2887658 GDB132 1989 32 dir dir Kommittédirektiv 1989:32 Kommittédirektiv Kommittédirektiv ME-dep 32 0 1989-05-11 00:00:00 2016-02-11 15:28:44 2016-02-11 15:28:44 Översyn av miljöskyddslagstiftningen html RKFTP Dir. 1989:32 https://data.riksdagen.se/dokument/GDB132/text https://data.riksdagen.se/dokument/GDB132 https://data.riksdagen.se/dokumentstatus/GDB132 <div><h2>Översyn av miljöskyddslagstiftningen</h2> <style>div.doctoc { padding: 10px;position: relative;width: 90%;border-bottom: #ccc 1px solid;border-top: #ccc 1px solid;font-size:85%;}</style><div class="doctoc"><h3>Innehåll</h3><ul class="ultoc"> <li><a href="#Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11">Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11</a></li> <li><a href="#Mitt förslag">Mitt förslag</a></li> <li><a href="#Bakgrund">Bakgrund</a></li> <li><a href="#Skäl för en översyn">Skäl för en översyn</a></li> <li><a href="#Samordning av lagstiftningen">Samordning av lagstiftningen</a></li> <li><a href="#Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler">Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler</a></li> <li><a href="#Omprövningsreglerna">Omprövningsreglerna</a></li> <li><a href="#Utsläppsgränser">Utsläppsgränser</a></li> <li><a href="#Miljöskyddsorganisationen">Miljöskyddsorganisationen</a></li> <li><a href="#Sanktionssystemet">Sanktionssystemet</a></li> <li><a href="#Transportområdet">Transportområdet</a></li> <li><a href="#Min slutsats">Min slutsats</a></li> <li><a href="#Formerna för en översyn">Formerna för en översyn</a></li> <li><a href="#Utredningsuppdraget">Utredningsuppdraget</a></li> <li><a href="#Hemställan">Hemställan</a></li> <li><a href="#Beslut">Beslut</a></li> </ul></div><div> Dir. 1989:32<p><a name="S1"></a></p><h3 name="Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11"><a name="Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11">Beslut vid regeringssammanträde 1989-05-11</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Chefen för miljö- och energidepartementet, statsrådet Dahl, anför.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Mitt förslag"><a name="Mitt förslag">Mitt förslag</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Jag föreslår att en kommitté med parlamentarisk sammansättning tillkallas för att se över miljöskyddslagstiftningen.<p><a name="S3"></a></p> Kommittén skall utreda hur de olika lagarna som gäller miljöskydd skall kunna bli effektivare i arbetet för en bättre miljö. Lagarna skall på ett bättre sätt samordnas och bli lättare att överblicka och tillämpa. Förslag skall presenteras till hur skärpta miljökrav skall återspeglas i lagstiftningen.<p><a name="S4"></a></p> Översynen skall gälla såväl de allmänna miljörättsliga reglerna i miljöskyddslagstiftningen som de med dessa sammanhängande bestämmelserna om straff och andra sanktioner vid överträdelser. En ambition bör vara att lagstiftningen skall medverka till att utsläppen från industrier och andra miljöstörande anläggningar steg för steg kan minskas till ofarliga nivåer. Kommittén bör ha som en utgångspunkt den individuella prövning som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen (1969:387) i ärenden om tillstånd till och villkor för miljöfarlig verksamhet. Kommittén skall överväga möjligheten att i vissa fall utöka användningen av generella föreskrifter. Kommittén skall också utreda förutsättningarna för regler enligt vilka tillkommande utsläpp inte får medföra ökade belastningar på miljön.<p><a name="S5"></a></p> Ändamålet med utredningen skall vara att utforma förslag till en lagstiftning som bidrar till att miljöhänsynen genomsyrar alla samhällssektorer. Lagar och andra föreskrifter skall samordnas så att nya miljöproblem kan förebyggas och gamla avhjälpas effektivare. Utgångspunkten för utformningen av bestämmelserna om sanktioner i den lagstiftning, som syftar till ett bättre miljöskydd, måste vara att reglerna skall ge bättre förutsättningar för en effektiv bekämpning av överträdelser. De ekonomiska konsekvenserna av förslagen både på samhälls- och företagsnivå skall redovisas.<p><a name="S6"></a></p><h3 name="Bakgrund"><a name="Bakgrund">Bakgrund</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Skyddet av miljön är i dag en av de mest angelägna samhällsuppgifterna. Påtagliga förbättringar har uppnåtts framför allt i den lokala miljön sedan miljöskyddslagen kom till. Samtidigt har nya problem med delvis annan karaktär än de som var aktuella vid miljöskyddslagens tillkomst uppstått. Dessa har framför allt varit av regional och global karaktär.