2420367GVB375200775sousouStatens offentliga utredningar 2007:75Statens offentliga utredningarStatens offentliga utredningar7502008-01-01 00:00:002015-09-08 13:38:542008-01-01 00:00:00Att styra statentitelhtml-echttps://data.riksdagen.se/dokument/GVB375/texthttps://data.riksdagen.se/dokument/GVB375https://data.riksdagen.se/dokumentstatus/GVB375
<!DOCTYPE HTML PUBLIC "-//W3C//DTD HTML 4.01//EN" "http://www.w3.org/TR/html4/strict.dtd">
<HTML>
<HEAD>
<META http-equiv="Content-Type" content="text/html; charset=UTF-8">
<META http-equiv="X-UA-Compatible" content="IE=8">
<TITLE>Att styra staten</TITLE>
<META name="generator" content="BCL easyConverter SDK 3.0.60">
<STYLE type="text/css">
body {margin-top: 0px;margin-left: 0px;}
#page_1 {position:relative; overflow: hidden;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border: none;width: 680px;height: 971px;}
#page_1 #id_1 {border:none;margin: 189px 0px 0px 90px;padding: 0px;border:none;width: 590px;overflow: hidden;}
#page_1 #id_2 {border:none;margin: 75px 0px 0px 474px;padding: 0px;border:none;width: 206px;overflow: hidden;}
#page_1 #dimg1 {position:absolute;top:0px;left:0px;z-index:-1;width:680px;height:971px;}
#page_1 #dimg1 #img1 {width:680px;height:971px;}
#page_2 {position:relative; overflow: hidden;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border: none;width: 680px;height: 971px;}
#page_2 #dimg1 {position:absolute;top:0px;left:0px;z-index:-1;width:680px;height:971px;}
#page_2 #dimg1 #img1 {width:680px;height:971px;}
#page_3 {position:relative; overflow: hidden;margin: 80px 0px 325px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_4 {position:relative; overflow: hidden;margin: 77px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_5 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_6 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_7 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_8 {position:relative; overflow: hidden;margin: 41px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_9 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_9 #id_1 {border:none;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 482px;overflow: hidden;}
#page_9 #id_2 {border:none;margin: 31px 0px 0px 66px;padding: 0px;border:none;width: 492px;overflow: hidden;}
#page_10 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_11 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_12 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_13 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_14 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_15 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_16 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_17 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_18 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_19 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_20 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_21 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_22 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_23 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_24 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_25 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 425px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_25 #dimg1 {position:absolute;top:590px;left:0px;z-index:-1;width:69px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_25 #dimg1 #img1 {width:69px;height:1px;}
#page_25 #tx1 {position:absolute;top:401px;left:215px;width:200px;height:153px;}
#page_25 #tx2 {position:absolute;top:758px;left:403px;width:17px;height:12px;}
#page_26 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_26 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_26 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_27 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_27 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_27 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_28 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_28 #dimg1 {position:absolute;top:301px;left:66px;z-index:-1;width:70px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_28 #dimg1 #img1 {width:70px;height:1px;}
#page_29 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_29 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:76px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_29 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_30 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_30 #dimg1 {position:absolute;top:353px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:388px;}
#page_30 #dimg1 #img1 {width:416px;height:388px;}
#page_31 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_31 #dimg1 {position:absolute;top:601px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:140px;}
#page_31 #dimg1 #img1 {width:415px;height:140px;}
#page_32 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_32 #dimg1 {position:absolute;top:670px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:47px;}
#page_32 #dimg1 #img1 {width:416px;height:47px;}
#page_33 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_34 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_35 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_36 {position:relative; overflow: hidden;margin: 80px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_36 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_36 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_37 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_37 #dimg1 {position:absolute;top:706px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_37 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_38 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_38 #dimg1 {position:absolute;top:694px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_38 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_39 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_39 #dimg1 {position:absolute;top:694px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_39 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_40 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_40 #dimg1 {position:absolute;top:730px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_40 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_41 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_42 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_42 #dimg1 {position:absolute;top:742px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_42 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_43 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_43 #dimg1 {position:absolute;top:718px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_43 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_44 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_44 #dimg1 {position:absolute;top:682px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_44 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_45 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_45 #dimg1 {position:absolute;top:706px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_45 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_46 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_46 #dimg1 {position:absolute;top:742px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_46 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_47 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_47 #dimg1 {position:absolute;top:742px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_47 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_48 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_48 #dimg1 {position:absolute;top:646px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_48 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_49 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_49 #dimg1 {position:absolute;top:742px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_49 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_50 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_50 #dimg1 {position:absolute;top:706px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_50 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_51 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_52 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_53 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_53 #dimg1 {position:absolute;top:742px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_53 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_54 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_54 #dimg1 {position:absolute;top:586px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_54 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_55 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_56 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_56 #dimg1 {position:absolute;top:718px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_56 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_57 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_57 #dimg1 {position:absolute;top:694px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_57 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_58 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_59 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_60 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_61 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_62 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_63 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_64 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_65 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_66 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_67 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_67 #dimg1 {position:absolute;top:647px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_67 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_68 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_68 #dimg1 {position:absolute;top:612px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_68 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_69 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_69 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_69 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_70 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_70 #dimg1 {position:absolute;top:636px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_70 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_71 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_71 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_71 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_72 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_72 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_72 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_73 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_73 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_73 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_74 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_74 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_74 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_75 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_75 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_75 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_76 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_76 #dimg1 {position:absolute;top:684px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_76 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_77 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_77 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_77 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_78 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_78 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_78 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_79 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_79 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_79 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_80 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_80 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_80 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_81 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_81 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_81 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_82 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_82 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_82 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_83 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_83 #dimg1 {position:absolute;top:624px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_83 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_84 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_84 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_84 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_85 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_85 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_85 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_86 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_86 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_86 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_87 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_87 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_87 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_88 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_88 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_88 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_89 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_89 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_89 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_90 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_90 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_90 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_91 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_91 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_91 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_92 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_92 #dimg1 {position:absolute;top:684px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_92 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_93 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_93 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_93 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_94 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_94 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_94 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_95 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_95 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_95 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_96 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_96 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_96 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_97 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_97 #dimg1 {position:absolute;top:636px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_97 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_98 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_98 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_98 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_99 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_100 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_101 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_102 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_102 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_102 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_103 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_104 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_104 #dimg1 {position:absolute;top:633px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_104 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_105 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_106 {position:relative; overflow: hidden;margin: 144px 0px 239px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_106 #id_1 {border:none;margin: 0px 0px 0px 107px;padding: 0px;border:none;width: 687px;overflow: hidden;}
#page_106 #id_2 {border:none;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 794px;overflow: hidden;}
#page_106 #id_2 #id_2_1 {float:left;border:none;margin: 22px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 353px;overflow: hidden;}
#page_106 #id_2 #id_2_2 {float:left;border:none;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 441px;overflow: hidden;}
#page_106 #id_3 {border:none;margin: 7px 0px 0px 107px;padding: 0px;border:none;width: 687px;overflow: hidden;}
#page_106 #dimg1 {position:absolute;top:18px;left:107px;z-index:-1;width:491px;height:669px;}
#page_106 #dimg1 #img1 {width:491px;height:669px;}
#page_107 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_107 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_107 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_108 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_108 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_108 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_109 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_109 #dimg1 {position:absolute;top:681px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_109 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_110 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_110 #dimg1 {position:absolute;top:621px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_110 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_111 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_111 #dimg1 {position:absolute;top:645px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_111 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_112 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_112 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_112 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_113 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_113 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_113 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_114 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_115 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_115 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_115 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_116 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_116 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_116 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_117 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_117 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_117 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_118 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_118 #dimg1 {position:absolute;top:693px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_118 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_119 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_119 #dimg1 {position:absolute;top:669px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_119 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_120 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_120 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_120 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_121 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_121 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_121 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_122 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_122 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_122 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_123 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_124 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_124 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_124 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_125 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_125 #dimg1 {position:absolute;top:681px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_125 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_126 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_126 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_126 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_127 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_127 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_127 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_128 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_128 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_128 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_129 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_130 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_130 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_130 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_131 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_131 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_131 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_132 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_132 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_132 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_133 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_133 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_133 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_134 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_134 #dimg1 {position:absolute;top:693px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_134 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_135 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_135 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_135 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_136 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_136 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_136 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_137 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_137 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_137 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_138 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_138 #dimg1 {position:absolute;top:703px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_138 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_139 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_139 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_139 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_140 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_140 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_140 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_141 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_141 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_141 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_142 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_142 #dimg1 {position:absolute;top:621px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_142 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_143 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_143 #dimg1 {position:absolute;top:657px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_143 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_144 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_144 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_144 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_145 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_145 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_145 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_146 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_146 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_146 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_147 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_147 #dimg1 {position:absolute;top:633px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_147 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_148 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_148 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_148 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_149 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_149 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_149 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_150 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_150 #dimg1 {position:absolute;top:657px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_150 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_151 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_151 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_151 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_152 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_152 #dimg1 {position:absolute;top:669px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_152 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_153 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_153 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_153 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_154 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_155 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_155 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_155 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_156 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_156 #dimg1 {position:absolute;top:657px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_156 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_157 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_157 #dimg1 {position:absolute;top:693px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_157 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_158 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_158 #dimg1 {position:absolute;top:657px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_158 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_159 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_159 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_159 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_160 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_160 #dimg1 {position:absolute;top:681px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_160 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_161 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_162 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_162 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_162 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_163 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_163 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_163 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_164 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_164 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_164 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_165 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_165 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_165 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_166 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_167 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_168 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_169 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_169 #dimg1 {position:absolute;top:635px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_169 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_170 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_170 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_170 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_171 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_171 #dimg1 {position:absolute;top:670px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_171 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_172 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_172 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_172 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_173 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_173 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_173 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_174 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_174 #dimg1 {position:absolute;top:624px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_174 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_175 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_175 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_175 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_176 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_176 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_176 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_177 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_177 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_177 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_178 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_178 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_178 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_179 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_179 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_179 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_180 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_180 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_180 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_181 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_181 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_181 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_182 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_182 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_182 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_183 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_183 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_183 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_184 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_185 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_186 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_186 #dimg1 {position:absolute;top:648px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_186 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_187 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_187 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_187 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_188 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_188 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_188 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_189 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_190 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_190 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_190 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_191 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_192 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_192 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_192 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_193 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_194 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_194 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_194 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_195 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_195 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_195 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_196 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_196 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_196 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_197 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_197 #dimg1 {position:absolute;top:648px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_197 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_198 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_198 #dimg1 {position:absolute;top:706px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_198 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_199 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_199 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_199 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_200 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_200 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_200 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_201 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_201 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_201 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_202 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_202 #dimg1 {position:absolute;top:672px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_202 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_203 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_204 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_204 #dimg1 {position:absolute;top:708px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_204 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_205 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_205 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_205 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_206 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_207 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_208 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_208 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_208 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_209 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_209 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_209 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_210 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_210 #dimg1 {position:absolute;top:720px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_210 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_211 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_212 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_212 #dimg1 {position:absolute;top:684px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_212 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_213 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_214 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_215 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_216 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_217 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_217 #dimg1 {position:absolute;top:696px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_217 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_218 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_218 #dimg1 {position:absolute;top:684px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_218 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_219 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_219 #dimg1 {position:absolute;top:660px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_219 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_220 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_220 #dimg1 {position:absolute;top:670px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_220 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_221 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_222 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_223 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_224 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_225 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_226 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_227 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_227 #dimg1 {position:absolute;top:516px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_227 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_228 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_228 #dimg1 {position:absolute;top:732px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_228 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_229 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_229 #dimg1 {position:absolute;top:744px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_229 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_230 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_231 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_232 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_233 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_233 #dimg1 {position:absolute;top:672px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_233 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_234 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_234 #dimg1 {position:absolute;top:718px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_234 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_235 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_236 {position:relative; overflow: hidden;margin: 44px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_236 #id_1 {border:none;margin: 0px 0px 0px 0px;padding: 0px;border:none;width: 482px;overflow: hidden;}
#page_236 #id_2 {border:none;margin: 32px 0px 0px 66px;padding: 0px;border:none;width: 492px;overflow: hidden;}
#page_237 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_238 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_239 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_240 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_240 #dimg1 {position:absolute;top:434px;left:68px;z-index:-1;width:413px;height:46px;}
#page_240 #dimg1 #img1 {width:413px;height:46px;}
#page_241 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_242 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_242 #dimg1 {position:absolute;top:72px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:669px;}
#page_242 #dimg1 #img1 {width:416px;height:669px;}
#page_243 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_244 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_245 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_245 #dimg1 {position:absolute;top:90px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:651px;}
#page_245 #dimg1 #img1 {width:415px;height:651px;}
#page_246 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_247 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_248 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_249 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_250 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_250 #dimg1 {position:absolute;top:280px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:461px;}
#page_250 #dimg1 #img1 {width:416px;height:461px;}
#page_251 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_251 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_251 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_252 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_252 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_252 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_253 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_254 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_254 #dimg1 {position:absolute;top:471px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:234px;}
#page_254 #dimg1 #img1 {width:416px;height:234px;}
#page_255 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_255 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_255 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_256 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_256 #dimg1 {position:absolute;top:592px;left:68px;z-index:-1;width:413px;height:151px;}
#page_256 #dimg1 #img1 {width:413px;height:151px;}
#page_257 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_258 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_258 #dimg1 {position:absolute;top:729px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_258 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_259 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_260 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_261 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_262 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_262 #dimg1 {position:absolute;top:246px;left:68px;z-index:-1;width:413px;height:64px;}
#page_262 #dimg1 #img1 {width:413px;height:64px;}
#page_263 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_264 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_264 #dimg1 {position:absolute;top:623px;left:68px;z-index:-1;width:413px;height:64px;}
#page_264 #dimg1 #img1 {width:413px;height:64px;}
#page_265 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_266 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_266 #dimg1 {position:absolute;top:741px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_266 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_267 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_267 #dimg1 {position:absolute;top:543px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:198px;}
#page_267 #dimg1 #img1 {width:415px;height:198px;}
#page_268 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_268 #dimg1 {position:absolute;top:717px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_268 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_269 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_270 {position:relative; overflow: hidden;margin: 77px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_271 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_272 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_273 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_274 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_275 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_276 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_277 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_278 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_279 {position:relative; overflow: hidden;margin: 77px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_280 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_281 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_282 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_283 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_284 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_285 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_286 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_287 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_288 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_289 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_290 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_291 {position:relative; overflow: hidden;margin: 46px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_292 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_292 #dimg1 {position:absolute;top:48px;left:414px;z-index:-1;width:62px;height:92px;}
#page_292 #dimg1 #img1 {width:62px;height:92px;}
#page_293 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_294 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_295 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_296 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_297 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_298 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_299 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_300 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_301 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_302 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_303 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_303 #dimg1 {position:absolute;top:48px;left:414px;z-index:-1;width:62px;height:92px;}
#page_303 #dimg1 #img1 {width:62px;height:92px;}
#page_304 {position:relative; overflow: hidden;margin: 81px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_304 #dimg1 {position:absolute;top:683px;left:0px;z-index:-1;width:415px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_304 #dimg1 #img1 {width:415px;height:1px;}
#page_305 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_306 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_307 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_308 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 0px;padding: 0px;border: none;width: 794px;}
#page_309 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_310 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_311 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_312 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_313 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_314 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_315 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_315 #dimg1 {position:absolute;top:705px;left:66px;z-index:-1;width:416px;height:1px;font-size: 1px;line-height:nHeight;}
#page_315 #dimg1 #img1 {width:416px;height:1px;}
#page_316 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_317 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
#page_318 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 76px;padding: 0px;border: none;width: 718px;}
#page_319 {position:relative; overflow: hidden;margin: 47px 0px 272px 236px;padding: 0px;border: none;width: 558px;}
.dclr {clear:both;float:none;height:1px;margin:0px;padding:0px;overflow:hidden;}
.ft0{font: 35px 'Arial';line-height: 40px;}
.ft1{font: italic 21px 'Times New Roman';line-height: 23px;}
.ft2{font: italic 16px 'Times New Roman';line-height: 19px;}
.ft3{font: 12px 'Arial';line-height: 15px;}
.ft4{font: 12px 'Times New Roman';line-height: 15px;}
.ft5{font: 12px 'Times New Roman';line-height: 14px;}
.ft6{font: italic 12px 'Times New Roman';line-height: 15px;}
.ft7{font: 25px 'Arial';line-height: 28px;}
.ft8{font: 15px 'Times New Roman';line-height: 17px;}
.ft9{font: 15px 'Times New Roman';margin-left: 4px;line-height: 17px;}
.ft10{font: 25px 'Arial';line-height: 25px;}
.ft11{font: 15px 'Arial';line-height: 17px;}
.ft12{font: 13px 'Arial';line-height: 16px;}
.ft13{font: 1px 'Arial';line-height: 1px;}
.ft14{font: 10px 'Arial';line-height: 12px;}
.ft15{font: 11px 'Arial';line-height: 14px;}
.ft16{font: 15px 'Arial';margin-left: 15px;line-height: 17px;}
.ft17{font: 14px 'Arial';line-height: 16px;}
.ft18{font: 11px 'Arial';line-height: 9px;}
.ft19{font: 15px 'Arial';margin-left: 16px;line-height: 17px;}
.ft20{font: 13px 'Arial';margin-left: 16px;line-height: 19px;}
.ft21{font: 13px 'Arial';line-height: 19px;}
.ft22{font: 15px 'Arial';margin-left: 15px;line-height: 18px;}
.ft23{font: 15px 'Arial';line-height: 18px;}
.ft24{font: 17px 'Arial';line-height: 19px;}
.ft25{font: 15px 'Arial';margin-left: 8px;line-height: 17px;}
.ft26{font: 14px 'Arial';line-height: 18px;}
.ft27{font: 15px 'Arial';margin-left: 26px;line-height: 17px;}
.ft28{font: 13px 'Arial';line-height: 18px;}
.ft29{font: 14px 'Arial';line-height: 17px;}
.ft30{font: 15px 'Arial';margin-left: 25px;line-height: 17px;}
.ft31{font: 13px 'Arial';line-height: 17px;}
.ft32{font: 12px 'Symbol';line-height: 15px;}
.ft33{font: 15px 'Arial';margin-left: 12px;line-height: 18px;}
.ft34{font: 15px 'Symbol';line-height: 19px;}
.ft35{font: 14px 'Arial';margin-left: 12px;line-height: 18px;}
.ft36{font: 14px 'Arial';margin-left: 12px;line-height: 19px;}
.ft37{font: 14px 'Arial';line-height: 19px;}
.ft38{font: 10px 'Symbol';line-height: 12px;}
.ft39{font: 17px 'Arial';margin-left: 37px;line-height: 19px;}
.ft40{font: 14px 'Times New Roman';line-height: 16px;}
.ft41{font: 9px 'Arial';line-height: 12px;position: relative; bottom: 6px;}
.ft42{font: 15px 'Times New Roman';line-height: 18px;}
.ft43{font: 1px 'Times New Roman';line-height: 1px;}
.ft44{font: 7px 'Arial';line-height: 7px;}
.ft45{font: 11px 'Arial';margin-left: 2px;line-height: 12px;}
.ft46{font: 11px 'Arial';line-height: 12px;}
.ft47{font: 11px 'Arial';margin-left: 2px;line-height: 14px;}
.ft48{font: 8px 'Arial';line-height: 10px;position: relative; bottom: 6px;}
.ft49{font: 7px 'Arial';line-height: 7px;position: relative; bottom: 4px;}
.ft50{font: 10px 'Arial';line-height: 13px;}
.ft51{font: 6px 'Arial';line-height: 6px;}
.ft52{font: 11px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 12px;}
.ft53{font: 11px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 14px;}
.ft54{font: 17px 'Arial';margin-left: 35px;line-height: 19px;}
.ft55{font: 25px 'Arial';margin-left: 46px;line-height: 28px;}
.ft56{font: 15px 'Times New Roman';margin-left: 8px;line-height: 17px;}
.ft57{font: 15px 'Times New Roman';margin-left: 8px;line-height: 18px;}
.ft58{font: 11px 'Times New Roman';line-height: 14px;}
.ft59{font: 11px 'Arial';line-height: 13px;}
.ft60{font: 8px 'Arial';line-height: 10px;position: relative; bottom: 5px;}
.ft61{font: 13px 'Times New Roman';line-height: 15px;}
.ft62{font: 11px 'Times New Roman';line-height: 13px;}
.ft63{font: 11px 'Times New Roman';line-height: 12px;}
.ft64{font: 15px 'Times New Roman';margin-left: 12px;line-height: 17px;}
.ft65{font: 6px 'Arial';line-height: 6px;position: relative; bottom: 4px;}
.ft66{font: 10px 'Times New Roman';line-height: 12px;}
.ft67{font: 5px 'Arial';line-height: 6px;position: relative; bottom: 4px;}
.ft68{font: 9px 'Times New Roman';line-height: 12px;}
.ft69{font: 9px 'Arial';line-height: 12px;}
.ft70{font: 11px 'Arial';margin-left: 2px;line-height: 13px;}
.ft71{font: 15px 'Times New Roman';margin-left: 12px;line-height: 18px;}
.ft72{font: 9px 'Arial';margin-left: 2px;line-height: 12px;}
.ft73{font: 7px 'Arial';line-height: 7px;position: relative; bottom: 5px;}
.ft74{font: 13px 'Arial';line-height: 15px;}
.ft75{font: 10px 'Arial';margin-left: 2px;line-height: 12px;}
.ft76{font: 11px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 13px;}
.ft77{font: 17px 'Arial';margin-left: 25px;line-height: 19px;}
.ft78{font: 15px 'Arial';margin-left: 12px;line-height: 17px;}
.ft79{font: 5px 'Arial';line-height: 6px;}
.ft80{font: bold 11px 'Arial';line-height: 14px;}
.ft81{font: 8px 'Arial';line-height: 11px;}
.ft82{font: 8px 'Arial';line-height: 10px;}
.ft83{font: 7px 'Arial';line-height: 10px;}
.ft84{font: 7px 'Arial';line-height: 12px;}
.ft85{font: 9px 'Arial';margin-left: 32px;line-height: 12px;}
.ft86{font: 9px 'Arial';line-height: 13px;position: relative; bottom: 6px;}
.ft87{font: 9px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 12px;}
.ft88{font: 10px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 12px;}
.ft89{font: 10px 'Arial';margin-left: 3px;line-height: 13px;}
.ft90{font: 22px 'Arial';line-height: 25px;}
.ft91{font: 18px 'Arial';margin-left: 47px;line-height: 25px;}
.ft92{font: 18px 'Arial';line-height: 25px;}
.ft93{font: 9px 'Arial';line-height: 12px;position: relative; bottom: 7px;}
.ft94{font: 25px 'Arial';line-height: 24px;}
.ft95{font: 14px 'Times New Roman';line-height: 18px;}
.ft96{font: 15px 'Arial';line-height: 16px;}
.ft97{font: 15px 'Times New Roman';line-height: 16px;}
.ft98{font: 13px 'Times New Roman';line-height: 17px;}
.ft99{font: 14px 'Times New Roman';line-height: 19px;}
.ft100{font: 16px 'Arial';line-height: 17px;}
.ft101{font: 16px 'Arial';line-height: 18px;}
.ft102{font: 1px 'Arial';line-height: 4px;}
.p0{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p1{text-align: left;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p2{text-align: left;padding-left: 3px;margin-top: 486px;margin-bottom: 0px;}
.p3{text-align: left;padding-left: 3px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p4{text-align: left;padding-left: 92px;padding-right: 229px;margin-top: 520px;margin-bottom: 0px;}
.p5{text-align: left;padding-left: 92px;padding-right: 472px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p6{text-align: left;padding-left: 92px;padding-right: 451px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p7{text-align: left;padding-left: 92px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p8{text-align: left;padding-left: 92px;padding-right: 207px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p9{text-align: left;padding-left: 92px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p10{text-align: left;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p11{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 107px;margin-bottom: 0px;}
.p12{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p13{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p14{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p15{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p16{text-align: left;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p17{text-align: left;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p18{text-align: left;padding-left: 208px;padding-right: 393px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;text-indent: -10px;}
.p19{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p20{text-align: right;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p21{text-align: left;padding-left: 16px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p22{text-align: left;padding-left: 6px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p23{text-align: left;padding-left: 409px;margin-top: 50px;margin-bottom: 0px;}
.p24{text-align: left;padding-left: 15px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p25{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p26{text-align: left;padding-left: 4px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p27{text-align: left;padding-left: 46px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p28{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 69px;margin-bottom: 0px;}
.p29{text-align: left;padding-left: 9px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p30{text-align: left;padding-left: 409px;margin-top: 58px;margin-bottom: 0px;}
.p31{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 100px;margin-bottom: 0px;}
.p32{text-align: right;padding-right: 326px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p33{text-align: right;padding-right: 1px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p34{text-align: right;padding-right: 72px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p35{text-align: left;padding-left: 34px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p36{text-align: justify;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p37{text-align: left;padding-left: 8px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p38{text-align: left;padding-left: 49px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p39{text-align: justify;margin-top: 7px;margin-bottom: 0px;}
.p40{text-align: justify;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p41{text-align: justify;padding-left: 34px;padding-right: 362px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;text-indent: -34px;}
.p42{text-align: justify;padding-left: 34px;padding-right: 140px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -34px;}
.p43{text-align: left;margin-top: 525px;margin-bottom: 0px;}
.p44{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 145px;margin-bottom: 0px;}
.p45{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p46{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p47{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 68px;margin-bottom: 0px;}
.p48{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p49{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p50{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p51{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p52{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p53{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p54{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p55{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p56{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 47px;margin-bottom: 0px;}
.p57{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p58{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p59{text-align: left;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p60{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p61{text-align: justify;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p62{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p63{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p64{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 44px;margin-bottom: 0px;}
.p65{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p66{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p67{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p68{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p69{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p70{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 42px;margin-bottom: 0px;}
.p71{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p72{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p73{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p74{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p75{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 65px;margin-bottom: 0px;}
.p76{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p77{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p78{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p79{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p80{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 51px;margin-bottom: 0px;}
.p81{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p82{text-align: justify;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p83{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p84{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 50px;margin-bottom: 0px;}
.p85{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p86{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 75px;margin-bottom: 0px;}
.p87{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p88{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p89{text-align: left;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p90{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p91{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p92{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p93{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p94{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p95{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p96{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p97{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p98{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 103px;margin-bottom: 0px;}
.p99{text-align: justify;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p100{text-align: left;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;}
.p101{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p102{text-align: justify;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p103{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p104{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 62px;margin-bottom: 0px;}
.p105{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p106{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 113px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p107{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p108{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p109{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p110{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p111{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 52px;margin-bottom: 0px;}
.p112{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p113{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p114{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p115{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p116{text-align: left;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p117{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 59px;margin-bottom: 0px;}
.p118{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p119{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p120{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p121{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p122{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 681px;margin-bottom: 0px;}
.p123{text-align: justify;margin-top: 148px;margin-bottom: 0px;}
.p124{text-align: justify;padding-left: 47px;padding-right: 379px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p125{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p126{text-align: left;padding-left: 195px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p127{text-align: justify;padding-right: 518px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p128{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 97px;margin-bottom: 0px;}
.p129{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p130{text-align: justify;padding-left: 114px;padding-right: 84px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p131{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p132{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 87px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p133{text-align: center;padding-right: 7px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p134{text-align: right;padding-right: 14px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p135{text-align: right;padding-right: 99px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p136{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p137{text-align: justify;padding-left: 85px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p138{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 81px;margin-bottom: 0px;}
.p139{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p140{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p141{text-align: center;padding-left: 23px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p142{text-align: right;padding-right: 15px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p143{text-align: left;padding-left: 43px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p144{text-align: center;padding-left: 10px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p145{text-align: left;padding-left: 5px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p146{text-align: left;padding-left: 1px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p147{text-align: left;padding-left: 3px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p148{text-align: center;padding-left: 1px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p149{text-align: center;padding-right: 1px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p150{text-align: left;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p151{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p152{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p153{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 464px;margin-bottom: 0px;}
.p154{text-align: justify;padding-left: 76px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p155{text-align: justify;padding-left: 123px;padding-right: 393px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p156{text-align: left;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p157{text-align: left;padding-left: 193px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p158{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p159{text-align: left;padding-left: 95px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p160{text-align: justify;padding-left: 106px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p161{text-align: justify;padding-left: 106px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p162{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 31px;}
.p163{text-align: right;padding-right: 65px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p164{text-align: left;padding-left: 12px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p165{text-align: justify;padding-left: 76px;margin-top: 99px;margin-bottom: 0px;}
.p166{text-align: justify;padding-left: 76px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p167{text-align: right;padding-right: 303px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p168{text-align: left;padding-left: 259px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p169{text-align: right;padding-right: 151px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p170{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p171{text-align: justify;padding-left: 97px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p172{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 31px;}
.p173{text-align: justify;padding-left: 97px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p174{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 368px;margin-bottom: 0px;}
.p175{text-align: justify;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p176{text-align: left;padding-left: 47px;padding-right: 380px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p177{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p178{text-align: left;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p179{text-align: left;padding-left: 196px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p180{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p181{text-align: left;padding-left: 195px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p182{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p183{text-align: left;margin-top: 120px;margin-bottom: 0px;}
.p184{text-align: left;padding-left: 114px;padding-right: 84px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p185{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p186{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p187{text-align: left;padding-left: 263px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p188{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p189{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 25px;margin-bottom: 0px;}
.p190{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p191{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 136px;margin-bottom: 0px;}
.p192{text-align: justify;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p193{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p194{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p195{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p196{text-align: justify;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p197{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p198{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p199{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p200{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 59px;margin-bottom: 0px;}
.p201{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p202{text-align: justify;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p203{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p204{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 163px;margin-bottom: 0px;}
.p205{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 440px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p206{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 147px;margin-bottom: 0px;}
.p207{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p208{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p209{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p210{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p211{text-align: left;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p212{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p213{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p214{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p215{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p216{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p217{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 62px;margin-bottom: 0px;}
.p218{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p219{text-align: justify;margin-top: 48px;margin-bottom: 0px;}
.p220{text-align: left;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p221{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p222{text-align: justify;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p223{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p224{text-align: justify;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p225{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p226{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p227{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p228{text-align: justify;padding-right: 303px;padding-top: 1px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p229{text-align: left;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p230{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p231{text-align: left;margin-top: 42px;margin-bottom: 0px;}
.p232{text-align: justify;margin-top: 27px;margin-bottom: 0px;}
.p233{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p234{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 45px;margin-bottom: 0px;}
.p235{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p236{text-align: justify;margin-top: 56px;margin-bottom: 0px;}
.p237{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p238{text-align: left;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p239{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p240{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p241{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p242{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p243{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p244{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p245{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;}
.p246{text-align: justify;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p247{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p248{text-align: left;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p249{text-align: left;margin-top: 45px;margin-bottom: 0px;}
.p250{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p251{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p252{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p253{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p254{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p255{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 173px;margin-bottom: 0px;}
.p256{text-align: left;padding-right: 345px;padding-top: 1px;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p257{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p258{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 80px;margin-bottom: 0px;}
.p259{text-align: justify;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p260{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p261{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p262{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 55px;margin-bottom: 0px;}
.p263{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 155px;margin-bottom: 0px;}
.p264{text-align: justify;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p265{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 47px;margin-bottom: 0px;}
.p266{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 139px;margin-bottom: 0px;}
.p267{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p268{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 46px;margin-bottom: 0px;}
.p269{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p270{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 27px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p271{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p272{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 302px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p273{text-align: justify;padding-left: 37px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p274{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p275{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p276{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p277{text-align: justify;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;}
.p278{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p279{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p280{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p281{text-align: justify;margin-top: 57px;margin-bottom: 0px;}
.p282{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p283{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p284{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 117px;margin-bottom: 0px;}
.p285{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p286{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p287{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p288{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p289{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;}
.p290{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 65px;margin-bottom: 0px;}
.p291{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p292{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p293{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p294{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p295{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 52px;margin-bottom: 0px;}
.p296{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p297{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p298{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 79px;margin-bottom: 0px;}
.p299{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p300{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p301{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p302{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p303{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 7px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p304{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p305{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 142px;margin-bottom: 0px;}
.p306{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 306px;margin-bottom: 0px;}
.p307{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 382px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p308{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 146px;margin-bottom: 0px;}
.p309{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p310{text-align: justify;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p311{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p312{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p313{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p314{text-align: justify;padding-right: 303px;padding-top: 1px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p315{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 320px;margin-top: 57px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p316{text-align: justify;margin-top: 65px;margin-bottom: 0px;}
.p317{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p318{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;padding-top: 1px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p319{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p320{text-align: justify;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p321{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p322{text-align: left;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p323{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p324{text-align: justify;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p325{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p326{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p327{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;padding-top: 1px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p328{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p329{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;}
.p330{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p331{text-align: justify;margin-top: 54px;margin-bottom: 0px;}
.p332{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 114px;margin-bottom: 0px;}
.p333{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p334{text-align: justify;margin-top: 59px;margin-bottom: 0px;}
.p335{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p336{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p337{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 7px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p338{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p339{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 27px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p340{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p341{text-align: justify;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p342{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p343{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 27px;margin-bottom: 0px;}
.p344{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p345{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p346{text-align: justify;margin-top: 81px;margin-bottom: 0px;}
.p347{text-align: left;padding-left: 403px;margin-top: 90px;margin-bottom: 0px;}
.p348{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p349{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p350{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 298px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p351{text-align: justify;margin-top: 43px;margin-bottom: 0px;}
.p352{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 42px;margin-bottom: 0px;}
.p353{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p354{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p355{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 7px;margin-bottom: 0px;}
.p356{text-align: justify;margin-top: 67px;margin-bottom: 0px;}
.p357{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 57px;margin-bottom: 0px;}
.p358{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p359{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p360{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p361{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p362{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 45px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p363{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;padding-top: 1px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p364{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p365{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p366{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p367{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p368{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p369{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p370{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 52px;margin-bottom: 0px;}
.p371{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p372{text-align: justify;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p373{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p374{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p375{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 54px;margin-bottom: 0px;}
.p376{text-align: left;margin-top: 54px;margin-bottom: 0px;}
.p377{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p378{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 387px;margin-bottom: 0px;}
.p379{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 145px;margin-bottom: 0px;}
.p380{text-align: justify;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p381{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;}
.p382{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 63px;margin-bottom: 0px;}
.p383{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p384{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p385{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p386{text-align: justify;padding-left: 104px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p387{text-align: justify;padding-left: 104px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p388{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;}
.p389{text-align: justify;padding-left: 37px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p390{text-align: justify;padding-left: 37px;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p391{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p392{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p393{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 54px;margin-bottom: 0px;}
.p394{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p395{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p396{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p397{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p398{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p399{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 371px;margin-bottom: 0px;}
.p400{text-align: right;padding-right: 20px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p401{text-align: left;padding-left: 126px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p402{text-align: left;padding-left: 111px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p403{text-align: left;padding-left: 111px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p404{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 47px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p405{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 51px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p406{text-align: left;padding-left: 111px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p407{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 72px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p408{text-align: left;padding-left: 111px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p409{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 26px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p410{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 48px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p411{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 62px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p412{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 71px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p413{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 45px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p414{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 33px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p415{text-align: left;padding-left: 111px;padding-right: 89px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p416{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;-webkit-transform: rotate(270deg);-moz-transform: rotate(270deg);filter: progid:DXImageTransform.Microsoft.BasicImage(rotation=3);direction: rtl;block-progression: lr;width:75px;height:32px;}
.p417{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;-webkit-transform: rotate(270deg);-moz-transform: rotate(270deg);filter: progid:DXImageTransform.Microsoft.BasicImage(rotation=3);direction: rtl;block-progression: lr;width:75px;height:27px;}
.p418{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;-webkit-transform: rotate(270deg);-moz-transform: rotate(270deg);filter: progid:DXImageTransform.Microsoft.BasicImage(rotation=3);direction: rtl;block-progression: lr;width:75px;height:17px;}
.p419{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;-webkit-transform: rotate(270deg);-moz-transform: rotate(270deg);filter: progid:DXImageTransform.Microsoft.BasicImage(rotation=3);direction: rtl;block-progression: lr;width:75px;height:50px;}
.p420{text-align: left;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;-webkit-transform: rotate(270deg);-moz-transform: rotate(270deg);filter: progid:DXImageTransform.Microsoft.BasicImage(rotation=3);direction: rtl;block-progression: lr;width:75px;height:66px;}
.p421{text-align: left;padding-left: 10px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p422{text-align: left;padding-left: 63px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p423{text-align: left;padding-left: 41px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p424{text-align: left;padding-left: 14px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p425{text-align: left;padding-left: 11px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p426{text-align: left;padding-left: 36px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p427{text-align: justify;padding-left: 15px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p428{text-align: justify;padding-left: 50px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p429{text-align: left;padding-left: 204px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p430{text-align: left;padding-left: 102px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p431{text-align: left;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p432{text-align: left;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p433{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 302px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p434{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p435{text-align: left;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p436{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p437{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p438{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p439{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p440{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p441{text-align: justify;margin-top: 58px;margin-bottom: 0px;}
.p442{text-align: justify;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p443{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 87px;margin-bottom: 0px;}
.p444{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 95px;margin-bottom: 0px;}
.p445{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p446{text-align: justify;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p447{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p448{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 49px;margin-bottom: 0px;}
.p449{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 65px;margin-bottom: 0px;}
.p450{text-align: justify;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p451{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p452{text-align: justify;padding-left: 127px;padding-right: 89px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;text-indent: -61px;}
.p453{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p454{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p455{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p456{text-align: right;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p457{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p458{text-align: left;margin-top: 53px;margin-bottom: 0px;}
.p459{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p460{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 44px;margin-bottom: 0px;}
.p461{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 85px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p462{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 27px;margin-bottom: 0px;}
.p463{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 106px;margin-bottom: 0px;}
.p464{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p465{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 357px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p466{text-align: left;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p467{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 143px;margin-bottom: 0px;}
.p468{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p469{text-align: justify;margin-top: 115px;margin-bottom: 0px;}
.p470{text-align: justify;margin-top: 192px;margin-bottom: 0px;}
.p471{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 7px;margin-bottom: 0px;}
.p472{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p473{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p474{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;}
.p475{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p476{text-align: justify;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p477{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p478{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 56px;margin-bottom: 0px;}
.p479{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;}
.p480{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 42px;margin-bottom: 0px;}
.p481{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 64px;margin-bottom: 0px;}
.p482{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 56px;margin-bottom: 0px;}
.p483{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 53px;margin-bottom: 0px;}
.p484{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;padding-top: 1px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p485{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p486{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 46px;margin-bottom: 0px;}
.p487{text-align: justify;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p488{text-align: left;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p489{text-align: justify;padding-right: 303px;padding-top: 1px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p490{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 57px;margin-bottom: 0px;}
.p491{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p492{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p493{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p494{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p495{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p496{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p497{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 302px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p498{text-align: justify;margin-top: 76px;margin-bottom: 0px;}
.p499{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 55px;margin-bottom: 0px;}
.p500{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p501{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p502{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p503{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 129px;margin-bottom: 0px;}
.p504{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 80px;margin-bottom: 0px;}
.p505{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 25px;margin-bottom: 0px;}
.p506{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 302px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p507{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 33px;margin-bottom: 0px;}
.p508{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 58px;margin-bottom: 0px;}
.p509{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p510{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 85px;margin-bottom: 0px;}
.p511{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 126px;margin-bottom: 0px;}
.p512{text-align: left;padding-right: 368px;margin-top: 53px;margin-bottom: 0px;}
.p513{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 89px;margin-bottom: 0px;}
.p514{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 485px;margin-bottom: 0px;}
.p515{text-align: justify;padding-left: 81px;padding-right: 307px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -81px;}
.p516{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 148px;margin-bottom: 0px;}
.p517{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p518{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p519{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p520{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p521{text-align: justify;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p522{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p523{text-align: left;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;}
.p524{text-align: justify;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p525{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 122px;margin-bottom: 0px;}
.p526{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 53px;margin-bottom: 0px;}
.p527{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p528{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;}
.p529{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 46px;margin-bottom: 0px;}
.p530{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p531{text-align: justify;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p532{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 66px;margin-bottom: 0px;}
.p533{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p534{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 17px;margin-bottom: 0px;}
.p535{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p536{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p537{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;}
.p538{text-align: left;margin-top: 59px;margin-bottom: 0px;}
.p539{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p540{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p541{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p542{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 45px;margin-bottom: 0px;}
.p543{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p544{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p545{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p546{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p547{text-align: justify;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p548{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;}
.p549{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 48px;margin-bottom: 0px;}
.p550{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p551{text-align: justify;margin-top: 25px;margin-bottom: 0px;}
.p552{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 43px;margin-bottom: 0px;}
.p553{text-align: left;margin-top: 58px;margin-bottom: 0px;}
.p554{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 62px;margin-bottom: 0px;}
.p555{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p556{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p557{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 80px;margin-bottom: 0px;}
.p558{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 25px;margin-bottom: 0px;}
.p559{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 70px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p560{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p561{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p562{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p563{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p564{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p565{text-align: left;margin-top: 48px;margin-bottom: 0px;}
.p566{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 149px;margin-top: 40px;margin-bottom: 0px;}
.p567{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 62px;margin-bottom: 0px;}
.p568{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 417px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p569{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 81px;margin-bottom: 0px;}
.p570{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 120px;margin-bottom: 0px;}
.p571{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;}
.p572{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p573{text-align: justify;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p574{text-align: left;margin-top: 610px;margin-bottom: 0px;}
.p575{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 145px;margin-bottom: 0px;}
.p576{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p577{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 88px;margin-bottom: 0px;}
.p578{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 163px;margin-bottom: 0px;}
.p579{text-align: left;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p580{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 8px;margin-bottom: 0px;}
.p581{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p582{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 82px;margin-bottom: 0px;}
.p583{text-align: left;padding-left: 76px;padding-right: 85px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p584{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 110px;margin-bottom: 0px;}
.p585{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 85px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p586{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;}
.p587{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 42px;margin-bottom: 0px;}
.p588{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 23px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p589{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 76px;margin-bottom: 0px;}
.p590{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 371px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p591{text-align: justify;padding-left: 9px;padding-right: 312px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p592{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p593{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 132px;margin-bottom: 0px;}
.p594{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 69px;margin-bottom: 0px;}
.p595{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p596{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 26px;margin-bottom: 0px;}
.p597{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 22px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p598{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p599{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;text-indent: -19px;}
.p600{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p601{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 29px;margin-bottom: 0px;}
.p602{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 302px;margin-top: 9px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p603{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p604{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 20px;margin-bottom: 0px;}
.p605{text-align: left;margin-top: 30px;margin-bottom: 0px;}
.p606{text-align: justify;padding-left: 127px;padding-right: 83px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;text-indent: -61px;}
.p607{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 85px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p608{text-align: left;padding-left: 95px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p609{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 43px;margin-bottom: 0px;}
.p610{text-align: justify;padding-left: 66px;margin-top: 53px;margin-bottom: 0px;}
.p611{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 85px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p612{text-align: justify;padding-left: 127px;padding-right: 189px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;text-indent: -61px;}
.p613{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p614{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p615{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p616{text-align: justify;padding-left: 9px;padding-right: 312px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;}
.p617{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;}
.p618{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 75px;margin-bottom: 0px;}
.p619{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 154px;margin-bottom: 0px;}
.p620{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p621{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 85px;margin-bottom: 0px;}
.p622{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p623{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p624{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 200px;margin-bottom: 0px;}
.p625{text-align: justify;padding-left: 60px;padding-right: 401px;margin-top: 127px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p626{text-align: left;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p627{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p628{text-align: left;padding-left: 60px;padding-right: 307px;margin-top: 58px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p629{text-align: left;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;}
.p630{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p631{text-align: left;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;}
.p632{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p633{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 48px;margin-bottom: 0px;}
.p634{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p635{text-align: left;padding-left: 127px;padding-right: 108px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;text-indent: -61px;}
.p636{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 14px;margin-bottom: 0px;}
.p637{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 140px;margin-bottom: 0px;}
.p638{text-align: left;padding-left: 136px;padding-right: 322px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p639{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;}
.p640{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p641{text-align: left;padding-left: 136px;padding-right: 337px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;text-indent: -60px;}
.p642{text-align: right;padding-right: 303px;margin-top: 390px;margin-bottom: 0px;}
.p643{text-align: left;margin-top: 154px;margin-bottom: 0px;}
.p644{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p645{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 298px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p646{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p647{text-align: left;padding-right: 378px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p648{text-align: left;padding-right: 429px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p649{text-align: left;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p650{text-align: left;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p651{text-align: left;padding-right: 366px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p652{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 59px;margin-bottom: 0px;}
.p653{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p654{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p655{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p656{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 130px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p657{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 186px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p658{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p659{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p660{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p661{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p662{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 44px;margin-bottom: 0px;}
.p663{text-align: left;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p664{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p665{text-align: left;padding-right: 319px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p666{text-align: left;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p667{text-align: left;padding-left: 19px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p668{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 49px;margin-bottom: 0px;}
.p669{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p670{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p671{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p672{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p673{text-align: justify;padding-left: 85px;padding-right: 71px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p674{text-align: left;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p675{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 297px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p676{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p677{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p678{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 298px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p679{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 52px;margin-bottom: 0px;}
.p680{text-align: left;padding-left: 236px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p681{text-align: justify;padding-left: 321px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p682{text-align: justify;padding-left: 321px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p683{text-align: left;padding-left: 321px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p684{text-align: left;padding-left: 302px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p685{text-align: left;padding-left: 321px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p686{text-align: justify;padding-left: 321px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p687{text-align: justify;padding-left: 302px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p688{text-align: right;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p689{text-align: left;padding-left: 302px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p690{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 302px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p691{text-align: justify;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p692{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 55px;margin-bottom: 0px;}
.p693{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p694{text-align: left;padding-left: 85px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p695{text-align: left;padding-right: 342px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p696{text-align: left;padding-left: 19px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p697{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 56px;margin-bottom: 0px;}
.p698{text-align: left;padding-left: 85px;padding-right: 76px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;}
.p699{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 610px;margin-bottom: 0px;}
.p700{text-align: right;padding-right: 227px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;}
.p701{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 41px;margin-bottom: 0px;}
.p702{text-align: left;padding-left: 54px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p703{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p704{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 302px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p705{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p706{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p707{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 297px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p708{text-align: left;padding-left: 91px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;}
.p709{text-align: left;padding-left: 473px;margin-top: 69px;margin-bottom: 0px;}
.p710{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p711{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p712{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p713{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p714{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p715{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p716{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 6px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p717{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 21px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p718{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p719{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p720{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p721{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p722{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 57px;margin-bottom: 0px;}
.p723{text-align: justify;padding-right: 302px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p724{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p725{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 4px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p726{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;}
.p727{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p728{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p729{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;}
.p730{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p731{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p732{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p733{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 47px;margin-bottom: 0px;}
.p734{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 71px;margin-top: 32px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p735{text-align: left;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p736{text-align: justify;padding-right: 298px;margin-top: 5px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p737{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p738{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 64px;margin-bottom: 0px;}
.p739{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;}
.p740{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 298px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p741{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 3px;margin-bottom: 0px;text-indent: 15px;}
.p742{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 38px;margin-bottom: 0px;}
.p743{text-align: left;padding-left: 91px;padding-right: 328px;margin-top: 10px;margin-bottom: 0px;text-indent: -14px;}
.p744{text-align: right;padding-right: 303px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p745{text-align: left;padding-left: 473px;margin-top: 358px;margin-bottom: 0px;}
.p746{text-align: left;padding-left: 20px;margin-top: 0px;margin-bottom: 0px;white-space: nowrap;}
.p747{text-align: left;padding-left: 76px;margin-top: 35px;margin-bottom: 0px;}
.p748{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 302px;margin-top: 13px;margin-bottom: 0px;}
.p749{text-align: left;padding-left: 349px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p750{text-align: left;padding-left: 473px;margin-top: 347px;margin-bottom: 0px;}
.p751{text-align: justify;padding-right: 303px;padding-top: 1px;margin-top: 147px;margin-bottom: 0px;}
.p752{text-align: justify;padding-right: 297px;margin-top: 50px;margin-bottom: 0px;}
.p753{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p754{text-align: justify;padding-left: 114px;padding-right: 122px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;text-indent: -48px;}
.p755{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p756{text-align: justify;padding-left: 76px;margin-top: 56px;margin-bottom: 0px;}
.p757{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 11px;margin-bottom: 0px;}
.p758{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 1px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p759{text-align: justify;padding-left: 76px;padding-right: 303px;margin-top: 24px;margin-bottom: 0px;text-indent: 19px;}
.p760{text-align: right;padding-right: 303px;margin-top: 43px;margin-bottom: 0px;}
.p761{text-align: left;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 31px;margin-bottom: 0px;}
.p762{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 50px;margin-bottom: 0px;}
.p763{text-align: justify;padding-left: 114px;padding-right: 86px;margin-top: 36px;margin-bottom: 0px;text-indent: -48px;}
.p764{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 28px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p765{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 19px;margin-bottom: 0px;}
.p766{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 16px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p767{text-align: justify;padding-right: 303px;margin-top: 39px;margin-bottom: 0px;}
.p768{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 15px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p769{text-align: left;padding-right: 302px;margin-top: 12px;margin-bottom: 0px;}
.p770{text-align: justify;padding-left: 18px;padding-right: 303px;margin-top: 34px;margin-bottom: 0px;text-indent: -18px;}
.p771{text-align: left;padding-right: 303px;margin-top: 18px;margin-bottom: 0px;}
.p772{text-align: left;padding-left: 397px;margin-top: 37px;margin-bottom: 0px;}
.p773{text-align: justify;padding-left: 66px;padding-right: 76px;margin-top: 2px;margin-bottom: 0px;}
.p774{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 74px;margin-bottom: 0px;}
.p775{text-align: left;padding-left: 66px;margin-top: 541px;margin-bottom: 0px;}
.td0{padding: 0px;margin: 0px;width: 397px;vertical-align: bottom;}
.td1{padding: 0px;margin: 0px;width: 18px;vertical-align: bottom;}
.td2{padding: 0px;margin: 0px;width: 379px;vertical-align: bottom;}
.td3{padding: 0px;margin: 0px;width: 51px;vertical-align: bottom;}
.td4{padding: 0px;margin: 0px;width: 328px;vertical-align: bottom;}
.td5{padding: 0px;margin: 0px;width: 19px;vertical-align: bottom;}
.td6{padding: 0px;margin: 0px;width: 30px;vertical-align: bottom;}
.td7{padding: 0px;margin: 0px;width: 359px;vertical-align: bottom;}
.td8{padding: 0px;margin: 0px;width: 27px;vertical-align: bottom;}
.td9{padding: 0px;margin: 0px;width: 25px;vertical-align: bottom;}
.td10{padding: 0px;margin: 0px;width: 364px;vertical-align: bottom;}
.td11{padding: 0px;margin: 0px;width: 26px;vertical-align: bottom;}
.td12{padding: 0px;margin: 0px;width: 44px;vertical-align: bottom;}
.td13{padding: 0px;margin: 0px;width: 320px;vertical-align: bottom;}
.td14{padding: 0px;margin: 0px;width: 319px;vertical-align: bottom;}
.td15{padding: 0px;margin: 0px;width: 370px;vertical-align: bottom;}
.td16{padding: 0px;margin: 0px;width: 392px;vertical-align: bottom;}
.td17{padding: 0px;margin: 0px;width: 95px;vertical-align: bottom;}
.td18{padding: 0px;margin: 0px;width: 363px;vertical-align: bottom;}
.td19{padding: 0px;margin: 0px;width: 358px;vertical-align: bottom;}
.td20{padding: 0px;margin: 0px;width: 23px;vertical-align: bottom;}
.td21{padding: 0px;margin: 0px;width: 415px;vertical-align: bottom;}
.td22{padding: 0px;margin: 0px;width: 67px;vertical-align: bottom;}
.td23{padding: 0px;margin: 0px;width: 389px;vertical-align: bottom;}
.td24{padding: 0px;margin: 0px;width: 61px;vertical-align: bottom;}
.td25{padding: 0px;margin: 0px;width: 410px;vertical-align: bottom;}
.td26{padding: 0px;margin: 0px;width: 77px;vertical-align: bottom;}
.td27{padding: 0px;margin: 0px;width: 215px;vertical-align: bottom;}
.td28{padding: 0px;margin: 0px;width: 106px;vertical-align: bottom;}
.td29{padding: 0px;margin: 0px;width: 201px;vertical-align: bottom;}
.td30{padding: 0px;margin: 0px;width: 416px;vertical-align: bottom;}
.td31{padding: 0px;margin: 0px;width: 104px;vertical-align: bottom;}
.td32{padding: 0px;margin: 0px;width: 97px;vertical-align: bottom;}
.td33{padding: 0px;margin: 0px;width: 111px;vertical-align: bottom;}
.td34{padding: 0px;margin: 0px;width: 33px;vertical-align: bottom;}
.td35{padding: 0px;margin: 0px;width: 42px;vertical-align: bottom;}
.td36{padding: 0px;margin: 0px;width: 9px;vertical-align: bottom;}
.td37{padding: 0px;margin: 0px;width: 32px;vertical-align: bottom;}
.td38{padding: 0px;margin: 0px;width: 100px;vertical-align: bottom;}
.td39{padding: 0px;margin: 0px;width: 53px;vertical-align: bottom;}
.td40{padding: 0px;margin: 0px;width: 45px;vertical-align: bottom;}
.td41{padding: 0px;margin: 0px;width: 24px;vertical-align: bottom;}
.td42{padding: 0px;margin: 0px;width: 28px;vertical-align: bottom;}
.td43{padding: 0px;margin: 0px;width: 146px;vertical-align: bottom;}
.td44{padding: 0px;margin: 0px;width: 69px;vertical-align: bottom;}
.td45{padding: 0px;margin: 0px;width: 148px;vertical-align: bottom;}
.td46{padding: 0px;margin: 0px;width: 52px;vertical-align: bottom;}
.td47{padding: 0px;margin: 0px;width: 63px;vertical-align: bottom;}
.td48{padding: 0px;margin: 0px;width: 152px;vertical-align: bottom;}
.td49{padding: 0px;margin: 0px;width: 200px;vertical-align: bottom;}
.td50{padding: 0px;margin: 0px;width: 31px;vertical-align: bottom;}
.td51{padding: 0px;margin: 0px;width: 116px;vertical-align: bottom;}
.td52{padding: 0px;margin: 0px;width: 114px;vertical-align: bottom;}
.td53{padding: 0px;margin: 0px;width: 105px;vertical-align: bottom;}
.td54{padding: 0px;margin: 0px;width: 41px;vertical-align: bottom;}
.td55{padding: 0px;margin: 0px;width: 75px;vertical-align: bottom;}
.td56{padding: 0px;margin: 0px;width: 101px;vertical-align: bottom;}
.td57{padding: 0px;margin: 0px;width: 84px;vertical-align: bottom;}
.td58{padding: 0px;margin: 0px;width: 88px;vertical-align: bottom;}
.td59{padding: 0px;margin: 0px;width: 110px;vertical-align: bottom;}
.td60{padding: 0px;margin: 0px;width: 83px;vertical-align: bottom;}
.td61{padding: 0px;margin: 0px;width: 129px;vertical-align: bottom;}
.td62{padding: 0px;margin: 0px;width: 71px;vertical-align: bottom;}
.td63{padding: 0px;margin: 0px;width: 98px;vertical-align: bottom;}
.td64{padding: 0px;margin: 0px;width: 43px;vertical-align: bottom;}
.td65{padding: 0px;margin: 0px;width: 401px;vertical-align: bottom;}
.td66{padding: 0px;margin: 0px;width: 86px;vertical-align: bottom;}
.td67{padding: 0px;margin: 0px;width: 72px;vertical-align: bottom;}
.td68{padding: 0px;margin: 0px;width: 138px;vertical-align: bottom;}
.td69{padding: 0px;margin: 0px;width: 66px;vertical-align: bottom;}
.td70{padding: 0px;margin: 0px;width: 149px;vertical-align: bottom;}
.td71{padding: 0px;margin: 0px;width: 443px;vertical-align: bottom;}
.td72{padding: 0px;margin: 0px;width: 331px;vertical-align: bottom;}
.td73{padding: 0px;margin: 0px;width: 156px;vertical-align: bottom;}
.td74{padding: 0px;margin: 0px;width: 263px;vertical-align: bottom;}
.td75{padding: 0px;margin: 0px;width: 224px;vertical-align: bottom;}
.td76{padding: 0px;margin: 0px;width: 398px;vertical-align: bottom;}
.td77{padding: 0px;margin: 0px;width: 89px;vertical-align: bottom;}
.td78{padding: 0px;margin: 0px;width: 35px;vertical-align: bottom;}
.td79{padding: 0px;margin: 0px;width: 17px;vertical-align: bottom;}
.td80{padding: 0px;margin: 0px;width: 54px;vertical-align: bottom;}
.td81{padding: 0px;margin: 0px;width: 184px;vertical-align: bottom;}
.td82{padding: 0px;margin: 0px;width: 303px;vertical-align: bottom;}
.td83{padding: 0px;margin: 0px;width: 454px;vertical-align: bottom;}
.td84{padding: 0px;margin: 0px;width: 424px;vertical-align: bottom;}
.td85{padding: 0px;margin: 0px;width: 108px;vertical-align: bottom;}
.td86{padding: 0px;margin: 0px;width: 438px;vertical-align: bottom;}
.td87{padding: 0px;margin: 0px;width: 49px;vertical-align: bottom;}
.td88{padding: 0px;margin: 0px;width: 293px;vertical-align: bottom;}
.td89{padding: 0px;margin: 0px;width: 139px;vertical-align: bottom;}
.td90{border-bottom: #000000 1px solid;padding: 0px;margin: 0px;width: 293px;vertical-align: bottom;}
.td91{border-bottom: #000000 1px solid;padding: 0px;margin: 0px;width: 139px;vertical-align: bottom;}
.td92{padding: 0px;margin: 0px;width: 448px;vertical-align: bottom;}
.td93{padding: 0px;margin: 0px;width: 39px;vertical-align: bottom;}
.td94{padding: 0px;margin: 0px;width: 327px;vertical-align: bottom;}
.td95{border-bottom: #000000 1px solid;padding: 0px;margin: 0px;width: 327px;vertical-align: bottom;}
.td96{border-bottom: #000000 1px solid;padding: 0px;margin: 0px;width: 105px;vertical-align: bottom;}
.tr0{height: 18px;}
.tr1{height: 36px;}
.tr2{height: 37px;}
.tr3{height: 29px;}
.tr4{height: 28px;}
.tr5{height: 17px;}
.tr6{height: 21px;}
.tr7{height: 38px;}
.tr8{height: 27px;}
.tr9{height: 22px;}
.tr10{height: 25px;}
.tr11{height: 14px;}
.tr12{height: 54px;}
.tr13{height: 19px;}
.tr14{height: 20px;}
.tr15{height: 48px;}
.tr16{height: 33px;}
.tr17{height: 35px;}
.tr18{height: 34px;}
.tr19{height: 75px;}
.tr20{height: 15px;}
.tr21{height: 26px;}
.tr22{height: 16px;}
.tr23{height: 24px;}
.tr24{height: 13px;}
.tr25{height: 4px;}
.t0{width: 415px;margin-top: 153px;font: 15px 'Arial';}
.t1{width: 416px;margin-left: 66px;margin-top: 26px;font: 15px 'Arial';}
.t2{width: 416px;margin-left: 66px;font: 15px 'Arial';}
.t3{width: 415px;margin-top: 28px;font: 15px 'Arial';}
.t4{width: 487px;font: 15px 'Arial';}
.t5{width: 415px;font: 15px 'Arial';}
.t6{width: 381px;margin-left: 34px;margin-top: 1px;font: 12px 'Arial';}
.t7{width: 381px;margin-left: 34px;margin-top: 2px;font: 13px 'Arial';}
.t8{width: 381px;margin-left: 34px;font: 10px 'Arial';}
.t9{width: 482px;font: 11px 'Arial';}
.t10{width: 416px;font: 15px 'Arial';}
.t11{width: 487px;font: 11px 'Arial';}
.t12{width: 321px;margin-top: 20px;font: 14px 'Times New Roman';}
.t13{width: 416px;margin-left: 66px;margin-top: 14px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t14{width: 415px;margin-top: 25px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t15{width: 416px;margin-left: 66px;margin-top: 25px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t16{width: 487px;margin-left: 76px;font: 10px 'Arial';}
.t17{width: 416px;margin-left: 76px;margin-top: 17px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t18{width: 415px;margin-left: 76px;margin-top: 13px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t19{width: 416px;margin-left: 66px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t20{width: 487px;font: 10px 'Arial';}
.t21{width: 415px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t22{width: 239px;font: 9px 'Arial';}
.t23{width: 416px;margin-left: 66px;margin-top: 20px;font: 15px 'Times New Roman';}
.t24{width: 487px;font: 9px 'Arial';}
.t25{width: 482px;font: 11px 'Arial';}
.t26{width: 487px;font: 11px 'Arial';}
.t27{width: 432px;margin-left: 67px;margin-top: 68px;font: 16px 'Arial';}
.t28{width: 487px;margin-left: 76px;font: 11px 'Arial';}
.t29{width: 487px;margin-left: 76px;font: 9px 'Arial';}
</STYLE>
</HEAD>
<BODY>
<DIV id="page_1">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB3751x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<DIV class="dclr"></DIV>
<DIV id="id_1">
<P class="p0 ft0">Att styra staten</P>
<P class="p1 ft1">– regeringens styrning av sin förvaltning</P>
<P class="p2 ft2">Betänkande av Styrutredningen</P>
<P class="p3 ft2">Stockholm 2007</P>
</DIV>
<DIV id="id_2">
<P class="p0 ft3">SOU 2007:75</P>
</DIV>
</DIV>
<DIV id="page_2">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB3752x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<DIV class="dclr"></DIV>
<P class="p4 ft4">SOU och Ds kan köpas från Fritzes kundtjänst. För remissutsändningar av SOU och Ds svarar Fritzes Offentliga Publikationer på uppdrag av Regeringskansliets förvaltningsavdelning.</P>
<P class="p5 ft5">Beställningsadress: Fritzes kundtjänst 106 47 Stockholm Orderfax: <NOBR>08-690</NOBR> 91 91 Ordertel: <NOBR>08-690</NOBR> 91 90</P>
<P class="p6 ft4"><NOBR>E-post:</NOBR> order.fritzes@nj.se Internet: www.fritzes.se</P>
<P class="p7 ft6">Svara på remiss. Hur och varför. Statsrådsberedningen, 2003.</P>
<P class="p8 ft4">– En liten broschyr som underlättar arbetet för den som skall svara på remiss. Broschyren är gratis och kan laddas ner eller beställas på http://www.regeringen.se/remiss</P>
<P class="p7 ft4">Textbearbetning och layout har utförts av Regeringskansliet, FA/kommittéservice</P>
<P class="p7 ft4">Tryckt av Edita Sverige AB</P>
<P class="p9 ft4">Stockholm 2007</P>
<P class="p7 ft4">ISBN <NOBR>978-91-38-22816-6</NOBR></P>
<P class="p9 ft4">ISSN <NOBR>0375-250X</NOBR></P>
</DIV>
<DIV id="page_3">
<P class="p0 ft7">Till statsrådet och chefen för</P>
<P class="p10 ft7">Finansdepartementet</P>
<P class="p11 ft8">Regeringen beslutade den 8 juni 2006 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning.</P>
<P class="p12 ft8">Dåvarande presidenten i Kammarrätten i Stockholm, numera regeringsrådet och ordföranden i Regeringsrätten Sten Heckscher förordnades samma dag att vara särskild utredare.</P>
<P class="p13 ft8">Den 21 juni förordnades som experter i utredningen utredaren Christine Annemalm, rektorn vid högskolan i Kalmar Agneta Bladh, departementsrådet Maria Bredberg Petersson, departe- mentsrådet Peter Bringle, ämnesrådet Thomas Küchen, direktören Måns Lönnroth och departementssekreteraren Martin Sparr.</P>
<P class="p14 ft8">Sekreterare har från och med den 15 juli 2006 varit revisions- direktören <NOBR>Jan-Eric</NOBR> Furubo och biträdande sekreterare har från och med den 17 november 2006 varit utredaren Charlotta Eriksson. Sedan i maj 2007 har organisationsdirektören i Statskontoret Marja Lemne deltagit i utredningens arbete som s.k. stabsbiträde. Kam- marrättsrådet Gabriella Loman har bistått med visst författnings- arbete.</P>
<P class="p14 ft8">Sten Heckscher har varit ensam utredningsman och svarar ensam för innehållet i betänkandet. Experterna har emellertid del- tagit i arbetet i sådan utsträckning att det är befogat att använda <NOBR>vi-form</NOBR> i betänkandet. Det hindrar inte att skilda uppfattningar kan finnas.</P>
<P class="p15 ft8">I och med detta betänkande är uppdraget avslutat.</P>
<P class="p16 ft8">Stockholm i oktober 2007</P>
<P class="p17 ft8">Sten Heckscher</P>
<P class="p18 ft8"><SPAN class="ft8">/</SPAN><NOBR><SPAN class="ft9">Jan-Eric</SPAN></NOBR> Furubo Charlotta Eriksson</P>
</DIV>
<DIV id="page_4">
<P class="p0 ft10">Innehåll</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t0">
<TR>
<TD colspan=3 class="tr0 td0"><P class="p19 ft11">Sammanfattning ................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">11</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr1 td0"><P class="p19 ft11">Författningsförslag .............................................................</P></TD>
<TD class="tr1 td1"><P class="p20 ft11">27</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr2 td1"><P class="p19 ft11">1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr2 td2"><P class="p21 ft11">Inledning...................................................................</P></TD>
<TD class="tr2 td1"><P class="p20 ft11">35</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td1"><P class="p19 ft12">1.1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr3 td2"><P class="p21 ft3">Uppdraget.................................................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td1"><P class="p20 ft11">35</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td1"><P class="p19 ft12">1.2</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td2"><P class="p21 ft3">Avgränsningar ..........................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td1"><P class="p20 ft11">35</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td1"><P class="p19 ft12">1.3</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td2"><P class="p21 ft3">Utredningsarbetet....................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td1"><P class="p20 ft11">36</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td1"><P class="p19 ft12">1.4</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td2"><P class="p21 ft3">Betänkandets disposition.........................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td1"><P class="p20 ft11">37</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr2 td1"><P class="p19 ft11">2</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr2 td2"><P class="p21 ft11">Utgångspunkter och angreppssätt ................................</P></TD>
<TD class="tr2 td1"><P class="p20 ft11">39</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td1"><P class="p19 ft12">2.1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr3 td2"><P class="p21 ft3">Utgångspunkter .......................................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td1"><P class="p20 ft11">39</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td2"><P class="p21 ft11">2.1.1 Statsförvaltningen skall förverkliga regeringens</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">politik ............................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">39</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td2"><P class="p21 ft12">2.1.2 Förvaltningens integritet måste värnas .......................</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">41</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td2"><P class="p21 ft11">2.1.3 Regeringen väljer vad och hur mycket den vill</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">styra ...............................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">45</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td2"><P class="p21 ft12">2.1.4 Den inomstatliga styrningens begränsningar..............</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">46</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p21 ft11">2.1.5</P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">Myndigheterna är olika ................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">48</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td1"><P class="p19 ft12">2.2</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td2"><P class="p21 ft3">Val av grundfrågor ...................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td1"><P class="p20 ft11">55</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p21 ft11">2.2.1</P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">Styrningens beståndsdelar............................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">55</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p21 ft11">2.2.2</P></TD>
