sou 2025 95

Sammanfattning

Utredningens uppdrag

Utredningen har haft i uppdrag att göra en översyn av det svenska regelverket för anhöriginvandring i syfte att åstadkomma en restrik- tiv och ändamålsenlig reglering. I uppdraget har bl.a. ingått att:

•ta ställning till hur möjligheterna att vara anknytningsperson kan begränsas för vissa utlänningar,

•ta ställning till hur anhörigkretsen för uppehållstillstånd på grund av anknytning kan begränsas,

•föreslå hur försörjningskraven vid anhöriginvandring kan skärpas,

•analysera i vilken utsträckning det är möjligt att införa krav på hel- täckande sjukförsäkring som villkor för anhöriginvandring, och

•ta ställning till hur nuvarande bestämmelser om DNA-analys vid anhöriginvandring bör ändras för att möjliggöra en utökad användning,

Nedan följer en sammanfattning av utredningens förslag.

Krav för att vara anknytningsperson

En mer situationsanpassad reglering om anhöriginvandring

När de nuvarande reglerna om anhöriginvandring i 5 kap. utlännings- lagen (2005:716) infördes var det med utgångspunkten att enhetliga regler skulle gälla för alla personer i Sverige, oavsett medborgarskap. Utredningen föreslår i stället att regleringen om anhöriginvandring ska bli mer situationsanpassad, på så sätt att olika krav och förutsätt- ningar i vissa avseenden ska gälla för olika personkategorier. I fråga

Sammanfattning

SOU 2025:95

om vilka krav som ska ställas för att vara anknytningsperson vid anhöriginvandring föreslår utredningen följande.

För att en svensk eller nordisk medborgare, eller person med per- manent uppehållsrätt i Sverige, ska kunna vara anknytningsperson ska det, i likhet med vad som gäller i dag, krävas att personen är bosatt i Sverige.

För att en person med uppehållstillstånd i Sverige ska kunna vara anknytningsperson ska det, utöver bosättning, krävas att personen antingen har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrun- dade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Förslaget inne- bär att det för personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd in- förs ett krav på minsta giltighetstid för tillståndet, vilket är ett nytt krav. Samtidigt innebär förslaget att det nuvarande kravet på att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ha beviljats på någon av vissa särskilt angivna grunder för att tillståndsinnehavaren ska kunna vara anknytningsperson utgår. I fråga om de närmare förutsätt- ningarna för anhöriginvandring ska det däremot i vissa avseenden göras en åtskillnad mellan olika anknytningspersoner utifrån till- ståndsgrund.

För att ett ensamkommande barn ska kunna vara anknytnings- person i förhållande till sina föräldrar föreslår utredningen att det, i likhet med vad som gäller i dag, inte ska ställas krav på vilken typ av uppehållstillstånd som har beviljats barnet. Vidare föreslår utred- ningen att det nuvarande kravet på att ett sådant barn ska vara ogift för att kunna vara anknytningsperson i förhållande till sina föräldrar ska tas bort.

En väntetid vid anhöriginvandring införs

Utredningen föreslår att det för att en ansökan om uppehållstill- stånd på grund av anknytning till en person med tidsbegränsat uppe- hållstillstånd ska kunna beviljas som huvudregel ska krävas att anknyt- ningspersonen har vistats i Sverige med uppehållstillstånd sedan minst två år när ansökan om uppehållstillstånd för familjemedlem- men ges in. Vissa ärenden ska vara undantagna från väntetiden, där- ibland ärenden som gäller ensamkommande barn och vissa ärenden

SOU 2025:95

Sammanfattning

som gäller flyktingar. Det ska också vara möjligt att göra undantag från väntetiden om det finns särskilda skäl.

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

Enligt nuvarande regler i 5 kap. 3 § utlänningslagen har en utlänning som är make, sambo eller barn till en anknytningsperson i Sverige en principiell rätt till uppehållstillstånd. Den tvingande regleringen är utformad med utgångspunkt i familjeåterföreningsdirektivet men omfattar alla anknytningspersoner, oavsett medborgarskap eller grund för uppehållstillstånd. Utredningen föreslår att regleringen om anhöriginvandring för situationer som inte omfattas av EU- rätten i stället ska ges en i sin helhet fakultativ utformning, även för situationer som rör den närmaste familjen. Förslaget innebär bl.a. att anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen inte längre ska ge någon principiell rätt till anhöriginvandring för alternativt skyddsbehövande eller för personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder av motsvarande skäl, utan endast en sådan möj- lighet. Samma sak ska gälla när anknytningspersonen är svensk eller nordisk medborgare, eller har permanent uppehållsrätt i Sverige. Förslaget innebär att möjligheterna att beakta omständigheter som talar mot att bevilja uppehållstillstånd kommer att bli större i anknyt- ningsärenden som inte omfattas av EU-rätten.

Vidare lämnar utredningen följande förslag:

•Rätten eller möjligheten till uppehållstillstånd för icke gemen- samma barn ska knytas till vem som har vårdnaden om barnet.

•Kravet på att ett barn ska vara ogift för att en rätt eller möjlighet för barnet att få uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder, eller förälderns make eller sambo, ska tas bort.

•Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har för avsikt att gifta sig eller bli sambo med en person som har uppehållstillstånd i Sverige ska begränsas till att omfatta situatio- ner när orsaken till att anknytningspersonen och utlänningen inte levt tillsammans i hemlandet varit att det varit omöjligt på grund av att förhållandet inte accepterats där.

Sammanfattning

SOU 2025:95

•Den nuvarande regleringen som ger möjlighet att ge uppehålls- tillstånd till en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd ska tas bort.

•Den nuvarande regleringen som ger möjlighet att bevilja uppe- hållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen (exempelvis unga hemmavarande vuxna) ska bli bättre anpassad för att även kunna tillämpas i förlängningsärenden.

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

Enligt nuvarande regler i 5 kap. utlänningslagen får uppehållstill- stånd på grund av anknytning som utgångspunkt endast ges om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen samt har en lämplig bostad. Utredningen föreslår att möjligheterna att göra undantag från försörjningskravet ska begränsas, dels på så sätt att det nuvarande undantaget när anknytningspersonen är flykting anpassas till regleringen i familjeåterföreningsdirektivet, dels på så sätt att den nuvarande möjligheten att göra undantag från kravet vid särskilda skäl begränsas till att gälla i vissa anknytningssituationer. I andra anknytningssituationer ska det i stället krävas synnerliga skäl för undantag.

Utredningen föreslår också att försörjningskravet vid anhörig- invandring som utgångspunkt ska gälla även vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd, vilket är en skillnad i för- hållande till vad som gäller i dag. Vid prövningen av en sådan an- sökan ska dock även familjemedlemmens, och andra familjemed- lemmars, inkomster kunna beaktas vid bedömningen av om kravet är uppfyllt.

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

Utredningen föreslår att det ska införas ett förtydligande i utlän- ningslagen av innebörden att tidigare våld eller kränkningar mot anknytningspersonen, eller någon annan familjemedlem, ska beak- tas särskilt i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning som inte omfattas av EU-rätten. Vidare lämnas förslag som innebär

SOU 2025:95

Sammanfattning

att möjligheten att neka uppehållstillstånd kommer att bli större i vissa sådana ärenden.

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

Utredningen föreslår att möjligheten att bevilja fortsatt uppehålls- tillstånd när en anknytningsgrundande relation har upphört på grund av att sökanden har särskild anknytning till Sverige (vilket i praxis tillämpas som ett krav på två års heltidsanställning) ska tas bort. Vidare föreslås att regleringen ska ändras på så sätt att det när ett anknytningsgrundande förhållande har upphört ska vara möjligt att bevilja fortsatt uppehållstillstånd för sökanden om omständigheterna är särskilt ömmande, i stället för om starka skäl talar för att sökan- den ska ges fortsatt uppehållstillstånd, vilket innebär en anpassning till EU-rätten.

Utredningen föreslår också att tillämpningsområdet för regler- ingen om fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning ska ut- vidgas till att även omfatta vissa andra situationer när ett tidigare anknytningsgrundande förhållande inte kan läggas till grund för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd, exempelvis på grund av att anknyt- ningspersonen har förlorat sitt uppehållstillstånd eller lämnat Sverige. Även detta innebär en anpassning till EU-rätten.

DNA-analys i anknytningsärenden

Utredningen föreslår att regleringen om DNA-analys i anknytnings- ärenden ska ändras på så sätt att det ska bli tydligare vilka krav som ska ställas på annan åberopad bevisning för att en DNA-analys ska anses obehövlig. Förslaget syftar till att säkerställa att DNA-analys kommer till användning i sådana fall där omständigheterna ger anled- ning att tvivla på de åberopade släktskapsförhållandena. Det föreslås också att regleringen om DNA-analys ska utvidgas till att omfatta fler anknytningsärenden.

Vidare föreslås en ändring i utlänningsförordningen i syfte att tydliggöra vilka uppgifter som ska överföras från Migrationsverket till Rättsmedicinalverket i samband med DNA-analys.

Sammanfattning

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

Utöver ändringar i 5 kap. utlänningslagen föreslår utredningen vissa ändringar av de regler om anhöriginvandring som finns i andra delar av utlänningslagstiftningen. Bland annat föreslås följande:

•Anhörigkretsen som ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med nationellt uppehålls- tillstånd för arbete ska begränsas till make, sambo och barn under 18 år.

•Regleringen om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till per- soner med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska anpassas efter regleringen i det s.k. VABO-direktivet, vilket bl.a. innebär en skärpning av anhörigkretsen och att ett försörjnings- krav införs.

•Ett försörjningskrav vid anhöriginvandring ska införas för forskare.

•Försörjningskravet vid anhöriginvandring kopplad till arbets- kraftsinvandring ska gälla även vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

•I vissa situationer där det som villkor för anknytningspersonens eget uppehållstillstånd uppställs ett krav på försäkringsskydd ska ett motsvarande krav införas som villkor för anhöriginvandring.

•Regleringen i 21 kap. 4 § utlänningslagen ska anpassas efter regler- ingen i massflyktsdirektivet.

Ikraftträdande m.m.

Utredningen föreslår att ändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027 men att den föreslagna väntetiden inte ska tillämpas i ärenden som har inletts hos Migrationsverket före ikraftträdandet.

Summary

SOU 2025:95

way that different requirements and conditions should apply in certain respects to different categories of people.

On the issue of what the requirements should be to be a spon- sor in cases of family member immigration, the Inquiry proposes the following.

For a Swedish or Nordic citizen, or a person with permanent right of residence in Sweden to be a sponsor, as is the case today, the per- son should be living in Sweden.

For a person with a residence permit in Sweden to be sponsor, the person should, in addition to being a resident in Sweden, be required either to have a permanent residence permit, or a temporary residence permit valid for at least one year and well-founded prospects of being granted a permanent residence permit. This proposal introduces a new requirement for individuals with temporary residence permits

–a minimum validity period for the permit. At the same time, the proposal removes the current requirement that a temporary residence permit has to have been granted on one of several specifically stated grounds for the permit holder to be a sponsor. However, on the issue of more specific conditions for family member immigration, distinctions should be made in certain respects between different sponsors on the basis of their permit.

For an unaccompanied minor to be a sponsor in relation to their parents, the Inquiry proposes that, as is currently the case, there should not be a requirement on what type of residence permit the child is granted. Furthermore, the Inquiry proposes the removal of the current requirement that such a child should be unmarried to be a sponsor in relation to their parents.

A waiting period for family member immigration should be introduced

The Inquiry proposes that, as a general rule, for an application for a residence permit based on family ties to a person with a temporary residence permit to be granted, the sponsor must have lived in Sweden with a residence permit for at least two years at the time the applica- tion is submitted. Certain cases should be exempt from the waiting period, including cases relating to unaccompanied minors and certain cases involving refugees. It should also be possible to make excep- tions to the waiting period if there are special grounds to do so.

SOU 2025:95

Summary

Relatives who can be granted residence permits on grounds of personal ties

Under the present regulations of Chapter 5 of the Aliens Act, a per- son who is a spouse, cohabitee or child of a sponsor in Sweden has a fundamental right to a residence permit on grounds of personal ties. The binding regulation is designed based on the Family Reuni- fication Directive, but applies to all sponsors, regardless of citizen- ship or the basis for their residence permit. The Inquiry proposes that the regulation on family member immigration for situations not covered by EU law instead be entirely optional in its design, even in cases involving the immediate family. One of the implica- tions of the proposal is that the regulations on personal ties in Chapter 5 of the Aliens Act would, as a starting point, no longer provide a fundamental right to family member immigration for per- sons in need of subsidiary protection or for those granted residence permits due to enforcement impediments on similar grounds, but rather, would just be a possibility. The same should apply when the sponsor is a Swedish or Nordic citizen or a person with permanent right of residence in Sweden. The proposal increases the scope for considering circumstances that argue against granting a residence permit in family immigration cases not covered by EU law.

The Inquiry also submits the following:

•The right to, or possibility of obtaining residence permits for non-joint children should be linked to who has custody of the child.

•The requirement that a child should be unmarried to have the right or possibility to obtain a residence permit based on a con- nection to a parent, or the parent’s spouse or cohabitee, should be removed.

•The possibility to grant a residence permit to an alien who has the intention of marrying or cohabiting with a person who has a residence permit in Sweden should be limited to situations where the sponsor and the alien have not been able to live together in their country of origin due to their relationship not being accepted there.

Summary

SOU 2025:95

•The current provisions that allow the possibility to grant a resi- dence permit to an alien of Swedish origin, or one who has lived in Sweden for a long time with a residence permit, should be withdrawn.

•The current provisions that allow for the possibility to grant a residence permit to close relatives outside the core family (for example, young stay-at-home adults), should be better adapted to also apply in extension cases.

Requirement for maintenance etc. as a condition for family member immigration

According to the current rules in Chapter 5 of the Aliens Act, resi- dence permits based on family ties are generally only given if the sponsor can earn a living for themselves and the family member, and that they have suitable housing. The Inquiry proposes that the possibilities for making exceptions to the financial support require- ment be limited, partly by aligning the current exception for refugees more closely with the Family Reunification Directive, and partly by restricting the current possibility to make exceptions due to special circumstances to apply only in certain family situations involving family ties. In other sponsoring situations, there should be excep- tional grounds for exceptions instead.

Furthermore, the Inquiry proposes that the maintenance require- ment should, as a general rule, also apply when assessing an applica- tion for an extension of a residence permit based on family ties. This represents a change from the current provisions. However, when assessing such an application, the income of the family member and of other family members may be taken into account when assessing whether the requirement is met.

Grounds for denying residence permits based on family ties

The Inquiry proposes the introduction of a clarification in the Aliens Act, stating that previous violence or abuse against the sponsor or another family member should be specifically considered in cases

SOU 2025:95

Summary

concerning residence permits based on family ties not covered by EU law. Additionally, the Inquiry proposes changes that will increase the possibility to deny a residence permit in some sponsoring cases not covered by EU law.

Extension of residence permits due to changes in circumstances

The Inquiry proposes that the possibility to grant continued resi- dence permits when a sponsorship based on personal ties has ended due to the applicant having special ties to Sweden, (which is currently interpreted in practice as a requirement for full-time employment for two years), should be removed. Furthermore, it is proposed that the regulations should be changed in such a way that when a relation- ship based on personal ties has ended, it should be possible to grant continued residence permits for applicants if the circumstances are particularly distressing, rather than if good reasons speak in favour of granting a continued residence permit. This would mean adapting it to EU law.

The Inquiry also proposes that the scope of application for the provision on extending a residence permit when the relationship has ended is expanded to cover other situations where a relationship based on personal ties cannot be cited as a reason for granting an extended residence permit (for example, when the sponsor has lost their residence permit or left Sweden.) This also involves adapting to EU law.

DNA analysis in cases based on personal ties

The Inquiry proposes that the provision on DNA analysis in cases based on personal ties should be amended to clarify the requirements for other types of evidence that must be presented for a DNA analysis to be considered unnecessary. The purpose of the proposal is to ensure that DNA analysis will be used in cases where circumstances provide a reason to doubt the cited family relationship. The Inquiry also proposes that the regulation on DNA analysis should be ex- panded to cover more types of family ties situations.

Summary

SOU 2025:95

Furthermore, an amendment is proposed in the Aliens Ordinance aiming to clarify which data should be sent by the Swedish Migration Agency to the National Board of Forensic Medicine in conjunction with a DNA analysis.

Family member immigration for specific categories of people

In addition to the amendments in Chapter 5 of the Aliens Act, the Inquiry proposes certain amendments to the rules relating to family member immigration in other parts of the immigration legislation. This includes the following:

•The circle of relatives that can be granted residence permits on the grounds of ties to a person with a national residence permit for work should be limited to spouses, cohabitees and children under the age of 18.

•The provision concerning residence permits for family members of individuals who hold the status of long-term resident in another EU country will be aligned with the provisions of the Long-Term Residents Directive. This includes tightening the definition of the ‘circle of relatives’ and the introduction of a financial main- tenance requirement.

•A maintenance requirement for family member immigration should be introduced for researchers.

•The maintenance requirement for family member immigration linked to labour immigration should also apply when examining an application for a continued residence permit.

•In certain situations where a requirement for insurance coverage is imposed as a condition for the sponsor’s own residence permit, a corresponding requirement should be introduced as a condition for family member immigration.

•The provision in Chapter 21, Section 4 of the Aliens Act should be adapted to the provisions in the EU Temporary Protection Directive.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring

i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att nuvarande 5 kap. 3 b, 3 d, 3 f och 3 g §§ ska betecknas 5 kap. 3 f–3 i §§,

dels att 5 kap. 3, 3 a, 3 c och 3 e §§, de nya 5 kap. 3 f–3 i §§, 5 kap.

16 och 17–18 §§, 5 b kap. 19 §, 6 a kap. 9–10 a §§, 6 b kap. 14 §, 7 kap. 3 §, 12 kap. 18 §, 13 kap. 15 och 16 §§, 21 kap. 4 § och rubriken när- mast före 5 kap. 3 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 3 b och 3 d §§, och närmast före 3 a–3 f och 3 i §§ rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
5 kap.
Uppehållstillstånd på grund	Uppehållstillstånd på grund
av anknytning	av anknytning till bl.a. svenska
	medborgare
3 §1
Uppehållstillstånd ska, om inte	Uppehållstillstånd på grund av
annat följer av 17–17 b §§, ges till	anknytning till en person (anknyt-
	ningspersonen) som är bosatt i
	Sverige och är svensk eller nordisk

medborgare eller har permanent uppehållsrätt får, om inte annat följer av 17 § andra stycket, ges till en utlänning som är

1Senaste lydelse 2023:652. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1. en utlänning som är make eller sambo till någon som är bo- satt eller som har beviljats uppe- hållstillstånd för bosättning i Sverige,

2. ett utländskt barn som är ogift och

a)har en förälder som är bo- satt i eller har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i Sverige, eller

b)har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bo- satt i eller har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptions- beslutet var och fortfarande är bo- satt i eller har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,

– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkon- ventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adop- tioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i inter- nationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skydds-

1. anknytningspersonens make eller sambo,

2. barn till anknytningsperso- nen och anknytningspersonens make eller sambo,

3. barn till anknytningsperso- nen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4. barn till anknytningsperso- nens make eller sambo, om barnet

SOU 2025:95

Författningsförslag

det och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,

2. en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om han eller hon har ingått i samma hus- håll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhål- lande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

3.en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4.en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begrän- sad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5.en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehålls- tillstånd.

Om en utlänning har getts uppe- hållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

2.barn till anknytningspersonen och anknytningspersonens make eller sambo,

3.barn till anknytningsperso- nen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4.barn till anknytningsperso- nens make eller sambo, om barnet står under makens eller sambons vårdnad.

Första stycket gäller inte om anknytningspersonen

1.har uppehållstillstånd med till- fälligt skydd enligt 21 kap.

2.är alternativt skyddsbehö- vande eller har beviljats uppe- hållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl.

Författningsförslag

SOU 2025:95

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1. är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2. är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller

3. på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om an- knytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person som avses i andra stycket 2 som är bosatt i Sverige och har ett sådant uppehållstillstånd som anges i första stycket får, om inte annat följer av 17 § andra stycket, ges till en ut- länning som är

1. anknytningspersonens make eller sambo,

2. barn till anknytningspersonen och anknytningspersonens make eller sambo,

3. barn till anknytningsperso- nen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4.barn till anknytningsperso- nens make eller sambo, om barnet står under makens eller sambons vårdnad.

När en ansökan om uppehålls- tillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknyt- ning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppe- hållstillstånd. Med barn i första stycket 2 och 3 samt tredje stycket 2 och 3 likställs även ett barn som avses bli adopterat av anknytnings- personen om adoptionsbeslutet kommer att meddelas av svensk domstol eller annars erkänns i Sverige. Något krav på att barnet ska stå under anknytningsperso- nens vårdnad gäller inte i dessa fall.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan anknyt- ningsperson som avses i 3 § första stycket får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med anknytningspersonen, om för- hållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att till- stånd ges.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan anknyt- ningsperson som avses i 3 a § första eller tredje stycket får ges till en sådan utlänning som avses i första stycket i denna bestämmelse, under de förutsättningar som anges där, om det är fråga om ett förhållande som etablerats redan i hemlandet och orsaken till att anknytnings- personen och utlänningen inte levt tillsammans där varit att detta varit

Författningsförslag

SOU 2025:95

nordisk medborgare eller har per- manent uppehållsrätt eller perma- nent uppehållstillstånd får ges till en utlänning som

1. är förälder till och vårdnads- havare för samt sammanbor med barnet, eller

2. utövar umgänge med barnet, som inte är av begränsad omfatt- ning.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning i särskilda situationer

3 c §

Kraven i 3 b § gäller inte om anknytningspersonen är ett barn.

Kraven i 3 b § gäller inte heller när anknytningspersonen är med- borgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz, om

1. utlänningen är anknytnings- personens make eller sambo, och

2. utlänningen och anknytnings- personen har sammanbott utom- lands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

SOU 2025:95

Författningsförslag

3 b §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller dock inte vid pröv- ning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

kravet på vistelsetid i första stycket medges om det finns särskilda skäl.

Krav på försörjning och bostad för uppehållstillstånd på grund av anknytning

3 f §3

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3–3 c §§ får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller även vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd.

Kraven på försörjning och bo- stad i första stycket gäller inte om

1.anknytningspersonen är ett

barn,

2.utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytnings- personen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige, eller

3.anknytningspersonen är med- borgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz, utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och utlänningen och anknyt- ningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att för- hållandet är väl etablerat.

3Senaste lydelse av 3 b § 2023:652.

FörfattningsförslagSOU 2025:95

3 d §		3 g §4
Om	anknytningspersonen	Om anknytningspersonen är
har beviljats uppehållstillstånd som		flykting gäller kraven på försörj-
flykting eller förklarats vara flyk-		ning och bostad i 3 f § första stycket
ting gäller kraven i 3 b § endast om		endast om

1.ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

2. familjeåterförening är möjlig	2. familjeåterförening är möjlig
i ett land utanför EU som famil-	i ett land utanför EU som anknyt-
jen har en särskild anknytning till,	ningspersonen eller utlänningen har
eller	en särskild anknytning till, eller

3.utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra	Vad som sägs i första och andra
styckena gäller även om anknyt-	styckena gäller även om anknyt-
ningspersonen har beviljats uppe-	ningspersonen är alternativt
hållstillstånd som alternativt	skyddsbehövande, om utlänningen
skyddsbehövande eller förklarats	befinner sig i Sverige och beslu-
vara alternativt skyddsbehövande,	tet om hans eller hennes asyl-
om utlänningen befinner sig i	ansökan fattas i samband med be-
Sverige och beslutet om hans eller	slutet om anknytningspersonens
hennes asylansökan fattas i sam-	asylansökan.
band med beslutet om anknyt-
ningspersonens asylansökan.

3 f §

Utöver vad som följer av 3 c– 3 e §§ får undantag från kraven i 3 b § medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

3 h §5

Utöver vad som följer av 3 f § andra stycket och 3 g § får undan- tag från kraven på försörjning och bostad i 3 f § första stycket medges helt eller delvis, om det finns sär-

4Senaste lydelse av 3 d § 2023:652.

5Senaste lydelse av 3 f § 2021:765.

SOU 2025:95

Författningsförslag

3 g §

Ett uppehållstillstånd som be- viljas enligt 3 eller 3 a § på grund av anknytning till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § ska vara tidsbegränsat och gälla för samma tid som uppehållstillståndet för anknytningspersonen.

Ett uppehållstillstånd som be- viljas enligt 3 eller 3 a § på grund av anknytning till någon som är bosatt eller har beviljats uppehålls- tillstånd för bosättning i Sverige, eller som beviljas i andra fall enligt 3 a § första eller tredje stycket, ska vara tidsbegränsat och gälla i två år.

skilda skäl och ansökan gäller en sådan utlänning som avses i 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket eller 3 c § andra, tredje eller fjärde stycket. Om ansökan gäller en sådan utlänning som avses i

3c § första stycket får undantag från kraven medges, helt eller delvis, om det finns synnerliga skäl.

Giltighetstiden för uppehållstillstånd på grund av anknytning

3 i §6

Ett uppehållstillstånd som be- viljas enligt 3 a–c §§ på grund av anknytning till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ska vara tidsbegränsat och gälla för samma tid som uppe- hållstillståndet för anknytnings- personen. I fall som avses i 3 c § tredje stycket ska dock barnets uppehållstillstånd gälla för samma tid som förälderns uppehållstill- stånd.

Ett uppehållstillstånd som be- viljas enligt 3–3 c §§ på grund av anknytning till någon som är svensk eller nordisk medborgare eller har permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållstillstånd, eller som beviljas enligt 3 d §, ska vara tidsbegränsat och gälla i två år. I fall som avses i 3 c § tredje stycket ska dock barnets uppehålls-

6Senaste lydelse av 3 g § 2021:765.

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 4, 3 a § första stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1 eller 4 eller 3 c § första– tredje stycket har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd och som inte kan få fortsatt sådant uppehållstillstånd för att förhål- landet har upphört eller för att

Författningsförslag

SOU 2025:95

Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 3 eller 3 a § ska det gälla i två år. Uppehållstillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehålls- tillståndet för anknytningsper- sonen. En utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd får beviljas ett nytt uppehållstillstånd på den grunden endast om för- hållandet består.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltig- hetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om en utlänning har haft tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i minst tre år och förut- sättningarna för uppehållstillstånd enligt 3 eller 3 a § och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

tillstånd gälla för samma tid som förälderns uppehållstillstånd.

Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 3–3 d §§ ska det gälla i två år. Uppehållstillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehålls- tillståndet för anknytningsper- sonen. En utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 4, 3 a § första stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1 eller 4 eller 3 c § första–tredje stycket har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får beviljas ett nytt uppe- hållstillstånd på den grunden en- dast om förhållandet består.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltig- hetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om en utlänning har haft tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i minst tre år och förut- sättningarna för uppehållstillstånd enligt 3–3 d §§ och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

16 §7

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som med stöd av

3 § första stycket 1 eller 2 b eller

3 a § första stycket 1 eller andra stycket har beviljats ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd och som inte kan få ett nytt sådant uppehålls- tillstånd för att förhållandet har upphört, om

7Senaste lydelse 2021:765.

SOU 2025:95Författningsförslag

	förhållandet av annan anledning
	inte kan läggas till grund för att be-
	vilja fortsatt uppehållstillstånd, om
1. utlänningen har särskild an-
knytning till Sverige,
2. förhållandet har upphört	1. förhållandet har upphört
främst på grund av att i förhållan-	främst på grund av att i förhållan-
det utlänningen, eller utlänningens	det utlänningen, eller utlänningens
barn, utsatts för våld eller för	barn, utsatts för våld eller för
annan allvarlig kränkning av sin	annan allvarlig kränkning av sin
frihet eller frid, eller	frihet eller frid, eller
3. andra starka skäl talar för att	2. omständigheterna på annat
utlänningen ska ges fortsatt uppe-	sätt är särskilt ömmande.

hållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader.

17 §8

Vid prövningen av en ansökan	Vid prövningen av en ansökan
om uppehållstillstånd enligt detta	om uppehållstillstånd enligt detta
kapitel ska det, utom i fall som	kapitel ska det, utom i fall som
avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 eller 4 §,	avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 a första
särskilt beaktas om den sökande	stycket, 3 b första eller tredje stycket
gjort sig skyldig till brott eller brott	eller 4 §, särskilt beaktas om den
i förening med annan missköt-	sökande gjort sig skyldig till brott
samhet. Vid prövning av uppe-	eller brott i förening med annan
hållstillstånd enligt 3 a § första	misskötsamhet. Vid prövning av
stycket 1 och andra stycket ska det	uppehållstillstånd enligt 3 §, 3 a §
särskilt beaktas om utlänningen	tredje stycket, 3 b § andra eller fjärde
eller utlänningens barn kan antas	stycket eller 3 c § ska det särskilt
bli utsatt för våld eller för annan	beaktas om
allvarlig kränkning av sin frihet	1. utlänningen eller utlänning-
eller frid om uppehållstillstånd	ens barn kan antas bli utsatt för
skulle beviljas.	våld eller för annan allvarlig kränk-
	ning av sin frihet eller frid om
	uppehållstillstånd skulle beviljas,
	2. utlänningen tidigare har ut-
	satt anknytningspersonen eller

8Senaste lydelse 2022:1015.

FörfattningsförslagSOU 2025:95

		annan familjemedlem för våld eller
		annan allvarlig kränkning av hans
		eller hennes frihet eller frid, eller
		3. det föreligger sådana omstän-
		digheter som anges i 17 a eller
		17 b §.
Uppehållstillstånd	enligt 3 §	Uppehållstillstånd för ett barn
första stycket 2 eller 3	och 3 a §	på grund av anknytning enligt
andra stycket får beviljas endast		detta kapitel får beviljas endast
efter medgivande också av den		efter medgivande också av den
förälder till vilken anknytning		förälder till vilken anknytning
inte åberopas, om den föräldern		inte åberopas, om den föräldern
har del i vårdnaden av barnet.		har del i vårdnaden av barnet.

Uppehållstillstånd ska inte beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes an- höriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

17 a §9

Uppehållstillstånd får vägras i	Uppehållstillstånd får vägras i
sådana fall som avses i 3 §, om	sådana fall som avses i 3 a § första
	stycket eller 3 b § första eller tredje
	stycket om

1.oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter med- vetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2.en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett sambo- förhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppe- hållstillstånd, eller

3.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Uppehållstillstånd får vägras	Uppehållstillstånd får vägras
även i sådana fall som avses i 3 §	även i sådana fall som avses i 3 a §
första stycket 1 eller 2 b, om	första stycket 1 eller 4, om

1.makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2.den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3.någon av makarna eller samborna är under 21 år.

9Senaste lydelse 2023:652.

5. utlänningen enligt 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket, 3 b § första, andra eller fjärde stycket eller 3 c § har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäli- gen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

SOU 2025:95

Författningsförslag

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeför- hållanden.

17 b §10

Uppehållstillstånd skall vägras	Uppehållstillstånd ska vägras
i de fall som avses i 3 § första	i sådana fall som avses i 3 a § första
stycket 1 eller 2 b om den person till	stycket 1 eller 4 om anknytnings-
vilken anknytning åberopas är gift	personen är gift med en annan per-
med en annan person och sam-	son och sammanlever med den
manlever med den personen i	personen i Sverige.
Sverige.

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstill- stånd här med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3. en ansökan om uppehålls-	3. en ansökan om uppehålls-
tillstånd avser förlängning av ett	tillstånd avser förlängning av ett
tidsbegränsat uppehållstillstånd	tidsbegränsat uppehållstillstånd
som beviljats en utlänning med	som beviljats en utlänning med
stöd av 3 eller 3 a §,	stöd av 3–3 d §§,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd här med stöd av 15 §,

5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1– 4 eller andra stycket har stark an- knytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäli- gen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

10Senaste lydelse 2006:220.

FörfattningsförslagSOU 2025:95

6. utlänningen har rätt till uppe-	6. utlänningen har rätt till uppe-
hållstillstånd med stöd av 3 § för-	hållstillstånd med stöd av 3 b §
sta stycket 5,	tredje stycket,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 d §,

8.följande villkor är uppfyllda:

a)utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd, för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, eller för att bedriva näringsverksam- het enligt 10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltig- hetstiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlän- ningen beviljas uppehållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehålls- tillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl.

5 b kap.

19 §11

Familjemedlemmar som avses i	Uppehållstillstånd på grund av
5 kap. 3 § första stycket 1–3 till	anknytning till en person som har
den som har ett uppehållstillstånd	ett uppehållstillstånd enligt 1, 2
enligt 1, 2 eller 7 §, ska beviljas	eller 7 §, ska ges till en sådan
uppehållstillstånd, om inte något	familjemedlem som avses i 5 kap.
annat följer av andra eller tredje	3 a § första stycket om familjemed-
stycket. Familjemedlemmens uppe-	lemmen har tillräckliga medel för
hållstillstånd ska gälla för samma	sitt uppehälle under tillståndstiden

11Senaste lydelse 2019:1208.

SOU 2025:95Författningsförslag

tid som anknytningspersonens	samt, vid vistelse som kommer att
tillstånd.	uppgå till högst ett år, kommer att
	omfattas av en heltäckande sjuk-
	försäkring som gäller i Sverige.
	Undantag från kravet på att familje-
	medlemmen ska ha tillräckliga
	medel för sitt uppehälle under till-
	ståndstiden får medges helt eller
	delvis, om det finns särskilda skäl.
	Familjemedlemmens uppehålls-
	tillstånd ska gälla för samma tid
	som anknytningspersonens till-
	stånd.

För barn som åberopar anknytning till den som har ett uppehålls- tillstånd enligt 1, 2 eller 7 § eller till hans eller hennes make eller sambo gäller 5 kap. 17 § andra stycket.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

6 a kap.

9§12

En familjemedlem som avses i	Uppehållstillstånd på grund av
5 kap. 3 § första stycket 1–3 till	anknytning till en person som har
den som har ett EU-blåkort, eller	ett EU-blåkort, eller till en person
till den som har haft ett EU-blå-	som har haft ett EU-blåkort och
kort och beviljats ställning som	beviljats ställning som varaktigt
varaktigt bosatt i Sverige, ska	bosatt i Sverige, ska ges till en
beviljas uppehållstillstånd om an-	sådan familjemedlem som avses i
knytningspersonen kan försörja	5 kap. 3 a § första stycket om an-
sig och familjemedlemmen. För-	knytningspersonen kan försörja
sörjningskravet gäller inte vid pröv-	sig och familjemedlemmen.
ning av en ansökan om fortsatt	Familjemedlemmens uppehållstill-
uppehållstillstånd. Familjemedlem-	stånd ska gälla för samma tid
mens uppehållstillstånd ska gälla	som EU-blåkortet eller, om an-
för samma tid som EU-blåkortet	knytningspersonen har beviljats
eller, om anknytningspersonen har	ställning som varaktigt bosatt i
beviljats ställning som varaktigt	Sverige, högst två år i taget.
bosatt i Sverige, högst två år i taget.

12Senaste lydelse 2024:1220.

Författningsförslag

SOU 2025:95

Undantag från försörjningskravet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

För barn som åberopar anknytning till den som har EU-blåkort, eller till den som har haft ett EU-blåkort och beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige, eller till hans eller hennes make eller sambo gäller 5 kap. 17 § andra stycket.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

10 §13

Bestämmelserna om uppehållstillstånd för familjemedlemmar i detta kapitel gäller inte för familjemedlemmar till

1.EES-medborgare som har rätt till fri rörlighet i Sverige,

2.medborgare i Schweiz som har rätt till fri rörlighet i Sverige, eller

3.innehavare av ett EU-blåkort som har en flyktingstatusförklar- ing eller en alternativ skyddsstatusförklaring i Sverige.

Vid tillämpning av bestäm- melserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning i 5 kap. lik- ställs en innehavare av ett EU- blåkort som har en flyktingstatus- förklaring eller en alternativ skydds- statusförklaring i Sverige med en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §.

10 a §

En familjemedlem som avses	En familjemedlem som avses
i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 till	i 5 kap. 3 a § första stycket som
en utlänning som har haft ett	åberopar anknytning till en ut-
EU-blåkort och beviljats perma-	länning som har haft ett EU-blå-
nent uppehållstillstånd får lägga	kort och beviljats permanent
samman vistelser med uppehålls-	uppehållstillstånd får lägga sam-
tillstånd som familjemedlem i en	man vistelser med uppehållstill-
eller flera EU-stater för att upp-	stånd på grund av anknytning i en
fylla kraven i 5 kap. 3 g § fjärde	eller flera EU-stater för att upp-
stycket. Av den tid som anges	fylla kraven i 5 kap. 3 i § fjärde
där ska sökanden de senaste två	stycket. Av den tid som anges
åren räknat från tiden för	där ska sökanden de senaste två

13Senaste lydelse 2024:1220. Ändringen innebär att andra stycket tas bort.

SOU 2025:95

Författningsförslag

ansökan ha haft ett uppehållstill- stånd som familjemedlem utfärdat av Sverige.

åren räknat från tiden för ansökan ha haft ett uppehållstillstånd på grund av anknytning till anknyt- ningspersonen utfärdat av Sverige.

6 b kap.

14§14


Familjemedlemmar som avses	Uppehållstillstånd på grund av
i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 till	anknytning till en person som har
den som har ett ICT-tillstånd eller	ett ICT-tillstånd eller ett ICT-
ett ICT-tillstånd för rörlighet för	tillstånd för rörlighet för längre
längre vistelse, ska beviljas uppe-	vistelse, ska ges till en sådan
hållstillstånd om anknytningsper-	familjemedlem som avses i 5 kap.
sonen kan försörja sig och familje-	3 a §	första	stycket om anknyt-
medlemmen. Detta gäller dock inte	ningspersonen kan försörja sig
vid prövning av en ansökan om	och	familjemedlemmen		och
fortsatt uppehållstillstånd. Familje-	familjemedlemmen, vid vistelse som
medlemmens uppehållstillstånd	kommer att uppgå till högst ett år,
ska gälla för samma tid som an-	kommer att omfattas av en hel-
knytningspersonens tillstånd.	täckande sjukförsäkring som gäller i
	Sverige.		Familjemedlemmens
	uppehållstillstånd ska gälla			för
	samma tid som anknytningsper-
	sonens tillstånd.

Undantag från försörjningskravet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

För barn som åberopar anknytning till den som har ett ICT-till- stånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, eller till hans eller hennes make eller sambo, gäller 5 kap. 17 § andra stycket.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

7kap. 3 §15

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om

1.utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd,

14Senaste lydelse 2022:303.

15Senaste lydelse 2024:28.

Författningsförslag

SOU 2025:95

2.utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre måna- der har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny an- ställning och ansökan därefter beviljas, eller

3.det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen

a) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet,

b) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

c) kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Ett tidsbegränsat uppehållstill-	Ett tidsbegränsat uppehållstill-
stånd som meddelats med stöd av	stånd som meddelats med stöd av
5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b	5 kap. 3 § 1 eller 4, 3 a § första
eller 3 a § första stycket 1 eller	stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1
andra stycket får återkallas om för-	eller 4 eller 3 c § första–tredje
hållandet upphör.	stycket får återkallas om förhål-
	landet upphör.

Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket 1 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehålls- tillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myn- dighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket 3 endast om det finns synnerliga skäl för det.

12 kap.

18 §16

Migrationsverket får bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att

1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,

2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller

16Senaste lydelse 2021:765.

SOU 2025:95

Författningsförslag

3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Vid bedömningen enligt första	Vid bedömningen enligt första
stycket 3 av om det finns någon	stycket 3 av om det finns någon
annan särskild anledning att ett	annan särskild anledning att ett
beslut inte bör verkställas ska kon-	beslut inte bör verkställas ska kon-
sekvenserna för ett barn av att	sekvenserna för ett barn av att
skiljas från sin förälder särskilt	skiljas från sin förälder särskilt
beaktas, om det står klart att uppe-	beaktas, om det står klart att uppe-
hållstillstånd på grund av stark an-	hållstillstånd på grund av stark an-
knytning enligt 5 kap. 3 § första	knytning enligt 5 kap. 3 § första
stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första	stycket, 3 a § första eller tredje
stycket 1–4 eller andra stycket skulle	stycket, 3 b § första, andra eller
ha beviljats om prövningen gjorts	fjärde stycket eller 3 c § första–
före inresan i Sverige.	fjärde stycket skulle ha beviljats om
	prövningen gjorts före inresan i
	Sverige.

Migrationsverket får också besluta om inhibition.

13kap. 15 §17

I ärenden om uppehållstill-	I ärenden om uppehållstillstånd
stånd på grund av familjeanknyt-	på grund av familjeanknytning en-
ning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2	ligt 5 kap. ska Migrationsverket ge
och 3 a § första stycket 2–4 samt	sökanden och anknytningspersonen
tredje stycket 2 och 3 ska Migra-	tillfälle att få en DNA-analys ut-
tionsverket ge sökanden och den	förd när det gäller ett åberopat bio-
person till vilken anknytning åbero-	logiskt släktskap, om
pas tillfälle att få en DNA-analys
utförd när det gäller det biologiska
släktskap som åberopas i ansökan,
om
1. den övriga utredningen om	1. sökanden inte genom annan
släktskapet inte är tillräcklig för	utredning kunnat visa att det åbero-

17Senaste lydelse 2014:778.

FörfattningsförslagSOU 2025:95

att uppehållstillstånd ska beviljas,	pade släktskapsförhållandet före-
och	ligger, och
2. det inte är uppenbart att det	2. det inte utifrån redan befint-
åberopade släktskapsförhållandet	lig utredning är uppenbart att det
inte föreligger.	åberopade släktskapsförhållandet
	inte föreligger.

Om ansökningen ska avslås av andra skäl än på grund av otillräck- lig utredning om släktskapet, behöver tillfälle till DNA-analys enligt första stycket inte lämnas.

En DNA-analys får utföras endast om den som ska undersökas har informerats om syftet med DNA-analysen och har gett sitt skrift- liga samtycke.

Kostnaden för provtagning, transport av prover och analys ska beta- las av staten.

16 §18

Har DNA-analys i något annat	Har DNA-analys i något annat
fall än de som avses i 15 § åbero-	fall än de som avses i 15 § åbero-
pats i ett ärende om uppehållstill-	pats i ett ärende om uppehållstill-
stånd på grund av familjeanknyt-	stånd på grund av familjeanknyt-
ning enligt 5 kap. 3 § första stycket 2	ning enligt 5 kap. har den som
och 3 a § första stycket 2–4 samt	bekostat en DNA-analys rätt till
tredje stycket 2 och 3, har den som	ersättning från staten för skälig
bekostat en DNA-analys rätt till	kostnad för provtagning, trans-
ersättning från staten för skälig	port av prover och analys, om
kostnad för provtagning, transport
av prover och analys, om

1.sökanden inte har getts tillfälle att få en DNA-analys utförd enligt 15 §,

2.analysen visar det åberopade släktskapet, och

3.uppehållstillstånd beviljas på grund av den åberopade familje- anknytningen.

Beslut om ersättning meddelas av Migrationsverket efter särskild ansökan. Ansökan om ersättning ska göras senast sex månader efter det att ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts slutligt.

18Senaste lydelse 2014:778.

SOU 2025:95

Författningsförslag

21kap. 4 §

Om ett uppehållstillstånd med	Om ett uppehållstillstånd med
tillfälligt skydd har getts till en	tillfälligt skydd har getts till en
person, får ett sådant tillstånd	person (anknytningspersonen) ska
också ges till den som är gift eller	ett sådant tillstånd också ges till
sambo med den person som bevil-	en utlänning som är make eller
jats tillstånd samt till en utlänning	sambo till anknytningspersonen
som är ogift och som är barn an-	eller barn till anknytningsperso-
tingen till den som beviljats till-	nen eller hans eller hennes make
stånd eller till den person som den	eller sambo, om familjen fanns
som beviljats tillstånd är gift eller	redan i ursprungslandet och splitt-
sambo med.	rades på grund av omständigheter
	kring den massiva tillströmningen.
Annan nära anhörig till den	Utöver vad som anges i första
som beviljats uppehållstillstånd	stycket får uppehållstillstånd med
med tillfälligt skydd får beviljas	tillfälligt skydd också ges till en
uppehållstillstånd med tillfälligt	utlänning som på annat sätt är
skydd under de förutsättningar som	nära anhörig till anknytningsperso-
anges i 5 kap. 3 § första stycket 4	nen och som levde tillsammans
och andra stycket trots att den per-	och ingick i familjegemenskapen
son som först beviljats tillstånd var-	vid tidpunkten för omständig-
ken är bosatt i Sverige eller har	heterna kring den massiva till-
beviljats uppehållstillstånd för bo-	strömningen och som vid den tid-
sättning här.	punkten var helt eller delvis bero-
	ende av anknytningspersonen.

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf får vägras en utlänning endast om det finns synnerliga skäl med hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av utlänningens brottslighet.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2.Kravet på vistelsetid i 5 kap. 3 e § gäller inte i ärenden om uppe- hållstillstånd som inletts hos Migrationsverket senast dagen före ikraft- trädandet.

3.I fråga om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning före den 1 januari 2027 gäller 7 kap. 3 § i den äldre lydelsen.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.2Förslag till lag om ändring

i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 § studiestödslagen (1999:1395) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §1

Studiehjälp får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiehjälp får också lämnas till studerande som inte är svenska

medborgare, om de studerande

1.är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2.har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har fått en varaktig anknytning till Sverige och som är

1.utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2.schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3.familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiehjälp får lämnas även om	Studiehjälp får lämnas även om
kravet på permanent uppehålls-	kravet på permanent uppehålls-
tillstånd i andra stycket 1 inte är	tillstånd i andra stycket 1 inte är
uppfyllt, om den studerande har	uppfyllt, om den studerande har
beviljats ett tidsbegränsat uppe-	beviljats ett tidsbegränsat uppe-
hållstillstånd med stöd av 5 kap.	hållstillstånd med stöd av 5 kap.
1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 §	1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap. 18 §
första stycket 1 utlänningslagen	första stycket 1 utlänningslagen
eller med stöd av lagen (2017:353)	eller med stöd av lagen (2017:353)
om uppehållstillstånd för stude-	om uppehållstillstånd för stude-
rande på gymnasial nivå eller om	rande på gymnasial nivå eller om
det finns särskilda skäl.	det finns särskilda skäl.

I 1 kap. 4–7 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska med- borgare ska jämställas med svenska medborgare.

1Senaste lydelse 2021:770.

SOU 2025:95

Författningsförslag

3kap.