<p><a name="S3"></a></p> En av de viktigaste förutsättningarna för ett framgångsrikt miljövårdsarbete är aktiva insatser från dem som främst påverkar miljön, dvs. olika verksamheter i privat, kooperativ, kommunal och statlig regi. Dessutom krävs insatser av det allmänna. Dessa insatser kan bl.a. ske genom forskning och utbildning samt administrativa och ekonomiska styrmedel.<p><a name="S4"></a></p> Bland åtgärderna i miljövårdsarbetet ingår självklart också att se till att lagstiftningen på området är anpassad till tidens krav och fungerar på avsett sätt i miljöpolitiken. Det är också nödvändigt att medborgarna har förtroende för att lagstiftningen är så effektiv som behövs för att de miljöpolitiska målen skall uppnås. En rationell fördelning av uppgifter mellan olika myndigheter på miljöområdet är naturligtvis också väsentlig i sammanhanget.<p><a name="S5"></a></p> De viktigaste lagarna på miljövårdsområdet är 1964 års naturvårdslag, 1969 års miljöskyddslag och 1985 års lag om kemiska produkter. Till detta kommer vissa bestämmelser i brottsbalken. Bland anknytande lagstiftning av betydelse kan särskilt nämnas lagen (1987:12) om hushållning med naturresurser m.m. Vidare kan erinras om plan- och bygglagen (1987:10) som bl.a. innehåller bestämmelser till skydd för miljön och de boendes och övrigas hälsa.<p><a name="S6"></a></p> Lagen (1985:426) om kemiska produkter ersatte 1973 års lag om hälso- och miljöfarliga varor. Naturvårdslagen (1964:822) är för närvarande föremål för en översyn.<p><a name="S7"></a></p> Miljöskyddslagen tillkom år 1969 för att förbättra kontrollen över vattenföroreningar, luftföroreningar, buller m.m.<p><a name="S8"></a></p> Lagen har sedan den infördes ändrats vid ett flertal tillfällen. År 1981 ändrades bl.a. lagens system för förprövning, tillsyn och påföljder. Då infördes också en särskild sanktionsform -- miljöskyddsavgiften.<p><a name="S9"></a></p> År 1984 tillkom bl.a. bestämmelser för särskilt föroreningskänsliga områden.<p><a name="S10"></a></p> Flera ändringar i miljöskyddslagen träder i kraft den 1 juli 1989, bl.a. i fråga om lagens omprövningsregler, företagens egenkontroll, fördelningen av uppgifter mellan miljöskyddsmyndigheterna samt systemet för överklagande. Vidare skärps påföljden för uppsåtliga brott.<p><a name="S11"></a></p> Även om miljöskyddslagen har ändrats vid flera tillfällen, har det utredningsarbete som förekommit inte resulterat i någon samlad, genomgripande översyn.<p><a name="S12"></a></p> Sedan miljöskyddslagens tillkomst har miljösituationen förbättrats på väsentliga områden. I åtskilliga fall har miljöfarliga utsläpp på ett påtagligt sätt reducerats eller helt upphört. Detta har inneburit att närmiljön har blivit bättre. Jag tänker här på olika kommunala verksamheter och på utsläppen från vissa tunga industrianläggningar. T.ex. har de industriella utsläppen av kvicksilver i luften och till vattnet minskat med mer än 90 %. Svaveldioxiderna har minskat med 65 %. Många andra typer av s.k. traditionella föroreningar har minskat med mellan 50 och 95 %. Industrins processutsläpp har överlag kunnat begränsas mycket kraftigt.<p><a name="S13"></a></p> Miljöproblemen i stort har dock förvärrats. Från att i huvudsak ha orsakats av lokala störningskällor har de numera ofta sitt ursprung i mer storskalig och komplex verksamhet, t.ex. trafiksystem, energisystemet, jord- och skogsbruk samt samhällets varuströmmar i vid mening. Även utsläppen i andra länder har stor betydelse för miljön i Sverige. Detta har bl.a. medfört en diskussion om ens sådana utsläpp som är tillåtna enligt miljöskyddslagen kan accepteras, om utsläppen innebär ökade belastningar på miljön. För en totalbild av miljöförhållandena måste även andra verksamheter som inte alls eller endast ofullständigt regleras enligt miljöskyddslagen beaktas, t.ex. trafiken. Det är nödvändigt att skyddet av miljön uppmärksammas i samhällsplaneringen och i planeringen för utveckling av olika verksamheter.<p><a name="S14"></a></p><h3 name="Skäl för en översyn"><a name="Skäl för en översyn">Skäl för en översyn</a></h3><p><a name="S2"></a></p> I regeringsdeklarationen inför 1988/89 års riksmöte sägs att all miljölagstiftning skall ses över och samordnas samt att förslag skall lämnas till skärpning av miljöskyddslagen.