2887853 GEB156 1990 56 dir dir Kommittédirektiv 1990:56 Kommittédirektiv Kommittédirektiv Fi-dep 56 0 1990-09-20 00:00:00 2016-02-11 15:28:58 2016-02-11 15:28:58 Översyn av försäkringsbolagens verksamhet m.m. html RKFTP Dir. 1990:56 https://data.riksdagen.se/dokument/GEB156/text https://data.riksdagen.se/dokument/GEB156 https://data.riksdagen.se/dokumentstatus/GEB156 <div><h2>Översyn av försäkringsbolagens verksamhet m.m.</h2> <style>div.doctoc { padding: 10px;position: relative;width: 90%;border-bottom: #ccc 1px solid;border-top: #ccc 1px solid;font-size:85%;}</style><div class="doctoc"><h3>Innehåll</h3><ul class="ultoc"> <li><a href="#Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20 ">Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20 </a></li> <li><a href="#Mitt förslag">Mitt förslag</a></li> <li><a href="#Bolagsstruktur och reglering">Bolagsstruktur och reglering</a></li> <li><a href="#Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare">Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare</a></li> <li><a href="#Utredningar m.m.">Utredningar m.m.</a></li> <li><a href="#Betydelsefulla strukturförändringar">Betydelsefulla strukturförändringar</a></li> <li><a href="#Minskat samarbete inom branschen">Minskat samarbete inom branschen</a></li> <li><a href="#Finansiell branschglidning">Finansiell branschglidning</a></li> <li><a href="#Utvidgade placeringsmöjligheter">Utvidgade placeringsmöjligheter</a></li> <li><a href="#Nya försäkringsformer">Nya försäkringsformer</a></li> <li><a href="#Behovet av översyn">Behovet av översyn</a></li> <li><a href="#Riktlinjer för kommitténs arbete">Riktlinjer för kommitténs arbete</a></li> <li><a href="#Behovet av regleringsinsatser">Behovet av regleringsinsatser</a></li> <li><a href="#Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet">Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet</a></li> <li><a href="#Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning ">Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning </a></li> <li><a href="#Uttryckliga regler om soliditet">Uttryckliga regler om soliditet</a></li> <li><a href="#Flexiblare system för grunder inom livförsäkring">Flexiblare system för grunder inom livförsäkring</a></li> <li><a href="#Översyn av återbäringssystemet">Översyn av återbäringssystemet</a></li> <li><a href="#Nya placeringsregler">Nya placeringsregler</a></li> <li><a href="#Regler för byte av livförsäkringsbolag">Regler för byte av livförsäkringsbolag</a></li> <li><a href="#Redovisning av utredningsuppdraget">Redovisning av utredningsuppdraget</a></li> <li><a href="#Hemställan">Hemställan</a></li> <li><a href="#Beslut">Beslut</a></li> </ul></div><div> Dir. 1990:56<p><a name="S1"></a></p><h3 name="Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20 "><a name="Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20 ">Beslut vid regeringssammanträde 1990-09-20 </a></h3><p><a name="S2"></a></p> Statsrådet Åsbrink anför.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Mitt förslag"><a name="Mitt förslag">Mitt förslag</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Jag föreslår att en kommitté tillkallas med uppgift att utreda vissa förhållanden på försäkringsområdet samt föreslå ändringar i försäkringsrörelselagstiftningen. Syftet med utredningen är att skapa mera rationella rörelseregler för försäkringsbolagen och att åstadkomma ett regelsystem som är förenligt med det inom EG . <p><a name="S3"></a></p> En omarbetning av försäkringsbolagens rörelseregler är angelägen av flera skäl. Den snabba utvecklingen mot internationellt integrerade finansmarknader och anpassningen till EG innebär att lagstiftningen måste moderniseras. Därtill har vissa regler i försäkringsrörelselagstiftningen egenskaper som till en del hämmar effektiviteten i branschen; bl.a. är placeringsregler, återbäringssystem och systemet med grunder inom livförsäkring i behov av översyn. <p><a name="S4"></a></p> Kommitténs arbete skall bedrivas skyndsamt.<p><a name="S5"></a></p><h3 name="Bolagsstruktur och reglering"><a name="Bolagsstruktur och reglering">Bolagsstruktur och reglering</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Vid sidan av de allmänna trygghetssystemen genom socialförsäkringar m.m. drivs försäkringsverksamheten i Sverige av enskilda försäkringsbolag samt understödsföreningar. De enskilda försäkringsbolagen kan vara antingen aktiebolag eller ömsesidiga bolag. Försäkringsaktiebolagen ägs av sina aktieägare, medan de ömsesidiga bolagen ägs av sina försäkringstagare. Efter verksamhetens geografiska omfattning brukar bolagen delas upp i riksbolag, större lokala bolag och mindre lokala bolag. <p><a name="S3"></a></p> Försäkringsbolagens verksamhet omfattar ett stort antal försäkringsgrenar och kan delas upp i personförsäkring och skadeförsäkring. Till personförsäkring hänförs enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) livförsäkring, sjukförsäkring, olycksfallsförsäkring, arbetslöshetsförsäkring och avgångsbidragsförsäkring. Annan försäkring är skadeförsäkring.<p><a name="S4"></a></p> På motsvarande sätt delas bolagen in i liv- och skadeförsäkringsbolag. Livförsäkringsbolagen får i princip bara meddela personförsäkring, medan skadeförsäkringsbolagen får meddela skadeförsäkring samt sjukförsäkring och olycksfallsförsäkring.<p><a name="S5"></a></p> Vid utgången av år 1989 var sammanlagt 528 försäkringsbolag verksamma i Sverige, därav 13 utländska. Försäkringsbranschen är emellertid starkt koncentrerad och domineras av ett begränsat antal stora koncerner som driver både liv- och skadeförsäkringsrörelse. <p><a name="S6"></a></p> De svenska försäkringsbolagens verksamhet regleras huvudsakligen av försäkringsrörelselagen (1982:713). Lagen innehåller dels näringsrättsliga bestämmelser om bl.a. rätten att driva försäkringsrörelse, tekniska fonder, grunder för försäkringsverksamheten och offentlig tillsyn, dels associationsrättsliga regler för försäkringsaktiebolag och ömsesidiga försäkringsbolag. De utländska försäkringsbolagens verksamhet regleras i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige; omtryckt 1989:1082. Denna lag innehåller rörelseregler som till stor del överensstämmer med vad som gäller för de svenska försäkringsbolagens verksamhet. <p><a name="S7"></a></p> Sedan den 1 februari 1990 finns möjlighet att starta livförsäkringsbolag som meddelar livförsäkring med aktiefondsanknytning. Specialbestämmelser för denna försäkringsform finns i lagen (1989:1079) om livförsäkringar med aktiefondsanknytning. <p><a name="S8"></a></p> Civilrättsliga bestämmelser om avtalsförhållandet mellan försäkringsbolaget och dess kunder finns i lagen (1927:77) om försäkringsavtal och i konsumentförsäkringslagen (1980:38). Försäkringsrättskommittén har föreslagit att dessa lagar skall ersättas av en personförsäkringslag och en skadeförsäkringslag (se SOU 1986:56 och 1989:88). Förslagen övervägs för närvarande inom justitiedepartementet.<p><a name="S9"></a></p> En speciell typ av försäkringsverksamhet bedrivs av understödsföreningarna. En understödsförening är en sådan förening för inbördes bistånd som har till ändamål att, utan affärsmässigt drivande av försäkringsrörelse, meddela annan personförsäkring än arbetslöshetsförsäkring. Föreningarna skall som huvudregel vara slutna i den bemärkelsen att de huvudsakligen är avsedda för anställda i visst eller vissa företag, personer tillhörande viss yrkesgrupp eller liknande. Deras verksamhet regleras av lagen (1972:262) om understödsföreningar. För försäkringsförhållandet mellan föreningen och medlemmarna gäller försäkringsavtalslagens bestämmelser om personförsäkring. Lagen om understödsföreningar ses för närvarande över av understödsföreningsutredningen (Fi 1988:01), som skall lägga fram förslag till ny lagstiftning under år 1990. I den följande redogörelsen behandlas inte föreningarnas förhållanden.