4 §2

Studiemedel får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiemedel får också lämnas till studerande som inte är svenska

medborgare, om de studerande

1.är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2.har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har en varaktig anknytning till Sverige och som är

1.utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2.schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3.familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiemedel får	lämnas även	Studiemedel får	lämnas även
om kravet på permanent uppe-		om kravet på permanent uppe-
hållstillstånd i andra stycket 1 inte		hållstillstånd i andra stycket 1 inte
är uppfyllt, om den studerande		är uppfyllt, om den studerande
har beviljats ett	tidsbegränsat	har beviljats ett	tidsbegränsat
uppehållstillstånd	med stöd av	uppehållstillstånd	med stöd av
5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap.		5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap.
18 § första stycket 1 utlännings-		18 § första stycket 1 utlännings-
lagen eller med stöd av lagen		lagen eller med stöd av lagen
(2017:353) om uppehållstillstånd		(2017:353) om uppehållstillstånd
för studerande på gymnasial nivå		för studerande på gymnasial nivå
eller om det finns särskilda skäl.		eller om det finns särskilda skäl.

I 1 kap. 4–6 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medbor- gare ska jämställas med svenska medborgare.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2Senaste lydelse 2021:770.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.3Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs att 6 och 8 §§ lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

6 §1

Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppe-

hållstillstånd och hemvist här i landet.
Kravet på permanent uppe-		Kravet på permanent uppe-
hållstillstånd i första stycket gäl-		hållstillstånd i första stycket gäl-
ler inte ett barn som har haft hem-		ler inte ett barn som har haft hem-
vist här i landet sedan fem år eller		vist här i landet sedan fem år eller
under sammanlagt tio år och som		under sammanlagt tio år och som
har beviljats ett	tidsbegränsat	har beviljats ett	tidsbegränsat
uppehållstillstånd	med stöd av	uppehållstillstånd	med stöd av
5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap.		5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap.
18 § utlänningslagen (2005:716).		18 § utlänningslagen (2005:716).

8 §2

En utlänning förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton men inte tjugoett år vid anmälningstillfället,

2.har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller, i fråga om den som är statslös,

a) sedan fem år,

b) under sammanlagt tio år, eller

c) sedan han eller hon fyllde femton år.

Kravet i första stycket 2 gäller inte en utlänning som

1.är född i Sverige,

2.sedan födelsen är statslös,

1Senaste lydelse 2024:423.

2Senaste lydelse 2024:423.

SOU 2025:95

Författningsförslag

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under samman- lagt tio år, och

4. har beviljats ett tidsbegrän-	4. har beviljats ett tidsbegrän-
sat uppehållstillstånd med stöd	sat uppehållstillstånd med stöd
av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller	av 5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller
12 kap. 18 § utlänningslagen	12 kap. 18 § utlänningslagen
(2005:716).	(2005:716).

Utöver de krav som anges i första stycket krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att utlänningen gör sannolikt att den upp- givna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

1.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre all- varlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Tredje stycket gäller inte en utlänning som är född i Sverige och som sedan födelsen är statslös.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2013:156) om samhällsorienter- ing för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SFS 2025:227 Föreslagen lydelse

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ socialförsäkringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1. uppehållstillstånd på grund	1. uppehållstillstånd på grund
av anknytning enligt 5 kap. 3 §	av anknytning enligt 5 kap. 3 §
första stycket utlänningslagen	första	stycket,	3 a § första eller
(2005:716),	tredje	stycket	eller 3 b § första,
	andra eller tredje stycket utlännings-
	lagen (2005:716),
2. uppehållstillstånd på grund	2. uppehållstillstånd på grund
av anknytning enligt 5 kap. 3 a §	av anknytning enligt 5 kap. 3 b §
första stycket 1–4, andra eller tredje	fjärde stycket, 3 c § eller 3 d § utlän-
stycket utlänningslagen,	ningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd som familjemedlem eller anhörig enligt före- skrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppe- hållstillstånd för arbete, femte stycket utlänningslagen,

5.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 9 § utlän- ningslagen,

6.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlän- ningslagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

1Lydelse enligt 2025:227.

SOU 2025:95Författningsförslag

	Bilaga
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

Avgiftslista1

Ansökningsavgifter

Uppehålls- och/eller arbetstillstånd

Uppehålls-/arbetstillstånd för personer som
fyllt 18 år						1 500 kr
Uppehålls-/arbetstillstånd för personer som inte
fyllt 18 år						750 kr
Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 9 § utlänningslagen
(2005:716)						2 200 kr
Uppehålls-/arbetstillstånd för personer vid arbets-
kraftsinvandring enligt 5 kap. 10 § eller 6 kap. 2 §
första stycket utlänningslagen (2005:716)						2 200 kr
Tillstånd enligt 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 eller 2 § eller
6 c kap. 1 § utlänningslagen (2005:716)						2 000 kr
Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 10 a § utlännings-
lagen (2005:716) för att bedriva näringsverksamhet						2 000 kr
Uppehålls-/arbetstillstånd			vid	Uppehålls-/arbetstillstånd			vid
familjeanknytning enligt 5 kap. 3				familjeanknytning		enligt	5 kap.
och	3 a §§	utlänningslagen		3–3 d §§	utlänningslagen
(2005:716) för personer som fyllt				(2005:716) för personer som fyllt
18 år 2 000 kr				18 år 2 000 kr
Uppehålls-/arbetstillstånd			vid	Uppehålls-/arbetstillstånd			vid
familjeanknytning enligt 5 kap. 3				familjeanknytning		enligt	5 kap.
och	3 a §§	utlänningslagen		3–3 d §§	utlänningslagen
(2005:716) för personer som inte				(2005:716) för personer som inte
fyllt 18 år 1 000 kr				fyllt 18 år 1 000 kr
Uppehålls-/arbetstillstånd för per-				Uppehålls-/arbetstillstånd för per-
soner som söker detta med stöd				soner som söker detta med stöd
av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2				av 5 kap. 3 a § första eller tredje
eller	3 a § första	stycket 1	utlän-	stycket eller 3 c § andra stycket ut-

1Senaste lydelse 2022:1051.

SOU 2025:95

Författningsförslag

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister

Härigenom föreskrivs att 10 § förordningen (1999:1134) om belast- ningsregister ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

10 §1

Uppgifter ur belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i ärenden om ut- lämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen, i ärenden om överförande av straff- verkställighet enligt lagen (2025:520) om internationell verkställig- het i brottmål eller i ärenden om anställning som domare eller hyres- råd, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2.chefen för Justitiedepartementet eller den han eller hon bemyn- digar, om utdraget behövs för att fullgöra en skyldighet Sverige har enligt en överenskommelse med en främmande stat,

3.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

4.Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

5.Tullverket, i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplig- hetsprövning ska göras enligt Europaparlamentets och rådets förord- ning (EU) nr 952/2013 av den 9 oktober 2013 om fastställande av en tullkodex för unionen och de förordningar som meddelas med stöd av den förordningen, samt i andra tillståndsärenden och ärenden där en lämplighetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

6.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) där länsstyrelsen ska pröva frågor om förbud mot att ha djur eller om omhändertagande av djur,

1Senaste lydelse 2025:533.

Författningsförslag

SOU 2025:95

d)om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

e)om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

f)om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

g)om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av del- givningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 den förordningen,

7. Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller god- känna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral eller en beställningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

8. en myndighet som har rätt att besluta om frihetsberövande åtgärd enligt lagarna om överlämnande eller utlämning för brott eller utlänningslagen (2005:716), i ärenden som rör en sådan åtgärd,

9. Kriminalvården, i fråga om den som myndigheten avser att an- ställa eller anlita som

a)övervakare,

b)förtroendeman enligt lagen (1991:2041) om särskild person- utredning i brottmål, m.m. eller fängelseförordningen (2010:2010),

c)personutredare enligt lagen om särskild personutredning i brott- mål, m.m.,

d)biträde enligt 6 § andra stycket lagen (1994:451) om intensiv- övervakning med elektronisk kontroll eller fängelseförordningen,

e)kontrollör enligt 3 kap. 4 § förordningen (1998:642) om verkstäl- lighet av frivårdspåföljder, eller

f)särskild koordinator enligt 8 § lagen (2020:616) om verkställig- het av ungdomsövervakning,

10. Kriminalvården, när uppgiften behövs för prövning av en fråga enligt fängelselagen (2010:610), häkteslagen (2010:611), lagen om intensivövervakning med elektronisk kontroll, lagen om särskild per- sonutredning i brottmål, m.m., lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen, lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspåfölj-

SOU 2025:95

Författningsförslag

der inom Europeiska unionen, lagen om verkställighet av ungdoms- övervakning, lagen om internationell verkställighet i brottmål, förord- ningen om verkställighet av frivårdspåföljder, fängelseförordningen eller häktesförordningen (2010:2011),

11.en övervakningsnämnd eller Kriminalvården, i ärenden om över- vakning, i fråga om den som ärendet gäller,

12.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

13.Försvarsmakten, i fråga om den som myndigheten avser att anställa för tjänstgöring i internationella militära insatser,

14. Migrationsverket, i ärenden		14. Migrationsverket, i ärenden
enligt lagen om svenskt medbor-		enligt lagen om svenskt medbor-
garskap eller utlänningslagen, dels		garskap eller utlänningslagen, dels
i fråga om den som ärendet gäller,		i fråga om den som ärendet gäller,
dels	för utredning enligt 5 kap.	dels för utredning enligt 5 kap. 3 §
3 a §	första stycket 1 utlännings-	första stycket 1, 3 a § tredje stycket 1
lagen, i fråga om någon annan än		eller 3 c § första eller andra stycket
den som ärendet gäller, och i ären-		utlänningslagen, i fråga om någon
den enligt lagen (2022:700) om		annan än den som ärendet gäller,
särskild kontroll av vissa utlän-		och i ärenden enligt lagen
ningar, i fråga om den som ären-		(2022:700) om särskild kontroll av
det gäller,		vissa utlänningar, i fråga om den
		som ärendet gäller,

15.Migrationsverket, i fråga om den som myndigheten avser att anställa eller anlita inom förvarsverksamheten,

16.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

17.allmän domstol, i ärenden om omvandling enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid, i fråga om den som ärendet gäller,

18.Domstolsverket, allmän domstol eller allmän förvaltningsdom- stol i fråga om den som myndigheten avser att anställa,

19.Domarnämnden, i ärenden om anställning som domare eller hyresråd,

20.Kronofogdemyndigheten, i fråga om den som ärendet gäller,

iärenden enligt

a)3 kap. lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen,

Författningsförslag

SOU 2025:95

b)3 kap. lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande i vissa fall,

c)Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömsesidigt erkännande av beslut om frys- ning och beslut om förverkande, och

d)lagen om internationell verkställighet i brottmål,

21.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i fråga om den som ärendet gäller,

22.allmän domstol eller allmän förvaltningsdomstol, i fråga om en nämndeman som ska påbörja en tjänstgöringsperiod i domstolen,

23.en åklagarmyndighet i ärenden enligt förordningen (2014:1553) om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion

istraffrättsliga förfaranden inom Europeiska unionen,

24.en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder,

25.Rättsmedicinalverket, när uppgiften behövs för prövning enligt häkteslagen av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska kontrolleras,

26.Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, i fråga om den som omfattas av myndighetens prövning vid tillståndsgivning enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/1148 av den 20 juni 2019 om saluföring och användning av sprängämnesprekur- sorer, om ändring av förordning (EG) nr 1907/2006 och om upp- hävande av förordning (EU) nr 98/2013, i den ursprungliga lydelsen,

27.Statens institutionsstyrelse, när uppgiften behövs för pröv- ning enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen (1998:603) om verkställighet av sluten ungdomsvård av om ett besök eller elektronisk kommunikation kan tillåtas eller ska begränsas eller kontrolleras, och

28.en åklagarmyndighet, i fråga om den som myndigheten avser att anställa.

Uppgifter om någon annan än den som prövningen gäller enligt första stycket 14 ska begränsas till uppgifter om påföljder för brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § brottsbalken eller uppgifter om kontaktförbud eller förbud enligt 3 kap. 5 § lagen (2015:642) om europeisk skyddsorder.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

SOU 2025:95

Författningsförslag

1.7Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1135) om misstankeregister

Härigenom föreskrivs att 3 § förordningen (1999:1135) om misstanke- register ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Uppgifter ur misstankeregistret ska lämnas ut om det begärs av

1.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, i ärenden om utlämning för brott, i ärenden om nåd i brottmål eller i andra ärenden enligt 12 kap. 9 § regeringsformen eller i ärenden om överförande av straffverkställig- het enligt lagen (2025:520) om internationell verkställighet i brott- mål, eller den statsrådet bemyndigar, för utredning i ett sådant ärende och i fråga om den som ärendet gäller,

2.en åklagarmyndighet, i ärenden där en prövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

3.Säkerhetspolisen, i ärenden om anställning eller uppdrag vid myndigheten,

4.Tullverket i tillståndsärenden och andra ärenden där en lämplig- hetsprövning ska göras, i fråga om den som prövningen gäller,

5.en länsstyrelse, i fråga om den som ärendet gäller, om inte annat anges, i ärenden

a) där länsstyrelsen enligt lag eller förordning ska hämta in sådana uppgifter,

b) där länsstyrelsen ska göra en lämplighetsprövning,

c) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (1989:149) om bevakningsföretag m.m.,

d) om godkännande av skyddsvakt enligt skyddsförordningen (2010:523),

e) om godkännande och tillsyn enligt förordningen (2011:155) om auktorisation av delgivningsföretag, och

f) om auktorisation enligt förordningen om auktorisation av delgivningsföretag, i fråga om personer som anges i 4 § första stycket 1 och 2 i den förordningen,

1Senaste lydelse 2025:534.

Författningsförslag

SOU 2025:95

6.Transportstyrelsen, i fråga om den som myndigheten vid lämp- lighetsprövning enligt lagen (1998:493) om trafikskolor och förord- ningen (1998:978) om trafikskolor överväger att ge tillstånd eller godkänna samt i ärenden om körkortstillstånd, körkort, traktorkort, taxiförarlegitimation, tillstånd till yrkesmässig trafik eller taxitrafik, biluthyrning och transporttillstånd eller tillstånd för att få driva en redovisningscentral eller en beställningscentral för taxitrafik, i fråga om den som ärendet gäller,

7.det statsråd som är föredragande i ärenden enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, eller den statsrådet bemyndigar, för ut- redning i ett sådant ärende, i fråga om den som ärendet gäller,

8. Migrationsverket, i ärenden	8. Migrationsverket, i ärenden
enligt lagen om svenskt medbor-	enligt lagen om svenskt medbor-
garskap eller utlänningslagen	garskap	eller	utlänningslagen
(2005:716), dels i fråga om den	(2005:716), dels i fråga om den
som ärendet gäller, dels för utred-	som ärendet gäller, dels för utred-
ning i ärenden som avses i 5 kap.	ning i ärenden som avses i 5 kap.
3 a § första stycket 1 utlännings-	3 § första	stycket 1,		3 a §	tredje
lagen, i fråga om någon annan än	stycket 1	eller	3 c §	första	eller
den som utredningen gäller, och	andra stycket		utlänningslagen, i
i ärenden enligt lagen (2022:700)	fråga om någon annan än den som
om särskild kontroll av vissa ut-	utredningen gäller, och i ärenden
länningar, i fråga om den som ären-	enligt lagen (2022:700) om sär-
det gäller,	skild kontroll av vissa utlänningar,
	i fråga om den som ärendet gäller,

9.en passmyndighet utom riket i passärenden, i fråga om den som ärendet gäller,

10.en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, i mål om upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott enligt utlänningslagen, i fråga om den som ärendet gäller,

11.en åklagarmyndighet eller allmän domstol i ett ärende enligt lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder, och

12.en åklagarmyndighet i ett ärende enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1805 av den 14 november 2018 om ömsesidigt erkännande av beslut om frysning och beslut om förver- kande.

Uppgifter om någon annan person än den som prövningen gäller enligt första stycket 8 ska begränsas till uppgifter om misstanke som avser brott enligt 3, 4 eller 6 kap. eller 16 kap. 10 a § brottsbalken.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd med stöd av 5 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen får bevil- jas en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 § första stycket ut- länningslagen om anknytningsper- sonen kan försörja sig och familje- medlemmen.

Undantag från försörjningskra- vet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.8Förslag till förordning om ändring

i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97) att 4 kap. 4 a–d, 5 c, 16 a–18, 21 a och 21 c §§, 4 a kap. 6 § och 8 kap. 5 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

4 kap.

4 a §1

Uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släkting i rakt nedstigande led till utlänningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år och utlänningen med stöd av 5 kap. 10 § utlännings- lagen (2005:716) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen.

Uppehållstillstånd enligt första stycket får beviljas endast om an- knytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Detta gäl- ler dock inte vid en prövning av en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd.

Undantag från kravet i andra stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

1Senaste lydelse 2025:31.

SOU 2025:95

Författningsförslag

Uppehållstillstånd enligt första stycket ska beviljas i samma om- fattning som för den utlänning som familjemedlemmen har anknytning till.

Familjemedlemmens uppehålls- tillstånd ska gälla för samma tid som anknytningspersonens tillstånd.

Vid bedömningen av om uppe- hållstillstånd ska beviljas ska så- dana omständigheter som anges i

5kap. 17 § första stycket utlännings- lagen särskilt beaktas.

4 b §2

Uppehållstillstånd får beviljas	Uppehållstillstånd på grund av
en familjemedlem till en utlänning	anknytning till en person som har
som har beviljats ett tidsbegrän-	beviljats ett tidsbegränsat uppe-
sat uppehållstillstånd i fall som	hållstillstånd i fall som avses i
avses i 5 kap. 5 § tredje stycket och	5 kap. 5 § tredje stycket och 10 a §
10 a § utlänningslagen (2005:716).	utlänningslagen (2005:716) får be-
För att beviljas uppehållstillstånd	viljas en sådan familjemedlem som
ska familjemedlemmen ha sin för-	avses i 5 kap. 3 § första stycket ut-
sörjning ordnad under vistelsen.	länningslagen om familjemedlem-
	men har sin försörjning ordnad
	under vistelsen.

Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som

anknytningspersonens tillstånd.
Med familjemedlem avses make	Vid bedömningen av om uppe-
eller sambo till anknytningsperso-	hållstillstånd ska beviljas ska så-
nen och barn under 18 år till an-	dana omständigheter som anges i
knytningspersonen eller till anknyt-	5 kap. 17 § första stycket utlän-
ningspersonens make eller sambo.	ningslagen särskilt beaktas.

4 c §3

Kravet på att kunna försörja sig och familjemedlemmen i 4 a § och i 6 a kap. 9 § första stycket och 6 b kap. 14 § första stycket utlän- ningslagen (2005:716) är uppfyllt om anknytningspersonen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen

2Senaste lydelse 2022:306.

3Senaste lydelse 2025:31.

Författningsförslag

SOU 2025:95

ska göras med beaktande även av vad som behövs för försörjning av familjemedlemmen. Arbetsrelaterad ersättning som lämnas tillfälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subven- tionerad anställning, ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får inte beaktas. Inte heller andra ersättningar med anledning av arbetslöshet får beaktas. Kravet är också uppfyllt om anknytningspersonen har inkomster från näringsverksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig och familjemed- lemmen på.

Vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av an- knytning ska vid bedömningen av om kravet är uppfyllt även familje- medlemmens inkomster, samt in- komster från andra familjemed- lemmar som ingår i hushållet,

		beaktas.
	4 d §4
Kravet på att kunna försörja		Kravet på att kunna försörja
sig och utlänningen i 5 kap. 3 b §		sig och utlänningen i 5 kap. 3 f §
utlänningslagen (2005:716) är upp-		första	stycket utlänningslagen
fyllt om anknytningspersonen har		(2005:716) är uppfyllt om anknyt-
lön som efter avdrag för preli-		ningspersonen har lön som efter
minär skatt uppgår till förbehålls-		avdrag för preliminär skatt upp-
beloppet vid utmätning av lön		går till	förbehållsbeloppet vid
enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken.		utmätning av lön enligt 7 kap. 5 §
Beräkningen ska göras med beak-		utsökningsbalken. Beräkningen
tande även av vad som behövs		ska göras med beaktande även av
för försörjning av utlänningen.		vad som behövs för försörjning
Ersättning från arbetslöshetsför-		av utlänningen. Ersättning från
säkring	eller annan liknande	arbetslöshetsförsäkring eller annan
arbetsrelaterad ersättning jämställs		liknande arbetsrelaterad ersätt-
med lön. Kravet är också upp-		ning jämställs med lön. Kravet är
fyllt om	anknytningspersonen	också uppfyllt om anknytnings-
har inkomster från näringsverk-		personen har inkomster från när-
samhet eller en förmögenhet som		ingsverksamhet eller en förmögen-

4Senaste lydelse 2022:306.

SOU 2025:95

Författningsförslag

han eller hon kan försörja sig och utlänningen på.

Migrationsverket får meddela närmare föreskrifter om försörj- ningsförmåga. Migrationsverket får också meddela föreskrifter om vad som ska anses vara en bo- stad av tillräcklig storlek och stan- dard enligt 5 kap. 3 b § utlännings- lagen.

het som han eller hon kan försörja sig och utlänningen på.

Vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av an- knytning ska vid bedömningen av om kravet är uppfyllt även utlän- ningens inkomster, samt inkoms- ter från andra familjemedlemmar som ingår i hushållet, beaktas.

5 c §5

Uppehållstillstånd får beviljas	Uppehållstillstånd på grund av
en familjemedlem till en utlänning	anknytning till en person som har
som har ett uppehållstillstånd en-	ett tidsbegränsat uppehållstillstånd
ligt 5 §. För att beviljas uppehålls-	enligt 5 § får beviljas en sådan
tillstånd ska familjemedlemmen	utlänning som avses i 5 kap. 3 §
1. ha sin försörjning ordnad	första stycket utlänningslagen, om
under vistelsen, och	familjemedlemmen har sin försörj-

2.inte utgöra ett hot mot all- ning ordnad under vistelsen och,

män ordning, allmän säkerhet eller	vid vistelse som kommer att uppgå
allmän folkhälsa.	till högst ett år, kommer att om-
	fattas av en heltäckande sjukför-
	säkring som gäller i Sverige.

Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som

anknytningspersonens tillstånd.
Med familjemedlem avses make	Vid bedömningen av om uppe-
eller sambo till anknytningsperso-	hållstillstånd ska beviljas ska så-
nen och barn under 18 år till an-	dana omständigheter som anges i
knytningspersonen eller till anknyt-	5 kap. 17 § första stycket utlännings-
ningspersonens make eller sambo.	lagen särskilt beaktas.

5Senaste lydelse 2020:425.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska, om familjen bildats redan i den andra EU- staten, ges till en sådan familje- medlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket utlänningslagen (2005:716), om anknytningsperso- nen uppfyller något av villkoren i 9 § första stycket och anknyt- ningspersonen, eller familjemedlem- men, fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda. Uppe- hållstillstånd ska beviljas i samma omfattning som för anknytnings- personen.

Undantag från kravet på för- sörjning i första stycket får medges om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd ska inte bevil- jas i fall som avses i 5 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen.

Författningsförslag

SOU 2025:95

16 a §6

En utlänning som på ett sätt som avses i 3 a kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716) är familjemedlem till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ska beviljas uppehållstillstånd under förutsätt- ning att den varaktigt bosatta som utlänningen har anknytning till uppfyller något av villkoren i 9 § första stycket. Uppehållstillstånd ska beviljas i samma omfattning som för den varaktigt bosatta som utlänningen har anknytning till.

17 §7

En ansökan om uppehållstillstånd ska kunna bifallas om ansökan görs av en EES-medborgare, en medborgare i Schweiz eller en utlän- ning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, även om han eller hon befinner sig i Sverige eller om ansökan prövas när han eller hon befinner sig i Sverige.

Detsamma gäller för en an-	Detsamma gäller för en an-
sökan som görs av en sådan	sökan som görs av en sådan
familjemedlem till en EES-med-	familjemedlem till en EES-med-
borgare som avses i 3 a kap. 2 §	borgare som avses i 3 a kap. 2 §

6Senaste lydelse 2014:185.

7Senaste lydelse 2014:185.

SOU 2025:95Författningsförslag

utlänningslagen (2005:716) eller	utlänningslagen (2005:716), av en
av en utlänning som på ett sätt som	utlänning som på ett sätt som
avses i 3 a kap. 2 § första stycket	avses i 3 a kap. 2 § första stycket
utlänningslagen är familjemedlem	utlänningslagen är familjemedlem
till en schweizisk medborgare eller	till en schweizisk medborgare eller
en utlänning som har ställning	av en utlänning som på ett sätt som
som varaktigt bosatt i en annan	avses i 16 a § är familjemedlem till
EU-stat.	en utlänning som har ställning som
	varaktigt bosatt i en annan EU-
	stat.

Första stycket tillämpas även på en ansökan om uppehållstillstånd enligt 7 §. En sådan ansökan kan för utlänningens räkning göras av den- nes arbetsgivare, som ska intyga de förhållanden som ligger till grund för ansökan.

18 §8

Uppehållstillstånd får återkallas för en sådan utlänning som avses i 9 § första stycket och som grundar sin rätt till vistelse här på avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, om utlän- ningen inte försörjer sig eller annars saknar egna medel för sitt uppe- hälle här. Detsamma gäller en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och som beviljats uppehållstill- stånd här. Detta gäller utöver vad som föreskrivs i 7 kap. 1–6 §§ utlän-

ningslagen (2005:716).
Uppehållstillstånd för en ut-	Uppehållstillstånd för en ut-
länning som på ett sätt som avses	länning som på ett sätt som avses
i 3 a kap. 2 § första stycket utlän-	i 3 a kap. 2 § första stycket utlän-
ningslagen är familjemedlem till	ningslagen är familjemedlem till
en medborgare i Schweiz eller en	en medborgare i Schweiz eller en
utlänning som har ställning som	utlänning som på ett sätt som avses
varaktigt bosatt i en annan EU-	i 16 a § är familjemedlem till en
stat får återkallas, om anknyt-	utlänning som har ställning som
ningen till medborgaren i Schweiz	varaktigt bosatt i en annan EU-
eller till den varaktigt bosatta	stat får återkallas, om anknyt-
bryts och familjemedlemmen inte	ningen till medborgaren i Schweiz
har rätt att stanna i Sverige på	eller till den varaktigt bosatta
någon annan grund.	bryts och familjemedlemmen inte

8Senaste lydelse 2014:185.

Sådan DNA-analys som avses i 13 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) ska utföras av Rätts- medicinalverket.

Migrationsverket ska under- rätta Rättsmedicinalverket om att en provtagning för DNA-analys ska genomföras. Underrättelsen ska innehålla

1. uppgift om vilka personer som ska omfattas av DNA-analysen,

2. kontaktuppgifter till de perso- ner som ska omfattas av DNA- analysen samt, i förekommande fall, ställföreträdare för dessa per- soner, och

3. andra uppgifter som är nöd- vändiga för att en DNA-analys ska kunna utföras.

Författningsförslag

SOU 2025:95

har rätt att stanna i Sverige på någon annan grund.

En arbetstagare som avses i 9 § första stycket 1 ska inte få sitt uppehållstillstånd återkallat enbart därför att han eller hon antingen inte längre är anställd på grund av att han eller hon är tillfälligt oförmögen att arbeta på grund av sjukdom eller olycksfall, eller han eller hon är ofrivilligt arbetslös och detta bekräftas av Arbetsför- medlingen.

21 a §9

Ett ärende om uppehållstill-	Ett ärende om uppehållstill-
stånd enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ ut-	stånd enligt 5 kap. 3–3 d §§ ut-
länningslagen (2005:716) skall, om	länningslagen (2005:716) ska, om
det inte finns särskilda skäl, av-	det inte finns särskilda skäl, av-
göras senast inom nio månader	göras senast inom nio månader
från det att ansökan lämnades in.	från det att ansökan lämnades in.

21 c §10

Sådan DNA-analys som avses i 13 kap. 15 § utlänningslagen (2005:716) skall utföras av Rätts- medicinalverket.

Migrationsverket skall under- rätta Rättsmedicinalverket om att en provtagning för DNA-analys skall genomföras.

9Senaste lydelse 2006:262.

10Senaste lydelse 2014:38.

SOU 2025:95Författningsförslag

Utlåtandet över analysen skall	När DNA-analysen utförts ska
sändas till Migrationsverket.	Rättsmedicinalverkets utlåtande
	över analysen sändas till Migra-
	tionsverket.

4 a kap.

6§11

Uppehållstillstånd får beviljas	Uppehållstillstånd på	grund
en familjemedlem till en utlänning	av anknytning till en person som
som har ett uppehållstillstånd	har ett tidsbegränsat uppehålls-
enligt 5 b kap. 3 eller 8 § utlän-	tillstånd enligt 5 b kap. 3 eller 8 §
ningslagen (2005:716). För att be-	utlänningslagen (2005:716) får ges
viljas uppehållstillstånd ska familje-	till en sådan familjemedlem som
medlemmen	avses i 5 kap. 3 § första stycket ut-
1. ha sin försörjning ordnad	länningslagen om utlänningen har
under vistelsen, och	sin försörjning ordnad	under
2. inte utgöra ett hot mot all-	vistelsen och, vid vistelse som kom-
män ordning, allmän säkerhet eller	mer att uppgå till högst ett år,
allmän folkhälsa.	kommer att omfattas av en hel-
	täckande sjukförsäkring som gäller i
	Sverige.

Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som

anknytningspersonens tillstånd.
Med familjemedlem avses make	Vid bedömningen av om uppe-
eller sambo till anknytningsperso-	hållstillstånd ska beviljas ska så-
nen och barn under 18 år till an-	dana omständigheter som anges i
knytningspersonen eller till anknyt-	5 kap. 17 § första stycket utlännings-
ningspersonens make eller sambo.	lagen särskilt beaktas.

8kap. 5 §12

Avgift tas ut för prövning av ansökan om

1.uppehålls- och/eller arbetstillstånd med 1 500 kronor för perso- ner som fyllt 18 år och med 750 kronor för personer som inte fyllt 18 år,

11Senaste lydelse 2019:1212.

12Senaste lydelse 2022:1018.

2. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § första eller tredje stycket utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestäm- melser,

3. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § första eller tredje stycket utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 5 b § första stycket 1, 3

Författningsförslag

SOU 2025:95

2.ställning som varaktigt bosatt i Sverige med 1 000 kronor för personer som fyllt 18 år och med 500 kronor för personer som inte fyllt 18 år,

3.uppehållstillstånd enligt 5 kap. 9 § utlänningslagen (2005:716) med 2 200 kronor,

4.uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § och/eller arbetstill- stånd enligt 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen med 2 200 kronor,

5.tillstånd enligt 6 a kap. 1 §, 6 b kap. 1 eller 2 § eller 6 c kap. 1 § ut- länningslagen med 2 000 kronor,

6.uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a § utlänningslagen med 2 000 kronor, och

7. uppehålls- och/eller arbets-	7. uppehålls- och/eller arbets-
tillstånd på grund av familjean-	tillstånd på grund av familjean-
knytning enligt 5 kap. 3 eller 3 a §	knytning enligt 5 kap. 3–3 d §§
utlänningslagen med 2 000 kro-	utlänningslagen med 2 000 kro-
nor för personer som fyllt 18 år	nor för personer som fyllt 18 år
och med 1 000 kronor för perso-	och med 1 000 kronor för perso-
ner som inte fyllt 18 år.	ner som inte fyllt 18 år.
Avgift ska dock inte tas ut av

1.personer som avses i 4 kap., 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § eller 22 kap. utlänningslagen,

2. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser,

3. personer som ansöker om uppehålls- och/eller arbetstillstånd med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen på grund av familjeanknytning till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 2 kap. 5 b § första stycket 1, 3

SOU 2025:95Författningsförslag

eller 4 utlänningslagen (1989:529)	eller 4 utlänningslagen (1989:529)
i dess lydelse från och med den	i dess lydelse från och med den
15 november 2005,	15 november 2005,

4.EES-medborgare eller anhörig till en EES-medborgare,

5.personer som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemen- skapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer,

6.japanska medborgare,

7.utlänningar som avses i 2 kap. 10 § utlänningslagen,

8.studerande som av Sida, annan svensk organisation eller mellan- folklig organisation fått stipendier för studier i Sverige,

9.personer som av allmän domstol har utvisats på grund av brott och som kan beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § utlännings- lagen,

10.förundersökningsledare eller socialnämnder som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § utlänningslagen,

11.Polismyndigheten när den ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 b § eller 16 a § utlänningslagen,

12.socialnämnder som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 c § eller 16 b § utlänningslagen, eller

13.personer som ansöker om uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 d § utlänningslagen.

Avgift enligt första stycket ska inte tas ut om internationell hänsyn eller sedvänja kräver det.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

2.I fråga om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats enligt 4 kap. 16 a § före den 1 januari 2027 gäller 4 kap. 18 § i den äldre lydelsen.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.9Förslag till förordning om ändring i förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2018:42) om särskilt anställningsstöd ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §1

De nyanlända invandrare som får anvisas till särskilt anställnings- stöd i form av introduktionsjobb är de som har fyllt 20 år och

1.är anvisade till det arbetsmarknadspolitiska programmet etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare,

2.är arbetslösa och anmälda som arbetssökande hos Arbetsförmed- lingen och någon gång under de senaste 12 månaderna har varit an- visade till detta program, eller

3. är arbetslösa och anmälda	3. är arbetslösa och anmälda
som arbetssökande hos Arbetsför-	som arbetssökande hos Arbetsför-
medlingen och inom de senaste	medlingen och inom de senaste
36 månaderna har beviljats	36 månaderna har beviljats
a) uppehållstillstånd enligt	a) uppehållstillstånd enligt
– 5 kap. 1, 2, 3, 3 a, 4 eller 6 §	– 5 kap. 1, 2, 3–3 d, 4 eller 6 §
utlänningslagen (2005:716) eller	utlänningslagen (2005:716) eller
motsvarande äldre bestämmelser,	motsvarande äldre bestämmelser,
– 12 kap. 18 § utlänningslagen,	– 12 kap. 18 § utlänningslagen,
eller	eller
– 21 eller 22 kap. utlännings-	– 21 eller 22 kap. utlännings-
lagen, eller	lagen, eller
b) uppehållskort i egenskap av	b) uppehållskort i egenskap av
familjemedlem till en EES-med-	familjemedlem till en EES-med-
borgare efter ansökan enligt	borgare efter ansökan enligt
3 a kap. 10 § utlänningslagen.	3 a kap. 10 § utlänningslagen.

Vid tillämpning av bestämmelsen om tidsperioder i första stycket 3 ska det bortses från tid när den som ska anvisas har varit förhindrad att arbeta på grund av vård av eget barn som inte har fyllt två år eller, om barnet är adopterat, i två år efter barnets ankomst till familjen.

1Senaste lydelse 2021:805.

Författningsförslag

SOU 2025:95

1.10Förslag till förordning om ändring i förordningen (2022:807) om statlig ersättning för arbete

i etableringsjobb

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2022:807) om statlig ersättning för arbete i etableringsjobb ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

5 §

Ersättning kan beviljas den som vid beslutstillfället har fyllt 20 år, är arbetslös och anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och som

1.har varit arbetslös, eller deltagit i ett arbetsmarknadspolitiskt program, på heltid under minst 24 av de 27 månaderna närmast före dagen för ansökan,

2.är anvisad till det arbetsmarknadspolitiska programmet eta- bleringsinsatser för vissa nyanlända invandrare enligt förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, eller

3. inom de senaste 36 måna-	3. inom de senaste 36 måna-
derna före dagen för ansökan har	derna före dagen för ansökan har
beviljats	beviljats
a) uppehållstillstånd enligt	a) uppehållstillstånd enligt
– 5 kap. 1, 2, 3, 3 a, 4 eller 6 §	– 5 kap. 1, 2, 3–3 d, 4 eller 6 §
utlänningslagen (2005:716) eller	utlänningslagen (2005:716) eller
motsvarande äldre bestämmelser,	motsvarande äldre bestämmelser,
– 12 kap. 18 § utlänningslagen,	– 12 kap. 18 § utlänningslagen,
eller	eller
– 21 eller 22 kap. utlännings-	– 21 eller 22 kap. utlännings-
lagen, eller	lagen, eller
b) uppehållskort i egenskap	b) uppehållskort i egenskap
av familjemedlem till en EES-	av familjemedlem till en EES-
medborgare efter ansökan enligt	medborgare efter ansökan enligt
3 a kap. 10 § utlänningslagen.	3 a kap. 10 § utlänningslagen.

Ersättning får inte beviljas enligt första stycket 2–3 till en arbets- sökande som redan har fått ersättning enligt denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:95

punkter såväl muntligen som skriftligen. Sammanlagt har fem expert- gruppssammanträden hållits.

Därutöver har utredaren och sekreteraren haft kontakt med andra samtidigt pågående utredningar med koppling till uppdraget, där- ibland Miniminivåutredningen (Ju 2023:18), Vandelsutredningen (Ju 2023:25) och Utredningen om anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt (Ju 2024:E).

I februari 2025 gjorde utredaren och sekreteraren ett studiebesök hos Migrationsverket. Vidare har möten hållits med företrädare för organisationer från både civilsamhället och näringslivet. Utredningen har också haft kontakt med Integritetsskyddsmyndigheten (IMY) och Rättsmedicinalverket (RMV).

Utredningens arbete och förslag utgår från kommittédirektiven och de regelverk och förutsättningar för anhöriginvandring som gäller i dag. I sitt arbete har utredningen haft möjlighet att beakta lagstiftning och andra förhållanden fram till och med juli 2025.

2.3Vissa utgångspunkter och avgränsningar

Under våren 2024 antog Europaparlamentet och rådet tio rättsakter om migration och asyl (fortsättningsvis migrations- och asylpakten). Genom migrations- och asylpakten fastställs en uppsättning nya regler för att hantera migration och inrätta ett gemensamt asylsystem på EU- nivå. Det gemensamma EU-systemet ska bl.a. säkerställa att EU har starka och säkra yttre gränser, snabba och effektiva förfaranden och ett effektivt system för solidaritet och ansvar. Rättsakterna i migra- tions- och asylpakten trädde i kraft den 11 juni 2024 och ska i allt väsentligt tillämpas av medlemsstaterna från och med sommaren 2026.

I november 2024 gav regeringen en utredare i uppdrag att se över behovet av anpassning av svensk rätt i förhållande till ett flertal av rättsakterna i migrations- och asylpakten (Ju 2024:E). Bland dessa rättsakter ingår skyddsgrundsförordningen,1 som bl.a. innehåller bestämmelser om familjesammanhållning och som från och med den 12 juni 2026 kommer att upphäva det omarbetade skyddsgrunds-

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av direktiv 2011/95/EU.

SOU 2025:95

Utredningens uppdrag och arbete

direktivet.2 Skyddsgrundsförordningen ska tillämpas av medlems- staterna från och med den 1 juli 2026.

I utredningens uppdrag ingår bl.a. att göra en översyn av anknyt- ningsreglerna i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. I 5 kap. 3 § ut- länningslagen finns regler om anhöriginvandring som har sin grund i EU-rätten. Merparten av dessa regler tillkom i syfte att genomföra det s.k. familjeåterföreningsdirektivet3 men reglerna tillämpas även i situationer som omfattas av bestämmelser om familjesammanhåll- ning i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet.4

Sett till den utredning som har tillsatts för att se över behovet av anpassningar av svensk rätt till bl.a. skyddsgrundsförordningen har utredningen bedömt att det inte ingår i den här utredningens uppdrag att föreslå sådana anpassningar, eller att ta ställning till de valmöjlig- heter som vissa av bestämmelserna i förordningen ger. Om, och i så fall i vilken utsträckning, reglerna i 5 kap. utlänningslagen alls kom- mer att tillämpas i situationer som omfattas av EU-regler om familje- sammanhållning efter sommaren 2026 är i stället något som utred- ningen Ju 2025:E har att ta ställning till. Av den anledningen har utredningen avstått från att lämna förslag som innebär att det in- förs nya regler i utlänningslagen för situationer som omfattas av skyddsgrundsförordningens bestämmelser om familjesammanhåll- ning. Utredningen har också, med något undantag, avstått från att lämna förslag som innebär förändringar av de nuvarande regler i

5 kap. utlänningslagen som tillkommit i syfte att genomföra det om- arbetade skyddsgrundsdirektivet. För att underlätta den kommande beredningen av utredningens förslag har utredningen däremot i rele- vanta avsnitt redovisat sin syn på hur förslagen i betänkandet förhål- ler sig till skyddsgrundsförordningens bestämmelser om familje- sammanhållning.

2Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

3Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening.

4Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt bedömdes direktivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar vara uppfyllda genom gällande rätt och några författningsändringar gjordes inte. För att genomföra det omarbetade skydds- grundsdirektivet – och dess ändrade definition av begreppet familjemedlem – infördes emeller- tid bestämmelsen i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen, som ger en rätt för en förälder till ett barn med status som flykting eller alternativt skyddsbehövande, som inte själv kan få uppehållstillstånd i den egenskapen, att i stället få uppehållstillstånd på grund av anknytning till barnet. En tillämpning av bestämmelsen förutsätter att föräldern befinner sig i Sverige samt att barnet och föräldern har någorlunda samtidiga asylprocesser (prop. 2013/14:248 s. 46 f.).

3 Internationella regler

Utgångspunkten för utredningens uppdrag är att den svenska regler- ingen om anhöriginvandring inte ska vara mer generös än vad som krävs enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden. I detta kapitel redogörs översiktligt för de internationella regelverk som i huvudsak har betydelse för utredningens överväganden och förslag.

3.1Familjeåterföreningsdirektivet

Övergripande om direktivet

Familjeåterföreningsdirektivet bygger på tanken att en tredjelands- medborgare som har en mer permanent bosättning i en medlems- stat, den s.k. referenspersonen, ska ha rätt att återförenas med med- lemmar i kärnfamiljen som också är tredjelandsmedborgare. För att omfattas av direktivets bestämmelser ska referenspersonen ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst ett år och välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (artikel 3.1).

Direktivet är inte tillämpligt på referenspersoner som ansöker om att beviljas flyktingstatus och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut, har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett tillfälligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlemsstaten i avvaktan på ett beslut om sin ställning, eller har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skydds- former enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna (artikel 3.2). Inte heller är det tillämp- ligt på familjemedlemmar till unionsmedborgare (artikel 3.3).

Direktivet innehåller både obligatoriska och fakultativa bestäm- melser. Det påverkar inte tillämpningen av förmånligare bestäm- melser i bl.a. bilaterala och multilaterala avtal med tredje länder (arti- kel 3.4). Inte heller påverkar det medlemsstaternas möjligheter att

Internationella regler

SOU 2025:95

anta eller behålla förmånligare bestämmelser (artikel 3.5). Direkti- vets fakultativa bestämmelser kan därför närmast ses som rekommen- dationer för medlemsländerna.

Enligt direktivet föreligger en skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd för medlemmar i referenspersonens kärnfamilj, dvs. make eller maka samt omyndiga ogifta barn (inbegri- pet adopterade barn) till referenspersonen och/eller dennes make eller maka. Något krav på att det ska finnas en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för personer som inte tillhör kärnfamiljen upp- ställs däremot inte.

När det gäller polygama hushåll där referenspersonen redan bor tillsammans med en make/maka på en medlemsstats territorium, ska den berörda medlemsstaten inte tillåta familjeåterförening för en ytterligare make/maka. Medlemsstaterna får i en sådan situation även begränsa familjeåterförening av underåriga barn till den ytter- ligare maken/makan och referenspersonen (artikel 4.4). För att garan- tera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlems- staterna kräva att referenspersonen och dennes make/maka ska ha uppnått en viss lägsta ålder, och högst 21 år, innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen (artikel 4.5).

När det gäller barn som inte är gemensamma gäller skyldigheten att bevilja uppehållstillstånd under förutsättning att referenspersonen eller maken/makan har vårdnad om barnet och barnet är beroende av honom/henne för sin försörjning. Om barnet i ett sådant fall står under gemensam vårdnad får familjeåterförening tillåtas förutsatt att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande (artikel 4.1).

Begränsningar av rätten till familjeåterförening

Den rätt till uppehållstillstånd som direktivet ger begränsas på så sätt att medlemsstaterna får göra undantag i vissa angivna situatio- ner. En ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening får t.ex. avslås med hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa (arti- kel 6.1).

Enligt artikel 7.1 får medlemsstaterna som villkor för familjeåter- förening ställa krav på att referenspersonen har bostad, sjukförsäk- ring och försörjningen för hela familjen ordnad. Enligt artikel 7.2 får därutöver ställas krav på integrationsåtgärder. Artikel 8 ger möj-

SOU 2025:95

Internationella regler

lighet för medlemsstaterna att ställa krav på att referenspersonen ska ha vistats lagligen på statens territorium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar.

Av artikel 16.1 följer bl.a. att medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förny- else av uppehållstillstånd, om villkoren i direktivet inte är uppfyllda eller inte längre är uppfyllda. Om det är fråga om att förnya ett uppe- hållstillstånd och referenspersonens tillgångar inte räcker till utan hjälp från den berörda medlemsstatens socialbidragssystem ska med- lemsstaten dock beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomst.

Enligt artikel 16.2 får medlemsstaterna avslå en ansökan om in- resa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstill- stånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfalskade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt, att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adoption har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat.

Av artikel 16.3 följer att medlemsstaterna får återkalla ett uppe- hållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familjemedlem om referenspersonen inte längre vistas i med- lemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till ett eget uppehållstillstånd (vilket regleras i artikel 15).

Medlemsstaterna får utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäktenskap (arti- kel 16.4).

Enligt artikel 17 ska medlemsstaterna, om en ansökan om familje- återförening avslås, om ett uppehållstillstånd återkallas eller inte förnyas, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar ska utvisas, ta vederbörlig hänsyn till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet.

Internationella regler

SOU 2025:95

Särskilda bestämmelser för flyktingar

Kapitel V (artiklarna 9–12) i direktivet innehåller särskilda regler om familjeåterförening för flyktingar, som i flera avseenden är för- månligare än de regler som gäller för andra kategorier av referens- personer. Medlemsstaterna får begränsa tillämpningen av bestäm- melserna till flyktingar vars familjeband etablerats före inresan i medlemsstaten (artikel 9.2).

Av artikel 12.1 framgår att medlemsstaterna i samband med an- sökningar som rör sådana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 (dvs. make/maka och barn) som huvudregel inte får ställa krav på bostad, försörjning, sjukförsäkring och integrationsåtgärder. Sådana krav får dock ställas om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning. Vidare får krav på bostad, försörjning och sjuk- försäkring ställas upp om ansökan om familjeåterförening inte läm- nas in inom tre månader efter det att referenspersonen har beviljats flyktingstatus.

Av artikel 12.2 framgår att medlemsstaterna inte får kräva att en flykting ska ha vistats på deras territorium under en viss tid innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar.

Om rätten till ett oberoende uppehållstillstånd

Familjemedlemmar som har rätt till familjeåterförening enligt direk- tivet ska beviljas ett uppehållstillstånd som är giltigt minst ett år. Uppehållstillståndet ska kunna förnyas. Giltighetstiden för familje- medlemmens eller familjemedlemmarnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referens- personens uppehållstillstånd löper ut (artikel 13).