<p><a name="S3"></a></p> Utredningen om miljövårdens organisation påtalade i sitt betänkande (SOU 1987:32 s. 444) För en bättre miljö bl.a. att sanktionsreglerna på det miljörättsliga området brister i konsekvens och överblickbarhet med svårigheter vid rättstillämpningen som följd. Det krävs enligt utredningen en genomgripande översyn av hela den svenska miljöstraffrätten.<p><a name="S4"></a></p> Som en förberedande åtgärd inför en översyn genomförde justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet gemensamt i oktober 1988 en hearing med ett stort antal experter på området. Då kom det fram att det finns en allmän uppfattning att miljöskyddslagstiftningen bör bli föremål för en genomgripande och grundlig översyn. Resultatet bör enligt dessa åsikter bli en bättre samordning av lagstiftningen på området, bl.a. för att underlätta en smidig och effektiv tillämpning.<p><a name="S5"></a></p> Jag skall nu beröra några av de frågor som på senare tid har blivit mest diskuterade när det gäller miljöskyddslagstiftningen.<p><a name="S6"></a></p><h3 name="Samordning av lagstiftningen"><a name="Samordning av lagstiftningen">Samordning av lagstiftningen</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Krav på hänsyn till miljön finns i flera olika lagar. Dessa krav kan dock vara uttryckta på olika sätt. Det finns dessutom flera lagar som borde innehålla miljökrav men som inte gör det.<p><a name="S3"></a></p> Det är enligt min mening nödvändigt att lagstiftningen ger uttryck för de miljöpolitiska mål som har fastställts av statsmakterna. Dessa mål bör formuleras på ett likartat sätt när det gäller alla verksamheter där det finns särskilda skäl att ta hänsyn till risker för skadlig miljöpåverkan.<p><a name="S4"></a></p> Vid den nyss nämnda hearingen framfördes allmänt önskemål om en bättre samordning mellan lagarna på miljöskyddsområdet. Även enligt min mening bör uppgiften att lämna förslag till en förenklad och sammanhållen miljöskyddslagstiftning ges hög prioritet.<p><a name="S5"></a></p> När det gäller förhållandet mellan miljöskyddslagen och andra lagar har bl.a. nämnts skillnaden mellan kravreglerna i lagen om kemiska produkter och bestämmelserna om tillståndsprövning enligt hälsoskyddslagen (1982:1080) å ena sidan och motsvarande regler i miljöskyddslagen å den andra sidan. Av intresse är även samordningen med arbetsmiljöfrågor enligt arbetsmiljölagen (1977:1160).<p><a name="S6"></a></p> Den nuvarande rätten för en lokal arbetstagarorganisation att överklaga beslut enligt miljöskyddslagen infördes för att öka möjligheterna att få frågor om sambandet mellan arbetsmiljö och yttre miljö allsidigt prövade. I sammanhanget kan också nämnas att det enligt 12 § arbetsmiljöförordningen (1977:1166) åligger arbetsgivare att underrätta skyddsombud, skyddskommitté eller arbetstagarorganisation om ansökan eller anmälan enligt miljöskyddsförordningen (1989:364). Det kan finnas ytterligare åtgärder som bör vidtas för att stärka detta samband mellan de olika lagarna som kan beröra miljön på arbetsplatserna.<p><a name="S7"></a></p> Naturresurslagen är knuten till miljöskyddslagen på så sätt att hushållningsreglerna i naturresurslagen skall tillämpas vid prövning av miljöfarlig verksamhet och att vissa bestämmelser i miljöskyddslagens tillåtlighetsregler inte gäller anläggning eller åtgärd, vars tillåtlighet har prövats enligt 4 kap. naturresurslagen. Regeringen har nyligen uppdragit åt statens naturvårdsverk och plan- och bostadsverket att utreda förutsättningarna och formerna för en mer systematisk användning av miljökonsekvensbeskrivningar som beslutsunderlag i sådana ärenden där en viss åtgärd eller verksamhet får en väsentlig inverkan på miljöförhållandena och hushållningen med naturresurser. I uppdraget ingår särskilt att överväga i vilken utsträckning ändringar i berörda lagregler kan behöva vidtas.<p><a name="S8"></a></p> Även annan lagstiftning med särskild anknytning till användning av mark- och vattenresurserna har nämnts i dessa sammanhang. Förhållandet mellan miljöskyddslagen och vattenlagen (1983:291) reglerades genom författningsändringar som trädde i kraft den 1 januari 1985. Det kan finnas skäl att ytterligare överväga förhållandet mellan dessa båda lagar.