2742772 GD02K220 1989/90 K220 mot mot Motion 1989/90:K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) Motion Motion KU 220 0 1990-01-15 00:00:00 2014-10-14 12:33:49 2014-10-14 00:00:00 Utredning om beskattningsmaktens gränser av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) html skanning https://data.riksdagen.se/dokument/GD02K220/text https://data.riksdagen.se/dokument/GD02K220 https://data.riksdagen.se/dokumentstatus/GD02K220 <div class="dok" ><style> div.dok p,span { font-size:12px; font-family:verdana; white-space:nowrap; } div.sida { border-bottom: 1px solid #ddd; width:550px; } div.block { margin:2px; display:block; } div.brask { padding:5px 5px; background:#eee; border: 1px solid #999; width:540px; } .skannad, td { border: 1px solid #ccc; padding:2px; border-collapse: collapse; white-space: nowrap; text-align:center; font-size:90%; } .ml7 {margin-left:70px} .ml6 {margin-left:60px} .ml5 {margin-left:50px} .ml4 {margin-left:40px} .ml3 {margin-left:30px} .ml2 {margin-left:20px} .ml1 {margin-left:10px} </style><div class="brask"> Observera att dokumentet är inskannat och fel kan förekomma. </div> <div class="sida"> <div class="block ml_4"><p>Motion till riksdagen<br /> 1989/90:K220</p> <p>av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m)<br /> Utredning om beskattningsmaktens gränser</p> </div> <div class="block ml_4"><p>Sammanfattning</p> <p>Grundlagen skall ange fundamenten för vårt statsskick och i denna skall bl.a.<br /> principerna för beskattningsmakten klart anges.</p> <p>Med anledning av bland annat den retroaktiva omläggningen av bolagsskatten<br /> för 1989, finansministerns ”nyårspaket” nyårsafton 1988 och den tidigare<br /> genomförda engångsskatten på pensionssparande och annat försäkringssparande<br /> har flera principiellt viktiga frågeställningar aktualiserats. Det<br /> gäller egendomsskyddets omfattning, beskattningens gränser, retroaktivitetsförbudets<br /> omfattning, föreskrifters utformning med mera. Det är synnerligen<br /> angeläget att dessa frågeställningar belyses noggrant och att det konstitutionella<br /> skyddet blir klarare och mera effektivt.</p> <p>Vi anser mot den bakgrunden att en utredning skall tillsättas med uppgift<br /> att belysa ovan nämnda frågeställningar och att lämna konkreta förslag om<br /> ändringar i grundlagen. Ett skärpt förbud mot retroaktiv skattelagstiftning<br /> är därvid ett nödvändigt inslag.</p> <p>Inledning</p> <p>Regeringen föreslog under hösten 1989 att bolagsbeskattningen skulle ändras<br /> med verkan redan beskattningsår som avslutats från och med den 31 december<br /> 1989. Förslaget innebar att bolagsskattesatsen sänktes och att rätten<br /> till lagernedskrivning samt avsättning till resultatutjämningsfond med mera<br /> begränsades. Dessutom förändrades reglerna för avsättning till allmän investeringsfond.<br /> Förslagen, som godtogs av riksdagsmajoriteten den 15 december,<br /> hade klar retroaktiv verkan.</p> <p>Regeringen hade avstått från att remittera förslaget till lagrådet men skatteutskottet<br /> beslutade om remiss. I yttrandet från lagrådet sägs bland annat<br /> följande:</p> <p>Även enligt lagrådets mening får ikraftträdande den 31 december anses tillgodose<br /> grundlagstadgandet ifråga. Detta är emellertid ingalunda ensamt avgörande<br /> för lagrådets prövning med hänsyn till vad som sägs i 8 kap. 18 §<br /> regeringsformen, till exempel om beaktande av rättssäkerhetens krav.</p> <p>Lagrådet vill ifråga om särskilt begränsningen av utrymmet för lagernedskrivning<br /> framhålla, att det är föga tillfredssställande med ändringar i lagstiftningen<br /> vid en så sen tidpunkt. Det går inte att bortse från att det i en</p> </div> <div class="block ml_4" /> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_4"><p>skilda fall kan ha vidtagits åtgärder under räkenskapsåret, som har utgått Mot. 1989/90<br /> från tidigare rättsläge och som det inte finns praktisk möjlighet att justera. K220</p> </div> <div class="block ml_4"><p>Beträffande slopandet av avdragsrätten för avsättningar till allmän investeringsfond<br /> framförs liknande synpunkter. Efter en enligt vår mening rent politisk<br /> sammanvägning ansåg man dock att fördelarna med propositionens förslag<br /> uppvägde de av lagrådet självt anförda nackdelarna. Man skrev emellertid<br /> följande i sitt yttrande:</p> <p>Lagrådet vill emellertid understryka vikten i allmänhet av att inte pressa bestämmelserna<br /> i 2 kap 10 § regeringsformen alltför hårt. Lagrådet skulle<br /> också finna det tillfredsställande om man i ärendets fortsatta behandling<br /> övervägde möjligheterna till undantag för vissa fall där den föreslagna ordningen<br /> skulle kunna leda till resultat som ter sig stötande.