<p><a name="S10"></a></p> Den enskilda försäkringsverksamheten står under tillsyn av försäkringsinspektionen. Inspektionens huvuduppgifter är att utöva tillsyn över försäkringsbolagen samt verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet. Inspektionen skall också följa utvecklingen av och informera om pris- och konkurrensförhållanden inom försäkringsväsendet samt föra kartellregister. <p><a name="S11"></a></p> Försäkringsbolagens verksamhet kan också i vissa avseenden granskas av konsumentombudsmannen (KO) med stöd av marknadsföringslagen (1975:1418) och av näringsfrihetsombudsmannen (NO) med stöd av konkurrenslagen (1982:729).<p><a name="S12"></a></p> Gällande lagstiftning ger uttryck för en rad principer som under lång tid varit centrala för de svenska försäkringsbolagens verksamhet. Soliditetsprincipen innebär att försäkringsbolagens soliditet skall vara sådan att de alltid kan fullgöra sina förpliktelser gentemot försäkringstagarna enligt ingångna försäkringsavtal. Soliditetsprincipen är en grundläggande princip och kommer i lagstiftningen till uttryck bl.a. genom särskilda regler för grunder, fondbildning och placering av tillgångar. Grunder är särskilda regler som skall upprättas om ett försäkringsbolag meddelar livförsäkring, sjuk- eller olycksfallsförsäkring för längre tid än fem år eller annat slag av försäkring för en längre avtalstid än tio år. Grunder är att anse som komplement till både avtalsvillkor och bolagsordning och innehåller bestämmelser om beräkning av bl.a. premier, premiereserv, återköpsvärden och återbäring. Skälighetsprincipen innebär främst att kostnaderna för försäkringen eller premierna skall vara skäligt avvägda, för livförsäkring med hänsyn till försäkringens art och för skadeförsäkring med hänsyn till den risk som försäkringen är avsedd att täcka, nödiga omkostnader för försäkringen samt omständigheterna i övrigt. Principen om försäkringstagarnas inflytande innebär att försäkringstagarna i lagstadgade former skall kunna göra sig gällande i företagen. Separationsprincipen innebär att samma företag inte får driva både livförsäkringsrörelse och annat slag av försäkringsrörelse. För livförsäkringsbolag gäller också en ömsesidighetsprincip som innebär att vinst inte får delas ut till aktieägare eller garanter och att årsvinsten på livförsäkringsrörelsen skall sättas av till en återbäringsfond. Denna princip gäller dock bara svenska konventionella livförsäkringsbolag, inte försäkringsbolag som meddelar livförsäkring med aktiefondsanknytning, och inte heller utländska bolag som är verksamma här i landet med stöd av 1950 års lag; några utländska livförsäkringsbolag har dock inte etablerat sig i Sverige. Det finns också en bestämmelse som innebär att försäkringsbolag inte får driva annan rörelse än försäkringsrörelse. Tidigare gjordes även en kvantitativ marknadsbedömning vid koncessionsansökningar, men år 1985 upphävdes denna s.k. behovsprincip. Förutom en formell och kvalitativ prövning görs vid koncessionsansökningar numera istället en bedömning av verksamheten som innebär att koncession skall beviljas om den planerade verksamheten inte anses oförenlig med en sund utveckling av försäkringsväsendet. <p><a name="S13"></a></p><h3 name="Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare"><a name="Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare">Försäkringsbolagen som kapitalförvaltare</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Liksom i många andra länder har det i Sverige under 1900-talet kanaliserats allt större mängder kapital till försäkringsföretagen, som i sin tur placerat influtna medel i olika typer av tillgångar. Försäkringsföretagen har därigenom kommit att bli mycket stora aktörer på penning-, obligations-, aktie- och fastighetsmarknaderna. Vid utgången av år 1989 var värdet av försäkringsbolagens kapitalplaceringar ca 520 miljarder kronor. Genom sina stora tillgångar och den förmögenhetsförvaltning som försäkringsbolagen utövar har de en betydelsefull roll på den svenska kapitalmarknaden.<p><a name="S3"></a></p> Livförsäkringsbolagen svarar för den största delen av samtliga försäkringsföretags placeringar. De fem största livförsäkringsbolagen hanterar ca 80 % av försäkringsbolagens samtliga placeringar. <p><a name="S4"></a></p> Omfattningen av det kapital livförsäkringsbolagen förvaltar har ökat väsentligt under det senaste decenniet. Ökningen beror på att tidigare års kapital avkastat medel som lagts till det totala kapitalet men även på att hushållens försäkringssparande visat en stark tillväxt. En stor del av totalavkastningen utgörs av värdeökningar på vissa av de förvaltade tillgångarna, främst aktier och fastigheter. Expansionen av hushållens försäkringssparande kan, åtminstone delvis, förklaras av de skatteförmåner som varit förknippade med sparande i pensionsförsäkring.<p><a name="S5"></a></p><h3 name="Utredningar m.m."><a name="Utredningar m.m.">Utredningar m.m.</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Under 1970- och 1980-talen har försäkringsrörelselagstiftningen varit föremål för en omfattande översyn, främst i försäkringsverksamhetskommittén (FVK), men även i kreditmarknadskommittén (KMK). Utredningsuppdragen för FVK och KMK formulerades i ett skede när Sverige -- utifrån ett ekonomiskt perspektiv -- kunde ses som ett land med relativt slutna gränser. Detta förhållande har sedan dess väsentligt förändrats genom den pågående internationaliseringen där valutaregleringens avskaffande och intentionen om en anpassning till EGs regelsystem är centrala delar. Genom utvecklingen kom vissa av direktivens riktlinjer att bli otidsenliga redan innan utredningsuppdragen slutfördes. En konsekvens har blivit att flera av de förslag som utredningarna presenterat kommit att passa mindre väl med den pågående utvecklingen på de finansiella marknaderna.<p><a name="S3"></a></p> FVKs huvuduppgift var att undersöka huruvida det fanns skäl att ändra de principiella krav som gäller för försäkringsrörelse i Sverige. En annan viktig uppgift var att behandla frågor angående den offentliga tillsynen över försäkringsverksamhet, där särskild hänsyn skulle tas till utvecklingen på det konsumentpolitiska området. FVK slutförde sitt uppdrag år 1987 efter att sju betänkanden avgetts. Utredningen resulterade i bl.a. en lagstiftning om försäkringsmäklare och en ändring av koncessionssystemet. Den senare innebar bl.a. att behovsprincipen togs bort.<p><a name="S4"></a></p> FVK föreslog i betänkandet (SOU 1986:8) Soliditet och skälighet i försäkringsverksamheten att regeringen skulle uppdra åt försäkringsinspektionen att i samråd med branschen utreda om det nuvarande systemet med grunder bör behållas oförändrat eller förenklas och göras mindre detaljerat samt hur det skall förfaras med sådana slag av personförsäkringar för vilka grunder för närvarande inte erfordras. <p><a name="S5"></a></p> FVK föreslog också att den tilltänkta utredningsgruppen skulle få i uppdrag att undersöka om det inom ramen för soliditets- och skälighetsprinciperna går att åstadkomma ett återbäringssystem inom livförsäkring som bättre än det nuvarande beaktar försäkringstagarnas intressen och tillgodoser deras önskemål.