<p><a name="S9"></a></p> Hanteringen av miljöfarligt avfall regleras för närvarande enligt lagen om kemiska produkter och förordningen (1985:841) om miljöfarligt avfall. Villkoren för de enskilda anläggningarna för avfallsbehandling fastställs dock vid prövning enligt miljöskyddslagen. Vid hearingen framfördes flera krav på en lagstiftning om förbättrad kontroll i fråga om det miljöfarliga avfallet.<p><a name="S10"></a></p><h3 name="Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler"><a name="Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler">Miljöskyddslagens tillåtlighetsregler</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Jag anser att industriutsläppen bör nedbringas till ofarliga nivåer. Lagstiftningen är ett viktigt instrument i det sammanhanget. Ett ökat hänsynstagande till miljön kan ske genom en skärpt tillämpning av de nuvarande tillåtlighetsreglerna i 4-7 §§ miljöskyddslagen. Dessa tillåtlighetsregler har medvetet formulerats för att vid tillämpningen ge stora möjligheter att ta hänsyn till olika förekommande intressen. Kommittén bör lämna förslag om hur lagstiftningen bör utformas för att miljökraven skall få ökad tyngd i förhållande till andra intressen. Reglerna bör vara så klara och tydliga att det för de myndigheter och företag som skall tillämpa eller följa lagen är klart vad som gäller i en given situation. För att tillgodose detta bör lagen ändras så att miljökraven i möjlig utsträckning klart kommer till uttryck i lagtexten. En sådan ändring bör också göra lagen lättare att tillämpa i andra sammanhang än vid prövningsförfarandet, t.ex. vid det iakttagande av regeln i 5 § om försiktighetsmått som kontinuerligt måste ske i alla miljöfarliga verksamheter.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Omprövningsreglerna"><a name="Omprövningsreglerna">Omprövningsreglerna</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Utformningen av villkoren i tillståndsbesluten och systemet med utsläppsgränser angivna som gränsvärden eller riktvärden har medfört svårigheter bl.a. vid rättsliga åtgärder mot överträdelser av miljöskyddslagen.<p><a name="S3"></a></p> I första hand bör villkoren utformas så att de främjar ett från miljöskyddssynpunkt önskvärt beteende. Med den utgångspunkten kan riktvärden vara väl så ändamålsenliga som gränsvärden från miljöskyddssynpunkt. Det finns dock skäl att överväga om nuvarande praxis i fråga om villkorens utformning ger tillräckliga möjligheter till ingripande vid överträdelser av tillståndsbeslut.<p><a name="S4"></a></p> Utformningen av besluten enligt miljöskyddslagen om tillstånd och villkor bygger i hög grad på företagens egna uppgifter. Det är en grundläggande förutsättning för kontrollsystemet enligt miljöskyddslagen att de uppgifter som lämnas av företagen vid tillståndsprövningen är tillförlitliga och korrekta. Enligt min mening förekommer det brister i dessa avseenden.<p><a name="S5"></a></p> Brister i företagens uppgiftslämnande medför merarbete för myndigheterna och risk för att myndigheterna fattar beslut på oriktiga grunder. Det bör därför övervägas möjligheter att ställa större krav på utredningar och andra uppgifter från den tillståndssökande. Detta gäller särskilt vid sådan omprövning av verksamheten som enligt 24 § initieras av tillsynsmyndigheten.<p><a name="S6"></a></p> Med ett ofullständigt beslutsunderlag finns det också risk för att myndigheten föreskriver villkor som är otydliga eller på annat sätt otjänliga.<p><a name="S7"></a></p> Frågan om villkorens tydlighet hänger också samman med den tid som har gått från det att kraven i villkoren fastställdes tills en rättslig prövning aktualiseras. Den alltmer hotande miljösituationen kräver en motsvarande anpassning av de miljöfarliga verksamheterna. Det bör övervägas om nuvarande möjligheter till omprövning av villkor är till fyllest för att anpassa tillstånden till ändrade miljöförhållanden. Företagens roll i omprövningen, t.ex. i utredningshänseende, bör övervägas. Givetvis måste dock i sammanhanget beaktas berättigade krav från industrin i fråga om rimliga planeringsförutsättningar.<p><a name="S8"></a></p> Om det finns förutsättningar för omprövning av tillstånd eller villkor för en viss verksamhet, skulle det kunna vara lämpligt om flera verksamheter med t.ex. likartade utsläpp kunde prövas i ett sammanhang.