Familjemedlemmarna ska ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till utbildning, anställning och vidareutbildning (arti- kel 14). Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få ett eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd. Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av ett

SOU 2025:95

Internationella regler

sådant oberoende uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplösning av familjebanden (artikel 15.1).

Om personer som rest in i en medlemsstat för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemssta- terna ska anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehålls- tillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall (artikel 15.3). Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och giltighetstiden för det egna uppehållstillståndet ska fastställas enligt nationell lagstiftning (artikel 15.4).

Om bevisning

Av artikel 5.2 i direktivet framgår bl.a. att en ansökan om familje- återförening ska åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden. Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.

Enligt artikel 11.2 (som gäller för flyktingar) ska medlemsstaten, om en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga hand- lingar, beakta andra bevis för att sådana band föreligger enligt natio- nell lagstiftning. Ett beslut om avslag på ansökan får inte uteslutande bygga på avsaknad av skriftlig bevisning.

Genomförandet av direktivet i medlemsstaterna

Familjeåterföreningsdirektivet har gällt sedan den 3 oktober 2003 och skulle ha genomförts i EU-länderna senast den 3 oktober 2005 (med undantag för i Irland och Danmark, som inte omfattas av direktivet). Under 2008 publicerade kommissionen en rapport till Europa- parlamentet och rådet om tillämpningen av direktivet, i vilken ett antal genomförandeproblem togs upp.1 Detta åtföljdes av att kom- missionen under 2014 publicerade riktlinjer för tillämpningen av direktivet. I dessa riktlinjer, som inte är bindande för medlemssta- terna, tog kommissionen upp några av de problem som bedömdes

1Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om tillämpningen av rådets direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (KOM(2008) 610 slutlig).

Internationella regler

SOU 2025:95

kvarstå i nationell lagstiftning, särskilt integrationsåtgärder, för- sörjningskrav, behovet av att beakta barns bästa och de förmån- ligare bestämmelserna om familjeåterförening för flyktingar.2

Under 2016 vidtog det europeiska migrationsnätverket EMN (European Migration Network), som en del av sitt arbetsprogram för 2016, en studie avseende familjeåterförening inom EU.3 Detta åtföljdes under 2017 av publiceringen av en sammanfattande rapport gällande familjeåterförening för tredjelandsmedborgare inom EU och i Norge. En övergripande slutsats i rapporten var att rätten till familjeåterförening under de år som föregått rapporten hade varit en av de viktigaste kanalerna för laglig migration inom EU men att det, trots att denna rätt omfattas av en gemensam ram, fanns det både likheter och skillnader mellan medlemsstaternas politik och praxis gällande familjeåterförening.4

Under 2019 publicerade kommissionen en ny rapport gällande tillämpningen av direktivet.5 Rapporten, som delvis byggde på den nämnda EMN-studien, utmynnade i slutsatsen att situationen när det gällde genomförandet av familjeåterföreningsdirektivet hade för- bättrats sedan 2008, men att vissa av de centrala frågor som hade påtalats under 2014 fortfarande utgjorde en utmaning för en del medlemsstater.

EMN arbetar för närvarande med en ny studie gällande familje- återförening inom EU, som enligt uppgift kommer att redovisas under 2025.

3.2Europakonventionen

Europakonventionen6 är införlivad i svensk rätt och därmed bindande för svenska myndigheter och domstolar (se 2 kap. 19 § regeringsfor- men och lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angå- ende skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna). Europakonventionen innehåller inte någon artikel som

2Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet, Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM(2014) 210 final).

3EMN, Family Reunification of TCNs in the EU: National Practices, 2016.

4EMN, Family Reunification of Third-Country Nationals in the EU plus Norway, 2017.

5Rapport från kommissionen till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av direk- tiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM(2019) 162 final).

6Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna.

SOU 2025:95

Internationella regler

förpliktigar en konventionsstat att medge utlänningar inresa eller vistelse på statens territorium. Däremot kan beslut i sådana frågor innebära att familjer splittras eller hindras från att leva tillsammans, vilket innebär att frågor som rör familjeåterförening kan omfattas av tillämpningsområdet för artikel 8 i konventionen.

Enligt artikel 8 i konventionen har var och en rätt till respekt för bl.a. sitt familjeliv. En offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till före- byggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Att en inskränkning av artikel 8 måste vara ”nödvändig i ett demo- kratiskt samhälle” innebär att en avvägning mellan individens rätt till respekt för sitt familjeliv och det motstående allmänna intresset av att upprätthålla en kontrollerad invandring (vilket omfattar flera legitima ändamål, däribland hänsyn till den allmänna säkerheten, lan- dets ekonomiska välstånd och intresset av förebyggande av oordning) måste göras. För att en konventionskränkning inte ska uppstå måste intresseavvägningen utfalla till förmån för det allmänna intresset, med andra ord måste den inskränkning i anknytningspersonens rätt till familjeliv som uppstår om hans eller hennes anhöriga vägras uppe- hållstillstånd stå i rimlig proportion till intresset av att upprätthålla en kontrollerad invandring.

Europadomstolen har i flera avgöranden uttalat sig om tillämp- ningen och tolkningen av artikel 8 när det gäller frågor som rör rätten till respekt för familjeliv och familjeåterförening. Av domsto- lens praxis följer att stater har rätt att kontrollera utlänningars inresa till och vistelse på deras territorium samt att artikel 8 inte medför någon övergripande skyldighet för en stat att respektera immigran- ters val av bosättningsland och att tillåta familjeåterförening på sitt territorium.7 Omfattningen av konventionsstaternas skyldigheter i det här hänseendet varierar i stället beroende på den berörda perso- nens särskilda situation och allmänintresset. Vid bedömningen ska beaktas i vilken utsträckning familjelivet hindras, vilken anknytning

7Se Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen (13 juni 2025, Version 13C, JUNO), kommenta- ren till 5 kap. 3 § samt European Court of Human Rights; Guide on the case-law of the Euro- pean Convention on Human Rights, Immigration (daterad den 28 februari 2025) och Euro- pean Court of Human Rights Guide on Article 8 of the European Convention on Human Rights (daterad den 28 februari 2025).

Internationella regler

SOU 2025:95

till konventionsstaten som familjemedlemmarna har och om det finns oöverstigliga hinder för familjeliv i hemlandet samt om det finns omständigheter som rör immigrationskontroll eller övervägan- den med hänsyn till offentliga intressen som talar mot familjeåter- förening.

När det gäller barn ska de nationella myndigheterna vid propor- tionalitetsbedömningen låta barnens bästa väga tyngst.8 I sådana ärenden måste de nationella myndigheterna vid proportionalitets- bedömningen lägga särskild vikt vid barnets ålder, situationen i hemlandet samt graden av beroendeförhållande till föräldrarna.9

Om anknytningspersonen inte kan visa att han eller hon har en tillräcklig och varaktig inkomst, som inte är bidrag, för att täcka sina familjemedlemmars grundläggande försörjningskostnader är det en omständighet som Europadomstolen har ansett tala mot en positiv skyldighet för konventionsstaten att bevilja familjeåterförening.10

I fråga om flyktingar följer av Europadomstolens praxis att dessa behöver ha tillgång till familjeåterförening på mer förmånliga villkor än vad som gäller för andra utlänningar.11 Vid handläggningen av flyktingars ansökningar om familjeåterförening måste beslutsproces- sen garantera såväl den flexibilitet (till exempel i fråga om använd- ningen av bevisning) som den snabbhet och effektivitet som krävs för att uppfylla sökandens rätt till respekt för familjelivet.12 Det gäller även personer som beviljats alternativt skydd.13

I vissa situationer har Europadomstolen ansett att ett sådant familjeliv som avses i artikel 8 förelegat också beträffande unga vuxna och deras föräldrar. En förutsättning för detta är att det vuxna barnet inte i sin tur har bildat en egen familj. Vidare krävs att det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan det vuxna barnet och

8Se Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen (13 juni 2025, Version 13C, JUNO), kommen- taren till 5 kap. 3 §.

9Europadomstolens dom i målet Tuquabo-Tekle m.fl. mot Nederländerna, nr 60665/00, den

1december 2005.

10Se bl.a. Europadomstolens avgöranden i Haydarie mot Nederländerna, nr 8876/04, den

20oktober 2005 och Hasanbasic mot Schweiz, nr 52166/09, den 11 juni 2013.

11Se bl.a. Europadomstolens avgöranden i M.A. mot Danmark, 2021, och B.F. m.fl. mot Schweiz, nr 13258/18 m.fl., den 4 juli 2023.

12Se Europadomstolens avgöranden i M.A. mot Danmark, 2021, Tanda-Muzinga mot Frankrike, nr 2260/10, den 10 juli 2014, Mugenzi mot Frankrike, nr 52701/09, den 10 juli 2014, och Senigo Longue m.fl. mot Frankrike, nr 19113/09, den 10 juli 2014.

13Se Europadomstolens avgöranden i M.A. mot Danmark, 2021, § 146, och M.T. m.fl. mot Sverige, nr 22105/18, den 20 oktober 2022.

SOU 2025:95

Internationella regler

föräldrarna.14 Ett familjeliv som skyddas av konventionen har också ansetts kunna föreligga mellan andra släktingar, exempelvis syskon, om det finns ett beroendeförhållande mellan släktingarna som går utöver vanliga känslomässiga band.15

I fråga om utlänningar som har vistats lagligen i ett land men vars tillstånd att vistas i landet senare har återkallats, till exempel på grund av att personen har dömts för brott, har Europadomstolen beaktat vissa kriterier för att bedöma om en utvisning är förenlig med arti- kel 8 i konventionen. Utöver arten och allvaret i det brott som sökan- den har begått måste enligt domstolens praxis bl.a. längden på sökan- dens vistelse i det land från vilket han eller hon ska utvisas, sökandens familjesituation, om det finns barn som är berörda och, i så fall, bar- nens ålder och sökandens band till värdlandet respektive destinations- landet beaktas.16 Liknande överväganden måste göras i situationer när ett utvisningsbeslut har sin grund i att säkerställa landets eko- nomiska välbefinnande snarare än att förebygga oroligheter och brottslighet.17

Artikel 14 i Europakonventionen reglerar förbudet mot diskrimi- nering. Enligt artikeln ska åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen säkerställas utan diskriminering på någon grund såsom kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung,18 tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. I vissa fall har Europadomstolen bedömt att invandringsstatus (”immigration sta- tus”) kan utgöra en sådan ställning ”i övrigt” som faller inom arti- kelns tillämpningsområde.19

14Se bl.a. Europadomstolens avgöranden i Nacic m.fl. mot Sverige, nr 16567/10, den 15 maj 2012, A.A. mot Storbritannien, nr 8000/08, den 20 september 2011, Bouchelkia mot Frankrike, nr 23078/93, den 29 januari 1997, och Kumari mot Nederländerna, nr 44051/20, den 10 decem- ber 2024.

15Se t.ex. Europadomstolens avgörande i Martinez Alvarado mot Nederländerna, nr 4470/21, den 10 december 2024.

16Se t.ex. Europadomstolens avgörande i Üner mot Nederländerna, nr 46410/99, den 18 okto- ber 2006, §§ 56–60.

17Se Europadomstolens avgörande i Hasanbasic mot Schweiz, nr 52166/09, den 11 juni 2013.

18Se Europadomstolens avgörande i Biao mot Danmark, nr 38590/10, den 24 maj 2016.

19Se Europadomstolens avgöranden i Hode och Abdi mot Förenade kungariket, nr 22341/09, den 6 november 2012, och Okpisz mot Tyskland, nr 59140/00, den 15 februari 2005 (varav det sistnämnda inte gällde familjeåterförening utan olikbehandling i fråga om sociala förmåner.

Internationella regler

SOU 2025:95

3.3Barnkonventionen

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) antogs den 20 november 1989 och trädde i kraft i Sverige den 2 september 1990. Rättigheterna i konventionen gäller för alla barn inom en stats jurisdiktion. Den 1 januari 2020 blev artiklarna 1–42 i konventionen svensk lag.20

Enligt artikel 2 i barnkonventionen ska konventionsstaterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess förälders eller vårdnadshavares ras, hud- färg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av dis- kriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro.

Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vid- tas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.

Av artikel 9.1 framgår att konventionsstaterna ska säkerställa att ett barn inte skiljs från sina föräldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig prövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, bedömer att ett sådant åtskiljande är nödvändigt för barnets bästa. I enlighet med konventionsstaternas skyldighet enligt artikel 9.1 ska ansök- ningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat i familjeåterföreningssyfte behandlas på ett posi- tivt, humant och skyndsamt sätt. Konventionsstaterna ska vidare säkerställa att framställandet av en sådan begäran inte medför nega- tiva följder för de sökande och medlemmar av deras familj. Ett barn vars föräldrar är bosatta i olika stater ska ha rätt, utom i undantags- fall, att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till och direkta kontakter med båda föräldrarna. Konventionsstaterna ska för det ändamålet och i enlighet med sin skyldighet enligt artikel 9.1

20Lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

SOU 2025:95

Internationella regler

respektera barnets och dess föräldrars rätt att lämna ett land, inklu- sive sitt eget, och att resa in i sitt eget land (artikel 10).

Konventionsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att ett barn som söker flyktingstatus eller anses som flykting i enlig- het med tillämplig internationell eller nationell rätt och tillämpliga förfaranden, och oberoende av om det kommer ensamt eller tillsam- mans med sina föräldrar eller någon annan person, får lämpligt skydd och humanitärt bistånd vid åtnjutandet av rättigheterna enligt kon- vention och andra internationella instrument som staterna tillträtt (artikel 22).

År 1997 infördes, med anledning av Sveriges anslutning till barn- konventionen, en portalbestämmelse i den dåvarande utlännings- lagen (1989:529) om att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. En motsvarande bestämmelse finns numera i 1 kap.

10 § utlänningslagen.

3.4EU:s rättighetsstadga

EU:s rättighetsstadga21 innehåller en omfattande katalog över unions- medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter. Flertalet av de rättigheter som återfinns i stadgan har sin motsvarighet i Europa- konventionen. I den mån så är fallet ska de ges samma innebörd och räckvidd som i konventionen men rättighetsstadgan får tillförsäkra en högre skyddsnivå (artikel 52.3). Vissa av rättigheterna i stadgan är absoluta, men de flesta får begränsas vid en avvägning mot andra samhällsintressen eller andra rättigheter. Sådana begränsningar får dock endast göras om de är föreskrivna i lag och med beaktande av proportionalitetsprincipen (artikel 52.1).

Artikel 7 i rättighetsstadgan säkerställer skyddet för privat- och familjelivet. Rättigheterna motsvarar dem i artikel 8 i Europakonven- tionen och ska därmed ges samma innebörd och räckvidd. Vidare föreskrivs i artikel 24.2 att vid alla åtgärder som rör barn, oavsett om de vidtas av offentliga myndigheter eller privata institutioner, ska barnets bästa komma i främsta rummet.

21Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02).

Internationella regler

SOU 2025:95

3.5Rörlighetsdirektivet

Rätten till fri rörlighet är en av de grundläggande principerna inom EU. I rörlighetsdirektivet22 har reglerna om rätten för unionsmed- borgare och deras familjemedlemmar att resa in, vistas och stanna kvar i en annan medlemsstat samlats och preciserats. Direktivet antogs under 2004 och genomfördes i svensk rätt 2006.23

3.6VABO-direktivet

VABO-direktivet,24 som antogs 2003, innehåller bestämmelser om att en tredjelandsmedborgare som stadigvarande bott i en medlems- stat i fem år efter ansökan kan beviljas ställning som varaktigt bosatt. Den som beviljats denna ställning ska enligt direktivet tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmed- borgare, bl.a. en rätt att på vissa villkor bosätta sig i andra medlems- stater. Medlemsstaterna ska till en varaktigt bosatt utfärda ett särskilt EU-uppehållstillstånd (artikel 8.2).

Genom ändringsdirektivet,25 som antogs 2011, utvidgades VABO- direktivet till att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd.

Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser som ger möjlighet för familjemedlemmar till en person med status som varaktigt bosatt att följa med eller ansluta sig till den varaktigt bosatta i en annan medlemsstat. Artikel 16.1 föreskriver att om en varaktigt bosatt ut- övar sin rätt till bosättning i en andra medlemsstat och om familjen redan var bildad i den första medlemsstaten, ska sådana familjemed- lemmar som uppfyller villkoren i artikel 4.1 i familjeåterförenings- direktivet tillåtas följa med eller förena sig med den varaktigt bosatta. Medlemsstaten får dock ställa krav på bevis för att familjemedlem- marna till den varaktigt bosatta har varit bosatta i den första medlems-

22Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG.

23Prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191.

24Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelands- medborgares ställning.

25Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/51/EU av den 11 maj 2011 om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd.

SOU 2025:95

Internationella regler

staten i egenskap av familjemedlemmar till den varaktigt bosatta samt bevis för att de har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familje- medlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i medlems- staten, eller att den varaktigt bosatta har sådana tillgångar och försäk- ringar för dem, samt en sjukförsäkring som omfattar alla risker i den andra medlemsstaten. Medlemsstaterna ska bedöma dessa till- gångar med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och in- komsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och pensioner (artikel 16.4). Om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten ska bestämmelserna i familjeåterförenings- direktivet gälla (artikel 16.5).

Medlemsstaterna får vägra ansökningar om uppehållstillstånd från varaktigt bosatta eller deras familjemedlemmar om personen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. När beslut fattas ska medlemsstaten beakta hur grovt brottet är eller vilken typ av brott mot allmän ordning och allmän säkerhet som har begåtts av den varaktigt bosatta personen, eller personens familjemedlem eller familjemedlemmar, eller den fara som personen utgör. Denna typ av beslut får inte grundas på ekonomiska överväganden (artikel 17).

VABO-direktivet genomfördes i svensk rätt 200626 och lagstift- ning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft under 2014.27 Direktivet är nu under omarbetning.28 Syftet med kommissionens förslag till omarbetning är bland annat att förenkla möjligheterna att få ställning som varaktigt bosatt, underlätta rörligheten för tredje- landsmedborgare inom EU, bidra till en bättre balans inom arbets- marknaden och att öka unionens attraktionskraft för kvalificerad arbetskraft från tredjeland.

26Prop. 2005/06:77, bet. 2005/06:SfU9, rskr. 2005/06:191.

27Prop. 2013/14:83, bet. 2013/14:SfU9, rskr. 2013/14:191.

28Förslag till Europaparlaments och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedbor- gares ställning (omarbetning), COM(2022) 650 final.

Internationella regler

SOU 2025:95

3.7Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet

Det första skyddsgrundsdirektivet29 antogs under 2004 och genom- fördes i svensk rätt 2010 (samtidigt med det första asylprocedurdirek- tivet30).31 Under 2011 antogs det omarbetade skyddsgrundsdirek- tivet,32 som genomfördes i svensk rätt 2015.33

Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet utgör en del av EU:s gemensamma europeiska asylsystem. Huvudsyftet med direktivet är att garantera dels att medlemsstaterna tillämpar gemensamma kriterier för att fastställa vilka personer som har ett verkligt behov av internationellt skydd, dels att en miniminivå av förmåner är till- gänglig för dessa personer i samtliga medlemsstater. Medlemssta- terna får ha förmånligare bestämmelser än de som finns i direktivet (artikel 3).

Med internationellt skydd avses enligt det omarbetade skydds- grundsdirektivet flyktingstatus och status som subsidiärt skydds- behövande (vilket i svensk rätt benämns alternativt skyddsbehövande). Artikel 23 i direktivet innehåller bestämmelser om sammanhållning av familjer. Av artikel 23.1 framgår att medlemsstaterna ska se till att familjen hålls samlad. I artikel 23.2 föreskrivs att medlemsstaterna ska se till att familjemedlemmar till den person som har beviljats internationellt skydd, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådant skydd, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–35 i direktivet (bl.a. uppehållstillstånd) i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överensstämmer med familjemedlemmens personliga rättsliga status. Vissa undantag från detta gäller dock (se artikel 23.3 och 23.4).

Enligt definitionen i artikel 2 j) avses med familjemedlemmar, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet, följande personer:

29Rådets direktiv 2004/83/EG av den 29 april 2004 om miniminormer för när tredjelands- medborgare eller statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning och om innehållet i det beviljade skyddet.

30Rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus.

31Prop. 2009/10:31, bet. 2009/10:SfU8, rskr. 2009/10:133.

32Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

33Prop. 2013/14:248, bet. 2014/15:SfU5, rskr. 2014/15:27.

100

SOU 2025:95

Internationella regler

–Make eller maka till den person som beviljats internationellt skydd eller hans/hennes ogifta partner i en stadigvarande relation, om lagstift- ningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess lagstiftning om tredjelands - medborgare.

–Underåriga barn till sådana par som avses i första strecksatsen eller till den person som beviljats internationellt skydd, på villkor att de är ogifta, och oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adop- terats enligt nationell lagstiftning.

–Fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift.

3.8Skyddsgrundsförordningen

Genom Europaparlamentets och rådets antagande av migrations- och asylpakten under våren 2024 fastställdes en uppsättning nya regler för att hantera migration och inrätta ett gemensamt asylsystem på EU-nivå. I migrations- och asylpakten ingår bl.a. skyddsgrundsförord- ningen, som ska tillämpas av medlemsstaterna från och med den

1 juli 2026 (och som från och med den 12 juni 2026 upphäver det omarbetade skyddsgrundsdirektivet).

I likhet med det omarbetade skyddsgrundsdirektivet innehåller skyddsgrundsförordningen bestämmelser om sammanhållning av familjer (artikel 23). Enligt definitionen i artikel 3.9 avses med familje- medlemmar, om dessa familjemedlemmar befinner sig på samma medlemsstats territorium i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan innan sökanden anlände till medlemsstaternas territorium, följande per- soner:

–Make eller maka till den person som beviljats internationellt skydd eller hans/hennes ogifta partner i en stadigvarande relation, om lag eller praxis i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par som likvärdiga med gifta.

–Underåriga eller vuxna beroende barn till sådana par som avses i led a eller till den person som beviljats internationellt skydd, förutsatt att de är ogifta och oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adop- terats i enlighet med nationell rätt; en underårig betraktas som ogift om dennes äktenskap, på grundval av en individuell bedömning, inte skulle vara förenligt med relevant nationell rätt om det hade ingåtts i den berörda medlemsstaten, i synnerhet med avseende på den lagstad- gade åldersgränsen för att ingå äktenskap.

101

Internationella regler

SOU 2025:95

–Om den person som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift: fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd, inbegripet ett vuxet syskon, enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten; en under- årig betraktas som ogift om dennes äktenskap, på grundval av en indi- viduell bedömning, inte skulle vara förenligt med relevant nationell rätt om det hade ingåtts i den berörda medlemsstaten, i synnerhet med avseende på den lagstadgade åldersgränsen för att ingå äktenskap.

3.9Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt m.m.

EU-rätten ger unionsmedborgare och deras familjemedlemmar rätt att, på vissa villkor, fritt röra sig inom medlemsstaternas territorium. Vidare innehåller EU-rätten regler om tredjelandsmedborgares rätt till familjeåterförening i medlemsstaterna. Däremot finns inga EU- rättsliga bestämmelser som ger unionsmedborgare rätt att återföre- nas eller leva tillsammans med sina familjemedlemmar i sin hemma- medlemsstat. EU-domstolen har emellertid utvecklat en praxis som innebär att det i vissa situationer kan vara möjligt att härleda en uppehållsrätt från en unionsmedborgare även i dennes hemmamed- lemsstat. Detta med stöd av artikel 20 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt34 (EUF-fördraget), som reglerar innebör- den av unionsmedborgarskapet. Den praxis som har utvecklats inne- bär bl.a. att en medlemsstat inte får neka en härledd uppehållsrätt för familjemedlemmar till en unionsmedborgare om unionsmed- borgaren därmed i praktiken skulle tvingas lämna unionen (och som en följd berövas möjligheten att faktiskt åtnjuta kärnan i de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet).35

34Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt av den 13 december 2007 (2016/C 202/01)

– konsoliderad version.

35Se bl.a. EU-domstolens domar den 8 mars 2011 i mål C-34/09 och den 15 november 2011 i mål C-256/11.

102

SOU 2025:95

Internationella regler

3.10Massflyktsdirektivet

Massflyktsdirektivet36 antogs under 2001 och syftar till att personer i en massflyktssituation ska få ett omedelbart skydd och tillgång till sociala rättigheter samt att det ska finnas en ansvarsfördelning mellan EU:s medlemsstater. Direktivet innehåller även regler om uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd för familjemedlemmar. Vilka personer som ska anses ingå i familjegemenskapen vid tillämpningen av direk- tivet, om familjen fanns redan i ursprungslandet och splittrades på grund av omständigheter kring den massiva tillströmningen, fram- går av direktivets artikel 15. Här anges att anhörigkretsen omfattar:

–Make/maka till referenspersonen eller dennes ogifta partner i ett stabilt förhållande, om ogifta par och gifta par enligt lagstiftningen och praxis i den berörda medlemsstaten ska behandlas på jämförbart sätt enligt landets utlänningslagstiftning.

–Underåriga ogifta barn till referenspersonen och dennes maka/make, oavsett om de är födda inom eller utom äktenskapet eller är adopterade.

–Andra nära anhöriga som levde tillsammans och ingick i familje- gemenskapen vid tidpunkten för de händelser som ledde till den massiva tillströmningen och som var helt eller delvis beroende av referensperso- nen vid den tidpunkten.

Den 4 mars 2022 beslutade Europeiska rådet att aktivera massflykts- direktivet med anledning av Rysslands invasion av Ukraina. Genom senare beslut har direktivet förlängts till och med den 4 mars 2027.

3.11Student- och forskardirektivet

Student- och forskardirektivet37 är ett led i EU:s målsättning att ut- forma en gemensam politik för laglig migration och att bli en eko- nomi baserad på kunskap och innovation med ställning som ett världsledande centrum för utbildning. Syftet med direktivet, som

36Rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.

37Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pair-arbete.

103

Internationella regler

SOU 2025:95

ersatt studentdirektivet38 och gästforskardirektivet39 , är att fastställa villkoren för inresa till och vistelse i mer än 90 dagar på medlems- staternas territorier samt rättigheter för tredjelandsmedborgare, och i tillämpliga fall deras familjemedlemmar, i samband med forskning, studier, praktik eller volontärarbete inom ramen för europeisk volon- tärtjänst.

Direktivet innehåller bl.a. bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till forskare. Enligt artikel 26 ska i detta av- seende bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet, med vissa undantag, vara tillämpliga. Undantagen innebär bl.a. att beviljandet av uppehållstillstånd för familjemedlemmarna inte får göras bero- ende av kravet att forskaren ska ha välgrundade utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd eller ha vistats i landet under en viss minimiperiod.

3.12Det nya blåkortsdirektivet

Det nya blåkortsdirektivet40 har som övergripande syfte att öka EU:s möjligheter att effektivt och snabbt bemöta behovet av högkvalifi- cerade tredjelandsmedborgare, kompensera för kompetensbrist, öka den ekonomiska invandringens bidrag till unionens konkurrenskraft och ekonomi samt hantera följderna av en åldrande befolkning. Det nya blåkortsdirektivet, som har ersatt 2009 års blåkortsdirektiv,41 antogs under 2021 och har genomförts i Sverige genom lagändringar som trädde i kraft i januari 2025.42

Genom det nya blåkortsdirektivet fastställs villkor för inresa och vistelse i mer än tre månader på medlemsstaternas territorium samt de rättigheter som gäller för tredjelandsmedborgare vid hög- kvalificerad anställning och för deras familjemedlemmar. Direktivet reglerar också villkoren för inresa och vistelse samt rättigheterna

38Rådets direktiv 2004/114/EG av den 13 december 2004 om villkoren för tredjelandsmed- borgares inresa och vistelse för studier, elevutbyte, oavlönad yrkesutbildning eller volontär- arbete.

39Rådets direktiv 2005/71/EG av den 12 oktober 2005 om ett särskilt förfarande för tredje- landsmedborgares inresa och vistelse i forskningssyfte.

40Europaparlamentet och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upp- hävande av rådets direktiv 2009/50/EG.

41Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning.

42Prop. 2024/25:18, bet. 2024/25:SfU6, rskr. 2024/25:65).

104

SOU 2025:95

Internationella regler

för tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar i andra med- lemsstater än den som först beviljade EU-blåkort.

Av artikel 17 framgår att familjeåterföreningsdirektivet är tillämp- ligt för familjemedlemmar till personer med EU-blåkort, med vissa undantag. Av dessa undantag framgår bl.a. att det för familjeåterföre- ning inte får krävas att EU-blåkortsinnehavaren har välgrundade ut- sikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år eller har vistats i landet under en viss minimiperiod. I artikel 16 finns regler om likabehandling av blåkortsinnehavare. Av artikel 16.7 framgår att om medlemsstaterna utfärdar nationella uppehållstillstånd för högkvalificerad anställning ska de bevilja EU-blåkortsinnehavarna samma rätt till likabehandling som de som beviljas innehavare av nationella uppehållstillstånd, om sådan rätt till likabehandling är mer förmånlig än det som föreskrivs i artikel 16.

I artikel 22 finns regler om familjemedlemmars vistelse i en andra medlemsstat.

3.13ICT-direktivet

ICT-direktivet43 antogs under 2014 och syftar till att fastställa vill- koren för inresa till och vistelse i mer än 90 dagar på medlemsstater- nas territorium samt rättigheter för tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar inom ramen för företagsintern förflyttning av personal. I direktivet regleras också villkoren för inresa och vistelse samt rättigheterna för en tredjelandsmedborgare som vistas i en annan EU-stat än den som först beviljade ICT-tillståndet och som har utnyttjat sin rätt till rörlighet enligt direktivet.

Direktivet innehåller även bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar. Enligt artikel 19 ska familjeåterförenings- direktivet, med vissa undantag, vara tillämpligt på familjemedlem- mar till den som beviljas ett ICT-tillstånd. Undantagen innebär bl.a. att det inte ska krävas att den som har fått ett tillstånd ska ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd för att familjeåterförening ska beviljas, eller att han eller hon har vistats

i medlemsstaten under en viss minimiperiod.

43Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal.

105

Internationella regler

SOU 2025:95

3.14Helsingforsavtalet

Helsingforsavtalet (SÖ 1962:14) utgör en samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Avtalet under- tecknades 1962 och trädde i kraft samma år. Den ursprungliga texten i avtalet har därefter reviderats vid flera tillfällen. Enligt samarbets- överenskommelsen ska de nordiska länderna eftersträva att bevara och ytterligare utveckla sitt samarbete på det rättsliga, kulturella, sociala och ekonomiska området samt i fråga om samfärdseln och miljövården. Vid utformningen av lagar och andra rättsregler i de nordiska länderna ska medborgare i de övriga länderna behandlas lika med landets egna medborgare, inom samarbetsöverenskommel- sens tillämpningsområde. Undantag kan dock göras, om krav på medborgarskap är grundlagsfäst, nödvändigt på grund av andra internationella åtaganden eller det i övrigt av särskilda skäl bedöms nödvändigt.

3.15Utträdesavtalet mellan EU och Storbritannien

Sedan Storbritannien och Nordirland lämnade EU i januari 2020 är brittiska medborgare inte längre EU/EES-medborgare. Brittiska med- borgare kan därmed inte längre vistas i Sverige med uppehållsrätt med stöd av rörlighetsdirektivet, som EU/EES-medborgare kan. I utträdesavtalet mellan Storbritannien och EU44 regleras villkoren för Storbritanniens utträde, i syfte att förebygga störningar och skapa rättssäkerhet för medborgare och näringsidkare liksom för myndig- heter. I utträdesavtalet skyddas bl.a. rätten att bo kvar och fortsätta med nuvarande sysselsättning för EU-medborgare i Storbritannien och brittiska medborgare i EU-länderna på i huvudsak samma vill- kor som enligt EU-rätten. Enligt utträdesavtalet gäller ett förbud mot diskriminering på grund av nationalitet (artikel 12) och en rätt till likabehandling i förhållande till värdlandets medborgare (arti- kel 23).

44Avtal om Förenade konungariket Storbritannien och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen2019/C 384 I/01.

106

SOU 2025:95

Internationella regler

3.16Andra internationella regelverk

Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsställning

I Europarådets konvention om migrerande arbetstagares rättsställ- ning från 1977, som ratificerades av Sverige 1978, finns vissa regler om familjeåterförening.45 I konventionen anges att make eller maka till migrerande arbetstagare samt dennes ogifta minderåriga barn ska ha rätt att förena sig med den migrerande arbetstagaren under förut- sättning att denne för sin familj disponerar en lämplig bostad. Kon- ventionsstaterna har dock rätt att göra rätten till familjeåterförening beroende av en väntetid på högst tolv månader. Vidare finns möjlig- het för staterna att göra rätten till familjeåterförening beroende av att arbetstagaren har tillgångar som räcker till för familjens behov.

ILO:s konvention (nr 97) angående migrerande arbetare

I ILO:s konvention (nr 97) angående migrerande arbetare finns i artikel 15 vissa regler om familjeåterförening, vilka som utgångspunkt omfattar ”hustru och minderåriga barn”.

Europeiska sociala stadgan

Enligt Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna har de fördragsslutande staterna, för att säkerställa rätten till skydd och bistånd för migrerande arbetstagare och deras familjer, åtagit sig att så långt möjligt underlätta familjeåterförening för en migrerande arbetare som själv har tillstånd att etablera sig på deras territorium.

Det turkiska associeringsavtalet

Avtalet om upprättande av en associering mellan Europeiska eko- nomiska gemenskapen och Turkiet undertecknades 1963 och trädde i kraft 1964. Avtalet har kompletterats efterhand, inledningsvis

45Tillämpningsområdet för konventionen är emellertid begränsad på så sätt att den endast är tillämplig på arbetstagare som är medborgare i länder som är fördragsslutande parter till kon- ventionen.

107

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

har vistats med tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige under en viss tid samt uppfyller vissa krav på försörjningsförmåga och vandel.1

Som huvudregel får uppehållstillstånd inte beviljas om sökanden befinner sig i Sverige. I stället ska ett sådant uppehållstillstånd ha sökts och beviljats före inresan i Sverige (5 kap. 18 § första stycket utlänningslagen). Undantag kan dock göras i vissa fall, exempelvis om utlänningen har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där (5 kap. 18 § första stycket 5 utlänningslagen).

4.2Nuvarande regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning

Anhöriginvandring utgör, och har historiskt sett utgjort, en bety- dande del av den totala invandringen till Sverige. Av de totalt knappt 94 000 uppehållstillstånd som beviljades under 2024 var cirka

24 500 uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning med stöd av reglerna i 5 kap. utlänningslagen (varav drygt 2 900 uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till en person med ett asylrela- terat uppehållstillstånd). Drygt 10 000 av de totalt beviljade uppe- hållstillstånden under samma år gavs till familjemedlemmar till arbetstagare, drygt 4 800 till familjemedlemmar till studerande och drygt 2 900 till familjemedlemmar till personer med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.

Den allmänna regleringen om uppehållstillstånd på grund av an- knytning finns i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Bestämmelsen i 3 § har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet medan regler- ingen i 3 a § utgör nationell reglering. Vid tillämpningen av den aktuella regleringen kan såväl svenska som utländska medborgare liksom statslösa vara anknytningspersoner. För att en utländsk med- borgare ska kunna vara anknytningsperson krävs som huvudregel att personen har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Undantag gäller för nordiska medborgare samt EES-medborgare och familje- medlemmar till dessa som har permanent uppehållsrätt.

1Ett permanent uppehållstillstånd får enligt 5 kap. 7 § utlänningslagen beviljas endast om ut- länningen kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

110

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

Sedan den 20 juli 2021 innehåller 5 kap. utlänningslagen även en ut- trycklig reglering som ger möjlighet till familjeåterförening för vissa personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Utöver de allmänna anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen finns i andra delar av utlänningslagstiftningen regler om anhörig- invandring för särskilda personkategorier, exempelvis arbetstagare, studenter och forskare med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Även dessa regler innebär undantag från huvudregeln att en utländsk med- borgare behöver ha permanent uppehållstillstånd för att kunna åbe- ropas som anknytningsperson.

4.3Historik

Äldre regler

I början av 1970-talet tillämpades i Sverige en förhållandevis gene- rös praxis i anknytningsärenden, som bl.a. innebar att uppehålls- tillstånd regelmässigt beviljades för den som var gift eller sambo med någon som var bosatt i Sverige, oavsett om ansökan gjordes före eller efter inresan. Detta fick till följd att många som ville ha uppehållstillstånd i Sverige, och inte kunde få det på annat sätt, reste in i landet för att därefter ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning. För att komma till rätta med problemen med skenäkten- skap och skenförhållanden vidtogs en rad olika åtgärder och under 1970- och 1980-talen förändrades förutsättningarna för anhörig- invandring i tre viktiga avseenden. Till att börja med ändrades pröv- ningen på så sätt att utredningen av de materiella förutsättningarna för tillstånd blev mer ingående. Vidare så infördes, under 1970- talets första hälft, ett system med s.k. uppskjuten invandringspröv- ning, vilket innebar att Statens invandrarverk i vissa fall började med att ge ett tidsbegränsat uppehållstillstånd innan det kunde bli aktuellt med ett permanent sådant. I samband med införandet av 1980 års utlänningslag infördes också ett generellt krav på att uppe- hållstillstånd som regel skulle beviljas före inresan i Sverige.2

Länge saknades dock en mer detaljerad reglering av anhöriginvand- ringen. Exempelvis var det under lång tid inte närmare reglerat vilka personer som kunde få uppehållstillstånd på grund av anknytning.

2Se prop. 1968:142 s. 114, SOU 1999:16 s. 359 f. och SOU 2020:54 s. 235 f.

111

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

Först 1997 infördes en närmare reglering om vilka personer som kunde komma i fråga för detta. Det kunde som utgångspunkt vara make, maka eller sambo, ogifta barn under 18 år, samt andra nära anhöriga som i hemlandet hade ingått i samma hushållsgemenskap som den eller de som bodde i Sverige.3 När det gällde utlänningar som hade för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhål- lande med en person bosatt i Sverige, s.k. snabba anknytningar, kunde uppehållstillstånd beviljas på grund av ”särskild anknytning” till Sverige. Genom en lagändring 20014 kom även den anhörigkategorin att uttryckligen anges i lagtexten.5

2005 års utlänningslag

Den 31 mars 2006 trädde den nu gällande utlänningslagen i kraft.6 Uppehållstillstånd på grund av anknytning reglerades då i lagens

5 kap. 3 §, som föreskrev att uppehållstillstånd kunde ges till vissa anhöriga till en person som antingen var bosatt i Sverige eller som hade beviljats uppehållstillstånd för bosättning här.

Kort efter att den nya utlänningslagen hade trätt i kraft, i april 2006, genomfördes ändringar i lagen i syfte att genomföra familje- återföreningsdirektivet.7 Bland annat infördes en ny bestämmelse om uppehållstillstånd på grund av anknytning i 5 kap. 3 a §, till vilken delar av den tidigare regleringen i 5 kap. 3 § flyttades. Genom ändringen kom regleringen i 5 kap. 3 § utlänningslagen att omfatta regler om uppehållstillstånd för familjemedlemmar utformade för att genomföra familjeåterföreningsdirektivet medan 5 kap. 3 a § kom att omfatta sådana regler som inte grundar sig på detta direktiv. Trots att direktivet endast omfattar tredjelandsmedborgare utformades regleringen, i såväl 5 kap. 3 § som 3 a §, för att omfatta såväl svenska som utländska anknytningspersoner. Som skäl för detta angav reger- ingen att i syfte att uppnå en enhetlig, ändamålsenlig och icke diskri- minerande lagstiftning borde samma regler för uppehållstillstånd på grund av anknytning gälla alla som är bosatta i Sverige, oavsett med- borgarskap.8

3Prop. 1996/97:25, bet. 1996/97:SfU5, rskr. 1996/97:80.

4Prop. 2005/06:72, bet. 2005/06:SfU8, rskr. 2005/06:190.

5För en utförligare redogörelse, se SOU 2020:54 s. 235 f.

6Prop. 2004/05:170, bet. 2004/05:SfU17, rskr. 2005/06:1.

7Prop. 2005/06:72, bet. 2005/06:SfU8, rskr. 2005/06:190.

8A. prop. s. 28 ff.

112

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

I juli 2006 infördes regler i utlänningslagen om att Migrations- verket i vissa fall ska erbjuda personer som ansöker om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning en DNA-analys för att bevisa ett åberopat släktskap. Syftet med detta var att motverka att barn bevil- jades uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som orik- tigt påstod sig vara barnets förälder.9

Införandet av ett försörjningskrav vid anhöriginvandring

I april 2010 infördes i 5 kap. utlänningslagen ett försörjningskrav vid anhöriginvandring.10 Regleringen innebar att det som villkor för att uppehållstillstånd skulle beviljas på grund av anknytning ställdes krav på att anknytningspersonen kunde försörja sig och hade en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Kravet var dock försett med ett flertal undantag som innebar att det sällan tillämpades.

Den tillfälliga lagen

På grund av ett rekordhögt antal asylsökande under 201511 presen- terade den dåvarande regeringen i november samma år flera åtgär- der i syfte att kraftigt minska antalet asylsökande, samtidigt som kapaciteten i mottagandet och etableringen skulle förbättras. En sådan åtgärd var införandet av en tidsbegränsad lag som skulle an- passa det svenska regelverket till miniminivån enligt EU-rätten och internationella konventioner.

Genom lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen), som trädde i kraft den 20 juli 2016, införde Sverige en tillfällig ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd för bl.a. skyddsbehövande, begränsade möjligheter till anhöriginvandring och ett skärpt försörj- ningskrav vid anhöriginvandring.12

Eftersom huvudregeln enligt svensk rätt är att en utländsk med- borgare behöver ha permanent uppehållstillstånd för att vara anknyt- ningsperson vid anhöriginvandring innehöll den tillfälliga lagen en

9A. prop. s. 69 ff.

10Prop. 2009/10:77, bet. 2009/10:SfU12, rskr. 2009/10:202.

11Under 2015 inkom 163 000 ansökningar om asyl i Sverige.

12Prop. 2015/16:174, bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303.

113

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

uttrycklig reglering som gav möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för familjeåterförening för flyktingar som hade beviljats tidsbegrän- sat uppehållstillstånd. Detta med syftet att säkerställa förenlighet mellan lagen och kraven i familjeåterföreningsdirektivet.

Enligt den tillfälliga lagen skulle uppehållstillstånd beviljas för personer inom kärnfamiljen till en utlänning som hade beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som flykting, förutsatt att anknyt- ningspersonen bedömdes ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Någon motsvarande rätt till familje- återförening för alternativt skyddsbehövande, som inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivet, gällde inte, något som vid införandet av lagen motiverades med att det med hänsyn till de stora påfrest- ningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhälls- funktioner hade utsatts för inte kunde anses strida mot Sveriges internationella åtaganden att låta familjeåterförening för den gruppen anstå under de tre år som lagen skulle gälla. Eftersom det inte be- dömdes kunna uteslutas att en sådan fördröjning i enstaka fall skulle kunna strida mot svenska konventionsåtaganden innehöll lagen dock en reglering som möjliggjorde beviljandet av uppehållstillstånd i sådana undantagssituationer.13

Enligt den tillfälliga lagen gällde ett skärpt försörjningskrav som innebar att det utöver krav på att anknytningspersonen hade en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och familjemedlemmen och var egenförsörjande även ställdes krav på att han eller hon kunde för- sörja familjemedlemmen. Lagen medgav dock vissa undantag från försörjningskravet, bl.a. för skyddsbehövande.

Enligt den tillfälliga lagen fanns möjlighet att vägra uppehållstill- stånd för make eller sambo (samt för ogifta barn till maken eller sam- bon) om anknytningspersonen eller dennes make eller sambo var under 21 år. Det utgjorde en skärpning i förhållande till vad som gällde enligt utlänningslagen, där en 18-årsgräns uppställdes.

Den 20 juli 2019 förlängdes den tillfälliga lagen till och med den

19 juli 2021.14 Vid förlängningen upphävdes begränsningen av möjlig- heten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande. För att en alternativt skyddsbehövande med tidsbegränsat uppehållstill- stånd skulle kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring ställdes, i likhet med vad som sedan tidigare gällt för flyktingar,

13A. prop. s. 43.

14Prop. 2018/19:128, bet. 2018/19:SfU26, rskr. 2018/19:295.

114

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

krav på att han eller hon bedömdes ha välgrundade utsikter att be- viljas ett permanent uppehållstillstånd. I propositionen konstatera- des att om giltighetstiden för den tillfälliga lagen förlängdes i två år och ingen ändring gjordes i bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning, kunde en alternativt skyddsbehövande som hade beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd behöva vänta i ytterligare två år innan han eller hon kunde återförenas med sin familj. Även om belastningen på mottagningssystemet fortfarande var hög och det rekordhöga antalet asylsökande under 2015 fort- farande innebar stora utmaningar i samhället ansågs läget inte lika ansträngt som när den tillfälliga lagen hade införts. Därmed ansåg regeringen att en fortsatt begränsning av möjligheten till familje- återförening för alternativt skyddsbehövande vid en förlängning av den tillfälliga lagen riskerade att komma i konflikt med Europakon- ventionen i fler fall än tidigare. En återinförd möjlighet till familje- återförening för alternativt skyddsbehövande ansågs vidare humani- tärt önskvärd och bedömdes kunna underlätta integrationen.15

En ny ordning med tillfälliga uppehållstillstånd för skyddsbehövande m.fl.

Den 20 juli 2021 införde Sverige en permanent ordning med tids- begränsade uppehållstillstånd som huvudregel för bl.a. skyddsbehö- vande.16 De nya reglerna innebar bl.a. att permanent uppehållstillstånd tidigast kunde beviljas en skyddsbehövande efter att utlänningen haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och endast om vissa särskilda krav var uppfyllda. Undantag gjordes dock för kvot- flyktingar som fortfarande skulle beviljas permanenta uppehållstill- stånd vid första beslutstillfället.

Vidare infördes en reglering i 5 kap. utlänningslagen, liknande den som hade gällt enligt den tillfälliga lagen, om när uppehållstill- stånd skulle kunna beviljas på grund av anknytning till en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. För att det svenska regel- verket skulle vara långsiktigt hållbart och uppfylla Sveriges konven- tionsåtaganden bedömde regeringen att både flyktingar och alter- nativt skyddsbehövande skulle omfattas av regleringen, trots att den senare skyddskategorin inte omfattas av familjeåterförenings-

15A. prop. s. 41.

16Prop. 2020/21:191, bet. 2020/21:SfU28, rskr. 2020/21:412.

115

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

direktivet. För att uppnå en enhetlig reglering bedömdes vidare att även den som hade beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter (5 kap. 6 § utlänningslagen) eller på grund av vissa verkställighetshinder (12 kap. 18 § utlänningslagen) skulle kunna vara anknytningsperson vid an- höriginvandring enligt samma förutsättningar som flyktingar och alternativt skyddsbehövande. För att en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd inom de nämnda grupperna skulle kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring ställdes krav på att han eller hon hade välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid.