</p> <p>Lagrådets slutsatser var således att enskilda skattskyldiga skulle kunna lida<br /> rättsförluster och att den föreslagna ordningen skulle kunna leda till resultat<br /> som ter sig stötande. Det borde mot denna bakgrund självfallet ha avstyrkt<br /> regeringens förslag. Yttrandet visar klart att reglerna mot retroaktiv lagstiftning<br /> bör skärpas.</p> <p>Finansministern presenterade på nyårsafton 1988 två förslag om skärpt beskattning<br /> som var avsedda att gälla från den 1 januari 1989. Det ena förslaget<br /> - om begränsad avdragsrätt för realisationsförluster - bordlädes i riksdagen<br /> den 19 januari. Det andra lämnades till riksdagen ännu senare. Genom<br /> att meddelande om de kommande förslagen förelädes riksdagen den 31 december<br /> 1988 kunde de antas av riksdagen trots att beslutet fick retroaktiv<br /> verkan. Möjligheterna att genomföra en retroaktiv skattelagstiftning till<br /> nackdel för de skattskyldiga bör enligt vår mening inskränkas.</p> <p>I samband med beslutet om tillfällig förmögenhetsskatt för livförsäkringsbolag,<br /> den s k engångsskatten, aktualiserades grundlagens skydd för enskild<br /> egendom. Frågan gäller här om en majoritet i riksdagen kan avhända medborgarna<br /> deras egendom genom att kalla det för skatt, eller om det finns<br /> några konstitutionella gränser för beskattningsmakten.</p> <p>Ibland uppfattas önskemålet om ett förstärkt grundlagsskydd för enskild<br /> äganderätt som ett försök att inskränka folksuveräniteten, att överföra makt<br /> från riksdagen till domstolarna. Så är inte fallet. Det är riksdagen som fattar<br /> beslut om ändring av grundlag. Enda kravet är att folket får möjlighet att<br /> yttra sig i val innan ändringen sker. Grundlagsskyddet innebär således ett<br /> säkerställande av att riksdagen är fullt representativ för väljarnas uppfattning.</p> <p>Vidare måste grundlagen kunna tolkas antingen av de ordinära domstolarna<br /> eller av en särskild författningsdomstol, eljest torde grundlagen inte<br /> utgöra en fullvärdig del av vårt rättssystem. En grundlag som är öppen för<br /> en vid tolkning av den för tillfället rådande riksdagsmajoriteten erbjuder ett<br /> dåligt skydd mot samma majoritets snabbt påkomna lagförslag. Genom att<br /> fastslå de grundläggande principerna för vårt samhällsskick i en grundlag<br /> som kan tolkas av domstol, överlåter den beslutande församlingen inte politisk<br /> makt till domstolarna, men däremot får riksdagen finna sig i en professionell<br /> juridisk tolkning av beslutade lagreglers grundlagsenlighet. Önskar<br /> den rådande majoriteten sedan ändra grundlagen måste den först ge folket</p> </div> <div class="block ml_4"><p>1* Riksdagen 1989/90. 3 sami. Nr K219-220</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_3"><p>möj lighet att säga sin mening genom val till riksdagen och ibland även genom Mot. 1989/90</p> <p>folkomröstning. K220</p> <p>Det är otillfredsställande att det inte klart framgår av grundlagen vilket<br /> skydd den enskilda äganderätten åtnjuter och vilka befogenheter staten har<br /> att frånhända medborgarna deras egendom. Grundlagen har en betydande<br /> ”gråzon” som kan utnyttjas för snabbt påkomna politiska nykonstruktioner<br /> som görs i syfte att förfoga över enskild egendom. Vi finner det därför angeläget<br /> att särskilt beskattningsmaktens gränser diskuteras och att dessa därefter<br /> grundlagsfästs.</p> <p>Vår utgångspunkt är att rättssäkerheten för de enskilda individerna måste<br /> tryggas. Den samhälleliga utvecklingen skapar nya problem. Målkonflikten<br /> mellan den offentliga sektorns anspråk på allt större beslutsutrymme till<br /> följd av sina stora åtaganden och den enskildes rättmätiga krav på förutsebarhet<br /> och säkerhet i sina rättsliga dispositioner kan inte lösas genom en<br /> smärre principdiskussion från ärende till ärende.