<TD class="tr0 td4"><P class="p22 ft3">Resultatstyrning............................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">56</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p21 ft11">2.2.3</P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">Två grundfrågor ............................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">61</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td1"><P class="p19 ft12">2.3</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td2"><P class="p21 ft12">Att utvärdera den inomstatliga styrningen.............................</P></TD>
<TD class="tr4 td1"><P class="p20 ft11">62</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p21 ft11">2.3.1</P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">Måluppfyllelsen.............................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">64</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td1"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p21 ft11">2.3.2</P></TD>
<TD class="tr0 td4"><P class="p22 ft3">Insatserna ......................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">65</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p23 ft14">5</P>
</DIV>
<DIV id="page_5">
<P class="p0 ft15">Innehåll SOU 2007:75</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t1">
<TR>
<TD class="tr6 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr6 td3"><P class="p24 ft11">2.3.3</P></TD>
<TD class="tr6 td4"><P class="p22 ft3">Effekterna......................................................................</P></TD>
<TD class="tr6 td1"><P class="p20 ft11">65</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">2.3.4</P></TD>
<TD class="tr0 td4"><P class="p22 ft12">Förutsättningar för effekter .........................................</P></TD>
<TD class="tr0 td1"><P class="p20 ft11">66</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">2.3.5</P></TD>
<TD class="tr5 td4"><P class="p22 ft3">Vårt upplägg ..................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td1"><P class="p20 ft11">69</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr7 td5"><P class="p19 ft11">3</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr7 td2"><P class="p24 ft11">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram............</P></TD>
<TD class="tr7 td1"><P class="p20 ft11">71</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td5"><P class="p19 ft12">3.1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td2"><P class="p24 ft3">En rationalistisk kultur ............................................................</P></TD>
<TD class="tr8 td1"><P class="p20 ft11">71</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p25 ft11"><SPAN class="ft12">3.2</SPAN><SPAN class="ft16">Programbudgetering och utvärderingstänkande ”passar</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t2">
<TR>
<TD class="tr9 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr9 td7"><P class="p26 ft3">in” ..............................................................................................</P></TD>
<TD class="tr9 td8"><P class="p20 ft11">73</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr10 td6"><P class="p19 ft11">3.3</P></TD>
<TD class="tr10 td7"><P class="p26 ft3">Problemen formuleras på nytt.................................................</P></TD>
<TD class="tr10 td8"><P class="p20 ft11">76</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.4</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Ny försöksverksamhet.............................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">83</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.5</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft12">Verksledningsbeslutet: ett beslut för delegering....................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">84</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.6</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">KP 88 och fågelböckerna .........................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">88</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.7</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Treårsbudgeteringen försvinner ..............................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">90</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.8</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Mötet med New Public Management .....................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">92</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.9</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Tekniska lösningar ...................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">94</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.10</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Dagens styrsystem .................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">100</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">3.11</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Ryckighet och permanens......................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">103</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr1 td6"><P class="p19 ft11">4</P></TD>
<TD class="tr1 td7"><P class="p26 ft11">Styrningens praktik ...................................................</P></TD>
<TD class="tr1 td8"><P class="p20 ft11">105</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td6"><P class="p19 ft11">4.1</P></TD>
<TD class="tr3 td7"><P class="p26 ft3">Att sortera praktiken..............................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td8"><P class="p20 ft11">105</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">4.2</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Källor.......................................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">108</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">4.3</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft3">Regeringskansliets beredningsprocess ..................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">113</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td6"><P class="p19 ft11">4.4</P></TD>
<TD class="tr4 td7"><P class="p26 ft12">Instruktioner och regleringsbrev...........................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">116</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td7"><P class="p26 ft12">4.4.1 Innehållet i regleringsbreven ......................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">116</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td7"><P class="p26 ft11">4.4.2 Regleringsbrevens tillskott till instruktionen är</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td7"><P class="p27 ft3">många gånger litet .......................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">122</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td6"><P class="p19 ft11">4.5</P></TD>
<TD class="tr8 td7"><P class="p26 ft3">Informella kontakter..............................................................</P></TD>
<TD class="tr8 td8"><P class="p20 ft11">124</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td7"><P class="p26 ft17">4.5.1 De informella kontakterna varierar i omfattning......</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">125</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td6"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td7"><P class="p26 ft12">4.5.2 Olika typer av kontakter ............................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">126</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p28 ft14">6</P>
</DIV>
<DIV id="page_6">
<P class="p0 ft15">SOU 2007:75 Innehåll</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t3">
<TR>
<TD class="tr6 td9"><P class="p19 ft11">4.6</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr6 td10"><P class="p29 ft12">Förändringar och skillnader i styrning och kontakter.........</P></TD>
<TD class="tr6 td11"><P class="p20 ft11">131</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">4.6.1</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft12">Tänkbara förklaringar till skillnaderna ......................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">131</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td12"><P class="p29 ft11">4.6.2</P></TD>
<TD class="tr0 td13"><P class="p22 ft12">EU har påverkat styrningens praktik ........................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">134</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td9"><P class="p19 ft11">4.7</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td10"><P class="p29 ft3">Ledningsformer......................................................................</P></TD>
<TD class="tr8 td11"><P class="p20 ft11">136</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td9"><P class="p19 ft11">4.8</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td10"><P class="p29 ft12">Regeringens informationsförsörjning...................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">137</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td12"><P class="p29 ft11">4.8.1</P></TD>
<TD class="tr0 td13"><P class="p22 ft12">Myndigheterna den främsta informationskällan.......</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">138</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">4.8.2</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft12">Vanligen ett myndighetsinternt perspektiv ..............</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">144</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">4.8.3</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft12">Liten kunskap om informationens kvalitet...............</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">145</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td12"><P class="p29 ft11">4.8.4</P></TD>
<TD class="tr0 td13"><P class="p22 ft12">Mer information tas fram löpande.............................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">150</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">4.8.5</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft12">Användning av information .......................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">151</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td12"><P class="p29 ft11">4.8.6</P></TD>
<TD class="tr0 td13"><P class="p22 ft12">Den samlade bilden av informationsflödet ...............</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">156</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td9"><P class="p19 ft11">4.9</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td10"><P class="p29 ft12">Regeringens information till riksdagen ................................</P></TD>
<TD class="tr8 td11"><P class="p20 ft11">158</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td9"><P class="p19 ft12">4.10</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td10"><P class="p29 ft3">Andra effekter av styrningen.................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">159</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft12">4.10.1 Myndigheternas interna styrning ..............................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">159</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td10"><P class="p29 ft12">4.10.2 Ökad handlingsfrihet och ökad detaljstyrning .........</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">160</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft3">4.10.3 Negativa sidoeffekter .................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">162</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td9"><P class="p19 ft12">4.11</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td10"><P class="p29 ft3">Erfarenheter från andra länder ..............................................</P></TD>
<TD class="tr8 td11"><P class="p20 ft11">163</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft3">4.11.1 Effektivitet ..................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">165</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td10"><P class="p29 ft3">4.11.2 Bieffekter.....................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">167</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft3">4.11.3 Två bilder.....................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">168</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td9"><P class="p19 ft12">4.12</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td10"><P class="p29 ft3">En sammanfattande bild ........................................................</P></TD>
<TD class="tr8 td11"><P class="p20 ft11">169</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr7 td9"><P class="p19 ft11">5</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr7 td10"><P class="p29 ft11">Styrning och resultatinformation möjligheter och</P></TD>
<TD class="tr7 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td10"><P class="p29 ft11">begränsningar ..........................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">173</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td9"><P class="p19 ft11">5.1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr3 td10"><P class="p29 ft3">Kunskapsläget ........................................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td11"><P class="p20 ft11">174</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td9"><P class="p19 ft11">5.2</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td10"><P class="p29 ft3">Mål och resultat i styrningen.................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">177</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft12">5.2.1 Innebörden av resultat och mål .................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">177</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td10"><P class="p29 ft11">5.2.2 Den politiska viljeinriktningen formuleras som</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft3">mål ...............................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">180</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td10"><P class="p29 ft12">5.2.3 Målens roll i styrningen av förvaltningen..................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">182</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">5.2.4</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">189</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td9"><P class="p19 ft11">5.3</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td10"><P class="p29 ft3">Organisation och verksamhet ...............................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">189</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td12"><P class="p29 ft11">5.3.1</P></TD>
<TD class="tr5 td13"><P class="p22 ft3">Verksamhetsmässiga samband ...................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">192</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td9"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td12"><P class="p29 ft11">5.3.2</P></TD>
<TD class="tr0 td13"><P class="p22 ft3">Gemensamma mål.......................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">194</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p30 ft14">7</P>
</DIV>
<DIV id="page_7">
<P class="p0 ft15">Innehåll SOU 2007:75</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t1">
<TR>
<TD class="tr6 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr6 td3"><P class="p24 ft11">5.3.3</P></TD>
<TD class="tr6 td14"><P class="p22 ft3">Regeringskansliets arbetsformer................................</P></TD>
<TD class="tr6 td8"><P class="p20 ft11">196</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">5.3.4</P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">197</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td5"><P class="p19 ft12">5.4</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td15"><P class="p24 ft3">Budgetprocessen som styrprocess.........................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">198</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.4.1</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Synen på budgetprocessen..........................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">198</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td15"><P class="p24 ft12">5.4.2 Budgetprocessen som arena för omprövningar.........</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">200</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">5.4.3</P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft12">Detaljstyrning och ritualisering .................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">205</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.4.4</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">207</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td5"><P class="p19 ft12">5.5</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td15"><P class="p24 ft3">Informella kontakter..............................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">207</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.5.1</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Två olika fall ................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">208</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">5.5.2</P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft3">Variationer i kontakter ...............................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">210</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.5.3</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">212</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td5"><P class="p19 ft12">5.6</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td15"><P class="p24 ft3">Ansvar och kontroll ...............................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">212</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.6.1</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Innebörden av ansvar ..................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">212</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td15"><P class="p24 ft11">5.6.2 Ansvar kopplas till det som myndigheten råder</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">över ..............................................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">214</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.6.3</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Utkrävande av ansvar..................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">215</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">5.6.4</P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">220</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td5"><P class="p19 ft12">5.7</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td15"><P class="p24 ft3">Politikens kunskapsunderlag .................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">221</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td15"><P class="p24 ft12">5.7.1 Olika frågor kan ställas om statlig verksamhet .........</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">221</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td15"><P class="p24 ft12">5.7.2 Möjligheterna att besvara frågorna ............................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">223</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td15"><P class="p24 ft11">5.7.3 Olika information behövs i olika</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">beslutssituationer ........................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">226</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p24 ft11">5.7.4</P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">229</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td5"><P class="p19 ft12">5.8</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr8 td15"><P class="p24 ft12">Myndigheternas utvärderingsuppdrag ..................................</P></TD>
<TD class="tr8 td8"><P class="p20 ft11">229</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td15"><P class="p24 ft12">5.8.1 Grundkravet på myndigheternas återrapportering ...</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">230</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.8.2</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft12">Myndigheterna och effektinformationen ..................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">230</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td15"><P class="p24 ft11">5.8.3 Kopplingen finansiell information och</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td14"><P class="p22 ft3">resultatinformation .....................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td8"><P class="p20 ft11">235</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p24 ft11">5.8.4</P></TD>
<TD class="tr5 td14"><P class="p22 ft3">Ställningstaganden ......................................................</P></TD>
<TD class="tr5 td8"><P class="p20 ft11">239</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr1 td5"><P class="p19 ft11">6</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr1 td15"><P class="p24 ft11">Förslag ....................................................................</P></TD>
<TD class="tr1 td8"><P class="p20 ft11">241</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td5"><P class="p19 ft12">6.1</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr3 td15"><P class="p24 ft3">Bilden av styrningen...............................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td8"><P class="p20 ft11">242</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td5"><P class="p19 ft12">6.2</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr4 td15"><P class="p24 ft3">Våra ställningstaganden .........................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">243</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p31 ft14">8</P>
</DIV>
<DIV id="page_8">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t4">
<TR>
<TD class="tr11 td16"><P class="p32 ft18">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td17"><P class="p20 ft18">Innehåll</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr12 td16"><P class="p33 ft3">6.3 Regeringens styrning .............................................................</P></TD>
<TD class="tr12 td17"><P class="p34 ft12">244</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td16"><P class="p33 ft11">6.3.1 Instruktionen det centrala dokumentet ....................</P></TD>
<TD class="tr5 td17"><P class="p34 ft12">244</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td16"><P class="p35 ft11">6.3.2 Verksamhetsdelen i nuvarande regleringsbrev</P></TD>
<TD class="tr5 td17"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td16"><P class="p33 ft11">utgår.............................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td17"><P class="p34 ft12">246</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td16"><P class="p35 ft11">6.3.3 Årsredovisningen skall avse hur myndigheten</P></TD>
<TD class="tr5 td17"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td16"><P class="p33 ft11">genomfört sitt uppdrag ..............................................</P></TD>
<TD class="tr5 td17"><P class="p34 ft12">249</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td16"><P class="p33 ft11">6.3.4 Verksamhetsstrukturen avskaffas..............................</P></TD>
<TD class="tr0 td17"><P class="p34 ft12">254</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td16"><P class="p35 ft11">6.3.5 Budgetunderlaget görs om till ett</P></TD>
<TD class="tr5 td17"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td16"><P class="p33 ft11">beräkningsunderlag.....................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td17"><P class="p34 ft12">258</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p36 ft11"><SPAN class="ft12">6.4</SPAN><SPAN class="ft19">Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t5">
<TR>
<TD class="tr13 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr13 td18"><P class="p37 ft3">verksamhet .............................................................................</P></TD>
<TD class="tr13 td11"><P class="p20 ft11">260</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td18"><P class="p37 ft11">6.4.1 Förutsättningarna för omprövningar måste</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td18"><P class="p38 ft3">förbättras.....................................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">260</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td18"><P class="p37 ft12">6.4.2 Renodla budgetpropositionen ...................................</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p20 ft11">266</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr5 td18"><P class="p37 ft11">6.4.3 Skrivelser om utvecklingen inom olika</P></TD>
<TD class="tr5 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td11"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr0 td18"><P class="p38 ft3">samhällsområden.........................................................</P></TD>
<TD class="tr0 td11"><P class="p20 ft11">268</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td11"><P class="p19 ft11">6.5</P></TD>
<TD class="tr4 td18"><P class="p37 ft3">Informella kontakter..............................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">271</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr1 td11"><P class="p19 ft11">7</P></TD>
<TD class="tr1 td18"><P class="p37 ft11">Konsekvenser...........................................................</P></TD>
<TD class="tr1 td11"><P class="p20 ft11">275</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td11"><P class="p19 ft11">7.1</P></TD>
<TD class="tr3 td18"><P class="p37 ft3">Regeringskansliet ...................................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td11"><P class="p20 ft11">276</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td11"><P class="p19 ft11">7.2</P></TD>
<TD class="tr4 td18"><P class="p37 ft3">Myndigheterna .......................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">279</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td11"><P class="p19 ft11">7.3</P></TD>
<TD class="tr4 td18"><P class="p37 ft3">Revisionen ..............................................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">280</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td11"><P class="p19 ft11">7.4</P></TD>
<TD class="tr4 td18"><P class="p37 ft12">Konsekvenser enligt kommittéförordningen.......................</P></TD>
<TD class="tr4 td11"><P class="p20 ft11">280</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr7 td11"><P class="p19 ft11">8</P></TD>
<TD class="tr7 td18"><P class="p37 ft11">Författningskommentar .............................................</P></TD>
<TD class="tr7 td11"><P class="p20 ft11">281</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p36 ft11"><SPAN class="ft12">8.1</SPAN><SPAN class="ft19">Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t6">
<TR>
<TD class="tr6 td19"><P class="p19 ft3">statsbudgeten..........................................................................</P></TD>
<TD class="tr6 td20"><P class="p20 ft12">281</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p39 ft11"><SPAN class="ft12">8.2</SPAN><SPAN class="ft19">Förslaget till förordning om ändring i förordningen</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t7">
<TR>
<TD class="tr14 td19"><P class="p19 ft12">(2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ............</P></TD>
<TD class="tr14 td20"><P class="p20 ft12">281</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p40 ft11"><SPAN class="ft12">8.3</SPAN><SPAN class="ft19">Förslaget till förordning om ändring i totalförsvarets</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t7">
<TR>
<TD class="tr14 td19"><P class="p19 ft12">budgetförordning (1989:924)................................................</P></TD>
<TD class="tr14 td20"><P class="p20 ft12">282</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p41 ft21"><SPAN class="ft12">8.4</SPAN><SPAN class="ft20">Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t8">
<TR>
<TD class="tr13 td19"><P class="p19 ft3">inom det sociala området.......................................................</P></TD>
<TD class="tr13 td20"><P class="p20 ft12">283</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr15 td19"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr15 td20"><P class="p20 ft14">9</P></TD>
</TR>
</TABLE>
</DIV>
<DIV id="page_9">
<DIV id="id_1">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Innehåll</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
</DIV>
<DIV id="id_2">
<P class="p42 ft23"><SPAN class="ft12">8.5</SPAN><SPAN class="ft22">Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t10">
<TR>
<TD colspan=2 class="tr9 td23"><P class="p20 ft11">främjar integration..................................................................</P></TD>
<TD class="tr9 td8"><P class="p20 ft11">283</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr16 td23"><P class="p19 ft11">Referenser.......................................................................</P></TD>
<TD class="tr16 td8"><P class="p20 ft11">285</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr7 td24"><P class="p19 ft11">Bilagor</P></TD>
<TD class="tr7 td4"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr7 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr3 td24"><P class="p19 ft8">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr3 td4"><P class="p20 ft3">Kommittédirektiv ..........................................................</P></TD>
<TD class="tr3 td8"><P class="p20 ft11">299</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr4 td24"><P class="p19 ft8">Bilaga 2</P></TD>
<TD class="tr4 td4"><P class="p20 ft3">Tilläggsdirektiv ..............................................................</P></TD>
<TD class="tr4 td8"><P class="p20 ft11">311</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr2 td24"><P class="p19 ft17">Summary</P></TD>
<TD class="tr2 td4"><P class="p33 ft11">.........................................................................</P></TD>
<TD class="tr2 td8"><P class="p20 ft11">313</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p43 ft14">10</P>
</DIV>
</DIV>
<DIV id="page_10">
<P class="p0 ft7">Sammanfattning</P>
<P class="p44 ft11">I detta betänkande presenteras en ny syn på hur regeringen kan styra sin förvaltning. Den bygger på vad vi anser vara realistiska förväntningar på vad som kan uppnås genom förändringar i själva styrsystemet. Vår syn bygger på att förvaltningens primära uppgift är att förverkliga regeringens politik och att regeringen har att omvandla politiska ambitioner till konkreta uppdrag för myndig- heterna. Dessa bör formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna lyckas med uppdraget.</P>
<P class="p45 ft11">Verksamheter och myndigheter är olika. Styrsystemet bör därför göra det möjligt för politikerna att styra på ett varierat sätt. Till följd av detta resonemang bör styrningens gemensamma nämnare vara så liten som möjligt. Innehållet i den årliga styr- processen bör reduceras.</P>
<P class="p46 ft11">Vårt synsätt konkretiseras i ett antal förslag till förbättringar av styrningen. Detta får konsekvenser både för regeringen och för myndigheterna. Inte minst inom Regeringskansliet kommer det att skapa förutsättningar för en förskjutning från rutinmässiga arbets- uppgifter till långsiktiga och strategiska uppgifter. Fokus i styrningen läggs på verksamheterna snarare än myndigheterna. Myndigheterna ges i sin tur ett större ansvar att själva beskriva sin verksamhet.</P>
<P class="p14 ft11">Att ge regeringen råd och stöd i styrningen av verksamheter och myndigheter blir en strategisk och allt viktigare uppgift för tjänste- männen i Regeringskansliet. En förutsättning för detta är en delvis förändrad kompetens inom Regeringskansliet. Tjänstemän inom Regeringskansliet måste identifiera relevant kunskap, följa kun- skapsutvecklingen på olika områden, analysera verksamheter och samband för att därmed få bättre förutsättningar i arbetet med att stödja den politiska ledningen.</P>
<P class="p47 ft14">11</P>
</DIV>
<DIV id="page_11">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p48 ft24">1 Två grundfrågor</P>
<P class="p49 ft11">Vi har formulerat två grundfrågor utifrån utredningens direktiv. Frågorna bygger på vad olika konkreta reformer i styrsystemet handlat om snarare än hur de etiketterats. Reformerna har gällt i vilka former regeringen skall styra förvaltningen så att den bidrar till att förverkliga det regeringen vill uppnå. De har också gällt hur det skall säkras att regering – och riksdag – får den information som är nödvändig för att styra den statliga verksamheten.</P>
<P class="p50 ft11"><SPAN class="ft12">1.</SPAN><SPAN class="ft25">Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik?</SPAN></P>
<P class="p51 ft11"><SPAN class="ft12">2.</SPAN><SPAN class="ft25">Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den?</SPAN></P>
<P class="p52 ft24">2 Vår bild av dagens styrning</P>
<P class="p53 ft11">Dagens styrsystem bygger på ett synsätt som formulerades för snart ett halvt sekel sedan. Mycket av <NOBR>1960-talets</NOBR> problem beskrivs än i dag som problem. Problemen tycks således vara mer eller mindre permanenta, samtidigt som förändringarna i styrsystemet varit ryckiga. Dokument och analyskrav som under några år har stor betydelse blir efter hand oviktiga.</P>
<P class="p54 ft11">Detta avspeglar att de reformer som genomförts ofta har iden- tifierat lösningar genom att invertera problembilden. Förändringar har i hög grad varit inriktade på dokument och rutiner. Det styrsystem som vuxit fram har därmed fått vissa rituella drag. Stor tid läggs ner i Regeringskansliet på att utarbeta t.ex. de årliga regleringsbreven för myndigheterna. Myndigheterna å sin sida lägger mycken tid och resurser på att svara upp mot regeringens – i vissa fall mycket omfattande och detaljerade – återrapporterings- krav.</P>
<P class="p55 ft11">Det är tveksamt vilken faktisk betydelse alla de mål och all den information som krävs in från myndigheterna i praktiken haft för regeringens styrning av myndigheterna. Skillnaden är stor mellan å ena sidan kraven i det formella styrsystemet som utgår från administrativa föreställningar om vad och hur politiska besluts- fattare bör styra myndigheterna och å den andra den faktiska och reella styrningen.</P>
<P class="p56 ft14">12</P>
</DIV>
<DIV id="page_12">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p57 ft11">Inriktningen på styrningens mer tekniska sida har gjort det naturligt att skärskåda hur olika praktiska lösningar fungerar för att kanske sedan, efter ytterligare några år, återigen vidta förändringar. Detta sätt att angripa styrfrågorna har manifesterats inte minst genom ett mycket stort antal utredningar och utvärderingar med analyser av olika begränsade inslag i regeringens styrning av myn- digheterna.</P>
<P class="p58 ft26">Emellertid blir det så småningom nödvändigt att granska också de föreställningar och tankar som ligger bakom styrsystemet. Vi har ägnat stor uppmärksamhet åt styrningens praktik, men vi har också prövat om de problem som vi sett i regeringens styrning har sin grund i den tekniska utformningen av styrsystemet eller om de byggt på oriktiga antaganden. Vi har också diskuterat vad som är rimligt att uppnå genom reformer i den inomstatliga styrningen.</P>
<P class="p59 ft24">3 Ny syn på regeringens styrning</P>
<P class="p60 ft11">Vår genomgång och analys av styrsystemet har lett fram till ett antal principiella ställningstaganden. Sammantaget uttrycker dessa, tillsammans med våra normativa utgångspunkter, en ny syn på regeringens styrning av förvaltningen.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">3.1</SPAN><SPAN class="ft27">Det demokratiska perspektivet</SPAN></P>
<P class="p62 ft11">Förvaltningens roll i demokratin är att förverkliga regeringens politik. Det är gentemot regeringen som myndigheterna, med några få undantag, har lydnadsplikt. Men förvaltningens integritet måste värnas. Två viktiga föreställningar måste således kombineras i relationen mellan regeringen och dess förvaltning. Å ena sidan bestämmer politikerna och förvaltningen verkställer, å andra sidan skall förvaltningen tala tillbaka med en tydlig röst.</P>
<P class="p14 ft11">Demokratiperspektivet innebär bl.a. att det är regeringen som bestämmer hur mycket den vill styra. Variationerna i styrningen kan vara betydande till följd av att myndigheterna och deras verksamheter är mycket olika.</P>
<P class="p63 ft28">Sedan lång tid har ett centralt antagande varit att det skulle vara möjligt att skilja mellan å ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan en mer värderingsfri teknisk medelsnivå. Politikerna skall styra med mål och myndigheterna skall bestämma</P>
<P class="p64 ft14">13</P>
</DIV>
<DIV id="page_13">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft11">hur dessa mål skall nås. Föreställningen om en sådan gränslinje är problematisk bl.a. till följd av att förvaltningen endast i begränsad utsträckning förfogar över medlen men också för att medlen ofta är politiskt laddade eller kontroversiella.</P>
<P class="p66 ft11">Politisk verksamhet karakteriseras många gånger av att det finns olika syn på vilket värde som skall ges olika mål och medel. Samma verksamhet kan ha olika mål, och skilda grupper kan argumentera för en och samma sak från olika perspektiv. Många gånger kan det föreligga konflikter mellan olika mål. Politiskt styrda verksamheter kännetecknas av att det inte sällan är svårt att överblicka – och nå enighet om – olika kausala förlopp.</P>
<P class="p67 ft29">Trots att en rad åtgärder under årens lopp vidtagits för att minska olika samhällsproblem kvarstår ibland problemen oför- ändrade, även efter mycket lång tid. Det kan ligga nära till hands att söka orsakerna till det i förvaltningens sätt att fungera och i hur regeringen styr sin förvaltning. Men frågan om vilka förhållanden i samhället som kan påverkas av statliga ingripanden är en annan fråga än den som gäller hur förvaltningen kan styras. Av detta synsätt följer att det är viktigt att ha mera realistiska förväntningar på vad som är möjligt att uppnå eller åstadkomma genom för- ändringar i sättet att styra förvaltningen.</P>
<P class="p68 ft11"><SPAN class="ft11">3.2</SPAN><SPAN class="ft30">Målens roll</SPAN></P>
<P class="p49 ft11">På politisk nivå används mål för att uttrycka en långsiktig politisk viljeinriktning. De övergripande politiska målen måste omvandlas till en handfast styrning av förvaltningen.</P>
<P class="p69 ft11">De politiska målen har ofta översatts till mål på olika nivåer där de kausala sambanden mellan mål inte är självklara. En given kopp- ling mellan övergripande mål och mål och medel på lägre nivåer saknas. Ofta handlar också den politiska diskussionen inte om övergripande mål utan om mål eller medel som återfinns avsevärt längre ner i kedjan. Myndigheterna förfogar inte alltid över alter- nativa medel med vars hjälp ett övergripande mål skulle kunna uppnås. Den enskilda myndighetens existens är knuten till uppgifter som hänger samman med de medel som valts av den politiska nivån.</P>
<P class="p55 ft23">Av bl.a. dessa skäl känner vi stor tvekan inför föreställningen att effektorienterade och mer övergripande mål är ett bra sätt att transformera politiska ambitioner till styrning av förvaltningen. Vi</P>
<P class="p70 ft14">14</P>
</DIV>
<DIV id="page_14">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p71 ft29">betonar i stället att myndigheterna har inrättats för att sköta vissa verksamheter, t.ex. att hantera ett transfereringssystem eller utöva tillsyn. Därmed inte sagt att dessa verksamheter skulle sakna över- gripande mål. Uppgifter som myndigheterna tilldelats är dock ett uttryck för politikernas syn på och antaganden om att vissa verksamheter kan bidra till att uppfylla dessa övergripande mål. Den politiska viljeinriktningen formuleras ofta genom visionära eller övergripande mål men lämpar sig inte för den konkreta styr- ningen av myndigheterna. Det betyder att en central del av arbetet inom Regeringskansliet måste vara att göra analyser av hur dessa övergripande mål kan översättas till uppdrag till myndigheterna.</P>
<P class="p72 ft11">Myndigheterna har att genomföra detta uppdrag oavsett om regeringen väljer att uttrycka det i termer av prestationer eller i termer av – mer eller mindre – närliggande effekter. Hur uppdraget formuleras är något som måste variera från myndighet till myn- dighet. Det måste dock formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">3.3</SPAN><SPAN class="ft27">Samband mellan olika verksamheter</SPAN></P>
<P class="p73 ft31">Under senare år har en omfattande diskussion förts om frag- mentering och s.k. stuprör i förvaltningen och i vilken mån detta utgör ett större problem. Det är i denna diskussion viktigt att skilja mellan två situationer. Den första är att många myndigheter har starka verksamhetsmässiga samband, och detta t.o.m. på ett sådant sätt att myndigheternas verksamhet kan beskrivas som delar av en produktionskedja. Den andra är att flera myndigheter antas påverka samma mål utan att ha verksamhetsmässiga samband.</P>
<P class="p74 ft29">Samordningen mellan myndigheter försvåras ibland av alltför starkt fokus på de enskilda myndigheterna utan hänsyn till att en enskild myndighets verksamhet i bland utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter deltar. Men det faktum att många verk- samheter har gemensamma mål motiverar inte med automatik en samordning. Om målen görs tillräckligt övergripande, kommer de förr eller senare att omfatta snart sagt all statlig verksamhet. Administrativa system för att mer löpande analysera hur en rad olika mål förhåller sig till varandra skulle i en sådan situation ofrån- komligen leda till teknifierade <NOBR>”mål-sambandsanalyser”.</NOBR> Sådana analyser skulle snabbt förlora sin betydelse som redskap för en</P>
<P class="p75 ft14">15</P>
</DIV>
<DIV id="page_15">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft11">regering när det gäller att prioritera mellan eller att utforma olika verksamheter.</P>
<P class="p76 ft11">Styrningen och arbetsformerna inom Regeringskansliet måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndig- heter. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika poli- tiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen.</P>
<P class="p77 ft11"><SPAN class="ft11">3.4</SPAN><SPAN class="ft30">Budgetprocessens begränsningar</SPAN></P>
<P class="p49 ft11">Styrsystemet har präglats av en föreställning om att det skulle vara möjligt att ompröva den statliga verksamheten inom ramen för den årliga budgetprocessen. Även om få inom Regeringskansliet och hos myndigheterna upplever detta som realistiskt, står det klart att denna föreställning haft betydelse när olika reformer av styrningen föreslagits och genomförts. Det har bidragit till kortsiktighet i styrningen samt till att orimliga och uniforma informationskrav ställts på myndigheterna.</P>
<P class="p55 ft11">Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att om- fattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">3.5</SPAN><SPAN class="ft30">Informella kontakter – en del av styrningen</SPAN></P>
<P class="p79 ft31">De beslut genom vilka regeringen formellt binder myndigheternas handlande fattas av regeringen som kollektiv. När vi talar om formell styrning avses således endast sådana beslut. Informella kontakter mellan Regeringskansliet och dess myndigheter är ofrån- komliga och önskvärda samt ett viktigt inslag för att styra och utbyta information. Ett centralt inslag är mål- och resultatdialogen mellan den politiska ledningen och myndighetsledningarna.</P>
<P class="p55 ft11">Skillnader mellan olika områden är betydande i fråga om informella kontakter, bl.a. till följd av behovet och intensiteten i kontakterna med EU och vilken politisk betydelse olika verk- samheter tillmäts. Vi har kunnat konstatera att betydande oklar- heter föreligger i dag både om möjligheterna att styra genom informella kontakter men även om det över huvud taget är lämpligt med informella kontakter.</P>
<P class="p80 ft14">16</P>
</DIV>
<DIV id="page_16">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft11">Vi gör en skarp åtskillnad mellan kontakter som avser frågor som täcks av 11 kap. 6 § RF som regeringen kan fatta beslut om respektive frågor som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF är förhind- rad att bestämma om.</P>
<P class="p63 ft26">I frågor som innefattas av 11 kap. 7 § RF skall kontakterna i den mån de alls förekommer avse information. Vi bejakar däremot informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt är tillåtet både i Regeringskansliet och hos myndigheterna.</P>
<P class="p82 ft11"><SPAN class="ft11">3.6</SPAN><SPAN class="ft27">Ansvar</SPAN></P>
<P class="p60 ft11">Det är många gånger oklart både för den enskilda myndigheten och för omvärlden vilken roll myndighetens verksamhet spelar i för- verkligandet av övergripande politiska mål. Även i det fall en myndighet utför ett bra jobb, och där myndighetschefen agerat skickligt, kan det likväl hända att de övergripande målen för verk- samheten inte uppnås. En myndighetslednings ansvar kan därför inte knytas till resultat i förhållande till överordnade mål som myndigheten själv inte kan råda över.</P>
<P class="p83 ft11">Ansvarsutkrävande skall kopplas endast till det som ledningen för en myndighet har ett mer omedelbart ansvar för och kan råda över. Regeringen måste dock även kunna göra en mer allmän bedömning av vilket förtroende den har för en myndighets ledning. Vilka faktorer som vägs in i en sådan bedömning varierar, och bör också variera, såväl mellan olika verksamheter som mellan myndig- heterna.</P>
<P class="p14 ft11">Vår bedömning är att det redan i dag krävs ut ansvar och görs bedömningar av förtroendekaraktär i större omfattning än vad som vanligen antas. Det finns därför inte anledning att skapa särskilda formella procedurer för att utkräva ansvar av myndighetschefer utöver vad som finns i dag.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">3.7</SPAN><SPAN class="ft27">Politikens kunskapsunderlag</SPAN></P>
<P class="p73 ft31">I uppföljningar och utvärderingar är det möjligt att ställa ett näst intill obegränsat antal frågor. Möjligheterna att besvara dessa frågor varierar. Det är ofta möjligt, trots att mer tekniska svårigheter kan uppträda, att besvara frågor som handlar om utvecklingen av olika</P>
<P class="p84 ft14">17</P>
</DIV>
<DIV id="page_17">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft11">prestationer eller av olika yttre förhållanden. Vi konfronteras med avsevärt mer svårbemästrade problem när vi skall besvara frågor som gäller effekterna, med andra ord om det är just den statliga verksamheten som har orsakat en viss förändring i samhället. Det föreligger därför betydande begränsningar för att med hjälp av utvärderingar uttala sig närmare om effekterna av statliga verk- samheter.</P>
<P class="p54 ft11">Olika slag av information behövs för skilda beslutssituationer. För löpande styrning krävs information med ett starkt inslag av regularitet. Den myndighet som svarar för verksamheten på ett område fyller en viktig roll när det gäller att ta fram sådan infor- mation.</P>
<P class="p54 ft11">Om vi däremot ser till grundläggande omprövningar, är det svårt att förutse vilken information som behövs. Information som beslutsfattare frågar efter vid omprövning syftar till att få olika handlingsalternativ belysta. Framtida handlingsalternativ kan sällan enbart belysas genom utvärderingar av avgränsade insatser eller existerande verksamheter. Även andra former av kunskap måste tillfogas beslutsprocessen. Det finns i dag överdriva förväntningar på vilken betydelse utvärderingar kan ha vid sådana mera grund- läggande omprövningar.</P>
<P class="p67 ft11">Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den skall användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter.</P>
<P class="p66 ft26">Myndigheterna skall informera regeringen om hur de genomfört sitt uppdrag. Informationskraven på myndigheterna skall tydligare än i dag kopplas till de uppgifter som myndigheterna har.</P>
<P class="p85 ft11">Under senare år har kopplingen mellan resultatinformation och finansiell information betraktats som ett problem. Diskussionen har framför allt gällt statens sammantagna kostnader för vissa kategorier av prestationer, vilka resurser staten satsar i förhållande till vissa mål och statens kostnader för att uppnå vissa mål. Sådan information kan endast tas fram ad hoc och i vissa fall genom tämligen omfattande kartläggningar och analyser. Relevansen i denna information är många gånger begränsad. Vi menar också att en del av diskussionen om kopplingen mellan resultatinformation och finansiell information hänger samman med att resultatstyrning och finansiell styrning definitionsmässigt har sagts utgöra delar av ekonomistyrning.</P>
<P class="p86 ft14">18</P>
</DIV>
<DIV id="page_18">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p87 ft28">Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa infor- mation om sin verksamhet och om kostnaderna för sina prestationer.</P>
<P class="p88 ft11">Sådan information kan redan i dag tas fram genom redovisnings- systemen. Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kost- nader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet. Det gäller både information om hur stora resurser staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål och vilka kostnader staten faktiskt haft för att uppnå ett visst mål.</P>
<P class="p89 ft24">4 Förslag</P>
<P class="p60 ft11">Utifrån vår grundsyn och våra ställningstaganden lägger vi fram förslag till förändringar.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">4.1</SPAN><SPAN class="ft27">Styrningen skall bejaka skillnader</SPAN></P>
<P class="p60 ft11">Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag och kan inte delas in i ett antal skilda kategorier utifrån hur styrningen skall utformas eller ”hur mycket” styrning det bör finnas.</P>
<P class="p90 ft29">En av de professionellt mest krävande uppgifterna för Regeringskansliets tjänstemän bör vara att ge råd om hur styr- ningen skall utformas i det enskilda fallet. Detta synsätt innebär att det inom Regeringskansliet bör ägnas mindre kraft åt den rutin- mässiga, löpande och ettåriga styrningen av enskilda myndigheter. Mer kraft kan då i stället ägnas åt strategisk styrning som är inriktad på hur olika myndigheters verksamhet sammantaget kan bidra till att politiska strävanden kan förverkligas.</P>
<P class="p83 ft11">Tillskottet av styrsignaler i dagens regleringsbrev vad avser verksamhetsdelen är många gånger litet. Det är vanligt med upp- repningar av uppgifter redan angivna i myndighetens instruktion eller i andra bestämmelser.</P>
<P class="p13 ft11">I myndighetens instruktion bör regeringen ange de uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå de mål regeringen åsyftar med myndighetens verksamhet.</P>
<P class="p13 ft11">De informella kontakterna kan utvecklas vidare och i vissa fall även ”semiinstitutionaliseras”. Det är viktigt att departementen regelbundet för diskussioner med sina respektive myndigheter om form och innehåll i dessa kontakter.</P>
<P class="p75 ft14">19</P>
</DIV>
<DIV id="page_19">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p91 ft28">Sammantaget innebär förslagen att betydande tid kan frigöras inom Regeringskansliet och också inom myndigheterna. Denna kan i stället utnyttjas för t.ex. arbetet med analyser och omprövningar och till en förbättrad verksamhetsrapportering till riksdagen.</P>
<P class="p92 ft11">Vi föreslår därför följande:</P>
<P class="p93 ft23"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft33">Instruktionen skall vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna.</SPAN></P>
<P class="p94 ft26">I den enskilda myndighetens instruktion bör myndighetens upp- drag tydligt framgå. Detta skall formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter. Instruktionen saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen och gäller tills vidare. Detta skapar möjlighet för mindre ryckighet i styrningen.</P>
<P class="p95 ft23"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft33">Verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas generellt sett. Reg- eringen skall i fortsättningen ange endast de finansiella villkoren för respektive myndighet i regleringsbrevet.</SPAN></P>
<P class="p96 ft23">Beslut om verksamheten med en tidshorisont på endast ett år bör vanligen kunna fattas av myndigheten själv inom de ramar som ges av lagar, instruktionen och andra förordningar.</P>
<P class="p97 ft23"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft33">Formerna för informella kontakter bör diskuteras mellan departe- ment och myndigheter. Osäkerheter om informella kontakter måste undanröjas bl.a. genom utbildningsinsatser.</SPAN></P>
<P class="p96 ft11">Osäkerheter om vad som är tillåtet eller inte i fråga om de in- formella kontakterna är betydande både inom Regeringskansliet och bland myndigheterna. Det är viktigt att alla berörda strävar efter en gemensam uppfattning om informella kontakters betydel- se. Däremot ligger det i sakens natur att det, precis som i dag, finns stora variationer i omfattningen av informella kontakter. Mål- och resultatdialoger bör dock hållas årligen med alla myndigheter, vara väl förberedda på ömse håll och röra respektive myndighets kärnverksamhet. Regeringskansliet bör ytterligare vässa sina rutiner i detta avseende.</P>
<P class="p98 ft14">20</P>
</DIV>
<DIV id="page_20">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p99 ft11"><SPAN class="ft11">4.2</SPAN><SPAN class="ft27">Verksamhetsstrukturen</SPAN></P>
<P class="p60 ft11">Möjligheterna att utifrån de övergripande målen ta fram informa- tion om statlig verksamhet svarar inte mot de krav den nuvarande s.k. verksamhetsstrukturen ställer. Denna bygger på felaktiga förställningar om hur mål – från övergripande politiska mål till mål på lägsta verkställande nivå – steg för steg kan brytas ner. Resultatinformation kan inte heller aggregeras på det sätt som förutsätts i verksamhetsstrukturen. Utvecklingen av olika doku- ment har också i hög grad påverkats negativt av verksamhets- strukturen utan att dess syften infriats.</P>
<P class="p100 ft11"><SPAN class="ft34">• </SPAN>Verksamhetsstrukturen avskaffas.</P>
<P class="p101 ft11">Det finns ett legitimt behov av att indela den statliga verksamheten och statsbudgeten på olika sätt. Så var fallet även innan nuvarande verksamhetsstruktur infördes. Det är naturligt att dessa indelningar förändras över tid. Vårt förslag om att avskaffa verksamhets- strukturen har sin grund i hur den nu är utformad och oriktiga antaganden om möjligheten att bryta ner mål och aggregera information. Det gäller således inte ändamålsenligheten i att be- gagna sig av indelningar.</P>
<P class="p102 ft11"><SPAN class="ft11">4.3</SPAN><SPAN class="ft27">Regeringens och riksdagens behov av information</SPAN></P>
<P class="p103 ft29">Beslutsfattare behöver tillgång till relevant information om verk- samheten och utvecklingen på olika samhällsområden. Det behövs underlag dels för omprövningar, dels för den information reg- eringen skall lämna till riksdagen. Enligt våra utredningsdirektiv skall vi också överväga vilka möjligheter och begränsningar som föreligger för att på ett ”systematiskt sätt pröva statliga verksam- heter och myndigheter med stöd av resultatinformation”.</P>
<P class="p58 ft26">Vi har dragit slutsatsen att det inte behövs några särskilda former eller organisatoriska grepp för att tillgodose behovet av information vid omprövningar. Denna verksamhet skall i enlighet med vår syn på omprövning av verksamhet styras av politikerna och anpassas till den konkreta situationen. Formerna för ompröv- ningsarbetet både kan och bör variera. Egentlig omprövning av verksamhet sker inte i budgetprocessen. Den nuvarande ”inlås-</P>
<P class="p104 ft14">21</P>
</DIV>
<DIV id="page_21">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft11">ningen” av dessa frågor i det årliga budgetarbetet har lett till ritualiserade processer.</P>
<P class="p69 ft11">Våra ställningstaganden innebär också att myndigheterna ges en annan och en mer realistisk roll när det gäller att ta fram infor- mation till regeringen. Vår syn på hur uppdragen till myndig- heterna formuleras innebär att myndigheterna årligen bör kunna redovisa hur uppdragen har genomförts. Det bör dock vara möjligt att efter dialog med regeringen redovisa delar av verksamheten mer översiktligt och lämna en mera fördjupad redovisning med längre tidsintervall.</P>
<P class="p105 ft26"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft35">Myndigheterna skall i årsredovisningen redovisa inriktningen, om- fattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut.</SPAN></P>
<P class="p106 ft26">Myndigheterna har i regel goda möjligheter att avgöra vilken information som bäst beskriver den egna verksamheten.</P>
<P class="p107 ft37"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft36">Nuvarande budgetunderlag ersätts av ett beräkningsunderlag inför kommande budgetår som skall lämnas senast den 1 april.</SPAN></P>
<P class="p108 ft11">Förslaget avser att motverka en utveckling av budgetunderlaget i riktning mot gamla tiders mycket detaljerade anslagsframställ- ningar. Om myndigheterna önskar lämna eller om regeringen begär särskilda analyser, bör så ske i särskild ordning.</P>
<P class="p109 ft26"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft35">Underlag för omprövningar av en eller flera myndigheters uppdrag bör i huvudsak tas fram utanför den berörda myndigheten/myn- digheterna. Sådana omprövningar bör aktualiseras ad hoc. När mera genomgripande omprövningar aktualiseras bör dessa under- lättas genom att det ställs högre krav på Regeringskansliets förmåga att identifiera var relevant kunskap finns. Kommittéväsendet bör nyttjas mer strategiskt.</SPAN></P>
<P class="p110 ft26">Förutsättningarna för omprövningar bör förbättras. Vi avvisar tanken på att införa ett fast och rutiniserat förfarande för regeringens omprövning av en eller flera myndigheters uppdrag. Sådan omprövning görs utifrån vad som vid tillfället i fråga är politiskt angeläget. Detta ad <NOBR>hoc-mässiga</NOBR> förhållningssätt måste dock vägas mot att det kan finnas vissa lägen där sådana ompröv-</P>
<P class="p111 ft14">22</P>
</DIV>
<DIV id="page_22">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft11">ningar med viss automatik kan komma att aktualiseras, t.ex. inför ett kommande skifte på myndighetens chefspost.</P>
<P class="p63 ft11">När det däremot gäller mera genomgripande omprövningar av t.ex. mål och medel på ett område krävs att Regeringskansliet bättre än i dag kan bistå politikerna med underlag. Detta är också en naturlig uppgift för Regeringskansliet, som en del av det dagliga arbetet. Det är viktigt att frågorna om politikens kunskapsunderlag inte reduceras till en fråga om utvärderingar.</P>
<P class="p58 ft26">Slutligen bör det vara möjligt att i högre grad än i dag nyttja kommittéväsendet för att få översikt över vilken kunskap och vilka forskningsområden som kan ge underlag för omprövningsarbetet.</P>
<P class="p113 ft23"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft33">Budgetpropositionen bör renodlas till ett framåtriktat dokument. Årsredovisningen för staten bör vara det centrala redovisnings- dokumentet om den statliga verksamheten.</SPAN></P>
<P class="p101 ft11">Förslaget påverkar omfattningen av budgetpropositionen och pro- cessen kring utarbetandet av budgetpropositionen. Renodlingen bygger på att årsredovisningen för staten blir det huvudsakliga redovisningsdokumentet.</P>
<P class="p114 ft23"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft33">Regeringen skall till riksdagen i särskilda skrivelser beskriva ut- vecklingen på olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet.</SPAN></P>
<P class="p115 ft28">När budgetpropositionen renodlas uppstår ett legitimt behov av andra slags redovisningar. Detta informationsbehov består av två separata delar. Dels information om utvecklingen inom olika samhällsområden, dels i vilken utsträckning utvecklingen har något samband med de statliga insatserna. Vi föreslår ingen närmare reglering av detta. Det är regeringen som måste bestämma vilka skrivelser den avser lämna. Dessutom kan riksdagen i lämplig form tillkännage sin mening om vilken information den önskar.</P>
<P class="p116 ft24">5 Konsekvenser</P>
<P class="p73 ft11">Den syn som vi beskrivit i detta betänkande får, om den får genomslag, konsekvenser på flera plan. De förslag vi lämnar får vissa omedelbara och uppenbara konsekvenser för arbetet inom</P>
<P class="p117 ft14">23</P>
</DIV>
<DIV id="page_23">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft11">Regeringskansliet och myndigheterna och för relationen mellan regering och myndigheter.</P>
<P class="p69 ft11">Vi menar dock att våra förslag också skapar förutsättningar för andra och på lång sikt mer betydelsefulla konsekvenser. Dessa konsekvenser följer dock inte med automatik av att de konkreta förslagen genomförs utan inträffar endast om man medvetet efter- strävar dem.</P>
<P class="p66 ft31">Inom Regeringskansliet skapar våra förslag möjligheter att förskjuta arbetet från det rutinmässiga till det strategiska, att mål- och resultatdialogerna görs mera heltäckande och får större faktisk betydelse, att det i vardagsarbetet kommer att finnas en bättre överblick över var kunskap finns som är relevant vid formandet av politiken på olika områden etc. I hög grad innebär detta att en ny professionell roll formas för Regeringskansliets tjänstemän.</P>
<P class="p55 ft11">Våra förslag skapar också förutsättningar för en effektivare informationsgivning till riksdagen. Den närmare innebörden av denna måste preciseras genom överläggningar mellan regering och riksdag.</P>
<P class="p69 ft11">För myndigheterna blir instruktionen det centrala dokumentet. Därmed försvinner den ryckighet som många gånger uppstått genom regleringsbreven. Samtidigt måste myndigheterna med större självständighet analysera hur deras egen verksamhet skall beskrivas och vad som bör tillmätas störst vikt i en sådan be- skrivning.</P>
<P class="p118 ft31">Våra förslag förutsätter förändringar i arbetsuppgifter, arbets- sätt och delvis andra relationer både inom Regeringskansliet och mellan Regeringskansliet och myndigheterna. I sin tur förutsätter dessa förändringar en delvis förändrad kompetens inom Regerings- kansliet. Det förutsätter att Regeringskansliets tjänstemän får ökade kunskaper om vilka faktorer som påverkar styrningen. Det ställer större krav på deras förmåga att se sambanden mellan olika verksamheter. Det medför också krav på att kunna identifiera relevant kunskap och inte se kunskap och underlag för politikerna enbart som en fråga om uppföljningar och utvärderingar av befintlig verksamhet. Det kräver avsevärt större färdigheter att följa och analysera information då analysen av årsredovisningarna inte bara blir en fråga om avprickning av olika återrapporteringskrav.</P>
<P class="p119 ft26">En förbättrad styrning kan därmed inte ses bara som en fråga om att förverkliga de mera konkreta förslag vi presenterat. I hög grad handlar det i stället om att förvärva kompetens och om andra långsiktiga förändringar. Detta blir desto tydligare eftersom våra</P>
<P class="p120 ft14">24</P>
</DIV>
<DIV id="page_24">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td25"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td26"><P class="p19 ft15">Sammanfattning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p121 ft11">förslag innebar en brytning med många invanda tänkesätt. Inom Regeringskansliet behövs drivande krafter för att till stånd dessa förändringar. Vi menar att det måste vara en fråga för regeringen själv att göra rollfördelningen i ett sådant förändringsarbete tydlig.</P>
<P class="p122 ft14">25</P>
</DIV>
<DIV id="page_25">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37525x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<DIV id="tx1"><SPAN class="ft8">Årsredovisningen skall inne- hålla resultaträkning, balansräk- ning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på stats- budgetens inkomsttitlar och anslag samt sådan information i övrigt som ger en rättvisande bild av den verksamhet som staten bedriver.</SPAN></DIV>
<DIV id="tx2"><SPAN class="ft14">27</SPAN></DIV>
<P class="p0 ft7">Författningsförslag</P>
<P class="p123 ft24"><SPAN class="ft24">1</SPAN><SPAN class="ft39">Förslag till</SPAN></P>
<P class="p124 ft24">lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten</P>
<P class="p125 ft8">Härigenom föreskrivs att 38 § lagen (1996:1059) om stats- budgeten skall ha följande lydelse.</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t12">
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">Nuvarande lydelse</P></TD>
<TD class="tr5 td28"><P class="p19 ft40">Föreslagen lydelse</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p126 ft8">38 §</P>
<P class="p12 ft8">Så snart som möjligt, dock senast nio månader efter budgetåret, skall regeringen se till att en årsredovisning för staten lämnas till riksdagen.</P>
<P class="p127 ft8">Årsredovisningen skall inne- hålla resultaträkning, balansräk- ning och finansieringsanalys. Den skall även innehålla det slutliga utfallet på stats- budgetens inkomsttitlar och anslag.</P>
<P class="p128 ft8">Denna lag träder i kraft den X.</P>
</DIV>
<DIV id="page_26">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37526x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Författningsförslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">2</SPAN><SPAN class="ft39">Förslag till</SPAN></P>
<P class="p130 ft24">förordning om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag</P>
<P class="p131 ft8">Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p132 ft8">dels att 3 kap. 2 § och 9 kap. <NOBR>1–2,</NOBR> <NOBR>4–5</NOBR> §§ skall upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 9 kap. 1, <NOBR>3–4</NOBR> §§ skall utgå,</P>
<P class="p76 ft42">dels att 1 kap. <NOBR>3–4</NOBR> §§, 3 kap. 1 §, 9 kap. 3 § och rubriken till förordningen, rubriken till 9 kap., samt rubriken närmast före 1 kap. 3 § skall ha följande lydelse,</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t13">
<TR>
<TD colspan=2 class="tr13 td27"><P class="p19 ft8">Nuvarande lydelse</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr13 td29"><P class="p19 ft8">Föreslagen lydelse</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=4 class="tr17 td30"><P class="p19 ft8">Förordning om årsredovisning och beräkningsunderlag</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr17 td31"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr17 td27"><P class="p133 ft8">1 kap.</P></TD>
<TD class="tr17 td32"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">Gemensamma bestämmelser om</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">Gemensamma bestämmelser om</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td31"><P class="p19 ft8">årsredovisning,</P></TD>
<TD class="tr5 td33"><P class="p134 ft8">delårsrapport</P></TD>
<TD class="tr5 td31"><P class="p19 ft8">årsredovisning,</P></TD>
<TD class="tr5 td32"><P class="p20 ft8">delårsrapport</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">och budgetunderlag</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">och beräkningsunderlag</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr18 td31"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr18 td27"><P class="p135 ft8">3 §<SPAN class="ft41">2</SPAN></P></TD>
<TD class="tr18 td32"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td31"><P class="p136 ft8">Myndigheten</P></TD>
<TD class="tr5 td33"><P class="p134 ft8">skall årligen</P></TD>
<TD class="tr5 td31"><P class="p136 ft8">Myndigheten</P></TD>
<TD class="tr5 td32"><P class="p20 ft8">skall årligen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td31"><P class="p19 ft8">upprätta och</P></TD>
<TD class="tr0 td33"><P class="p134 ft8">till regeringen</P></TD>
<TD class="tr0 td31"><P class="p19 ft8">upprätta och</P></TD>
<TD class="tr0 td32"><P class="p20 ft8">till regeringen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">lämna årsredovisning och budget-</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">lämna årsredovisning och beräk-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td31"><P class="p19 ft8">underlag.</P></TD>
<TD class="tr0 td33"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td31"><P class="p19 ft8">ningsunderlag.</P></TD>
<TD class="tr0 td32"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p76 ft42">Därutöver skall delårsrapport upprättas årligen och lämnas till regeringen av myndigheter som det närmast föregående räken- skapsåret</P>
<P class="p137 ft8"><SPAN class="ft8">1.</SPAN><SPAN class="ft9">hade kostnader överstigande en miljard kronor,</SPAN></P>
<P class="p137 ft8"><SPAN class="ft8">2.</SPAN><SPAN class="ft9">enbart hade andra intäkter än sådana av anslag, eller</SPAN></P>
<P class="p76 ft8"><SPAN class="ft8">3.</SPAN><SPAN class="ft9">hade sådana intäkter som avses i 2 som uppgick till minst 30 miljoner kronor.</SPAN></P>
<P class="p76 ft8">Dessa handlingar skall kortfattat ge underlag för regeringens uppföljning, prövning eller budgetering av myndighetens verk- samhet.</P>
<P class="p138 ft46"><SPAN class="ft44">1</SPAN><SPAN class="ft45">Senaste lydelse av 3 kap. 2 § 2007:4.</SPAN></P>
<P class="p139 ft15"><SPAN class="ft44">2</SPAN><SPAN class="ft47">Senaste lydelse 2004:155.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">28</P>
</DIV>
<DIV id="page_27">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37527x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p0 ft15">SOU 2007:75 Författningsförslag</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t14">
<TR>
<TD class="tr6 td6"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td34"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr6 td38"><P class="p141 ft8">4 §</P></TD>
<TD class="tr6 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr6 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=5 class="tr0 td43"><P class="p136 ft8">Årsredovisningen,</P></TD>
<TD class="tr0 td44"><P class="p142 ft8">delårs-</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr0 td45"><P class="p136 ft8">Årsredovisningen,</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td46"><P class="p20 ft8">delårs-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr5 td47"><P class="p19 ft8">rapporten</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr5 td48"><P class="p142 ft8">och budgetunderlaget</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">rapporten och beräkningsunder-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">skall avse all den verksamhet</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">laget skall avse all den verksam-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">som myndigheten ansvarar för,</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr0 td45"><P class="p19 ft8">het som myndigheten</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td46"><P class="p20 ft8">ansvarar</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">oavsett hur verksamheten finan-</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft8">för,</P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft8">oavsett</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr5 td51"><P class="p20 ft8">hur verksamheten</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">sieras eller i vilken form verk-</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">finansieras eller i vilken form</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=4 class="tr0 td52"><P class="p19 ft8">samheten bedrivs.</P></TD>
<TD class="tr0 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td44"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=4 class="tr0 td45"><P class="p19 ft8">verksamheten bedrivs.</P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr18 td6"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td34"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr18 td38"><P class="p143 ft8">3 kap.</P></TD>
<TD class="tr18 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td6"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td34"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td38"><P class="p141 ft8">1 §</P></TD>
<TD class="tr0 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr5 td53"><P class="p136 ft8">Myndigheten</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td54"><P class="p22 ft8">skall</P></TD>
<TD class="tr5 td44"><P class="p142 ft8">redovisa</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr5 td45"><P class="p144 ft8">Myndigheten skall</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td46"><P class="p20 ft8">redovisa</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td6"><P class="p19 ft8">och</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td55"><P class="p19 ft8">kommentera</P></TD>
<TD class="tr0 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td56"><P class="p142 ft40">verksamhetens</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td57"><P class="p19 ft8">inriktningen,</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr0 td58"><P class="p145 ft8">omfattningen</P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p20 ft8">och</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">resultat i förhållande till de mål</P></TD>
<TD colspan=4 class="tr5 td45"><P class="p19 ft8">kostnaderna vad gäller</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td46"><P class="p20 ft8">uppgifter</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">och i enlighet med de krav på</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">som tilldelats den genom lag,</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr0 td53"><P class="p19 ft8">återrapportering</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr0 td59"><P class="p142 ft8">som regeringen</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr0 td49"><P class="p19 ft8">instruktion eller annat regerings-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">har angett i regleringsbrev eller i</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td57"><P class="p19 ft8">beslut.</P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=4 class="tr5 td52"><P class="p19 ft8">något annat beslut.</P></TD>
<TD class="tr5 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td44"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr0 td27"><P class="p142 ft8">I de fall regeringen inte be-</P></TD>
<TD class="tr0 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">slutat om krav på återrapporte-</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td6"><P class="p19 ft8">ring</P></TD>
<TD class="tr5 td34"><P class="p146 ft8">skall</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td60"><P class="p147 ft8">myndigheten</P></TD>
<TD class="tr5 td44"><P class="p142 ft8">redovisa</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">och kommentera hur prestation-</P></TD>
<TD class="tr0 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">erna har utvecklats med avseende</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">på volym, intäkter, kostnader och</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr0 td47"><P class="p19 ft8">kvalitet.</P></TD>
<TD class="tr0 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td44"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr18 td53"><P class="p19 ft8">Budgetunderlag</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr18 td54"><P class="p22 ft8">och</P></TD>
<TD class="tr18 td44"><P class="p142 ft8">underlag</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr18 td61"><P class="p19 ft8">Beräkningsunderlag</P></TD>
<TD class="tr18 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=5 class="tr0 td43"><P class="p19 ft8">för fördjupad prövning</P></TD>
<TD class="tr0 td44"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td50"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr18 td6"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td34"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr18 td38"><P class="p143 ft8">9 kap.</P></TD>
<TD class="tr18 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr18 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td6"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td34"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td35"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td36"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td37"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td38"><P class="p141 ft40">3 §<SPAN class="ft48">3</SPAN></P></TD>
<TD class="tr5 td39"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td41"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr0 td27"><P class="p142 ft8">Myndigheten skall senast den</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">Myndigheten skall senast den</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">1 mars varje år lämna ett budget-</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">1 april varje år lämna ett beräk-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">underlag till regeringen. Budget-</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td57"><P class="p19 ft8">ningsunderlag</P></TD>
<TD class="tr5 td40"><P class="p24 ft8">till</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td62"><P class="p20 ft8">regeringen.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">underlaget skall innehålla myn-</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr0 td49"><P class="p19 ft8">Beräkningsunderlaget skall inne-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">dighetens förslag till finansie-</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft8">hålla</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td63"><P class="p148 ft8">myndighetens</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td62"><P class="p20 ft8">förslag till</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=6 class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">ring av verksamheten de tre</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr5 td49"><P class="p19 ft8">finansiering av verksamheten de</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr0 td47"><P class="p19 ft8">närmast</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td3"><P class="p19 ft8">följande</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr0 td56"><P class="p142 ft8">räkenskaps-</P></TD>
<TD colspan=6 class="tr0 td49"><P class="p19 ft8">tre närmast följande räkenskaps-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td6"><P class="p19 ft8">åren.</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td57"><P class="p24 ft8">Underlaget</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td56"><P class="p142 ft8">skall även</P></TD>
<TD class="tr5 td50"><P class="p19 ft8">åren.</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td63"><P class="p149 ft8">Underlaget</P></TD>
<TD colspan=2 class="tr5 td64"><P class="p19 ft8">skall</P></TD>
<TD class="tr5 td42"><P class="p20 ft8">även</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p150 ft15"><SPAN class="ft49">3 </SPAN>Senaste lydelse 2006:1310.</P>
<P class="p151 ft14">29</P>
</DIV>
<DIV id="page_28">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37528x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p0 ft15">Författningsförslag SOU 2007:75</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t15">
<TR>
<TD class="tr6 td27"><P class="p19 ft8">innehålla de förslag till särskilda</P></TD>
<TD class="tr6 td29"><P class="p19 ft8">innehålla de förslag till särskilda</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">bemyndiganden som avses i 20 §</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">bemyndiganden som avses i 20 §</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">anslagsförordningen (1996:1189)</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">anslagsförordningen (1996:1189)</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">och som myndigheten behöver</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">och som myndigheten behöver</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">för att få göra åtaganden som</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">för att få göra åtaganden som</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">medför utgifter under följande</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">medför utgifter under följande</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">budgetår.</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">budgetår.</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p76 ft8">Om den ackumulerade anslagsbehållningen på ett anslag myndigheten disponerar vid det senaste räkenskapsårets slut upp- går till mer än tre procent av anslaget, skall myndigheten redovisa den planerade användningen av anslagsbehållningen under såväl det pågående som de tre följande räkenskapsåren.</P>
<P class="p69 ft8">Myndighetens förslag skall rymmas inom ramen för regeringens beslut om verksamheten.</P>
<P class="p152 ft8">Denna förordning träder i kraft den X.</P>
<P class="p153 ft14">30</P>
</DIV>
<DIV id="page_29">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37529x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t16">
<TR>
<TD class="tr11 td65"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td66"><P class="p19 ft50">Författningsförslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p154 ft24"><SPAN class="ft24">3</SPAN><SPAN class="ft39">Förslag till</SPAN></P>
<P class="p155 ft24">förordning om ändring i totalförsvarets budgetförordning (1989:924)</P>
<P class="p156 ft8">Härigenom föreskrivs att 16, 28 och 33 §§ totalförsvarets budgetförordning (1989:924) skall ha följande lydelse.</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t17">
<TR>
<TD class="tr13 td27"><P class="p19 ft8">Nuvarande lydelse</P></TD>
<TD class="tr13 td29"><P class="p19 ft8">Föreslagen lydelse</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr18 td30"><P class="p157 ft8">16 §<SPAN class="ft41">1</SPAN></P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p136 ft8">Av resultatredovisningen skall</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p136 ft8">Av resultatredovisningen skall</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">framgå verksamhetens resultat i</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">framgå verksamhetens resultat i</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">förhållande till de uppdrag som</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">förhållande till de uppdrag som</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">regeringen har lämnat i regle-</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">regeringen har lämnat i instruk-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">ringsbrev eller i särskilda beslut.</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">tion eller i särskilda beslut. Av-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">Avvikelser skall förklaras. Av-</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">vikelser skall förklaras. Avsteg</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">steg från handlingsregler skall</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">från handlingsregler skall moti-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">motiveras.</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">veras.</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p158 ft8">Av resultatredovisningen skall också framgå väsentliga för- ändringar som under året genomförts i organisationen.</P>
<P class="p159 ft8">Resultatredovisningen skall belysa</P>
<P class="p160 ft8">verksamhetens fördelning på delprogram,</P>
<P class="p161 ft8">en översiktlig produktionsredovisning,</P>
<P class="p161 ft8">förändring av effekter avseende kvantitet och kvalitet samt</P>
<P class="p162 ft8">totalt förbrukade resurser fördelade på delprogram och upp- nådda effekter.</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t18">
<TR>
<TD class="tr9 td67"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr9 td26"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD colspan=2 class="tr9 td68"><P class="p163 ft8">28 §<SPAN class="ft41">2</SPAN></P></TD>
<TD class="tr9 td26"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr9 td3"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr5 td27"><P class="p142 ft8">Redovisningen av beredskaps-</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">Redovisningen av beredskaps-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td67"><P class="p19 ft8">läget skall</P></TD>
<TD class="tr0 td26"><P class="p19 ft8">översiktligt</P></TD>
<TD class="tr0 td69"><P class="p142 ft8">beskriva</P></TD>
<TD class="tr0 td67"><P class="p19 ft8">läget skall</P></TD>
<TD class="tr0 td26"><P class="p19 ft8">översiktligt</P></TD>
<TD class="tr0 td3"><P class="p20 ft8">beskriva</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr5 td27"><P class="p142 ft8">vad som har uppnåtts närmast</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">vad som har uppnåtts närmast</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td67"><P class="p19 ft8">föregående</P></TD>
<TD class="tr5 td26"><P class="p164 ft8">budgetår</P></TD>
<TD class="tr5 td69"><P class="p142 ft8">jämfört</P></TD>
<TD class="tr5 td67"><P class="p19 ft8">föregående</P></TD>
<TD class="tr5 td26"><P class="p164 ft8">budgetår</P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p20 ft8">jämfört</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=3 class="tr0 td27"><P class="p142 ft8">med de i regleringsbrevet upp-</P></TD>
<TD colspan=3 class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">med de av regeringen uppsatta</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr5 td70"><P class="p19 ft8">satta målen.</P></TD>
<TD class="tr5 td69"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td67"><P class="p19 ft8">målen.</P></TD>
<TD class="tr5 td26"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td3"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p165 ft46"><SPAN class="ft51">1</SPAN><SPAN class="ft52">Senaste lydelse 1992:39.</SPAN></P>
<P class="p166 ft15"><SPAN class="ft51">2</SPAN><SPAN class="ft53">Senaste lydelse 1992:39.</SPAN></P>
<P class="p167 ft14">31</P>
</DIV>
<DIV id="page_30">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37530x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p0 ft15">Författningsförslag SOU 2007:75</P>
<P class="p168 ft8">33 §<SPAN class="ft41">3</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t19">
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p134 ft8">Av resultatredovisningen skall</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p136 ft8">Av resultatredovisningen skall</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p134 ft8">framgå verksamhetens resultat i</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">framgå verksamhetens resultat i</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p134 ft8">förhållande till de uppdrag som</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">förhållande till de uppdrag som</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p134 ft8">regeringen har lämnat i regle-</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">regeringen har lämnat i instruk-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p134 ft8">ringsbrev eller i särskilda beslut.</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">tion eller i särskilda beslut.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p134 ft8">Avvikelser skall förklaras. Av-</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">Avvikelser skall förklaras. Av-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p134 ft8">steg från handlingsregler skall</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">steg från handlingsregler skall</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p169 ft8">motiveras.</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft8">motiveras.</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p76 ft8">Av resultatredovisningen skall också framgå väsentliga för- ändringar som under året genomförts inom organisationen.</P>
<P class="p170 ft8">Resultatredovisningen skall belysa</P>
<P class="p171 ft8">verksamhetens fördelning på verksamhetsgrenar,</P>
<P class="p172 ft8">utvecklingen av myndighetens prestationer med avseende på kostnader, intäkter, volym och kvalitet,</P>
<P class="p171 ft8">utvecklingen av myndighetens produktivitet samt</P>
<P class="p173 ft8">effekter av verksamheten som direkt kan iakttas.</P>
<P class="p152 ft8">Denna förordning träder i kraft den X.</P>
<P class="p174 ft15"><SPAN class="ft49">3 </SPAN>Senaste lydelse 1992:39.</P>
<P class="p140 ft14">32</P>
</DIV>
<DIV id="page_31">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37531x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td65"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td66"><P class="p19 ft50">Författningsförslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p175 ft24"><SPAN class="ft24">4</SPAN><SPAN class="ft39">Förslag till</SPAN></P>
<P class="p176 ft24">förordning om ändring i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området</P>
<P class="p177 ft8">Härigenom föreskrivs att 5 och 10 §§ förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området skall ha följande lydelse.</P>
<P class="p178 ft8">Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse</P>
<P class="p179 ft8">5 §<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p180 ft8">Beslut i fråga om bidrag enligt denna förordning meddelas av Socialstyrelsen efter hörande av Statens folkhälsoinstitut.</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t21">
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p136 ft8">Bedömningen av en ansökan</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">Bedömningen av en ansökan</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">skall, utöver vad som framgår av</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">skall, utöver vad som framgår av</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">1 3 §§, göras med utgångspunkt</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">1 3 §§, göras med utgångspunkt</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">från de mål som regeringen har</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">från de mål som regeringen har</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">angivit för bidraget i regle-</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p19 ft8">angivit för bidraget.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">ringsbrevet för Socialstyrelsen.</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr5 td21"><P class="p136 ft8">Socialstyrelsen får meddela närmare föreskrifter om bidragets</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr0 td21"><P class="p19 ft8">användning samt formerna för ansökningsförfarandet.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr18 td21"><P class="p181 ft8">10 §</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p136 ft8">Socialstyrelsen skall årligen</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">Socialstyrelsen skall årligen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">senast den 31 maj lämna en sam-</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">senast den 31 maj lämna en sam-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">lad redovisning till regeringen</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">lad redovisning till regeringen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">om statsbidragets användning i</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">om statsbidragets användning i</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">förhållande till bidragets syfte</P></TD>
<TD class="tr5 td49"><P class="p20 ft8">förhållande till bidragets syfte</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">och de mål som angetts i myn-</P></TD>
<TD class="tr0 td49"><P class="p20 ft8">och de mål som regeringen an-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr13 td27"><P class="p19 ft8">dighetens regleringsbrev.</P></TD>
<TD class="tr13 td49"><P class="p19 ft8">gett.</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p182 ft8">Denna förordning träder i kraft den X.</P>
<P class="p183 ft15"><SPAN class="ft49">1 </SPAN>Senaste lydelse 2001:315.</P>
<P class="p151 ft14">33</P>
</DIV>
<DIV id="page_32">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37532x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Författningsförslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">5</SPAN><SPAN class="ft39">Förslag till</SPAN></P>
<P class="p184 ft24">förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration</P>
<P class="p185 ft8">Härigenom föreskrivs att 7, 10 och 15 §§ förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration skall ha följande lydelse.</P>
<P class="p186 ft8">Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse</P>
<P class="p187 ft8">7 §<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p170 ft8">Verksamhetsbidrag får lämnas till verksamhet som främjar</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t19">
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">integration.</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p136 ft8">Bedömning av verksamhets-</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">Bedömning av verksamhets-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">bidraget skall göras med ut-</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p20 ft8">bidraget skall göras med ut-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">gångspunkt från de mål som</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">gångspunkt från de mål som</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">regeringen anger i regleringsbrev</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">regeringen anger.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">för Ungdomsstyrelsen.</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr18 td30"><P class="p157 ft8">10 §<SPAN class="ft41">2</SPAN></P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p136 ft8">Bedömning av projektbidraget</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p20 ft8">Bedömning av projektbidraget</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">skall göras med utgångspunkt</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">skall göras med utgångspunkt</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">från de mål och prioriteringar</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">från de mål och prioriteringar</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">som regeringen anger i reglerings-</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p19 ft8">som regeringen anger.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">brev för Ungdomsstyrelsen.</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD colspan=2 class="tr17 td30"><P class="p157 ft8">15 §<SPAN class="ft41">3</SPAN></P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p136 ft8">Ungdomsstyrelsen skall senast</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">Ungdomsstyrelsen skall senast</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">den 15 april varje år lämna en</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">den 15 april varje år lämna en</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">samlad redovisning till regeringen</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p20 ft8">samlad redovisning till regeringen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">om statsbidragets användning i</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">om statsbidragets användning i</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td27"><P class="p19 ft8">förhållande till bidragets syfte</P></TD>
<TD class="tr5 td29"><P class="p20 ft8">förhållande till bidragets syfte</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td27"><P class="p19 ft8">och de mål som angetts i</P></TD>
<TD class="tr0 td29"><P class="p20 ft8">och de mål som regeringen</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr13 td27"><P class="p19 ft8">Ungdomsstyrelsens regleringsbrev.</P></TD>
<TD class="tr13 td29"><P class="p19 ft8">angett.</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p188 ft8">Denna förordning träder i kraft den X.</P>
<P class="p189 ft46"><SPAN class="ft44">1</SPAN><SPAN class="ft45">Senaste lydelse 2007:505.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft44">2</SPAN><SPAN class="ft45">Senaste lydelse 2007:505.</SPAN></P>
<P class="p139 ft15"><SPAN class="ft44">3</SPAN><SPAN class="ft47">Senaste lydelse 2007:505.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">34</P>
</DIV>
<DIV id="page_33">
<P class="p0 ft7">1 Inledning</P>
<P class="p191 ft11">Styrutredningen började sitt arbete sommaren 2006. I och med detta betänkande är uppdraget avslutat.</P>
<P class="p192 ft24"><SPAN class="ft24">1.1</SPAN><SPAN class="ft54">Uppdraget</SPAN></P>
<P class="p193 ft11">Utredningens huvuduppdrag är att lämna förslag till hur styr- formen resultatstyrning bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndigheterna. Dessutom skall utred- ningen ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begräns- ningar som finns. Direktiven återges i bilaga 1.</P>
<P class="p74 ft29">Vi har konstaterat att själva styrformen resultatstyrning inte går att definiera på ett sådant sätt att det tydligt går att skilja mellan resultatstyrning och annan styrning. I vår analys har vi därför utgått från vad de konkreta reformerna i styrsystemet handlat om. Dessa har gällt hur regeringen skall styra förvaltningen så att den bidrar till att förverkliga det regeringen vill uppnå. De har också gällt hur det skall säkras att regering – och riksdag – skall få den information som krävs för att kunna fatta beslut om och styra den statliga verksamheten. Vi har därför preciserat två huvudfrågor:</P>
<P class="p194 ft11"><SPAN class="ft12">1.</SPAN><SPAN class="ft25">Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik?</SPAN></P>
<P class="p195 ft11"><SPAN class="ft12">2.</SPAN><SPAN class="ft25">Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den?</SPAN></P>
<P class="p196 ft24"><SPAN class="ft24">1.2</SPAN><SPAN class="ft54">Avgränsningar</SPAN></P>
<P class="p197 ft26">Vår formulering av uppdraget innebär att det skulle kunna omfatta ett mycket stort antal frågor. Det har dock varit nödvändigt med ett antal avgränsningar. Dessa redovisas i avsnitt 2.2.3. De innebär</P>
<P class="p198 ft14">35</P>
</DIV>
<DIV id="page_34">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Inledning</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p199 ft29">att vi inte behandlar bl.a. frågor som rör den s.k. svenska förvalt- ningsmodellen, organisationsformerna för statlig verksamhet, lagstiftning som styrmedel och överlåtelse av myndighetsutövning. Vi behandlar inte heller frågor som rör riksdagens interna bered- ningsprocesser i samband med budgetregleringen och inte heller myndigheternas interna styrning.</P>
<P class="p77 ft24"><SPAN class="ft24">1.3</SPAN><SPAN class="ft54">Utredningsarbetet</SPAN></P>
<P class="p49 ft11">Utredningsarbetet har bedrivits på sedvanligt sätt. Den särskilde utredaren och sekretariatet har haft en fast veckotid för planering, överläggningar, genomgång av texter m.m. Nio sammanträden, inklusive ett internat i augusti och ett avslutande sammanträde i september, har hållits med utredningens experter. Sekretariatet har dessutom haft särskilda överläggningar med en eller flera av experterna.</P>
<P class="p55 ft11">Den tid som vi haft till förfogande har begränsat möjligheterna att bygga våra analyser och förslag på material som vi själva samlat in. Därför har vi i stor utsträckning valt att ställa frågor till material som andra samlat in, ofta med andra syften än våra. Vi har dock gått igenom visst primärmaterial i form av instruktioner, regle- ringsbrev, årsredovisningar och budgetpropositioner. Vi har också intervjuat ett antal statssekreterare och departementsråd och företagit vissa andra studier. Materialets karaktär beskrivs närmare i avsnitt 4.2.</P>
<P class="p67 ft29">I arbetet har vi också studerat propositioner, utskottsbetänkan- den m.m. för att belysa framväxten av olika institutionella arrange- mang och deras syften. Vi har också studerat litteratur som har relevans för våra frågor. Särskilt genom litteraturstudierna har vi kunnat fånga in olika internationella erfarenheter. Olika webb- platser har dessutom fungerat som informationskällor.</P>
<P class="p118 ft11">Vi har inbjudit olika kategorier av befattningshavare till sär- skilda överläggningar. Vi har bl.a. ordnat fyra seminarier för myn- dighetschefer. Vi har också medverkat vid olika sammankomster ordnade av myndigheter, departement och föreningar.</P>
<P class="p69 ft11">Vi har deltagit i olika internationella seminarier, bl.a. Inter- national Evaluation Research Group och International Research Society for Public Management. Vi har också besökt The Public Management Institute i Leuven.</P>
<P class="p200 ft14">36</P>
</DIV>
<DIV id="page_35">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft15">Inledning</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p201 ft11">I enlighet med direktiven har vi samrått med Ansvarskom- mittén, Förvaltningskommittén och Översyn av stabsmyndig- heterna.</P>
<P class="p90 ft29">Den 14 juni 2007 anordnade vi ett seminarium med företrädare för Regeringskansliet och olika myndigheter samt några forskare. Seminariet syftade till att diskutera en del tentativa förslag.</P>
<P class="p63 ft11">Parallellt med Styrutredningens arbete har Ekonomistyrnings- verket (ESV) genomfört ett projekt om mål- och resultatstyrning inom ramen för budgetprocessen. Utredningen har tagit del av den rapport detta projekt resulterade i.</P>
<P class="p202 ft24"><SPAN class="ft24">1.4</SPAN><SPAN class="ft54">Betänkandets disposition</SPAN></P>
<P class="p60 ft11">I det närmast följande kapitlet, Utgångspunkter och angreppssätt, beskrivs vad vi ansett vara grundförutsättningarna för arbetet. Vi diskuterar också våra grundfrågor mer utförligt och analyserar möjligheterna att utvärdera olika reformer av den inomstatliga styr- ningen.</P>
<P class="p13 ft11">I kapitel 3, Regeringen styr riket – ett styrsystem växer fram, beskriver vi hur den inomstatliga styrningen förändrats över tid och hur den ser ut i dag.</P>
<P class="p63 ft28">Kapitel 4, Styrningens praktik, är en redovisning av det empi- riska materialet. Det handlar om praktiken i förhållande till ansträng- ningarna att förbättra styrningen och att säkra resultatinformation.</P>
<P class="p203 ft31">Mot bakgrund av detta kapitel diskuterar vi i kapitel 5, Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar, tänkbara förklaringar till det vi observerat. Beror olika svårigheter på t.ex. tekniska problem i själva genomförandet eller har de att göra med mera grundläggande problem? Kapitlet leder fram till ett antal ställningstaganden som vi anser bör ligga till grund för våra förslag.</P>
<P class="p12 ft11">I kapitel 6 redovisar vi våra förslag och i kapitel 7 olika kon- sekvenser av dessa förslag. Kapitel 8 innehåller författningskom- mentarer.</P>
<P class="p204 ft14">37</P>
</DIV>
<DIV id="page_36">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37536x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p205 ft7"><SPAN class="ft7">2</SPAN><SPAN class="ft55">Utgångspunkter och angreppssätt</SPAN></P>
<P class="p206 ft8">I detta kapitel beskriver vi utgångspunkterna för vårt arbete. Vi presenterar Styrutredningens två grundfrågor och ger en bakgrund till dessa. Slutligen diskuterar vi vilka möjligheter som finns att utvärdera den inomstatliga styrningen.</P>
<P class="p202 ft24"><SPAN class="ft24">2.1</SPAN><SPAN class="ft54">Utgångspunkter</SPAN></P>
<P class="p207 ft8">Vårt arbete bygger på några utgångspunkter som är av närmast normativ karaktär.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">2.1.1</SPAN><SPAN class="ft30">Statsförvaltningen skall förverkliga regeringens politik</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">”All offentlig makt i Sverige utgår från folket” lyder de åtta första orden i regeringsformen (RF). Förvaltningsutredningen konstate- rade år 1983 att för ”att realisera denna princip binder regeringens- formen samman statsförvaltningen med folket genom en uppdrags- och ansvarskedja”.<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p208 ft8">Detta sker genom fyra steg:</P>
<P class="p195 ft8"><SPAN class="ft8">1.</SPAN><SPAN class="ft56">Folket väljer riksdagen som stiftar lagar, beslutar om skatter till staten, bestämmer hur pengarna skall användas och kontrollerar hur regeringen styr riket. Genom allmänna val kräver folket ut ansvar av riksdagen.</SPAN></P>
<P class="p209 ft42"><SPAN class="ft8">2.</SPAN><SPAN class="ft57">Riksdagen väljer en statsminister som skall utse regeringens övriga ledamöter och leda regeringens arbete. Regeringen styr riket och ansvarar inför riksdagen. Om riksdagen förlorar sitt</SPAN></P>
<P class="p210 ft8">förtroende för regeringen, kan den rikta en missförtroende-</P>
<P class="p211 ft58"><SPAN class="ft49">1 </SPAN><SPAN class="ft15">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 16.</SPAN></P>
<P class="p212 ft14">39</P>
</DIV>
<DIV id="page_37">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37537x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p213 ft8">förklaring mot statsministern. Talmannen skall då entlediga samtliga statsråd.</P>
<P class="p51 ft8"><SPAN class="ft8">3.</SPAN><SPAN class="ft56">Statsministern utser regeringens övriga ledamöter. Dessa kan entledigas av statsministern själv eller av talmannen efter ett beslut av riksdagen.</SPAN></P>
<P class="p51 ft8"><SPAN class="ft8">4.</SPAN><SPAN class="ft56">Den sista länken i kedjan binder samman statsförvaltningen med regeringen. Förvaltningsmyndigheterna är dock, under lagar och förordningar, självständiga i förhållande till regeringen i enskilda ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda eller mot kommuner, eller när det gäller tillämpning av lag. I övrigt lyder dessa myndigheter under regeringen enligt 11 kap. 6 § RF.</SPAN></P>
<P class="p214 ft8">Innebörden av denna sista länk är att förvaltningen har att förverkliga regeringens politik. Den har en lydnadsrelation till regeringen men inte till riksdagen eller medborgarna och inte heller till ett enskilt statsråd.<SPAN class="ft41">2 </SPAN>Det är också regeringen som lämnar uppdragen till förvaltningen. Annorlunda uttryckt kan man säga att regeringen delegerar en del av sitt ansvar till myndigheterna. Det betyder också att regeringen inför riksdagen är ytterst ansvarig för allt som myndigheterna gör, förutom på det område där förvalt- ningens lydnadsplikt mot regeringen inte gäller (11 kap. 7 § RF). Detta undantag innebär att överlåtelsen av makt till myndigheterna skett genom grundlagen och inte genom regeringens beslut. Vi kommer att återkomma till innebörden och räckvidden av detta undantag i 11 kap. 7 § RF.</P>
<P class="p215 ft8">Huvudprincipen är dock klar. Den innebär att, även om myn- digheterna i praktiken har stor handlingsfrihet också utanför det särskilt skyddade området, så inskränks därmed inte regeringens ansvar inför riksdagen för förvaltningens förehavanden. Regeringen har således en skyldighet att se till att förvaltningen fungerar på ett godtagbart sätt.</P>
<P class="p216 ft8">Förvaltningsutredningen framhöll i sin analys att detta reg- eringens ansvar kvarstår även när den överlåter vissa befogenheter åt förvaltningsmyndigheterna.</P>
<P class="p217 ft59"><SPAN class="ft49">2 </SPAN>I sammanhanget bör det dock påpekas att riksdagen kan använda regeringen för att indirekt ge direktiv till förvaltningen. En statlig myndighet skall också lämna upplysningar och avge yttranden då ett utskott begär det i enlighet med 4 kap. 11 § första stycket riksdags- ordningen (1974:153).</P>
<P class="p48 ft14">40</P>
</DIV>
<DIV id="page_38">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37538x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p218 ft61">Dess ansvarighet inför riksdagens påverkas inte av i vilken utsträck- ning den väljer att utöva denna styrning med generella styrmedel. Inte heller reduceras det konstitutionella ansvarsförhållandet av att riks- dagen i många fall genom att bifalla riktlinjepropositioner eller göra uttalanden i anslutning till anslagsbeslut har gett sitt samtycke åt en viss befogenhetsfördelning och organisation av den statliga verksam- heten.<SPAN class="ft60">3</SPAN></P>
<P class="p219 ft11"><SPAN class="ft11">2.1.2</SPAN><SPAN class="ft30">Förvaltningens integritet måste värnas</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Den grundläggande demokratiska principen är alltså att förvalt- ningen har att förverkliga regeringens politik.<SPAN class="ft41">4 </SPAN>Det innebär dock inte att förvaltningen kan ses som något som på ett maskinmässigt sätt lyder regeringen. I diskussionen om samspelet mellan reg- eringen och myndigheterna är det viktigt att betona att förvalt- ningen också har en legitim rätt att hävda sina ståndpunkter och att den också förutsätts stå för olika värden.</P>
<P class="p220 ft8">Förvaltningen står för värden</P>
<P class="p221 ft8">En diskussion om förvaltningens roll i förhållande till regeringen måste därmed rymma frågan om att förvaltningen också kan agera från en värdemässig grund. Förvaltningen argumenterar många gånger utifrån föreställningen att den också är uttolkare av vilka krav som bör ställas på den. Här finns tre viktiga synpunkter.</P>
<P class="p46 ft8">För det första kan förvaltningen uppfattas som ett slags ställ- företrädare för det eller den som man anser sig vara till för. I regeringens förvaltningspolitiska handlingsprogram från år 2000 som regeringen adresserade ”till alla som arbetar i statsförvalt- ningen” betonas att allt arbete ”i statsförvaltningen skall göras med utgångspunkt i de grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet”.<SPAN class="ft41">5 </SPAN>Det betonas att arbetet skall följa regeringens och riksdagens beslut enligt den demokratiska principen, men också att förvaltningen skall värna öppenhet och insyn. Det fram- hålls att medborgarna har rätt att ”kräva att förvaltningsmyndig- heterna gör sitt yttersta för att uppfylla de mål som regeringen</P>
<P class="p222 ft58"><SPAN class="ft51">3</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 99.</SPAN></P>
<P class="p223 ft46"><SPAN class="ft51">4</SPAN><SPAN class="ft52">I betänkandet kommer förvaltningen och myndigheter att ibland att användas synonymt trots att en mer ingående analys skulle visa skillnader i innebörd. Ofta använder vi ordet förvaltning när vi talar om förvaltningsorgan i allmänhet.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">5</SPAN><SPAN class="ft53">Regeringskansliet, 2000, </SPAN>En förvaltning i demokratins tjänst, <SPAN class="ft15">s. 5, 9.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">41</P>
</DIV>
<DIV id="page_39">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37539x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">fastställer och att dessa tjänster produceras med hög kvalitet och till låg kostnad”. Förvaltningen skall dessutom arbeta så att det inte uppstår några oklarheter i hur ansvaret skall fördelas mellan olika myndigheter.<SPAN class="ft41">6</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Förvaltningens engagemang i de uppgifter den har att hantera och lyhördhet mot de grupper av människor den möter i verk- samheten kan i förlängningen bidra till att förvaltningen kan uppfattas som en del av ett sektorsintresse.<SPAN class="ft41">7 </SPAN>Positivare uttryckt handlar det om att de kunskaper som myndigheterna bygger upp om uppfattningar bland dem som berörs av verksamheten är något som de kan och skall tillföra sina uppdragsgivare.</P>
<P class="p55 ft8">För det andra kan myndigheterna ses som bärare av en särskild professionell kompetens. På vissa områden blir detta t.o.m. en utgångspunkt för styrningen. Vad myndigheterna faktiskt skall göra och vilka krav som kan ställas på deras arbete avgörs utifrån bedömningar som görs inom olika professionella strukturer. Verk- samheterna skall bedrivas enligt vissa professionella eller rättsliga normer. I en del fall kan detta leda fram till uppfattningen att vissa myndigheter har särskilda autonomikrav.</P>
<P class="p54 ft8">För det tredje finns ett antal värden som är knutna till just uppdraget som förvaltningstjänsteman. I dag finns internationella tidskrifter som är inriktade på frågor om förvaltningsetik och de etiska kraven på statstjänstemännen. I flera länder finns dessutom olika former av etiska koder, och professionella organisationer för ”public administrators” har också tagit fram ”Code of Ethics”. I Sverige diskuterade t.ex. Lennart Lundqvist etik i offentlig verk- samhet redan i början av <NOBR>1990-talet.<SPAN class="ft41">8</SPAN></NOBR><SPAN class="ft41"> </SPAN>Förvaltningspolitiska kom- missionen diskuterade bl.a. behovet av en etisk kod för de svenska statstjänstemännen. Kommittén avvisade tanken på en sådan och framhöll med en hänvisning till Pascal att man kan hävda att ”dygder hos en statstjänsteman inger respekt endast om de är komplementära. Det är inte beundransvärt att besitta objektivitet om det inte finns medkänsla och engagemang, eller att besitta integritet om det inte finns lyhördhet, eller att besitta civilkurage om det inte också finns lojalitet.” Det viktiga, menade kommittén, var att förvaltningskulturen och statstjänstemannarollen lever i</P>
<P class="p226 ft15"><SPAN class="ft44">6</SPAN><SPAN class="ft47">Ibid., s. 11.</SPAN></P>
<P class="p227 ft46"><SPAN class="ft44">7</SPAN><SPAN class="ft45">Uppdrag och uppgifter kommer att användas synonymt i detta betänkande. I vissa sammanhang inom staten har begreppen getts en mer precis innebörd. När vi använder begreppet på ett mer precist sätt framgår det av sammanhanget vad som avses.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft44">8</SPAN><SPAN class="ft47">Lundquist, 1991, </SPAN>Etik i offentlig verksamhet.</P>
<P class="p140 ft14">42</P>
</DIV>
<DIV id="page_40">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37540x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p228 ft8">medvetande och diskussion.<SPAN class="ft41">9 </SPAN>De förvaltningsetiska frågorna be- rördes också i regeringens förvaltningspolitiska program.<SPAN class="ft41">10</SPAN></P>
<P class="p12 ft8">Den här diskussionen rör spänningen mellan ”lydnad” och ”bångstyrighet”. I hög grad gäller den frågor som inte har några självklara svar. För den enskilde tjänstemannen kan detta leda till etiska dilemman, och lösningarna måste i grunden bygga på mer allmänna etiska förhållningssätt.</P>
<P class="p13 ft8">En innebörd av denna spänning är att förvaltningen och dess tjänstemän förutsätts att med självständighet reflektera över sina uppdrag. Det handlar om att peka på tänkbara konsekvenser och att inte bara se den egna verksamheten i förhållande till de mål som regeringen ställt upp utan att också reflektera över hur myndig- hetens agerande kan påverka andra skeenden.</P>
<P class="p229 ft8">Förvaltningen har stor kunskap</P>
<P class="p230 ft8">Förvaltningen har många gånger ett kunskapsövertag på det egna området i förhållande till den politiska nivån. Genom arbetet med de konkreta uppgifterna får man praktiska erfarenheter. Kunskaper erhålls också genom att följa forskning och annan kunskaps- utveckling. Det är dock i det närmaste ofrånkomligt att förvalt- ningens sökande efter kunskap är präglat av de föreställningar som utgör grund för den verksamhet som den är tillsagd att sköta. Även om förvaltningen är fylld av lojalitet och god vilja, så företräder man ändå vissa områden och synsätt inom dessa. Det kan bli ett problem, om förvaltningen får en alltför stark dominans när det gäller att beskriva de samhälleliga problemen inom sitt område och hur olika former av statlig verksamhet kan medverka till att lösa dem. På något sätt måste därför de bilder som en förvaltning ger av det egna området kompletteras med andra bilder.</P>
<P class="p231 ft8">Förvaltningen formulerar krav</P>
<P class="p60 ft8">Ett förhållande som tagits upp inom forskningen är att förvalt- ningen ibland är pådrivande och i hög grad agerar för att påverka sitt eget uppdrag och de resurser den har för att genomföra detta uppdrag. En diskussion har också förts om i vilken utsträckning</P>
<P class="p232 ft58"><SPAN class="ft51">9</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1997:57, </SPAN>I medborgarnas tjänst, <SPAN class="ft15">s. 150.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">10</SPAN><SPAN class="ft53">Regeringskansliet, 2000, </SPAN>En förvaltning i demokratins tjänst, <SPAN class="ft15">s. 16.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">43</P>
</DIV>
<DIV id="page_41">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">förvaltningen agerar utifrån sitt, eller olika tjänstemannagruppers, egenintresse.</P>
<P class="p69 ft8">Vi har dock ingen anledning att diskutera vad som är förvalt- ningens grundläggande motiv. Det är en fråga där forskare har olika uppfattningar. Oavsett mer djuplodande förklaringar kan vi kon- statera att förvaltningen i hög grad argumenterar och försöker påverka, ofta utifrån de politiska beslut som fattats tidigare. Just för att förverkliga politikernas strävanden anser myndigheterna att olika verksamheter måste stärkas. För att de strategier som har valts för att förverkliga dessa politiska strävanden skall fungera krävs t.ex. mera resurser, fler eller ändrade regler, mera tillsyn eller en mer omfattande kontrollapparat.</P>
<P class="p55 ft8">Det är likväl vår uppfattning, även om vi inte särskilt studerat detta, att myndigheterna driver på för ökad kostnadseffektivitet, snabbare handläggning, högre kvalitet etc. Förvaltningens ”expan- sionistiska” tendens handlar snarare om att man bedömer vad som behöver göras också i förhållande till vad ett mer fullständigt förverkligande av de politiska ambitionerna kräver. Förvaltningens roll som kravställare följer därmed av att de politiska ambitionerna naturligen formuleras på ett sådant sätt att det alltid kommer att finns en spänning mellan de resurser som förvaltningen har på ett visst område och vad politikerna säger sig ytterst vilja uppnå med verksamheten. Och i motsats till de politiska organen behöver förvaltningen inte väga sina egna uppgifter mot andra verksam- heter.</P>
<P class="p215 ft42">Att förvaltningen agerar på detta sätt är i sig inget problem. Däremot är det ett viktigt memento i diskussioner som rör styr- ning, kontroll och utvärdering.</P>
<P class="p120 ft8">Ett möte präglat av förtroende</P>
<P class="p233 ft8">Myndigheterna skall verkställa regeringens politik, men förvalt- ningen kan alltså inte ses som en byråkrati som på ett maskin- mässigt sätt – utan reflektion och eftertanke – skall verkställa regeringens order.</P>
<P class="p216 ft8">Två viktiga demokratiska föreställningar måste kombineras. Å ena sidan att det är politikerna som bestämmer och förvaltningen som verkställer. Å andra sidan föreställningen, också uttryckt i verksförordningen (1995:1322) och myndighetsförordningen (2007:515), att förvaltningen skall tala tillbaka med en tydlig röst.</P>
<P class="p234 ft14">44</P>
</DIV>
<DIV id="page_42">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37542x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p235 ft8">Förvaltningen skall – för att anspela på en av förvaltningslittera- turens klassiker – Speak Truth to Power.<SPAN class="ft41">11 </SPAN>Men förvaltningens sanningar ges från vissa utgångspunkter. Det finns begränsningar för vilka sanningar förvaltningen kan förväntas framföra. Reg- eringen behöver därför i hög grad bygga sitt beslutsfattande också på andra bilder än de som kan fås från myndigheterna.</P>
<P class="p14 ft8">Samtidigt som regeringen måste acceptera att förvaltningen agerar från sina egna utgångspunkter måste relationen också vara präglad av insikten om att förvaltningen i grunden är lojal. Rela- tionen mellan regering och förvaltning är vertikal. Lojaliteten mot uppdragsgivaren är ett centralt värde för de flesta av dem som är verksamma i förvaltningen. Men det gäller också därför att förvalt- ningen i grunden står för samma strävanden som det egna departe- mentet.</P>
<P class="p236 ft11"><SPAN class="ft11">2.1.3</SPAN><SPAN class="ft30">Regeringen väljer vad och hur mycket den vill styra</SPAN></P>
<P class="p237 ft8">Sedan <NOBR>1960-talet</NOBR> har ett centralt tema i många diskussioner om styrningen av förvaltningen varit att man skulle kunna skilja mellan å ena sidan politiska och värdeladdade mål och å andra sidan en mera värdefri teknisk medelsnivå. Politikerna skall styra med dessa mål, som talar om vad man vill uppnå, och myndigheterna skall avgöra hur de skall nå målen. Denna tanke fanns formulerad redan i den svenska programbudgetutredningen år 1967.</P>
<P class="p46 ft8">Uppfattningen att det går att bygga relationen mellan reg- eringen och förvaltningen på föreställningen om en sådan gränslinje är emellertid problematisk. För det första förfogar inte förvalt- ningen över medlen mer än i mycket begränsad utsträckning. Förvaltningen kan t.ex. inte fritt välja att använda ekonomiska incitament i stället för lagstiftning för att uppnå ett visst mål, även om dessa incitament skulle kunna vara de effektivaste eller vice versa. Myndigheterna har inrättats för att förvalta de redskap som politikerna bestämt är bäst för att uppnå ett mål eller lösa ett problem. Konkret betyder detta att en myndighet inte kan byta medel, även om den skulle anse att andra medel vore ett bättre sätt att uppnå målen. Vi återkommer till detta resonemang längre fram.</P>
<P class="p72 ft8">För det andra är just frågan om medlen ofta det politiskt kon- troversiella. Detta kan gälla även ganska långt ner i kedjan av mål och medel. Uppenbarligen är det inte önskvärdheten av att elever</P>
<P class="p238 ft58"><SPAN class="ft49">11 </SPAN><SPAN class="ft15">Wildavsky, 1979, </SPAN>Speaking Truth to Power.</P>
<P class="p212 ft14">45</P>
</DIV>
<DIV id="page_43">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37543x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">behöver bättre matematikkunskaper det råder oenighet om, utan oenigheten gäller hur eleverna skall få dessa kunskaper. Valet av medel uttrycker både värderingar och uppfattningar om olika kausala förlopp, liksom också uppfattningar om hur viktig en fråga är i förhållande till en annan. Just frågan om medlen blir därmed ofta kanske det allra viktigaste när politiken utformas på olika områden.</P>
<P class="p216 ft8">Gränsen mellan det politiskt laddade och det mer instrumentella kan således inte definieras genom att vi någonstans drar en linje som skiljer politiskt laddade mål från den tekniska frågan om hur dessa skall uppnås. Var gränsen går varierar från område till område och från tid till annan och avgörs inte med hjälp av kategorier som mål och medel. Det är en gränslinje som bara kan dras av poli- tikerna själva, eftersom politik helt enkelt är det som regeringen eller riksdagen tycker är politiskt.</P>
<P class="p55 ft8">Av detta följer också att frågan om hur mycket regeringen vill styra en enskild myndighet varierar mellan en regering och en annan, från myndighet till myndighet, från verksamhet till verk- samhet och från en tid till en annan.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">2.1.4</SPAN><SPAN class="ft30">Den inomstatliga styrningens begränsningar</SPAN><SPAN class="ft41">12</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">I våra direktiv används ordet begränsningar flera gånger, och direktiven efterfrågar vår uppfattning om vilka begränsningar som finns när det gäller att utveckla resultatstyrningen. Till detta skall vi återkomma. Redan här vill vi dock peka på att många problem som aktualiseras i diskussionen om offentlig verksamhet inte kan lösas genom reformer som gäller hur styrningen praktiskt utformas eller genom olika slag av resultatinformation. Det som ses som styr- problem kan i själva verket vara konstitutivt för statlig verksamhet. En hel del av det som i den allmänna debatten tas upp som problem i statlig styrning är just det som är orsaken till att något är en statlig verksamhet. Målen är ofta mångtydiga, och skilda grupper kan argumentera för en och samma sak från olika perspektiv. Många gånger kan det också finnas konflikter mellan olika mål. Politiskt styrda verksamheter karakteriseras också ofta av att det är svårt att överblicka – och nå enighet om – olika kausala förlopp.</P>
<P class="p239 ft15"><SPAN class="ft49">12 </SPAN>Om inte innebörden helt klart framgår av sammanhanget har vi valt att tala om inomstatlig styrning i stället för statlig styrning. Det senare förknippas lätt med statens styrning eller påverkan på t. ex. kommuner, företag eller individer.</P>
<P class="p240 ft14">46</P>
</DIV>
<DIV id="page_44">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37544x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p241 ft8">Vi vill därför poängtera vikten av realistiska förväntningar om vad som kan uppnås genom att förändra det inomstatliga styrsyste- met. Många grundläggande samhällsproblem kvarstår decennium efter decennium trots omfattande insatser för att minska eller lösa dem. Det ligger nära till hands att söka orsakerna till sådana miss- lyckanden i förvaltningens sätt att fungera, och kanske särskilt om uppdraget till myndigheterna formuleras i övergripande termer som handlar om att lösa dessa problem. Men frågan om vilka för- hållanden i samhället som kan påverkas av staten handlar oftast om annat än vad som aktualiseras när vi diskuterar hur förvaltningen kan styras.</P>