Vidare infördes i utlänningslagen ett skärpt försörjningskrav vid anhöriginvandring, liknande det som hade gällt enligt den tillfälliga lagen. Undantagen från kravet begränsades också. Även fortsatt skulle dock undantag, som utgångspunkt, göras när anknytningspersonen var flykting eller alternativt skyddsbehövande och ansökan om familje- återförening gavs in inom tre månader från det att anknytningsper- sonen beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller fått statusförklaring. För kvotflyktingar skulle fristen räknas från inresan i Sverige.

Ytterligare skärpningar

I december 2023 infördes ytterligare begränsningar av regleringen om anhöriginvandring.17 Till att börja med höjdes åldersgränsen i utlänningslagen för att neka uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en make eller sambo från 18 år till 21 år, dvs. en skärpning motsvarande vad som hade gällt enligt den tillfälliga lagen. Vidare begränsades möjligheten till undantag från försörjningskravet för alternativt skyddsbehövande.

Ytterligare en ändring som vidtogs var att kravet i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen för att en utlänning med tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlännings- lagen ska kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring om- formulerades. Sedan lagändringen gäller att en sådan person kan vara anknytningsperson om han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, dvs. en formulering motsva-

17Prop. 2023/24:18, bet. 2023/24:SfU5, rskr. 2023/24:18.

116

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

rande den i familjeåterföreningsdirektivet. Ändringen motiverades med att det för att upprätthålla en restriktiv migrationspolitik ansågs viktigt att det svenska regelverket inte var mer generöst än vad som krävs enligt EU-rätten och internationella konventioner. Enligt regeringen kunde det inte uteslutas att kraven med den tidigare utformningen blev lägre än om kravet formuleras på ett sätt som utgick från ordalydelsen i familjeåterföreningsdirektivet. Genom att samma begrepp användes i lagtexten som i direktivet ansågs det också bli tydligare att tolkningen måste följa eventuell praxisutveck- ling inom EU-rätten även när den går i en mer restriktiv riktning, något som ansågs öka förutsättningarna för en tillämpning som inte går utöver vad som följer av miniminivån i direktivet.18

Genom lagändringarna togs även bestämmelsen om att den s.k. tremånadersfristen för kvotflyktingar skulle räknas från inresan bort, med följd att tremånadersfristen även för den gruppen numera räknas från det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting

4.4Andra grunder för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige

4.4.1Uppehållstillstånd för skyddsbehövande

Flyktingar

I 4 kap. 1 § utlänningslagen definieras begreppet flykting. Definitio- nen motsvarar i allt väsentligt den som finns i Genèvekonventionen, reviderad genom dess tilläggsprotokoll från 1967 (New York-proto- kollet), och i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen har flyktingar som befinner sig i Sverige rätt till uppehållstillstånd, förutom i vissa undantagssituationer. Tidigare beviljades flyktingar som huvudregel permanent uppehållstillstånd i Sverige vid första beslutstillfället. Detta ändrades emellertid genom den tillfälliga lagen och sedan den 20 juli 2021 gäller som permanent ordning att ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting, med undan- tag för kvotflyktingar som fortfarande beviljas permanenta uppehålls- tillstånd, ska vara tidsbegränsat och gälla i tre år. Varje nytt tidsbegrän-

18A. prop. s. 11.

117

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

sat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år (5 kap. 1 a § första stycket).

För att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas måste utlänningen ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år samt uppfylla vissa andra krav (se 5 kap. 1 a § tredje stycket).

Kvotflyktingar

I 5 kap. 2 § utlänningslagen regleras uppehållstillstånd för utlän- ningar som tagits emot för vidarebosättning, dvs. inom den s.k. flyktingkvoten. Av bestämmelsen framgår att en sådan utlänning ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd.

Varje år tilldelas Migrationsverket resurser för att kunna över- föra ett visst antal kvotflyktingar till Sverige. För att en person ska bli uttagen på den svenska flyktingkvoten och erbjuden vidarebosätt- ning till Sverige måste hon eller han vara registrerad hos FN:s flyk- tingorgan UNHCR. Sedan 2023 har regeringen beslutat att Sverige ska ta emot 900 kvotflyktingar per år.19

Alternativt skyddsbehövande

Begreppet alternativt skyddsbehövande definieras i 4 kap. 2 § ut- länningslagen. Definitionen motsvarar i allt väsentligt den som finns i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och har sin bakgrund i FN:s tortyrkonvention20 samt artikel 3 i Europakonventionen.

I likhet med flyktingar har alternativt skyddsbehövande som be- finner sig i Sverige rätt till uppehållstillstånd, förutom i vissa undan- tagssituationer (5 kap. 1 § utlänningslagen). Tidigare beviljades alternativt skyddsbehövande, i likhet med flyktingar, som regel permanent uppehållstillstånd i Sverige vid första beslutstillfället. Numera gäller enligt 5 kap. 1 a § andra stycket utlänningslagen att ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tids- begränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år.

19Prop. 2022/23:1, Utgiftsområde 8, s. 24.

20FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning.

118

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd

I 21 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet. Av bestämmelserna följer att en utlän- ning som omfattas av ett beslut om tillfälligt skydd enligt detta direktiv och som i enlighet med direktivet överförs till eller tas emot i Sverige ska ges ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, uppe- hållstillstånd med tillfälligt skydd. Uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får endast vägras om det föreligger sådana omständigheter som innebär att utlänningen är utesluten från att vara flykting eller att en flykting får vägras uppehållstillstånd (21 kap. 2 § utlännings- lagen). En utlänning som beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd ska också ges arbetstillstånd för den tid som uppehållstillståndet gäller (21 kap.

7§ utlänningslagen). Att en utlänning har beviljats uppehållstill- stånd med tillfälligt skydd hindrar inte att en ansökan om uppehålls- tillstånd som flykting eller en ansökan om flyktingstatusförklaring prövas (21 kap. 5 § utlänningslagen). Ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd får inte gälla under längre tid än den tid som beslu- tats av Europeiska unionens råd (21 kap. 6 § utlänningslagen).

4.4.2Uppehållstillstånd på grund av arbete, studier, näringsverksamhet eller försörjning på annat sätt

EU/EES-medborgare har rätt att arbeta, studera eller bo i Sverige utan uppehållstillstånd. De har även rätt att starta och driva företag. Rätten för EU/EES-medborgare att vistas i Sverige utan uppehålls- tillstånd kallas uppehållsrätt (se avsnitt 4.5.1 nedan). För att en tredjelandsmedborgare ska få arbeta i Sverige krävs emellertid som utgångspunkt både arbetstillstånd och uppehållstillstånd. Kravet på arbetstillstånd gäller dock inte för en utlänning som har permanent uppehållstillstånd.

Av 5 kap. 10 § utlänningslagen framgår bl.a. att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i

119

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

landet för arbete. Förutsättningarna för att beviljas permanent uppe- hållstillstånd efter viss tid i Sverige med tidsbegränsat uppehållstill- stånd för arbete regleras i 5 kap. 5 § utlänningslagen.

För att beviljas arbetstillstånd krävs enligt 6 kap. 2 § utlännings- lagen bl.a. att utlänningen har ett anställningsavtal som gör det möj- ligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning, samt att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Kravet på god försörjning, som inför- des den 1 november 2023,21 innebär ett högre inkomstkrav än vad som gällt tidigare. Med begreppet avses en lön som uppgår till minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån (SCB) årligen publicerar för Sverige. Enligt den senaste uppdateringen (den 17 juni 2025) uppgick medianlönen till 37 100 kronor vilket innebär att kravet för att uppnå en god försörjning och beviljas arbetstillstånd för ansökningar inkomna efter den 17 juni 2025 uppgår till 29 680 kronor.22

Utöver regleringen i 5 kap. 10 § och 6 kap. 2 § utlänningslagen innehåller utlänningslagen även särskilda tillståndsregler för särskilda kategorier av arbetstagare, som har sin grund i EU-direktiv.23 Vidare finns i utlänningslagen och utlänningsförordningen regler om uppe- hållstillstånd för näringsidkare, studenter och personer som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom arbete.

Tidigare fanns i 5 kap. 15 a § utlänningslagen en möjlighet för personer som hade påbörjat en etablering på den svenska arbetsmark- naden under sin asylprocess men därefter fått avslag på asylansökan att inom viss tid i stället ansöka om ett tidsbegränsat arbetstillstånd (s.k. spårbyte). Möjligheten till spårbyte, som utgjorde ett undantag från huvudregeln att ansökan om arbetstillstånd ska göras och beviljas innan inresan i Sverige, togs emellertid bort den 1 april 2025.24

21Prop. 2021/22:284, bet. 2022/23:SfU9, rskr. 2022/23:42.

22I SOU 2024:15 föreslås att det nuvarande kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning för att ett arbetstillstånd ska beviljas ska ersät- tas med ett krav på att utlänningens lön ska uppgå till minst den medianlön för Sverige som senast publicerades av SCB vid tidpunkten för ansökan. För att inte Sverige ska riskera kom- petensbrist föreslås att lönekravet inte ska gälla yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i Sverige eller yrken där det bedöms finnas behov som inte kan tillgodoses med arbetskraft i en viss del av Sverige.

23Se 5 b kap., 6 a kap., 6 b kap. och 6 c kap. utlänningslagen.

24Prop. 2024/25:92, bet. 2024/25:SfU17, rskr. 2024/25:158.

120

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

4.4.3Uppehållstillstånd av humanitära skäl

Enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen får uppehållstillstånd, om det inte kan ges på annan grund, beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen öm- mande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Bestämmelsen tillämpas således på personer som redan befinner sig i landet. Den är avsedd att användas för sådana situationer som inte omfattas av någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd, som måste prövas innan bestämmelsen aktualiseras. Som framgår av rek- visitet synnerligen ömmande omständigheter är den avsedd att tilläm- pas i undantagsfall.25

Tidigare gav den aktuella bestämmelsen även möjlighet att bevilja barn, samt vissa vuxna, uppehållstillstånd på grund av särskilt öm- mande omständigheter, en möjlighet som infördes i samband med övergången till den nya ordningen med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd. I december 2023 togs emellertid den möjligheten bort.26 För barn gäller i stället att de, i likhet med vad som gäller för vuxna, får beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med den skillnaden att det inte ställs krav på att de omständigheter som kommer fram har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Vid den bedömning som ska göras enligt bestämmelsen ska ut- länningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

Ett uppehållstillstånd som beviljas med stöd av bestämmelsen ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegrän- sat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. För att ett permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas måste utlänningen ha haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år samt uppfylla vissa andra krav (5 kap. 6 § tredje stycket utlänningslagen).

25Prop. 2004/05:170 s. 280 ff.

26Prop. 2023/24:18, bet. 2023/24:SfU5, rskr. 2023/24:18.

121

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

4.4.4Uppehållstillstånd på grund av vissa typer av verkställighetshinder

Av 12 kap. 1 § utlänningslagen framgår att avvisning eller utvisning av en utlänning aldrig får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsk- lig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Samma sak gäller om det finns skälig anledning att anta att utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara. Förbudet mot tortyr är absolut och gäller oavsett om utlänningen har dömts för allvarliga brott eller utgör en säker- hetsrisk.

Enligt 12 kap. 2 § utlänningslagen får avvisning och utvisning av en utlänning som huvudregel inte heller verkställas till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land i vilket utlänningen löper risk för förföljelse. Undantag från detta kan dock göras under vissa förutsättningar om utlänningen har begått ett mycket allvarligt brott. Bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen ger ut- tryck för principen om non-refoulement (som har sitt ursprung i Genèvekonventionen).

Enligt 12 kap. 3 § utlänningslagen får ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning i vissa fall av väpnad konflikt inte verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det finns synner- liga skäl mot det.

I svensk rätt görs skillnad mellan tillfälliga och bestående verk- ställighetshinder. Någon legal definition av vad som är ett tillfälligt respektive ett bestående hinder finns emellertid inte utan bedöm- ningen görs i varje enskilt ärende. Redan när en fråga om avvisning eller utvisning ska prövas ska Migrationsverket ta hänsyn till om utlänningen på grund av bestämmelserna i 12 kap. utlänningslagen inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 7 § utlänningslagen). Om ett verkställighetshinder bedöms vara bestående under så lång tid att utlänningen bedöms få en särskild anknytning till Sverige kan uppehållstillstånd i vissa fall beviljas enligt regleringen om synner- ligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § utlänningslagen.

122

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

Situationen när ett verkställighetshinder aktualiseras först efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft, men ännu inte verkställts, regleras i 12 kap. 18 och 19 §§ utlänningslagen.

Enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen (som ska tillämpas ex officio av Migrationsverket när det finns skäl till det) får Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § utlänningslagen. Vidare får Migrationsverket bevilja uppehållstill- stånd om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Barn får beviljas uppehållstillstånd om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att avlägsnandebeslutet inte bör verkställas även om de omständig- heter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Om ett uppehållstillstånd beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen och anledningen är att det finns hinder mot verkstäl- ligheten enligt 12 kap. 2 § ska uppehållstillståndet vara tidsbegränsat och gälla i tre år om inte tvingande hänsyn till den nationella säker- heten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid (giltighetstiden får dock aldrig vara kortare än ett år). Ett uppehålls- tillstånd som i andra fall beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen ska gälla i längst tretton månader. Varje nytt tids- begränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i ett år.

När giltighetstiden för ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § löper ut får en ansökan om permanent uppehållstillstånd beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år, hindret mot verkställighet är bestående och övriga krav för permanent uppehållstillstånd är uppfyllda (12 kap. 18 a § utlänningslagen).

Om ett beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt

12 kap. 18 § utlänningslagen ska Migrationsverket i vissa fall i stäl- let ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Regler om detta finns i 12 kap. 19 § första stycket utlänningslagen, som har sin grund i EU-rätten. Bestämmelsen om ny prövning efter yrkande är endast tillämplig i fall där de åberopade nya omständigheterna hänför sig till utlänningens skyddsbehov och kräver som utgångs-

123

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

punkt att det finns giltiga skäl för att omständigheterna inte åbero- pats tidigare.

4.4.5Varaktigt bosatta i Sverige

En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i Sverige ska beviljas om sökanden de senaste fem åren utan avbrott har vistats i Sverige med uppehållstillstånd eller på annan grund som lagligen bosatt (5 a kap. 1 § första stycket utlänningslagen).27 Detta gäller dock under förutsättning att utlänningen fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda (5 a kap. 2 § första stycket utlänningslagen). För den som beviljats ställning som var- aktigt bosatt i Sverige ska ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta utfärdas. Giltighetstiden ska vara minst fem år (4 kap. 19 a § utlänningsförordningen).

Av 5 kap. 2 b § utlänningslagen följer att den som beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt i Sverige ska ges ett permanent uppehålls- tillstånd. Ställning som varaktigt bosatt och innehav av permanent uppehållstillstånd är dock två olika tillstånds- och statusregleringar som löper parallellt.

En person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får inte beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige (5 a kap. 3 § utlänningslagen). Inte heller ska ställning som varaktigt bosatt beviljas en medborgare i en EU-stat, eller en utlänning vars vistelse i Sverige inte är av varaktig karaktär (5 a kap. 4 § utlänningslagen). I 5 a kap. 5 § utlänningslagen finns regler om när ställningen som varaktigt bosatt i Sverige ska återkallas.

27För personer med EU-blåkort gäller i detta avseende särskilda regler, se 5 a kap. 1 a § utlänningslagen.

124

SOU 2025:95

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

4.4.6Uppehållstillstånd för schweiziska medborgare

och utlänningar med ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat

Mellan EU och dess medlemsstater och Schweiz finns ett avtal om fri rörlighet för personer.28 För schweiziska medborgare och deras familjemedlemmar finns regler om uppehållstillstånd i 4 kap. 9, 11 och 16 §§ utlänningsförordningen.

I 4 kap. 9 § första stycket utlänningsförordningen regleras även uppehållstillstånd för utlänningar med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Av bestämmelsen följer att en sådan utlänning ska beviljas uppehållstillstånd under förutsättning att utlänningen visar upp ett giltigt pass eller identitetskort och omfattas av någon av de situationer som anges i bestämmelsen, exempelvis att han eller hon har ett anställningsbevis som arbetstagare eller är egen företagare och kan visa detta genom en handling (4 kap. 9 § första stycket utlänningsförordningen). Uppehållstillstånd ska dock inte beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen).

I 4 kap. 10 § utlänningsförordningen finns regler om tillstånds- tider. Av bestämmelsen framgår bl.a. att uppehållstillstånd för per- soner med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat som regel beviljas för fem år, med vissa undantag för bl.a. arbetstagare vid kortare anställningstider och studenter.

4.5Om EU/EES-medborgare m.fl.

4.5.1EU/EES-medborgare

Genomförandet av rörlighetsdirektivet i svensk rätt innebar bl.a. att den tidigare ordningen med uppehållstillstånd för EES-medborgare och deras familjemedlemmar avskaffades. I stället infördes begrep- pet uppehållsrätt, som innebär en rätt att vistas här i landet utan före- gående prövning. Uppehållsrätten, som regleras i 3 a kap. utlännings- lagen, inträder automatiskt under förutsättning att vissa villkor är

28Avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer (SÖ 2001:68).

125

Nuvarande regler om anhöriginvandring m.m.

SOU 2025:95

uppfyllda. Något hinder finns i och för sig inte för EES-medborgare och deras familjemedlemmar att ansöka om uppehållstillstånd men deras vistelse grundar sig numera många gånger inte på uppehålls- tillstånd utan på uppehållsrätt. Om en EES-medborgare inte upp- fyller villkoren för att få eller behålla uppehållsrätten kvarstår dock kravet på uppehållstillstånd även för en sådan utlänning.

En EES-medborgare som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 6 § utlän- ningslagen). Även en EES-medborgares familjemedlem som inte själv är EES-medborgare och som har vistats lagligt i Sverige utan avbrott under minst fem år med den person från vilken han eller hon härleder sin uppehållsrätt, har permanent uppehållsrätt (3 a kap. 7 § utlänningslagen). Permanent uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller utan villkor och kan endast upphöra om utlänningen har vistats utanför Sverige i mer än två på varandra följande år (3 a kap. 9 § utlänningslagen).

4.5.2Brittiska medborgare

Till följd av att Storbritannien och Nordirland under 2020 lämnade EU räknas brittiska medborgare inte längre som EU/EES-medbor- gare. Brittiska medborgare kan därmed inte längre vistas i Sverige med uppehållsrätt med stöd av reglerna i 3 a kap. utlänningslagen. Under en övergångsperiod kunde i stället brittiska medborgare få uppehållsrätt med stöd av utträdesavtalet mellan Storbritannien och EU. En förutsättning för detta var att han eller hon ansökte om och beviljades uppehållsstatus (artikel 18).

Kompletterande bestämmelser till utträdesavtalet finns i 3 b kap. utlänningslagen och 3 b kap. utlänningsförordningen. Enligt dessa regler hade brittiska medborgare och deras familjemedlemmar under en period möjlighet att ansöka om uppehållsstatus i Sverige. Beslut om uppehållsstatus meddelas av Migrationsverket, som också utfär- dar bevis om uppehållsstatus i form av ett uppehållstillståndskort. På uppehållstillståndskortet anges om innehavaren har uppehållsrätt eller permanent uppehållsrätt enligt utträdesavtalet.

Tidsfristen för att ansöka om uppehållsstatus gick ut den 31 decem- ber 2021 och sedan dess gäller, som huvudregel, att den som är brittisk medborgare och vill flytta till Sverige måste ansöka om uppehålls-

126

5Vissa andra utredningar och lagförslag

Inom ramen för migrationspolitiken har under senare år tillsatts ett flertal utredningar. Därutöver har det tillsatts utredningar på andra områden som har betydelse för de frågor som utredningens arbete avser. I detta kapitel redogörs översiktligt för vissa pågående utred- ningar och redan lämnade förslag som utredningen bedömer har särskild relevans för frågor som omfattas av utredningens uppdrag.

Utredningen har varit i kontakt med flera andra samtidigt pågå- ende utredningar och har i sitt arbete genomgående strävat efter att lämnade förslag ska vara kombinerbara med och i vart fall inte stå i motsättning mot förslag som lämnats av andra utredningar. Sett till den mängd förslag som lämnats på såväl migrationsområdet som andra närliggande områden under senare tid är det emellertid svårt att med säkerhet överblicka hur föreslagna författningsändringar kan komma att påverka varandra samt vilken effekt som redan vidtagna, planerade och föreslagna ändringar kan förväntas ge totalt sett. Utredningen noterar att ingen utredning har haft i uppdrag att göra en total över- syn av migrationslagstiftningen, eller att säkerställa att de förslag som lämnats inom olika delområden ger upphov till ett enhetligt och totalt sett välfungerande regelsystem.

5.1Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15)

I februari 2024 överlämnade Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring betänkandet Nya regler för arbetskraftsinvand- ring m.m. (SOU 2024:15) till regeringen. I betänkandet lämnas ett flertal förslag som syftar till att skärpa villkoren för den lågkvalifi- cerade arbetskraftsinvandringen samtidigt som den högkvalifice-

129

Vissa andra utredningar och lagförslag

SOU 2025:95

rade arbetskraftsinvandringen främjas. Bland annat föreslås ett löne- krav i nivå med medianlönen i Sverige för att beviljas arbetstillstånd, men med möjlighet att göra undantag för vissa yrken. Även ändrade villkor för ICT-tillstånd och tillstånd för säsongsarbete föreslås samt ett krav på heltäckande sjukförsäkring som villkor för arbetstillstånd vid vistelser som kommer att uppgå till högst ett år. Utredningen lämnar också förslag på åtgärder för att främja den högkvalificerade arbetskraftsinvandringen.

Betänkandet har remitterats. Därefter har ett förslag i betänkan- det gällande avskaffning av systemet med s.k. spårbyte genomförts genom lagändringar som trädde i kraft den 1 april 2025.1

5.2Skärpta krav för svenskt medborgarskap (SOU 2025:1)

I januari 2025 lämnade Utredningen om skärpta krav för att förvärva svenskt medborgarskap betänkandet Skärpta krav för svenskt med- borgarskap (SOU 2025:1) till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige – som utgångspunkt åtta år – för att förvärva svenskt medborgarskap samt att ett skärpt krav på ett hederligt levnadsätt ska gälla för detta liksom ett krav på egenförsörjning. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juni 2026.

5.3Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt (SOU 2025:31)

I april 2025 överlämnade Miniminivåutredningen delbetänkandet Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt (SOU 2025:31) till regeringen. I betänkandet lämnas bl.a. förslag om att det ska etableras en ordning med enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd för flyktingar, alternativt skyddsbehövande, vidarebosatta (kvot- flyktingar), varaktigt bosatta, utlänningar som beviljas uppehållstill- stånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter och vid vissa verkställighetshinder samt för anhöriga till dessa grupper.

1Prop. 2024/25:92, bet. 2024/25:SfU17, rskr. 2024/25:158

130

SOU 2025:95

Vissa andra utredningar och lagförslag

Enligt förslagen i betänkandet ska den som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den föreslagna ordningen som regel även fortsatt kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring om personen har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- tillstånd. En reglering om detta motsvarande den som i dag gäller för bl.a. flyktingar föreslås därför införas för kvotflyktingar och var- aktigt bosatta i Sverige, som i dag beviljas permanent uppehållstill- stånd vid första beslutstillfället.

Utöver den del av uppdraget som redovisas i delbetänkandet in- går i uppdraget att utreda under vilka förutsättningar permanenta uppehållstillstånd som har beviljats vissa utlänningar ska kunna ändras. Det uppdraget ska redovisas senast den 2 oktober 2025.

5.4Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd (SOU 2025:33)

I april 2025 överlämnade Vandelsutredningen betänkandet Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd (SOU 2025:33) till regeringen. I betänkandet föreslås bl.a. att ett grundläggande krav på vandel ska återinföras i utlänningslagen för prövning av om en utlänning ska få resa in eller vistas i Sverige, och att en samlad bedöm- ning av en utlännings vandel ska kunna läggas till grund för att såväl vägra som att återkalla ett uppehållstillstånd som inte vilar på EU- rättslig grund.

Enligt de förslag som lämnas i betänkandet ska begreppet vandel i utlänningslagen definieras som ett krav på att en person lever på ett hederligt och skötsamt sätt, och därmed följer gällande författ- ningar samt i Sverige tillämpbara avgöranden och andra beslut av domstolar och myndigheter. Enligt förslagen ska en utlännings bris- tande vandel särskilt beaktas vid prövningen av en ansökan om uppe- hållstillstånd, i fall som inte omfattas av EU-rätten, varvid en sam- lad prövning av utlänningens vandel ska göras. Liksom tidigare bör, enligt förslagen, brottslighet ensamt kunna ligga till grund för att neka uppehållstillstånd. Dock bör enligt förslagen – i motsats till vad som är fallet i dag – inte krävas att utlänningen har gjort sig skyldig till brott för att annan bristande vandel än brottslighet sär- skilt ska kunna beaktas. Exempel som i betänkandet ges på vad som utöver brott ska kunna beaktas vid den samlade vandelsbedömning

131

Vissa andra utredningar och lagförslag

SOU 2025:95

som föreslås är klara fall av ovilja att betala skulder, missbruk av välfärdssystemet, nära samröre med eller deltagande i kriminella nätverk eller våldsbejakande organisationer samt meddelade kon- taktförbud.

Utredningens uppdrag har även innefattat att se över möjligheterna att skärpa kraven på hederligt levnadssätt beträffande tillstånd som vilar på EU-rättslig grund. I den delen föreslår utredningen bl.a. att begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen i förkom- mande fall ska ersättas av begreppet allmän ordning eller säkerhet.

Det föreslås också att det som huvudregel ska vara obligatoriskt att neka ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen om en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, samt att det införs en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen för en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Även ett uppehålls- tillstånd för en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller familjemedlemmar till en sådan person, föreslås kunna återkallas på samma grund. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

5.5Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper (SOU 2025:53)

I april 2025 överlämnade Kommittén om kvalificering till socialförsäk- ring och ekonomiskt bistånd betänkandet Kvalificering till social- försäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper (SOU 2025:53) till regeringen. I betänkandet föreslås en modell för kvalificering till vissa av de bosättningsbaserade förmånerna i socialförsäkringen, bl.a. föräldrapenning, barnbidrag och bostadsbidrag. Förslagen innebär att en person ska ha varit bosatt i Sverige under minst fem år, under en femtonårsperiod, för att ha rätt till förmånerna. Utredningen föreslår också att en person kan korta sin kvalificeringstid genom att uppnå inkomst av arbete under en viss tid. Kvalificeringsvillko- ren ska gälla för den som bosätter sig i Sverige, oavsett vilket land flytten sker ifrån och oavsett vilket medborgarskap personen har. Utifrån den samordning av socialförsäkringsförmåner som ska ske enligt EU-rätten, där den som rör sig inom EU och EES får tillgodo- räkna sig bosättningsperioder och inkomster från annat EU/EES-

132

SOU 2025:95

Vissa andra utredningar och lagförslag

land, kommer reglerna dock i praktiken främst att bli aktuella för personer som kommer till Sverige från tredjeland.

Vidare föreslås i betänkandet en modell för kvalificering till eko- nomiskt bistånd. Förslagen innebär att den som inte är svensk med- borgare, och inte heller ska behandlas lika med svenska medborgare, ska ha rätt till försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd för livsför- ingen i övrigt enligt socialtjänstlagen tidigast från och med att han eller hon har vistats lagligen i Sverige under de senaste fem åren utan avbrott. Enligt förslagen ska bl.a. personer som har beviljats inter- nationellt skydd och personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd enligt massflyktsdirek- tivet samt familjemedlemmar till dessa två grupper likabehandlas med svenska medborgare i aktuellt avseende.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027. Förslaget innebär att de som bosätter sig i Sverige därefter kommer att behöva kvalificera sig till de aktuella förmånerna i socialförsäkringen och ekonomiskt bistånd. För personer som bosatt sig i Sverige under senare år föreslås övergångsbestämmelser.

5.6Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott (SOU 2025:54)

I maj 2025 överlämnade Utredningen om skärpt regelverk om utvis- ning på grund av brott betänkandet Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott (SOU 2025:54) till regeringen. I betänkandet före- slås förändringar som ska möjliggöra fler utvisningar av utlänningar som begår brott. Bland annat föreslås att utvisning ska kunna ske vid strängare påföljd än böter, utan krav på återfallsrisk eller att brottet är av visst allvar, samt att åklagare ska vara skyldiga att yrka på utvisning vid utvisningsgrundande brottslighet. Vidare föreslås återreseförbuden förlängas och att återreseförbuden i fler fall ska gälla utan tidsbegränsning. Författningsändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

133

Vissa andra utredningar och lagförslag

SOU 2025:95

5.7Förbättrade förutsättningar för utländska forskare och doktorander att verka i Sverige (Ds 2024:31)

I december 2024 överlämnade en utredare promemorian Bättre migrationsrättsliga regler för forskare och studenter (Ds 2024:31) till regeringen. I promemorian lämnas förslag som syftar till att förbättra de migrationsrättsliga förutsättningarna för utländska forskare, dok- torander och seriösa studenter samt till att motverka att uppehålls- tillstånd för studier missbrukas. Förslagen innebär bland annat att utländska doktorander och forskare snabbare ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd samt att gruppen ska ges större möjlig- heter att byta grund för uppehållstillstånd inifrån Sverige och resa in och ut ur landet under Migrationsverkets handläggning. Förslagen föreslås träda i kraft den 1 mars 2026.

5.8Självförsörjning som krav för svenskt medborgarskap (Ju2025/00667)

I mars 2025 överlämnade Justitiedepartementet promemorian Själv- försörjning som krav för svenskt medborgarskap (Ju2025/00667), med kompletterande förslag till SOU 2025:1, till regeringen. Promemorian innehåller ett alternativt förslag till det försörjningskrav som föreslås i SOU 2025:1. Det alternativa förslaget motsvarar det s.k. självför- sörjningsmått som togs fram i 2024 års ekonomiska vårproposition och som syftar till att mäta hur stor andel av individerna i förvärvs- aktiv ålder (20–64 år) som under ett år arbetar, alternativt har annan egen inkomst, i sådan omfattning att de antas vara självförsörjande. Inkomstgränsen för självförsörjning har satts till tre inkomstbas- belopp, vilket motsvarar en inkomstnivå där de flesta arbetar minst halvtid i genomsnitt under året och därmed kan anses vara etablerade på arbetsmarknaden.2 Inkomstbasbeloppet (som bl.a. ligger till grund för vissa beräkningar i det allmänna ålderspensionssystemet) har för 2025 fastställts till 80 600 kronor. För år 2025 motsvarar därför själv- försörjningsmåttet en årsinkomst på 241 800 kronor eller en brutto- inkomst på 20 150 kronor per månad, vilket motsvarar en netto- inkomst om cirka 16 700 kronor per månad. Vidare föreslås vissa

2Prop. 2023/24:100, bilaga 2 s. 14 och 15.

134

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

6.1Nuvarande regler om uppehållstillstånd

på grund av anknytning i 5 kap. utlänningslagen

Krav på bosättning eller permanent uppehållstillstånd för att vara anknytningsperson

De allmänna reglerna om uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning finns i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Bestämmel- serna i 5 kap. 3 § utlänningslagen omfattar medlemmar i kärnfamil- jen och bygger huvudsakligen på familjeåterföreningsdirektivet medan 5 kap. 3 a § innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för andra anhöriga (som inte grundar sig på EU-rätten).

När familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i svensk rätt ansåg regeringen att, för att uppnå en enhetlig, ändamålsenlig och icke diskriminerande lagstiftning, samma regler borde gälla för uppe- hållstillstånd på grund av anknytning för alla som är bosatta i Sverige oavsett medborgarskap.1 Reglerna i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlännings- lagen kom således att utformas för att omfatta såväl svenska som utländska medborgare, liksom statslösa.

Att den svenska lagstiftaren valt att utsträcka rätten till familje- återförening enligt direktivet innebär att EU-domstolens praxis gällande tolkningen och tillämpningen av direktivet kan behöva beaktas även i situationer som involverar personer som i och för sig inte omfattas av dess tillämpningsområde.2

För att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av anknyt- ning till en person i Sverige krävs enligt 5 kap. 3 och 3 a §§ utlännings- lagen som huvudregel att anknytningspersonen antingen är bosatt eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. När det gäller utländska medborgare eller statslösa personer krävs som huvudregel permanent uppehållstillstånd för att en sådan person ska kunna vara anknytningsperson.3 Vissa utländska medborgare, exempelvis nordiska medborgare, har dock rätt att vistas och bosätta sig i Sverige utan uppehållstillstånd och i så fall gäller inget sådant krav. Vidare så kan EES-medborgare och deras familjemedlemmar ha uppehålls- rätt i Sverige vilket innebär en rätt att vistas här utan uppehållstill- stånd.4 I MIG 2017:17 fann Migrationsöverdomstolen att en utlän-

1Prop. 2005/06:72 s. 28.

2Se bl.a. EU-domstolens dom i mål C-380/17 den 7 november 2018.

3Se prop. 2005/06:72 s. 28 och prop. 2020/21:191 s. 82.

4Uppehållsrätt kan följa även av utträdesavtalet mellan EU och Storbritannien.

138

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

ning med permanent uppehållsrätt i Sverige har en sådan stark rätt att vistas här att det är möjligt att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person. Däremot har en utlänning med enbart uppehållsrätt inte ansetts kunna vara anknytningsperson vid tillämpningen av anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen (MIG 2016:9).

I MIG 2007:36 fann Migrationsöverdomstolen att även en svensk medborgare som inte är bosatt i Sverige kan åberopas som anknyt- ningsperson, förutsatt att han eller hon har manifesterat en konkret avsikt att bosätta sig i Sverige inom en nära framtid.

Även en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd kan i vissa fall vara anknytningsperson

Huvudregeln enligt svensk rätt är alltså att en utländsk medborgare behöver ha permanent uppehållstillstånd för att kunna vara anknyt- ningsperson vid anhöriginvandring. Den 20 juli 2021 infördes emeller- tid i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen en uttrycklig reglering om att även vissa personer med tidsbegränsat uppehållstillstånd kan ha rätt eller möjlighet till familjeåterförening. Regleringen, som finns i

5 kap. 3 § tredje stycket och 3 a § första stycket 1 b och 2 utlännings- lagen, infördes vid övergången till ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för bl.a. skyddsbehövande i syfte att säkerställa det svenska regelverkets förenlighet med bl.a. familjeåterförenings- direktivet.5

De personkategorier som omfattas av den möjlighet att vara an- knytningsperson med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som regler- ingen i 5 kap. 3 § tredje stycket och 3 a § första stycket 1 b och 2 utlänningslagen ger är flyktingar, alternativt skyddsbehövande, per- soner som beviljats uppehållstillstånd av humanitära skäl (5 kap. 6 § utlänningslagen) och personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av vissa typer av verkställighetshinder (12 kap. 18 § utlännings- lagen). För att en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd inom någon av de angivna grupperna ska kunna vara anknytningsperson uppställs krav på att han eller hon ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Beträffande skyddsbehövande har detta krav ansetts innebära att det ska vara troligt att anknytnings-

5Prop. 2020/21:191, bet. 2020/21:SfU28, rskr. 2020/21:412.

139

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

personens skyddsbehov kvarstår vid den tidpunkt då den skydds- behövande kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd, dvs. tidigast efter tre år. Gällande personer som har beviljats uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen har be- dömningen i stället ansetts få göras utifrån hur troligt det är att det fortsatt kommer att finnas en grund för uppehållstillstånd vid mot- svarande tidpunkt, dvs. tidigast efter tre år.6

Något krav på att anknytningspersonens uppehållstillstånd ska ha en viss giltighetstid ställs inte upp i de svenska bestämmelserna (jfr artikel 3.1 i familjeåterföreningsdirektivet). Inte heller tillämpas någon väntetid innan familjeåterförening kan ske (jfr direktivets artikel 8). När direktivet genomfördes konstaterade den dåvarande regeringen att Sverige inte tillämpade en ordning som innebar krav på att en utlänning skulle ha vistats här i landet en viss tid för att en anhörig skulle kunna beviljas uppehållstillstånd men att en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd däremot inte kunde vara anknytningsperson. Regeringen ansåg inte att några ytterligare be- gränsningar skulle införas.7

När anknytningspersonen är ett barn

I 5 kap. 3 § första stycket 4 och 5 utlänningslagen regleras rätten till uppehållstillstånd för föräldrar till skyddsbehövande barn. Bestäm- melsen i punkten 4 omfattar fall när en förälder till ett ensamkom- mande barn ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till barnet och infördes för att uppfylla artikel 10.3 a i familjeåter- föreningsdirektivet.

Bestämmelsen i punkten 5 omfattar fall när både barnet och för- äldern, eller någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräld- rarnas ställe, befinner sig i Sverige och beslut om den vuxnes asyl- ansökan fattas i samband med beslut om barnets asylansökan. För att bestämmelsen ska vara tillämplig krävs att barnet och den vuxne har någorlunda samtidiga asylprocesser i Sverige och att beslut om deras respektive asylansökningar fattas i nära anslutning till varandra. Bestämmelsen har sin grund i det omarbetade skyddsgrundsdirek- tivet och syftar till familjesammanhållning, inte familjeåterförening.8

6A. prop. s. 83 f.

7A. prop. s. 41.

8Se prop. 2013/14:248 s. 62.

140

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

I sammanhanget kan nämnas att enligt tidigare praxis fick familje- medlemmar till personer som beviljades uppehållstillstånd av skydds- skäl som regel uppehållstillstånd av samma slag, oavsett det egna skyddsbehovet (i enlighet med principen om familjens enhet). Detta har emellertid förändrats sedan Migrationsöverdomstolen i MIG 2022:9 klargjort att principen om familjens enhet inte med- för någon separat rätt till flyktingstatus för en utlänning som är familjemedlem till en flykting men som saknar egna skyddsskäl (se även MIG 2023:12).

Regleringen i 5 kap. 3 § första stycket 4 och 5 är tillämplig såväl när barnet, dvs. anknytningspersonen, har flyktingstatus som när hon eller han har status som alternativt skyddsbehövande. Något krav beträffande vilken typ av uppehållstillstånd som ska ha beviljats barnet ställs inte upp i bestämmelserna. Däremot innehåller båda bestämmelserna ett krav på att barnet ska vara ogift för att en rätt till uppehållstillstånd för föräldern ska föreligga.

Gällande tolkningen av villkoret ”ogift” i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen uttalade regeringen i samband med införandet av den aktuella bestämmelsen, med anledning av vissa synpunkter från Lagrådet, följande:

Enligt regeringen ska frågan huruvida ett barn ska betraktas som ogift vid tillämpning av den nu föreslagna bestämmelsen avgöras på samma sätt som vid tillämpning av övriga uppehållstillståndsgrunder i 5 kap.

3 § utlänningslagen där kriteriet gift eller ogift förekommer. En person anses gift enligt utlänningslagen om äktenskapet är civilrättsligt giltigt i Sverige (Jfr MIG 2007:19, MIG 2009:28 och MIG 2012:4). Det är bestämmelserna i IÄL som avgör om ett äktenskap som ingåtts enligt utländsk lag ska erkännas som civilrättsligt giltigt i Sverige. Om ett barn ingått ett äktenskap som erkänns i Sverige, och därmed är gift enligt utlänningslagen, anses barnet inte längre ha en självskriven rätt till uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till sina föräldrar (MIG 2012:4). Den nu föreslagna bestämmelsen om uppehållstillstånd för föräldrar eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe kommer därför inte att vara tillämplig i fall då barnet är gift. Det är dock möjligt att dessa personer kan beviljas uppehållstillstånd på en annan grund.9

Sedan regleringen i 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen infördes har EU-domstolen uttalat att artikel 10.3 a ska tolkas så att en underårig flykting utan medföljande vuxen som är bosatt i

9A. prop. s. 47.

141

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

en medlemsstat inte måste vara ogift för att få ställning som referens- person för familjeåterförening med sina föräldrar.10

EU-domstolen har också i flera avgöranden uttalat sig om vilken tidpunkt som ska ligga till grund för bedömningen av om en referens- person respektive en sökande ska betraktas som underårig enligt direktivet i fall där anknytningspersonen har flyktingstatus. Av dom- stolens praxis följer att bedömningen av anknytningspersonens och sökandens ålder ska göras utifrån förhållandena vid tidpunkten för ansökan om familjeåterförening. Vidare ska, om anknytningspersonen fyllt 18 år under asylförfarandet, han eller hon ändå anses som under- årig vid prövningen om ansökan om familjeåterförening görs inom i princip tre månader från att anknytningspersonen beviljades flyk- tingstatus (se även MIG 2022:11).11

I 5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlänningslagen finns regler som ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige, eller som ska utöva umgänge som inte är av begränsad omfattning med ett sådant barn. Begreppet bosatt har här, enligt förarbetena, den innebörd som framgår av bestämmelserna i folkbokföringslagen (1991:481).12 Regleringen tillämpas emellertid inte om barnet har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § (5 kap. 3 a § fjärde stycket utlänningslagen).

10EU-domstolens dom den 17 november 2022 i mål C-230/21.

11Se EU-domstolens domar den 12 april 2018 i mål C-550/16, den 16 juli 2020 i målen C-133/19, C-136/19 och C-137/19, den 1 augusti 2022 i målen C-273/20 och C-355/20 och den 1 augusti 2022 i mål C-279/20.

12Prop. 2013/14:217 s. 25.

142

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

6.2Överväganden och förslag

6.2.1En mer situationsanpassad reglering om anhöriginvandring

Förslag: Regleringen om anhöriginvandring i 5 kap. utlännings- lagen ska blir mer situationsanpassad på så sätt att det i vissa av- seenden ska göras en åtskillnad mellan följande personkategorier:

•svenska medborgare och andra personer med en stark rätt att vistas i Sverige utan krav på uppehållstillstånd,

•personer med uppehållstillstånd och

•skyddsbehövande barn.

I fråga om personer med uppehållstillstånd ska det vidare, i vissa avseenden, göras en åtskillnad mellan olika anknytningspersoner utifrån grunden för det beviljade tillståndet, på så sätt att särskilda regler för familjeåterförening ska tillämpas för personer som inte omfattas av tvingande EU-reglering.

Utredningen föreslår att uppehållstillstånd för den närmaste familjen till svenska medborgare m.fl. ska regleras i 5 kap. 3 § ut- länningslagen, till personer med uppehållstillstånd i Sverige i 3 a § och till barn i 3 b §. Vidare föreslås att regler om uppehållstill- stånd på grund av anknytning för anhöriga utanför den närmaste familjen ska regleras i 3 c och 3 d §§. Förslaget kräver följdänd- ringar i andra bestämmelser som hänvisar till den nuvarande re- gleringen, både i utlänningslagstiftningen och i andra författningar, vilket därmed föreslås.

Utredningen har enligt kommittédirektiven i uppdrag att överväga vad som ska krävas för att en person som har sökt asyl och bevil- jats uppehållstillstånd i Sverige ska kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring. I synnerhet ska utredningen undersöka om det är möjligt att begränsa möjligheten att vara anknytningsperson för personer som beviljats uppehållstillstånd som alternativt skydds- behövande eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

Den nuvarande regleringen i 5 kap. 3 § utlänningslagen har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet och motsvarar i huvudsak

143

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

regleringen i direktivet. Bestämmelsen ger således en rätt för vissa nära anhöriga att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person i Sverige. Medan direktivet endast omfattar familjeåter- förening för tredjelandsmedborgare reglerar emellertid bestämmel- sen i 5 kap. 3 § utlänningslagen, som är tvingande, familjeåterförening för alla personer som är bosatta i Sverige oavsett medborgarskap.

Regleringen går således utöver vad som krävs enligt EU-rätten. Innan direktivet genomfördes i svensk rätt var regleringen om

uppehållstillstånd på grund av anknytning i sin helhet fakultativ, såtillvida att den innebar en möjlighet – och inte en rätt – för vissa anhöriga att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. När direktivet skulle genomföras lämnade Utredningen om uppehållstill- stånd för familjeåterförening och för varaktigt bosatta tredjelands- medborgare i delbetänkandet Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15) förslag på författningsänd- ringar som bl.a. innebar att en anknytningsperson som var tredje- landsmedborgare skulle ges en rätt till familjeåterförening med med- lemmar ur kärnfamiljen som också var tredjelandsmedborgare men att den tidigare gällande lagstiftningen (med en fakultativ utform- ning) även fortsatt skulle gälla för svenska medborgare och andra utländska medborgare än tredjelandsmedborgare, samt för statslösa.13

När det aktuella betänkandet remitterades påtalade vissa remiss- instanser att förslagen – om än måhända inte i praktisk tillämpning

–innebar att oförmånligare regler skulle gälla för svenska medborgare än för andra länders medborgare. Den föreslagna uppdelningen mellan olika anknytningspersoner genomfördes inte heller. I stället gjorde den dåvarande regeringen bedömningen att det, för att uppnå en enhetlig, ändamålsenlig och icke diskriminerande lagstiftning, borde gälla samma regler för uppehållstillstånd på grund av anknytning för alla som var bosatta i Sverige oavsett medborgarskap. Regler- ingen för anhöriginvandring i 5 kap. utlänningslagen utformades därmed enhetligt för både svenska och utländska medborgare.14

Om den svenska regleringen om anhöriginvandring i olika av- seenden ska kunna anpassas till de miniminivåer som följer av EU- rätten och Sveriges internationella åtaganden bedömer utredningen att det vid utformningen av reglerna i större utsträckning behöver göras en åtskillnad mellan olika anknytningspersoner, lämpligen

13Se Familjeåterförening och fri rörlighet för tredjelandsmedborgare (SOU 2005:15), s. 151 f.

14Prop. 2005/06:72 s. 27 f.

144

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

utifrån grunden för berörda personers rätt att vistas i Sverige. Till att börja med bedömer utredningen att det kan finnas skäl att i vissa avseenden tillämpa särskilda (delvis generösare) regler för anhörig- invandring för svenska medborgare (och andra personer med en liknande stark rätt att vistas i Sverige) än för personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd. Vidare bedömer utredningen att det i vissa avseenden finns skäl att, i likhet med vad som är fallet i dag, tillämpa särskilda villkor för anhöriginvandring för barn med skydds- status. En sådan åtskillnad föreslås därmed.

I fråga om den föreslagna åtskillnaden mellan personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd och personer som vistas här utan ett sådant krav, i första hand svenska medborgare, bedömer utredningen att en sådan åtskillnad inte minst kan motiveras av den anknytning till Sverige som medborgarskapet innebär och den ovillkorliga rätt att vistas här i landet som följer med medborgarskapet. Mer förmån- liga regler för den aktuella gruppen bedöms också ligga i linje med andra lagförslag som lämnats i syfte att stärka medborgarskapets status.15 Utredningen bedömer inte heller att en tillämpning av delvis olika regler för anhöriginvandring för bl.a. svenska medborgare och personer med uppehållstillstånd i Sverige innebär otillåten diskrimi- nering.16

I fråga om personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd bedömer utredningen vidare att det i vissa avseenden finns anledning att tillämpa olika regler för anknytningspersoner som omfattas re- spektive inte omfattas av EU-rätten, något som har att göra med att Sverige i förhållande till de förstnämnda men inte de sistnämnda är bundet av vissa tvingande regler och att det i förhållande till den sistnämnda gruppen därmed bör finnas ett något större handlings- utrymme vid utformningen av regelverket. Även en sådan åtskill- nad föreslås därför.