</p> <p>De grundläggande principer och värderingar som skall känneteckna lösningen<br /> av denna genuina konflikt måste återfinnas i grundlagen och dess förarbeten.<br /> Dessa lämnar i dag föga vägledning för debatten och lagstiftaren.</p> <p>Vår slutsats är att konflikten mellan å ena sidan en mycket stor offentlig<br /> sektor och därmed också världens högsta skattetryck och å andra sidan skyddet<br /> för äganderätten och rättssäkerhet som grundstenar i ett demokratiskt<br /> samhälle måste diskuteras och bearbetas i former som sannolikt bör leda till<br /> en revidering av grundlagen. Detta är nödvändigt även med en politik som<br /> leder till successivt minskat skattetryck.</p> <p>Nuvarande gränser för beskattningen</p> <p>Enligt 2 kap 10 § regeringsformen får skatt inte tas ut i vidare mån än som<br /> följer av föreskrift som gäller när den omständighet inträffade som utlöste<br /> skattskyldigheten. Detta lagrum ger uttryck både för legalitetsprincipen och<br /> för förbudet mot retroaktiv beskattning. Satsen ”ingen skatt utan lag” följer<br /> av detta stadgande. Beskattningsmakten kan således endast utövas i den<br /> mån detta följer av lag och endast under de förutsättningar som anges i lagen.<br /> Utan sådant stöd kan varken skattemyndigheterna eller domstolarna<br /> ålägga någon svensk medborgare att betala skatt - en princip som också följer<br /> 1 kap 1 § tredje stycket regeringsformen som säger att ”den offentliga<br /> makten utövas under lagarna”.</p> <p>Det kan vidare ifrågasättas huruvida inte stadgandet i 2 kap 10 § regeringsformen<br /> också måste leda till att domstolar och myndigheter bör iaktta särskild<br /> försiktighet vid tolkningen av skattelag. Då skatt är ett ingrepp i enskildas<br /> ekonomiska förhållanden, och då sådant ingrepp endast kan ske med<br /> stöd av lag, finns goda skäl för att inte ge skattelag någon mer omfattande<br /> innebörd än vad som klart kan utläsas av lagen och dess förarbeten. Skattelag<br /> bör därför enligt vår mening vid tveksamhet tolkas till den skattskyldiges<br /> fördel så att skatt inte uttas då det inte klart framgår av en i förväg meddelad<br /> föreskrift. Nuvarande lydelse av regeringsformen är dock oklar på denna<br /> punkt.</p> <p>Vidare kan man av 8 kap i regeringsformen utläsa att det är riksdagen al</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_4"><p>lena som har rätt att meddela föreskrifter om skatt (8:3, 8:5 RF). De befogenheter<br /> riksdagen har att delegera normgivning till regeringen omfattar<br /> inte beskattningsrätten, med undantag för tullföreskrifter (8:9 RF). Regeringen<br /> har endast möjlighet att meddela så kallade verkställighetsföreskrifter<br /> enligt 8:13 RF, och denna rätt kan av regeringen även delegeras till riksskatteverket.<br /> Det står emellertid klart att det inte får uppkomma något nytt<br /> åliggande för enskild genom verkställighetsföreskriften.</p> <p>Sammanfattningsvis kan således sägas att den enskilde är tvungen att underkasta<br /> sig en inskränkning av sin ekonomiska ställning i form av beskattning<br /> om riksdagen - och denna allena - har föreskrivit att skatt skall uttas.</p> <p>Gränser för riksdagens befogenheter</p> <p>Riksdagen har således en exklusiv möjlighet att besluta om föreskrifter om<br /> skatt. Riksdagens befogenhet begränsas av det ovannämnda retroaktivitetsförbudet<br /> i 2:10 RF. Riksdagen kan dock besluta om retroaktiv skatt, såvida<br /> den finner att det föreligger särskilda skäl samt att regeringen eller riksdagsutskott<br /> hade lämnat förslag till riksdagen om skatten vid tidpunkten då omständigheten<br /> inträffade. Med förslag jämställs meddelande i skrivelse från<br /> regeringen till riksdagen om att sådant förslag är att vänta. Vidare finns en<br /> extraordinär möjlighet att utta skatt om riksdagen finner det påkallat av särskilda<br /> skäl i samband med krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.</p> <p>Engångsskatten på pensionssparandet och andra senare fall har aktualiserat<br /> skyddet mot retroaktiv skatt i 2 kap 10 § andra stycket regeringsformen.<br /> Engångsskatten avsåg att beskatta värdetillväxten på pensionsförsäkringarna.