<p><a name="S6"></a></p> I betänkandet (SOU 1987:58) Försäkringsväsendet i framtiden föreslog kommittén bl.a. nya placeringsregler för försäkringsbolagen samt behandlades förbudet mot att driva annan rörelse.<p><a name="S7"></a></p> KMKs uppgift i fråga om försäkringsbolagen var främst att granska utvecklingen av försäkringsbolagens finansförvaltning och vid behov föreslå regler i fråga om försäkringsbolagens placeringar, i första hand sådana som sker på penningmarknaden. Kommittén avslutade sitt uppdrag år 1988 i och med avlämnandet av betänkandet (SOU 1988:29) Förnyelse av kreditmarknaden. <p><a name="S8"></a></p> Enligt KMKs uppfattning finns ingen anledning att föreslå särskilda bestämmelser som reglerar försäkringsbolagens placeringar på penningmarknaden. Kommittén föreslår emellertid att en samlad översyn görs av försäkringsrörelselagstiftningen, bl.a. för att överväga alternativa former för försäkringsbolagens aktieplaceringar. För att hejda den alltmer tilltagande sammanblandningen av ägande och kreditgivning i försäkringsbolagens verksamhet fann kommittén det nödvändigt att i avvaktan på det föreslagna utredningsarbetet föreslå vissa provisoriska begränsningar av bolagens möjligheter att inneha placeringsaktier. Som komplement till nuvarande femprocentsbegränsning, som innebär att ett försäkringsbolag inte utan försäkringsinspektionens medgivande får äga större andel av aktierna i ett svenskt eller utländskt aktiebolag än som motsvarar fem procent av röstetalet, föreslog kommittén en gräns om tio procent av aktiekapitalet i ett enskilt aktiebolag. Vidare föreslog kommittén ett generellt tak för enskilda försäkringsbolags möjligheter att inneha aktier överhuvud taget. <p><a name="S9"></a></p> I en skrivelse till finansdepartementet den 3 juni 1988 har försäkringsinspektionen aktualiserat vissa frågor beträffande livförsäkringsbolagens verksamhet som enligt inspektionens mening bör bli föremål för en prövning. De frågor som behandlas är bl.a. omfattning m.m. av de försäkringstekniska grunderna, försäkringsbolagens samarbete vad gäller gemensamma regler för premiesättningen, ränteantagandet i grunderna och internationellt förekommande försäkringsprodukter.<p><a name="S10"></a></p> Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har i en skrivelse till finansdepartementet den 3 oktober 1988 påpekat att det från konkurrenssynpunkt är angeläget med vissa ändringar i försäkringsrörelselagstiftningen, i synnerhet vad gäller livförsäkring. NO kritiserar särskilt det ränteantagande som bolagen tillämpar, tillämpningen av ett för samtliga bolag gemensamt antagande om driftskostnadernas storlek samt ömsesidighetsprincipen. Mot denna bakgrund förordar NO att systemet med grunder för livförsäkring utreds och att frågan om ett slopande av vinstutdelningsförbudet tas under övervägande. <p><a name="S11"></a></p><h3 name="Betydelsefulla strukturförändringar"><a name="Betydelsefulla strukturförändringar">Betydelsefulla strukturförändringar</a></h3><p><a name="S2"></a></p><h4 name="Ökad internationell konkurrens"><a name="Ökad internationell konkurrens">Ökad internationell konkurrens</a></h4><p><a name="S3"></a></p> Inom den europeiska gemenskapen (EG) pågår ett omfattande lagstiftningsarbete som syftar till att integrera medlemsländernas finansiella marknader. Målet är att alla institutioner inom EG skall komma att konkurrera på lika villkor. Liknande integrationssträvanden förekommer även inom andra internationella organisationer, t.ex. OECD. Sveriges intresse av att delta i en västeuropeisk integration medför att denna utveckling i hög grad kommer att påverka de svenska försäkringsbolagen, främst i form av ökad konkurrens i Sverige, men också genom ökade avsättningsmöjligheter på utländska marknader.<p><a name="S4"></a></p> Även skattereformen kan komma att påverka de svenska försäkringsbolagens konkurrenssituation gentemot utländska försäkringsgivare, eftersom skatteuttaget på pensionssparande kommer att bli högre i Sverige än i flera andra länder (se prop. 1989/90:110, SkU30, rskr. 356). Detta medför risk för att en del av det långsiktiga sparandet flyttar utomlands. Det finns emellertid inga större erfarenheter av hur känsliga försäkringstagare är för skatteolikheter av detta slag. Att teckna försäkring utomlands innebär ju även risker och praktiska olägenheter jämfört med att spara inom landet. För att motverka kraftiga kapitalutflöden -- som kan bli konsekvensen av en högre inhemsk beskattning -- har samtidigt införts en särskild skatt på premier för utländska livförsäkringar.<p><a name="S5"></a></p> Hur framgångsrik den utländska konkurrensen kan bli på den svenska marknaden är emellertid beroende av tillgången till försäljningskanaler, eftersom försäkring av tradition är hemmamarknadsorienterad. I vad mån utländska bolag kan sälja försäkringar utan etablering -- genom dotterbolag eller generalagent -- får sannolikt stor betydelse. Sedan den 1 januari 1990 får sådan försäljning ske genom försäkringsmäklare. Sedan den 1 augusti 1990 kan sådan försäljning även ske genom ett försäkringsbolag med svensk koncession, om de båda företagen tillhör samma koncern eller har samarbetsavtal med varandra. Med ett avtal mellan EFTA och EG kommer sannolikt utländska bolag att få större möjligheter att sälja försäkringar i Sverige utan att vara etablerade här.<p><a name="S6"></a></p><h3 name="Minskat samarbete inom branschen"><a name="Minskat samarbete inom branschen">Minskat samarbete inom branschen</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Försäkringsbolagen har tidigare av tradition haft ett nära samarbete beträffande premienivåer och produktutveckling. Samarbetet angående tariffer inom skadeförsäkring upphörde emellertid redan i slutet av 1960-talet. De senaste årens utveckling innebär att samarbetet minskat även på livförsäkringsområdet; bl.a. har tidigare kartellöverenskommelse om gemensam premiesättning upphört och bolagen har börjat anlita mäklare som försäljningskanal. I praktiken medförde det tidigare samarbetet en för livförsäkringsbolagen gemensam premienivå samtidigt som produktutvecklingen skedde under samförstånd och produktutbudet därigenom kom att bli mycket likartat mellan de olika bolagen. <p><a name="S3"></a></p><h3 name="Finansiell branschglidning"><a name="Finansiell branschglidning">Finansiell branschglidning</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Under senare år har det funnits en tendens till s.k. branschglidning mellan olika finansiella verksamheter. Försäkringsbolag, banker och andra finansiella företag vill kunna erbjuda sina kunder ett brett utbud finansiella tjänster och har därför utvidgat sina verksamheter på det finansiella området. Genom tillhandahållande av ett brett utbud finansiella tjänster erbjuds kunderna en samlad rådgivning och lösning på sina finansiella problem. Det är även vanligt att bankerna genom olika samarbetsformer säljer livförsäkringar via sina kontorsnät. <p><a name="S3"></a></p> En långtgående form av branschglidning är när olika finansiella företag går ihop i samma koncern. Den svenska lagstiftningen medger emellertid inte starka organisatoriska samband mellan försäkringsbolag och banker. Frågan om sådana samband skall tillåtas övervägs för närvarande inom finansdepartementet och ett förslag som gör sådan integration möjlig väntas inom kort. I de flesta länderna inom EG är det möjligt för försäkringsbolag och andra finansiella företag att ingå i samma koncern.