<p><a name="S9"></a></p><h3 name="Utsläppsgränser"><a name="Utsläppsgränser">Utsläppsgränser</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Den nuvarande miljöskyddslagen medger inte att regeringen utfärdar normföreskrifter för vissa specificerade verksamheter annat än inom s.k. miljöskyddsområden. Det finns anledning att utreda om det skulle vara till fördel för miljövårdsarbetet att generellt eller för vissa branscher eller för utsläpp av vissa skadliga ämnen införa normregler till stöd för prövningen enligt miljöskyddslagen.<p><a name="S3"></a></p> En annan möjlighet är att för ett visst område komplettera gällande tillståndsbeslut med riktvärden för miljökvalitet som kopplas till den totala utsläppsmängden för vissa förekommande ämnen och för alla miljöfarliga verksamheter inom området. Det bör utredas om det skall finnas möjligheter att införa sådana högsta värden vid sidan av sådana som meddelats med stöd av 5 kap. 7 § första stycket 11 plan- och bygglagen. Syftet bör vara att undvika ökade belastningar på miljön och att den som bedriver en farlig verksamhet skall få ta konsekvenserna om det uppstår olägenheter i miljön.<p><a name="S4"></a></p><h3 name="Miljöskyddsorganisationen"><a name="Miljöskyddsorganisationen">Miljöskyddsorganisationen</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Den 1 juli 1989 träder betydande organisatoriska förändringar i kraft i fråga om åtskilliga myndigheter som har uppgifter inom miljövården.<p><a name="S3"></a></p> Den organisationsförstärkning som genomförs innebär att koncessionsnämnden för miljöskydd, naturvårdsverket och länsstyrelserna tillsammans får ca 120 nya tjänster.<p><a name="S4"></a></p> Dessutom får kommunerna en ny och viktig roll genom att miljö- och hälsoskyddsnämnden blir obligatorisk tillsynsmyndighet för sådan miljöfarlig verksamhet som inte omfattas av tillståndskrav enligt miljöskyddslagen.<p><a name="S5"></a></p> Koncessionsnämnden får som en ny arbetsuppgift att pröva överklagade tillstånds- och tillsynsärenden.<p><a name="S6"></a></p> Som en konsekvens av förslagen inom de områden som berörs av översynen kan det bli aktuellt att lägga fram förslag som också berör miljöskyddets organisation.<p><a name="S7"></a></p> Inom ramen för samordningen av lagstiftningen bör övervägas om sådan verksamhet hos olika myndigheter som omfattas av samma lagar kan samordnas inom en myndighet så att lagändringarna också kan bidra till att öka effektiviteten i myndigheternas verksamhet.<p><a name="S8"></a></p> Frågan om en breddning av allmänhetens inflytande i miljöskyddsfrågorna, t.ex. i form av ett ökat deltagande av ideella organisationer som parter eller på annat sätt i den rättsliga prövningen eller genom att en särskild miljöombudsman tillsätts förtjänar också att övervägas.<p><a name="S9"></a></p><h3 name="Sanktionssystemet"><a name="Sanktionssystemet">Sanktionssystemet</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Förutom i brottsbalken -- bl.a. i de år 1981 införda bestämmelserna om miljöbrott -- finns det regler om straff och andra sanktioner i de olika miljöskyddslagarna. Dessa regler är utformade på varierande sätt och brister många gånger i konsekvens. Detta kan vara en följd av att reglerna inte har tillkommit som ett led i ett genomtänkt sanktionssystem på miljövårdsområdet utan är ett resultat av överväganden i varje enskilt lagstiftningsärende om behovet av sanktioner.<p><a name="S3"></a></p> Tillämpningen av sanktionsreglerna är i hög grad beroende av hur den miljörättsliga regleringen i övrigt tillämpas. Särskilt gäller detta utformningen av villkor i tillståndsbeslut. Det har visat sig att oprecisa villkor i praktiken leder till att åklagare i många fall inte väcker åtal därför att gärningarna på objektiva grunder inte med tillräcklig säkerhet kan bedömas som brott.<p><a name="S4"></a></p> Även kontrollsystemet är av avgörande betydelse för sanktionsreglernas effektivitet. Om inte kontrollen av villkorens och andra reglers efterlevnad fungerar, blir upptäcktsrisken för brott liten. Med detta sammanhänger även frågan om tillsynsmyndigheternas effektivitet. Ett väl fungerande samarbete mellan å ena sidan tillsynsmyndigheterna och å andra sidan polis och åklagare är också väsentligt i sammanhanget.