<br /> Genom att konstruera skatten som en förmögenhetsskatt ansåg regeringen<br /> och riksdagens majoritet att skatten var förenlig med grundlagen.<br /> Hade skatten emellertid konstruerats som en inkomstskatt hade den varit<br /> uppenbart grundlagsstridig. Vi har alltså till följd av riksdagens beslut om<br /> engångsskatten ett skydd mot formell retroaktivitet, men inte emot reell retroaktivitet.</p> <p>Engångsskatten aktualiserade bl a följande frågor:</p> <p style="margin-left:11px;">1 Kan enskilda åläggas vilka förpliktelser som helst under rubriken skatt?<br /> Behövs ett klarläggande av vad som menas med begreppet skatt och hur<br /> föreskrifter om skatt skall vara utformade?</p> <p style="margin-left:11px;">2 Har vi något egentligt skydd mot retroaktivt verkande skattelagstiftning<br /> eller kan förbudet i 2:10 RF kringgås?</p> <p>3 Kan riksdagen överlåta på privaträttsligt subjekt att fördela en skatt?</p> <p>Vi belyser nedan några av frågeställningarna. Många med oss anser att<br /> grundlagens konstruktion och anda även ger begränsningar utöver de uttryckligen<br /> formulerade. Lagrådet avstyrkte förslaget om engångsskatt på en<br /> sådan grund. Det ingår nämligen i lagrådets uppgifter att även beakta rättssäkerheten<br /> och rättsordningen i övrigt (8 kap 18 § regeringsformen). Regeringen<br /> och riksdagens majoritet lät sig dock inte påverkas av lagrådet.</p> <p>Det kan inte vara på det sättet att vad som än kallas skatt kan uttas av<br /> medborgarna därför att riksdagen har använt den beteckningen. Visar det<br /> sig att vår rättsordning inte skyddar medborgarnas egendom mot konstruktioner<br /> som engångsskatten måste vi införa ett sådant skydd i grundlagen.</p> </div> <div class="block ml_45"><p style="margin-left:6px;">Mot. 1989/90<br /> K220</p> </div> <div class="block ml_54"><p>5</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_3"><p style="margin-left:11px;">Vi har i Sverige av tradition haft ett starkt skydd för äganderätten. Detta Mot. 1989/90</p> <p>skydd går tillbaka på kungaeden i våra medeltida landslagar (se t ex 3 § Ko- K220</p> <p>nungabalken i Magnus Erikssons landslag). Även en minoritet måste kunna<br /> åberopa denna av hävd innehavda rätt. Skyddet för äganderätten utgör en<br /> av vår demokratis grundpelare. Den måste nu grundlagsfästas. De medgivna<br /> förfogandena över enskild egendom måste preciseras bättre i grundlagen.</p> <p>Detta förutsätter klarhet i lagtexten och att domstolarna får större möjligheter<br /> att pröva om en föreskrift står i strid med skyddet för äganderätten.</p> <p>Det bör därför av regeringformen framgå att envar har rätt till sin egendom<br /> och att förfogandena över denna endast kan ske under de förutsättningar<br /> som anges i grundlagen. Härvid erfordras en uppräkning av de olika<br /> inskränkningar som skall vara tillåtna. Grundlagen känner i dag till några<br /> olika typer av åligganden för enskilda, men det finns också en ”gråzon” som<br /> kan utnyttjas för politiska nykonstruktioner i syfte att förfoga över enskild<br /> egendom, utan att en principiell grundlagsändringsdebatt behöver föras.</p> <p>En av de inskränkningar i äganderätten som skall finnas är statens beskattningsrätt.<br /> Nedan skall vi endast uppehålla oss kring denna inskränkning och<br /> var gränserna för denna bör gå. Det kan påpekas att Europakonventionen<br /> om de mänskliga rättigheterna som antagits av Sverige innehåller ett skydd<br /> för äganderätten (artikel 1 i första tilläggsprotokollet). Ett motsvarande<br /> skydd kan slås fast redan i 1 kap 2 § regeringsformen.</p> <p>Med stöd av vad som anförts ovan föreslår vi att det införs ett skydd för<br /> äganderätten i grundlagen, samt att de tillåtna ingreppen i äganderätten,<br /> däribland beskattningsmakten, klart anges.</p> <p>Begreppet skatt och andra ingrepp i den privata sfären</p> <p>Begreppet skatt avser att beteckna ett rättsinstitut som skiljer sig från vad<br /> som i grundlagen kallas tvångsavgift, brottspåföljd och expropriation. Skatt<br /> skiljer sig också från institutet sanktionsavgift, som dock inte finns reglerat<br /> i grundlagen. För att staten skall kunna dra in egendom i form av brottspåföljder<br /> och sanktionsavgifter erfordras att den enskilde företagit något som<br /> lagstiftaren avsett att hindra med hotet om sanktioner. Tvångsavgifter uppvisar<br /> den likheten med skatt, att de tas ut tvångsmässigt för att finansiera viss<br /> verksamhet, men skiljer sig från skatt genom att en direkt motprestation erhålls.