<p><a name="S4"></a></p><h3 name="Utvidgade placeringsmöjligheter"><a name="Utvidgade placeringsmöjligheter">Utvidgade placeringsmöjligheter</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Genom valutaliberaliseringen har försäkringsbolagen fått större möjligheter att placera i tillgångar i utländsk valuta. Detta är betydelsefullt för en rationell kapitalförvaltning. Redan under åren 1989 och 1990 har en hel del förvärv av utländska aktier och fastigheter skett som ett led i denna anpassning, en utveckling som sannolikt kommer att fortsätta under de närmaste åren. <p><a name="S3"></a></p><h3 name="Nya försäkringsformer"><a name="Nya försäkringsformer">Nya försäkringsformer</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Som tidigare nämnts öppnades den 1 februari 1990 möjligheter för en ny typ av livförsäkring i Sverige, livförsäkring med aktiefondsanknytning. Försäkringsformen, som meddelas av särskilda livförsäkringsbolag, skiljer sig från den konventionella livförsäkringen på flera punkter. En väsentlig skillnad är att det är försäkringtagaren själv som bestämmer placeringsinriktning genom att välja i vilken eller vilka fonder försäkringssparandet skall placeras. Därigenom väljer han också den finansiella risk som är förknippad med sparande i försäkringen. Försäkringsformen är vidare unik för att den renodlar riskrörelse och kapitalförvaltning på ett sätt som inte sker i konventionell livförsäkring. Försäkringsriskerna hanteras av försäkringsbolagen medan förvaltningen av sparandet sköts av självständiga fondbolag. En annan viktig skillnad är att aktiebolag som meddelar denna försäkringsform kan dela ut vinst till aktieägarna, vilket inte är möjligt för konventionella livförsäkringsbolag.<p><a name="S3"></a></p> Den nya försäkringsformen har stora likheter med internationellt förekommande försäkringar. Konstruktionen innebär emellertid att två parallella livförsäkringssystem kommer att existera i Sverige.<p><a name="S4"></a></p><h3 name="Behovet av översyn"><a name="Behovet av översyn">Behovet av översyn</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Det senaste decenniets snabba utveckling av de finansiella marknaderna med starka inslag av liberalisering och internationalisering har i olika avseenden väsentligt påverkat försäkringsbranschen. Från att ha varit en sektor med relativt låg förändringsgrad -- där produktutveckling och premiesättning under lång tid styrts av ett omfattande branschsamarbete samtidigt som försäkringsrörelselagstiftning och valutareglering motverkat konkurrens -- har branschen under senare år kommit att möta en allt hårdare konkurrenssituation med krav på ökad flexibilitet och anpassningsförmåga. Dessa förändringar ställer nu stora krav på det regelverk som omgärdar försäkringsbolagen. Som jag återkommer till i det följande har gällande regelsystem också egenskaper som inte i alla avseenden är tillfredsställande med hänsyn till försäkringstagarnas intressen. <p><a name="S3"></a></p> Mot denna bakgrund anser jag att vissa förhållanden på försäkringsområdet måste utredas i syfte att skapa mera rationella rörelseregler för försäkringsbolagen. En väsentlig utgångspunkt är därvid att den svenska lagstiftningen skall harmoniseras med motsvarande regelsystem inom EG. Regeringen har i propositionen om Sverige och den västeuropeiska integrationen (prop. 1987/88:66) uttalat att det ligger i Sveriges intresse att delta i en långtgående västeuropeisk integration. För närvarande pågår förhandlingar mellan EFTA-staterna och EG om ett avtal om ett europeiskt ekonomiskt samarbetsområde. EFTA-staterna och EG har förklarat sig vara överens om att EGs nuvarande regelverk (l'acquis communautaire ) skall utgöra grunden för förhandlingarna. På vissa delar av försäkringsområdet, särskilt i fråga om livförsäkring, har det emellertid inte ännu klarats ut vad som skall gälla inom EG.<p><a name="S4"></a></p> En viktig uppgift i utredningsarbetet är att utforma regler som garanterar att försäkringsbolagen har en tillräcklig soliditet. Lagstiftningen skall vidare utformas så att den främjar en effektiv konkurrens mellan försäkringsbolagen, vilket bl.a. förutsätter att föreliggande konkurrenshinder undanröjs. De svenska försäkringsbolagen skall också så långt möjligt ges samma konkurrensförutsättningar som utländska försäkringsgivare. <p><a name="S5"></a></p> Jag föreslår att en särskild kommitté tillsätts för att se över försäkringsrörelselagstiftningen. Kommitténs uppdrag bör begränsas till att avse försäkringsbolagens verksamhet, dvs. understödsföreningarna skall lämnas utanför den nu aktuella översynen. För den avgränsningen talar dels den omständigheten att det under år 1990 kommer att läggas fram ett förslag till ny lagstiftning om föreningarnas verksamhet, dels det förhållandet att understödsföreningarnas verksamhet är av en sådan art och omfattning att bara ett litet fåtal kan väntas komma att bli omfattade av ett avtal mellan EFTA-staterna och EG. Det får i ett senare sammanhang övervägas hur föreningarnas verksamhet skall anpassas till det regelsystem som i framtiden kommer att gälla för försäkringsbolagen.<p><a name="S6"></a></p> Även frågor om tillsyn över försäkringsverksamhet i allmänhet bör lämnas utanför uppdraget. Endast för de fall kommitténs förslag innebär uppenbara förändringar vad gäller tillsyn bör särskild uppmärksamhet ägnas åt dessa frågor. Bankinspektionens och försäkringsinspektionens verksamhet är föremål för särskild utredning i annat sammanhang (dir. 1990:12).<p><a name="S7"></a></p><h3 name="Riktlinjer för kommitténs arbete"><a name="Riktlinjer för kommitténs arbete">Riktlinjer för kommitténs arbete</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Som nämnts ovan är en väsentlig utgångspunkt för utredningsarbetet att de regler som i framtiden skall gälla i Sverige inte strider mot motsvarande regler inom EG. De förslag till förändringar som kommittén föreslår skall därför inte stå i strid med EGs regelsystem. Till närmare ledning för arbetet i övrigt vill jag anföra följande.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Behovet av regleringsinsatser"><a name="Behovet av regleringsinsatser">Behovet av regleringsinsatser</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Utgångspunkten för att över huvud taget särreglera och utöva särskild kontroll över en viss verksamhet är att det finns särskilda skäl som motiverar detta, t.ex. någon form av skyddsintresse. <p><a name="S3"></a></p> Försäkring innebär att risk överförs från en part till en annan via ett avtal. Ett specifikt drag hos försäkringsavtalet är att försäkringstagaren i förväg betalar för ett skydd som han inte vet i vilken mån han kommer att utnyttja. Försäkringen utnyttjas endast då försäkringsfall verkligen inträffar och utbetalning sker. Inom livförsäkring kombineras ofta försäkringen med ett sparande där försäkringstagaren under lång tid inbetalar betydande premiebelopp. Försäkringstagaren vill därför givetvis kunna lita på att sparandet så småningom kommer att utbetalas i enlighet med avtalet. <p><a name="S4"></a></p> Försäkringsverksamhetens speciella karaktär och ekonomiska betydelse har traditionellt ansetts motivera en särskild reglering som skydd för försäkringstagarna. En reglering av verksamheten ligger emellertid även i försäkringsgivarnas intresse, eftersom verksamheten är beroende av att försäkringstagarna bedömer bolagen som trovärdiga och kapabla att uppfylla ingångna avtal. Som en konsekvens av att livförsäkringsavtal ofta sträcker