I sammanhanget ska noteras att EU-domstolen är behörig att med- dela förhandsavgöranden beträffande unionsbestämmelser även i situationer då de faktiska omständigheterna i det nationella målet inte direkt omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. Eftersom Sverige valt att utsträcka de rättigheter som familjeåterförenings- direktivet ger till fler personkategorier än de som omfattas av direk-

15Se Skärpta krav för svenskt medborgarskap (SOU 2025:1).

16Jfr Europadomstolens avgörande i Abdulaziz, Cabales and Balkandali mot Förenade Konungariket, nr 9214/80, 9473/81 och 9474/81, den 28 maj 1985.

145

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

tivet finns ett unionsintresse av att bestämmelserna tolkas enhetligt, även i sådana situationer som inte omfattas av EU-rätten. Det inne- bär att tolkningen av reglerna i nuvarande 5 kap. 3 § utlänningslagen, som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet, måste tolkas i enlighet med EU-domstolens praxis, oavsett till vem anknytning åberopas. Genom att införa särskilda regler för situationer som om- fattas respektive inte omfattas av EU-rätten ändras dessa förutsätt- ningar, samtidigt som det blir tydligare för tillämparen när EU- domstolens praxis måste beaktas. Här kan exempelvis noteras att barns ålder bedöms på olika sätt i olika anknytningsärenden, bero- ende på om det är fråga om tillämpningen av en bestämmelse som har sin grund i EU-rätten eller inte. Migrationsverket har gjort tolk- ningen att ett barn som är sökande eller anknytningsperson i ett ärende om familjeåterförening och som hinner fylla 18 år under handläggningen av ansökan kan ha rätt till familjeåterförening även efter 18-årsdagen vid en tillämpning av 5 kap. 3 § utlänningslagen, men att barn som ansöker om uppehållstillstånd enligt bestämmel- ser som inte har sitt ursprung i unionsrätten inte påverkas av EU- domstolens praxis.17

Utredningen föreslår att förslaget om en mer situationsanpassad reglering genomförs på så sätt att förutsättningarna för att bevilja uppehållstillstånd för anhöriga inom den närmaste familjen till svenska medborgare m.fl. regleras i 5 kap. 3 § utlänningslagen, till personer med uppehållstillstånd i (en ny) 3 a § och till barn i (en ny) 3 b §. Vidare föreslås att regler om uppehållstillstånd på grund av anknytning för bl.a. anhöriga utanför den närmaste familjen regle- ras i (en ny) 3 c § och (en ny) 3 d §. Förslaget kräver följdändringar i andra bestämmelser som hänvisar till den nuvarande regleringen i

5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen, både i utlänningslagstiftningen och i andra författningar. Det är därmed vad som föreslås.

17Migrationsverket. Rättsligt ställningstagande, Tidpunkt för bedömning av barns ålder i ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning – RS/001/2022.

146

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

6.2.2När anknytningspersonen är svensk eller nordisk medborgare eller har permanent uppehållsrätt i Sverige

Förslag: För att en svensk medborgare ska kunna vara anknyt- ningsperson vid anhöriginvandring ska, i likhet med vad som gäl- ler i dag, krävas att personen är bosatt i Sverige. För nordiska medborgare och personer med permanent uppehållsrätt i Sverige ska samma förutsättningar för anhöriginvandring gälla som för svenska medborgare, i enlighet med nuvarande praxis.

Vidare ska begreppet ”bosatt” i regleringen ersättas med en uttrycklig uppgift om vilka personer som faktiskt avses i de olika sammanhang där begreppet i dag förekommer.

Enligt de nuvarande reglerna i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 och 5 kap. 3 a § första stycket 1 och 2 utlänningslagen ska eller får uppehålls- tillstånd beviljas på grund av anknytning till en person som är ”bosatt” i Sverige. För att åstadkomma en ökad tydlighet i lagstiftningen föreslår utredningen att begreppet ”bosatt” i lagtexten ersätts med uppgift om vilka personer som är bosatta i Sverige som faktiskt avses, dvs. svenska medborgare och vissa andra personer med en liknande stark rätt att i landet utan uppehållstillstånd.

De som i dag likställs med svenska medborgare i aktuellt avse- ende är nordiska medborgare och personer med permanent uppe- hållsrätt. Sett till den nordiska likabehandlingsprincipen och den likabehandlingsprincip som följer av EU-rätten18 ser utredningen inte skäl att införa en annan ordning. Utredningen föreslår således att nordiska medborgare även fortsatt bör likställas med svenska medborgare vid tillämpningen av anknytningsreglerna, liksom per- soner med permanent uppehållsrätt (med vilket avses såväl perma- nent uppehållsrätt för EES-medborgare och deras familjemedlemmar som permanent uppehållsrätt för medborgare i Storbritannien och deras familjemedlemmar enligt utträdesavtalet).

När en person ska anses bosatt i Sverige får även fortsatt bedö- mas i enlighet med tidigare praxis. Någon förändring av den praxis som innebär att en svensk medborgare bosatt i utlandet kan vara anknytningsperson vid anhöriginvandring förutsatt att personen

18Se även artikel 24 i rörlighetsdirektivet och artikel 23 i utträdesavtalet mellan EU och Storbritannien.

147

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

har manifesterat en konkret avsikt att bosätta sig i Sverige inom en nära framtid är inte avsedd (se MIG 2007:36).

Avslutningsvis noterar utredningen att begreppet ”bosatt” även används i nuvarande 5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlännings- lagen, där med en delvis annan betydelse. Av 5 kap. 3 a § fjärde stycket framgår motsatsvis att bestämmelsen omfattar barn som antingen är bosatta i Sverige utan krav på uppehållstillstånd eller är bosatta här med permanent uppehållstillstånd. Av skäl som redo- visas närmare i avsnitt 7.2.6 bedömer utredningen att en reglering motsvarande den aktuella även fortsatt bör finnas kvar i utlännings- lagen. För en ökad tydlighet i lagstiftningen föreslås dock att be- greppet ”bosatt” även här ersätts med uppgift om vilka barn som faktiskt avses. Av skäl som redovisas i avsnitt 7.2.6 är det utredningens uppfattning att tillämpningsområdet för den aktuella regleringen inte ska ändras i förhållande till vad som gäller i dag.

6.2.3När anknytningspersonen har uppehållstillstånd

Förslag: För att en person med uppehållstillstånd i Sverige ska kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring ska krävas att personen antingen har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- tillstånd, samt att personen är bosatt i Sverige. Regleringen ska som utgångspunkt ha ett generellt tillämpningsområde, såtillvida att något krav på att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ha beviljats på någon särskilt angiven grund inte ska ställas upp.

I vissa avseenden ska dock särskilda regler om anhöriginvandring gälla för vissa personkategorier. Så ska vara fallet för alternativt skyddsbehövande, personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsvarande skäl och per- soner som beviljats uppehållstillstånd för tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen. För alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl ska sådana regler införas i 5 kap. utlännings- lagen. För personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfäl- ligt skydd ska reglerna om familjeåterförening i 21 kap. 4 § utlän- ningslagen tillämpas.

148

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

Som en följd av förslaget föreslår utredningen att den nuvarande regleringen i 6 a kap. 10 § andra stycket, som föreskriver att vid tillämpning av bestämmelserna i 5 kap. likställs en EU-blåkorts- innehavare som har en flyktingstatusförklaring eller en alternativ skyddsstatusförklaring i Sverige med en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 §, ska utgå.

Bedömningar i fråga om familjeåterföreningsdirektivets tillämpningsområde

I utredningens uppdrag ingår att lämna förslag som så långt möjligt anpassar den svenska regleringen om anhöriginvandring till minimi- kraven enligt EU-rätten. Utredningen bedömer att en förutsättning för detta är att det i lagstiftningen i vissa avseenden görs en åtskill- nad mellan anknytningspersoner som omfattas respektive inte om- fattas av familjeåterföreningsdirektivet.

I familjeåterföreningsdirektivet uppställs inga krav gällande grun- den för anknytningspersonens uppehållstillstånd för att en rätt till familjeåterförening ska föreligga, utöver det krav som motsatsvis följer av att vissa personkategorier uttryckligen undantas från direk- tivets tillämpningsområde. Tillämpningsområdet är i stället brett, såtillvida att direktivet – med de angivna undantagen – reglerar familjeåterförening för personer som är tredjelandsmedborgare, vistas lagligen i en medlemsstat, har ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år (oavsett typ) och har välgrundade ut- sikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd.

Personkategorier som uttryckligen undantas från direktivets tillämpningsområde är asylsökande, personer som åtnjuter tillfälligt skydd och personer som åtnjuter alternativt skydd (artikel 3.2). Enligt artikel 3.3 undantas familjemedlemmar till unionsmedborgare.

Till att börja med kan utredningen konstatera att en personkate- gori med uppehållstillstånd som förekommer i svensk rätt som inte omfattas av direktivet är personer med uppehållstånd med tillfälligt skydd med stöd av reglerna i 21 kap. utlänningslagen. Vidare står det enligt utredningens mening klart att inte heller alternativt skydds- behövande omfattas av direktivets tillämpningsområde, något som uppmärksammats redan i tidigare lagstiftningssammanhang.19

19Se även EU-domstolens dom den 7 november 2018 i mål C-380/17.

149

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

Vad gäller personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen kan utred- ningen konstatera att den aktuella bestämmelsen ger Migrations- verket möjlighet att bevilja uppehållstillstånd i en rad skilda situa- tioner. Det kan vara fråga om verkställighetshinder av politiskt, praktiskt eller humanitärt slag. Vissa av de omständigheter som kan aktualisera en tillämpning av bestämmelsen är emellertid av sådant slag att de i ett tidigare skede hade kunnat ligga till grund för att bevilja personen uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande (dvs. när det finns ett hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1 eller 3 §§ utlänningslagen) och enligt utredningens mening framstår det därför som både rimligt och ändamålsenligt, och förenligt med direk- tivet, att en person som får ett uppehållstillstånd av sådana skäl lik- ställs med en person med status som alternativt skyddsbehövande i fråga om möjligheterna till familjeåterförening.

I fråga om andra typer av verkställighetshinder (exempelvis medi- cinska eller praktiska sådana) bedömer utredningen att det förhållan- det att en person som beviljas uppehållstillstånd med stöd av be- stämmelsen i ett tidigare skede har befunnits sakna rätt att vistas i Sverige (och därför kommit att omfattas av ett beslut om utvisning eller avvisning, som också vunnit laga kraft) visserligen i någon mån talar mot att personen skulle omfattas av familjeåterföreningsdirek- tivet (som ju syftar till att reglera familjeåterförening för tredjelands- medborgare som vistas lagligen i medlemsstaterna). Samtidigt kan utredningen konstatera att även en person med uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen har ett tillstånd att vistas i Sverige under den tid som tillståndet gäller.

I EU-kommissionens handbok om återvändande, som utgör en rekommendation till medlemsstaterna, anges att en tredjelandsmed- borgare som är föremål för ett uppskjutet avlägsnande ska anses vistas olagligt i berörd medlemsstat. Samtidigt anges att en tredje- landsmedborgare som vistas i en medlemsstat där hans eller hennes vistelse tolereras, och denna status betraktas som laglig vistelse enligt nationell lagstiftning, inte ska anses vistas olagligt i medlems- staten.20

20Kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprät- tande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande.

150

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

Någon definition av olaglig vistelse finns inte i svensk rätt. I sam- band med införlivandet av det s.k. återvändandedirektivet21 konsta- terade regeringen dock att med laglig vistelse avses att utlänningen antingen har tillstånd att vistas i landet eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas.22

Utredningen kan konstatera att varken återvändandedirektivet eller EU-rätten i övrigt ställer krav på att ett uppehållstillstånd måste beviljas när ett verkställighetshinder bedöms föreligga. Sverige har emellertid valt en sådan ordning och mot den bakgrunden bedömer utredningen att även personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som utgångspunkt får anses vistas lagligen i Sverige på ett sådant sätt som avses i familjeåterförenings- direktivet.

Vilka krav ska ställas för att en person med uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson i situationer som omfattas av familjeåterföreningsdirektivet?

Sedan den 20 juli 2021 finns i 5 kap. 3 § tredje stycket och 3 a § första stycket 1 b och 2 utlänningslagen en uttrycklig reglering som ger möjlighet även för vissa personer med tidsbegränsade uppehållstill- stånd att vara anknytningspersoner vid anhöriginvandring. Regler- ingen, som infördes i samband med övergången till ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande m.fl. har sin bakgrund i familjeåterföreningsdirektivet.

Den aktuella regleringen omfattar fyra personkategorier; flyktingar, alternativt skyddsbehövande, personer som beviljats uppehållstill- stånd av humanitära skäl och personer som beviljats uppehållstill- stånd på grund av vissa typer av verkställighetshinder. I SOU 2025:31 har Miniminivåutredningen – som ett led i etableringen av en ord- ning med enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd för vissa person- kategorier – föreslagit att en motsvarande möjlighet att vara anknyt- ningsperson med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska införas även för vidarebosatta och varaktigt bosatta (vars möjligheter att få

21Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemen- samma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olag- ligt i medlemsstaterna.

22Prop. 2011/12:60 s. 26.

151

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

permanent uppehållstillstånd enligt förslagen i SOU 2025:31 ska utmönstras).

Familjeåterföreningsdirektivet uppställer emellertid inga krav gällande grunden för anknytningspersonens uppehållstillstånd, utöver de krav som motsatsvis följer av att vissa personkategorier uttryck- ligen är undantagna från direktivets tillämpningsområde. Direktivet har tvärtom ett brett tillämpningsområde, såtillvida att det reglerar familjeåterförening för personer som är tredjelandsmedborgare, vistas lagligen i en medlemsstat, har ett uppehållstillstånd med en giltighets- tid på minst ett år (oavsett typ) och har välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd (artikel 3).

Visserligen finns i svensk rätt redan i dag regler om anhöriginvand- ring för fler personkategorier med tidsbegränsade uppehållstillstånd än de som omfattas av regleringen i 5 kap. utlänningslagen. Ett exem- pel är regleringen i 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen som ger möj- lighet att bevilja uppehållstillstånd för familjemedlemmar till arbets- tagare. Liknande regler finns för näringsidkare, studenter m.fl. Någon reglering som uttryckligen tillerkänner exempelvis en arbetstagare med nationellt uppehållstillstånd en sådan principiell rätt till familje- återförening som följer av direktivet finns emellertid inte.23 Inom ramen för den översyn som nu vidtas av regelverket framstår det för utredningen därför som motiverat att fullt ut anpassa tillämpnings- området för regleringen i 5 kap. utlänningslagen efter direktivet.

För att åstadkomma en långsiktigt hållbar reglering som så långt möjligt anpassas till familjeåterföreningsdirektivets krav föreslår utredningen att regleringen om när uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av anknytning till en person med uppehållstillstånd ska ges en mer generell utformning, i enlighet med de krav som fram- går av direktivet. Utredningen föreslår att innebörden av regleringen ska vara att en person med uppehållstillstånd ska kunna vara anknyt- ningsperson vid anhöriginvandring om han eller hon antingen har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att bevil- jas varaktigt uppehållstillstånd, och är bosatt i Sverige. Förslaget inne- bär att ett krav på minsta giltighetstid för anknytningspersonens uppehållstillstånd införs och även ett uttryckligt krav på bosättning,

23Däremot finns sådana tvingande regler för vissa kategorier av arbetstagare, som har sin grund i EU-direktiv.

152

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

samtidigt som det nuvarande kravet på att uppehållstillståndet ska ha beviljats på någon av vissa särskilt angivna grunder utgår.

Något krav på att anknytningspersonen ska vara tredjelandsmed- borgare föreslås inte. Det innebär att samma regler kommer att gälla för unionsmedborgare med uppehållstillstånd i Sverige, liksom för familjemedlemmar till unionsmedborgare med uppehållstillstånd här, som för tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd trots direktivets snävare tillämpningsområde. Utredningen har övervägt om en särskild reglering bör införas även för aktuella grupper men inte funnit tillräckliga skäl för detta. Vid bedömningen har utred- ningen fäst avseende vid att unionsmedborgare och deras familje- medlemmar många gånger inte grundar sin rätt att vistas i Sverige på uppehållstillstånd utan på uppehållsrätt, och att behovet av en särskild reglering även för dessa fall därmed framstår som mer begränsat.

I sammanhanget ska noteras att sedan övergången till tidsbegrän- sade uppehållstillstånd under 2021 omfattas personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning inte av någon författnings- reglerad möjlighet till anhöriginvandring i senare led. Det innebär bl.a. att det inte längre är möjligt för syskon till ensamkommande barn att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder som beviljats uppehållstillstånd i Sverige på grund av an- knytning till det ensamkommande barnet. Sett till att även anhörig- invandrare vistas lagligen i Sverige kan det enligt utredningens mening övervägas om inte också dessa, förutsatt att övriga krav är uppfyllda, bör ges en möjlighet till familjeåterförening i enlighet med vad som följer av familjeåterföreningsdirektivet. Oavsett tolkningen av direk- tivet i det här avseendet kan noteras att behovet av regler om anhörig- invandring för den aktuella gruppen sannolikt kommer att öka om Miniminivåutredningens förslag om utmönstring av möjligheten till permanent uppehållstillstånd för vissa grupper och deras anhöriga genomförs, och att det därför (inte minst ur ett långsiktigt perspektiv) framstår som befogat att en sådan reglering införs.

153

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

Vilka krav ska ställas för att en person med uppehållstillstånd

ska kunna vara anknytningsperson i situationer som inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivet?

Som framgått bedömer utredningen att alternativt skyddsbehövande, personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlän- ningslagen av motsvarande skäl och personer som beviljats uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen inte om- fattas av familjeåterföreningsdirektivets tillämpningsområde. För den sistnämnda gruppen finns redan regler om uppehållstillstånd för familjemedlemmar i 21 kap. 4 § utlänningslagen. För alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd en- ligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsvarande skäl föreslår utred- ningen att en särskild reglering införs i 5 kap. utlänningslagen för situationer som omfattas av tvingande regler i direktivet, dvs. för situationer som rör familjeåterförening med den närmaste kärn- familjen.

Att vissa personkategorier inte omfattas av familjeåterförenings- direktivet innebär inte att dessa grupper saknar rättigheter i aktuellt avseende.24 I sammanhanget måste inte minst beaktas att Sverige, även i situationer som inte omfattas av EU-rätten, har en skyldighet att rätta sig efter artiklarna 8 och 14 i Europakonventionen. Av artikel 8 i Europakonventionen framgår att var och en har rätt till respekt för bl.a. sitt familjeliv, en rättighet som offentliga myndigheter inte får ingripa i annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt sam- hälle är nödvändigt med hänsyn till vissa tungt vägande allmänna intressen. Att konventionsstaterna kan ha en positiv skyldighet att tillåta familjeåterförening även för personer som åtnjuter alternativt skydd kan också utläsas av Europadomstolens praxis.25 I samman- hanget måste också diskrimineringsförbudet i artikel 14 beaktas, en bestämmelse som även har ansetts kunna omfatta invandringsstatus (”immigration status”).26

I fråga om vilket utrymme som finns för en konventionsstat att begränsa möjligheten till familjeåterförening för alternativt skydds- behövande noterar utredningen särskilt vissa av Europadomstolens uttalanden i målet M.T. mot Sverige, 2022, som gällde begränsningen

24I sammanhanget kan noteras att subsidiärt skyddsbehövande var en skyddskategori som ännu inte var EU-rättsligt reglerad när familjeåterföreningsdirektivet antogs.

25Se bl.a. Europadomstolens mål M.A. mot Danmark, 2021.

26Se Hode och Abdi mot Förenade kungariket, 2012.

154

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

av möjligheten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande enligt den tillfälliga lagen. Det gäller trots att domstolens bedömning utmynnade i slutsatsen att någon kränkning av artikel 8 och artikel 14 inte hade ägt rum. Domstolen gjorde bedömningen att inskränk- ningen i klagandens rätt till familjeliv hade stått i proportion till det allmänna intresset, närmare bestämt samhällets intresse av att skydda landets ekonomiska intressen genom en reglerad invandring. Vidare bedömde domstolen att särbehandlingen av klaganden hade varit objektivt motiverat och att effekten av skillnaden i behandling mel- lan flyktingar och alternativt skyddsbehövande inte var oproportio- nerlig i förhållande till syftet. Vid proportionalitetsbedömningen noterade domstolen särskilt det rekordhöga antalet asylsökande som hade kommit till Sverige under 2015 och den belastning det hade inne- burit för bl.a. Migrationsverket. Det noterades också att den tillfälliga lagen var tillfällig och att möjligheten till familjeåterförening för alternativt skyddsbehövande återinfördes när lagen förlängdes 2019.

I kommissionens riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföre- ningsdirektivet har kommissionen understrukit likheterna mellan flyktingstatus och status som alternativt skyddsbehövande och också betonat att direktivet inte bör tolkas så att medlemsstaterna måste neka tredjelandsmedborgare med tillfälligt eller subsidiärt skydd rätten till familjeåterförening. Kommissionen har också uppmanat medlemsstaterna att anta bestämmelser som ger personer som bevil- jats tillfälligt eller subsidiärt skydd liknande rättigheter som flyk- tingar.27 I sammanhanget kan också noteras att flertalet EU-länder ger möjlighet till familjeåterförening även för personer med subsi- diärt skydd, men att villkoren för detta varierar.28

Att inom ramen för en långsiktig reglering helt undanta alternativt skyddsbehövande, eller personer som beviljats uppehållstillstånd av motsvarande skäl i verkställighetsstadiet, från möjligheten till familje- återförening kan enligt utredningens mening inte komma i fråga.

När det gäller vilka krav som bör ställas för att en sådan person ska kunna vara anknytningsperson har utredningen emellertid övervägt om det finns anledning att ställa andra krav än för personer som omfattas av direktivet, något som utredningen emellertid bedömer som mindre lämpligt ur ett tillämpningsperspektiv. I sammanhanget

27Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM/2014/0210 final).

28AIDA Comparative Report: Not there yet: Family Reunification for Beneficiaries of International Protection, 2023.

155

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

noterar utredningen att ett krav på exempelvis permanent uppehålls- tillstånd för att kunna vara anknytningsperson för dessa grupper framstår som mindre välavvägt sett till de förslag som lämnats i SOU 2025:31 om att möjligheten till sådant uppehållstillstånd ska utmönstras.29

Vad gäller den närmare utformningen av kraven för att vara an- knytningsperson för aktuella grupper konstaterar utredningen att syftet med regleringen även för dessa personer bör vara att regler- ingen ska ge en möjlighet till familjeåterförening för personer vars vistelse i Sverige är av mer stadigvarande karaktär. Att med det syftet införa en ordning som innebär att snarlika men inte likalydande vill- kor tillämpas för olika kategorier av personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd framstår som ett tillvägagångssätt som sannolikt skulle ge upphov till fler tolknings- och tillämpningsproblem än fördelar. Utredningen bedömer därför att övervägande skäl talar för att kraven för att vara anknytningsperson för alternativt skydds- behövande och personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder av motsvarande skäl bör vara desamma som för andra personer med uppehållstillstånd. Utredningen föreslår därför att även en alternativt skyddsbehövande eller person som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsvarande skäl ska kunna vara anknytningsperson vid anhörig- invandring om han eller hon har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, och är bosatt i Sverige. Utredningen bedömer att skärpningar av möjlig- heten till anhöriginvandring för aktuella grupper lämpligen vidtas på andra sätt än genom att i aktuellt hänseende uppställa andra krav för dessa grupper (se bl.a. förslagen i avsnitt 6.2.5 och i kapitel 7).

Tillämpningen av den föreslagna regleringen

Om förslagen genomförs kommer det att innebära att fler katego- rier av personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer att omfattas av anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen, förutsatt att kraven för att vara anknytningsperson med ett sådant tillstånd är uppfyllda. Eftersom merparten av dessa personkategorier redan

29SOU 2025:31.

156

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

omfattas av särskilda regler om uppehållstillstånd för familjemedlem- mar i andra delar av utlänningslagstiftningen bedömer utredningen emellertid att de faktiska effekterna för invandringen till Sverige bör bli begränsade.

Däremot innebär förslaget att vissa kategorier av personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd, exempelvis arbetskraftsinvandrare, kommer att omfattas av parallella regelverk, vilket kommer att ge upphov till vissa nya typer av överväganden för Migrationsverkets del. Utredningen kan emellertid inte se att detta kommer att med- föra några betydande tillämpningssvårigheter. I enlighet med prin- cipen lex specialis, dvs. att en specialregel går före en mer allmänt hållen bestämmelse, menar i stället utredningen att en prövning enligt en tillämplig specialregel, exempelvis 4 kap. 4 a § utlännings- förordningen, bör föregå prövningen enligt 5 kap. utlänningslagen. En sådan tillämpningsordning bör dessutom i normalfallet framstå som naturlig, eftersom tillämpningen av reglerna i utlänningsförord- ningen normalt kommer att innebära att färre krav kommer att be- höva vara uppfyllda för att en ansökan om uppehållstillstånd för en familjemedlem ska kunna beviljas och därmed ge ett för den enskilde mer fördelaktigt utfall än en tillämpning av reglerna i 5 kap. utlän- ningslagen.

Utredningen bedömer att för anknytningspersoner som omfattas av särskilda regler om anhöriginvandring i exempelvis utlännings- förordningen kommer en tillämpning av reglerna i 5 kap. utlännings- lagen endast att aktualiseras undantagsvis, och då främst när en tillämpning av reglerna i utlänningsförordningen (som är fakultativa) inte ger utrymme för att bifalla ansökan. I en sådan situation inne- bär förslaget att Migrationsverket kommer att behöva pröva om en rätt till uppehållstillstånd föreligger enligt de regler om anhörig- invandring i 5 kap. utlänningslagen som har sin grund i familjeåter- föreningsdirektivet.

Vissa effekter av förslaget

Även om utredningens förslag om ett mer generellt tillämpnings- område för regleringen om anhöriginvandring i 5 kap. för personer med uppehållstillstånd innebär att fler personkategorier kommer att kunna åberopa regleringen ska effekterna av förslaget, som läm-

157

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

nas för att säkerställa en långsiktigt hållbar reglering som tydligt stäm- mer överens med de krav som följer av EU-rätten, inte överdrivas.

Till att börja med begränsas räckvidden av den föreslagna regler- ingen genom kravet på att anknytningspersonen måste ha ett uppe- hållstillstånd med en viss minsta giltighetstid (ett år). Kravet innebär att personer med uppehållstillstånd för kortare tid än ett år inte kom- mer att omfattas av regleringen. Det kan exempelvis vara fråga om studenter, arbetstagare med provanställning, säsongsarbetare eller personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning med en kortare giltighetstid.

Den viktigaste begränsningen av den föreslagna regleringens tillämpningsområde följer dock av kravet på att anknytningsper- sonen ska ha ”välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstill- stånd”. Beträffande skyddsbehövande framgår av förarbetena till den nuvarande lagstiftningen att kravet innebär att det ska vara tro- ligt att anknytningspersonens skyddsbehov kvarstår vid den tidpunkt då den skyddsbehövande kan ansöka om ett permanent uppehålls- tillstånd, dvs. tidigast efter tre år, något som innebär att kravet nor- malt sett är uppfyllt för en sådan person. Gällande personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen har bedömningen ansetts få göras utifrån hur troligt det är att det fortsatt finns en grund för uppehållstillstånd vid mot- svarande tidpunkt, dvs. tidigast efter tre år.30

Vad som avser med kravet på ”välgrundade utsikter” preciseras inte i familjeåterföreningsdirektivet och det saknas vägledande av- göranden från EU-domstolen där kravet har tolkats i mål om familje- återförening. I kommissionens riktlinjer för tillämpningen av direk- tivet har kommissionen emellertid uttalat att kravet får bedömas av medlemsstaterna från fall till fall med hänsyn till de individuella omständigheterna, t.ex. vilken sorts uppehållstillstånd som utfärdats, administrativa rutiner och andra relevanta omständigheter som på- verkar anknytningspersonens situation. Vid prövningen ska grunden för det tidigare tillståndet beaktas, vilket innebär att prövningen för personer som beviljats skyddsstatus och personer som beviljats uppe- hållstillstånd på annan grund kan komma att se något olika ut. Om

30Omständigheterna som ligger till grund för sådana uppehållstillstånd kan dock skilja sig mycket åt och en individuell bedömning av om rekvisitet är uppfyllt måste därför göras i varje enskilt fall. Enligt förarbetsuttalandena kan dock en person som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund ett icke bestående verkställighetshinder normalt inte anses ha sådana välgrundade utsikter som avses (prop. 2020/21:191 s. 86).

158

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

uppehållstillståndet exempelvis är kopplat till arbete måste enligt kommissionens mening hänsyn tas till vilken typ av anställning det gäller, den ekonomiska situationen i berörd bransch, arbetsgivarens och arbetstagarens avsikter, och inte begränsas till en bedömning av om anställningsavtalet får förnyas.

Enligt utredningens mening bör vid tillämpningen av det före- slagna kravet ledning kunna tas av tidigare förarbetsuttalanden, lik- som i viss mån av kommissionens riktlinjer. Det innebär att bedöm- ningen av om en person har sådana välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd som avses kommer att få göras utifrån hur troligt det är att grunden för uppehållstillståndet kvarstår när personen, inom ramen för nuvarande reglering, kan ansöka om per- manent uppehållstillstånd. En bedömning kommer att få göras från fall till fall, med beaktande av vilken typ av uppehållstillstånd per- sonen i fråga har och, sett till både detta och övriga omständigheter, hur varaktig personens rätt att vistas i Sverige kan förväntas vara. Vid bedömningen kommer givetvis hänsyn att behöva tas till even- tuell kommande praxis från EU-domstolen.

En följd av förslaget är att även personer som beviljats tidsbegrän- sat uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer att omfattas av en möjlighet till anhöriginvandring, förutsatt att övriga krav upp- fylls. Det innebär bl.a. att det kommer att bli möjligt för syskon till ensamkommande barn att ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till det ensamkommande barnet, förutsatt att föräldern uppfyller övriga krav för att vara anknytningsperson. Sådana ansök- ningar förekommer enligt uppgift från Migrationsverket relativt frekvent, men någon uttrycklig reglering för dessa situationer finns inte i dag. Genom förslaget bedömer utredningen att ärenden som rör syskon kommer att kunna hanteras mer enhetligt. Utöver syskon till ensamkommande barn bedömer utredningen att förslaget kommer att påverka en begränsad krets av anhöriga till anhöriginvandrare, sett till att redan dagens regler ger en rätt till uppehållstillstånd för inte bara anknytningspersonens egna barn utan även barn till dennes make eller sambo. Förslaget innebär inte att en person som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning i senare led kommer att kunna vara anknytningsperson i förhållande till en ny partner, sett till att det är svårt att se att kravet på välgrundade utsik- ter i en sådan situation kommer att anses uppfyllt.

159

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

Som en följd av förslaget föreslår utredningen att regleringen i 6 a kap. 10 § andra stycket, som föreskriver att vid tillämpning av bestämmelserna i 5 kap. likställs en EU-blåkortsinnehavare som har en flyktingstatusförklaring eller en alternativ skyddsstatusförklar- ing i Sverige med en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 1 §, ska utgå. Detta eftersom behovet av en sådan reglering upphör genom förslaget.

6.2.4När anknytningspersonen är ett barn med skyddsskäl

Förslag: Något krav på att ett ensamkommande barn, oavsett skyddsstatus, ska vara ogift för att kunna vara anknytningsper- son i förhållande till sina föräldrar ska inte längre ställas upp. Inte heller ska något sådant krav gälla i situationer som omfattas av den nuvarande regleringen i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlännings- lagen, som har sin grund i det omarbetade skyddsgrundsdirek- tivet, och som syftar till familjesammanhållning.

Den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 3 § första stycket 4 utlännings- lagen ger ensamkommande ogifta barn en ovillkorlig rätt till familje- återförening med sina föräldrar. Bestämmelsen har sin grund i familje- återföreningsdirektivet men omfattar även barn med status som alternativt skyddsbehövande.

Enligt utredningens mening framstår det, sett till såväl rätten till familjeliv enligt Europakonventionen som de krav som följer av barn- konventionen (inte minst gällande likabehandling) som nödvändigt att svensk rätt även fortsatt ger en uttrycklig möjlighet för ensam- kommande skyddsbehövande barn att återförenas med sina föräldrar, och det oavsett barnets skyddsstatus.

Några krav i fråga om vilken typ av uppehållstillstånd som ska ha beviljats det skyddsbehövande barnet för att uppehållstillstånd på grund av anknytning till honom eller henne ska kunna beviljas en förälder uppställs inte i den nuvarande regleringen. Det bör enligt utredningens mening inte ändras.

Av EU-domstolens praxis framgår emellertid att något krav på att ett ensamkommande barn som är flykting ska vara ogift för att omfattas av en möjlighet till familjeåterförening med sin förälder

160

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

inte får ställas upp.31 Utredningen föreslår därför att detta krav ska utgå ur regleringen. Förslaget omfattar såväl fall när barnet är flyk- ting som fall när barnet är alternativt skyddsbehövande, vilket inte minst ska ses i ljuset av att utredningen i avsnitt 7.2.3 föreslår att kra- vet på att ett barn ska vara ogift ska utgå även i annan reglering.

Familjesammanhållning

Om det när skyddsgrundsförordningen börjar tillämpas somma- ren 2026 kommer att finnas behov av en nationell reglering mot- svarande den nuvarande i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen, som har sin grund i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och som syftar till familjesammanhållning, och hur den regleringen i så fall ska vara utformad är en fråga som ankommer på utredningen Ju 2024:E att ta ställning till. I det författningsförslag som lämnas i detta betänkande ingår därför en bestämmelse som i huvudsak motsvarar den nuvarande regleringen i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen, utan att det innebär något ställningstagande från utredningens sida i fråga om det fortsatta behovet av en sådan regler- ing. För att förslagen i betänkandet ska vara enhetligt utformade föreslås att något krav på att barnet ska vara ogift för att kunna vara anknytningsperson i förhållande till en förälder inte heller ska ställas upp i den bestämmelsen, ett förslag som utredningen bedömer är förenligt med definitionen av familjemedlemmar i skyddsgrunds- förordningens artikel 3.9.

6.2.5En väntetid ska som huvudregel gälla vid anhöriginvandring när anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

Förslag: För att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknyt- ning till en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av reglerna i 5 kap. utlänningslagen ska som huvudregel krävas att anknytningspersonen har vistats i Sverige med uppehållstill- stånd sedan minst två år när ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening ges in. Detta ska inte gälla när ansökan avser

31Se EU-domstolens dom i mål den 17 november 2022 i mål C-230/21.

161

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

familjeåterförening mellan ett ensamkommande barn och barnets förälder. Inte heller i andra situationer ska någon väntetid gälla om anknytningspersonen är flykting och om det är fråga om en relation som etablerats före inresan i Sverige. Väntetiden ska inte heller tillämpas om utlänningen är ett barn som fötts i Sverige och anknytningspersonen är barnets förälder som sammanbor med barnet i Sverige. Slutligen ska det finnas möjlighet att göra undantag från väntetiden vid särskilda skäl.

Enligt artikel 8 i familjeåterföreningsdirektivet får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen ska ha vistats lagligen på deras terri- torium under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med sina familjemedlemmar. När direktivet skulle genomföras i svensk rätt konstaterade den dåvarande reger- ingen att Sverige inte tillämpade en ordning som innebar krav på att en utlänning skulle ha vistats här i landet en viss tid för att en anhörig skulle kunna beviljas uppehållstillstånd, men att en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd däremot inte kunde vara anknyt- ningsperson. Regeringen ansåg inte att några ytterligare begräns- ningar skulle införas.32

I dag råder andra förutsättningar. Sedan 2016 beviljas skyddsbehö- vande som huvudregel tidsbegränsade uppehållstillstånd vid första beslutstillfället och sedan 2021 innehåller utlänningslagen en uttryck- lig reglering om anhöriginvandring för bl.a. skyddsbehövande med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det ger anledning till nya över- väganden.

I sammanhanget kan konstateras att flera EU-länder, däribland Frankrike, Belgien, Spanien och Nederländerna, har använt sig av den möjlighet som familjeåterföreningsdirektivet ger att tillämpa en väntetid vid anhöriginvandring. I Finland infördes i juni 2025 en reglering av innebörden att en anknytningsperson som beviljats internationellt skydd, med vissa undantag, måste ha bott i Finland med uppehållstillstånd i minst två år innan anknytningspersonens anhöriga kan ansöka om uppehållstillstånd på grund av familjeband till honom eller henne.33

32Se prop. 2005/06:72 s. 41.

33https://migri.fi/sv/-/lagandringar-som-galler-familjeaterforening-trader-i-kraft-16.6.2025.

162

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

Syftet med en väntetid

I de riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföreningsdirektivet som kommissionen publicerade under 2014 framhålls att syftet med artikel 8 är att ge medlemsstaterna möjlighet att försäkra sig om att familjeåterföreningen sker under goda villkor efter att an- knytningspersonen har vistats i landet under en tillräckligt lång period för att på så sätt ha uppnått en viss integreringsnivå. Enligt kommissionens mening får en väntetid endast tillämpas i det angivna syftet och med beaktande av proportionalitetsprincipen. Väntetiden bör enligt kommissionens uttalanden hållas så kort som möjligt, utan att syftet undergrävs, i synnerhet i ärenden som gäller barn.34

I kommissionens riktlinjer framhålls vidare att medlemsstaterna inte får tillämpa en allmän väntetid för alla sökande utan att ta hän- syn till omständigheterna i det enskilda fallet och underåriga barns bästa. Att varaktigheten av anknytningspersonens vistelse endast är en av de omständigheter som en medlemsstat måste beakta vid pröv- ningen av en ansökan om familjeåterförening är också något som har framhållits av EU-domstolen.35

Sett till att syftet med familjeåterföreningsdirektivet är att främja familjeåterförening bedömer utredningen att om en väntetid ska införas bör det göras med syftet att säkerställa att familjeåterfören- ingen kan ske under goda förhållanden. I sammanhanget noteras att när försörjningskravet vid anhöriginvandring infördes gjordes även det av liknande skäl, dvs. med motiveringen att arbete, språkkunska- per och bostad för den egna familjen bedömdes som avgörande faktorer för en god integration samt med hänvisning till att om anknytningspersonen redan integrerats i samhället genom att vara egenförsörjande och ha en bostad så skulle även de nyanlända familje- medlemmarnas integration främjas.36

Vid bedömningen av om det finns anledning för Sverige att införa en väntetid vid anhöriginvandring har utredningen övervägt vilka förväntade positiva integrationseffekter ett sådant krav skulle kunna ha sett till det försörjningskrav som redan gäller, och som har ett liknande syfte (dvs. att säkerställa anknytningspersonens integrations-

34Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM/2014/0210 final).

35EU-domstolens dom den 27 juni 2006 i mål C-540/03 (Europaparlamentet mot Europeiska unionens råd).

36Prop. 2009/10:77 s. 19.

163

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

nivå vid tiden för familjeåterföreningen). Detta inte minst sett till den tid som det många gånger tar för nyanlända personer att komma i arbete och att redan försörjningskravet därmed i praktiken inne- bär en väntetid för många personer.37

I sammanhanget har utredningen beaktat risken för att en upp- skjuten möjlighet till familjeåterförening också kan få negativa kon- sekvenser, även ur ett integrationsperspektiv. Att inte få leva ihop med sin familj är något som i olika sammanhang har bedömts kunna innebära emotionella och psykiska belastningar, med integrations- svårigheter som följd. I en rapport från Röda Korset från 2019 framhålls särskilt, med hänvisning till forskning, att uppskjuten familjeåterförening ofta är behäftad med sämre etablering på arbets- marknaden och lägre inkomster samt att familjer generellt sett har fler sociala kontakter med det omgivande samhället än individer som är ofrivilligt separerade från sina anhöriga.38 Att barn har bättre förut- sättningar att ta till sig utbildning och att integreras ju yngre de är vid invandringstidpunkten är också något som har framhållits i tidigare utredningssammanhang.39

Enligt 5 kap. 3 b § utlänningslagen gäller som huvudregel att uppehållstillstånd på grund av anknytning endast får beviljas om anknytningspersonen kan försörja sig själv och utlänningen, samt har en lämplig bostad för dem båda. En synpunkt som återkom- mande har framförts gällande försörjningskravet är att det för många personer tar lång tid att uppfylla, vilket leder till långa perioder av familjeseparation och därmed psykiska påfrestningar.40

Under 2024 uppgick bifallsfrekvensen i anknytningsärenden (förstagångsansökningar) till cirka 50 procent. En majoritet av av- slagen berodde på att försörjningskravet inte var uppfyllt. Utred- ningen har inte underlag för att göra antaganden om hur lång tid det generellt sett tar för nyanlända personer att uppnå den inkomst- nivå som krävs för att uppfylla försörjningskravet vid anhöriginvand- ring. Att det finns ett samband mellan vistelsetiden i Sverige och

37Se bl.a. rapporterna IFAU – Flykting- och anhöriginvandrares etablering på den svenska

arbetsmarknaden, 2017, samt IFAU – Flyktingar och flyktinganhörigas etablering på arbets- marknaden i Stockholm, Göteborg och Malmö, 2022.

38Se bl.a. Swedish Red Cross, Humanitarian Consequences of Family Separation and People Going Missing, 2019.

39SOU 2020:54 s. 432.

40Se bl.a. prop. 2023/24:18 s. 15.

164

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

utrikes föddas ställning på arbetsmarknaden är dock välbelagt.41 Enligt statistik från SCB gällande förvärvsarbete bland kommun- mottagna flyktingar och deras anhöriga efter bl.a. mottagningsår framgår att förvärvsintensiteten (dvs. andel förvärvsarbetande, i åldersgruppen 20-64 år) bland kommunmottagna flyktingar år 201942 (och deras anhöriga) under de första åren i Sverige uppgick till 26,5 procent efter ett år (12,4 procent för kvinnor och 36,5 procent för män),43,2 procent efter två år (21,3 procent för kvinnor och 58,8 procent för män) och 55,5 procent efter tre år (34,2 procent för kvinnor och 70,7 procent för män).43 Det kan sättas i relation till förvärvsintensiteten för hela Sveriges befolkning som under 2021 uppgick till 79,6 procent (78,6 procent för kvinnor och 80,5 procent för män).44 En försiktig slutsats som utredningen vågar dra med utgångspunkt i detta är att det för många personer med asylrelaterade uppehållstillstånd tar flera år att komma i arbete, vilket innebär att redan försörjningskravet vid anhöriginvandring i praktiken innebär en väntetid.

Trots detta bedömer utredningen att en lagreglerad väntetid skulle ha fördelar, dels ur ett tydlighetsperspektiv men framför allt på så sätt att det genom ett sådant krav mer träffsäkert kommer att kunna säkerställas att personer som kommer till Sverige vistas här under en tillräckligt lång tid för att hinna uppnå en viss nivå av integrering innan familjeåterförening äger rum, vilket sannolikt kommer att ge personens familjemedlemmar bättre förutsättningar att i sin tur inte- greras i samhället när de anländer.

Av angivna skäl föreslår utredningen att en väntetid införs vid viss typ av anhöriginvandring. Sett till den tid det normalt sett tar innan en person kan beviljas permanent uppehållstillstånd bedömer utredningen att väntetiden endast bör tillämpas i fråga om personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Eftersom utredningen före- slår att det ska finnas möjlighet att göra undantag från väntetiden bedömer utredningen att den föreslagna regleringen kommer att

41Se IFAU, Arbetsmarknadsanknytning och utbildning, Skillnader mellan svensk och utländsk bakgrund (2024:24) s. 33 med hänvisningar.

42Med vilket i detta sammanhang avses flyktingar, skyddsbehövande eller personer som fått uppehållstillstånd på synnerligen ömmande omständigheter samt anhöriga till någon av dessa kategorier.

43https://www.statistikdatabasen.scb.se.

44https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/arbetsmarknad/utbud-av- arbetskraft/registerbaserad-arbetsmarknadsstatistik- rams/pong/statistiknyhet/registerbaserad-arbetsmarknadsstatistik-rams-och- registerbaserad-lonesummestatistik-lsum-2021/.

165

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

kunna tillämpas på ett sätt som inte kommer att ge upphov till orim- liga konsekvenser i enskilda fall. I sammanhanget ska noteras att för- slaget syftar till att anpassa den svenska regleringen till minimikra- ven enligt EU-rätten och att det inte går att bortse från risken att det förhållandet att Sverige, till skillnad från flera andra EU-länder, i dag inte tillämpar en väntetid vid anhöriginvandring kan fungera som en tilldragningsfaktor.

Väntetidens längd

Familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att införa en väntetid om maximalt två år, vilket också är en väntetid som tillämpas av vissa medlemsstater.45 Eftersom det ingår i utred- ningens uppdrag att lämna förslag som så långt som möjligt anpassar svensk rätt till miniminivån enligt EU-rätten föreslår utredningen att väntetiden bestäms just till två år. Enligt utredningens mening bör detta gälla även för anknytningspersoner som inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivet, dvs. för alternativt skyddsbehövande och personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsvarande skäl. Visserligen bedömer utred- ningen att en något längre väntetid möjligen skulle kunna godtas för dessa grupper men att utrymmet inte är obegränsat och att en längre väntetid än två år skulle ställa utökade krav på en flexibel tillämpning, och större utrymme för undantag, än en väntetid mot- svarande den som tillåts enligt direktivet. I sammanhanget noterar utredningen att Europadomstolen i M.A. mot Danmark, 2021, be- dömde att en i Danmark lagstadgad väntetid om tre år som sökan- den, som var en syrisk medborgare med ”tillfällig skyddsstatus” i Danmark, hade varit föremål för innan han kunde ansöka om familje- återförening med sin hustru (som han hade varit gift med under lång tid) utgjorde en kränkning av artikel 8 i Europakonventionen. Domstolen noterade särskilt att det inte hade gjorts någon indivi- duell bedömning av om en kortare väntetid kunde motiveras med hänsyn till familjens enhet, trots att man i det nationella förfaran- det hade godtagit att det fanns oöverstigliga hinder för paret att utöva sitt familjeliv i ursprungslandet. Medan domstolen inte fann anledning att ifrågasätta en väntetid om två år (i enlighet med vad

45Bland annat Finland.

166

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

som är möjligt enligt familjeåterföreningsdirektivet) konstaterades att vid längre väntetider än så kommer hindren mot att utöva familje- livet i ursprungslandet successivt att få större betydelse vid avväg- ningen mellan den enskildes och statens motstående intressen.46

Att införa en väntetid om tre år för alternativt skyddsbehövande framstår utifrån Europadomstolens uttalanden i M.A. mot Danmark, 2021, som olämpligt och utredningen bedömer att även en väntetid mellan två och tre år skulle innebära tillämpningssvårigheter och en risk för konventionskränkningar. Av den anledningen, samt för att undvika att de samlade förslag som lämnas i betänkandet begränsar möjligheten till familjeåterförening för aktuella grupper i strid mot Sveriges konventionsåtaganden, bedömer utredningen att det finns skäl att låta väntetiden stanna vid två år oavsett anknytningssituation.

