.&lt;br&gt;
16. Allmän skyldighet att hjälpa nödställda?&lt;br&gt;
Ju.&lt;br&gt;
17. Förvar. Ju.&lt;br&gt;
18. Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. M.&lt;br&gt;
19. Tid för snabb flexibel inlärning. U.&lt;br&gt;
20. Dataskydd vid europeiskt polisiärt och &lt;br&gt;
straffrättsligt samarbete. &lt;br&gt;
Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas&lt;br&gt;
befattning med hemliga uppgifter. Ju.&lt;br&gt;
21. Utrikesförvaltning i världsklass. UD.&lt;br&gt;
22. Spirit of Innovation. UD.&lt;br&gt;
23. Revision av livsmedelskedjans kontroll myndigheter&lt;br&gt;
. L.&lt;br&gt;
24. Sänkt restaurang- och cateringmoms. Fi.&lt;br&gt;
25. Utökat polissamarbete i Norden och EU. &lt;br&gt;
Ju.&lt;br&gt;
26. Studiemedel för gränslös kunskap. U.&lt;br&gt;
27. Så enkelt som möjligt för så många som &lt;br&gt;
möjligt. – En bit på väg. N.&lt;br&gt;
28. Cirkulär migration och utveckling &lt;br&gt;
– förslag och framåtblick. Ju.&lt;br&gt;
29. Samlat, genomtänkt och uthålligt? &lt;br&gt;
En utvärdering av regeringens nationella&lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift. &lt;br&gt;
A.&lt;br&gt;
2011_SOU register S-format.indd 2 2011-03-21 14:31:23&lt;br&gt;
&lt;br&gt;
Statens offentliga utredningar 2011&lt;br&gt;
Systematisk förteckning&lt;br&gt;
Justitiedepartementet&lt;br&gt;
Transporter av frihetsberövade. [7]&lt;br&gt;
Allmän skyldighet att hjälpa nödställda? [16]&lt;br&gt;
Förvar. [17]&lt;br&gt;
Dataskydd vid europeiskt polisiärt och straffrättsligt &lt;br&gt;
samarbete. &lt;br&gt;
Dataskyddsrambeslutet, Europolanställdas &lt;br&gt;
befattning med hemliga uppgifter. [20]&lt;br&gt;
Utökat polissamarbete i Norden och EU. [25]&lt;br&gt;
Cirkulär migration och utveckling &lt;br&gt;
– förslag och framåtblick. [28]&lt;br&gt;
Utrikesdepartementet&lt;br&gt;
Utrikesförvaltning i världsklass. [21]&lt;br&gt;
Spirit of Innovation. [22]&lt;br&gt;
Försvarsdepartementet&lt;br&gt;
Uppföljning av signalspaningslagen. [13]&lt;br&gt;
Socialdepartementet&lt;br&gt;
Sanktionsavgifter på trygghetsområdet. [3]&lt;br&gt;
Missbruket, Kunskapen, Vården.&lt;br&gt;
Missbruksutredningens forskningsbilaga. &lt;br&gt;
[6]&lt;br&gt;
Barnen som samhället svek. &lt;br&gt;
Åtgärder med anledning av övergrepp och&lt;br&gt;
allvarliga försummelser i samhällsvården. &lt;br&gt;
[9]&lt;br&gt;
Rehabiliteringsrådets slutbetänkande. [15]&lt;br&gt;
Finansdepartementet&lt;br&gt;
Välfärdsstaten i arbete. &lt;br&gt;
Inkomsttrygghet och omfördelning med &lt;br&gt;
incitament till arbete. [2]&lt;br&gt;
Långtidsutredningen 2011. Huvudbetänkande. &lt;br&gt;
[11]&lt;br&gt;
Sänkt restaurang- och cateringmoms. [24]&lt;br&gt;
Utbildningsdepartementet&lt;br&gt;
Svart på vitt – om jämställdhet i akademin. [1]&lt;br&gt;
Den framtida gymnasiesärskolan&lt;br&gt;
– en likvärdig utbildning för ungdomar &lt;br&gt;
med utvecklingsstörning. [8]&lt;br&gt;
Tid för snabb flexibel inlärning. [19]&lt;br&gt;
Studiemedel för gränslös kunskap. [26]&lt;br&gt;
Landsbygdsdepartementet&lt;br&gt;
Revision av livsmedelskedjans kontrollmyndigheter&lt;br&gt;
. [23]&lt;br&gt;
Miljödepartementet&lt;br&gt;
Kunskapsläget på kärnavfallsområdet 2011 &lt;br&gt;
– geologin, barriärerna, alternativen. [14]&lt;br&gt;
Strålsäkerhet – gällande rätt i ny form. [18]&lt;br&gt;
Näringsdepartementet&lt;br&gt;
Genomförande av EU:s regelverk om inre &lt;br&gt;
vattenvägar i svensk rätt. [4]&lt;br&gt;
Medfinansiering av transportinfrastruktur &lt;br&gt;
– utvärdering av förhandlingsarbetet&lt;br&gt;
jämte överväganden om brukaravgifter &lt;br&gt;
och lånevillkor. [12]&lt;br&gt;
Så enkelt som möjligt för så många som &lt;br&gt;
möjligt. – En bit på väg. [27]&lt;br&gt;
Kulturdepartementet&lt;br&gt;
Antidopning Sverige. &lt;br&gt;
En ny väg för arbetet mot dopning. [10]&lt;br&gt;
Arbetsmarknadsdepartementet&lt;br&gt;
Bemanningsdirektivets genomförande i &lt;br&gt;
Sverige. [5]&lt;br&gt;
Samlat, genomtänkt och uthålligt? &lt;br&gt;
En utvärdering av regeringens nationella&lt;br&gt;
handlingsplan för mänskliga rättigheter &lt;br&gt;
2006–2009. + Lättläst + Daisy + Punkt skrift. &lt;br&gt;
[29]&lt;br&gt;
2011_SOU register S-format.indd 3 2011-03-21 14:31:23 &lt;br&gt;
&lt;br&gt;
</html>
</dokument>
<dokbilaga>
<bilaga>
<dok_id>GZB329</dok_id>
<subtitel></subtitel>
<filnamn>SOU_2011__29.pdf</filnamn>
<filstorlek>3421595</filstorlek>
<filtyp>pdf</filtyp>
<titel>Samlat, genomtänkt och uthålligt</titel>
<fil_url>https://data.riksdagen.se/fil/1B73B006-0281-4B95-B868-234446E715B4</fil_url>
</bilaga>
</dokbilaga>
</dokumentstatus>