sig över en lång tidsperiod och dessutom oftast kombineras med ett långsiktigt sparande, är regleringen av livförsäkringsverksamhet mer omfattande än den som gäller skadeförsäkringsverksamhet. <p><a name="S5"></a></p> Alltför detaljrik och omfattande reglering kan emellertid medföra samhällsekonomiska kostnader i form av hämmad konkurrens och produktutveckling samt ökad byråkrati. Det är inte alltid lätt att avgöra var gränsen går mellan nödvändiga regleringsinsatser resp. regler som beskär handlingsfriheten i större utsträckning än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. En konsekvens av den pågående internationaliseringsprocessen är att det i framtiden kommer att ställas nya krav på de svenska försäkringsbolagen. Väl avvägda regleringsinsatser blir då särskilt betydelsefulla för att lagstiftningen inte skall medföra negativa konsekvenser för vare sig försäkringstagare eller försäkringsgivare. <p><a name="S6"></a></p> Kommittén bör göra en samhällsekonomisk analys av skyddsintressena inom försäkringsverksamheten och mot bakgrund av denna göra en övergripande bedömning av erforderliga regleringsinsatser. Kommittén är därvid fri att bedöma om hittillsvarande principer skall tillmätas samma vikt i framtiden som idag. I sammanhanget är det väsentligt att kommittén klargör de skillnader som föreligger mellan skade- och livförsäkringsverksamhet och som motiverar olika grad av reglering. Skillnader i tidshorisont och förekomst av sparande är egenskaper som särskilt påverkar skyddsintressenas karaktär inom skade- resp. livförsäkringsverksamhet. <p><a name="S7"></a></p><h3 name="Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet"><a name="Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet">Omprövning av principen om premie- och kostnadsskälighet</a></h3><p><a name="S2"></a></p> I försäkringsrörelselagen finns flera regler som syftar till att hålla kostnaderna för försäkringar på en skälig nivå. För andra livförsäkringsbolag än sådana som meddelar aktiefondsanknuten livförsäkring gäller bl.a. skyldighet att avsätta den årsvinst som belöper på livrörelsen till en återbäringsfond samt förbud mot vinstutdelning till aktieägare eller garanter. För livförsäkringsbolag gäller vidare att grunder skall upprättas för beräkning av premier. Sammantaget har vinstutdelningsförbudet och återbäringsskyldigheten ansetts innebära att den slutliga kostnaden för en livförsäkring blir skälig, även om det i efterhand visar sig att inbetalda premier -- som en följd av väl tilltagna säkerhetsmarginaler -- legat i överkant. För skadeförsäkring finns en bestämmelse som innebär att premiesättningen skall vara skälig bl.a. med hänsyn till den risk försäkringen är avsedd att täcka. En liknande bestämmelse för trafikförsäkringspremier finns i trafikförsäkringsförordningen. <p><a name="S3"></a></p> Kommittén skall göra en bedömning av om principen om premie- och kostnadsskälighet även i fortsättningen bör komma till uttryck i försäkringsrörelselagen och trafikförsäkringsförordningen. I ett internationellt perspektiv är det möjligt att regler som med stöd av skälighetsprincipen styr premiesättningen anses strida mot en fri prissättning och fri konkurrens.<p><a name="S4"></a></p><h3 name="Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning "><a name="Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning ">Omprövning av förbudet för livförsäkringsbolag att lämna vinstutdelning </a></h3><p><a name="S2"></a></p> Kommittén bör pröva om det med hänsyn till försäkringstagarnas intressen är möjligt att upphäva det vinstutdelningsförbud och den skyldighet att avsätta hela vinsten på livrörelsen till en återbäringsfond som nu gäller för konventionella livförsäkringsbolag. Utdelningsförbudet förefaller vara tämligen unikt för Sverige och kan vara en hämsko på konkurrensen inom försäkringsbranschen. <p><a name="S3"></a></p> För det fall kommittén finner det lämpligt att avskaffa utdelningsförbudet bör man särskilt överväga om och i så fall på vilket sätt de befintliga bolagen skall kunna fogas in i ett system där vinstutdelning är tillåten. Kommittén bör även undersöka förutsättningarna för att konventionell livförsäkring och livförsäkring med aktiefondsanknytning skall kunna meddelas av samma försäkringsbolag. Därvid skall kommittén överväga att i försäkringsrörelselagen införliva de specialbestämmelser som gäller för livförsäkring med aktiefondsanknytning och som för närvarande finns i den särskilda lagen om sådana försäkringar. Kommittén får bedöma om bolag som väljer att dela ut vinst till aktieägare skall regleras på annat sätt än andra bolag. <p><a name="S4"></a></p> En komplicerande faktor i sammanhanget är att ändringar i ett hänseende ofta föranleder ändringar även i andra avseenden. Som en följd av de starka samband som föreligger mellan olika regler i försäkringsrörelselagen får ett upphävande av vinstutdelningsförbudet konsekvenser bl.a. för hur placeringsregler, återbäringssystem samt grunder för beräkning av premier resp. återbäring till försäkringstagare lämpligen utformas för att regelsystemet sammantaget skall tillgodose försäkringstagarnas intressen.<p><a name="S5"></a></p><h3 name="Uttryckliga regler om soliditet"><a name="Uttryckliga regler om soliditet">Uttryckliga regler om soliditet</a></h3><p><a name="S2"></a></p> I försäkringsrörelselagen finns ett flertal regler som syftar till att uppnå de allmänna mål som soliditetsprincipen kan sägas innebära. Dessa regler avser både tillgångar och skulder i försäkringsbolagens balansräkningar. Reglerna innebär emellertid ingen närmare precisering av hur stort kapital som erfordras, utöver de medel som motsvarar de försäkringstekniska skulderna, för att försäkringsbolagen vid behov skall kunna utjämna variationer i ersättningsbelopp samt täcka de förluster som kan uppkomma i verksamheten. <p><a name="S3"></a></p> I fråga om livförsäkring lämnar de allmänt hållna reglerna stort utrymme för försäkringsbolagen att själva definiera och bestämma storleken på konsolideringskapitalet, dels genom möjligheterna att betämma erforderligt kollektivt konsolideringskapital, dels genom den tilldelningsteknik som tillämpas. <p><a name="S4"></a></p> Kommittén skall lämna förslag till soliditetsregler som närmare än de nuvarande preciserar hur stort konsolideringskapital som erfordras för att kravet på betryggande soliditet skall anses vara uppfyllt. Strävandena att harmonisera det svenska regelsystemet med det inom EG innebär att de soliditetsregler som i framtiden skall gälla för svenska försäkringsbolag inte får strida mot reglerna inom EG. Inom EG har man enats om att tillämpa en kritisk gräns, s.k. solvensmarginal, för hur långt ned värdet av en försäkringsgivares s.k. fria tillgångar får sjunka innan särskilda åtgärder vidtas av tillsynsmyndigheten i syfte att få försäkringsgivaren att återvinna erforderlig soliditet. I sammanhanget bör kommittén överväga om ändringar av de svenska redovisningsreglerna är nödvändiga för att det svenska systemet skall kunna anpassas till det internationella.<p><a name="S5"></a></p> Kommittén skall även göra en bedömning av om återbäringsgrundernas allmänt hållna bestämmelser beträffande det kollektiva konsolideringskapitalet bör bibehållas. Av grunderna framgår inte klart hur detta kapital skall utnyttjas. Vidare gör systemet med kollektivt konsolideringskapital det möjligt för försäkringsbolag att tillfälligt marknadsföra återbäringsräntor som inte motsvarar den aktuella, verkliga avkastningsnivån.