Vid övervägandena gällande väntetidens längd har utredningen beaktat att Migrationsverket under lång tid har haft svårt att nå mål- sättningarna vad gäller handläggningstider47 i anknytningsärenden,48 något som har föranlett kritik från både JO och JK.49 Sett till att utredningen menar att syftet med väntetiden i första hand bör vara att säkerställa anknytningspersonens integrationsnivå vid tiden för familjeåterföreningen skulle det enligt utredningens mening kunna ifrågasättas hur en väntetid, som inte utformats med beaktande av förväntade handläggningstider när dessa överskrider den författnings- reglerade niomånadersfristen, förhåller sig till familjeåterförenings- direktivets syfte och även rätten till familjeliv enligt artikel 8. Ut- redningen menar emellertid att en långsiktigt hållbar reglering måste utformas med utgångspunkt i en fungerande ärendehandläggning. För att införandet av en väntetid inte ska leda till orimliga konse- venser för enskilda bedömer utredningen dock att Migrationsverket

46Se även M.T. m.fl. mot Sverige, 2022.

47Enligt artikel 5.4 i familjeåterföreningsdirektivet ska som huvudregel sökanden så snart som möjligt, och senast nio månader efter det att en ansökan om familjeåterförening har lämnats in, underrättas om beslutet i ärendet. En motsvarande reglering finns i 4 kap. 21 a § utlänningsförordningen.

48Av Migrationsverkets årsredovisning för 2024 framgår att både bemanningen och antalet avgjorda anknytningsärenden under året var på historiskt höga nivåer för ärendeslaget som helhet. Genom att myndigheten hade prognostiserat det ökade antalet förlängningsansök- ningar, och därför ökat bemanningen inom handläggningen av ärendeslaget, lyckades man hålla handläggningstiden för dessa ärenden i princip oförändrad jämfört med föregående år. Handläggningstiden i förstagångsärenden var emellertid fortsatt lång och andelen avgjorda ärenden inom författningsstyrd tid i förstagångsärenden mycket låg (34 procent). Den genomsnittliga handläggningstiden i förstagångsärenden uppgick till 410 dagar (409 för kvinnor och 413 för män).

49Se JK:s beslut den 5 mars 2024 (dnr 2022/4747) samt JO:s beslut den 19 december 2024 (dnr 8819-2023).

167

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

kommer att behöva vidta vissa åtgärder för att säkerställa att hand- läggningstiderna i de ärenden som omfattas av förslaget håller sig inom författningsreglerad frist.

Utformningen av kravet

Artikel 8 möjliggör för medlemsstaterna att ställa krav på en viss tids laglig vistelse i landet innan familjeåterförening ska kunna äga rum. Eftersom huvudregeln enligt svensk rätt är att ett uppehålls- tillstånd, dvs. ett tillstånd för en utlänning att vistas i Sverige, ska sökas och beviljas innan inresan föreslår utredningen att väntetiden ska beräknas som den tid som anknytningspersonen har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Att en ansökan om asyl kan göras inifrån landet föranleder ingen annan bedömning, eftersom utred- ningen förslag innebär att flyktingar (dvs. den kategori av skydds- behövande som omfattas av direktivets tillämpningsområde) många gånger inte kommer att omfattas av väntetiden (se nedan). Det kan förstås förekomma situationer där en anknytningsperson tidigare har vistats lagligen i Sverige under en längre tid utan krav på uppe- hållstillstånd, exempelvis med uppehållsrätt eller uppehållsstatus.

I en sådan situation bedömer utredningen emellertid att möjligheten att göra undantag från väntetiden kommer att utgöra ett tillräckligt skydd mot orimliga resultat.

Utredningen föreslår således att väntetiden ska utformas som ett krav på att anknytningspersonen har vistats i Sverige med uppe- hållstillstånd sedan minst två år. Kravet ska vara uppfyllt när ansökan om uppehållstillstånd för den anhörige ges in, något som enligt ut- redningens mening varken hindrar eller orimligt försvårar utövandet av rätten till familjeåterförening och dessutom har den fördelen att alla sökande som tidsmässigt befinner sig i samma situation behand- las lika.50 Andra tillämpningar har övervägts men utredningen har kommit fram till att en ordning som innebar att en ansökan skulle kunna ges in innan väntetiden passerat skulle vara svårtillämpad och även innebära en risk för att stora ärendebalanser över tid skulle byggas upp hos Migrationsverket utan möjlighet för myndigheten att påverka detta genom att fatta beslut i ärendena, något som i sin tur sannolikt skulle leda till fler kompletteringar i pågående ärenden

50Jfr EU-domstolens dom den 17 juli 2014 i mål C-338/13.

168

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

och ett utökat antal kontakter mellan Migrationsverket och berörda enskilda (med merarbete som följd för myndigheten och risk för negativ påverkan på handläggningstiderna).

Som utgångspunkt ska tiden med uppehållstillstånd omedelbart ha föregått ansökan om familjeåterförening och också ha varit sam- manhängande för att få räknas in. Dock bör tid som anknytnings- personen har inväntat ett beslut med anledning av en i rätt tid ingiven ansökan om förlängning av ett tidigare meddelat uppehållstillstånd få räknas in.

Om väntetiden inte har passerat när ansökan om uppehållstillstånd ges in ska ansökan avslås, om inte skäl för undantag föreligger. Ett sådant beslut ska i enlighet med vad som gäller i andra fall när en ansökan om uppehållstillstånd avslås kunna överklagas (14 kap. 3 § utlänningslagen).

Om förslagen genomförs kommer det att kräva att Migrations- verket inför rutiner för att snabbt kunna identifiera ärenden som omfattas av väntetiden och även inför rutiner för att effektivt kunna hantera dessa ärenden. Utredningens bedömning är att om Migra- tionsverkets ansökningsformulär och blanketter utformas på ett ändamålsenligt sätt, och det tillämpas en ordning där inkomna ansök- ningar i anknytningsärenden screenas i ett tidigt skede, bör det vara möjligt för myndigheten att uppnå en effektiv handläggning av dessa ärenden, utan betydande kostnader.

Undantag från väntetiden

Väntetiden bör inte gälla utan undantag. Till att börja med bedömer utredningen att den inte kan tillämpas när anknytningspersonen är flykting och det är fråga om en relation som etablerats före inresan i Sverige, vilket följer av artikel 9.2 och 12.2 i familjeåterförenings- direktivet. Utredningen noterar att den befintliga regleringen om när försörjningskravet ska tillämpas för flyktingar föreskriver att så ska ske om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Utredningen föreslår att undantaget från väntetiden i stället utformas i enlighet med ordalydelsen i direktivet, på så sätt att det föreskrivs att väntetiden inte ska gälla om anknyt- ningspersonen är flykting och familjebanden mellan utlänningen och

169

Krav för att vara anknytningsperson

SOU 2025:95

anknytningspersonen etablerats innan anknytningspersonens inresa i Sverige. Betydelsen bör dock som utgångspunkt vara densamma.

Oavsett anknytningspersonens skyddsstatus föreslår utredningen att väntetiden inte ska gälla i ärenden som avser familjeåterförening mellan ett ensamkommande barn och barnets förälder, eftersom en annan ordning inte bara skulle skjuta upp möjligheten till familje- återförening för barn med status som alternativt skyddsbehövande utan även helt undanröja den möjligheten för vissa äldre sådana barn. Utredningen bedömer att en sådan ordning skulle kunna ifrågasättas utifrån såväl Europakonventionen som barnkonventionen (inte minst diskrimineringsförbudet i artikel 2) och sannolikt inte sällan också innebära svåra gränsdragningar för Migrationsverket (och därmed en risk för att undantag från väntetiden ändå skulle aktualiseras relativt regelmässigt). Utredningen bedömer att de förslag som lämnas i kapitel 7 om att regleringen om familjeåterförening för barn med status som alternativt skyddsbehövande ska ges en fakultativ utform- ning, och att bedömningsutrymmet för tillämpande myndigheter i dessa ärenden därför ska bli större, innebär en rimlig åtstramning av regleringen i dessa ärenden.

För att undvika att väntetiden får orimliga resultat föreslås vidare att den inte ska tillämpas om ärendet gäller uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och som åberopar anknytning till en förälder som sammanbor med barnet (en situation som redan i dag undantas från försörjningskravet).

Vidare bör det enligt utredningens mening finnas möjlighet att göra undantag från väntetiden i andra situationer där det med hän- syn till omständigheterna inte framstår som rimligt att uppställa ett sådant krav. Utredningen föreslår därför att undantag ska kunna göras vid särskilda skäl. Genom att uppställa ett krav på särskilda skäl bedömer utredningen att det kommer att finnas utrymme för Migrationsverket att göra de proportionalitetsöverväganden som krävs enligt såväl artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet som Europakonventionen, och även utrymme för att tillräckligt beakta berörda barns bästa.

Vid bedömningen av om särskilda skäl för undantag föreligger bör enligt utredningens mening hänsyn tas till situationen som hel- het, med beaktande av rätten till familjeliv enligt artikel 8, vilket enligt utredningens mening innebär att möjligheten till undantag bör vara något större i ärenden som berör barn än i ärenden som

170

SOU 2025:95

Krav för att vara anknytningsperson

rör vuxna.51 Omständigheter som särskilt kan behöva beaktas i sådana ärenden är dock det berörda barnets ålder och familjesitua- tion i övrigt. Om barnet vistas under ordnade förhållanden i hem- landet med sin andra förälder bör det kunna tillmätas vikt vid be- dömningen. Om ärendet i stället rör ett barn utan annan förälder eller annan vuxen som tar hand om barnet i hemlandet bör enligt utredningens mening däremot som regel särskilda skäl att göra undan- tag från väntetiden anses föreligga (jfr 1 kap. 10 § utlänningslagen).

Genom möjligheten att göra undantag från väntetiden bedömer utredningen att förslaget tillräckligt beaktar Sveriges skyldigheter enligt såväl barnkonventionen som Europakonventionen. Utred- ningen bedömer att ett krav på synnerliga skäl för undantag skulle indikera att omständigheterna behöver vara mycket speciella för att undantag ska kunna göras, något som utredningen inte bedömer skulle ge utrymme att i tillräcklig grad beakta barnperspektivet i aktuella ärenden.

Familjesammanhållning

Avsikten med utredningens förslag är inte att en väntetid ska tillämpas i sådana situationer som omfattas av skyddsgrundsförordningens regler om familjesammanhållning (artikel 23). För det fall anknyt- ningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen även fortsatt kommer att tillämpas i situationer som regleras i förordningen efter den 1 juli 2026, när förordningen börjar gälla, bedömer utredningen att det av tydlighetsskäl därför skulle kunna finnas anledning att införa ett uttryckligt undantag från väntetiden för även sådana situationer. Sett till att de anpassningar av svensk rätt som behöver göras med anledning av bl.a. skyddsgrundsförordningen för närvarande ut- reds av utredningen Ju 2024:E lämnas emellertid inget sådant förslag.

51I den finska utlänningslagen anges att undantag från väntetiden kan göras om ”det finns exceptionellt vägande skäl eller om ett barns bästa kräver det” (§ 114).

171

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

nes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningsper- sonens asylansökan.

Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet i svensk rätt bedömdes direktivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar vara uppfyllda genom gällande rätt och några lag- ändringar gjordes inte. Detta med hänvisning till att en make, regi- strerad partner eller sambo eller ett barn till en skyddsbehövande i regel också själv beviljades uppehållstillstånd som skyddsbehövande samt att det i sådana undantagsfall när detta inte skedde istället var möjligt att bevilja dessa anhöriga uppehållstillstånd med stöd av an- knytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen.1 För att genomföra det omarbetade skyddsgrundsdirektivet – och dess ändrade definition av begreppet familjemedlem – infördes bestämmelsen i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen, som ger en rätt till uppehållstill- stånd för föräldrar i situationer som omfattas av direktivet.

I 5 kap. 3 a § utlänningslagen regleras möjligheterna för perso- ner utanför kärnfamiljen att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning, antingen till en person i Sverige eller till det svenska samhället. Till skillnad från 5 kap. 3 § utlänningslagen ger bestäm- melsen ingen rätt till uppehållstillstånd i de situationer som den omfattar, utan endast en sådan möjlighet.

För anknytningspersoner med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen föreligger som utgångspunkt en rätt till familjeåterförening med anhöriga i kärnfamiljen, dvs. make, sambo och barn. Under vissa förutsätt- ningar finns dock även möjlighet för vissa andra nära anhöriga att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person.

5 kap. 3 § utlänningslagen (kärnfamiljen)

Första stycket 1 (make/sambo)

5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen omfattar anknytnings- personens make eller sambo. Med sambo avses två personer som stadigvarande bor tillsammans i ett parförhållande och har gemen- samt hushåll (1 § sambolagen [2003:376]).

1Prop. 2009/10:31 s. 146.

174

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

Enligt äldre regler gavs uppehållstillstånd i Sverige till makar och sambor under förutsättning att förhållandet framstod som seriöst och inte särskilda skäl talade mot att tillstånd gavs. För att uppnå förenlighet med familjeåterföreningsdirektivet togs emellertid serio- sitetsprövningen och prövningen av särskilda skäl bort för makar, som således har rätt till uppehållstillstånd utan särskild prövning. Samma sak gäller för sambor, trots att familjeåterföreningsdirek- tivet inte uppställer något sådant krav. När regleringen infördes ansågs dock att sambor borde likställas med makar.2

En rätt till uppehållstillstånd för make/sambo föreligger även när anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen, om han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- tillstånd.

Första stycket 2 (barn)

Enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen har anknytnings- personens ogifta barn, liksom ogifta barn till hans eller hennes make/ sambo, rätt att beviljas uppehållstillstånd i Sverige.

Bestämmelsen omfattar både gemensamma barn och barn som är barn till endast anknytningspersonen eller maken/sambon. Om det inte är fråga om ett gemensamt barn får dock uppehållstillstånd endast beviljas efter medgivande också av den förälder till vilken anknytning inte åberopas, om den föräldern har del i vårdnaden av barnet (5 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen).

Eftersom regleringen i familjeåterföreningsdirektivet anknyter till vårdnaden om barnet medan det enligt den svenska regleringen är tillräckligt att anknytningspersonen, eller hans eller hennes make eller sambo, är förälder till barnet innebär regleringen en utvidgad rätt till familjeåterförening i förhållande till direktivets minimikrav.

I MIG 2015:8 var det fråga om två bröder som hade ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin mor i Sverige. Både bröderna och modern var medborgare i Afghanistan. Frågan i målet var vilket beviskrav som skulle tillämpas i fråga om uppgiften att fadern var död (med följd att något medgivande från honom inte kunde inhämtas). Migrationsverket hade i målet bl.a. lyft att kvin-

2Prop. 2005/06:72 s. 32.

175

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

nor i Afghanistan, enligt rättsordningen där, endast har den fysiska omvårdnaden om barnen fram tills barnet når en viss ålder medan männen har den juridiska vårdnaden samt att vårdnaden, om fadern dör eller försvinner, i första hand övergår till faderns familj och först i andra hand till moderns sida. Migrationsöverdomstolen konstate- rade emellertid att den svenska lagstiftningen anger att uppehålls- tillstånd ska ges till ett utländskt barn som har – inte en vårdnads- havare – utan en förälder som har beviljats uppehållstillstånd här. Vidare konstaterades att den svenska bestämmelsen om krav på medgivande förutsätter att det finns en annan person än anknyt- ningspersonen, som inte bara är barnets vårdnadshavare utan också barnets förälder, men att det i andra fall, t.ex. om det finns en vård- nadshavare som inte är barnets förälder, inte behövs något med- givande. Eftersom det var ostridigt i målet att modern var mor till bröderna bedömdes förutsättningar för att bevilja bröderna uppehålls- tillstånd föreligga, förutsatt att inte kravet på medgivande från fadern utgjorde ett hinder.

Inte heller ställer den svenska regleringen något krav på att bar- net ska vara beroende av anknytningspersonen eller maken/sambon för sin försörjning för att uppehållstillstånd ska beviljas (jfr artikel 4.1). När direktivet genomfördes konstaterade den dåvarande regeringen att kravet saknade motsvarighet i den svenska regleringen och reger- ingen ansåg inte heller att ett sådant krav borde införas.3

En rätt till uppehållstillstånd för anknytningspersonens eller den- nes makes/sambos barn föreligger även när anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller

6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen om han eller hon har välgrun- dade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

Med barn avses en person som är under 18 år (1 kap. 2 § utlän- ningslagen). I MIG 2007:5 fann Migrationsöverdomstolen att ett barns ålder i ett ärende om uppehållstillstånd skulle bedömas ut- ifrån omständigheterna vid tidpunkten för prövningen. Sedan EU- domstolen i flera avgöranden om rätten till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet, och även familjesammanhållning enligt skyddsgrundsdirektivet, kommit fram till att bedömningen av om ett barn ska betraktas som underårigt i direktivens mening ska göras med utgångspunkt i förhållandena vid ansökningstillfället bedömde emellertid Migrationsöverdomstolen i MIG 2022:11 (som

3Prop. 2005/06:72 s. 35.

176

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

avsåg tillämpningen av 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen) att ett barns ålder skulle bedömas utifrån omständigheterna vid tiden för ansökan.

Migrationsverket har utifrån EU-domstolens uttalanden och Migrationsöverdomstolens (delvis) förändrade praxis gjort bedöm- ningen att ett barns ålder måste bedömas med utgångspunkt i ansök- ningstillfället i vissa ärendetyper men att prövningstillfället även fortsatt ska vara utgångspunkten i andra. Ett barn som är sökande eller anknytningsperson i ett ärende om familjeåterförening och som hinner fylla 18 år under handläggningen av ansökan kan därför ha rätt till familjeåterförening även efter 18-årsdagen.4

Första stycket 3 (adopterade barn)

5 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen reglerar rätten till uppe- hållstillstånd för barn som är eller avses bli adopterade. Enligt bestäm- melsen ska uppehållstillstånd ges till ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av anknytnings- personen om barnet inte omfattas av punkten 2 och om adoptions- beslutet har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol, gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och sam- arbete vid internationella adoptioner, eller gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer. När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd (5 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen).

När regleringen om uppehållstillstånd för adopterade barn först infördes, i 1989 års utlänningslag, gjordes det mot bakgrund av att dåvarande regelverk innehöll en bestämmelse om uppehållstillstånd för barn vars tillämpning förutsatte att barnet var eller hade varit hemmavarande barn till anknytningspersonen. Syftet med bestäm- melsen om uppehållstillstånd för adopterade barn var att den skulle tillämpas i fall där ett adopterat barn inte kunde uppfylla det kravet. Som utgångspunkt var dock avsikten att den ordinarie bestämmel-

4Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Tidpunkt för bedömning av barns ålder i ären- den om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning (RS/001/2022).

177

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

sen om barn skulle tillämpas även i fråga om adopterade barn. Vidare utformades bestämmelsen för att inte enbart ta sikte på fall där per- manent uppehållstillstånd meddelades direkt utan för att också ut- tryckligen reglera möjligheten att exempelvis ge uppehållstillstånd för barn som kommit till Sverige i avvaktan på att adoptionsfrågan prövas av svensk domstol.5

Första stycket 4 (föräldrar till ensamkommande barn med skyddsstatus)

Enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 utlänningslagen har ett ensamkom- mande ogift barn som är skyddsbehövande en ovillkorlig rätt till återförening med sina föräldrar. Bestämmelsen har sin grund i familjeåterföreningsdirektivets artikel 10.3 a men omfattar både barn med status som flykting och barn med status som alternativt skyddsbehövande. Rätten till uppehållstillstånd för föräldern är i den aktuella situationen knuten till barnets status och inte till vil- ken typ av uppehållstillstånd som har beviljats barnet.

Första stycket 5 (föräldrar m.fl. till barn med skyddsstatus)

Enligt 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen ska uppehållstill- stånd ges till en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlän- ningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asyl- ansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. I likhet med vad som är fallet enligt punkten 4 är rätten till uppe- hållstillstånd för föräldern inte beroende av vilken typ av uppehålls- tillstånd som har beviljats barnet, utan i stället knuten till barnets status. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och syftar till familjesam- manhållning, inte familjeåterförening.6 En tillämpning av bestäm- melsen förutsätter enligt förarbetena att barnet och den vuxne har någorlunda samtidiga asylprocesser i Sverige och att beslut avseende

5Prop. 2000/01:66 s. 37.

6Prop. 2013/14:248, bet. 2014/15:SfU5, rskr. 2014/15:27.

178

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

deras ansökningar fattas, om inte exakt samtidigt, så i vart fall i sam- band med varandra.7

5 kap. 3 a § utlänningslagen (andra anhöriga)

Första stycket 1 a och b (snabb anknytning)

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 a utlänningslagen får uppehålls- tillstånd ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige (s.k. snabb anknytning). För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs att förhållandet framstår som seriöst och att inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges.

Vid seriositetsbedömningen ställs krav på att förhållandet varat en tid, att parterna har träffats i viss utsträckning, att de har god känne- dom om varandra och att de har ett gemensamt språk att kommuni- cera på. Hänsyn tas också till om parterna har eller väntar barn till- sammans. Vidare kan hänsyn tas till sedvänjor inom andra kulturer.8

Regleringen om särskilda skäl mot uppehållstillstånd syftar till att ge möjlighet att avslå uppehållstillstånd vid exempelvis månggifte, s.k. barnäktenskap eller förhållanden mellan minderåriga och då det finns en påtaglig risk för att den sökande kommer att utsättas för misshandel eller andra övergrepp i förhållandet.9

För anknytningspersoner som har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlännings- lagen, och har välgrundade utsikter att beviljas ett varaktigt uppehålls- tillstånd, tillämpas i stället första stycket 1 b. I dessa fall tillkommer ett krav på att det anknytningsgrundande förhållandet ska ha etable- rats redan i hemlandet.

Familjeåterföreningsdirektivet föreskriver inte någon skyldighet för medlemsstaterna att bevilja uppehållstillstånd i fall som omfattas av den aktuella regleringen. Vid införandet av den permanenta ord- ningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande m.fl. ansåg inte heller regeringen att någon generell sådan möjlighet borde införas för anknytningspersoner med tidsbegränsade uppe-

7Prop. 2013/14:248 s. 47 f.

8Prop. 1999/2000:43 s. 38.

9Prop. 2004/05:170 s. 181 f.

179

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

hållstillstånd. Det framhölls dock att regleringen om uppehållstill- stånd vid snabb anknytning innebär en möjlighet för t.ex. personer i samkönade relationer som inte har kunnat sammanbo i sina hemlän- der att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Om den aktuella regler- ingen inte skulle kunna tillämpas när anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bedömdes den nya ordningen med sådana uppehållstillstånd som huvudregel kunna få till följd att per- soner i etablerade relationer som inte kunnat leva tillsammans i hem- landet på grund av att deras förhållande inte accepterats där utestäng- des från möjligheten att leva tillsammans under lång tid. För att den nya ordningen inte skulle leda till orimliga konsekvenser inför- des därför en viss möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för den aktuella anhörigkategorin även för vissa anknytningspersoner med tidsbegränsade uppehållstillstånd.10

Första stycket 2 (andra nära anhöriga)

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 utlänningslagen finns möjlighet att bevilja uppehållstillstånd även för vissa andra nära anhöriga som inte omfattas av övriga regler i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. För att en utlänning ska kunna beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen krävs att hon eller han har ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och att det finns ett särskilt beroende- förhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Regleringen om uppehållstillstånd för anhöriga utanför kärnfamil- jen ska ses mot bakgrund av den praxis från Europadomstolen som innebär att det i vissa situationer kan föreligga ett familjeliv som skyddas av Europakonventionen även i situationer som avser an- höriga utanför den närmaste familjen.

En reglering motsvarande den aktuella infördes redan 1997 i 1989 års utlänningslag, varvid regeringen gjorde bedömningen att en rimlig avvägning var att anhöriga utöver kärnfamiljen i princip skulle ha rätt till uppehållstillstånd endast om de i hemlandet hade ingått i samma hushållsgemenskap som personen i Sverige, en av- vägning som bedömdes ligga i linje med Europadomstolens tolk- ning av artikel 8. Enligt regeringen kunde det röra sig om hemma- varande, ogifta barn över 18 år eller föräldrar som i hemlandet tagits

10Prop. 2020/21:191 s. 162.

180

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

om hand av något barn. Gemensamt för de släktingar som skulle kunna komma i fråga för uppehållstillstånd på grund av tidigare hus- hållsgemenskap ansågs vidare vara att det fanns någon form av bero- endeförhållande som gjorde det svårt för släktingarna att leva åt- skilda.11 I den nya utlänningslagen preciserades bestämmelsen, utan syfte att förändra tidigare praxis.12

En möjlighet till uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen föreligger även när anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlän- ningslagen, om han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Någon sådan skyldighet följer visser- ligen inte av familjeåterföreningsdirektivet men vid införandet av ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för bl.a. skydds- behövande bedömde regeringen, med hänvisning till bl.a. Europa- domstolens praxis, att det för att säkerställa den svenska regleringens långsiktiga hållbarhet och förenlighet med Europakonventionen borde finnas en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för den aktu- ella anhörigkategorin även i sådana fall.13

Sedan införandet av ordningen med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd för anhöriga tillämpas den aktuella bestämmelsen även i förlängningsärenden, exempelvis i ärenden som avser personer som tidigare beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning i egen- skap av barn men som vid förlängningstillfället fyllt 18 år. Migra- tionsverket har gjort bedömningen att bestämmelsen, trots att den ursprungligen var avsedd att tillämpas för familjeåterförening, kan tillämpas också för familjesammanhållning men att det även i sådana situationer krävs att bestämmelsen tillämpas i enlighet med sin orda- lydelse och praxis, en tolkning som bl.a. innebär att såväl hushålls- gemenskapen som beroendeförhållandet måste ha funnits redan i hemlandet för att uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen ska kunna beviljas.14

11Prop. 1996/97:25 s. 113.

12Prop. 2004/05:170 s. 180.

13Prop. 2020/21:191 s. 89 f.

14Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande Förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning (RS/079/2021).

181

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

Första stycket 3 (föräldrar)

Bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 3 utlänningslagen, som infördes 2014, ger möjlighet att ge uppehållstillstånd till en utlän- ning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige.15 Dessa fall hanterades tidi- gare genom en tillämpning av 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 utlännings- lagen, som ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utlän- ning som har särskild anknytning till Sverige.

När bestämmelsen infördes motiverades detta bl.a. med att den kunde förhindra att tillståndsgrunderna kunde uppfattas innehålla omotiverade skillnader i fråga om förutsättningarna för att få uppe- hållstillstånd för föräldrar som är vårdnadshavare för och bor med sitt barn och för föräldrar som ska utöva umgänge med barn här. Lagändringen bedömdes också innebära att principen om barnets bästa framhävdes. Om det är fråga om ett svenskt barn kan bestäm- melsen aktualiseras i fall där frågan om härledd uppehållsrätt med stöd av 20 FEUF enligt EU-domstolens praxis uppkommer.16

I förarbetena till bestämmelsen framhölls särskilt att en förälder enligt nationell och internationell praxis inte har en ovillkorlig rätt att komma till ett land för att återförenas med sitt barn där utan att det i många fall tvärtom är barnet som bör återförenas med sin föräl- der i hemlandet, förutsatt att det är till barnets bästa. Syftet med bestämmelsen var inte att frångå denna praxis. Som en rimlig avväg- ning mellan faktorer som familjens enhet, barnets bästa och den reglerade invandringen, som också låg i linje med utvecklingen inom EU-rätten, gjordes bedömningen att bestämmelsen skulle avgrän- sas till att omfatta utlänningar som är föräldrar till och vårdnads- havare för samt bor tillsammans med ett barn i Sverige.17

Bestämmelsen är inte tillämplig när anknytningspersonen – dvs. barnet – har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen. I samband med införandet av ord- ningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd gjorde regeringen bedömningen att det, med hänsyn till bl.a. ventilbestämmelsen i

5 kap. 3 a § tredje stycket 3 utlänningslagen och regleringen i 5 kap. 6 § utlänningslagen, inte kunde anses strida mot svenska konven-

15Prop. 2013/14:217, bet. 2013/14:SfU22, rskr. 2013/14:339.

16Prop. 2013/14:217 s. 23 f.

17A. prop. s. 25 f.

182

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

tionsåtaganden att undanta dessa situationer från bestämmelsens tillämpningsområde.18

Första stycket 4 (föräldrar som ska utöva umgänge)

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 4 utlänningslagen får uppehållstill- stånd ges till en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige. Bestäm- melsen är inte tillämplig när anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen och förutsätter således att barnet är bosatt i Sverige utan krav på uppehållstillstånd eller med permanent uppe- hållstillstånd.

Bestämmelsen tillämpades av Migrationsöverdomstolen i MIG 2014:30, som i sitt avgörande hänvisade till att Europadomstolen i flera avgöranden uttalat sig om umgängesrätt i relation till artikel 8 i Europakonventionen och att det av Europadomstolens praxis bl.a. följer att föräldrar och barn kan anses ha ett familjeliv enligt artikel 8 även om de inte lever tillsammans men har en regelbunden kontakt.19 I det aktuella fallet bedömde Migrationsöverdomstolen att umgänge två timmar varje vecka under nio månader per år med fyraårigt barn utgjorde ett umgänge som inte var av begränsad omfattning.

Första stycket 5 (svenskt ursprung eller lång vistelse i Sverige med uppehållstillstånd)

5 kap. 3 a § första stycket 5 utlänningslagen möjliggör att uppehålls- tillstånd ges till en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Det kan röra sig om en person som tidigare under en längre tid har haft men förlorat sitt svenska medborgarskap, en person som har svenskt påbrå eller en person som har vistats i Sverige under lång tid med uppehålls- tillstånd.20

18Prop. 2020/21:191 s. 89 f.

19Europadomstolens avgöranden i Berrehab mot Nederländerna, nr 10730/84, den 21 juni 1988, Rodrigues da Silva och Hoogkamer mot Nederländerna, nr 50435/99, den 21 januari 2006, och Ciliz mot Nederländerna, nr 29192/95, den 11 juli 2000.

20Se prop. 2004/05:170 s. 277 och prop. 1983/84:144 s. 76 f. och s. 81.

183

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

Att enbart en tidigare lång legal vistelse i Sverige inte är tillräck- ligt för uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen framgår av MIG 2008:16 (där det var fråga om en person som tidigare hade vistats lagligt i Sverige i 18 år men efter detta vistats i hemlandet i drygt 20 år). I MIG 2015:14 fann Migrationsöverdomstolen att bedömningen av frågan om en utlänning har sådant svenskt ursprung att uppehållstillstånd kan beviljas bör ha sin utgångspunkt i om denne är född i Sverige eller har en svenskfödd förälder. Vidare bör krävas att det finns någon eller några omständigheter som visar att utlän- ningen har annan anknytning till Sverige av någon betydelse.

Andra stycket (barn till blivande make/sambo)

Av 5 kap. 3 a § andra stycket utlänningslagen framgår att om uppe- hållstillstånd meddelas för en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller bli sambo med en person i Sverige (med stöd av första stycket 1 a eller 1 b) ska uppehållstillstånd också ges till utlänningens ogifta barn (med vilket även avses adoptivbarn). Bestämmelsen in- fördes i utlänningslagen den 30 april 2006 och innebar då en kodi- fiering av praxis.21

Ett barn som också är anknytningspersonens barn omfattas inte av den aktuella bestämmelsen utan har en självständig rätt till uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 a utlänningslagen.

Tredje stycket (synnerliga skäl)

I 5 kap. 3 a § tredje stycket utlänningslagen finns en ventilbestäm- melse som ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige, om det finns synnerliga skäl. Regler- ingen har sin grund i en bestämmelse i 1989 års utlänningslag, som angav att uppehållstillstånd kunde beviljas för en utlänning som hade särskild anknytning till Sverige.

I bestämmelsen anges två exempel på situationer som kan om- fattas av dess tillämpningsområde, förutsatt att kravet på synnerliga skäl är uppfyllt. Det första exemplet (punkten 1) rör utlänningar som adopterats i Sverige i vuxen ålder. Det andra exemplet (punk- ten 2) avser anhöriga till flyktingar och alternativt skyddsbehövande.

21Prop. 2005/06:72 s. 86.

184

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

Enligt förarbetena kan synnerliga skäl för att bevilja uppehållstill- stånd i ett sådant fall exempelvis vara att personen som bor i Sverige och släktingen i hemlandet tidigare har bott i närheten av varandra och haft en mycket nära kontakt. Det kan röra sig om en faster, far- bror eller annan släkting som har haft stor betydelse i anknytnings- personens liv. Hänsyn måste dock tas till vilka andra anhöriga anknyt- ningspersonen har här i landet och till vilka anhöriga som finns kvar i hemlandet. I allmänhet bör det vara fråga om en ensamstående per- son som kommer hit med stöd av bestämmelsen.22

Enligt punkten 3 finns möjlighet att bevilja uppehållstillstånd om utlänningen har annan särskild anknytning till Sverige än vad som anges i punkterna 1 och 2. Enligt förarbetena ska punkten 3 kunna tillämpas som en ventil i sådana situationer.23

Gemensamt för de fall som bestämmelsen är avsedd att tillämpas i är att det ska röra sig om ömmande och udda situationer.24

Punkten 2 tillämpas inte när anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen.

7.2Överväganden och förslag

7.2.1Reglerna om uppehållstillstånd på grund av anknytning

isituationer som inte omfattas av EU-rätten ska ges en

isin helhet fakultativ utformning

Förslag: För anknytningspersoner som vistas i Sverige med uppe- hållstillstånd ska anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen som utgångspunkt även fortsatt ge en rätt till uppehållstillstånd för make, sambo och barn. Undantag ska gälla för anknytnings- personer som är alternativt skyddsbehövande eller har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsva- rande skäl. Regleringen om familjeåterförening för sådana anknyt- ningspersoner ska i stället ges en i sin helhet fakultativ utformning, på så sätt att den ska innebära en möjlighet för vissa anhöriga till anknytningspersonen (inklusive make, sambo och barn) att be- viljas uppehållstillstånd i Sverige. På motsvarande sätt ska regler-

22Prop. 2004/05:170 s. 277.

23Prop. 2004/05:170 s. 184.

24Prop. 2004/05:170 s. 277 och prop. 2013/14:217 s. 26.

185

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

ingen om uppehållstillstånd för anhöriga till anknytningsperso- ner som är svenska eller nordiska medborgare, eller har perma- nent uppehållsrätt, ges en i sin helhet fakultativ utformning.

Regleringen om uppehållstillstånd för föräldrar till ensamkom- mande barn ska även fortsatt vara tvingande för sådana situatio- ner när barnet har flyktingstatus. För situationer när barnet har status som alternativt skyddsbehövande ska regleringen i stället ges en fakultativ utformning.

Förslagen, som syftar till att anpassa den svenska regleringen till minimikraven enligt EU-rätten, innebär att Migrationsverkets bedömningsutrymme i vissa ärenden kommer att öka.

I kapitel 6 föreslår utredningen att regleringen om anhöriginvand- ring ska bli mer situationsanpassad, för att möjliggöra en ökad an- passning till de minimikrav som följer av bl.a. EU-rätten. I linje med detta föreslår utredningen att regleringen i 5 kap. utlänningslagen även fortsatt ska föreskriva en rätt till familjeåterförening i sådana fall som omfattas av familjeåterföreningsdirektivets tvingande regler- ing men att regleringen för andra situationer ska ges en i sin helhet fakultativ utformning. Förslaget innebär att regleringen om uppe- hållstillstånd för make, sambo och barn, liksom i förekommande fall föräldrar, till anknytningspersoner som omfattas av familjeåter- föreningsdirektivet ges en tvingande utformning, i enlighet med vad som gäller i dag. För svenska och nordiska medborgare, perso- ner med permanent uppehållsrätt, alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av mot- svarande skäl (som alltså inte omfattas av familjeåterföreningsdirek- tivet), ska regleringen i stället innebära en möjlighet till familjeåter- förening för vissa anhöriga, något som kommer att ge ett utökat bedömningsutrymme i dessa ärenden. Gällande detta, se även utred- ningens förslag i kapitel 9.

I sammanhanget noterar utredningen att innan familjeåterföre- ningsdirektivet genomfördes i svensk rätt var den svenska regler- ingen om anhöriginvandring i sin helhet just fakultativ, såtillvida att den innebar en möjlighet att ge uppehållstillstånd för vissa an- höriga. För att säkerställa att den svenska regleringen inte går utöver minimikraven enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtagan- den föreslår utredningen en återgång till en sådan fakultativ regler-

186

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

ing för situationer som inte omfattas av tvingande EU-regler. Det blir på så sätt också tydligare att fråga är om nationella regler.

Syftet med förslaget är inte att möjligheten för exempelvis makar eller sambor till svenska och nordiska medborgare att få uppehålls- tillstånd i Sverige på ett övergripande plan ska begränsas. Inte heller är detta avsikten för alternativt skyddsbehövande. Enligt utredningens mening bör utgångspunkten i stället, även inom ramen för den före- slagna regleringen, vara att uppehållstillstånd ska beviljas för anknyt- ningspersonens make, sambo eller barn, såvida det inte finns skäl som med viss styrka talar i en annan riktning (se kapitel 9).

I fråga om ensamkommande barn gör utredningen följande över- väganden. Familjeåterföreningsdirektivet ger ensamkommande barn med flyktingstatus en ovillkorlig rätt till familjeåterförening med sina föräldrar. För att säkerställa den svenska regleringens förenlig- het med Europakonventionens artikel 8 och barnkonventionen, inte minst Sveriges skyldigheter enligt artikel 10 och diskriminerings- förbudet i artikel 2, bedömer utredningen att en motsvarande möj- lighet även bör tillkomma barn med status som alternativt skydds- behövande.25 Eftersom den sistnämnda kategorin inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivets tvingande bestämmelser föreslår ut- redningen dock att regleringen för sådana situationer ges en fakulta- tiv utformning, vilket kommer att ge Migrationsverket ett något vidare utrymme att beakta skäl som talar mot att uppehållstillstånd beviljas för föräldern.

Utredningen bedömer att det genom en tydligare åtskillnad i regleringen mellan olika kategorier av anknytningspersoner kommer att bli tydligare för tillämparen i vilka situationer som EU-domstolens praxis måste beaktas. Det är enligt utredningens mening i huvudsak positivt men skulle även kunna få vissa negativa konsekvenser för enskilda (sett exempelvis till nuvarande praxis som innebär att ett barns ålder bedöms utifrån olika tidpunkter i olika typer av ärenden). Trots detta bedömer utredningen att förslaget är proportionerligt,

25Se MIG 2018:20 som gällde en tillämpning av den tillfälliga lagen och en ansökan om familjeåterförening från föräldrar och syskon till en åttaårig pojke (sökandenas son/bror), som hade kommit till Sverige med andra släktingar och beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd som alternativt skyddsbehövande. Domstolen fann att den inskränkning av rätten till familjeliv som det skulle innebära att neka familjemedlemmarna uppehållstillstånd enligt den tillfälliga lagen inte stod i rimlig proportion till det av regeringen angivna syfte att under en tid begränsa antalet asylsökande. Domstolen fäste särskild vikt vid att principen om barnets bästa ska ges företräde vid prövningen av om en inskränkning av rätten till respekt för familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen är proportionerlig. Uppehållstillstånd beviljades.

187

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

sett till att det syftar till att anpassa det svenska regelverket till mini- minivån enligt bl.a. EU-rätten (något som inte bedöms möjligt om regleringen ges en tvingande utformning i situationer där ingen sådan skyldighet finns).

Familjesammanhållning

Vid genomförandet av det första skyddsgrundsdirektivet bedömdes direktivets bestämmelser om uppehållstillstånd för familjemedlemmar vara uppfyllda genom gällande rätt och några författningsändringar gjordes inte. Detta med hänvisning bl.a. till att en familjemedlem som inte beviljades uppehållstillstånd som skyddsbehövande i stället kunde beviljas uppehållstillstånd med stöd av anknytningsreglerna i utlän- ningslagen.26 Däremot medförde den ändrade definitionen av begrep- pet familjemedlem i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet att en ny bestämmelse om uppehållstillstånd för föräldrar infördes i 5 kap.

3 § första stycket 5 utlänningslagen, vars tillämpning förutsätter att föräldern befinner sig i Sverige och att barnet och föräldern har någor- lunda samtidiga asylprocesser.27

Som framgått kommer det omarbetade skyddsgrundsdirektivet att upphöra att gälla under sommaren 2026. Från och med den 1 juli 2026 ska i stället skyddsgrundsförordningen tillämpas av EU:s med- lemsstater. Om, och i så fall i vilken utsträckning, det då kommer att finnas ett behov av att tillämpa anknytningsreglerna i 5 kap. ut- länningslagen i situationer som regleras i förordningen är en fråga för utredningen Ju 2024:E att ta ställning till. Utredningen bedömer dock att det inom ramen för den fakultativa reglering om familje- återförening som utredningen föreslår för bl.a. alternativt skydds- behövande kommer finnas utrymme för en tillämpning i enlighet med de krav som följer av förordningen för det fall en sådan tillämp- ning skulle bli aktuell.

Av skäl som tidigare redovisats föreslås, i avvaktan på de förslag som inom kort kommer att lämnas av utredningen Ju 2024:E, ingen ändring av regleringen i 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen.

26Prop. 2009/10:31 s. 145 f.

27Prop. 2013/14:248 s. 46 f.

188

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

7.2.2Regleringen om uppehållstillstånd för icke gemensamma barn knyts till vårdnaden

Förslag: Regleringen om uppehållstillstånd för icke gemensamma barn ska knytas till vårdnaden, inte endast föräldraskapet. Vidare ska den särskilda regleringen om adopterade barn förenklas.

Medan familjeåterföreningsdirektivets regler om icke gemensamma barns rätt till uppehållstillstånd anknyter till vårdnaden om barnet är det enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 utlänningslagen tillräckligt att anknytningspersonen är barnets förälder. I det avseendet inne- bär den svenska regleringen således en utvidgad rätt till familjeåter- förening i förhållande till direktivets minimikrav (se MIG 2015:8).

En fördel som utredningen kan se med den nuvarande regleringen är att ett föräldraskap jämfört med ett vårdnadshavarskap kan vara enklare att bevisa,28 och att ett krav på att vårdnadsförhållandena ska bevisas kan innebära vissa svårigheter ur ett tillämpningsperspektiv. I sammanhanget kan noteras att den familjerättsliga regleringen skil- jer sig åt mellan länder, liksom synen på begreppet vårdnad och möj- ligheterna att genom dokumentation vissa vem som har vårdnads- ansvaret för ett barn. Det kan därmed antas att ett krav som anknyter till vårdnadsförhållandena i vissa fall skulle kunna innebära större svårigheter för enskilda att uppfylla, och motsvarande bedömnings- svårigheter för Migrationsverket. Å andra sidan kan konstateras att redan den befintliga regleringen ställer krav på att det, vid gemensam vårdnad, ska finnas samtycke från den andra vårdnadshavaren för att uppehållstillstånd för ett barn ska beviljas (5 kap. 17 § andra stycket utlänningslagen). Vidare så kan ett barn inte själv ansöka om uppe- hållstillstånd, en åtgärd som i stället måste vidtas av en behörig ställ- företrädare för barnet, dvs. normalt vårdnadshavaren. Även detta gör att sådana problem som ett krav på att styrka vårdnadsförhållan- dena kan ge upphov till redan i dag uppkommer i många ärenden, och hanteras av Migrationsverket (varvid en ansökan som inte givits in av behörig ställföreträdare i regel avvisas).

Eftersom det ingår i utredningens uppdrag att föreslå regler som så långt som möjligt anpassar reglerna om anhöriginvandring till minimikraven enligt EU-rätten föreslår utredningen att rätten till

28I avsaknad av annan utredning kan ytterst DNA-analys användas.

189

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

uppehållstillstånd för ett barn som inte är anknytningspersonens och hans eller hennes makes eller sambos gemensamma barn ska förutsätta att föräldern också är vårdnadshavare för barnet, i enlig- het med regleringen i familjeåterföreningsdirektivet. I syfte att åstad- komma en enhetlig reglering föreslår utredningen att ett sådant krav även ska gälla enligt den fakultativa reglering som föreslås för ärenden som inte omfattas av EU-rätten.

Om barnet har ytterligare en vårdnadshavare ska, i likhet med i dag och i enlighet med vad som följer av direktivet, samtycke krä- vas från den andra vårdnadshavaren. Även detta ska gälla oavsett ärendetyp.

Det kan förstås inte uteslutas att det i enskilda fall kommer att kunna uppstå situationer där ett krav som anknyter till vårdnaden leder till orimliga resultat (inte minst sett till att kvinnors möjlighet att erhålla rättslig vårdnad om barn i vissa länder är begränsad).

Sådana situationer bör emellertid enligt utredningens mening kunna hanteras genom en tillämpning av den ventilbestämmelse som ut- redningen menar även fortsatt bör finnas (se avsnitt 7.2.8).

Någon anledning att införa krav på att ett barn ska vara beroende av föräldern för sin försörjning för att en rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd för barnet ska föreligga kan utredningen inte se (jfr artikel 4.1 c och d). Ett sådant krav framstår inte minst som svårförenligt med att utgångspunkten i svensk rätt i andra samman- hang är att en förälder svarar för underhåll för sitt barn (se 7 kap.

1 § föräldrabalken).

Avslutningsvis noterar utredningen att familjeåterföreningsdirek- tivet likställer adopterade barn med biologiska barn, vilket är fallet även enligt svensk rätt. I de allra flesta fall kan en ansökan om uppe- hållstillstånd för ett adopterat barn prövas enligt de vanliga bestäm- melserna för barn i 5 kap. utlänningslagen. I ett sådant fall ska, om ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett adoptionsbeslut som har meddelats av svensk domstol, den anknytning som har uppkom- mit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd. Om adoptionsprocessen inte är klar kan en tillämpning av bestämmel- sen i 5 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen aktualiseras. Något skäl till ändring i sak av regleringen avseende adopterade barn och barn som avses adopteras av anknytningspersonen kan utredningen inte se, men däremot bedömer utredningen att regleringen med fördel kan förenklas. Utredningen föreslår därför att den nuvarande

190

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

7.2.3Kravet på att ett barn ska vara ogift för att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder tas bort

Förslag: Kravet på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av en rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en förälder eller förälders make eller sambo tas bort.