<P class="p242 ft8">Det finns också anledning att betona att många av de beslut som riksdag och regering fattar nästan alltid kommer att bygga på osäkerhet. På ett sätt gäller detta så gott som allt beslutsfattande eftersom de beslut som fattas i dag gäller framtiden och bygger på bedömningar av framtida skeenden. Om framtiden har vi alltid bristande kunskap. Vi tror också att detta i särskilt hög grad kan gälla de beslut som fattas inom staten, eftersom man ofta måste hantera problem där lösningarna har mycket långsiktiga effekter. Osäkerheten blir större i takt med att vi förflyttar horisonten längre bort, och just osäkerheten är till och med ofta det som motiverar att staten på olika sätt skall vara engagerad. Riksdag och regering kommer därmed att bygga många beslut på bristfällig kunskap – även om den är den bästa möjliga.</P>
<P class="p72 ft8">Vi är medvetna om att det nu sagda gränsar till det truistiska. Det glöms dock ibland bort i diskussionen om vilka mera konkreta krav som kan ställas på informationen som skall tas fram i olika processer. Vi vill gå så långt som till att hävda att många av de reformer som gjorts av den inomstatliga styrningen har präglats av en slags administrativ eller teknokratisk föreställning om hur politiker bör styra och vilken information politiker bör efterfråga.</P>
<P class="p14 ft8">Vad som här har antytts om förutsättningarna och formerna för statens påverkan knyter an till den diskussion som under senare år förts i termer av governance. Trots att ordet governance kommit till flitig användning både bland forskare och inom institutioner som OECD och Världsbanken är innebörden långt ifrån klar.<SPAN class="ft41">13 </SPAN>Jon</P>
<P class="p243 ft59"><SPAN class="ft49">13 </SPAN>Som illustration kan nämnas att OECD har ett särskild direktorat för Public Governance and Territorial Development. I Världsbanken beskrivs god governance som nyckeln till ”achieving sustainable socioeconomic growth” (Kusek, Zall & Rist, 2004, <SPAN class="ft62">Ten Steps to a </SPAN><NOBR><SPAN class="ft62">Results-Based</SPAN></NOBR><SPAN class="ft62"> Monitoring and Evaluation System, </SPAN>s. 1). Bovaird & Löffler talar i <SPAN class="ft62">Public Management and Governance, </SPAN>2003, om betydelsen av governance i policydokument från FN, OECD och EU.</P>
<P class="p244 ft14">47</P>
</DIV>
<DIV id="page_45">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37545x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">Pierre och Guy Peters framhåller att termen governance getts inte bara en utan flera alternativa och sinsemellan motsägelsefulla inne- börder i litteraturen.<SPAN class="ft41">14</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Det som ofta betonas när ett governance perspektiv anläggs är att samhället i dag har en komplexitet som gör att möjligheterna till en hierarkisk styrning är försvagade.<SPAN class="ft41">15 </SPAN>Samhället kan inte längre styras genom att staten väljer en lämplig mix av styrmedel för att nå de mål statens beslutat om.<SPAN class="ft41">16</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Ett sådant synsätt kan leda till vitt skilda slutsatser. Som Pierre och Peters påpekar finns forskare som menar att samhällets ostyr- barhet är sådan att staten bör upphöra med att försöka styra. De flesta, forskare och andra, torde dock dra mindre vittgående slut- satser utan menar att det mera handlar om att se vilka förutsätt- ningar som gäller för statens styrning av samhället.</P>
<P class="p54 ft8">Vi har ingen anledning att närmare gå in på hur våra resonemang förhåller sig till olika inslag i denna diskussion. Vi kommer dock att beröra frågor som också tagits upp i diskussionen kring governance. Exempelvis påverkas diskussionen om mål, och om hur olika verksamheter skall bedömas i förhållande till dessa, t.ex. av om målen ses enbart som något ”uppifrån” kommande eller om utgångspunkten är att det i vissa fall är så att myndigheterna till- sammans med andra aktörer formulerar mål och preciserar vad staten mera konkret skall göra för uppnå dessa mål.</P>
<P class="p77 ft11"><SPAN class="ft11">2.1.5</SPAN><SPAN class="ft30">Myndigheterna är olika</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">En viktig grundförutsättning i alla diskussioner om styrning och utvärdering är att skillnaderna mellan myndigheterna är stora. Skillnaderna kan beskrivas på en rad sätt, och i det följande skall vi peka på några relevanta dimensioner.</P>
<P class="p52 ft8">Verksamhetens art</P>
<P class="p49 ft8">Den kanske vanligaste dimensionen i diskussionen om skillnader och likheter tar fasta på verksamhetens art. Flera sådana upp- delningar finns. I boken Demokrati & byråkrati diskuterar år 2003</P>
<P class="p245 ft15"><SPAN class="ft51">14</SPAN><SPAN class="ft53">Pierre & Peters, 2005, </SPAN><SPAN class="ft58">Governing Complex Societies</SPAN>, s. 1.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">15</SPAN><SPAN class="ft52">Premfors m.fl., 2003, </SPAN><SPAN class="ft63">Demokrati & byråkrati, </SPAN>s. 43.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">16</SPAN><SPAN class="ft52">Pierre & Peters, 2005, s. 2 och Raab & Kenis, 2007, </SPAN><SPAN class="ft63">Taking Stock of Policy Networks</SPAN>:</P>
<P class="p190 ft58">Do they Matter?, <SPAN class="ft15">s. 190 f.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">48</P>
</DIV>
<DIV id="page_46">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37546x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p228 ft8">fyra statsvetare det som de kallar statsförvaltningens verksamhets- former.<SPAN class="ft41">17 </SPAN>Denna och liknande uppdelningar bygger på ”vad som görs” inom staten. Man kan säga att det handlar om hur den enskilde tjänstemannen skulle besvara frågan om vad hon eller han använder sin arbetstid till. I den nämnda boken talas om följande verksamhetsformer:</P>
<P class="p40 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Myndighetsutövning</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Kontroll och tillsyn</SPAN></P>
<P class="p246 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Information och rådgivning</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Tjänste- och varuproduktion</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Kunskapsproduktion</SPAN></P>
<P class="p246 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Planering, styrning och samordning</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Policyutformning</SPAN></P>
<P class="p247 ft42">Det finns bara några få myndigheter som i huvudsak bedriver endast en av dessa verksamheter. De flesta myndigheter har att utföra flera av dem.</P>
<P class="p248 ft8">Hur repetitiv verksamheten är – om samma prestationer återkommer</P>
<P class="p193 ft8">En annan dimension som ibland sammanfaller med verksamhetens art är hur repetitiv verksamheten är, dvs. hur ofta en myndighet gör ”samma sak”. I t.ex. en provnings- eller kontrollverksamhet kan ett visst slag av prestation utföras gång på gång. I andra änden av skalan finns kanske forskaren vars forskning försöker ge svar på frågor som aldrig förut ställts.</P>
<P class="p14 ft8">I själva verket är verkligheten aldrig så renodlad. I många verk- samheter som verkar vara repetitiva kan nya problem dyka upp som kräver nya förhållningssätt. Samtidigt finns det inslag av löpande produktion och repetition i många verksamheter som vi ser som intellektuellt krävande och unika.</P>
<P class="p14 ft8">Trots detta kan vissa verksamheter beskrivas i produktions- termer, t.ex. ärendehandläggning inom Centrala studiestöds- nämnden (CSN) eller Försäkringskassan. Där handlar det om pres- tationer som går att kvantifiera i en rad olika avseenden (antal och handläggningstider osv.). Det är också verksamhet som i hög grad liknar den som bedrivs i privat tjänsteproduktion, t.ex. inom ett</P>
<P class="p249 ft15"><SPAN class="ft49">17 </SPAN>Premfors m.fl., 2003 , <SPAN class="ft58">Demokrati & byråkrati, </SPAN>s. 100 ff.</P>
<P class="p212 ft14">49</P>
</DIV>
<DIV id="page_47">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37547x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">försäkringsbolag eller ett reseföretag. I alla dessa fall gäller det ett inkommande flöde som skall hanteras på olika sätt.</P>
<P class="p69 ft8">En närbesläktad dimension handlar om hur jämförbara olika verksamheter är. I vissa verksamheter är varje prestation unik, men i andra verksamheter kan prestationerna jämföras över tiden eller med vad som görs i andra organisationer.</P>
<P class="p52 ft8">Direkt och indirekt</P>
<P class="p49 ft8">Om vi fortsätter att se på den faktiska verksamheten, kan vi också beskriva hur direkt eller indirekt den kan påverka olika aktörer och skeenden i samhället.</P>
<P class="p69 ft8">Ett par exempel kan förtydliga denna dimension. Under- visningen vid en läroanstalt tänks leda fram till vissa omedelbara effekter hos eleverna – även om dessa effekter i sin tur kan ses som ett sätt att uppnå mer långsiktiga mål. Andra verksamheter präglas av att myndigheten skall påverka andra att agera i viss riktning. En av Barnombudsmannens uppgifter är t.ex. att påverka andra myn- digheter och kommuner att handla på ett visst sätt. Olika verksam- heter kan därmed uppfattas ha en mer eller mindre direkt relation till dem som i någon mening kan ses som verksamhetens slutliga mottagare, t.ex. de som får viss vård vid en institution eller de som ansöker om dispens från en viss bestämmelse. I vissa fall påverkar staten olika mellanled som skall sköta den verksamhet som mera direkt ger olika effekter.</P>
<P class="p250 ft8">Att många myndigheter på detta sätt snarare har en styrande och dirigerande roll än en producerande betyder att även små myndigheter, mätt t.ex. i antal anställda, kan ha stor betydelse. Med en formulering av Hans Esping står olika organs betydelse ”inte i någon självklar proportion till exempelvis anslagsposter i stats- budgeten”.<SPAN class="ft41">18</SPAN></P>
<P class="p216 ft8">Verksamheter kan ibland beskrivas också som mer indirekta i ett annat avseende. Det som vi kan uppfatta som en myndighets aktuella verksamhet kan i en mer teknisk mening ha producerats ett antal år tidigare. En myndighet kan t.ex. ha utfärdat en föreskrift ett visst år som fortsätter att gälla ett antal år framåt. Detta innebär att en myndighets verksamhet inte kan bedömas bara utifrån prestationer utförda under det närmast föregående året.</P>
<P class="p251 ft58"><SPAN class="ft49">18 </SPAN><SPAN class="ft15">Esping, 1977, </SPAN>Förvaltning – förändring – framtid, <SPAN class="ft15">s. 3.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">50</P>
</DIV>
<DIV id="page_48">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37548x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p201 ft8">En annan aspekt är graden av långsiktighet. Vissa verksamheter syftar till att skapa effekter som vi kanske inte kan observera förrän flera decennier senare. Andra verksamheter kan ge resultat redan efter kort tid.</P>
<P class="p220 ft8">Observerbarhet och mätbarhet</P>
<P class="p193 ft8">Resultaten av olika verksamheter kan också vara mer eller mindre lätta att observera och mäta. I de flesta verksamheter är det möjligt att mäta prestationerna i någon form av utflöde. Helt annorlunda är situationen vad avser olika yttre effekter. I många fall är dessa, vilket vi skall återkomma till, mycket svåra att mäta.</P>
<P class="p46 ft8">Vad som är intressant att observera och mäta varierar. I många myndigheter är det naturligt att fokus ligger på prestationerna, men i andra myndigheter är det effekterna. Ett exempel på det senare kan vara om en myndighet arbetar med föreskrifter på ett område. Framställningen av prestationen, föreskrifterna, kanske kräver be- gränsade resurser, medan normerna i sig kan ge företag kostnader på miljardbelopp. I sådana fall är det naturligt att särskilt uppmärk- samma effekterna. Även när effekterna är mest intressanta behöver de dock inte vara det som är lättast att mäta.</P>
<P class="p229 ft8">Vissa verksamheter utförs av en profession</P>
<P class="p60 ft8">Vissa verksamheter utförs av särskilda professioner eller yrkes- grupper. När vi talar om professioner talar vi dock om något mer än vissa krav på t.ex. personens utbildning eller färdigheter. I pro- fessionsbegreppet ingår att det finns sätt att avgränsa vilka som tillhör professionen som inte formuleras av den tillfälliga arbets- givaren. Inom professionens organisationer definieras ofta etiska kodex, och inom professionen skapar man egna arenor för diskus- sioner, t.ex. olika tidskrifter.<SPAN class="ft41">19 </SPAN>Det klassiska exemplet på en pro-</P>
<P class="p252 ft14"><SPAN class="ft65">19 </SPAN>Det finns en omfattande diskussion om vad en profession är. I diskussionen återkommer vissa kännetecken. Ett sådant är krav på teoretisk kunskap och träning och att dessa krav säkras genom någon form av procedur. En professionell kultur, och existensen av olika fora i vilken denna utvecklas, är ett annat kännetecken. Till kännetecken brukar också föras någon form av autonomi. Det är viktigt att framhålla att en profession i denna diskussion inte är liktydig med ett kvalificerat arbete som förutsätter någon form av högre utbildning. För en diskussion om professionsbegreppet hänvisas till Forslund 1993 <SPAN class="ft66">Professionell kompetens. Fyra essäer om inlärning och utveckling för professionalitet, </SPAN>Strömberg 1994 <SPAN class="ft66">Läraryrket – en profession? </SPAN>och Törnqvist 1999 <SPAN class="ft66">Tillhör en professionell alltid en profession?</SPAN></P>
<P class="p253 ft14">51</P>
</DIV>
<DIV id="page_49">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37549x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">fession är läkare. Andra exempel kan vara redovisningsrevisorer och jägmästare.</P>
<P class="p69 ft8">Vissa myndigheter har en stark professionell karaktär och präglas av en eller flera professioner. Inom statliga verksamheter som präglas av en profession är det ofta professionen, och olika organisationer, som definierar kvalitetskraven och kraven på olika procedurer. I diskussionen talas ibland om den fackprofessionella staten eller den professionsstyrda förvaltningen till vilken politiker- na ”funnit för gott att överlämna deras (målsättningarna) närmare utformning till väl utbildade, vetenskapligt skolade professioner.”<SPAN class="ft41">20</SPAN></P>
<P class="p254 ft8">Inre förhållanden i myndigheterna</P>
<P class="p233 ft8">De dimensioner vi tagit upp kan användas för att beskriva olika verksamheter. Fokus kan emellertid inriktas också på inre för- hållanden i myndigheterna. En aspekt i detta sammanhang är graden av homogenitet. Många enskilda myndigheter kan också samtidigt bedriva verksamheter som skulle få olika värden i för- hållande till de dimensioner vi diskuterat. En och samma myndig- het kan bedriva både löpande ärendehandläggning och kvalificerad utredningsverksamhet, olika delar kan ha olika stor politisk be- tydelse; den kan i vissa delar vara starkt präglad av en profession och i andra inte osv. Men det finns också myndigheter som är mer homogena på så sätt att deras verksamhet kan beskrivas mer entydigt.</P>
<P class="p215 ft8">Dessutom kan myndigheter skifta i storlek och i avseende på andra faktorer som är relevanta när vi beskriver en organisation, t.ex. personalens ålder och utbildning, inre organisation m.m. Om myndigheten t.ex. har en regional organisation, skapas andra förut- sättningar för styrningen än om den inte har det.</P>
<P class="p255 ft58"><SPAN class="ft49">20 </SPAN><SPAN class="ft15">Vedung, 1991, </SPAN>Utvärdering i politik och förvaltning, <SPAN class="ft15">s. 56.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">52</P>
</DIV>
<DIV id="page_50">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37550x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p256 ft8">Föreställningar om verksamheters och organisationers behov av autonomi<SPAN class="ft41">21</SPAN></P>
<P class="p230 ft8">Vi har tidigare konstaterat att regeringen avgör hur mycket den vill styra. I detta ställningstagande måste man dock ta hänsyn också till att vissa verksamheter har principiella anspråk på autonomi eller långsiktigt blir till bäst nytta om de får stora möjligheter till själv- bestämmande, även om regeringen kanske anser att verksamheten på kort sikt borde ”styras upp”.</P>
<P class="p14 ft8">Skälen till att vissa myndigheter anses skola ha större autonomi än andra är olika. Vad gäller vissa myndigheter följer anspråk på autonomi av att verksamheten i hög grad består av myndighets- utövning enligt 11 kap. 7 § RF.</P>
<P class="p257 ft8">Det finns också verksamheter där kraven på autonomi hänger samman med en syn på vad som bäst främjar en viss verksamhet. En sådan syn på autonomi finns på t.ex. forskning och kanske även utbildning. Denna syn kommer till uttryck när regeringen i sin proposition år 2007 om ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses framhåller att en ”alltför instrumentell syn på högskolan – där uppgifterna begränsas till att lösa definierade forskningsuppgifter eller till att utbilda ett visst antal personer som behövs på arbetsmarknaden – kan hota den akademiska självständigheten och friheten”. Samtidigt framhåller regeringen att det måste ske en avvägning i förhållande till ”stats- makternas legitima behov av att utöva inflytande över verksam- heten”.<SPAN class="ft41">22</SPAN></P>
<P class="p242 ft8">Andra områden där starka krav på autonomi hävdas med lik- nande argument är olika former av konstnärlig verksamhet eller verksamheter med starka professionella normsystem som bl.a. har funktionen att skydda mot extern reglering och annan inblandning.</P>
<P class="p14 ft8">Exakt hur avvägningen mellan autonomi och regeringens styr- ning av olika verksamheter skall göras är i grunden en politisk fråga. Det viktiga i detta sammanhang är att konstatera att det finns en sådan avvägningsproblematik.</P>
<P class="p258 ft46"><SPAN class="ft51">21</SPAN><SPAN class="ft52">Den följande diskussionen gäller förvaltningsmyndigheter. Åtskillnaden mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter i regeringsformen är ett uttryck för synen på rättskipningen som autonom i förhållande till de politiska organen.</SPAN></P>
<P class="p259 ft15"><SPAN class="ft51">22</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 2006/07:43, s. 7.</SPAN></P>
<P class="p212 ft14">53</P>
</DIV>
<DIV id="page_51">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p260 ft8">Uppfattningen om den politiska betydelsen</P>
<P class="p233 ft8">En grundläggande förutsättning för vårt arbete är alltså att verk- samheter och myndigheter är olika. Till de exempel på dimensioner som skall ytterligare en dimension läggas: Olika verksamheter kan tilldra sig en större eller mindre politisk uppmärksamhet. Kring vissa verksamheter råder politisk enighet och den politiska diskus- sionen om dem är därmed mindre livlig. Om andra verksamheter är den politiska oenigheten stor, och de tilldrar sig då en mer intensiv uppmärksamhet i debatten. En viss verksamhet kanske också fram- står som mer betydelsefull om det är fråga om en ny verksamhet eller om en omorientering av en befintlig verksamhet. Det politiska intresset för olika verksamheter kan, av dessa och kanske av andra skäl, också variera över tiden. Det bör också framhållas att den politiska diskussionen, vid en jämförelse mellan olika områden, kan ha skiftande fokus. På vissa områden tenderar diskussionen att handla om hur mycket resurser som tillförs området, på andra områden handlar diskussionen mera om hur mycket som produ- ceras eller om effekterna av verksamheten.</P>
<P class="p261 ft8">De faktorer vi tagit upp påverkar ”hur mycket” och på vilket sätt regeringen vill och bör styra myndigheter inom ett visst område.</P>
<P class="p262 ft8">Ej möjligt att kategorisera myndigheterna</P>
<P class="p49 ft8">Tidigare försök att kategorisera myndigheterna har vanligen haft sin utgångspunkt i det vi här har kallat verksamhetens art.</P>
<P class="p69 ft8">Vi anser dock att man inte kan skapa kategorier av myndigheter och sedan koppla ihop kategorierna med vissa uppfattningar eller regler för hur styrningen skall se ut eller hur utvärderingsverksam- heten bör organiseras och bedrivas. Däremot menar vi att det är av central betydelse att regeringens styrning utformas så att dessa skillnader beaktas. Vilken betydelse som skall tillmätas var och en av dessa faktorer är i grunden också en politisk fråga.</P>
<P class="p263 ft14">54</P>
</DIV>
<DIV id="page_52">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p264 ft24"><SPAN class="ft24">2.2</SPAN><SPAN class="ft54">Val av grundfrågor</SPAN></P>
<P class="p221 ft8">I vår analys har vi fokuserat på vad man velat och vill uppnå med de reformer som haft etiketten resultatstyrning, målstyrning eller liknande snarare än på etiketterna själva. Vi är dock medvetna om att dessa benämningar tillmäts betydelse och kommer därför här att diskutera dem något närmare.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">2.2.1</SPAN><SPAN class="ft30">Styrningens beståndsdelar</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Styrning bygger på att det finns minst två parter och att den ena försöker påverka den andras agerande. Styrning går ut på att den styrdas agerande skall stämma med den styrandes direktiv, önske- mål och förväntningar.</P>
<P class="p13 ft8">Den som styr kan välja vad styrningen skall riktas mot, styrningen måste ha ett objekt. Den styrande kan t. ex. styra genom att överlämna vissa resurser eller att ställa krav på faktorer som sätter ramar för verksamheten. Styrningen kan riktas mot pro- cesser, prestationer och samhälleliga effekter. Vanligen tänker vi oss att tilldelning av resurser kombineras med krav på något av detta. Om styrningen av en myndighet helt skulle bygga på att myndigheten får vissa resurser kombinerat med krav på presta- tioner eller yttre samhällseffekter, skulle den styrande inte ha anledning att bry sig om vad som händer inne i myndigheten.</P>
<P class="p45 ft8">Men även om den styrande ställer krav på processer, presta- tioner eller effekter, måste den styrande också ha något medel eller instrument för att få igenom dessa krav. Regeringen har ett antal sådana medel till sitt förfogande för att påverka myndigheterna att handla på ett visst sätt. Det kan handla om tvingande krav i form av påbud eller förbud men det kan också vara fråga om att ekono- miska resurser tilldelas på grundval av vissa prestationer. Det går också att påverka hur en myndighet agerar genom t.ex. utbildning av olika befattningshavare.</P>
<P class="p45 ft8">Styrningen i praktiken handlar alltså om att vissa instrument kopplas ihop med vissa objekt. Personalens sammansättning kan påverkas genom att regeringen bestämmer att enbart personal med en viss utbildning skall anställas. En myndighets anslag kan även bero på vad myndigheten producerar, vilket gäller t.ex. lärosätena.</P>
<P class="p14 ft8">En förutsättning för styrning är emellertid att den också på något sätt förmedlas till myndigheterna. I styrningens praktik talar</P>
<P class="p265 ft14">55</P>
</DIV>
<DIV id="page_53">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37553x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">vi om t.ex. lagar, instruktioner, regleringsbrev, andra regerings- beslut och informella kontakter. Det är också i första hand denna styrning som diskuterats i tidigare utredningar och undersökningar om myndighetsstyrning, t.ex. i rapporter som ”Vad kostar det att regera”.<SPAN class="ft41">23</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Om vi ser på de formella vägar genom vilka styrningen för- medlas, kan det ibland gälla innehållet i de författningar som gäller alla myndigheter, t.ex. förvaltningslagen, myndighetsförordningen och tryckfrihetsförordningen. Det kan även handla om regerings- beslut som gäller enstaka myndigheter eller några få myndigheter som instruktioner eller regleringsbrev. Genom instruktionerna fast- läggs också de grundläggande institutionella förhållandena, exem- pelvis myndighetens ledningsform. Genom regleringsbrevet med- delar regeringen sedan myndighetens ekonomiska förutsättningar, mål avseende prestationer och effekter, krav på återrapportering och olika uppdrag. Regleringsbrevet brukar därmed ofta betraktas som slutfasen i budgetprocessen.</P>
<P class="p250 ft8">Regeringens utnämningar av i första hand myndigheternas chefer och i vissa fall andra befattningshavare samt styrelserna fungerar också som en del av den direkta myndighetsstyrningen.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">2.2.2</SPAN><SPAN class="ft30">Resultatstyrning</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Hur förhåller sig då resultatstyrning till allt detta? När vi talar om resultatstyrning betonar vi vad styrningen skall leda till; resultat i meningen prestationer eller samhälleliga effekter. Det viktiga för den styrande är att tala om vilka resultat som den styrda skall uppnå. För styraren är det inte processer eller olika ramfaktorer som är viktiga. Det viktiga är just resultatet. Hur resultatet skall nås lämnas – enligt grundmodellen – till den styrda att bestämma. Resultatstyrningens idé är att regeringen talar om för myndigheter- na vad de skall uppnå och att myndigheterna har frihet att välja hur de skall uppnå detta.</P>
<P class="p266 ft58"><SPAN class="ft49">23 </SPAN><SPAN class="ft15">Forss, </SPAN>Vad kostar det att regera?, <SPAN class="ft15">Ds 2000:27.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">56</P>
</DIV>
<DIV id="page_54">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37554x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p201 ft8">Inom staten började man använda termen resultatstyrning som ett fristående begrepp för ungefär 15 år sedan.<SPAN class="ft41">24 </SPAN>Under tiden där- efter har resultatstyrning haft flera innebörder. Eftersom detta har direkt bäring på hur vi tolkat vårt uppdrag skall vi något mer utförlig kommentera begreppet resultatstyrning.</P>
<P class="p220 ft8">Resultatstyrning som idealtyp</P>
<P class="p221 ft8">En idealtypisk mål- och resultatstyrning innebär att uppdrags- givaren försöker styra sina utförare genom att ange mål – avsedda resultat – som de skall uppnå. I denna idealtypiska beskrivning antas således uppdragsgivaren helt och hållet lämna till utföraren att bestämma medel för att nå målen, alltså en mycket långt gången delegering. I resultatstyrning tänks sedan uppdragsgivaren få infor- mation om resultaten. I den idealtypiska resultatstyrningen bryr sig huvudmannen inte om hur olika resultat nås.</P>
<P class="p14 ft8">Det är lätt att inse att denna idealtypiska form av resultat- styrning har mycket lite att göra med den styrning som i verklig- heten bedrivs inom staten. Hur stort avståndet är till verkligheten beror bl.a. på vilka slags mål som ställs upp. När det handlar om mål om vad som skall hända ute i samhället finns flera uppenbara problem. Ett problem är att värdemässigt grundande ställnings- taganden inte sker bara på högre målnivåer utan också på lägre.</P>
<P class="p83 ft8">Att låta statsmakten säga att ”det här vill vi uppnå” och ”ni myndigheter får bestämma hur” skulle kunna fungera, men förut- sättningen är att <NOBR>hur-frågan</NOBR> mest handlar om teknik. I verkligheten vet vi att detta inte stämmer eftersom en stor del av den politiska diskussionen handlar just om hur olika mål skall nås. Gränsen mellan politik och förvaltning följer inte en uppdelning mellan en politisk målnivå och en mer teknisk medelsnivå. Gränslinjen varie-</P>
<P class="p267 ft69"><SPAN class="ft67">24 </SPAN>Språkbruket kring resultatstyrning, målstyrning, mål- och resultatstyrning har skiftat under åren. Det kan utan anspråk på fullständighet illustreras med några nedslag över åren: i kompletteringspropositionen 1988 (prop. 1987/88:150, bilaga 1) används uttrycket mål- och resultatorienterad styrning. Resultatorienterad styrning används när regeringen på- följande år, 1989, ger ut ett antal informationsskrifter (de s.k. fågelböckerna). Under de följande åren användes mål- och resultatorienterad styrning jämsides med resultatstyrning (t.ex. prop. 1992/93:100, bilaga 1, s. <NOBR>85-86).</NOBR> Därefter har en vanlig benämning varit resultat- styrning. I t.ex. kompletteringspropositionen år 1994 (prop. 1993/94:150, bilaga 1, s. 103 ff), direktiven till budgetlagsutredningen (dir. 1995:42) och budgetlagsutredningen talas om införandet av resultatstyrningen (SOU 1996:14, s. 307). Detta språkbruk förefaller därefter att ha varit det vanligaste. Direktiven till denna utredning (2006:30) talar t.ex. om resultat- styrning. Det kan dock konstateras att bl.a. Statskontoret och ESV åter börjat använda benämningen mål- och resultatstyrning (se t.ex. ESV skrift <SPAN class="ft68">Resultat och styrning i statsförvalt- ningen, </SPAN>ESV 2007:23 och Statskontorets skrift <SPAN class="ft68">Effektiv styrning?, </SPAN>2006:3).</P>
<P class="p268 ft14">57</P>
</DIV>
<DIV id="page_55">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">rar över tiden och mellan olika områden och kan många gånger också vara en politisk värdefråga.</P>
<P class="p69 ft8">Ett annat problem gäller vissa grundläggande restriktioner i en demokrati. Vi kan inte tänka oss att en myndighet som har till uppgift att påverka människors beteenden med hjälp av t.ex. ett visst bidragssystem efter ett tag bestämmer sig för att i stället använda sig av t.ex. förbud. Exemplet illustrerar att myndigheter i verkligheten kan ha mycket begränsade möjligheter att välja medel. Ofta har myndigheterna t.o.m. kommit till för att de skall svara för att genomföra vissa medel.</P>
<P class="p254 ft8">Resultatstyrningen i praktiken</P>
<P class="p233 ft8">Ganska snabbt inser man alltså att resultatstyrning i denna mer renodlade form – myndigheten får i uppdrag att uppnå vissa mål och får själv välja medel – inte finns i verkligheten. Därmed väcks frågan om vad man inom staten i praktiken menat med resultat- styrning. Vi har kunnat se åtminstone tre huvudsakliga tolkningar:</P>
<P class="p50 ft8"><SPAN class="ft8">1.</SPAN><SPAN class="ft56">Resultatstyrning avser prestationer eller mycket närliggande effekter. Resultatstyrningen skulle då kunna innebära att en myndighet får välja vilka kanaler som skall användas för att femtio procent av en målgrupp skall ha exponerats för ett visst budskap. Det finns ingenting som säger att vi inte kan tala om resultatstyrning i detta fall, även om de avsedda resultaten enbart är prestationer. Det är ju fullt möjligt att i förväg ange t.ex. hur många prestationer av ett visst slag som skall fram- ställas och sedan låta myndigheten bestämma hur produktionen skall ordnas.</SPAN></P>
<P class="p269 ft8">Problemet är att gränsen mellan en sådan resultatstyrning och detaljstyrning blir mycket oskarp. Resultatstyrning med t.ex. mycket konkreta prestationsmål blir ju en form av detaljstyr- ning.</P>
<P class="p270 ft8"><SPAN class="ft8">2.</SPAN><SPAN class="ft56">Resultatstyrning har också getts en mer avgränsad betydelse genom att den kopplats ihop med en viss beslutsprocess. Resultatstyrningen blir då en form av styrning som är kopplad till budgetprocessen och de instrument som regeringen använ- der inom ramen för denna process för att styra myndigheterna. Mycket konkret blir resultatstyrning då nästan samma sak som de mål och återrapporteringskrav som regeringen bestämmer</SPAN></P>
<P class="p56 ft14">58</P>
</DIV>
<DIV id="page_56">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37556x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p271 ft8">inom ramen för budgetprocessen, dvs. huvudsakligen genom regleringsbrevet.</P>
<P class="p272 ft8">När vi har ställt frågor om resultatstyrning till myndighets- chefer och företrädare för Regeringskansliet uppfattar många också resultatstyrning som en fråga om just regleringsbrev och årsredovisningar. I en skrift i vilken författaren gör en ansträng- ning för att reda ut olika innebörder av resultatstyrning, konstateras också följande:</P>
<P class="p273 ft61">… att resultatstyrning i denna ’resultatstyrningsreform’ konkret har blivit det som regeringen beställt via t.ex. regleringsbrevet och det som myndigheterna rapporterar tillbaka i resultatredovisningen i årsredovisningen eller i underlaget för fördjupad prövning.<SPAN class="ft60">25</SPAN></P>
<P class="p274 ft8">Denna mer avgränsade syn på resultatstyrningen reflekteras också i uppfattningen att resultatstyrning tillsammans med finan- siell styrning är underkategorier till huvudkategorin ekonomisk styrning. Verksamhetsdelen i regleringsbreven ”speglar huvud- sakligen regeringens resultatstyrning av myndigheten och dess verksamhet”, som det står i Finansdepartementets reglerings- brevshandledning.</P>
<P class="p275 ft8"><SPAN class="ft8">3.</SPAN><SPAN class="ft56">En ytterligare tolkning går i motsatt riktning från de två före- gående. I stället för att avgränsa så vidgas här resultatstyr- ningens innebörd så att resultatstyrningen handlar om att mål anges, att verksamhet bedrivs, att resultatinformation tas fram och att beslut om den framtida verksamheten fattas med hjälp av denna information.</SPAN></P>
<P class="p273 ft61">Resultatstyrning av statlig verksamhet innebär att mål anges, att resultaten följs upp och/eller utvärderas och att en bedömning görs som kan ligga till grund för åtgärder.<SPAN class="ft60">26</SPAN></P>
<P class="p276 ft8">Liknande formuleringar finns t.ex. i direktiven till denna utredning, och de ger alltså en mycket vidsträckt innebörd åt ordet resultat- styrning. Definitionen säger ju inget om att styrningen exklusivt skall vara inriktad på resultat och egentligen inte heller något om vilka styrmedel som skall användas. I stället anger definitionen bara att mål skall anges, att information skall tas fram – möjligen under- förstått att detta skall vara med någon form av systematik och i förväg bestämda former – och att huvudmannen skall använda in-</P>
<P class="p277 ft58"><SPAN class="ft51">25</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 1999:20, </SPAN>Myndigheternas syn på resultatstyrningen, <SPAN class="ft15">s. 23.</SPAN></P>
<P class="p223 ft15"><SPAN class="ft51">26</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1998/99:1, s. 149 samt likartad definition i </SPAN><SPAN class="ft58">ESV:s ordbok om ekonomistyrning i staten, </SPAN>ESV 2004:14.</P>
<P class="p278 ft14">59</P>
</DIV>
<DIV id="page_57">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37557x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">formationen vid sina kommande beslut. Definitionen innehåller egentligen ingenting som skiljer resultatstyrning från andra styr- former. Även om huvudmannen styr utföraren med starka krav på processen, är det ju ingenting som hindrar att man också anger mål, tar fram information om måluppfyllelse och använder denna information längre fram.</P>
<P class="p54 ft8">Det är också så som vi tolkat innebörden av resultatstyrning. Enligt vår mening, som alltså stämmer väl överens med den syn som finns i direktiven, är inte resultatstyrning något som behöver, och kanske inte ens bör, kopplas ihop med en särskild process eller ett specifikt dokument.</P>
<P class="p54 ft8">En självklar del av den politiska processen är att mål – i någon form – anges för statlig verksamhet. Vi uppfattar också att så skett sedan mycket lång tid. Det betyder inte att just ordet mål alltid används. I bland resoneras om syftet eller ändamålet. Vi anser också att det bör tas fram information om olika aspekter av den statliga verksamheten och dess resultat samt att det måste skapas former för att kunna använda denna information i olika processer. En helt annat fråga är i vilka former detta skall ske.</P>
<P class="p54 ft8">Med denna tolkning är resultatstyrningen inte något som infördes i slutet av <NOBR>1980-talet.</NOBR> Som vi visar i kapitel 3 finns en stark koppling mellan resultatstyrning och <NOBR>1960-talets</NOBR> försöksverksam- het med programbudgetering. Vi menar dock att inte heller 1960- talet var startpunkten för tanken att ställa upp mål för statens verksamhet eller att ta fram information om resultaten. Olika mål formulerades i utredningar och propositioner långt tidigare, som vi också kommer att ge exempel på i kapitel 5. Det statliga utred- ningsväsendet användes tidigt för att, ofta med hjälp av forskare, belysa statliga verksamheter, inklusive erfarenheter och effekter.<SPAN class="ft41">27 </SPAN>I flera studier ges exempel på utvärderingar under de två decennierna efter andra världskriget.<SPAN class="ft41">28</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">När resultatstyrningen ges denna övergripande innebörd är det svårt att se att begreppet rör någon mera specifik form av styrning. Att ställa upp mål och ha ambitionen att ta fram information om resultaten av olika politiska ingripanden liksom tanken att denna information används när ställning skall tas till kommande åtgärder får ses som en del av en allmän rationalistisk syn.</P>
<P class="p279 ft58"><SPAN class="ft51">27</SPAN><SPAN class="ft53">Johansson, 1992, </SPAN>Det statliga kommittéväsendet.</P>
<P class="p280 ft59"><SPAN class="ft51">28</SPAN><SPAN class="ft70">Furubo, 1994, ”Learning from Evaluations: The Swedish Experience” och Vedung, Furubo & Sandahl, 2002, </SPAN><SPAN class="ft62">Utvärdering i det svenska politiska systemet. </SPAN><NOBR>Franke-Wikberg</NOBR> & Lundgren, 1980, <SPAN class="ft62">Att värdera utbildning </SPAN>ger exempel på skolområdet liksom också <NOBR>Karlsson-Vestman</NOBR> & Andersson, 2007, <SPAN class="ft62">Pedagogisk utvärdering som styrning.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">60</P>
</DIV>
<DIV id="page_58">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p241 ft8">Det är därför svårt att se på vilket sätt diskussionen underlättas av att vi i stället för styrning talar om resultatstyrning. Snarare finns det en risk att lagren av tidigare tolkningar om vad resultat- styrning egentligen är bidrar till osäkerhet om vad som faktiskt diskuteras. Oavsett vilka etiketter som används gäller frågan hur regeringen skall styra sin förvaltning så att den bidrar till att förverkliga det som regeringen vill uppnå. I utredningen kommer vi också att diskutera hur uppföljnings- och utvärderingsverksam- heten skall ordnas, därför att olika slag av resultatinformation behövs i styrningen för att kunna nå de resultat som regeringen vill uppnå.</P>
<P class="p281 ft11"><SPAN class="ft11">2.2.3</SPAN><SPAN class="ft30">Två grundfrågor</SPAN></P>
<P class="p282 ft8">Mot denna bakgrund har vi konkretiserat vårt arbete i följande två grundfrågor:</P>
<P class="p195 ft8"><SPAN class="ft8">1.</SPAN><SPAN class="ft56">Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik?</SPAN></P>
<P class="p209 ft8"><SPAN class="ft8">2.</SPAN><SPAN class="ft56">Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den?</SPAN></P>
<P class="p283 ft8">Den andra frågan handlar alltså om vilken information som behövs för olika syften, t.ex. regeringens kontroll och regeringens löpande styrning, och vilken information som behövs för mer grundläggan- de omprövningar. Det gäller vilka krav som kan ställas på infor- mation i olika sammanhang, hur ofta den kan tas fram och vem som skall ta fram informationen. Det handlar också om hur den omfattande information som i dag tas fram av myndigheter och forskare kan användas för att med viss periodicitet göra genom- lysningar av olika samhällsområden.</P>
<P class="p45 ft8">Det inses lätt att de två grundfrågorna täcker ett mycket stort antal underfrågor. Vår avsikt har inte varit att belysa alla företeelser och frågor som skulle kunna rymmas under våra två grundfrågor. Bland de frågor vi inte tar upp kan följande nämnas.</P>
<P class="p284 ft14">61</P>
</DIV>
<DIV id="page_59">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p285 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Grundläggande frågor om den s.k. svenska förvaltnings- modellen.</SPAN></P>
<P class="p286 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Hur statliga organ i samverkan med andra aktörer kan formulera mål för olika områden och gemensamt utveckla verksamheter för att uppnå dessa mål.</SPAN></P>
<P class="p287 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">I vilka organisationsformer statlig verksamhet skall bedrivas, bl.a. om vissa statliga verksamheter skall bedrivas i annat än myndighetsformen och om myndighetsutövning skall överlåtas till icke statliga organ. En del av dessa frågor behandlas av Förvaltningskommittén (dir. 2006:123).</SPAN></P>
<P class="p288 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Principer som rör myndighetsstrukturen.</SPAN></P>
<P class="p51 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Regeringens delegering till myndigheterna att besluta om till- sättande av befattningshavare, löner och vissa andra arbetsgivar- frågor.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Formerna för regeringens utnämning av myndighetschefer och vissa andra befattningshavare.</SPAN></P>
<P class="p289 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Överlåtelse av normeringsmakt till myndigheterna.</SPAN></P>
<P class="p51 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Frågor som rör principerna för finansiell redovisning och budgetering.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Riksdagens beredningsprocesser. Vissa av våra förslag kan dock motivera en närmare analys av dessa processer.</SPAN></P>
<P class="p226 ft24"><SPAN class="ft24">2.3</SPAN><SPAN class="ft54">Att utvärdera den inomstatliga styrningen</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">En del av vårt uppdrag är att göra en samlad utvärdering av ”styrformen resultatstyrning”. Inte minst med tanke på den be- tydelse som utvärdering getts i olika presentationer av de reformer som återfinns under etiketten resultatstyrning är det rimligt att vi något diskuterar hur och i vilken omfattning vi kan utvärdera olika förändringar i styrsystemet.</P>
<P class="p54 ft8">Till att börja med kan vi konstatera att det inte finns någon enhetlig uppfattning om vad utvärdering faktiskt är. I den om- fattande litteraturen om utvärderingar finns många olika skolor och synsätt företrädda. Vi har dock valt att inte gå in närmare på dessa definitionsfrågor. Vi kommer att använda termen utvärdering så</P>
<P class="p290 ft14">62</P>
</DIV>
<DIV id="page_60">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p235 ft8">som den vanligen används i den inomstatliga diskussionen och i olika statliga handledningar.</P>
<P class="p13 ft8">I dessa sammanhang betonas både ett produktionsperspektiv och ett annat perspektiv som gäller de yttre effekter som olika verksamheter ger upphov till. Det handlar både om att se på måluppfyllelsen och att analysera huruvida verksamheten är ”rätt tänkt”. Det gäller att precisera hur olika insatser eller interven- tioner faktiskt utformats, att se på vad vi får ut av pengarna och om det hade varit möjligt att få ut lika mycket eller mer med andra medel.</P>
<P class="p291 ft8">Genom att tillämpa de krav som ställs på andra statliga verk- samheter skulle en samlad utvärdering därför kunna visa hur de olika inslagen i den inomstatliga styrningen bidragit till målen som satts för styrningen. Vi skulle med andra ord kunna bedöma om styrformen resultatstyrning lett till ökad effektivitet och ökad omprövningsförmåga och kanske också ökad transparens. Vi borde också kunna säga något om vad enskilda inslag i den inomstatliga styrningen kostat, hur de var för sig eller i samverkan påverkat mål- uppfyllelsen och förutsättningarna för att nå målen. Dessutom borde vi kunna få en ganska klar bild av vilka nackdelar som följer av olika inslag.</P>
<P class="p242 ft8">Redan nu kan dock konstateras att vi har små möjligheter att besvara dessa frågor. Ett praktiskt problem är att vi har begränsad dokumentation om hur det varit tidigare. Därför är det svårt att uttala sig om hur framgångsrika olika inslag i den inomstatliga styrningen varit. Ett mer tekniskt sätt att uttrycka detta är att vi saknar tidsserier kring viktiga parametrar. I det kommande kapitlet kommer vi att använda olika rapporter och undersökningar som publicerats. Vi skall dock redan här konstatera att det sällan inträffar att olika undersökningar belyser en viss företeelse vid olika tidpunkter. I de undersökningar som gjorts fokuseras i stället på de frågor och problem som anses viktiga just när undersök- ningen görs. Några år senare är det andra problem som fokuseras varför man inte återvänder till de tidigare frågorna.</P>
<P class="p72 ft8">Vi återkommer till detta längre fram. Men det är alltför enkelt att skylla olika svårigheter på tidigare studier och brister i de studier som gjorts. Det är visserligen sant att vi med mera syste- matiska undersökningar hade kunnat veta mer än vi gör i dag, men samtidigt måste vi vara realistiska om vad man över huvud taget kan få veta genom att undersöka förändringarna av styrningen. Det är därför viktigt att säga något om mera grundläggande begräns-</P>
<P class="p292 ft14">63</P>
</DIV>
<DIV id="page_61">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">ningar när det gäller att utvärdera reformer i den inomstatliga styrningen.</P>
<P class="p69 ft8">Diskussionen kommer att föras utifrån tre frågor. Den första gäller våra möjligheter att över huvud taget ta reda på om verklig- heten utvecklats på det sätt man avsåg. Den andra frågan gäller våra möjligheter att beskriva de insatser som gjorts för att påverka skeendet. Den tredje frågan gäller om den utveckling vi observerat har påverkats av de insatser som genomförts.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">2.3.1</SPAN><SPAN class="ft30">Måluppfyllelsen</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">En diskussion utgår rimligen från det som kanske spontant uppfattas som de mest grundläggande utvärderingsfrågorna: Vad blev resultatet eller vilka blev effekterna? Och hur förhöll sig detta till målen? Ledde reformerna i den inomstatliga styrningen till de tänkta målen?</P>
<P class="p293 ft8">För att kunna besvara frågor av detta slag måste vi kunna beskriva förändringar i effektivitet, omprövningsförmåga och transparens. Det handlar om att beskriva ett visst förlopp. Uppen- barligen kan olika förändringsvariabler vara mer eller mindre svåra att definiera eller mäta. Förändringar av artonåringars vikt är t.ex. lättare att mäta än vilket inflytande samma ungdomar har i sam- hället. Både makt men också t.ex. omprövningsförmåga får betraktas som ”svåra” variabler. Detta är dock inte en avgörande svårighet. Trots allt är det möjligt att operationalisera även det som först kan uppfattas som oprecisa honnörsord.</P>
<P class="p250 ft8">Att operationalisera mål som ökad effektivitet, omprövnings- förmåga och transparens är således inte omöjligt. Effektiviteten kan tolkas som t.ex. den inre effektiviteten i själva den statliga produktionen och därmed beskrivas som produktivitet. Ompröv- ningsförmågan skulle vi kunna mäta genom att ta utgångspunkt i marginalismen i budgetprocessen eller hur skilda politiska aktörer själva bedömer olika trögheter i systemet. Transparensen kan mätas på ett antal olika sätt. Vi kan tänka oss att det sker genom att vi t.ex. studerar olika dokument i förhållande till kriterier för tydlighet, fasthet i definitioner, jämförbarhet över tid, läsbarhet etc. Vi kan också tänka oss att vi tar reda på hur olika användare av dokumenten, inom och utom staten, bedömer möjligheterna att med hjälp av dessa dokument bilda sig en uppfattning om den statliga verksamheten.</P>
<P class="p290 ft14">64</P>
</DIV>
<DIV id="page_62">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p201 ft8">Alla sådana operationaliseringar, inklusive dessa exempel- fieringar, kan diskuteras. Det vi här vill peka på är förhållandet att målen är allmänna inte är något absolut hinder för att identifiera variabler med vars hjälp målen kan bli mätbara.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">2.3.2</SPAN><SPAN class="ft30">Insatserna</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">En utvärdering av effekterna av något måste också kunna klargöra vad detta något är. En svårighet är att ringa in och definiera själva den insats som skulle leda till en förändring. Detta oavsett om det gäller en viss subvention eller ett förändrat betygssystem. I många utvärderingar är det redan från början tämligen uppenbart vad insatsen består av. I andra fall kan det vara mer oklart.</P>
<P class="p14 ft8">Det är möjligt att helt enkelt bestämma sig för att objektet i vår analys är t.ex. anslagskrediten, verksamhetsstrukturen eller åter- rapporteringskraven, eller myndigheternas ökade möjligheter att själva tillsätta vissa tjänster. Också detta leder till en rad olika metodproblem, men vi anser ändå att detta tillvägagångssätt ger hanterbara svårigheter.</P>
<P class="p202 ft11"><SPAN class="ft11">2.3.3</SPAN><SPAN class="ft30">Effekterna</SPAN></P>
<P class="p221 ft8">Det stora problemet när det gäller de flesta effektmätningar är dock något annat. Det är den svårighet som vi skulle konfronterats med, om vi skulle ha löst de problem vi nyss nämnt. Vi skulle då ha haft två serier med data. Den ena skulle gälla hur målvariablerna förändrats över tiden, t.ex. effektiviteten eller omprövnings- förmågan. Den andra serien skulle beskriva förändringarna i själva styrsystemet. Vi skulle med andra ord få veta hur de olika insatserna varierat över åren.</P>
<P class="p294 ft8">För att kunna svara på frågan om effekterna måste vi dock kunna utröna hur mycket av förändringarna i målvariablerna som är en direkt följd av de gjorda insatserna. Om exempelvis ompröv- ningsförmågan har ökat, måste förändringarna i själva styrsystemet rensas från alla de andra faktorer som kan påverka omprövnings- förmågan. Dessa andra faktorer kan vara t.ex. politiska värde- förskjutningar, internationell påverkan, grundläggande ekonomiska förhållanden och alla andra tänkbara faktorer som påverkat synen på enskilda statliga verksamheter och statens roll i stort.</P>
<P class="p295 ft14">65</P>
</DIV>
<DIV id="page_63">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p296 ft8">Om vi t.ex. kan konstatera att det skett omprövningar inom ett politikområde, så blir därmed frågan: Hur mycket av dessa omprövningar skulle ha skett utan de förändringar som vi sätter fokus på i vår analys? Det gäller att jämföra det som faktiskt hänt med det som, med någon form av rimlighet, kan antas skulle ha inträffat utan den specifika insatsen.</P>
<P class="p54 ft8">Formulerat så inser man lätt betydelsen av detta grundläggande kausalitetsproblem. Vi skall i det följande diskutera möjligheterna att undvika detta problem. En rimlig utgångspunkt är dock att våra möjligheter att med precision och tillförlitlighet kunna bedöma dessa kausala relationer beror på hur långt effektvariablerna ligger från den ursprungliga – i detta fall förändringen i den inom- statliga styrningen. Om vi t.ex. vill beskriva hur möjligheterna till anslagskredit och anslagssparande har påverkat den ekonomiska planeringen i myndigheterna, är detta problem – praktiskt sett – lättare att hantera än om vi diskuterar hur samma förändringar påverkat omprövningsförmågan. Det handlar också om hur sammansatt insatsen är. Om vi mäter en mer avgränsad förändring, är problemet lättare att hantera än om det gäller ett paket av olika insatser.</P>
<P class="p297 ft8">Det handlar också om hur lång tid som har förflutit efter en viss insats. Direkt efter en specifik verksamhet eller insats kan vi kanske anta att inte så mycket annat än just insatsen har påverkat den aktuella målvariabeln. Därmed kan vi föreställa oss den alternativa utvecklingen, som skulle ha ägt rum utan någon insats, som en extrapolering av den tidigare utvecklingen. Ju längre tid som går, desto mer ohållbar blir emellertid en sådan utgångspunkt. Osäker- heten ökar undan för undan.</P>
<P class="p54 ft8">Det är inte möjligt att exakt avgöra hur olika förändringar i styrningen inom staten bidragit till det som här beskrivits som dess grundläggande mål. Det är heller inte någon slump att inga andra länder gjort utvärderingar som svarat på den frågan.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">2.3.4</SPAN><SPAN class="ft30">Förutsättningar för effekter</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">När detta sagts finns dock anledning att diskutera vilka frågor som vi kan besvara. Dessa frågor handlar om förutsättningarna för att uppnå olika effekter. Vi skall här skilja mellan två slag av förutsätt- ningar.</P>
<P class="p298 ft14">66</P>
</DIV>
<DIV id="page_64">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p201 ft8">Det ena slaget av förutsättningar svarar mot frågan ”har styr- systemet praktiskt sett ändrats på det sätt som avsågs?” Det handlar alltså om själva genomförandet av en tänkt reform. Inne- börden av frågan kan illustreras med ett tänkt exempel från ett annat område. Om staten ger bidrag till kommunerna för att de skall anställa en särskild kategori av elevvårdspersonal i skolorna i syfte att minska mobbning, så kan vi ta reda på om kommunerna de facto anställt fler personer av denna kategori. Frågor vi då skulle ställa gäller om pengarna till kommunerna betalats ut, om fler personer anställts, om det inneburit en faktiskt ökning av antalet personer som tillhör denna personalkategori i de enskilda skolorna osv. Det handlar alltså om att se om verksamheten praktiskt genomförts på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att verksamheten skall kunna ha gett upphov till avsedda effekter.</P>
<P class="p299 ft8">Det andra slaget av förutsättningar gäller frågan ”är insatserna rätt tänkta?”. Det handlar alltså om den teoretiska hållbarheten i en verksamhet och om de bakomliggande antagandena är rimliga. Ofta finns det flera nivåer av antaganden. I det tänkta exemplet från skolans värld handlar det exempelvis om vad som orsakar mobb- ning och därmed hur mobbning kan påverkas av olika medarbetare i skolan, men också om hur riktade statsbidrag kan påverka olika kommunala beslutsprocesser.</P>
<P class="p14 ft42">En verksamhet kan alltså vara väl genomförd men inte ledda till effekter därför att den bygger på felaktiga antaganden om det skeende som skulle påverkas. Självklart är också motsatsen tänkbar.</P>
<P class="p248 ft8">Genomförandet</P>
<P class="p193 ft8">Om vi återvänder till förändringarna i det inomstatliga styrsyste- met, kan vi rikta uppmärksamheten på de faktiska förändringarna i detta, och vi kan ställa frågor av följande karaktär: Har de enskilda myndigheternas frihet ökat? Har det blivit mer av ”let managers manage” för att citera ett brittiskt slagord? Har regeringen fått mer information som är relevant vid omprövningar? Bidrar årsredovis- ningarna till att ge en klarare bild av det myndigheterna gör? Vilka mål konstrueras för olika verksamheter? Har det blivit lättare att få en bild av vilka resurser som staten satsar för att lösa ett visst problem?</P>
<P class="p300 ft8">När vi svarar på dessa frågor får vi en bild av om de faktiska förändringarna i styrsystemet går i den riktning man velat. Kan vi</P>
<P class="p64 ft14">67</P>
</DIV>
<DIV id="page_65">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">påstå att styrsystemet ser annorlunda ut i dag än för tio, femton eller tjugo år sedan? Har styrsystemet förändrats i den riktning man önskade? I kapitel 4 kommer vi att utifrån tidigare rapporter, men också vissa egna undersökningar, presentera en bild av hur styrsystemet de facto förändrats.</P>
<P class="p301 ft8">Antaganden</P>
<P class="p49 ft8">Bakom de olika konkreta förändringarna ligger således mer eller mindre klart uttryckta föreställningar eller antaganden om vad som påverkar möjligheterna att uppnå mer övergripande mål. Vi kommer att utveckla detta, men redan här ger vi några exempel på sådana antaganden.</P>
<P class="p302 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Det är möjligt att skilja mellan en mer politisk värdeladdad målnivå och den mer tekniska frågan om hur målen skall nås.</SPAN></P>
<P class="p303 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Ökad frihet för den mer operativa nivån i olika verksamheter, bl.a. de enskilda myndigheterna, kan leda till ökad effektivitet i produktionen.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Mål går att bryta ner på ett sådant sätt att måluppfyllelse på en lägre nivå leder till att målet på nästa överordnade nivå blir för- verkligat.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Det är möjligt att ta fram information om vilka effekter olika statliga interventioner gett upphov till och därmed även om kostnaderna för interventioner i förhållande till effekterna.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Det är möjligt att ta fram information om resultaten av olika delverksamheter, som sedan adderas med resultaten av andra verksamheter, för att därigenom få veta om målen för huvud- verksamheten nåtts.</SPAN></P>
<P class="p304 ft42">Genom att urskilja sådana centrala antaganden eller hypoteser får vi möjlighet att pröva dem i förhållande till den aktuella forskningen och praktiska erfarenheter också från andra länder.</P>
<P class="p305 ft14">68</P>
</DIV>
<DIV id="page_66">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td72"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td73"><P class="p19 ft50">Utgångspunkter och angreppssätt</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p175 ft11"><SPAN class="ft11">2.3.5</SPAN><SPAN class="ft30">Vårt upplägg</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">För att få en bild av hur framgångsrika de olika inslagen i den inomstatliga styrningen varit kommer vi att i ett första steg (kapi- tel 4) fokusera på själva genomförandet av dem. Våra möjligheter att beskriva detta och att identifiera olika problem i genomförandet beror i hög grad på vad som tagits upp i tidigare undersökningar.</P>
<P class="p14 ft8">Vi kommer även att försöka ringa in de avgörande antagandena när det gäller organisation, drivkrafter etc. som de olika föränd- ringarna i styrsystemet bygger på. Hur rimliga dessa antaganden är kan belysas både av teoretisk litteratur och av olika undersökningar om andra länders styrsystem. Detta görs i kapitel 4 och 5. I detta sammanhang kommer vi också att ta upp vad vi känner till om olika bieffekter.</P>
<P class="p291 ft8">Innebär då detta att de följande kapitlen kan beskrivas som en samlad utvärdering? Svaret är nej, om en sådan uppfattas som ett dokument i vilken det ges en säker bild av vilka effekter olika inslag i styrsystemet haft, hur dessa varierat under olika perioder och vad som är den samlade effekten av interaktionen mellan dessa inslag.</P>
<P class="p46 ft8">Vår uppfattning är att dock att det är fullt möjligt i dag att föra värderande resonemang kring olika reformer i styrsystemet, vilka brister som funnits i genomförandet och hur hållbara olika mer grundläggande antaganden varit. Vi menar också att en sådan mera realistisk analys också bör rubriceras som en samlad utvärdering. Men innan vi går över till den analysen skall vi i det närmast följande kapitlet beskriva hur det nuvarande styrsystemet växt fram.</P>
<P class="p306 ft14">69</P>
</DIV>
<DIV id="page_67">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37567x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p307 ft7"><SPAN class="ft7">3</SPAN><SPAN class="ft55">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</SPAN></P>
<P class="p308 ft42">I detta kapitel skall vi beskriva hur centrala reformer av regeringens styrning av förvaltningen vuxit fram. Tyngdpunkten kommer att ligga på utvecklingen sedan mitten av <NOBR>1980-talet.</NOBR></P>
<P class="p12 ft8">Hur politikerna skall styra förvaltningen så att den blir ett redskap för politikernas vilja är en central fråga i varje stat som har anammat tanken att det är medborgarna som genom någon form av representation skall bestämma och kontrollera statens verksamhet. Förverkligandet av denna tanke blir dock svårare ju större och ju mer diversifierad statens verksamhet är. Verksamhetens omfattning gör i sin tur att den blir svårare att överblicka och kontrollera. Det var också mot den bakgrunden förvaltningens roll, och hur den skulle styras, kom att diskuteras i USA redan åren runt förra sekelskiftet. Woodrow Wilson publicerade år 1887 ”The Study of Administration”, som ofta kommit att ses som en startpunkt för den offentliga administrationen som ett särskilt studieobjekt.<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p102 ft24"><SPAN class="ft24">3.1</SPAN><SPAN class="ft54">En rationalistisk kultur</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Sverige importerade mycket snabbt de synsätt på förvaltningen som brukar sammanfattas under rubriken programbudgetering. Det har observerats att Sverige var ett av de första europeiska länderna som byggde upp en praxis av utvärderingar.<SPAN class="ft41">2 </SPAN>I båda fallen var det fråga om import från USA.</P>
<P class="p309 ft46"><SPAN class="ft51">1</SPAN><SPAN class="ft52">White & Adams, 1994, ”Making Sense With Diversity: The Context of Research, Theory, and Knowledge Development in Public Administration”, s. 11. Redan under åren kring 1910 diskuteras hur organisationsstyrning och processtänkande skall kunna användas i styrningen av offentlig verksamhet se Williams 2003 ”Measuring Government in the Early Twentieth Century”.</SPAN></P>
<P class="p310 ft15"><SPAN class="ft51">2</SPAN><SPAN class="ft53">Derlien, 1990, ”Genesis and Structure of Evaluation Efforts in Comparative Perspective”.</SPAN></P>
<P class="p212 ft14">71</P>
</DIV>
<DIV id="page_68">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37568x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Den samhällsvetenskapliga diskussionen och utbildningen var i Sverige starkt influerad av den i USA. I mycket stor omfattning vistades under decennierna efter andra världskriget yngre svenska forskare vid amerikanska universitet.<SPAN class="ft41">3 </SPAN>Till detta kommer att mycket av det tänkande som fanns kring utvärdering och styrning passade in i föreställningar och inslag som redan fanns i vårt politiska och administrativa system.</P>
<P class="p54 ft8">Redan tidigare kunde den svenska politiska och administrativa kulturen beskrivas i termer av rationalitet och instrumentalitet. Vi kan konstatera att det tidigt fanns en föreställning om att när man väl kommit överens om vissa mål så gällde det att välja de medel som bäst främjade målen.<SPAN class="ft41">4 </SPAN>Dessutom fanns tidigt en stark tro på möjligheterna att göra detta med hjälp av forskare och empiriska studier.<SPAN class="ft41">5</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">I flera studier har författarna också framhållit betydelsen av att det fanns kanaler mellan det politiska och akademiska systemet, och då var det statliga kommittéväsendet där många forskare deltog särskilt viktigt.<SPAN class="ft41">6 </SPAN>De kunde vara sakkunniga, sekreterare eller experter, men det förekom också att en kommitté vände sig till forskare med en förfrågan om hur de bedömde olika sätt att lösa ett problem eller att nå ett mål. Ett tidigt exempel på detta är den år 1907 tillsatta Emigrationsutredningen som gjorde en enkät till dåtidens främsta forskare, och 1940 års skolutredning som bad de fyra svenska professorerna i pedagogik och psykologisk pedagogik att bedöma forskningsläget i den s.k. differentieringsfrågan.<SPAN class="ft41">7</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Tidigt fanns inslag också av utvärderingar – även om själva termen inte existerade. År 1934 diskuterade Gunnar Myrdal i en offentlig utredning vikten av kontrafaktiska jämförelser för att kunna bedöma effekterna av ekonomiskt politiska regleringar.<SPAN class="ft41">8 </SPAN>I en genomgång av de offentliga utredningar som publicerades år 1945 kunde författaren konstatera att de inkluderade ett antal undersök-</P>
<P class="p313 ft15"><SPAN class="ft44">3</SPAN><SPAN class="ft47">Blanck, 1992, ”The Impact of the American Academy in Sweden”.</SPAN></P>
<P class="p227 ft69"><SPAN class="ft51">4</SPAN><SPAN class="ft72">I flera sammanhang diskuteras denna ”rationalistiska” tradition. Här kan nämnas Sejersted, 2005, Socialdemokratins Tidsålder men också tidigare framställningar som Anton, 1980,</SPAN></P>
<P class="p190 ft63">Administrated Politics <SPAN class="ft46">och Rustow, 1955, </SPAN>The Politics of Compromise.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft44">5</SPAN><SPAN class="ft45">Furubo, 1994, ”Learning from Evaluations: The Swedish Experience”.</SPAN></P>
<P class="p227 ft69"><SPAN class="ft51">6</SPAN><SPAN class="ft72">Meijer, 1956, Kommittépolitik och kommittéarbete, Foyer, 1969, ”The Social Sciences in Royal Commission Studies in Sweden” och Johansson, 1992, </SPAN><SPAN class="ft68">Det statliga kommittéväsendet.</SPAN></P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft44">7</SPAN><SPAN class="ft45">Emigrationsutredningen 1910, bilaga XVlll ”Uttalanden af svenska vetenskapsmän” och SOU 1943:19, </SPAN><SPAN class="ft63">Den psykologiska forskningens nuvarande ståndpunkt i fråga om den psykiska utvecklingen hos barn och ungdom m.m. </SPAN>Se också Lundgren, 2002, ”Utbildningsforskning och utbildningsformer”.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft44">8</SPAN><SPAN class="ft47">Myrdal, 1934, ”Finanspolitikens ekonomiska verkningar”, s. 8.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">72</P>
</DIV>
<DIV id="page_69">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37569x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p314 ft8">ningar som i dag skulle betraktas som utvärderingar.<SPAN class="ft41">9 </SPAN>Som Jan Johansson konstaterat i en avhandling om kommittéväsendet var inte forskarnas medverkan begränsad till stora samhällsfrågor, utan de deltog ofta i utredningar som gällde mer avgränsade och tek- niska frågor.<SPAN class="ft41">10</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Tanken var således att bästa möjliga kunskap skulle ligga till grund för besluten om vad staten skulle göra och hur olika inter- ventioner skulle utformas. Ibland har detta uttryckts som ett för- vetenskapligande av politiken och förvaltningen.<SPAN class="ft41">11 </SPAN>Men det var inte bara beslut om <SPAN class="ft11">vad </SPAN>staten skulle göra som skulle ha en rationell grund. Det gällde också att ordna själva produktionen så rationellt som möjligt. År 1949 tillsattes t.ex. en särskild rationaliserings- utredning.<SPAN class="ft41">12</SPAN></P>
<P class="p315 ft24"><SPAN class="ft24">3.2</SPAN><SPAN class="ft54">Programbudgetering och utvärderingstänkande ”passar in”</SPAN></P>
<P class="p237 ft8">Redan under <NOBR>1950-talet</NOBR> uppstod tanken att styrsystemet på olika samhällsområden borde innehålla mer löpande översyn och juste- ringar av reformprogrammen. Ofta nämns skolan som en före- gångare, och det var också på skolområdet som tanken på en mer systematisk och löpande utvärderingsverksamhet först introduce- rades. Grundskolebeslutet år 1962 byggde på de s.k. rullande läroplansreformerna. Tanken var att den centrala skolmyndigheten Skolöverstyrelsen (SÖ) skulle ansvara för en kontinuerlig utvärde- ring av skolans verksamhet och efter en viss period, då en stabil bild av problem och svårigheter uppkommit, ge ett förslag till ny läroplan.<SPAN class="ft41">13</SPAN></P>
<P class="p242 ft8">Under <NOBR>1960-talet</NOBR> introducerades programbudgeteringen som under <NOBR>1950-talet</NOBR> skapades inom RAND med stark koppling till det amerikanska militära systemet.<SPAN class="ft41">14 </SPAN>I början av <NOBR>1960-talet,</NOBR> med Skatte-</P>
<P class="p316 ft15"><SPAN class="ft51">9</SPAN><SPAN class="ft53">Furubo, 1994, “Learning from Evaluations: The Swedish Experience”, s. 49 f.</SPAN></P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">10</SPAN><SPAN class="ft52">Johansson, 1992, </SPAN>Det statliga kommittéväsendet.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">11</SPAN><SPAN class="ft52">Vedung, 2004, </SPAN>Utvärderingsböljans former och drivkrafter.</P>
<P class="p223 ft63"><SPAN class="ft51">12</SPAN><SPAN class="ft52">Publicerad som SOU 1950:8, </SPAN>Betänkande angående rationaliseringsverksamheten inom den offentliga förvaltningen.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">13</SPAN><NOBR><SPAN class="ft52">Franke-Wiberg</SPAN></NOBR> & Lundgren, 1980, <SPAN class="ft63">Att värdera utbildning, </SPAN>s. 33 f.</P>
<P class="p317 ft15"><SPAN class="ft51">14</SPAN><SPAN class="ft53">RAND är ett konsult- och forskningsorgan ursprungligen inriktat på det amerikanska försvarets behov.</SPAN></P>
<P class="p278 ft14">73</P>
</DIV>
<DIV id="page_70">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37570x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">betalarnas förening som en central aktör, skapades så ett intresse i Sverige för dessa nya tankar.<SPAN class="ft41">15</SPAN></P>
<P class="p318 ft8">Denna diskussion ledde fram till uppdragen bakom den s.k. programbudgetutredningen.<SPAN class="ft41">16 </SPAN>År 1967 publicerades utredningens betänkande som fick stor betydelse. Utredningen fokuserade på både produktivitet och hur effektivt statens agerande bidrog till de förändringar man ville uppnå ute i samhället, något som utred- ningen talade om som inre respektive yttre effektivitet.</P>
<P class="p69 ft8">Grundläggande för utredningen var själva programtänkandet. Ett program var enligt utredningen en ”plan över kostnader och prestationer för en verksamhet som syftar till uppnåendet av ett angivet mål”.<SPAN class="ft41">17 </SPAN>Programmen skulle byggas upp kring olika mål som beskrevs som syftena eller vad som skulle uppnås och som skulle infrias genom effekter. Effekterna skulle i sin tur åstadkommas genom prestationer som ställts mot kostnaderna, dvs. resursför- brukningen för den verksamhet som genomför programmen.<SPAN class="ft41">18</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Utredningen betonade också vikten av delegering så att myndig- heterna själva kunde bestämma sammansättningen av produktions- faktorer. Det beslutsunderlag regeringen behövde skulle däremot ge information om vilka mål pengarna skulle användas till och kostnaderna för de olika prestationerna som skulle utföras. I utredningen och den efterföljande diskussionen behandlades också vikten av att integrera det långsiktiga perspektivet med en årlig budgetprövning, att pröva alternativa strategier för att nå mål, en utvecklad budgetdialog etc.</P>
<P class="p312 ft8">Programbudgetutredningens förslag ledde till en omfattande försöksverksamhet. Denna avrapporterades undan för undan av Riksrevisionsverket (RRV) under <NOBR>1970-talets</NOBR> första år, och slut- rapporten kom år 1975.<SPAN class="ft41">19 </SPAN>RRV konstaterade att den grundläggande tanken i programbudgeteringen hade införlivats i det synsätt som utvecklats inom RRV och som sammanfattades som Statens eko- nomiadministrativa system (SEA). SEA var alltså inte ett system i mer teknisk bemärkelse utan snarare en etikett, en modern syn på</P>
<P class="p319 ft69"><SPAN class="ft51">15</SPAN><SPAN class="ft72">Programbudgeteringens framväxt beskrivs av Amnå, 1981, </SPAN><SPAN class="ft68">Planhushållning i den offentliga sektorn? </SPAN>s. 116 ff. och i Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 96 ff. Av både Amnå och Sundström framgår att programbudgeteringen från början utvecklades för det militära området och först 1965 kom att bli något som ansågs borde tillämpas inom andra områden.</P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft51">16</SPAN><SPAN class="ft45">Programbudgetutredningen, SOU 1967:11 13, </SPAN><SPAN class="ft63">Programbudgetering, </SPAN>vars betänkande alltså publicerades som en SOU var dock inte en kommitté utan formellt sett ett uppdrag till Statskontoret.</P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">17</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1967:11, </SPAN>Programbudgetering, <SPAN class="ft15">s. 86.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">18</SPAN><SPAN class="ft52">RRV, 1975, </SPAN>Utvärdering av försöksverksamheten med programbudgetering.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">19</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">74</P>
</DIV>
<DIV id="page_71">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37571x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">styrning, budgetering, revision, m.m. Genom SEA kunde man enligt RRV komma till rätta med de problem som noterats i för- söksverksamheten med programbudgetering. RRV framhöll att en central del i SEA var målstyrningen. Samtidigt noterade RRV ett behov av fortsatta utvecklings- och utbildningsinsatser.</P>
<P class="p14 ft8">Bilden av programbudgetutredningen och försöksverksamheten är något otydlig i den fortsatta historieskrivningen. I utvärderingen av programbudgeteringsförsöken diskuterades en del centrala problem, t.ex. svårigheterna att faktiskt identifiera effekterna av och kostnaderna för programmen, men samtidigt kom SEA att i hög grad bygga just på tanken om att detta borde göras löpande och institutionaliserat.</P>
<P class="p46 ft8">I SEA:s skrifter från <NOBR>1970-talet,</NOBR> som publicerades med en sär- skild <NOBR>SEA-symbol,</NOBR> finns många av de pedagogiska grepp och beskrivningsmodeller som återkom under de följande decennierna. Resultatanalys, verksamhetsplanering och genomförande beskrevs som en ständigt pågående process, ofta illustrerad som en snurra. De olika styrsätten presenterades som t.ex. direktstyrning och outputstyrning. En särskild skrift ägnades åt mål och målned- brytning.<SPAN class="ft41">20</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Programbudgettänkandet med dess övergång till SEA anamma- des väldigt snabbt vilket antagligen inte berodde bara på de institutionella förhållandena, dvs. förvaltningspolitikens organise- ring. Den förklaringen har uppmärksammats i Göran Sundströms avhandling Stat på villovägar.<SPAN class="ft41">21 </SPAN>Det snabba anammandet beror förmodligen också på att programbudgetering och det synsätt på utvärdering som växte fram i USA under <NOBR>1960-talet</NOBR> passade in i den svenska traditionen.</P>
<P class="p291 ft8">Trots detta innebar programbudgetering och SEA ändå något nytt. Erik Amnå påpekar i sin avhandling att språket förändrades och att andra kategorier av människor kom att få större betydelse i myndigheterna.<SPAN class="ft41">22 </SPAN>För att belysa utvecklingen citerar Sundström en anonym byråkrat som sa att ekonomiadministratörerna ”åkte hiss från vaktmästeriet till direktionsvåningen”.<SPAN class="ft41">23</SPAN></P>
<P class="p14 ft42">Formellt var det dock först år 1977 som frågan om program- budgeteringen och RRV:s utvärdering av försöksverksamheten ledde till ett formellt beslut, när regeringen beslutade att den</P>
<P class="p320 ft58"><SPAN class="ft51">20</SPAN><SPAN class="ft53">RRV, 1976, </SPAN>Mål & program i verksamhetsplanering.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">21</SPAN><SPAN class="ft52">Sundström, 2003, </SPAN>Stat på villovägar.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">22</SPAN><SPAN class="ft52">Amnå, 1981, </SPAN>Planhushållning i den offentliga sektorn?, <SPAN class="ft46">s. 161 ff.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">23</SPAN><SPAN class="ft53">Sundström, 2003, </SPAN><SPAN class="ft58">Stat på villovägar, </SPAN>s. 286.</P>
<P class="p151 ft14">75</P>
</DIV>
<DIV id="page_72">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37572x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">fortsatta moderniseringen av budget- och styrsystemen skulle göras inom ramen för SEA. Beslutet kan tolkas som att regeringen delade RRV:s uppfattning att det fanns betydande problem, men att de gällde implementeringen och kunde övervinnas med fortsatta utvecklingsinsatser.<SPAN class="ft41">24</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">De utredningar som följde under de kommande åren anpassades i hög grad till de synsätt som fanns och som fördes ut av framför allt Statskontoret och RRV.<SPAN class="ft41">25</SPAN></P>
<P class="p78 ft24"><SPAN class="ft24">3.3</SPAN><SPAN class="ft54">Problemen formuleras på nytt</SPAN></P>
<P class="p49 ft8"><NOBR>1970-talet</NOBR> innebar således stora förändringar av det statliga styr- systemet. Man kan visserligen spåra en känsla av motgång i för- hållande till ambitionerna i programbudgeteringen, men trots detta genomfördes en rad olika insatser för att modernisera och förändra det som man började tala om som det ekonomiadministrativa systemet. Det gällde dock inte ekonomiadministrativa frågor i avgränsad bemärkelse utan hur mål skulle ställas upp, vad resultat- analyser skulle ha för innehåll, hur kostnader skulle knytas till prestationer och verksamhet, och hur informationen om allt detta skulle kunna användas i beslutsfattandet. Under denna period fick också de ekonomiadministrativa funktionerna, planerings- och uppföljningsfunktionen etc. en allt större roll.</P>
<P class="p250 ft8">Under <NOBR>1970-talets</NOBR> senare del och <NOBR>1980-talets</NOBR> första hälft arbeta- de Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén. I sina betänkanden tog de upp samma frågor som behandlats i arbetet med programbudgetering och SEA, men utifrån delvis andra perspektiv. Programbudgeteringens ingång i diskussionen om den statliga styrningen var ekonomin, medan Förvaltningsutredningens ingång var både ekonomin och det demokratiska statskicket.<SPAN class="ft41">26 </SPAN>Enligt utredningen binds statsförvaltningen samman med folket genom olika länkar i en ansvars- och uppdragskedja. Förvaltnings- utredningen fokuserade den sista länken i denna kedja, regeringen och statsförvaltningen.</P>
<P class="p215 ft8">Även Verksledningskommittén hade ett styrperspektiv, och utredningen hade ett dubbelt uppdrag.<SPAN class="ft41">27 </SPAN>Det ena uppdraget gällde</P>
<P class="p321 ft15"><SPAN class="ft51">24</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1976/77:130 och Sundström, 2003, </SPAN><SPAN class="ft58">Stat på villovägar, </SPAN>s. 137 ff.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">25</SPAN><SPAN class="ft52">T.ex. SOU 1973:43, </SPAN><SPAN class="ft63">Budgetreform.</SPAN></P>
<P class="p280 ft63"><SPAN class="ft51">26</SPAN><SPAN class="ft45">SOU 1979:61, </SPAN>Förnyelse genom omprövning, <SPAN class="ft46">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">27</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">76</P>
</DIV>
<DIV id="page_73">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37573x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">hur regeringen kunde styra myndigheterna på ett ”bättre och smidigare sätt”, medan det andra gällde de statliga myndigheternas ledningsfunktion.</P>
<P class="p257 ft8">Förvaltningsutredningen diskuterade utifrån en bestämd upp- fattning om den konstitutionella relationen mellan regeringen och myndigheterna. Utredningen konstaterade att ”regeringen bär ett ansvar för att riksdagens föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med regeringens intentioner”.<SPAN class="ft41">28 </SPAN>Utred- ningen konstaterade också att myndigheterna måste lyda reg- eringen, och att det enda undantaget är förbudet i 11 kap. 7 § RF som gäller myndighetsutövning. Utifrån denna lydnadsprincip diskuterade utredningen en rad frågor som rör relationen mellan regeringen och myndigheterna samt regeringens ansvar inför riksdagen.</P>
<P class="p300 ft8">Förvaltningsutredningen såg sitt betänkande som ett underlag för fortsatta diskussioner. Verksledningskommittén blev också den utredning som mer konkret och utförligt analyserade hur man skulle kunna stärka den politiska styrningen av förvaltningen, även om kommittén ofta utgick från förslag som åtminstone skisserats av Förvaltningsutredningen. Verkledningskommittén kom att i hög grad inrikta sin diskussion om regeringens styrning på frågan om budgetprocessens utformning.</P>
<P class="p322 ft11">Omprövningar i budgetprocessen</P>
<P class="p323 ft8">Verksledningskommitténs konkreta förslag omsattes i försöksverk- samhet, t.o.m. innan betänkandet avlämnats. Kommitténs dis- kussion om den statliga styrningen grundades på konstaterandet att <SPAN class="ft11">det sker få reella omprövningar </SPAN>av verksamheter <SPAN class="ft11">i anslutning till budgetarbetet. </SPAN>Med kursiveringen vill vi markera att Verkslednings- kommitténs konstaterande kan delas upp i två påståenden. Vi åter- kommer till dessa. Kommittén framhöll också att myndigheterna ”saknat förmåga eller motivation att inom ramen för budget- processen föreslå genomgripande och långsiktiga förändringar av den egna verksamheten”.<SPAN class="ft41">29 </SPAN>Detta kan vi se som ett tredje påstående.</P>
<P class="p72 ft8">För Verksledningskommittén handlade det om att låta budget- processen innehålla fler verkliga omprövningar utifrån det material som myndigheterna tar fram. Kommittén var dock väl medveten</P>
<P class="p324 ft58"><SPAN class="ft51">28</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 98.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">29</SPAN><SPAN class="ft53">SOU:1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft15">s. 67.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">77</P>
</DIV>
<DIV id="page_74">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37574x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">om att man inte bara kunde ge myndigheterna i uppgift att ta fram mer underlag för omprövningar, eftersom varken myndigheterna eller Regeringskansliet skulle klara av det. Kommittén lanserade i stället tanken på att dela in myndigheterna i tre grupper. På så sätt skulle myndigheterna vart tredje år lämna en fördjupad anslags- framställning och för att de två följande åren ta fram bara ett mycket förenklat underlag. Inom Regeringskansliet skulle resurser- na koncentreras till de myndigheter som genomgick en fördjupad prövning. För de övriga myndigheterna, två tredjedelar, ansåg kommittén att förfarandet borde kunna förenklas avsevärt.</P>
<P class="p55 ft8">En viss oklarhet fanns i utredningen när det gällde investerings- och sakanslagen. Treårscykeln skulle avse förvaltningsanslagen, men samtidigt framhöll kommittén att det ändå fanns en ”möjlig- het att i viss utsträckning koppla sakanslagen för dessa områden till prövningen av myndigheternas förvaltningsanslag”.<SPAN class="ft41">30 </SPAN>Kommittén skrev vidare:</P>
<P class="p325 ft3">I myndighetens fördjupade rapportering (…) bör därför redovisas förslag till regelförenklingar som kan påverka statens utgifter och kostnadsnivå på olika områden. Vidare bör myndigheterna i sina för- djupade analyser av verksamheten inom treårscykelns ram även be- handla hela eller delar av de transfereringssystem de administrerar. De bör även behandla den normgivnings- och tillsynsverksamhet m.m. som bedrivs inom resp. myndighets område och föreslå statsmakterna de förändringar i regelsystemet som de bedömer vara motiverade.<SPAN class="ft73">31</SPAN></P>
<P class="p108 ft8">Kommittén ansåg också att det kunde vara rimligt att komplettera den siffermässiga rapporteringen de mellanliggande åren med en verksamhetsberättelse. Kommitténs resonemang här kan alltså upp- fattas som första steget till de nuvarande årsredovisningarna.</P>
<P class="p69 ft8">Verksledningskommittén tog också upp vikten av att kunna föra över pengar mellan budgetåren och att myndigheterna skulle få större frihet när det gällde organisation, tillsättandet av chefer och användningen av anslagen.</P>
<P class="p120 ft11">Informella kontakter</P>
<P class="p326 ft42">En annan viktig fråga gällde synen på informella kontakter. För- valtningsutredningens diskussion om informella kontakter gällde innebörden av 11 kap. 6 § första stycket RF som reglerar myndig-</P>
<P class="p279 ft15"><SPAN class="ft51">30</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 74.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">31</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 74.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">78</P>
</DIV>
<DIV id="page_75">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37575x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">heternas lydnadsplikt mot regeringen och 11 kap. 7 § RF som gäller myndigheternas självständighet vid lagtillämpning och myndighets- utövning. Förvaltningsutredningen framhöll att det ”finns inga konstitutionella hinder för statsråd eller deras medarbetare att genom synpunkter söka påverka förvaltningsmyndigheternas hand- lande i frågor som inte täcks av RF 11:7”.<SPAN class="ft41">32 </SPAN>Frågan handlade således om vilka möjligheter som regeringsledamöter och tjänstemän i Regeringskansliet har att påverka myndigheterna genom informella kontakter. Förvaltningsutredningen beklagade att diskussionen om ”ministerstyre torde ha bidragit till att befästa vissa sedvanerättsliga föreställningar om begränsningar i regeringens befogenheter som inte har stöd vare sig i den nuvarande eller tidigare regerings- formen”.<SPAN class="ft41">33</SPAN></P>
<P class="p242 ft8">Verksledningskommittén som fortsatte Förvaltningsutred- ningens diskussion beskrev informella kontakter som ”det infor- mella och oreglerade samspelet mellan regeringen och myndig- heterna”.<SPAN class="ft41">34</SPAN></P>
<P class="p291 ft8">Verksledningskommittén refererade de synpunkter som hade kommit fram i diskussionen om Förvaltningsutredningens stånd- punkt. Det problem som hade tagits upp av bl.a. JK och Juridiska fakultetsnämnden i Uppsala gällde att det kan ”medföra en del svårigheter när det formella ansvaret för ett ställningstagande på detta sätt kan ligga på en hand, myndigheten, medan den verkliga viljan och intentionen bakom ställningstagandet ligger på en annan hand, regeringen.”<SPAN class="ft41">35 </SPAN>Verksledningskommittén instämde i sin be- dömning i Förvaltningsutredningens uppfattning och konstaterade att ”problem av det slag som bl.a. JK pekar på torde inte påverka den rent rättsliga bedömningen. Dessa problem är istället närmast av praktisk och politisk natur”.<SPAN class="ft41">36</SPAN></P>
<P class="p72 ft8">Även vad gäller synen på informella kontakter inom området för 11 kap. 7 § intog Förvaltningsutredningen en tillåtande hållning. Utredningen framhöll att det inte ens är ”säkert att synpunkter i frågor som täcks av denna paragraf skulle vara stridande mot regeringsformen, eftersom grundlagsförbudet enbart riktar sig mot andra organs ’bestämmande’ av hur en förvaltningsmyndighet i särskilt fall skall handla i ärende som rör myndighetsutövning mot</P>
<P class="p264 ft58"><SPAN class="ft51">32</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 100.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">33</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 100.</SPAN></P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">34</SPAN><SPAN class="ft52">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft46">s. 91.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">35</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 92.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">36</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 92.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">79</P>
</DIV>
<DIV id="page_76">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37576x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p327 ft8">enskild eller mot kommun eller som rör tillämpning av lag.”<SPAN class="ft41">37 </SPAN>Och, om vi tolkar Förvaltningsutredningen, det var ju här inte fråga om att bestämma eftersom regeringens viljeyttringar av denna art ”saknar rättslig giltighet” oavsett om de ligger inom ramen för 11 kap. 7 § RF eller ej.<SPAN class="ft41">38</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Förvaltningsutredningens uppfattning på denna punkt kritisera- des dock av bl.a. JK och Domstolsverket som båda framhöll att 11 kap. 7 § RF skulle jämföras med motsvarande bestämmelse för domstolarna (11 kap. 2 §). Domstolsverket anförde att ”det skulle strida mot grundlagen om en företrädare för regeringskansliet sökte påverka en förvaltningsmyndighet i ett ärende som rör myn- dighetsutövning mot enskild”.<SPAN class="ft41">39</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Verksledningskommittén diskuterade denna kritik och framhöll bl.a. att 11 kap. 7 § RF innehåller många olika typer av ärenden där rättsäkerhetsaspekterna gör sig gällande med olika styrka.<SPAN class="ft41">40 </SPAN>Kom- mittén konkluderade sin analys med att det finns ”ett visst utrym- me för informella kontakter mellan ett statsråd eller en departe- mentstjänsteman och förvaltningen även i frågor som täcks av RF 11:7. Det är emellertid en grannlaga uppgift att använda detta instrument på ett godtagbart sätt”.<SPAN class="ft41">41</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">För att något föregripa vår redogörelse för det kommande verksledningsbeslutet framhöll regeringen i den s.k. verkslednings- propositionen att ”informella kontakter mellan regeringen eller företrädare för regeringen och tjänstemän hos myndigheterna är viktiga och nödvändiga inslag i regeringens relationer till myndig- heterna”. Regeringen anbefallde dock särskild försiktighet vad gäller frågor som täcks av 11 kap. 7 § RF och det föredragande statsrådet framhöll att i sådana ”enskilda ärenden som ligger inom ramen för 11 kap. 7 § regeringsformen måste regeringen via sina tjänstemän liksom hittills iaktta stor försiktighet i sina kontakter med myndighetens tjänstemän”.<SPAN class="ft41">42</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Konstitutionsutskottet diskuterade både kontakter inom och utom det område som täcks av 11 kap. 7 § RF. Utskottet framhöll att det var svårt att föreställa sig en väl fungerande förvaltnings- apparat utan olika informella kontakter. Utskottet framhöll dock att det inte kan förnekas att de ”informella kontakterna innebär</P>
<P class="p328 ft58"><SPAN class="ft51">37</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 100.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">38</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 100.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">39</SPAN><SPAN class="ft52">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft46">s. 94.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">40</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 96.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">41</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 97.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">42</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1986/87:99, bilaga 1, s. 27, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">80</P>
</DIV>
<DIV id="page_77">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37577x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">vissa risker för ministerstyre”. Därför borde kontakterna vara mer inriktade på ”information än på styrning”.<SPAN class="ft41">43 </SPAN>Utskottet framhöll vidare att:</P>
<P class="p329 ft74">Ett särskilt problem utgör informella kontakter i samband med sådan ärendehandläggning hos myndigheterna som avses i RF 11:7. Det torde inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i detta sammanhang. Enligt utskottets uppfattning måste dock återhållsam- heten vara mycket stor. I särskilt hög grad bör de informella kon- takterna på detta område avse informationsutbyte.<SPAN class="ft60">44</SPAN></P>
<P class="p247 ft8">Den diskussion som fördes under <NOBR>1980-talet,</NOBR> med Förvaltnings- utredningen i bräschen, innebar en förändrad och mer tillåtande syn på regeringens möjligheter att genom informella kontakter påverka myndigheterna. De uttalanden som gjordes, från förvalt- ningsutredning till konstitutionsutskott, innebar också att infor- mella kontakter bejakades inom området för 11 kap. 6 § RF och inte uteslöts vad gäller det som täcktes av 11 kap. 7 § RF, låt vara att det vad gäller de senare framhölls att de framför allt borde avse informationsutbyte.</P>
<P class="p322 ft11">Ledningsmodellen</P>
<P class="p330 ft8">Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén skulle också hantera frågan om myndigheternas ledningsformer, främst frågan om de olika myndigheterna skulle ha en styrelse eller inte. Innan utredningen och kommittén startades var denna fråga i hög grad beroende på hur man såg på regeringens styrning och ansvars- kedjan. Förvaltningsutredningen framhöll att det fanns osäkerheter vad gäller bl.a. styrelsernas ansvarsförhållanden, styrelsernas sam- mansättning och deras uppgift.<SPAN class="ft41">45</SPAN></P>
<P class="p83 ft8">Verksledningskommitténs utgångspunkt var att besluts- och ansvarsfördelningen skulle göras tydlig och att ett externt inflytan- de genom lekmän samtidigt skulle bevaras. Detta skulle uppnås antingen genom att tilldela styrelserna reellt ansvar och befogen- heter för myndigheternas hela verksamhet eller genom att tilldela verkschefen denna roll. I dessa senare fall skulle det normalt finnas</P>
<P class="p331 ft15"><SPAN class="ft51">43</SPAN><SPAN class="ft53">Bet. 1986/87:KU29, s. 14.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">44</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">45</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning – administrativ självständighet, <SPAN class="ft15">s. 100 f.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">81</P>
</DIV>
<DIV id="page_78">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37578x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">en rådgivande funktion med lekmän. Sådana råd skulle tillföra expertkompetens eller utöva insyn.<SPAN class="ft41">46</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Kommittén förde ett tämligen ingående resonemang om de olika principiella förhållningssätt som påverkar synen på lednings- modellen och relationen mellan styrelse och verkschef. Avgörande för styrelsemodellen är om regeringen ”i väsentlig omfattning har delegerat befogenheter till myndigheten vilka inrymmer en be- tydande handlingsfrihet för myndigheten i dess uppgift att leda och ansvara för utvecklingen inom det egna verksamhetsområdet.” Om det föreligger ”en delegering av ett mandat med en vidsträckt, öppen och opreciserad karaktär” krävdes det enligt kommittén att myndigheten leds av en styrelse. Exempel på sådana myndigheter var de som tillämpade ramlagar eller bedrev affärsverksamhet. I de fall styrelsemodellen valdes, och här talar utredningen om styrelser med ett fullt ansvar för verksamheten, så ansåg utredningen att styrelseordföranden skulle lämna förslag till ny verkschef.<SPAN class="ft41">47</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">I den efterföljande debatten fanns olika synsätt på frågan om myndigheternas relation till regeringen. I verksledningsproposi- tionen år 1987 om ledning av den statliga förvaltningen föreslogs en huvudprincip med styrelser som i huvudsak skulle ha rådgivande uppgifter. De skulle dock besluta i vissa frågor, bl.a. om före- skrifter och anslagsframställningar.<SPAN class="ft41">48 </SPAN>I konstitutionsutskottets be- handling kopplades frågan om styrelse till frågan om självständig- het på så sätt att inflytandet från lekmän i styrelsen skulle skydda myndigheternas självständighet. Utskottet såg ett värde i de olika synpunkterna i frågan och drog ingen generell slutsats.</P>
<P class="p250 ft8">Verkledningsbeslutet innebar att det normalt skulle finnas en styrelse som tillsammans med verkschefen skulle leda verksam- heten. Styrelserna fick både en rådgivande och en beslutande roll. Styrelsen skulle besluta endast i vissa viktigare frågor. Huvudupp- giften skulle vara att utöva insyn och att biträda myndighetschefen med sakkunskap och medborgerligt omdöme.<SPAN class="ft41">49</SPAN></P>
<P class="p332 ft58"><SPAN class="ft51">46</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft15">s. 19 20.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">47</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 19 20.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">48</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99, s. 84 f.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">49</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1986/87:99, bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">82</P>
</DIV>
<DIV id="page_79">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37579x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p150 ft11">Dilemmat: Att styra mer och att styra mindre</P>
<P class="p333 ft8">Verksledningskommittén sammanfattade sin egen grundsyn som att det gällde att regeringen skulle styra både mer och mindre. Å ena sidan skulle den politiska beslutskraften kunna öka genom underlag som gjorde det möjligt att ompröva myndigheternas verksamhet. Beslutskraften skulle manifesteras i mål. Å andra sidan skulle detaljstyrningen minska genom de ökade friheter som myndigheterna skulle få. Särskilt kring denna punkt uppstod dis- kussioner redan i kommittén. Olof Ruin nämner i ett särskilt yttrande att ”mål som skall ha styrkraft måste formuleras mycket precist”. Men vad blir då, frågar Ruin, ”den stora skillnaden mellan de mycket precisa mål man tydligen vill ha och de detaljerade regler som man inte vill ha?”<SPAN class="ft41">50</SPAN></P>
<P class="p334 ft24"><SPAN class="ft24">3.4</SPAN><SPAN class="ft54">Ny försöksverksamhet</SPAN></P>
<P class="p221 ft8">Redan samma år som Verksledningskommitténs betänkande pre- senterades inleddes en försöksverksamhet. Som kommittén före- slog byggde försöksverksamheten på regeringens beslut om speci- fika direktiv för varje myndighet. Dessa fick redan från början en betydande omfattning.</P>
<P class="p14 ft8">I försöksverksamheten identifierades ett antal praktiska och principiella problem. En svårighet gällde de praktiska möjligheterna och konsekvenserna av att dela upp myndigheterna i tre olika grupper eller föra dem till olika s.k. treårscykler. Relativt snabbt insåg man att myndigheter med liknande verksamheter rimligen borde prövas i ett sammanhang och alltså ingå i samma grupp. Samtidigt var ju den departementala organisationen uppbyggd så att just de myndigheter som hade mycket starka samband ofta låg inom samma departementsenhet. Om systemet byggdes ut, skulle detta innebära att många departementsenheter fick en oerhörd arbetsbörda ett av de tre åren och en mycket lugn tillvaro under de två övriga åren.</P>
<P class="p242 ft8">Ett annat problem var att de myndighetsspecifika direktiven skulle utarbetas mer än fem år före cykelns sista år, och att de måste bygga på en stark känsla för ”beslutsutrymme”, för att använda ett uttryck från en utvärdering av den första treårscykeln.<SPAN class="ft41">51</SPAN></P>
<P class="p320 ft58"><SPAN class="ft51">50</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft15">s. 227 228.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">51</SPAN><SPAN class="ft53">RRV, 1988, </SPAN>Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budgetramar.</P>
<P class="p151 ft14">83</P>
</DIV>
<DIV id="page_80">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37580x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">Det framhölls också att just det långa tidsperspektivet var svårt att förena med osäkerheten som fanns om utvecklingen på många samhällsområden.</P>
<P class="p69 ft8">I försöksverksamheten tog man också upp grundläggande problem som gällde de praktiska och teoretiska förutsättningarna för att ta fram olika former av resultatinformation. I hög grad gällde det således samma problem som man redan konfronterats med vid försöksverksamheten med programbudgetering.</P>
<P class="p54 ft8">Uppenbarligen ansåg regeringen dock att problemen inte på- verkade värdet av den s.k. treårsbudgeteringen. Redan medan försöksverksamheten pågick för fullt beslutades att ordningen skulle bli permanent och att budgetsystemet skulle bygga på att myndigheterna genomgick en fördjupad prövning vart tredje år. Detta beslutades efter förslag i den s.k. kompletteringsproposi- tionen 1988 (KP 88) som var ett viktigt dokument på flera sätt.</P>
<P class="p54 ft8">Genom KP 88 sjösatte regeringen en ny budgetprocess, baserad på en treårscykel. Men KP 88 var också betydelsefull genom att den skapade en terminologisk ram. Eftersom denna terminologi fort- farande finns kvar kan man tro att dagens styrsystem i hög grad är likt det styrsystem som presenterades i KP 88. I verkligheten är dock förändringarna i styrningen under de 19 åren som gått minst lika stora som under de 19 åren före KP 88.</P>
<P class="p68 ft24"><SPAN class="ft24">3.5</SPAN><SPAN class="ft54">Verksledningsbeslutet: ett beslut för delegering</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Verksledningspropositionen år 1987 innebar att en punkt sattes för flera av de diskussioner som förts under <NOBR>1980-talet.</NOBR> Proposi- tionen tog upp frågan om det konstitutionella utrymmet för regeringens styrning av myndigheterna. I propositionen framhölls att ”Regeringsformens bestämmelser ger regeringen utrymme för en starkare styrning av förvaltningsmyndigheterna under reg- eringen än vad som hitintills skett”.<SPAN class="ft41">52 </SPAN>Vidare att ”I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda statsförvaltningens verksamhet. Myndigheterna har en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen”.<SPAN class="ft41">53 </SPAN>Det föredragande statsrådet uttryckte att regeringsformens bestämmelser ”utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den</P>
<P class="p77 ft15"><SPAN class="ft51">52</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1986/87:99, bilaga 1, s. 24.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">53</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 25.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">84</P>
</DIV>
<DIV id="page_81">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37581x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situa- tion”.<SPAN class="ft41">54</SPAN></P>
<P class="p336 ft8">I verksledningsbeslutet framkom en förändrad syn på hur regeringen skulle styra myndigheterna.<SPAN class="ft41">55 </SPAN>Styrningen skulle så som det uttrycktes i propositionen ”ändra karaktär”.<SPAN class="ft41">56 </SPAN>I propositionen framhölls att regeringen bör styra myndigheterna tydligare, sam- tidigt som myndigheterna skulle få större friheter. En gemensam struktur för styrningen skulle finnas, samtidigt som det konsta- terades att ”Det är varken önskvärt eller möjligt att styra de många myndigheterna och deras olikartade verksamheter efter en helt gemensam mall”.<SPAN class="ft41">57</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">I KP 88 sammanfattades riktlinjerna i verksledningsproposi- tionen på följande sätt:<SPAN class="ft41">58</SPAN></P>
<P class="p337 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Statsmakterna skall ange övergripande mål och huvudsaklig inriktning av verksamheten under den följande treårsperioden. Statsmakterna skall därutöver ange ekonomiska ramar och andra ekonomiska villkor för verksamheten.</SPAN></P>
<P class="p338 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Myndigheterna ges successivt ökat ansvar att driva verksam- heten med egen beslutskompetens. Det gäller minskad detalj- reglering både av utnyttjandet av förvaltningsanslaget och sådana bestämmelser i instruktioner och andra förordningar som reglerar hur verksamheten skall organiseras och genom- föras.</SPAN></P>
<P class="p339 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Förbättringar görs av både den formella och den informella dialogen för att möjliggöra en fördjupad analys och bättre styr- ning av verksamhetens inriktning.</SPAN></P>
<P class="p338 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Kraven på redovisning och analys av vilka resultat som uppnåtts skärps, och intresset bör förskjutas från budgetering till uppföljning och utvärdering.</SPAN></P>
<P class="p340 ft8">Verksledningsbeslutet hade flera ingredienser som syftade till att ge myndigheterna större frihet eller ökad beslutskompetens, bl.a. minskad reglering av hur förvaltningsanslaget nyttjas och hur verksamheten skulle genomföras och organiseras. Det var förslag som hade framförts av Verksledningskommittén.</P>
<P class="p341 ft15"><SPAN class="ft51">54</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 27.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">55</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99, bet. 1986/97:KU29, rskr. 1986/87:226.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">56</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99, s. 1.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">57</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid. s. 16.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">58</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1987/88:150, bilaga 1, s. 69.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">85</P>
</DIV>
<DIV id="page_82">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37582x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Man kan se detta som en fortsättning på en process som in- leddes långt tidigare. Sedan åtminstone <NOBR>1960-talet</NOBR> hade myndig- heterna gradvis fått ökade möjligheter att själva bestämma t.ex. löner och att inrätta tjänster. Flera beslut hade redan tagits i denna riktning, bl.a. vad gäller arbetsgivarpolitiken. Myndigheter i för- söksverksamheten hade tilldelats resurser för förvaltningsanslag under ramanslag.<SPAN class="ft41">59</SPAN></P>
<P class="p216 ft8">I propositionen framfördes att myndigheterna bör ”ges ansvar och befogenheter som gör det möjligt för dem att effektivt fullgöra de tilldelade uppgifterna”.<SPAN class="ft41">60 </SPAN>Myndigheterna skulle ges större frihet att sköta de löpande angelägenheterna.</P>
<P class="p54 ft8">Delegering beskrivs som ”en tvingande nödvändighet” till följd av den statliga verksamhetens omfattning.<SPAN class="ft41">61 </SPAN>Detaljstyrningen av myndigheterna skulle minska. Samtidigt betonades att detta förut- satte förstärkt och förbättrad uppföljning av myndighetens verk- samhet.<SPAN class="ft41">62</SPAN></P>
<P class="p293 ft8">Principen att myndigheterna skulle ha frihet att närmare dispo- nera anslag och att föra över resurser mellan olika verksamheter växte fram från programbudgeteringens idéer. Budgetutredningen föreslog redan år 1973 att myndigheterna skulle få ett ökat ansvar för val av resurser, medan riksdagen och regeringen skulle fokusera mål och resultat. Detaljeringsgraden med olika resursslag (anslags- poster) för löner, personal, expenser etc. kunde minska.<SPAN class="ft41">63 </SPAN>Från och med budgetåret 1981/82 infördes att anslagen till myndigheterna skulle uppta endast två utgiftsposter: förvaltningskostnader och lokalkostnader. Myndigheterna skulle själva besluta om fördel- ningen inom den givna ramen. I budgetpropositionen för budget- året 1982/83 framhöll det föredragande statsrådet att ”ändringarna innebär en betydelsefull förenkling och minskad detaljreglering från regeringens sida av resursanvändningen hos myndigheterna”.<SPAN class="ft41">64</SPAN></P>
<P class="p342 ft8">Verksledningskommittén hade föreslagit att myndigheterna skulle få rätt att disponera medel som inte förbrukats under ett budgetår även efter budgetårets slut. Det skulle leda till en rationellare planering och minska drivkrafterna att innan budget-</P>
<P class="p343 ft46"><SPAN class="ft51">59</SPAN><SPAN class="ft45">Ramanslaget ger myndigheterna möjlighet att belasta anslaget med ett högre belopp än som tilldelats genom en begränsad anslagskredit och att föra över outnyttjade medel till nästa budgetår, anslagssparande.</SPAN></P>
<P class="p344 ft15"><SPAN class="ft51">60</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1986/87:99, s. 14.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">61</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 17.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">62</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 1 och bilaga 1, s. 34.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">63</SPAN><SPAN class="ft52">SOU 1973:43, </SPAN><SPAN class="ft63">Budgetreform, </SPAN>s. 49.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">64</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1981/1982:100, bilaga 2, s. 88.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">86</P>
</DIV>
<DIV id="page_83">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37583x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p314 ft8">årets slut förbruka tilldelade anslag.<SPAN class="ft41">65 </SPAN>Detta blev nu också en del i verksledningsbeslutet. Myndigheterna skulle få ökade möjligheter att disponera tilldelade medel och föra medel mellan budgetår.<SPAN class="ft41">66</SPAN></P>
<P class="p12 ft8">Verksledningsbeslutet innebar att regeringen skulle besluta om grundstrukturen vad gäller myndigheternas interna organisation och att myndigheterna inom den ramen skulle ha rätt att besluta om ändrad organisation. Det framhölls att detaljeringsnivån kunde komma att variera mellan myndigheterna. Normalt skulle reg- eringen ange myndighetens indelning i avdelningar eller liknande.<SPAN class="ft41">67</SPAN></P>
<P class="p46 ft8">Flera av besluten handlade även om att skapa förutsättningar för bättre chefsförsörjning i staten. Det skulle bli möjligt att till myn- digheterna delegera rätten att tillsätta vissa tjänster, med undantag för verkschef och chefstjänster direkt underställda denne.</P>
<P class="p257 ft8">Förändringarna i styrsystemet och myndigheternas möjlighet att bedriva en effektiv verksamhet kopplades också till arbets- givarpolitiken och en ändamålsenlig personalförsörjning. Löne- och anställningsvillkor skulle i högre grad kunna anpassas till de sär- skilda förhållanden som råder i olika verksamheter.<SPAN class="ft41">68 </SPAN>I en tidigare proposition om den statliga personalpolitiken betonades två ut- gångspunkter för utvecklingen av den statliga arbetsgivarpolitiken, nämligen ”att personalpolitiken tydligare än tidigare bör vara ett instrument i förnyelsen av den offentliga sektorn” och ”decentra- lisering och strävan att bättre anpassa personalpolitiken i olika statliga verksamheter till de skilda miljöer i vilka de verkar”.<SPAN class="ft41">69 </SPAN>Lönepolitiken skulle bl.a. främja flexibilitet, decentralisering och delegering.<SPAN class="ft41">70</SPAN></P>
<P class="p345 ft8">Det s.k. verksledningsbeslutet innebar också att riksdagen tog ställning till hur de statliga myndigheterna skulle ledas, vilket vi tidigare behandlat under avsnitt 3.3.</P>
<P class="p346 ft58"><SPAN class="ft51">65</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft15">s. 75.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">66</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99 bilaga 1, s. 34, bet. 1986/87:KU29 s. </SPAN><NOBR>19-20,</NOBR> rskr. 1986/87:226.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">67</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99, bilaga 1, s. 39 40. bet. 1986/87:KU29, rskr. 1986/87:226.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">68</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1986/87:99, bilaga 2, s. 154.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">69</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1984/85:219, s. 4.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">70</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1984/85:219, bet. 1985/86 AU6, rskr. 1985/86:48.</SPAN></P>
<P class="p347 ft14">87</P>
</DIV>
<DIV id="page_84">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37584x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">3.6</SPAN><SPAN class="ft54">KP 88 och fågelböckerna</SPAN><SPAN class="ft41">71</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">I KP 88 framhölls att genomgripande och samordnade förändringar av den statliga verksamheten hade pågått sedan <NOBR>1960-talet.<SPAN class="ft41">72</SPAN></NOBR><SPAN class="ft41"> </SPAN>Regeringen konstaterade att den offentliga sektorns andel av eko- nomin inte längre kunde öka. Därför behövdes ett mera samlat förändringsarbete. Detta tillsammans med de krav som även i fortsättningen skulle ställas på den offentliga sektorn gjorde det nödvändigt att kunna omfördela resurserna – från verksamheter som inte längre bedömdes som så viktiga till andra som var mer prioriterade. Samtidigt måste produktiviteten och effektiviteten öka så att man fick ut mer av de resurser som satsades.</P>
<P class="p55 ft8">Regeringen framhöll att de tidigare försöken till förändringar bara till en del hade lyckats. Underförstått framgår dock att detta berodde på brister i implementeringen. Nu skulle arbetet bedrivas genom att de direkt verksamma deltog aktivt. De statliga verksamheternas komplexitet och olikheter skulle också bejakas, och arbetet skulle bedrivas med ett stort mått av pragmatism. Vidare konstaterades att Regeringskansliets arbetssätt måste an- passas och övergå till att betona uppföljningar och utvärderingar. Formerna för en mål- och resultatorienterad styrning skulle inte vara en given lösning, utan det gällde snarast att ”påbörja ett arbete i en viss riktning”.<SPAN class="ft41">73</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Det viktigaste inslaget i den förändrade budgetprocessen var ”en fördjupad redovisning och prövning vart tredje år av <SPAN class="ft11">hela </SPAN>den verksamhet, dvs. förvaltning, transfereringar, regelsystem, tillsyn m.m., som myndigheterna administrerar eller ansvarar för”.<SPAN class="ft41">74 </SPAN>Det enda undantaget var försvaret som redan hade en flerårig budget- modell.</P>
<P class="p216 ft8">KP 88 innehöll dessutom en detaljerad beskrivning av doku- mentutväxlingen mellan regeringen och myndigheterna. Budget- handboken och de årliga direktiven skulle innehålla grundläggande och generella krav. Dessa skulle kompletteras med myndighets- specifika direktiv senast i juni året före den fördjupade anslags- framställningen. Senast 1 september året efter skulle de aktuella</P>
<P class="p348 ft14"><SPAN class="ft51">71</SPAN><SPAN class="ft75">Namnet fågelböcker kräver en kort förklaring: Fågelböckerna var ett antal vägledningar som på Civildepartementets uppdrag </SPAN><NOBR>(1988-04-27)</NOBR> utarbetats av RRV. Den övergripande handledningen hade förord av den biträdande finansministern Odd Engström och civil- ministern Bengt K Å Johansson. Den direkta orsaken till att dessa skrifter kom att kallas fågelböcker var att de alla pryddes av en bild av en stiliserad fågel.</P>
<P class="p349 ft15"><SPAN class="ft51">72</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1987/88:150, bilaga 1, s. 68 75.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">73</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 70.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">74</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 70.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">88</P>
</DIV>
<DIV id="page_85">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37585x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">myndigheterna lämna sina fördjupade anslagsframställningar. Rapporterna skulle inte bara behandla den egna hanteringen av ”tillsynsverksamhet och regelsystem och annat som myndigheten administrerar eller ansvar för, utan även så långt möjligt redovisa och bedöma effekterna av verksamheten.”<SPAN class="ft41">75 </SPAN>Analysen skulle gälla resursförbrukning, prestationer och effekter för de närmast före- gående fem åren. Dessutom kunde regeringen använda de myndig- hetsspecifika direktiven till att begära en särskild rapport redan på våren samma år som den fördjupade framställningen skulle redovisas. Detta skulle ge regeringen bättre möjligheter till analys.</P>
<P class="p83 ft8">Regeringen förutsatte att den fördjupade prövningen skulle kunna resultera i en mer långsiktig styrning i form av treåriga budgetramar för förvaltningsanslaget och riktlinjer för förändringar av verksamheten under en treårsperiod:</P>
<P class="p350 ft3">Treåriga program med resursramar och riktlinjer för verksamheten kan även läggas fast för verksamhet som finansieras av andra anslag eller andra medel. En långsiktighet i styrningen innebär normalt att budget- prövningen de återstående två åren i motsvarande mån kan förenklas.<SPAN class="ft73">76</SPAN></P>
<P class="p340 ft8">Samtidigt var regeringen medveten om att det utöver försvaret fanns områden som inte alltid kunde omfattas, t.ex. beroende på omorganisationer eller flerårsbudgetering. Man konstaterade dock att detta bortfall borde minimeras.</P>
<P class="p14 ft8">Den grundläggande idén för största delen av den statliga verk- samheten var alltså djuplodande genomgångar vart tredje år och stor frihet de mellanliggande åren. De förenklade anslagsframställ- ningarna skulle i princip ”begränsas till tekniska beräkningar”. De årliga resultatredovisningarna skulle också kortfattat och på ett ”i övrigt lättillgängligt sätt” ge information om kostnader, presta- tioner, nyckeltal och produktivitetsutveckling och hur verksam- heten utvecklats under föregående år.<SPAN class="ft41">77 </SPAN>Det var alltså fråga om en sorts avvikelserapportering, och regeringen skulle få ett underlag för att bedöma hur myndigheterna låg i förhållande till treårsmålen.</P>
<P class="p45 ft8">I propositionen framhölls att flera av de problem som tagits upp i utvärderingarna kunde lösas med information och utbildning. KP 88 följdes också av en omfattande informations- och utbild- ningsverksamhet.</P>
<P class="p351 ft15"><SPAN class="ft51">75</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 72.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">76</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 72.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">77</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 72.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">89</P>
</DIV>
<DIV id="page_86">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37586x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Tankegångarna i KP 88 beskrevs i de s.k. fågelböckerna som gavs ut våren 1989. Fågelböckerna bestod av ett antal häften, en övergripande vägledning och därefter ett häfte för varje dokument- kategori, alltså ett häfte för regleringsbreven, ett annat häfte för de fördjupade anslagsframställningarna etc.</P>
<P class="p54 ft8">Kraven på de analyser som skulle ingå i den fördjupade redo- visningen och i de särskilda rapporterna var mycket omfattande. För att leva upp till fågelböckernas krav på utvärdering skulle många myndigheter ha behövt anlita kvalificerade forskare och utredare i betydande omfattning. I fågelböckerna introduceras också krav på framtidsanalyser som skulle gälla en resursanalys och en analys av utvecklingen av olika omvärldsfaktorer som kan på- verka myndighetens verksamhet. Den senare handlade om förut- sättningarna för att förverkliga den verksamhetsinriktning som resultatanalysen och omvärldsanalysen ledde till.</P>
<P class="p55 ft8">Precis som regeringen hade nämnt i KP 88 var den nya budget- processen inte en färdig lösning. Mellan KP 88 och fågelböckerna ligger uppenbarligen en omfattande tankeprocess. Både framtids- analysen (som senare döptes till omvärldsanalys) och resursana- lysen var nya inslag. Den största förändringen var dock det årliga rapportdokumentet, resultatredovisningen. För det första riktades redovisningen inte längre bara till regeringen. Medan KP 88 endast talar om regeringen som mottagare, så var det grundläggande syftet i den aktuella fågelskriften ”att för statsmakterna redovisa resul- tatet av myndighetens verksamhet utifrån de beslut som stats- makterna har fattat för verksamheten”.<SPAN class="ft41">78 </SPAN>Man ställde i fågelböcker- na också helt andra krav på innehållet i resultatredovisningen än de som antyddes i KP 88. Resultatredovisningen blev med andra ord ett tämligen omfattande dokument som också bör ha varit relativt krävande att ta fram.</P>
<P class="p352 ft24"><SPAN class="ft24">3.7</SPAN><SPAN class="ft54">Treårsbudgeteringen försvinner</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Navet i KP 88 var den fördjupade prövningen vart tredje år. Det är också tanken på en sådan prövning som binder samman KP 88 med Förvaltningsutredningen och Verksledningskommittén. Det var genom den fördjupade prövningen som politikerna skulle ”styra mer”. Det var dock endast vissa myndigheter som kom att</P>
<P class="p353 ft15"><SPAN class="ft49">78 </SPAN>Prop. 1987/88:150, bilaga 1, s. 72, RRV, 1989, Trean – <SPAN class="ft58">En vägledning för resultatredo- visningen, </SPAN>s. 3.</P>
<P class="p140 ft14">90</P>
</DIV>
<DIV id="page_87">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37587x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">inkluderas i treårsbudgeteringen. Fem år efter fågelböckerna, dvs. år 1994, lämnade endast tio myndigheter en fördjupad anslags- framställning.<SPAN class="ft41">79</SPAN></P>
<P class="p257 ft8">År 1993 blev årsredovisningarna det centrala dokumentet för myndigheterna, och redan i kompletteringspropositionen år 1992 (KP 92) skedde ett skifte. Treårsbudgeteringen hade tidigare setts som en förutsättning för ökad långsiktighet och ökade möjligheter att ompröva verksamheten men sågs i KP 92 snarast som ett hinder för långsiktighet. Regeringen konstaterade i stället att resultatstyr- ningen var stommen i budgetprocessen. Man ansåg dock att budgetprocessen borde få mer flexibla former och att den admi- nistrativa indelningen i treårscykler försvårade ”en verksamhets- anpassad resultatstyrning”. I stället borde det vara statsmakternas ställningstaganden till verksamheten som skulle ”avgöra den planeringsram som myndigheterna har att verka inom”.<SPAN class="ft41">80 </SPAN>Reg- eringen ville komma bort från den administrativa indelning som tagit över de verksamhetsmässiga övervägandena.</P>
<P class="p299 ft8">Regeln om fördjupad prövning skulle finnas i den bemärkelsen att regeringen kunde besluta att en myndighet skulle fortsätta sin verksamhet enligt de beslutade riktlinjerna i ytterligare ett år. Regeringen kunde fatta ett sådant beslut om förlängning vid ytterligare högst två tillfällen.</P>
<P class="p354 ft12">Men sedan skall regeln vara att en fördjupad prövning bör äga rum för att se om verksamheten når sina mål och om verksamheten utövas på ett effektivt sätt. Detta innebär att varje verksamhet – oavsett storlek – bör vara föremål för fördjupad prövning minst en gång under en tidsrymd av sex år.<SPAN class="ft60">81</SPAN></P>
<P class="p282 ft8">En viktig del i denna nyorientering var att årsredovisningarna fick större betydelse. Det föredragande statsrådet skrev:</P>
<P class="p355 ft12">Årsredovisningen är ett viktigt underlag för regeringens ställnings- tagande till om målen och resultatkraven för vederbörande myndig- heter bör förändras. Min uppfattning är att för ett flertal verksamheter så bör innehållet i årsredovisningarna inväntas innan några principiella förslag till förändringar initieras.<SPAN class="ft60">82</SPAN></P>
<P class="p356 ft15"><SPAN class="ft51">79</SPAN><SPAN class="ft53">Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 277 278.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">80</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1991/92:150, bilaga l:l, s. 64.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">81</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 65.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">82</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1991/92:150, bilaga l:l, s. 65.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">91</P>
</DIV>
<DIV id="page_88">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37588x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">I och med 1993 års förordning (1993:134) om myndigheters års- redovisning och anslagsframställning blev ettårsperspektivet det dominerande. Resultatredovisningen och årsbokslutet slogs ihop och blev årsredovisningen. Inspiration kom från det privata näringslivet. Ambitionen var att årsredovisningarna skulle standar- diseras.<SPAN class="ft41">83</SPAN></P>
<P class="p216 ft8">I många avseenden stämmer beskrivningen i KP 92 bättre än beskrivningen i KP 88 med hur dagens system faktiskt ser ut. Diskussionen om regeringens styrning av myndigheterna har i hög grad kommit att kretsa kring årsredovisningen och hur denna skall bli mera relevant för regeringen. Dessutom har regeringen inte använt de fördjupade prövningarna. Hur det i stället har blivit skall vi återkomma till i det följande när vi beskriver dagens styrsystem (3.10).</P>
<P class="p357 ft24"><SPAN class="ft24">3.8</SPAN><SPAN class="ft54">Mötet med New Public Management</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Vi har i tidigare avsnitt beskrivit att programbudgeteringen och <NOBR>SEA-konceptet</NOBR> starkt influerats av USA. Det verkar dock som om de utländska influenserna var svagare under <NOBR>1970-talets</NOBR> senare del och under <NOBR>1980-talet.</NOBR> Vi kan också notera att det finns mycket få referenser till utländska erfarenheter i <NOBR>1980-talets</NOBR> utredningar. Till en del kan detta verka märkligt, för samtidigt som <NOBR>1980-talets</NOBR> svenska utredningar arbetade fördes diskussionen i en rad andra länder. Christopher Pollitt och Geert Bouckeart talar om en ”pandemic of Public Management Reforms” med början redan på <NOBR>1980-talet,<SPAN class="ft41">84</SPAN></NOBR><SPAN class="ft41"> </SPAN>och 1984 började Nya Zeeland sina uppmärksammade reformer av sin förvaltning.<SPAN class="ft41">85 </SPAN>Översikter över systemen för Public Management i ett antal länder visar att de ofta startade under 1980- talet. Det var dock först i efterhand som man insåg att dessa förändringar skedde samtidigt, och även när uttrycket New Public Management (NPM) skapades under <NOBR>1980-talet</NOBR> var det ett sätt att sammanfatta vad som hände i Storbritannien.<SPAN class="ft41">86</SPAN></P>
<P class="p261 ft8">Även om bilden är osäker, verkar det som om förvaltnings- politiken blev mer internationell under <NOBR>1990-talet</NOBR> än vad den hade varit tidigare. Under början av <NOBR>1990-talet</NOBR> får också frågan om den</P>
<P class="p358 ft58"><SPAN class="ft51">83</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1990:64, </SPAN>Årlig revision i statsförvaltningen, <SPAN class="ft15">s. 25 26.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">84</SPAN><SPAN class="ft52">Pollitt & Bouckaert, 2000, </SPAN><SPAN class="ft63">Public Management Reform</SPAN>, s. 1.</P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">85</SPAN><SPAN class="ft52">OECD, 2005, </SPAN>Modernising Government., <SPAN class="ft46">s. 62.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">86</SPAN><SPAN class="ft53">Hood, 1991, ”A Public Management for all Seasons?”.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">92</P>
</DIV>
<DIV id="page_89">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37589x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">politiska styrningen av förvaltningen en plats på dagordningen i organisationer som OECD, Världsbanken m.fl. Just OECD kan också ses som en entreprenör för NPM.<SPAN class="ft41">87 </SPAN>Det som sker i olika länder kommer alltså att uppfattas som delar av en internationell reformrörelse. I hög grad gäller detta Sverige som på olika sätt deltog i dessa processer inom OECD.</P>
<P class="p46 ft8">Det finns en viktig skillnad mellan <NOBR>1960-talets</NOBR> program- budgetering och <NOBR>1990-talets</NOBR> NPM. Medan programbudgeteringen var konstruerad i ett land, kom NPM i hög grad att bli en angelägenhet för internationella organisationer. Olika länders erfarenheter och olika institutionella förutsättningar blev en del i diskussionen. Internationaliseringen verkar också ha blivit en egen påverkande faktor. I och med att de nationella reformansträng- ningarna sågs som en del av något större bekräftades uppfattningen att reformerna var viktiga. Det ledde också till att reformerna började beskrivas på ett enhetligt sätt med en gemensam termino- logi.</P>