<p><a name="S6"></a></p><h3 name="Flexiblare system för grunder inom livförsäkring"><a name="Flexiblare system för grunder inom livförsäkring">Flexiblare system för grunder inom livförsäkring</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Kommittén bör pröva om det är möjligt att skapa ett enklare och flexiblare system för grunder inom livförsäkring utan att ge avkall på de väsentliga syften som grunderna tillgodoser. I vilken utsträckning grunder behövs och hur dessa närmare skall utformas får kommittén bedöma bl.a. med hänsyn till övriga soliditetsregler man finner nödvändiga. Detaljbeskrivningar av den art som förekommer i de nuvarande grunderna skall i möjligaste mån elimineras eller begränsas. Systemet bör på ett flexibelt sätt möjliggöra introduktion av nya försäkringslösningar och vara utformat så att det kan tillämpas utan de specialbestämmelser som finns i lagen om livförsäkringar med aktiefondsanknytning. Kommittén bör vidare undersöka om ett nytt grundsystem även bör kunna gälla för redan ingångna avtal. <p><a name="S3"></a></p> Nuvarande system för stadfästelse av grunder innebär att det är regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, försäkringsinspektionen som stadfäster grunderna och i vissa avseenden godkänner de produkter som finns angivna i verksmhetsplanen. Förfarandet kan därigenom sägas innebära att det ytterst är regeringen eller försäkringsinspektionen som fastställer ramarna för försäkringsbolagens vinstnivå och konkurrensen dem emellan. För att skapa förutsättningar för en effektivare konkurrens mellan försäkringsbolagen bör kommittén söka finna ett system som inte får dessa effekter.<p><a name="S4"></a></p> NO har vid flera tillfällen påpekat att det från konkurrenssynpunkt är angeläget med förändringar av systemet med gemensamma premiegrunder. NO har särskilt kritiserat det ränteantagande som tillämpas i grunderna, men även tillämpningen av ett för samtliga bolag gemensamt antagande om driftskostnadernas storlek, eftersom detta lett till att livförsäkringsbolag, med något undantag, kommit att tillämpa samma premier. NO menar att skillnader i bolagens effektivitet skall kunna återspeglas i form av olika stora driftskostnader och att ett för bolagen gemensamt antagande därför verkar konkurrenshämmande. Det anses inte tillräckligt att skillnader i driftskostnader så småningom återspeglas i skillnader i återbäringen. <p><a name="S5"></a></p> Enligt NOs mening är systemet med grunder även orsak till att produktutvecklingen, vid en internationell jämförelse, varit eftersatt inom svensk livförsäkring. Som jag berört i tidigare avsnitt har förändringar i produktsortiment och premiesättning tidigare föregåtts av diskussioner mellan bolagen och förutsatt samförstånd.<p><a name="S6"></a></p> I en skrivelse till finansdepartementet den 25 april 1990 har jämställdhetsombudsmannen (JÄMO) hemställt att det i samband med översyn av regleringen på försäkringsområdet utreds om det även i fortsättningen bör vara tillåtet låta skillnader i medellivslängd mellan män och kvinnor påverka beräkningen av livförsäkringspremier. Även Tjänstemännens Centralorganisation (TCO) har i en skrivelse till finansdepartementet den 4 april 1990 hemställt att det utreds om det skall vara tillåtet att göra åtskillnad mellan män och kvinnor i försäkringssammanhang. Denna fråga bereds för närvarande inom regeringskansliet. <p><a name="S7"></a></p> Kommittén är emellertid oförhindrad att allmänt behandla frågor rörande differentiering av riskgrupper inom ett försäkringkollektiv vid beräkning av premier och försäkringstekniska skulder samt fördelning av återbäring.<p><a name="S8"></a></p> Den teknik som under lång tid tillämpats vid fördelning av driftskostnader på enskilda livförsäkringar, den s.k. zillmeringen, syftar till att försäkringstagaren själv skall bära den kostnad som bolaget åsamkats vid försäljningen av hans försäkring. Vanligen utbetalas till försäljaren en provision redan vid försäljningen. Provisionen är beräknad under antagandet att premiebetalningarna fullföljs enligt ingånget avtal. Detta innebär vidare att försäkringstagarnas behållning redan vid tecknandet belastas med hela försäljningskostnaden och andra initiala kostnader. I praktiken medför detta ofta att en stor del av de första årens premiebetalningar går till att täcka driftskostnader. <p><a name="S9"></a></p> Denna teknik medför att en försäkringstagare, som i förtid avbryter premiebetalningarna, i alla fall belastas med omkostnader som om premierna betalats enligt avtalet. Tekniken kan därigenom sägas strida mot tankarna bakom försäkringstagarens fria uppsägningsrätt. Som en konsekvens av de för kunden höga kostnaderna för att avbryta avtalet och byta bolag bidrar zillmeringstekniken vidare till att försäkringsbolag i praktiken inte riskerar att förlora kunder som redan ingått försäkringsavtal. Inom branschen har påbörjats en utredning med nya principer för fördelning av driftskostnader och för provisionssystemet. I samband med översynen av grunderna bör kommittén uppmärksamma nu berörda frågor i syfte att se till att provisionssystemen inte ger orimliga konsekvenser för försäkringstagarna. <p><a name="S10"></a></p><h3 name="Översyn av återbäringssystemet"><a name="Översyn av återbäringssystemet">Översyn av återbäringssystemet</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Flera faktorer talar för att nuvarande återbäringssystem inom livförsäkring inte i alla avseenden beaktar försäkringstagarnas intressen; bl.a. är den teknik varmed återbäringen fördelas på de individuella försäkringarna för kunden tekniskt komplicerad och därigenom svår att förstå. I konsekvens härmed har försäkringstagaren i regel bristfälliga kunskaper om vad de av försäkringsbolagen annonserade återbäringsräntorna i praktiken innebär. <p><a name="S3"></a></p> Huvudprincipen i det nuvarande systemet är att allt överskott i verksamheten skall återgå till försäkringstagarna eller förmånstagarna i form av återbäring och fördelas i proportion till de enskilda försäkringarnas bidrag till överskottet. Samtidigt skall emellertid överskottet tjäna som konsolideringskapital för livförsäkringsverksamheten, vilket medför att "uppkommet överskott" inte omedelbart kan tilldelas de enskilda försäkringarna utan åtminstone delvis måste kvarhållas av bolagen i konsolideringssyfte.<p><a name="S4"></a></p> Om man bortser från en del produkter som introducerats på marknaden under senare tid så har den materiella konkurrensen mellan försäkringsbolagen begränsats till tillämpade återbäringssystem. Dessa följer emellertid en gemensam struktur. Huvuddelen av "uppkommet överskott" allokeras till de enskilda försäkringarna med hänsyn till deras bidrag till överskottet. Återstående del av "uppkommet överskott" utgör s.k. kollektiv konsolidering. Allokeringen av överskott till de enskilda försäkringsarna är en förberedelse för en kommande tilldelning av återbäring. När tilldelningen sker övergår överskottet till försäkringen, men dessförinnan är det bolagets tillgång och tjänar då som en kompletterande konsolidering utöver det kollektiva konsolideringskapitalet. En allokering av överskott utgör således ingen garanti för en senare tilldelning av återbäring i motsvarande mån. Om ett bolags ekonomiska utveckling kräver att konsolideringsmedel tas i anspråk kan detta innebära att allokerade överskottsmedel endast delvis tilldelas som återbäring. Under senare decennier har emellertid inte ett sådant förfaringssätt aktualiserats. <p><a name="S5"></a></p> Tilldelning av återbäringsmedel kan ske på olika sätt. Den helt dominerande formen för tilldelning av återbäring är knuten till försäkringsfallet, dvs. då utbetalning av avtalade försäkringsbelopp blir aktuell, och mera sällan tilldelas återbäring under den löpande försäkringstiden. <p><a name="S6"></a></p> Detta bidrar till att höja nivån av ackumulerade överskottsmedel för vilka placeringsföreskrifterna är mindre rigorösa än för de tillgångar som motsvarar de försäkringstekniska skulderna. Detta förhållande kan ha stimulerat livförsäkringsbolagen att senarelägga tilldelningen av återbäringsmedel.