I de bestämmelser som avser uppehållstillstånd för barn i 5 kap. ut- länningslagen uppställs i dag genomgående ett krav på att barnet ska vara ogift för att omfattas av regleringen, något som i och för sig stämmer överens med kraven i familjeåterföreningsdirektivet (se artikel 4.1 andra stycket). Enligt svensk lag får emellertid den som är under 18 år inte ingå äktenskap (2 kap. 1 § äktenskapsbalken). Sedan den 1 januari 2019 gäller dessutom som huvudregel att inga utländska barnäktenskap erkänns i Sverige (se 1 kap. 8 a § lagen [1904:26 s. 1] om vissa internationella rättsförhållanden rörande äktenskap och förmynderskap). Förbudet mot erkännande gäller oavsett parternas anknytning till Sverige när äktenskapet ingicks och deras ålder vid tidpunkten för erkännandeprövningen. Undan- tag kan göras vid synnerliga skäl, dock inte så länge någon av par- terna är under 18 år.29

Innan lagändringen 2019 fanns möjlighet att erkänna ett barn- äktenskap om båda parterna vid äktenskapets ingående saknade anknytning till Sverige. Efter 2019 års lagändring saknar parternas anknytning till Sverige vid tiden för äktenskapets ingående betydelse för bedömningen. Lagändringen syftade till att säkerställa att alla som befinner sig i Sverige skyddas mot barnäktenskap samt till att motverka förekomsten av barnäktenskap här i landet genom att tyd- ligt ange att sådana äktenskap inte accepteras.30

I maj 2025 överlämnade Utredningen om förstärkta åtgärder mot hedersrelaterat våld och förtryck betänkandet Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck (SOU 2025:59) till regeringen. I detta föreslås flera lagskärpningar, bland annat att undantaget från förbudet att erkänna utländska månggiften, tvångsäktenskap, barn- äktenskap och fullmaktsäktenskap helt tas bort. Den föreslagna ändringen innebär att det i stället införs en möjlighet att, i undan-

29Prop. 2017/18:288, bet. 2018/19:CU4, rskr. 2018/19:43.

30Prop. 2017/18:288 s. 10.

192

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

tagsfall, tillerkänna sådana äktenskap vissa rättsverkningar (om det finns synnerliga skäl och båda parterna är över 18 år när frågan prö- vas). Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Enligt en rapport från AIDA från 2023 uppställer ett flertal av EU:s medlemsländer inget krav på att ett barn ska vara ogift för att familjeåterförening ska kunna beviljas. I rapporten framhålls att en sådan ordning kan utgöra en viktig garanti för att kunna hjälpa barn ur övergreppssituationer, som också ligger i linje med att maken eller makan till ett sådant barn i allmänhet inte kan återförenas med bar- net i medlemsstaten eftersom en sådan ansökan normalt sett antingen nekas av skäl som rör allmän ordning eller på grund av att äktenska- pet inte erkänns.31

Eftersom utländska barnäktenskap numera inte under några för- hållanden erkänns i Sverige om någon av parterna fortfarande är ett barn, samt då redan dagens reglering utgår från att ett barn anses som gift endast om äktenskapet erkänns i Sverige, kan utredningen inte se att de krav som i dag uppställs i 5 kap. utlänningslagen på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av en rätt till familjeåterföre- ning fyller någon reell funktion. Därtill framstår kravet som otids- enligt och svårförenligt med den inställning till barnäktenskap som annars kommer till uttryck i den svenska lagstiftningen.

Mot angiven bakgrund föreslår utredningen att kravet på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av en rätt (eller möjlighet) till uppehållstillstånd utgår ur regleringen (vilket också ligger i linje med de förslag som lämnats i avsnitt 6.2.4).

Om förslaget genomförs bedömer utredningen att en följd kan bli att något fler barn som i sitt hemland betraktas som gifta kommer att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Eftersom utredningen alltså bedömer att det kommer att vara fråga om barn som redan inom ramen för dagens lagstiftning bör kunna få uppehållstillstånd i Sverige bygger antagandet inte på att beviljandegraden kommer att öka genom förslaget utan i stället på att lagändringen skulle kunna föranleda något fler ansökningar. Utredningen bedömer inte att det utgör ett sakligt skäl för att avstå från att genomföra förslaget.

En tänkbar följdeffekt som utredningen kan se av att fler uppe- hållstillstånd beviljas för barn som i sitt hemland betraktas som gifta är att det kan ge upphov till efterföljande ansökningar från barnets

31AIDA, Not there yet: Family reunification for beneficiaries of international protection, 2023.

193

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

make och, i förekommande fall, egna barn. En sådan risk föreligger emellertid redan enligt dagens lagstiftning.

I sammanhanget vill utredningen framhålla att en rätt till uppe- hållstillstånd för anknytningspersonens make (eller maka) förutsät- ter att det är fråga om ett äktenskap som erkänns i Sverige. Noteras kan att Europadomstolen i målet Z.H. och R.H. mot Schweiz, 2015,32 fann att en överföring av en gift man från Schweiz till Italien inte hade inneburit någon kränkning av rätten till familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. Mannen i fråga hade ingått äktenskap i Iran med en då 14-årig flicka och ansökt om asyl i Schweiz tillsammans med henne. De schweiziska myndigheterna gjorde bedömningen att sökandena inte var att betrakta som gifta och vid sin bedömning framhöll Europadomstolen särskilt att Schweiz inte var skyldigt att erkänna barnäktenskap samt betonade vikten av att skydda barn. Om ett barn som beviljas uppehållstillstånd i Sverige i sin tur har egna barn i hemlandet är det däremot en omständighet som kan ge

upphov till följdinvandring. Inte heller detta bedöms dock utgöra tillräckliga skäl för att avstå från att genomföra förslaget.

Familjesammanhållning

Utredningen bedömer att förslaget ligger i linje med definitionen av familjemedlemmar i skyddsgrundsförordningen (artikel 3.9).

7.2.4Mer begränsade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo till en person som vistas i Sverige med uppehållstillstånd

Förslag: För svenska och nordiska medborgare och personer med permanent uppehållsrätt ska det även fortsatt finnas möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo under samma förutsättningar som enligt nuvarande regler. För anknytningspersoner som vistas i Sverige med uppehållstillstånd ska emellertid möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en sådan utlänning begränsas till att avse fall där det är fråga om ett

32Europadomstolens avgörande i Z.H. och R.H. mot Schweiz, nr 60119/12, den 8 december 2015.

194

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

förhållande som etablerats redan i hemlandet och orsaken till att anknytningspersonen och utlänningen inte levt tillsammans där varit att detta varit omöjligt på grund av att förhållandet inte accepterats.

Regleringen i 5 kap. 3 a § första stycket 1 a och b utlänningslagen möjliggör för personer som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person i Sverige att beviljas uppehållstillstånd här. Om anknytningspersonen är bosatt i Sverige utan krav på uppehållstillstånd förutsätter detta att förhållandet be- döms som seriöst och att inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd enligt 1 eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen tillkommer ett krav på att förhållandet ska ha etablerats redan i hemlandet. Någon generell möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo föreligger således inte i dessa fall.

Någon skyldighet att bevilja uppehållstillstånd för anhöriga utan- för kärnfamiljen följer inte av familjeåterföreningsdirektivet. Som utgångspunkt bedömer utredningen att det i situationer som de som regleras i den aktuella bestämmelsen inte heller föreligger ett familje- liv i den mening som avses i Europakonventionens artikel 8. Sett till detta, samt då det av utredningens direktiv uttryckligen framgår att den anhörigkrets som ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en vuxen person i Sverige som utgångspunkt ska begränsas till att omfatta make, sambo och barn har utredningen övervägt om det finns skäl att helt utmönstra, eller i vart fall skärpa, den aktuella regleringen.

För svenska medborgare, som genom sitt medborgarskap både har en stark anknytning till Sverige och en ovillkorlig rätt att vistas här, och som inte heller kan förutsättas ha anknytning till eller möj- lighet att bosätta sig i något annat land för att bilda familj, bedömer utredningen att en utmönstring eller begränsning av den aktuella möj- ligheten skulle kunna få relativt långtgående negativa konsekvenser för vissa personer. I förlängningen skulle en sådan begränsning där- med kunna påverka personer, och då kanske särskilt unga sådana, att ingå förhastade äktenskap i syfte att kunna etablera ett familjeliv i Sverige. Mot den bakgrunden, samt då det i kommittédirektiven särskilt anges att utredningen ska beakta att det i vissa avseenden kan finnas skäl att tillåta en vidare anhörigkrets för bl.a. svenska

195

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

medborgare föreslår utredningen att det för personer som är bo- satta i Sverige utan krav på medborgarskap (dvs. svenska och nor- diska medborgare samt personer med permanent uppehållsrätt) även fortsatt ska finnas en möjlighet till anhöriginvandring av nu aktuellt slag. Utredningen bedömer att kraven på att förhållandet ska framstå som seriöst och att inte särskilda skäl talar mot att uppe- hållstillstånd ges innebär en rimlig begränsning av den aktuella möj- ligheten i dessa fall.

I fråga om personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd bedömer utredningen att skälen för att tillåta anhöriginvandring av aktuellt slag inte gör sig lika starkt gällande som för bl.a. svenska medborgare men att en viss sådan möjlighet även fortsatt bör finnas även för den gruppen för att undvika orimliga konsekvenser.

När den nuvarande ordningen med tidsbegränsade uppehållstill- stånd för bl.a. skyddsbehövande infördes framhöll regeringen att regleringen om uppehållstillstånd för blivande makar och sambor innebar en möjlighet för bl.a. personer i samkönade relationer som inte kunnat sammanbo i sina hemländer att beviljas uppehållstill- stånd på grund av anknytning. För att ordningen med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd inte skulle leda till orimliga konsekvenser, och för att säkerställa att reglerna blev långsiktigt hållbara och för- enliga med Sveriges konventionsåtaganden, ansåg regeringen därför att en viss möjlighet att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning för sådana anhöriga borde finnas även för vissa anknytnings- personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd.33

För att säkerställa att möjligheten till familjeåterförening även fortsatt är neutral i förhållande till kön och sexuell läggning och inkluderar par som inte kunnat dela hushåll i hemlandet på grund av att deras relation inte accepterats där föreslår utredningen att det ska vara möjligt att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som vistas i Sverige med uppehållstillstånd om det är fråga om ett förhållande som etablerats redan i hemlandet och orsaken till att anknytningspersonen och utlänningen inte levt tillsammans där varit att detta varit omöjligt på grund av att förhållandet inte accepterats. Med detta avses att relationen inte varit socialt accepterad i samhället, något som kan vara fallet exempelvis vid samkönade relationer. Förut- sättningarna för en tillämpning får dock bedömas från fall till fall.

33Prop. 2020/21:191 s. 162.

196

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

Förslaget innebär en begränsning av möjligheterna till anhörig- invandring för såväl personer med permanent uppehållstillstånd som personer med tidsbegränsat sådant. För anknytningspersoner med tidsbegränsade uppehållstillstånd innebär förslaget att det inte längre kommer att vara tillräckligt att ett förhållande etablerats i hemlandet för att uppehållstillstånd för en tilltänkt make eller sambo ska kunna beviljas, paret måste också ha varit förhindrade att leva tillsammans där. För personer med permanent uppehållstillstånd i Sverige inne- bär förslaget en särskilt påtaglig skärpning, på så sätt att den aktu- ella möjligheten till anhöriginvandring i praktiken kommer att upp- höra för många personer.

Utredningen kan inte se att Sveriges konventionsåtaganden upp- ställer något hinder mot den föreslagna skärpningen. Detta även med beaktande av de förslag som lämnats i SOU 2025:1 om att kraven för att bli svensk medborgare ska skärpas och att det i så fall kom- mer att bli både svårare och ta längre tid för många personer att erhålla svenskt medborgarskap. Utredningen fäster nämligen avse- ende vid att Europakonventionens artikel 8 i första hand skyddar rätten till familjeliv och inte rätten till familjebildning. Eftersom förslaget inte heller syftar till olikbehandling av anknytningsperso- ner utifrån ursprung (utan i stället har till syfte att underlätta för i första hand svenska medborgare att bilda familj i sitt medborgarskaps- land) bedömer utredningen inte heller att förslaget innebär otillåten olikbehandling.34 I sammanhanget vill utredningen lyfta att om en tillämpning av den föreslagna regleringen i något enskilt fall skulle leda till ett orimligt resultat kommer det även fortsatt, enligt utred- ningens förslag, att finnas möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige vid synnerliga skäl (se av- snitt 7.2.8). Vidare så kan noteras att eftersom det för de personer som påverkas av förslaget även i fortsättningen kommer att finnas möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för make eller sambo kommer förslaget som utgångspunkt inte heller att innebära något oöverstig- ligt hinder för familjeåterförening för personer i relationer av lång-

34Jfr Europadomstolens dom Biao mot Danmark, nr 29192/95, den 24 maj 2016, som bl.a. gällde hur en då gällande 28-årsregel, som undantog personer som hade varit danska medbor- gare i mer än 28 år från vissa krav vid anhöriginvandring, förhöll sig till artikel 8 sedd tillsam- mans med artikel 14, det vill säga förbudet mot diskriminering. Europadomstolen bedömde inte att den danska staten hade visat att det fanns tillräckliga skäl som inte var hänförliga till etnicitet som rättfärdigade den indirekta diskriminering som regleringen innebar.

197

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

siktig och seriös karaktär. Sammantaget bedömer därför utredningen att förslaget är förenligt med Sveriges internationella åtaganden.

Om uppehållstillstånd meddelas för en blivande make eller sambo bör även fortsättningsvis uppehållstillstånd också ges till utlänningens barn. Även i dessa fall föreslår emellertid utredningen att möjligheten till uppehållstillstånd ska förutsätta att föräldern är vårdnadshavare för barnet (se utredningens förslag i avsnitt 7.2.2). Vidare föreslås att regleringen ska ges en fakultativ utformning.

7.2.5Regleringen om uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ska finnas kvar och anpassas för att även kunna tillämpas i förlängningssituationer

Förslag: Det ska även fortsatt finnas en reglering i utlännings- lagen som möjliggör beviljandet av uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen, exempelvis hemmavarande unga vuxna, föräldrar eller äldre släktingar. Regleringen ska dock bli bättre anpassad för att även kunna tillämpas i förlängningssituatio- ner, främst sådana som rör unga vuxna som tidigare beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning som barn men som vid förlängningstillfället fyllt 18 år. För att uppehållstillstånd ska beviljas i en sådan situation ska krävas att utlänningen ingår i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett sär- skilt beroendeförhållande mellan släktingarna, utan krav på var detta beroendeförhållande ska ha uppkommit.

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 utlänningslagen finns möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som på något annat sätt än som annars avses i 5 kap. 3 § och 3 a § utlänningslagen är nära an- hörig till en person i Sverige, om han eller hon har ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt bero- endeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet.

Någon skyldighet att bevilja uppehållstillstånd för anhöriga utan- för kärnfamiljen följer inte av familjeåterföreningsdirektivet. Där- emot följer av Europadomstolens praxis att det kan föreligga ett familjeliv som skyddas av Europakonventionen även mellan unga vuxna och deras föräldrar, liksom i situationer som rör andra nära

198

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

anhöriga.35 För att säkerställa den svenska regleringens förenlighet med Europakonventionen bedömer utredningen därför att utlännings- lagstiftningen även i fortsättningen bör ge en viss möjlighet för även anhöriga utanför kärnfamiljen att beviljas uppehållstillstånd i sär- skilda fall.

Av statistik från Migrationsverket framgår att 23 uppehållstill- stånd (förstagångsansökningar) meddelades under 2021 med stöd av den aktuella bestämmelsen på grund av anknytning till en person med ett asylrelaterat uppehållstillstånd. Under 2022 meddelades 15 sådana tillstånd och under 2023 uppgick antalet till 4. Motsva- rande siffror för situationer där uppehållstillstånd beviljats på grund av anknytning till en annan anknytningsperson uppgick till 36 under 2021, 25 under 2022 och 55 under 2023. I förlängningsärenden be- viljades uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen på grund av anknytning till en person med ett asylrelaterat uppehållstillstånd i

5 fall 2021, 7 fall 2022 och 44 fall under 2023. Motsvarande siffror för situationer där uppehållstillstånd beviljats på grund av anknyt- ning till en annan anknytningsperson uppgick till 1 under 2021, 5 under 2022 och 14 under 2023.

Statistiken ger enligt utredningens mening stöd för slutsatsen att den aktuella bestämmelsen tillämpas förhållandevis restriktivt. Att så är fallet är något som också har bekräftats vid de kontakter som utredningen har haft med företrädare för organisationer från civil- samhället. Någon skärpning av bestämmelsen i syfte att åstadkomma en mer restriktiv reglering framstår därmed inte som motiverad. Utredningen föreslår i stället att regleringen ska finnas kvar.

Regleringen om uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ska bli bättre anpassad för att även kunna tillämpas i förlängningssituationer

Enligt utredningens mening finns det däremot skäl att vidta vissa ändringar av den aktuella regleringen i syfte att göra den bättre an- passad till den nya ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för bl.a. anhöriga.

Enligt såväl Migrationsverket som företrädare för de organisa- tioner inom civilsamhället som utredningen har haft kontakt med

35Se bl.a. Europadomstolens avgöranden A.A. mot Förenade kungariket, nr 8000/08, den

20september 2011 och Nacic m.fl. mot Sverige, nr 16567/10, den 15 maj 2012.

199

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

under utredningstiden är förlängningsärenden som rör personer som beviljats uppehållstillstånd som barn men hunnit fylla 18 år när förlängning av tillståndet aktualiseras vanligt förekommande. Det är också något som har påpekats av representanter från näringslivet. Trots detta finns i dag ingen reglering i utlänningslagen som är tyd- ligt anpassad för den aktuella situationen. I stället prövas dessa ären- den enligt bestämmelser i utlänningslagen som ursprungligen inför- des i helt andra syften (vanligen 5 kap. 3 a § första stycket 2, 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 eller 5 kap. 6 § utlänningslagen), med varie- rande utfall.

När ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd infördes 2021 hade vissa remissinstanser efterfrågat förtydliganden gällande just prövningen av förlängningsansökningar, och påpekat att omstän- digheterna kan komma att förändras under tiden en person har uppe- hållstillstånd i Sverige. En situation som särskilt togs upp var den när ett barn blir vuxet under tillståndstiden. Enligt den dåvarande regeringen kunde det vid prövningen av förlängningsansökningar från personer som beviljats uppehållstillstånd som barn men som fyllt 18 år under tillståndstiden exempelvis bli aktuellt att tillämpa just bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 2 utlänningslagen.36 Enligt den tolkning som Migrationsverket har gjort av bestämmel- sen gäller dock, även i en förlängningssituation, att såväl hushålls- gemenskapen som beroendeförhållandet måste ha funnits redan i hemlandet för att tillstånd ska kunna beviljas, en tolkning som i vissa fall leder till att bestämmelsen inte bedöms tillämplig.

Den 16 maj 2025 meddelade Migrationsöverdomstolen prövnings- tillstånd i ett mål gällande hur prövningen av en ansökan om förläng- ning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska ske, när en utlänning som tidigare beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder har fyllt 18 år under tillståndstiden (UM 3254-25). Målet har inte avgjorts.

I utredningens direktiv framhålls att regelverket för anhörig- invandring är komplext och i delar dessutom har genomgått flera förändringar under senare år som påverkat dess överskådlighet och tillämpbarhet samt att någon övergripande översyn av regelverket inte har gjorts. I utredningens uppdrag ingår därför att analysera behovet av och lämna förslag som syftar till att bl.a. förbättra regel- verkets struktur och överskådlighet. Med hänsyn till detta bedömer

36Se prop. 2020/21:191 s. 96.

200

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

utredningen att det får anses ligga inom ramen för uppdraget att lämna förslag som syftar till att komma till rätta med de tillämpnings- svårigheter som den nuvarande regleringen om uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ger upphov till. I samman- hanget noterar utredningen att om de förslag som har lämnats av Miniminivåutredningen om utmönstring av möjligheten till perma- nent uppehållstillstånd för flera grupper genomförs kommer för- längningsärenden av ovan beskrivet slag att bli mer frekvent före- kommande vilket kommer att innebära att behovet av en reglering anpassad för dessa situationer kommer att öka.

Utredningen har övervägt alternativa sätt att reglera förlängnings- situationer som berör unga vuxna. Det sätt som utredningen bedö- mer lämpligast, och mest i linje med utredningens uppdrag att se över och förbättra den redan befintliga regleringen, är att den nuva- rande regleringen i utlänningslagen som införts just i syfte att ge möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för bl.a. unga hemmavarande vuxna anpassas för att tydligt kunna tillämpas även i förlängnings- situationer. Utredningen föreslår att regleringen utformas på så sätt att det föreskrivs att om utlänningen tidigare har haft uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till anknytningspersonen får uppe- hållstillstånd beviljas om utlänningen ingår i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna, utan krav på var detta beroendeförhållande ska ha uppkommit. Förslaget innebär att i en förlängningssituation kom- mer även ett beroendeförhållande som har uppkommit efter sökan- dens flytt till Sverige att kunna läggas till grund för bedömningen. I övrigt är det utredningens uppfattning att praxis gällande tillämp- ningen av den nuvarande bestämmelsen ska kunna vara till ledning, liksom praxis från Europadomstolen.

Genom införandet av den föreslagna regleringen bedömer utred- ningen att svensk rätt kommer att bli bättre anpassad till Europa- domstolens praxis och mer långsiktigt hållbar, samtidigt som risken för en inkonsekvent och oförutsebar rättstillämpning motverkas.

Utredningen vill understryka att den föreslagna regleringen inte syftar till att ge personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige som barn en generell möjlighet att stanna i Sverige efter myndig- hetsåldern. En första utgångspunkt vid tillämpningen av den före- slagna regleringen i fall som rör unga vuxna bör tvärtom vara att en sådan person inte har någon absolut rätt att leva tillsammans med

201

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

sina föräldrar, utan får förutsättas kunna leva ett självständigt liv oberoende av dessa. Samtidigt kan noteras att enligt svensk rätt kan en förälder vara underhållsskyldig för sitt barn, om barnet går i skolan efter 18-årsdagen, tills dess barnet fyller tjugoett år (till skolgång räknas studier i grundskolan eller gymnasieskolan och annan jäm- förlig grundutbildning).37

Något hinder mot att förlänga ett uppehållstillstånd med stöd av den aktuella regleringen vid fler än ett tillfälle kommer inte att före- ligga, men däremot bedömer utredningen att förutsättningarna för en tillämpning av bestämmelsen i fall som rör unga vuxna typiskt sett kommer att minska med tiden, eftersom såväl sökandens ålder, för- sörjningsförmåga och skolgång kommer att behöva vägas in vid bedömningen av om det föreligger ett sådant särskilt beroendeför- hållande som krävs för en tillämpning av bestämmelsen. Utredningen bedömer därför att förutsättningarna att tillämpa bestämmelsen vid upprepade tillfällen bör vara begränsad. I sammanhanget kan även noteras att utredningen har svårt att se annat än att det endast i undan- tagsfall kommer att vara möjligt att samtidigt uppfylla kraven i den föreslagna bestämmelsen och kraven för att beviljas permanent uppe- hållstillstånd.

Sammantaget bedömer utredningen att effekterna av förslaget inte är mer långtgående än vad som krävs för att åstadkomma en reglering som på ett ändamålsenligt sätt ger möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd för unga vuxna under en övergångsperiod. Om och i så fall under vilka förutsättningar det bör vara möjligt för personer som kommit till Sverige som barn att stanna här efter en sådan övergångsperiod av annan anledning än anknytningen till sina föräldrar är inte en fråga som utredningen bedömer att det ingår i uppdraget att analysera eller ta ställning till.

Avslutningsvis kan noteras att även om syftet i första hand är att den föreslagna regleringen ska tillämpas i situationer som rör unga vuxna är den till sin ordalydelse inte begränsad till sådana situationer. Utredningen bedömer emellertid att andra nära anhöriga, såsom exempelvis äldre föräldrar, som regel även i en förlängningssitua- tion omfattas redan av den nuvarande regleringen, vilket innebär att den föreslagna utvidgningen sannolikt kommer att ha begränsad be- tydelse för sådana anhöriga.

37Se 7 kap. 1 § föräldrabalken.

202

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

7.2.6Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en förälder som är vårdnadshavare för och bor tillsammans med, eller utövar umgänge med, ett barn i Sverige ska finnas kvar men förtydligas

Förslag: Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en förälder som är vårdnadshavare för och bor tillsammans med ett barn i Sverige, eller som utövar umgänge av viss omfattning med ett barn här, ska finnas kvar. Regleringen om uppehållstillstånd för umgänge ska dock förtydligas för att tydliggöra att syftet är att skydda ett redan pågående familjeliv mellan barnet och föräldern, inte att möjliggöra för en förälder att flytta till Sverige för att inleda ett familjeliv med barnet här.

Bedömning: Utredningen har övervägt om tillämpningsområdet för den aktuella regleringen bör utökas till att även omfatta vissa barn med tidsbegränsade uppehållstillstånd men inte funnit till- räckliga skäl för att lämna ett sådant förslag.

Den nuvarande bestämmelsen i 5 kap. 3 a § första stycket 3 utlän- ningslagen ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en föräl- der på grund av anknytning till ett barn i Sverige, om föräldern är vårdnadshavare och sammanbor med barnet. När bestämmelsen infördes framhöll regeringen att någon ovillkorlig rätt att komma till ett land för att återförenas med sitt barn varken föreligger enligt nationell eller internationell praxis, och att syftet med regleringen inte var att frångå detta. En tillämpning av den aktuella regleringen kan bl.a. aktualiseras i situationer där det enligt EU-domstolens praxis kan föreligga en härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 i FEUF.

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 4 utlänningslagen kan uppehålls- tillstånd ges till en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige. Bestämmelsen ska ses i ljuset av Europakonventionen och Europa- domstolens praxis, som innebär att föräldrar och barn kan ha ett familjeliv som skyddas av artikel 8 även efter en separation, om för- äldern och barnet har en regelbunden kontakt.38

38Se Europadomstolens avgöranden i Berrehab mot Nederländerna, nr 10730/84, den 21 juni 1988, Rodrigues da Silva och Hoogkamer mot Nederländerna, nr 50435/99, den 31 januari 2006 och Ciliz mot Nederländerna, nr 29192-95, den 11 juli 2000.

203

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

Enligt utredningens bedömning fyller de aktuella reglerna en tyd- lig funktion och bör därför finnas kvar. Dock bedömer utredningen att det av regleringen avseende uppehållstillstånd för umgänge på ett tydligare sätt än i dag bör framgå att regleringen syftar till att skydda barnets redan existerande familjeliv och inte att möjliggöra för föräldrar att komma till Sverige för att inleda ett sådant här. Ut- redningen föreslår därför att formuleringen ”ska utöva umgänge” ersätts med formuleringen ”utövar umgänge”.

Enligt utredningens mening bör det även fortsatt finnas möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för en förälder i sådana situationer som avses i 5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlänningslagen när anknyt- ningspersonen, dvs. det i Sverige bosatta barnet, är svensk eller nor- disk medborgare eller har permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållstillstånd i Sverige. Utredningen har därutöver övervägt om tillämpningsområdet bör utökas till att även omfatta vissa barn med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

När den nuvarande ordningen med tidsbegränsade uppehållstill- stånd för bl.a. skyddsbehövande infördes gjorde den dåvarande reger- ingen bedömningen att det inte fanns skäl att låta den aktuella regler- ingen omfatta även barn med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt

5 kap. 1 eller 6 §§ eller 12 kap. 18 § utlänningslagen.39 En motsvarande bedömning hade även gjorts av Migrationskommittén, som ansåg att det var rimligt att anta att det skulle röra sig om mycket få fall.40

Utredningen har inte underlag för att bedöma hur vanligt eller sällan förekommande det är att situationer som de som regleras i de aktuella bestämmelserna aktualiseras i ärenden som rör föräldrar till barn med tidsbegränsade asylrelaterade uppehållstillstånd. Däremot framgår av statistik från Migrationsverket att antalet uppehållstill- stånd (förstagångsansökningar) som beviljades med stöd av 5 kap.

3 a § första stycket 3 utlänningslagen på grund av anknytning till ett barn med ett asylrelaterat permanent uppehållstillstånd uppgick till 22 stycken under 2023 (respektive 40 i förlängningsärenden).41 Under samma år beviljades 1 uppehållstillstånd (förstagångsansökan) med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 4 utlänningslagen på grund av anknytning till ett barn med ett asylrelaterat uppehållstillstånd

39Prop. 2020/21:191 s. 90.

40SOU 2020:54 s. 260.

41Under samma år beviljades 427 uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 a § första stycket 3 utlänningslagen på grund av anknytning till ett barn bosatt i Sverige på annan grund (respek- tive 61 fall i förlängningsärenden).

204

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

(respektive 6 i förlängningsärenden). Att bestämmelserna tillämpas förhållandevis sällan i ärenden som rör barn med asylrelaterade per- manenta uppehållstillstånd är en omständighet som enligt utred- ningens mening talar mot en utökning av regleringens tillämpnings- område till att även omfatta barn med tidsbegränsade sådana tillstånd.

Samtidigt kan utredningen konstatera att om Miniminivåutred- ningens förslag om utmönstring av möjligheten till permanent uppe- hållstillstånd för flera grupper genomförs kommer det att få till följd att många barn kommer att vistas i Sverige med tidsbegrän- sade uppehållstillstånd under längre tid än vad som är fallet i dag,42 vilket kan medföra att behovet av en reglering motsvarande den i

5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlänningslagen för även dessa barn kommer att öka.

Miniminivåutredningen har i SOU 2025:33 gjort bedömningen att det i situationer som omfattas av regleringen i 5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlänningslagen som utgångspunkt föreligger ett så- dant familjeliv som skyddas av artikel 8 i Europakonventionen men att det inte kan anses strida mot något svenskt konventionsåtagande att inte bevilja uppehållstillstånd enligt de aktuella bestämmelserna när anknytningspersonen, dvs. barnet, har ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, inte heller inom en ordning med enbart tidsbegränsade uppehållstillstånd för vissa grupper. Om ett beslut att neka uppe- hållstillstånd skulle innebära ett oproportionerligt ingrepp i ett barns rätt till familjeliv bör det enligt Miniminivåutredningen nämligen finnas utrymme att bevilja föräldern uppehållstillstånd med stöd av andra bestämmelser i utlänningslagen, i första hand 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 eller 5 kap. 6 § utlänningslagen.43

Utredningen delar Miniminivåutredningens bedömning att det i situationer som omfattas av de aktuella bestämmelserna som utgångs- punkt föreligger ett familjeliv som skyddas av Europakonventionen, vilket enligt utredningens mening i och för sig talar för en utvidgning av regleringen om Miniminivåutredningens förslag genomförs. Sam- tidigt kan utredningen konstatera att de aktuella bestämmelserna utgör nationell reglering och att den svenska lagstiftaren därmed bör ha viss handlingsfrihet att efter lämplighetsöverväganden begränsa deras tillämpningsområde (förutsatt att lagstiftningen som helhet

42I sammanhanget ska även beaktas de förslag som lämnats i SOU 2025:1 gällande att kraven för att beviljas svenskt medborgarskap ska skärpas.

43Se SOU 2025:31 s. 187.

205

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

erbjuder ett tillräckligt skydd för enskildas konventionsskyddade rättigheter och även säkerställer att barn i jämförbara situationer behandlas lika).

Inom ramen för den nuvarande ordningen, som innebär att barn som regel beviljas permanent uppehållstillstånd efter tre år förutsatt att grunden för uppehållstillståndet består, bedömer utredningen under alla omständigheter att behovet av en utvidgning av tillämp- ningsområdet för den aktuella regleringen till att omfatta även vissa barn med tidsbegränsade uppehållstillstånd framstår som mer begrän- sat. Även om utredningen kan se att behovet skulle kunna öka i framtiden lämnas därför inget sådant förslag.

7.2.7Den särskilda regleringen som ger möjlighet att ge uppehållstillstånd till utlänningar som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd tas bort

Förslag: Den nuvarande regleringen i utlänningslagen som ger möjlighet att ge uppehållstillstånd till utlänningar som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppe- hållstillstånd ska tas bort.

Enligt 5 kap. 3 a § första stycket 5 utlänningslagen får uppehålls- tillstånd beviljas en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd. Bestäm- melsen ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för t.ex. personer som tidigare under en längre tid haft svenskt medborgarskap, per- soner med svenskt påbrå eller personer som vistats i Sverige under lång tid med uppehållstillstånd. När bestämmelsen infördes i 2005 års utlänningslag konstaterades att personer med svenskt ursprung, lik- som personer som vistats i Sverige under lång tid med uppehållstill- stånd, enligt långvarig och fast praxis beviljades uppehållstillstånd i Sverige och att dessa situationer därför borde regleras särskilt.44

Enligt statistik från Migrationsverket beviljades 10 uppehållstill- stånd (förstagångsansökningar) under 2021 med stöd av den aktu- ella bestämmelsen. Under 2022 beviljas 4 sådana tillstånd, åtföljt av 6 tillstånd under 2023.

44Prop. 2004/05:17 s. 183.

206

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

Inom ramen för en i många andra avseenden skärpt reglering om uppehållstillstånd på grund av anknytning har utredningen svårt att se några tydliga skäl för att de situationer som omfattas av den nu aktuella regleringen även fortsatt bör vara föremål för en särskild reglering. I stället anser utredningen att dylika situationer i fortsätt- ningen bör bedömas enligt utlänningslagens övriga bestämmelser, något som i vissa fall kommer att innebära att uppehållstillstånd inte kommer att kunna beviljas. En sådan skärpning bedöms dock ligga i linje med utredningens uppdrag. Utredningen föreslår därför att den aktuella regleringen utgår.

7.2.8Det ska även fortsättningsvis finnas

en ventilbestämmelse i utlänningslagen

som ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd i udda och ömmande situationer

Förslag: Det ska även fortsättningsvis finnas en ventilbestäm- melse i utlänningslagen som ger möjlighet att bevilja uppehålls- tillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige om det finns synnerliga skäl, men de exempel som anges i den nuvarande be- stämmelsen ska utgå, liksom det nuvarande undantaget som inne- bär att regleringen inte kan tillämpas i vissa fall när anknytnings- personen har tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Enligt 5 kap. 3 a § tredje stycket utlänningslagen får, om det finns synnerliga skäl, uppehållstillstånd beviljas en utlänning som är adop- terad i Sverige i vuxen ålder, är anhörig till en utlänning som är flyk- ting eller alternativt skyddsbehövande, eller på annat sätt har särskild anknytning till Sverige. Genom kravet på synnerliga skäl framgår att det ska röra sig om ömmande och udda situationer för att uppe- hållstillstånd ska beviljas.45

Enligt utredningens mening bör det även fortsättningsvis finnas en ventilbestämmelse i utlänningslagen som möjliggör beviljande av uppehållstillstånd på grund av anknytning i speciella situationer som inte omfattas av lagens övriga bestämmelser. Det kan vara sådana fall som anges i de nuvarande exemplen men även andra. Utredningen föreslår därför att exemplen utgår. Vid varje bedömning måste för-

45Se prop. 2004/05:170 s. 277 och prop. 2013/14:217 s. 26.

207

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

stås beaktas hur ett avslag på ansökan skulle förhålla sig till EU- rätten och Sveriges internationella åtaganden. Om ett avslag i ett enskilt fall skulle bedömas stå i strid med EU-rätten eller Sveriges konventionsåtaganden bör detta enligt utredningens mening tala för att kravet på synnerliga skäl får anses uppfyllt.

Som en följd av utredningens förslag att låta exemplen i bestäm- melsen utgå kommer även det undantag som i dag innebär att den aktuella regleringen inte kan tillämpas i vissa situationer när anknyt- ningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (5 kap. 3 a § fjärde stycket utlänningslagen) att tas bort. Utredningen bedömer att bestämmelsens tillämpningsområde begränsas tillräckligt genom kravet på synnerliga skäl och att något undantag av aktuellt slag inte fortsatt bör gälla. Utredningen kan inte se att en sådan ändring kom- mer att utvidga tillämpningsområdet för den aktuella bestämmelsen nämnvärt.

7.2.9Syskon

Bedömning: Utredningen har övervägt om en uttrycklig regler- ing gällande uppehållstillstånd för syskon till ensamkommande barn bör införas i utlänningslagen men bedömer att det inte finns tillräckliga skäl för detta. Utredningen bedömer i stället att om det förslag som innebär att även en person som beviljats tids- begränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning ska kunna vara anknytningsperson i senare led genomförs kommer syskon till ensamkommande barn att kunna ansöka om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder som ges uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till det ensamkommande barnet. Situationer där detta inte är möjligt – exempelvis för att föräldern inte uppfyller försörjningskravet eller på grund av väntetiden – men där det av EU-rätten eller Sveriges internationella åtagan- den kan anses följa en skyldighet för Sveriges del att ge uppehålls- tillstånd för syskonet bedöms kunna hanteras inom ramen för den ventilbestämmelse i utlänningslagen som även fortsatt kommer att ge möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige vid synnerliga skäl.

208

SOU 2025:95

Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning

I EU-domstolens mål C-560/2046 hade ett syriskt ensamkommande barn beviljats flyktingstatus i Österrike, varefter barnets föräldrar och vuxna syster ansökte om uppehållstillstånd för familjeåterföre- ning. En av frågorna i målet var om EU-rätten krävde att systern beviljades uppehållstillstånd, om konsekvensen annars skulle bli att föräldrarna tvingades avstå sin rätt till familjeåterförening. Systern var nämligen på grund av cerebral pares helt beroende av ständig assistans av föräldrarna, vilket innebar att de inte kunde lämna henne ensam i hemlandet. Enligt EU-domstolen skulle ett resultat som innebar att det ensamkommande barnet förlorade sin rätt till familje- återförening med föräldrarna, som en konsekvens av att systern neka- des uppehållstillstånd, strida mot den aktuella rättighetens ovillkor- liga karaktär och äventyra dess ändamålsenliga verkan, i och med att ett sådant resultat skulle strida mot både familjeåterförenings- direktivets syfte och de krav angående respekten för privat- och familjelivet och underårigas rättigheter som följer av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Omständigheterna i det aktuella målet var mycket speciella, inte minst såtillvida att systern var vuxen. Enligt utredningens mening är det emellertid rimligt att anta att det förhållandet att ett barn, och då särskilt ett yngre sådant, nekas uppehållstillstånd, många gånger kan innebära att barnets förälder måste stanna med barnet i hemlan- det. Utredningen har mot den bakgrunden övervägt om det finns anledning att införa en uttrycklig reglering i utlänningslagen om uppehållstillstånd för syskon till ensamkommande barn. Enligt upp- gift från både Migrationsverket och företrädare för civilsamhällets organisationer är sådana ansökningar vanligt förekommande, men någon mer enhetlig praxis för dessa situationer finns inte. I april 2025 meddelade Migrationsöverdomstolen emellertid prövningstillstånd i ett mål gällande betydelsen av ett ensamkommande flyktingbarns rätt till familjeåterförening med sina föräldrar vid prövningen av ansökan om uppehållstillstånd för ett minderårigt syskon (UM 13683-24). Målet hade i juli 2025 inte avgjorts.

Enligt den ordning som gällde enligt utlänningslagen innan änd- ringarna i lagen 2021 kunde ett syskon till ett ensamkommande barn beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en förälder som beviljades uppehållstillstånd på grund av anknytning till det ensam- kommande barnet. Det är numera inte möjligt, vilket beror på att

46EU-domstolens dom den 30 januari 2024 i mål C-560/20.

209

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

8.1Olika sätt att mäta fattigdom och ekonomisk standard

Det finns olika sätt att mäta fattigdom. Inom EU används bl.a. måt- tet materiell och social fattigdom, som innebär att man inte har råd med en viss levnadsstandard. Detta mäts genom att undersöka om en person exempelvis kan betala oförutsedda utgifter, har råd med en veckas semester per år, kan betala skulder inom utsatt tid samt har råd att regelbundet delta i någon fritidsaktivitet som kostar pengar. En person som inte har råd med fem eller fler av de utgifts- poster som mäts (totalt 13) anses leva i materiell och social fattig- dom. En person som inte har råd med sju eller fler av posterna lever enligt definitionen i allvarlig materiell och social fattigdom. Enligt en analys publicerad på SCB:s hemsida i november 2024 levde 6 pro- cent av Sveriges befolkning i materiell och social fattigdom under 2023. Andelen var nästan fem gånger högre bland utrikes födda personer än bland inrikes födda.1

Ett annat mått på fattigdom är låg inkomststandard, vilket är ett absolut fattigdomsmått. Med detta avses att hushållets disponibla inkomst inte räcker för nödvändiga levnadskostnader. För en familj bestående av två vuxna och två barn, 3 och 6 år, innebar låg inkomst- standard under 2023 en disponibel inkomst under 26 600 kronor per månad.2

I länder med hög levnadsstandard är det annars vanligt att mäta människors ekonomiska situation genom relativa mått, vilket inne- bär att den ekonomiska standarden definieras i relation till omgiv- ningen och resten av samhället. Med låg ekonomisk standard avses att ett hushålls årliga inkomst är lägre än 60 procent av medianvärdet för alla hushåll i Sverige. År 2021 låg gränsen för låg ekonomisk standard för en ensamstående person på 167 000 kronor, vilket mot- svarade en disponibel månatlig inkomst om 13 900 kronor. För ett hushåll med två vuxna och två barn låg gränsen på 409 000 kronor, eller 34 100 kronor i månaden i disponibel inkomst.3 Att leva med låg ekonomisk standard är inte detsamma som att vara fattig, men

1https://www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2024/materiell-och-social-fattigdom-okar-i- sverige/ (hämtad 2025-02-12).

2https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter-amne/befolkning-och- levnadsforhallanden/levnadsforhallanden/barn-och- familjestatistik/pong/statistiknyhet/barnfamiljers-ekonomi-20142023/ (hämtad 2025-02-12).

3https://www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2023/halften-av-alla-utrikes-fodda-barn-lever- med-lag-ekonomisk-standard/ (hämtad 2025-02-12).

212

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

kan indikera att någon är i riskzonen för fattigdom. Under 2021 levde nästan 18 procent av alla barn mellan 0–19 år i Sverige i hus- håll med låg ekonomisk standard. Bland de som var födda i Sverige var andelen strax över 14 procent, medan andelen bland utrikes födda barn uppgick till drygt 50 procent.4

8.2Förutsättningar för försörjningsstöd

Av 12 kap. 1 § socialtjänstlagen (2025:400) följer att en enskild som inte själv kan tillgodose sina ekonomiska behov och inte heller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt att få ekonomiskt bistånd av socialnämnden för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sina levnadskostnader i övrigt. Genom biståndet ska den enskilde till- försäkras en skälig levnadsnivå. Socialnämnden får ge ekonomiskt bistånd utöver vad som följer av 1 § om det finns skäl för det (12 kap. 2 § socialtjänstlagen).

Enligt 12 kap. 7 § socialtjänstlagen lämnas försörjningsstöd för skäliga kostnader för

1.livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning och telefon, och

2.boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlem- skap i fackförening och arbetslöshetskassa.

Regeringen anger en norm (riksnorm) för hur skäliga kostnader ska beräknas. Riksnormen gäller i hela landet och sätts utifrån officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Social- nämnden ska i ett enskilt fall beräkna dessa kostnader till en högre nivå om det finns särskilda skäl för det. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns sär- skilda skäl för det. Riksnormen för ett hushåll är summan av de personliga kostnaderna för samtliga medlemmar i hushållet och de gemensamma hushållskostnaderna per månad.

Försörjningsstödet, som ska tillgodose hushållens mer regel- bundna utgifter per månad, består alltså av två delar, varav den ena delen avser kostnader som är någorlunda lika för alla och som täcks

4https://www.scb.se/hitta-statistik/artiklar/2023/halften-av-alla-utrikes-fodda-barn-lever- med-lag-ekonomisk-standard/ (hämtad 2025-02-12).

213

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

av riksnormen medan den andra delen avser kostnadsposter som kan variera beroende på t.ex. var man bor och som socialnämnden ska göra en individuell prövning av.

Enligt riksnormen för försörjningsstöd för 2025 beräknas en ensamstående vuxen per månad behöva 3 910 kronor och samman- boende 7 050 kronor för personliga kostnader samt 1 270 kronor respektive 1 400 kronor för gemensamma hushållskostnader. Det innebär att riksnormen för försörjningsstöd för en ensamstående uppgår till 5 180 kronor per månad och för samboende till 8 450 kro- nor.

Skälig kostnad för boende beräknas för sig, enligt en individuell prövning där hänsyn bl.a. tas till kostnadsläget på bostadsorten.

Tabell 8.1 Riksnormen för försörjningsstöd 2025

Personliga kostnader per hemmavarande barn och skolungdom, kronor per månad

	0 år	1–2 år	3 år	4–6 år	7–10 år	11–14 år	15–18 år	19–20 år
Summa
personliga
kostnader	2 720	3 030	2 700	3 030	3 790	4 350	4 920	4 960

Utan
lunch
5 dagar
per vecka	2 540	2 780	2 480	2 700	–	–	–	–
Personliga kostnader vuxna, kronor per månad
		Ensamstående				Sammanboende
Summa
personliga
kostnader		3 910				7 050
Gemensamma hushållskostnader, kronor per månad
Antal personer		1	2	3	4	5	6	7
Summa
gemensamma
kostnader		1 270	1 400	1 770	2 010	2 310	2 620	2 810

Källa: Information från Socialstyrelsen, dnr 87085/2024.

Utgångspunkten för beräkningen av rätten till försörjningsstöd är att hushållets samtliga faktiska inkomster ska räknas med. Exempel på inkomster som i sin helhet reducerar rätten till bistånd är lön, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, etableringsersättning, avgångs- vederlag och underhållsbidrag. Även socialförsäkringsförmåner som

214

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

flerbarnstillägg, föräldrapenning, barnbidrag, underhållsstöd och omvårdnadsbidrag inräknas.5

I betänkandet Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper (SOU 2025:53) lämnas bl.a. förslag på en modell för kvalificering till ekonomiskt bistånd. Förslagen innebär att den som inte är svensk medborgare eller ska likabehandlas med en sådan ska behöva ha vistats lagligen i Sverige under de senaste fem åren utan avbrott för att ha rätt till försörjningsstöd eller eko- nomiskt bistånd för sin livsföring i övrigt. Personer som enligt för- slagen ska likabehandlas med svenska medborgare i nu aktuellt av- seende är bl.a. personer som har beviljats internationellt skydd eller uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt massflyktsdirektivet samt familjemedlemmar till dessa två grupper. I akuta nödsituationer ska ekonomiskt bistånd vara möjligt att bevilja även om kvalificeringen inte uppfylls. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

8.3Förbehållsbelopp vid löneutmätning

Om en person inte kan betala sina skulder, får hans eller hennes borgenärer begära att Kronofogdemyndigheten genom utmätning tvångsvis tar gäldenärens egendom i anspråk för att reglera skulderna. Löneutmätning är en särskild form av utmätning som innebär att arbetsgivaren innehåller en viss del av gäldenärens lön och betalar ut den till Kronofogdemyndigheten.