<P class="p242 ft8">Samtidigt består det som brukar sammanfattas under paraplyet NPM av en rad olika inslag. Det har gällt statens roll i samhället och vad staten skall göra respektive låta andra göra. Inte minst den diskussion som fördes i ett inledande skede – kring <NOBR>1990-talets</NOBR> början – fokuserade på relationen mellan staten och marknaden. Undan för undan har NPM kommit att avse den interna styrningen inom staten. Det har till exempel betonats att staten skall skapa tydliga mål för att ge ökad frihet till dem som producerar. Tony Blair beskrev det år 2002 som att det gällde att ge frihet till ”public service workers – if a service can be accountable for <SPAN class="ft11">what </SPAN>it achieves, we need worry far less about <SPAN class="ft11">how </SPAN>it achieves it.”<SPAN class="ft41">88</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Pollitt försöker i The Essential Public Manager (2003) samman- fatta några element i NPM. Pollitt pekar bl.a. på:</P>
<P class="p359 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">En förskjutning av fokus från administrativa system, resurser och processer till prestationer (output) och effekter (out- comes).</SPAN></P>
<P class="p360 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Betydelsen av att kunna kvantifiera resultat, särskilt i form av prestationsmätningar och system för dessa.</SPAN></P>
<P class="p337 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Inrättandet av specialiserade och fristående utförarorganisa- tioner.</SPAN></P>
<P class="p361 ft59"><SPAN class="ft51">87</SPAN><SPAN class="ft76">McLaughlin & Osborne, 2002, ”Current trends and future prospects of public manage- ment: a guide”, s. 1.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">88</SPAN><SPAN class="ft53">Pollitt, 2003, </SPAN>The Essential Public Manager, <SPAN class="ft15">s. 27.</SPAN></P>
<P class="p212 ft14">93</P>
</DIV>
<DIV id="page_90">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37590x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p362 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Kontrakt och kontraktliknande relationer mellan olika nivåer av uppdragsgivare och utförare i stället för traditionella hierarkiska relationer.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Ökad användning av marknadsliknande mekanismer i olika former av serviceproduktion. Betonandet av kvalitet samt kon- sument- och brukarintressen.</SPAN></P>
<P class="p363 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Brytandet av skarpa gränser mellan offentlig, privat och fri- villigsektor.</SPAN><SPAN class="ft41">89</SPAN></P>
<P class="p364 ft8">Andra länders erfarenheter från NPM baseras många gånger på reformer som varit ganska lika dem vi själva genomfört. Erfaren- heterna i andra länder får därför betydelse för oss. Vi återkommer till detta längre fram.</P>
<P class="p77 ft24"><SPAN class="ft24">3.9</SPAN><SPAN class="ft54">Tekniska lösningar</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Regeringens styrning av myndigheterna hade i början av <NOBR>1990-talet</NOBR> väsentligen funnit den form som nu gäller. Mycket av <NOBR>1990-talet</NOBR> kom att handla om att vidareutveckla de reformer som gjordes under slutet av <NOBR>1980-talet.</NOBR> I mitten av <NOBR>1990-talet</NOBR> kommer detta tydligt till uttryck i en särskild interdepartemental arbetsgrupp, ELMA, som diskuterar hur resultatstyrningen kan utvecklas. ELMA framhöll att ”En resultatstyrd verksamhet kännetecknas av <SPAN class="ft11">en omfattande delegering </SPAN>(vår kursivering) med stort handlings- utrymme på olika nivåer i beslutskedjan”. Utan återrapportering, information, dialog, revision, andra externa granskningar m.m. riskerar förvaltningen att bli ”ostyrd”. Enligt ELMA var det därför ”en nödvändighet att fullfölja resultatstyrningsprogrammet och att vidta åtgärder för att få alla inslag i styrningen att fungera”.<SPAN class="ft41">90</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">Flera förändringar gjordes också när det gäller den finansiella redovisningen. En ny redovisningsmodell, baserad på bokförings- mässiga grunder, infördes i början av <NOBR>1990-talet.</NOBR> Budgetering och redovisning på bokföringsmässiga grunder innebär att ekonomiska händelser redovisas på den period till vilken de hänför sig. Bok- föringsmässiga grunder tillämpas i redovisningen, på myndighets-</P>
<P class="p68 ft15"><SPAN class="ft51">89</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 27 28.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">90</SPAN><SPAN class="ft53">Ds 1995:6, </SPAN>ELMA – Åtgärder för att stärka resultatstyrningen, <SPAN class="ft15">s. 14.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">94</P>
</DIV>
<DIV id="page_91">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37591x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">nivå även i budgeteringen, men i statsbudgeten och i myndig- heternas underlag till denna på utgifts- och kassamässig grund.<SPAN class="ft41">91</SPAN></P>
<P class="p17 ft11">Ny budgetprocess och budgetlag</P>
<P class="p365 ft8">Under <NOBR>1990-talet</NOBR> kom även formerna för riksdagens budgetregle- ring att förändras, vilket också kom att få återverkningar på såväl regeringens styrning som myndigheternas rapportering till reg- eringen. Riksdagsutredningen pekade på behovet av en förbättrad budgetprocess och lämnade också förslag till hur processen skulle förändras.<SPAN class="ft41">92 </SPAN>Förslaget, som senare också antogs, innebär att riks- dagen fattar beslut om statsbudgeten i två steg, den s.k. rambesluts- modellen.<SPAN class="ft41">93 </SPAN>Först beslutar riksdagen om statsbudgetens omslutning och utgiftsramar, ramar på utgiftsområdesnivå, och därefter om anslag. För budgetpolitiken formulerades ett saldomål, mål för de offentliga finansernas saldo, och utgiftstak, ett tak för offentliga utgifter. Den nya ordningen började tillämpas från och med år 1996.</P>
<P class="p300 ft8">I samband med dessa förändringar i budgetprocessen aktualise- rades frågan om en utökad rättslig reglering av budgetprocessen. Budgetlagsutredningen, som tillsattes år 1995, föreslog en särskild budgetlag som skulle komplettera regeringsformens och riksdags- ordningens bestämmelser och göra regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område tydliga. I Budgetlagsutred- ningen konstaterades också att avsaknaden av en budgetlag avvek från det som var normalt i andra länder.<SPAN class="ft41">94</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">År 1996 beslutades en särskild lag (1996:1059) om stats- budgeten (budgetlagen). I den fastställdes att ”I statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas” (1 §). I budgetlagen fastställdes också regeringens redovisnings- skyldighet inför riksdagen. I 2 § anges att ”regeringen skall för riks- dagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnås på olika verksamhetsområden”.<SPAN class="ft41">95 </SPAN>Regeringen är skyldig att redovisa både framtidsinriktad och bakåtriktad information till riksdagen.</P>
<P class="p14 ft8">Budgetlagsutredningens utgångspunkt var att det styrsystem som införts skulle fortsätta att utvecklas, och att det därför inte</P>
<P class="p277 ft58"><SPAN class="ft51">91</SPAN><SPAN class="ft53">Ds 2003:49, </SPAN>Nya principer för utformningen av statsbudgeten, <SPAN class="ft15">s. 55.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">92</SPAN><NOBR><SPAN class="ft52">1993/94:TK1-2.</SPAN></NOBR></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">93</SPAN><SPAN class="ft52">Bet. 1993/94:KU18, rskr. 1993/94:424, bet. 1994/95:KU2., rskr. 1994/95:4 6.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">94</SPAN><SPAN class="ft52">SOU 1996:14, </SPAN><SPAN class="ft63">Budgetlag.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">95</SPAN><SPAN class="ft53">2 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten.</SPAN></P>
<P class="p151 ft14">95</P>
</DIV>
<DIV id="page_92">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37592x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">fanns anledning att närmare precisera detta eller de begrepp som användes. Däremot fann utredningen att ”Varje rationell styrmetod måste innefatta kunskap om de mål som avses bli uppnådda, de medel som används och de resultat som faktiskt uppnås”.<SPAN class="ft41">96</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">I och med budgetlagen reglerades anlagstyperna: obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag (4 6 §). Förslagsanslagen avvecklades.<SPAN class="ft41">97 </SPAN>Ramanslag hade införts i början av <NOBR>1990-talet</NOBR> för att ge myndigheterna bättre möjligheter att effektivt använda och hus- hålla med anslagsmedlen.<SPAN class="ft41">98</SPAN></P>
<P class="p120 ft11">Verksamhetsstruktur</P>
<P class="p366 ft8">I samband med den nya budgetlagen påbörjades också ett utveck- lingsarbete inom Finansdepartementet kring styrning och uppfölj- ning av statlig verksamhet. Det bedrevs fram för allt inom ramen för det s.k. <NOBR>VESTA-projektet</NOBR> (Verktyg för Ekonomisk styrning i STAten) och ledde fram till en särskild rapport år 2000.<SPAN class="ft41">99</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Ett viktigt inslag i detta utvecklingsarbete gällde informationen till riksdagen om den statliga verksamheten. För att underlätta regeringens resultatredovisning till riksdagen, men också reg- eringens styrning, föreslog VESTA en särskild verksamhetsstruk- tur. Denna presenterades i budgetpropositionen för år 2001.<SPAN class="ft41">100</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">En enhetlig verksamhetsstruktur skulle bidra till att tydliggöra hur olika typer av insatser verkar mot gemensamma mål och hur de samverkar för att på bästa sätt bidra till det gemensamma målet. Dessutom skulle jämförelser mellan olika områden underlättas för att i sin tur underlätta prioriteringar mellan olika områden. Med en enhetlig verksamhetsindelning skulle det bl.a. bli möjligt att i budgetering och redovisning relatera kostnader och mål till olika politikområden. Strukturen skulle presentera budgeten i ”skär- ningar som är lämpliga för politisk beredning”.<SPAN class="ft41">101</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Den struktur som skapades skulle ha mål på tre nivåer: för politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar. Mål för politikområden skall avse effekter i samhället. Det förklaras i handledningen för regleringsbrev som skillnaden mellan det som</P>
<P class="p367 ft15"><SPAN class="ft51">96</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1996:14, </SPAN><SPAN class="ft58">Budgetlag, </SPAN>s. 312 313.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">97</SPAN><SPAN class="ft52">Villkoren för anslagen regleras i Anslagsförordningen (1996:1189).</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">98</SPAN><SPAN class="ft52">Budgetåret 1992/93, se. ESV 2007:23, </SPAN><SPAN class="ft63">Resultat och styrning i statsförvaltningen, </SPAN>s. 42 43.</P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">99</SPAN><SPAN class="ft52">Ds 2000:63, </SPAN>Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">100</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 2000/01:1.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">101</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., utgiftsområde 10, s. 244.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">96</P>
</DIV>
<DIV id="page_93">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37593x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">man vill skall inträffa och det som skulle ha inträffat utan den förda politiken. Mål för verksamhetsområden skall i sin tur avse effekter som verksamheten skall bidra till, medan verksamhetsgrenarna skall avse effekter eller prestationer och vara myndighetsspecifika. Tanken är att all verksamhet skall kunna hänföras till verksam- hetsgrenarna.<SPAN class="ft41">102</SPAN></P>
<P class="p368 ft8">Verksamhetsstrukturen syftade till att skapa förutsättningar för att tydligare kunna koppla ihop mål, verksamhet och resultat.<SPAN class="ft41">103 </SPAN>Därigenom skulle <SPAN class="ft11">den ekonomiska styrningens </SPAN>båda delar – mål- och resultatstyrning samt finansiell styrning – kopplas ihop. Denna koppling bedömdes nödvändig för att uppnå målen för den ekonomiska styrningen. Denna skulle skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursallokering i enlighet med politiska prioriteringar samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser.<SPAN class="ft41">104</SPAN></P>
<P class="p322 ft11">Redovisning m.m.</P>
<P class="p365 ft8">Vi har tidigare beskrivit att årsredovisningen redan några år in på <NOBR>1990-talet</NOBR> blev det centrala dokumentet för myndigheternas redovisning till regeringen. I förordningen om årsredovisning och anslagsframställning fastställdes att ”för varje verksamhetsgren skall det finnas verksamhetsmål. Om regeringen inte beslutat verk- samhetsmål, skall myndigheten fastställa målen. Verksamhetsmålen skall ha sin grund i övergripande mål för verksamheten eller samhällssektorn som beslutats av riksdagen och regeringen. För varje verksamhetsmål skall myndigheten fastställa mätmetoder och resultatmått för att följa upp verksamheten och redovisa resultat” (5 §). Myndigheterna skulle ”redovisa resultat i förhållande till verksamhetsmålen”. Med resultat avsågs prestationer och effekter (9 §).</P>
<P class="p72 ft8">Mot denna utveckling har korresponderat att regleringsbreven, som sedan år 1983 haft en verksamhetsdel, i början av <NOBR>1990-talet</NOBR> fick ökad betydelse i regeringens styrning. Finansdepartementets handledning angav att regleringsbreven skulle innehålla mål, upp-</P>
<P class="p369 ft59"><SPAN class="ft51">102</SPAN><SPAN class="ft76">Ibid., s. 244 245. Strukturen finns beskriven i Finansdepartementets handledning, </SPAN><SPAN class="ft62">Regle- ringsbrev och andra styrdokument för år 2007, </SPAN>s. <NOBR>17–18.</NOBR></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">103</SPAN><SPAN class="ft47">Ds 2000:63, </SPAN>Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, <SPAN class="ft15">s. 11.</SPAN></P>
<P class="p223 ft15"><SPAN class="ft51">104</SPAN><SPAN class="ft53">Se exempelvis budgetpropositionerna: prop. 1999/2000:1, prop. 2000/01:1, prop. 2001/02:1, prop. 2002/03:1, prop. 2003/04:1, prop. 2004/05:1.</SPAN></P>
<P class="p278 ft14">97</P>
</DIV>
<DIV id="page_94">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37594x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">drag och återrapporteringskrav. Regleringsbreven skulle vara det ”centrala styrdokumentet för regeringen”.<SPAN class="ft41">105</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Verksamhetsstrukturen har emellertid fått betydande återverk- ningar även på innehållet i årsredovisningarna och regleringsbreven. Sedan år 2000 har årsredovisningar, och regeringens återrapporte- ringskrav i regleringsbrev, varit starkt präglade av verksamhets- strukturen. Den information som regeringen beställer av myndig- heterna skall kunna användas för att ge aggregerad information på högre nivåer i verksamhetsstrukturen.</P>
<P class="p54 ft8">En särskild årsredovisning för staten lämnades till riksdagen första gången avseende budgetåret 1993/94. Detta reglerades i budgetlagen. Årsredovisningen skall innehålla en konsoliderad balansräkning och resultaträkning, en finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgeten. Att balansräkningen är konso- liderad innebär att inomstatliga mellanhavanden är eliminerade så att den statliga verksamhetens omsättning inte påverkas av trans- aktioner mellan myndigheterna.<SPAN class="ft41">106</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Riksdagen beslutade år 2001 att tillkännage för regeringen att denna årligen, senast den 14 maj, bör lämna resultatskrivelser för samtliga utgiftsområden till riksdagen i syfte att förbättra riks- dagens uppföljning och utvärdering.<SPAN class="ft41">107</SPAN></P>
<P class="p251 ft11">Myndigheternas ledning</P>
<P class="p366 ft8">Riksdagens ställningstagande till frågan om myndigheternas led- ningsformer i verksledningsbeslutet var på intet sätt slutgiltigt. Redan i början av år 1992 tillsattes en utredning för att se över förvaltningsmyndigheternas ledningsformer. I direktiven hänvisas till att nya förutsättningar förelåg till följd av övergången till ”en resultatorienterad styrning och en delegering av finansiellt ansvar”.<SPAN class="ft41">108 </SPAN>Kommittén presenterade sitt betänkande året därpå och förordade att huvudmodellen skulle vara enrådighetsverk, medan modellen med styrelser borde övervägas för myndigheter som arbetar under affärsliknande förhållanden eller har ett stort finan- siellt ansvar. Styrelseformen borde kunna övervägas också för vissa</P>
<P class="p370 ft15"><SPAN class="ft51">105</SPAN><SPAN class="ft53">Sundström, 2003, Stat på villovägar, s. 271 272.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">106</SPAN><SPAN class="ft52">Ds 2003:49, </SPAN>Nya principer för utformningen av statsbudgeten, <SPAN class="ft46">s. 55.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">107</SPAN><SPAN class="ft52">Bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">108</SPAN><SPAN class="ft53">Dir. 1992:10.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">98</P>
</DIV>
<DIV id="page_95">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37595x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p0 ft15">SOU 2007:75 Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P>
<P class="p112 ft8">myndigheter som var chefsmyndigheter i regionala organisa- tioner.<SPAN class="ft41">109</SPAN></P>
<P class="p371 ft8">Det beslut riksdagen fattade år 1994 om nya riktlinjer för val av ledningsform byggde väsentligen på utredningens förslag. I första hand skulle enrådighetsverk väljas.<SPAN class="ft41">110 </SPAN>Mål- och resultatstyrningen gjorde det särskilt viktigt, framhöll regeringen, att det inte rådde någon osäkerhet om vem som ytterst var ansvarig inför regeringen. Behovet av insyn i myndigheterna måste därför skiljas från led- ningen av myndigheten. Enrådighetsverken skulle normalt ha råd med den främsta uppgiften att utöva insyn, och det förelåg inga principiella problem med att ledamöterna i dessa hämtades från politiska partier och intresseorganisationer. Enrådighetsverk skulle göra det möjligt för regeringen att vid snabba förändringar i omvärlden kunna styra myndigheterna strategiskt, samordnat och effektivt. Det kunde dock finnas särskilda skäl att pröva andra ledningsformer än styrelser med fullt ansvar. Behovet av andra ledningsformer skulle bestämmas med utgångspunkt i verksam- hetens art och regeringens behov av att styra myndigheten.</P>
<P class="p299 ft8">Dessa riktlinjer kom dock att gälla endast under en mycket begränsad tid. Redan i samband med kompletteringspropositionen år 1995 framhöll den då nytillträdda regeringen att en styrelse skulle kunna ha delat ansvar med myndighetschefen inför reg- eringen. Regeringen framhöll att valet av ledningsform skulle an- passas till verksamhetens art och regeringens behov att styra myndigheten. Riksdagsbehandlingen innebar en återgång till verks- ledningsbeslutet. Myndigheterna skulle i normalfallet ledas av en lekmannastyrelse vid sidan om myndighetschefen.<SPAN class="ft41">111</SPAN></P>
<P class="p83 ft8">Konstruktionen med styrelser med begränsat ansvar diskutera- des av förvaltningspolitiska kommissionen som föreslog att dessa skulle avskaffas. Skälet var oklarheter i ansvaret till följd av för- delningen av beslutsbefogenheterna mellan myndighetens chef och styrelserna. Kommissionen framhöll också att det var betänkligt från konstitutionell synpunkt att styrelserna i stor utsträckning rekryterades bland riksdagens ledamöter. Lekmannainflytandet borde i stället tillgodoses genom rådgivande organ.<SPAN class="ft41">112</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Kommissionens förslag avvisades dock. Riksdagen godkände regeringens förslag om verksamhetsanpassad myndighetsledning,</P>
<P class="p372 ft58"><SPAN class="ft51">109</SPAN><SPAN class="ft47">SOU 1993:58, </SPAN>Effektivare ledning i statliga myndigheter.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">110</SPAN><SPAN class="ft45">Prop. 1993/94:185, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">111</SPAN><SPAN class="ft45">Prop. 1994/95:150, bet. 1995/96:KU1, rskr. 1995/96:32.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">112</SPAN><SPAN class="ft47">SOU 1997:57, </SPAN>I medborgarnas tjänst.</P>
<P class="p151 ft14">99</P>
</DIV>
<DIV id="page_96">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37596x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">vilket innebar att flexibelt tillämpa olika ledningsformer, och att styrelser med begränsat ansvar därmed inte generellt skulle av- skaffas.<SPAN class="ft41">113 </SPAN>Regeringen framhöll, i propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, att denna ledningsform kan vara att föredra i ”flera sammanhang, bl.a. där bredd och mångfald är önskvärd i verksamheten eller där samsyn och samordning med andra myndig- heter är av särskild vikt.”<SPAN class="ft41">114 </SPAN>Regeringen menade att principen i övrigt skulle vara att styrelser med fullt ansvar skulle väljas vid myndigheter som har affärsliknande förhållanden eller har en verk- samhet med stort finansiellt eller självständigt ansvar. Formen enrådighetsverk skulle väljas då det fanns behov av en mer direkt och tydlig styrning av myndigheten och där politiska beslut måste genomföras utan fördröjning. Enrådighetsverken skulle normalt ha rådgivande organ tillsatta av regeringen.</P>
<P class="p352 ft24"><SPAN class="ft24">3.10</SPAN><SPAN class="ft77">Dagens styrsystem</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Den inomstatliga styrningen i dag är alltså en produkt av en lång process präglad av olika ambitioner och föreställningar.</P>
<P class="p69 ft8">En myndighet styrs av regeringen på en rad olika sätt. Själva verksamheten, t.ex. när det gäller olika former av ärendehandlägg- ning, kan vara reglerad i lag eller förordning vilket därmed avgör vad en myndighet skall göra och hur den skall utföra sitt uppdrag. En rad författningar ställer också mera generella krav på myndig- heterna.</P>
<P class="p216 ft8">Myndigheten tilldelas resurser för sin verksamhet genom olika anslagskonstruktioner. För de flesta myndigheter är ramanslaget den i dag dominerande anslagsformen. Detta är konstruerat så att myndigheten kan fördela resurser mellan olika verksamheter och kostnadsslag. Det är också möjligt att föra över outnyttjade medel till nästa budgetår och att utnyttja en anslagskredit.</P>
<P class="p120 ft11">Regleringsbrev</P>
<P class="p366 ft8">Formellt får myndigheterna information om vilka resurser som står till deras förfogande och vilken verksamhet dessa resurser skall användas till genom regleringsbrevet. Detta beskrivs inom</P>
<P class="p373 ft15"><SPAN class="ft51">113</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1997/98:136, bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:295.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">114</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1997/98:136, s. 47.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">100</P>
</DIV>
<DIV id="page_97">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37597x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">Regeringskansliet som ett av de viktigaste instrumenten för regeringens styrning av myndigheterna. I regleringsbrev till myn- digheterna anges för det kommande budgetåret mål för verksam- heten, finansiella villkor och återrapporteringskrav. De mål som anges i regleringsbreven skall vara Specifika, Mätbara, Accepterade, Realistiska och Tidsatta (SMART).</P>
<P class="p46 ft8">Under rubriken organisationsstyrning i regleringsbreven är ambitionen att ange krav för att skapa <NOBR>organisations-,</NOBR> styr- och ledningsformer som ger förutsättningar för de grundläggande värdena demokrati, rättsäkerhet och effektivitet. Organisations- styrningen kommer till uttryck även i lagar och förordningar såsom Förvaltningslagen, Verksförordningen (1995:1322) och myndig- heternas instruktioner.<SPAN class="ft41">115</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">Regleringsbreven kan också innehålla särskilda uppdrag. Sådana kan ges till myndigheterna även genom särskilda regeringsbeslut.</P>
<P class="p17 ft11">Årsredovisningen och budgetunderlag m.m.</P>
<P class="p365 ft8">I årsredovisningen skall myndigheterna enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav på återrapportering som regeringen angett i regleringsbrev eller i något annat beslut.<SPAN class="ft41">116 </SPAN>Om regeringen inte beslutat om krav på återrapportering, skall myndigheterna redovisa prestationerna med avseende på volym, kostnader och kvalitet.</P>
<P class="p46 ft8">Myndighetens årsredovisning skall upprättas i enlighet med god redovisningssed, dvs. den ska ge en rättvisande bild av verksam- hetens resultat, kostnader, intäkter och ekonomiska ställning. Års- redovisningarna granskas av Riksrevisionen. Revisionen avser hela årsredovisningen och syftar till att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning samt räkenskaperna är tillförlitliga.<SPAN class="ft41">117</SPAN></P>
<P class="p219 ft58"><SPAN class="ft51">115</SPAN><SPAN class="ft47">Finansdepartementet, </SPAN>Regleringsbrev och andra styrdokument för år 2007, <SPAN class="ft15">s. 21.</SPAN></P>
<P class="p223 ft46"><SPAN class="ft51">116</SPAN><SPAN class="ft52">3 kap. 1 § Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Innebörden av ordet “och” har diskuterats alltsedan 1996. ESV:s föreskrifter till 3 kap. 1 § innebär att återrapporteringskravens funktion är att specificera vilken information regeringen vill ha rörande målen. ESV skriver också ”återrapporteringskraven för målen”. Den alternativa tolk- ningen är att rapporteringen skall ske i förhållande till mål </SPAN><SPAN class="ft63">samt </SPAN>i förhållande till åter- rapporteringskraven. Frågan gäller alltså om förordningen innehåller ett generellt krav på återrapportering till mål eller om detta utlöses först av regeringen genom att de anger återrapporteringskrav i förhållande till särskilda mål.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">117</SPAN><SPAN class="ft47">5 §, lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">101</P>
</DIV>
<DIV id="page_98">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB37598x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Myndigheterna skall senast den första mars varje år lämna ett budgetunderlag till regeringen. Budgetunderlagen skall bl.a. inne- hålla myndighetens förslag till finansiering de tre närmast följande räkenskapsåren.<SPAN class="ft41">118</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Regeringen skall, enligt förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, årligen besluta om vilka verksamheter som skall genomgå fördjupad prövning. I praktiken har detta förfarande använts i mycket begränsad omfattning.</P>
<P class="p54 ft8">Mål- och resultatdialoger skall enligt Regeringskansliets interna riktlinjer hållas mellan statsråd eller statssekreterare och myndig- hetens chef eller – om det är fråga om styrelser med fullt ansvar – med både ordföranden och myndighetschefen. Syftet med dessa är dels att följa upp myndigheternas verksamhet det gångna året, ge en återkoppling och bedömning av resultatet och diskutera verk- samheten framåt, dels att ge myndighetschefen ett personligt planeringssamtal.<SPAN class="ft41">119</SPAN></P>
<P class="p375 ft11">Vissa uppgifter har delegerats</P>
<P class="p326 ft8">Myndigheterna beslutar i normala fall själva om sin inre organisa- tion och tillsätter chefer inom myndigheten.<SPAN class="ft41">120</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Myndigheterna har också i och med ramanslaget frihet att för- dela sina medel mellan olika verksamheter. Regeringen har dock när den tilldelar en myndighet anslag möjlighet att besluta om begränsningar i rätten att utnyttja anslaget.<SPAN class="ft41">121</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Myndigheterna har att följa ett ekonomiadministrativt regel- verk, som har byggts ut samtidigt med delegeringen. ESV har i uppdrag att mäta hur pass väl det ekonomiadministrativa regel- verket efterlevs och årligen rapportera myndigheternas ekonomi- administrativa värden <NOBR>(EA-värden)</NOBR> till regeringen.</P>
<P class="p120 ft11">Myndighetens ledning</P>
<P class="p366 ft8">Myndigheterna leds av antingen myndighetens chef (enrådighets- verk), myndighetschef tillsammans med styrelse med begränsat ansvar, styrelse med fullt ansvar eller nämnd (nämndmyndighet).</P>
<P class="p245 ft15"><SPAN class="ft51">118</SPAN><SPAN class="ft53">Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, 9. kap. 3 §.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">119</SPAN><SPAN class="ft52">Finansdepartementet, </SPAN>Cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2007, <SPAN class="ft46">Fi 2007:2.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">120</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1993/94:185, s. 20, bet. 1993/94:KU42, rskr. 1993/94:381.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">121</SPAN><SPAN class="ft53">7 §, lagen (1996:1059) om statsbudgeten.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">102</P>
</DIV>
<DIV id="page_99">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr5 td74"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td75"><P class="p19 ft50">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p57 ft8">Den första januari 2008 träder en ny förordning i kraft, myn- dighetsförordningen (2007:515), i vilken det anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelse- myndighet) eller nämnd (nämndmyndighet). Med denna förord- ning har ledningsformen styrelse med begränsat ansvar utgått, men kvar finns den ledningsform som tidigare benämnts styrelser med fullt ansvar.</P>
<P class="p376 ft11">Intern styrning och kontroll</P>
<P class="p323 ft8">Den nya myndighetsförordningen och förordningen (2007:607) om intern styrning och kontroll betonar myndighetsledningens ansvar för att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt.</P>
<P class="p14 ft8">Med intern styrning och kontroll avses den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår av 3 § myndighetsförordningen, nämligen att ledningen ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, att den redo- visas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.</P>
<P class="p322 ft11">Utnämning</P>
<P class="p333 ft8">Regeringen styr även genom utnämningar av chefer. Verksförord- ningen anger att myndighetens chef anställs genom beslut av regeringen (32 §). Regeringen utser också ledamöter i styrelser och insynsråd (33 och 34 §§). Den nya myndighetsförordningen innebär i dessa avseenden inga förändringar.</P>
<P class="p202 ft24"><SPAN class="ft24">3.11</SPAN><SPAN class="ft77">Ryckighet och permanens</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Utvecklingen av styrsystemet kan beskrivas som ryckig, åtmin- stone i ett avseende. Dokument och analyskrav som under några år har stor betydelse blir efter hand oviktiga. Det gör att man får förståelse för de tjänstemän som uppfattat reformerna som snabbt övergående kampanjer. Samtidigt återkommer vissa grundföreställ- ningar och problembilder årtionde efter årtionde.</P>
<P class="p377 ft14">103</P>
</DIV>
<DIV id="page_100">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Regeringen styr riket ett styrsystem växer fram</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Reformerna i styrsystemet har sedan länge haft ett par över- ordnade motiv: omprövningsförmåga och effektivitet, som inte minst skulle uppnås genom delegering till myndigheterna. Ett tredje motiv är sedan <NOBR>1980-talet</NOBR> genomsynlighet. Det skall gå att få reda på vad olika verksamheter kostar och kostnaden för att för- verkliga olika mål. På en överordnad nivå kan man därför uppfatta utvecklingen sedan <NOBR>1960-talet</NOBR> som konsekvent. Mera grundläggan- de föreställningar eller antaganden har dock inte diskuterats särskilt mycket. Uppföljningarna och utvärderingarna av styrsystemet har varit fokuserade på just det tillfälliga, t.ex. enskilda dokument, implementeringen av en viss teknik etc. I ett kommande kapitel sammanställer vi denna typ av erfarenheter (kap. 5). Därefter kommer vi att diskutera om en del av problemen som noterats i genomförandet kan bero på att vissa grundläggande antaganden kan sättas i fråga.</P>
<P class="p297 ft8">Till det drag av ryckighet som vi anser oss kunna notera har säkert bidragit att nya inslag har presenterats som kraftigt över- lägsna de förändringar som gjordes kanske bara några få år tidigare. Vid varje tidpunkt har det funnits en stark tro på att finna en lösning som kan appliceras på en rad olika problem, också på dem som genereras av tidigare reformer.</P>
<P class="p378 ft14">104</P>
</DIV>
<DIV id="page_101">
<P class="p0 ft7">4 Styrningens praktik</P>
<P class="p379 ft8">Ett syfte med detta kapitel är att ge en bild av hur regeringens styrning av förvaltningen fungerar i praktiken. Ett annat syfte är att beskriva på vilket sätt olika former av information används i styrningen av myndigheterna och annat beslutsfattande. Centralt i denna del av beskrivningen är myndigheternas roll som informa- tionsförsörjare eftersom många av de reformer som gjorts i styr- ningen syftat till att förbättra tillgången på information.</P>
<P class="p14 ft42">Vi har i förra kapitlet beskrivit förändringar i styrsystemet sedan <NOBR>1980-talet.</NOBR> En fråga är om praktiken har förändrats på ett sätt som motsvarar de föreställningar som fanns om hur det borde gå till.</P>
<P class="p196 ft24"><SPAN class="ft24">4.1</SPAN><SPAN class="ft54">Att sortera praktiken</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">I vårt försök att skapa en bild av styrningens praktik har vi använt oss av olika typer av källor, vilket vi återkommer till i avsnitt 4.2. Vi har formulerat ett antal frågor som vi skall besvara i detta kapitel. I samband med flera av dessa frågor kommer vi särskilt att dis- kutera konsekvenserna av <NOBR>EU-medlemskapet.</NOBR></P>
<P class="p380 ft11"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft78">Hur styrs myndigheterna genom instruktion och regleringsbrev?</SPAN></P>
<P class="p381 ft8">Inte minst sedan <NOBR>1990-talets</NOBR> början har styrningens formella struktur förändrats i centrala avseenden. Regleringsbreven har kommit att få en annan roll i styrprocessen än tidigare. Därför skall vi beskriva hur olika delar i den formella styrningen i dag förhåller sig till varandra och då särskilt instruktion och regle- ringsbrev. När vi belyser regeringens styrning genom instruk- tion och regleringsbrev är det betydelsefullt att se på vilka skillnader som finns mellan dokumenten och vad som kan för- klara dessa skillnader.</P>
<P class="p382 ft14">105</P>
</DIV>
<DIV id="page_102">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375102x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p383 ft23"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft33">Vilken omfattning och betydelse har informella kontakter mellan regering och myndigheter?</SPAN></P>
<P class="p384 ft8">Sedan <NOBR>1980-talet</NOBR> har synen på informella kontakter förändrats. De kan innebära utbyte av information men också ha inslag av styrning. Det är ingen orimlig hypotes att inslagen av styrning ökat. Givet vår ambition att här ge en bild av styrningen i praktiken är omfattningen av informella kontakter och deras innehåll en viktig fråga liksom frågan om vilket samband som finns mellan informell och formell styrning.</P>
<P class="p367 ft11"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft78">Vilken form har valts för myndighetens ledning?</SPAN></P>
<P class="p385 ft8">Regeringen kan välja olika former för ledningen av de enskilda myndigheterna, nämligen enrådighetsverk, styrelser med be- gränsat ansvar, styrelser med fullt ansvar och nämndmyndig- heter.<SPAN class="ft41">1</SPAN></P>
<P class="p189 ft11"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft78">Hur försörjs regeringen med information?</SPAN></P>
<P class="p385 ft8">Många av de förändringar som gjorts under de senaste decen- nierna har syftat till att förbättra regeringens tillgång på information. Flera åtgärder som har sin upprinnelse såväl i För- valtningsutredningen som i Verksledningskommittén har hand- lat om att skapa ett inflöde av information till regeringen bl.a. för att möjliggöra omprövningar (kap. 3). Vi har också sett att kraven på årsredovisningar och andra former av återrapportering i hög grad haft sin grund i föreställningen att det i viktiga avseenden saknas information. Regeringen har ansetts behöva mer och bättre information, både för sin styrning av förvalt- ningen och för att kunna ta fram förslag till riksdagen. Riks- dagens kontroll av regeringen förutsätter att regeringen i sin tur har tillgång till ett bra underlag för att informera riksdagen. Hur regeringen försörjs med information är därför en viktig fråga. Den kan delas upp i underfrågor:</P>
<P class="p386 ft8">Vilka är de huvudsakliga producenterna av informationen?</P>
<P class="p387 ft8">Vad handlar informationen om? Avser informationen presta- tionerna och deras kvalitet eller de yttre effekterna av olika statliga insatser?</P>
<P class="p388 ft15"><SPAN class="ft49">1 </SPAN>I och med den nya myndighetsförordningen (2007:515) som träder i kraft den 1 januari 2008 utgår formen styrelse med begränsat ansvar.</P>
<P class="p240 ft14">106</P>
</DIV>
<DIV id="page_103">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p389 ft8">Vilken kvalitet har informationen?</P>
<P class="p390 ft42">Tas informationen fram ad hoc och kanske med frågor som växlar över tiden eller är den mera förutbestämd och åter- kommande?</P>
<P class="p390 ft8">Hur används informationen? Och vilken information används inte?</P>
<P class="p355 ft8">När vi besvarar dessa frågor kommer vi särskilt att belysa myndigheternas roll som informationsproducenter. Föränd- ringar i styrsystemet har inneburit att myndigheterna avsetts därvidlag få en annan roll. Myndigheterna har bl.a. tilldelats ett avsevärt mer omfattande grunduppdrag när det gäller att ta fram information om den egna verksamheten. Inte minst har detta skett genom kraven på årsredovisning och rapportering av särskilda uppdrag under året. Många myndigheter har också fått speciella utvärderings- och utredningsuppgifter.</P>
<P class="p232 ft11"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft78">Vilken information får riksdagen av regeringen?</SPAN></P>
<P class="p391 ft8">Regeringen skall informera riksdagen om sin styrning av för- valtningen och om resultatet. Hur ser detta utflöde av infor- mation från regeringen ut i praktiken? Avsnittet koncentreras till vilken information som riksdagen får av regeringen i budget- propositionen.</P>
<P class="p372 ft11"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft78">Vilka andra effekter har iakttagits?</SPAN></P>
<P class="p381 ft8">De förändringar som genomförts kan också ha fått andra effekter som kan vara betydelsefulla, inte minst effekter för myndigheternas interna styrning och verksamhet. Litteraturen har också i ökad grad diskuterat negativa effekter till följd av vissa av reformerna i det inomstatliga styrsystemet. Vi skall se på om några sådana icke önskade effekter har konstaterats i den svenska praktiken.</P>
<P class="p392 ft8">Vi har i huvudsak disponerat kapitlet utifrån dessa frågor. I ett särskilt avsnitt (4.3) kommer vi dock att som en bakgrund beskriva Regeringskansliets beredningsprocess eftersom denna kan antas påverka många av de iakttagelser som kan göras. Till detta kapitel har vi också fört en mer sammanfattande redogörelse av erfaren- heterna av reformer avseende den statliga styrningen i andra länder.</P>
<P class="p393 ft14">107</P>
</DIV>
<DIV id="page_104">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375104x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p394 ft8">Allra först skall dock något sägas om det material vi använt som underlag.</P>
<P class="p78 ft24"><SPAN class="ft24">4.2</SPAN><SPAN class="ft54">Källor</SPAN></P>
<P class="p395 ft8">Vi har använt oss av fyra typer av källor:<SPAN class="ft41">2</SPAN></P>
<P class="p302 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Tidigare studier gjorda av de myndigheter som kan ses som bl.a. implementörerna av reformer i styrsystemet, t.ex. ESV, Stats- kontoret, Verva, dåvarande RRV och Riksdagens revisorer samt efter den 1 juli 2003 Riksrevisionen.</SPAN></P>
<P class="p288 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Utredningar publicerade i SOU- och </SPAN><NOBR>Ds-serierna.</NOBR></P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Avhandlingar och andra akademiska studier.</SPAN></P>
<P class="p288 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Utredningens egna studier och iakttagelser.</SPAN></P>
<P class="p251 ft11">Tidigare myndighetsstudier</P>
<P class="p366 ft8">En särskild krets av myndigheter svarar för en betydande del av de studier och kartläggningar som är relevanta för vårt uppdrag. Det är myndigheter som har haft ett centralt ansvar för att genomföra, utveckla och utvärdera olika reformer i styrsystemet. Myndig- heterna har haft ett operativt ansvar för styrsystemet.<SPAN class="ft41">3</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Sammantaget har dessa myndigheter sedan år 1995 genomfört mer än 30 studier.<SPAN class="ft41">4 </SPAN>De har haft skiftande omfattning vad gäller dels de företeelser som studerats, dels vilken typ av empiri som använts. Den studie som publicerades av ESV år 1999, <SPAN class="ft11">Myndigheternas syn på resultatredovisningen, </SPAN>byggde på intervjuer med nyckelpersoner i myndigheterna vid två olika tillfällen (1996 och 1998) och utgör ett exempel på studier av betydande omfattning både vad gäller mate- rial och analytisk ambition.</P>
<P class="p397 ft46"><SPAN class="ft44">2</SPAN><SPAN class="ft45">I kategoriseringen av olika källor finns gränsfall. Det förekommer t.ex. forskningsrapporter som publicerats i departementsserien.</SPAN></P>
<P class="p139 ft46"><SPAN class="ft44">3</SPAN><SPAN class="ft45">Till denna grupp har vi också fört RRV vilket framstår som självklart, åtminstone före den</SPAN></P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft46">1</SPAN><SPAN class="ft45">juli 1998, då myndigheten hade de uppgifter som sedan fördes till ESV. Vi har dock valt att föra de studier som även därefter gjordes inom RRV och sedan Riksrevisionen till denna grupp liksom granskningar av Riksdagens revisorer.</SPAN></P>
<P class="p398 ft69"><SPAN class="ft79">4</SPAN><SPAN class="ft72">Rapporter som innehåller någon form av kartläggning eller studie om hur något ser ut och med viss omfattning, dvs. mer än 30 sidor och inte promemorior, förstudier eller interna myndighetsdokument. Inte heller rapporter som handlar om styrningen av en enskild myn- dighet eller verksamhet. Däremot har vi täckt in lägesbeskrivningar av resultatstyrningen.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">108</P>
</DIV>
<DIV id="page_105">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Merparten av dessa studier handlar dock om mycket avgränsade inslag i styrsystemet vid ett tillfälle. I de fall man återkommit till samma frågor med ungefär samma upplägg vid flera tillfällen ligger studien långt tillbaka i tiden. Inom RRV genomfördes t.ex. i början och mitten av <NOBR>1990-talet</NOBR> återkommande studier om regleringsbrev och årsredovisningar.</P>
<P class="p14 ft8">De frågor som tas upp kan också ha mer eller mindre av färsk- varukaraktär. Vissa studier är så starkt fokuserade på t.ex. ett visst regelverk att de knappast är användbara när detta väl ändras. Andra studier däremot tar upp problem som är mera grundläggande vid en diskussion om regeringens styrning av förvaltningen.</P>
<P class="p14 ft8">Myndigheterna har haft fokus på skilda frågor. Studier inriktade på resultatinformation och dokumenten dominerar. Det går att utläsa vissa teman, delvis kopplade till uppgift och roll hos respek- tive aktör. Så har exempelvis ESV i huvudsak studerat och analyse- rat dokument och frågor kopplade till regelverket. Statskontoret har på uppdrag av bl.a. Ansvarskommittén tagit fram rapporter om sektorisering. Verva, och tidigare Statens kvalitets- och kompetens- råd (KKR), har haft fokus på vad man kallar processorienterad verksamhetsstyrning och ett horisontellt perspektiv. Myndigheter- na har också samarbetat och tagit fram rapporter gemensamt, t.ex. rapporter om processorientering av dåvarande KKR och ESV.</P>
<P class="p399 ft14">109</P>
</DIV>
<DIV id="page_106">
<DIV id="dimg1">
<IMG src="http://data.riksdagen.se/fil/GVB375/GVB375106x1.jpg" style="width:511px;height:696px" id="img1">
</DIV>
<DIV id="id_1">
<P class="p0 ft80">Tablå. Rapporter <NOBR>1995–2006</NOBR></P>
</DIV>
<DIV id="id_2">
<DIV id="id_2_1">
<P class="p400 ft69">0bjekt</P>
<P class="p401 ft69">Rapport</P>
<P class="p402 ft69">RRV 1995:40, Effektivare styrning (J)</P>
<P class="p403 ft69">RRV 1996:13, Resultatstyrning i myndigheten</P>
<P class="p403 ft69">RRV 1996:18, Beslut och informationsanvändning</P>
<P class="p403 ft69">RRV 1996:36, Med resultatet i fokus (lägesrapport)</P>
<P class="p403 ft69">RRV 1996:50, Förvaltningspolitik i förändring</P>
<P class="p404 ft69">Riksdagens revisorer, 1996/97:11, Analys och användning av resultat i Regeringskansliet</P>
<P class="p405 ft81">RRV 1997:11 och Statskontoret 1997:6, Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna</P>
<P class="p406 ft82">RRV 1998:46, Resultatinformation i budgetpropositionen (J)</P>
<P class="p407 ft81">ESV 1999:19, Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar</P>
<P class="p408 ft82">ESV 1999:20, Myndigheternas syn på resultatstyrningen (J)</P>
<P class="p408 ft82">Statskontoret 2000:9, Utvärdering. Styrelser med fullt ansvar</P>
<P class="p409 ft81">Statskontoret, 2000:17, Utvärdering och politik – en kartläggning av utvärderingarna i budgetpropositionerna</P>
<P class="p410 ft81">Statskontoret, 2000:19, Resultatredovisning och resultat- bedömning i budgetpropositionen år 2000</P>
<P class="p406 ft69">ESV 2001:19, Resultatkontrakt?</P>
<P class="p411 ft81">Riksdagens revisorer, 2001/02:4. Regeringskansliet – en myndighet, tio departement eller hundra enheter?</P>
<P class="p406 ft82">Statskontoret, 2002:20, Utvärderingar – Av vem och till vad? (J)</P>
<P class="p408 ft69">Statskontoret, 2002:21, Utvärderingar och politik II (J)</P>
<P class="p403 ft69">ESV 2002:14, Effektiv resultatredovisning</P>
<P class="p412 ft81">Riksdagens revisorer, 2002/03:15, Myndigheternas årsredovisningar – en anakronism</P>
<P class="p413 ft81">ESV 2003:4, En kartläggning av användningen av myndig- heternas årsredovisningar i Regeringskansliet</P>
<P class="p406 ft82">Statskontoret 2003:11, Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande</P>
<P class="p414 ft81">ESV, Läge och utvecklingstendenser inom verksamhetsområdet Resultatstyrning och finansiell styrning</P>
<P class="p406 ft69">ESV 2003:30, Att styra med generella krav i staten</P>
<P class="p403 ft69">KKR, Processorientering i staten, 2003</P>
<P class="p403 ft82">Statskontoret 2004:9, Myndigheternas ledning och organisation</P>
<P class="p408 ft69">ESV 2004:5, Konsten att styra</P>
<P class="p403 ft69">ESV 2004:22, Vidareutvecklad årsredovisning</P>
<P class="p403 ft82">KKR, Processbaserad verksamhetsstyrning i staten, 2004</P>
<P class="p408 ft82">Statskontoret 2005:3, Sektorisering inom offentlig förvaltning</P>
<P class="p408 ft69">Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning?</P>
<P class="p415 ft69">Statskontoret 2006:13, På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor</P>
<P class="p403 ft69">ESV 2006:3, Frysningen 2005</P>
</DIV>
<DIV id="id_2_2">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t22">
<TR>
<TD class="tr19 td78"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:3px;margin-top:0px;margin-right:-46px;margin-bottom:0px;" class="p416 ft83"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-40px;margin-top:0px;margin-right:-3px;margin-bottom:43px;" class="p416 ft83"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:-19px;margin-top:22px;margin-right:-24px;margin-bottom:21px;" class="p416 ft83"><![endif]>Mål återrapportering, verksamhetsstruktur</P></TD>
<TD class="tr19 td78"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:3px;margin-top:0px;margin-right:-46px;margin-bottom:0px;" class="p416 ft83"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-40px;margin-top:0px;margin-right:-3px;margin-bottom:43px;" class="p416 ft83"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:-19px;margin-top:22px;margin-right:-24px;margin-bottom:21px;" class="p416 ft83"><![endif]>Dokumenten och användning (resultat)information</P></TD>
<TD class="tr19 td8"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:0px;margin-top:0px;margin-right:-48px;margin-bottom:0px;" class="p417 ft81"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-48px;margin-top:0px;margin-right:0px;margin-bottom:48px;" class="p417 ft81"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:-24px;margin-top:24px;margin-right:-24px;margin-bottom:24px;" class="p417 ft81"><![endif]>Kvaliteten informationen</P></TD>
<TD class="tr19 td79"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:0px;margin-top:0px;margin-right:-58px;margin-bottom:0px;" class="p418 ft69"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-58px;margin-top:0px;margin-right:0px;margin-bottom:58px;" class="p418 ft69"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:-29px;margin-top:29px;margin-right:-29px;margin-bottom:29px;" class="p418 ft69"><![endif]>Regelverket</P></TD>
<TD class="tr19 td80"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:4px;margin-top:0px;margin-right:-29px;margin-bottom:0px;" class="p419 ft84"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-21px;margin-top:0px;margin-right:-4px;margin-bottom:25px;" class="p419 ft84"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:-9px;margin-top:13px;margin-right:-16px;margin-bottom:12px;" class="p419 ft84"><![endif]>Organisation, ledningsform, ansvarsfrågor Informella kontakter</P></TD>
<TD class="tr19 td62"><!--[if lte IE 7]><P style="margin-left:5px;margin-top:0px;margin-right:-14px;margin-bottom:0px;" class="p420 ft81"><![endif]--><!--[if gte IE 8]><P style="margin-left:-4px;margin-top:0px;margin-right:-5px;margin-bottom:9px;" class="p420 ft81"><![endif]--><![if ! IE]><P style="margin-left:0px;margin-top:5px;margin-right:-9px;margin-bottom:4px;" class="p420 ft81"><![endif]>Kostnader styrningen Stuprör, fragmentering m.m. Principer för styrning (styrsystemet)</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr13 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr13 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr13 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr13 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr13 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr13 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p422 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p422 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p422 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p423 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p424 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr8 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr8 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr8 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr8 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr8 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr8 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p424 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p424 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p425 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p421 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p424 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p422 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr21 td78"><P class="p24 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr21 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr21 td62"><P class="p426 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td80"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr20 td62"><P class="p426 ft69">x</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr22 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr22 td78"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr22 td8"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr22 td79"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr22 td80"><P class="p424 ft69">x</P></TD>
<TD class="tr22 td62"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p427 ft69"><SPAN class="ft82">x</SPAN><SPAN class="ft85">x</SPAN></P>
<P class="p428 ft69">x x</P>
<P class="p429 ft69">x</P>
<P class="p429 ft69">x</P>
<P class="p429 ft69">x x</P>
<P class="p429 ft69">x</P>
<P class="p430 ft69">x</P>
</DIV>
</DIV>
<DIV id="id_3">
<P class="p0 ft15">Kommentar till kolumnerna: Kostnader styrningen avser resurser, bemanning och kapacitet.</P>
<P class="p431 ft15">(J) betyder att det i rapporterna finns empiri med jämförelse över tid.</P>
<P class="p432 ft15">Riksrevisionens årliga rapporter finns inte med i sammanställningen, på grund av vår avgränsning.</P>
</DIV>
</DIV>
<DIV id="page_107">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375107x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p150 ft11">Forskning</P>
<P class="p333 ft8">Den forskning som beskriver styrningens praktik inom staten är begränsad men har ökat under senare år. Forskningen har varit inriktad på avgränsade företeelser men också på diskussionen om och synsättet på styrningen. Så finns exempelvis viss forskning kring hur Regeringskansliet fungerar inom ramen för det pågående forskningsprogrammet <SPAN class="ft11">Regeringskansliet och samhällets organi- sering</SPAN>.<SPAN class="ft41">5</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Även i nästa kapitel (kap. 5) kommer svensk och utländsk forskning att användas för att diskutera orsakerna till vissa av de praktiska erfarenheterna.</P>
<P class="p17 ft11">Vårt eget material</P>
<P class="p365 ft8">Vi har endast i begränsad utsträckning genomfört egna empiriska studier. De studier som gjorts är starkt inriktade på att komplettera existerande studier och undersökningar:</P>
<P class="p433 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Seminarier med 25 myndighetschefer och åtta förutvarande statssekreterare; sammanlagt fem seminarier för att få del av deras praktiska erfarenheter av och synpunkter på regeringens styrning av myndigheterna samt användningen av information vid olika beslut. Seminarierna har varit styrda på så sätt att deltagarna har fått ta del av frågor och i viss mån utredningens grundsyn i förväg. Seminarierna har gett ögonblicksbilder och deltagarnas upplevelser av hur styrningen fungerar. De genom- fördes i huvudsak under hösten 2006.</SPAN></P>
<P class="p434 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Intervjuer med sju nuvarande statssekreterare och tolv departe- mentsråd för att få en fördjupad kunskap om inflödet av information och om vilken typ av information som används i olika beslutssituationer. Intervjuerna gällde också hur myndig- heterna styrs, skillnader i styrningen av olika myndigheter och vilka faktorer som kan förklara dessa skillnader. De personer vi intervjuat har valts ut i syfte att få en spridning mellan olika typer av verksamheter och departement. Vid intervjuerna har vi</SPAN></P>
<P class="p435 ft8">ställt öppna frågor, dvs. frågor som förhoppningsvis i mycket ringa mån styrt de intervjuades svar. De som intervjuats har</P>
<P class="p436 ft15"><SPAN class="ft49">5 </SPAN>Premfors & Sundström, 2007, <SPAN class="ft58">Regeringskansliet, </SPAN>Erlandsson, 2007, <SPAN class="ft58">Striderna i Rosenbad, </SPAN>Jacobsson & Sundström, 2006, <SPAN class="ft58">Från hemvävd till invävd.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">111</P>
</DIV>
<DIV id="page_108">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375108x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p437 ft8">utlovats anonymitet. Intervjuerna genomfördes i huvudsak under våren 2007.</P>
<P class="p302 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">En studie av 25 myndigheters instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar för att utröna bl.a. hur regeringens styrning är konstruerad, sambanden mellan de olika dokumenten och vilken information som finns i dokumenten. Regleringsbreven avser budgetåret 2006 och årsredovisningarna verksamhetsåret 2005. Studien omfattade Gentekniknämnden, Kriminalvården, Åklagar- myndigheten, Inspektionen för strategiska produkter, Kom- merskollegium, Styrelsen för internationellt utvecklings- samarbete, Statens räddningsverk, Totalförsvarets pliktverk, Barnombudsmannen, Läkemedelsverket, Socialstyrelsen, Data- inspektionen, Finansinspektionen, Skatteverket, Statistiska central- byrån, Lunds universitet</SPAN><SPAN class="ft41">6</SPAN>, Naturhistoriska riksmuseet, Statens skolverk, Ungdomsstyrelsen, Konsumentverket, Boverket, Lant- mäteriverket, Arbetsmarknadsstyrelsen, Banverket och Insti- tutet för tillväxtpolitiska studier.</P>
<P class="p95 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">En beräkning av omfattningen av den utvärderings- och utred- ningsverksamhet som myndigheterna, Regeringskansliet och kommittéväsendet bedriver.</SPAN><SPAN class="ft86">7</SPAN></P>
<P class="p287 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Analys av innehållet i delar av budgetpropositionen avseende budgetåret 2007. Analysen är avgränsad till sju politikområden av olika karaktär: finansiella system och styrning, regional utvecklingspolitik, miljöpolitik, konsumentpolitik, utbildnings- politik, kulturpolitik samt arbetsmarknadspolitik.</SPAN></P>
<P class="p438 ft11">Materialets samlade kvalitet</P>
<P class="p326 ft8">Ett problem är att många av studierna kommer från myndigheter som samtidigt har haft ett operativt ansvar för att utveckla styrsystemet. Studierna måste därför till stor del betraktas som subjektiva. Vi har fått förhålla oss till detta, ställa relevanta frågor till materialet, och där det är möjligt också använda andra källor.</P>
<P class="p54 ft8">Idealt skulle de olika undersökningarna ha kompletterat varandra på så sätt att var och en av dem utgjorde en pusselbit och</P>
<P class="p439 ft46"><SPAN class="ft44">6</SPAN><SPAN class="ft45">Vi har också studerat regleringsbrev avseende Gemensamma bestämmelser för univer- siteten och högskolor m.m.</SPAN></P>
<P class="p440 ft15"><SPAN class="ft44">7</SPAN><SPAN class="ft47">Studien är genomförd på uppdrag av utredningen av konsulten och utvärderingsforskaren Kim Forss.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">112</P>
</DIV>
<DIV id="page_109">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375109x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">att vi genom dem sammantaget fick en bild av det vi kallat styrningens praktik. Det är inte fallet. Det hindrar dock inte att enskilda studier är välgjorda.</P>
<P class="p13 ft8">De intervjumetoder som ofta används, även av oss själva, innebär risker. I intervjuerna upprepas ofta uppfattningar och hänvisas till olika problem som anses föreligga. Det kan vara frågor som tagits upp i studier och sedan diskuteras i olika sammanhang. Det finns därmed risk för rundgång. Vi tror att det kan uppstå ett slags inlärda problembilder och förklaringsmodeller. Några gånger kan detta bli så uppenbart att den tillfrågade själv kommenterar detta. Någon av de intervjuade har då utbrustit: ”oj då, det där stämmer inte alls med vad jag sa från början”. Intervjuerna har trots dessa svårigheter ett värde för förståelsen av hur olika aktörer ser på styrningen.</P>
<P class="p441 ft24"><SPAN class="ft24">4.3</SPAN><SPAN class="ft54">Regeringskansliets beredningsprocess</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Regeringskansliets uppgift är enligt dess instruktion att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.<SPAN class="ft41">8 </SPAN>Regeringskansliet kan beskrivas som regering- ens stab och är numera en sammanhållen myndighet. I regerings- formen anges att det i Regeringskansliet skall ingå departement med ansvar för skilda verksamhetsgrenar och att regeringen fördelar ärenden mellan departement.<SPAN class="ft41">9 </SPAN>Regeringen bestämmer antalet departement och indelningen. Regeringskansliet har också stora möjligheter att själv bestämma om berednings- och besluts- processer. Regeringsformen anger att beslut skall fattas av reg- eringen vid regeringssammanträden och att det minsta antalet del- tagande statsråd skall vara fem. Det finns också ett beredningskrav i 7 kap. 2 § RF.<SPAN class="ft41">10</SPAN></P>
<P class="p345 ft8">Regeringens sammanträden är navet i Regeringskansliets verk- samhet. Regeringen fattar alla beslut kollektivt. För att kunna avgöras måste ett ärende vara färdigberett vilket innebär att alla berörda statsråd genom sina departement skall ha varit delaktiga och haft möjlighet att framföra sina synpunkter. Processen för</P>
<P class="p442 ft46"><SPAN class="ft51">8</SPAN><SPAN class="ft52">Förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">9</SPAN><SPAN class="ft52">Regeringsformen 7 kap. 1 §.</SPAN></P>
<P class="p223 ft59"><SPAN class="ft51">10</SPAN><SPAN class="ft76">Premfors & Sundström, 2007, </SPAN><SPAN class="ft62">Regeringskansliet, </SPAN>s. 38 39. Regleras i 7 kap. 3 4 §§ RF. I 7 kap. 2 § RF anges att ”Vid beredning av regeringsärenden skall behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. I den omfattning som behövs skall tillfälle lämnas sammanslutningar och enskilda att yttra sig”.</P>
<P class="p374 ft14">113</P>
</DIV>
<DIV id="page_110">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375110x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">detta är gemensam beredning. Gemensam beredning innebär att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden skall handläggas inom det departement där det huvudsakligen hör hemma och beredas i samråd med övriga berörda departement.<SPAN class="ft41">11 </SPAN>Om ett annat än det departement som är huvudman för ett ärende begär gemensam beredning, skall så alltid ske.<SPAN class="ft41">12 </SPAN>Frågor som inte kan lösas ut på lägre tjänstemannanivå hissas till en högre nivå och därefter till den politiska nivån (statsekreterare eller statsråd).</P>
<P class="p55 ft8">Samordningen inom Regeringskansliet kan beskrivas som hori- sontell och grundas på en förhandling mellan olika intressen. På så sätt tydliggörs olika ståndpunkter, något som anses vara en styrka för att få väl avvägda beslut.<SPAN class="ft41">13 </SPAN>Bevakning av revir beskrivs i olika sammanhang leda till att vissa frågor inte får genomslag. Samtidigt framhålls också att detta är ett uttryck för ”reella politiska intresse- konflikter och att det är riktigt och viktigt att dessa får ’nötas’ mot varandra”.<SPAN class="ft41">14 </SPAN>Intressekonflikter och förhandling kan på detta sätt ses som en positiv och naturlig konsekvens av hur Regeringskansliet är organiserat men också en förutsättning för väl grundade beslut. Specialisering och arbetsfördelning mellan olika enheter och departement kan ses som en främjare av effektivitet och ökad kvalitet i beslutsfattandet.<SPAN class="ft41">15</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">I olika rapporter beskrivs dock Regeringskansliet som sektori- serat, och problem med sektorisering framhålls; bl.a. fragmentering och bristande samordning. Det har också handlat om att Regerings- kansliet inte förmår hantera frågor som rör flera departement.<SPAN class="ft41">16 </SPAN>Denna typ av kritik har framförts under längre tid. I mitten av <NOBR>1990-talet</NOBR> framfördes att Regeringskansliet inte förmår hantera frågor av mer strukturell betydelse som rör flera enheter och departement.<SPAN class="ft41">17</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">I en rapport från Finansdepartementet framförs att ett centralt problem med den gemensamma beredningen är att olika intressen kommer in för sent i processen. Det hindrar bl.a. strategisk</P>
<P class="p358 ft46"><SPAN class="ft51">11</SPAN><SPAN class="ft52">13 och 15 §§ förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet.</SPAN></P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft51">12</SPAN><SPAN class="ft45">Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, ”Samrådsformer i Regeringskansliet” PM 1997:4, reviderad </SPAN><NOBR>2002-02-06.</NOBR></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">13</SPAN><SPAN class="ft53">Larsson, 1986, </SPAN>Regeringen och dess kansli, <SPAN class="ft15">s. 128.</SPAN></P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft51">14</SPAN><SPAN class="ft45">Ehn & Sundstöm, ”Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen” i SOU 1997:15, s. 178 f. Se även Larsson, 1986, </SPAN><SPAN class="ft63">Regeringen och dess kansli, </SPAN>s. 275 276.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">15</SPAN><SPAN class="ft52">Premfors & Sundström, 2007, </SPAN><SPAN class="ft63">Regeringskansliet, </SPAN>s. 184 185.</P>
<P class="p227 ft66"><SPAN class="ft51">16</SPAN><SPAN class="ft75">Ansvarskommittén, SOU 2007:10, </SPAN>Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft, <SPAN class="ft14">Statskontoret 2005:3, </SPAN>Sektorisering inom offentlig förvaltning, <SPAN class="ft14">Finansdepartementet, </SPAN>Förslag till nya arbetssätt för att utveckla Regeringskansliets förmåga att förverkliga regeringens politik.</P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">17</SPAN><SPAN class="ft53">Ds 1995:6, </SPAN>ELMA – Åtgärder för att stärka resultatstyrningen, <SPAN class="ft15">s. 95.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">114</P>
</DIV>
<DIV id="page_111">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375111x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">styrning och samsyn och främjar att särintressen pressar fram enskilda formuleringar i olika beslut såsom instruktioner och regleringsbrev. För att den gemensamma beredningen skall fungera måste berörda departement få en reell möjlighet att föra fram synpunkter och påverka ärendet innan det avgörs. Ett annat problem som lyfts fram är att incitamenten för tjänstemännen att beakta andra perspektiv än sitt egna är små. Ytterligare ett problem är att ingen känner ansvar för det slutliga beslutet i och med kompromisserna.<SPAN class="ft41">18</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Antalet frågor som spänner över olika departement har enligt Regeringskansliet och Statskontoret ökat. Samtidigt har nya arbets- sätt och arbetsformer införts; projektgrupper, arbetsgrupper och tvärsektoriella nätverk för att främja helhetssyn och samordning. Ombildningen av Regeringskansliet till en myndighet beskrivs som ett led i detta utan att för den skull ta bort den grundläggande ordningen för samordning baserad på förhandlingar mellan olika departement.<SPAN class="ft41">19 </SPAN>Deltagandet i tvärdepartementala arbetsgrupper visar sig i en jämförelse mellan år 2005 och år 1980 ha legat relativt stabilt.<SPAN class="ft41">20</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Kritik har också framförts om att Regeringskansliets arbets- former bidrar till en fragmenterad styrning av myndigheterna. Det saknas arbetsformer som stödjer ett helhetsperspektiv och en samlad strategi.<SPAN class="ft41">21</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">När Regeringskansliet slogs samman till en myndighet förblev den organisatoriska strukturen på det stora hela oförändrad.<SPAN class="ft41">22 </SPAN>Reformen bedöms inte ha inneburit några större förändringar av verksamheten men beskrivs ha skapat förutsättningar för ett samlat, flexibelt och effektivt Regeringskansli. Enligt Regerings- kansliets egen beskrivning innebar sammanslagningen en marke- ring av att departementen som helhet är en samlad resurs för regeringen.<SPAN class="ft41">23</SPAN></P>
<P class="p443 ft62"><SPAN class="ft51">18</SPAN><SPAN class="ft76">Finansdepartementet, </SPAN>Förslag till nya arbetssätt för att utveckla Regeringskansliets förmåga att förverkliga regeringens politik, <SPAN class="ft59">s. 6, 52 f.</SPAN></P>
<P class="p317 ft62"><SPAN class="ft51">19</SPAN><SPAN class="ft76">Ds 2003:44, </SPAN>Regeringskansliet en myndighet, <SPAN class="ft59">Statskontoret 2005:3, </SPAN>Sektorisering inom offentlig förvaltning, <SPAN class="ft59">s. 37 38.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">20</SPAN><SPAN class="ft52">Premfors & Sundström, 2007, </SPAN><SPAN class="ft63">Regeringskansliet, </SPAN>s. 160.</P>
<P class="p223 ft63"><SPAN class="ft51">21</SPAN><SPAN class="ft52">Finansdepartementet, </SPAN>Förslag till nya arbetssätt för att utveckla Regeringskansliets förmåga att förverkliga regeringens politik.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">22</SPAN><SPAN class="ft52">Erlandsson, 2007, </SPAN><SPAN class="ft63">Striderna i Rosenbad, </SPAN>s. 122 f.</P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">23</SPAN><SPAN class="ft53">Ds 2003:44, </SPAN>Regeringskansliet en myndighet, <SPAN class="ft15">s. 54.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">115</P>
</DIV>
<DIV id="page_112">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375112x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">4.4</SPAN><SPAN class="ft54">Instruktioner och regleringsbrev</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Myndigheternas handlande kan bindas genom lagar och regerings- beslut. Myndigheternas verksamhet är i olika omfattning reglerad av lagar beroende på verksamhetens art. Viss verksamhet såsom myndighetsutövning är mera reglerad än annan. De regler som gäller myndigheterna och deras verksamhet kan gälla samtliga myndigheter, exempelvis verksförordningen, eller endast en enskild myndighet. Detta avsnitt koncentreras till myndigheternas instruk- tioner och regleringsbrev.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">4.4.1</SPAN><SPAN class="ft30">Innehållet i regleringsbreven</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">Flera studier har gjorts av regleringsbreven. Det är dock svårt att jämföra de olika studierna. Vi har själva studerat tjugofem regle- ringsbrev och jämfört dessa med samma myndigheters instruk- tioner. Redovisningen i det följande bygger i huvudsak på denna genomgång. På några punkter görs jämförelser med andra studier.</P>
<P class="p120 ft11">Hur mål kan beskrivas</P>
<P class="p326 ft8">Riksrevisionen har framfört att målen för myndigheterna ofta är allmänt formulerade och otydliga. De är ofta övergripande och oprecisa vilket leder till att regeringen överlåter för stort tolknings- utrymme till myndigheten.<SPAN class="ft41">24 </SPAN>I flera andra studier beskrivs mål ofta som oprecisa, oklara etc. Det är i efterhand inte alldeles enkelt att förstå vad som menas med sådana beskrivningar.</P>
<P class="p54 ft8">Det förefaller finnas en tendens att förväxla problemen som gäller realismen i målet med frågan om hur konkret målet är. Många mycket övergripande mål kan vara mycket konkreta, t.ex. det klassiska målet att före en viss bestämd tidpunkt sända en man till månen. Den s.k. nollvisionen för trafiksäkerhetsarbetet är av samma karaktär. Det är uppenbart lätt att se om ett sådant mål är uppfyllt oberoende av olika uppfattningar om dess realism.</P>
<P class="p444 ft15"><SPAN class="ft49">24 </SPAN>Riksrevisionen, RiR 2005:13, <SPAN class="ft58">Riksrevisionens årliga rapport 2005, </SPAN>s. 16 17, 24.</P>
<P class="p48 ft14">116</P>
</DIV>
<DIV id="page_113">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375113x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Det övergripande målet ”ungdomar skall ha verklig makt” är ett exempel på ett abstrakt mål.<SPAN class="ft41">25 </SPAN>Mål kan således vara abstrakta eller konkreta oavsett målnivå − var målet finns i en effektkedja.</P>
<P class="p445 ft8">Hur allmänt eller detaljerat ett mål är har att göra med utförlighet och säger därmed något om tolkningsutrymmet och därmed om myndighetens handlingsalternativ.</P>
<P class="p13 ft8">Vår uppfattning är att målen som förmedlas i regleringsbreven i alla dessa avseenden är mycket skiftande. Det finns gott om abstrakta och allmänt formulerade mål även på låga nivåer i verk- samhetsstrukturen.</P>
<P class="p248 ft11">Målen är ofta desamma år efter år</P>
<P class="p333 ft8">Regleringsbreven upprepar uppgifter som anges i myndigheternas instruktion. Redan i en studie från mitten av <NOBR>1990-talet</NOBR> framhöll RRV att ”Nästan hälften av de övergripande målen är snarare övergripande myndighetsuppgifter.”<SPAN class="ft41">26</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">De regleringsbrev vi studerat visar att målen i regel inte är av årlig karaktär, dvs. att de gäller bara under det år som reglerings- brevet avser. Målen beskriver vad myndighetens verksamhet syftar till och har mer permanent karaktär. Det är sällsynt med mål som skulle kunna tolkas som att de gäller bara för det år som regle- ringsbrevet avser, även om vi har funnit några sådana exempel.</P>
<P class="p14 ft8">Däremot finns i flera regleringsbrev mål som uttalat har ett längre tidsperspektiv, exempelvis målet att halvera antalet sjuk- dagar. Ett annat exempel är Lunds Universitet där mål anges för tre år och planeringsförutsättningar för de därefter kommande fyra åren. Målen i detta fall avser liksom för andra lärosäten antalet avlagda examina, heltidsstudenter och utbildningar.</P>
<P class="p248 ft11">Målen avser i hög utsträckning effekter i samhället</P>
<P class="p365 ft8">Det finns myndigheter vars mål i huvudsak handlar om presta- tioner, exempelvis Kriminalvården, eller myndighetens interna processer, exempelvis Åklagarmyndigheten. I två tredjedelar av regleringsbreven är det dock vanligast med mål som avser yttre</P>
<P class="p247 ft46"><SPAN class="ft51">25</SPAN><SPAN class="ft52">I språkvetenskapliga sammanhang skulle det sägas att ett sådant abstrakt mål har stort betydelseomfång och litet betydelseinnehåll. Se Melin & Lange, 2000, </SPAN><SPAN class="ft63">Att analysera text, </SPAN>s. 45.</P>
<P class="p446 ft58"><SPAN class="ft51">26</SPAN><SPAN class="ft53">RRV 1995:40, </SPAN>Effektivare styrning, <SPAN class="ft15">s. 20.</SPAN></P>
<P class="p447 ft14">117</P>
</DIV>
<DIV id="page_114">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">samhällseffekter. Flera myndigheter har nästan uteslutande sådana mål. Ett exempel är Konsumentverket där mål för politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar handlar om effekter. Målen är av typen: ”Konsumenterna har en stark ställning och inflytande på marknaden” och ”väl fungerande och hållbara arbets- marknadsregioner med en god servicenivå i alla delar av landet”.</P>
<P class="p54 ft8">En fråga som därför kan ställas och som vi återkommer till i nästa kapitel är om mål som är inriktade på effekter är styrande. Det är en empirisk fråga som inte kan besvaras när vi studerar regleringsbreven. Men de samtal vi fört med statssekreterare, departementsråd och myndighetschefer har gett viss kunskap om målens styrande effekt. Målen måste också ses i perspektivet att de kan ha till syfte att legitimera myndighetens verksamhet.</P>
<P class="p54 ft8">Vår bild är att de övergripande effektmålen tappar i styrkraft, om det samtidigt finns mer prestationsnära mål eller mål inriktade på processen. Regeringen har ju då valt en handlingsstrategi för hur myndigheten skall bidra till det övergripande målet vilket då i realiteten leder till att det inte är det övergripande målet som är styrande. Exempelvis har universitet och högskolor övergripande mål som handlar om både effekter och processer samt mycket konkreta produktionsmål om antalet studenter, examina etc.</P>
<P class="p438 ft11">Målnedbrytning</P>
<P class="p366 ft8">Verksamhetsstrukturen med mål på flera nivåer hanteras på olika sätt. I flera fall finns inte någon nedbrytning av målen. Samma mål upprepas på olika nivåer i verksamhetsstrukturen, men formule- ringarna skiljer sig åt. Exempelvis är ett av Räddningsverkets övergripande mål att ”minska risken för och konsekvenserna av olyckor och svåra påfrestningar på samhället i fred och minska lidande och skadeverkningar av olyckor och katastrofer i andra länder.” Målet för ett av verksamhetsområdena, Skydd mot olyckor, ger inte någon konkretisering: ”Målet är att skydda kvinnors, mäns och barns liv, säkerhet och hälsa mot olyckor samt att förhindra eller begränsa skador på egendom och liv.” Verk- samhetsområdet bryts i sin tur ner i fem verksamhetsgrenar och åtta mål. Flera av dessa mål har en nästan identisk formulering som målet för verksamhetsområdet. Vi tolkar detta som ett utryck för att verksamhetsstrukturen tvingar fram formuleringar av mål. En annan förklaring är att samma mål är gemensamt för flera aktörer.</P>
<P class="p448 ft14">118</P>
</DIV>
<DIV id="page_115">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375115x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">I vissa fall väljer man att fördela målen på olika myndigheter snarare än att bryta ner dem. Det gäller när flera aktörer, exem- pelvis universitet och högskolor, skall bidra till samma mål. Det kan också gälla att myndigheter med olika verksamhet skall bidra till ett gemensamt mål.</P>
<P class="p14 ft8">En tredje variant är att målen bryts ner utifrån en uppfattning om hur de kausala förloppen ser ut. I de allra flesta fall finns tänkbara eller rimliga kausala kedjor, dvs. att ett mål är ett led i en kausal kedja som leder till ett övergripande mål. Däremot beskrivs inte de underliggande antagandena i regleringsbreven; på vilket sätt myndighetens mål skall bidra till något eller hur ett mål antas påverka ett annat. För flera myndigheter finns flera mål avseende politikområden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar vilket gör att målstrukturen i flera fall bildar en komplex struktur. Det är i dessa fall svårt att få en bild av hur olika mål hänger samman med varandra.</P>
<P class="p294 ft8">Det oklara sambandet mellan mål på olika nivåer har tidigare uppmärksammats av Riksdagens revisorer på kommunikations- området (innan nuvarande verksamhetsstruktur infördes). Riks- dagens revisorer observerade också målkonflikter, mångfalden av mål och konsekvenser för överblickbarheten. Revisorerna ansåg att regeringen genom målformuleringarna gjorde myndigheterna ansvariga för mer än vad som var rimligt.<SPAN class="ft41">27</SPAN></P>
<P class="p322 ft11">Återrapporteringskraven i regleringsbreven</P>
<P class="p365 ft8">I tidigare studier har många påståenden gjorts om kraven på återrapportering. De pekar i olika riktningar. Flera studier påpekar att återrapporteringskraven är detaljerade, specificerade och på en mycket konkret nivå.<SPAN class="ft41">28 </SPAN>Andra däremot att de är otydliga.<SPAN class="ft41">29</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Vår bedömning bekräftar att återrapporteringskraven är mycket skiftande. Det går att finna både allmänna och detaljerade åter- rapporteringskrav i de enskilda regleringsbreven. Ett allmänt ofta förekommande återrapporteringskrav är ”redovisa måluppfyllel- sen”.</P>
<P class="p449 ft59"><SPAN class="ft51">27</SPAN><SPAN class="ft76">Riksdagens revisorer, Rapport 1996/97:11, </SPAN><SPAN class="ft62">Analys och användning av resultat i Regerings- kansliet.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">28</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2006:3, </SPAN><SPAN class="ft58">Effektiv styrning? </SPAN>s. 15.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">29</SPAN><SPAN class="ft53">Riksrevisionen, RiR 2005:13, </SPAN><SPAN class="ft58">Riksrevisionens årliga rapport 2005, </SPAN>s. 16 17, 24.</P>
<P class="p374 ft14">119</P>
</DIV>
<DIV id="page_116">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375116x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Vanligast är att återrapporteringskraven har ett inre produk- tionsperspektiv. Det kan vara krav på redovisning av olika insatser och åtgärder, såsom ”vilka åtgärder som vidtagits för att stödja och utveckla räddningstjänstens förmåga att inom godtagbar tid effek- tivt genomföra räddningstjänster” (Räddningsverket).</P>
<P class="p54 ft8">Många krav framför allt under rubriken organisationsstyrning handlar om processen, hur myndigheterna arbetar med att beakta olika perspektiv i verksamheten såsom mångfald, jämställdhet med mera. Exempelvis skall Kriminalvården redovisa andelen kvinnor och män bland de anställda som genomgått utbildning i diskri- minerings- och mångfaldsfrågor.</P>
<P class="p54 ft8">Flera återrapporteringskrav är av karaktären att de kräver om- fattande utvärderingar som binder stora resurser hos myndigheten. Men kraven kan också, vilket framkommit i våra seminarier med myndighetschefer, hanteras genom att myndigheterna tolkar om kraven så att de blir hanterbara.</P>
<P class="p120 ft11">Motiv för återrapportering</P>
<P class="p326 ft8">Vi har i våra intervjuer och seminarier fått en bild att det finns flera olika motiv till återrapporteringskraven. För det första ett omedel- bart behov av information för att veta hur myndigheten och dess verksamhet utvecklas. Beställaren har då klart för sig hur infor- mationen skall användas. För det andra att information på något sätt kan vara bra att ha för att möta eventuella frågor från den politiska ledningen; ett motiv som noterats också i en rapport från Finansdepartementet.<SPAN class="ft41">30 </SPAN>För det tredje kan återrapporteringskraven vara avsedda att styra. De kan också, oberoende av om detta varit avsikten, av mottagaren uppfattas som styrande. Det kan också finnas ytterligare skäl till krav på återrapportering.</P>
<P class="p250 ft8">Ett sätt att ge återrapporteringskraven styrkraft är att göra dem detaljerade, dvs. minska tolkningsutrymmet. Ett fiktivt exempel får illustrera: ”Redovisa handläggningstiden” är relativt allmänt formu- lerat, medan ”redovisa hur många ärenden som handlagts inom trettio dagar” är detaljerat så att det kan, avsiktligt eller inte, uppfattas som styrande. Kriminalvården har exempelvis ett åter- rapporteringskrav inriktat på åtgärder som vidtagits för att särskilt uppmärksamma de behov som personer under tjugoett år och</P>
<P class="p251 ft58"><SPAN class="ft49">30 </SPAN><SPAN class="ft15">Carling, 2002, </SPAN>Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet, <SPAN class="ft15">s. 13.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">120</P>
</DIV>
<DIV id="page_117">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375117x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">kvinnor har. Ett sådant återrapporteringskrav kan antas uppfattas som en styrsignal om att denna grupp är prioriterad.</P>
<P class="p13 ft8">Statskontoret har uppmärksammat att återrapporteringskraven i sig kan ha en styrande effekt, liksom avsaknaden av dem. Åter- rapporteringskraven påverkar även styrkraften hos målen. Om ett mål saknar återrapporteringskrav, har det sannolikt lägre styreffekt än om ett återrapporteringskrav finns kopplat till målet.<SPAN class="ft41">31 </SPAN>I ESV:s intervjuer med statssekreterare framkommer att flera av dessa upp- lever att återrapporteringskraven över tiden blivit allt mer styran- de.<SPAN class="ft41">32</SPAN></P>
<P class="p291 ft8">Återrapporteringen avser ibland information som inte tycks hänga ihop med det mål under vilket kravet sorterar. Kraven på redovisning kan då avsiktligt eller oavsiktligt uppfattas styra mot andra mål än det mål som återrapporteringskravet tillhör.</P>
<P class="p248 ft11">Regeringsuppdrag</P>
<P class="p365 ft8">Regeringsuppdragen till myndigheterna är av mycket olika slag. Uppdragen handlar ofta om att göra analyser och beskrivningar av den egna verksamheten, dess effekter och utvecklingen på olika områden. Regeringsuppdragen och återrapporteringskraven har på så sätt stora likheter. Båda kräver ibland mycket omfattande utvär- deringar som binder stora resurser hos myndigheten.</P>
<P class="p14 ft8">Flera av de myndigheter som har många uppdrag, exempelvis Skolverket, SIDA, Boverket och Socialstyrelsen, har också i sin instruktion ett generellt uppdrag att göra analyser och utvärde- ringar om utvecklingen på olika områden. Uppdragen kan vara konkretiseringar av instruktionen.</P>
<P class="p257 ft8">Regeringsuppdragen kan också utlösa nya aktiviteter. Många av dessa uppdrag handlar om beskrivningar av myndigheternas interna arbete, kartläggningar av kunskapsläget inom ett område eller effekter av olika insatser. Det kan också vara krav på insatser hos myndigheten för att förbereda nya uppgifter, utreda förslag till regelverk etc. Flera av dessa regeringsuppdrag är dock inte årliga vilket kan vara ett tecken på att instruktionerna inte hålls upp- daterade. Exempelvis är ett vanligt förekommande uppdrag att göra utgiftsprognoser. I regeringsuppdragen markeras ibland krav på</P>
<P class="p450 ft15"><SPAN class="ft51">31</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2006:3, </SPAN><SPAN class="ft58">Effektiv styrning?, </SPAN>s. 48.</P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">32</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft15">s. 76.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">121</P>
</DIV>
<DIV id="page_118">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375118x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p394 ft8">samverkan/samordning med andra, i några fall är själva samverkan uppdraget.</P>
<P class="p451 ft8">I regleringsbrevet finns i vissa fall en sammanställning av redan tidigare givna regeringsuppdrag.</P>
<P class="p452 ft11"><SPAN class="ft11">4.4.2</SPAN><SPAN class="ft30">Regleringsbrevens tillskott till instruktionen är många gånger litet</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">Vår studie visar att regleringsbrev och instruktion har påfallande likheter. Båda används för att ange uppgifter och mål, krav på redo- visningar och rapporteringar.<SPAN class="ft41">33</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Regleringsbrevets tillskott till instruktionen kan bedömas utifrån flera aspekter. En sådan är om de har olika tidsperspektiv. Från föregående avsnitt vet vi dock att så inte alltid är fallet.</P>
<P class="p69 ft8">Tanken är att dokumenten skall ha skilda funktioner. Reglerings- breven skall ange vad myndigheten skall uppnå det kommande året inom ramen för de uppgifter som anges i instruktionen. Detta kan tolkas som att regleringsbreven skall ge uttryck för prioriteringar och preciseringar inom det grundläggande uppdraget. När vi närmare studerat regleringsbrev och instruktioner visar det sig dock att skillnaderna mellan dokumenten är små. Uppmaningarna är många gånger på samma nivå och ibland mer eller mindre iden- tiska. Vad gäller målen varierar regleringsbrevens tillskott mycket; många gånger är det litet.</P>
<P class="p55 ft8">Vår bedömning är att regleringsbrevens största tillskott gäller regeringsuppdragen och återrapporteringskraven. I vissa fall är också detta tillskott litet och tillför endast rapporteringstidpunkter. I regleringsbreven har vi exempelvis funnit regeringsuppdrag kopp- lade till myndigheternas sektorsansvar som ofta anges även i myndigheternas instruktioner. Regleringsbreven används ibland för att markera tidigare fattade regeringsbeslut.</P>
<P class="p54 ft8">Regleringsbreven rymmer uppmaningar och krav som anges i lagar och förordningar, såsom verksförordningen, förvaltningslagen och andra författningar som hör till myndighetens verksamhet.<SPAN class="ft41">34 </SPAN>Det kan illustreras av att Finansinspektionen i regleringsbrevet har som mål att handläggningen skall hålla hög kvalitet, vara snabb och</P>
<P class="p453 ft69"><SPAN class="ft79">33</SPAN><SPAN class="ft72">Vår bild sammanfaller med den som tidigare getts av riksdagens revisorer som konstaterat att skillnaden mellan regleringsbrev och instruktion inte alltid är tydlig, Rapport 2001/02:4,</SPAN></P>
<P class="p190 ft63">Regeringskansliet. En myndighet, tio departement eller hundra enheter?, <SPAN class="ft46">s. 41.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">34</SPAN><SPAN class="ft47">Vi har inte jämfört regleringsbrev med de lagar som reglerar myndigheternas verksamhet. Men för vissa myndigheter är det tydligt att överlappningar finns.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">122</P>
</DIV>
<DIV id="page_119">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375119x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">kostnadseffektiv. Detta uttrycks också i förvaltningslagen. Vissa verksamheter finns reglerade i flera olika lagar, förordningar och andra typer av dokument såsom handlingsplaner.<SPAN class="ft41">35</SPAN></P>
<P class="p257 ft8">Regleringsbreven återger, om än i varierande omfattning, ofta något som anges i myndighetens instruktion. Det kan vara upp- gifter eller mål, något som även konstaterats av andra. ESV fann i en studie av regleringsbrev avseende år 2004 att hälften av målen för verksamhetsgrenarna återfanns i instruktionerna eller var pre- ciseringar av uppgifter i instruktionerna.<SPAN class="ft41">36 </SPAN>En annan iakttagelse är att målen i många fall är omskrivningar av den verksamhet som myndigheterna skall bedriva på ett område.<SPAN class="ft41">37</SPAN></P>
<P class="p83 ft8">Det förekommer att identiska uppmaningar anges i myndig- hetens instruktion och regleringsbrev. I ett extremfall vi funnit tillför regleringsbrevet inga uppmaningar utöver vad som står i instruktionen. Gentekniknämnden har endast ett mål vilket i huvudsak anges i myndighetens instruktion. Förklaringarna till detta kan vara flera. Det kan ha att göra med behovet/viljan att styra myndigheten. Men det kan också vara ett uttryck för att regleringsbrevet måste fyllas med innehåll oavsett om det behövs, dvs. att ett mål konstrueras till följd av verksamhetsstrukturen.</P>
<P class="p83 ft8">Upprepningar och snarlika formuleringar är vanligt mellan instruktion och regleringsbrev liksom mellan de olika målnivåerna i verksamhetsstrukturen. Finansinspektionen har exempelvis målen för verksamhetsområdet Finansiell tillsyn och normgivning angivna i sin instruktion.<SPAN class="ft41">38 </SPAN>Regleringsbrevet tillför i detta fall inte något i sak. Det som skiljer är formuleringarna. Snarlika formuleringar leder sannolikt till en tolkning av texterna. Vad är skillnaden mellan instruktionen och regleringsbrevet? På samma sätt tolkas texterna vid förändrade mål. Det blir en fråga om vad som är markerat, ned- tonat, borttaget eller tillagt.</P>
<P class="p45 ft8">Det finns även andra typer av överlappningar där reglerings- brevets uppmaningar är på samma nivå som instruktionen eller t.o.m. mer abstrakta. Exempelvis anger instruktionen för Natur- historiska riksmuseet stringent myndighetens uppgift: ”vårda, förteckna, vetenskapligt bearbeta och genom nyförvärv berika de</P>
<P class="p252 ft69"><SPAN class="ft79">35</SPAN><SPAN class="ft87">Statskontoret har iakttagit dubbelreglering när det gäller tvärsektoriella frågor. Vissa områden, exempelvis jämställdhetspolitiken, regleras med både internationella konventioner</SPAN></P>
<P class="p317 ft46">och nationella lagar och förordningar och andra dokument, Statskontoret, 2006:13, <SPAN class="ft63">På tvären, </SPAN>s. 16 17.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">36</SPAN><SPAN class="ft52">Bl.a. i ESV 2004:25, </SPAN><SPAN class="ft63">Konsten att styra, </SPAN>s. 18.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">37</SPAN><SPAN class="ft52">Tarschys, </SPAN>”Huru skall statsvercket granskas?”<SPAN class="ft46">, Ds 2002:58, s. 65.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">38</SPAN><SPAN class="ft53">2 § förordningen (2006:1022) med instruktion för Finansinspektionen.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">123</P>
</DIV>
<DIV id="page_120">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375120x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p327 ft8">samlingar som anförtrotts myndigheten”.<SPAN class="ft41">39 </SPAN>I regleringsbrevet anges mål såsom ”Förbättrade förutsättningar för samlingarnas bevaran- de”. Regleringsbrevet tillför inte någon detaljering eller konkre- tisering. Det är således svårt att se vad regleringsbrevet tillför av styrning. På några områden är det kanske fråga om vissa tillskott, förstärkningar, med mål som ”nå fler och nya besökare” där instruktionen anger att samlingarna skall hållas tillgängliga för allmänheten.</P>
<P class="p216 ft8">Sammanfattningsvis vill vi peka på de huvudsakliga skillnaderna mellan regleringsbreven och myndigheternas instruktioner. En uppenbar sådan är att regleringsbreven överlag är betydligt mer omfattande. I extremfallen kan de vara uppåt 70 sidor och ofta omfattar de ca 30 sidor. Instruktionen anger i flera fall kort och koncist syftet med myndigheten och dess uppgifter. Reglerings- breven är dessutom betydligt mer svårgenomträngliga än instruk- tionerna på grund av fler mål och verksamhetsstrukturen. Det gör att regleringsbreven många gånger inte är transparenta.</P>
<P class="p55 ft8">Vår uppfattning är att instruktionerna i regel är mer konkreta än regleringsbreven och samtidigt mer allmänt formulerade. Om man jämför regleringsbreven och instruktionerna i dessa termer, finns naturligtvis stora variationer. En myndighetschef kan uppleva att regleringsbrevet är mer abstrakt och allmänt än instruktionen. En annan kan säkerligen uppleva att myndighetens regleringsbrev är mera konkret och mera detaljerat än instruktionen.</P>
<P class="p77 ft24"><SPAN class="ft24">4.5</SPAN><SPAN class="ft54">Informella kontakter</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Synen på och innebörden av de informella kontakterna mellan regeringen och myndigheterna har diskuterats under lång tid. Olika försök har gjorts att skapa en bild av omfattningen och innehållet i dessa kontakter. Kunskapsluckorna är detta till trots dock stora. En del av kunskapsbristen beror säkerligen på att det här handlar om ”en av de punkter där det är allra svårast att få tillförlitliga upp- lysningar” för att citera en studie redan från <NOBR>1950-talet.<SPAN class="ft41">40</SPAN></NOBR></P>
<P class="p54 ft8">Med informella kontakter avsåg Verksledningskommittén ”det informella och oreglerade samspelet mellan regeringen och myn- digheterna. I sak gäller frågan den påverkan som sker genom muntlig information från en ledamot av regeringen till ledningen</P>
<P class="p454 ft46"><SPAN class="ft51">39</SPAN><SPAN class="ft52">Förordningen (2005:736) med instruktion för Naturhistoriska riksmuseet.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">40</SPAN><SPAN class="ft53">Gunnar Heckscher, 1952, </SPAN>Svensk statsförvaltning i arbete, <SPAN class="ft15">s. 241.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">124</P>
</DIV>
<DIV id="page_121">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375121x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">för en myndighet om innehåll och innebörd i olika typer av regeringsbeslut av betydelse för den enskilda myndigheten och dess ledning. Omvänt gäller saken den betydelse kontakterna kan ha för regeringsföreträdares syn på verksamheten vid myndigheterna och vad detta kan betyda för framtida regeringsbeslut.”<SPAN class="ft41">41</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">Innan vi går vidare måste vi dock klargöra vad vi avser med vissa centrala begrepp. Regeringens formella styrning innebär att det är regeringen som kollektiv som fattar beslut. När vi talar om andra former av påverkan beskrivs dessa som informella.</P>
<P class="p13 ft8">När vi talar om sådan informell påverkan avses informella kon- takter som kan syfta till både styrning och utbyte av information.</P>
<P class="p13 ft8">Hur mycket som är utbyte av information respektive styrning har inte studerats. Förvaltningsutredningen skrev att det informella samspelet innefattar både information och samverkan för att påverka och nå gemensamma mål, och att det knappast går att skilja dem åt.</P>
<P class="p336 ft8">De informella kontakterna kan i olika grad vara institutionalise- rade, dvs. i förväg planerade, regelbundna och på något sätt doku- menterade. Mål- och resultatdialoger som har utvecklats mellan den politiska ledningen (statsrådet eller statssekreteraren) och myndighetens chef och i förekommande fall styrelsens ordförande har institutionaliserats i form av reglerade återkommande möten med dagordning och minnesanteckningar.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">4.5.1</SPAN><SPAN class="ft30">De informella kontakterna varierar i omfattning</SPAN></P>
<P class="p333 ft8">Flera tidigare studier har konstaterat att det finns omfattande informella kontakter mellan regeringen, Regeringskansliet och myndigheterna. I Verksledningskommitténs betänkande hävdas att de informella kontakterna är och alltid har varit mycket vanliga, inte minst mellan de opolitiska tjänstemännen i departementen och myndigheterna.<SPAN class="ft41">42</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">Maktutredningen undersökte redan i slutet av <NOBR>1980-talet</NOBR> om- fattningen av de informella kontakterna och konstaterade att dessa var vanliga. Var femte person inom Regeringskansliet hade någon myndighet som man stod i kontakt med så gott som dagligen. Senare studier har bekräftat att detta slag av kontakter är vanliga.</P>
<P class="p455 ft66"><SPAN class="ft51">41</SPAN><SPAN class="ft88">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft14">s. 91. Verksled- ningskommitténs definition av informella kontakter har senare använts av andra bl.a. ESV 1999:19, </SPAN>Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar, <SPAN class="ft14">s. 15.</SPAN></P>
<P class="p246 ft58"><SPAN class="ft51">42</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft15">s. 96.</SPAN></P>
<P class="p447 ft14">125</P>
</DIV>
<DIV id="page_122">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375122x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">En studie från forskningsprojektet Reko från år 2007 visar att tjänstemännen inom Regeringskansliet har kontakter främst med myndigheter tillhörande det egna departementet och därefter med <NOBR>EU-organisationer.</NOBR> Andelen som hade minst månatliga kontakter med myndigheter tillhörande sitt egna eller andras departement var 77 procent. Jämfört med Maktutredningens material från slutet av <NOBR>1980-talet</NOBR> konstateras att kontakterna med myndigheterna minskat något och att de internationella kontakterna legat på ungefär samma nivå.<SPAN class="ft41">43</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Våra intervjuer bekräftar tidigare studier, nämligen att omfatt- ningen av kontakter varierar mellan olika delar av Regeringskansliet och mellan myndigheter.<SPAN class="ft41">44 </SPAN>För vissa tjänstemän är kontakterna dagliga med uppåt ett tiotal samtal varje dag. Det kan ha att göra med bl.a. politiskt tryck och i vilken utsträckning som tjänste- mannen är beroende av den kompetens som finns hos myndig- heten. En förklaring är att <NOBR>EU-arbetet</NOBR> medfört närmare samarbete mellan Regeringskansliet och myndigheter.<SPAN class="ft41">45 </SPAN>Vi har dessutom genom våra intervjuer kunnat konstatera att vissa enheter har många kontaktytor till myndigheten. Det finns samtidigt myndig- heter som knappast har några kontakter alls med Regeringskansliet.</P>
<P class="p77 ft11"><SPAN class="ft11">4.5.2</SPAN><SPAN class="ft30">Olika typer av kontakter</SPAN></P>
<P class="p456 ft8">Kontakterna är av olika slag, och det har utvecklats institutionalise- rade arrangemang. Redan i en kartläggning från mitten av 1990- talet konstaterades att de informella kontakterna blivit allt mer formaliserade och rutiniserade med bl.a. mål- och resultatdialoger.<SPAN class="ft41">46 </SPAN>I våra intervjuer har det kommit fram att många enheter tycks ha strukturerat kontakterna med myndigheterna. Trots att det förekommer variationer förefaller några slags arrangemang finnas</P>
<P class="p457 ft8">hos de allra flesta enheter.</P>
<P class="p251 ft11">Mål- och resultatdialoger</P>
<P class="p326 ft8">Mellan den politiska ledningen och myndighetens chef finns sedan mitten av <NOBR>1990-talet</NOBR> en årlig mål- och resultatdialog som inne-</P>
<P class="p245 ft15"><SPAN class="ft51">43</SPAN><SPAN class="ft53">Premfors & Sundström, 2007, </SPAN><SPAN class="ft58">Regeringskansliet, </SPAN>s. 167 168.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">44</SPAN><SPAN class="ft52">RRV 1996:50, </SPAN><SPAN class="ft63">Förvaltningspolitik i förändring, </SPAN>s. 266, Petersson, Maktens nätverk, s. 71 ff, 84.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">45</SPAN><SPAN class="ft52">Jacobsson & Sundström, 2006, </SPAN><SPAN class="ft63">Från hemvävd till invävd, </SPAN>Vifell, 2006, Enklaver i staten.</P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">46</SPAN><SPAN class="ft53">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring, <SPAN class="ft15">s. 266 267.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">126</P>
</DIV>
<DIV id="page_123">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">fattar även ett slags utvecklingssamtal. I dialogen deltar vanligen statssekreteraren och/eller statsrådet, generaldirektören (och/eller styrelseordföranden vid styrelse med fullt ansvar) och tjänstemän från både Regeringskansliet och myndigheten.</P>
<P class="p13 ft8">Vanligen är mål- och resultatdialogerna väl förberedda möten. Före dialogen har ofta tjänstemännen inom Regeringskansliet och myndigheten haft förberedande möten för att lösa ut vissa frågor och för att planera dagordningen för dialogen. Sådana möten kan bl.a. handla om återkoppling till myndigheten på information i årsredovisning och budgetunderlag. Underlag till dialogerna tas fram av tjänstemännen och består av sammanställningar av olika dokument såsom årsredovisningar, revisionens synpunkter etc. Dialogerna hålls vanligen i <NOBR>maj–juni</NOBR> efter det att revisionen granskat redovisningarna.</P>
<P class="p242 ft8">Dialogerna koncentreras för det mesta till vissa områden och är ett tillfälle att ge feedback till myndighetens ledning. Myndigheter- na ges också en möjlighet att stämma av den politiska ledningens ställningstaganden i olika frågor. Det förekommer också att en departementsledning kallar till sig alla eller delar av sina myndig- hetsledningar för gemensamma sammankomster, någon gång per år.</P>
<P class="p291 ft8">Det skall dock sägas att dialogernas form och kvalitet kan variera, och att de inte alltid lever upp till den nyss gjorda beskriv- ningen. Vi har mött myndighetschefer som framhåller att dialog- erna koncentreras till enskildheter i verksamheten utan strategisk betydelse och att valet av frågor som tas upp till diskussion ter sig slumpmässigt.</P>
<P class="p458 ft11">Andra typer av möten</P>
<P class="p365 ft8">Dessutom förekommer andra möten, regelbundet eller ad hoc. Dessa kan ägnas år specifika sakfrågor, om verksamhetens utveck- ling eller t.ex. en särskild rapport. Vid mötena kan också myndig- heternas regleringsbrev diskuteras. Mötena är i huvudsak på tjänstemannanivå men kan också, beroende på vad de handlar om, involvera den politiska ledningen. För vissa stora myndigheter finns regelbundna möten med den politiska ledningen ungefär var sjätte eller åttonde vecka.</P>
<P class="p459 ft8">Därutöver förekommer i vissa fall frekventa kontakter mellan tjänstemännen i Regeringskansliet och hos myndigheterna kring</P>
<P class="p460 ft14">127</P>
</DIV>
<DIV id="page_124">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375124x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">faktauppgifter eller för att snabbt få tillgång till färsk information i aktuella frågor.</P>
<P class="p461 ft11">Informella kontakter för att inhämta information och för att klargöra och precisera den formella styrningen</P>
<P class="p366 ft8">I olika studier konstateras att utbytet av information initieras av både Regeringskansliet och myndigheter. Bengt Jacobsson har i sin forskning konstaterat att informella kontakter har flera olika syften. För Regeringskansliet handlar det om att snabbt inhämta information om kunskapsläget och vad förvaltningen gör samt att dra nytta av myndigheternas expertkunskaper. Ett annat skäl är att gemensamt kunna diskutera verksamhetsinriktning, där departe- mentets ambition också kan vara att styra myndighetens arbete. För myndigheterna syftar kontakterna till att bl.a. söka stöd för sitt agerande, lyssna till departementets uppfattning och påverka Regeringskansliets hantering av olika frågor.<SPAN class="ft41">47 </SPAN>Skälen att tydliggöra regeringens policy och få sakkunskap bekräftas även i en studie av RRV.<SPAN class="ft41">48</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Våra intervjuer bekräftar att olika syften finns med informella kontakter. Det handlar dels om att departementet önskar ge information eller styrsignaler, få svar på olika frågor och inhämta synpunkter från myndigheterna, dels om att myndigheten av olika anledningar önskar informera eller påverka departementet.</P>
<P class="p120 ft11">Blandningen av formellt och informellt: Exemplet regleringsbrev</P>
<P class="p366 ft8">För att belysa hur styrningen fungerar i praktiken och har vi valt att närmare beskriva vad vi vet om en central och handfast arbets- process, nämligen arbetet med att ta fram regleringsbreven. De tas fram i beredning inom Regeringskansliet där det finns stora inslag av informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndig- heten.</P>
<P class="p216 ft8">För varje myndighet finns i Regeringskansliet en myndighets- handläggare med ansvar för bl.a. myndighetens regleringsbrev. Men flera olika delar av Regeringskansliet deltar i beredningen av regleringsbreven.</P>
<P class="p462 ft15"><SPAN class="ft51">47</SPAN><SPAN class="ft53">Jacobsson, 1984, </SPAN><SPAN class="ft58">Hur styrs förvaltningen?, </SPAN>s. 161 165.</P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">48</SPAN><SPAN class="ft53">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitk i förändring, <SPAN class="ft15">s. 268.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">128</P>
</DIV>
<DIV id="page_125">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375125x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Myndigheterna delges i regel det tänkta innehållet genom olika delningar. Hur omfattande de informella kontakterna är varierar mellan myndigheterna. Med vissa myndigheter är de dagliga.<SPAN class="ft41">49</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Inför årsredovisningarna återupptas kontakterna då myndig- heten önskar få klargöranden kring återrapporteringskrav och informera om årsredovisningens struktur m.m. Utbytet av infor- mation är då främst mellan tjänstemän. ESV fann att de informella kontakterna i samband med regleringsbrev och årsredovisning fyllde olika funktioner; bl.a. som beredande inför beslut, som påskyndande av beslutsprocessen samt som en kanal för att utbyta och sprida information.<SPAN class="ft41">50</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Regleringsbreven tas i vissa fall fram i vad som beskrivs som en förhandling mellan Regeringskansliets tjänstemän och myndig- heten, där myndigheten ges eller tar initiativ till att föreslå för- ändrade mål i regleringsbreven. Det förekommer att Regerings- kansliet i viss mån överlåter till myndigheterna att formulera sina mål.<SPAN class="ft41">51 </SPAN>Det finns också exempel på att myndigheternas föränd- ringsarbete leder till större översyner av regleringsbreven.<SPAN class="ft41">52</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">I en kartläggning från RRV konstaterades att en stor del av dialogen mellan regering och myndighet ägnades åt tekniska frågor, hur målen skulle formuleras och resultat mätas. Det är diskussioner som först och främst förs mellan tjänstemännen i Regeringskansliet och hos myndigheterna. RRV noterade att det är svårt att engagera departementsledningarna i dessa diskussioner.<SPAN class="ft41">53</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">När ett regleringsbrev tas fram är vanligtvis föregående års regleringsbrev utgångspunkt för det nya. Det finns en risk att regleringsbreven blir mer och mer omfattande till följd av att krav och information läggs till och sällan tas bort. Denna tendens förstärks av att olika delar i Regeringskansliet och även enskilda handläggare, också hos myndigheterna, vill ha med sina frågor, vilket gör att regleringsbreven blir omfattande.</P>
<P class="p463 ft59"><SPAN class="ft51">49</SPAN><SPAN class="ft76">Detta bekräftas i en tidigare studie ESV 1999:19, </SPAN><SPAN class="ft62">Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar, </SPAN>s. 7.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">50</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 36 37.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">51</SPAN><SPAN class="ft53">Molander, Nilsson & Schick, 2002, </SPAN><SPAN class="ft58">Vem styr?, </SPAN>s. 97.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">52</SPAN><SPAN class="ft52">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft46">s. 76 77.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">53</SPAN><SPAN class="ft53">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring, <SPAN class="ft15">s. 130 131.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">129</P>
</DIV>
<DIV id="page_126">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375126x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Allianser och särintressen påverkar innehållet</P>
<P class="p326 ft8">I processen förekommer att det skapas allianser mellan tjänstemän i Regeringskansliet och hos myndigheterna. I våra intervjuer och samtal med myndighetschefer framkommer även att det finns olika särintressen inom Regeringskansliet som strider för sina frågor och som tillsammans med allierade inom andra delar av Regerings- kansliet får avtryck i regleringsbreven.<SPAN class="ft41">54</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Våra intryck från samtal med myndighetschefer är att det också kan finns ett intresse från olika verksamheter inom en myndighet att synas i regleringsbrevet till följd av en uppfattning att det som ger avtryck i regleringsbrevet är det som är prioriterat. Det finns därför ett intresse att lyfta fram den egna verksamheten i regle- ringsbrevet.</P>
<P class="p375 ft11">Sambandet mellan formell och informell styrning</P>
<P class="p326 ft8">Vi vet från tidigare studier inte mycket om hur den formella och informella styrningen förhåller sig till varandra. Det har dock fram- förts från forskare att en minskad formell styrning inte behöver betyda att myndigheterna inte agerar i regeringens intresse. De hävdar att styrningen i praktiken fungerar så att tjänstemännen i hög utsträckning är lyhörda för regeringens signaler på olika sätt och använder sig av olika metoder för att försäkra sig om att det egna agerandet är i linje med regeringens intentioner. Genom bl.a. kontakter mellan politiker och tjänstemän eller genom olika uttalanden lär sig tjänstemännen att agera i linje med politikernas vilja. Myndigheterna tar också del av riksdagstryck och utred- ningar.<SPAN class="ft41">55</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">När vi intervjuat några av de statssekreterare som tillträdde hösten 2006 har denna aspekt betonats när det gäller områden där den nytillträdda regeringen uppfattats stå för en ny linje. En stats- sekreterare uttrycker att myndigheterna ”läst på regeringens program mycket ordentligt för att förstå vad vi står för, ibland bättre än vi själva.”</P>
<P class="p54 ft8">Den politiska ledningen kan också lyfta frågor och hålla sig in- formerad om hur diskussionerna går på olika nivåer i förvaltningen</P>
<P class="p214 ft46"><SPAN class="ft51">54</SPAN><SPAN class="ft45">Jacobsson, ”Styrningens procedurer – några studier av processer i regeringskansliet”, bilaga i Riksdagens revisorers rapport 2001/02:4.</SPAN></P>
<P class="p398 ft15"><SPAN class="ft51">55</SPAN><SPAN class="ft47">Jacobsson & Sundström, 2006, </SPAN><SPAN class="ft58">Från hemvävd till invävd, </SPAN>s. 173 176. Ehn & Sundstöm ”Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen” i SOU 1997:15, s. 97 ff.</P>
<P class="p140 ft14">130</P>
</DIV>
<DIV id="page_127">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375127x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">genom att departementstjänstemän deltar i olika arbetsgrupper, råd, styrelser m.m.<SPAN class="ft41">56</SPAN></P>
<P class="p257 ft8">Våra intervjuer visar att det råder en stor osäkerhet inom Regeringskansliet om var gränserna för den informella styrningen går – vad som är tillåtet eller inte – och om vad som menas med ministerstyre. Det tar sig olika uttryck. En enhetschef berättar att man är mycket noga med hur förhållandena ser ut och har en tydlig uppfattning att informell styrning inte är tillåtet, vilket uttrycktes som ”får inte styra på annat sätt än med regeringsbeslut”. Denna hållning är dock inte representativ för Regeringskansliet som helhet. Snarare finns det flera olika uppfattningar om vad som är tillåtet eller inte, och dessa varierar mellan olika delar av Regerings- kansliet och mellan olika befattningshavare.</P>
<P class="p45 ft8">Detsamma gäller hos myndigheterna. Generellt sett är den kon- stitutionella bildningsnivån låg, även i frågor som har direkt betydelse för relationen mellan regeringen, Regeringskansliet och myndigheterna, låt vara att den långsamt förbättrats.</P>
<P class="p465 ft24"><SPAN class="ft24">4.6</SPAN><SPAN class="ft54">Förändringar och skillnader i styrning och kontakter</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Vår beskrivning visar på betydande förändringar och skillnader i styrning och kontakter mellan olika delar av Regeringskansliet och olika myndigheter. Med vissa myndigheter finns få kontakter som i huvudsak handlar om de årliga dokumenten. Med andra finns mycket omfattande kontakter som till stor del är informella.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">4.6.1</SPAN><SPAN class="ft30">Tänkbara förklaringar till skillnaderna</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Vi vet inte om skillnader i relationen mellan regeringen och myndigheterna i huvudsak kan förklaras av faktorer som gäller den aktuella verksamheten och den styrda organisationen eller faktorer som finns hos styrandesidan.</P>
<P class="p257 ft8">På styrandesidan kan vi hitta faktorer som skiljer sig åt mellan olika delar av Regeringskansliet. Det kan handla om karriär- systemets uppbyggnad där den ena ytterligheten är områden där personal i Regeringskansliet och myndigheterna befinner sig i samma karriärsystem och karriärvägarna går mellan myndighet och</P>
<P class="p466 ft15"><SPAN class="ft49">56 </SPAN>Jacobsson & Sundström, 2006, s. 176.</P>
<P class="p374 ft14">131</P>
</DIV>
<DIV id="page_128">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375128x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">departement, ibland fram och tillbaka och ibland från en myndighet till en annan. Exempel på detta är Justitiedepartementet och Försvarsdepartementet. I andra fall finns inte detta flöde mellan myndigheten och departementet. Utländska studier har pekat på att olika akademisk bakgrund kan påverka intresset för till exempel olika former av information.<SPAN class="ft41">57</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Sådana faktorer kan ha betydelse för, som en av de intervjuade uttrycker sig, ”<SPAN class="ft11">hur </SPAN>information efterfrågas”. Det går också att föreställa sig att tjänstemännens uppfattning om själva området (är det ”reformer” eller ”förvaltning” som gäller?) och deras rela- tion till den politiska ledningen kan påverka hur man agerar i olika styrprocesser.</P>
<P class="p216 ft8">På myndighetssidan finns också väsentliga skillnader som kan vara förklaringar till relationen mellan Regeringskansliet och myn- digheterna. I avsnitt 2.1.5 diskuterade vi att myndigheter är olika till följd av verksamhetens art och verksamhetsformer, om myndig- heten påverkar olika skeenden och aktörer direkt eller indirekt, organisation (och storlek) och förställningar om verksamheters och myndigheters politiska betydelse eller behov av autonomi. Oavsett förklaringar har vi genom våra intervjuer tyckt oss kunna urskilja två viktiga dimensioner när skillnader i relationerna mellan Regeringskansliet och myndigheterna skall beskrivas.</P>
<P class="p55 ft8">Den ena dimensionen handlar om graden av yttre tryck, dvs. om verksamheten är utsatt för ett starkt politiskt tryck eller inte. Hur politiskt känslig verksamheten är påverkas förstås av en rad olika faktorer, och det är möjligt för en verksamhet, och en enhet inom Regeringskansliet, att gå från den politiska skuggan till den poli- tiska hetluften och vice versa. Samtidigt är det ändå så att det finns en slags given grundposition. En intervjuad uttryckte i en jäm- förelse mellan olika verksamheter så här: ”Sektorn är mycket mera politik, mer vardag, det som står i tidningarna”. Sådana verksam- heter och myndigheter styrs mer aktivt än sådana som upplevs som mer kamerala eller förvaltande.</P>
<P class="p250 ft8">Den andra dimensionen gäller synen på myndigheten och inter- aktionen med myndigheten. Den kan förklaras av ett antal olika faktorer såsom i vilken utsträckning enheten, i olika arbetspro- cesser, är beroende av den kompetens och det arbete som görs på myndigheten. Några enheter har ett mycket tätt och nära sam- arbete med sin myndighet med många kontaktytor. En enhet</P>
<P class="p353 ft15"><SPAN class="ft49">57 </SPAN><NOBR>Bembelman-Videc,</NOBR> 1994, ”Facilitating Organizational Learning: Human Resource Manage- ment and Program Evaluation”.</P>
<P class="p240 ft14">132</P>
</DIV>
<DIV id="page_129">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">beskriver att myndigheten är en del av departementet och att myndigheten har i uppgift att ta fram den politiska inriktningen på området. Det är i själva verket i dessa fall något oklart var gränsen går mellan myndighet och departement. Ytterligare en förklaring till en nära relation kan vara att man inom ett sakområde har betydande kontaktytor med EU. En enhet med mycket <NOBR>EU-kon-</NOBR> takter berättar att tjänstemän inom Regeringskansliet och myndig- heten skall företräda Sverige tillsammans vilket innebär att man måste vara samspelta.</P>
<P class="p45 ft8">Andra beskriver att man håller myndigheten eller myndig- heterna på avstånd. Myndigheten är något man måste bevaka; annars är risken stor att den börjar göra saker på egen hand som inte stämmer överens med regeringens intentioner.</P>
<P class="p13 ft8">Dessa två dimensioner tror vi kan påverka och förklara vissa av skillnaderna i styrningen. Där verksamheten är utsatt för ett högt yttre tryck och det finns en stark interaktion uppstår ett slags symbiotiskt förhållande. Departementet, åtminstone den närmast berörda enheten, slåss tillsammans myndigheten för gemensamma intressen. I intervjuerna har detta beskrivits som att departementet ”krokar arm med myndigheten mot resten”.</P>
<P class="p83 ft8">Som kontrast finns kombinationen lågt politiskt tryck och viljan att hålla myndigheten på avstånd, åtminstone så länge allt fungerar. Det handlar om att ha en kontroll som är tillräckligt omfattande för att upptäcka om något går fel. Annars är normalläget att man kan förvänta sig att det hela löper på.</P>
<P class="p13 ft8">Men det förekommer också situationer då departementet upp- lever ett högt politiskt tryck samtidigt som man håller avstånd till myndigheten. Här är det inte fråga om att betona det gemensamma utan snarare att det gäller att tvinga upp myndigheten på vagnen. Den måste fås att förstå att dagordningen är en annan än den kanske var tidigare. Det handlar om att bevaka och styra myndig- heten.</P>
<P class="p294 ft8">I det senare fallet, lågt yttre tryck och mycket nära kontakter, förefaller myndigheten uppfattas som experter som löpande kan anlitas.</P>
<P class="p467 ft14">133</P>
</DIV>
<DIV id="page_130">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375130x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p468 ft11"><SPAN class="ft11">4.6.2</SPAN><SPAN class="ft30">EU har påverkat styrningens praktik</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Medlemskapet i EU har på ett påtagligt sätt påverkat arbetet inom Regeringskansliet och många myndigheter och också formerna för, och intensiteten i, kontakterna mellan Regeringskansliet och vissa myndigheter. Däremot bör det framhållas att medlemskapet i EU inte på något grundläggande principiellt eller konstitutionellt sätt har förändrat förhållandet mellan regeringen och myndigheterna.<SPAN class="ft41">58</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">När befattningshavare inom myndigheter deltar i arbetet inom EU är det inte såsom representanter för dessa myndigheter. De deltar här som företrädare för staten Sverige (eller i vissa fall som enskilda individer). Att befattningshavare inom myndigheterna deltar i utarbetandet av förslag inom EU betyder alltså inte att dessa frågor har delegerats från regeringen till myndigheterna.</P>
<P class="p54 ft8">Däremot är det alltså uppenbart att EU på en rad andra sätt påtagligt påverkat statsförvaltningen. Tjänstemän inom Regerings- kansliet och myndigheterna ägnar allt mer tid åt att delta i EU- organens verksamhet. Vissa enheter i Regeringskansliet har fler- dubblat sin personal till följd av medlemskapet. Det handlar för tjänstemän inom Regeringskansliet bl.a. om att medverka i kom- missionens expertkommittéer, verkställighetskommittéer, förhand- lingar inom ramen för ministerrådets verksamhet, skapa och tillämpa regler till följd av rättsakter som beslutats av EU och utredningsarbete. Men skillnaderna är stora; departementens upp- skattning av hur del av arbetet som är <NOBR>EU-relaterat</NOBR> skiljer sig åt väsentligt mellan olika departement.<SPAN class="ft41">59</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">Inom Regeringskansliet och hos myndigheterna har det inrättats enheter som arbetar med <NOBR>EU-frågor.</NOBR> Olika åtgärder har också vidtagits för att höja kapaciteten, t.ex. nyanställningar och utbild- ningar.<SPAN class="ft41">60</SPAN></P>
<P class="p120 ft11">Fler kontaktytor mellan departement och myndigheter</P>
<P class="p366 ft8">Flera statsvetenskapliga studier har gjorts som till en del handlar om konsekvenserna av <NOBR>EU-inträdet.</NOBR> Flera av dessa har iakttagit bl.a. förändrade relationer mellan myndigheterna och regeringen/ Regeringskansliet.</P>
<P class="p214 ft59"><SPAN class="ft51">58</SPAN><SPAN class="ft70">Denna bedömning gjorde också Statskontoret i rapporten 1996:7, </SPAN><NOBR><SPAN class="ft62">EU-medlemskapets</SPAN></NOBR><SPAN class="ft62"> effekter på svensk statsförvaltning.</SPAN></P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">59</SPAN><SPAN class="ft53">Forss, </SPAN><SPAN class="ft58">Vad kostar det att regera?, </SPAN>Ds 2000:27, s. 102 ff.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">60</SPAN><SPAN class="ft53">Jacobsson & Sundström, 2006, </SPAN><SPAN class="ft58">Från hemvävd till invävd, </SPAN>s. 59 60.</P>
<P class="p140 ft14">134</P>
</DIV>
<DIV id="page_131">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375131x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Flera faktorer har lett till att kontaktytorna mellan departement och myndigheter blivit fler. EU har medfört ett ökat behov av samordning till följd av ambitionen att tala med en röst i EU- sammanhang. Kontakterna är nödvändiga och en konsekvens av att expertis och sakkunskap till stor del finns hos myndigheterna.</P>
<P class="p46 ft8">Men skillnaderna mellan olika områden är stora. <NOBR>EU-inträdet</NOBR> har påverkat vissa verksamheter i stor utsträckning, andra knappt alls. Kontakterna mellan berörda departement och myndigheter såsom exempelvis Kemikalieinspektionen och Naturvårdsverket har ökat.<SPAN class="ft41">61</SPAN></P>
<P class="p458 ft11">Informella kontakter mellan olika aktörer</P>
<P class="p333 ft8">Kontakterna är täta och i hög grad informella på grund av tidspress och beslutens komplexitet. Tjänstemännen blir också involverade i nätverk med EU:s och andra medlemsstaters förvaltningar som också omfattar politiker och privata aktörer. Nätverken är ofta avgränsade till specifika frågor.<SPAN class="ft41">62</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">Forskaren Åsa Vifell har beskrivit att det skapas enklaver där små täta stabila och slutna grupperingar arbetar, samtidigt som kopplingen till hemorganisationerna försvagas. Gemensamma preferenser utvecklas i de täta nätverken i och med att samma deltagare möts år efter år. Ståndpunkter och nya idéer utvecklas på <NOBR>EU-nivån,</NOBR> och deltagarna avskärmas till viss del från den nationella nivån.</P>
<P class="p291 ft8">Åsa Vifell visar också i sina fallstudier att arbetsformerna med mycket nätverksbyggande och informella kontakter överförs till den svenska statsförvaltningen. Inom vissa områden har de for- mella organisatoriska gränserna mellan regeringskansli och myndig- heter i praktiken suddas ut. Vissa tjänstemän hos myndigheterna har mer samarbete med delar av Regeringskansliet och EU än med den egna organisationen.<SPAN class="ft41">63</SPAN></P>
<P class="p469 ft46"><SPAN class="ft51">61</SPAN><SPAN class="ft52">Beckman & Johansson, 2002, ”EU och statsförvaltningen”.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">62</SPAN><SPAN class="ft53">Jacobsson & Sundström, 2006, </SPAN><SPAN class="ft58">Från hemvävd till invävd, </SPAN>s. 51.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">63</SPAN><SPAN class="ft53">Vifell, 2006, </SPAN><SPAN class="ft58">Enklaver i staten, </SPAN>2006.</P>
<P class="p374 ft14">135</P>
</DIV>
<DIV id="page_132">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375132x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Förstärker tjänstemännens kunskapsföreträde</P>
<P class="p326 ft8">Tjänstemän från myndigheterna deltar i seminarier, överläggningar etc. där man ofta får kunskap först om bl.a. aktuell forskning och utveckling i andra länder. Det är alltså kunskap som dessa myndig- hetstjänstemän kanaliserar till departementstjänstemännen som i sin tur för dem vidare till politikerna. Detta är inte något i grunden nytt. Myndigheterna har ofta haft detta slag av kunskapsföre- träde.<SPAN class="ft41">64 </SPAN>Faktorn förstärks dock genom EU.</P>
<P class="p68 ft24"><SPAN class="ft24">4.7</SPAN><SPAN class="ft54">Ledningsformer</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">I många myndigheter finns vid sidan av chefen en särskild styrelse. Den har antingen fullt ansvar eller s.k. begränsat ansvar.<SPAN class="ft41">65 </SPAN>Om det inte finns en styrelse, kallas myndigheten ett enrådighetsverk. Men i ett sådant kan det finnas ett särskilt insynsråd med externa ledamöter.</P>