<p><a name="S7"></a></p> Med något enstaka undantag fastställer bolagen sina återbäringsräntor inte bara på grundval av redovisade överskottsmedel utan även med hänsyn till prognosticerade övervärden bland tillgångarna. De senaste årens höga återbäringsräntor har i stor utsträckning sin förklaring i optimistiska prognoser som bolagen gjort, och marknadsföringen av de höga återbäringsräntorna har uppenbarligen syftat till att locka nya försäkringstagare.<p><a name="S8"></a></p> När försäkringsbolag marknadsför återbäringsräntor som bygger på prognoser vilka inte infrias, tvingas de att ta i anspråk kapital som byggts upp av tidigare generationer och fördela detta bland såväl tidigare som nytillkomna försäkringstagare. Under år 1989 ingrep försäkringsinspektionen mot engångsbetalda korta kapitalförsäkringar i syfte att undvika sådana snedfördelningar. Det är emellertid önskvärt att fördelningen av återbäringsmedlen sker på ett acceptabelt sätt utan att sådana ingripanden behöver göras. En helt rättvis fördelning torde visserligen vara svår att åstadkomma, åtminstone till en rimlig kostnad, men nuvarande förfarande borde kunna förbättras. <p><a name="S9"></a></p> Kommittén bör undersöka förutsättningarna för att åstadkomma ett eller flera återbäringssystem som bättre än det nuvarande tillgodoser försäkringstagarnas intressen och samtidigt möter kravet på den konsolidering som erfordras för det enskilda försäkringsbolaget. Det är angeläget att framtida återbäringssystem utformas så att en sund konkurrens mellan livförsäkringsbolagen främjas och så att förutsättningar skapas för den enskilde försäkringstagaren att jämföra effektiviteten hos olika försäkringsbolag. Kommittén bör undersöka på vilket sätt dessa syften kan uppnås, exempelvis genom att nya återbäringssystem helt eller delvis regleras i grunderna. I sammanhanget bör kommittén särskilt uppmärksamma den betydelse ett eventuellt avskaffande av vinstutdelningsförbudet får för den framtida utformningen av återbäringssystemet; bl.a. måste över vägas om och i så fall i vilka former det skall vara möjligt för försäkringsbolag att meddela livförsäkringar som inte ger rätt till återbäring. <p><a name="S10"></a></p><h3 name="Nya placeringsregler"><a name="Nya placeringsregler">Nya placeringsregler</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Som skydd för försäkringstagarna har lagstiftaren velat förhindra att försäkringsbolag placerar de förvaltade tillgångarna i alltför riskfyllda och äventyrliga objekt. Ju kraftigare avkastningen på en placer ing varierar, desto mera riskfylld anses den. För de flesta typer av skadeförsäkring kan bolagen relativt fritt bestämma vilka tillgångar de önskar placera i. För livförsäkring och annan försäkring där avtalstiden är längre än tio år är placeringsreglerna konstruerade så att en stor del av de försäkringstekniska skulderna måste placeras i obligationer eller andra tillgångar som betraktas som särskilt säkra, bl.a. fast egendom och fordringar med säkerhet i form av panträtt i sådan egendom. <p><a name="S3"></a></p> Eftersom de åtaganden som traditionella livförsäkringsbolag gör uttrycks i nominella belopp, innebär placeringar i obligationer -- eller andra tillgångar som ger nominell förräntning -- att bolagen har goda möjligheter att uppfylla ingångna avtal. Att placeringsbestämmelserna främst innefattar obligationer och fastigheter innebär emellertid inte att kapitalförvaltningen nödvändigtvis sker på ett från ekonomisk synpunkt effektivt sätt. Placeringar i exempelvis aktier har historiskt visserligen visat sig innebära ett större finansiellt risktagande på kort och medellång sikt än placeringar i obligationer, men i gengäld har i stället getts en kompensation i form av högre avkastning. Med den placeringshorisont som livförsäkringsbolagen har behöver placeringar i tillgångar med större finansiellt risktagande än obligationer inte nödvändigtvis äventyra det grundläggande skyddet för försäkringstagarna, förutsatt att tillgångarna fördelas på ett stort antal tillgångsslag. <p><a name="S4"></a></p> En placeringsrestriktion som gäller både liv- och skadeförsäkringsbolag -- och som tillkommit som en konsekvens av förbudet för försäkringsbolag att driva annan rörelse -- är den s.k. femprocentsregeln, som innebär att försäkringsbolag inte får förvärva en större andel av aktierna i ett enskilt aktiebolag än som motsvarar fem procent av det totala röstvärdet i bolaget. <p><a name="S5"></a></p> Det huvudsakliga motivet för förbudet mot annan rörelse har varit det allmänna kravet på försäkringsbolagen att ha en betryggande soliditet. Undantag från förbudet kan medges om det finns särskilda skäl. För dispens krävs i allmänhet att verksamheten har naturligt samband med den egentliga försäkringsrörelsen. <p><a name="S6"></a></p> Inom EG-länderna gäller också ett principiellt förbud mot annan verksamhet. Bedömningen av vilken verksamhet som har en naturlig anknytning till försäkringsrörelsen varierar dock från land till land. Som regel omfattar förbudet inte verksamheter bedrivna av dotterbolag. <p><a name="S7"></a></p> Enligt FVKs mening innebär förbudet mot annan rörelse att försäkringsbolag ej bör ha större ägarengagemang i finansiella koncerner, banker och andra företag som driver finansiell rörelse. Inte heller anses det att försäkringsbolag skall kunna medverka i s.k. finanshus och finansiella supermarkets avsedda för allmän placeringsservice eller skatteplanering.<p><a name="S8"></a></p> En drivkraft bakom den allt intensivare branschglidning som skett under senare år mellan försäkringsbolag och andra finansiella före tag är de effektivitetsvinster som kan erhållas då olika verksamheter integreras eller samordnas. På det finansiella området är stordriftsfördelarna särskilt påtagliga i försäljningsledet och beträffande datahanteringen. Mycket talar för att utvidgade integrationsmöjligheter innebär en strukturomvandling som är önskvärd från samhällsekonomisk synpunkt. Mot denna bakgrund framstår FVKs tolkning av förbudet mot annan rörelse som relativt snäv. Även när det gäller verksamheter utanför det finansiella området intog kommittén en förhållandevis restriktiv hållning.