<br /> Vad som menas med skatt kan således till viss del bestämmas negativt,<br /> men någon fullständig definition av begreppet skatt finns icke. I och med<br /> att riksdagen endast får besluta om föreskrifter om skatt innebär detta att<br /> riksdagen inte kan besluta om att konfiskera viss utpekad persons egendom.</p> <p>Med begreppet föreskrifter avses rättsregler, vilket i sin tur innebär att det är<br /> fråga om generella direktiv för myndigheter och enskilda. Föreskrifter skall<br /> således avse situationer av ett visst slag eller vissa typer av handlingssätt eller<br /> rikta sig till eller på annat sätt beröra en i allmänna termer bestämd krets av<br /> personer. Riktar sig en egendomsindragning mot viss eller vissa personer är<br /> det fråga om expropriation och då skall personen kompenseras (2:18 RF).</p> <p>Expropriation innebär således bara en rätt för staten att överta viss typ av<br /> egendom (t ex viss fastighet), men det får inte vara ett sätt att skaffa staten<br /> inkomster. Kravet på kompensation slår fast att det allmänna inte skall göra<br /> vinst på möjligheten att ta annans egendom i anspråk.</p> </div> <div class="block ml_53" /> <div class="block ml_54" /> <div class="block ml_0" /> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_3"><p style="margin-left:12px;">För vilka ändamål får staten utta skatt? Enligt äldre uppfattning fick be- Mot. 1989/90</p> <p>skattning endast användas för ”att täcka nödvändiga samhällsbehov”. Det K220</p> <p>låg därför i sakens natur att skatt icke fick uttas för andra ändamål. Vid 1900talets<br /> början ansåg man att ”statsverkets behov” innebar försvar, polis, domstolar,<br /> statsförvaltning etc. Under statsverkets behov inordnades senare statens<br /> uppgifter i ”välfärdsstaten”. Detta begrepp åsyftar såväl strävandena att<br /> motverka nöd som att åstadkomma större ekonomisk jämlikhet. Dagens beskattning<br /> är således resultatet av en successiv utveckling från beskattning för<br /> genuint kollektiva tjänster till beskattning med syfte att åstadkomma ett socialt<br /> skyddsnät och egendomsutjämning. Det sistnämnda ansågs i tidig 1900talsdoktrin<br /> oförenligt med 1809 års regeringsform. Under 1900-talets gång<br /> har det emellertid blivit mer accepterat att ”statsverkets behov” bestäms av<br /> riksdagen, varför beskattningen starkt kunnat ökas. Det har emellertid aldrig<br /> utretts var gränsen för statens beskattningsmakt kan anses ligga. Många<br /> har dock ansett att staten bland annat är bunden av den tidigare regeringsformens<br /> praxis.</p> <p>Frågan om hur hög skatten får vara i vårt rättssystem har inte besvarats,<br /> men det har ansetts att varken inkomstskatten eller förmögenhetsskatten får<br /> minska förmögenhetssubstansen. Även förmögenhetsskatten har ansetts<br /> vara en skatt på förmögenhetens avkastning, men med förmögenheten som<br /> skattebas i stället för avkastningen. Detta förhållande bekräftas också av att<br /> förmögenhetsbeskattningen tidigare tillgick på det viset att en sextiondedel<br /> av förmögenheten lades till inkomsten och taxerades tillsammans med denna<br /> vid den statliga beskattningen. Vidare tar man hänsyn till förmögenhetsskatten<br /> vid tillämpningen av den så kallade begränsningsregeln. Man brukar därför<br /> hävda att beskattningen åtminstone inte får överstiga avkastningen. Som<br /> avkastning avses då inte endast kontant avkastning utan även värdet av ägarens<br /> eget nyttjande av egendomen.</p> <p>Engångsskatten skilde sig här på ett par viktiga punkter från ordinär förmögenhetsskatt.<br /> För det första tog den inte hänsyn till skattebärarens skulder,<br /> det vill säga den utgick på bruttotillgången (det ackumulerade sparbeloppet).<br /> För det andra utgick den utan hänsyn till personens övriga skatter.