<P class="p216 ft8">En styrelse med fullt ansvar har det totala ansvaret för verksamheten inför regeringen. Myndighetschefen, som emellertid inte utses av styrelsen utan av regeringen, är ledamot i styrelsen. I regel är en av de externa ledamöterna styrelsens ordförande.</P>
<P class="p69 ft8">En styrelse med begränsat ansvar beslutar om myndighetens årsredovisning och bokslut och om det budgetunderlag som varje år ges in till regeringen och där myndigheten anger bl.a. hur mycket pengar man anser sig behöva. Dessutom granskar styrelsen revisorernas iakttagelser och fattar de beslut dessa kan föranleda samt beslutar de av myndighetens regler som riktar sig till allmän- heten. Styrelsen följer också myndighetens verksamhet.</P>
<P class="p55 ft8">Det är vanligt att riksdagens partier nominerar ledamöter som regeringen sedan utser. Ofta utses riksdagsledamöter som i poli- tiken sysslar med sådana frågor som myndigheten ansvarar för. Fördelningen mellan partier följer i regel i stort sett partiernas relativa styrka i riksdagen. Ju större ett parti är, desto fler leda- möter har de således i olika styrelser.</P>
<P class="p54 ft8">En kartläggning från Statskontoret år 2004 visade att den vanligaste ledningsformen var styrelse med begränsat ansvar; 51 procent av myndigheterna hade styrelser med begränsat ansvar</P>
<P class="p321 ft15"><SPAN class="ft51">64</SPAN><SPAN class="ft53">Jacobsson, 1984, </SPAN><SPAN class="ft58">Hur styrs förvaltningen?, </SPAN>s. 141 ff.</P>
<P class="p280 ft59"><SPAN class="ft51">65</SPAN><SPAN class="ft70">Den första januari 2008 träder en ny förordning i kraft, myndighetsförordningen (2007:515), i vilken det anges att myndigheten leds av myndighetens chef (enrådighetsverk), styrelse (styrelsemyndighet) eller nämnd (nämndmyndighet).</SPAN></P>
<P class="p464 ft14">136</P>
</DIV>
<DIV id="page_133">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375133x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">och 27 procent styrelser med fullt ansvar. Statskontoret fann vissa samband mellan verksamhet och ledningsform liksom mellan myndighetens storlek och ledningsform. Universitet och högskolor hade styrelser med fullt ansvar, medan länsstyrelser och muséer hade styrelser med begränsat ansvar. När det gäller de största myndigheterna både räknat i årsarbetskrafter (över två tusen) eller i omsättning (över en miljard) hade hälften styrelser med fullt ansvar.<SPAN class="ft41">66</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Statskontoret har i sin studie konstaterat att ledningsformerna inte tillämpas i enlighet med intentionerna och att det finns avvikelser från de renodlade ledningsformerna. Exempelvis har endast tre av 26 enrådighetsverk insynsråd vilket de enligt nu- varande regelverk skall ha. Cirka 35 procent av styrelserna med begränsat ansvar har en extern ordförande trots riktlinjen i nuvarande regelverk att myndighetschefen skall vara ordförande i styrelsen. Uppåt 60 procent av styrelserna med begränsat ansvar har uppgifter utöver verksförordningens bestämmelser.<SPAN class="ft41">67</SPAN></P>
<P class="p102 ft24"><SPAN class="ft24">4.8</SPAN><SPAN class="ft54">Regeringens informationsförsörjning</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Det finns mycket få undersökningar som försöker ge en bild av hur regeringen försörjs med information; vilka som är producenterna och deras inbördes relation. Mycket av empirin i det följande är därför hämtat från våra intervjuer.</P>
<P class="p14 ft8">Vi har använt information och kunskaper som synonymer trots de skillnaderna som tas upp i litteraturen. Vi har också valt att tala om utvärdering vilket inkluderar det som med ett inomstatligt språkbruk kallas uppföljning.</P>
<P class="p470 ft15"><SPAN class="ft51">66</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2004:9, </SPAN><SPAN class="ft58">Myndigheternas ledning och organisation, </SPAN>s. 22 och bilaga 4.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">67</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 7.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">137</P>
</DIV>
<DIV id="page_134">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375134x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p468 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.1</SPAN><SPAN class="ft30">Myndigheterna den främsta informationskällan</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Varifrån kommer regeringens information? En mekanisk uppräk- ning av de producenter som nämns i olika rapporter ger följande lista:<SPAN class="ft41">68</SPAN></P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t23">
<TR>
<TD class="tr23 td5"><P class="p19 ft34">•</P></TD>
<TD class="tr23 td0"><P class="p19 ft8">myndigheter</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr10 td5"><P class="p19 ft34">•</P></TD>
<TD class="tr10 td0"><P class="p19 ft8">myndigheter och andra organ vars uppdrag är att beskriva</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td0"><P class="p19 ft8">ett område, utvärdera, bedriva forskning m.m.; kan delas upp i</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td0"><P class="p19 ft8">sektorsanknutna utvärderingsmyndigheter, exempelvis Brotts-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td0"><P class="p19 ft8">förebyggande rådet (Brå) och Institutet för arbetsmarknads-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr5 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr5 td0"><P class="p19 ft8">politisk utvärdering (IFAU), och allmänna utvärderingsmyndig-</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr0 td5"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
<TD class="tr0 td0"><P class="p19 ft8">heter (Statskontoret)</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p471 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">kommittéer</SPAN></P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">revisionen</SPAN></P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">forskningsinstitutioner</SPAN></P>
<P class="p288 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">konsulter</SPAN></P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">andra organ (EU, internationella organisationer)</SPAN></P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Regeringskansliet (andra enheter och departement)</SPAN></P>
<P class="p288 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">riksdagen</SPAN></P>
<P class="p302 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">intresseorganisationer och branschorganisationer (t.ex. utred- ningar).</SPAN></P>
<P class="p96 ft8">Listan är naturligtvis inte fullständig. Tjänstemän hänvisar till information som når politikerna genom det egna partiet eller genom väljarna. Till listan kan också läggas massmedierna som är kanal för information som ytterst kommer från alla dessa andra källor, samtidigt som media också är en egen producent av under- sökningar.</P>
<P class="p216 ft8">Vad säger då en sådan lista? Ja, egentligen bara en sak. Regeringskansliet, politikerna och tjänstemännen, befinner sig i en korseld av information av utomordentligt skiftande karaktär där</P>
<P class="p472 ft62"><SPAN class="ft49">68 </SPAN><SPAN class="ft59">ESV 2003:4, </SPAN>En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisningar i Regeringskansliet. <SPAN class="ft59">Två rapporter beskriver producenter som åberopats i olika beslutsunderlag: Statskontoret 2002:21, </SPAN>Utvärderingar och politik II, <SPAN class="ft59">RRV 1996:18, </SPAN>Beslut och informa- tionsanvändning. <SPAN class="ft59">Uppdelningen av utvärderingsmyndigheter görs av Statskontoret 2002:21, s. 13.</SPAN></P>
<P class="p260 ft14">138</P>
</DIV>
<DIV id="page_135">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375135x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">avsändarna har en högst skiftande relation till det politiska syste- met och olika ambitioner.</P>
<P class="p257 ft8">Utifrån tidigare studier vet vi inte mycket om hur inflödet av information ser ut. Dessa studier har i huvudsak haft fokus på vilka källor som åberopats i olika beslutsunderlag och den vägen även försökt ge en bild av inflödet. De producenter som angetts i dessa studier sammanfaller med dem som kommit fram i våra intervjuer.</P>
<P class="p13 ft8">Intervjuerna har visat att inflödet av information ser mycket olika ut inom skilda delar av Regeringskansliet. Variationerna hur olika enhetschefer (departementsråd) och andra bedömer inflödet är relativt stor. Det kan tyckas märkligt att några av de intervjuade inte spontant nämner myndigheterna när de ombetts räkna upp producenterna. En tänkbar orsak kan vara att myndigheterna upp- levs som självklara och därför inte nämns. Massmedierna och den allmänna debatten lyfts fram som särskilt viktiga inom vissa sektorer som uppfattas som politiska av intervjuade departements- råd. Information från <NOBR>EU-institutioner</NOBR> och internationella orga- nisationer är vanlig och nämns tidigt i uppräkningen. Flertalet nämner forskning, men inte alla.</P>
<P class="p242 ft8">Trots att det inte är självklart för alla intervjuade att rangordna myndigheterna främst, så menar dock flertalet av departements- råden att myndigheterna dominerar inflödet av information. I de fall där man mer explicit har en annan uppfattning så beror detta på skillnader som kan ha att göra med verksamhetens art, politiskt tryck osv. Denna bild sammanfaller också med den som kommit fram i tidigare undersökningar.<SPAN class="ft41">69</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Från myndigheterna kommer rapporter av olika slag, årsredo- visningar och budgetunderlag, kartläggningar och lägesbeskriv- ningar, statistik m.m. Det handlar även om information som kommer fram genom samtal. Men årsredovisningar och budget- underlag svarar enligt de intervjuade för en mycket liten del av den information som kommer från myndigheterna. Denna bild på- verkas av att de intervjuade ofta talar om myndigheter som har till uppgift att ta fram analyser och rapporter av olika slag och som därmed också är viktiga i de mer policyskapande processerna inom departementet. Departementsråd med ansvar för många myndig- heter talar främst om hanteringen av informationen i de formella dokumenten. En intervjuad sade sig vara ”fångad i budgetpro- cessen”.</P>
<P class="p473 ft15"><SPAN class="ft49">69 </SPAN>Se RRV 1996:18, <SPAN class="ft58">Beslut och informationsanvändning, </SPAN>s. 25, RRV 1996:50, <SPAN class="ft58">Förvaltnings- politik i förändring, </SPAN>s. 351.</P>
<P class="p374 ft14">139</P>
</DIV>
<DIV id="page_136">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375136x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Det är således de myndigheter som har till uppgift att verkställa politiken som dominerar den bild som förs in i beslutsprocessen. En naturlig fråga, inte minst för att så kallade självutvärderingar diskuteras i utvärderingslitteraturen, är om detta är ett problem. I våra intervjuer uppger mindre än hälften av departementsråden att man agerar för att få alternativa bilder till myndigheternas.</P>
<P class="p54 ft8">Vi har också frågat departementsråden om det är en fördel eller en nackdel att få olika eller alternativa bilder i rapporter av olika slag. Denna fråga har splittrat de intervjuade. En majoritet anser dock – anmärkningsvärt nog – att det är en nackdel och framhåller att olika bilder är ett hanteringsproblem, bl.a. om myndigheterna ger olika rekommendationer vilket några uppger sig ha erfarenheter av. Någon säger till och med att det är olyckligt om olika myn- digheter inte ger samma bild eftersom ”det skulle se dåligt ut”.</P>
<P class="p55 ft8">De som ser det som en fördel argumenterar att det ger ett bra och breddat beslutsunderlag. Finns skillnader, är det bra om de kommer fram. För vissa är det en medveten strategi att lägga ut uppdrag på en annan producent, exempelvis en annan myndighet eller en konsult, för att undvika att vara beroende av en producent som ”för mycket är en del av sektorn”.</P>
<P class="p120 ft11">Utvecklingen av olika informationsproducenters kvantitativa tyngd</P>
<P class="p366 ft8">Det är svårt att av tidigare studier få en bild av hur olika producenter utvecklats i förhållande till varandra. Några studier har försökt fånga in och beskriva hur en viss producent har utvecklats, exempelvis kommittéväsendet. Däremot saknas studier som för- sökt kvantifiera fördelningen av information från olika pro- ducenter.</P>
<P class="p216 ft8">Allt mer information förefaller komma från myndigheterna. Detta intryck stärks av att det sedan början av <NOBR>1990-talet</NOBR> till- kommit ett centralt rapportdokument som alla myndigheter skall ta fram: årsredovisningen.</P>
<P class="p69 ft8">Några tidigare beräkningar av omfattningen och utvecklingen av svensk utvärderingsverksamhet finns inte. Vi har därför låtit konsulten Kim Forss genomföra en översiktlig beräkning av dess omfattning som inkluderar myndigheterna, Regeringskansliet och kommittéväsendet.<SPAN class="ft41">70 </SPAN>Det säger sig närmast självt att en sådan</P>
<P class="p474 ft15"><SPAN class="ft49">70 </SPAN>Beräkning av Kim Fors på uppdrag av styrutredningen, augusti 2007, <SPAN class="ft58">Hur mycket ut- värderingar sker bland svenska myndigheter?</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">140</P>
</DIV>
<DIV id="page_137">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375137x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">beräkning har att bygga på osäkerheter i flera steg. Det gäller bl.a. skiftande definitioner av vad som är utvärdering och även i en rad andra avseenden finns osäkerhet. I beräkningen har myndigheterna delats in i fyra grupper:</P>
<P class="p40 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">myndigheter med utvärdering som huvuduppdrag</SPAN></P>
<P class="p246 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">myndigheter med utvärderingsenhet eller liknande</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">myndigheter där utvärdering sker i linjeorganisationen</SPAN></P>
<P class="p224 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">övriga myndigheter.</SPAN></P>
<P class="p475 ft8">Den mycket försiktiga bedömning som görs i beräkningen är att utvärderingsverksamheten hos myndigheter och regeringskansliet uppgår till sammanlagt närmare 2 miljarder. I detta ingår dock inte all utvärdering av statlig verksamhet. Exempelvis är inte utvär- deringar som görs av forskningsinstitutioner och som inte finan- sieras av myndigheter och kommittéer medräknade. Dessutom vidgas frågan om vi i statlig verksamhet inkluderar vissa av staten reglerade verksamheter för vilka statsmakterna också kan ha fast- ställt mål men där själva verksamheten utförs av t.ex. kommunerna. En stor del av den utvärdering som sker i anslutning till skola och social verksamhet ingår därmed inte heller. En rimlig bedömning är därför att den sammanlagda kostnaden för utvärdering uppgår till mellan två och tre miljarder kronor.</P>
<P class="p72 ft8">Statskontoret har i en studie visat att allt fler utvärderingar som åberopas i budgetpropositionen kommer från myndigheterna sam- tidigt som sektorsanknutna utvärderingsmyndigheter och allmänna utvärderingsmyndigheter åberopas i allt mindre utsträckning. Detta kan indikera att allt fler utvärderingar görs av de myndigheter som också har i uppdrag att verkställa politiken. Studien visade också att allt fler av de utvärderingar som åberopades kom från <NOBR>EU-organ.<SPAN class="ft41">71</SPAN></NOBR></P>
<P class="p14 ft8">Sett i ett längre tidsperspektiv har antalet kommittéer minskat kraftigt sedan år 1982 då inriktningen blev att kommittéerna skulle bli färre och ha kortare utredningstid. Utredningstiden har i detta tidsperspektiv blivit kortare, och det har blivit allt vanligare med särskilda utredare i stället för parlamentariska kommittéer. Sär- skilda utredare har blivit den dominerande formen. Tidigare studier har uppmärksammat att kommittéerna i mindre utsträckning tar fram ny kunskap utan i stället omvandlar redan existerande kunskap till förslag.<SPAN class="ft41">72</SPAN></P>
<P class="p476 ft58"><SPAN class="ft51">71</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2002:21, </SPAN>Utvärderingar och politik II, <SPAN class="ft15">s. 63.</SPAN></P>
<P class="p88 ft66"><SPAN class="ft51">72</SPAN><SPAN class="ft89">Riksrevisionen, RiR 2004:2, </SPAN>Förändringar inom kommittéväsendet, <SPAN class="ft50">Riksdagens revisorer 1997/98:RR3, </SPAN>Kommittéväsendet, <SPAN class="ft50">Gunnarsson & Lemne, </SPAN>Kommittéerna och bofinken,</P>
<P class="p374 ft14">141</P>
</DIV>
<DIV id="page_138">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375138x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Olika strategier för informationsförsörjning</P>
<P class="p326 ft42">Våra intervjuer med statssekreterare och departementsråd visar att det inom Regeringskansliet finns olika strategier för informations- försörjning.</P>
<P class="p76 ft8">När det gäller information om vad myndigheterna rent faktiskt gör, hur mycket verksamheten kostar, hur lång tid det tar att utföra den etc. så är det självklart för befattningshavare inom Regerings- kansliet att i första hand lita till myndigheterna. Ofta behövs information som finns i myndigheternas egna system för eko- nomisk och verksamhetsmässig redovisning. Det har inte heller tagits upp som ett problem i tidigare undersökningar. Och i de studier som uttryckt missnöje med den information som kommer in till Regeringskansliet, t.ex. <NOBR>Vesta-rapporten,</NOBR> så har uppfatt- ningen varit att myndigheternas rapportering skall förbättras, inte att andra bör ta fram denna information.</P>
<P class="p54 ft8">När det däremot gäller information som bygger på insamling av data och vad som händer utanför myndigheterna har oftast inte den enskilda producerande myndigheten något informationsövertag. Frågan om vem som skall leverera sådan information har därför lösts på flera olika sätt.</P>
<P class="p54 ft8">De tillfrågade betonar vikten av att ta del av sådan information i form av forskning och utvärdering. Hur man praktiskt organiserar detta informationsinflöde skiljer sig åt. En strategi är att skapa egna utvärderings- eller forskningsorgan. Sådana finns inom ett handfull områden. En annan strategi är att avsätta resurser inom de verk- ställande myndigheterna. Forskningen kanaliseras då via myndig- heterna. Det uttrycktes av en chef som ”vi behöver ett filter, och det är myndigheten”.</P>
<P class="p54 ft8">Den första strategin avspeglas i att det inom vissa sektorer finns organ i form av myndigheter som i olika omfattning gör analyser, utvärderingar och bedriver forskning. Dessa myndigheter fram- ställs naturligen som mycket centrala producenter av den informa- tion som används. Sådana lösningar har gjort att den analytiska kompetensen ansetts ganska bra inom vissa sektorer.<SPAN class="ft41">73 </SPAN>Exempel på myndigheter som har till uppgift att forska och göra analyser inom ett område är Brå, IFAU och Institutet för tillväxtpolitiska studier</P>
<P class="p225 ft46">Ds 1998:57, SOU 1997:57, <SPAN class="ft63">I medborgarnas tjänst, </SPAN>Empiriskt stödde sig dessa rapporter på bl.a. en avhandling om kommittéväsendets förändringar år <NOBR>1955-1989:</NOBR> Johansson, 1992, <SPAN class="ft63">Det statliga kommittéväsendet.</SPAN></P>
<P class="p477 ft58"><SPAN class="ft49">73 </SPAN><SPAN class="ft15">Tarschys, </SPAN>”Huru skall statsvercket granskas?”, <SPAN class="ft15">Ds 2002: 58, s. 79.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">142</P>
</DIV>
<DIV id="page_139">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375139x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">(ITPS). Inom vissa områden har denna verksamhet organiserats inom universitet och högskolor.</P>
<P class="p13 ft8">Inom andra sektorer är det den genomförande myndigheten själv som har i uppdrag att ta fram analyser och utvärderingar om verksamheten. Enligt Statskontorets bedömning finns en stor del av utvärderingsresurserna knutna till stora myndigheter med genomförandeansvar eller tillsynsuppgifter.<SPAN class="ft41">74 </SPAN>Vår studie av utvärde- ringsresurser visar att myndigheterna har betydande resurser för utvärdering. I våra intervjuer markerar en intervjuad att andra aktörer kan användas, om det är den genomförande myndigheten som skall utvärderas.</P>
<P class="p83 ft8">Utöver dessa huvudstrategier finns också lösningar som bygger på att försöka öka inflödet av kunskap och analys genom att bygga upp organ med både svenska och utländska forskare, t.ex. olika råd såsom Globaliseringsrådet eller Finanspolitiska rådet. En annan lösning är den som finns inom högskoleområdet där Högskole- verket anlitar externa bedömargrupper från relevanta områden som granskar de självutvärderingar som görs på institutioner eller motsvarande.<SPAN class="ft41">75</SPAN></P>
<P class="p291 ft8">Det finns också enskilda enheter inom Regeringskansliet som förefaller uppleva det viktigt att själva direkt följa forsknings- fronten inom sitt ansvarsområde. Det förekommer funktioner, vilket dock är mindre vanligt, som bl.a. gör egna sammanställningar av forskningen och på olika sätt fångar in forskningsläget genom att delta i olika konferenser och seminarier.</P>
<P class="p14 ft42">Några områden uppges av dem som vi intervjuat som särskilt väl bevakade. De förefaller att sammanfalla med de områden som beskrivs som politiskt särskilt viktiga.</P>
<P class="p59 ft11">Huvuddelen av informationen från myndigheterna är beställd</P>
<P class="p323 ft8">Intervjuerna klarlägger att huvuddelen av informationen anses komma från myndigheterna och väsentligen är beställd. Många myndigheter har ett generellt uppdrag att ta fram olika rapporter och statistik till Regeringskansliet. Regeringen beställer också information från myndigheterna i regleringsbrev och genom särskilda regeringsbeslut. Huruvida myndigheten ges uppdrag i</P>
<P class="p276 ft59"><SPAN class="ft51">74</SPAN><SPAN class="ft76">Statskontoret 2000:17, </SPAN><SPAN class="ft62">Utvärdering och politik, </SPAN>Statskontoret 2002:20, <SPAN class="ft62">Utvärderingar – Av vem och till vad?, </SPAN>Statskontoret 2002:21, <SPAN class="ft62">Utvärderingar och politik II.</SPAN></P>
<P class="p223 ft15"><SPAN class="ft51">75</SPAN><SPAN class="ft53">Detta system har utvecklats vidare se Högskoleverket, Rapport 2006: 57 R, </SPAN><SPAN class="ft58">Nytt kvalitets- säkringssystem för perioden 2007 2012.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">143</P>
</DIV>
<DIV id="page_140">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375140x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">regleringsbrev eller i särskilda regeringsbeslut, beror enligt en av de intervjuade på tidpunkten på året och om myndigheten behöver ingående anvisningar eller inte.</P>
<P class="p69 ft8">I stor omfattning beställs och lämnas information i informella processer (se även avsnitt 4.5). Det bör också nämnas, vilket kommit fram i våra intervjuer, att Regeringskansliet genom infor- mella kontakter kan påverka vilka enskilda rapporter som produ- ceras av myndigheter som har ett generellt uppdrag att följa och analysera utvecklingen på ett visst område.</P>
<P class="p54 ft8">En mindre del av inflödet från myndigheterna är initierat av myndigheterna själva på så sätt att det enskilda projektet eller analysen inte har startat efter vare sig någon formell eller informell styrsignal. Huruvida detta har förändrats över tid har vi inte fått någon bild av. Statskontoret visade dock i en studie att allt fler utvärderingar som nämns i budgetpropositionen har kommit till på initiativ från myndigheterna utan någon explicit beställning.<SPAN class="ft41">76</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">I vilken omfattning myndigheterna också producerar mer än de ombeds att göra har vi ingen vetskap om. Frågan är omöjlig att besvara eftersom myndigheterna har ett generellt uppdrag att förse regeringen med den information som regeringen behöver. Det kan även handla om att ett uppdrag tolkas vidare än vad Regerings- kansliet har avsett. En enhetschef vi intervjuat uttrycker kritik mot en myndighet som passar på att hänga på egna frågor när uppdrag ges. Samma enhetschef uttrycker också att ”Vi försöker minska det egeninitierade”.</P>
<P class="p478 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.2</SPAN><SPAN class="ft30">Vanligen ett myndighetsinternt perspektiv</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Det finns flera olika iakttagelser som tyder på att allt mer information har vad man kan kalla ett inre produktionsperspektiv. Det betyder att informationen rör myndigheters inre förhållanden och prestationer till skillnad från effekter i samhället. En studie från ESV visar att årsredovisningarna har fokus på information om inre förhållanden och prestationer.<SPAN class="ft41">77</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Vår genomgång av tjugofem myndigheters årsredovisningar avseende år 2005 visar att dessa i hög grad har detta inre produk- tionsperspektiv. Beskrivningar om produktionen − processen och prestationerna − dominerar. Information om variabler som säger</P>
<P class="p479 ft58"><SPAN class="ft51">76</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2002:21, </SPAN>Utvärderingar och politik II, <SPAN class="ft15">s. 57.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">77</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 2002:14, </SPAN>Effektiv resultatredovisning.</P>
<P class="p140 ft14">144</P>
</DIV>
<DIV id="page_141">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375141x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">något om utvecklingen mot målen eller effekter är mindre vanliga. Vi kan konstatera att denna iakttagelse inte är ny; den gjordes även kring de första årsredovisningarna.<SPAN class="ft41">78</SPAN></P>
<P class="p257 ft8">Årsredovisningarna är en växande del av den totala informa- tionsmängden från myndigheterna. Den kvantitativa ökningen av denna information har varit betydande under de senaste tio åren. Det kan illustreras av att det successivt tillkommit generella informationskrav, exempelvis att myndigheterna skall redovisa arbete med kompetensförsörjning, jämställdhetskartläggningar m.m.<SPAN class="ft41">79 </SPAN>Vi anser att det med säkerhet kan konstateras att den absoluta mängden information med ett inre produktionsperspektiv har ökat. Detta kan ses som en tydlig följd av de förändrade styrformerna där tanken varit att delegeringen till myndigheterna måste mötas med motsvarande krav på information.</P>
<P class="p202 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.3</SPAN><SPAN class="ft30">Liten kunskap om informationens kvalitet</SPAN></P>
<P class="p323 ft8">Det finns mycket få undersökningar som direkt går in på frågan om kvaliteten i den information som på olika sätt antas kunna fungera som beslutsunderlag. De studier som genomförts om informa- tionens kvalitet är i sin tur av skiftande kvalitet. De har angripit frågan på något av följande sätt:</P>
<P class="p359 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Bedömningar av kvaliteten görs av utredaren eller utrednings- gruppen själv. För läsaren presenteras därmed bedömningar som påståenden om kvaliteten. Ofta är det svårt att få grepp om vilka bedömningskriterier som använts.</SPAN></P>
<P class="p338 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Olika former av </SPAN><NOBR>peer-review-system.</NOBR> Det finns exempel på att ett stort antal rapporter gåtts igenom och där varje rapport bedömts av mer än en bedömare. Olika former av bedöm- ningsmallar har funnits. Viss diskussion förs om spridningen och konsistensen i bedömningarna.</P>
<P class="p475 ft42">Det skall också sägas att de studier som gjorts alltid gäller en informationsproducent och ett slag av rapporter. Kvaliteten i års- redovisningarna har bedömts som skiftande och har kritiserats i</P>
<P class="p480 ft46"><SPAN class="ft51">78</SPAN><SPAN class="ft52">Redan de första årsredovisningarna ansågs i liten utsträckning redovisa effekter, se RRV, </SPAN><NOBR>1993-05-15,</NOBR> <SPAN class="ft63">Resultatredovisningar i årsredovisningar.</SPAN></P>
<P class="p259 ft15"><SPAN class="ft51">79</SPAN><SPAN class="ft53">3 § 3 kap. förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">145</P>
</DIV>
<DIV id="page_142">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375142x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">flera rapporter där olika kriterier och måttstockar har legat till grund för bedömningarna.<SPAN class="ft41">80</SPAN></P>
<P class="p251 ft11">Årsredovisningarnas kvalitet varierar</P>
<P class="p366 ft8">Tidigare studier som handlar om kvaliteten i myndigheternas årsredovisningar presenterar sällan empirin, vilket gör det svårt att studera vad olika uttalanden om kvaliteten egentligen betyder.</P>
<P class="p69 ft8">Bristerna i myndigheternas årsredovisningar har ansetts avse resultatredovisningen. Den ekonomiska redovisningen anses ha utvecklats positivt och blivit mer ”strukturerad och skicklig”.<SPAN class="ft41">81</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Allmänt sett hanterar myndigheternas årsredovisningar reg- eringens återrapporteringskrav. Redan de allra första årsredovis- ningarna bedömdes i stor utsträckning ge svar på regeringens beställning.<SPAN class="ft41">82 </SPAN>Vår studie visar också detta. Myndigheterna redovisar prestationer och enskilda produktivitets- eller styckkostnadsmått.<SPAN class="ft41">83</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">I en studie från senare år gjord av ESV konstateras att kvaliteten i de enskilda årsredovisningarna varierar. Men studien ger endast en mycket knapphändig beskrivning av den generella kvaliteten. Kort- fattat anges att myndigheterna i stort sett redovisar mot mål. Årsredovisningarna är också läsbara och anger i vilket sammanhang något skall förstås. Däremot framfördes viss kritik för bl.a. bristande transparens och att inte källor och tillvägagångssätt redo- visades. ESV har i flera senare rapporter hävdat att årsredovis- ningarna kan förbättras särskilt vad gäller måluppfyllelseanalys, dvs. redovisning av om målen har nåtts eller inte.<SPAN class="ft41">84</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">Kritiken i övrigt har handlat om både årsredovisningarnas inne- håll och deras form, dvs. struktur och överskådlighet. En tidigare ofta framförd kritik är att årsredovisningarna är för omfångsrika och detaljerade. De första årsredovisningarna bedömdes ha brister så till vida att de var både omfattande och svårgenomträngliga.</P>
<P class="p239 ft46"><SPAN class="ft51">80</SPAN><SPAN class="ft45">ESV 2002:14, </SPAN><SPAN class="ft63">Effektiv resultatredovisning, </SPAN>Riksdagens revisorer 2002/03:15, <SPAN class="ft63">Myndigheternas årsredovisningar – en anakronism, </SPAN>RRV 1997:11, <SPAN class="ft63">Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna.</SPAN></P>
<P class="p344 ft58"><SPAN class="ft51">81</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 1999:20, </SPAN>Myndigheternas syn på resultatstyrningen, <SPAN class="ft15">s. 39 f.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">82</SPAN><SPAN class="ft52">RRV, </SPAN><NOBR><SPAN class="ft46">1993-05-15,</SPAN></NOBR><SPAN class="ft46"> </SPAN>Resultatredovisningar i årsredovisningar, <SPAN class="ft46">s. 8.</SPAN></P>
<P class="p280 ft63"><SPAN class="ft51">83</SPAN><SPAN class="ft45">ESV 2002:14, </SPAN>Effektiv resultatredovisning, <SPAN class="ft46">s. 22, RRV 1997:11, </SPAN>Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myndigheterna.</P>
<P class="p280 ft59"><SPAN class="ft51">84</SPAN><SPAN class="ft70">ESV 2002:14, </SPAN><SPAN class="ft62">Effektiv resultatredovisning. </SPAN>Studien ligger till grund för den kritik om brister i årsredovisningarna som framförts i senare studier och förslag till förändringar i regelverk, se ESV 2004:22 <SPAN class="ft62">Vidareutvecklad årsredovisning, </SPAN>och ESV 2004:25, <SPAN class="ft62">Konsten att styra </SPAN>och <SPAN class="ft62">ESV 2007:23, Resultat och styrning i statsförvaltningen.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">146</P>
</DIV>
<DIV id="page_143">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375143x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">Informationen har ansetts vara dåligt anpassad till mottagaren; den har inte varit på rätt nivå.<SPAN class="ft41">85</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Riksdagens revisorer har uppmärksammat frågan om vem som egentligen är mottagare av årsredovisningen. Årsredovisningen ut- formas så att den anpassas efter både regeringskansliet, revisionen och andra mottagare, något som bekräftats också i våra kontakter. Följden blir att årsredovisningen inte är ett ändamålsenligt doku- ment för vare sig regeringskansliet eller en intresserad allmänhet. Informationen har av Riksdagens revisorer beskrivits som delvis onödig. Den innehåller mer information än vad som motsvarar mottagarens behov.<SPAN class="ft41">86</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Ett problem som Riksdagens revisorer och även Förvaltnings- politiska kommissionen tog upp är att myndigheterna har ett egenintresse av hur verksamheten beskrivs. Myndigheterna kan, som Riksdagens revisorer gett exempel på, i två olika rapporter – årsredovisningen och budgetunderlaget – beskriva sin verksamhet på olika sätt beroende på syftet med dokumenten.<SPAN class="ft41">87</SPAN></P>
<P class="p46 ft8">Riksrevisionen har inte uttalat sig om årsredovisningarnas kvalitet samlat men har framfört kritik mot regleringsbreven. Riksrevisionen har i sina årliga rapporter pekat på problem med att regeringen formulerar otydliga mål och återrapporteringskrav till myndigheterna vilket leder till bl.a. att det blir svårt för regeringen och riksdagen att bedöma verksamhetens resultat.<SPAN class="ft41">88 </SPAN>Riksrevisionen resonerar att ”Otydliga återrapporteringskrav till myndigheterna försvårar också för regeringen att bedöma verksamhetens resul- tat.”<SPAN class="ft41">89 </SPAN>Riksrevisonen har vidare i enskilda årsredovisningar kunnat iaktta exempelvis bristande analys och bedömningar av målupp- fyllelse.</P>
<P class="p294 ft8">Vi har i en särskild innehållsanalys av 25 årsredovisningar bedömt att årsredovisningarna överlag är strukturerade på ett över- skådligt sätt. Läsbarheten försämras ibland av mycket omfattande redovisningar.</P>
<P class="p481 ft59"><SPAN class="ft51">85</SPAN><SPAN class="ft76">RRV 1996:50, </SPAN><SPAN class="ft62">Förvaltningspolitik i förändring, </SPAN>s. 133, RRV, <NOBR>1993-05-15,</NOBR> <SPAN class="ft62">Resultatredovis- ningar i årsredovisningar.</SPAN></P>
<P class="p317 ft59"><SPAN class="ft51">86</SPAN><SPAN class="ft76">Riksdagens revisorer, Rapport 2002/03:15, </SPAN><SPAN class="ft62">Myndigheternas årsredovisningar – en ana- kronism.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">87</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 16, SOU 1997:57, </SPAN><SPAN class="ft63">I medborgarnas tjänst, </SPAN>s. 85.</P>
<P class="p317 ft46"><SPAN class="ft51">88</SPAN><SPAN class="ft52">Riksrevisionen, RiR 2005:13, </SPAN><SPAN class="ft63">Riksrevisionens årliga rapport 2005 </SPAN>och Riksrevisionen, RiR 2006:18, <SPAN class="ft63">Riksrevisionens årliga rapport 2006.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">89</SPAN><SPAN class="ft53">Riksrevisonen, RiR 2005:13, </SPAN>Riksrevisionens årliga rapport 2005, <SPAN class="ft15">s. 24.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">147</P>
</DIV>
<DIV id="page_144">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375144x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Budgetunderlagen allt mer omfattande</P>
<P class="p326 ft8">Det saknas med ett undantag studier som beskriver kvaliteten på budgetunderlagen, möjligen på grund av att de uppfattats som budgettekniska dokument.<SPAN class="ft41">90 </SPAN>Avsikten med budgetunderlagen var också att de, i förhållande till de tidigare anslagsframställningarna, skulle ha en budgetteknisk inriktning. Det förefaller till en del ha blivit så, samtidigt som vi kunnat konstatera även att många budgetunderlag innehåller bl.a. analyser av konsekvenser av änd- rade omvärldskrav och bedömningar av olika anslagsnivåers inverkan på myndigheten och dess verksamhet. Det kan också noteras att många budgetunderlag blivit relativt omfattande dokument och därmed innehåller pläderande analyser och därmed närmat sig tidigare petitor.</P>
<P class="p482 ft11">Utvärderingarnas kvalitet okänd</P>
<P class="p326 ft8">Det finns mycket få studier av kvaliteten i svenska utvärderingar. De studier som gjorts har varit begränsade i omfattning, och det är inte möjligt att på grundval av dem uttala sig om kvaliteten i svensk utvärderingsverksamhet.</P>
<P class="p69 ft11"><SPAN class="ft8">I </SPAN><NOBR><SPAN class="ft8">ESO-rapporten</SPAN></NOBR><SPAN class="ft8"> </SPAN>Kan myndigheter utvärdera sig själva? <SPAN class="ft8">gjord för mer än tio år sedan framfördes dock att utvärderingar gjorda av myndigheterna var av så dålig kvalitet att de inte borde användas som beslutsunderlag.</SPAN><SPAN class="ft41">91</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Statskontoret har bedömt att de utvärderingar som åberopas i en specifik beslutssituation – budgetpropositionerna – är bristfälliga. Enligt det sätt som Statskontoret har definierat kvalitet fanns brister såsom avsaknad av en tydlig måttstock mot vilken den utvärderade verksamheten bedöms och att utvärderingarna inte mäter samhällseffekter eller koppling mellan resultat, prestationer, effekter och kostnader. De utvärderingar som beställts visade sig ha högre kvalitet än de som initierats från myndigheterna själva. Utvärderingar från sektorsanknutna utvärderingsmyndigheter bedömdes ha högre kvalitet än de från andra myndigheter.<SPAN class="ft41">92</SPAN></P>
<P class="p357 ft15"><SPAN class="ft51">90</SPAN><SPAN class="ft53">I ESV 2004:25, </SPAN><SPAN class="ft58">Konsten att styra, </SPAN>beskrivs budgetunderlaget som budgettekniskt.</P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">91</SPAN><SPAN class="ft52">Barkman & Fölster, </SPAN>Kan myndigheter utvärdera sig själva?, <SPAN class="ft46">Ds 1996:36, s. 8.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">92</SPAN><SPAN class="ft47">Statskontoret 2000:17, </SPAN><SPAN class="ft58">Utvärdering och politik, </SPAN>Statskontoret 2002:21, <SPAN class="ft58">Utvärderingar och politik II, </SPAN>Utvärderingarna rörde myndigheternas egna verksamhet.</P>
<P class="p240 ft14">148</P>
</DIV>
<DIV id="page_145">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375145x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Det finns även studier om kvaliteten hos utvärderingar gjorda inom en samhällssektor, t.ex. bistånd. Även dessa studier har påtalat betydande brister.</P>
<P class="p17 ft11">Brister i kommittéernas arbete och betänkanden</P>
<P class="p365 ft8">Kvaliteten i kommittéerna har studerats av ESO, Riksdagens revisorer, och Regeringskansliets förvaltningsavdelning. Både kom- mittéernas betänkanden och arbetssätt har studerats.<SPAN class="ft41">93 </SPAN>Riks- revisionen som sammanställt de studier som gjorts pekar på att betänkandena har bedömts ha bristande kvalitet. Det handlar bl.a. om tillförlitligheten i det som redovisas. Kritik har riktats mot bristande klarhet och begriplighet. Förklaringarna till bristerna är flera, bl.a. oklara direktiv.<SPAN class="ft41">94</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">I en av de tidigare studierna från <NOBR>1990-talet,</NOBR> Kommittéerna och bofinken, konstaterades omfattande brister vad gäller betänkan- denas kvalitet som hade att göra med data, dokumentation, utredningsmetoder och analys. Mycket av kritiken rörde även utredningarnas direktiv. Av detta drogs slutsatsen att kommitté- formen inte automatiskt leder till att ett beslutsunderlag har hög kvalitet.<SPAN class="ft41">95</SPAN></P>
<P class="p46 ft8">En studie från Regeringskansliets förvaltningsavdelning lyfte fram bl.a. aspekter kring kommittéernas arbetssätt och metoder. Det konstaterades att kommittéerna arbetar under hård tidspress, men studien drog inte någon slutsats om tidspressens inverkan på kvaliteten. Riksdagens revisorer uppmärksammade dock i en rapport på <NOBR>1990-talet</NOBR> svårigheten med att leva upp till kvali- tetskraven inom de korta utredningstiderna. Regeringskansliets studie lyfte även fram att kommittéerna numera i stort sett saknar anknytning till forskningen, vilket kan innebära att de senaste forskningsrönen inte tas till vara. Samtidigt bedömdes kommittéer- na ha goda kontakter med omvärlden. I denna senare studie bedömdes dock majoriteten av de studerade betänkandena ha tillräckligt hög kvalitet. De största bristerna handlade om metodik, såsom avsaknad av litteratursökningar, metodavsnitt osv. Det</P>
<P class="p483 ft66"><SPAN class="ft51">93</SPAN><SPAN class="ft89">Gunnarsson & Lemne, </SPAN>Kommittéerna och bofinken, <SPAN class="ft50">Ds 1998:57, Riksdagens revisorer 1997/98:RR3, </SPAN>Kommittéväsendet, <SPAN class="ft50">Forss & Uhrwing, 2003, </SPAN>Kvalitet i utredningsväsendet<SPAN class="ft50">.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">94</SPAN><SPAN class="ft52">Riksrevisionen, RiR 2004:2, </SPAN><SPAN class="ft63">Förändringar inom kommittéväsendet, </SPAN>s. 57, 76 77.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">95</SPAN><SPAN class="ft53">Gunnarsson & Lemne, </SPAN><SPAN class="ft58">Kommittéerna och bofinken, </SPAN>Ds 1998:57.</P>
<P class="p374 ft14">149</P>
</DIV>
<DIV id="page_146">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375146x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p484 ft8">handlar om olika aspekter som i sin tur ansetts påverka till- förlitligheten.<SPAN class="ft41">96</SPAN></P>
<P class="p485 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.4</SPAN><SPAN class="ft30">Mer information tas fram löpande</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">Den årliga budgetprocessen karakteriseras av att bestämda dokument tas fram med ett bestämt innehåll och vid bestämda tidpunkter.<SPAN class="ft41">97 </SPAN>Det har också mycket starkt betonats att informa- tionen skall vara jämförbar över tiden för att bygga upp tidsserier. Givet vår tidigare iakttagelse – att allt mer av informationen leve- reras i dessa dokument – har följaktligen allt mer av informationen kommit att tas fram löpande och i samma avseenden varje år.</P>
<P class="p54 ft8">Men det förekommer också ett informationsutbyte ad hoc inom budgetprocessens ram, inte minst i samband med informella kon- takter. Vår uppfattning är dock att den skriftliga informationen i allt högre grad fått en löpande karaktär, vilket också varit avsikten.</P>
<P class="p69 ft8">Information som tas fram löpande har vissa egenskaper. Det är ofta mått, eller nyckeltal, som är förenklingar av verkligheten. Informationen har dessutom till stor del ett inre produktions- perspektiv. Problematiseringar och analyser får därmed ett mindre utrymme än i utvärderingar som inte är underkastade samma begränsningar.</P>
<P class="p54 ft8">Det bör också understrykas att de mått som används som indikatorer oftast bygger på just de föreställningar som ligger till grund för verksamheten. Ett exempel får illustrera resonemanget. Om en viss informationskampanj genomförs i syfte att påverka beteenden hos en viss grupp, så bygger informationsinsatsen på föreställningar om vad som påverkar beteendet hos denna grupp. Det kan t.ex. ha antagits att beteendet påverkas av vissa kunskaper. Om man som indikator använder förändringar i kunskaper och kan konstatera att kunskaperna hos målgruppen har förbättrats, blir slutsatsen att kampanjen varit framgångsrik. Problemet är dock att de underliggande antaganden som ligger bakom verksamheten inte prövas. En sådan prövning skulle kunna leda fram till slutsatsen att beteendet inte alls påverkades av de kunskaper som informations- insatsen – och utvärderingen – byggde på och att kampanjen därmed varit ett misslyckande.</P>
<P class="p486 ft59"><SPAN class="ft51">96</SPAN><SPAN class="ft70">Forss & Uhrwing, 2003, </SPAN><SPAN class="ft62">Kvalitet i utredningsväsendet </SPAN>och Riksdagens revisorer, 1997/98: RR3, <SPAN class="ft62">Kommittéväsendet.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">97</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 1999:20, </SPAN>Myndigheternas syn på resultatstyrningen, <SPAN class="ft15">s. 53.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">150</P>
</DIV>
<DIV id="page_147">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375147x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p487 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.5</SPAN><SPAN class="ft30">Användning av information</SPAN></P>
<P class="p488 ft11">Användningen svårfångad</P>
<P class="p489 ft8">Den faktiska användningen av information av olika slag är svår- fångad.<SPAN class="ft41">98 </SPAN>Vi kan tala om användning i olika tidsperspektiv, olika former av direkt och indirekt användning inom den offentliga beslutsprocessen eller för mer långsiktig kunskapsuppbyggnad.</P>
<P class="p12 ft8">Det är även uppenbart att det inte är något som är lätt till- gängligt empiriskt sett. Det är t.ex. svårt för beslutsfattare att själva bedöma vad som influerat ett visst ställningstagande. Det är inte heller möjligt att se på omfattningen av åberopanden. Sådana kan ofta göras när exempelvis en utvärdering stämmer överens med vad man avsåg att göra. Man hade dock kanske beslutat på samma sätt oberoende av utvärderingen. Utvärderingen har i detta fall inte påverkat själva beslutet men kanske legitimerar det. Ett initialt ifrågasättande av en verksamhet kan ersättas av ett positivt gillande när en beslutsfattare tar del av informationen eller tvärtom. Det är svårt att spåra denna typ av informationsanvändning, eller om informationen lett fram till olika förändringar. Vi kan även tala om en latent användning eller en mera direkt.</P>
<P class="p72 ft8">Myndigheterna har ifrågasatt om den information som begärs används då det politiska intresset upplevs som mer ad hoc betonat och politiskt styrt.<SPAN class="ft41">99 </SPAN>Det har också framförts att myndigheterna upplever en brist på återkoppling på årsredovisning och annan rapportering. Detta bekräftas även genom våra intervjuer, där flera också poängterar att Regeringskansliet är bättre på att beställa än på att ta emot information. Kritik har riktats mot Regerings- kansliets förmåga både att beställa och att ta emot information.<SPAN class="ft41">100 </SPAN>I ESV:s studie om användningen av årsredovisningarna sade sig myndighetshandläggarna ha svårt att hinna med och i vissa fall bristande kompetens för att analysera informationen i årsredo- visningarna.<SPAN class="ft41">101</SPAN></P>
<P class="p490 ft69"><SPAN class="ft79">98</SPAN><SPAN class="ft87">Sedan lång tid finns en omfattande diskussion om vad det innebär att använda t.ex. utvärdering och forskning och hur detta kan mätas. I diskussionen skiljs mellan olika slag av användning. Weiss gör t.ex. tidigt distinktionen mellan instrumentell och konceptuell an- vändning i ”Measuring the Use of Evaluation”, 1981. En rad olika synsätt på användning och hur användning kan definieras presenteras i Alkins antologi </SPAN><SPAN class="ft68">Evaluation Roots, </SPAN>2004.</P>
<P class="p224 ft63"><SPAN class="ft51">99</SPAN><SPAN class="ft52">ESV 1999:20, </SPAN>Myndigheternas syn på resultatstyrningen, <SPAN class="ft46">s. 31.</SPAN></P>
<P class="p88 ft66"><SPAN class="ft51">100</SPAN><SPAN class="ft88">Carling, 2002, </SPAN>Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet, <SPAN class="ft14">ESV 2003:4, </SPAN>En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisning i Regeringskansliet.</P>
<P class="p317 ft58"><SPAN class="ft51">101</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 2003:4, </SPAN>En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisning i Regerings- kansliet, <SPAN class="ft15">s. 5.</SPAN></P>
<P class="p491 ft14">151</P>
</DIV>
<DIV id="page_148">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375148x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Mot denna bakgrund är det inte förvånande att det genomförts få undersökningar om den faktiska användningen av den informa- tion som produceras. Bland det fåtal studier som gjorts, som försökt fånga användningen av olika informationskällor, kan sär- skilt nämnas ESV:s studie från år 2003 om användningen av myndigheternas årsredovisningar i Regeringskansliet.<SPAN class="ft41">102</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Det behövs olika information i olika beslutssituationer. Vilken information som är relevant beror på hur öppen beslutssituationen är och vilka faktiska restriktioner som finns. Vi har här valt att tala om löpande styrning respektive större omprövningar av olika verksamheter. Med löpande styrning avser vi de beslut som inom vissa ramar fattas om verksamhetens inriktning, organisation och resurser (jämför med engelskans ongoing concern). En större om- prövning kan avse grundläggande mål för en verksamhet, centrala medel, organisation i stort etc. Det är självklart att det inte finns någon given gräns mellan dessa kategorier; snarast handlar det om en skala med två ytterlighetspunkter.</P>
<P class="p52 ft11">Löpande styrning</P>
<P class="p366 ft8">För den löpande styrningen av myndigheterna uppges i våra intervjuer att information från myndigheten själv är viktig. Det är naturligt eftersom löpande styrning i hög grad handlar om en verksamhet som bedrivs. Det blir då viktigt att veta hur mycket som görs, vad det kostar, vilka problem som finns i verksamheten etc.</P>
<P class="p216 ft8">Årsredovisning och budgetunderlag ger basfakta om myndig- heten och dess verksamhet. Några av de intervjuade hävdar dock att årsredovisningen inte ger tillräcklig information för att veta vad som händer och hur det är ställt med verksamheten.</P>
<P class="p69 ft8">I en studie från år 2003 konstaterade ESV att myndigheternas årsredovisningar var en av de viktigaste informationskällorna för Regeringskansliet. De tillfrågande departementstjänstemännen ansåg att årsredovisningarna användes främst för kontroll och upp- följning. Årsredovisningarna ansågs generellt inte påverka anslagen och den framtida inriktningen av politiken.<SPAN class="ft41">103</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Våra intervjuer visar att det finns en avsevärd variation i vilken betydelse de formella årliga dokumenten har i förhållande till mer</P>
<P class="p328 ft46"><SPAN class="ft51">102</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid.</SPAN></P>
<P class="p139 ft15"><SPAN class="ft51">103</SPAN><SPAN class="ft53">Ibid., s. 3.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">152</P>
</DIV>
<DIV id="page_149">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375149x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">informella informationsutbyten. Många myndigheter lämnar i huvudsak informationen skriftligt. Vad gäller andra myndigheter, större och med ett högre politiskt tryck, utbyts information kontinuerligt, och departementetstjänstemän kan ställa frågor mer eller mindre dagligen. Det finns ett starkt samband mellan den skriftliga informationen i dokument och den muntliga eller informellt lämnade. Ofta ställs kompletterande frågor i anslutning till årsredovisning och budgetunderlag. Rapporterna kan kräva eller leda till fördjupningar och kompletteringar i samtal och dialoger.</P>
<P class="p45 ft8">Den löpande styrningen bygger dock, visar våra intervjuer, även på andra källor än årsredovisningar, budgetunderlag och informella kontakter. I vissa fall begärs annan information än den som ges i de årliga dokumenten. Det kan handla om statistik och olika rapporter som myndigheterna tar fram. En förklaring till detta kan vara att årsredovisningar och budgetunderlag snabbt förlorar i aktualitet och inte passar de behov som uppstår under ett helt år.<SPAN class="ft41">104 </SPAN>För vissa verksamheter, där t.ex. ärendetillströmningen kan förändras under ett enskilt år och detta kräver särskilda åtgärder från regeringens sida, krävs tätare uppdateringar av den aktuella situationen.</P>
<P class="p83 ft8">Medierna och den allmänna debatten är en viktig källa som ger signaler om hur verksamheten och politiken utvecklas på ett område. I detta avseende förekommer stora variationer mellan olika typer av verksamheter. Enheter med ansvar för verksamheter som beskrivs som politiskt särskilt viktiga uppger inte sällan medierna och den allmänna debatten som ingångsvärden för mindre, men omgående, justeringar i politiken och för styrningen av myndig- heten. Samtidigt finns verksamheter som inte har samma politiska och mediala tryck, där signaler främst kommer från myndigheten själv genom samtal, dialoger och olika rapporteringar.</P>
<P class="p72 ft8">Många myndigheter producerar, på eget initiativ eller på beställ- ning, årsberättelser av olika slag vid sidan av årsredovisningen vilka beskriver hur verksamheten utvecklats. Det kan också handla om analyser eller lägesrapporter av utvecklingen på ett sakområde. Dessa omnämns av departementsråden som viktiga och beskrivs inom flera områden som mera relevanta och användbara än års- redovisningar och budgetunderlag.</P>
<P class="p14 ft8">En fråga som hänger samman med användningen är den prak- tiska hanteringen av olika dokument inom Regeringskansliet och vem eller vilka som läser dem. När det gäller årsredovisningen läses</P>
<P class="p492 ft15"><SPAN class="ft49">104 </SPAN>Ehn & Sundström, ”Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen” i SOU 1997:15, s. 145.</P>
<P class="p491 ft14">153</P>
</DIV>
<DIV id="page_150">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375150x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">den av första linjens tjänstemän, de som har de direkta myndig- hetskontakterna. Redan på departementsrådsnivån tar man mer indirekt del av vad som står i årsredovisningar. Innehållet i årsredo- visningarna förmedlas till den politiska ledningen genom olika promemorior och beredningsunderlag och genom muntliga före- dragningar.</P>
<P class="p54 ft8">En studie av ESV visade också att intresset för att ta del av års- redovisningarna varierade mellan olika typer av verksamheter; stora politiskt intressanta myndigheter får naturligtvis mer uppmärksam- het än andra.<SPAN class="ft41">105</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Dessutom uppges i våra intervjuer med departementsråd att årsredovisningen ”kan ge idéer”. En intervjuad utvecklar resone- manget och menar att det i årsredovisningarna går att finna många projekt som är bra att ha på lager när andra delar av Regerings- kansliet aktualiserar frågor och som då den egna enheten ”kan haka på”.</P>
<P class="p54 ft8">När budgetpropositionen skrivs används myndigheternas års- redovisningar vid regeringens beskrivning av utfall och insatser på olika områden. I mars avslutas regeringens överläggningar om innehållet i vårpropositionen där riktlinjerna för höstens budget- proposition dras upp. Budgetunderlagen som skall lämnas senast första mars och som innehåller myndighetens bedömning av anslagsbehov, bemyndiganden etc. anses av flera komma in för sent i processen för att kunna påverka vårpropositionen och bered- ningen av budgeten. Detta har gjort att vissa myndigheter lämnar in ett preliminärt budgetunderlag i november/december.<SPAN class="ft41">106</SPAN></P>
<P class="p52 ft11">Omprövningar<SPAN class="ft41">107</SPAN></P>
<P class="p366 ft8">När det gäller mer genomgripande omprövningar är informations- källorna helt andra än vid den löpande styrningen. I olika samman- hang har årsredovisningarna ansetts som politiskt ointressanta.<SPAN class="ft41">108 </SPAN>Våra intervjuer visar också att omprövningar inte genereras av den information som finns i årsredovisningarna. ”Omprövningar initie-</P>
<P class="p108 ft63"><SPAN class="ft51">105</SPAN><SPAN class="ft52">ESV 2003:4, </SPAN>En kartläggning av myndigheternas användning av årsredovisningarna i Regeringskansliet, <SPAN class="ft46">s. 13. Samma bild konstaterades i RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i för- ändring, <SPAN class="ft46">s. 133.</SPAN></P>
<P class="p344 ft15"><SPAN class="ft51">106</SPAN><SPAN class="ft53">ESV 2004:25, </SPAN><SPAN class="ft58">Konsten att styra, </SPAN>s. 7, 10.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">107</SPAN><SPAN class="ft52">En närmare diskussion kring innebörden av begreppet omprövning förs bl.a. i avsnitt</SPAN></P>
<P class="p49 ft58"><SPAN class="ft51">108</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1997:15, </SPAN>Det svåra samspelet, <SPAN class="ft15">RRV 1997:11, </SPAN>Produktivitet och kvalitet i resultatstyr- ningen av myndigheterna.</P>
<P class="p140 ft14">154</P>
</DIV>
<DIV id="page_151">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375151x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">ras inte underifrån,” säger ett departementsråd. Och det är inte heller till myndigheten/myndigheterna man vänder sig för att ta fram information som underlag för omprövningar.</P>
<P class="p13 ft8">Genom våra intervjuer har vi fått några exempel på ompröv- ningar. Det hänvisas till olika skäl för att man önskar mer grund- läggande omprövningar av en viss verksamhet. Ett slag av skäl kan sammanfattas med uttrycket ”det börjar bli dags”. Tiden är en faktor i sig. Om en verksamhet pågått länge utan större föränd- ringar, skapas så småningom en vilja att analysera verksamheten mera grundligt. Ett annat slag av skäl har att göra med att det vid någon tidpunkt är uppenbart att det inte fungerar – något måste göras. Ett sådant resonemang kan gälla både organisation, t.ex. omorganiseringen av Försäkringskassan, eller omläggningen av inriktningen på ett politikområde. Uppfattningen att något måste göras kan ha sin grund i både faktiska förlopp som blottlägger betydande problem som kan uppfattas ha karaktär av en kris och förändringar av mer värdemässig karaktär. Omprövningar följer därmed vanligen efter ett regeringsskifte.</P>
<P class="p299 ft8">Omprövningar, åtminstone av det mera genomgripande slaget, genomförs inte systematiskt och planerat utan ad hoc. De är ofta händelsestyrda och orsakas av att missförhållanden av olika slag uppdagas.<SPAN class="ft41">109</SPAN></P>
<P class="p257 ft8">Vid en omprövning söker man efter de framtida handlings- alternativ som kan förväntas fungera. Som en av de intervjuade uttrycker det är inte information ex post det intressanta utan ”var finns det stöd, alternativ, argument och erfarenheter” för olika lösningar för framtiden. Tjänstemännen försöker på olika sätt belysa och ta fram information i en fråga. En av de intervjuade uttrycker att: ”Vi söker inte aktivt information för att få nya bilder, men vi måste ta fram en problembild när agendan ändras”.</P>
<P class="p45 ft8">Vid omprövningar, och när en större och bredare fråga eller en tekniskt snårig fråga skall belysas, är det främst kommittéväsendet som används, om inte tidsfaktorn gör att man vill agera omgående. Även interna arbetsgrupper inom Regeringskansliet kan användas.</P>
<P class="p13 ft8">För mer avgränsade frågor uppger de vi intervjuat att även myndigheterna används. Rapporter från Statskontoret och Riks- revisionen nämns ofta i dessa sammanhang. I deras rapporter finns ofta stöd för en förändrad inriktning av en verksamhet. Några intervjuade anger explicit att myndigheternas eget underlag har en</P>
<P class="p150 ft58"><SPAN class="ft49">109 </SPAN><SPAN class="ft15">Carling, 2002, </SPAN>Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet, <SPAN class="ft15">s. 56.</SPAN></P>
<P class="p447 ft14">155</P>
</DIV>
<DIV id="page_152">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375152x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">konserverande effekt till skillnad från utredningar vars betänkan- den skapar en form av yttre tryck.</P>
<P class="p69 ft8">Det har i tidigare utredningar framhållits att regeringen i hög utsträckning förlitar sig på information från myndigheterna, både som grund för den löpande styrningen och för omprövning, och att mycket kraft har lagts på att utveckla dokumenten inom ramen för budgetprocessen.<SPAN class="ft41">110 </SPAN>RRV uppmärksammade problemet med att mycket av informationen var begränsad och myndighetscentrerad vilket inte gav Regeringskansliet ett tillräckligt bra underlag för att ompröva verksamhet.<SPAN class="ft41">111 </SPAN>Förvaltningspolitiska kommissionen kon- staterade att, trots förhoppningar om att myndigheterna skulle producera information till grund för omprövningar, så blev dock inte fallet. Som förklaring angavs att den löpande informationen prioriterats, och att myndigheterna saknar incitament att ta fram information för omprövning.<SPAN class="ft41">112</SPAN></P>
<P class="p68 ft11"><SPAN class="ft11">4.8.6</SPAN><SPAN class="ft30">Den samlade bilden av informationsflödet</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Den bild som vi gett i det föregående präglas av osäkerhet. Trots detta menar vi att en del kan sägas.</P>
<P class="p69 ft8">Bilden jävar alla påståenden om en allmän knapphet på infor- mation och en brist på utvärderingar och analyser. Tvärtom är det en ständig ström av rapporter och beslutsunderlag till regeringen och dess kansli. Kostnaderna för att ta fram denna information uppskattas till mellan två och tre miljarder. Informationsförsörj- ningen upplevs generellt inte som något problem. Detta styrks av en studie gjord för några år sedan där departementsråden i en enkät svarade att de ansåg sig ha tillräckligt underlag för att kunna be- döma myndigheternas resultat.<SPAN class="ft41">113</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Informationen kommer från olika håll, men myndigheterna står för en stor del av den, och i relativa och kvantitativa termer har informationen från myndigheterna själva ökat.</P>
<P class="p69 ft8">Brister i kvalitet, både vad gäller årsredovisningar och kom- mittéernas arbete och betänkanden, har i olika rapporter kopplats till oklara beställningar och oklara återrapporteringskrav.<SPAN class="ft41">114</SPAN></P>
<P class="p53 ft62"><SPAN class="ft51">110</SPAN><SPAN class="ft76">SOU 1997:57, </SPAN>I medborgarnas tjänst<SPAN class="ft59">, s. 83, RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring, <SPAN class="ft59">s. 351.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">111</SPAN><SPAN class="ft53">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring, <SPAN class="ft15">s. 351.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">112</SPAN><SPAN class="ft52">SOU 1997:57, </SPAN>I medborgarnas tjänst, <SPAN class="ft46">s. 85, se även SOU 1997:15, </SPAN>Det svåra samspelet.</P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">113</SPAN><SPAN class="ft52">Sandahl, </SPAN>Förtjänst och skicklighet, <SPAN class="ft46">Ds 2003:7, s. 94.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">114</SPAN><SPAN class="ft53">Riksrevisionen, RiR 2005:13, </SPAN><SPAN class="ft58">Riksrevisionens årliga rapport 2005, </SPAN>s. <NOBR>16-17</NOBR> och 24, Riks- revisionen, RiR, 2004:2, <SPAN class="ft58">Förändringar i kommittéväsendet, </SPAN>s. 57.</P>
<P class="p240 ft14">156</P>
</DIV>
<DIV id="page_153">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375153x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Samtidigt har Regeringskansliet i allt högre utsträckning tagit ansvar för att konkretisera vilken information som behövs från myndigheterna i årsredovisningen. Detta kan avspegla en uppfatt- ning att myndigheterna inte redovisar relevant information utan mycket klara instruktioner.<SPAN class="ft41">115 </SPAN>Det finns dock inte empiriskt stöd för uppfattningen att precisa återrapporteringskrav leder till en bättre och mer ändamålsenlig redovisning.</P>
<P class="p14 ft8">Återrapporteringskraven i regleringsbreven har utvecklats till omfattande listor. Mängden information driver också fram ytter- ligare information. Återrapporteringskraven blir ett sätt att marke- ra vikten av något. Olika former av allianser, inom Regerings- kansliet och med tjänstemän i myndigheterna, driver fram olika krav på information.</P>
<P class="p291 ft8">Allt mer av information har ett vad vi kallat inre produktions- perspektiv. Det kan inte heller uteslutas att just den relativt sett ökade omfattningen av sådan information medverkar till att mer grundläggande information om olika verksamheter inte tas fram. Vi uppfattar att det snarare finns en risk att detta slag av information kan trängas undan, om analytiska resurser i både produktions- och mottagarledet blir upptagna med frågor som har mindre betydelse för mer grundläggande inriktningsfrågor.</P>
<P class="p45 ft8">Att mycket information är knuten till budgetprocessen påverkar hanteringen av informationen både för myndigheten och för Regeringskansliet. Det utvecklas rutiner för vilken information som ska tas fram i exempelvis årsredovisningarna och hur den skall hanteras. Informationen kan kanske just på grund av detta tänkas ha svårare att väcka intresse.</P>
<P class="p14 ft8">I vilken utsträckning Regeringskansliet också får andra bilder än de som kommer från myndigheterna varierar. I stora delar av Regeringskansliet står de verkställande myndigheterna för den dominerande kunskapen om själva sakområdet och om effekterna av de statliga verksamheterna. Myndigheterna är också de som kanaliserar kunskap från olika håll till regeringen. En intervjuad uttrycker detta med att ”informationen är svår att genomskåda” och att man ”är i händerna på myndigheten”.</P>
<P class="p45 ft8">Vid omprövningar av verksamheter söks stöd för olika hand- lingsalternativ. Den bild vi har fått genom våra intervjuer för-</P>
<P class="p493 ft50"><SPAN class="ft65">115 </SPAN>Logiken tycks vara den som framfördes i ELMA, Ds 1995:6, – ju klarare preciseringar från regeringen desto bättre information från myndigheten. Denna föreställning framförs av flera, däribland Riksrevisionen, RiR 2005:13, <SPAN class="ft66">Riksrevisionens årliga rapport 2005.</SPAN></P>
<P class="p494 ft14">157</P>
</DIV>
<DIV id="page_154">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p394 ft8">anleder ytterligare reservationer vad gäller möjligheten att använda information från myndigheterna vid omprövning.</P>
<P class="p78 ft24"><SPAN class="ft24">4.9</SPAN><SPAN class="ft54">Regeringens information till riksdagen</SPAN></P>
<P class="p49 ft42">För att utröna vilken information som riksdagen får vad gäller insatser, resultat och framtida inriktning m.m. har vi låtit genom- föra en studie av budgetpropositionen avseende år 2007.</P>
<P class="p170 ft8">Följande slutsatser kan dras av genomgången:</P>
<P class="p287 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Det ges omfattande, traditionell verksamhetsredovisning – vad som gjorts det gångna året. I stor utsträckning saknas redo- visning av resultat, framför allt sådan som sträcker sig över flera år. Vad gäller skolans område och utbildningspolitiken ges dock en redovisning av de svenska resultaten utifrån internationella jämförelser, framför allt utifrån OECD:s Education at a Glance.</SPAN></P>
<P class="p50 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">De många detaljerna kan göra det svårt för den inte redan välinsatte läsaren att få ett grepp om innehållet. En stor del av redovisningen rör Regeringskansliets, departementens och myn- digheternas inre arbete, vilket långt ifrån alltid har någon kopp- ling till regeringens ställningstagande till verksamhetens resultat och framtida resurser.</SPAN></P>
<P class="p50 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">För vissa verksamheter upptar redovisningen av </SPAN><NOBR>EU-arbetet</NOBR> stort utrymme. Den ingående redovisningen av program, pro- jekt, instrument och stödformer är svår att överblicka för den som inte redan är väl insatt i verksamheten.</P>
<P class="p51 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Genomgående är det relativt otydligt varifrån underlagen för redovisningen kommer, även om det tycks underförstått att det är respektive berörd myndighet som levererar materialet. I någon mån redovisas också vad som kommit fram t.ex. vid Riks- revisionens granskningar. Sällan eller aldrig åberopas rapporter, studier eller andra undersökningar från fristående myndigheter eller forskningens verksamhetsfält. Vidare går det inte alltid att särskilja vad som är slutsatser i ett underlag och vad som är regeringens egna bedömningar.</SPAN></P>
<P class="p495 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Tidigare studier (t.ex. Statskontorets genomgångar av budget- propositionerna) har pekat på att det förekommer mycket upp- repningar i redovisningarna. I vår genomgång har vi inte funnit att det är särskilt vanligt med upprepningar eller att texterna</SPAN></P>
<P class="p496 ft14">158</P>
</DIV>
<DIV id="page_155">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375155x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p497 ft8">överlappar varandra mellan avsnitt som mål, insatser, resultat etc. Däremot redovisas inte alltid resultat under rubriken resul- tat, insatser under insatser eller den framtida inriktningen under den rubriken. Paradoxalt nog tycks överblicken bli tydligare när man inom vissa områden avviker från den föreskrivna disposi- tionen.</P>
<P class="p360 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Kvantitativa resultatdata är många gånger en bristvara, de in- gående redovisningarna till trots. Nästan genomgående saknas tidsserier när det gäller utveckling och resultatindikatorer.</SPAN></P>
<P class="p340 ft8">Vår bild har likheter med ESV:s iakttagelser av budgetpropo- sitionen. En stor del av redovisningen består enligt ESV av beskriv- ningar som inte handlar om resultat; information om det allmänna tillståndet, vidtagna åtgärder etc. Dessutom iakttogs att det var oklart på vilket underlag regeringens bedömningar grundades.<SPAN class="ft41">116</SPAN></P>
<P class="p202 ft24"><SPAN class="ft24">4.10</SPAN><SPAN class="ft77">Andra effekter av styrningen</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Det finns andra effekter av styrsystemet som har betydelse för vår bild av hur det fungerar i praktiken. En del av de effekter som vi kommer att diskutera, exempelvis den interna styrningen, ligger delvis utanför utredningens uppdrag men kommer ändå kortfattat att beröras eftersom de är så nära förknippade med styrsystemet och reformer i styrsystemet.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">4.10.1</SPAN><SPAN class="ft19">Myndigheternas interna styrning</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Det har i olika sammanhang hävdats att reformer i styrsystemet gett positiva effekter för den interna styrningen inom myndig- heterna. Kraven på bl.a. årsredovisning har ansetts påskynda utvecklingen av den interna administrationen och den interna styrningen.<SPAN class="ft41">117 </SPAN>Myndigheterna själva upplever att det skapats goda förutsättningar för den interna styrningen och verksamheten.<SPAN class="ft41">118</SPAN></P>
<P class="p498 ft58"><SPAN class="ft51">116</SPAN><SPAN class="ft47">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft15">s. 85.</SPAN></P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">117</SPAN><SPAN class="ft45">Se bl.a. RRV 1996:36, </SPAN><SPAN class="ft63">Med resultat i fokus, </SPAN>s. 19.</P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">118</SPAN><SPAN class="ft47">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft15">s. 60.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">159</P>
</DIV>
<DIV id="page_156">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375156x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Resultaten från den s.k. <NOBR>EA-värderingen</NOBR> (ekonomiadministrativ värdering) visar på en avsevärd utveckling av den ekonomiadmi- nistrativa kompetensen hos myndigheterna.<SPAN class="ft41">119</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Allmänt sett kan det hävdas att myndigheternas redovisning, administrativa rutiner, planeringsprocesser etc. förbättrats avsevärt. Exakt vilken betydelse detta får för det som myndigheten presterar är svårt att bedöma. Det förefaller dock finnas en tämligen utbredd föreställning om att olika former av överkapacitet minskat i myn- digheterna; myndigheterna är i dag mer effektiva produktions- apparater än vad de var för några decennier sedan.</P>
<P class="p54 ft8">Det hävdas också ofta att det i dag finns vad många kallar en tydligt utvecklad resultatkultur. ESV skriver t.ex. i en rapport från år 2007 att ”det är nu självklart att statliga myndigheter skall visa resultat. Det är angeläget att detta fokus bibehålls och att resultat- kulturen förstärks ytterligare”.<SPAN class="ft41">120</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Men vad denna resultatkultur innebär eller betyder är det få som närmare utvecklat. RRV beskrev på sin tid att resultatkulturen är ett uttryck för ”en ökad delegering av beslutsbefogenheter, för- bättrad uppföljning och utvärdering av resultat i verksamheten, fler prioriteringar och en bättre koppling mellan verksamhet och eko- nomi.”<SPAN class="ft41">121</SPAN></P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">4.10.2</SPAN><SPAN class="ft19">Ökad handlingsfrihet och ökad detaljstyrning</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">I många sammanhang har det nämnts att de reformer som syftade till ökad handlingsfrihet de facto i stället kommit att innebära ökad detaljstyrning. Detaljstyrningen sägs ha förstärkts till följd av regleringsbrevens utveckling och omfattande återrapporterings- krav.<SPAN class="ft41">122 </SPAN>Ambitionen att bryta ner övergripande mål till mer precisa och mätbara mål anses ha gått för långt, vilket resulterat i vad som i realiteten är preciserade anvisningar på en mycket handfast produk- tionsnivå.<SPAN class="ft41">123</SPAN></P>
<P class="p499 ft58"><SPAN class="ft51">119</SPAN><SPAN class="ft53">Se bl.a. ESV 2007:5, </SPAN>Ekonomiadministrativa värden <NOBR>(EA-värden)</NOBR> avseende 2006.</P>
<P class="p280 ft63"><SPAN class="ft51">120</SPAN><SPAN class="ft52">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft46">s. 11. Se även ESV, </SPAN><NOBR><SPAN class="ft46">2003-07-29,</SPAN></NOBR><SPAN class="ft46"> ”Läge och utvecklingstendenser inom verksamhetsområdet Resultatstyrning och finansiell styrning”.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">121</SPAN><SPAN class="ft52">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring, <SPAN class="ft46">s.132.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">122</SPAN><SPAN class="ft52">Modell, 2006, ”Den statliga myndighetssektorn som organisatoriskt fält”, s. 61.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">123</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1997:57, </SPAN><SPAN class="ft58">I medborgarnas tjänst, </SPAN>s. 81, Ehn & Sundström, ”Samspelet mellan reg- eringen och statsförvaltningen” i SOU 1997:15, s. <NOBR>198-199.</NOBR></P>
<P class="p240 ft14">160</P>
</DIV>
<DIV id="page_157">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375157x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p150 ft11">Detaljeringsparadoxen</P>
<P class="p323 ft8">Bilden är dock inte entydig. Just mängden detaljerade krav gör att de vid någon punkt upphör vara styrande i praktiken. Flera rapporter och studier har uppmärksammat att det ändå blir myndigheterna som till sist måste prioritera mellan de många – och icke prioriterade – kraven. Statskontoret menar att den årliga styr- ningen genom mängden mål och uppdrag är alltför överlastad för att fungera som ett bra styrinstrument. Allt fler uppmaningar riktas mot myndigheterna. Statskontoret uppmärksammar att en myndig- het inte bara har som mål att bidra till exempelvis lägre arbetslöshet utan också till jämställdhet, integration, folkhälsa och ungdomars välfärd. Hur målen förhåller sig till varandra är oklart, och det tydliggörs inte att målkonflikter kan förekomma. Det blir myndig- heternas uppgift att prioritera bland målen.<SPAN class="ft41">124</SPAN></P>
<P class="p299 ft8">En studie från ESV visar att myndigheterna i genomsnitt hade ca tretton mål på verksamhetsområdes- och verksamhetsgrensnivå i regleringsbreven avseende år 2007. Studien visade också att antalet återrapporteringskrav på verksamhetsområdes- och verksamhets- grensnivå, var i genomsnitt fjorton. Men antalet mål och åter- rapporteringskrav till de enskilda myndigheterna varierade stort; antalet mål i ett extremfall upp till sextiofyra och antalet åter- rapporteringskrav till mellan fem och femtiofem.<SPAN class="ft41">125</SPAN></P>
<P class="p14 ft8">I våra intervjuer har det framförts att ”allt har samma värde” i regleringsbreven. I och med att allt som myndigheten kan tänkas göra får samma tyngd i regleringsbreven, har regeringen – åtmin- stone genom regleringsbrevet – frånhänt sig att förmedla en styr- signal. Flera myndighetschefer anser att regleringsbreven inte ger uttryck för prioriteringar.</P>
<P class="p14 ft42">Daniel Tarschys beskriver detta som detaljeringsparadoxen; ju fler mål och konkreta uppdrag för myndigheten att hantera, desto större möjlighet att på egen hand fastställa prioriteringarna.<SPAN class="ft86">126</SPAN></P>
<P class="p180 ft8">Paradoxen kan till och med upplevas som dubbel: Olika reformer har genomförts i syfte att öka myndigheternas handlings- frihet. Detta har skapat krav på mål och återrapporteringskrav som i stället lett till ökad detaljstyrning. Den ökade detaljstyrningen får dock en sådan omfattning att den i sin tur skapar just ökad frihet</P>
<P class="p500 ft62"><SPAN class="ft51">124</SPAN><SPAN class="ft76">Exemplen tas upp i Statskontoret 2005:3, </SPAN>Sektorisering inom offentlig förvaltning, <SPAN class="ft59">Stats- kontoret 2006:3, </SPAN>Effektiv styrning?</P>
<P class="p317 ft62"><SPAN class="ft51">125</SPAN><SPAN class="ft76">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen, <SPAN class="ft59">s. 67 68, s. 75. Beräkningar utifrån ett urval om 30 myndigheter.</SPAN></P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">126</SPAN><SPAN class="ft47">Tarschys, 2006, ”Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat”, s. 39.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">161</P>
</DIV>
<DIV id="page_158">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375158x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">för myndigheterna. Medan vissa myndigheter upplever sig själva kunna sortera mellan olika styrsignaler, kan vi dock tänka oss att andra upplever sig som starkt detaljstyrda.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">4.10.3</SPAN><SPAN class="ft19">Negativa sidoeffekter</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">I olika studier diskuteras risken för olika former av subopti- meringar till följd av olika mät- och rapporteringssystem. Resurser koncentreras till sådana aktiviteter som kan leda till tydliga avtryck i rapporteringen. Statskontoret har pekat på att en effekt av målnedbrytning och krav på hur resultat skall mätas är att andra mål eller övergripande mål trängs undan.<SPAN class="ft41">127 </SPAN>Daniel Tarschys fram- håller i en diskussion om <NOBR>SMART-kriterierna</NOBR> att de innebär en risk att styra på det som är mätbart och kvantifierbart, det som går att mäta, före det som är väsentligt. Detta medför en risk för fokuse- ring på fel saker.<SPAN class="ft41">128</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">Flera andra forskare har tagit upp detta slag av effekter av kvantifierade mål eller återrapporteringskrav. Stefan Holgersson visar bl.a. att polisens mål om antalet nykterhetskontroller ledde till manipulering av data och att omfattande rapporteringsrutiner av olovliga körningar ledde till färre ingripanden.<SPAN class="ft41">129 </SPAN>Även inom arbetsmarknadsområdet har sådana negativa effekter lyfts fram av forskaren Jessica Lindert i en diskussion om det hon beskriver som ”revisionslogiken som ett nytt styrideal”. Genom att starkt fokuse- ra det kontrollerbara och mätbara har mål som inte är kvanti- fierbara tenderat att negligeras och trängts undan.<SPAN class="ft41">130</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">En särskilt form av suboptimering som tagits upp i diskussionen rör det som beskrivits som sektorisering. Med sektorisering har menats en rad olika företeelser, t.ex. att flera aktörer arbetar med samma uppgifter (dubbelarbete), att uppgifter faller mellan olika myndigheter, att olika myndigheters insatser motverkar varandra m.m.<SPAN class="ft41">131</SPAN></P>
<P class="p216 ft8">Statskontoret har konstaterat att sektoriseringen – att frågor faller mellan stolarna och dubbelarbete till följd av oklar ansvars-</P>
<P class="p501 ft14"><SPAN class="ft51">127</SPAN><SPAN class="ft88">Se bl.a. Statskontoret 2006:3, Effektiv styrning?, s. 47. Empirin utgjordes av ett antal fall- studier inom bl.a. områdena arbetslivsinriktad rehabilitering, nyanländas invandrares tillträde på arbetsmarknaden, VERVA 2007:12, </SPAN><SPAN class="ft66">Styrning för ökad effektivitet.</SPAN></P>
<P class="p502 ft58"><SPAN class="ft51">128</SPAN><SPAN class="ft53">Tarschys, </SPAN>”Huru skall statsvercket granskas?”, <SPAN class="ft15">Ds 2002:58, s. 62.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">129</SPAN><SPAN class="ft52">Holgersson, 2005, </SPAN><SPAN class="ft63">Yrke: POLIS, </SPAN>s. 203 f och s. 214 f.</P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">130</SPAN><SPAN class="ft52">Lindvert, 2006, </SPAN>Ihålig arbetsmarknadspolitik?, <SPAN class="ft46">s. 120.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">131</SPAN><SPAN class="ft53">Tarschys ”Sektorisering och konsolidering – Två utvecklingstendenser i svensk samhälls- förvaltning” i Statskontoret 2005:3, s. 134 136.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">162</P>
</DIV>
<DIV id="page_159">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375159x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">fördelning – i vissa fall ökat till följd av regeringens styrning. Statskontorets studier gällde bl.a. arbetslivsinriktad rehabilitering och nyanländas inträde på arbetsmarknaden där Statskontoret fann att vissa mekanismer bidrar till sektoriseringsproblem; bl.a. att myndigheterna inte har samstämmiga mål och att uppmaningar ger utrymme för tolkningar och prioriteringar hos myndigheterna vilket kan försvåra ett samordnat agerande.<SPAN class="ft41">132</SPAN></P>
<P class="p102 ft24"><SPAN class="ft24">4.11</SPAN><SPAN class="ft77">Erfarenheter från andra länder</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">I detta betänkande har vi i flera sammanhang fört in iakttagelser av förhållanden i andra länder. Mot bakgrund av den beskrivning av svenska erfarenheter som gjorts i detta kapitel finns det dock skäl att också mera samlat se på hur dessa förhåller sig till motsvarande erfarenheter i andra länder.</P>
<P class="p14 ft8">En rad andra länder har sedan <NOBR>1980-talet</NOBR> genomfört olika förvaltningsreformer. Dessa har ofta haft inslag som liknat vad vi gjort i Sverige. I många länder har också operativa uppgifter förts från den ministeriella strukturen eller <NOBR><SPAN class="ft11">core-ministries</SPAN></NOBR><SPAN class="ft11"> </SPAN>till fristående organ. I en rad länder har också reformerna syftat till att utsätta offentlig verksamhet för konkurrens och också i många fall till att privatisera offentlig verksamhet (se också 3.8).</P>
<P class="p46 ft8">Det kan tyckas att det borde finnas studier som belyser huruvida dessa förvaltningsreformer lett till ökad effektivitet i den statliga verksamheten, om de lett till att politiska ställningstagan- den bygger på bättre underlag från förvaltningen, om de ökat möj- ligheterna att prioritera mellan olika verksamheter etc. Det finns dock inga studier som besvarar sådana frågor på en mer aggregerad nivå. Resultaten i studier där man, ofta i ett mer avgränsat sam- manhang, försökt att påvisa samband mellan olika administrativa reformer och effektivitet i verksamheten lånar sig i vart fall inte till mer generella bedömningar. Ofta bygger sådana analyser också på bedömningar av reformernas effekter bland dem som är verksamma inom förvaltningen. Detta gäller t.ex. en mycket omfattande studie som gjordes för mer än tio år sedan om det stora och välkända reformprogram som lanserades i Australien under <NOBR>1980-talet.<SPAN class="ft41">133</SPAN></NOBR><SPAN class="ft41"> </SPAN>De studier som försökt etablera sådana samband med olika statistiska metoder har gällt avgränsade verksamheter eller förvaltningar.</P>
<P class="p442 ft15"><SPAN class="ft51">132</SPAN><SPAN class="ft47">Statskontoret 2006:3, </SPAN><SPAN class="ft58">Effektiv styrning?</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">133</SPAN><SPAN class="ft47">Australian Government, 1992, </SPAN>The Australian Public Service Reformed.</P>
<P class="p374 ft14">163</P>
</DIV>
<DIV id="page_160">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375160x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Vi kan alltså inte med hjälp av forskning och utvärderingar i andra länder få en bild av vilka effekter förändringar i styrsystemen har på effektivitet och omprövningsförmåga. Det bör framhållas att avsaknaden av sådana studier naturligtvis inte visar att sådana effekter inte skulle ha nåtts.</P>
<P class="p54 ft8">Det har gjorts vissa försök att sammanfatta de splittrade och osäkra bilder som olika länders erfarenheter ger. Det mest seriösa försöket att få en mer samlad av olika ”Public Management Reforms” som genomförts under de senaste decennierna har utan tvekan gjorts av Christopher Pollitt och Gert Bouckaert i den andra utgåvan år 2004 av deras studie av 12 länder.<SPAN class="ft41">134 </SPAN>Pollitt och Bouckaert har utnyttjat en rad olika källor från dessa länder och har fört ingående samtal med rader av nyckelpersoner.</P>
<P class="p54 ft8">Forskare som analyser effekterna av reformer i den statliga styrningen ställs, utöver en rad teoretiska problem, inför ett par närmast praktiska svårigheter. En sådan gäller vilka reformer som faktiskt genomförts. Vi har i denna utredning kunnat konstatera att en beskrivning av genomförda reformer inte alltid är alldeles lätt att göra ens när man begränsar sig till ett enskilt land. Vi har kunnat se att retoriska deklarationer inte alltid ger en korrekt bild av de faktiska förändringar som genomförs i styrsystemet. Detta problem blir rimligen större när det handlar om flera länder. En annan svårighet handlar om tillgången på data. Oberoende av frågan om kausala samband är det naturligtvis betydelsefullt för forskare som vill analysera effekterna av olika reformer i styr- systemet att veta vilka faktiska förändringar som skett i produk- tivitet, handläggningstider, service etc. Sådana data saknas ofta, och i den mån de finns är de ofta svåra att jämföra över tid och med motsvarande data från andra länder. Vi kommer likväl nu att försöka leva upp till våra direktivs önskemål att redogöra för inter- nationella erfarenheter. <SPAN class="ft41">135</SPAN></P>
<P class="p503 ft15"><SPAN class="ft51">134</SPAN><SPAN class="ft53">Pollitt & Bouckaert, 2004, </SPAN><SPAN class="ft58">Public Management Reform.</SPAN></P>
<P class="p280 ft46"><SPAN class="ft51">135</SPAN><SPAN class="ft52">För att kvalitetssäkra de bedömningar vi gör av internationell forskning har vi haft en särskild genomgång med Geert Bouckaert, professor och chef för Public Management Insititut vid Katholieke Universiteit i Leuven, Koen Verhoerst, professor vid samma institut och Christopher Pollitt tidigare professor i Public Management vid Erasmus University i Rotterdam och nu professor i Leuven.</SPAN></P>
<P class="p48 ft14">164</P>
</DIV>
<DIV id="page_161">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p487 ft11"><SPAN class="ft11">4.11.1</SPAN><SPAN class="ft19">Effektivitet</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">I många länder sjösattes de administrativa reformerna mot bak- grund av finansiella svårigheter. Ett starkt uttalat motiv var att kunna reducera, eller i vart fall hindra tillväxten av, de offentliga utgifterna. I flera länder var också EU:s konvergenskriterier, med kravet att det årliga underskottet i de offentliga finanserna inte fick överstiga tre procent av BNP, starkt pådrivande.</P>
<P class="p14 ft8">Om vi nalkas effektivitetsfrågan på makronivå, skulle en rimlig hypotes kunna vara att de länder som genomfört de mest kraftfulla reformerna i sina förvaltningssystem också skulle vara de länder där vi kan se förändringar i variabler på makronivå, t.ex. offentlig konsumtion, underskott i offentliga finanser och antalet offentligt anställda. Något sådant tydligt mönster saknas. Inte oväntat kon- staterar Pollitt och Bouckaert att det är omöjligt att dra slutsatser på denna nivå. De pekar dock på, med en särskild referens till Sverige, att i de länder där det skett stora förändringar i de offent- liga utgifterna kan det vara nedskärningarna som har påskyndat förvaltningspolitiska reformer snarare än att nedskärningarna är ett resultat av dessa reformer.</P>
<P class="p72 ft8">Bristen på mönster går igen även när vi ser på prestationer (output) och produktivitet. Här uppstår också problemet att just de data som kan användas i detta slag av analyser kan vara kraftigt missvisande. Speciellt i de fall där data om output verkligen används för t.ex. resurstilldelning uppstår detta slag av problem. Detta eftersom det ju i dessa fall finns incitament att på olika sätt fram- ställa den egna verksamheten i en positiv dager.</P>
<P class="p45 ft8">Ökad konkurrens förefaller dock ha lett till ökad produktivitet och detta oavsett om det handlar om verksamhet som bedrivits i offentlig regi eller privat. Privatisering som sådan förefaller dock, tolkar Pollitt och Bouckaert, inte leda till ökad produktivitet. Jäm- förelser mellan länder som valt olika reformstrategier leder således inte fram till att det kan påstås att någon strategi har varit mer framgångsrik än någon annan när det gäller förändringar på makro- nivå.</P>
<P class="p291 ft8">Det hindrar inte att det finns studier om en viss verksamhet (t.ex. polis, utbildning, sjukvård) som försökt etablera samband med reformer i styrsystem och förändringar i dessa verksamheter uttryckt som t.ex. produktivitet, kvalitet, personalsammansättning eller något annat.</P>
<P class="p504 ft14">165</P>
</DIV>
<DIV id="page_162">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375162x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Successiva förbättringar</P>
<P class="p326 ft8">En aspekt av förbättringar gäller på vilket sätt olika verksamheter blivit mer ändamålsenliga till följd av reformer i styrning och administrativa system. Dessa har ju genomförts bl.a. för att den statliga verksamheten skulle kunna bli mera ändamålsenlig om information om dess kostnader och effekter tas fram och om beslut om den fortsatta verksamheten grundas på denna information. Genom att utvärdera pågående verksamheter antas verksamheten kunna förändras så att förutsättningarna för att nå mål som gäller minskad brottslighet, bättre hälsa, fördelning av utbildning etc. förbättras. Det inses lätt att det medför ytterligt svårbemästrade mätproblem när ett sådant antagande skall prövas mot verklig- heten.</P>
<P class="p215 ft8">Inte heller kring detta finns någon enhetlig uppfattning bland forskare. Dagens diskussion betonar dock komplexiteten i frågan om användning av information i utvärderingar mer än vad som gjordes tidigare. Bedömningar av vilken information som faktiskt påverkat ett visst beslut låter sig sällan göras, och de bedömningar som görs är sällan oomstridda.</P>
<P class="p54 ft8">Vi skulle kunna se på de mera handfasta förutsättningarna för att olika former av resultatinformation skulle kunna påverka beslutsfattare. Delar av den diskussion som kommer att föras i kapitel 5 gäller detta. Men vi skall här ta upp några mer specifika förutsättningar. En sådan är hur information från utvärderingar länkas in i olika beslutprocesser. Det finns mekanismer för detta i många länder. Olika studier visar att sådan information i många länder också kommer till användning i ”policynivåns” löpande styrning av ”utförarnivån”. Däremot finns inte motsvarande bild när det gäller betydelsen av effektorienterad information i för- hållande till beslut om den övergripande inriktningen av statlig verksamhet på olika samhällsområden.</P>
<P class="p215 ft8">Ett närliggande exempel på hur olika förutsättningar diskuteras är den finska statsrevisionens rapport om resultatstyrning publice- rad år 2007. I hög grad pekar den på samma slags problem som tagits upp i detta kapitel. Målen bildar inte en logisk hierarki, och aktörerna klarar inte av att ta fram information om effekterna. De finska revisorerna pekar på att aktörernas frihet att uppnå resultat inte hade ökat ”särdeles väsentligt”.<SPAN class="ft41">136</SPAN></P>
<P class="p505 ft15"><SPAN class="ft49">136 </SPAN>Statens revisionsverk, 2007, Resumé av ”Tillståndet för resultatstyrningen – på basis av observationerna vid statens revisionsverks revisioner 2002 2006”.</P>
<P class="p240 ft14">166</P>
</DIV>
<DIV id="page_163">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375163x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">I många länder betonas att olika processer skall medverka till ”performance orientation”. Detta ligger nära det vi i Sverige talat om som resultatkultur. Ett sätt att nå detta är att koppla samman resultatinformation med budgetering men också lönesystem som skapar incitament.</P>
<P class="p46 ft8">Enskilda länder har hävdat framgång i dessa avseenden. Ofta förefaller de analyser som gjorts bygga på vittnesmål inifrån systemet. Erfarenheterna har också i allt högre grad kommit att gälla de problem som uppstår till följd av precisa krav kopplade till olika former av incitament. Särskilt tydliga blir sådana i olika kontraktsmodeller. I Politiken den 4 maj i år anförde ett antal danska statstjänstemän som haft strategiska roller i skapandet och genomförandet av olika reformer i styrsystemet att dessa lett fram till en helt annan situation än den man ville uppnå. Med de ”mange krav og detaljer forsvandt dynamikken och relevansen” i den kon- struktiva dialogen mellan olika nivåer om vad som är väsentligt och oväsentligt i en verksamhet.<SPAN class="ft41">137</SPAN></P>
<P class="p236 ft11"><SPAN class="ft11">4.11.2</SPAN><SPAN class="ft19">Bieffekter</SPAN></P>
<P class="p333 ft8">Bilden kan alltså te sig nedslående. Det förhållandet att det är svårt att konstatera resultat behöver emellertid inte betyda att sådana saknas. Bristen på studier som pekar på att de olika förvaltnings- reformerna lett till framgång har bidragit till en mer kritiskt prövande diskussion i flera länder.<SPAN class="ft41">138</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Samtidigt finns en omfattande forskning som tar upp olika sidoeffekter av vissa inslag i reformerna. Fokus har särskilt legat på negativa effekter av olika former av mätningar av prestationer som ju varit ett viktigt inslag i många länder. Bruijn pekar på ett antal sådana effekter, oftast välkända från tidigare forskning, som han också exemplifierar med exempel från bl.a. Nederländerna, USA, Storbritannien och Australien. Det han tar upp är bland annat:<SPAN class="ft41">139</SPAN></P>
<P class="p506 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Prestationsmätning kan skapa incitament för strategiska beteen- den som gör att produktionssystemet ökar mängden presta- tioner i förhållande till vissa kriterier, trots att dessa prestationer inte är de som är mest ändamålsenliga i förhållande till målen med verksamheten. Verksamheten riktas mot sådana typer av</SPAN></P>
<P class="p277 ft46"><SPAN class="ft51">137</SPAN><SPAN class="ft45">Gjørup, Hjortdal, Jensen m.fl., 2007, ”Tillgiv os – vi vidste ikke, hvad vi gjorde”.</SPAN></P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">138</SPAN><SPAN class="ft47">OECD, 2005, </SPAN>Modernising Government.</P>
<P class="p224 ft58"><SPAN class="ft51">139</SPAN><SPAN class="ft47">De Bruijin, 2007, </SPAN>Managing Performance in the Public Sector, <SPAN class="ft15">s. 17 ff.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">167</P>
</DIV>
<DIV id="page_164">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375164x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p437 ft8">ärenden, eller grupper av människor, där det är lätt att kvan- tifiera att verksamheten är framgångsrik.</P>
<P class="p302 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Prestationsmätning kan motverka innovationer, i synnerhet om den är kopplad till någon form av ekonomiska incitament. Närbesläktade problem är att prestationsmätningar kan leda att befintliga lösningar kopieras trots att de inte direkt kan över- föras till en ny situation.</SPAN></P>
<P class="p286 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Prestationsmätning behöver inte säga något om de faktiska prestationerna. Mer aggregerade data kan dölja faktiska för- hållanden. Förhållanden som inte är jämförbara ställs mot varandra.</SPAN></P>
<P class="p507 ft8">Gwyn Bevan och Christopher Hood belyste i en artikel år 2006 de administrativa mekanismer som utlöses av precisa mål och upp- följning. Bevan och Hood pekar dock samtidigt på att dessa till en del går att motverka.<SPAN class="ft41">140</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Flera forskare, bl.a. Perrin och Leeuw, har tagit upp det feno- men som kallas ”goal displacement”. Perrin konstaterar att ”Goal displacement occurs when indicators become the objective, where the focus is on ’meeting the numbers’ rather than doing what programme was created to do or improving actual outcomes. Thus it represents the distortion of programme activities. Examples of goal displacement are legend.”<SPAN class="ft41">141 </SPAN>Dessa slag av effekter kan också inträffa när man använder tidiga effekter i en effektkedja för att mäta framgång längre bort i effektkedjan. Trots påståendet att exempel på sådana företeelser är vanligt förekommande är det vår bild att det saknas större empiriska undersökningar som syste- matiskt försöker utröna omfattningen av negativa effekter i för- hållande till de positiva. De analyser som finns, och som används som exempel i litteraturen, gäller enskilda fall eller enskilda orga- nisationer.</P>
<P class="p508 ft11"><SPAN class="ft11">4.11.3</SPAN><SPAN class="ft19">Två bilder</SPAN></P>
<P class="p509 ft8">Bilden av erfarenheterna från andra länder är tudelad. Å ena sidan är många länder i en intensiv fas av implementering av olika</P>
<P class="p108 ft46"><SPAN class="ft51">140</SPAN><SPAN class="ft52">Bevan & Hood, 2006, ”What’s measured is waht matters: targets and gaming in the english public health care system”.</SPAN></P>
<P class="p440 ft15"><SPAN class="ft51">141</SPAN><SPAN class="ft53">Perrin, 2002, ”Towards a New View of Accountability”, Leeuw, 2002, ”Evaluation in Europé in 2000: Challenges to a Growth Industry”.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">168</P>
</DIV>
<DIV id="page_165">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375165x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">administrativa reformer. Det gäller många europeiska länder men också t.ex. USA. Det mycket omfattande system för bedömning av federala program som sjösattes för några få år sedan, Program Asseement Rating Tool (PART) som Office of Management and Budget (OMB) svarar för, innebär en kraftig ökning av den information som tas fram om olika federala program i USA.</P>
<P class="p14 ft8">Samtidigt som denna utveckling pågår i flera länder är det uppenbart att det också finns en mer eftertänksam och kritisk ton i debatten. Många forskare tar upp problem som vi känner igen från den svenska debatten. I ett inlägg om PART pekar t.ex. den ame- rikanska förvaltningsforskaren Beryl Radin på problem som gäller vilken information utförarnivån faktiskt kan ta fram och den svaga kopplingen mellan den informationen och de förslag som presi- denten lämnar till kongressen. Hon tar också upp den årliga budgetprocessens roll och framhåller att denna inte är den enda arenan för att se på ”often very detailed and complex programs.”<SPAN class="ft41">142 </SPAN>Vi menar också att denna mer kritiskt reflekterande hållning återspeglas hos OECD.<SPAN class="ft41">143</SPAN></P>
<P class="p441 ft24"><SPAN class="ft24">4.12</SPAN><SPAN class="ft77">En sammanfattande bild</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Vi har i detta kapitel gjort ett antal iakttagelser av hur styrningen fungerar i praktiken:</P>
<P class="p17 ft11">Myndigheterna styrs olika</P>
<P class="p323 ft8">De rutiniserade processerna inom ramen för budgetprocessen ger en bild av att myndigheterna styrs på ett mycket likformigt sätt, oberoende av skillnader mellan myndigheterna och deras verk- samhet. Men denna bild är delvis fiktiv. Ser vi dessutom till de informella kontakterna och inslagen av informell styrning, finns väsentliga skillnader i styrningen av myndigheter.</P>
<P class="p510 ft46"><SPAN class="ft51">142</SPAN><SPAN class="ft52">Radin, ”Testimony to the senate homeland security and government affairs subcommittee on federal financial management, government information, and international security. June 14, 2005”, s. 3.</SPAN></P>
<P class="p446 ft58"><SPAN class="ft51">143</SPAN><SPAN class="ft47">OECD, 2005, </SPAN>Modernising Government.</P>
<P class="p447 ft14">169</P>
</DIV>
<DIV id="page_166">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Innehållsliga likheter i instruktion och regleringsbrev</P>
<P class="p326 ft42">Myndigheternas instruktioner och regleringsbrev är delvis över- lappande. Detta innebär att det finns ett stort inslag av repetitiv styrning.</P>
<P class="p76 ft8">Målen som förmedlas i regleringsbreven är av permanent karak- tär och är många gånger på samma nivå som instruktionens anvis- ningar till myndigheten. Det finns alltså ett stort inslag av fiktiv årlig styrning. Målen handlar i stor utsträckning om effekter i samhället. Det finns gott om allmänt formulerade och abstrakta mål på olika nivåer i verksamhetsstrukturen.</P>
<P class="p76 ft8">Regleringsbrevets tillskott handlar främst om särskilda uppdrag och krav på information. Regleringsbreven är i första hand inte inriktade på att styra framåt utan på att ange vilken information myndigheterna skall lämna om den bedrivna verksamheten. Åter- rapporteringskraven är både allmänna och detaljerade.</P>
<P class="p120 ft11">Omfattande målexercis</P>
<P class="p366 ft8">Antalet mål och uppdrag varierar mellan olika myndigheter men är många gånger mycket omfattande. Mängden uppmaningar och styrsignaler riskerar att leda till att de inte blir styrande.</P>
<P class="p69 ft8">Verksamhetsstrukturen har bidragit till en betydande mål- exercis, med mål på flera olika nivåer. I regleringsbreven försöker regeringen årligen ge sin bild av alla kausala relationer i den statliga verksamheten.</P>
<P class="p120 ft11">Kontakten med vissa myndigheter daglig, medan andra lämnas i fred</P>
<P class="p326 ft8">Vi har iakttagit stora skillnader i relationen mellan regering och myndighet. Skillnaderna kommer bl.a. till uttryck i hur styrsignaler förmedlas och hur information efterfrågas. Vi har iakttagit två faktorer som kan förklara skillnaderna; dels grad av yttre tryck, dels syn på eller relation till myndigheten, dvs. om det finns ett avstånd eller en symbios mellan enheten och myndigheten.</P>
<P class="p511 ft14">170</P>
</DIV>
<DIV id="page_167">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t20">
<TR>
<TD class="tr11 td76"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td77"><P class="p19 ft50">Styrningens praktik</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p150 ft11">Informella kontakter är både institutionaliserade och ad hoc</P>
<P class="p333 ft8">De informella kontakterna handlar till stor del om informations- utbyte men också om styrning. Mellan regeringen och myndig- heterna finns institutionella arrangemang för kontakterna, exem- pelvis årliga mål- och resultatdialoger. Andra typer av kontakter är till stor del ad hoc. Deras omfattning varierar beroende på en rad faktorer, bl.a. rutinerna på olika enheter inom Regeringskansliet. Initiativet till kontakterna kan tas av både regeringen och myndig- heten.</P>
<P class="p376 ft11">Informationen kommer till stor del från myndigheterna</P>
<P class="p365 ft8">Myndigheterna står för en stor del av den information som strömmar in till Regeringskansliet från olika håll. Årsredovisningar och budgetunderlag är endast en liten del av den totala infor- mationsmängden. I vilken utsträckning det finns alternativa bilder till myndighetens varierar.</P>
<P class="p14 ft8">Allt mer information har ett inre perspektiv. Myndigheternas redovisning av måluppfyllelse har ansetts ha brister liksom kun- skapen om effektutvärderingar. Sett i ett längre tidsperspektiv har formella rapporteringar som årsredovisningar tillkommit som i huvudsak har ett inre perspektiv. Det finns en risk för att infor- mation som ställer mer grundläggande frågor om verksamheten trängs undan.</P>
<P class="p512 ft23">Olika information för löpande styrning och omprövning av verksamhet</P>
<P class="p62 ft42">För den löpande styrningen är information från myndigheterna relevant. Myndigheternas årsredovisningar används inom Regerings- kansliet i beredningen av olika beslut.</P>
<P class="p12 ft8">Omprövningar föranleds däremot i regel av att situationen på ett område uppfattas som krisartad eller till följd av mer värde- mässiga förskjutningar. Vilken information som behövs för om- prövning kan därför i regel inte förutses. Kommittéväsendet används vid omprövning för att ta fram argument, stöd m.m.</P>
<P class="p513 ft14">171</P>
</DIV>
<DIV id="page_168">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Styrningens praktik</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Omfattande budgetpropositioner</P>
<P class="p326 ft42">Informationen till riksdagen i budgetpropositionen är mycket omfattande, med många detaljerade redovisningar. Det är ofta oklart varifrån uppgifterna kommer.</P>
<P class="p260 ft11">Bieffekter och erfarenheter från andra länder</P>
<P class="p326 ft8">Den bild av erfarenheterna i andra länder som framträder i aktuell forskning och debatt är tudelad. Å ena sidan är många länder i en intensiv fas av implementering av olika administrativa reformer. Samtidigt som denna utveckling pågår finns i flera länder en efter- tänksam och kritisk ton i debatten. I hög grad är de problem olika forskare tagit upp kring erfarenheterna i andra länder sådana som vi känner igen från den svenska debatten.</P>
<P class="p514 ft14">172</P>
</DIV>
<DIV id="page_169">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375169x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p515 ft92"><SPAN class="ft90">5</SPAN><SPAN class="ft91">Styrning och resultatinformationmöjligheter och begränsningar</SPAN></P>
<P class="p516 ft8">I föregående kapitel har vi beskrivit det vi kallat styrningens praktik. Kapitlet täckte emellertid inte allt som skulle kunna rymmas under en så vid rubrik. T.ex. har styrning genom lag- stiftning, om regeringen väljer att organisera statlig verksamhet i myndighetsform eller inte och principerna för hur uppgifter för- delas mellan myndigheter i stort sett lämnats utanför framställ- ningen.</P>
<P class="p294 ft8">Även om vi ser till det som ligger inom våra avgränsningar, är den bild vi gett splittrad, och olika studier kan inte enkelt läggas samman till en helhetsbild. Trots det har vi gjort ett antal påståen- den om hur regeringens styrning av myndigheterna faktiskt ser ut och vilka problem som den är förknippade med.</P>
<P class="p13 ft8">För att utifrån våra iakttagelser kunna formulera förslag om hur regeringens styrning skall kunna förbättras krävs en diskussion om vad som förklarar den bild vi fått. Förklaras den av genomförandet eller kan den förklaras av de antaganden, som ligger till grund för utformningen av den inomstatliga styrningen?</P>
<P class="p14 ft8">Formerna för den inomstatliga styrningen avspeglar en rad antaganden om politik och förvaltning. Det är inte självklart vilka antaganden som är viktigast.<SPAN class="ft41">1 </SPAN>De antaganden vi valt att särskilt diskutera är sådana som vi anser har haft stor betydelse för utform- ningen av det styrsystem vi har i dag.</P>
<P class="p14 ft8">Vi har grupperat diskussionen av dessa antaganden kring ett antal viktiga frågor där vi – med en något flytande indelning – först</P>
<P class="p517 ft69"><SPAN class="ft67">1 </SPAN>Att i en diskussion om olika reformer försöka urskilja vilka som är de centrala antagandena bakom dessa reformer för att därefter diskutera deras hållbarhet är ett i utvärderings- sammanhang etablerat förfaringssätt. Vi har också något kommenterat detta i avsnitt 2.3. Valet av antaganden är då givetvis avgörande för analysen. De antaganden vi urskiljt är sådana som vi uppfattat som centrala, om än i bland implicita, i olika reformer av det inom- statliga styrsystemet. Vår bedömning av vilka antaganden som är viktiga kan jämföras med diskussionen i andra analyser, t.ex. Sundström, 2003, <SPAN class="ft68">Stat på villovägar, </SPAN>s. 326.</P>
<P class="p447 ft14">173</P>
</DIV>
<DIV id="page_170">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375170x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">behandlar frågor som avser styrprocesser och därefter frågor som handlar om hur olika former av information skall föras in i olika processer:</P>
<P class="p396 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Vilken roll kan målen och resultaten ha i styrningen?</SPAN></P>
<P class="p518 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Riskerar den statliga verksamheten att fragmenteras och hur kan en sådan risk hanteras?</SPAN></P>
<P class="p518 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Hur kan budgetprocessen fungera, särskilt som arena för omprövningar och omprioriteringar?</SPAN></P>
<P class="p190 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Vilken betydelse har och bör informella kontakter ha?</SPAN></P>
<P class="p190 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Hur förhåller det sig med ansvar och ansvarsutkrävande?</SPAN></P>
<P class="p190 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Vilken kunskap kan föras in den politiska processen?</SPAN></P>
<P class="p502 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Vilket utvärderingsuppdrag bör myndigheterna ha?</SPAN></P>
<P class="p364 ft8">Vi försöker urskilja vilka problem som kan hanteras genom för- ändringar i styrsystemet. Diskussionen kommer att mynna ut i ett antal ställningstaganden som tillsammans med de utgångspunkter som vi redovisat i kapitel 2.1 utgör en plattform för våra förslag.</P>
<P class="p77 ft24"><SPAN class="ft24">5.1</SPAN><SPAN class="ft54">Kunskapsläget</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Vår diskussion, och de ställningstaganden denna resulterar i, bygger på både vad vi själva iakttagit och studier av andra. Som en inledande kommentar till diskussionen skall därför något sägas om kunskapsläget.</P>
<P class="p293 ft8">I många sammanhang har det klagats på att utvärderingar saknas och på allmänt sett bristande kunskaper i fråga om förutsättningar för och effekterna av olika styrinstrument. För tio år sedan ägnade t.ex. Förvaltningspolitiska kommissionens ett särskilt kapitel åt detta i sitt slutbetänkande.<SPAN class="ft41">2 </SPAN>Vi instämmer i långa stycken i dessa synpunkter. Men det finns nu anledning att nyansera denna bild.</P>
<P class="p54 ft8">Många länder har, som framgått av kapitel 3, sedan <NOBR>1980-talet</NOBR> genomfört olika reformer vad gäller statsförvaltningens funktions- sätt och styrning. Dessa reformer har haft inslag som liknat de förändringar som skett i svensk statsförvaltning. De har dessutom i flera fall varit föremål för empirisk forskning Bl.a. har några större jämförande studier genomförts.<SPAN class="ft41">3 </SPAN>Dessa studier har konstaterat</P>
<P class="p313 ft59"><SPAN class="ft44">2</SPAN><SPAN class="ft70">SOU 1997:57, </SPAN><SPAN class="ft62">I medborgarnas tjänst, </SPAN>s. 161 164.</P>
<P class="p227 ft15"><SPAN class="ft44">3</SPAN><SPAN class="ft47">Särskilt bör nämnas Pollitt & Bouckaert, 2000 och 2004, </SPAN><SPAN class="ft58">Public Management Reform. </SPAN>Jämförande analyser finns också i t.ex. McLaughlin, Osborne & Ferlie, 2002, <SPAN class="ft58">New Public</SPAN></P>
<P class="p464 ft14">174</P>
</DIV>
<DIV id="page_171">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375171x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">olika grundläggande problem, och också bieffekter som de olika reformerna varit förknippade med.</P>
<P class="p13 ft8">De reformer som genomförts i styrsystemet har i grunden haft tre mål som, formulerade i något varierande språkdräkt, funnits åtminstone sedan <NOBR>1980-talet.</NOBR> Det har handlat om effekti- vitet, omprövningsförmåga och genomsynlighet.<SPAN class="ft41">4 </SPAN>Några svenska eller utländska studier om vilken faktisk inverkan olika reformer i styrsystemet haft på t.ex. effektivitet och omprövningsförmåga finns emellertid inte. Som framgått av kapitel 2.3. är det också möjligt att sätta i fråga om sådana studier kan göras, om syftet är att med någon grad av precision och tillförlitlighet etablera ett kausalt samband mellan förändringar i styrsystemet och t.ex. effek- tivitet i den statliga verksamheten eller förmågan att ompröva densamma.</P>
<P class="p242 ft8">Förändringar i styrsystemet har dock analyserats för att ta reda på vad vi kan kalla tidiga effekter i kausalitetskedjan. En sådan fråga har gällt om de reformer som syftat till att minska graden av detalj- styrning också lett till minskad detaljstyrning. I det följande kommer en del av denna forskning att användas.</P>
<P class="p13 ft8">I detta sammanhang finns det anledning att diskutera en särskild omständighet. De reformer som genomförts för att förbättra styr- ningen och för att i ökad omfattning föra in uppföljning och utvärdering i olika beslutsprocesser har byggt på föreställningen att verksamheter blir bättre, om beslut grundas på kunskap om ”hur det gått” i olika avseenden. Vi har dock noterat att just dessa reformer som hävdat värdet av utvärdering själva har utvärderats mycket lite. Vår observation är inte unik. Den har påtalats av en rad forskare. Pollitt och Bouckaert påpekar att detta möjligen inte är överraskande för den som har bekantskap med vikten av symbolik och retorik i olika institutioner, men konstaterar att det ändock utgör ett avsteg från det paradigm som förfäktats av de som mest entusiastiskt förespråkat New Public Management.</P>
<P class="p299 ft8">Detta kan tyckas märkligt, och vi kan inte heller uttömmande förklara det. Vi vill dock peka på tre möjliga förklaringar.</P>
<P class="p519 ft63">Management, <SPAN class="ft46">och Bovaird & Löffler, 2003, </SPAN>Public Management and Governance. <SPAN class="ft46">OECD har publicerat flera länderöversikter, t.ex. OECD, 2005, </SPAN>Moderrnising Government.</P>
<P class="p223 ft46"><SPAN class="ft49">4 </SPAN>Effektivitet och omprövningsförmåga är mål som finns med redan före det att uttrycket resultatstyrning myntades. Effektivitet är ett värde som kommer till uttryck i Rationaliseringsutredningen som tillsattes år 1949 och resulterade i ett betänkande år 1950 (SOU 1950:8). En diskussion om effektivitet och dess förhållande till särskilt rättsäkerhet finns också i Heckscher, 1952, <SPAN class="ft63">Svensk statsförvaltning i arbete.</SPAN></P>
<P class="p377 ft14">175</P>
</DIV>
<DIV id="page_172">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375172x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">En förklaring skulle kunna vara att förvaltningspolitiken endast indirekt påverkar samhället i stort. Mycket av det som benämnts förvaltningspolitik rör interna mekanismer i det byråkratiska systemet. Reformer som genomförs påverkar inte på något omedel- bart sätt förhållanden i samhället. Den typ av diskussion som kan uppstå inom traditionella politikområden, där det finns olika intressebevakare, har därför inte uppstått här.</P>
<P class="p54 ft8">En annan förklaring kunde vara att reformer i styrsystemet uppfattats som uttryck för allmän klokskap och allmän rationalitet och därför är något som inte behöver utvärderas. Vem kan rimligen ha något att invända mot att det är viktigt att ta fram information om resultat, att verksamhet skall bedrivas effektivt och att de som utför verksamheter skall fundera på hur deras verksamhet hänger ihop med andras?</P>
<P class="p55 ft8">En tredje förklaring är institutionell. Göran Sundström har pekat på att en mycket liten grupp av myndigheter och en mycket liten grupp av människor format förvaltningspolitikens föreställ- ningar och skapat tekniska lösningar samt själva också bedömt dessa. Sundström menar att de organisatoriska arrangemangen fick ”betydande och långsiktiga effekter”. I den avgränsade miljö som de förvaltningspolitiska aktörerna utgjorde, Sundström talar om enklaver, hade kritik svårt att få fotfäste. ”Tidigt kom man att fastna för ett sätt att tänka kring styrning; vad som var problem och hur de kunde lösas. ’Vi och dom’ – tänkandet har gjort att källor som hade kunnat ge information om alternativa perspektiv och handlingsmöjligheter skärmats av.”<SPAN class="ft41">5</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Oavsett vilken förklaring som är riktig menar vi att det har funnits ett ointresse för att utvärdera just de reformer som haft utvärdering som ett signum. Guy Peters formulerar det som en:</P>
<P class="p385 ft61">apparent inability among decision makers to react to failure in ways other than to do more of what already failed. Thus, no matter whether managerialist changes resulted in any definable benefits for govern- ment or for the public, elites involved in the process of producing change were likely to continue to implement yet more changes of roughly the same type.<SPAN class="ft60">6</SPAN></P>
<P class="p366 ft8">De utvärderingar som gjorts av dessa förvaltnings- och styrformer har därmed mycket sällan tagit upp mera grundläggande före- ställningar. Genom sin inriktning på just den konkreta tekniken har</P>
<P class="p189 ft59"><SPAN class="ft44">5</SPAN><SPAN class="ft70">Sundström, 2003, </SPAN><SPAN class="ft62">Stat på villovägar, </SPAN>s. 349.</P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft44">6</SPAN><SPAN class="ft47">Peters, 2001, </SPAN>The future of Governing, <SPAN class="ft15">s. 161.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">176</P>
</DIV>
<DIV id="page_173">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375173x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">de inte heller haft anledning att söka sig tillbaka till tidigare studier; dessa har ju varit passé då de studerat andra tekniska lösningar. I hög grad har förvaltningspolitiken därmed blivit ”glömmande” och ”icke lärande”. Vi har i kapitel 3 påpekat att det går att beskriva förvaltningspolitiken som både ryckig och präglad av permanens och vi har också sett att tekniska lösningar plötsligt överges, och att ingen i efterhand vet varför.</P>
<P class="p14 ft8">Att vissa mera grundläggande antaganden som olika styrformer byggt på uppfattats som så självklara har också färgat diskussionen om olika tekniska lösningar. De uppfattningar och lösningar som etiketterades som resultatstyrning blev så självklara att de inte ansågs vara något som i sig själv skulle prövas i en rationell process. År 1995 kunde regeringen slå fast att ”erfarenheterna av resultat- styrningen är hittills goda. Målen för resultatstyrningen ligger där- med fast. Det finns dock anledning att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra styrningen och uppföljningen”.<SPAN class="ft41">7 </SPAN>Det framgår emellertid inte på vilket sätt erfarenheterna är goda eller vilket stöd man har för påståendet.</P>
<P class="p441 ft24"><SPAN class="ft24">5.2</SPAN><SPAN class="ft54">Mål och resultat i styrningen</SPAN></P>
<P class="p521 ft11"><SPAN class="ft11">5.2.1</SPAN><SPAN class="ft30">Innebörden av resultat och mål</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Resultat är något som inträffat och som orsakats av något annat. Ordböckerna ger synonymer som verkan, konsekvens, följd och utfall. Att påstå att något är ett resultat innebär inte någon värde- ring av det som har skett, om det var bra eller dåligt. Resultat behöver inte heller vara uttryck för någons avsikt. I detta mer allmänna språkbruk är effekt synonym till resultat. Oavsett om vi talar om resultat eller effekter så menar man något kontrafaktiskt. Det handlar om skillnaden mellan det som faktiskt har skett och det som skulle ha hänt om en viss faktor inte hade funnits.</P>
<P class="p45 ft8">Så används också orden ofta inom staten. Det har emellertid också uppstått en särskild inomstatlig terminologi där orden getts en mer avgränsad och specifik innebörd. Rent språkligt har ord som resultat och effekter inte någon koppling till organisatoriska gränser. De har inte heller någonting att göra med var vi befinner oss i en produktionskedja eller en <NOBR>mål-medel</NOBR> hierarki. Inom staten</P>
<P class="p220 ft15"><SPAN class="ft49">7 </SPAN>Dir. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation.</P>
<P class="p374 ft14">177</P>
</DIV>
<DIV id="page_174">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375174x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p327 ft8">har dessa termer ofta fått en mer avgränsad innebörd.<SPAN class="ft41">8 </SPAN>Ordet effekter har inom staten ofta kommit att avse det som händer utanför myndigheten till följd av dess prestationer. Prestationerna har i det inomstatliga språkbruket kommit att vara de tjänster och produkter som lämnat myndigheten. Dessa slutprestationer kan sedan delas upp i olika delprestationer.</P>
<P class="p69 ft8">Framtida resultat som vi vill uppnå till följd av någon åtgärd som vi själva genomför kallas ofta mål. Ofta innebär målet någon form av förändring, men ett mål kan också handla om att något inte skall ändras, en befarad förändring skall undvikas. Mål är inte värdeneutrala utan uttrycker en vilja, något som någon vill uppnå. Det är något ”som man aktivt eftersträvar att förverkliga” för att låna en formulering från en av <NOBR>1970-talets</NOBR> handböcker från Riks- revisionsverket.<SPAN class="ft41">9 </SPAN>Målet uppstår alltså i spänningsfältet mellan hur vi tror att något är eller kommer att bli och vår uppfattning om hur det bör vara.<SPAN class="ft41">10</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">Målen är en central del i offentliga dokument, men de uppstår inte som en kategori till följd av introduktionen av moderna administrativa styrsystem, t.ex. programbudgetering eller mål- och resultatstyrning. Man har sedan länge formulerat olika mål i poli- tiska dokument, i offentliga utredningar, propositioner etc.</P>
<P class="p301 ft8">Mål och resultat på olika nivåer</P>
<P class="p49 ft8">Både mål och resultat kan avse olika saker och kan finnas på olika nivåer. Vi kan tala om mål och resultat i relation till den enskilda skoleleven, men vi kan också använda samma termer när vi talar om t.ex. grundskolan i stort. Vi kan också tala om mål som är inriktade på interna förhållanden i en myndighet. Ett mål kan vara att per- sonalen före utgången av år 2010 skall ha en viss kompetens eller en viss könsfördelning. Vi kan tala om mål som gäller omfattningen av en viss verksamhet eller dess kvalitet. Mål kan alltså avse, för att</P>
<P class="p522 ft14"><SPAN class="ft65">8 </SPAN>En särskild inomstatlig terminologi växte fram under <NOBR>1980-talet</NOBR> och utvecklas av t.ex. Sandahl, 1994, <SPAN class="ft66">Resultatanalys. </SPAN>Aktuella framställningar av denna terminologi finns ESV 2004:14 <SPAN class="ft66">ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten </SPAN>och ESV 2006:8, <SPAN class="ft66">Effektutvärdering.</SPAN></P>
<P class="p502 ft62"><SPAN class="ft44">9</SPAN><SPAN class="ft70">RRV, 1976, </SPAN>Mål och program i verksamhetsplaneringen, <SPAN class="ft59">s. 17.</SPAN></P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">10</SPAN><SPAN class="ft52">Tore Nilstun påpekar att en ”sats för att vara mål måste ange (eller antyda) två saker:</SPAN></P>
<P class="p190 ft46">(1) verkligheten är (eller om inget görs: kommer att vara) beskaffad på ett visst sätt, och</P>
<P class="p280 ft46">(2) det är önskvärt att den blir på ett visst annat sätt. Nilstun, 1985, ”Att identifiera mål i offentlig politik”. Det bör också nämnas att den både inom staten och i andra sammanhang har gjorts en rad försök att kategorisera mål. Målkategorier i budgetpropositionen beskriva av Tarschys, 2006, ”Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat”, s. 27.</P>
<P class="p260 ft14">178</P>
</DIV>
<DIV id="page_175">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375175x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">uttrycka det något mer tekniskt, olika produktionsfaktorer, pro- duktionsprocessen, prestationerna och de yttre effekterna av verk- samheten.</P>
<P class="p89 ft8">Nedbrytning av mål</P>
<P class="p60 ft8">Av stor betydelse för många reformer är uppfattningen att mål kan brytas ner i en stegvis process. Denna uppfattning har också fått stor praktisk betydelse.</P>
<P class="p13 ft8">Tanken är central t.ex. för den verksamhetsstruktur som tilläm- pats sedan år 2000. Denna innebär att en viktig del i regeringens årliga styrning är att stegvis bryta ner de övergripande målen på politikområdesnivå till mål på lägre nivåer i verksamhetsstrukturen ned till enskilda prestationer på verksamhetsgrensnivå.</P>
<P class="p46 ft8">Allmänt sett bygger nedbrytning av mål på olika nivåer på före- ställningar om olika kausala samband, alltså att uppnåendet av ett visst mål är ett led i den kausala kedja som leder till det över- ordnade målet. Den stegvisa nedbrytning av mål som skall ske genom verksamhetsstrukturen avspeglar också tanken att ett för- verkligande av målen på lägre nivåer innebär att målet på den närmaste överliggande nivån främjas. Denna syn uttrycks i den s.k. regleringsbrevshandledningen då det sägs att ”målen på varje nivå utformas så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den överordnade nivån”.<SPAN class="ft41">11</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">Av kapitel 4 framgår att få regleringsbrev uppfyller dessa krav. I många fall upprepas samma mål på de olika nivåerna. I andra fall sker en slags fördelning av målen genom att ett antal myndigheter blir ålagda att var och en genom sin verksamhet bidra till det övergripande målet.</P>
<P class="p14 ft8">Detta avspeglar en betydande osäkerhet om hur relationerna mellan olika delar av verksamhetsstrukturen skall uppfattas. När de enskilda handläggarna skall ”växla ner” de övergripande målen till de konkreta uppgifter som myndigheten de facto utför konfronte- ras hon eller han med åtminstone två svårigheter.</P>