<p><a name="S5"></a></p> De bestämmelser i brottsbalken som kan tillämpas på miljöbrottslighet har i mycket få fall lett till fällande domar. Detta kan ha sin orsak i att bestämmelserna är utformade så att de kräver att gärningen har framkallat en negativ effekt på miljön eller en risk för en sådan effekt. I praktiken har det ofta varit svårt att entydigt bevisa en sådan konsekvens av en miljöfarlig handling. Det har då legat närmare till hands att tillämpa de speciella straffreglerna i miljöskyddslagstiftningen, som i stället kriminaliserar överträdelser av bestämmelserna i lagarna eller av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av dessa.<p><a name="S6"></a></p> Straffbestämmelserna på miljöområdet har efter hand skärpts, bl.a. genom ändringar i straffskalorna. Trots det blir påföljden -- i de fall miljöbrottsligheten leder till fällande dom -- nästan alltid bara böter. Orsakerna till detta kan vara många. Man kan emellertid inte bortse från att de vida straffskalorna och det förhållandet att det i ringa fall inte döms till ansvar sannolikt leder till att straffen oftast hamnar långt ner på skalan. Det torde råda enighet om att ringa fall inte skall föranleda ansvar. Detta får emellertid inte leda till att straffmätningen i miljöbrottmål blir så schablonartad att syftet med straffbestämmelserna och de enskilda brottens straffvärde inte beaktas i erforderlig omfattning.<p><a name="S7"></a></p><h3 name="Transportområdet"><a name="Transportområdet">Transportområdet</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Miljöstörningarna från det svenska transportsystemet är omfattande och orsakar bl.a. avgaser, buller och trängsel. Vid tillkomsten av miljöskyddslagen framfördes en förmodan att olika slags åtgärder sammantagna skulle leda till en minskning av utsläppen. Utvecklingen har dock inte gått i den riktningen. Det gäller särskilt vägtrafiken. De senaste årens starka trafikökning har lett till att de positiva effekterna av införda avgasbestämmelser har begränsats.<p><a name="S3"></a></p> Vissa miljöproblem, som beror på trafiken, kan kontrolleras med stöd av gällande lagstiftning. Drivmedlens sammansättning kan regleras enligt lagen om kemiska produkter och krav på fordonens avgasutrustning kan fastställas med stöd av bilavgaslagen (1986:1386). Fordonskungörelsen (1972:595) och andra trafikförfattningar innehåller bestämmelser om fordonsutrustning, fordonskontroller, bullernivåer, m.m.<p><a name="S4"></a></p> Genom en ändring i väglagen (1971:948), som trädde i kraft den 1 juli 1987, gäller att den arbetsplan som skall upprättas inför byggandet av en väg skall innehålla en särskild miljökonsekvensbeskrivning. Enligt riksdagens beslut skall frågan om en koncessionsprövning av nya väganläggningar omprövas under 1989. Regeringen har nyligen uppdragit åt vägverket att i samråd med statens naturvårdsverk och kommunförbundet redovisa en utvärdering av erfarenheterna av de nya bestämmelserna i 15 och 16 §§ väglagen om miljökonsekvensbeskrivningar.<p><a name="S5"></a></p> Vidare kan vissa av de miljöproblem som trafiken för med sig kontrolleras med stöd av miljöskyddslagen. Det gäller användningen av vägar liksom av andra fasta anläggningar, t.ex. flygets fasta anläggningar.<p><a name="S6"></a></p> Miljöstörningar uppkommer inte bara i samband med vägtrafiken. Fartyg, flygplan och tåg bidrar också med utsläpp, t.ex. i samband med drivmedelsförbränningen. Lagstiftningen inom dessa områden är beträffande miljökraven inte enhetlig och olikartade bestämmelser gäller för de olika trafikslagen. För luftfarten har t.ex. koncessionsprövning av flygplatser införts men inte för sjöfartens och tågtrafikens anläggningar.<p><a name="S7"></a></p> För att få en samlad bild av de åtgärder som kan komma att krävas för att förbättra miljösituationen inom olika trafikslag har regeringen i enlighet med förslag i den trafikpolitiska propositionen 1988 beslutat ge trafikverken i uppdrag att presentera förslag med miljöförbättringar som syfte. Dessa underlag kan på sikt ge förutsättningar för förändringar i trafikens miljölagstiftning.<p><a name="S8"></a></p> Ett särskilt problem som dock faller utanför trafikverkens uppdrag är hur man vid etablering av större produktionsanläggningar skall kunna beakta miljöeffekterna av transporter till och från anläggningen.