</p> <p>För att det skall vara fråga om skatt och inte någon annan form av förfogande<br /> över enskild egendom får indragningen således inte överstiga tillgångens<br /> avkastning. Det innebär inte att en hundraprocentig beskattning av en<br /> persons inkomster skulle vara grundlagsenlig. Beskattningen skall bland annat<br /> vara likformig.</p> <p>Vidare skall den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd<br /> vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Det är emellertid<br /> viktigt att slå fast vad som är den yttersta gränsen för vad som kan anses vara<br /> skatt i grundlagens mening. Detta kan få betydelse i speciella fall.</p> <p>Retroaktiviteten</p> <p>Vi har ovan skiljt på formell och reell retroaktivitet. Med det förstnämnda<br /> begreppet avses t ex det fallet att riksdagen beslutar att beskatta de senaste<br /> tio årens inkomst med en i efterhand bestämd högre skatteskala. Likaså är<br /> en lag om höjning av en realisationsbeskattning för hela det gångna årets</p> </div> <div class="block ml_6" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_58" /> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_4"><p>försäljningar, som införs i september, att hänföra till formell retroaktivitet. Mot. 1989/90</p> <p>Grundlagen skyddar mot denna form av retroaktivitet. Det är däremot inte K220</p> <p>förbjudet att låta en lag som innebär förmånligare beskattning gälla retroaktivt.</p> <p>Med reellt retroaktivt verkande inkomstskatt avses exempelvis alla de inkomstskatter<br /> som i realiteten påverkar redan företagna rättshandlingar retroaktivt.<br /> De skattskyldiga företar sina dispositioner efter de regler som gäller<br /> vid ett visst givet tillfälle, och förutsätter då att riksdagen inte ändrar förutsättningarna<br /> för de företagna dispositionerna i efterhand, utan att det ges<br /> möjligheter till omdisponeringar. Självfallet kan inte en viss skattepolitik<br /> gälla för all framtid, men det ligger i rättssäkerhetens och därmed också i<br /> den samhällsekonomiska effektivitetens intresse att riksdagen inte stimulerar<br /> investeringar på ett visst område och sedan omedelbart ändrar sig när<br /> man ser att reglerna blev gynnsammare för de skattskyldiga än man tänkt<br /> sig. Det har därför varit vanligt att riksdagen beslutar om övergångsregler<br /> vid en höjning av skatten och endast låter en skärpning gälla för kommande<br /> investeringar. Exempel på det sistnämnda är höjningen av den statliga förmögenhetsskatten,<br /> i samband med engångsskatten. I propositionen anförde<br /> departementschefen följande:</p> <p>”De föreslagna bestämmelserna om förmögenhetsbeskattning av K-försäkringar<br /> medför en betydande ändring i beskattningssituationen. Det är<br /> därför enligt min mening rimligt att de försäkringar undantas från beskattning<br /> som tecknats vid en tidpunkt då försäkringstagaren inte har haft kännedom<br /> om de föreslagna förändringarna.” (prop 1986/87:61, s 36)</p> <p>En liknande motivering återfinns i regeringens proposition om beskattning<br /> vid avyttring av andelar i avkastningsfonder:</p> <p>”För sådana fondandelar som förvärvats senast den 15 oktober 1986 anser<br /> jag det dock rimligt att äldre bestämmelser får gälla under en övergångstid.</p> <p>Härigenom ges de andelsägare som så önskar möjligheter att avveckla sina<br /> innehav under samma förutsättningar som gällde när de gjorde placeringen.”<br /> (prop 1986/87:40, s 13)</p> <p>I förarbetena till stadgandet i 2 kap 10 § andra stycket regeringsformen<br /> sägs bl a följande:</p> <p>Huvudskälet mot retroaktiv lagstiftning på skatte- och avgiftsområdet är att<br /> en sådan lagstiftning bryter mot grundsatsen att man i förväg skall kunna bedöma<br /> de rättsliga konsekvenserna av sitt handlande. Som kommittén framhåller<br /> innebär retroaktivitet på detta område att en skattskyldig som handlar<br /> med utgångspunkt i gällande rätt riskerar att hans handling kommer att bedömas<br /> efter regler som har tillkommit i efterhand, när han inte kan göra<br /> gjort ogjort, (prop 1978/79:195, s 55) (vår kursivering)</p> <p>Vidare anfördes:</p> <p>Det är alltså tydligt att starka skäl talar för någon form av förbud mot skattelagstiftning<br /> som har retroaktiva effekter. Frågan är emellertid om det är möjligt<br /> att på ett tillfredsställande sätt i lagtext ange vad som skall förstås med<br /> retroaktiv