<p><a name="S9"></a></p> Ur riskspridningssynpunkt är det önskvärt inte bara att försäkringsbolagen fördelar sina kapitalinnehav på olika slags tillgångar som obligationer, fastigheter och aktier utan också att de fördelar sina aktieinnehav på flera olika aktiebolag. Att försäkringsbolag inte kan förvärva aktier för mer än fem procent av röstvärdet i ett enskilt bolag är ingen garanti för en tillfredsställande riskspridning. För ett litet försäkringsbolag kan det vara ett betydande risktagande att förvärva aktier motsvarande fem procent av röstvärdet i ett stort aktiebolag. <p><a name="S10"></a></p> Som framgått är dock femprocentsregeln främst ett utflöde av förbudet mot annan rörelse och inte tillkommen av riskspridningsskäl. Vad gäller förbudet mot annan rörelse torde inte råda någon tveksamhet om att försäkringsbolag bör vara förhindrade att direkt i egen regi bedriva annan verksamhet. Det är emellertid inte självklart att försäkringstagarnas intressen åsidosätts om försäkringsbolag tillåts engagera sig i andra verksamheter via dotterbolag. En förutsättning är dock att försäkringsbolagets insatser i dotterbolaget inte utgör en alltför stor andel av de totala tillgångarna i försäkringsbolaget. <p><a name="S11"></a></p> Kommittén skall göra en utvärdering av nuvarande placeringsregler. I syfte att skapa ekonomiskt effektiva placeringsregler skall kommittén pröva i vad mån det är möjligt att i placeringsreglerna även innefatta andra slag av tillgångar än de som är tillåtna i dag. I fråga om försäkringsbolags möjligheter att vid kapitalförvaltningen engagera sig i andra verksamheter bör kommittén utgå från det arbete som pågår inom finansdepartementet med anledning av branschglidningen mellan olika finansiella verksamheter. Kommittén bör vidare beakta utformningen av försäkringsbolags placeringsregler i andra länder. <p><a name="S12"></a></p> Kommittén bör även överväga om det bör införas begränsningar av försäkringsbolagens möjligheter att ta upp lån. För närvarande finns inte några generella regler som förbjuder försäkringsbolag att ta upp lån. Förbudet mot annan rörelse har emellertid tolkats så att försäkringsbolagens möjligheter att ta upp lån är begränsade. <p><a name="S13"></a></p> För en kapitalförvaltare ingår lån ofta som en naturlig del i kapitalförvaltningen. Upptagande av lån kan emellertid väsentligt öka riskerna i en portfölj. Vid översynen av placeringsreglerna skall kommittén pröva under vilka förutsättningar och i vilken omfattning upptagande av lån kan anses förenligt med försäkringsbolagens verksamhet. <p><a name="S14"></a></p> Kommittén bör även göra en bedömning av om utvidgade placeringsmöjligheter innebär risk för att försäkringsbolagen blir en alltför dominerande maktfaktor i den svenska ekonomin. Den senaste tidens utveckling mot internationellt integrerade finansmarknader innebär emellertid att maktaspekten fått en ny dimension och den bör därför ses i ljuset av den tilltagande internationaliseringen.<p><a name="S15"></a></p><h3 name="Regler för byte av livförsäkringsbolag"><a name="Regler för byte av livförsäkringsbolag">Regler för byte av livförsäkringsbolag</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Försäkringstagare i konventionella livförsäkringsbolag har endast begränsade möjligheter att flytta sina försäkringar från ett bolag till ett annat sedan avtal väl slutits. I de fall byte ändå är möjligt ter sig, som framgått, ett sådant alternativ oftast inte realistiskt mot bakgrund av de kostnader som detta medför. Vid livförsäkringar med aktiefondsanknytning har försäkringstagare emellertid möjligheter dels att vid tecknandet välja vilket fondbolag som skall förvalta sparandedelen i försäkringen, dels att under avtalstiden byta förvaltare av försäkringens sparandedel. Liksom vid konventionella livförsäkringar är dock möjligheterna begränsade vad gäller byte av försäkringsbolag och därigenom också möjligheterna att fritt välja vilket bolag som skall hantera försäkringsriskerna. <p><a name="S3"></a></p> Det kan antas att konkurrensen mellan försäkringsbolag skulle förbättras ytterligare om möjlighet gavs att fullt ut flytta livförsäkringar mellan olika försäkringsbolag. Frågan om sådana utvidgade överflyttningsmöjligheter har tidigare berörts bl.a. i prop. 1989/9 0:34 om ändringar i försäkringsrörelselagen, m.m. (s. 44 f). Som anfördes i propositionen föranleder sådana överflyttningar emellertid vissa problem som måste klarläggas närmare innan vidare steg i denna riktning kan tas.<p><a name="S4"></a></p> I syfte att öka konkurrensen mellan livförsäkringsbolagen bör kommittén överväga att föreslå regler som ger försäkringstagare rätt att flytta en försäkring från ett bolag till ett annat. Därvid är det väsentligt att kommittén belyser de problem bl.a. med hälsoprövning som kan uppstå när en försäkringstagare vill flytta sin försäkring från ett bolag till ett annat. Exempelvis kan en försäkringstagares hälsa ha försämrats under försäkringstiden så att det mottagande bolaget inte vill överta försäkringen på tidigare villkor. Kommittén bör vidare utreda om sådana överflyttningar kan få negativa effekter på försäkringsbeståndens sammansättningar, t.ex. genom att ett visst urval försäkringstagare koncentreras i ett enda bolag. Vidare måste de skattemässiga förutsättningarna för sådana överflyttningar klarläggas. <p><a name="S5"></a></p> Kommittén bör i detta sammanhang uppmärksamma de civilrättsliga aspekterna och beakta det arbete som pågår i justitiedepartementet med anledning av betänkandet (SOU 1986:56) Personförsäkringslag.<p><a name="S6"></a></p><h3 name="Redovisning av utredningsuppdraget"><a name="Redovisning av utredningsuppdraget">Redovisning av utredningsuppdraget</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Det område som skall utredas kännetecknas av stor komplexitet, inte minst beroende på den invecklade teknik och prissättning som försäkringsverksamheten bygger på. Även om kommittén i sitt arbete till en del kan utgå från det material som FVK sammanställt bör utredningsmaterialet kompletteras bl.a. med relevanta internationella jämförelser. Kommittén bör arbeta utifrån ett samhällsekonomiskt synsätt och beakta de strukturförändringar som sker både inom och utanför landets gränser och som kan väntas få stor betydelse för försäkringsbranschen i framtiden. Detta är väsentligt för att en framtida lagstiftning skall få en rimlig varaktighet. Vidare bör kommittén löpande hålla sig informerad om det arbete som pågår inom regeringskansliet med anledning av det europeiska integrationsarbetet.<p><a name="S3"></a></p> Kommitténs uppdrag är mycket omfattande. Uppdraget är också av brådskande natur. Utredningsarbetet bör därför bedrivas i etapper där kommittén med förtur behandlar de frågor som påverkas av den västeuropeiska integrationen. Detta torde främst gälla försäkringsbolagens soliditets- och placeringsregler samt, i den mån det är nödvändigt med hänsyn till utformningen av placeringsreglerna, även frågor som berör återbäringssystemets utformning. Kommittén bör arbeta skyndsamt och slutföra den första etappen före utgången av oktober 1991. <p><a name="S4"></a></p> Kommittén skall beakta de direktiv (dir. 1984:5 och 1988:43) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare. <p><a name="S5"></a></p><h3 name="Hemställan"><a name="Hemställan">Hemställan</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Med hänvisning till vad jag nu anfört hemställer jag att regeringen bemyndigar det statsråd som föredrar lagstiftningsärenden som gäller det affärsmässiga försäkringsväsendet<p><a name="S3"></a></p> att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst fem ledamöter med uppdrag att utreda vissa frågor på försäkringsområdet samt föreslå ändringar i försäkringsrörelselagstiftningen,<br /> att utse en av ledamöterna att vara ordförande,<br /> att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.<p><a name="S4"></a></p> Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna skall belasta sjunde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.<p><a name="S5"></a></p><h3 name="Beslut"><a name="Beslut">Beslut</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hans hemställan.<p><a name="S3"></a></p></div></div>