<P class="p13 ft8">Den ena gäller om det enskilda målet på lägre nivå faktiskt har en kausal relation till målet på närmast högre nivå. Den andra osäkerheten, givet att det finns en kausal relation, gäller exklu- siviteten i detta samband.</P>
<P class="p523 ft62"><SPAN class="ft49">11 </SPAN><SPAN class="ft59">Finansdepartementet, </SPAN>En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg,</P>
<P class="p10 ft15">Cirkulär nr 2000:3, s. 4.</P>
<P class="p374 ft14">179</P>
</DIV>
<DIV id="page_176">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375176x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">För att beskriva detta problem kan vi tänka oss att vi bara har två <NOBR>mål-nivåer,</NOBR> överordnade mål och underordnade mål. Vi har det överordnade målet Ö1. Detta skall förverkligas genom U1 U7. Vi kan utifrån detta tänka oss ett antal fall. Det enklaste fallet är att målen U1 U7, och enbart dessa, avgör Ö1. Vi kan emellertid också föreställa oss att vissa av <NOBR>U-målen,</NOBR> till exempel U2 U4, påverkar Ö1. Övriga <NOBR>U-mål</NOBR> korresponderar på olika sätt med andra <NOBR>Ö-mål.</NOBR> Vi kan tänka oss att vissa <NOBR>U-mål</NOBR> korresponderar med både vårt Ö1 och andra <NOBR>Ö-mål.</NOBR> Det är också möjligt att föreställa sig att vissa U- mål, eller t.o.m. samtliga, inte korresponderar mot något <NOBR>Ö-mål</NOBR> och att det eventuella förverkligandet av <NOBR>Ö-målet</NOBR> helt beror på andra faktorer.<SPAN class="ft41">12</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Det är alltså enbart i ett av dessa fall som vi kan föreställa oss att det är möjligt att i förväg kunna ha en bestämd uppfattning om att uppnåendet av de nedbrutna målen leder till fullständig framgång på överordnad målnivå. Detta problem återkommer i diskussionen om målens roll när det gäller att ta fram resultatinformation.</P>
<P class="p54 ft8">Det är redan av detta skäl svårt att motivera en generell princip som säger att alla myndigheter skall ha de överordnade målen som ett slags ingångsvärde i sin verksamhet. Som framgått av det som redan har sagts är relationen mellan överordnade mål och mål på lägre nivåer, liksom vilka prestationer som mer konkret skall genomföras, så oklar att den i realiteten inte ger myndigheterna någon vägledning när det gäller olika valsituationer i verksamheten. Slutsatsen blir då att målen därmed inte kan fungera styrande för myndigheterna, samtidigt som de kan vara viktiga som ett sätt att formulera den politiska viljeinriktningen.</P>
<P class="p68 ft11"><SPAN class="ft11">5.2.2</SPAN><SPAN class="ft30">Den politiska viljeinriktningen formuleras som mål</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">På den politiska nivån är mål inget nytt. Den politiska diskussionen har i modern tid ofta förts i måltermer. Detta betyder dock inte att själva ordet mål alltid används. Ibland resoneras t.ex. om syftet eller ändamålet.</P>
<P class="p69 ft8">När ett problem definierats formuleras alltså mål som säger hur den politiska majoriteten i stället vill ha det. Självklart kan vi tänka oss att ett mål är att problemet skall försvinna, och s.k. över- gripande mål kan ibland ha denna karaktär. De är en slags inver-</P>
<P class="p120 ft15"><SPAN class="ft49">12 </SPAN>Här har bortsetts från en rad andra tänkbara samband, t.ex. mellan <NOBR>U-målen.</NOBR></P>
<P class="p140 ft14">180</P>
</DIV>
<DIV id="page_177">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375177x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">teringar av problemen. Vanligast är dock mål som uttrycker före- ställningar om hur man vill att det skall vara i framtiden.</P>
<P class="p257 ft8">Motivet till en viss verksamhet är ofta ett mål som berättar om något politikerna vill skall ske i samhället. Om vi vill identifiera motiven till det existerande studiesociala systemet, kan vi hitta dessa genom att se på de mål som den studiesociala utredningen formulerade i sitt betänkande år 1963. Mål i dessa politiska sam- manhang har ofta handlat om något förhållande ”ute i samhället”. Det kan handla om insatser för att förverkliga målet att ungdomar skall ha ”verklig makt” eller att skolan skall ”underlätta för för- äldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård och ansvar av barn”, rättsväsendet har som mål bl.a. att ”minska brottsligheten”, etc.<SPAN class="ft41">13</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">Det är lätt att ironisera över detta slag av mål. Det kan sägas att de är diffusa och att de många gånger är sådana att de aldrig kan nås. Det påstås ibland också att de är omöjliga att mäta, är orealistiska, osv.</P>
<P class="p291 ft8">En sådan kritik bygger dock på att man för över administrativt grundande föreställningar om vad som är ”bra” mål till den poli- tiska sfären. Det bakomliggande antagandet är att mål har samma funktioner i politiska och administrativa miljöer. Vi delar inte denna uppfattning.</P>
<P class="p13 ft8">Många mål har en mycket övergripande karaktär, oavsett om de gäller den offentliga sektorn som helhet (t.ex. i RF) eller för vissa sektorer eller myndigheter. I det senare fallet kan de uttryckas i s.k. riktlinjebeslut, portalparagrafer i lagar, internationella överens- kommelser eller mål på t.ex. politikområdesnivå. Som framgår av Tarschys 2006 så ger dessa mål oftast uttryck för mycket grund- läggande viljeinriktningar.<SPAN class="ft41">14 </SPAN>De manifesterar vad man anser vara eftersträvansvärt. Sådana mål fyller en viktig funktion i det poli- tiska systemet. De kan definiera vad som uppfattas som faktiska förhållanden, och om detta utgör ett problem och om det är en offentlig angelägenhet att lösa detta problem.</P>
<P class="p72 ft8">Dessa övergripande mål ger däremot mycket liten vägledning för vad som konkret skall utföras inom förvaltningen och hur mycket pengar som skall satsas i olika tidsperspektiv. Vi har emellertid svårt att se detta som ett problem. Att den grund- läggande politiska viljeinriktningen formuleras i termer av långt bort liggande mål är naturligt och önskvärt och inte heller något</P>
<P class="p476 ft46"><SPAN class="ft51">13</SPAN><SPAN class="ft52">Exempel från regleringsbrev för budgetåret 2006.</SPAN></P>
<P class="p524 ft15"><SPAN class="ft51">14</SPAN><SPAN class="ft53">Tarschys, 2006, ”Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat”.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">181</P>
</DIV>
<DIV id="page_178">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375178x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">nytt förhållande eller geografiskt begränsat. Det torde snarare vara karakteristiskt för länder med en mer rationell och sekulär syn på statens roll.</P>
<P class="p69 ft8">Hur detta återverkar på styrningen av dem som skall utföra olika verksamheter är dock inte självklart.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">5.2.3</SPAN><SPAN class="ft30">Målens roll i styrningen av förvaltningen</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Frågan om hur mål används i den politiska miljön måste därför skiljas från frågan om målens roll i styrningen av förvaltningen.</P>
<P class="p76 ft8">Vi har därmed ett helt annat synsätt än det som präglat mycket av den diskussion som under de senaste decennierna förts i anslut- ning till olika reformer av den inomstatliga styrningen. Som fram- gått av kapitel 3 var en viktig del i <NOBR>1960-talets</NOBR> diskussion om programbudgetering att övergripande mål i en stegvis process skulle kunna brytas ner till mål för den lägsta verksamhets- utförande nivån i en myndighet. I hög grad fanns också denna tanke med i <NOBR>1980-talets</NOBR> diskussion och under tiden därefter.</P>
<P class="p254 ft8">Förändrad syn på målens funktion: Ett exempel</P>
<P class="p49 ft8">Vi menar alltså att det är möjligt att skilja mellan den funktion målen kan ha i de politiska processerna från frågan om målen i regeringens styrning av förvaltningen. Vi vill illustrera detta med ett något förenklat exempel. Det gäller det studiesociala systemet och CSN.</P>
<P class="p216 ft8">I regleringsbrevet för budgetåret 1964/65 anges detaljerat arvoden för ordföranden och vice ordförande i CSN och de lokala studiemedelsnämnderna samt antalet tjänster i olika lönegrader. I regleringsbrevet hänvisas till instruktionen. I denna anges upp- gifterna. I detta fall sker det genom hänvisning till att nämnden är ”central förvaltningsmyndighet för ärenden om studiesocial verk- samhet”. Den studiesociala verksamheten beskrivs närmare i bl.a. studiemedelsförordningen.<SPAN class="ft41">15 </SPAN>Inte i något av dessa dokument anges målen för det studiesociala systemet. CSN skall sköta ett antal administrativa uppgifter tillsammans med postverket som får sär- skild ersättning för sina ”bestyr med statens studielån” därför att</P>
<P class="p364 ft59"><SPAN class="ft49">15 </SPAN>Statsliggaren 1964/65, huvudtitel VIII, Ecklesiastikdepartementet, G1 G3 samt Kungl. Maj:ts instruktion för centrala studiehjälpsnämnden (SFS 1965:744), studiemedelsförord- ningen (SFS 1964:401).</P>
<P class="p520 ft14">182</P>
</DIV>
<DIV id="page_179">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375179x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">administration av det studiesociala systemet är en förutsättning för att detta system skall fungera. Ett fungerande studiesocialt system är ett medel för att uppnå de mål som riksdagen fastställt. Dessa mål anges i den studiesociala utredningen och i den studiesociala propositionen år 1964. Studiesociala utredningen angav två mål för det studiesociala systemet. ”Det ena har varit att med studiesociala åtgärder underlätta tillträdet till högre studier för ungdomar från hem med svag ekonomi … Det andra har varit att med studiesociala åtgärder över huvud taget förbättra de ekonomiska villkoren för dem som bedriver eller bedrivit högre studier”.<SPAN class="ft41">16</SPAN></P>
<P class="p45 ft8">När vi förflyttar oss till nutid kan vi konstatera att målen för det studiesociala systemet anges i regleringsbrevet. Målet för verksam- hetsgrenen Administration av studiehjälp är att betydelsen av ”ekonomiska, geografiska och sociala hinder för gymnasiala studier skall minska”.<SPAN class="ft41">17</SPAN></P>
<P class="p46 ft8">Exemplet illustrerar en förändrad syn på styrning. Något brutalt uttryckt kan det sägas att regleringsbrevet och instruktionen från <NOBR>1960-talet</NOBR> reflekterar uppfattningen att politikerna bestämde att en viss verksamhet fanns till för att vissa mål skulle realiseras. Sam- bandet mellan målen och verksamheten var inte något CSN skulle ägna tankekraft åt. Det var ingenting som antogs påverka vad myndigheten mer konkret gjorde och hur den gjorde det. Upp- giften för CSN var kort och gott att genomföra den verksamhet den var ålagd. Regleringsbrevet för år 2006 avspeglar en helt annan syn; förutsättningen för att myndigheterna skall kunna genomföra sitt uppdrag på bästa sätt är att det formuleras mål för myndigheten som har sin grund i det samhälleliga syftet med verksamheten, som med andra ord skall formuleras i termer som svarar mot frågan: Varför finns verksamheten till?</P>
<P class="p299 ft8">Det problem exemplet illustrerar är inte i första hand om verk- samheter skall styras med mål eller inte. Även <NOBR>1960-talets</NOBR> styr- dokument hade lätt kunnat beskrivas i termer av administrativa mål utan att särskilt mycket i sak hade ändrats. Den stora skillnaden är om myndigheten skall styras med mål som uttrycker det sam- hälleliga uppdraget. Frågan handlar om vilket mervärde detta leder till i myndigheternas verksamhet?</P>
<P class="p14 ft8">Vad är då, från en styrsynpunkt, skillnaderna mellan olika kate- gorier av mål?</P>
<P class="p264 ft62"><SPAN class="ft51">16</SPAN><SPAN class="ft76">SOU 1963:74, </SPAN>Rätt till studiemedel, <SPAN class="ft59">s. 32.</SPAN></P>
<P class="p246 ft15"><SPAN class="ft51">17</SPAN><SPAN class="ft53">Regleringsbrev för budgetåret 2006.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">183</P>
</DIV>
<DIV id="page_180">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375180x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p48 ft8">Mål som gäller produktion och prestationer</P>
<P class="p233 ft8">Att det är viktigt att ange mål för den som skall utföra något är föga kontroversiellt. I litteraturen om organisationsstyrning är det en vanlig tanke att en uppdragsgivare skall ange mål för uppdrags- tagaren, oavsett om det handlar om en individ, en arbetsgrupp eller en större enhet. Mot denna tanke korresponderar tanken att upp- dragstagaren skall ha stor frihet att välja hur målen skall nås. Det framhålls ofta att de mål som ställs måste vara sådana att de skall kunna nås genom uppdragstagarens åtgärder. I olika studier har det t.ex. konstaterats att specificerade och realistiska mål leder till högre motivation och bättre resultat.<SPAN class="ft41">18 </SPAN>Aspekter som ofta betonats är, också på grundval av empiriska studier, att det skall vara klart vad som skall framställas, omfattning, kostnad osv. Det är alltså fråga om mål som uppdragsgivaren ställer upp för timmerköraren att ”vid ett visst datum skall en viss timmermängd ligga vid älv- stranden”.</P>
<P class="p297 ft42">Det betonas också att det är viktigt att målen utformas så att de förstås och accepteras av aktörerna och att det går att ta fram tillförlitlig information om resultatet i förhållande till målen.</P>
<P class="p76 ft8">Detta slag av styrning bygger på att utföraren, genom åtgärder som utföraren själv har kontroll över och befogenhet att vidta, kan se till att de aktuella prestationerna faktiskt utförs.</P>
<P class="p76 ft8">Det är helt okontroversiellt att regeringen anger sådana mål. Det kan handla om krav på handläggningstider eller omfattningen av en viss verksamhet (t.ex. ett visst antal inspektioner). Det kan också handla om ramfaktorer som personalens kompetens. Om man väljer att uttrycka olika krav på sådana faktorer som mål eller ej, är närmast en semantisk fråga.</P>
<P class="p69 ft8">Den kritik som kan riktas mot detta slag av mål har inte haft principiella eller teoretiska utgångspunkter. Kritiken har gällt de problem som uppstår då målen blir för många och på en sådan nivå att målen blir detaljstyrande och t.o.m. kan leda till suboptime- ringar. Det skall vi diskutera i avsnitt 5.4.3.</P>
<P class="p525 ft58"><SPAN class="ft49">18 </SPAN><SPAN class="ft15">RRV 1996:13, </SPAN>Resultatstyrning i myndigheten, <SPAN class="ft15">s. 47.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">184</P>
</DIV>
<DIV id="page_181">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375181x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p116 ft8">Mål som handlar om de yttre effekterna</P>
<P class="p193 ft8">Frågan om målens roll i styrningen blir avsevärt mer komplicerad när det rör sig om mål som kan sägas ha att göra med det grund- läggande syftet med en myndighets verksamhet. I ett renodlat exempel skulle detta kunna innebära att myndigheten i stället för att få veta att ärenden skall handläggas inom en viss tid får ett mål som, om vi tänker oss ett halvfiktivt exempel, säger att myndig- heten skall motverka t.ex. droganvändning. De politiska målen blir då ingångsvärden med vars hjälp myndigheten skall välja medlen. Det medför problem att använda sådana mål för att styra för- valtningen.</P>
<P class="p300 ft8">För det första har många myndigheter inrättats enbart för att hantera ett visst medel, och kanske endast riksdagen förfogar över andra tänkbara medel (t.ex. lagstiftning). Den enskilda verksam- heten, ibland dess existens, är knuten till en viss uppgift, t.ex. skötseln av ett visst system och inte till målen för detta system. Det är uppenbart orimligt att tänka sig att chefen för t.ex. CSN skulle välja att låta CSN driva förskolor, om denne ansåg att detta skulle vara ett effektivare sätt att förverkliga målen för det studie- sociala systemet.</P>
<P class="p294 ft8">För det andra bygger föreställningen om att myndigheten skall analysera vad som är de bästa medlen för att t.ex. minska drog- användning på uppdelningen mellan en värdemässig nivå och en mer värdefri administrativ nivå. På den senare nivån kan ställnings- taganden ske på mer tekniska och opolitiska grunder.<SPAN class="ft41">19 </SPAN>Denna tankefigur är central för en rad föreställningar om förvaltningens roll. Den växer fram ungefär vid förra sekelskiftet och innebär att de valda som är ansvariga för ”politics” står för ”policy decisions” medan genomförandet överlåts till experter på ”science of admi- nistration”. Woodrow Wilson framhåller att medan ”The broad plans of governmental action are not administrative” så är ”the detailed execution of plans … administrative”.<SPAN class="ft41">20</SPAN></P>
<P class="p526 ft14"><SPAN class="ft51">19</SPAN><SPAN class="ft88">Att mål är viktiga i diskussionen om styrning beror på den betydelse den grundläggande dikotomin mellan mål och medel har i en rad sammanhang. Denna distinktion blir särskilt central i diskussionen om politisk/administrativ styrning därför att den för många samman- faller med en föreställning om den politiskt/administrativa separationen. Lane talar om att denna föreställning bygger på att vi anser oss kunna separera ett antal företeelser: Ends versus Means, Values versus Facts, Preferences versus Technology, Objectives versus Instru- ment etc. Lane, 2000, </SPAN><SPAN class="ft66">New Public Management, </SPAN>s. 28 f.</P>
<P class="p259 ft58"><SPAN class="ft51">20</SPAN><SPAN class="ft53">Wilson, 1887, </SPAN>The study of administration.</P>
<P class="p527 ft14">185</P>
</DIV>
<DIV id="page_182">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375182x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Det inses lätt att gränslinjen är oskarp. Hur den amerikanske statsvetaren Woodrow Wilson, som senare blev mer känd i sin roll som USA:s president, drog skiljelinjen mellan politik och genom- förande vet vi inte. Poängen här är att i kedjan av mål och medel så kan gränslinjen mellan politiska beslut och genomförande dras olika under olika tider och av olika aktörer för en och samma verksamhet. Om olika samhällsområden jämförs, ser vi också att vissa verksamheter uppfattas som starkt politiskt laddade långt ner i <NOBR>mål-medel</NOBR> kedjan, medan den tänkta linjen dras avsevärt högre upp i andra verksamheter.</P>
<P class="p312 ft8">I själva verket visar praktiken att de politiska kontroverserna i hög grad kretsar kring mål på lägre nivå i <NOBR>mål-medel</NOBR> kedjan eller hur de mer övergripande målen skall nås, dvs. vilka medel som skall användas. Det är inte, för att anknyta till ett tidigare exempel, önskvärdheten av bättre matematikkunskaper hos eleverna det råder politisk oenighet om, utan om hur de skall bibringas dessa kunskaper. Valet av medel uttrycker både värderingar och upp- fattningar om olika kausala förlopp. Frågan om medlen blir därigenom många gånger kanske den allra viktigaste när politiken utformas på olika områden. Daniel Tarschys observation om enig- heten om de övergripande målen kan ses som en bekräftelse på detta.<SPAN class="ft41">21</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Ett tredje problem är att det ofta är oklart både för den aktuella myndigheten och för omvärlden vilken roll myndighetens verksam- het kan spela, och i efterhand har spelat, i förverkligandet – eller <NOBR>icke-förverkligandet</NOBR> – av målen. Ju längre bort målet ligger från myndighetens verksamhet och ju mer övergripande det är, desto mer påverkas måluppfyllelsen av andra faktorer än den verksamhet myndigheten utför. Även en myndighet som gör ett bra jobb, och där myndighetens chef agerat med skicklighet, kan alltså hamna i det läget att de övergripande målen för verksamheten inte har upp- nåtts. Och målen kan ha uppnåtts, även om den bedrivna verksam- heten inte har påverkat skeendet eller t.o.m. – vilket inte bara är en teoretisk möjlighet – motverkat måluppfyllelsen.</P>
<P class="p250 ft8">Vi menar således att det föreligger ett grundläggande problem med föreställningen att effektorienterade och mer övergripande mål är ett bra sätt att transformera politiska ambitioner till styrning av ett administrativt system.</P>
<P class="p528 ft15"><SPAN class="ft49">21 </SPAN>Observationen avser mål på politikområdesnivå. Se Tarschys, 2006, ”Mål utan mening? Om ordstyrning i landet där allt är prioriterat”, s. 29.</P>
<P class="p240 ft14">186</P>
</DIV>
<DIV id="page_183">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375183x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p57 ft8">Det vi här diskuterat är något som inte är aktuellt enbart i Sverige. När ett uppdrag ges åt någon utförare är det i många länder vanligt att det i olika dokument ges information om vad den aktuella verksamheten syftar till. Det kan te sig viktigt inte minst i ett informationsperspektiv. Detta måste dock skiljas från frågan om dessa mer övergripande formuleringar också är en del av styr- ningen av den enskilde utföraren och att denne förväntas välja handlingslinjer utifrån egna bedömningar av hur effektiva olika handlingslinjer är i förhållande till dessa mål för att därefter i någon mening kunna hållas ansvarig i förhållande till dessa mål. Vi har uppfattat att mer övergripande mål inte har haft denna styrande funktion gentemot olika utförare i de <NOBR>OECD-länder</NOBR> som har stu- derats av olika förvaltningsforskare. Styrningen av de enskilda utförarna har skett med mål som avsett prestationer eller när- liggande effekter som utföraren kan sägas råda över.</P>
<P class="p299 ft8">Att olika regeringar, och t.ex. OECD, betonar vikten av att mål ställs upp som gäller effekter i samhället och att information tas fram om dessa effekterna bör alltså inte föranleda oss att tro att denna information också används i styrningen av de utförande organisationerna.<SPAN class="ft41">22 </SPAN>Snarare förefaller det att vara så att just de länder som starkast betonat vikten av klara ansvarsförhållanden och tydlighet i olika utförares uppdrag också är de som förefaller att uppleva sig ha minst information om effekterna.<SPAN class="ft41">23 </SPAN>Pollitt och Bouckaert tar också upp denna spänning i sin studie över förvalt- ningsreformer i tolv länder då de konstaterar att ju starkare man försöker tydliggöra den utförande organisationens ansvar desto starkare blir fokus på prestationerna. De konstaterar med viss bru- talitet; ”go for effectiveness and you lose the chance of clear accountability for individual managers and their units”. Något ut- förligare uttryckt handlar det alltså om ”the attribution of out- comes to the actions of individual units or organizations is frequently obscure or doubtful”.<SPAN class="ft41">24 </SPAN>När informationen om effekter- na tas fram är den alltså så osäker att det inte är möjligt att styra den mer konkreta verksamheten med hjälp av den informationen.</P>
<P class="p283 ft46"><SPAN class="ft51">22</SPAN><SPAN class="ft52">OECD betonar t.ex. i skriften </SPAN><SPAN class="ft63">Modernising Government </SPAN>år 2005 vikten av information också om effekter även om mätningar av dessa är svårare och mer osäkra.</P>
<P class="p223 ft46"><SPAN class="ft51">23</SPAN><SPAN class="ft52">Denna förklaring togs upp av RRV år 1997 i rapporten </SPAN><SPAN class="ft63">Kartläggning av resultatinformation från regering till riksdag i sju länder, </SPAN>RRV 1998:57, s. 93. RRV framhöll att just fokuseringen på ansvarsfrågan som fanns i bl.a. Nya Zeeland, men också andra länder, förklarade det bristande intresset för effekter. Samma diskussion förs av Pollitt & Bouckaert, 2004, <SPAN class="ft63">Public Management Reform.</SPAN></P>
<P class="p446 ft15"><SPAN class="ft51">24</SPAN><SPAN class="ft53">Pollitt & Bouckaert, 2004, </SPAN><SPAN class="ft58">Public Management Reform, </SPAN>s. 176 f.</P>
<P class="p527 ft14">187</P>
</DIV>
<DIV id="page_184">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">Vi kommer att i avsnitt 5.7.2 återkomma till dessa svårigheter när det gäller att ta fram effektinformation.</P>
<P class="p69 ft8">Det finns också situationer där det kan vara lämpligt med effektorienterade mål. Det kan var situationer där det framstår som troligt att de avsedda effekterna i allt väsentligt påverkas av den statliga insatsen och i vilka de andra svårigheter som här antytts inte har betydelse.</P>
<P class="p301 ft8">Myndigheternas behov av övergripande mål</P>
<P class="p233 ft8">Vår diskussion har lett oss fram till slutsatsen att de mål genom vilka de politiska ambitionerna uttrycks ofta inte kan fungera som styrande för den enskilda myndigheten. Mot detta kan invändas att myndigheterna genom dessa övergripande mål får veta vad verk- samheten går ut på och att myndighetens chef lättare kan styra sin verksamhet, om han eller hon känner till vilken roll myndigheten förutsätts ha. Med andra ord att myndighetsledningen i t.ex. olika prioriteringssituationer, eller när formuleringar på lägre målnivåer går i olika riktning, kan ha hjälp av dessa mer överordnade for- muleringar. Vi utesluter inte att så någon gång kan vara fallet. Men enligt vår mening söker man sig i detta slag av prioriteringssitua- tioner vanligen inte uppåt i målhierarkin utan hämtar snarare väg- ledning i mer konkreta uppdrag eller mål. Dessutom har cheferna för myndigheter vanligen en god bild av vad som är motiven till den egna myndighetens existens.</P>
<P class="p342 ft8">Vi tror att det förhållandet att riksdagens politiska viljeyttringar inkorporerats i den löpande myndighetsstyrningen genom den s.k. verksamhetsstrukturen också kan ha påverkat synen på hur de politiska målen skall formuleras. Detta förhållande kan ha bidragit till framväxten av den teknokratiska föreställning, som t.ex. kom- mer till uttryck i regleringsbrevshandledningen, att samma krav skall ställas på alla mål, eftersom samtliga mål skall vara styrande för myndigheterna.</P>
<P class="p312 ft8">När detta har sagts bör det dock framhållas att de dokument som regeringen beslutar om för en viss myndighets verksamhet också kan ha andra funktioner än att kommunicera med den berörda myndigheten. Exempelvis är instruktionen ett dokument som kan antas komma att läsas av andra grupper än ledning och anställda i myndigheten. Att man i ett sådant dokument anger regeringens uppfattning om motiven till myndighetens existens</P>
<P class="p529 ft14">188</P>
</DIV>
<DIV id="page_185">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p530 ft8">genom att klargöra myndighetens övergripande uppdrag och ansvarsområde kan enligt vår mening ibland vara naturligt.</P>
<P class="p531 ft11"><SPAN class="ft11">5.2.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Frågan om hur målen formuleras i den politiska miljön bör skiljas från frågan om målens utformning och roll i styrningen av för- valtningen.</P>
<P class="p371 ft8">Myndigheterna har inrättats för att sköta vissa verksamheter, t.ex. att hantera ett transfereringssystem eller utöva tillsyn. Dessa verksamheter har övergripande mål. De uppgifter som myndig- heterna tilldelats är ett utryck för politikernas antaganden om att vissa verksamheter kan leda, eller bidra, till att övergripande mål förverkligas. Uppdraget till myndigheterna är därmed ett uttryck för politikernas värdering och förställningar om kausaliteter. Myn- digheterna har att genomföra detta uppdrag oavsett om regeringen väljer att uttrycka det i termer av prestationer eller i termer av – mer eller mindre – näraliggande effekter.</P>
<P class="p45 ft8">Olika myndigheter bör styras olika. Valet av nivå för styrningen måste utgå från att det som myndigheterna åläggs svarar mot deras faktiska valmöjligheter och befogenheter.</P>
<P class="p13 ft8">Hur uppdraget skall formuleras är något som måste variera från myndighet till myndighet. Det kan i vissa fall vara mål som gäller närliggande effekter. I andra fall kan det gälla t.ex. mängden presta- tioner och i ytterligare andra fall kan det handla om att ange myndighetens uppgifter, t.ex. att myndigheten skall bedriva en viss prognosverksamhet. Det viktiga är att uppdraget till myndigheterna formuleras så att det kan realiseras inom ramen för myndighetens befogenheter.</P>
<P class="p102 ft24"><SPAN class="ft24">5.3</SPAN><SPAN class="ft54">Organisation och verksamhet</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Under senare år har diskussioner förts om fragmentering, sek- torisering, stuprör, tvärsgående mål osv. Den statliga styrningen har kritiserats för att inte tillräckligt beakta sambandet mellan olika verksamheter och behovet av samverkan mellan olika myndigheter eller sektorer. Resultatet blir – hävdas det – suboptimering. Om den enskilda myndigheten alltför mycket ser till sitt eget intresse</P>
<P class="p532 ft14">189</P>
</DIV>
<DIV id="page_186">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375186x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">eller anlägger ett allt för snävt perspektiv på den egna verksam- heten, så motverkas mer övergripande intressen.</P>
<P class="p69 ft8">Regeringskansliet beskrivs som en del av detta problem och som en stelnad organisation utan förmåga till nya och mera flexibla arbetsformer.</P>
<P class="p69 ft8">Detta tangerar ett mer generellt organisationsteoretiskt problem som finns i både privat och offentlig verksamhet. Den organisation som valts bygger alltid på en föreställning om vad som är problemen och om hur olika samband ser ut. Men det finns alltid andra problem och andra samband. Det kan därför sägas att i varje organisation, i alla med någon dynamik, kommer det att finnas saker som går ”på tvärs”. Att problemet inte heller är nytt inom staten illustreras av att formuleringen om att myndigheterna skall ”räcka varandra handen” fanns med redan i 1634 års regerings- form.<SPAN class="ft41">25</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">Att detta slag av problem fanns redan långt tillbaka i tiden betyder dock inte att den intensifierade diskussionen om dem nu enbart är ett uttryck för att man nu så att säga återupptäckt problemet. Det finns starka skäl att utgå från att vi har att göra med ett också faktiskt sett växande problem. Redan under <NOBR>1970-talet</NOBR> kunde svenska forskare påtala detta slag av samordningsproblem men också att komplexiteten leder till att ”vi får en mängd situationer där ökningen av ambitionsnivån hos en myndighet – i och för sig hedervärd – leder till att andra önskvärda ambitioner förhindras eller saboteras.”<SPAN class="ft41">26</SPAN></P>
<P class="p312 ft8">Denna debatt har under de allra senaste åren fått ökad aktualitet både i Sverige och i andra länder. Många forskare talar om fragmentering. Denna anses bland vissa forskare vara en följd av just reformerna i styrsystemet. Next <NOBR>Step-reformen</NOBR> i Storbritan- nien, som byggde på skapandet av fristående organ för att genom- föra statlig verksamhet på vissa områden, har av forskare ansetts leda till ökad ”institutional fragmentation”.<SPAN class="ft41">27 </SPAN>Pollitt och Bouckeart hävdar att det som beskrivs som agentification, dvs. skapandet av särskilda organ för att verkställa den statliga politiken på olika</P>
<P class="p522 ft14"><SPAN class="ft51">25</SPAN><SPAN class="ft75">I 1809 års regeringsform (47 §) sägs bland annat att domstolar och myndigheter ”skola förwalta de dem åliggande syslor och wärf, enligt de Instructioner, Reglementen och före- skrifter, som redan gifne äro eller framdeles kunna gifwas, lyda Konungens bud och befall- ningar och räcka hwarandra handen til fullgörande deraf af alt hwad Rikets tjenst utaf dem fordrar”. I förvaltningslagen (1986:223) har bestämmelsen (6 §) fått en något mer prosaisk, och kanske också mer begränsad innebörd: ”Varje myndighet skall lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten.”</SPAN></P>
<P class="p349 ft62"><SPAN class="ft51">26</SPAN><SPAN class="ft76">Esping , 1977, </SPAN>Förvaltning förändring framtid, <SPAN class="ft59">s. 34.</SPAN></P>
<P class="p502 ft15"><SPAN class="ft51">27</SPAN><SPAN class="ft53">Rhodes, 1997, ”Reinventing Whitehall”, s. 50.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">190</P>
</DIV>
<DIV id="page_187">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375187x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">områden, har förvärrat samordningsproblemen i Nya Zeeland, Storbritannien och Nederländerna. Bouckaert och Pollitt återger också svenska erfarenheter och framhåller att ”In Sweden, where a system of strong, independent agencies has been in existence for a long time, there has also been a recurring concern that ministries lack the capacity and expertise effectively to manage ’their’ agencies”.<SPAN class="ft41">28</SPAN></P>
<P class="p368 ft8">Diskussionen om fragmentering hör således ihop med frågan om självständighet för den producerande nivån. Pollitt och Bouckaert konstaterar i sin analys att det finns skäl att tro att den ökade institutionella autonomin och de fördelar denna kan ge har ett pris i form av ”some loss of policy or programme coordina- tion”. De fortsätter resonemanget med att framhålla att det är ”for politicians and public to say whether any given <NOBR>trade-off</NOBR> is acceptable, but so long as the rhetoricians of reform insist that nothing is lost the <NOBR>trade-off</NOBR> issue cannot be properly investigated, weighed, and debated.”<SPAN class="ft41">29</SPAN></P>
<P class="p242 ft8">I Sverige har det funnits studier, bl.a. från Statskontoret, som pekat på att mekanismer i styrsystemet förstärker sektoriseringen och det s.k. stuprörstänkandet och motverkar möjligheterna att hantera problem som är gemensamma för flera myndigheter eller sektorer.<SPAN class="ft41">30 </SPAN>I kapitel 4 har också nämnts några konkreta erfarenheter av detta problem.</P>
<P class="p46 ft8">Det kan inte uteslutas att detta slag av bieffekter har varit svårare att hantera i Sverige än i andra länder. I flera länder har ett centralt inslag i förvaltningspolitiken varit att skapa olika former av mera fristående organ som skall svara för verkställigheten av politiken. Det är alltså en förvaltningsmodell som påminner om den svenska. När det i dessa länder har kunnat konstateras att detta lett till problem vad gäller samordning har dessa motverkats genom att den centrala nivån återtagit en mer samordnade roll. I dessa länder har det inte heller ansetts finnas några principiella invänd- ningar mot denna utveckling.</P>
<P class="p459 ft8">Hos oss kan det möjligen ha varit svårare att på detta sätt motverka fragmenteringen. Skälet till detta skulle i så fall kunna vara att en sådan mer intensifierad styrning och kontroll ansetts strida mot den svenska förvaltningsmodellen och föreställningen</P>
<P class="p232 ft59"><SPAN class="ft51">28</SPAN><SPAN class="ft76">Pollitt & Bouckaert, 2004, </SPAN><SPAN class="ft62">Public Management Reform, </SPAN>s. 175.</P>
<P class="p224 ft46"><SPAN class="ft51">29</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 175.</SPAN></P>
<P class="p317 ft15"><SPAN class="ft51">30</SPAN><SPAN class="ft53">Statskontoret 2006:3, </SPAN><SPAN class="ft58">Effektiv styrning?, </SPAN>Statskontoret 2005:3, <SPAN class="ft58">Sektorisering inom offentlig förvaltning.</SPAN></P>
<P class="p494 ft14">191</P>
</DIV>
<DIV id="page_188">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375188x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">om fristående myndigheter. Vår bedömning är att oklarheten om vad som är tillåtet vid informella kontakter har kunnat lägga hinder i vägen för vissa former av samordning som regelverket i och för sig utan vidare tillåter.</P>
<P class="p69 ft8">I diskussion om s.k. stuprör och bristande samordning blandas ofta problem. För klarhetens skull skall vi därför skilja mellan två olika situationer. Den första är att många myndigheter har starka verksamhetsmässiga samband, t.o.m. på sätt att en myndighets verksamhet kan beskrivas som en del av en produktionskedja i vilken ingår också andra myndigheter. En annan situation är att flera myndigheter antas påverka samma mål utan att ha verksam- hetsmässiga samband. Vi kan tänka oss att både kriminalvården och förskolan kan ha en förebyggande betydelse för vissa former av kriminalitet. Exemplet illustrerar att ju ”högre mål” det är fråga om desto fler verksamheter är det som kan bidra till att nå målet. Ett slags specialfall är när det ställs upp specifika krav eller mål för alla myndigheter (mainstreaming).</P>
<P class="p533 ft11"><SPAN class="ft11">5.3.1</SPAN><SPAN class="ft30">Verksamhetsmässiga samband</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Det finns många exempel på myndigheter som har starka verk- samhetsmässiga samband. Ofta hänvisas till rättskedjan (polis- <NOBR>åklagare-domstolar-kriminalvård)</NOBR> där till exempel en ökad mängd prestationer i ett led medför ett ökat inflöde av ärenden i efter- följande led. Många produktionsprocesser karakteriseras av att det finns vissa gemensamma mottagare eller objekt. I en rad skrifter har påtalats att den konkreta verksamheten då i första hand inte bedrivs utifrån mottagarens (individen, det geografiska området etc.) perspektiv utan snarast utifrån vad som är rationellt för varje enskild del av produktionsorganisationen. Det senare problemet har tagits upp i skrifter från KKR och ESV med exempel från arbetslivsrelaterad rehabilitering, skattebrott och sjukvården.<SPAN class="ft41">31 </SPAN>Ansvaret för de olika leden i processen som riktas till en och samma patient kan t.ex. vara ambulanstransport, primärvård, hem- tjänst och rehabilitering. Ansvaret för dessa olika led kan ligga på olika organisationer.</P>
<P class="p297 ft8">Sådana produktionskedjor kan leda till olika problem. Om t.ex. leden i produktionskedjan täcker varandra, kan dubbelarbete och – i bästa fall positiv – konkurrens uppstå. Om de olika leden inte har</P>
<P class="p534 ft15"><SPAN class="ft49">31 </SPAN>Bl.a. Stigendal & Johansson, 2003, <SPAN class="ft58">Processorientering i staten, </SPAN>s. 90 f.</P>
<P class="p520 ft14">192</P>
</DIV>
<DIV id="page_189">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">direkt anslutande gränsytor, kan det uppstå <NOBR>mellan-stolarna</NOBR> feno- men, revirkonflikter eller strategiska beteenden för att slippa hante- ra särskilt besvärliga eller kostsamma problem, s.k. <NOBR>”svarte-petter-</NOBR> situationer”. I diskussionen om processorienterad styrning fram- hävs också att värden skapas i processer med mottagaren i centrum och inte genom att fokus ligger på de enskilda produktionsenheter- na.</P>
<P class="p368 ft8">Problemen kan hanteras på olika sätt. I den mån olika former av produktionskedjor skär igenom flera organisatoriska enheter inom en myndighet är det självklart att det är en viktig uppgift för myndighetsledningen att hantera sådana problem. Uppenbarligen finns också detta slag av processtänkande i många myndigheter.</P>
<P class="p14 ft8">Även när en produktionsprocess skär genom flera myndigheter är det viktigt att skapa klarhet om var gränserna går mellan de olika myndigheterna och hur olika delar av en process hänger samman. I grunden måste detta klargöras i de enskilda myndigheternas instruktioner eller genom andra beslut. I vissa fall kan också regeringen välja att ge berörda myndigheter i uppdrag att själva bestämma arbetsfördelning och hitta olika arrangemang för sam- verkan där så är nödvändigt. Detta förutsätter dock att regeringen har klargjort att det handlar om en verksamhet som hänger samman på ett sådant sätt att den bör hanteras gemensamt av flera myn- digheter. Detta förutsätter i sin tur att regeringen har en tydlig bild av dessa samband.</P>
<P class="p535 ft8">Regeringen har i för sig redan de instrument som behövs för att hantera de samordningsproblem som kan uppstå i skilda verksam- heter. Det finns dock en betydande potential när det gäller att använda dem. Praktiskt sett förefaller problemen att hantera dem vara särskilt stora då de s.k. stuprören skär igenom både departe- ments- och myndighetsindelning. I olika studier har också hävdats (se kap. 4) att olika inslag i det nuvarande styrsystemet har stärkt denna stuprörstendens. Just inriktningen på den enskilda myndig- heten när det gäller olika former av rapportering kombinerad med krav på återrapportering i termer av genomströmning och kost- nader för handlagda ärenden leder lätt till s.k. strategiska beteen- den. Det handlar bl.a. om att undvika att bli sittande med problem som inte svarar mot det som myndigheten är tillsagd att utföra eller rapportera om.</P>
<P class="p299 ft8">Det är alltså viktigt att regeringens styrning fungerar så att den inte motverkar samordning mellan myndigheterna. Vår principiella uppfattning är därför det är viktigt att arbetsformerna inom</P>
<P class="p536 ft14">193</P>
</DIV>
<DIV id="page_190">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375190x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p394 ft8">Regeringskansliet i högre grad har verksamheten till utgångspunkt än de enskilda myndigheterna.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">5.3.2</SPAN><SPAN class="ft30">Gemensamma mål</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Många av de mer övergripande mål som riksdag och regering ställer upp påverkas av en rad olika aktörer. Vilken inverkan statens verksamhet kan ha för att nå dessa mål är därför ofta inte självklart. Detsamma gäller det inbördes förhållandet mellan olika offentliga verksamheter.</P>
<P class="p69 ft8">Inom politiken skapas olika föreställningar om vad som skapar ett visst samhällsproblem, om dess lösbarhet och med vilka medel det kan angripas. De uppdrag enskilda myndigheter får svarar i hög grad mot detta slag av uppfattningar, om värden och kausalitet.</P>
<P class="p54 ft8">Det är oftast möjligt att identifiera flera övergripande mål för en viss statlig verksamhet. Olika verksamheter kan också, om vi ser det från motsatt håll, ha samma mål.</P>
<P class="p69 ft8">Om det är ett mycket överordnat mål, kan det ha ett kausalt förhållande till många olika statliga verksamheter. I en informa- tionsskrift från den Nya Zeeländska statsförvaltningen som be- skrivs i en rapport från Statskontoret anges som ”end outcome” att det gäller ”to improve the lives of our people”.<SPAN class="ft41">32 </SPAN>Även om man tar mål något längre ner i effekthierarkin, uttryckta i termer av t.ex. minskat utanförskap, mindre socioekonomiska hinder vid utbild- ningsval eller minskad brottslighet, så handlar det om mål som påverkas av en mängd olika faktorer.</P>
<P class="p55 ft8">Vi har svårt att se att mål som är gemensamma för skilda verksamheter som bedrivs av olika myndigheter i sig leder till behov av samverkan, samplanering eller krav att på myndighetsnivå utveckla gemensamma föreställningar om alla faktorer som kan påverka i vilken omfattning mål nås. Vi har också svårt att se vad det skulle betyda om alla myndigheter som genom sina verksam- heter på något sätt skall bidra till ett visst mål skulle reflektera över om de kan samverka med varandra. Ett exempel kan illustrera problemet: För verksamhetsgrenen Administration av studiehjälp har CSN målet att ”betydelsen av ekonomiska, geografiska och sociala hinder för gymnasiala studier skall minska”. En rad andra statliga verksamheter har snarlika mål. Att ledningen för studie- hjälpsadministrationen på CSN skulle pröva hur denna uppgift för-</P>
<P class="p537 ft58"><SPAN class="ft49">32 </SPAN><SPAN class="ft15">Quist, 2007, </SPAN>Den vertikala dimensionen av sammanhållen förvaltning, <SPAN class="ft15">16.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">194</P>
</DIV>
<DIV id="page_191">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">håller sig till det som görs inom skolväsendet, inom den sociala sektorn osv. är uppenbart orimligt.</P>
<P class="p13 ft8">Det förhållandet att verksamheter med samma mål inte koordineras på ett mer praktiskt plan kan uppfattas som en form av fragmentering. Om fragmentering ges denna innebörd, menar vi dock att den är ofrånkomlig. Om mål görs tillräckligt övergripande, kommer de förr eller senare att omfatta snart sagt all statlig verksamhet.</P>
<P class="p368 ft8">En regering kan anse att vissa mål är så viktiga att ett stort antal verksamheter bör prövas och utformas genom att man frågar sig ”hur förhåller sig denna verksamhet till <NOBR>X-målet?”</NOBR> Sådana analyser syftar således till att en regering skall kunna underkasta hela, eller väsentliga delar av, den statliga verksamheten en prövning utifrån sina grundläggande ambitioner. Detta slag av kraftsamling kan ske bara i förhållande till ett begränsat antal mål. Vår bedömning är därför att det inte finns anledning att etablera administrativa system för att mer löpande analysera hur en rad olika mål förhåller sig till varandra. Sådana administrativa rutiner skulle ofrånkomligen leda till en produktion av teknifierade <NOBR>”mål-sambandsanalyser”.</NOBR> Sådana analyser skulle snabbt förlora sin betydelse som redskap för en regering när det gäller att prioritera eller att utforma olika verk- samheter.</P>
<P class="p538 ft8"><NOBR>Main-streaming</NOBR></P>
<P class="p193 ft8">Det finns också mål som skall gälla alla myndigheter. Dessa kan leda till att vissa grundläggande krav eller restriktioner ställs på all statlig verksamhet. I vissa fall kan de gälla myndighetens interna förhållanden, t.ex. personalens sammansättning. I andra fall kan det handla om att en viss aspekt skall beaktas vid upphandling eller vid myndighetsutövning. Även om sådana krav, som ligger utanför det som ledning och medarbetare i en myndighet uppfattar som den ”egentliga verksamheten”, kan upplevas som störande, så är de inte särskilt problematiska – åtminstone inte principiellt.</P>
<P class="p45 ft8">När särskilda krav ställs på de statliga myndigheterna att med- verka till detta slag av mål bör det anges i instruktionen på vilket sätt det skall ske. Det bör dock framhållas att det måste finnas en proportionalitet mellan sådana krav på en myndighet och kraven på myndighetens ”kärnverksamhet”.</P>
<P class="p382 ft14">195</P>
</DIV>
<DIV id="page_192">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375192x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p539 ft11"><SPAN class="ft11">5.3.3</SPAN><SPAN class="ft30">Regeringskansliets arbetsformer</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Regeringskansliets arbetsformer är en viktig del i diskussionen om sektorisering, stuprör och samordning.</P>
<P class="p69 ft8">De former som i dag finns för gemensam beredning, baserade på det kollektiva beslutsfattandets princip, har varit ett sätt att få till stånd sammanvägningar av olika intressen och synpunkter som bör beaktas vid formandet av en regerings politik. Den gemensamma beredningen syftar till att säkra att alla delar av regeringen som är berörda ges möjlighet att påverka besluten.</P>
<P class="p54 ft8">Detta arbetssätt skapar samtidigt en stark förhandlingskultur. Förhandlingskulturen kan dessutom färga av sig på den vertikala relationen mellan regeringen och myndigheterna vilket är olyckligt. I relationen mellan det ”egna” departementet och myndigheterna finns inte samma intressemotsättning som den som avsiktligt har skapats mellan de olika departementen.</P>
<P class="p54 ft8">Synen på hur Regeringskansliet klarar sin samordnande roll varierar. Det har framförts att formerna för den gemensamma beredningen gör att olika intressen ibland kommer in för sent i processen och att detta ger upphov till problem av samordnings- karaktär.<SPAN class="ft41">33 </SPAN>Mot detta står den uppfattning som uttrycks i Rune Premfors och Göran Sundströms nyligen publicerade studie om Regeringskansliet. Dessa forskare argumenterar för att det finns andra tänkbara utgångspunkter än att se samordning som en norm. Specialisering och konflikter kan uppfattas som nyttiga, och de bör inte organiseras eller administreras bort. I studien framhålls vidare att det finns ett slags hänsynstagande till olika intressen som följer av att ”åsikter och föreställningar inom andra enheter och departe- ment över tid (blir) väl kända.”<SPAN class="ft41">34</SPAN></P>
<P class="p250 ft8">Samordningen är nödvändig för att regeringen skall kunna omvandla övergripande politiska mål till uppdrag som skall utföras av myndigheterna inom ramen för de befogenheter dessa har. För att kunna göra detta måste en regering ha en bild av på vilket sätt olika verksamheter kan påverka måluppfyllelsen och vilka inbördes samband de har. Det handlar därmed om att bedöma hur olika verksamheter hänger ihop och kan förstärka varandra men också om de kan motverka varandra.</P>
<P class="p540 ft46"><SPAN class="ft51">33</SPAN><SPAN class="ft52">Dessa problem har belysts i en särskild promemoria upprättad inom Finansdepartementet</SPAN></P>
<P class="p280 ft63">Förslag till nya arbetssätt för att utveckla Regeringskansliets förmåga att förverkliga regeringens politik.</P>
<P class="p502 ft15"><SPAN class="ft51">34</SPAN><SPAN class="ft53">Premfors & Sundström, 2007, </SPAN><SPAN class="ft58">Regeringskansliet, </SPAN>s. 189 f.</P>
<P class="p520 ft14">196</P>
</DIV>
<DIV id="page_193">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Den gemensamma beredningen kommer för närvarande ofta in först när lösningar och konkreta förslag redan föreligger. Den måste därför kompletteras med arbetsformer som gör att intressen kan brytas redan på det stadium då det gäller att t.ex. precisera den närmare karaktären på de problem som identifieras av den politiska ledningen och hur olika statliga verksamheter kan komma in för att hantera dess problem.</P>
<P class="p46 ft8">Våra förslag om en mer renodlad årlig budgetprocess och mindre myndighetscentrerade arbetsformer skapar utrymme för att utveckla och komplettera nuvarande former av gemensam bered- ning. Sådana beredningsformer förekommer sedan lång tid tillbaka och bör tillämpas ad hoc snarare än institutionaliseras, bl.a. för att nödvändiga strukturer för samverkan varierar med frågans art och över tid och med politiska prioriteringar. Det finns en påtaglig risk för att sådana former annars lätt kan komma att leva ett eget liv och därmed försvaga den politiska styrningen i stället för att förstärka den.</P>
<P class="p281 ft11"><SPAN class="ft11">5.3.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">I debatten om regeringens styrning av förvaltningen har under senare år olika samordningsproblem uppmärksammats. Stuprörs- tänkande är ett ord som kommit att användas flitigt. Flera studier har också genomförts kring en ökad processorientering av den statliga verksamheten.</P>
<P class="p13 ft8">Samordningen mellan myndigheter i dag försvåras av att regeringens styrning har alltför starkt fokus på de enskilda myndig- heterna och att hänsyn inte alltid tas till att en enskild verksamhet ibland utgör ett led i en process i vilken flera myndigheter ingår.</P>
<P class="p541 ft8">Styrningen och arbetsformerna inom Regeringskansliet måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndig- heter.</P>
<P class="p12 ft8">Att en rad olika verksamheter kan ha ett och samma över- gripande mål motiverar i sig inte att dessa verksamheter måste samordnas. Frågan om vilka mål som är så viktiga för en regering att de bör utgöra en grund för att pröva dess politik på en rad områden är i grunden en politisk fråga. När en regering väljer att styra en rad inbördes olika verksamheter mot samma mål är det för att detta är så centralt att det bör föranleda en särskild kraft- samling. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika</P>
<P class="p542 ft14">197</P>
</DIV>
<DIV id="page_194">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375194x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p543 ft8">politiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen. Det finns inte anledning att eftersträva administrativa system för att fortlöpande analysera hur en rad mål förhåller sig till varandra.</P>
<P class="p313 ft24"><SPAN class="ft24">5.4</SPAN><SPAN class="ft54">Budgetprocessen som styrprocess</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Vi beskriver budgetprocessen som de steg som föregår och följer på riksdagens budgetreglering för närmast följande budgetår eller för någon annan period. Den avslutas med att regeringen med- delar hur de medel som står till dess förfogande skall disponeras. Budgetprocessen är uppbyggd kring ett antal dokument och händelser där de viktiga beståndsdelarna är myndigheternas budget- underlag, regeringens budgetproposition, riksdagens behandling och regeringens regleringsbrev. Till budgetprocessen kan vi i enlighet med vad som görs i budgetlagen föra också de prognoser som regeringen har att lämna till riksdagen under pågående budgetår, myndigheternas årsredovisningar till regeringen, revi- sionens iakttagelser samt regeringens redovisningar till riksdagen efter avslutat budgetår.</P>
<P class="p508 ft11"><SPAN class="ft11">5.4.1</SPAN><SPAN class="ft30">Synen på budgetprocessen</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Budgetprocessen är en av flera centrala politiska processer genom vilken staten styrs. Men budgetprocessen innebär också en kodi- fiering eller sammanställning av vad som beslutats i andra processer. Den kan ha större eller mindre betydelse för politikernas styrning av vad som skall ske inom de olika områdena. När Erik Amnå i sin forskning beskriver <NOBR>1960-talets</NOBR> budgetprocess är det som en process med relativt ringa styrkraft. Den var i hög grad en fråga för ett fåtal administratörer. Budgetprocessen var inte platsen för större inriktningsfrågor. Dylika frågor, skriver Amnå, ”kunde visserligen anmälas i budgetdialogen, men yrkandena framställdes i regel aldrig inom dess ram”. Amnå konstaterar vidare att stats- verkspropositionen ”kom inte att användas för politiska mani- festationer… Det var när nya lagar stiftades eller nya byråer inrättades som en explicit politisk argumentation användes”.<SPAN class="ft41">35 </SPAN>Den bild som framträder är alltså att budgeten framstod som en</P>
<P class="p544 ft58"><SPAN class="ft49">35 </SPAN><SPAN class="ft15">Amnå, 1981, </SPAN>Planhushållning i den offentliga sektorn?, <SPAN class="ft15">s. 100.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">198</P>
</DIV>
<DIV id="page_195">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375195x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">kodifiering av de ambitioner som staten hade på olika områden och som beslutats ”i särskild ordning” för att låna Amnås uttryck.</P>
<P class="p257 ft8">Sedan <NOBR>1960-talet</NOBR> har föreställningen om budgetens styrande funktion blivit allt mer uttalad. Det är genom budgeten som kraven på den statliga verksamheten skall beskrivas och kanaliseras, de politiska ambitionerna formuleras och politikens medel prövas. Budgetprocessen blir det centrala instrumentet för politikernas styrning. Det är en tanke som var central i programbudgeterings- tänkandet. Det är budgeten och teknikerna i budgetarbetet som innebär att ”the full promise of a finer life can be brought to every American at the lowest possible cost” såsom president Lyndon B. Johnson sade efter det frukostmöte i augusti 1965 där han bad den federala förvaltningen att introducera ”a very new and very revolu- tionary system of planning and programming and budgeting”.<SPAN class="ft41">36</SPAN></P>
<P class="p535 ft8">Tanken på budgetprocessens centrala betydelse för priorite- ringar mellan olika områden kommer sedan till uttryck i en rad dokument under de följande decennierna. När den nuvarande verk- samhetsstrukturen sjösattes i budgetpropositionen för år 2001 var ett viktigt syfte att man inom budgetprocessens ram skulle kunna underlätta ”prioriteringar mellan olika verksamheter” genom att strukturen skulle underlätta ”jämförelser mellan olika områden”.<SPAN class="ft41">37</SPAN></P>
<P class="p46 ft8">Den uppfattning som under lång tid, åtminstone sedan 1970- talet, funnits om budgetprocessens centrala roll i styrsystemet har skapat en diskrepans mellan en slags administrativ föreställning om hur det bör gå till och det politiska systemets faktiska funktions- sätt. Många av de förhållanden som beskrivits som problem i budgetprocessen har byggt på uppfattningen att budgetprocessen i princip bör vara heltäckande på så sätt att den innebär en faktisk prövning av hela den statliga verksamheten. Budgetprocessen måste i någon mening uttrycka alla de kausala föreställningar som den statliga verksamheten är ett uttryck för. Varje enskild del skall knytas till de mest övergripande målen. Dagens verksamhets- struktur har också detta syfte.</P>
<P class="p242 ft8">Detta synsätt bygger på en orealistisk föreställning om det politiska beslutsfattandet som knappast någon av de inblandade numera tror på. Mera grundläggande omprövningar av målen och av vad som kan uppnås med olika statliga verksamheter, som sjö- satts efter stor politisk diskussion, omprövas inte löpande i en årlig process. Detta är inte heller eftersträvansvärt.</P>
<P class="p476 ft59"><SPAN class="ft51">36</SPAN><SPAN class="ft76">Nowick, 1966, </SPAN><SPAN class="ft62">Origin and History of Program Budgeting. </SPAN>Citerad efter Amnå, 1981, s. 120.</P>
<P class="p246 ft15"><SPAN class="ft51">37</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 2000/01:1, s. 245.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">199</P>
</DIV>
<DIV id="page_196">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375196x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Tanken att beslut om statens verksamhet är liktydigt med beslut om hur statens finansiella resurser skall användas har bidragit till myten om att den statliga verksamheten årligen kan prövas. Staten påverkar emellertid självklart utvecklingen i samhället också genom t.ex. lagstiftning och andra regler.</P>
<P class="p54 ft8">Denna bild av budgetprocessen har i sin tur kommit att moti- vera en expansion av informationskrav som själva har blivit, vilket konstaterats i kapitel 4, ett centralt problem både för Regerings- kansliet och för myndigheterna. Det har medfört att man inom ramen för budgetprocessen har att hantera mängder med informa- tion med begränsad nytta för de beslut som fattas inom ramen för budgetprocessen. Detta innebär att en oproportionerligt stor del av resurserna inom Regeringskansliet knyts till själva budget- processen.</P>
<P class="p312 ft8">I sin grundläggande form påverkas inte heller budgetprocessen särskilt mycket av verksamheternas karaktär, om det gäller mycket eller lite pengar eller en stor eller liten myndighet. Detta i kom- bination med budgetprocessens tänkta centrala roll leder t.ex. till att även små myndigheter med några få anställda får lägga ner oproportionerligt stora resurser på att ta fram budget- och rapporteringsdokument.</P>
<P class="p478 ft11"><SPAN class="ft11">5.4.2</SPAN><SPAN class="ft30">Budgetprocessen som arena för omprövningar</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Synen på budgetprocessen har också medfört att diskussionen om möjligheterna att få till stånd omprövningar har fokuserats på det som sker i denna process. Ett mycket tydligt uttryck för denna uppfattning är <NOBR>1980-talets</NOBR> tankar på en fördjupad prövning för en tredjedel av myndigheterna varje år. I den handledning som i sam- band med detta skickades till myndigheterna sägs under rubriken omprövning att verksamheter tidigare har prövats mer grundligt ”främst genom tillfälliga berednings- och beslutsformer.” Men i fortsättningen måste utrymme för en ”<SPAN class="ft11">fördjupad </SPAN>prövning av <SPAN class="ft11">hela </SPAN>verksamheten skapas i den normala verksamhetsplaneringen och budgetdialogen.” (fetstil i originalet).<SPAN class="ft41">38 </SPAN>Det är svårt att i efterhand veta hur politiker och tjänstemän bedömt realismen i detta slag av synsätt. Det är dock helt klart att på den nivå där intentioner och mer normativa synsätt formuleras återkommer detta som ett</P>
<P class="p319 ft66"><SPAN class="ft65">38 </SPAN><SPAN class="ft50">RRV, 1989, </SPAN>Resultatorienterad styrning och budgetdialog. Övergripande vägledning – syfte och motiv för bättre budgetdialog, <SPAN class="ft50">(de s.k. fågelböckerna), s. 3. Se i övrigt kapitel 3.6.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">200</P>
</DIV>
<DIV id="page_197">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375197x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">ledmotiv. När utvecklingen av den ekonomiska styrningen disku- teras drygt tio år senare så handlar det om att ta fram information som gör det möjligt att ta ställning till vilka verksamheter som skall ges prioritet framför andra.<SPAN class="ft41">39 </SPAN>I den s.k. <NOBR>VESTA-rapporten</NOBR> kopplas dessa omprövningar direkt ihop med den årliga resultatinforma- tionen. Denna skall, sägs i rapporten, utgöra ”även ett underlag för mer genomgripande verksamhetsanalyser, som kan ligga till grund för ställningstaganden vid större omprövningar av verksamhetens innehåll, utformning och resursbehov.”<SPAN class="ft41">40 </SPAN>Denna syn på budgetpro- cessens potentiella kraft, som i vart fall funnits på ett retoriskt plan, kan enligt vår mening ha gjort att en del av de förändringar som gjorts av budgetprocessen kan ha byggt på en felaktig problembild.</P>
<P class="p535 ft8">För det första finns det anledning att poängtera att få reella omprövningar i budgetprocessen inte med nödvändighet betyder att det inte sker omprövningar i andra sammanhang. De reformer som under ett antal decennier konstituerade expansion av den statliga (eller kommunala) verksamheten hanterades inte inom budgetprocessen. Reformer som gällde skolsystemets utformning, de centrala inslagen i energipolitik, kulturpolitik etc. bereds inte inom det vi – med en rimlig avgränsning – kan tala om som budget- processen. En helt annan sak är förstås att förändringarna fick budgetmässiga konsekvenser.</P>
<P class="p294 ft8">När statens verksamheter skulle prövas mer kritiskt förväntades detta dock fortlöpande kunna göras i budgetprocessen. Vi har ingen anledning att närmare diskutera varför denna uppfattning växte sig så stark. Vi uppfattar att detta också svarade mot många av de budgetteoretiska idéer som torgfördes under 1970- och 80- talen. Många av dessa hade det gemensamt att de utgick från att det stora problemet var att man i budgetprocessen bara prövade olika verksamheter marginellt. Allra tydligast kom detta till uttryck i uppfattningen att det bästa vore om all statlig verksamhet kunde prövas varje gång i budgetprocessen. Detta var t.ex. innebörden av nollbasbudgeteringen – om än uttryckt med viss förenkling.<SPAN class="ft41">41</SPAN></P>
<P class="p202 ft46"><SPAN class="ft51">39</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1999/2000:1, s. 224 och prop. 2000/01:1, s. 245.</SPAN></P>
<P class="p224 ft62"><SPAN class="ft51">40</SPAN><SPAN class="ft76">Ds 2000:63, </SPAN>Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, <SPAN class="ft59">s. 28.</SPAN></P>
<P class="p545 ft69"><SPAN class="ft79">41</SPAN><SPAN class="ft87">Ingvar Mattson konstaterar att ”nollbasbudgeteringen fick aldrig någon stor utbredning i staten” men att den provades i svenska kommuner. Mattson, 2000, </SPAN><SPAN class="ft68">Den statliga budget- processen, </SPAN>s. 76. Nollbasbudgeteringen innebar enligt Peter Gorpe att en myndighet för varje avgränsbar del av sin verksamhet, ett beslutspaket, skall motivera varför verksamheten alls behövs, beskriva konsekvenserna av en nedläggning, uppvisa mätbara resultat och effektivi- tetsindikatorer som tagits fram och beskriva de metoder och resurser som skulle kunna användas för att nå samma resultat samt skissera alternativa ambitionsnivåer för verksam-</P>
<P class="p447 ft14">201</P>
</DIV>
<DIV id="page_198">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375198x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Det är också svårt att veta hur olika aktörer bedömt realismen i olika budgetteorier. Helt klart är dock att det på en mer retorisk nivå som handlar om avsikter skedde ett genombrott för ett rationalistiskt synsätt som innebär att även befintliga verksamheter i budgetprocessen skall ställas mot alternativa handlingslinjer. Ingvar Mattson talar om de konkreta yttringarna av detta i svensk statsförvaltning i form av ”programbudgetering, samhällsplanering, nollbasbudgetering, målstyrning, rambudgetering, samt mål- och resultatstyrning.”<SPAN class="ft41">42</SPAN></P>
<P class="p55 ft8">Det finns också forskning som pekar på att tjänstemännen anpassade sitt sätt att argumentera till ett mer rationalistiskt för- hållningssätt. Daniel Tarschys och Maud Eduards visar hur sättet att argumentera i dåtidens petitor förändrades.<SPAN class="ft41">43</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">I detta sammanhang är det också formuleringar av och diskus- sionen om intentionerna som är viktiga snarare än enskilda politikers och tjänstemäns tilltro till dessa reformer. Debatten och de officiella texterna skapade den måttstock utifrån vilken reform- erna också skulle komma att bedömas. Den motiverade också att man ibland måste fortsätta på den väg man slagit in på. Det fick konsekvenser för kraven på olika dokument och på det mycket konkreta arbetet både i Regeringskansliet och bland myndig- heterna.</P>
<P class="p312 ft8">Föreställningen att budgetprocessen skall vara en huvudarena för omprövningar och för omprioriteringar mellan olika verksam- heter är dock inte realistisk. Det har heller aldrig fungerat så. Vi kan också konstatera att många verksamheter genomgått betydan- de omprövningar i ”särskild ordning”; det har gällt t.ex. områden som försvaret, pensionssystemet, jordbrukspolitiken m.fl.</P>
<P class="p54 ft8">Det är alltså viktigt att skilja mellan det politiska systemets omprövningsförmåga och budgetprocessen som en form för dessa omprövningar. Den bristande omprövningsförmågan i själva budgetprocessen är knappast det centrala problemet.</P>
<P class="p54 ft8">Uppfattningen om budgetprocessens dominerande roll i styr- ningen av verksamhet och förvaltning ledde också fram till före- ställningen att det var myndigheterna som inom ramen för budget- processen skulle leverera information med vars hjälp det egna uppdraget skulle kunna omprövas. För Verksledningskommittén</P>
<P class="p505 ft46">heten rangordna verksamheten i förhållande till andra verksamheter. Gorpe, 1978, <SPAN class="ft63">Politiker- na, byråkraterna och de nya styrformerna, </SPAN>s. 75.</P>
<P class="p139 ft46"><SPAN class="ft51">42</SPAN><SPAN class="ft52">Ibid., s. 73.</SPAN></P>
<P class="p502 ft15"><SPAN class="ft51">43</SPAN><SPAN class="ft53">Tarschys & Eduards, 1975, </SPAN><SPAN class="ft58">Petita.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">202</P>
</DIV>
<DIV id="page_199">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375199x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">och i de s.k. fågelböckerna var ett grundläggande problem att det inte längre kunde adderas nya verksamheter till de redan befintliga (se kap. 3). För att få finansiellt utrymme för nya verksamheter måste de befintliga minska i omfattning eller tas bort. Detta skulle åstadkommas genom att myndigheterna tilldelades en roll som byggde på att de aktivt skulle bidra till omprövningar av sin egen verksamhet.</P>
<P class="p368 ft8">Innan resonemanget förs vidare skall det skjutas in att ompröv- ningar kan vara mer eller mindre ingripande. Den ena ytterligheten är justeringar inom ramen för en pågående verksamhet. Den andra ytterligheten är mycket grundläggande omprövningar av en verk- samhets existens, dess mål, dess huvudsakliga medel, dess omfatt- ning etc. Det är dock inte möjligt att skapa definitioner av vad som är omprövningar av ”justeringskaraktär” och vad som är mer ”grundläggande” och förstås inte heller av vad som kan beskrivas som ”mellanstora”. För det första kan det som är en mycket genomgripande omprövning på lägsta utförarnivå vara en mycket marginell justering några steg upp i hierarkin. För det andra är uppfattningen om vad som är stort och genomgripande beroende på kulturella och politiska faktorer som också varierar över tid. Det är lätt att föreställa sig exempel på reformer som skulle uppfattas som utomordentligt genomgripande i svensk politisk kultur men som skulle uppfattas som tämligen marginella i andra miljöer.</P>
<P class="p546 ft8">Det är uppenbart att det problem som aktualiserades bl.a. av Verksledningskommittén har handlat om mera genomgripande omprövningar. Det Verksledningskommittén klagade på var bristen på omprövningar av vilka verksamheter staten skall bedriva, inriktningen på dem och de centrala medlen. Behovet av sådana omprövningar underströks inte bara i t.ex. 1988 års komplette- ringsproposition. I kompletteringspropositionen 1994 påminner regeringen om att programmet från 1988 innebar att förutsätt- ningar ”skulle skapas för att i budgetprocessen och i andra sam- manhang omfördela resurser från mindre prioriterade områden till andra mer prioriterade”.<SPAN class="ft41">44 </SPAN>Resonemangen om vikten av att kunna prioritera mellan olika områden återkommer när t.ex. den s.k. verksamhetsstrukturen sjösätts.<SPAN class="ft41">45</SPAN></P>
<P class="p300 ft8">Verksledningskommitténs klagan på myndigheterna gällde deras förmåga att leverera underlag till sådana mer grundläggande om- prövningar. Även en del av kritiken under senare år av den</P>
<P class="p547 ft46"><SPAN class="ft51">44</SPAN><SPAN class="ft52">Prop. 1993/94:150, bilaga 1, s. 102.</SPAN></P>
<P class="p524 ft15"><SPAN class="ft51">45</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 2000/01:1, s. 244 f.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">203</P>
</DIV>
<DIV id="page_200">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375200x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">information som myndigheterna levererar till regeringen förefaller att ha sin utgångspunkt i att myndigheterna skall leverera en information som skall kunna användas för sådana omprövningar, t.ex. genom att redovisa vilka effekter olika medel har haft för att nå mer övergripande mål.</P>
<P class="p54 ft8">Det finns därför anledning att diskutera vilka förväntningar det är rimligt att ha på myndigheterna som leverantörer av underlag för omprövningar.</P>
<P class="p69 ft8">Många gånger är myndigheternas verksamhet, ibland deras existens, knuten till att de förvaltar vissa medel, i den meningen att de handhar vissa instrument för att påverka utvecklingen på ett område. Redan av detta skäl kan det diskuteras vilken roll myndig- heterna kan spela när det gäller att ta fram underlag för att på mer grundläggande sätt ifrågasätta den verksamhet de själva bedriver. Bortsett från mer självklara aspekter som handlar om svårigheter att ta fram material som kan leda till att den egna verksamheten försvinner, minskar i omfattning eller förändras så kraftigt att den måste bedrivas med annan kompetens, så finns också andra problem. En myndighets verksamhet bedrivs givet vissa före- ställningar om verkligheten och de samhälleliga processer som skall påverkas. Dessa föreställningar definierar de grundläggande per- spektiv som anläggs i verksamheten och vad som uppfattas som ”självklara sanningar”. Det är naturligt att samma föreställningar präglar också de utvärderingar som görs. Utvärderingarna görs därmed givet verksamhetens grundläggande premisser och får en begränsad användbarhet för mera grundläggande omprövningar.</P>
<P class="p261 ft8">Betonandet av myndigheternas dominerande roll och byggandet av olika uppföljnings- och utvärderingssystem knutna till de genomförande myndigheterna kan ha bidragit till brister vad gäller mer omprövningsrelevant information. Men förmågan att ompröva och nyorientera den statliga verksamheten torde snarast bero på politiska faktorer än faktorer som är av mer administrativt teknisk karaktär. Hans Bergströms studie av medicinsektorn visar t.ex. att det är faktorer som vi kan kalla inompolitiska som är de främsta förklaringarna till bristande omprövningsförmåga.<SPAN class="ft41">46 </SPAN>De betydelse- fulla omprövningar som skett på flera områden torde också ha berott på att det politiska systemet självt förmått eller tvingats till att hantera dessa faktorer.</P>
<P class="p448 ft58"><SPAN class="ft49">46 </SPAN><SPAN class="ft15">Bergström, 2006, </SPAN>Vem leder Sverige mot framtiden?</P>
<P class="p520 ft14">204</P>
</DIV>
<DIV id="page_201">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375201x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p99 ft11"><SPAN class="ft11">5.4.3</SPAN><SPAN class="ft30">Detaljstyrning och ritualisering</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Vi kan ofta iaktta en klyfta mellan intentioner och praktik vid för- ändringar av den inomstatliga styrningen. För myndigheternas del skulle dessa förändringar leda till ökad frihet. I verkligheten anser dock många myndighetschefer att detaljstyrningen är stor och t.o.m. har ökat.</P>
<P class="p14 ft8">Vår bedömning är att den styrning som utövas i budgetpro- cessen i hög grad måste beskrivas som överlastad med tämligen handfasta anvisningar inte bara om vad utan också om hur saker skall göras.</P>
<P class="p371 ft8">Vi uppfattar att den detaljstyrning som förekommer inte är ett uttryck för en politisk bedömning av vilka verksamheter som bör styras på en detaljerad nivå. I hög grad torde den vara en kon- sekvens av olika interna förlopp på tjänstemannanivå inom Regeringskansliet, stundom i nära samspel med tjänstemän i myndigheterna. Det årliga hanterandet av regleringsbrevet kombi- nerat med olika ambitioner och intressen skapar en automatik i processen som undan för undan driver fram en ökad detaljrikedom, inte minst genom krav på återrapportering. I vissa fall är det också uppenbart att mera detaljerade mål och återrapporteringskrav avser delar av verksamheten som av många inblandade uppfattas ha marginell betydelse.</P>
<P class="p242 ft8">Att de reformer som har syftat till att delegera makt till dem som konkret skall bedriva den statliga verksamheten har lett till ökad detaljstyrning är inget specifikt svenskt fenomen. I en studie av Christopher Hood m.fl. som publicerades år 1999 konstaterades att vad vi kan kalla inomstatlig reglering ökade snabbare under <NOBR>1990-talet</NOBR> än andra former av reglering. De olika reformer som hade genomförts med syftet att ”let managers manage” hade i verkligheten lett till mer detaljreglering och mer bindande bestäm- melser på procedurnivå.<SPAN class="ft41">47</SPAN></P>
<P class="p294 ft8">En särskild aspekt av detta gäller att ökad frihet för en under- ordnad nivå blir ett motiv för ökade krav på information som i sin tur får styrande effekter. Den amerikanska forskaren Beryl Radin visar på att reformer som syftat till att öka utförarnivåns kontroll av verksamheten har lett till en tung börda av informationskrav.<SPAN class="ft41">48 </SPAN>I ett inlägg om det bedömningssystem som finns i den amerikanska</P>
<P class="p276 ft63"><SPAN class="ft51">47</SPAN><SPAN class="ft52">Hood m.fl., 1999, </SPAN>Regulation inside Government: Waste Watchers, Qality policies, and Sleaze Busters<SPAN class="ft46">.</SPAN></P>
<P class="p548 ft15"><SPAN class="ft51">48</SPAN><SPAN class="ft53">Radin, ”The Government Performance Act (GPRA): </SPAN><NOBR>Hydra-Heades</NOBR> Monster or Flexible Management Tool?”, 1998.</P>
<P class="p491 ft14">205</P>
</DIV>
<DIV id="page_202">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375202x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">federala förvaltningen, Program Assessment Rating Tool (PART), framhåller hon de problem som det innebär att bedöma olika verksamheter i den årliga budgetprocessen och hur det påverkar vilken information som tas fram.<SPAN class="ft41">49 </SPAN>Liknande frågor tas upp av Michael Power i hans diskussion om ökade krav på verifikation och kontroll.<SPAN class="ft41">50 </SPAN>Pollitt och Bouckaert konstaterar i sin jämförande studie av tolv länder att de krav som lagts på olika utförare att leverera information om prestationer och yttre effekter kan bli mer betungande än den <NOBR>input-orienterade</NOBR> information som efterfråga- des tidigare.<SPAN class="ft41">51</SPAN></P>
<P class="p312 ft42">Det förefaller råda enighet om att förvaltningsreformerna har inneburit ökade krav på information från olika verkställighetsnivåer till överordnade nivåer.</P>
<P class="p76 ft8">Det finns också en diskussion om effekterna av ökade krav på information om myndigheternas prestationer m.m. Ingen torde bestrida värdet av sådan information. Det finns också ett värde i att det jämförs över tid hur organisationer presterar, även i förhållande till andra organisationer. Olika former av benchmarking skapar också förutsättningar för en allmän debatt som kan vara viktig. Att visa att en viss output är mycket högre i kommun x än i kommun y kanske inte säger så mycket i sig, men det leder till viktiga följd- frågor.</P>
<P class="p293 ft8">Expansionen av resultatinformationen och byggandet av system för att producera sådan information har emellertid också lett till negativa effekter. I kapitel 4 har vi mer utförligt diskuterat detta. Den brittiska forskaren Power tog redan under tidigt <NOBR>1990-tal</NOBR> upp detta. Hans de Bruijn visar att olika informationskrav skapar mekanismer som i vissa fall kan göra att stora verksamheter de facto kommer att styras i en helt annan riktning än den avsedda.<SPAN class="ft41">52 </SPAN>Perrin diskuterar detta i termer av att prestationsmätning kan leda till högre kostnader och sämre eller minskade möjligheter att förverkliga syftena med en viss verksamhet.<SPAN class="ft41">53</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Grundläggande kunskap om organisationer säger oss att det som efterfrågas blir utfört i högre grad än det som inte efterfrågas. Detta behöver inte vara ett problem, om de som formulerar</P>
<P class="p474 ft46"><SPAN class="ft51">49</SPAN><SPAN class="ft45">Radin, ”Testimony to the senate homeland security and government affairs subcommittee on federal financial management, government information, and international security. June 14, 2005”.</SPAN></P>
<P class="p349 ft62"><SPAN class="ft51">50</SPAN><SPAN class="ft76">Power, 1997, </SPAN>The Audit Society.</P>
<P class="p190 ft46"><SPAN class="ft51">51</SPAN><SPAN class="ft52">Pollitt & Bouckaert, 2004, Public Management Rewform, s. 173.</SPAN></P>
<P class="p190 ft62"><SPAN class="ft51">52</SPAN><SPAN class="ft76">De Bruijin, 2007, </SPAN>Managing Performance in the Public Sector.</P>
<P class="p190 ft15"><SPAN class="ft51">53</SPAN><SPAN class="ft53">Perrin, 2002, ”Towards a New View of Accountability”.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">206</P>
</DIV>
<DIV id="page_203">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">informationskraven förstår sådana processer. Men om dessa in- sikter saknas, så kan informationskraven som sådana leda till nega- tiva fenomen. Expansionen av resultatinformation, som utgör svar på olika återrapporteringskrav, innebär i vart fall betydande risker för negativa effekter. Risken för detta, som alltså har ett betydande stöd i forskningen, skall ställas mot att det saknas belägg för att man fått de positiva effekter som skulle uppnås genom de ökade kraven på resultatinformation.</P>
<P class="p45 ft8">Risken för att informationskraven får en negativ nettoeffekt torde vara särskilt stor då de formuleras inom ramen för en årlig process där det också blir viktigt för de enskilda tjänstemännen att producera detta slag av informationskrav. Våra intervjuer tyder på att det finns sådana drivkrafter.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">5.4.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p365 ft8">Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att om- fattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen. Fiktionen att så sker har bidragit till kortsiktighet i styrningen på bekostnad av långsiktighet.</P>
<P class="p12 ft8">Föreställningarna om denna budgetprocess och den därmed sammanhängande uppfattningen om myndigheternas roll som pro- ducenter av underlag för omprövning har lett till att dagens krav på information som myndigheterna skall leverera inom budgetpro- cessens ram är orimligt höga. Till detta skall vi återkomma när vi diskuterar myndigheternas roll som kunskapsproducenter.</P>
<P class="p61 ft24"><SPAN class="ft24">5.5</SPAN><SPAN class="ft54">Informella kontakter</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Budgetprocessen leder fram till att myndigheten ges vissa förut- sättningar för verksamheten det kommande året. I realiteten har myndigheterna erhållit dessa långt tidigare. Redan här finns alltså en väsentlig skillnad mellan den faktiska styrningen av myndig- heterna och den formella.</P>
<P class="p257 ft8">När det gäller vad som sedan händer finns stora skillnader mellan olika myndigheter. Vissa myndigheter får sköta sig själva under det kommande året utan några särskilda kontakter med Regeringskansliet, med undantag av ett möte för mål- och resultat-</P>
<P class="p549 ft14">207</P>
</DIV>
<DIV id="page_204">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375204x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">dialog. Andra myndigheter står, som vi sett i kapitel 4, i mer eller mindre ständig kontakt med Regeringskansliet.</P>
<P class="p69 ft8">Under verksamhetsåret kan dessa kontakter resultera i särskilda regeringsbeslut. De flesta kontakter leder dock inte till något sådant resultat utan är en del av en informell och ömsesidig process i vilken information efterfrågas och lämnas och synpunkter förs fram på vad som är viktigt och kanske också om vad som är mindre viktigt. Dessa informella kontakter har alltså inslag också av styrning i, som det ibland kan uppfattas, båda riktningarna.</P>
<P class="p54 ft8">Det är den senare aspekten – inslaget av styrning i de informella kontakterna – som har kommit att diskuteras särskilt. Vi har tidigare beskrivit den diskussion som framför allt Förvaltnings- utredningen inledde kring dessa frågor. Problemet har också under senare år uppmärksammats av statsvetenskapliga forskare.<SPAN class="ft41">54</SPAN></P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">5.5.1</SPAN><SPAN class="ft30">Två olika fall</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">I kontakterna mellan regering och myndigheter förekommer att statsråd, statssekreterare eller tjänstemän ger sin syn på utveck- lingen och på hur vissa frågor bör skötas eller lösas och om olika frågors relativa vikt. Ett viktigt inslag är också utbyte av infor- mation och att myndigheterna kan vilja påverka regeringen att ta upp en fråga eller agera på ett visst sätt. Kontakterna har därmed ofta ett drag av ömsesidighet.</P>
<P class="p54 ft8">Diskussionen kring dessa kontakter kan börja med att skilja mellan om de avser frågor där regeringen i och för sig har beslutanderätt eller avser sådana frågor som regeringen av 11 kap. 7 § RF är förhindrad att bestämma om.</P>
<P class="p69 ft8">Om vi först behandlar det senare fallet, får vi begränsad väg- ledning av förarbetena till verksledningsreformen. Verkslednings- kommittén framhöll att ”kontakterna inom området för RF 11:7 bör präglas av stor försiktighet”.<SPAN class="ft41">55 </SPAN>Regeringen uttryckte sig nästan på samma sätt i den därpå följande propositionen.<SPAN class="ft41">56 </SPAN>Konstitutions- utskottet skärpte hållningen. ”Det torde inte vara möjligt att helt undvika informella kontakter ens i dessa sammanhang. Enligt utskottets mening måste dock återhållsamheten vara mycket stor.</P>
<P class="p543 ft46"><SPAN class="ft51">54</SPAN><SPAN class="ft45">Bl.a. Wockelberg, 2003, </SPAN><SPAN class="ft63">Den svenska förvaltningsmodellen </SPAN>och Andersson, 2004, <SPAN class="ft63">Tudelad trots allt.</SPAN></P>
<P class="p139 ft62"><SPAN class="ft51">55</SPAN><SPAN class="ft76">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas ledning, <SPAN class="ft59">s. 98.</SPAN></P>
<P class="p502 ft15"><SPAN class="ft51">56</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 1986/87:99, s. 2 f.</SPAN></P>
<P class="p140 ft14">208</P>
</DIV>
<DIV id="page_205">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375205x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p314 ft8">I särskilt hög grad bör de informella kontakterna på detta område avse informationsutbyte.”<SPAN class="ft41">57</SPAN></P>
<P class="p180 ft8">Utskottets uppfattning har efter hand blivit normerande. De kontakter som förekommer i detta slags frågor bör avse informa- tionsutbyte utan någon ambition att påverka myndighetens ställ- ningstaganden. På detta område är alla försök att påverka otillåtna. Däremot kan det finnas helt legitima skäl till informationsutbyte.</P>
<P class="p257 ft8">Om vi går över till de frågor där regeringen i och för sig har beslutanderätt, är vår bedömning en helt annan. I sådana fall anser vi att det enskilda statsrådet bör kunna meddela sina uppfattningar till myndigheten. Detta innebär att statsrådet ibland kan uppfattas förmedla en tolkning av regeringens beslut. Vi menar att det rimligen måste vara möjligt för respektive statsråd att uttrycka en tolkning av vad som är regeringens vilja i förhållande till de ”egna” myndigheterna. Detta måste också kunna ske genom att tjänste- män talar på ministerns vägnar.</P>
<P class="p45 ft8">Detta befriar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning av hur det som sägs förhåller sig till regeringens beslut och om det är en lämplig väg att gå. Om myndighetschefen tycker att en föreslagen handlingslinje är riktig, är det inget problem. Då väljer han eller hon att göra som föreslagits. Om den diskussion som förs leder till att man kan jämka från början olikartade be- dömningar, är det inte heller något problem.</P>
<P class="p45 ft8">Om skillnader i bedömningar kvarstår, ligger dock ansvaret ytterst på myndighetschefen. Det får förutsättas att statsrådet, eller de medarbetare som företräder statsrådet, redan kommit fram till att det som föreslås ligger inom ramen för regeringens beslut. Myndighetschefen har att pröva om han eller hon instämmer i detta och om förslaget är lämplig och bör genomföras. Om myndighets- chefen kommer fram till en annan uppfattning, måste han eller hon begära ett formellt regeringsbeslut.</P>
<P class="p14 ft42">För myndighetschefen står således valet mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut.</P>
<P class="p12 ft8">Vad gäller information som en myndighet kan ta fram utan större undersökningar anser vi att den självklart kan begäras och ges vid informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndig- heterna. I sammanhanget bör det dock påpekas att det någonstans går en gräns då informationsproduktionen blir en egen operativ</P>
<P class="p150 ft15"><SPAN class="ft49">57 </SPAN>Bet. 1986/87:KU29, s. 14.</P>
<P class="p374 ft14">209</P>
</DIV>
<DIV id="page_206">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">verksamhet, t.ex. då den information som tas fram förutsätter större undersökningar eller analyser. Det finns dock inget som hindrar att statsrådet framhåller vilka frågor som är viktiga att ta fram information om. I detta fall blir det dock mer fråga om en påverkan på själva verksamheten varför det som tidigare sagts, om vikten av att myndighetschefen gör en självständig bedömning, är tillämpligt.</P>
<P class="p478 ft11"><SPAN class="ft11">5.5.2</SPAN><SPAN class="ft30">Variationer i kontakter</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Den form av gemensamma kontakter som Regeringskansliet har med nära nog samtliga myndigheter är de särskilda mål- och resultatdialogerna. Vår uppfattning är att mål- och resultatdialogen måste läggas upp på ett sådant sätt att den bygger på en helhetsbild av verksamheten och att den koncentreras till de delar som har särskild betydelse.</P>
<P class="p54 ft8">Därutöver förekommer en rikt varierad flora av informella kon- takter mellan Regeringskansliet och myndigheterna. I vissa fall finns i förväg schemalagda möten mellan den politiska ledningen och myndighetens högsta ledning som kan förberedas genom kontakter på lägre nivåer i de två hierarkierna. I andra fall sker det visserligen några gånger per år men mer sporadiskt och då det finns behov av särskilda överläggningar. I ytterligare fall sker det egent- ligen bara vid mål- och resultatdialogen. Orsakerna till variationer- na varierar. Det kan vara goda sakliga skäl som styr strukturerna och vanorna. Men det kan också vara mer irrationella faktorer som t.ex. bristande eftertanke, okunskap om regelverket, inomdeparte- mentala traditioner eller personlig läggning.</P>
<P class="p250 ft8">Vi menar att regeringen (Regeringskansliet) och myndigheterna med varandra bör diskutera formerna för de informella kontakterna så att dessa blir så ändamålsenliga som möjligt. Även om de infor- mella kontakterna i många fall genom detta slag av diskussioner kan komma att ges en fastare struktur (semiinstitutionaliseras) så innebär det dock inte att vi bejakar uppfattningen att de informella kontakterna skall dokumenteras på ett sådant sätt att de blir offent- liga. Vi tror att en sådan ordning bara leder till att man skapar nya nivåer i det informella. Det som man verkligen vill skall vara informellt, och inte offentligt, förs in i sammanhang som är informella ”på riktigt”. Vår bestämda uppfattning är också att det</P>
<P class="p290 ft14">210</P>
</DIV>
<DIV id="page_207">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">är rimligt att regeringen och myndigheterna har möjlighet att ha informella kontakter med varandra utan att dessa blir offentliga.</P>
<P class="p13 ft8">Mot vår uppfattning skulle kunna invändas att vår positiva syn på informella kontakter och att den gemensamma nämnaren i den formella styrningen skall vara så liten som möjligt kan leda till minskad transparens. Det skall då först konstateras att till en del är transparensen i dagens system skenbar. Överlastade regleringsbrev där olika uppmaningar till myndigheterna radas på varandra är inte alltid lätta att tränga igenom. Dessutom kan det ge myndigheterna ett stort utrymme för egna prioriteringar. Tydligare instruktioner i vilka myndigheternas uppgifter klart framgår bör snarast bidra till ökad genomsynlighet.</P>
<P class="p45 ft8">Det bör också framhållas att en reduktion av den formella styrningen inte med automatik leder till en ökad informell styr- ning. I många fall kommer även i fortsättningen enskilda myndig- heter att ha mycket få kontakter med politisk ledning eller tjänste- män i Regeringskansliet. Enda skillnaden blir då att den formella styrningen blir mer överblickbar varför genomsynligheten kan sägas ha ökat.</P>
<P class="p368 ft8">Trots dessa argument är vi dock medvetna om att det kan finnas en risk för att transparensen kan minska. Det är dock inte möjligt att föreställa sig en styrning i den statliga miljön utan sådana informella inslag. Det får accepteras att det i vissa fall finns en motsättning mellan transparens och effektivitet.</P>
<P class="p14 ft8">En annan farhåga som vi mött är att en ökad informell styrning kan leda till passivitet i myndigheter. Att man så att säga sätter sig ner och väntar på att få regeringens egen tolkning av innebörden av hur t.ex. uppgifterna i instruktionen eller i ett särskilt regerings- beslut skall uppfattas. Vi kan inte helt avvisa denna farhåga. Feno- menet med delegering uppåt är inte okänt i organisationer, m.a.o. att underordnade väntar på signaler uppifrån när det inte är själv- klart vad som krävs.</P>
<P class="p294 ft8">Om ett sådant problem rent faktiskt skulle föreligga i relationen mellan regeringen och myndighetsledningar, så är det knappast ett problem som gäller den informella styrningen som sådan. Informell styrning förutsätter chefer med stor integritet och förmåga att göra en självständig bedömning av vad som bör gälla i en viss situation. Risken för passivitet motverkas också av att det mycket tydligt betonas att myndighetschefens ansvar inte påverkas av att det förekommer informella kontakter av olika slag. Passivitet är givet- vis också något som myndighetschefen måste bära ansvaret för.</P>
<P class="p550 ft14">211</P>
</DIV>
<DIV id="page_208">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375208x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">I grunden måste det stå klart att den formella styrningen skapar den ram inom vilken myndigheten har att hålla sig. Inslagen av styrning i olika informella kontakter är en utfyllnad, och det måste vara självklart för en myndighetschef att själv agera och ta initiativ inom den ram som instruktionen och andra regeringsbeslut ger.</P>
<P class="p540 ft11"><SPAN class="ft11">5.5.3</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p233 ft8">Det bör göras en skarp åtskillnad mellan kontakter som avser frågor som täcks av 11 kap. 6 § RF och sådana frågor som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF är förhindrad att bestämma om. På det senare området skall alla försök till påverkan vara bannlysta. Däremot kan det finnas helt legitima skäl till informationsutbyte. Utanför det av RF förbjudna området bör det vara fritt fram för informella kontakter som kan innefatta både styrning och infor- mationsutbyte; allt ömsesidigt.</P>
<P class="p312 ft8">Inslag av informell styrning befriar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning. Valet står mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut.</P>
<P class="p250 ft8">Vi bejakar informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt gäller både i Regeringskansliet och hos myndigheterna.</P>
<P class="p540 ft24"><SPAN class="ft24">5.6</SPAN><SPAN class="ft54">Ansvar och kontroll</SPAN></P>
<P class="p233 ft42">Diskussionen om kontroll och ansvarsutkrävande baserar sig på tanken att den som tilldelas ett uppdrag också skall kunna hållas ansvarig för hur han eller hon sköter detta uppdrag.</P>
<P class="p76 ft42">Ord som ansvar, ansvarsutkrävande och kontroll är mångtydiga även inom staten. Det finns därför anledning att säga något om deras innebörd.</P>
<P class="p358 ft11"><SPAN class="ft11">5.6.1</SPAN><SPAN class="ft30">Innebörden av ansvar</SPAN></P>
<P class="p233 ft8">I den juridiska doktrinen är begreppet ansvar av central betydelse därför att ansvarsförmåga i så gott som alla länders strafflagar ses som en brottsförutsättning.<SPAN class="ft41">58 </SPAN>En omfattande filosofisk och juridisk</P>
<P class="p186 ft15"><SPAN class="ft49">58 </SPAN>Jareborg, 1969, <SPAN class="ft58">Handling och uppsåt, </SPAN>s. 340.</P>
<P class="p520 ft14">212</P>
</DIV>
<DIV id="page_209">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375209x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">teoribildning finns också kring nyckelbegrepp som ansvar, frivillig- het, uppsåt etc.</P>
<P class="p257 ft8">I statsvetenskaplig diskussion om förhållandet mellan olika nivåer i den s.k. styrkedjan har diskussionen om ansvar och ansvars- utkrävande och närbesläktade ord på andra språk stor betydelse. Det gäller både i tidigare konstitutionell och i modern statsveten- skaplig diskussion.<SPAN class="ft41">59</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Ansvar och ansvarsutkrävande bygger på att en uppdragsgivare ställer krav på uppdragstagaren som denne måste leva upp till. Om uppdragstagaren inte gör det, har uppdragsgivaren rätt att på något sätt vidta åtgärder som är negativa för uppdragstagaren.</P>
<P class="p220 ft8">Den dubbla innebörden</P>
<P class="p221 ft8">Ansvar har således en framåtriktad dimension som kan översättas med uppgift eller skyldighet. Norstedts synonymordbok (1992) anger t.ex. ”sköta om” och ”se till” som synonymer till ansvara. Men ansvar används också i en bakåtriktad betydelse. Det handlar om någon form av konsekvenser, om en uppgift inte är utförd och uppdragstagaren inte fullföljt sina skyldigheter. Synonymordboken ger här bl.a. alternativen ”bära följderna” och ”stå till svars”.</P>
<P class="p14 ft8">Samtidigt är sambandet mellan de två innebörderna mycket tydligt. Det är först om det finns ett ansvar i den framåtriktade betydelsen som någon i efterhand skall stå till svars eller bära konsekvenser av sitt handlande.</P>
<P class="p13 ft8">Redan ett försök att precisera den språkliga innebörden av ansvar och ansvarsutkrävande får därmed också en normativ inne- börd. Föreställningen att ansvar kan utkrävas bara av den som haft ansvar i den framåtsyftande meningen leder till flera konsekvenser. Ansvar kan således inte utkrävas av en person (eller institution) för något mer allmänt missförhållande, även om detta missförhållande uppenbarligen står i strid mot olika förväntningar och t.ex. upp- dragsgivarens strävanden. Det konstaterade missförhållandet måste gå att koppla ihop med agerandet hos den som skall bära ansvaret. Den som hålls ansvarig måste ha haft befogenhet och kapacitet att välja mellan olika sätt att agera eller att avstå från att agera, och det är till detta agerande, eller bristen på agerande, som ansvars- utkrävandet kan knytas.<SPAN class="ft41">60 </SPAN>Om startpunkten är ett mer allmänt</P>
<P class="p551 ft62"><SPAN class="ft51">59</SPAN><SPAN class="ft76">Lewin, 2007, </SPAN>Democratic Accountability.</P>
<P class="p246 ft15"><SPAN class="ft51">60</SPAN><SPAN class="ft53">I diskussionen används ofta det engelska uttrycket ”discretionary power”.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">213</P>
</DIV>
<DIV id="page_210">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375210x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">missförhållande, måste det gå att visa att det är agerandet som orsakat detta missförhållande.</P>
<P class="p69 ft8">Att detta ”förvägskriterium” måste finnas innebär inte att kraven måste vara uttryckta i detalj. I diskussionen om ansvar, revision, accountability och ansvarsutkrävande talas ibland om förvänt- ningar.<SPAN class="ft41">61 </SPAN>Vissa krav ligger i ett uppdrags natur. Det kan förutsättas att den som tagit på sig ett visst uppdrag också accepterat vissa krav, även om de inte varit uttryckliga eller på annat sätt gjorts tydliga. Kraven kan vara sådana, för att låna en formulering från katastrofkommissionen, som ”annars rimligen bör ställas”.<SPAN class="ft41">62</SPAN></P>
<P class="p54 ft8">Varje utkrävande av ansvar kräver någon form av kontroll. Det är alltså möjligt att beskriva kontroll som en brygga mellan det framåtriktade och det bakåtriktade ansvaret. För att utkräva ansvar måste det finnas en kontroll av om uppdragstagaren levt upp till de krav som ställts.</P>
<P class="p77 ft11"><SPAN class="ft11">5.6.2</SPAN><SPAN class="ft30">Ansvar kopplas till det som myndigheten råder över</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Tanken på att ansvaret för myndighetschefer – i mer normala fall – generellt skall kunna kopplas till frågan om vilka effekter som uppnåtts i samhället till följd av myndighetens verksamhet ter sig inte rimlig. Detta kan upplevas som otillfredsställande. Det kan sägas: Den statliga verksamheten handlar ju om vad som händer ute i samhället. Myndigheterna får i uppdrag att förverkliga mål. Skall då inte cheferna för myndigheterna ha ett ansvar för det som sker? Och om inte myndighetschefen slår larm, t.ex. då han eller hon tillsätts, om att han eller hon inte kan förverkliga målen, så får detta tolkas som en accept av ett ansvar för att uppnå målen, och att ansvar därför bör kunna utkrävas om målen inte nås.</P>
<P class="p250 ft8">Det kan alltså upplevas som fel att myndighetschefer inte bedöms i förhållande till det som ”verksamheten går ut på”. Regeringens beslut i form av regleringsbrev kan ju också tolkas som att myndigheten är ansvarig för – i betydelsen ’skall se till’ – att målen uppnås. Tillspetsat uttryckt har det ibland också sagts att myndighetscheferna kan missköta sitt grundläggande uppdrag hur mycket som helst bara de sköter reseräkningarna.</P>
<P class="p552 ft63"><SPAN class="ft51">61</SPAN><SPAN class="ft45">Flint, 1998, </SPAN>Philosophy and Principles of Auditing, <SPAN class="ft46">och Behn, 2001, </SPAN>Rethinking democratic accountability, <SPAN class="ft46">talar t.ex. om expectations.</SPAN></P>
<P class="p349 ft58"><SPAN class="ft51">62</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 2005:104, </SPAN>Sverige och tsunamin granskning och förslag, <SPAN class="ft15">s. 51.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">214</P>
</DIV>
<DIV id="page_211">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p57 ft8">Dessa argument går ytterst tillbaka till den enligt vår mening felaktiga uppfattningen att kraven på myndigheterna kan formule- ras i termer av övergripande effektmål, trots att myndigheten förfogar bara över en del av de faktorer som kan antas påverka uppnåendet av målen. Det är som exempel orimligt om CSN:s ledning skulle vara ansvarig för att nå mål som formuleras i termer av minskad social och ekonomisk snedrekrytering till högre utbild- ning. Kopplat till ansvarsfrågan blir det särskilt problematiskt med sådana mål eftersom det inte går att visa om bristande målupp- fyllelse har påverkats av just det myndigheten gjort eller inte gjort. Det är alltså omöjligt att bedöma om utfallet orsakats av det myndigheten och dess chef gjort. Ansvarsutkrävande kan enligt vår mening bara kopplas till det som utföraren har befogenhet att besluta om eller att utföra.</P>
<P class="p345 ft8">Emellertid bör i detta sammanhang sägas att det ansvars- utkrävande som vi diskuterar här måste skiljas från den mer all- männa bedömning en regering kan göra av hur myndigheten sköter sitt grundläggande uppdrag. I hög grad är detta en politisk fråga som handlar om en regeringens förtroende för sina myndighets- chefer.</P>
<P class="p291 ft8">Det bör i detta sammanhang också hänvisas till vad vi tidigare redovisat om den internationella erfarenheten vad gäller dessa frågor (se 5.2.3). I länder som har valt att betona ansvarsprincipen, och allra tydligast i länder i vilka man använt sig av kontrakt eller kontraktsliknande arrangemang för att skapa klarhet om ansvars- förhållanden har i praktiken prövningen av om kontraktet fullföljts eller ej knutits till prestationer. Det har alltså i realiteten kommit att handla om sådant som mera entydigt kan uttryckas i kvan- titativa termer.</P>
<P class="p294 ft8">Det resonemang som vi nu fört rör kriterierna för att kräva ut ansvar eller vad man rimligen kan hållas ansvarig för. En helt annan fråga är hur detta ansvar skall kunna krävas ut och den närmare innebörden av detta ansvarsutkrävande.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">5.6.3</SPAN><SPAN class="ft30">Utkrävande av ansvar</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">I dagens regelverk finns vissa möjligheter att avskeda en myndig- hetschef. I de fall detta aktualiseras handlar det snarast om ett ansvarsutkrävande som får betraktas som straffrättsligt och som får antas ha föregåtts av domstolsprövning.</P>
<P class="p542 ft14">215</P>
</DIV>
<DIV id="page_212">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375212x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Disciplinpåföljd kan meddelas även myndighetschefer. Påföljd kan vara antingen varning eller löneavdrag (15 § LOA) och följa om arbetstagaren uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten (14 § LOA). Dessa påföljder kan alltså bli aktuella efter tjänsteförseelser som inte är ringa.</P>
<P class="p54 ft8">I diskussionen om ansvar och ansvarsutkrävande har det hävdats att möjligheterna att kräva ut ansvar av myndighetens ledning måste bli större.<SPAN class="ft41">63 </SPAN>Det har ansetts att någon form av ansvars- utkrävande måste ske, om myndigheten inte tillräckligt lever upp till mer allmänna krav på verksamheten. Ansvarsutkrävande kopp- las då ofta ihop med belöningar. Tanken är att resultatet skall kunna leda till både positiva och negativa konsekvenser. Riksdagens revisorer framhöll t.ex. för tio år sedan att det inte var tillräckligt ”att låta en diskussion om en modell för belöning och ansvars- utkrävande enbart ha myndigheternas resultatredovisningar som utgångspunkt. En sådan modell bör givetvis även beakta hur myn- digheternas omvärld – framför allt medborgarna och skattebetalar- na – bedömer verksamheten och hur myndigheternas personal ser på sin verksamhet”.<SPAN class="ft41">64</SPAN></P>
<P class="p215 ft8">Frågan har också belysts av Statskontoret i en särskild rapport efter det att kontoret erhöll ett regeringsuppdrag år 2002.<SPAN class="ft41">65 </SPAN>I rapporten föreslog Statskontoret en offentlig prövning av huruvida myndighetens ledning levt upp till kraven i regleringsbreven, och att forumet för denna prövning skulle vara mål- och resultat- dialogen. Vi ställer oss avvisande till att använda sådana mer all- männa krav som kriterier för att utkräva ansvar.</P>
<P class="p254 ft8"><NOBR>Vem-frågan</NOBR></P>
<P class="p49 ft8">Det finns också andra problem som bör aktualiseras i detta sammanhang. Ett sådant gäller mot vem ansvarsutkrävandet skall riktas.<SPAN class="ft41">66</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">En lösning innebär att myndigheten ses som bärare av ansvaret och därmed är den som skall belönas och som olika sanktioner skall riktas mot. Det har hävdats t.ex. att myndigheter skall belönas för</P>
<P class="p189 ft62"><SPAN class="ft51">63</SPAN><SPAN class="ft76">Statskontoret 2003:11, </SPAN>Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande.</P>
<P class="p280 ft63"><SPAN class="ft51">64</SPAN><SPAN class="ft45">Riksdagens revisorer, 1997/98:RR7, </SPAN>Riksdagens revisorers förslag angående resultatinforma- tion som underlag för styrning av statlig verksamhet, <SPAN class="ft46">s. 18.</SPAN></P>
<P class="p190 ft62"><SPAN class="ft51">65</SPAN><SPAN class="ft76">Statskontoret 2003:11, </SPAN>Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande, <SPAN class="ft59">s. 7 8.</SPAN></P>
<P class="p280 ft15"><SPAN class="ft51">66</SPAN><SPAN class="ft47">Denna fråga diskuteras i ”Ansvarsbegreppen i ett vidare perspektiv” som ingår som en särskild bilaga till Katastrofkommissionen betänkande SOU 2005:104.</SPAN></P>
<P class="p240 ft14">216</P>
</DIV>
<DIV id="page_213">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">goda resultat och att ett sämre resultat skall resultera i negativa konsekvenser eller sanktioner. Mot detta kan flera invändningar resas. På ett mer praktiskt plan kan det hävdas att sanktioner som riktas mot en organisation kanske inte alls kommer att träffa de som orsakat de missförhållanden som motiverar sanktionerna. Sär- skilda problem uppstår också när det gäller myndigheter. Om t.ex. en myndighet som kan visas ha låg produktivitet bestraffas med minskade anslag, så drabbar det troligen mer dem som utnyttjar myndighetens tjänster. I verkligheten kan det ligga lika nära hands att argumentera för att myndigheten i dessa fall skall ges ökade resurser.</P>
<P class="p242 ft8">En annan lösning är att det är myndighetens chef, i de fall han eller hon utgör ledning, som anses ansvarig för allt som sker inom organisationen. Detta motsvarar en syn på ansvaret som något som stegvis fördelas. Myndighetschefen svarar för hela myndigheten inför regeringen. I nästa steg, inom myndigheten, svarar andra inför chefen, och detta kan sedan upprepas på ett antal nivåer. Det bör dock här skjutas in att en sådan princip inte utesluter olika former av rättsliga konsekvenser av underordnades handlande, t.ex. på det som sätt regleras i LOA (14 §) gällande den som ”uppsåt- ligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i tjänsten”.</P>
<P class="p45 ft8">Frågan kompliceras ytterligare i de fall myndigheten har en styrelse. Enligt den nya myndighetsförordningen utgör då styrelsen myndighetens ledning (1 §) och myndighetschefen ansvarar inför styrelsen enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar (13 §). I dessa fall får det förutsättas att regeringens utkrävande av ansvar riktas mot styrelsen. Hur detta kommer att ske i praktiken är det för närvarande inte möjligt att bedöma. Det har heller inte stått alldeles klart vid den nuvarande formen styrelse med s.k. fullt ansvar. Det är också oklart – men troligt – att myndighetscheferna också i framtiden kommer att svara inför både styrelse och regering.</P>
<P class="p553 ft8">Formerna</P>
<P class="p60 ft8">Regeringen har möjlighet att förflytta en myndighetschef, om det är ”nödvändigt av hänsyn till myndighetens bästa” (33 § andra stycket LOA). Denna förflyttningsrätt kan också antas ha en latent funktion i regeringens kontakter med myndighetschefer. Under</P>
<P class="p554 ft14">217</P>
</DIV>
<DIV id="page_214">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">det senaste årtiondet torde ingen myndighetschef ha förflyttats med en uttrycklig hänvisning till denna bestämmelse.</P>
<P class="p69 ft8">Diskussionen om ansvarsutkrävande måste bygga på vilka fak- tiska redskap regeringen förfogar över. Regeringen har redan i dag ett antal sådana redskap. Dessa redskap kan användas utan att det klart sägs att det handlar om att kräva ut ansvar. Situationen här är densamma inom staten som inom flera andra delar av samhället. Förflyttningar av verkställande direktörer eller organisationsför- ändringar som innebär ändrade positioner för olika befattnings- havare kan bygga på att överordnade beslutsfattare är missnöjda med en befattningshavare utan att detta deklareras offentligt. Vår uppfattning är att det även inom staten de facto förekommer detta slag av avskedanden eller förflyttningar av myndighetschefer. Regeringen kan också på mindre drastiska sätt visa sitt missnöje, t.ex. vid lönesättning eller genom allvarliga samtal.</P>
<P class="p250 ft8">Det är svårt att få en bild av detta faktiska ansvarsutkrävande; alla inblandade kan ha skäl att tona ner dimensionen av ansvars- utkrävande i sådana åtgärder, och de når sällan offentligheten.</P>
<P class="p69 ft8">Vår uppfattning är dock att omfattningen och betydelsen av detta faktiska ansvarsutkrävandet torde vara högst reell. Vi tror att det i verkligheten omfattar en rad åtgärder alltifrån olika faktiska ingripanden till att ett missnöje markeras med hur en verksamhet sköts. De senare innehåller naturligtvis, i grövre fall, en dimension av hot om åtgärder.</P>
<P class="p54 ft8">Det har hävdats att just inom staten borde ansvarsutkrävandet vara mer öppet än på andra håll på så sätt att regeringen mer oförblommerat och offentligt uttrycker sin uppfattning om myn- digheternas verksamhet och hur myndighetschefen fullföljt sitt uppdrag. Det bör i det sammanhanget konstateras att regeringen i budgetpropositionen gör en bedömning av myndigheters verksam- het och prestationer. Detta kan dock uppfattas som otillräckligt då det knappast framgår på vilket sätt de brister som eventuellt påtalas har samband med myndighetschefens tillkortakommanden.</P>
<P class="p55 ft8">Det ligger mycket i det. Vi menar dock att risken är stor att en formell öppenhet kan bli fiktiv. För det första tror vi inte att mer öppna förfaranden skulle komma till användning i särskilt stor omfattning. Hänsyn till enskilda personer gör att de berörda sannolikt försöker hitta former för att inte öppet redovisa tillkorta- kommanden. Vi tror inte heller att det är rimligt av politiska skäl att regeringen (statsrådet) skall göra någon form av offentlig bedömning av hur myndigheten hanterat sitt uppdrag. Vi har svårt</P>
<P class="p555 ft14">218</P>
</DIV>
<DIV id="page_215">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">att tänka oss t.ex. att regeringen kan behålla en myndighetschef som fått betyget ”godkänd med tvekan”. Detta skulle lätt förstås som ett uttryck för att ifrågavarande myndighet, och den samhälls- sektor som den bedriver verksamhet inom, uppfattas som mindre viktig. I realiteten riskerar öppna förfaranden att uppfattas som mycket formella samtidigt som alla myndighetschefer får samma godkända betyg. Den grundläggande frågan är om regeringen anser sig ha förtroende för myndighetschefen. De nyanser som kan finnas i denna förtroendebedömning är en sak mellan regering och myndighetschef.</P>
<P class="p459 ft8">Vi tror oss alltså veta att det i dag krävs ut ansvar från reg- eringens sida på flera olika sätt och att det finns ett belönings- och sanktionssystem. Det kan ändå behövas särskilda mekanismer som skapar incitament för regeringen att bli än mer aktiv i denna del. Sådana mekanismer kan bygga på att regeringen mer aktivt ställs till ansvar inför riksdagen för den myndighetsverksamhet som bedrivs utanför det särskilt fredade området. Om de enskilda statsråden mer frekvent och regelbundet får redogöra för olika myndigheters verksamhet utanför det fredade området inför berört utskott, markeras regeringens ansvar för denna verksamhet, och detta kan i sin tur leda till en ökad ambition att i lämpliga former kräva ut ansvar av myndighetscheferna – men också att belöna dem. Det är inte alldeles säkert att bristen på sanktioner är ett större problem än bristen på stöd och uppskattning.</P>
<P class="p299 ft8">Även här finns det anledning att peka på att ledningen i vissa myndigheter är dess styrelse. Att konsekvent tillämpa detta innebär att ansvar krävs ut genom att en eller flera styrelseledamöter skiljs från uppdraget, om regeringen är missnöjd. Det är dock uppenbart att det här kommer att uppträda olika problem som gäller frågan både om relationer inom styrelsen och fördelningen av ansvar mellan myndighetens styrelse och dess chef.</P>
<P class="p14 ft8">Även efter 1 januari 2008 då den nya myndighetsförordningen träder i kraft kvarstår således vissa oklarheter om ansvarsförhållan- dena. Det förhållandet att regeringen utser både myndighetens chef och myndighetens styrelse i myndigheter i vilka styrelse utgör myndighetens ledning gör att det kommer att finnas två vägar för regeringen att kommunicera och kräva ut ansvar.</P>
<P class="p14 ft8">I de fall där riksdagsledamöter ingår som ledamöter i styrelser uppstår även otydligheter i relationerna mellan riksdag, regering och myndighet. Myndigheterna är regeringens verktyg att styra riket, och regeringen ansvarar inför riksdagen. Om riksdags-</P>
<P class="p556 ft14">219</P>
</DIV>
<DIV id="page_216">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">ledamöter blir medansvariga för myndigheternas verksamhet inför regeringen, blir ansvarskedjan otydlig. Frågan är hur samma riks- dagsledamöter som beslutat i myndigheten skall kunna kräva ut ansvar av regeringen för hur samma myndighet bedrivit sin verk- samhet?</P>
<P class="p216 ft8">En ytterligare komplikation uppkommer när det är politiker från oppositionen som sitter i myndigheternas styrelser. De svarar i den rollen inför regeringen. Samtidigt har de ju som roll och uppgift att bedriva opposition mot samma regering, ibland t.o.m. på det politikområde där myndigheten är verksam.</P>
<P class="p69 ft8">Liknande problem uppstår om tjänstemän inom Regerings- kansliet är ledamöter i styrelser. De är då med och delar ansvaret för ledningen av den verksamhet för vilken de varit med och formulerat uppdraget, samtidigt som de medverkar till att kräva ut ansvar för densamma.</P>
<P class="p216 ft8">Det sagda leder till slutsatsen att regeringen bör sträva efter att skapa största möjliga klarhet i ansvarsförhållandena vid val av led- ningsform för myndigheterna och när styrelser skall utses. Regel- verket lägger inga hinder i vägen för detta.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">5.6.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Myndighetschefens ansvar bör inte knytas till diskussionen om vilka resultat som uppnås i förhållande till mer överordnade mål som myndigheten inte kan råda över. Ansvaret måste kopplas till det som myndighetens chef har ett mer omedelbart ansvar för och rådighet över.</P>
<P class="p54 ft8">Oberoende av sådana ansvarsbedömningar måste en regering också göra en mer allmän bedömning av vilket förtroende den har för myndighetens chef. Vilka faktorer som vägs in i en sådan förtroendebedömning varierar, och bör variera, mellan olika verk- samheter och myndigheter.</P>
<P class="p54 ft8">Vi menar också att det i dag krävs ut ansvar och görs bedöm- ningar av förtroendekaraktär i större omfattning än vad som vanligen antas. Det finns därför inte anledning att skapa särskilda formella procedurer för att utkräva ansvar av myndighetens chef utöver vad som finns i dag. Vid val av ledningsform och styrelse- ledamöter bör anspråken på tydliga ansvarsförhållanden väga tungt.</P>
<P class="p557 ft14">220</P>
</DIV>
<DIV id="page_217">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375217x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p175 ft24"><SPAN class="ft24">5.7</SPAN><SPAN class="ft54">Politikens kunskapsunderlag</SPAN><SPAN class="ft93">67</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">I kapitel två har vi visat att många av de förvaltningspolitiska reformerna har syftat till att säkra beslutsfattares och utförares tillgång till information. Motiven för detta har skiftat och kan beskrivas i termer av behovet av både kontroll och underlag för framåtriktad styrning.</P>
<P class="p291 ft8">I hög grad har det handlat om att få kunskap om ”hur det gått” för att med detta som grund kunna fatta bättre beslut för fram- tiden. I olika broschyrer och handledningar utgivna av myndigheter som RRV, ESV, Statskontoret m.fl. beskrivs detta med hjälp av olika metaforer och figurer som illustrerar faserna: planering, genomförande, uppföljning och utvärdering, analys, beslut, plane- ring, genomförande i en ständigt pågående process. Sådana bilder och resonemang har en så stark prägel av sunt förnuft och allmän rationalitet att det sällan anses nödvändigt att diskutera dem.</P>
<P class="p45 ft8">Förutsättningarna för en sådan diskussion i dag är emellertid andra än för låt säga tio eller femton år sedan. Det finns två skäl för detta. Det ena är att det i dag finns en mer omfattande debatt kring vilken information t.ex. utvärdering kan ge. Det andra skälet är att omfattningen av sådan retrospektiv information om den statliga verksamheten i dag är så stor och kostar så mycket att ta fram att det blivit en fråga om relationen mellan nytta och kostnader. Även om varje bedömning av omfattningen blir beroende av definitioner och en rad andra osäkerheter, så hamnar rimliga kostnadsuppskatt- ningar på mellan två och tre miljarder kr (se kap. 4). Samtidigt saknas i allt väsentligt studier av kvaliteten på de uppföljningar och utvärderingar som görs.</P>
<P class="p102 ft11"><SPAN class="ft11">5.7.1</SPAN><SPAN class="ft30">Olika frågor kan ställas om statlig verksamhet</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">En viktig och grundläggande ram för olika former av ex post- information fanns t.ex. i programbudgeteringen. Där gjordes en skillnad mellan ett inre och yttre perspektiv. Det inre perspektivet fokuserar på sambandet mellan resurser och prestationer och det yttre på vilka effekter en verksamhet ger upphov till.<SPAN class="ft41">68</SPAN></P>
<P class="p558 ft69"><SPAN class="ft79">67</SPAN><SPAN class="ft87">I detta kapitel, liksom i andra delar av betänkandet, använder vi information och kunskap synonymt trots att orden har olika innebörd i många sammanhang. Vi har också valt att tala om utvärdering som inkluderar det som med ett inomstatligt språkbruk kallas uppföljning.</SPAN></P>
<P class="p223 ft15"><SPAN class="ft51">68</SPAN><SPAN class="ft53">SOU 1967:11, </SPAN><SPAN class="ft58">Programbudgetering, </SPAN>s. <NOBR>41–54.</NOBR> Utredningens diskussion är utförlig och base- ras på begreppen produktivitet och effektivitet.</P>
<P class="p491 ft14">221</P>
</DIV>
<DIV id="page_218">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375218x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Denna uppdelning av hur statlig, eller t.ex. kommunal, verksam- het kan analyseras var inte ny ens år 1967.<SPAN class="ft41">69 </SPAN>Den framstår dock som användbar även i dag. Den återfinns t.ex. i introduktionen till den år 2006 utkomna skriften Effektivitet och styrning i statliga myn- digheter.<SPAN class="ft41">70 </SPAN>Tanken finns också uttryckt i nästan slagordsmässiga former; det handlar å ena sidan om att göra saker rätt och å den andra sidan om att göra rätt saker. Formuleringen uttrycker att man kan framställa saker på ett effektivt sätt, men att det man framställer också kan vara helt fel saker. Ju effektivare verksam- heten är, desto skadligare blir den då för samhället.</P>
<P class="p55 ft8">I uppföljningar och utvärderingar kan ett näst intill obegränsat antal frågor ställas.<SPAN class="ft41">71 </SPAN>Det finns också en omfattande diskussion om vilka frågor som bör ställas i utvärderingar. Men givet den ram vi här valt kan vi ändå identifiera några grupper av frågor.</P>
<P class="p54 ft8">Vi kan fråga hur olika prestationer utvecklats, om kostnader för dem och om olika egenskaper hos själva prestationerna. Vanlig information i sådana sammanhang kan gälla prestationerna i för- hållande till insatta resurser (produktivitet, styckkostnader etc.) ofta kombinerat med information om förändringar i kvalitet. Frågorna kan ställas på mer eller mindre aggregerad nivå. Det kan handla om enskilda prestationer men också om att på olika sätt beskriva ett paket av prestationer, en samlad statlig insats.</P>
<P class="p54 ft42">Vi kan fråga vad som förklarar förändringar i prestationerna. Kan en kvalitetsförbättring förklaras t.ex. av att personalen fått högre kompetens?</P>
<P class="p76 ft8">Vi kan ställa frågor om de yttre förhållanden staten ville på- verka. Ofta innebär det att vi relaterar den faktiska utvecklingen till olika mål. Vi beskriver därmed utvecklingen med hjälp av mål- variabler. Det kan röra t.ex. bättre läskunnighet, minskad före- komst av vissa sjukdomar, minskade utsläpp av koldioxid osv. När vi besvarar sådana frågor om den faktiska utvecklingen får vi emellertid inte veta något om måluppfyllelsen påverkats av just de statliga insatserna. Rimligen kan dock information om ”hur det gått” i förhållande till målen ändå vara av intresse. Har t.ex. riksdagen tyckt att det är viktigt att ställa upp ett visst mål för kunskapsnivån i engelska för den som lämnar grundskolan, är det</P>
<P class="p559 ft69"><SPAN class="ft79">69</SPAN><SPAN class="ft72">Den används t.ex. diskussionen om resultat i bland annat staden New York redan på 1910- talet enligt Williams, 2003, ”Measuring Government in the Early Twentieth Century”.</SPAN></P>
<P class="p190 ft63"><SPAN class="ft51">70</SPAN><SPAN class="ft52">Modell & Grönlund, 2006, </SPAN>Effektivitet och styrning i statliga myndigheter.</P>
<P class="p280 ft59"><SPAN class="ft51">71</SPAN><SPAN class="ft70">Termerna uppföljning och utvärdering har i det inomstatliga språkbruket olika betydelser. För att undvika onödiga gränsdragningssvårigheter kommer vi dock att inkludera upp- följningar när vi talar om utvärderingar.</SPAN></P>
<P class="p464 ft14">222</P>
</DIV>
<DIV id="page_219">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375219x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">förmodligen av intresse att få veta hur kunskaperna i engelska utvecklas, oberoende av om kunskapsförändringarna orsakats av det staten gjorde eller om det till exempel berott på ändrade fritids- vanor.<SPAN class="ft41">72</SPAN></P>
<P class="p13 ft8">Vi kan fråga vad den observerade utvecklingen av dessa mål- variabler beror på. Här är vi i första hand intresserade av om det beror på de statliga insatserna. Skulle, med andra ord, målvariabler- na utvecklats på samma sätt, även om de statliga insatserna inte hade gjorts eller hade gjorts på ett annat sätt? I vilken utsträckning är den observerade utvecklingen en följd av just det staten gjort eller – ännu mer avgränsat – just en följd av en specifik statlig insats?</P>
<P class="p281 ft11"><SPAN class="ft11">5.7.2</SPAN><SPAN class="ft30">Möjligheterna att besvara frågorna</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Det finns en mycket omfattande litteratur kring hur detta slag av frågor kan besvaras. Det finns också resonemang om mer grund- läggande teoretiska begränsningar när det gäller våra möjligheter att besvara dem. Diskussionen har också kommit att få stor praktisk betydelse, inte minst genom den riktning som kallas <NOBR>evidence-based</NOBR> evaluations. Den har lett fram till att det i USA har kommit att ställas särskilda metodkrav på utvärdering i federal förvaltning, och särskilt inom utbildningsområdet.</P>
<P class="p45 ft8">Debatten om synen på utvärderingens och samhällsforskningens möjligheter att leverera svaren har därmed i hög grad inte bara kommit att föras bland grupper av forskare utan har också kommit att bli en fråga med politisk laddning.</P>
<P class="p13 ft8">Det kan först konstateras att diskussionens själva existens avspeglar en viktig förändring. Den föreställning som dominerade under ett antal decennier kan beskrivas som mycket optimistisk även vad gäller möjligheterna att besvara frågor om mycket kom- plexa kausala samband. De svårigheter som man mötte i praktiken ansågs bero på metodproblem som skulle kunna lösas genom fortsatt utvecklingsarbete.<SPAN class="ft41">73</SPAN></P>
<P class="p500 ft46"><SPAN class="ft51">72</SPAN><SPAN class="ft52">Ett problem är att vi saknar ett ord för just dessa variabler. Situationen uppges också vara densamma i andra språk. När vi talar om måluppfyllelse eller förändringar av målvariabler så impliceras lätt just det som det inte handlade om: Nämligen ett kausalt samband med det som staten gjorde.</SPAN></P>
<P class="p560 ft69"><SPAN class="ft79">73</SPAN><SPAN class="ft87">Denna optimistiska syn på utvärdering finns både bland forskare men också inom förvaltningen. Ett exempel på det första är att en framstående utvärderingsforskare några år in på </SPAN><NOBR>1980-talet</NOBR> i anledning av det omfattande energihushållningsprogrammet konstaterade att man på grundval av utvärderingar borde kunna uttala sig ”med auktoritet och bestämd-</P>
<P class="p447 ft14">223</P>
</DIV>
<DIV id="page_220">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375220x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">När det gäller de praktiska möjligheterna att besvara olika frågor om statlig verksamhet är distinktionen mellan beskrivande och förklarande ansatser viktig. Två av frågorna – om utvecklingen av prestationer och om olika yttre förhållanden – handlar om att något skall beskrivas. De två återstående frågorna – om vad som orsakat förändringar i en myndighetsprestation eller en viss utveck- ling i samhället – handlar om hur något kan förklaras. Det är lättare att beskriva än förklara.</P>
<P class="p55 ft8">Det hindrar inte att det i praktiken kan vara svårt att beskriva ett visst skeende, oavsett om det gäller vad en myndighet gör eller förändringar i samhället. Det är uppenbart att det inte är själv- klart hur ”kulturell delaktighet”, ”verklig makt”, ”undanröjande av sociala och ekonomiska hinder” etc. skall operationaliseras och mätas. Som vi visade i kapitel 2.3. så är detta dock inte omöjligt.<SPAN class="ft41">74 </SPAN>Sådana operationaliseringar är dock ibland kontroversiella. De kan också avspegla olika uppfattningar om mycket grundläggande samband. Även det som i förstone kan uppfattas som neutralt beskrivande kan därmed inrymma både värdemässiga och teoretiska problem.</P>
<P class="p312 ft42">Allmänt sett är dock de svårigheter vi möter när vi skall beskriva statlig verksamhet relativt begränsade. Vi konfronteras med större svårigheter när vi vill förklara vad som orsakat ett visst skeende.</P>