<p><a name="S9"></a></p> Lagstiftning är inte det enda styrmedlet i fråga om trafikens miljöproblem. Riksdagen fattade våren 1988 beslut om trafikens kostnadsansvar, dvs. hur skatter och avgifter bör utformas inom transportsektorn. Som grundprincip gäller att de avgifter som tas ut av trafiken som ersättning för utnyttjande av infrastrukturen skall utformas så att de täcker de samhällsekonomiska kostnader som trafiken ger upphov till, således även kostnader för miljöpåverkan.<p><a name="S10"></a></p> Miljöskyddsarbetet såvitt avser trafiken måste dock liksom allt annat miljöarbete intensifieras. Pågående utredningar har också annonserat behov av ytterligare skärpningar av miljökraven. Detta ställer särskilda krav på lagstiftningstekniska lösningar med möjligheter till snabba anpassningar till de förändringar som sker. Vid en genomgång av all miljöskyddslagstiftning är det en angelägen uppgift att harmonisera den lagstiftning som avser trafikens miljöfrågor med annan miljölagstiftning så att likartade utgångspunkter finns för de olika samhällssektorerna.<p><a name="S11"></a></p> Lagstiftningen för trafikens miljöanpassning bör vara konsekvent och innehålla för trafikslagen särskilt anpassade regler om tillståndsprövning av trafikens anläggningar, regler för fordonens miljöutrustning och kontrollen av dessa samt likformiga regler för sanktioner. Vidare bör liksom tidigare inriktningen vara att åstadkomma nya miljöregler för trafiken som harmoniserar med lagstiftningen i andra länder.<p><a name="S12"></a></p><h3 name="Min slutsats"><a name="Min slutsats">Min slutsats</a></h3><p><a name="S2"></a></p> De frågeställningar angående miljölagstiftningen som jag nu har redogjort för berör de grundläggande principerna för lagstiftningen och är av sådan karaktär att de bör föranleda en genomgripande översyn av denna.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Formerna för en översyn"><a name="Formerna för en översyn">Formerna för en översyn</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Jag anser att översynen bör utföras av en parlamentariskt sammansatt kommitté.<p><a name="S3"></a></p><h3 name="Utredningsuppdraget"><a name="Utredningsuppdraget">Utredningsuppdraget</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Kommittén bör kartlägga den lagstiftning som innehåller bestämmelser med miljöskyddande syfte och de straffbestämmelser som anknyter till denna lagstiftning.<p><a name="S3"></a></p> Kommittén bör arbeta förutsättningslöst för att åstadkomma skärpningar av de regler som gäller för närvarande enligt miljöskyddslagen och en samordning av all anknytande lagstiftning, vad gäller kravet på skärpt miljöhänsyn, med beaktande av de olika samhällssektorernas särskilda förutsättningar i sammanhanget. Möjligheterna till en samordning av reglerna i miljöskyddslagen och lagen om kemiska produkter med sikte på ingripande mot en viss produkt som ett alternativ eller komplement till ingripande mot en verksamhet som sådan bör särskilt uppmärksammas. Kommittén bör överväga om en ändrad lagstiftning och allmänna effektivitetskrav kan ställa krav på ändrade uppgifter för berörda myndigheter.<p><a name="S4"></a></p> Kommittén bör också utreda om den nuvarande miljöskyddslagstiftningen är en lämplig lagteknisk lösning för att komma till rätta med trafikens miljöproblem eller om andra lagtekniska lösningar bör komma till användning. En förutsättning för utredningens arbete i denna del är givetvis att den tidigare nämnda kartläggningen även omfattar sådana bestämmelser som berör kopplingen mellan trafiken och miljöproblemen.<p><a name="S5"></a></p> Kommittén bör i sitt arbete ta del av de synpunkter som har kommit fram vid den av justitiedepartementet och miljö- och energidepartementet genomförda hearingen.<p><a name="S6"></a></p> I den utsträckning det behövs med hänsyn till utredningsuppdraget i övrigt bör kommittén inhämta kunskaper om och redogöra för innehållet i andra länders lagstiftning. Vid utformningen av förslag till ny lagstiftning bör kommittén också beakta hur förslagen förhåller sig till miljölagstiftningen och gällande produktkrav i de andra nordiska länderna och inom EG.<p><a name="S7"></a></p> Kommittén bör också kartlägga de internationella avtal och åtaganden som finns på miljöområdet och hur den svenska lagstiftningen förhåller sig till dessa. Även andra internationella förpliktelser, t.ex. på handelns område, bör beaktas i arbetet.