lagstiftning på förevarande område. Kommittén har föreslagit en<br /> regel enligt vilken det avgörande är om den omständighet som utlöser skattskyldigheten<br /> inträffar före eller efter lagens ikraftträdande. Enligt min mening<br /> får denna avgränsningsmetod godtas. Den torde som har framhållits vid</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_3"><p style="margin-left:3px;">remissbehandlingen ge skydd i det stora flertalet fall. Det är för övrigt klart Mot. 1989/90</p> <p style="margin-left:3px;">att en sådan regel bör påverka statsmakternas ställningstaganden också utan- K220</p> <p style="margin-left:3px;">för det egentliga tillämpningsområdet, (prop 1978/79:195, s 55-56) (vår kursivering)</p> <p style="margin-left:3px;">Enligt de nu citerade avsnitten från förarbetena till regeringsformens skydd<br /> mot retroaktiv skatt torde framgå att man på grund av lagtekniska svårigheter<br /> stannade för den nuvarande formuleringen av lagtexten. Vidare framgår<br /> av uttalandena att man tog för givet att retroaktivitetsskyddet skulle ges en<br /> extensiv tolkning och respekteras även utanför ordalydelsen. Många ansåg<br /> säkert att retroaktivitetsförbudets motiv skulle komma att ge ett skydd också<br /> för den reella retroaktiviteten.</p> <p style="margin-left:3px;">Engångsskatten på pensionssparandet antogs emellertid utan hänsyn till<br /> ovannämnda motiv. Lagrådet uttalade bland annat följande:</p> <p style="margin-left:3px;">Man kan möjligen säga att det remitterade förslaget står i mindre god överensstämmelse<br /> med grunderna för retroaktivitetsförbudet, men det kan inte<br /> anses åsidosätta detta, (prop 1986/87:61, s 79).</p> <p style="margin-left:3px;">Departementschefen berörde inte detta spörsmål närmare, utan konstaterade<br /> endast att lagrådet inte funnit att förslaget kan anses innefatta något<br /> åsidosättande av förbudet mot retroaktiv skattelagstiftning i 2 kap 10 § regeringsformen,<br /> samt att lagrådet inte gjorde någon annan bedömning än som<br /> legat till grund för utformningen av det remitterade förslaget.</p> <p style="margin-left:3px;">Enligt vår mening har regeringen inte fäst avseende vid regeringsformens<br /> förarbeten i denna del och inte heller vid lagrådets uttalande. Det förtjänar<br /> att ånyo framhållas att det ingår i lagrådets uppgifter att undersöka hur ett<br /> remitterat förslag förhåller sig till grundlagen och till rättsordningen i övrigt<br /> samt hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav (se prop<br /> 1978/79:195, s 48 och de uttryckliga föreskrifterna i 8 kap 18 § regeringsformen).<br /> Den av lagrådet på denna punkt gjorda tolkningen har inte kommenterats<br /> av regeringen. Vid införandet av en ökad beskattning för medborgarna<br /> i andra fall synes regeringen, som ovan visats, emellertid ha tagit hänsyn<br /> till reella retroaktiva effekter. Åsidosättandet av regeringsformens avsedda<br /> retroaktivitetsskydd vid införandet av engångsskatten på pensionssparandet<br /> är emellertid allvarligt.</p> <p style="margin-left:3px;">Det är nu viktigt att grundlagstexten omformuleras så att den även innefattar<br /> en större del av den reella retroaktiviteten. Frågan om hur den nuvarande<br /> möjligheten att undvika formell retroaktivitet genom särskilt meddelande<br /> bör också utredas. Enligt vår mening bör möjligheten inskränkas.</p> <p style="margin-left:3px;">Lagföreskrifters kvalitet</p> <p style="margin-left:3px;">Engångsskatten konstruerades som en skatt som ”belastade” försäkringsinstitutionerna,<br /> vilka sedan har haft att övervältra skatten på dem man avsåg<br /> att beskatta, pensionsspararna. Att skattebäraren är en annan person än<br /> skattesubjektet är i och för sig inte ovanligt. Mervärdeskatten är konstruerad<br /> på ett sätt som från början förutsätter s k övervältring - 19 procent av<br /> bruttopriset är mervärdeskatt. I detta fall är det dock helt klart hur övervältring<br /> skall ske. Man kan inte säga att det överlämnats åt näringsidkarna att<br /> fördela skatten på skattebärarna. 