<P class="p76 ft8">När vi frågar efter effekterna av en viss statlig verksamhet är det ett annat sätt att formulera frågan om vad som orsakat denna förändring. Svårigheterna när det gäller att besvara denna fråga har att göra med att, när vi talar om effekter, så impliceras något kontrafaktiskt. Det handlar om skillnaden mellan det som verk- ligen skett och det som skulle ha skett om en viss faktor inte hade funnits. När vi säger t.ex. att ”järnvägarna hade en central betydelse för den industriella utvecklingen” så är det uppenbart att påståen- det innebär att den industriella utvecklingen skulle ha sett annor- lunda ut om järnvägarna inte hade byggts. När vi säger att det statliga bidraget till en viss kulturform inneburit att fler människor nu har tillgång till denna kulturform tänker vi oss att verkligheten skulle sett annorlunda ut utan det ekonomiska stöd staten gett.</P>
<P class="p561 ft46">het, som ett solitt empirsikt dataunderlag ger anledning, om hur administrativa, ekonomiska och informativa styrmedel fungerar… för att driva fram den önskade energihushållningen”, Statens energiverk 1984:2 Energihushållningsprogrammets effekter, s. 154. I många skrifter som togs fram inom förvaltningen uttrycktes samma uppfattning, t.ex. i de tidigare nämnda fågelböckerna.</P>
<P class="p562 ft15"><SPAN class="ft49">74 </SPAN>Ett exempel på hur ”svåra” variabler operationaliseras är SCB:s <NOBR>ULF-undersökningar</NOBR> (Undersökningarna om Levnadsförhållandena).</P>
<P class="p240 ft14">224</P>
</DIV>
<DIV id="page_221">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">Måhända kan det sägas vara det mest grundläggande utvärderings- problemet.</P>
<P class="p257 ft8">Den information utvärderingar kan ge varierar i hög grad i precision och tillförlitlighet. Två faktorer får stor betydelse för med vilken precision och tillförlitlighet vi kan uttala oss.</P>
<P class="p13 ft8">Den första faktorn är hur långt fram i effektkedjan vi befinner oss. Om vi föreställer oss leden mellan en viss konkret prestation och det man ytterst vill uppnå med denna verksamhet, kan vi tala om en effektkedja eller en <NOBR>mål-medel</NOBR> kedja.</P>
<P class="p257 ft8">Ett exempel kan illustrera detta. Den svenska tullen bekämpar den illegala narkotikatillförseln med en rad olika kontrollåtgärder. Dessa åtgärder – eller prestationer – syftar till att öka risken för upptäckt för den presumtive smugglaren. Denna ökade risk för upptäckt ses då som ett medel för att sänka de totala smugglings- talen, vilket i nästa steg syftar till att minska det totala utbudet av narkotika, vilket i sin tur avser att påverka den totala konsum- tionen.</P>
<P class="p294 ft8">Varje längre bort liggande resultatvariabel påverkas uppenbar- ligen av en rad andra faktorer där bara några kan kontrolleras av staten. I vårt exempel är det möjligt att benägenheten att smuggla inte bara påverkas av upptäcksrisken utan också av t.ex. straffsatser och formerna för straffens verkställighet. I vilken utsträckning införseln i nästa led påverkar konsumtionen av narkotika påverkas av t.ex. vilka insatser polisen gör för att avslöja den inhemska hanteringen men också av en rad andra faktorer.</P>
<P class="p14 ft8">Ju längre bort vi förflyttar oss i denna effektkedja, desto fler sidofaktorer kommer in. Smugglingstalen påverkas t.ex. bara delvis av upptäcktsrisken som man velat påverka genom tullens verksam- heter. Om vi väljer smugglingstalen som resultatvariabel, tvingas vi därför först beräkna hur stor del av förändringarna av dessa som är orsakad av förändringarna i tullverksamheten. Tar vi sedan ytter- ligare ett steg framåt, måste vi upprepa operationen i nästa led.</P>
<P class="p83 ft8">Undan för undan kommer således allt fler sidofaktorer in när vi förflyttar oss framåt i effektkedjan. Effekterna av en specifik statlig insats tunnas ut och störs allt mer av andra faktorer, ju längre fram i kedjan vi kommer. Det blir alltså svårare att mäta effekterna av just den gjorda insatsen ju längre bort från den vi kommer.</P>
<P class="p13 ft8">Den andra faktorn är hur sammansatt den statliga insatsen är. Om vi intresserar oss för t.ex. effekterna av en viss informations- broschyr till tonårsföräldrar för att påverka dem att vara mer uppmärksamma vad gäller droganvändning, är läget ett annat än om</P>
<P class="p556 ft14">225</P>
</DIV>
<DIV id="page_222">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">det gäller de samlade effekterna av en rad informationsinsatser som gjorts för att påverka illegal droganvändning.</P>
<P class="p69 ft8">Ju mer sammansatt prestation som utvärderingen avser och ju längre bort vi förflyttar i effektkedjan, desto svårare blir det att med tillförlitlighet och precision uttala oss om effekterna av olika statliga insatser.</P>
<P class="p69 ft8">Det som sagts innebär viktiga begränsningar när det gäller våra möjligheter att ange effekterna av en viss insats. Likväl kan utvär- deringar ge betydande kunskap om t.ex. förutsättningarna att nå olika effekter. Genom att se på viktiga antaganden bakom en viss insats eller verksamhet så är det möjligt att diskutera den genom- förda insatsen i ljuset av relevant kunskap, och olika brister i insatsen kan därmed komma upp till ytan och leda till förändringar i kommande verksamhet.</P>
<P class="p77 ft11"><SPAN class="ft11">5.7.3</SPAN><SPAN class="ft30">Olika information behövs i olika beslutssituationer</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">Vi har tidigare talat om olika beslutssituationer. Den mer löpande styrningen av myndigheterna karakteriseras av att uppdraget till myndigheten i sina huvuddrag ligger fast. Självfallet kan för- ändringar ske men inom ganska tydliga ramar. Den andra ytterlig- heten är mer grundläggande omprövningar av principerna för och existensen av en verksamhet, problemuppfattning och mål, huvud- sakliga medel etc.</P>
<P class="p216 ft8">Mellan dessa två ytterligheter kan vi placera in en rad olika situationer. Dessa är omöjliga att mer exakt definiera. Allmänt sett kan det dock konstateras att det är vanligt med mer intermittenta omprövningar av mer begränsad karaktär då själva grunderna för den statliga verksamheten inte omprövas. Det kan gälla organisa- tion och fördelning av uppgifter mellan myndigheter men också själva verksamheten. Det kan handla om att hantera nya problem som trots att de inte påverkar den mer grundläggande inriktningen av en viss verksamhet kan leda till nya uppgifter för en myndighet eller förändringar av olika bestämmelser.</P>
<P class="p55 ft8">Ju längre vi förflyttar från punkten löpande styrning, desto mer öppen är beslutssituationen. Den information som behövs varierar avsevärt beroende på var vi befinner oss på denna skala. En aspekt som påverkar detta är att värdeinnehållet i de olika besluten kan skifta med var på denna skala man befinner sig. Det förefaller sannolikt att en mer dramatisk omläggning av den politiska kursen</P>
<P class="p529 ft14">226</P>
</DIV>
<DIV id="page_223">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">på ett område är mer värdebaserad än en teknisk/administrativ för- ändring. Den senare kan vi lättare föreställa oss baserad på infor- mation som gäller t.ex. själva genomförandet.</P>
<P class="p257 ft8">En annan aspekt gäller på vilket sätt det är möjligt att planera olika former av beslut i förväg. Om vi återvänder till de två ytter- ligheterna, inses det lätt att den löpande styrningen har ett starkt inslag av regularitet och kan planeras i förväg. Den andra ytter- ligheten – mer grundläggande omprövningar av en verksamhets existens eller grundläggande inriktning – tvingas oftare fram av yttre omständigheter, kanske t.o.m. kriser eller mer väsentliga förändringar i synsätt inom den politiska ledningen.</P>
<P class="p45 ft8">Det är därför svårt att tala om uppföljning och utvärdering i allmänna termer. Kraven skiftar vad gäller den information som behövs i olika situationer, bl.a. vad gäller hur precis eller tillförlitlig den behöver vara.</P>
<P class="p13 ft8">Det är rimligt att utgå från att de organ som ansvarar för en viss verksamhet har en viktigare roll som informationsleverantör ju närmare vi är den mer löpande styrningen. Den information som kan komma till användning i den löpande styrningen finns också i regel inom olika system hos myndigheten, t.ex. system för redo- visning och verksamhetsuppföljning. Det är information som ofta gäller de gjorda insatserna, deras karaktär, hur många som nåtts osv. men den kan också vara effektinformation. Utvärderingar som bygger på sådan information kan ofta användas ganska direkt.</P>
<P class="p83 ft8">I de mellanliggande lägena är det rimligt att anta att andra kunskapsproducenter måste användas i en ökande omfattning, och de berörda får mera rollen att lämna underlag. Det är möjligt att tala om vissa stationer för denna form av översyner av verksamhet och organisation. Det kan t.ex. framstå som rimligt att med viss regelbundenhet göra en översyn av instruktionen, och det kan vara rimligt att se över en myndighets verksamhet i samband med byte på chefsposten.</P>
<P class="p83 ft8">När det gäller den information som behövs vid mer grund- läggande omprövningar är det i regel inte möjligt att förutse och planera vilken information som behövs, vilket de intervjuer vi gjort bekräftar. De frågor som ställs i sådana situationer handlar om framtida handlingsalternativ och vilken kunskap som behövs för att bedöma dessa. Alternativen kan endast sällan belysas genom utvär- deringar av mer avgränsade insatser och existerande verksamheter.</P>
<P class="p14 ft8">Den kunskap som beslutsfattare frågar efter syftar till att få dessa handlingsalternativ belysta. Detta kan ske utifrån den kun-</P>
<P class="p536 ft14">227</P>
</DIV>
<DIV id="page_224">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">skap som genererats inom forskning som är relevant i samman- hanget. Det är kunskap som till en del får förutsättas ha uppstått genom utvärderingar men som också utvecklats på andra sätt. De utvärderingar som görs blir också i dessa sammanhang prövade och relaterade till annan kunskap som finns om det aktuella området.</P>
<P class="p54 ft8">Det finns en risk för överdrivna förväntningar på vilken betydelse utvärderingar kan ha i sådana situationer. Utvärderingar är ett sätt att bygga upp kunskap om verksamhet. De karakteriseras av att kunskapen tas fram genom att en befintlig verksamhet studeras. Kunskap av relevans för att bedöma ändamålsenligheten i en viss statlig verksamhet kan emellertid skapas också utan denna koppling till en redan pågående verksamhet.</P>
<P class="p54 ft8">Ett exempel kan illustrera resonemanget. Vi kan tänka oss en forskare som försöker förklara vilka faktorer som påverkar föränd- ringar i läsvanor hos en viss grupp barn. Forskaren försöker urskilja vilka faktorer som kan påverka läsvanorna och försöker på något sätt komma åt deras faktiska inverkan. En sådan studie kan förstås göras, oavsett om staten har gjort något särskilt för att påverka läsvanorna. Men om forskaren i stället får i uppdrag att undersöka vilken påverkan en ny pedagogisk metod eller ökade anslag till skolbibliotek har haft, är det på dessa insatser som fokus sätts. Frågan handlar då om i vilken utsträckning förändringar kan för- klaras av just dessa insatser.</P>
<P class="p215 ft8">Utvärdering av bedriven verksamhet måste därför ses som en möjlig kunskapskälla bland flera andra. De bedömningar som kan göras av olika handlingsalternativ på ett visst område baseras också på olika former av t.ex. experimentella undersökningar eller mer grundläggande teori.</P>
<P class="p69 ft8">När beslutsfattaren söker utröna för- och nackdelar med olika handlingsvägar gäller det att ta reda på vad som är den för ögon- blicket bästa möjliga kunskapen, oberoende av hur den tagits fram. Att beslutsfattare i dessa situationer skulle söka kunskap enbart genom att identifiera utvärderingar av befintlig verksamhet är knappast realistiskt och inte heller önskvärt.</P>
<P class="p54 ft8">En del av de utvärderingar som görs kan dock i sin tur bidra till en mer långsiktig kunskapsuppbyggnad. Utvärdering av hur olika informationsinsatser påverkat olika beteenden kan sammanföras med t.ex. forskning om beteendepåverkan. En sådan roll för utvärdering förutsätter dock att utvärderingar inte bara har admi- nistratörer och politiker som mottagare utan också olika forskar- grupper. Detta är en förutsättning för att slutsatserna i enskilda</P>
<P class="p555 ft14">228</P>
</DIV>
<DIV id="page_225">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">utvärderingar skall kunna prövas i förhållande till annan kunskap och därmed i sin tur kunna bidra till att bygga upp kunskap som kan användas för att belysa olika handlingsalternativ som det politiska systemet kan ställas inför.</P>
<P class="p13 ft8">Det som här har sagts om vikten av att utvärdering inte i första hand bör föras in direkt i det politiska systemet utan i hög grad ses som ett underlag för mer långsiktig kunskap gäller dock inte all utvärdering. När det gäller utvärdering för att mer löpande kalibre- ra olika verksamheter är situationen annorlunda. Här är det natur- ligt att sådana kan komma till en ganska omedelbar användning.</P>
<P class="p14 ft42">I ett följande avsnitt (5.8) kommer vi att utveckla diskussionen om detta utifrån frågan om vilka krav som kan ställas på den information som myndigheterna skall ta fram.</P>
<P class="p192 ft11"><SPAN class="ft11">5.7.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p365 ft8">Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den skall användas. Det gäller bl.a. hur högt kraven kan ställas på precision och tillförlighet. På vissa slag av resultat- information måste kraven i detta avseende ställas högt och närmast motsvara de krav som ställs i ekonomisk redovisning. Vad gäller andra slag av information måste det accepteras att den är avsevärt mer osäker. Olika kunskapsproducenter bör också ges skilda roller beroende på vilken information det gäller. Det bör också göras tydligt att olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter.</P>
<P class="p257 ft8">Det är ställningstanden som i sin tur får konsekvenser för hur utvärderingsverksamheten skall organiseras.</P>
<P class="p61 ft24"><SPAN class="ft24">5.8</SPAN><SPAN class="ft54">Myndigheternas utvärderingsuppdrag</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">Alla myndigheter har i dag ett grunduppdrag vad gäller utvärdering som följer av kravet i förordningen om årsredovisning och budget- underlag att de skall redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till de mål och i enlighet med de krav regeringen har angett. Härutöver har också många myndigheter andra utvärderingsuppgifter. I vissa fall kan detta beskrivas som en egen operativ verksamhet.</P>
<P class="p532 ft14">229</P>
</DIV>
<DIV id="page_226">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p539 ft11"><SPAN class="ft11">5.8.1</SPAN><SPAN class="ft30">Grundkravet på myndigheternas återrapportering</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">För löpande styrning och kontroll behöver regeringen information av tämligen handfast karaktär som gör att regeringen kan bedöma hur myndigheten fullgör sitt uppdrag. Uppdraget kan vara mer eller mindre öppet och tydligt formulerat. Det bör dock vara formulerat så att myndigheterna årligen kan redovisa hur uppdraget genomförs, även om det efter dialog med regeringen kan vara möjligt att redovisa delar av myndighetens uppdrag mer utförligt med större mellanrum. Krav på kvalificerade effektstudier ligger vanligen utanför detta uppdrag.</P>
<P class="p312 ft8">Den information som myndigheterna tar fram skall således ge en bild av hur de fullföljt sitt uppdrag och levt upp till andra berättigade krav. Informationen skall också belysa i vilken mån det finns brister i dessa avseenden och om det finns faktorer som förklarar eller ursäktar detta.</P>
<P class="p54 ft8">Information är av central betydelse för att regeringen skall kunna bedöma myndigheterna. När informationen kommer till regeringen sammanställs den och analyseras av Regeringskansliets tjänstemän. Analysen syftar till att ge politikerna en bild av om ”myndigheten x fungerar eller ej”.</P>
<P class="p54 ft8">Under utredningsarbetet har vi ibland mött uppfattningen att det är ett problem att myndigheterna inte vet om kraven på information verkligen ytterst kommer från politikerna själva eller om kraven avspeglar vad tjänstemännen är intresserade av. Denna uppfattning bygger på en felsyn. Det är självklart att tjänste- männens uppfattningar om vad som är viktigt och relevant de facto har stor betydelse när olika informationskrav formuleras. Det är ju i ett första steg Regeringskansliets tjänstemän som skall bilda sig en uppfattning om de förhållanden som har betydelse vid bedöm- ningen av en myndighet, och presumtionen måste vara att de i denna process tolkar politikernas vilja.</P>
<P class="p68 ft11"><SPAN class="ft11">5.8.2</SPAN><SPAN class="ft30">Myndigheterna och effektinformationen</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Den grundläggande föreställningen om vikten av att ta fram infor- mation om måluppfyllelse bygger på tanken att, när regeringen gett myndigheterna ett mål, regeringen i retur måste få information om måluppfyllelsen. Tanken har en stark demokratisk koppling. Om medborgarna valt sina styresmän för att de skall uppnå något, bör</P>
<P class="p80 ft14">230</P>
</DIV>
<DIV id="page_227">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375227x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">medborgarna också få veta hur väl de valda lyckats. Och på en annan nivå kan det sägas att, om en myndighet får 100 miljoner för att skapa ett jämnare utnyttjande av en social rättighet mellan män och kvinnor, myndigheten bör kunna tala om ifall satsningen har lett fram till att målen uppfyllts. Trots den ytligt sett tilltalande tanken att målen skall vara starkt styrande för vilken information som tas fram är detta problematiskt.</P>
<P class="p229 ft8">Information utesluts</P>
<P class="p193 ft42">Det är välkänt att ju mer exklusivt målen avgör vilken effekt- information som skall tas fram, desto mer kommer viss annan information att uteslutas.<SPAN class="ft86">75</SPAN></P>
<P class="p12 ft8">En form av uteslutning sker genom att valet av vilken infor- mation som skall tas fram härleds från olika former av resonemang om vad som gör att ett överordnat mål kan förverkligas.<SPAN class="ft41">76 </SPAN>Samma antaganden som ligger till grund för verksamheten ligger till grund för utvärderingen. Prövningar av om verksamheten faktiskt var ett lämpligt medel att nå målen sker därmed inte. Utvärderingar kan därför tendera att ge information som är ägnad mer att resurs- mässigt förstärka en verksamhet än att ifrågasätta den. Detta ökar också risken för att inte olika bieffekter fångas in i utvärderingen.</P>
<P class="p13 ft8">En annan form av uteslutning handlar om att det enbart är vissa mål som räknas. I verkligheten har politiker ofta många mål för en och samma åtgärd. Ibland kan också olika politiker ha olika mål, även om de enas om en viss insats. Och andra aktörer, som kanske</P>
<P class="p563 ft14"><SPAN class="ft51">75</SPAN><SPAN class="ft88">De politiska målens exklusivitet för att avgöra vilken effektinformation som skall tas fram har problematiserats av flera forskare som poängterat att t.ex. olika intressenter kan ha olika mål och bedömningskriterier för en verksamhet, t.ex. av House & Howe, 1999, </SPAN><SPAN class="ft66">Values in evaluation and social research. </SPAN>I diskussionen om ett av <NOBR>1960-talets</NOBR> stora federala program i USA, det alltjämnt existerande Head Start, har också påvisats att fokusering på de officiella målen ledde till att man uteslöt information som senare visat sig vara av stor betydelse vid en bedömning av olika insatser (Stevenson & Thomas, 2006, ”Intellectual contexts”). Frågan om vilken betydelse politiska och administrativa mål bör spela i utvärderingar är allmänt sett en betydelsefull diskussion i utvärderingslitteraturen.</P>
<P class="p560 ft69"><SPAN class="ft79">76</SPAN><SPAN class="ft87">Tankegången kan illustreras med ett exempel. Målet är att påverka ett visst beteende med olika informationskampanjer. Beslutet om dessa kampanjer bygger på antaganden om vilka målgrupper som det är viktigast att nå och vilka kunskaper som påverkar beteendet hos målgruppen. Att analysera vilka faktiska beteendeförändringar som inträffat och på vilket sätt dessa orsakats just av den statliga kampanjen är inte möjligt. I stället mäts hur kampanjen uppmärksammats och kunskapsförändringar hos målgruppen. Kampanjen visar sig då ha varit mycket framgångsrik. De som nåtts av kampanjen har fått ökade kunskaper. Problemet är att utvärderingen baserar sig på samma antaganden som låg till grund för beslutet om kampanjen. Vi får veta att kampanjen var framgångsrik, men det var den enbart givet dessa antaganden. Om antagandet om sambandet mellan kunskap och beteende var fel- aktigt så var kampanjen ett misslyckande, även om kunskaperna ökat till följd av kampanjen.</SPAN></P>
<P class="p447 ft14">231</P>
</DIV>
<DIV id="page_228">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375228x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">deltar i implementeringen, kan ha andra uppfattningar om målen än de som t.ex. regeringen gett uttryck för.</P>
<P class="p69 ft8">Information om ”hur det går” i förhållande till mer komplexa eller konkurrerande målbilder kan också trängas undan av infor- mation om hur det går i förhållande till mer lättformulerade och lätt mätbara mål.</P>
<P class="p293 ft8">Diskussionen om uteslutning har direkt relevans för synen på myndigheternas grundläggande utvärderingsuppdrag. Det är svårt att tänka sig att enskilda myndigheter kan utvärdera den egna verk- samheten med en annan utgångspunkt än just de mål regeringen har beslutat. Myndigheternas utvärderingar tenderar därför att få ett allt för snävt fokus.</P>
<P class="p301 ft8">Möjligheterna att aggregera</P>
<P class="p49 ft8">Krav på information bygger ofta på, vilket den nuvarande verk- samhetsstrukturen är ett tydligt uttryck för, att information på en viss punkt i en effektkedja, och ibland också information om prestationerna, skall kunna sammanföras för att ge kunskap om i vilken utsträckning längre bort liggande mål har nåtts. Detta kan uttryckas som att målen på varje nivå bör ”utformas så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den över- ordnade nivån”.<SPAN class="ft41">77 </SPAN>De informationskrav som ställs på myndigheter- na avspeglar således tanken att den information som myndig- heterna tar fram avseende en viss nivå i verksamhetsstrukturen skall kunna användas för att avgöra hur framgångsrik man varit i för- hållande till mål på nästa nivå.</P>
<P class="p215 ft8">I diskussionen om detta är det viktigt att skilja mellan två olika saker. Den ena gäller att varje verksamhet bygger på vissa antagan- den om hur den kan bidra till något mer överordnat eller längre fram liggande. Det är allmänt sett av värde att sådana antaganden formuleras så tydligt som möjligt, inte minst för att möjlig- göra analys och prövning av deras rimlighet. Den andra saken är vilken betydelse dessa antaganden kan ha när det gäller att ta fram resultatinformation. I vilken utsträckning, blir frågan, är det möjligt att på basis av framgång i förhållande till ett lägre mål uttala sig om hur framgångsrik verksamheten varit i förhållande till mera överordnade mål?</P>
<P class="p555 ft62"><SPAN class="ft49">77 </SPAN><SPAN class="ft59">Finansdepartementet, </SPAN>En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg,</P>
<P class="p564 ft15">Cirkulär nr Fi 2000:3.</P>
<P class="p140 ft14">232</P>
</DIV>
<DIV id="page_229">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375229x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">De resonemang vi tidigare fört om målnedbrytning torde ha illustrerat en rad svårigheter med detta. Även en verksamhet som kan uppfattas som mycket framgångsrik på en viss nivå – det kan t.ex. gälla tullens narkotikabeslag eller uppmärksammandet av information om en viss energieffektiviseringsåtgärd – kan inte användas för att påstå något bestämt om utvecklingen av narkotika- konsumtionen eller energieffektivisering.</P>
<P class="p14 ft8">Som framhållits baseras alla sådana informationskrav på vissa antaganden om hur en viss konkret verksamhet kan påverka olika skeenden i samhället. Dessa antaganden är grunden för den aktuella verksamheten, och varje form av aggregering bygger alltså på att de är riktiga.</P>
<P class="p46 ft8">Även om dessa antaganden i sig är riktiga i den meningen att det finns kausala samband, så kvarstår fortfarande problem som gäller styrkan och tidsfaktorn hos dessa samband. Ett exempel kan illustrera resonemanget.<SPAN class="ft41">78 </SPAN>Målet för politikområdet Utbildnings- politik är att ”Sverige skall vara en ledande kunskapsnation som präglas av utbildning av hög kvalitet och livslångt lärande för tillväxt och rättvisa”. Det nedbrutna målet för Verksamhets- området Förskoleverksamhet och skolbarnomsorg är att ”Erbjuda alla barn stöd och stimulans för utveckling och lärande samt underlätta för föräldrar att förena förvärvsarbete och studier med vård av och ansvar för barn”. Skolverket skall i förhållande till detta senare mål redovisa en samlad bedömning av hur myndigheten bidragit till måluppfyllelsen. Exemplet kan föranleda flera reflek- tioner.</P>
<P class="p345 ft8">Vi utgår från att Skolverket på ett rimligt sätt kan redovisa på vilket sätt förskolan erbjuder stöd och stimulans och möjligheter att förena föräldraskap med annan verksamhet. Vi utgår också från att det finns ett kausalt samband mellan detta mål och det mer överordnade om Sverige som ledande kunskapsnation. Styrkan i detta samband, och vilka effekter förskolan kommer att på Sverige som kunskapsnation på 10, 20 eller 30 års sikt, vet vi dock för- modligen mindre om.</P>
<P class="p291 ft8">Problemet stannar emellertid inte vid detta. För att med hjälp av informationen om Skolverkets framgång på verksamhetsområdes- nivå få en bild av framgången på politikområdesnivå måste vi lägga ihop detta med hur framgångsrika andra myndigheter och läro-</P>
<P class="p565 ft15"><SPAN class="ft49">78 </SPAN>Det följande exemplet är hämtat från skolverkets regleringsbrev budgetåret 2006.</P>
<P class="p374 ft14">233</P>
</DIV>
<DIV id="page_230">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">anstalter har varit vad gäller de verksamhetsområden de har och som har samma överordnade utbildningspolitiska mål.</P>
<P class="p69 ft8">Resonemanget kan förefalla teoretiskt. Det har dock stor prak- tisk relevans eftersom dagens återrapporteringskrav många gånger bygger på orimliga antaganden om de praktiska möjligheterna att ta fram information om effekter av olika verksamheter. Det finns också en risk för att vissa av de informationskrav som ställs kan leda till att verksamheter snedvrids. Det kan, som vi tidigare berört, leda till olika negativa effekter till följd av att t.ex. lärande, inno- vationsförmåga och samarbete mellan myndigheter motverkas.</P>
<P class="p566 ft8">Kraven på effektinformation från myndigheterna bör vara återhållsamma</P>
<P class="p49 ft8">Vi anser att det finns två konsekvenser av att alltför stora krav i dag ställs på myndigheterna när det gäller att utvärdera effekterna av den egna verksamheten.</P>
<P class="p69 ft8">Den ena konsekvensen är att det ofta, trots mängden infor- mation, saknas information som är relevant för omprövningar eftersom informationen ofta får en bekräftande karaktär: Verksam- heten är i grunden rätt tänkt – någon ifrågasättande information har ju inte tagits fram – men den bör i olika avseenden förbättras. Utvärderingar kan därmed komma att motverka i stället för att medverka till omprövningar. Detta problem förvärras om en ström av information genereras av utvärderingssystem som har byggts av de myndigheter som också har det huvudsakliga genomförande- ansvaret.</P>
<P class="p312 ft8">Den andra konsekvensen är att den information som regeringen lämnar till riksdagen ofta har blivit så fokuserad på den verksamhet som utförs av enskilda myndigheter och har haft en så stark kopp- ling till budgetregleringen att utvärderingar inte på ett meningsfullt sätt förs in i diskussionen om statens åtaganden eller om den grundläggande inriktningen av olika verksamheter. Även om sådan information tillförs den politiska processen på andra sätt, anser vi att man bör överväga i vilka former regeringen bör ge sådan infor- mation till riksdagen.</P>
<P class="p312 ft8">Vi anser därför att krav på myndigheterna om att ta fram information om effekterna av den egna verksamheten bör ställas med återhållsamhet.</P>
<P class="p567 ft14">234</P>
</DIV>
<DIV id="page_231">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p568 ft11"><SPAN class="ft11">5.8.3</SPAN><SPAN class="ft30">Kopplingen finansiell information och resultatinformation</SPAN></P>
<P class="p62 ft8">Något som har varit mycket levande i diskussionen sedan 1980- talet är att kopplingen mellan resultat och finansiella resurser setts som ett centralt problem. Det har beskrivits som kopplingen mellan resultatstyrning och finansiell styrning. Även i våra direktiv tas detta upp som en särskild fråga. Utredaren skall särskilt upp- märksamma ”vilka möjligheter och begränsningar som finns för att utforma resultatstyrningen i samverkan med den finansiella styr- ningen”. Denna samverkan kan inte förutsättas enbart ha att göra med myndigheterna, men oavsett hur diskussionen hanteras, så måste på olika sätt informationen hämtas från myndigheterna.</P>
<P class="p83 ft8">Det framstår som självklart att kraven på en verksamhet förut- sätts ha ett samband med vilka resurser som ges till den som skall bedriva verksamheten. Det innebär att ändrade eller utökade krav på en myndighet skall ställas mot frågan om dessa resurser. Och det är självklart att det på ett visst plan fungerar på detta sätt. En myndighet med stor verksamhet har större finansiella resurser. Stockholms universitet har t.ex. avsevärt större anslag än Hög- skolan i Kalmar.</P>
<P class="p459 ft8">Men det är samtidigt lika uppenbart att uppgifter och resurser inte alltid ställs mot varandra när en myndighet får utökade arbets- uppgifter. Vi befinner oss alltså ganska långt från en situation där resultat – uppnådda eller avsedda – kopplas ihop med frågan om vilka resurser som skall tilldelas en myndighet. Uppenbarligen har också detta under lång tid setts som ett problem i den inomstatliga styrningen. Det är därför nödvändigt att diskutera vilket det egent- liga problem är som man vill lösa när man talar om vikten av samverkan mellan resultatstyrning och finansiell styrning.</P>
<P class="p45 ft8">På en nivå kan det handla om att det skall gå att tala om vad en prestation kostar i en enskild myndighet. På en andra nivå kan det handla om kostnaderna för en kategori av prestationer. Ett när- liggande exempel skulle kunna vara: Hur mycket pengar läggs ner på utvärdering inom staten? På en tredje nivå handlar det om hur mycket staten satsar på en viss verksamhet i syfte att nå ett visst mål. På en fjärde nivå handlar det om vad staten satsar i förhållande till vad man får ut av verksamheten. I sin brutalaste form kan frågan vara: Vad får vi ut av de fem miljarder som satsats för att uppnå ett visst mål?</P>
<P class="p569 ft14">235</P>
</DIV>
<DIV id="page_232">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p48 ft8">Kostnaderna för den enskilda prestationen</P>
<P class="p233 ft8">Vi uppfattar inte att det i dag finns några grundläggande problem att ange kostnaderna för enskilda prestationer. I den mån en myn- dighetsledning eller Regeringskansliet önskar sådan information finns det inga teoretiskt sett metodmässiga svårigheter att ta fram sådan information med rimliga krav på precision och säkerhet, även om informationen på grund av mättekniska problem aldrig kan visa en alldeles sann bild av kostnaderna. Många myndigheter kan också i dag hämta sådan information direkt från sina redovisningssystem.</P>
<P class="p55 ft8">De praktiska möjligheterna att ta fram sådan information avgörs i hög grad av hur exakt de enskilda medarbetarnas tid redovisas. Kvantifieringar av tidsåtgång behöver dock inte bygga på fullskalig tidredovisning, även andra metoder är möjliga.</P>
<P class="p69 ft8">Befintliga redovisningssystem ger således redan i dag möjlig- heter att ta fram detta slag av information vilket också framgår av många myndigheters årsredovisningar. Det är därför knappast detta som betraktas som ett svårt problem när det talats om svårigheter- na att koppla ihop resultatinformation med finansiell information.</P>
<P class="p301 ft8">Kostnader för vissa prestationstyper</P>
<P class="p49 ft8">Det kan finnas ett behov av att ibland diskutera statens verksamhet utifrån frågor som gäller t.ex. hur mycket de statliga myndig- heterna lägger ner på information och utvärdering och ekonomi- administrativ verksamhet.</P>
<P class="p69 ft8">Denna typ av frågor kan i dag inte besvaras genom att infor- mation på något mer direkt sätt hämtas från redovisningssystemen. Även om t.ex. den enskilda myndigheten har tidredovisnings- system, kan skärningen på prestationstyper variera. Ett visst projekt kan t.ex. ha ett inslag av information utan att projektet i redovisningssystemet beskrivs i sådana termer.</P>
<P class="p54 ft8">I de sammanhang denna form av information om kostnader för statlig verksamhet behöver tas fram bygger informationsbehovet ofta på någon form av specifik definition. Det förutsätter därför särskilda kartläggningsinsatser att få fram sådan information.</P>
<P class="p570 ft14">236</P>
</DIV>
<DIV id="page_233">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375233x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p116 ft8">Vad staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål</P>
<P class="p193 ft8">I många sammanhang har det efterlysts information om hur mycket staten satsar på en viss verksamhet i syfte att nå ett visst mål. Det är teoretiskt möjligt att föreställa sig att alla statens kostnader fördelar sig i den nuvarande eller någon annan mål/verk- samhetsstruktur. Två grundläggande begränsningar finns med sådana fördelningar.</P>
<P class="p291 ft8">Många enskilda aktiviteter och kostnader för dessa kan hänföras inte bara till ett utan till flera politikområden. Problemet kan, vilket delvis redan sker, hanteras. Stor osäkerhet kommer dock alltid att vidlåda alla kostnadsaggregeringar. Just frågan om olika nycklar för kostnadsfördelning kan i grunden också vara politiskt kontro- versiell.</P>
<P class="p291 ft8">Målstrukturer varierar över tiden beroende på hur de sam- hälleliga problemen uppfattas. Målstrukturen är i grunden en, åtminstone delvis, politisk fråga. Om en åtgärd i första hand skall ses som syftande mot <NOBR>Y-målet</NOBR> eller <NOBR>X-målet,</NOBR> kan vara föremål för olika bedömningar.</P>
<P class="p291 ft8">Dessa begränsningar förklarar säkert till väsentlig del varför det upplevs som förenat med så stora svårigheter att svara på frågor efter mallen ”hur mycket lägger vi egentligen ner för att öka den kulturella delaktigheten eller minska barnolycksfall?”.</P>
<P class="p13 ft8">Vi menar inte att dessa frågor är omöjliga att besvara. Vårt påpekande gäller att det måste accepteras att det alltid kommer att vara förenat med krav på situationsspecifika definitioner för att ta fram sådan information, och att relativt stor osäkerhet kommer att vidlåda denna information.</P>
<P class="p220 ft8">Kostnader för statens insatser i förhållande till måluppfyllelse</P>
<P class="p60 ft8">Diskussionen om kostnader versus resultat har också gällt att det borde kunna vara möjligt att tala om vad måluppfyllelsen kostar. Frågan kan vara: Vad får vi ut av de fem miljarder som satsats för att uppnå ett visst mål?<SPAN class="ft41">79</SPAN></P>
<P class="p571 ft69"><SPAN class="ft67">79 </SPAN>Tankegången uttrycktes mycket klart av <NOBR>VESTA-utredningen:</NOBR> ”Den ekonomiska styr- ningen i staten utgår ifrån övergripande politiska visioner och mål. Givet dessa visioner och mål innebär resultatstyrning att besluten om mål och inriktning för olika verksamheter bör grundas på dokumenterade resultat och erfarenheter. De finansiella förutsättningarna bör vara i balans med de mål och resultatkrav som läggs fast för verksamheten. Den ekonomiska styrningens planeringsfas, med beslut om mål och ramar, förutsätter därför en uppföljnings- och utvärderingsfas där det samlade resultatet bedöms, dvs. såväl måluppfyllelsen i resultat-</P>
<P class="p447 ft14">237</P>
</DIV>
<DIV id="page_234">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375234x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Tankegången kan ifrågasättas på två grunder. Den ena är de grundläggande begränsningarna när det gäller att ta fram informa- tion om måluppfyllelse. Den diskussionen har vi fört tidigare. Det avgörs i grunden av hur säkert vi kan fastställa olika kausala samband. Vi har framför allt betonat att dessa svårigheter, åtmin- stone praktiskt sett, beror på sådana faktorer som den statliga insatsens omfattning, hur sammansatt den är, dess tidsförlopp och komplexiteten i det fenomen som skall påverkas. Många statliga insatser som syftar till vissa mål passerar gränsen för det utvärde- ringsbara i den meningen att vi inte kan ange vilka effekter insatserna haft. Även om vi bortser från problemet med kostnads- sidan – som är nog så allvarligt – så har vi alltså svårigheter med att få fram information om effekterna.</P>
<P class="p200 ft8">Relevansen för olika beslut</P>
<P class="p233 ft8">Den andra grunden för vårt ifrågasättande är hur denna kunskap kan användas. Även om vi löser alla problem med hur sambandet ser ut ex post; hur kan vi använda denna kunskap om effekterna av de olika statliga åtgärderna och kostnaderna för dem för att bedöma en verksamhet i framtiden – dess inriktning, dess mål och kostnaderna för den?</P>
<P class="p54 ft8">Någon direkt koppling mellan denna efterhandskunskap och vilka beslut som bör fattas finns naturligtvis inte. Om målupp- fyllelsen har varit god, kan det motivera ytterligare satsningar, i andra fall motsatsen. Dessa ställningstaganden kan göras först på basis av kunskap om vad som har lett fram – respektive inte lett fram – till olika effekter.</P>
<P class="p342 ft8">De kostnads- och effektsamband som vi kan konstatera ex post behöver inte vara giltiga för framtiden. Det kan vara så att relationen mellan insatser/kostnader och effekter betingades av vissa faktorer som i sig förändrats över tiden. Desto mer sannolika framstår sådana förändringar då den statliga insatsen inte direkt påverkar bara den avsedda målvariabeln utan även rader av andra förhållan- den som i sin tur kan påverka sannolikheten för olika förändringar.</P>
<P class="p76 ft8">Mot bakgrund av detta resonemang finns en risk för överdrivna förväntningar på vissa former av resultatinformation. Även om vi i</P>
<P class="p572 ft66"><SPAN class="ft50">styrningen som resursförbrukningen i den finansiella styrningen samt sambandet dem emellan. Denna bedömning utgör ett underlag för beslut avseende såväl mål och inriktning som resurser.” Ds 2000:63, </SPAN>Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens, <SPAN class="ft50">s. 22.</SPAN></P>
<P class="p464 ft14">238</P>
</DIV>
<DIV id="page_235">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr5 td81"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr5 td82"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">efterhand och med stor säkerhet kan konstatera att 100 miljoner kr som satsats på en viss verksamhet lett till vissa effekter och att vi därigenom kan uttala oss om sambandet mellan kostnader och effekter, kan vi knappast uttala oss om giltigheten av detta samband i framtiden. Det konstaterade sambandet gäller under vissa be- tingelser, det kan gälla priser, olika sociala processer, inter- nationella förhållandet etc. Vi kan alltså utifrån de gjorda utvär- deringarna inte dra någon slutsats om vilka effekter en satsning på 200 miljoner kr kommer att ha.</P>
<P class="p45 ft8">Problemet kan te sig annorlunda vid mer avgränsade presta- tioner. En styrning som helt sker i prestationstermer har större förutsättningar att kunna bygga på ”prislappar”.</P>
<P class="p13 ft8">Den diskussion som vi fört innebär alltså att vi anser oss kunna avvisa föreställningen att information om resultaten under de närmaste föregående åren generellt skall kunna transformeras till förslag om vilka resurser som en verksamhet skall ha följande år. Detta får betydelse även för vilken information regeringen skall lämna till riksdagen och i vilka dokument detta skall ske.</P>
<P class="p202 ft11"><SPAN class="ft11">5.8.4</SPAN><SPAN class="ft30">Ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">De resonemang vi fört utmynnar i uppfattningen att informations- kraven på myndigheterna tydligare skall kopplas till de uppgifter myndigheterna har. Myndigheterna skall informera regeringen om hur de genomfört sitt uppdrag.</P>
<P class="p257 ft8">Allmänt set är det också självklart att resurserna som tilldelas en myndighet måste ha samband med de krav som ställs på den. Vad diskussionen om det som brukar beskrivas som sambandet mellan resultatstyrning och finansiell styrning därutöver handlar om är inte lika klart. En del av problembeskrivningen har sin grund i hur resultatstyrning och finansiell styrning definierats. Just det för- hållandet att resultatstyrning och finansiell styrning definitions- mässigt har sagts hänga samman, som delar av ekonomistyrningen, leder naturligen till krav på att sambandet mellan dem skall kunna visas och någon form av modell i vilket detta kan uttryckas. Trots de omfattande insatser som gjorts under det senaste decenniet att hitta ett sätt att göra detta samband tydligt kvarstår dock pro- blemet.</P>
<P class="p345 ft8">Vi har försökt precisera detta problem. Det har lett fram till en, enligt vår mening, mera realistisk syn. Myndigheterna bör i sina</P>
<P class="p460 ft14">239</P>
</DIV>
<DIV id="page_236">
<DIV id="id_1">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr5 td21"><P class="p19 ft15">Styrning och resultatinformation möjligheter och begränsningar</P></TD>
<TD class="tr5 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
</DIV>
<DIV id="id_2">
<P class="p573 ft8">årsredovisningar kunna redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för sina prestationer. Sådan information kan redan i dag tas fram genom redovisningssystemen. Emellertid måste det accepteras att mer komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäkerhet. Det gäller både information om hur mycket resurser som staten satsar i syfte att uppnå ett visst mål och vilka kostnader staten faktiskt haft för att uppnå ett visst mål.</P>
<P class="p574 ft14">240</P>
</DIV>
</DIV>
<DIV id="page_237">
<P class="p0 ft7">6 Förslag</P>
<P class="p575 ft8">Våra förslag har utformats utifrån de utgångspunkter som vi redovisat i kapitel 2. De rör synen på förvaltningen i det demo- kratiska systemet och är i huvudsak av normativ karaktär. I kapitel 3 beskrivs framväxten av den inomstatliga styrningen och vilka föreställningar som påverkat detta. I kapitel 4 har vi sett på hur styrningen fungerar i praktiken.</P>
<P class="p46 ft8">I det närmast föregående kapitlet (5) har vi analyserat olika synsätt och antaganden som är centrala för hur styrningen av den statliga förvaltningen skall utformas och vilken information om den statliga verksamheten som kan tas fram och hur detta bör ske. Denna diskussion har lett fram till ett antal ställningstaganden av betydelse för våra två huvudfrågor:</P>
<P class="p576 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik?</SPAN></P>
<P class="p337 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Vilken information kan och bör tas fram om statlig verksamhet, vilka krav kan ställas på informationen och vem skall ta fram den?</SPAN></P>
<P class="p392 ft8">Vi har tidigare påpekat att det inte har varit vår uppgift att belysa alla företeelser och frågor som skulle kunna rymmas inom dessa två grundfrågor. Det betyder att vi inte kommer att ta upp t.ex. grund- läggande frågor om den s.k. svenska förvaltningsmodellen, orga- nisationsformerna för statlig verksamhet eller principerna för myndighetsstrukturen. Vi berör inte frågor som rör delegering av visst arbetsgivaransvar och formerna för att tillsätta vissa befatt- ningshavare har också utelämnats. Detsamma gäller frågor som rör riksdagens interna beredningsprocesser och – i huvudsak – lagstift- ningens roll.</P>
<P class="p577 ft14">241</P>
</DIV>
<DIV id="page_238">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">6.1</SPAN><SPAN class="ft54">Bilden av styrningen</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Den bild vi tecknat i de föregående kapitlen kan i många avseenden tyckas nedslående. Grundläggande brister i regeringens styrning av myndigheterna beskrivs på samma vis i dag som för tjugo eller trettio år sedan. De reformer som genomförts för att komma till rätta med dessa problem bygger på administrativa och ibland verk- lighetsfrämmande föreställningar om politiska och administrativa processer. Detta har lett till att det utvecklats ritualiserade pro- cesser som pågår parallellt med det som kan uppfattas som den reella styrningen. Själva processerna kan leda till att verksamheter inriktas på annat än det som var deras syfte och att de bidrar till fragmentering av den statliga verksamheten.</P>
<P class="p250 ft8">Denna bild skymmer lätt att även betydande förbättringar skett. Medvetenheten om styrfrågor är i dag en helt annan än för några decennier sedan. Vår bedömning är också att Regeringskansliets kompetens har höjts vad gäller själva verksamheten men också när det gäller t.ex. personalledning och ekonomiadministration.</P>
<P class="p69 ft8">Vi menar att beskrivningen av olika brister till väsentlig del avspeglar orealistiska föreställningar om vad som kan lösas genom reformer i den inomstatliga styrningen, och att frågan om sam- hällets styrbarhet ibland förväxlas med frågan om hur regeringen kan styra sin förvaltning. Mycket av det som beskrivits som mera konkreta problem, allt från målexercisen i regleringsbreven till bristande information om sambandet mellan resultat och kost- nader, avspeglar också olika antaganden som inte blottlagts och prövats.</P>
<P class="p312 ft8">Vi har också hävdat att uppfattningen om vilken information politiker behöver ha och om gränsen mellan politik och förvaltning i hög grad formats utifrån en administrativ uppfattning om hur politik <SPAN class="ft11">bör </SPAN>skapas och vilken roll politikerna <SPAN class="ft11">bör </SPAN>ha.</P>
<P class="p54 ft8">Vårt betänkande bygger delvis på ett annat synsätt än det som tidigare dominerat. Detta kommer också till uttryck i våra utgångs- punkter.</P>
<P class="p578 ft14">242</P>
</DIV>
<DIV id="page_239">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p175 ft24"><SPAN class="ft24">6.2</SPAN><SPAN class="ft54">Våra ställningstaganden</SPAN></P>
<P class="p579 ft8">De ställningstaganden som gjordes i föregående kapitel var:</P>
<P class="p580 ft8">I. Uppdraget till myndigheterna bör formuleras så att det kan rea- liseras inom ramen för myndighetens befogenheter.</P>
<P class="p365 ft8">II. Styrningen och arbetsformerna inom Regeringskansliet måste vara sådana att de stödjer och inte motverkar samordning mellan myndigheter.</P>
<P class="p365 ft8">III. Analyser av vilka verksamheter som kan bidra till olika poli- tiska mål bör ske ad hoc och i former som är ändamålsenliga för regeringen.</P>
<P class="p235 ft8">IV. Föreställningen att hela den statliga verksamheten skall prövas i budgetprocessen är orealistisk. Inte heller kan det förväntas att omfattande omprövningar normalt görs inom ramen för den årliga budgetprocessen.</P>
<P class="p365 ft8">V. Vi bejakar informellt utbyte i frågor som regeringen kan besluta om enligt 11 kap. 6 § RF. Detta utbyte förutsätter dock kunskap om vad som faktiskt gäller både i Regeringskansliet och hos myndigheterna.</P>
<P class="p581 ft8">VI. Det finns inte anledning att skapa särskilda formella proce- durer för att utkräva ansvar av myndighetschefer utöver vad som finns i dag.</P>
<P class="p235 ft8">VII. Det finns anledning att ställa helt olika krav på information beroende på hur den skall användas. Olika sorters information bör beställas och tas fram på olika sätt och ha olika producenter.</P>
<P class="p365 ft8">VIII. Informationskraven på myndigheterna skall tydligare än i dag kopplas till de uppgifter myndigheterna har.</P>
<P class="p333 ft42">IX. Myndigheterna bör i sina årsredovisningar kunna redovisa information om sin verksamhet och om kostnaderna för enskilda prestationer.</P>
<P class="p60 ft8">X. Komplexa kartläggningar av olika samband mellan kostnader och resultat måste ske ad hoc och med accepterande av stor osäker- het.</P>
<P class="p582 ft14">243</P>
</DIV>
<DIV id="page_240">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375240x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p129 ft24"><SPAN class="ft24">6.3</SPAN><SPAN class="ft54">Regeringens styrning</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Förvaltningsmyndigheterna är av vitt skilda slag. Det betyder dock inte att myndigheterna kan delas in i ett antal kategorier utifrån hur styrningen skall gå till och ”hur mycket” styrning det bör vara. En av de professionellt mest krävande uppgifterna för Regerings- kansliets tjänstemän bör vara att ge råd om hur styrningen skall utformas i det enskilda fallet. De faktorer som vi diskuterade i kapitel 2 är då viktiga. Vi förfäktar inte någon ny uniform modell för styrningen av statsförvaltningen. I stället bör styrningens minsta gemensamma nämnare – de element som är gemensamma för alla myndigheter – vara så liten som möjligt för att kunna beakta olikheter mellan verksamheter och myndigheter.</P>
<P class="p250 ft8">Detta synsätt innebär och medför att det inom Regerings- kansliet bör ägnas mindre kraft åt den rutinmässiga, löpande styr- ningen av enskilda myndigheter. Detta är viktigt eftersom det öppnar för att mer kraft kan ägnas åt styrning med strategiskt fokus och inriktning på hur olika myndigheters verksamhet sam- mantaget skall bidra till att politiska strävanden kan förverkligas.</P>
<P class="p313 ft11"><SPAN class="ft11">6.3.1</SPAN><SPAN class="ft30">Instruktionen det centrala dokumentet</SPAN></P>
<P class="p583 ft8">Instruktionen skall vara det centrala dokumentet för reg- eringens styrning av myndigheterna.</P>
<P class="p561 ft8">En viktig utgångspunkt är att regeringens styrning av myndig- heterna hitintills i alltför hög grad kanaliseras genom de årliga regleringsbreven, även om deras innehåll i många delar är detsamma år från år. Instruktionen saknar direkt koppling till den årliga budgetprocessen utan är i stället ett beslut som gäller tills vidare. I instruktionen bör regeringen ange vilka uppgifter den tilldelat myndigheten för att nå de mål regeringen har för myndighetens verksamhet.</P>
<P class="p216 ft8">I den enskilda myndighetens instruktion bör myndighetens uppgifter tydligt framgå. Dessa skall formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter. Redan i dag finns goda exempel på myndighetsinstruktioner som är skrivna just på detta sätt.</P>
<P class="p216 ft8">Detaljeringsgraden i instruktionen kan variera från myndighet till myndighet. Om regeringen anser att vissa krav bör uttryckas</P>
<P class="p251 ft14">244</P>
</DIV>
<DIV id="page_241">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p335 ft8">tämligen detaljerat, bör också detta kunna göras i instruktionen. Vi har svårt att se att det skulle vara olämpligt att vid behov vara något mera detaljerad just i instruktionen jämfört med vad som är fallet i dag. Det avgörande är hur detaljerat regeringen vill styra. Till skillnad från myndighetsförordningen och olika författningar som gäller flera myndigheter skall en myndighets instruktion tydliggöra den enskilda myndighetens uppdrag.</P>
<P class="p14 ft8">Vi inser dock att vårt förslag om instruktionen, tillsammans med vad som i det följande föreslås beträffande regleringsbreven, kan väcka farhågor om att instruktionen på sikt kan utvecklas till ett mycket omfattande dokument. En farhåga som kan formuleras med frågan: ”Vad hindrar att instruktionen fylls med allt det som tidigare funnits i regleringsbrevet?” Det är självklart att vi inte kan ge några garantier kring detta. Vi tror dock att det är sannolikt att trösklarna blir högre när det gäller instruktionen just genom att det inte är ett årligt dokument som samtidigt skall tas fram för hundratals myndigheter i en starkt rutiniserad process.</P>
<P class="p535 ft8">Att se instruktionen som det centrala dokumentet i regeringens styrning kommer enligt vår mening att skapa en annan rytm i myndighetsstyrningen. Inslaget av kontinuitet blir tydligare. Det är bra eftersom skälen till en myndighets existens och dess uppdrag i regel är desamma över tid. Instruktionernas livslängd kommer visserligen att kunna variera till följd av att verksamheter och myndigheter är olika. Men det är snarare en fördel än en nackdel. För flertalet myndigheter får instruktionerna ett betydligt längre liv än nuvarande regleringsbrev. Vi vill särskilt peka på de fall där myndighetens verksamhet regleras i lag och där instruktionen i huvudsak anger att myndigheten har till uppdrag att tillämpa viss lagstiftning. För andra myndigheter kan instruktionen behöva om- arbetas oftare.</P>
<P class="p300 ft8">Enligt vår bedömning har nuvarande fokuseringen på arbetet med regleringsbreven lett till ett myndighetscentrerat arbetssätt. De krav som ställs definieras utifrån just en enskild myndighets perspektiv. Frågor om den enskilda myndighetens samband med andra myndigheter bör aktualiseras i arbetet med instruktionen. Det kan därför ibland finnas anledning att diskutera instruktioner- na för myndigheter med starka verksamhetsmässiga samband sam- tidigt.</P>
<P class="p584 ft14">245</P>
</DIV>
<DIV id="page_242">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375242x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p358 ft11"><SPAN class="ft11">6.3.2</SPAN><SPAN class="ft30">Verksamhetsdelen i nuvarande regleringsbrev utgår</SPAN></P>
<P class="p585 ft42">Verksamhetsdelen i regleringsbreven avskaffas generellt sett. Regeringen skall i fortsättningen ange endast de finansiella vill- koren för respektive myndighet i regleringsbrevet.</P>
<P class="p474 ft8">Förslaget innebär att verksamhetsdelen inklusive avsnittet om organisationsstyrning och uppdrag i nuvarande regleringsbrev utgår.</P>
<P class="p293 ft8">Regleringsbrevets syfte i dag är att vara en kanal för en mera detaljerad årlig styrning av myndigheterna. Vårt förslag bygger inte på att vi på principiella grunder anser att en sådan styrning skulle vara felaktig. Vi menar dock att det i normalfallet inte är nödvän- digt att utöver den långsiktiga, fleråriga styrningen i lagar, instruk- tionen och andra författningar styra myndigheterna ytterligare. Vi delar inte uppfattningen att detta är nödvändigt, generellt sett, utan menar att verksamhetsbeslut som har en tidshorisont på ett år bör kunna fattas av myndigheten inom de ramar som ges av instruk- tionen m.m. Vårt förslag har också sin grund i att just förekomsten av ett årligt regleringsbrev leder till icke önskvärda och svår- stoppade konsekvenser.</P>
<P class="p250 ft8">Vi har funnit att regleringsbrevens årliga tillskott till styrningen av myndigheterna utöver vad som redan framgår av instruktionerna och i vissa fall lag i praktiken många gånger är litet. De mål, och till viss del även återrapporteringskrav, som förmedlas i reglerings- breven är som regel inte av årlig karaktär. Tvärtom återkommer samma krav i regleringsbrevet år efter år. Regleringsbreven ett visst år består i mycket stor utsträckning av avlagringar av mål och åter- rapporteringskrav från tidigare år.</P>
<P class="p54 ft8">Karaktären på målen förklaras till stor del av verksamhetsstruk- turen. I hög grad följer sedan formuleringen av återrapporterings- kraven dessa mål. Det är svårt att mera översiktligt ge en samman- fattande bild av återrapporteringskraven. De är mycket skiftande; såväl detaljerade som allmänt formulerade. Många återrapporte- ringskrav framstår som konstruerade.</P>
<P class="p54 ft8">Vi är medvetna om att regleringsbreven i sin nuvarande form är ett uttryck för föreställningen att det i detta dokument sker en koppling mellan vilka resultat myndigheten förväntas att leverera och kostnaderna för dessa resultat.<SPAN class="ft41">1 </SPAN>Vi menar dock att denna</P>
<P class="p586 ft58"><SPAN class="ft49">1 </SPAN><SPAN class="ft15">Finansdepartementet, </SPAN>Regleringsbrev och andra styrdokument för år 2007, <SPAN class="ft15">s. 7.</SPAN></P>
<P class="p520 ft14">246</P>
</DIV>
<DIV id="page_243">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">koppling i realiteten är mycket svag i dagens regleringsbrev. Annars skulle t.ex. förändringar i de mål eller andra styrsignaler som finns i regleringsbreven leda till att anslagen förändrades. Även om det på ett plan är självklart att verksamhet och pengar skall ha ett samband har vi också kunnat konstatera att karaktären på detta samband är mycket diffust (kap. 5.8.3).</P>
<P class="p46 ft8">Vi har också konstaterat att det i dag finns en betydande dubbelreglering vad gäller verksamhetsdelen i regleringsbreven, i myndigheternas instruktioner och i andra författningar. Detta gäller även den s.k. organisationsstyrningen i regleringsbreven. Mycket av det som uttrycks i andra beslut och författningar upp- repas i regleringsbreven.</P>
<P class="p46 ft8">Flera av dem vi intervjuat har hävdat, vilket möjligen kan uppfattas som en förklaring till denna dubbelreglering, att det finns en föreställning om att det är det som står i regleringsbrevet ”som faktiskt gäller”. Detta är ett skäl till att det i regleringsbreven förs in uppmaningar som redan har angetts i myndighetens instruktion eller som erinrar om att den skall tillämpa lagen på ett visst område. Det gör i sin tur att intresset från olika särintressen inom Reg- eringskansliet och myndigheterna att ”få in frågor” i reglerings- brevet blir ännu större. Detta medför att arbetet med reglerings- breven drar allt mera resurser inom Regeringskansliet och medför, ofta realiserade, risker för en näst intill okontrollerbar påbyggnad av regleringsbreven. Regleringsbreven har också av både politiker och tjänstemän inom Regeringskansliet och bland företrädare för myndigheter beskrivits som överlastade.</P>
<P class="p299 ft8">Detta har lett till ett par olika, och delvis motstridiga, kon- sekvenser. Den ena konsekvensen är det vi i föregående kapitel benämnt detaljeringsparadoxen. Mängden styrsignaler innebär att det till syvende och sist blir myndigheterna själva som står för prioriteringarna.</P>
<P class="p13 ft8">Men mängden styrsignaler kan också styra bort verksamheten från det regeringen avsett. Oavsett vad som är avsikten kan t.ex. informationskrav påverka vad som faktiskt kommer att göras i myndigheterna. Kraven kan alltså ha en styreffekt som inte behöver avspegla de politiska ambitionerna och även ge upphov till sub- optimeringar, både inom en myndighet och på en mer övergripande nivå. Det kan också vara tänkbart att dessa konsekvenser kom- bineras på så sätt att myndigheten visserligen väljer att göra det den själv vill, men att den anpassar rapporteringen om sin verksamhet till det regeringen särskilt begärt.</P>
<P class="p587 ft14">247</P>
</DIV>
<DIV id="page_244">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Det är alltså viktigt med medvetenhet inom Regeringskansliet om vilka konsekvenser krav på information kan ha, inte minst i kontakterna med tjänstemän på lägre nivåer i myndigheterna. Att krav på information kan uppfattas som en förtäckt styrsignal manar således till eftertanke.</P>
<P class="p54 ft8">Vårt förslag innebär att regleringsbrevens roll i styrningen för- ändras genomgripande. Vi har själva ställt oss frågan om vårt förslag är onödigt drastiskt. Ett alternativ kunde vara att försöka begränsa omfattningen av regleringsbreven. Vi tror dock inte att ett sådant förslag är ändamålsenligt. Erfarenheterna av sådana försök att begränsa tillväxten av regleringsbreven har varit mindre goda. Det är uppenbart att det här finns en dynamik, både inom Reg- eringskansliet och mellan Regeringskansliet och myndigheterna, som gör att sådana lösningar snabbt nog blir huvudregel. En del av detta är att det lätt uppstår en situation då det uppfattas som en brist på aktivitet om inget särskilt sägs om vad som skall gälla för verksamheten det kommande året. Just det faktum att detta doku- ment årligen skall förfärdigas och utfärdas leder till att det måste fyllas med innehåll. Här finns processer i vilka de inblandade kommer att agera på ett sätt som leder fram till att vi efter några år är tillbaka i nuvarande situation, även om man genom särskilda åtgärder ett särskilt år tillfälligt skulle kunna minska reglerings- brevens omfattning.</P>
<P class="p588 ft8">Det är dock viktigt att betona att det även i fortsättningen kan finnas lägen då regeringen på ett särskilt sätt vill understryka vikten av att t.ex. något görs inom det närmaste året. Möjligheterna att fatta sådana särskilda regeringsbeslut påverkas givetvis inte av vårt förslag. Det torde emellertid i praktiken medföra att sådana beslut prövas avsevärt mer ingående än många krav som i dag förs in i regleringsbreven. Detta är också avsikten.</P>
<P class="p54 ft8">I sammanhanget skall vi ta upp ett särskilt problem. Reglerings- breven har ibland återgett tidigare fattade beslut som rör en myn- dighet. Det är dock långtifrån säkert att detta har skett på ett fullständigt sätt. Det är därför i dag inte möjligt att på ett enkelt sätt skaffa sig en överblick över samtliga beslut som gäller en myndighet. Oberoende av vårt förslag är det därför viktigt att både Regeringskansliet och myndigheterna, liksom andra intressenter, på ett lättillgängligt sätt får och ger tillgång till olika regerings- beslut i ett samlat informationssystem.</P>
<P class="p589 ft14">248</P>
</DIV>
<DIV id="page_245">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375245x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p590 ft11"><SPAN class="ft11">6.3.3</SPAN><SPAN class="ft30">Årsredovisningen skall avse hur myndigheten genomfört sitt uppdrag</SPAN></P>
<P class="p591 ft8">Myndigheten skall i årsredovisningen redovisa inriktningen, omfattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som till- delats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut.</P>
<P class="p592 ft8">Regeringen har ett självklart och legitimt intresse av att få veta hur myndigheterna fullgör sina uppdrag. Informationen behövs också för redovisningen till riksdagen och för riksdagens ansvars- utkrävande.</P>
<P class="p336 ft8">I årsredovisningens resultatredovisning skall myndigheterna redovisa hur de löst de uppgifter som de tilldelats genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut. Detta är ett uttryck för att årsredovisningen i första hand är ett underlag för regeringens styrning och kontroll av att myndigheterna fullföljer sitt uppdrag. Myndigheterna bör årligen redovisa hur uppdraget har genomförts. Det bör dock vara möjligt att efter dialog med regeringen redovisa delar av verksamheten på ett mera översiktligt sätt och lämna en mera fördjupad redovisning med längre tidsintervall.</P>
<P class="p45 ft8">Förslaget innebär att myndigheternas skyldighet att rapportera om sin verksamhet regleras i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag<SPAN class="ft41">2 </SPAN>genom att det där anges att myndigheterna skall redovisa ”inriktningen, omfattningen och kostnaderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruktion eller annat regeringsbeslut”. Vårt förslag rör framför allt 3 kap. i denna för- ordning.</P>
<P class="p45 ft8">Myndigheterna har i regel goda möjligheter att avgöra vilken information som bäst beskriver den egna verksamheten. Förslagen om regleringsbrev och årsredovisning innebär att det är myndig- heten som mer i detalj kommer att avgöra vilken information som är bäst ägnad att ge en korrekt bild av dess verksamhet. Så torde det i realiteten i stor utsträckning vara redan i dag. Men det kan ändå väcka farhågor om att den information som myndigheten lämnar inte kommer att täcka de aspekter regeringen vill ha information om. Regeringen kan vilja ha information om en viss verksamhet utifrån vissa variabler, medan myndigheten kanske väljer att belysa den utifrån andra variabler. Det är en relevant invändning, men den kan bemötas med flera argument.</P>
<P class="p231 ft15"><SPAN class="ft49">2 </SPAN>Vars namn föreslås ändrat i avsnitt 6.3.5.</P>
<P class="p527 ft14">249</P>
</DIV>
<DIV id="page_246">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">För det första har redan i dag den enskilda myndigheten relativt stor kontroll över hur årsredovisningen utformas. För det andra vore en betydande diskrepans mellan hur myndigheten och dess ledning väljer att beskriva verksamheten och regeringens bedöm- ning av vilken information som är relevant för att bedöma den verksamheten ett problem i sig. En sådan bristande överensstäm- melse kan antas bero på skillnader i uppfattning om vad som är motiv för en viss verksamhet och hur den är tänkt att fungera. Det kan därför ses som en fördel om sådana skillnader blottläggs för att därigenom kunna diskuteras mellan Regeringskansliet och myndig- hetens ledning. En diskussion om innehållet i årsredovisningen är en viktig del i dialogen mellan regering och myndigheter. För det tredje har givetvis regeringen även i fortsättningen möjlighet att ge närmare instruktioner om redovisningens innehåll när så behövs. Detta kan ske både formellt i enskilda regeringsbeslut och vid informella kontakter.</P>
<P class="p297 ft8">I sammanhanget vill vi peka på att regleringsbreven till många myndigheter inte skiljer mellan information som verksamhet och information om bedriven verksamhet. Många myndigheter har som en viktig uppgift att göra utvärderingar, ta fram prognoser etc. Dessa uppgifter är att betrakta som vilken annan verksamhet som helst. Själva kraven på denna verksamhet, t.ex. att löpande analysera ett visst problem, bör alltså inte ses som ett återrapporteringskrav. Det är i stället en myndighetsuppgift som i normalfallet bör anges i instruktionen med den grad av precisering som är önskvärd. Däremot kan naturligtvis även denna verksamhet motivera krav på återrapportering som kan gälla t.ex. information om antalet rapporter, hur de spritts, vilken kvalitetssäkring som förekommer etc.</P>
<P class="p297 ft8">Vårt förslag om årsredovisningar bör kommenteras särskilt i följande fem avseenden.</P>
<P class="p251 ft11">Länsstyrelser och lärosäten</P>
<P class="p326 ft8">Principen att myndigheterna själva bör ha stor frihet att bestämma innehållet i årsredovisningen kolliderar med en annan princip vad gäller två slags myndigheter. Det är länsstyrelser och lärosäten. Dessa bedriver inom sin respektive kategori samma eller likartad produktion. Det är rimligt att regeringen i dessa fall får en infor- mation i årsredovisningar som gör jämförelser möjliga. Denna jäm-</P>
<P class="p529 ft14">250</P>
</DIV>
<DIV id="page_247">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">förbarhet kan gå förlorad, om varje myndighetschef bestämmer vad som skall ingå i årsredovisningen.</P>
<P class="p13 ft8">I dessa två fall bör vissa krav, utöver de som finns i förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag, ställas. I båda fallen finns också särskilda förordningar som gäller för respektive grupp av myndigheter i vilka specifika krav kan föras in. Det är högskole- förordningen (1993:100) respektive förordningen (2002:864) med länsstyrelseinstruktion. Båda dessa förordningar kan därför om så bedöms nödvändigt kompletteras med bestämmelser som anger vilken information som årligen skall lämnas av länsstyrelser respek- tive lärosäten.</P>
<P class="p322 ft11">Information om resultat och kostnader</P>
<P class="p365 ft8">Skyldigheten för myndigheterna att rapportera om sin verksamhet gäller också kostnader för denna och hur dessa utvecklats över tiden. Exakt på vilken nivå detta skall ske avgörs enligt vårt förslag av myndigheten själv även om det i likhet med andra delar av årsredovisningen, kan blir föremål för diskussion vid informella kontakter.</P>
<P class="p14 ft8">Allmänt sett bör det dock vara aktuellt att ange t.ex. styck- kostnader för sådana grupper av prestationer som har stor betydel- se i den enskilda myndighetens verksamhet. Det kan innebära att en myndighet med omfattande ärendehandläggning rapporterar vad det kostar att handlägga ärenden med uppdelning på olika ärende- kategorier. En myndighet som gör vissa undersökningar bör rim- ligen ha ett grepp om och kunna rapportera om vad dessa undersökningar kostar. Det bör också framhållas att även dagens årsredovisningar i hög grad innehåller sådan information.</P>
<P class="p45 ft8">Vi menar dock (se även 5.8.3) att det finns betydande begräns- ningar när det gäller möjligheterna att årligen ta fram vederhäftig information som belyser mer avlägsna samband mellan resultat och kostnader. I den mån sådan information behövs kan den knappast tas fram årligen och redovisas i de enskilda myndigheternas års- redovisningar.</P>
<P class="p593 ft14">251</P>
</DIV>
<DIV id="page_248">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p464 ft11">Information om effekter</P>
<P class="p326 ft8">Vårt förslag om årsredovisningarna får vissa konsekvenser för om- fattningen av den information som gäller de samhälleliga effekterna av den verksamhet en myndighet bedriver. Sådan information kommer vanligen inte att ingå i årsredovisningen.</P>
<P class="p54 ft8">Vår uppfattning om att myndigheterna skall styras i termer som svarar mot deras faktiska befogenheter och valmöjligheter medför att återrapporteringen av verksamheten skall ligga på motsvarande nivå. Konkret torde det ofta innebära att redovisningen blir inrik- tad på prestationer och genomförande. I vissa fall kan dock reg- eringen styra myndigheter även i effekttermer, och återrapporte- ringen kommer då att ske i förhållande till dessa. Det kan antas att detta i så fall oftast kommer att gälla effekter som ligger nära verk- samheten.</P>
<P class="p312 ft8">Vissa myndigheter kan också antas även i fortsättningen ha som en särskild operativ uppgift att genomföra utvärderingar av effek- terna av den egna verksamheten eller andras. Det kan t.ex. gälla att en myndighet skall studera olika alternativa lösningar för den kommunala hemtjänsten. Som redan framgått betraktar vi dock sådana <NOBR>analys-,</NOBR> utrednings- eller utvärderingsuppdrag som vilka andra operativa uppgifter som helst. Det är uppgifter som vanligen resulterar i olika former av rapporter som publiceras. Sådana upp- gifter bör regleras i instruktionen. Rapporteringen om dem täcks därför av den föreslagna skyldigheten för myndigheterna att rapportera om sin verksamhet som vi föreslår skall uttryckas genom en bestämmelse i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.</P>
<P class="p215 ft8">Genom regleringsbreven har många myndigheter fått mycket omfattande och komplicerade krav på återrapportering om effek- terna av den egna verksamheten. Vi återkommer till detta när vi diskuterar organisation av bl.a. utvärderingsverksamhet. Vi skall dock redan här påpeka att en relevant synpunkt i detta samman- hang är att vissa former av utvärderingsverksamhet är viktiga för myndighetens eget lärande och för ledningen av myndigheten. På denna grund kan det mot förslaget invändas att det finns en risk för att en sådan lärande utvärderingsverksamhet kan minska i omfatt- ning om vårt förslag genomförs.</P>
<P class="p55 ft42">Vi vill därför betona att förslaget inte innebär att myndigheterna skall avstå från att pröva den egna verksamheten och dess effekter. Det är tvärtom viktigt att myndigheterna följer aktuell forskning,</P>
<P class="p70 ft14">252</P>
</DIV>
<DIV id="page_249">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">tar del av utvärderingar och själva analyserar hur den egna verk- samheten påverkar och kan påverkas av olika skeenden. Det hand- lar om ett förhållningssätt till den egna verksamheten och om lärande.</P>
<P class="p336 ft8">Utvärderingar som syftar till att inom en myndighet utveckla den egna verksamheten gäller dock också i grunden något helt annat än regeringens behov av information. I detta sammanhang vill vi erinra om vad vi tidigare framhållit om att den organisation som är mest skickad att genomföra en verksamhet inte också kan förväntas vara mest skickad att utvärdera samma verksamhet.</P>
<P class="p322 ft11">Årsredovisningen som publikt informationsdokument</P>
<P class="p333 ft8">Årsredovisningarnas betydelse i myndigheternas mer allmänna informationsverksamhet aktualiseras också av våra förslag. Många myndigheter använder årsredovisningarna som ett allmänt informa- tionsdokument.</P>
<P class="p14 ft8">Vi vill dock poängtera att årsredovisningens mottagare är regeringen. Vårt förslag hindrar alls inte att myndigheterna sprider mer allmänna informationstexter om sin verksamhet och om det sakområde på vilket myndigheten är verksam. Rimligen borde det också kunna vara en fördel att kunna producera denna information utan att behöva ta hänsyn till att det skall göras i form av ett dokument vars uppgift är att förse regeringen med beslutsunderlag. Med andra ord bör anpassningen till de faktiska målgruppernas behov kunna öka. Många myndigheter ger också redan i dag ut olika skrifter vid sidan av årsredovisningen för att informera om vad som sker inom det område där myndigheten är verksam.</P>
<P class="p89 ft11">Revision</P>
<P class="p333 ft8">I lagen om revision av statlig verksamhet anges att Riksrevisionen skall granska årsredovisningen för bl.a. de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (3 §). Granskningen skall ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovis- ningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räken- skaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämp- liga föreskrifter och särskilda beslut (5 §).</P>
<P class="p594 ft14">253</P>
</DIV>
<DIV id="page_250">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375250x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Vårt förslag kräver inte några förändringar i dessa bestämmelser. Däremot får det konsekvenser för innehållet i den information som skall granskas och också för vilka bedömningskriterier revisionen har vid granskningen av årsredovisningarna. I dag baseras gransk- ningen på i vilken utsträckning årsredovisningen utformats så att återrapporteringskraven har blivit uppfyllda. Med vårt förslag måste revisionens bedömningar baseras på om årsredovisningen sammantaget ger en rättvisande bild av hela verksamheten.</P>
<P class="p55 ft8">Vårt förslag föranleder således inga förändringar i bestämmel- serna om revisionen.</P>
<P class="p485 ft11"><SPAN class="ft11">6.3.4</SPAN><SPAN class="ft30">Verksamhetsstrukturen avskaffas</SPAN></P>
<P class="p595 ft8">Verksamhetsstrukturen avskaffas.</P>
<P class="p561 ft8">Någon form av indelning behövs av den statliga verksamheten. I denna mening behövs alltid olika strukturer när den statliga verk- samheten skall beskrivas. Det som i dag kallas verksamhetsstruktur är dock inte bara ett sätt att dela in verksamheten. Den uttrycker också en bestämd syn på hur olika samband i den statliga verk- samheten kan beskrivas, hur mål kan brytas ner och om hur infor- mation kan aggregeras. Vi menar att den faktiska utvecklingen av olika dokument i hög grad – och också på ett negativt sätt – har påverkats av denna verksamhetsstruktur. Vi kan konstatera att denna inte fyllt sina syften.</P>
<P class="p312 ft8">Verksamhetsstrukturens syfte har varit att bidra till att stats- budgeten skall ge en så god bild som möjligt av den statliga verk- samheten, relatera den budgeterade resursförbrukningen till fast- ställda mål så att prioriteringsdiskussioner underlättas samt ställa resultat av en verksamhet mot de resurser som förbrukats inom verksamheten. Verksamhetsstrukturen är ett uttryck för synen på budgetprocessen som en totalitet, och verksamhetsstrukturen skall underlätta ”jämförelser mellan olika områden, vilket i sin tur kan underlätta prioriteringar mellan olika verksamheter”.<SPAN class="ft41">3 </SPAN>Den skall enligt regeringen vara utgångspunkt för budgetering och redo- visning. Utöver att verksamhetsstrukturen inte motsvarat dessa förväntningar har den snarast kommit att motverka genomsynlig- het och information om den statliga verksamheten. Den har också</P>
<P class="p596 ft15"><SPAN class="ft49">3 </SPAN>Prop. 2000/01:1, s. 243 ff.</P>
<P class="p520 ft14">254</P>
</DIV>
<DIV id="page_251">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375251x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">kommit att negativt påverka många processer både inom Regerings- kansliet och inom myndigheterna men också inom riksdagen.</P>
<P class="p13 ft8">Strukturen skall presentera budgeten i ”skärningar som är lämp- liga för politisk beredning”.<SPAN class="ft41">4 </SPAN>Diskussionen om verksamhets- strukturen handlar dock inte enbart om huruvida den nuvarande strukturen skär den statliga verksamheten på ett förnuftigt sätt.</P>
<P class="p257 ft8">Verksamhetsstrukturen innebär att mer överordnade indel- ningar bryts ner på ett sådant sätt att de resultat som uppnås på lägre nivåer avgör framgången på de högre. Huvudverksamheter skall således, i ett antal steg, delas upp i delverksamheter. På varje nivå skall det finnas mål. Målen på lägre nivåer ”skall utformas så att det framgår på vilket sätt den underordnade nivån bidrar till den överordnade nivån” som det formulerades i ett cirkulär från Finans- departementet<SPAN class="ft41">5</SPAN>. Centralt för verksamhetsstrukturen är därför tanken att målen bryts ner och att det skall gå att se kostnaderna för att uppnå olika mål. Men lika central är tanken att den infor- mation som i efterhand kan skaffas om hur det gått i förhållande till målen på lägre nivåer skall kunna användas för att skaffa sig en bild av hur det gått i förhållande till mer överordnade mål. Resultatinformationen skall därmed stegvis kunna aggregeras så att information om resultat på lägre nivåer sammantaget ger kunskap om resultatet på högre nivåer.</P>
<P class="p597 ft8">Vid sidan av grundläggande teoretiska perspektiv finns också föreställningen att verksamhetsstrukturen är viktig för att ”riks- dagens styrsignaler skall nå förvaltningen”. Detta skall ske genom att ”regeringens styrning av myndigheterna ha(r) en tydlig kopp- ling till styrningen i en verksamhetsstruktur. De mål regeringen formulerar för enskilda myndigheters verksamhet skall således avspegla målen på politikområdesnivå- och verksamhetsområdes- nivå.”<SPAN class="ft41">6 </SPAN>Verksamhetsstrukturen är således uttryck för en slags föreställning om en obruten kedja av mål- och medelrelationer där riksdagens mer överordnade mål stegvis bryts ner och förs över i form av styrsignaler till myndigheterna. Tanken är också att denna nedbrytning skall ske på ett likartat sätt för all statlig verksamhet. Att verksamhetsstrukturen skall vara enhetlig och gemensam be- tonas mycket starkt. Myndigheternas resultatredovisning kan</P>
<P class="p219 ft59"><SPAN class="ft51">4</SPAN><SPAN class="ft76">Ibid., s. 244.</SPAN></P>
<P class="p224 ft62"><SPAN class="ft51">5</SPAN><SPAN class="ft76">Finansdepartementet, </SPAN>En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg,</P>
<P class="p224 ft46">Cirkulär nr Fi/2000:3, s. 4.</P>
<P class="p224 ft15"><SPAN class="ft51">6</SPAN><SPAN class="ft53">Prop. 2000/01:1, s. 245.</SPAN></P>
<P class="p374 ft14">255</P>
</DIV>
<DIV id="page_252">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375252x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">därmed också användas ”för regeringens bedömning av målupp- fyllelse och behov av eventuella åtgärder”.<SPAN class="ft41">7</SPAN></P>
<P class="p69 ft8">Det har tidigare framgått att vi i en rad avseenden ställer oss avvisande till flera av de grundläggande tankar och motiv som kommer till uttryck genom verksamhetsstrukturen.</P>
<P class="p69 ft8">Vår tveksamhet gäller alltså inte uppfattningen att den statliga verksamheten när den planeras, styrs och redovisas måste skäras på olika sätt. Det är också självklart att dessa skärningar måste förändras över tiden. Det är likaledes självklart att statsbudgeten måste indelas på olika sätt, och det gjordes naturligtvis även innan den nuvarande verksamhetsstrukturen lanserades. Möjliga sådana indelningar är t.ex. den i utgiftsområden eller indelningar som mer knyter till uppdelningen mellan utskott eller mellan departement. Det är emellertid märkligt att verksamhetsstrukturen har medfört en indelning av statsbudgeten som inte motsvaras av någon orga- nisatorisk struktur inom riksdagen eller regeringen.</P>
<P class="p598 ft8">Våra centrala invändningar följer av det vi framfört i kapitel 5:</P>
<P class="p302 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Det är en felaktig föreställning att de mål som uttrycker den långsiktiga politiska viljeinriktningen kan omvandlas till styr- signaler för ett administrativt system. Vi har utvecklat detta bl.a. i 5.2.3. Vi anser också att de övergripande målen för det mesta saknar relevans i styrningen av de enskilda myndigheterna. Myndigheterna väljer på goda grunder att styra mot mer kon- kreta mål som svarar mot myndighetens faktiska befogenheter och möjligheter.</SPAN></P>
<P class="p599 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Verksamhetsstrukturen innebär att det skall gå att visa vad staten ett visst givet år satsar för att uppnå ett visst mål. Vi har i avsnitt 5.7.3 framhållit att svar på sådana frågor knappast kan ges löpande i en årlig process; allt för mycket av svaret beror på faktorer som varierar över tiden. Det gäller t.ex. om vilka mål en viss verksamhet syftar till och hur kostnaderna skall fördelas på olika mål när det gäller verksamheter med många mål. Det måste därför accepteras att sådan information måste tas fram ac hoc med utgångspunkt från de förutsättningar som finns när in- formationen behövs.</SPAN></P>
<P class="p495 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Föreställningen att det skulle vara möjligt att löpande tala om vad det kostar att nå ett specifikt mål är felaktig. Detta har samband med problemet att isolera effekterna av en viss statlig</SPAN></P>
<P class="p600 ft15"><SPAN class="ft49">7 </SPAN>Ibid., s. 245.</P>
<P class="p520 ft14">256</P>
</DIV>
<DIV id="page_253">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p601 ft8">åtgärd från andra påverkande faktorer. Det gäller också frågan om att avgöra vilka kostnader som skall anges. I vissa fall är statens kostnader för att upprätthålla en viss reglering eller för en viss form av stimulanser bara en liten del av de totala kost- naderna. Vi avvisar dock inte möjligheten att man genom sär- skilda analyser kan få information om detta slag av samband.</P>
<P class="p602 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Verksamhetsstrukturen bygger på tanken att man i efterhand kan få information om resultaten genom att lägga ihop resultat på lägre nivåer och därmed få information om resultaten på mer överordnade nivåer. Vi ställer oss avvisande till denna syn på möjligheterna att aggregera resultatinformation. Vi har tidigare pekat på att goda resultat, t.ex. uttryckt som måluppfyllelse på lägre nivåer, inte alls behöver leda till att mer överordnade mål nås. En informationsverksamhet som haft framgång gällande kunskapsförändringar behöver inte ha varit framgångsrik i för- hållande till mål som gällt t.ex. beteendeförändringar.</SPAN></P>
<P class="p434 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">Verksamhetsstrukturen kan motverka att den verksamhet som bedrivs sätts i fråga. Strukturen bygger på en rad antaganden om olika orsakssamband. Det är dessa antagna samband som också avgör vilken information som tas fram om den bedrivna verk- samheten. Informationen säger dock ingenting om riktigheten i dessa antaganden. Härigenom föreligger en risk för att verksam- hetsstrukturen leder till en rutiniserad produktion av informa- tion som t.o.m. kan motverka en kritisk analys av olika verk- samheter.</SPAN></P>
<P class="p603 ft8">De fyra senare invändningarna handlar alla om vilka begränsningar som finns när det gäller att löpande ta fram information baserad på i förväg fastställda definitioner och avgränsningar. Bortsett från dessa metodproblem finns det dessutom en risk för att sådan information kan uppfattas som mer solid än den faktiskt är. De bakomliggande problemen, och de osäkerheter som följer av dessa, framgår inte av de olika sifferserier som genereras av olika infor- mationssystem. Vi vill inte heller se de analyser/genomgångar ad hoc som vi menar är ett alternativ som en nödfallsutväg. Ad hoc analyser/genomgångar rymmer stora fördelar i sig. Man undviker fasta rapporteringsstrukturer som kan påverka beteenden på icke önskvärda sätt och också avspeglar föråldrade synsätt på samband mellan verksamheter.</P>
<P class="p504 ft14">257</P>
</DIV>
<DIV id="page_254">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375254x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">Invändningarna kan ses som principiella och riktade mot de föreställningar som den nuvarande verksamhetsstrukturen är ett uttryck för. Vi har också iakttagit att mål och återrapporteringskrav förefaller att vara framkonstruerade för att fylla verksamhetsstruk- turen med innehåll. Detta bidrar till att de blir orealistiska. Den information som efterfrågas skulle vidare i många fall kräva mycket omfattande forskningsinsatser.</P>
<P class="p54 ft8">Budgetpropositionens innehåll är svårtillgängligt. Den inne- håller i stora delar information på en tämligen trivial nivå och kan knappast vara ägnad att vara underlag för olika prioriteringar. Trots den stora textmängden saknas också analyser av vilka effekter statens verksamhet har haft på olika samhällsområden. En del i denna problembild är också att verksamhetsstrukturens koppling till kostnader gör att delar av statens verksamhet kommer att utelämnas. Effekter av lagstiftning på olika områden berörs t.ex. i mycket begränsad utsträckning.</P>
<P class="p55 ft8">Verksamhetsstrukturen framstår sammantaget som ett miss- lyckande. Misslyckandet beror inte på brister av mer teknisk karak- tär. Det handlar i stället om felaktiga utgångspunkter. Vårt förslag uttrycker, enligt vår mening, en avsevärt mer realistisk syn på budgetprocessen.</P>
<P class="p313 ft11"><SPAN class="ft11">6.3.5</SPAN><SPAN class="ft30">Budgetunderlaget görs om till ett beräkningsunderlag</SPAN></P>
<P class="p583 ft8">Nuvarande budgetunderlag ersätts av ett beräkningsunderlag inför kommande budgetår och lämnas senast den 1 april.</P>
<P class="p561 ft8">Budgetunderlaget från myndigheterna är en del av underlaget för regeringens förslag till statsbudget, och bestämmelserna om budget- underlaget finns i 9 kap. förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. De förslag myndigheten lämnar i budgetunder- laget skall ”rymmas inom ramen för regeringens beslut om verk- samheten” (9 kap. 3 §). Vi ser denna formulering som ett uttryck för intentionen att budgetunderlaget skulle vara ett tekniskt dokument från vilket de mer pläderande resonemang som fanns i de gamla anslagsframställningarna skulle rensas bort.<SPAN class="ft41">8 </SPAN>I praktiken</P>
<P class="p604 ft59"><SPAN class="ft49">8 </SPAN>Det finns inga förarbeten till förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Det är därmed svårt att uttala sig om de ursprungliga intentionerna. Vi har dock erfarit att avsikten från början var att budgetunderlaget avsågs ha en mycket begränsad roll; det gällde att komma bort från pläderandet i de gamla anslagsframställningarna.</P>
<P class="p48 ft14">258</P>
</DIV>
<DIV id="page_255">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375255x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">har dock många myndigheter kommit att använda budgetunder- laget även för att presentera analyser av vilka konsekvenser ändrade omvärldskrav kommer att få för myndigheten och bedömningar av vad olika anslagsnivåer kan betyda när det gäller att anpassa verksamheten till dessa förändrade förutsättningar. Också på andra sätt är de ofta starkt pläderande för högre anslag.</P>
<P class="p14 ft8">De tidigare anslagsframställningarna har således kommit åter bakvägen. Vårt förslag motverkar en sådan utveckling, samtidigt som myndigheternas berättigade intresse av att kunna till reg- eringen överlämna egna bedömningar tillgodoses.</P>
<P class="p13 ft8">Vårt förslag innebär att det tekniska innehållet i budgetunder- laget renodlas. Tidpunkten för att lämna in budgetunderlaget kan senareläggas till 1 april. Därmed har det mycket tydligt angetts att budgetunderlaget inte är tänkt att påverka mera verksamhetsstrate- giska bedömningar t.ex. till följd av förändrade omvärldskrav. Ett sätt att klargöra den tekniska karaktären är också att i likhet med vad ESV föreslagit i fortsättningen tala om ett <SPAN class="ft11">beräkningsunderlag</SPAN>.<SPAN class="ft41">9 </SPAN>Detta föreslås regleras genom en ändring i förordningen om års- redovisning och budgetunderlag i enlighet med vad som framgår av Författningsförslag.</P>
<P class="p72 ft8">Många myndigheter anser uppenbarligen att det är önskvärt att redovisa en analys av sin verksamhet i förhållande till framtida krav. Dessa analyser kan också fylla en slags myndighetspolitisk – också i förhållande till den egna personalen – eller sektorspolitisk funk- tion. Att myndigheterna har möjligheter att lämna sådana analyser är rimligt. Det bör finnas ett utrymme för myndigheten att utifrån sin specifika kunskap om verksamheten diskutera också den fram- tida verksamheten och dess ekonomiska förutsättningar.</P>
<P class="p14 ft8">Samtidigt står det klart att myndigheterna vid behov skall kunna lämna in ett mer pläderande dokument vid den tidpunkt som bedöms lämplig. Detta kan ske endera genom att myndigheten själv bestämmer sig för att göra det eller genom att det begärs av regeringen. För att kunna påverka kommande anslagstilldelning måste regeringen ha det betydligt tidigare än f.n.</P>
<P class="p14 ft8">Vi anser att detta inte behöver regleras formellt. Varje myndig- het kan självfallet lämna en skrivelse till regeringen. Om en myn- dighet väljer att göra det i syfte att påverka den kommande budgetbehandlingen, får det förutsättas att myndigheten efterhör vid vilken tidpunkt detta bör ske för att kunna komma till an-</P>
<P class="p605 ft58"><SPAN class="ft49">9 </SPAN><SPAN class="ft15">ESV 2004:25, </SPAN>Konsten att styra.</P>
<P class="p527 ft14">259</P>
</DIV>
<DIV id="page_256">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375256x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">vändning i den kommande processen. Det är också självklart att regeringen av varje myndighet kan begära ett speciellt dokument till en viss tidpunkt.</P>
<P class="p606 ft24"><SPAN class="ft24">6.4</SPAN><SPAN class="ft54">Politikens kunskapsunderlag och omprövning av statlig verksamhet</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">Flera av våra ställningstaganden har bäring på förutsättningarna för beslutsfattare att få tillgång till beslutsrelevant information. Det handlar om vilka krav som skall ställas på skilda slag av infor- mation, vad myndigheterna respektive andra kunskapsproducenter skall göra, om behovet av underlag för omprövningar och om hur regeringen skall informera riksdagen. Enligt direktiven skall vi också överväga vilka möjligheter och begränsningar som föreligger för att på ett ”systematiskt sätt pröva statliga verksamheter och myndigheter med stöd av resultatinformation”.</P>
<P class="p55 ft8">Vi har tidigare betonat att samtliga myndigheter i årsredovis- ningen skall beskriva hur de genomfört sina respektive uppgifter. Vi ser myndigheterna som producenter av den information som regeringen behöver för den löpande styrningen och kontrollen av förvaltningen. Denna information genereras i hög grad inom system som finns i direkt anslutning till verksamheten.</P>
<P class="p69 ft8">Denna information är således <SPAN class="ft11">i första hand </SPAN>avsedd att användas i den mer löpande styrningen och kontrollen av verksamheter och myndigheter. Därutöver behövs information för mer eller mindre vittgående omprövningar. I huvudsak kan det inte förväntas att sådan information kan lämnas i årsredovisningarna.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">6.4.1</SPAN><SPAN class="ft30">Förutsättningarna för omprövningar måste förbättras</SPAN></P>
<P class="p585 ft8">Underlag för omprövningar av en eller flera myndigheters upp- drag bör tas fram i huvudsak utanför den berörda myndig- heten/myndigheterna. Sådana omprövningar bör aktualiseras ad hoc.</P>
<P class="p607 ft8">När mera genomgripande omprövningar aktualiseras bör dessa underlättas genom att det ställs högre krav på Regerings- kansliets förmåga att identifiera var relevant kunskap finns.</P>
<P class="p608 ft8">Kommittéväsendet bör nyttjas mer strategiskt.</P>
<P class="p262 ft14">260</P>
</DIV>
<DIV id="page_257">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">En beslutssituation (se också kap. 5) kan uppfattas som mer eller mindre öppen. I ena änden har vi den löpande styrningen som sker utifrån tämligen givna förutsättningar. I den andra änden omprövas både mål och centrala medel. Alla försök att på en sådan axel kategorisera de beslut som fattas i verkligheten får dock ett drag av godtycke. Det är inte fråga om en skala med fasta mättal på vilken vi kan placera in beslut och ange om det var ett mer löpande beslut eller en mer grundläggande omprövning. Vad som avses med det ena eller det andra beror på vilket perspektiv som anläggs. Det som för en chef i en myndighet framstår som en mycket kraftfull om- prövning av verksamheten kan från ett mer överordnat eller över- gripande perspektiv framstå som en marginell förändring. Uppfatt- ningarna om vad som är en genomgripande respektive en marginell omprövning varierar också i olika politiska och kulturella miljöer och naturligtvis också över tid.</P>
<P class="p299 ft8">I verkligheten finns det dock sannolikt en ganska bred gemen- sam uppfattning om var gränserna går mellan beslut eller ompröv- ningar av olika dignitet.</P>
<P class="p17 ft11">Omprövningar av en eller flera myndigheters uppdrag</P>
<P class="p365 ft8">Emellanåt omprövas myndigheters verksamhet och organisation något grundligare än vad som normalt hör hemma i en årlig budget- process utan att det är aktuellt att förändra dem radikalt. En mera renodlad årlig process kan öka behovet av och dessutom skapa utrymme för sådana mer intermittenta omprövningar på mellan- nivå.</P>
<P class="p291 ft8">Denna tanke anknyter i viss mån till den s.k. treårsbudget- eringen. Detta system tog dock inte hänsyn vare sig till att myndig- heterna är mycket olikartade eller till att behovet av omprövning av organisation eller konkreta uppgifter måste ske från politiska utgångspunkter och ställningstaganden.</P>
<P class="p14 ft8">Sådana omprövningar bör inte inordnas i ett fast system. De måste i stället ta sin utgångspunkt i vad som bedöms vara politiskt angeläget. Ett sådant mer ad <NOBR>hoc-mässigt</NOBR> förhållningssätt bör balanseras mot att det finns vissa lägen då sådana omprövningar bör aktualiseras, t.ex. inför ett kommande skifte på myndighetens chefspost.</P>
<P class="p291 ft8">Vilken information som behövs i dessa sammanhang kommer att variera. Det är dock viktigt att regeringen inför en sådan</P>
<P class="p460 ft14">261</P>
</DIV>
<DIV id="page_258">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375258x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">omprövning får tillgång till en mera generell och extern bedömning av den aktuella myndigheten eller verksamheten. Det är både möj- ligt och nödvändigt att se på hur myndighetens verksamhet för- håller sig till andra verksamheter och vidare vilka olika framtida behov av samordning som kan finnas.</P>
<P class="p54 ft8">Vem som skall utföra detta slag av analyser torde variera från fall till fall. Vi anser dock att det är nödvändigt att det inom Reg- eringskansliet finns särskild kompetens för sådana analyser. Huru- vida det därutöver finns anledning att på myndighetsnivå skapa särskilda resurser som regeringen kan använda i sådana samman- hang, analyseras för närvarande av Stabsutredningen.<SPAN class="ft41">10</SPAN></P>
<P class="p120 ft11">Genomgripande omprövningar av verksamheten</P>
<P class="p366 ft8">Ju mer grundläggande omprövningar det är fråga om, desto mer förefaller de ske ad hoc och utlösas av en stark insikt om att något inte längre fungerar, till följd av t.ex. yttre händelser eller att kunskapen om ett visst problem ökat. De kan också följa av politiska värdeförändringar, t.ex. för att en ny regering träder till men som också kan äga rum utan ett politiskt maktskifte. Ompröv- ningar av olika verksamheters existens, mål, grundläggande medel etc. kan knappast planeras in i förväg. Erfarenheterna tyder snarare på att – i de fall man försökt institutionalisera grundläggande omprövningar – det oftast resulterar i slag i luften till betydande kostnader.</P>
<P class="p312 ft8">Det är inte är rimligt och kan inte heller förväntas att de berörda myndigheterna själva tar fram underlag när det gäller behovet av sådana politiska kursomläggningar eller att de kartlägger vilka handlingsalternativ för politikerna som är möjliga. Än mindre kan förväntas att de skulle ta initiativ till sådana omprövningar.</P>
<P class="p54 ft8">I dag finns en mycket omfattande utvärderingsverksamhet. I en rad andra länder har också utvärderingsverksamheten från början av <NOBR>1990-talet</NOBR> expanderat kraftigt.<SPAN class="ft41">11 </SPAN>Samtidigt anser många att utvärde- ringsverksamheten är otillräcklig och att utvärderingar ger föga hjälp vid större omprövningar. Det förefaller alltså finnas en utbredd men föga realistisk syn på den betydelse utvärderingar kan ha.</P>
<P class="p357 ft59"><SPAN class="ft51">10</SPAN><SPAN class="ft76">Dir. 2007:20, Översyn av stabsmyndigheter.</SPAN></P>
<P class="p190 ft58"><SPAN class="ft51">11</SPAN><SPAN class="ft53">Furubo, Rist & Sandahl, 2002, </SPAN>International Atlas of Evaluation.</P>
<P class="p520 ft14">262</P>
</DIV>
<DIV id="page_259">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Vid mer betydande omprövningar vänds blickarna nämligen inte i första hand bakåt. Frågorna gäller i stället vad som kan och skall göras i framtiden, låt vara att detta måste belysas med hjälp av information som avser vad som hänt. Den kunskap som söks skall belysa vilka handlingsalternativ som står till buds och hur olika handlingsalternativ kan tänkas påverka en framtida utveckling.</P>
<P class="p46 ft8">Information som kan vara relevant i sådana situationer kan komma både från utvärderingar och från andra former av kun- skapsproduktion. Det viktiga är att svaren och bedömningarna ges av kunskaps- och expertstrukturer som bygger sin uppfattning på ”vetenskap och beprövad erfarenhet”. För beslutsfattaren och de tjänstemän som förbereder besluten gäller det att identifiera var sådan kunskap finns.</P>
<P class="p14 ft8">Vi har konstaterat att olika samhällsområden i varierande grad sammanfaller med olika expert- och kunskapsstrukturer. Inom vissa områden torde det vara lätt att urskilja relevanta kunskaps- och forskningsfält och därigenom identifiera varifrån man kan få en bild av vad ”vetenskap och beprövad erfarenhet” säger. Det kan gälla områden som arbetsmarknadspolitik, stabiliseringspolitik, kri- minalpolitik och biståndspolitik. Inom andra områden är det avsevärt vanskligare. Det är inte lika lätt att identifiera relevanta vetenskaper, forskningsmiljöer och enskilda forskare.</P>
<P class="p45 ft8">Problemet vi ställs inför har därmed två sidor. Den ena är att utvärderingar av pågående verksamheter långt ifrån alltid ger den kunskap som behövs för att värdera <SPAN class="ft11">framtida </SPAN>handlingsalternativ. För detta behövs också annan kunskap som skapats genom t.ex. empiriska undersökningar oberoende av en viss statlig verksamhet, laboratorieexperiment och genom teoretiska analyser.</P>
<P class="p46 ft8">Den andra sidan av problemet är att det inte alltid finns givna expertstrukturer att söka kunskap hos. Vad vi kan tala om som kongruens kan således variera mellan å ena sidan de avgränsningar som gjorts inom den politiska och administrativa sfären samt å andra sidan avgränsningar av vetenskapliga och andra expertstruk- turer. I vissa fall finns, som nyss påpekats, en sådan kongruens. Med andra ord sammanfaller skärningen av kunskapsproduktionen med sektorsområden. I dessa fall är det uppenbart för både poli- tiker och tjänstemän i Regeringskansliet, men också för myndig- hetsföreträdare, vilka som är de relevanta akademiska kunskaps- områdena. Något förenklat uttryckt vet man vem man skall fråga, om man vill få bästa bild av kunskapsläget i de skärningar som är politiska relevanta. På andra områden saknas denna kongruens. Det</P>
<P class="p609 ft14">263</P>
</DIV>
<DIV id="page_260">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">är oklart vilka kunskapsområden som kan vara relevanta vid en diskussion av det politiska åtagandet eller sektorn. Varken tjänste- män eller politiker vet, enkelt uttryckt, vem man skall ställa frågor till.</P>
<P class="p293 ft8">Bedömningen av vilken kunskap som är relevant i förhållande till en viss statlig verksamhet kan också variera beroende på att man i olika sammanhang kan definiera problem som mer eller mindre verksamhetsspecifika. Ett exempel får illustrera resonemanget. Vid diskussionen om statligt ekonomiskt stöd till kommuner för att ordna speciella publikarrangemang med historisk inriktning (medel- tidsveckor, renässansdagar etc.) kan kunskapsbehoven beskrivas på olika sätt. Det är möjligt att fråga vilken betydelse detta slag av arrangemang har för turismen. Det är också möjligt att fråga vad vi vet om hur olika former av statligt stöd kan påverka kommunala satsningar på turism. Ytterligare en fråga som kan ställas är hur komplexa organisationer påverkas av ekonomiska styrmedel. Be- roende på vilken av dessa frågor som ställs har helt olika kunskaps- områden definierats, och beroende på vilken fråga som ställs kan man också göra olika bedömningar av om det redan finns relevant kunskap eller inte.</P>
<P class="p261 ft8">Detta synsätt visar att frågan om hur kunskap skall tillföras den politiska processen mynnar ut i att det långt ifrån enbart är en fråga om utvärderingsverksamhet. En breddning av politikens kunskaps- underlag handlar endast till en mindre del om hur utvärderings- verksamheten skall organiseras och hur utvärderingar skall föras in i olika processer. Kunskap som är betydelsefull vid omprövningar kommer från utvärdering men också från andra former av kun- skapsproduktion, t.ex. experimentella undersökningar och teo- retiska beräkningar.</P>
<P class="p55 ft8">Utifrån detta menar vi att förutsättningarna för grundläggande omprövningar kan förbättras på åtminstone två sätt. Ena vägen går över kommittéväsendet. I många lägen kan kommittéer utnyttjas i ökad omfattning för att kanalisera kunskap till den offentliga beslutsprocessen. Vi är medvetna att det inte går att återskapa det av många glorifierade – om än ofta inte särskilt skyndsamt arbe- tande – kommittéväsende som fanns under låt oss säga 1960- och <NOBR>70-talen.</NOBR> Den betydelse som kommittéväsendet hade både för att föra in kunskap och för att skapa en slags konsensus åtminstone om vilka faktorer och kunskaper som var relevanta för olika be- dömningar kan förmodligen inte återskapas.</P>
<P class="p200 ft14">264</P>
</DIV>
<DIV id="page_261">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p81 ft8">Emellertid kunde en partiell renässans för kommittéväsendet i detta avseende ändå vara möjlig. Kommittéformen kan vara ända- målsenlig t.ex. för att bedöma vilken kunskap och vilka forsk- ningsområden som kan bidra till diskussionen kring hur ett visst samhällsproblem skall betraktas. Kommittéer bör därför många gånger ges en mer aktiv roll för att föra in kunskap i det politiska systemet och skapa motbilder till dem som levereras av dem som svarar för att genomföra verksamheten. Kommittéväsendet karak- teriseras också av en stor flexibilitet och därmed möjligheter att hitta olika former för att skaffa kunskap på olika områden.</P>
<P class="p83 ft8">Det bör dock betonas att många kommittéer även i fortsätt- ningen kommer att hantera mer avgränsade och tekniska frågor. Det kan t.ex. gälla i de fall då den grundläggande inriktningen på den framtida verksamheten är ganska klar, även om den innebär en väsentlig omprövning av tidigare verksamhet. I dessa fall är det naturligt att kommittéernas uppgift mer är att tämligen snabbt ta fram konkreta förslag och pröva olika tekniska lösningar.</P>
<P class="p83 ft8">Det bör göras tydligt i direktiven till kommittéer om uppdraget gäller att kanalisera kunskap till det politiska systemet eller om det i första hand gäller att utifrån en tämligen lättillgänglig kunskap komma med konkreta förslag på ett visst område. Detta är viktigt bl.a. eftersom det kan påverka formerna för kommittéarbetet, dess bemanning och vilken tid kommittén får till förfogande.</P>
<P class="p46 ft8">Den andra vägen – som för övrigt måste beträdas också när kommittéväsendet används – bygger på att öka Regeringskansliets egen kapacitet att snabbt tillgodogöra sig kunskap som är relevant för att pröva olika handlingsalternativ. Detta är nödvändigt eftersom även större omprövningar ibland har en grund som gör att beslut måste fattas snabbt. En förutsättning för detta är att be- rörda/ansvariga tjänstemän har en sådan överblick att de snabbt kan identifiera var relevant kunskap finns när olika omprövningar aktualiseras. Det krävs därför att Regeringskansliet har en klar bild av vilken kunskap som kan vara relevant i olika situationer och vilka kunskapsfält som svarar mot sektorn eller åtagandet. Reg- eringskansliet bör inte nöja sig med att sådan överblick skulle finnas i myndigheterna. En sådan de facto delegering är olämplig. Tvärtom är det en strategisk uppgift för departementsledningen att säkerställa att tjänstemännen besitter den kunskap och den analytiska kompetens som är nödvändig för att bl.a. kunna skaffa sig överblick över vilka ”partners” som finns inom kunskaps- samhället. Det handlar om att inventera vilka som är de huvud-</P>
<P class="p460 ft14">265</P>
</DIV>
<DIV id="page_262">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375262x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">sakliga bärarna av policyrelevant kunskap och vilka kunskaps- miljöer man bör följa eller utveckla kontakter med.</P>
<P class="p69 ft8">För att kravet på en sådan överblick inte skall bli bara en klyscha så krävs dock att den tar sig ett mera konkret uttryck. Resultatet av sådana inventeringar skall dokumenteras. Att ta fram sådana analyser eller kunskapsinventeringar kan också bidra till att utveck- la kompetensen och den analytiska kapaciteten inom Regerings- kansliet.</P>
<P class="p610 ft11"><SPAN class="ft11">6.4.2</SPAN><SPAN class="ft30">Renodla budgetpropositionen</SPAN></P>
<P class="p611 ft8">Budgetpropositionen bör renodlas till ett framåtriktat doku- ment. Årsredovisningen för staten bör vara det centrala redo- visningsdokumentet om den statliga verksamheten.</P>
<P class="p561 ft8">Flera av våra tidigare förslag påverkar budgetpropositionen. Men oberoende av detta finns det anledning att också därutöver disku- tera budgetpropositionens form och innehåll.</P>
<P class="p69 ft8">Budgetpropositionen har laddats med flera olika syften och är riktad både framåt och bakåt. Den har blivit det huvudsakliga sättet för regeringen att fullfölja sin redovisningsskyldighet enligt lagen om statsbudgeten och den är därmed central för att riksdagen skall kunna fullgöra sin kontroll av regeringen. Budgetpropositionen och vårpropositionen är underlag för riksdagens budgetreglering enligt 9 kap. 3 § RF och har därmed central betydelse som ett underlag för den framtida politiken på olika områden. Även om riksdagen är mottagare av budgetpropositionen, har den de facto också blivit bärare av styrsignaler till myndigheterna, trots att den formellt sett inte alls är adresserad till dessa.</P>
<P class="p250 ft8">Den nuvarande ordningen har vissa fördelar. Budgetproposi- tionen blir ett slags årligt uppslagsverk om den förda politiken och om myndigheternas bedrivna och framtida verksamhet. Också utanför riksdagen, Regeringskansliet och myndighetsvärlden kan detta te sig praktiskt.</P>
<P class="p69 ft8">Enligt vår bedömning bidrar olika syften till att budgetproposi- tionen blir onödigt voluminös. Textmängden i nuvarande budget- proposition är ett problem i sig. Ett annat problem är, som fram- gått av kapitel 4, att informationen i budgetpropositionen är svåröverskådlig ställvis och på en mycket detaljerad nivå. Informa-</P>
<P class="p80 ft14">266</P>
</DIV>
<DIV id="page_263">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">tionen är också i hög grad baserad på myndigheternas årsredovis- ningar och får därmed karaktär av en myndighetsnära verksamhets- information, samtidigt som det förefaller vara något slumpmässigt vad som tas upp respektive inte tas upp.</P>
<P class="p257 ft8">Kombinationen av olika syften gör också att inget syfte blir uppfyllt särskilt väl. Budgetpropositionen blir inte underlag för diskussion om styrkor och svagheter i den verksamhet som staten har bedrivit på olika områden och därmed för riksdagens kontroll. Den leder också i mycket begränsad omfattning till att riksdagen utvärderar och bedömer den verksamhet som har bedrivits. Den fungerar inte heller som mer än ett begränsat underlag för att bedöma behovet av och inriktningen på framtida insatser.</P>
<P class="p45 ft8">Enligt budgetlagens bestämmelser skall regeringen för riksdagen ange de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Detta binder inte regeringen till att lämna redovisningen i ett visst dokument. Detsamma gäller kravet enligt 47 § i budgetlagen om att regeringen årligen skall redovisa för riksdagen vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av Riksrevisionens iakttagelser. Även här har regeringen frihet att bestämma var detta skall ske. Budgetpropositionen har dock kommit att bli det dokument där regeringen redovisar vilka resultat som uppnåtts och vilka åtgärder som vidtagits med anledning av vad revisionen iakttagit.</P>
<P class="p242 ft8">Vårt förslag om budgetpropositionen innebär att budgetpropo- sitionen renodlas till ett framåtriktat dokument. En sådan ren- odling kan ske bl.a. genom att årsredovisningen för staten görs till det centrala redovisningsdokumentet och därmed byggs ut.</P>
<P class="p257 ft8">Årsredovisningen innehåller i dag resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys samt det slutliga utfallet på statsbudgetens inkomsttitlar och anslag. Årsredovisningen för staten bör i fort- sättningen dessutom innehålla den övriga information som behövs för att riksdagen skall kunna bedöma hur regeringen fullgjort sina uppgifter. Detta förslag preciseras genom den föreslagna ändringen i budgetlagen (se Författningsförslag).</P>
<P class="p14 ft8">En uppgradering av årsredovisningen för staten innebär att denna bör innehålla de ”hårda” delarna av en mer aggregerad infor- mation om statens verksamhet på olika områden. Den skall enkelt uttryckt beskriva, men på en rimlig nivå, vad staten gjort för pengarna. Att mer precist ange på vilken nivå denna information skall läggas förutsätter utvecklingsarbete inom Regeringskansliet. Det rimliga är, för att tillämpa samma resonemang som i relationen</P>
<P class="p550 ft14">267</P>
</DIV>
<DIV id="page_264">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375264x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">regering och myndigheter, att regeringen väljer vilken information som på ett relevant sätt belyser statens verksamhet. Självklart står det riksdagen fritt att för regeringen tillkännage synpunkter och önskemål på regeringens redovisning.</P>
<P class="p69 ft8">Vårt förslag innebär att årsredovisningen för staten på ett tyd- ligare sätt kan ge en solid grund för riksdagens bedömning och kontroll av regeringen. Den av regeringen lämnade resultatinforma- tionen kan dessutom få större betydelse för diskussionen om den framtida inriktningen av statens verksamhet på olika områden, om den lämnas i årsredovisningen för staten. Det tidsmässiga mellan- rum som skapas mellan att riksdagen får den bakåtblickande informationen och att riksdagen skall ta ställning till regeringens budgetförslag gör att riksdagen får större möjligheter att diskutera vilka konsekvenser den lämnade resultatinformationen bör få.</P>
<P class="p250 ft8">Den föreslagna renodlingen av budgetpropositionen innebär att tyngdpunkten till skillnad från i dag bör ligga på regeringens förslag till politikens framtida inriktning och budget. Detta betyder inte att all tillbakablickande information skall bort från budget- propositionen. Även i fortsättningen krävs både viss information om den förda politiken och en analys av på vilket sätt den medverkat till utvecklingen på olika områden. Vi menar dock att denna i huvudsak bör begränsas till de fall där resultaten under tidigare år direkt påverkar regeringens bedömning av kommande års anslag.</P>
<P class="p312 ft8">Vårt förslag bör kunna medföra att budgetpropositionens om- fattning reduceras avsevärt. Det innebär att långa partier av beskriv- ningar av insatser och beskrivningar av myndigheters uppgifter m.m. kan tas bort. Det gäller också en stor del av den information som närmast återger myndigheternas årsredovisningar.</P>
<P class="p612 ft11"><SPAN class="ft11">6.4.3</SPAN><SPAN class="ft30">Skrivelser om utvecklingen inom olika samhällsområden</SPAN></P>
<P class="p611 ft8">Regeringen skall till riksdagen i särskilda skrivelser beskriva utvecklingen på olika samhällsområden och analysera effekterna av statens verksamhet.</P>
<P class="p561 ft42">Informationen i budgetpropositionen följer i dag verksamhets- strukturen. Syftet är att ge en bild även av effekterna av de statliga verksamheterna i förhållande till de överordnade målen. Vår be-</P>
<P class="p496 ft14">268</P>
</DIV>
<DIV id="page_265">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">dömning är dock att denna redovisning har stora kvalitetsproblem och att den inte heller på ett mer heltäckande sätt kan ges i ett årligt dokument.</P>
<P class="p257 ft8">Eftersom sådan information är av central betydelse för riks- dagen och också torde ha ett stort värde för den mer allmänna politiska debatten menar vi att den bör ges i annan ordning. Vårt förslag utgår från att denna information består av två delar. Riks- dagen har ett intresse av att få veta hur det gått på olika sam- hällsområden; det gäller med andra ord hur utvecklingen har varit i förhållande till de mål som beslutats. Konkret kan det t.ex. vara fråga om utvecklingen av skolelevernas kunskaper, energianvänd- ningen, olika slag av brottslighet, välståndsfördelning etc. Sådana beskrivningar grundas i stor utsträckning på en bearbetning av olika former av statistik. Den kan antas vara av intresse oavsett vad som påverkat den utveckling som beskrivs. Rimligen bör det ju vara så att det intresse riksdagen demonstrerat för ett visst skeende i samhället, och som ofta lett till att olika mål ställts upp, också bör göra att riksdagen är intresserad av utvecklingen som sådan. Detta slag av information kan vanligen tas fram löpande, t.ex. årligen.</P>
<P class="p299 ft8">Helt andra svårigheter är förknippade med den information som gäller på vilket sätt utvecklingen, eller måluppfyllelsen, kan för- klaras av de statliga insatserna. Det är ofta förenat med stora svårigheter att ta fram sådan information (se kap. 5). Den informa- tion som tas fram är också många gånger osäker och bygger ytterst på bedömningar och antaganden som görs av enskilda forskare och andra experter.</P>
<P class="p294 ft8">En rapportering i dessa termer av utvecklingen på ett område innebär därför ofta att en mängd olika källor skall sammanföras och analyseras. Det gäller inte bara att åstadkomma en sammanfattande bild av innehållet och slutsatserna i olika rapporter och analyser utan också att visa på i vilka avseenden denna bild är säker eller inte.</P>
<P class="p291 ft8">Detta slag av information skiljer sig från den information som är nödvändig för att riksdagen skall kunna utöva sin kontrollmakt (12 kap. RF) och som hör hemma i den utökade årsredovisningen för staten i enlighet med vårt förslag. Det är i stället information som i första hand syftar till att ge ett bredare underlag för riksdagens diskussion och ställningstaganden på olika områden. Det är alltså fråga om beskrivningar och analyser som kan ha en mer långsiktig relevans för valet mellan olika handlingsalternativ och synen på den förda politiken. Det handlar om information som</P>
<P class="p550 ft14">269</P>
</DIV>
<DIV id="page_266">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375266x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p65 ft8">kan påverka uppfattningen om vad som är centrala samhällsfrågor och om vilken roll staten kan spela på olika områden i förhållande till andra påverkande krafter.</P>
<P class="p613 ft8">Något konkretiserat kan denna information avse:</P>
<P class="p303 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Utvecklingen på det aktuella området och särskilt i förhållande till av riksdagen beslutade mål.</SPAN></P>
<P class="p303 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Statens och andra offentliga aktörers (kommuner och landsting) engagemang inom området i avseende på resurser, styrmedel, organisationsformer m.m.</SPAN></P>
<P class="p287 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">Vilka centrala faktorer som i övrigt påverkar utvecklingen på området, t.ex. prisförändringar, teknikförändringar och attityd- förändringar.</SPAN></P>
<P class="p287 ft8"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft64">Bedömningar av vilken inverkan statens, och andra offentliga aktörers, insatser har haft inom det aktuella området. I detta ingår att beskriva vilken påverkan på utvecklingen lagstiftning och andra regelförändringar, kontroll, ekonomiska stimulanser m.m. har haft inklusive viktigare sidoeffekter. Ett viktigt inslag i denna beskrivning är också att redovisa vilka skillnader som finns i olika bedömningar och vad som är den huvudsakliga grunden för dessa skillnader.</SPAN></P>
<P class="p614 ft8">Förslaget skiljer sig därmed högst väsentligt från de fördjupade framställningar som fanns i samband med den s.k. treårsbudgete- ringen. De hade fokus på de enskilda myndigheternas verksamhet och togs också fram av den berörda myndigheten. Vårt förslag kan snarast ses som en utveckling av tanken bakom de resultatskrivelser som regeringen vid några enstaka tillfällen har överlämnat till riksdagen. Även om det inte är helt klart vad dessa förväntades innehålla, har de snarast setts som en fördjupning av den infor- mation som lämnas i resultatredovisningar.<SPAN class="ft41">12 </SPAN>Den form av resultat- skrivelser som vi föreslår avses ha ett vidare innehåll. Dessa resultat- skrivelser kan tas fram för några samhällsområden per år, så att efter ett antal år de viktigaste samhällsområdena har redovisats.</P>
<P class="p250 ft8">Förslaget reser frågan om detta behöver närmare regleras eller om förslaget går att hantera inom nuvarande regelverk. I lagen om statsbudgeten anges regeringens skyldighet att redovisa resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden (2 §). Den innebörd som i lagen getts resultat kan enligt vår tolkning rymma sådana</P>
<P class="p615 ft15"><SPAN class="ft49">12 </SPAN>Bet. 2000/01:KU23.</P>
<P class="p520 ft14">270</P>
</DIV>
<DIV id="page_267">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375267x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p314 ft8">resultatskrivelser som vi här föreslår.<SPAN class="ft41">13 </SPAN>Med denna tolkning skulle regeringen i en skrivelse till riksdagen kunna tydliggöra att den avser att utveckla resultatskrivelserna i den av oss föreslagna rikt- ningen. Inget hindrar heller riksdagen att tillkännage att den önskar se en sådan utveckling. Förslaget ryms alltså inom nuvarande regel- verk.</P>
<P class="p336 ft8">Vårt förslag aktualiserar flera praktiska frågor. Ett problem är indelningen i ”rapportområden”. Det får t.ex. accepteras att samma information kan dyka upp i skrivelser avseende olika områden och att indelningar av rapportområden ändras, även om vissa torde ligga fast t.o.m. decennium efter decennium.</P>
<P class="p46 ft8">Det är dock ett problem som alltid finns oavsett rapporterings- dokument och som måste hanteras praktiskt. Vår bedömning är att regeringen måste bestämma vilka skrivelser den avser att lämna. Det är dock självklart att riksdagen kan tillkännage sin uppfattning om vilka skrivelser den önskar och att detta slag av frågor bör bli föremål för dialog mellan riksdag och regering.</P>
<P class="p14 ft8">Arbetet med dessa skrivelser bör inte ses som en del av den årliga budgetprocessen och myndighetsstyrningen. Departements- och enhetsgränser kommer att behöva överskridas. Det krävs dessutom ofta en särskild, och inte sektorsknuten, kompetens för att analysera och bedöma vilket underlag som skall användas i arbetet och hur det skall presenteras. Det finns flera modeller för hur arbetet rent praktiskt kan organiseras, t.ex. en som liknar den som valts för dagens långtidsutredningar.</P>
<P class="p102 ft24"><SPAN class="ft24">6.5</SPAN><SPAN class="ft54">Informella kontakter</SPAN></P>
<P class="p616 ft8">Formerna för informella kontakter bör diskuteras mellan departement och myndigheter. Osäkerheter om informella kon- takter måste undanröjas bl.a. genom utbildningsinsatser.</P>
<P class="p617 ft8">Det är viktigt att alla berörda strävar efter en gemensam uppfatt- ning om informella kontakters laglighet, lämplighet och betydelse. Olika frågetecken måste rätas ut, och underförstådda förutsätt- ningar klargöras. Däremot ligger det i sakens natur att det, precis som i dag, finns stora variationer i omfattningen av och formerna för informella kontakter.</P>
<P class="p178 ft15"><SPAN class="ft49">13 </SPAN>SOU 1996:14, <SPAN class="ft58">Budgetlag, </SPAN>s. 305 f, prop. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3.</P>
<P class="p527 ft14">271</P>
</DIV>
<DIV id="page_268">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375268x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Förslag</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p311 ft8">De informella kontakterna bör utvecklas vidare och i vissa fall ”semiinstitutionaliseras”. Departementen bör med jämna mellan- rum resonera med sina myndigheter om lämpliga former för de informella kontakterna och dessutom värna om en gemensam kun- skap om förutsättningarna för sådana kontakter.</P>
<P class="p54 ft8">En grundläggande förutsättning för vårt arbete är att verksam- heter och myndigheter i många avseenden är olika. Dessa skillnader kommer på skilda sätt till uttryck, om vi ser till innehållet i den formella styrningen och hur information som kan användas som underlag för beslut skall tas fram. Skillnaderna påverkar också frekvens, form och innehåll när det gäller de informella kontakter- na. Utöver den något mer institutionaliserade mål- och resultat- dialogen förekommer i dag en rikt varierad flora av informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Sådana variationer är motiverade, och det finns inte skäl att sträva efter likformighet.</P>
<P class="p312 ft8">I vår tidigare diskussion om de informella kontakterna betonade vi vikten av att skilja mellan om dessa kontakter avser frågor där regeringen i och för sig har en beslutanderätt eller sådant som regeringen enligt 11 kap. 7 § RF förhindras att bestämma om.</P>
<P class="p54 ft8">När det gäller de senare har vi, som framgått av föregående kapitel, en restriktiv hållning. Även om gränsdragningen inte alltid är lätt, skall dessa kontakter avse informationsutbyte utan någon avsikt att påverka myndighetens ställningstaganden.</P>
<P class="p69 ft8">Utanför det av RF förbjudna området bör det vara fritt fram för informella kontakter som kan innefatta både styrning och informa- tionsutbyte; allt ömsesidigt.<SPAN class="ft41">14 </SPAN>I frågor där regeringen har beslutan- derätt bör det enskilda statsrådet därvid kunna meddela sina uppfattningar till myndigheten. Detta måste också kunna ske genom att tjänstemän går in och talar på ministerns vägnar – så länge de också gör det. Detta fritar dock inte myndighetschefen från att göra en egen bedömning. Valet står mellan att ta informell styrning och därmed det fulla ansvaret för vad som beslutas eller att begära ett regeringsbeslut.</P>
<P class="p312 ft8">Det råder en stor osäkerhet inom Regeringskansliet och bland myndigheterna om vad som är tillåtet eller inte i fråga om de infor- mella kontakterna. En del av denna osäkerhet är naturlig eftersom det, som framgått, i vissa fall kan vara svårt att dra gränsen mellan</P>
<P class="p474 ft59"><SPAN class="ft49">14 </SPAN>För att undvika missförstånd: Ömsesidigheten innebär givetvis inte att myndigheterna styr regeringen men de kan framföra synpunkter och önskemål på regeringens arbete med skilda frågor.</P>
<P class="p520 ft14">272</P>
</DIV>
<DIV id="page_269">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td83"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td34"><P class="p19 ft69">Förslag</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p112 ft8">vad som är tillåtet och otillåtet. Men osäkerhet förefaller gälla även sådant där det inte borde råda någon tvekan. Regeringen tenderar många gånger att vara alltför återhållsam.</P>
<P class="p13 ft8">Ett ökat inslag av informella kontakter kräver högre kompetens och erfarenheter hos de tjänstemän som har kontakt med myndig- heterna. Detsamma gäller inom myndigheterna. Vi är medvetna om att ansträngningar gjorts för att öka kunskaperna i dessa frågor och att det finns tecken på en positiv förändring. Vi menar dock också att kompetensen även fortsättningsvis bör utvecklas.</P>
<P class="p14 ft8">Omfattningen och karaktären på de informella kontakterna är mycket varierande. Vi har beskrivit att det i vissa fall förekommer ett antal schemalagda möten varje år, kanske något per kvartal eller t.o.m. månatligen. Vi ser inget problem i att kontakterna har denna variationsbredd. Variationen är ett uttryck för att myndigheterna är olika. Det ligger därför i sakens natur att vi inte här kommer med mera detaljerade förslag. Det finns dock anledning att betona att mål- och resultatdialogen måste läggas upp på ett sådant sätt att den bygger på en helhetsbild av verksamheten och att den koncent- reras till de delar som har särskild betydelse.</P>
<P class="p45 ft8">Behovet av en utveckling och ytterligare institutionalisering varierar mellan myndigheterna. För många myndigheter saknar frågan relevans. Kontakt mellan Regeringskansliet och en myndig- het tas i många fall några få gånger per år. När vi talar om insti- tutionalisering gäller det således inte alla myndigheter. Det handlar dock om större myndigheter och/eller myndigheter med särskild politisk betydelse. Vi anser att de informella kontakterna kan och i många fall också bör utvecklas och att detta i sin tur påverkar även interna förhållanden i Regeringskansliet.</P>