<p><a name="S8"></a></p> På grund av uppdragets art och omfattning vill jag inte binda kommittén vid någon särskild lagteknisk lösning i fråga om ändringarna i lagstiftningen. Jag vill dock nämna två olika nyordningar som har diskuterats.<p><a name="S9"></a></p> Ett sätt att åstadkomma en samordning skulle vara att samla all väsentlig lagstiftning som syftar till miljöskydd i en övergripande miljölag/miljöbalk, dock utan att en sådan samlad lagstiftning leder till en direkt styrning av omfattningen och inriktningen av en viss näring, t.ex. jordbruksnäringen. En annan ordning som har diskuterats är en särskild miljöstrafflag, med t.ex. skattebrottslagen (1971:69) som förebild. I dessa fall skulle de särskilda miljölagarna kunna finnas kvar eller läggas samman endast i mindre utsträckning. Frågan om samordning av kravreglerna kvarstår emellertid i ett sådant läge.<p><a name="S10"></a></p> När det gäller sanktionssystemet bör kommittén särskilt överväga hur samspelet bör vara mellan de miljörättsliga reglerna och sanktionsreglerna för att insatserna mot överträdelser skall kunna göras bättre. I dessa överväganden bör ingå en grundlig genomgång och analys av straffreglernas roll inom miljölagstiftningen och i vilken utsträckning överträdelser av miljöreglerna skall vara kriminaliserade eller leda till andra sanktioner. Vad jag med det sistnämnda närmast syftar på är att det många gånger kan vara effektivare med andra sanktioner än straff och att dubbla sanktionsformer vid tillämpningen kan skapa en osäkerhet om vilken form som skall väljas, något som sannolikt försämrar effektiviteten.<p><a name="S11"></a></p> En annan viktig fråga är vilka som skall drabbas av sanktioner när det gäller överträdelser som gjorts av ett företag. Kommittén bör överväga om nuvarande regler om ansvar för juridiska personer och deras ställföreträdare är lämpligt utformade för miljövårdsområdet.<p><a name="S12"></a></p> Kommittén skall bedöma och redovisa de ekonomiska konsekvenserna av sina förslag. Detta skall avse både samhällsekonomiska och företagsekonomiska effekter.<p><a name="S13"></a></p><h4 name="Tidsplan, arbetsformer, m.m."><a name="Tidsplan, arbetsformer, m.m.">Tidsplan, arbetsformer, m.m.</a></h4><p><a name="S14"></a></p> Kommittén bör före den 1 februari 1991 i ett principbetänkande redovisa den kartläggning som gjorts samt ett principiellt ställningstagande angående den framtida miljölagstiftningen.<p><a name="S15"></a></p> Regeringen får därefter överväga hur det fortsatta utredningsarbetet bör bedrivas.<p><a name="S16"></a></p> I den utsträckning särskilda frågor gör det nödvändigt med skyndsamma lagändringar bör dock förslag till sådana ändringar presenteras för sig.<p><a name="S17"></a></p> För arbetet skall vidare gälla regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående utredningsförslagens inriktning (Dir.1984:5) samt regeringens direktiv till kommittéer och särskilda utredare angående beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (Dir.1988:43).<p><a name="S18"></a></p> Kommittén bör samråda med pågående utredningar som har samband med kommitténs arbete, bl.a. miljöavgiftsutredningen (ME 1988:03), utredningen (ME 1988:04) om en översyn av naturvårdslagen och arbetsmiljökommissionen (A 1988:03). Motsvarande gäller det av mig tidigare nämnda uppdraget till naturvårdsverket och plan- och bostadsverket avseende miljökonsekvensbeskrivningar.<p><a name="S19"></a></p><h3 name="Hemställan"><a name="Hemställan">Hemställan</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Med hänvisning till vad jag nu har anfört hemställer jag, efter samråd med chefen för justitiedepartementet, att regeringen bemyndigar chefen för miljö- och energidepartementet<p><a name="S3"></a></p> att tillkalla en kommitté -- omfattad av kommittéförordningen (1976:119) -- med högst tretton ledamöter med uppdrag att göra en översyn av miljöskyddslagstiftningen,<br /> att utse en av ledamöterna att vara ordförande,<br /> att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt kommittén.<p><a name="S4"></a></p> Vidare hemställer jag att regeringen beslutar att kostnaderna för kommittén skall belasta fjortonde huvudtitelns anslag Utredningar m.m.<p><a name="S5"></a></p><h3 name="Beslut"><a name="Beslut">Beslut</a></h3><p><a name="S2"></a></p> Regeringen ansluter sig till föredragandens överväganden och bifaller hennes hemställan.<p><a name="S3"></a></p> (Miljö- och energidepartementet)<p><a name="S4"></a></p></div></div>