9</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_4"><p style="margin-left:10px;">När det gällde engångsskatten på pensionerna överlämnades det däremot Mot. 1989/90</p> <p>till de privata rättssubjekt som förvaltar pensionsmedlen att fördela skatten. K220</p> <p>Regeringen visste inte hur den skulle komma att drabba pensionsspararna,<br /> lagrådet visste det inte, skatteutskottet visste det inte och ej heller riksdagen.</p> <p>När riksdagen föreskriver att skatt skall utgå bör den enligt vår mening av<br /> rättssäkerhetsskäl utforma föreskriften så att medborgarna vet hur de drabbas.<br /> Likaväl som det är förbjudet för riksdagen att delegera normgivningsmakt<br /> till regeringen måste det anses grundlagsstridigt att delegera sådan till<br /> privata rättssubjekt.</p> <p>Enligt vår mening är det konstitutionellt tveksamt om en sådan föreskrift<br /> kan vara giltig. I vart fall är det inte förenligt med rättssäkerheten att riksdagen<br /> överlämnar den av folket erhållna makten att beskatta till försäkringsinstitutioner.<br /> Föreskrifter måste klart ange vem lagen avser och under vilka<br /> förutsättningar skatt skall utgå. Det är inte godtagbart att man bara genom<br /> att låta ett annat rättssubjekt vara skattesubjekt frånhänder sig detta ansvar.</p> <p>Vi anser det därför angeläget att det i grundlagen införs bestämmelser även<br /> i detta avseende.</p> <p>Hemställan</p> <p>Med hänvisning till det anförda hemställs</p> <p style="margin-left:31px;">att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts med<br /> uppgift att framlägga förslag till ändringar i grundlagen beträffande<br /> beskattningsmakten och förbudet mot retroaktiv lagstiftning i enlighet<br /> med vad som anförts i motionen.</p> <p>Stockholm den 15 januari 1990</p> <p>Bo Lundgren (m) Anders Björck (m)</p> </div> <div class="block ml_53"><p>10</p> </div> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_31" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_0"><p>I</p> </div> <div class="block ml_37" /> <div class="block ml_2" /> <div class="block ml_21" /> <div class="block ml_1" /> <div class="block ml_49" /> <div class="block ml_21" /> <div class="block ml_3" /> <div class="block ml_8" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_3" /> <div class="block ml_20" /> <div class="block ml_33" /> <div class="block ml_6" /> <div class="block ml_11" /> <div class="block ml_29" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_43" /> <div class="block ml_20" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_19" /> <div class="block ml_31" /> <div class="block ml_37" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_51" /> <div class="block ml_51" /> <div class="block ml_1" /> <div class="block ml_1" /> <div class="block ml_54" /> <div class="block ml_36" /> <div class="block ml_9" /> <div class="block ml_4" /> <div class="block ml_1" /> <div class="block ml_16" /> <div class="block ml_27" /> <div class="block ml_22" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_57" /> </div> <div class="sida"> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_41" /> <div class="block ml_46" /> <div class="block ml_21" /> <div class="block ml_20" /> <div class="block ml_40" /> <div class="block ml_41" /> <div class="block ml_0" /> <div class="block ml_8" /> <div class="block ml_16" /> <div class="block ml_21" /> <div class="block ml_3" /> </div> </div> 1 1 att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet mot retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen. uppskov = utskottet 1989/90:KU39 ? 1 1 att riksdagen hos regeringen begär att en utredning tillsätts med uppgift att framlägga förslag till ändringar i grundlagen beträffande beskattningsmakten och förbudet mot retroaktiv lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen. ? INL Inlämning 1990-01-25 00:00:00 inträffat 13 B Bordläggning 1990-02-06 00:00:00 inträffat 1 HÄN Hänvisning 1990-02-07 00:00:00 inträffat 2 0537484650407 Bo Lundgren m 1 undertecknare 037063714405 Anders Björck m 2 undertecknare motgrund Motionsgrund 2014-11-21 18:42:05 motkat Motionskategori - 2014-11-21 18:42:05 statustext statustext Ärendet är avslutat GD02K220 2019-05-28 10:51:04 tilldelat Tilldelat Konstitutionsutskottet 2014-11-21 18:42:05 GD02K220 av Bo Lundgren och Anders Björck (båda m) mot_198990_k_220.pdf 312980 pdf Utredning om beskattningsmaktens gränser https://data.riksdagen.se/fil/8B754B31-FA94-415C-BE57-D2FCB1B74FE2