<P class="p45 ft8">För myndigheter vars verksamhet har produktionsmässiga sam- band bör det finnas anledning att överväga om dialoger eller olika former av informella kontakter bör hållas med flera myndigheter samtidigt.</P>
<P class="p14 ft8">Just frågan om formerna för kontakterna bör diskuteras mellan Regeringskansliet – och då inkludera både politiker och tjänstemän</P>
<P class="p317 ft8">– och myndigheternas ledning. Bortsett från att diskutera frågor om former, frekvens, deltagare etc. bör det också resoneras om vissa mer grundläggande frågor som gäller just betydelsen av dessa kontakter från styrsynpunkt. Det är viktigt att det finns en gemen- sam uppfattning om de informella kontakternas betydelse och funktion.</P>
<P class="p618 ft14">273</P>
</DIV>
<DIV id="page_270">
<P class="p0 ft94">7 Konsekvenser</P>
<P class="p619 ft8">De förslag vi lämnar får vissa omedelbara konsekvenser. Exem- pelvis påverkar förslaget om regleringsbrev rytmen i arbetet inom Regeringskansliet och den årliga budgetprocessen. På motsvarande sätt inverkar förslaget om myndigheternas årsredovisningar på organisation och intern styrning i myndigheterna. Våra förslag skapar också andra och på lång sikt mer betydelsefulla för- ändringar. Dessa kommer dock inte till stånd med automatik utan inträffar endast om man medvetet eftersträvar dem. Inom Regeringskansliet skapar våra förslag möjligheter att förskjuta arbetet från det rutinmässiga till det strategiska. Det betyder bl.a. att mål- och resultatdialogerna kan bli mera heltäckande och att de får större faktisk betydelse. Tjänstemännen kommer att behöva ha en bättre överblick över var kunskap kan tas fram om respektive samhällsområde etc. I hög grad innebär detta att en ny profes- sionell roll formas för Regeringskansliets tjänstemän.</P>
<P class="p620 ft8">För myndigheterna blir instruktionen det centrala dokumentet. Därmed försvinner den ryckighet som många gånger uppstått genom regleringsbreven. Samtidigt måste myndigheterna med större självständighet analysera hur deras egen verksamhet skall beskrivas och vad som bör tillmätas störst vikt i en sådan beskrivning.</P>
<P class="p13 ft8">Våra förslag skapar förutsättningar för en ny syn på regeringens styrning av myndigheterna som bryter mot tidigare tankesätt. Därmed öppnas för ett nytt arbetssätt som är mindre ritualiserat och mera kreativt. En sådan positiv utveckling förutsätter föränd- ringar av arbetsuppgifter, arbetsformer och kompetens som i sin tur kräver ett långsiktigt och uthålligt arbete. Inom Regerings- kansliet behövs drivande krafter för att till stånd dessa föränd- ringar. Vi menar att det måste vara en fråga för regeringen själv att göra rollfördelningen i ett sådant förändringsarbete tydlig.</P>
<P class="p621 ft14">275</P>
</DIV>
<DIV id="page_271">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Konsekvenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p485 ft24"><SPAN class="ft24">7.1</SPAN><SPAN class="ft54">Regeringskansliet</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Flera av förslagen syftar till att förenkla och förbättra styrningen av myndigheterna genom att flytta fokus från en årlig process till en långsiktig och strategisk styrning. Detta får följder för Regerings- kansliets arbete.</P>
<P class="p69 ft8">Myndigheter och verksamheter är av vitt skilda slag vilket måste tillåtas få ett starkare genomslag i styrningen. Med mindre lik- formighet i styrningen skapas större utrymme för politikerna att styra och att göra det på ett ändamålsenligt sätt.</P>
<P class="p69 ft8">För att detta skall kunna förverkligas krävs ett förändringsarbete inom Regeringskansliet.</P>
<P class="p52 ft11">Konsekvenser för budgetprocessen</P>
<P class="p49 ft8">Om våra förslag genomförs, får det vissa omedelbara konsekvenser för Regeringskansliets arbete inom ramen för budgetprocessen. Sammantaget frigörs tid från arbete med bl.a. regleringsbreven och budgetpropositionen, en tid som därmed kan användas för andra uppgifter. Detta följer av förslagen att instruktionerna skall vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndig- heterna (6.3.1), att regleringsbreven därför förändras drastiskt (6.3.2), att årsredovisningskraven till myndigheterna blir mer generella och skall avse myndigheternas uppgifter (6.3.3) och att budgetpropositionen renodlas (6.4.2), samtidigt som årsredovis- ningen för staten blir det centrala redovisningsdokument för statlig verksamhet.</P>
<P class="p215 ft8">Den rutinmässiga årliga genomgången av samtliga myndigheters regleringsbrev kommer generellt att reduceras till att avse endast den finansiella delen i regleringsbreven. Det omfattande arbete som i dag läggs ned på målformuleringar och återrapporteringskrav i regleringsbreven kommer därmed att försvinna och tid frigöras på alla nivåer för mera långsiktiga och meningsfulla uppgifter.</P>
<P class="p54 ft8">Förslaget om en minskad reglering av vilka uppgifter som skall ingå i resultatredovisningen kommer dessutom i många fall att leda till tätare kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheterna, bl.a. för att säkerställa att den information som myndigheten lämnar ger en tillfredställande bild av hur myndigheten fullföljt sitt uppdrag. Föreligger brister i myndigheternas redovisning, måste dessa rättas till.</P>
<P class="p290 ft14">276</P>
</DIV>
<DIV id="page_272">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t26">
<TR>
<TD class="tr11 td84"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td47"><P class="p19 ft50">Konsekvenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p622 ft8">De mål- och resultatdialoger som finns utvecklade mellan den politiska ledningen och myndigheternas ledning är en viktig del i den årliga uppföljningen av myndigheternas verksamhet. Mål- och resultatdialogerna kan beroende på situationen komma att hållas med enskilda eller flera myndigheter samtidigt och på så sätt även engagera flera departement och enheter.</P>
<P class="p14 ft8">Budgetpropositionen kommer att renodlas till ett framåtriktat dokument (6.4.2). Viss utfallsinformation kommer att finnas i budgetpropositionen, nämligen sådan information som är nära sammanlänkad med anslagsförslagen, men det centrala redovis- ningsdokumentet blir årsredovisningen för staten. Utfallsinforma- tion kan också ges i dialoger mellan riksdagens utskott och fack- departementen. Det skapas därmed ett utrymme för eftertanke mellan det att riksdagen får den bakåtblickande informationen och den tidpunkt då riksdagen skall ta ställning till regeringens budget- förslag. Det innebär att den information som lämnas i årsredo- visningen för staten och i dialogen mellan fackutskott och departe- ment också kan få större betydelse för diskussionen om den framtida inriktningen av statens verksamhet.</P>
<P class="p72 ft8">Den närmare preciseringen av vad som skall ingå i budget- propositionen och årsredovisningen för staten samt hur informa- tionen skall indelas i respektive dokument förutsätts bli föremål för överläggningar mellan regering och riksdag.</P>
<P class="p89 ft11">Tid frigörs för strategisk styrning</P>
<P class="p60 ft8">På flera sätt kommer alltså förslagen att frigöra tid för andra uppgifter. Regeringskansliet får genom våra förslag mer tid för den professionellt krävande uppgiften att bistå regeringen med kunskap om hur styrningen av verksamheter och enskilda myndigheter mera långsiktigt skall utformas. Det skapas också större möjligheter att i högre utsträckning flytta fokus från myndigheterna till verksam- heterna.</P>
<P class="p294 ft8">Styrningen av verksamheter och myndigheter kan därmed i högre grad ges strategiskt fokus i stället för att koncentreras på den rutinmässiga årliga styrning som kommer till uttryck i reglerings- breven. Det innebär bl.a. möjligheter att i högre grad än nu beakta samband mellan olika verksamheter exempelvis när instruktioner till myndigheterna ses över men också inom ramen för de infor- mella kontakterna. Det förutsätter fungerande arbetsformer och</P>
<P class="p542 ft14">277</P>
</DIV>
<DIV id="page_273">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Konsekvenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p543 ft8">dialog inom Regeringskansliet även över departements- och enhets- gränser. Förslagen kommer också att kräva att resurser tillförs arbetet med resultatskrivelser.</P>
<P class="p69 ft8">Förändringar i arbetsuppgifter påverkar i sin tur kraven på kompetens inom Regeringskansliet. Detta bör rimligen få kon- sekvenser för Regeringskansliets rekrytering. Framför allt är ut- bildning av nuvarande personal en viktig del i skiftet från löpande rutinmässigt arbete med budgetdokumenten till andra uppgifter med ett mera strategiskt innehåll.</P>
<P class="p52 ft11">Nya arbetsformer måste utvecklas</P>
<P class="p53 ft8">Styrningen av verksamheter och myndigheter förutsätter alltså väl fungerande arbetsprocesser inom Regeringskansliet. Den gemen- samma beredningen är en förutsättning för väl avvägda beslut och sammanvägningar mellan olika intressen. För att göra det möjligt att beakta samband mellan olika verksamheter och myndigheter tidigt i beredningen måste den gemensamma beredningen utveck- las.</P>
<P class="p216 ft8">När, för att ta ett exempel, en instruktion till en myndighet ses över kan det föranleda att regleringen för andra myndigheter som har besläktade uppdrag eller verksamhetsmässiga samband ses över samtidigt och att därför flera departement och enheter involveras tidigt i beredningen. Arbetsformer som gör detta möjligt måste främjas. Nya processorienterade arbetssätt kan ibland vara en metod att använda för att tidigare än i dag identifiera samband mellan olika verksamheter och producenter.</P>
<P class="p55 ft8">Kunskaperna om på vilket sätt informella kontakter kan be- gagnas i styrprocesser måste öka. Det kommer att kräva både utbildning och annat stöd.</P>
<P class="p69 ft8">Förändrade arbetsformer kan underlättas av förändringar också av den interna arbetsorganisationen inom departementen. Det har också förekommit olika, mer eller mindre vittgående, förslag om sådana förändringar. Dessa förslag har sin grund i brister som inte minst cheferna för myndigheterna vittnar om. I detta sammanhang har t.ex. föreslagits att en särskild tjänst som chefstjänsteman för myndighetsstyrning skall inrättas inom varje departement. Sådana arrangemang kan vara lämpliga på somliga departement och före- kommer också från tid till annan. Men de passar knappast överallt. Det måste ankomma på departementens politiska ledning att</P>
<P class="p529 ft14">278</P>
</DIV>
<DIV id="page_274">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t26">
<TR>
<TD class="tr11 td84"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td47"><P class="p19 ft50">Konsekvenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p623 ft8">avgöra vilken intern arbetsorganisation som vid varje tid bäst främjar de politiska mål regeringen har. Det finns också en risk för att ett generellt påbud om en särskild chefstjänsteman för myn- dighetsstyrning kan innebära att styrningen av själva verksamheten kan komma att skiljas från styrningen av myndigheterna. Lösningen kan därmed bidra till risk för stuprörstänkande och att information får ett omotiverat myndighetscentrerat fokus. Myndighetsstyrningen skall i stället närma sig och ses tillsammans med övriga uppgifter inom departementen, inte minst arbetet med lagstiftning.</P>
<P class="p441 ft24"><SPAN class="ft24">7.2</SPAN><SPAN class="ft54">Myndigheterna</SPAN></P>
<P class="p60 ft8">För myndigheterna finns flera direkta konsekvenser som har att göra med hanteringen av regleringsbrev, budgetunderlag och års- redovisning.</P>
<P class="p257 ft8">Våra förslag om myndigheternas instruktioner (6.3.1) och regleringsbreven (6.3.2) skapar förutsättningar för att styrsignaler- na till myndigheterna inte förmedlas i parallella dokument. Det bör leda till ökad tydlighet. Förslaget om ett nytt generellt krav som styr informationen i årsredovisningarna kommer att leda till att kraven på årsredovisningen blir mer förutsägbara och troligen även mer relevanta. Det gäller också övriga rapporteringar som är en uppgift för myndigheten och som bör framgå av instruktionen. Hanteringen av uppmaningar, återrapporteringskrav och uppdrag kommer därmed att bli enklare och underlättas avsevärt. Även onödigt arbete med att tolka och jämföra olika parallella dokument såsom instruktion och regleringsbrev försvinner.</P>
<P class="p72 ft8">Initiativet till att bestämma hur resultat skall analyseras och bedömas och vilken information som bäst beskriver myndigheten och de resultat som uppnåtts förs över till myndigheterna själva. Detta förutsätter många gånger utvecklade dialoger med departe- mentet.</P>
<P class="p336 ft8">Formkraven på myndigheternas årsredovisningar kommer in- direkt att minska till följd av vårt förslag om mera generellt inriktade återrapporteringskrav (6.3.3) och vårt förslag om att verksamhetsstrukturen skall avskaffas (6.3.4).</P>
<P class="p14 ft8">För många myndigheter kommer kraven att i årsredovisningen redovisa omfattande analyser av effekter i samhället minska. Detta hindrar inte enskilda myndigheter att i sitt eget lärande analysera</P>
<P class="p550 ft14">279</P>
</DIV>
<DIV id="page_275">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Konsekvenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p543 ft8">sin verksamhet på olika sätt, men omfattande effektanalyser kom- mer sannolikt att göras i mindre utsträckning av de verkställande myndigheterna själva.</P>
<P class="p69 ft8">Förslagen ställer höga krav på att myndigheterna har en väl fungerande intern styrning och kontroll.</P>
<P class="p78 ft24"><SPAN class="ft24">7.3</SPAN><SPAN class="ft54">Revisionen</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">Av vad som framgått i kapitel 6 föranleder vårt förslag om myndigheternas årsredovisningar (6.3.3) inga förändringar i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet.</P>
<P class="p69 ft8">Det som granskas kommer till följd av vårt förslag om ändrat innehåll i årsredovisningarna att vara något annat än tidigare. Revisionens bedömningar måste baseras på om årsredovisningen sammantaget ger en rättvisande bild av verksamheten.</P>
<P class="p77 ft24"><SPAN class="ft24">7.4</SPAN><SPAN class="ft54">Konsekvenser enligt kommittéförordningen</SPAN></P>
<P class="p49 ft8">De områden som pekas ut i kommittéförordningen är: kon- sekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, kon- kurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Vidare skall redovisas om för- slagen påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner och landsting, företag eller andra enskilda. I så fall skall dessa beräknas, liksom samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt (14 §).</P>
<P class="p55 ft8">Vi bedömer att våra förslag inte får några direkta konsekvenser för de områden som särskilt tas upp i kommittéförordningen.</P>
<P class="p624 ft14">280</P>
</DIV>
<DIV id="page_276">
<P class="p0 ft7">8 Författningskommentar</P>
<P class="p625 ft24"><SPAN class="ft24">8.1</SPAN><SPAN class="ft54">Förslaget till lag om ändring i lagen (1996:1059) om statsbudgeten</SPAN></P>
<P class="p626 ft11">38 §</P>
<P class="p627 ft8">I samband med att budgetpropositionen skalas av och dess funk- tion renodlas, skall årsredovisningen för staten vara det centrala redovisningsdokumentet om den statliga verksamheten. För att riksdagen ändå skall få den information som behövs för att den skall kunna bedöma hur regeringen har fullföljt sina uppgifter införs i <SPAN class="ft11">andra stycket </SPAN>en bestämmelse om att årsredovisningen skall innehålla sådan information i övrigt som ger en rättvisande bild av den verksamhet som staten bedriver. Redovisningen skall innehålla sådan information som har relevans för riksdagens bedömningar av förändringar av statens verksamhet på olika områden. Förslaget behandlas i avsnitt 6.4.2.</P>
<P class="p628 ft24"><SPAN class="ft24">8.2</SPAN><SPAN class="ft54">Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag</SPAN></P>
<P class="p626 ft11">1 kap.</P>
<P class="p629 ft11">3 och 4 §§</P>
<P class="p630 ft8">Ändringarna är föranledda av att <SPAN class="ft11">budgetunderlaget </SPAN>skall ersättas med ett <SPAN class="ft11">beräkningsunderlag</SPAN>. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.5.</P>
<P class="p631 ft11">3 kap.</P>
<P class="p629 ft11">1 §</P>
<P class="p630 ft8">Den nuvarande formen av regleringsbrev avskaffas. I stället för regleringsbrevet skall myndighetens instruktion vara det centrala dokumentet för att förmedla styrning. Myndigheternas åter-</P>
<P class="p632 ft14">281</P>
</DIV>
<DIV id="page_277">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Författningskommentar</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p225 ft8">rapporteringskrav ändras på så sätt att det i <SPAN class="ft11">första stycket </SPAN>anges att myndigheten skall redovisa inriktningen, omfattningen och kost- naderna vad gäller uppgifter som tilldelats den genom lag, instruk- tion eller annat regeringsbeslut. Med inriktning avses viktigare ställningstaganden och prioriteringar som har gjorts av myndig- heten. Viktigare externa förhållanden och organisatoriska för- ändringar som har påverkat verksamhetens inriktning bör också beskrivas. En kvantifiering av myndighetens viktigare prestationer bör göras i avseende på volym och kvalitet på ett sätt som möjliggör jämförbarhet över tid. Kostnader för de viktigaste pres- tationerna bör anges. <SPAN class="ft11">Andra stycket </SPAN>utgår. Ändringen behandlas i avsnitt 6.3.1, 6.3.2 och 6.3.3.</P>
<P class="p633 ft11">9 kap.</P>
<P class="p477 ft11">3 §</P>
<P class="p634 ft8">Genom ändringen i paragrafens <SPAN class="ft11">första stycke </SPAN>ersätts <SPAN class="ft11">budget- underlaget </SPAN>med ett <SPAN class="ft11">beräkningsunderlag</SPAN>. Ordet ”beräkningsunderlag” motsvarar bättre vad underlaget bör innehålla för uppgifter, näm- ligen de förslag som skall rymmas inom ramen för regeringens beslut om verksamheten. Bland annat för att tydliggöra att budget- underlaget inte är tänkt att påverka mera verksamhetsstrategiska bedömningar, senareläggs tidpunkten för att lämna in budget- underlaget med en månad. Den nya tidpunkten blir därmed den 1 april. Ändringarna behandlas i avsnitt 6.3.5.</P>
<P class="p635 ft24"><SPAN class="ft24">8.3</SPAN><SPAN class="ft54">Förslaget till förordning om ändring i totalförsvarets budgetförordning (1989:924)</SPAN></P>
<P class="p636 ft11">16, 28 och 33 §§</P>
<P class="p634 ft8">Ändringen i respektive paragraf är föranledd av att den hittills gällande formen av regleringsbrev avskaffas och ersätts med den information som regeringen ger i myndighetens instruktion. Detta behandlas i avsnitt 6.3.1, 6.3.2 och 6.3.3.</P>
<P class="p637 ft14">282</P>
</DIV>
<DIV id="page_278">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t16">
<TR>
<TD class="tr11 td2"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td85"><P class="p19 ft50">Författningskommentar</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p638 ft24"><SPAN class="ft24">8.4</SPAN><SPAN class="ft54">Förslaget till förordning om ändring i förordningen (1998:1814) om statsbidrag till vissa organisationer inom det sociala området</SPAN></P>
<P class="p639 ft11">5 och 10 §§</P>
<P class="p640 ft8">Ändringen i respektive paragraf är föranledd av att den hittills gällande formen av regleringsbrev avskaffas och ersätts med den information som regeringen ger i myndighetens instruktion. Detta behandlas i avsnitt 6.3.1 och 6.3.2.</P>
<P class="p641 ft24"><SPAN class="ft24">8.5</SPAN><SPAN class="ft54">Förslaget till förordning om ändring i förordningen (2000:216) om statsbidrag till organisationer som främjar integration</SPAN></P>
<P class="p639 ft11">7, 10 och 15 §§</P>
<P class="p640 ft8">Ändringen i respektive paragraf är föranledd av att den hittills gällande formen av regleringsbrev avskaffas och ersätts med den information som regeringen ger i myndighetens instruktion. Detta behandlas i avsnitt 6.3.1 och 6.3.2.</P>
<P class="p642 ft14">283</P>
</DIV>
<DIV id="page_279">
<P class="p0 ft94">Referenser</P>
<P class="p643 ft11">Utskottsbetänkanden m.m.</P>
<P class="p488 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1985/86: AU6, </SPAN>om den statliga personalpolitiken (prop. 1984/85:219</P>
<P class="p210 ft8">– delvis)<SPAN class="ft11">.</SPAN></P>
<P class="p644 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1986/87: KU29, </SPAN>om ledning av den statliga förvaltningen (prop. 1986/87:99 och 100 [delvis]jämte motioner).</P>
<P class="p645 ft23">1993/94:TK1, <SPAN class="ft42">Reformera riksdagsarbetet 1. </SPAN>Skrivelse från talmans- konferensen med överlämnande av Riksdagsutredningens prin- cipbetänkande och förslag om författningsändringar.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">1993/94:TK2, </SPAN>Reformera riksdagsarbetet 2. <SPAN class="ft11">Skrivelse från talmans- konferensen med överlämnande av Riksdagsutredningens för- slag om författningsändringar och riktlinjer för den statliga budgetprocessen.</SPAN></P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1993/94:KU18, </SPAN>Reformera riksdagsarbetet.</P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1993/94:KU42, </SPAN>Förvaltningsmyndigheternas ledning.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Bet. 1994/95:KU2, </SPAN>Reformera riksdagsarbetet (vilande grundlags- beslut m.m.).</P>
<P class="p647 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1995/96:KU1, </SPAN>Förvaltningsmyndigheternas ledning. <SPAN class="ft11">Bet. 1996/97:KU3, </SPAN>Lag om statsbudgeten.</P>
<P class="p648 ft8"><SPAN class="ft11">Bet. 1997/98: KU31, </SPAN>Statlig förvaltningspolitik. <SPAN class="ft11">Bet. 2000/01:KU23, </SPAN>Riksdagen inför <NOBR>2000-talet.</NOBR></P>
<P class="p248 ft11">Propositioner</P>
<P class="p649 ft42"><SPAN class="ft23">Prop. 1976/77:130 </SPAN>med förslag till riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet.</P>
<P class="p650 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1981/1982:100 </SPAN>med förslag till statsbudget för budgetåret 1982/83.</P>
<P class="p651 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1984/85:219 </SPAN>om den statliga personalpolitiken. <SPAN class="ft11">Prop. 1986/87:99 </SPAN>om ledning av den statliga förvaltningen.</P>
<P class="p652 ft14">285</P>
</DIV>
<DIV id="page_280">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Referenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p653 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1987/88:150 </SPAN>med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1988/89, m.m. (kompletteringsproposition).</P>
<P class="p654 ft42"><SPAN class="ft23">Prop. 1991/92:150 </SPAN>med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1992/93, m.m. (kompletteringsproposition).</P>
<P class="p654 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1993/94:150, </SPAN>Förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1994/95, m.m. (kompletteringsproposition).</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1993/94:185, </SPAN>Förvaltningsmyndigheternas ledning.</P>
<P class="p654 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1994/95:150 </SPAN>med förslag till slutlig reglering av statsbudgeten för budgetåret 1995/96, m.m.(kompletteringsproposition).</P>
<P class="p564 ft11">Prop. 1995/96:220, <SPAN class="ft8">Lag om statsbudget.</SPAN></P>
<P class="p656 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1997/98:136, </SPAN>Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst. <SPAN class="ft11">Prop. 1998/99:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 1999.</P>
<P class="p657 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 1999/2000:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2000. <SPAN class="ft11">Prop. 2000/01:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2001. <SPAN class="ft11">Prop. 2001/02:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2002. <SPAN class="ft11">Prop. 2002/03:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2003. <SPAN class="ft11">Prop. 2003/04:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2004. <SPAN class="ft11">Prop. 2004/05:1, </SPAN>Budgetpropositionen för 2005.</P>
<P class="p658 ft8"><SPAN class="ft11">Prop. 2006/07:43, </SPAN>Frihet att välja ett ökat inflytande för universitet och högskolor när styrelseledamöter utses.</P>
<P class="p120 ft11">SOU och Ds</P>
<P class="p659 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 1943:19, </SPAN>Den psykologiska forskningens nuvarande ståndpunkt i fråga om den psykiska utvecklingen hos barn och ungdom m.m. Utlåtanden angivna till 1940 års skolutredning av Professorerna G.A.R. Anderberg, J.K.G. Elmgren, D. Katz och J. Landqvist.</P>
<P class="p660 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 1950:8, </SPAN>Betänkande angående rationaliseringsverksamheten inom den offentliga förvaltningen. Avgivet av 1949 års Rationaliserings- utredning.</P>
<P class="p661 ft95"><SPAN class="ft26">SOU 1963:74, </SPAN>Rätt till studiemedel. Studiesociala utredningen IV. <SPAN class="ft26">SOU 1967:11 13, </SPAN>Programbudgetering. Statskontorets Programbudget-</P>
<P class="p170 ft8">utredning. 1969.</P>
<P class="p655 ft11">SOU 1973:43, <SPAN class="ft8">Budgetreform.</SPAN></P>
<P class="p655 ft97"><SPAN class="ft96">SOU 1979:61, </SPAN>Förnyelse genom omprövning.</P>
<P class="p280 ft42"><SPAN class="ft23">SOU 1983:39, </SPAN>Politisk styrning administrativ självständighet. <SPAN class="ft23">SOU 1985:40, </SPAN>Regeringen, myndigheterna och myndigheternas led-</P>
<P class="p170 ft8">ning.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 1990:64, </SPAN>Årlig revision i statsförvaltningen.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 1993:58, </SPAN>Effektivare ledning i statliga myndigheter.</P>
<P class="p662 ft14">286</P>
</DIV>
<DIV id="page_281">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr24 td86"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr24 td87"><P class="p19 ft69">Referenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p663 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 1996:14, </SPAN>Budgetlag regeringens befogenheter på finansmaktens område.</P>
<P class="p650 ft42"><SPAN class="ft23">SOU 1997:15, </SPAN>Det svåra samspelet. Resultatstyrningens framväxt och problematik.</P>
<P class="p650 ft97"><SPAN class="ft96">SOU 1997:57, </SPAN>I medborgarnas tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten.</P>
<P class="p664 ft8"><SPAN class="ft11">SOU 2005:104, </SPAN>Sverige och tsunamin granskning och förslag. <SPAN class="ft11">SOU 2007:10, </SPAN>Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft. <SPAN class="ft11">Ds 1995:6, </SPAN>ELMA Åtgärder för att stärka resultatstyrningen. <SPAN class="ft11">Reg-</SPAN></P>
<P class="p63 ft98"><SPAN class="ft28">eringskansliet, Rapport från en interdepartemental arbetsgrupp. Ds 2000:63, </SPAN>Ekonomisk styrning för effektivitet och transparens.</P>
<P class="p210 ft11">Regeringskansliet, Finansdepartementet.</P>
<P class="p645 ft8"><SPAN class="ft11">Ds 2003:44, </SPAN>Regeringskansliet en myndighet – en analys av effekter och konsekvenser<SPAN class="ft11">. Regeringskansliet, Förvaltningsavdelningen.</SPAN></P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Ds 2003:49, </SPAN>Nya principer för utformningen av statsbudgeten. Kon- sekvenser för budgetlagen. <SPAN class="ft23">Regeringskansliet, Finansdepartemen- tet.</SPAN></P>
<P class="p59 ft11">Kommittédirektiv</P>
<P class="p665 ft26">Dir. 1992:10, Förvaltningsmyndigheternas ledningsformer m.m. Dir. 1995:42, Fastare regelverk för statens budgetprocess.</P>
<P class="p650 ft11">Dir. 1995:93, Kommission om den statliga förvaltningens uppgifter och organisation.</P>
<P class="p0 ft11">Dir. 2007:20, Översyn av stabsmyndigheter.</P>
<P class="p17 ft11">Övrigt tryck</P>
<P class="p649 ft8"><SPAN class="ft11">Alkin, Marvin C. (red.). 2004. </SPAN>Evaluation Roots. Tracing Theo- rirists´ Views and Influences, <SPAN class="ft11">SAGE Publications.</SPAN></P>
<P class="p666 ft8"><SPAN class="ft11">Amnå, Erik. 1981. </SPAN>Planhushållning i den offentliga sektorn? Budget- dialogen mellan regering och förvaltning under efterkrigstiden,</P>
<P class="p667 ft11">Nordstedts.</P>
<P class="p650 ft8"><SPAN class="ft11">Andersson, Catrin. 2004. </SPAN>Tudelad trots allt – dualismens överlevnad i den svenska staten 1718 1987, <SPAN class="ft11">Stockholms Universitet.</SPAN></P>
<P class="p650 ft42"><SPAN class="ft23">Anton, Thomas J. 1980. </SPAN>Administered Politics. Elite Political Culture in Sweden, <SPAN class="ft23">Martinus Nijhoff Publishing.</SPAN></P>
<P class="p650 ft8"><SPAN class="ft11">Australian Government. 1992. </SPAN>The Australian Public Service Reformed.</P>
<P class="p668 ft14">287</P>
</DIV>
<DIV id="page_282">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Referenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p669 ft11">Barkman, Catharina & Stefan Fölster. <SPAN class="ft8">Kan myndigheter utvärdera sig själva?, </SPAN>Ds 1996:36, Rapport till ESO.</P>
<P class="p670 ft11">Beckman, Björn & Karl Magnus Johansson. 2002. ”EU och stats- förvaltningen” i Karl Magnus Johansson (red.) <SPAN class="ft8">Sverige i EU, </SPAN>andra upplagen, SNS Förlag.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">Behn, Robert D. 2001. </SPAN>Rethinking democratic accountability,</P>
<P class="p613 ft11">Brookings institution press.</P>
<P class="p671 ft11"><NOBR>Bembelman-Videc,</NOBR> Marie Louise. 1994. ”Facilitating Organiza- tional Learning: Human Resource Management and Program Evaluation”, i Frans L. Leeuw, Ray C. Rist & Richard C. Sonnichsen, <SPAN class="ft8">Can Governments Learn? </SPAN>Transaction Publishers.</P>
<P class="p672 ft99"><SPAN class="ft37">Bergström, Hans. 2006. </SPAN>Vem leder Sverige mot framtiden? – om för- utsättningarna för strategiskt politiskt beslutsfattande, <SPAN class="ft37">SNS Förlag.</SPAN></P>
<P class="p671 ft11">Bevan, Gwyn & Christopher Hood. 2006. ”What´s measured is what matters: targets and gaming in the english public health care system”, <SPAN class="ft8">Public administration, </SPAN>vol. 84, nr 3.</P>
<P class="p671 ft11">Blanck, Dag. 1992. ”The Impact of the American Academy in Sweden” i Lundén, Rolf & Erik Åsard, <SPAN class="ft8">Networks of Ame- ricanization. Aspects of the American Influence in Sweden, </SPAN>Alm- qvist & Wiksell International.</P>
<P class="p671 ft23">Bovaird, Tony & Elke Löffler. 2003. <SPAN class="ft42">Public Management and Governance, </SPAN>Routledge.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Carling, Jan. 2002. </SPAN>Regeringskansliets kontroll och styrning av statlig verksamhet. <SPAN class="ft11">Finansdepartementet, Fi 2002.020.</SPAN></P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">De Bruijin, Hans. 2007. </SPAN>Managing Performance in the Public Sector, <SPAN class="ft11">andra upplagan, Routledge.</SPAN></P>
<P class="p673 ft11">Derlien, <NOBR>Hans-Ulrich.</NOBR> 1990. ”Genesis and Structure of Evaluation Efforts in Comparative Perspective” i Ray C. Rist (red.) <SPAN class="ft8">Pro- gram Evaluation and the Management of Government. Patterns and Prospects across Eight Nations, </SPAN>Transaction Publishers.</P>
<P class="p670 ft11">Ehn, Peter & Göran Sundström. ”Samspelet mellan regeringen och statsförvaltningen” i SOU 1997:15, <SPAN class="ft8">Det svåra samspelet. Resultat- styrningens framväxt och problematik.</SPAN></P>
<P class="p670 ft8"><SPAN class="ft11">Erlandsson, Magnus. 2007. </SPAN>Striderna i Rosenbad. Om trettio års för- sök att förändra Regeringskansliet, <SPAN class="ft11">Stockholms universitet, Stats- vetenskapliga institutionen.</SPAN></P>
<P class="p670 ft8"><SPAN class="ft11">Esping, Hans. 1977. </SPAN>Förvaltning – förändring – framtid, <SPAN class="ft11">Sekretaria- tet för framtidsstudier.</SPAN></P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">ESV 1999:19, </SPAN>Informella kontakter i samband med regleringsbrev och årsredovisningar.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 1999:20, </SPAN>Myndigheternas syn på resultatstyrningen.</P>
<P class="p52 ft14">288</P>
</DIV>
<DIV id="page_283">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr24 td86"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr24 td87"><P class="p19 ft69">Referenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p674 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2001:19, </SPAN>Resultatkontrakt?</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2002:14, </SPAN>Effektiv resultatredovisning. Varför vissa myndigheter är bättre än andra på att redovisa resultat i årsredovisningarna.</P>
<P class="p644 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2003:4, </SPAN>En kartläggning av användningen av myndigheternas årsredovisningar i Regeringskansliet.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">ESV 2003:30, </SPAN>Att styra med generella krav i staten. Ett regerings- uppdrag.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">ESV </SPAN><NOBR><SPAN class="ft11">2003-07-29,</SPAN></NOBR><SPAN class="ft11"> </SPAN>Läge och utvecklingstendenser inom verksamhets- området Resultatstyrning och finansiell styrning.</P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2004:14, </SPAN>ESV:s ordbok om ekonomisk styrning i staten.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">ESV 2004:22, </SPAN>Vidareutvecklad årsredovisning. Förslag till nytt tredje kapitel om resultatredovisning i förordning (2000:605) om års- redovisning och budgetunderlag.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2004:25, </SPAN>Konsten att styra – en analys av dokument i den stat- liga budgetprocessen.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2006:3, </SPAN>Frysningen 2005 – begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit.</P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2006:8, </SPAN>Effektutvärdering. Att välja upplägg.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2007:5, </SPAN>Ekonomiadministrativa värden <NOBR>(EA-värden)</NOBR> avseende 2006.</P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">ESV 2007:23, </SPAN>Resultat och styrning i statsförvaltningen.</P>
<P class="p675 ft26">Emigrationsutredningen 1910, bilaga XVIII, ”Uttalanden af svenska vetenskapsmän”, Kungl. Boktryckeriet. P.A. Norstedt & Söner.</P>
<P class="p645 ft95"><SPAN class="ft26">Finansdepartementet, </SPAN>En gemensam verksamhetsstruktur för styrning i staten – ett första steg, <SPAN class="ft26">Cirkulär nr Fi 2000:3, </SPAN><NOBR><SPAN class="ft26">2000-03-22.</SPAN></NOBR></P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Finansdepartementet, </SPAN>Cirkulär om mål- och resultatdialoger år 2007, <SPAN class="ft11">nr Fi 2007:2.</SPAN></P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Finansdepartementet, </SPAN>Förslag till nya arbetssätt för att utveckla Regeringskansliets förmåga att förverkliga regeringens politik,</P>
<P class="p210 ft11">Dnr. Fi2006/2687.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Finansdepartementet, </SPAN>Regleringsbrev och andra styrdokument för år 2007.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Flint, David. 1998. </SPAN>Philosophy and Principles of Auditing. An intro- duction, <SPAN class="ft23">Macmillian education.</SPAN></P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Forss, Kim. </SPAN>Vad kostar det att regera? En studie av Regeringskansliets dimensionering nu – och i framtiden. <SPAN class="ft11">Ds 2000:27, Regerings- kansliet, Förvaltningsavdelningen.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Forss, Kim och Marie Uhrwing. 2003. <SPAN class="ft8">Kvalitet i utredningsväsen- det – utveckling och tillämpning av en modell för att bedöma kvaliteten på kommittéarbeten. </SPAN>Regeringskansliet, Förvaltnings- avdelningen.</P>
<P class="p536 ft14">289</P>
</DIV>
<DIV id="page_284">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Referenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p669 ft8"><SPAN class="ft11">Forslund, Kenneth. 1993. </SPAN>Professionell kompetens. Fyra essäer om inlärning och utveckling för professionalitet, <SPAN class="ft11">Universitetet i Lin- köping, Institutionen för pedagogik och psykologi.</SPAN></P>
<P class="p670 ft11">Foyer, Lars. 1969. ”The Social Sciences in Royal Commission Studies in Sweden”, i <SPAN class="ft8">Scandinavian Political Studies. A Yearbook Published by the Political Science Associations in Denmark, Finland, Norway and Sweden, </SPAN>vol 4/69.</P>
<P class="p670 ft11"><NOBR>Franke-Wikberg,</NOBR> Sigbrit & Ulf P. Lundgren. 1980. <SPAN class="ft8">Att värdera utbildning. Del 1. En introduktion till pedagogisk utvärdering,</SPAN></P>
<P class="p613 ft11">Wahlström & Widstrand.</P>
<P class="p671 ft23">Furubo, <NOBR>Jan-Eric.</NOBR> 1994. ”Learning from Evaluations: The Swedish Experience”, i Leeuw & Rist & Sonnichsen, <SPAN class="ft42">Can Governments Learn?, </SPAN>Transaction Publishers.</P>
<P class="p655 ft11">Furubo, <NOBR>Jan-Eric,</NOBR> Ray C. Rist & Rolf Sandahl (red). 2002.</P>
<P class="p76 ft42">International Atlas of Evaluation, <SPAN class="ft23">Trancaction Publishers. Gjørup, Hjortdal, Jensen m.fl. 2007. ”Tillgiv os – vi vidste ikke,</SPAN></P>
<P class="p170 ft11">hvad vi gjorde” i <SPAN class="ft8">Politiken, </SPAN>29 mars.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Gorpe, Peter. 1978. </SPAN>Politikerna, byråkraterna och de nya styr- formerna: En genomgång av administrativa styr- och besluts- metoder och deras användning i politik och förvaltning, <SPAN class="ft11">Liber Förlag.</SPAN></P>
<P class="p671 ft11">Gunnarsson, Viviann & Marja Lemne. <SPAN class="ft8">Kommittéerna och bofinken. Kan en kommitté se ut hur som helst? </SPAN>Ds 1998:57, Rapport till ESO.</P>
<P class="p280 ft8"><SPAN class="ft11">Heckscher, Gunnar. 1952. </SPAN>Svensk statsförvaltning i arbete, <SPAN class="ft11">SNS. Hood, Christopher. 1991. ”A Public Management for all Sea-</SPAN></P>
<P class="p676 ft23">sons?”, i <SPAN class="ft42">Public Administration, </SPAN>vol. 69, Royal Institute of Public Administration.</P>
<P class="p671 ft11">Hood, Christopher, Colin Scott, Oliver James, George Jones & Tony Travers. 1999. <SPAN class="ft8">Regulation inside Government. Waste- Watchers, Quality police and </SPAN><NOBR><SPAN class="ft8">Sleaze-Busters,</SPAN></NOBR><SPAN class="ft8"> </SPAN>Oxford University Press.</P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">Holgersson, Stefan. 2005. </SPAN>Yrke: POLIS. Yrkeskunskap, motivation <NOBR>IT-system</NOBR> och andra förutsättningar för polisarbete, <SPAN class="ft23">Linköping Universitet.</SPAN></P>
<P class="p671 ft23">House, Ernest R. & Kenneth R. Howe. 1999. <SPAN class="ft42">Values in evaluation and social research, </SPAN>SAGE Publications.</P>
<P class="p671 ft11">Högskoleverket, Rapport 2006:57 R, <SPAN class="ft8">Nytt kvalitetssäkringssystem för perioden 2007 2012.</SPAN></P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Johansson, Jan. 1992. </SPAN>Det statliga kommittéväsendet. Kunskap, kon- troll, konsensus, <SPAN class="ft11">Stockholms Universitet.</SPAN></P>
<P class="p438 ft14">290</P>
</DIV>
<DIV id="page_285">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr24 td86"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr24 td87"><P class="p19 ft69">Referenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p677 ft11">Johansson, Karl Magnus (red.). 2002. <SPAN class="ft8">Sverige i EU, </SPAN>andra upplagen, SNS Förlag.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Jacobsson, Bengt. 1984. </SPAN>Hur styrs förvaltningen? – myt och verklig- het kring departementens styrning av ämbetsverken, <SPAN class="ft23">Student- litteratur.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Jacobsson, Bengt m.fl. ”Styrningens procedurer – några studier av processer i regeringskansliet” i riksdagens revisorers rapport 2001/02:4, <SPAN class="ft8">Regeringskansliet. En myndighet, tio departement eller hundra enheter?</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Jacobsson, Bengt & Göran Sundström. 2006. <SPAN class="ft8">Från hemvävd till invävd. Europeiseringen av svensk förvaltning och politik, </SPAN>Liber.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Jareborg, Nils. 1969. </SPAN>Handling och uppsåt. En undersökning rörande doluslärans underlag, <SPAN class="ft23">P. A. Nordstedt & Söners förlag.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11"><NOBR>Karlsson-Vestman,</NOBR> Ove & Inger M. Andersson. 2007. <SPAN class="ft8">Pedagogisk utvärdering som styrning – En historia från präster till PISA,</SPAN></P>
<P class="p210 ft11">Myndigheten för skolutveckling.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">KKR, maj 2004, </SPAN>Processbaserad verksamhetsstyrning i staten – från ärende till medborgare.</P>
<P class="p678 ft26">Kusek, Jody Zall & Ray C. Rist. 2004. <SPAN class="ft95">Ten Steps to a </SPAN><NOBR><SPAN class="ft95">Results-Based</SPAN></NOBR><SPAN class="ft95"> Monitoring and Evaluation System, </SPAN>The World Bank.</P>
<P class="p317 ft23">Lane, <NOBR>Jan-Erik.</NOBR> 2000. <SPAN class="ft42">New Public Management, </SPAN>Routledge. Larsson, Torbjörn. 1986. <SPAN class="ft42">Regeringen och dess kansli. Samordning</SPAN></P>
<P class="p210 ft8">och byråkrati i maktens centrum, <SPAN class="ft11">Studentlitteratur.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Leeuw, Frans L. 2002. ”Evaluation in Europé in 2000: Challenges to a Growth Industry” i <SPAN class="ft8">Evaluation, </SPAN>Special Issue: European Evaluation Society Conference, vol. 8, nr 1, januari.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Lewin, Leif. 2007. </SPAN>Democratic Accountability. Why Choice in Politics Is Both Possible and Necessary, <SPAN class="ft11">Harvard University Press.</SPAN></P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Lindvert, Jessica. 2006. </SPAN>Ihålig arbetsmarknadspolitik? organisering och legitimitet igår och idag, <SPAN class="ft23">Boréa Bokförlag.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Lundgren, Ulf P. 2002. ”Utbildningsforskning och utbildnings- reformer” i <SPAN class="ft8">Pedagogisk forskning i Sverige 2002, </SPAN>årg 7, nr 3.</P>
<P class="p646 ft11">Lundqvist, Lennart. 1991. <SPAN class="ft8">Etik i offentlig verksamhet, </SPAN>Studentlitte- ratur.</P>
<P class="p645 ft95"><SPAN class="ft26">Mattson, Ingvar. 2000. </SPAN>Den statliga budgetprocessen – rationell resurs- fördelning eller meningslös ritual, <SPAN class="ft26">andra upplagan, SNS Förlag.</SPAN></P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Meijer, Hans. 1956. </SPAN>Kommittépolitik och kommittéarbete. Det statliga kommittéväsendets utvecklingslinjer 1905 1954 samt nuvarande funktion och arbetsformer, <SPAN class="ft23">G W K Gleerup Lund.</SPAN></P>
<P class="p679 ft14">291</P>
</DIV>
<DIV id="page_286">
<P class="p680 ft59">Referenser SOU 2007:75</P>
<P class="p681 ft8"><SPAN class="ft11">Melin, Lars & Sven Lange. 2000. </SPAN>Att analysera text. Stilanalys med exempel, <SPAN class="ft11">tredje upplagan, Studentlitteratur.</SPAN></P>
<P class="p682 ft11">McLaughlin, Kate & Stephen P. Osborne. 2002. ”Current trends and future prospects of public management: a guide”, i McLaughlin, Kate & Stephen P. Osbourne & Ewan Ferlie, <SPAN class="ft8">New Public Management. Current trends and future prospects,</SPAN></P>
<P class="p683 ft11">Routledge.</P>
<P class="p684 ft11">McLaughlin, Kate & Stephen P. Osbourne & Ewan Ferlie. 2002.</P>
<P class="p685 ft8">New Public Management. Current trends and future prospects,</P>
<P class="p683 ft11">Routledge.</P>
<P class="p686 ft11">Modell, Sven. 2006. ”Den statliga myndighetssektorn som orga- nisatoriskt fält” i Sven Modell & Anders Grönlund (red.)</P>
<P class="p687 ft8">Effektivitet och styrning i statliga myndigheter, <SPAN class="ft11">Studentlitteratur. Modell, Sven & Anders Grönlund. 2006. </SPAN>Effektivitet och styrning i</P>
<P class="p685 ft8">statliga myndigheter, <SPAN class="ft11">Studentlitteratur.</SPAN></P>
<P class="p682 ft11">Molander, Per & <NOBR>Jan-Eric</NOBR> Nilsson & Allen Schick. 2002. <SPAN class="ft8">Vem styr? Relationen mellan regeringskansliet och myndigheterna, </SPAN>SNS Förlag.</P>
<P class="p682 ft11">Myrdal, Gunnar. 1934. ”Finanspolitikens ekonomiska verkningar”, bilaga till arbetslöshetsutredningen SOU 1934:1.</P>
<P class="p688 ft11">Nilstun, Tore. 1985. ”Att identifiera mål i offentlig politik” i</P>
<P class="p683 ft8">Statsvetenskaplig tidskrift, <SPAN class="ft11">s. 321 330.</SPAN></P>
<P class="p686 ft8">Norstedts svenska synonymordbok. Ord för ord. <SPAN class="ft11">1992. Nordstedts Ordbok.</SPAN></P>
<P class="p682 ft8"><SPAN class="ft11">OECD. 2005. </SPAN>Modernising Government. The way forward, <SPAN class="ft11">OECD Publishing.</SPAN></P>
<P class="p682 ft11">Perrin, Burt. 2002. ”Towards a New View of Accountability”, 11 October, Presentation till European Evaluation Society annual conference, Seville, Spain.</P>
<P class="p686 ft23">Peters, B. Guy. 2001. <SPAN class="ft42">The Future of Governing, </SPAN>andra upplagan, University Press of Kansas.</P>
<P class="p686 ft42"><SPAN class="ft23">Petersson, Olof. 1989. </SPAN>Maktens nätverk. En undersökning av regerings- kansliets kontakter. <SPAN class="ft23">Rapport till maktutredningen, Carlssons Bokförlag.</SPAN></P>
<P class="p686 ft11">Pierre, Jon & Guy Peters. 2005. <SPAN class="ft8">Governing Complex Societies. Trajectories and Scenarios, </SPAN>Palgrave macmillian.</P>
<P class="p686 ft11">Pollitt, Christopher. 2003. <SPAN class="ft8">The Essential Public Manager, </SPAN>Open University Press.</P>
<P class="p686 ft23">Pollitt, Christopher & Geert Bouckaert. 2000. <SPAN class="ft42">Public Management Reform. A Comparative Analyses, </SPAN>första utgåvan, Oxford Uni- versity Press.</P>
<P class="p689 ft14">292</P>
</DIV>
<DIV id="page_287">
<P class="p0 ft59">SOU 2007:75 Referenser</P>
<P class="p677 ft11">Pollitt, Christopher & Geert Bouckaert. 2004. <SPAN class="ft8">Public Management Reform. A Comparative Analyses, </SPAN>andra utgåvan, Oxford Uni- versity Press.</P>
<P class="p10 ft8"><SPAN class="ft11">Power, Michael. 1997. </SPAN>The Audit Society. Rituals of Verifications,</P>
<P class="p210 ft11">Oxford University Press.</P>
<P class="p646 ft23">Premfors, Rune & Göran Sundström. 2007. <SPAN class="ft42">Regeringskansliet, </SPAN>Liber.</P>
<P class="p646 ft11">Premfors, Rune, Peter Ehn, Eva Haldén & Göran Sundström. 2003. <SPAN class="ft8">Demokrati & Byråkrati, </SPAN>Studentlitteratur.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Qvist, Johan. 2007. </SPAN>Den vertikala dimensionen av sammanhållen förvaltning – en rapportering om horisontell styrning, <SPAN class="ft11">Karlstad universitet, Centrum för tjänsteforskning.</SPAN></P>
<P class="p644 ft11">Raab, Jörg & Patrick Kenis. 2007. ”Taking Stock of Policy Net- works: Do they Matter?” i Fischer, Frank, Gerald J. Miller & Mara S. Sidney (red.) <SPAN class="ft8">Handbook of Public Policy Analysis. Theory, Politics, and Methods, </SPAN>CRC Press.</P>
<P class="p644 ft11">Radin, Beryl A. 1998. ”The Government Performance and Results Act (GPRA): <NOBR>Hydra-Heads</NOBR> Monster of Flexible Management Tool?” i <SPAN class="ft8">Public Administration Review, </SPAN>juli/augusti 1998, vol. 58. nr 4.</P>
<P class="p690 ft11">Radin, Beryl A. ”Testimony to the senate homeland security and government affairs subcommittee on federal financial manage- ment, government information, and international security. June 14, 2005” .</P>
<P class="p691 ft8"><SPAN class="ft11">Regeringskansliet. 2000. </SPAN>En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram.</P>
<P class="p644 ft11">Regeringskansliet, Statsrådsberedningen, ”Samrådsformer i Regerings- kansliet”, PM 1997:4, reviderad <NOBR>2002-02-06.</NOBR></P>
<P class="p646 ft23">Rhodes, R.A.W. 1997. ”Reinventing Whitehall” i J.M. Kickert (red.) <SPAN class="ft42">Public Management and Administrative Reform in Western Europe.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Riksdagens revisorer, Rapport 1996/97:11, <SPAN class="ft8">Analys och användning av resultat i Regeringskansliet.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Riksdagens revisorer, 1997/98:RR7, <SPAN class="ft8">Riksdagens revisorers förslag angående resultatinformation som underlag för styrning av statlig verksamhet.</SPAN></P>
<P class="p646 ft11">Riksdagens revisorer, 1997/98:RR3, <SPAN class="ft8">Kommittéväsendet, </SPAN>Förslag till riksdagen.</P>
<P class="p646 ft23">Riksdagens revisorer, Rapport 2001/02:4, <SPAN class="ft42">Regeringskansliet. En myndighet, tio departement eller hundra enheter?</SPAN></P>
<P class="p692 ft14">293</P>
</DIV>
<DIV id="page_288">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Referenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p653 ft11">Riksdagens revisorer, Rapport 2002/03:15, <SPAN class="ft8">Myndigheternas årsredo- visningar – en anakronism.</SPAN></P>
<P class="p693 ft8"><SPAN class="ft11">Riksrevisionen, RiR 2004:2, </SPAN>Förändringar inom kommittéväsendet. <SPAN class="ft11">Riksrevisionen, RiR 2005:13, </SPAN>Riksrevisionens årliga rapport 2005. <SPAN class="ft11">Riksrevisionen, RiR 2006:18, </SPAN>Riksrevisionens årliga rapport 2006. <SPAN class="ft11">RRV, 1975, </SPAN>Utvärdering av försöksverksamheten med program-</P>
<P class="p694 ft8">budgetering. En sammanfattande slutrapport.</P>
<P class="p227 ft95"><SPAN class="ft26">RRV, 1976, </SPAN>Mål & program i verksamhetsplanering. <SPAN class="ft26">SEA skrifter. RRV, 1988. </SPAN>Erfarenheter av försöksverksamheten med treåriga budget-</P>
<P class="p170 ft11"><SPAN class="ft8">ramar. </SPAN>Dnr 1987:1661.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV, 1989, </SPAN>Resultatorienterad styrning och budgetdialog. Över- gripande vägledning – syfte och motiv för bättre budgetunderlag.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV, 1989, </SPAN>Resultatorienterad styrning och budgetdialog. Trean – En vägledning för resultatstyrningen.</P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">RRV </SPAN><NOBR><SPAN class="ft23">1993-05-15,</SPAN></NOBR><SPAN class="ft23"> </SPAN>Resultatredovisningar i årsredovisningar. En upp- följning av årsredovisningar för myndigheter i budgetcykel 1.</P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">RRV 1995:40, </SPAN>Effektivare styrning. En skrift om målens och resultat- informationens betydelse för att stärka regeringens styrning av myndigheterna.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV 1996:13, </SPAN>Resultatstyrning i myndigheten. En situationsanpassad ansats.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV 1996:18, </SPAN>Beslut och informationsanvändning. Åberopanden av myndigheters och andra aktörers information i underlag till riks- dagens beslut.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV 1996:36, </SPAN>Med resultat i fokus. En lägesrapport om resultat- styrning i staten baserad på RRVs erfarenheter. Våren 1996.</P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">RRV 1996:50, </SPAN>Förvaltningspolitik i förändring. En kartläggning och analys av regeringens styrning av statsförvaltningen.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV 1997:11, </SPAN>Produktivitet och kvalitet i resultatstyrningen av myn- digheterna, <SPAN class="ft11">även utgiven av Statskontoret 1997:6.</SPAN></P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">RRV 1998:46, </SPAN>Resultatinformation i budgetpropositionen. Före och efter budgetlagen.</P>
<P class="p671 ft42"><SPAN class="ft23">RRV 1998:57, </SPAN>Kartläggning av resultatinformation från regering till riksdag i sju länder.</P>
<P class="p673 ft8"><SPAN class="ft11">Rustow, Dankwart A. 1955. </SPAN>The Politics of Compromise. A studie of Parties and Cabinet Government in Sweden, <SPAN class="ft11">Greenwood Press.</SPAN></P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Sandahl, Rolf. </SPAN>Förtjänst och skicklighet – om utnämningar och ansvarsutkrävande av generaldirektörer, <SPAN class="ft11">Ds 2003:7, Rapport till ESO.</SPAN></P>
<P class="p655 ft11">Sandahl, Rolf. 1994. <SPAN class="ft8">Resultatanalys, </SPAN>RRV.</P>
<P class="p482 ft14">294</P>
</DIV>
<DIV id="page_289">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr24 td86"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr24 td87"><P class="p19 ft69">Referenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p677 ft8"><SPAN class="ft11">Sejersted, Francis. 2005. </SPAN>Socialdemokratins tidsålder. Sverige och Norge under <NOBR>1900-talet,</NOBR> <SPAN class="ft11">Nya Doxa.</SPAN></P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Statens energiverk. 1984:2. </SPAN>Energihushållningsprogrammets effekter. En analys av de statliga styrmedlens effekter på energihushåll- ningen.</P>
<P class="p645 ft29">Statens revisionsverk. 2007. Resumé av ”Tillståndet för resultat- styrningen – på basis av observationerna vid statens revisions- verks revisioner 2002 2006”, D.nr. 311/54/07, Finland.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Statskontoret 1996:7, </SPAN><NOBR>EU-medlemskapets</NOBR> effekter på svensk stats- förvaltning. Samordning, organisation och arbetsformer i statsför- valtningens <NOBR>EU-arbete.</NOBR></P>
<P class="p317 ft8"><SPAN class="ft11">Statskontoret 2000:9, </SPAN>Utvärdering. Styrelser med fullt ansvar. <SPAN class="ft11">Statskontoret 2000:17, </SPAN>Utvärdering och politik – en kartläggning av</P>
<P class="p210 ft8">utvärderingarna i budgetpropositionen.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Statskontoret, 2000:19, </SPAN>Resultatredovisning och resultatbedömning i budgetpropositionen år 2000.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Statskontoret 2002:20, </SPAN>Utvärderingar – Av vem och till vad? En kartläggning av Regeringskansliets utvärderingsresurser.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Statskontoret 2002:21, </SPAN>Utvärderingar och politik II – Hur använder regeringen utvärderingar?</P>
<P class="p317 ft42"><SPAN class="ft23">Statskontoret 2003:11, </SPAN>Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. <SPAN class="ft23">Statskontoret 2004:9, </SPAN>Myndigheternas ledning och organisation.</P>
<P class="p695 ft8">Kartläggning och analys av Myndighetssverige. <SPAN class="ft11">Statskontoret 2005:3, </SPAN>Sektorisering inom offentlig förvaltning.</P>
<P class="p646 ft8"><SPAN class="ft11">Statskontoret 2006:3, </SPAN>Effektiv styrning? Om resultatstyrning och sektoriseringsproblem.</P>
<P class="p0 ft8"><SPAN class="ft11">Statskontoret 2006:13, </SPAN>På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor.</P>
<P class="p646 ft11">Statsliggaren 1964/65, huvudtitel VIII, Ecklesiastikdepartementet, <NOBR>G1-G3.</NOBR></P>
<P class="p646 ft11">Stevenson, John & David Thomas. 2006. ”Intellectual context” i Ian F. Shaw & Jennifer C. Green & Melvin M. Mark, <SPAN class="ft8">The SAGE Handbook of Evaluation, </SPAN>SAGE.</P>
<P class="p646 ft11">Stigendal, Lars & Thomas Johansson. 2003. <SPAN class="ft8">Processorientering i staten – en studie av hur statliga myndigheter arbetar med process- orientering av verksamheten, </SPAN>Statens kvalitets- och kompetens- råd.</P>
<P class="p691 ft8"><SPAN class="ft11">Strömberg, Barbro, </SPAN>Läraryrket – en profession? – En överblick och några funderingar i anslutning till aktuell professionsforskning,</P>
<P class="p696 ft11">Rapport nr. 1994:2, Göteborgs universitet, Institutionen för vårdlärarutbildning.</P>
<P class="p697 ft14">295</P>
</DIV>
<DIV id="page_290">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t25">
<TR>
<TD class="tr24 td21"><P class="p19 ft59">Referenser</P></TD>
<TD class="tr24 td22"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p669 ft8"><SPAN class="ft11">Sundström, Göran. 2003. </SPAN>Stat på villovägar. Resultatstyrningens framväxt i ett <NOBR>historisk-institutionellt</NOBR> perspektiv, <SPAN class="ft11">Stockholms uni- versitet, statsvetenskapliga institutionen.</SPAN></P>
<P class="p670 ft8"><SPAN class="ft11">Tarschys, Daniel, </SPAN>”Huru skall statsvercket granskas” – Riksdagen som arena för genomlysning och kontroll, <SPAN class="ft11">Ds 2002:58. Rapport till ESO.</SPAN></P>
<P class="p670 ft11">Tarschys, Daniel, ”Sektorisering och konsolidering – Två utveck- lingstendenser i svensk samhällsförvaltning” i Statskontoret 2005:3, <SPAN class="ft8">Sektorisering inom offentlig förvaltning.</SPAN></P>
<P class="p670 ft11">Tarschys, Daniel. 2006. ”Mål utan mening? Om orderstyrning i landet där allt är prioriterat” i <SPAN class="ft8">Förvaltningens byggstenar – rapport från ett seminarium, </SPAN>Statskontorets småskrifter nr 1, Marja Lemne (red).</P>
<P class="p670 ft11">Tarschys, Daniel och Maud Eduards. 1975. <SPAN class="ft8">Petita. Hur svenska myndigheter argumenterar för högre anslag, </SPAN>Publica.</P>
<P class="p670 ft8"><SPAN class="ft11">Törnqvist, Eva, 1999, </SPAN>Tillhör en professionell alltid en profession? Om ord och begrepp som används för att beteckna yrkesutövare,</P>
<P class="p698 ft11"><NOBR>Tema-T</NOBR> Working paper, Linköping universitet, institutet teknik och social förändring.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">Vedung, Evert. 2004. </SPAN>Utvärderingsböljans former och drivkrafter.</P>
<P class="p613 ft11">PM vid svenska utvärderingsföreningens konferens.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Vedung, Evert. 1991. </SPAN>Utvärdering i politik och förvaltning, <SPAN class="ft11">första upplagan, Studentlitteratur.</SPAN></P>
<P class="p673 ft26">Vedung, Evert, <NOBR>Jan-Eric</NOBR> Furubo & Rolf Sandahl. 2002. <SPAN class="ft95">Utvärdering i det svenska politiska systemet. Åtta iakttagelser, </SPAN>Uppsala Uni- versitet, Institutet för bostads- och urbanforskning.</P>
<P class="p655 ft8"><SPAN class="ft11">Verva 2007:12, </SPAN>Styrning för ökad effektivitet.</P>
<P class="p671 ft8"><SPAN class="ft11">Vifell, Åsa. 2006. </SPAN>Enklaver i staten. Internationalisering, demokrati och den svenska statsförvaltningen, <SPAN class="ft11">Stockholms universitet, statsvetenskapliga institutionen.</SPAN></P>
<P class="p671 ft11">Weiss, Carol. 1981. ”Measuring the Use of Evaluation”, i Ciarlo, James A (red.) <SPAN class="ft8">Utilizing evaluation – Concepts and Measurement, Techiques, </SPAN>SAGE Publications.</P>
<P class="p670 ft11">White, Jay D & Guy B. Adams. 1994. ”Making Sense With Diversity: The Context of Research, Theory, and Knowledge Development in Public Administration” i Jay D. White & Guy B. Adams (red.) <SPAN class="ft8">Research in Public Administration. Reflections on Theory and Practise. </SPAN>SAGE Publications.</P>
<P class="p670 ft23">Wildavsky, Aaron. 1979. <SPAN class="ft42">Speaking Truth to Power, </SPAN>Little Brown & Company.</P>
<P class="p262 ft14">296</P>
</DIV>
<DIV id="page_291">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr24 td86"><P class="p19 ft59">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr24 td87"><P class="p19 ft69">Referenser</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p677 ft11">Williams, D.W. 2003. ”Measuring Government in the Early Twentieth Century” i <SPAN class="ft8">Public Administration Review, </SPAN>novem- ber/december, vol. 63, nr 6.</P>
<P class="p644 ft11">Wilson, Woodrow. 1887. ”The Study of Administration” <SPAN class="ft8">Political Science Qarterly, </SPAN>vol. 2, nr. 2.</P>
<P class="p646 ft42"><SPAN class="ft23">Wockelberg, Helena. 2003. </SPAN>Den svenska förvaltningsmodellen. Parlamentarisk debatt om förvaltningens roll i styrelseskicket.</P>
<P class="p210 ft11">2003, Uppsala universitet, Statsvetenskapliga institutionen.</P>
<P class="p699 ft14">297</P>
</DIV>
<DIV id="page_292">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375292x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p700 ft15">Bilaga 1</P>
<P class="p701 ft94">Kommittédirektiv</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t27">
<TR>
<TD class="tr0 td88"><P class="p29 ft100">Utvärdering av resultatstyrningen</P></TD>
<TD class="tr0 td89"><P class="p702 ft100">Dir.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr14 td88"><P class="p19 ft13"> </P></TD>
<TD class="tr14 td89"><P class="p702 ft101">2006:30</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr25 td90"><P class="p19 ft102"> </P></TD>
<TD class="tr25 td91"><P class="p19 ft102"> </P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p595 ft11">Beslut vid regeringssammanträde den 8 juni 2006.</P>
<P class="p703 ft11">Sammanfattning av uppdraget</P>
<P class="p704 ft11">En särskild utredare får i uppdrag att utvärdera styrformen resultat- styrning. Utredaren skall lämna förslag till hur resultatstyrningen bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av myndigheterna samt ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns.</P>
<P class="p705 ft11">Utredaren skall i ett första steg genomföra en bred analys av möjligheter och begränsningar för styrformen mot bakgrund av gjorda erfarenheter av resultatstyrningens tillämpning under snart två decennier. Vidare skall utredaren redogöra för internationella erfarenheter inom området.</P>
<P class="p706 ft11">Utredaren skall i ett andra steg bedöma i vilka avseenden styr- formen fungerat väl. Parallellt skall utredaren beskriva och analyse- ra vilka åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med problem i anslutning till styrformens användning. Om åtgärder vidtagits och problem trots detta kvarstår, skall utredaren analysera orsakerna till det.</P>
<P class="p707 ft29">Utredaren skall med ledning av sina analyser och överväganden lämna förslag till hur resultatstyrningen i praktiken bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av verksamheten genom myndigheterna, men också ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Utredaren skall därtill bedöma vilka konsekvenser lämnade förslag har på regeringens för- utsättningar att lämna en resultatredovisning till riksdagen i enlig- het med budgetlagens krav.</P>
<P class="p708 ft11">Uppdraget skall redovisas senast den 28 september 2007.</P>
<P class="p709 ft14">299</P>
</DIV>
<DIV id="page_293">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p496 ft11">Bakgrund</P>
<P class="p710 ft8">Resultatstyrning som modell</P>
<P class="p49 ft11">I 1 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten föreskrivs att i statens verksamhet skall hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Enligt 2 § samma lag skall regeringen för riksdagen redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts inom olika verksamhetsområden. Den ekonomiska styrningen av statlig verk- samhet syftar till att skapa förutsättningar för att uppfylla budget- lagens krav.</P>
<P class="p711 ft31">I staten har begreppet ekonomistyrning anpassats till den statliga verksamheten och en indelning har gjorts i begreppen resultat- styrning respektive finansiell styrning. Med resultatstyrning avses ett styrsystem som innebär att mål anges för en verksamhet, att resultatinformation tas fram systematiskt och att resultatet ana- lyseras och bedöms mot uppställda mål. Med finansiell styrning sätts de ekonomiska ramarna för verksamhetens resursförbrukning. Dessa utgörs bl.a. av anslagstilldelning, villkor för avgiftsbelagd verksamhet, investeringsramar och låneramar, beställningsbemyn- diganden samt tillgång till räntekonto med kredit.</P>
<P class="p712 ft31">Vid uppföljning och utvärdering av statlig verksamhet bedöms resultatet med ledning av såväl måluppfyllelsen som verksamhetens resursförbrukning. Resultatstyrningen och den finansiella styr- ningen inte bara kompletterar varandra utan är tillsammans nöd- vändiga för att få en väl fungerande och effektiv statlig verksamhet. En ekonomisk redovisning av hög kvalitet, där resursförbruk- ningen för olika verksamheter kan mätas i ekonomiska termer, är en förutsättning för en väl fungerande styrning.</P>
<P class="p713 ft11">Den ekonomiska styrningen har en viktig roll i budgetprocessen. Resultatstyrningen och den finansiella styrningen skall medverka till att förse riksdagen, regeringen och förvaltningen med relevant beslutsunderlag.</P>
<P class="p52 ft8">Utvecklingen från slutet av <NOBR>1980-talet</NOBR></P>
<P class="p714 ft29">I kompletteringsproposition för budgetåret 1988/89 konstaterade regeringen att försök till mer genomgripande och samordnade förändringar av styrningen av den statliga verksamheten pågått sedan <NOBR>1960-talet</NOBR> (prop. 1987/88:150). Regeringen framhöll att förutsättningar måste skapas för att i budgetprocessen och i andra</P>
<P class="p251 ft14">300</P>
</DIV>
<DIV id="page_294">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td92"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td93"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p715 ft29">sammanhang fortlöpande kunna omfördela resurser från redan existerande verksamheter som inte längre bedöms vara lika viktiga till andra, mera prioriterade. Därtill kom att den offentliga sektorns effektivitet och produktivitet fortlöpande måste förbättras för att med samma resursinsats producera fler eller mer ändamålsenliga tjänster. I nämnda proposition anförde regeringen vidare att eko- nomisk ramstyrning samt ökade befogenheter och ansvar för myndigheterna måste kopplas till krav på förbättrad uppföljning. Statsmakterna bör i betydligt större utsträckning än hittills ge uttryck för vilka resultat som förväntas. Formerna för att styra de olika verksamheternas inriktning och innehåll måste därför utveck- las. Dessa bör anpassas till förutsättningarna inom respektive verk- samhetsområde. Utvecklingsarbetet måste därför i stor utsträck- ning komma att utgöra ett naturligt inslag i det reguljära arbetet i Regeringskansliet, på myndigheterna och i samspelet mellan Regeringskansliet och myndigheterna.</P>
<P class="p716 ft31">Modellen med resultatstyrning i kombination med ökade befogenheter och ökat ansvar för myndigheterna innebär enligt vad regeringen anförde i propositionen med förslag till statsbudget för budgetåret 1990/91 krav på en förbättrad och intensifierad mål- och resultatdialog mellan Regeringskansliet och myndigheterna (prop. 1990/91:100). Regeringen framhöll vidare att den finansiella styrningen måste vara grundad på en bedömning av resultatet av verksamheten inför beslut om tilldelning av resurser. En resultat- analys av offentlig verksamhet kan inte begränsas till att enbart avse myndighetsområden eller ens departementsområden. Därtill kom- mer att en systematisk övergång till ett arbetssätt som går ut på att utnyttja mer övergripande analyser kan behöva ske. Det kommer i sin tur att innebära ett behov av mer flexibla organisationsformer i Regeringskansliet.</P>
<P class="p717 ft11">I propositionen med förslag till statsbudget för budgetåret 1991/92 konstaterade regeringen att resultatstyrningen är stommen i budgetprocessen (prop. 1991/92:100). Ökad tonvikt bör läggas på sektorsövergripande analyser och utvärderingar.</P>
<P class="p718 ft31">I februari 1995 lämnades förslag från en arbetsgrupp i Regerings- kansliet som hade till uppgift att utveckla och stärka genom- förandet av resultatstyrningen av statligt finansierad verksamhet (Ds 1995:6). Förslagen berörde bl.a. verksamhetsanpassning av styrningen av myndigheterna, en bättre anpassning av arbetet i Regeringskansliet och resultatorientering av övriga styrinstrument.</P>
<P class="p393 ft14">301</P>
</DIV>
<DIV id="page_295">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p719 ft11">I propositionen Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) framhölls vikten av att resultatstyrningen utvecklas och fortsätter att vara ett av regeringens främsta redskap för att få en effektiv förvaltning som arbetar i enlighet med de politiska målen och prioriteringarna. Centrala punkter i utvecklingen skulle vara fortsatt verksamhetsanpassning, starkare politiskt engagemang i styrningen, fokus på Regeringskansliets arbetsformer och för- bättrad resultatinformation till riksdagen. Riksdagen hade inget att erinra mot vad regeringen anfört (bet. 1997/98:KU31, rskr. 1997/98:119).</P>
<P class="p720 ft11">I budgetpropositionen för 1999 konstaterades att kopplingen mellan å ena sidan redovisningen av resultat och å andra sidan mål för verksamheten fortfarande var bristfällig (prop. 1998/99:1). En förklaring till detta var enligt regeringen att det är svårt att finna bra och rättvisande resultatindikatorer på olika nivåer. En annan förklaring var att det ofta saknas relevant resultatinformation som beskriver utvecklingen över tid.</P>
<P class="p711 ft31">I årsredovisningen för staten 1998 identifierades ett antal om- råden inom vilka det finns ett utvecklingsbehov (skr. 1998/99:150). Det gäller främst brister i samverkan mellan delar i den ekonomiska styrningen, dvs. kopplingen mellan resultatstyrning och finansiell styrning, och mellan planering och uppföljning/utvärdering. Dessa brister får enligt regeringen konsekvenser för den ekonomiska styrningens möjligheter att bidra till att riksdagen och regeringen får bra beslutsunderlag och att statens verksamhet bedrivs med hög effektivitet och god resurshushållning.</P>
<P class="p721 ft31">I budgetpropositionen för 2000 konstaterade regeringen att de senaste årens utvecklingsarbete bidragit till att långsiktigt förbättra den ekonomiska styrningen i staten (prop. 1999/2000:1). Den reformerade budgetprocessen hade enligt regeringen skapat förut- sättningar för ökad budgetdisciplin. Utvecklingen av den statliga redovisningsmodellen, myndigheternas årsredovisningar och års- redovisningen för staten hade vidare bidragit till att förbättra upp- följningsinformationen på olika nivåer i staten. Samtidigt fanns det områden inom vilka det kvarstod ett utvecklingsbehov som hänger samman med bl.a. två förhållanden. För det första hade enskilda delar i den ekonomiska styrningen getts stort utrymme i utveck- lingsarbetet, medan samverkan mellan delarna hade fått mindre uppmärksamhet. För det andra hade styrningen av myndigheterna getts stort utrymme i utvecklingsarbetet, medan verksamhets- perspektivet hade fått mindre uppmärksamhet.</P>
<P class="p722 ft14">302</P>
</DIV>
<DIV id="page_296">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td92"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td93"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p723 ft11">I och med budgetpropositionen för 2001 introducerades en enhetlig verksamhetsstruktur (politikområden) för den statliga verksamheten (prop. 2000/01:1). En indelning av statlig verksam- het skall enligt vad regeringen anförde i princip omfatta all verk- samhet som statsmakterna styr. Den indelningen skall vidare underlätta för regeringen och riksdagen att relatera resultat till politiskt beslutade mål. En enhetlig verksamhetsstruktur bidrar till att tydliggöra hur olika insatser verkar mot gemensamma mål och hur de samverkar för att på bästa sätt bidra till det gemensamma målet. Dessutom underlättas jämförelser mellan olika områden, vilket i sin tur kan underlätta prioriteringar mellan olika verk- samheter.</P>
<P class="p724 ft31">Enligt vad regeringen anförde i propositionen är utgångspunkten för all myndighetsstyrning att den måste verksamhetsanpassas. Med det avses att man måste välja och kombinera de styrmedel som sammantaget är bäst lämpade för styrning av en specifik myndighet och dess speciella verksamhet. De mål regeringen formulerar för enskilda myndigheters verksamhet skall således avspegla målen på politikområdes- och verksamhetsområdesnivåerna. Myndigheter- nas resultatredovisning utgör i sin tur underlag för regeringens bedömning av måluppfyllelsen och för att ge regeringen underlag för att kunna bedöma behov av eventuella åtgärder.</P>
<P class="p725 ft11">I budgetpropositionen för 2006 (prop. 2005/06:1, utgifts- område 2) anförde regeringen att den avser att bedriva ett ut- vecklingsarbete för att pröva om en processbaserad horisontell verksamhetsstyrning kan bidra till att utveckla resultatstyrningen för att på sikt effektivisera statsförvaltningen.</P>
<P class="p89 ft8">Erfarenheter</P>
<P class="p726 ft29">Myndigheternas erfarenheter av resultatstyrning är både positiva och negativa (ESV 1999:20). Den framtagna resultatinformationen används i ganska stor utsträckning inom myndigheterna, och dialogen mellan myndigheterna och Regeringskansliet förefaller att successivt utvecklas. Däremot finns det enligt myndigheterna problem med att mäta gjorda insatser. Myndigheterna anser att återrapporteringskraven under senare år ökat kraftigt samtidigt som det upplevs som oklart hur resultatinformation kommer till användning i Regeringskansliet. Vidare upplever myndigheterna att Regeringskansliet brister i kontinuitet och kompetens.</P>
<P class="p460 ft14">303</P>
</DIV>
<DIV id="page_297">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p719 ft11">En iakttagelse är att de generella kraven ökat markant i antal under de senaste tio åren, vilket inneburit en ökad arbetsbörda för myndigheterna (ESV 2003:30). I rapporten konstaterades att reg- eringens styrsignaler sänds ut i olika typer av styrdokument, ibland parallellt. En slutsats som framgår av rapporten är att frågor och politiska åtaganden som regeringen drivit som generella krav nor- malt bör ingå som en naturlig del i den ordinarie styrningen av myndigheterna.</P>
<P class="p727 ft11">En annan iakttagelse är att det omfattande innehållet i myndig- heternas regleringsbrev riskerar att medföra att regeringens prio- riteringar blir otydliga (ESV 2004:25). Ett stort och växande antal mål, generella krav, återapporteringskrav och uppdrag innebär att effekten av respektive styrsignal avtar samtidigt som kostnaden ökar.</P>
<P class="p713 ft11">I en rapport 2004 av Statens kvalitets- och kompetensråd i samverkan med Ekonomistyrningsverket om processbaserad verk- samhetsstyrning i staten (dnr Fi2003/6567) anfördes att i de fall flera myndigheter agerar i en och samma process kan ur brukarens perspektiv politikens syfte förverkligas effektivare med ett process- baserat synsätt på resultatstyrningens utformning. I rapporten hävdas också att en analys av politikområden ur ett processperspek- tiv bör kunna leda till att styrningen förbättras.</P>
<P class="p721 ft11">Den årliga resultatredovisningen innebär ett betydande arbete för myndigheterna samtidigt som det material som produceras i många fall har ett begränsat värde för regeringen och Regerings- kansliet (dnr Fi2000/4622 (delvis)). I rapporten konstaterades att resultatinformation alltför ofta efterfrågas i regleringsbreven som det inte är rimligt att kräva att myndigheterna försöker ta fram årligen. I praktiken får man inte heller ut särskilt mycket användbar information. Dessutom framgår det av rapporten att det i reg- eringen och Regeringskansliet inte finns kapacitet för att årligen diskutera och ta ställning till mer grundläggande frågor för alla myndigheter. Regeringskansliets interna arbete är enligt rapporten nyckeln till en bättre kontroll och styrning. Arbetet med att beställa underlagsmaterial, från myndigheterna och andra, kan bli mer genomtänkt. Därtill kommer att arbetet generellt kan utveck- las med att sammanställa, analysera och att för beslutsfattarna presentera underlagsmaterial så att det resulterar i ett fylligare och mer relevant beslutsunderlag.</P>
<P class="p728 ft26">Även inom den högre utbildningen och forskningen har resultat- styrningen analyserats. Resultatstyrningens effekter är osäkra, det</P>
<P class="p496 ft14">304</P>
</DIV>
<DIV id="page_298">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td92"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td93"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p729 ft11">finns bättre styrformer och att det inte går att använda resultat- styrning är exempel på omdömen som kommit till uttryck (Rombach, 1991, Det går inte att styra med mål!). Ett annat exempel är den kritik som tar fasta på tanken om att politikerna löpande kan formulera tydliga och mätbara mål som på ett meningsfullt sätt kan brytas ned i mer avgränsade mål i en hierarkisk kedja som går långt ner i enskilda förvaltningsorgan (Sundström, 2003, Stat på villovägar).</P>
<P class="p730 ft31">Riksrevisionen konstaterar i Riksrevisionens årliga rapport 2005 att de mål som regeringen formulerar är allt för otydliga och svåra att följa upp (RiR 2005:13). De ger begränsad vägledning till myndigheterna om vilka aktiviteter som är prioriterade. Flera beslut fattas också sent under året, vilket enligt revisorerna skapar en ryckighet i myndigheternas förutsättningar. Därtill kommer att otydliga återrapporteringskrav försvårar för regeringen, och i för- längningen även för riksdagen, att bedöma verksamhetens resultat.</P>
<P class="p220 ft11">Uppdraget</P>
<P class="p1 ft8">Utgångspunkter</P>
<P class="p62 ft11">De statliga myndigheterna utgör ett viktigt redskap för regeringen i fullgörandet av uppgiften att styra riket. Styrningen av myndig- heter och verksamheter under regeringen syftar främst till att uppnå politiska mål. Denna styrning sker på olika sätt, och resultat- styrningen är en av flera styrformer.</P>
<P class="p718 ft29">En samlad utvärdering av styrformen resultatstyrning har hittills inte genomförts. Det är angeläget att de praktiska erfarenheter som vunnits under de senaste decennierna tas tillvara för regeringens fortsatta arbete med att utveckla resultatstyrningen.</P>
<P class="p731 ft11">Den svenska förvaltningsmodellen, med en hög grad av delegerat ansvar för myndigheterna, skall inte ändras. Resultatstyrningen skall även i fortsättningen ses som en del av den ekonomiska styrningen och bör även framdeles utgöra ett centralt inslag i den statliga budgetprocessen.</P>
<P class="p732 ft11">Resultatstyrningen används både i relationen mellan regeringen och myndigheterna och i relationen mellan riksdagen och regeringen. Dessutom använder sig myndigheter av styrformen i styrningen av den egna verksamheten. Även begränsade program resultatstyrs.</P>
<P class="p733 ft14">305</P>
</DIV>
<DIV id="page_299">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p734 ft29">Utredarens analyser och överväganden skall i första hand ta sin utgångspunkt i regeringens styrning av verksamheten genom myndigheterna. Utredaren skall i ett första steg genomföra en bred analys av möjligheter och begränsningar för styrformen resultat- styrning mot bakgrund av gjorda erfarenheter av resultatstyr- ningens tillämpning under snart två decennier. Vidare skall utreda- ren redogöra för internationella erfarenheter inom området.</P>
<P class="p727 ft11">Utredaren skall i ett andra steg bedöma i vilka avseenden styr- formen fungerat väl. Parallellt skall utredaren beskriva och analyse- ra vilka åtgärder som vidtagits för att komma till rätta med problem i anslutning till styrformens användning. Om åtgärder vidtagits och problem trots detta kvarstår, skall utredaren analysera orsakerna till det.</P>
<P class="p711 ft29">Utredaren skall med ledning av sina analyser och överväganden lämna förslag till hur resultatstyrningen i praktiken bör förändras och utvecklas i syfte att förbättra styrningen av verksamheten genom myndigheterna, men också ange vilka förutsättningar detta kräver och vilka begränsningar som finns. Utredaren skall därtill bedöma vilka konsekvenser lämnade förslag har på regeringens förutsättningar att lämna en resultatredovisning till riksdagen i enlighet med budgetlagens krav.</P>
<P class="p713 ft11">I det följande ges exempel på frågeställningar som utredaren skall belysa.</P>
<P class="p52 ft8">Resultatstyrningen och den finansiella styrningen</P>
<P class="p49 ft11">En utgångspunkt för att den ekonomiska styrningen i staten skall bidra till en väl fungerande och effektiv statlig verksamhet är att såväl resultatstyrningen som den finansiella styrningen stöder varandra. Det innebär bl.a. att den detaljeringsnivå på vilken den finansiella styrningen kommer till uttryck måste beakta hur resultatstyrningen utformas, och vice versa. Det påverkar i sin tur innehållet i och utformningen av de dokument i vilka styrningen kommer till uttryck. Dessutom kan generella åtgärder som vidtas inom den finansiella styrningen få återverkningar på resultat- styrningen.</P>
<P class="p727 ft11">Utredaren skall analysera och överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att utforma resultatstyrningen i sam- verkan med den finansiella styrningen.</P>
<P class="p200 ft14">306</P>
</DIV>
<DIV id="page_300">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t11">
<TR>
<TD class="tr11 td92"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td93"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p735 ft8">Mål</P>
<P class="p73 ft11">En viktig utgångspunkt för resultatstyrningen är riksdagens och regeringens möjligheter och vilja att formulera tydliga och uppföljningsbara mål. Det är viktigt att det av målen går att utläsa vad det är som skall uppnås, men också att de är så utformade att de kan relateras till de statliga insatserna. Att formulera mål rymmer även frågor som rör hur målkonflikter skall hanteras och hur politiska ambitioner av mera långsiktig karaktär skall kunna styras och följas, men också hur politiskt prioriterade mål synlig- görs och styrsystemets förmåga att hantera dessa. Regeringen har i detta sammanhang en viktig roll att spela i att ta fram tydliga och uppföljningsbara mål. Situationen då flera myndigheter förväntas bidra till att uppnå ett gemensamt mål aktualiserar ett särskilt behov av samordning, inte minst inom Regeringskansliet. Även hanteringen av generella krav medför behov av samordning, för att säkerställa att de mål som regeringen fastställer ger myndigheterna klara och entydiga styrsignaler.</P>
<P class="p736 ft29">Utredaren skall överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för regeringen att på ett strategiskt sätt utveckla tydliga och uppföljningsbara mål som är användbara i styrningen av myn- digheterna. I detta sammanhang skall utredaren även fundera på möjligheterna att formulera tydliga mål riktade till flera myndig- heter och att tydliggöra respektive myndighets ansvar samt över- väga förutsättningarna för regeringen att styra mot sådana mål.</P>
<P class="p220 ft8">En sammanhängande verksamhetsstruktur</P>
<P class="p726 ft29">Ett led i regeringens strävan att utveckla resultatstyrningen av förvaltningen är införandet av en sammanhängande verksamhets- struktur för hela den statliga verksamheten oavsett finansiering. Den rådande verksamhetsstrukturen omfattar tre nivåer: politik- områden, verksamhetsområden och verksamhetsgrenar.</P>
<P class="p737 ft26">Utredaren skall överväga och bedöma hur den sammanhängande verksamhetsstrukturen stöder regeringen i arbetet med att resultat- styra myndigheterna. I detta sammanhang skall utredaren även bedöma hur ändamålsenlig den nuvarande verksamhetsstrukturen är och i vilken mån den bidrar till att resultatstyrning och finansiell styrning stöder varandra.</P>
<P class="p652 ft14">307</P>
</DIV>
<DIV id="page_301">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p496 ft8">Uppföljning och utvärdering</P>
<P class="p714 ft29">Ett viktigt moment i resultatstyrningen är uppföljning och utvär- dering. Avsikten är att den resultatinformation som fångas genom uppföljning och utvärdering av statliga verksamheter och myndig- heter skall komma till användning i Regeringskansliet för att utgöra underlag vid bedömning av om verksamheten och uppdragen har utförts i enlighet med statsmakternas beslut. Sådan information kan även ligga till grund för att utkräva ansvar då mål inte uppnåtts eller då nödvändiga åtgärder inte vidtagits. Dessutom kan resultat- information utgöra underlag för en framtida resurstilldelning till och styrning av statliga verksamheter. Ett annat syfte med att följa upp statliga verksamheter är att ta till vara erfarenheter som exempelvis avser hur effektiva olika åtgärder är eller hur olika styrformer bäst kan kombineras. Sådana erfarenheter kan i sin tur ligga till grund för en framtida utveckling av verksamheterna.</P>
<P class="p720 ft11">Utredaren skall överväga och analysera vilka möjligheter och begränsningar som finns för att med stöd av resultatinformation kunna bedöma om verksamheter och uppdrag har utförts i enlighet med statsmakternas beslut, men också utkräva ansvar av myndig- hetsledningen. I detta sammanhang skall utredaren även belysa och bedöma hur mål- och resultatdialogen fungerar som ett forum för uppföljning och ansvarsutkrävande. En särskild problematik att överväga i detta sammanhang är då flera myndigheter bidrar till samma mål. Utredaren skall även överväga och analysera vilka möjligheter och begränsningar som finns för att med ledning av resultatinformation tilldela resurser för framtiden respektive vidta åtgärder.</P>
<P class="p555 ft8">Prövning av statlig verksamhet</P>
<P class="p49 ft11">En grundläggande tanke i samband med att styrformen resultat- styrning introducerades var att skapa förutsättningar för att i budgetprocessen och i andra sammanhang kunna ompröva det statliga åtagandets omfattning, inriktning, finansiering och orga- nisation med stöd av särskild fördjupad resultatinformation.</P>
<P class="p713 ft11">Utredaren skall överväga vilka möjligheter och begränsningar som finns för att på ett systematiskt sätt pröva statliga verk- samheter och myndigheter med stöd av resultatinformation.</P>
<P class="p738 ft14">308</P>
</DIV>
<DIV id="page_302">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t28">
<TR>
<TD class="tr11 td92"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td93"><P class="p19 ft15">Bilaga 1</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p739 ft8">Verksamhets- och situationsanpassad styrning</P>
<P class="p740 ft31">Styrningen av statliga verksamheter och myndigheter, och därmed hur olika styrmedel kombineras, skall anpassas efter den styrda verksamhetens karaktär och det sammanhang i vilken den utförs. Därvid måste ställning tas till hur långtgående en sådan anpassning bör vara. I detta sammanhang måste också hänsyn tas till reg- eringens behov av tillgång till relevant och ändamålsenlig resultat- information till stöd för styrning och uppföljning av statliga verksamheter och myndigheter. Ett viktigt ställningstagande i detta sammanhang avser hur heltäckande denna resultatinformation måste vara och med vilken regelbundenhet den behöver lämnas.</P>
<P class="p741 ft11">Utredaren skall bedöma vilka möjligheter och begränsningar som finns för att i ökad omfattning verksamhets- och situations- anpassa resultatstyrningen.</P>
<P class="p742 ft11">Samråd och redovisning av uppdraget</P>
<P class="p743 ft31">Utredaren skall samråda med Ansvarskommittén (Fi 2003:02). Uppdraget skall redovisas senast den 28 september 2007.</P>
<P class="p744 ft11">(Finansdepartementet)</P>
<P class="p745 ft14">309</P>
</DIV>
<DIV id="page_303">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375303x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p700 ft15">Bilaga 2</P>
<P class="p701 ft94">Kommittédirektiv</P>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t27">
<TR>
<TD class="tr0 td94"><P class="p29 ft100">Förlängd utredningstid för Utredningen om</P></TD>
<TD class="tr0 td53"><P class="p746 ft100">Dir.</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr14 td94"><P class="p29 ft101">utvärdering av resultatstyrningen</P></TD>
<TD class="tr14 td53"><P class="p746 ft101">2007:75</P></TD>
</TR>
<TR>
<TD class="tr6 td95"><P class="p29 ft101">(Fi 2006:07)</P></TD>
<TD class="tr6 td96"><P class="p19 ft43"> </P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p595 ft8">Beslut vid regeringssammanträde den 23 augusti 2007</P>
<P class="p747 ft11">Sammanfattning av uppdraget</P>
<P class="p748 ft8">Med stöd av regeringens bemyndigande den 8 juni 2006 tillkallade finansministern en särskild utredare med uppdrag att utvärdera styrformen resultatstyrning (dir. 2006:30). Uppdraget skulle enligt direktivet redovisas senast den 28 september 2007.</P>
<P class="p705 ft8">Utredningstiden förlängs. Utredningen skall i stället redovisa sitt uppdrag senast den 1 november 2007.</P>
<P class="p749 ft8">(Finansdepartementet)</P>
<P class="p750 ft14">311</P>
</DIV>
<DIV id="page_304">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375304x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<P class="p0 ft7">Summary</P>
<P class="p751 ft8">This report presents a fundamentally new view of how the Govern- ment<SPAN class="ft41">1</SPAN>, as a collective, can govern, or steer, its agencies. It is based on what we consider are realistic expectations of what can be achieved by changing the system for steering agencies and their activities. The basis for our view is that the prime task of govern- ment agencies is to put Government policy into effect and that it is up to the Government to transform political ambitions into specific mandates and tasks for government agencies. These mandates and tasks should be formulated so that each agency has the capability of fulfilling its mandate and tasks successfully by taking various measures or has reasonable possibilities of doing so.</P>
<P class="p45 ft8">There are considerable differences both between the agencies themselves and between the activities they conduct. The system for steering agencies should therefore enable the Government to govern them in a variety of ways. This discussion means that the common denominator of this steering should be as small as possible. The content of the annual steering process should be reduced.</P>
<P class="p291 ft8">Our approach results in a number of proposals for improving the steering of agencies and their activities that are presented in the following. These proposals will have consequences for the Government itself and its ministries, on the one hand, and for its agencies, on the other. In the Government Offices in particular these proposals, when implemented, will create conditions for a shift from routine work to long term and strategic work. Steering will focus on the activities rather than on the agencies themselves. For their part, the agencies will be given more responsibility for describing their activities.</P>
<P class="p752 ft50"><SPAN class="ft65">1 </SPAN>In this report Government refers to the Cabinet, which acts as a collective body in steering the agencies and activities of central government. The term central government activities refers to activities of agencies and some other organisational entities.</P>
<P class="p494 ft14">313</P>
</DIV>
<DIV id="page_305">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p753 ft8">Giving the Government advice and support in governing activities and agencies will be a strategic and increasingly important task for the officials in the Government Offices. This will require some changes in the competence available in the Government Offices. Officials in the Government Offices will have to identify relevant knowledge, follow the development of knowledge in various areas and analyse activities and links so as to make them better able in their work to support the political leadership.</P>
<P class="p301 ft24">1 Two fundamental questions</P>
<P class="p326 ft8">We have formulated two fundamental questions based on the Inquiry’s terms of reference. The questions build on what various specific reforms of the system for steering agencies have been about rather than how they have been labelled. The reforms have been about what forms the Government will use to steer its agen- cies so that they help to implement what the Government wants to achieve. The reforms have also been about how to ensure that the Government – and the Riksdag – receive the information necessary to govern the full range of central government activities from legislation to programme delivery.</P>
<P class="p495 ft8"><SPAN class="ft8">1.</SPAN><SPAN class="ft56">How should the Government steer, monitor and control its agencies and their activities so that they implement Govern- ment’s policy in the best possible way?</SPAN></P>
<P class="p51 ft8"><SPAN class="ft8">2.</SPAN><SPAN class="ft56">What information can and has to be produced about central government activities, what demands can be made on the information and by whom should it be produced?</SPAN></P>
<P class="p754 ft24"><SPAN class="ft24">2</SPAN><SPAN class="ft39">The present system of steering agencies and activities</SPAN></P>
<P class="p366 ft8">The present system of steering agencies and their activities is based on an approach that was formulated almost half a century ago. Many of the problems of the 1960s are still described as problems today. So these problems seem to be more or less permanent, at the same time as the steering system has been changed in fits and starts. Documents and requirements concerning analyses that have</P>
<P class="p200 ft14">314</P>
</DIV>
<DIV id="page_306">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p581 ft8">been of great importance for a number of years lose that im- portance over time.</P>
<P class="p13 ft8">This reflects the fact that the reforms implemented have often identified solutions by inverting the problems. Changes have mainly concentrated on documents and procedures. As a result, the steering system has acquired certain ritual features. For instance, the Government Offices puts a lot of time into drafting the annual appropriation directions for each and every government agency. Government agencies, for their part, put a great deal of time and resources into meeting the Government’s reporting requirements – which are sometimes very extensive and detailed.</P>
<P class="p45 ft8">It is hard to say what importance all the objectives and all the information required from the agencies has actually had in practice for the steering of these agencies by the Government. There is a great difference between the formal system of steering the agencies and their activities, on the one hand, which is based on administrative rather than political ideas about in what respects and how political <NOBR>decision-makers</NOBR> should steer the agencies, and how they are actually steered in practice, on the other.</P>
<P class="p45 ft8">The concentration on the technical side of the steering process has made it natural to examine how various practical solutions function and as a result perhaps make new changes after a few more years. This way of addressing steering issues has been particularly apparent in a very large number of inquiries and evaluations analysing various limited parts of the steering of agencies by the Government.</P>
<P class="p291 ft8">However, it eventually also becomes necessary to examine the ideas and thinking behind the steering system. We have given a lot of attention to the practice of agency steering but we have also examined whether different problems in the steering exercised by the Government originate in the technical design of the steering system or whether they are attributable to incorrect assumptions behind the technical solutions and their implementation. We have also discussed what can reasonably be achieved through reforms of various kinds in the steering system.</P>
<P class="p467 ft14">315</P>
</DIV>
<DIV id="page_307">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p260 ft24">3 The new view</P>
<P class="p53 ft8">Our reassessment and analysis of the system of steering has led to a number of fundamental standpoints. Together with our normative starting points, these standpoints express a fundamentally new view of how the Government steers agencies and their activities.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">3.1</SPAN><SPAN class="ft30">The democratic perspective</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">The role of the government agencies in democracy is to put the Government’s policy into effect. With a very few exceptions it is to the Government that the agencies owe obedience. But the integrity of the agencies must be maintained. So, two important ideas must be combined at the same time in the relationship between the Government and its agencies. On the one hand, the politicians decide and the administration executes. On the other hand, the agencies have to speak up with a clear voice – they have to speak truth to power, to borrow Wildavsky’s classic formulation. But agencies speak truths from their own perspectives.</P>
<P class="p55 ft8">The democracy perspective means that it is the Government that decides in what respects and to what extent it wants to govern its agencies. There can be considerable variations in the steering of agencies because agencies and their activities are very different.</P>
<P class="p69 ft8">It has long been a central assumption that it is possible to distinguish between political and <NOBR>value-loaded</NOBR> aims, on the one hand, and a more <NOBR>value-free</NOBR> technical instrumental level, on the other. The role of the politicians is to govern using aims, and the role of the agencies is to decide how to achieve these aims. The notion of such a dividing line is problematic, in part because the agencies have only limited access to the means, but also because the means are often politically loaded or controversial.</P>
<P class="p55 ft8">In politics, views frequently differ about what value to attach to various aims and instruments. The same activities may have different aims, and different groups can argue for one and the same thing from different perspectives. There may frequently be con- flicts between different aims. In politically governed activities it is often hard to overview – and reach agreement on – different causal processes.</P>
<P class="p216 ft8">Even though a number of measures have been taken over the years to reduce various social problems, these problems sometimes</P>
<P class="p234 ft14">316</P>
</DIV>
<DIV id="page_308">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t29">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p755 ft8">remain unchanged, even after a very long time. It may seem reasonable to look for the causes of these failures in the way agencies operate and how the Government governs its agencies. But the question of what circumstances in society can be in- fluenced by state intervention is a separate matter from the question of how to govern agencies. It follows from this per- spective that it is important to have more realistic expectations about what can be achieved or brought about by changing how agencies are governed.</P>
<P class="p756 ft11"><SPAN class="ft11">3.2</SPAN><SPAN class="ft27">The role of aims and objectives</SPAN></P>
<P class="p757 ft8">At the political level aims are used to express a <NOBR>long-term</NOBR> political ambition. These overall political aims have then to be transformed into firm steering of agencies.</P>
<P class="p758 ft8">The political aims have often been translated into objectives at various levels where the causal connections between aims and objectives are not <NOBR>self-evident.</NOBR> Moreover, the political discussion is often not about overall aims but about objectives that are to be found much lower down the chain of objectives. Nor do the agencies have access to alternative instruments that they could use to reach an overall aim. For these reasons, among others, we are very doubtful about the notion that outcome related or impact related and more overarching objectives are a good way of transforming political ambitions into the steering of agencies. In- stead, we underline that the agencies have been set up to run specific activities, such as handling a transfer system or exercising supervision. This is not to say that there are no overall aims or objectives for these activities. However, tasks assigned to agencies are an expression of the politicians’ view and assumptions that certain activities can contribute to fulfilling these overall aims or objectives. Political ambitions are often formulated in visionary or overarching aims but are not suitable for the concrete steering of agencies. This means that a central part of work in the Government Offices must be to carry out analyses of how these overarching aims can be translated into tasks and remits for agencies.</P>
<P class="p759 ft8">The agencies have to carry out their mandate irrespective of whether the Government chooses to express it in terms of outputs or in terms of outcomes or impacts that are closer to or further from the agency. How the mandate is formulated is something that</P>
<P class="p760 ft14">317</P>
</DIV>
<DIV id="page_309">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p761 ft8">must vary from agency to agency. However, it must be formulated so that is can be achieved within the framework of the agency’s powers.</P>
<P class="p313 ft11"><SPAN class="ft11">3.3</SPAN><SPAN class="ft30">Links between activities</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">In recent years there has been a lot of discussion of fragmentation and sectorised service delivery in agencies and to what extent this is a major problem. In this discussion it is important to distinguish between two situations. The first is that there are strong operational links between the activities of many agencies; indeed the links are such that their activities can be described as parts of a production chain. The second is that several agencies can be assumed to influence the same aim or objective without there being links between their activities.</P>
<P class="p312 ft8">Coordination between agencies is sometimes made more diffi- cult by too strong a focus on the individual agencies without taking account of the fact that the activities of an individual agency sometimes form part of a process in which several agencies participate. But the fact that many activities have common aims or objectives does not automatically justify coordination. If the aims or objectives are framed in a sufficiently general way, sooner or later they will cover just about all central government activities. In such a situation, administrative systems for the continuous analysis of the relationships between different aims and objectives would unavoidably lead to “technified” analyses of objectives and links. Such analyses would rapidly lose their importance as a tool that the Government could use in setting priorities between or shaping different activities.</P>
<P class="p297 ft8">Agency steering and the working procedures in the Government Offices must support and not hinder coordination between agencies. Analyses of what activities can contribute to various political aims and objectives should be made on an ad hoc basis and in forms that are suitable for the Government.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">3.4</SPAN><SPAN class="ft30">Limitations of the budget process</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">The system for steering agencies has been built around the idea that it is possible to reassess central government activities within the framework of the annual budget process. Even though few in</P>
<P class="p633 ft14">318</P>
</DIV>
<DIV id="page_310">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p581 ft8">the Government Offices and in agencies see this as realistic, it is clear that this idea has been important when various reforms of this steering have been proposed and implemented. This has contri- buted to a <NOBR>short-term</NOBR> perspective in the steering of agencies and to unreasonable and uniform requirements on agencies to provide information.</P>
<P class="p291 ft8">The idea of reassessing all central government activities in the budget process is unrealistic. Nor can substantial reassessments be expected to be carried out within the framework of the annual budget process.</P>
<P class="p531 ft11"><SPAN class="ft11">3.5</SPAN><SPAN class="ft27">Informal contacts – part of the steering process</SPAN></P>
<P class="p333 ft8">The decisions through which the Government formally binds the actions of agencies are taken by the Government as a collective. When we talk about formal steering we are only referring to these decisions. Informal contacts between politicians or officials in ministries, on the one hand, and officials in agencies, on the other, are unavoidable as well as desirable and are important for steering and the exchange of information. One key feature is the annual results dialogue between the political leadership and the leadership of agencies.</P>
<P class="p45 ft8">There are considerable differences between areas in informal contacts, partly because of the need for and intensity of contacts with the EU and the political importance assigned to various activities. We have been able to conclude that there is currently considerable uncertainty both about the possibilities of governing through informal contacts and about whether informal contacts are appropriate at all.</P>
<P class="p291 ft8">We draw a sharp distinction between contacts that relate to questions covered by Chapter 11, Article 6 of the Instrument of Government that the Government can take decisions on and questions that the Government is unable to take decisions under Chapter 11, Article 7 of the Instrument of Government, i.e. in cases relating to the exercise of public authority <NOBR>vis-à-vis</NOBR> a private subject or a local authority, or relating to the application of law.</P>
<P class="p14 ft8">In questions covered by Chapter 11, Article 7 of the Instrument of Government, contacts have to relate to information, to the extent that they occur at all. On the other hand, we advocate informal contacts in matters that the Government can decide on under</P>
<P class="p609 ft14">319</P>
</DIV>
<DIV id="page_311">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p543 ft8">Chapter 11, Article 6 of the Instrument of Government. However, this exchange presupposes that both the Government Offices and the agencies know what is actually permitted.</P>
<P class="p313 ft11"><SPAN class="ft11">3.6</SPAN><SPAN class="ft30">Responsibility</SPAN></P>
<P class="p53 ft8">What role an agency’s activities play in realising overall political aims is frequently unclear both to the individual agency itself and to external stakeholders. Even in cases where an agency does a good job, and the head of the agency has acted with skill, it can still be the case that the overall objectives of its activities are not achieved. This means that the responsibility of the leadership of an agency cannot be tied to results in relation to <NOBR>higher-level</NOBR> aims and objectives that the agency itself does not have in its control.</P>
<P class="p55 ft8">Accountability has to be linked solely to what the leadership of an agency has immediate responsibility for and can control. How- ever, the Government must also be able to make a more general assessment of what confidence it has in the leadership of an agency. The factors considered in such an assessment vary, and ought also to vary, both between different activities and between agencies.</P>
<P class="p54 ft8">In our assessment, agency heads are already being called to account today and assessments relating to confidence are already being made on a larger scale than is usually assumed. This means that there is no reason to set up new, special formal procedures to call heads of agencies to account over and above those that are in place today.</P>
<P class="p226 ft11"><SPAN class="ft11">3.7</SPAN><SPAN class="ft30">Knowledge and information for decision making</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">In monitoring and evaluation it is possible to ask an almost unlimited number of questions. The possibilities of answering these questions vary. It is often possible to answer questions about the development of various outputs or of various external circum- stances, even though there may be difficulties of a more technical nature. We are confronted with considerably more challenging problems when we have to answer questions about outcomes and impacts, in other words about whether it is central government activities that have caused a particular change in society. This means that there are considerable limitations in using evaluations</P>
<P class="p762 ft14">320</P>
</DIV>
<DIV id="page_312">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p581 ft8">to say anything more specific about the outcomes and impacts of central government activities.</P>
<P class="p13 ft8">Different kinds of information are needed in different decision situations. Ongoing steering requires information with a high degree of regularity. The agency responsible for activities in an area plays an important role in the production of this information.</P>
<P class="p13 ft8">If, however, we consider fundamental reassessments, it is hard to predict what information will be needed. The information sought by <NOBR>decision-makers</NOBR> in such a reassessment is intended to shed light on alternative courses of action. Future alternatives can seldom be illuminated solely by evaluations of limited actions or existing activities. Other forms of knowledge must be brought into the <NOBR>decision-making</NOBR> process. Today there is a risk of exaggerated expectations of the importance that evaluations can have in more fundamental reassessments.</P>
<P class="p45 ft8">There is reason to make quite different demands on information depending on how it will be used. Different types of information should be ordered and produced in different ways and be sourced from different producers.</P>
<P class="p14 ft8">Agencies have to inform the Government about how they have discharged their remit. The information required from agencies has to be linked more clearly to the tasks that agencies have than it is today.</P>
<P class="p13 ft8">In recent years the link between results information and finan- cial information has been regarded as a problem. The discussion has mainly been about central government’s costs for certain types of activities, what resources central government assigns in relation to certain aims and objectives and central government’s costs for achieving certain aims and objectives. Such information can only be produced on an ad hoc basis, and in certain cases it requires extensive surveys and analyses. This information is frequently of limited relevance.</P>
<P class="p45 ft8">In their annual reports, agencies should be able to give information about their activities and about the costs of their outputs. Today such information can be obtained from their accounting systems.</P>
<P class="p445 ft8">Complex surveys of different links between costs and results must be carried out on an ad hoc basis and with an acceptance of a large measure of uncertainty. This applies both to the volume of resources being used by central government to achieve a particular aim or objective and what costs central government has actually had to achieve a particular aim or objective.</P>
<P class="p692 ft14">321</P>
</DIV>
<DIV id="page_313">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p260 ft24">4 Proposals</P>
<P class="p509 ft8">We put forward a number of proposals for change, based on our fundamental view and our standpoints.</P>
<P class="p763 ft11"><SPAN class="ft11">4.1</SPAN><SPAN class="ft30">Agency steering has to build on the differences between agencies</SPAN></P>
<P class="p326 ft8">Government agencies are of very different types and they cannot be divided into a number of distinct categories based on how to steer them or “how much” steering should be applied.</P>
<P class="p69 ft8">One of the most demanding professional tasks for officials in the Government Offices should be to give advice on how to design agency steering in specific cases. This perspective means that the Government Offices should devote less energy to the routine, ongoing, <NOBR>single-year</NOBR> steering of individual agencies. This will make it possible to devote more energy instead to strategic steering focused on how the activities of different agencies taken together can help to realise political ambitions.</P>
<P class="p55 ft8">The operational part of today’s appropriation directions frequently contains few additional signals about steering. It is com- mon to have repetitions of tasks already specified in the agency’s instructions or in other provisions.</P>
<P class="p69 ft8">In the Ordinance containing the agency’s instructions the Government should specify the tasks it has assigned to the agency in order to achieve the aims and objectives sought by the Government through the activities of the agency.</P>
<P class="p54 ft8">Informal contacts can be developed further and can be “semi- institutionalised” in certain cases. It is important that the ministries conduct regular discussions with their agencies about the form and content of these contacts.</P>
<P class="p69 ft8">All in all, our proposals will make it possible to free up a great deal of time in the Government Offices and also in agencies. This time can instead be used for work on analyses and reassessments and to improve the reporting of activities to the Riksdag, for example.</P>
<P class="p120 ft8">We therefore propose the following:</P>
<P class="p298 ft14">322</P>
</DIV>
<DIV id="page_314">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p764 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">The Government ordinances containing instructions for individual agencies will be the key documents for the steering of agencies by the Government.</SPAN></P>
<P class="p765 ft8">The instructions of individual agencies should clearly state the mandate of the agency. They should be formulated in terms that match the agency’s powers and capabilities. The instructions will not have any direct link to the annual budget process and will apply until further notice. This will provide the possibility of making agency steering smoother.</P>
<P class="p766 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">The operational part of the appropriation directions will be abolished in general. In the future the Government will only specify the financial conditions for each agency in its appropriation directions.</SPAN></P>
<P class="p767 ft8">It should normally be possible for the agency to take operational decisions with a time horizon of only one year by itself within the framework established by laws and by its own instructions and other ordinances issued by the Government.</P>
<P class="p768 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">The forms for informal contacts should be discussed between ministries and agencies. Any uncertainty about informal contacts must be eliminated through training and by other means.</SPAN></P>
<P class="p765 ft8">There is considerable uncertainty both in the Government Offices and among agencies about what is permitted or not in the area of informal contacts. It is important that everyone concerned seeks to arrive at a shared view of the importance of informal contacts. Nevertheless, it goes without saying that, just like today, there will be great variations in the volume of informal contacts. In the future, results dialogues should still be held each year with all agencies. However, they should be well prepared on both sides and deal with each agency’s core activities. The Government Offices should further sharpen its procedures in this respect.</P>
<P class="p61 ft11"><SPAN class="ft11">4.2</SPAN><SPAN class="ft27">The common activity structure</SPAN></P>
<P class="p769 ft8">The possibilities of producing information about central govern- ment activities on the basis of the overall aims and objectives do</P>
<P class="p587 ft14">323</P>
</DIV>
<DIV id="page_315">
<DIV id="dimg1">
<INGENBILD zsrc="GVB375315x1.jpg/" id="img1">
</DIV>
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p239 ft8">not correspond to the requirements made by the common activity structure currently applied to all central government activities<SPAN class="ft41">2</SPAN>. This structure is based on incorrect notions about how objectives – from overall political aims and objectives to objectives at the lowest operational level – can be broken down step by step. Nor can results information be aggregated in the way assumed in the com- mon activity structure. The development of various documents has also been very adversely affected by this common activity structure without the intended aims being achieved.</P>
<P class="p534 ft8"><SPAN class="ft34">• </SPAN>The common activity structure will be abolished.</P>
<P class="p353 ft8">There is a legitimate need to divide up central government activities and the national budget in various ways. This was also the case even before the present common activity structure was introduced. It is natural for these divisions to change over time. Our proposal to abolish the common activity structure is based on the present design of that structure and incorrect assumptions made about the possibility of breaking down objectives and aggregating informa- tion. So it does not apply to the suitability of dividing up activities.</P>
<P class="p78 ft11"><SPAN class="ft11">4.3</SPAN><SPAN class="ft30">The Government’s and the Riksdag’s need of information</SPAN></P>
<P class="p326 ft8"><NOBR>Decision-makers</NOBR> need access to relevant information about activities and about developments in various areas of society. Supporting material is needed both for fundamental reassessments and for the information the Government has to present to the Riksdag. According to our terms of reference we also have to consider the existing possibilities of and limitations on “reassessing central government activities and agencies in a systematic way with the aid of results information”.</P>
<P class="p55 ft8">We have drawn the conclusion that no special forms or orga- nisational solutions are needed to satisfy the need for information when conducting reassessments. Based on how we see reassess- ments of central government activities, this task will be governed by the politicians and be adapted to each specific situation. The forms for work on reassessments both can and should vary. The</P>
<P class="p53 ft59"><SPAN class="ft49">2 </SPAN>Since 2000 a specific activity structure applies to all central government activities. It breaks down aims into objectives at three <NOBR>pre-determined</NOBR> levels. The intention is for information at higher levels to be obtained by compiling information on results at lower levels in this hierarchy.</P>
<P class="p48 ft14">324</P>
</DIV>
<DIV id="page_316">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p581 ft8">way these questions are currently “locked into” annual budget work has led to ritualised processes.</P>
<P class="p257 ft8">Our standpoints also give the agencies a different and more realistic role in producing information for the Government. Our view of how the mandates of agencies are formulated means that agencies should be able to report each year on how they have discharged their mandate. However, it should be possible after dialogue with the Government to report parts of their activities at a more general level and to give an <NOBR>in-depth</NOBR> report at longer intervals.</P>
<P class="p770 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">Agencies will report their focus, scale and costs concerning the tasks assigned to them by law, their instructions or other Government decisions.</SPAN></P>
<P class="p771 ft8">The agencies are generally in a good position to say what infor- mation best describes their own activities.</P>
<P class="p768 ft42"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft71">The current budget documentation presented by agencies will be replaced by calculation documentation for the coming budget year to be submitted no later than 1 April.</SPAN></P>
<P class="p765 ft8">The proposal is intended to counter the development of the agency budget documentation in the direction of the very detailed appropriation requests of the past. If the agencies wish to submit special analyses or if the Government requests them, this should be done through a separate procedure.</P>
<P class="p768 ft8"><SPAN class="ft38">•</SPAN><SPAN class="ft64">The information relevant for reassessments of the remit of one or more agencies should mainly be produced outside the agency or agencies concerned. These reassessments should be initiated on an ad hoc basis. When more extensive reassessments are initiated they should be facilitated by making higher demands on the ability of the Government Offices to identify where relevant knowledge is to be found. The system of </SPAN><NOBR>Government-appointed</NOBR> commissions, committees and inquiries should be used more strategically.</P>
<P class="p617 ft8">The conditions for conducting reassessments should be improved. We reject the idea of introducing a fixed, routine procedure for the Government’s reassessment of the remit of one or more agencies. Such reassessments will be made on the basis of what is of political</P>
<P class="p772 ft14">325</P>
</DIV>
<DIV id="page_317">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p239 ft8">importance at that particular time. However, this ad hoc approach must be weighed against the fact that there can be certain situations when such reassessments will be triggered quite automatically, for example ahead of the appointment of a new head of an agency.</P>
<P class="p54 ft8">In contrast, as regards more extensive reassessments of, for example, aims, objectives and instruments in a particular area, the Government Offices will have to be better than they now are at providing the politicians with supporting information. This is also a natural task for the Government Offices, as part of its <NOBR>day-to-day</NOBR> work. It is important that questions concerning knowledge and information for policy are not reduced to a matter of evaluations.</P>
<P class="p773 ft8">Finally, it should be possible to make more use of commissions, committees and inquiries appointed by the Government to obtain an overview of what knowledge and what research areas can provide supporting information for reassessments.</P>
<P class="p97 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">The Budget Bill should be a strictly </SPAN><NOBR>forward-looking</NOBR> document. The Annual Report for Central Government should be the key reporting document for central government activities.</P>
<P class="p353 ft8">This proposal affects the scope of the Budget Bill and the process concerning the drafting of the Budget Bill. The tighter focus of the Budget Bill is based on the Annual Report for Central Government becoming the main reporting document.</P>
<P class="p97 ft42"><SPAN class="ft32">•</SPAN><SPAN class="ft71">The Government will describe developments in various areas of society and analyse their effects on central government activities in special Government communications to the Riksdag.</SPAN></P>
<P class="p353 ft8">When the Budget Bill is given a tighter focus, a legitimate need will arise for other kinds of reports. This information need consists of two separate parts. First, information about developments in various areas of society and, second, information about to what extent these developments have any links to central government actions. We do not propose introducing any specific legislation to regulate the provision of this information. It is the Government that must decide what communications it intends to present to the Riksdag. Moreover, the Riksdag can make its views known in some suitable way on what information it wants to receive.</P>
<P class="p774 ft14">326</P>
</DIV>
<DIV id="page_318">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t24">
<TR>
<TD class="tr11 td71"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
<TD class="tr11 td12"><P class="p19 ft69">Summary</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p59 ft24">5 Consequences</P>
<P class="p237 ft8">Put into practice, the view that we describe in this report will have consequences at several levels. The proposals we present will have certain immediate and obvious consequences for work in the Government Offices and agencies and for the relationship between the Government and its agencies.</P>
<P class="p14 ft8">However, we think that our proposals will also create condi- tions for other consequences that will be more important in the long term. But these consequences will not follow automatically from an implementation of our concrete proposals; instead they will only occur if consciously sought.</P>
<P class="p14 ft8">In the Government Offices our proposals will provide oppor- tunities to shift work from routine to strategic matters; to make the results dialogue more comprehensive and of more practical importance; and to achieve a better awareness in <NOBR>day-to-day</NOBR> work of where to find relevant knowledge for the formulation of policy in various areas, etc. To a great extent this will require the shaping of a new professional role for officials in the Government Offices.</P>
<P class="p14 ft8">Our proposals will also create conditions for the more effective provision of information to the Riksdag. What this will mean in practice must be specified through deliberations between the Government and the Riksdag.</P>
<P class="p13 ft8">The agencies will have their instruction, a Government ordi- nance, as their key document. As a result, the fits and starts in the steering process that have often arisen through the appropriations directions will disappear. At the same time, the agencies will have to show more independence in analysing how to describe their own activities and what should be assigned most importance in such a description.</P>
<P class="p294 ft8">Our proposals presuppose changes in tasks and working practices as well as somewhat different relationships both in the Government Offices and between the Government Offices and the agencies. These changes then presuppose a somewhat different competence in the Government Offices. They presuppose that the officials in the Government Offices have more knowledge about what factors affect the steering of agencies. They make greater demands on their skill in seeing the connections between different activities. They also make demands on their ability to identify relevant knowledge and their capacity to not solely see knowledge and supporting information for politicians as a matter of moni-</P>
<P class="p587 ft14">327</P>
</DIV>
<DIV id="page_319">
<TABLE cellpadding=0 cellspacing=0 class="t9">
<TR>
<TD class="tr11 td21"><P class="p19 ft15">Summary</P></TD>
<TD class="tr11 td22"><P class="p19 ft15">SOU 2007:75</P></TD>
</TR>
</TABLE>
<P class="p239 ft8">toring and evaluating existing activities. They also require a much greater capacity to follow and analyse information, as the analysis of annual reports will not just be a question of ticking off various reporting requirements.</P>
<P class="p54 ft8">This means that better steering of agencies cannot simply be seen as a matter of implementing the more specific proposals we have presented. Instead it has a great deal to do with acquiring competence and other <NOBR>long-term</NOBR> changes. This is all the clearer as our proposals entail a break with many ingrained ways of thinking. Drivers will be needed in the Government Offices to bring about these changes. In our view, it must be up to the Government itself to make clear the division of roles in such a process of change.</P>
<P class="p775 ft14">328</P>
</DIV>
</BODY>
</HTML>
GVB375SOU_2007__75.pdf1757693pdfAtt styra statenhttps://data.riksdagen.se/fil/6AABF7B5-5B13-42AA-AD4E-28E4F96E3CB3