Regler om löneutmätning finns i 7 kap. utsökningsbalken. I sam- band med att systemet med löneutmätning reformerades i mitten av 1990-talet tillkom de nuvarande reglerna om förbehållsbelopp. När Kronofogdemyndigheten beslutar om löneutmätning bestäm- mer myndigheten hur mycket som ska utmätas och hur mycket gäldenären ska få behålla för sitt och familjens underhåll. Det som gäldenären får behålla kallas förbehållsbelopp och syftar till att gäl- denären inte ska behöva leva under en skälig levnadsnivå. Förbehålls- beloppet består av tre delar; ett normalbelopp (som ska täcka vanliga levnadskostnader), gäldenärens faktiska bostadskostnad samt vissa ytterligare särskilda kostnader (t.ex. kostnader för medicin och

5Ekonomiskt bistånd, Handbok för socialtjänsten, s. 146, och Socialstyrelsens meddelande- blad En ny socialtjänstlag (4/2025).

215

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

läkarbesök eller umgänge med barn). Normalbeloppet är ett schablo- niserat belopp som fastställs av Kronofogdemyndigheten för varje år.

Gällande nivån för förbehållsbeloppet uttalade regeringen i sam- band med reformen av systemet med löneutmätning att det var när- mast självklart att förbehållsbeloppet borde ligga högre än normen för socialbidrag, eftersom det annars bedömdes finnas en risk att gäldenären skulle förlora ett incitament till arbete. Det ansågs också viktigt att den som var föremål för löneexekution inte därigenom automatiskt blev berättigad till socialbidrag.6

Under 2021 uppgick normalbeloppet för en ensamstående gäl- denär till 5 016 kronor i månaden, och för sammanlevande makar och därmed jämställda till 8 287 kronor i månaden.7 För varje barn uppgick normalbeloppet till 2 662 kronor i månaden till och med det kalenderår då barnet fyllde sex år och 3 064 kronor i månaden för tid därefter.

Genom lagändringar 2022 höjdes förbehållsbeloppet för barnfamil- jer.8 Detta gjordes genom att normalbeloppet för barn delades upp i fler ålderskategorier och höjdes. Vidare anpassades normalbelop- pen till 2020 års prisläge. I förarbetena påpekades bl.a. att det i det gällande systemet för löneutmätning kunde uppstå situationer när en gäldenär fick förbehålla sig ett mindre belopp än vad personen hade kunnat få i försörjningsstöd, något som var särskilt påtagligt för barnfamiljer.9

För 2025 uppgår normalbeloppet för en ensamstående till 6 186 kronor i månaden, och för sammanlevande till 10 219 kronor i månaden. För barn gäller olika normalbelopp beroende på barnets ålder, se tabell 8.2.

6Prop. 1994/95:49 s. 62.

7Kronofogdemyndighetens föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid löne- utmätning (KFMFS 2020:1).

8Prop. 2020/21:161, bet. 2020/21:CU21, rskr. 2020/21:405.

9Prop. 2020/21:161 s. 15 f.

216

SOU 2025:95Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

Tabell 8.2	Normalbelopp för 2025

En ensamstående vuxen		6 186 kr

Makar eller jämställda		10 219 kr
Barn 0–6 år		3 306 kr

Barn 7–10 år		3 967 kr
Barn 11–14 år		4 629 kr
Barn 15 år eller äldre		5 290 kr

Källa: Kronofogdemyndighetens föreskrifter om bestämmande av förbehållsbeloppet vid löneutmätning under 2025 (KFMFS 2024:1).

Om bostadskostnaden inte är känd kan Kronofogdemyndigheten med ledning av kostnadsläget på orten beräkna kostnaden för en bostad av skälig storlek för gäldenären. Vid bestämmandet av scha- blonhyra använder sig Kronofogdemyndigheten av Försäkringskas- sans beräkning enligt 4 § 4 bostadsbidragsförordningen (1993:739) av genomsnittlig och högsta godtagbara boendekostnad (se tabell 8.3).

217

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandringSOU 2025:95

Tabell 8.3	Genomsnittlig boendekostnad avseende år 2025

Stor-Stockholm		Beräknad kostnad 2025

1–2 vuxna		8 325 kr
1–2 vuxna och 1 barn		9 875 kr
1–2 vuxna och 2 barn		12 775 kr
1–2 vuxna och fler än 2 barn		12 775 + 2 900 per barn utöver 2

Stor-Göteborg		Beräknad kostnad 2025
1–2 vuxna		7 625 kr
1–2 vuxna och 1 barn		8 975 kr
1–2 vuxna och 2 barn		11 100 kr
1–2 vuxna och fler än 2 barn		11 100 kr + 2 125 kr per barn utöver 2

Stor-Malmö		Beräknad kostnad 2025
1–2 vuxna		7 950 kr
1–2 vuxna och 1 barn		10 200 kr
1–2 vuxna och 2 barn		11 975 kr
1–2 vuxna och fler än 2 barn		11 975 kr + 1 775 kr per barn utöver 2

Kommuner med fler än 75 000 invånare		Beräknad kostnad 2025
1–2 vuxna		7 350 kr
1–2 vuxna och 1 barn		8 900 kr
1–2 vuxna och 2 barn		11 200 kr
1–2 vuxna och fler än 2 barn		11 200 kr + 2 300 kr per barn utöver 2

Övriga kommuner		Beräknad kostnad 2025
1–2 vuxna		6 250 kr
1–2 vuxna och 1 barn		7 875 kr
1–2 vuxna och 2 barn		9 825 kr
1–2 vuxna och fler än 2 barn		9 825 kr + 1 950 kr per barn utöver 2

Källa: Försäkringskassan, Genomsnittlig och högsta godtagbara boendekostnad avseende år 2025, tabell 1.

8.4Försörjningskravet vid anhöriginvandring enligt 5 kap. 3 b § utlänningslagen

8.4.1Bakgrund

Försörjningskravet vid anhöriginvandring infördes 2010.10 Då inne- bar kravet att anknytningspersonen skulle kunna försörja sig och ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den an- hörige för att anhöriginvandring skulle beviljas.

10Prop. 2009/10:77, bet. 2009/10:SfU12, rskr. 2009/10:202.

218

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

Sedan införandet av försörjningskravet har kravet varit knutet till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön. I betänkandet Försörj- ningskrav vid anhöriginvandring (SOU 2008:114) konstaterade Försörjningskravsutredningen att det både i familjeåterförenings- direktivet och VABO-direktivet uttrycks, i fråga om försörjnings- förmågans nivå, att det ska finnas stabila och regelbundna försörj- ningsmedel som är tillräckliga för att försörja anknytningspersonen utan hjälp från systemet för socialt bistånd och mot den bakgrun- den bedömde utredningen att anknytningspersonens försörjnings- förmåga borde bedömas med utgångspunkt i behovet av att ta i anspråk ekonomiskt bistånd. Eftersom försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen tar sikte på försörjningsbehov av tillfällig art före- slogs emellertid att nivån på försörjningskravet i stället skulle kny- tas till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön, eftersom kravet på så sätt skulle utgå från en mer varaktig försörjning (något som också ansågs överensstämma med att prövningen av försörjningsförmågan endast skulle ske vid ansökningstillfället).11

Mellan 2016–2021 tillämpades enligt den tillfälliga lagen ett skärpt försörjningskrav, som innebar att anknytningspersonen behövde kunna försörja både sig själv och den anhörige, samt ha en lämplig bostad, för att anhöriginvandring skulle beviljas. Vidare var möjlig- heterna till undantag mer begränsade än enligt utlänningslagen. Någon möjlighet att göra undantag från försörjningskravet vid sär- skilda skäl förelåg exempelvis inte. Däremot fanns möjlighet att, om uppehållstillstånd på grund av anknytning inte kunde ges på någon annan grund, bevilja ett sådant tillstånd om ett avslag skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande.

Sin nuvarande lydelse fick bestämmelsen i 5 kap. 3 b § utlännings- lagen den 20 juli 2021. Sedan dess gäller, i enlighet med vad som var fallet enligt den tillfälliga lagen, att anknytningspersonen behöver kunna försörja både sig själv och den anhörige, samt ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige, för att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas.

Vid lagändringarna 2021 begränsades möjligheten att göra undan- tag från försörjningskravet. Fram till den 1 december 2023 gällde dock att om anknytningspersonen hade beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande skulle kravet som utgångspunkt endast gälla om ansökan om familjeåterförening gjor-

11SOU 2008:114 s. 92 f.

219

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

des senare än tre månader efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd eller fått statusförklaring. För kvotflyktingar skulle fristen räknas från inresan till Sverige. Den 1 december 2023 begränsades möjligheten till undantag från försörjningskravet för alternativt skyddsbehövande, som sedan dess som utgångspunkt omfattas av försörjningskravet från första dagen. Samtidigt ändra- des regleringen på så sätt att tremånadersfristen för kvotflyktingar ska beräknas på samma sätt som för andra skyddsbehövande, dvs. från det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd eller fått statusförklaring.

8.4.2Viss internationell praxis

EU-domstolen har i det s.k. Chakroun-målet12 klargjort att möjlig- heten att uppställa ett försörjningskrav enligt familjeåterförenings- direktivet ska tolkas restriktivt eftersom huvudregeln är att familje- återförening ska beviljas. Det utrymme för skönsmässig bedömning som tillerkänns medlemsstaterna får inte användas på ett sätt som äventyrar direktivets syfte eller direktivets ändamålsenliga verkan. Även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referens- belopp, får de inte neka familjeåterförening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation.

Av EU-domstolens uttalanden i det aktuella målet följer vidare att begreppet ”systemet för socialt bistånd i medlemsstaten” är ett självständigt unionsrättsligt begrepp, som inte kan definieras med hänvisning till begrepp i nationell rätt. Enligt EU-domstolen avses med begreppet socialt bistånd som beviljas av offentliga myndig- heter, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå. Begrep- pet ska också tolkas på så sätt att det avser bistånd som kompense- rar en brist med avseende på stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel, inte bistånd avsett att täcka extraordinära eller oförutsedda behov.

Av EU-domstolens praxis följer vidare att familjeåterförenings- direktivet ger möjlighet för medlemsstaterna att göra en framåtsyf- tande bedömning av sannolikheten för att anknytningspersonen uppfyller kravet på försörjning. Enligt domstolens uttalanden är

12EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08.

220

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

det rimligt att kräva att det ska vara sannolikt att anknytningsper- sonen disponerar tillräckliga försörjningsmedel i ett år.13

Av EU-domstolens dom den 7 november 2018 i mål C-380/17 framgår att artikel 12.1 i familjeåterföreningsdirektivet (som gäller flyktingar) inte utgör hinder mot en nationell lagstiftning som gör det möjligt att avvisa en ansökan om familjeåterförening som getts in för en familjemedlem till en flykting på grundval av direktivets förmånligare bestämmelser för flyktingar, med motiveringen att ansökan gavs in mer än tre månader efter det att anknytningsperso- nen beviljats flyktingstatus. I en sådan situation måste emellertid den nationella lagstiftningen erbjuda möjlighet att ansöka på nytt inom ramen för ett annat system. Vidare får en ansökan om familje- återförening som getts in efter tremånadersfristen inte avvisas om det på grund av särskilda omständigheter varit objektivt sett ursäkt- ligt att ansökan getts in för sent.14

Att något försörjningskrav inte kan ställas upp i situationer som omfattas av artikel 10.3 a (som gäller familjeåterförening mellan ensamkommande barn med flyktingstatus och barnets föräldrar), oberoende av om ansökan om familjeåterförening lämnas in inom tremånadersfristen, framgår av EU-domstolens dom den 30 januari 2024 i mål C-560/20. Målet gällde ett ensamkommande barn med flyktingstatus som hade en vuxen syster som var tredjelandsmed- borgare och som på grund av allvarlig sjukdom var helt beroende av assistans från föräldrarna. Domstolen fann att bestämmelsen i arti- kel 10.3 a ska tolkas på så sätt att i det, i ett fall som det aktuella, krävdes att systern beviljades uppehållstillstånd, om ett avslag på hennes ansökan om uppehållstillstånd skulle leda till att barnet förlorade sin rätt till familjeåterförening med föräldrarna. Vidare konstaterade domstolen att det i en sådan situation inte fick krävas av vare sig barnet eller föräldrarna att de uppfyllde krav på bostad, sjukförsäkring eller försörjningsmedel för sig själva och den allvar- ligt sjuka systern.

Även Europadomstolen har uttalat sig om möjligheten att upp- ställa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening, då i förhållande till den rätt till familjeliv som följer av artikel 8 i Europa-

13EU-domstolens dom den 21 april 2016 i mål C-558/14.

14Se även MIG 2021:5. I detta mål fann Migrationsöverdomstolen att en kvotflykting skulle undantas från försörjningskravet i den tillfälliga lagen när det på grund av särskilda omständig- heter bedömdes objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening hade lämnats in efter tremånadersfristen.

221

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

konventionen.15 Det gäller även försörjningskrav i fall där anknyt- ningspersonen har beviljats flyktingstatus.16 Av domstolens praxis följer att det i princip inte är orimligt att uppställa ett försörjnings- krav som villkor för familjeåterförening, men att en individualise- rad intresseavvägning måste göras och att inskränkningar i rätten till familjeliv måste vara proportionerliga.17

8.5Innebörden av dagens försörjningskrav i 5 kap. 3 b § utlänningslagen

Av 5 kap. 3 b § utlänningslagen framgår att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 3 eller 3 a § får beviljas endast om anknytnings- personen kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen.

Eftersom bestämmelsen i 5 kap. 3 b § utlänningslagen till sin kon- struktion förutsätter anknytning till en person tillämpas den inte i fall som avses i 5 kap. 3 a § tredje stycket 3 utlänningslagen, som ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild an- knytning till Sverige. Försörjningskravet tillämpas inte heller i ären- den om fortsatt uppehållstillstånd. När försörjningskravet infördes ansåg regeringen att det inte var rimligt att den som en gång hade beviljats uppehållstillstånd i Sverige skulle behöva riskera att senare fråntas sitt uppehållstillstånd om det skulle visa sig att försörjnings- kravet inte längre var uppfyllt.18

Regler om den närmare innebörden av försörjningskravet finns i utlänningsförordningen. Av 4 kap. 4 d § utlänningsförordningen framgår att försörjningskravet är uppfyllt om anknytningspersonen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehålls- beloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska göras med beaktande även av vad som behövs för försörjning av utlänningen. Vid tillämpningen av bestämmelsen jämställs ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller annan lik-

15Se bl.a. Europadomstolens avgöranden i Konstatinov mot Nederländerna, nr 16351/03,

den 26 april 2007 och Haydarie m.fl. mot Nederländerna, nr 8876/04, den 20 oktober 2005.

16Se Europadomstolens avgöranden i B.F. m.fl. mot Schweiz, nr 13258/18 m.fl., den 4 juli 2023, Dabo mot Sverige, nr 12510/18, den 18 januari 2024, D.H. m.fl. mot Sverige, nr 34210/19, den 25 juli 2024, Okubamichael Debru mot Sverige, nr 49755/18, den 25 juli 2024 och S.F. mot Finland, nr 35276/20, den 8 oktober 2024.

17Se Sandesjö och Wikrén, Utlänningslagen (13 juni 2025, version 13C, JUNO), kommentaren till 5 kap. 3 b §.

18Prop. 2009/10:77 s. 27.

222

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

nande arbetsrelaterad ersättning (dvs. ersättning som har sin grund i anknytningspersonens förvärvsarbete, såsom föräldrapenning på sjukpenningnivå, inkomstgrundad ålderspension, sjukpenning och inkomstrelaterad sjukersättning) med lön. Försörjningskravet är också uppfyllt om anknytningspersonen har inkomster från närings- verksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig och utlänningen på.

Migrationsverket får meddela närmare föreskrifter om försörj- ningsförmåga samt om vad som ska anses vara en bostad av tillräck- lig storlek och standard. Av Migrationsverkets föreskrifter om för- sörjningskravet vid anhöriginvandring (MIGRFS 2022:8) framgår bl.a. att bostadskravet ska anses uppfyllt om anknytningspersonen senast då utlänningen anländer till Sverige förfogar över en bostad som han eller hon äger, hyr i första eller andra hand eller innehar med bostadsrätt. Bostaden ska ha en skälig standard och vara av lämplig storlek för det antal personer som ska bo i den. En bostad för två vuxna utan barn ska ha minst ett rum och kök eller kokvrå. Om barn ska bo i bostaden ska den ha flera rum. Två minderåriga barn kan dela sovrum.

I MIG 2011:16 bedömde Migrationsöverdomstolen att kravet vid anhöriginvandring vad avser bostad ska anses uppfyllt om an- knytningspersonen vid prövningstillfället, antingen faktiskt förfogar över en sådan bostad under minst ett år framöver, eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att ett sådant boende är ordnat för i vart fall ett år framöver. I MIG 2019:12 uttalade sig Migrations- överdomstolen om kravet på försörjningsförmåga, som enligt dom- stolens uttalanden kan uppfyllas genom att anknytningspersonen vid prövningstillfället antingen kommer att ha tillräcklig arbetsrela- terad inkomst under minst ett år framöver, eller om det vid en prog- nos framstår som sannolikt att han eller hon kommer att ha en sådan inkomst i vart fall ett år framöver.

Enligt MIG 2019:22 ska vid beräkningen av förbehållsbeloppet vid anhöriginvandring utgångspunkten vara levnadskostnaderna för hela hushållet, dvs. utöver levnadskostnaderna för anknytningsperso- nen och utlänningen ska även anknytningspersonens kostnader för försörjningsberättigade barn beaktas. Vid beräkningen av förbehålls- beloppet får barnbidrag och underhållsstöd beaktas men däremot inte studiebidrag för gymnasiestuderande barn eller bostadsbidrag. I det aktuella fallet bedömde domstolen att det förbehållsbelopp till

223

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

vilket anknytningspersonens lön behövde uppgå för att försörjnings- kravet skulle anses uppfyllt skulle beräknas utifrån normalbeloppet för två makar och fyra barn med avdrag för barnbidrag (inklusive flerbarnstillägg) och underhållsstöd. Till beloppet lades anknytnings- personens faktiska boendekostnad, utan avdrag för bostadsbidrag.

Av MIG 2023:16 framgår att omvårdnadsbidrag inte ska beaktas som inkomst vid bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt.

I MIG 2024:14 fann Migrationsöverdomstolen att när en utlän- ning haft uppehållstillstånd som familjemedlem till en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete, ska utlänningens ansökan om förlängt uppehållstillstånd som familjemedlem till samma anknyt- ningsperson vid en prövning enligt 5 kap. utlänningslagen när anknyt- ningspersonen har beviljats permanent uppehållstillstånd inte betrak- tas som en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd vid tillämpningen av 5 kap. 3 b § utlänningslagen (med följd att något undantag från försörjningskravet inte gäller). I domen konstaterades vidare att det vid bedömningen av anknytningspersonens försörjningsförmåga saknas lagligt stöd för att beakta även utlänningens inkomster.

8.5.1Tillämpningen av det nuvarande försörjningskravet i 5 kap. 3 d § utlänningslagen

Vilken inkomst som krävs för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av anknytning till en person varierar alltså beroende på famil- jens storlek och anknytningspersonens boendekostnader. Av tabell 8.4 framgår vad kravet kan innebära för en anknytningsperson bosatt i en medelstor kommun i Sverige (dvs. en kommun med fler än

75000 invånare som inte tillhör Stor-Stockholm, Stor-Göteborg eller Stor-Malmö) med barn i åldern 7–10 år, med utgångspunkt i de schablonhyror som Kronofogdemyndigheten tillämpar vid bestäm- mande av förbehållsbeloppet (vilket innebär att försörjningskravet vid anhöriginvandring kan vara högre eller lägre beroende på den faktiska bostadskostnaden). Tabellen tar inte hänsyn till barnbidrag, som dras av från normalbeloppet.

224

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

Tabell 8.4 Tillämpning av försörjningskravet i 5 kap. 3 b § utlänningslagen på en anknytningsperson bosatt i en medelstor kommun med 1–5 barn i åldern 7–10 år

	Normalbelopp 2025	Bostadskostnad schablon
		(kommuner med fler än
		75 000 invånare)
Ensamstående	6 186	7 350
Sammanboende	10 219	7 350

1 barn (7–10 år)	+ 3 967	8 900
2 barn (7–10 år)	+ 7 934	11 200
3 barn (7–10 år)	+ 11 901	11 200 + 2 300
4 barn (7–10 år)	+ 15 868	11 200 + 4 600

5 barn (7–10 år)	+ 19 835	11 200 + 6 900

Enligt lönestatistik från SCB uppgick under 2023 genomsnittslönen för buss- och spårvagnsförare till 31 500 kronor före skatt per månad (30 900 kronor för kvinnor och 31 500 kronor för män). För under- sköterskor inom hemtjänst, hemsjukvård och äldreboende uppgick den genomsnittliga månadslönen till 31 900 kronor (32 000 kronor för kvinnor och 31 200 kronor för män). Butikssäljare, dagligvaror, tjänade i genomsnitt 32 200 kronor (32 000 kronor för kvinnor och 32 600 kronor för män) medan städare i genomsnitt hade en lön om 26 700 kronor (26 500 kronor för kvinnor och 27 200 kronor för män).19

8.5.2Undantag från försörjningskravet

I5 kap. 3 c–f §§ utlänningslagen finns regler om undantag från för- sörjningskravet. Av bestämmelserna framgår till att börja med att undantag gäller i följande fall:

•När anknytningspersonen är ett barn (5 kap. 3 c § utlännings- lagen).

•När anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES- stat eller Schweiz, om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo, och utlänningen och anknytningspersonen har sam-

19https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/lonesok/ (hämtad 2025-08-01). Statistiken är framtagen år 2023 och kommer från Statistikdatabasen. Månadslönerna är baserade på belopp som betalas ut före skatt och uppräknade till heltid.

225

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

manbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (5 kap. 3 c § utlänningslagen).

•När utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknyt- ningspersonen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige (5 kap. 3 e § utlänningslagen).

Av 5 kap. 3 d § första stycket utlänningslagen framgår vidare att om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flyk- ting eller förklarats vara flykting gäller försörjningskravet endast om:

1.ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

2.familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3.utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Vid tillämpning av punkten 3, som tar sikte på situationer som avser makar eller sambor, eller blivande makar eller sambor, ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknyt- ningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller sam- boförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige (5 kap. 3 d § andra stycket utlänningslagen).

Enligt bestämmelsens tredje stycke gäller det som i bestämmelsen föreskrivs för flyktingar även när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande om den anhörige befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan. Regleringen tar sikte på situatio- ner som rör familjesammanhållning och utformades med 5 kap. 3 § första stycket 5 utlänningslagen som förebild.20

Slutligen finns enligt 5 kap. 3 f § utlänningslagen möjlighet att helt eller delvis göra undantag från försörjningskravet om det finns särskilda skäl. Gällande detta gjorde den dåvarande regeringen, i lik- het med flera remissinstanser, vid införandet av försörjningskravet

20Prop. 2023/24:18 s. 37.

226

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

bedömningen att ett krav på synnerliga skäl skulle riskera att göra undantagsmöjligheten alltför snäv:

Enligt regeringens mening kan det finnas anledning att göra undantag från försörjningskravet med hänsyn till såväl anknytningspersonens som sökandens situation. När det gäller anknytningspersonens situation bör undantag från försörjningskravet t.ex. kunna medges om anknytnings- personen har en mer långvarig nedsättning av arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska presta- tionsförmågan och därför inte kan förväntas försörja sig genom arbete. Även i de fall en anknytningsperson är delvis arbetsoförmögen kan det finnas skäl att delvis medge undantag från försörjningskravet.

Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att ett undantag för synnerliga skäl riskerar att bli alltför snävt. Regeringen anser därför, i likhet med Unicef, att undantag från försörjningskravet ska kunna med- ges om det finns särskilda skäl.21

I SOU 2020:54 föreslog Migrationskommittén att det för undantag från försörjningskravet i stället skulle ställas krav på synnerliga skäl.22 Som exempel på när undantag borde kunna göras angav kommittén situationer som avser äldre personer som lämnat arbetsmarknaden och inte har en inkomst som når upp till den nivå som krävs eller personer med en varaktig funktionsnedsättning som omöjliggör egen arbetsrelaterad inkomst. Regeringen bedömde emellertid att kravet även fortsatt borde avse särskilda skäl, vilket ansågs ligga mer i linje med de exempel som kommittén angett:

Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det bör finnas en ventil som gör det möjligt att medge undantag från försörjningskravet i vissa fall. Som Kammarrätten i Stockholm konstaterar är dock de exem- pel som kommittén redogör för och som framgår ovan till viss del samma som anges i förarbetena till den nuvarande ventilen i utlännings- lagen enligt vilken undantag från försörjningskravet får medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 e § UtlL, jfr prop. 2009/ 10:77 s. 26). Ett krav på att det ska finnas synnerliga skäl skulle, som bl.a. Kammarrätten i Stockholm och Migrationsverket påtalar, inne- bära en restriktiv tillämpning. Eftersom de exempel som kommittén anger mer får anses ligga i linje med särskilda skäl är det sannolikt att en bestämmelse som kräver synnerliga skäl inte skulle möjliggöra undan- tag i alla de situationer som kommittén pekar på. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Civil Rights Defenders, Lunds universitet och UNICEF Sverige, att undantag från försörjningskravet även fortsättningsvis bör kunna medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl. Genom bestämmelsen bör undantag kunna göras i de specifika situationer som

21Prop. 2009/10:77 s. 26.

22SOU 2020:54 s. 289.

227

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

kommittén pekar på men även i andra fall där det framstår som orim- ligt att ett försörjningskrav uppställs, t.ex. om det i ett enskilt fall be- döms stå i strid med Sveriges konventionsåtaganden att uppställa ett försörjningskrav. En bedömning får göras i varje enskilt fall av om det finns särskilda skäl att göra undantag. Vid denna prövning ska samtliga omständigheter beaktas. Som kommittén konstaterar framgår det av EU-domstolens praxis att även om medlemsstaterna får ange en viss summa som referensbelopp får medlemsstaterna inte neka familjeåter- förening om inkomsten inte överstiger en viss miniminivå, oberoende av en konkret prövning av varje sökandes situation (se EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål nr C-578/08). I fall som rör barn ska, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.23

8.6Andra försörjningskrav i utlänningslagstiftningen

I utlänningslagstiftningen uppställs krav på försörjning i flera olika sammanhang. Kraven är utformade på olika sätt utifrån syftet med regleringen och, i vissa fall, bindande EU-rättsakter. Nedan ges ett antal exempel på förekommande försörjningskrav.

8.6.1Arbetstillstånd

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställningsavtal, bl.a. om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning. Med god försörjning avses en lön som uppgår till minst 80 procent av den medianlön som Statistiska cen- tralbyrån publicerar för Sverige (6 kap. 2 § utlänningslagen och 5 kap. 8 a § utlänningsförordningen).

Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring har i betänkandet SOU 2024:15 föreslagit att det nuvarande kravet på att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning ska ersättas med ett krav på att utlänningens lön ska uppgå till minst den medianlön för Sverige som senast publicerades av Statistiska centralbyrån, SCB, vid tidpunkten för ansökan. Betänkan- det har remitterats.

23Prop. 2020/21:191 s. 112.

228

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

8.6.2Näringsverksamhet

Av 5 kap. 10 a § utlänningslagen framgår att ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att bedriva näringsverksamhet, om han eller hon har förmåga att bedriva den aktuella verksamheten och kan försörja sig. Vidare anges i 4 kap. 4 b § utlänningsförordningen att uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en sådan utlänning, om familjemed- lemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen.

Regleringen innebär att en företagare måste visa att hon eller han har sin försörjning tryggad två år i taget, vilket motsvarar cirka 200 000 kronor. För att medföljande ska få uppehållstillstånd måste företagaren ha 100 000 kronor för make eller maka och 50 000 kro- nor för varje medföljande barn.

8.6.3Högre utbildning

För att få uppehållstillstånd för att studera vid högre utbildning enligt 5 b kap. 3 § utlänningslagen krävs att den sökande visar att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa. Samma krav ställs om den sökande ansöker om uppehållstillstånd efter slutförda studier för att söka arbete eller starta eget företag.

Kravet på tillräckliga medel ska anses uppfyllt om den studerande, eller den som ansöker om uppehållstillstånd efter slutförda studier, förfogar över minst 18 procent av årets prisbasbelopp per månad under perioden med uppehållstillstånd. Om den studerande har fri kost och/eller logi genom utbildningsanordnaren eller en organisa- tion som arbetar för internationellt utbyte kan försörjningskravet sättas ned. För fri kost kan nedsättning av försörjningskravet göras med 5 procent av prisbasbeloppet per månad. Fri logi medför möj- lighet till en nedsättning med 8 procent av prisbasbeloppet per månad.24

Studier inom högre utbildning innefattar också studier på forskar- nivå och den aktuella regleringen omfattar således även doktorander.

241 § Migrationsverkets föreskrifter om försörjningskravet för studier inom högre utbildning (MIGRFS 2023:1).

229

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

8.6.4Forskare

För att beviljas ett uppehållstillstånd enligt 5 b. kap. 1–8 §§ utlännings- lagen (dvs. för exempelvis forskning) ska utlänningen visa att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa, vilket tillämpas som ett krav på minst 9 700 kronor per månad.

8.6.5Permanent uppehållstillstånd

Enligt 5 kap. 7 § utlänningslagen krävs för att permanent uppehålls- tillstånd ska beviljas som utgångspunkt att utlänningen kan försörja sig. Kravet är enligt 4 kap. 4 e § utlänningsförordningen uppfyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt upp- går till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska endast göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlänningen själv och inte eventu- ella familjemedlemmar. Arbetsrelaterad ersättning som lämnas till- fälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subventionerad anställning, ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får inte beaktas. Inte heller andra ersättningar med anledning av arbetslöshet får beaktas. Kravet är också uppfyllt om utlänningen har inkomster från näringsverksamhet som han eller hon kan försörja sig på. För att försörjningskravet ska anses vara uppfyllt måste försörjningsförmågan ha en viss varaktighet.

8.6.6Varaktigt bosatt

Enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen krävs, för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige, att sökanden fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppe- hälle och bostad är tillgodosedda. Av EU-domstolens praxis framgår att begreppet ”försörjningsmedel” i VABO-direktivet inte endast avser ”egna medel” som den som ansöker om att beviljas ställning som varaktigt bosatt har utan även sådana medel som sökanden får av en utomstående, förutsatt att de är regelbundna och tillräckliga.25

25EU-domstolens dom i mål C-302/18, X mot Belgische Staat.

230

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

8.6.7Medborgarskap

För närvarande gäller inget krav på försörjning för att bli svensk med- borgare. Utredningen om skärpta krav för att förvärva svenskt med- borgarskap har dock i betänkandet Skärpta krav för svenskt medborgar- skap (SOU 2025:1) föreslagit att ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap ska införas. Det föreslagna kravet innebär att den sökande ska ha inkomst av lön eller näringsverksam- het samt att den sökande inte under de senaste tre åren före ansökan får ha mottagit försörjningsstöd under en period som sammanlagt överstiger sex månader. Inkomsten av lön eller näringsverksamhet ska efter avdrag för preliminär skatt som lägst uppgå till förbehålls- beloppet vid utmätning av lön. Arbetsrelaterad ersättning som ut- går tillfälligt under pågående anställning, inkomst från subventionerad anställning, och ersättning från arbetslöshetsförsäkring ska jämstäl- las med lön. För att försörjningskravet ska anses uppfyllt ska försörj- ningsförmågan ha en viss varaktighet. Förslaget föreslås träda i kraft den 1 juni 2026.

Justitiedepartementet har i en promemoria med kompletterande förslag till SOU 2025:1 (Ju2025/00667) lämnat ett alternativt förslag på försörjningskrav. Det alternativa förslaget, som är något högre än förslaget i SOU 2025:1, innebär att sökandens årliga lön eller inkomst av näringsverksamhet som lägst ska uppgå till tre inkomst- basbelopp före avdrag för preliminär skatt. Vidare föreslås vissa begränsningar av vilka inkomster som ska få beaktas vid beräkningen av utlänningens årsinkomst i förhållande till det förslag som lämnats i SOU 2025:1. Förslagen i promemorian bygger på det komplement till dagens sysselsättningsmått som togs fram i 2024 års ekonomiska vårproposition, det s.k. självförsörjningsmåttet, som avser att mäta hur stor andel av individerna i förvärvsaktiv ålder (20–64 år) som under ett år arbetar, alternativt har annan egen inkomst, i sådan omfattning att de antas vara självförsörjande. Inkomstgränsen tre inkomstbasbelopp motsvarar en inkomstnivå där de flesta arbetar minst halvtid i genomsnitt under året och därmed kan anses vara etablerade på arbetsmarknaden.26 För 2025 motsvarar självförsörj- ningsmåttet en årlig bruttoinkomst om 241 800 kronor eller en månadsinkomst om 20 150 kronor per månad före skatt.

26Se prop. 2023/24:100 bilaga 2 s. 14 och 15.

231

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

8.7Överväganden och förslag

8.7.1Försörjningskravet vid anhöriginvandring ska även fortsatt knytas till förbehållsbeloppet vid löneutmätning

Bedömning: Försörjningskravet bör även fortsatt knytas till för- behållsbeloppet vid utmätning av lön. Vid bedömningen av om kravet är uppfyllt bör även fortsatt arbetsrelaterade inkomster, liksom inkomster från näringsverksamhet eller förmögenhet, be- aktas, däremot inte bidrag. Dock bör även fortsatt vissa bidrag beaktas i sänkande riktning vid fastställandet av förbehållsbelop- pet, dvs. vid fastställande av den inkomstnivå som anknytnings- personens inkomster måste uppgå till för att försörjningskravet ska anses uppfyllt.

Vid tillämpningen av försörjningskravet bör även fortsatt ut- gångspunkt tas i förbehållsbeloppet för hela hushållet.

Familjeåterföreningsdirektivet ger utrymme för medlemsstaterna att som villkor för familjeåterförening ställa krav på att anknytnings- personen har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja både anknytningspersonen själv och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd. Av EU-domstolens praxis framgår att begreppet ”systemet för socialt bistånd i medlemsstaten” är ett självständigt unionsrättsligt begrepp som inte kan definieras med hänvisning till begrepp i nationell rätt samt att det som avses med begreppet är socialt bistånd som beviljas av offentliga myndigheter, oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå.27

Enligt uppgifter som utredningen inhämtat under utrednings- tiden tillämpar samtliga EU-länder ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Inkomstgränserna, beräkningsmetoderna och de referensperioder som används för att bedöma kravet varierar dock. I vissa länder är kravet knutet till den nationella minimilönen eller den nationella nivån för existensminimum.

I Finland gäller som villkor för anhöriginvandring normalt att sökandens försörjning måste vara tryggad (genom egna eller den i Finland bosatta familjemedlemmens löneinkomster eller inkomster från företagsverksamhet). Inkomstgränsen varierar beroende på var

27EU-domstolens dom den 4 mars 2020 i mål C-578/08.

232

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

anknytningspersonen bor, vilket har att göra med att boendekostna- derna varierar från ort till ort. Försörjningen beräknas utifrån netto- inkomster, dvs. inkomster efter skatt och efter arbetsgivarens och arbetstagarens pensions- och försäkringspremier. Av tabell 8.5 fram- går inkomstgränserna för familjer från och med den 1 november 2024 för huvudstadsregionen (Esbo, Helsingfors, Grankulla, Vanda).28

Tabell 8.5 Försörjningskravet vid anhöriginvandring i Finland

Antal personer	€/månad (netto)

En vuxen	1 210
Annan vuxen i samma hushåll	610

Första barnet	610
Andra barnet	480

Tredje barnet	360
Fjärde barnet	360
Femte barnet	360

Källa: Finska Migrationsverket.

I Österrike tillämpas ett försörjningskrav som innebär att en tredje- landsmedborgare måste ha en fast och regelbunden inkomst som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig utan att behöva ta till socialbidrag från lokala myndigheter för att anhöriginvandring ska beviljas. Inkomsten måste vara lika med eller överstiga ”the stan- dard income rate”, som för 2025 uppgår till 1 273,99 euro för ensam- stående, 2 009,85 euro för gifta par och ytterligare 196,57 euro för varje barn.29

Det i Frankrike tillämpade försörjningskravet vid anhöriginvand- ring för tredjelandsmedborgare innebär att anknytningspersonen måste ha tillgångar som uppgår till ett visst belopp, som varierar beroende på familjens storlek. För en familj om två eller tre perso- ner krävs en genomsnittlig månatlig bruttolön motsvarande den lagstadgade minimilönen, eller i genomsnitt 1 801,80 euro, under de senaste 12 månaderna före ansökan. För en familj om fyra eller fem personer krävs i genomsnitt 1 981,99 euro under de senaste 12 månaderna före ansökan. För en familj om sex eller fler personer

28https://migri.fi/sv/forsorjningsforutsattning-for-familjemedlemmar-till-personer-som- beviljats-uppehallstillstand-i-finland (hämtad 2025-08-01).

29https://www.migration.gv.at/en/types-of-immigration/permanent-immigration/family- reunification/ (hämtad 2025-08-01).

233

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

krävs i genomsnitt 2 162,16 euro under de senaste 12 månaderna före ansökan. Tillgångarna kan komma från inkomst från avlönat arbete eller egenföretagande, från förmögenhetsförvaltning, ålders- pension etc. Även en makes tillgångar beaktas, förutsatt att inkoms- ten fortsätter att betalas ut när han eller hon lämnar sitt land.30

I utredningens uppdrag ingår att överväga möjligheterna att skärpa det nuvarande försörjningskravet vid anhöriginvandring. Ett tänkbart sätt att åstadkomma en sådan skärpning skulle kunna vara att höja inkomstkraven, något som exempelvis skulle kunna åstadkommas genom att tillämpa högre referensbelopp än de nuvarande.

Utredningen bedömer emellertid att för att den svenska regler- ingen ska leva upp till EU-rätten och Sveriges konventionsåtagan- den är det nödvändigt att försörjningskravet vid anhöriginvandring även i fortsättningen på ett tydligt sätt knyts till risken för att anknyt- ningspersonen eller hans eller hennes familjemedlemmar blir en belastning för det svenska bidragssystemet om uppehållstillstånd för familjeåterförening beviljas. Bedömningen baseras dels på ordalydel- sen av artikel 7.1 c i familjeåterföreningsdirektivet, dels på det krav på proportionalitet vid tillämpningen av ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening som följer av artikel 8 i Europakonven- tionen. Utredningen noterar i det sistnämnda avseendet att Europa- domstolen i sin praxis har fäst avseende vid om den person som ansöker om familjeåterförening kan visa att han eller hon har en tillräcklig och varaktig inkomst, som inte utgörs av bidrag, för att kunna täcka sina familjemedlemmars grundläggande försörjnings- kostnader.31

Med detta sagt har utredningen ändå övervägt om det finns anled- ning, och utrymme för, att tillämpa olika försörjningskrav för olika anknytningspersoner eller i olika anknytningssituationer. I det avse- endet har utredningen noterat att det av EU-domstolens dom den

4 mars 2010 i mål C-578/08 framgår att familjeåterföreningsdirek- tivet utgör hinder för nationella bestämmelser som vid tillämpningen av kravet på försörjningsmedel gör en åtskillnad beroende på om det är fråga om familjeband som knutits före eller efter anknytnings- personens inresa i medlemsstaten. I domen konstaterade EU-dom- stolen bl.a. att en anknytningspersons förmåga att förfoga över regel-

30https://www.service-public.fr/particuliers/vosdroits/F11166?lang=en (hämtad 2025-08-01).

31Se bl.a. Europadomstolens avgörande i BF m.fl. mot Schweiz, nr 13258/18, 15500/18, 57303/18, den 4 juli 2023.

234

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

bundna och tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i direktivet på intet sätt är beroende av vid vilken tidpunkt perso- nen bildade familj. Vidare uttalade domstolen följande:

Det ankommer slutligen inte på domstolen att pröva huruvida den minimilön som föreskrivs i den nederländska lagstiftningen är tillräck- lig för att arbetstagare i denna medlemsstat ska kunna täcka sina var- dagliga behov. Det räcker dock med att konstatera att kommissionen gjorde en riktig bedömning när den fann att om familjebanden mellan makarna […] hade knutits före […] inresa i gemenskapen, skulle den inkomst som beaktas vid prövningen av […] ansökan ha motsvarat minimilönen, och inte 120 procent av densamma. Av detta följer att de nederländska myndigheterna själva anser att minimilönen motsvarar tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 7.1 c i direktivet.

EU-domstolens uttalanden i det aktuella målet, som avsåg tillämp- ningen av familjeåterföreningsdirektivet, har inte direkt betydelse för frågan om det med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden finns utrymme för att tillämpa olika försörjningskrav för anknytnings- personer som omfattas respektive inte omfattas av direktivet. Där- emot bedömer utredningen att en ordning som innebär att ett högre försörjningskrav tillämpas för vissa grupper skulle kunna ifrågasättas ur ett diskrimineringsperspektiv, med beaktande av artikel 8 och artikel 14 i Europakonventionen.32 Sammantaget bedömer därför utredningen att försörjningskravet vid anhöriginvandring bör gälla enhetligt oberoende av grunden för anknytningspersonens rätt att vistas i Sverige och även oberoende av anknytningssituation.

Gällande frågan om det finns anledning att, på ett generellt plan, utforma försörjningskravet vid anhöriginvandring på ett annat sätt än vad som är fallet i dag, exempelvis genom att tillämpa andra (högre) referensbelopp, har utredningen gjort bedömningen att det nuvarande referensbeloppet, förbehållsbeloppet vid löneutmätning, har vissa fördelar. Till att börja med är det fråga om ett redan befint- ligt och väl inarbetat referensbelopp som årligen räknas upp baserat på konsumentprisindex, som också på ett flexibelt sätt kan anpassas till olika familjekonstellationer. Vidare noterar utredningen att av- sikten när förbehållsbeloppet infördes var att det skulle ligga på en något högre nivå än normen för ekonomiskt bistånd, och normal- beloppen höjdes också under 2022 för att ligga mer i linje med den

32Jfr Europadomstolens avgöranden i Hode och Abdi mot Storbritannien. Nr 22341/09, den

6november 2012 och Biao mot Danmark, nr 38590/10, den 24 maj 2016.

235

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

ursprungliga tanken. Förbehållsbeloppet ligger således typiskt sett något högre än nivåerna för försörjningsstöd.

Att det nuvarande referensbeloppet typiskt sett redan överstiger de lönenivåer som berättigar till försörjningsstöd enligt socialtjänst- lagen talar enligt utredningens mening mot en ytterligare höjning av referensbeloppen. I sammanhanget noterar utredningen särskilt att det av EU-domstolens praxis framgår att även om det är tillåtet för medlemsstaterna att ange en viss summa som referensbelopp så är det däremot inte tillåtet att neka familjeåterförening om inkoms- ten inte överstiger en viss miniminivå utan en konkret prövning av varje sökandes situation.33 Enligt utredningens bedömning skulle därmed en höjning av de nuvarande referensbeloppen innebära en risk för att Migrationsverkets handläggning skulle bli mer kompli- cerad än vad den är i dag, och även en risk för att referensbeloppens funktion med tiden skulle kunna minska i betydelse.

Att i stället tillämpa referensbelopp direkt knutna till de löne- nivåer som berättigar till försörjningsstöd skulle kunna innebära vissa tillämpningssvårigheter och därmed att Migrationsverkets handläggning komplicerades. Detta eftersom rätten till försörjnings- stöd beräknas utifrån fler individuella omständigheter än de som beaktas vid beräkningen av förbehållsbeloppet. Att ta fram egna referensbelopp för anknytningsärenden, som även de med viss rim- lig marginal skulle behöva knytas till de inkomstnivåer som berätti- gar till försörjningsstöd, har utredningen svårt att se några tydliga fördelar med, inte minst med hänsyn till de arbetsinsatser det skulle kräva och den begränsade beloppsmässiga förändring av försörjnings- kravet som utredningen bedömer att en sådan ordning i praktiken skulle kunna innebära. Under alla omständigheter har utredningen inte haft möjlighet att inom ramen för uppdraget ta fram ett genom- arbetat förslag på ett sådant alternativt referensbelopp.

Utredningen noterar i sammanhanget det förslag på försörjnings- krav som villkor för medborgarskap som lämnats i Ju2025/00667 och som anknyter till det s.k. självförsörjningsmåttet. Kravet mot- svarar en inkomst om 20 150 kronor före skatt, med utgångspunkt i 2025 års nivåer, dvs. en nettolön om cirka 16 700 kronor. Utred- ningen bedömer inte att detta krav framstår som lämpligt att använda i det nu aktuella sammanhanget, framför allt sett till att det inte på samma sätt som förbehållsbeloppet är anpassningsbart till olika

33EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08.

236

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

familjekonstellationer. Vidare konstaterar utredningen att en person med en inkomst motsvarande förbehållsbeloppet (med vilket avses det belopp som finns kvar efter skatt och efter avdrag för bostads- kostnaden) för ett hushåll om minst två personer också många gånger bör uppfylla självförsörjningsmåttet.

Sammantaget bedömer utredningen att försörjningskravet vid an- höriginvandring även fortsatt bör knytas till förbehållsbeloppet vid löneutmätning enligt utsökningsbalken, och det oavsett ärendetyp.

Vid bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt beaktas i dag såväl arbetsrelaterade inkomster som inkomster från närings- verksamhet eller förmögenhet, däremot inte bidrag av olika slag.

Vissa bidrag kan däremot enligt praxis beaktas (i sänkande riktning) vid fastställandet av förbehållsbeloppet, dvs. vid fastställandet av vilken inkomst som anknytningspersonens inkomster måste uppgå till för att försörjningskravet ska anses uppfyllt. Utredningen, som noterar att dessa typer av bidrag även beaktas vid bedömningen av rätten till försörjningsstöd, ser inte anledning att föreslå några änd- ringar i fråga om försörjningskravets tillämpning i nu aktuella avse- enden. I sammanhanget noteras dock att det i betänkandet Kvalifi- cering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper (SOU 2025:53) föreslås en modell för kvalificering till vissa av de bosättningsbaserade förmånerna i socialförsäkringen. Förslaget innebär att en person ska ha varit bosatt i Sverige under minst fem år, under en femtonårsperiod, för att ha rätt till förmånerna. Utred- ningen kan konstatera att om förslaget genomförs kommer det att innebära att försörjningskravet vid anhöriginvandring kommer att bli svårare att uppfylla för vissa nyanlända personer.

Vid tillämpningen av försörjningskravet bör enligt utredningens mening utgångspunkten även fortsatt vara det förbehållsbelopp som gäller för hela hushållet (se MIG 2019:22).

8.7.2Undantagen från försörjningskravet ska begränsas

Förslag: Tillämpningsområdet för det nuvarande undantaget från försörjningskravet vid särskilda skäl ska begränsas. I ärenden som avser uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo ska det som huvudregel i stället krävas synnerliga skäl för att undantag ska kunna göras.

237

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Vidare ska regleringen om försörjningskravet när anknytnings- personen är flykting ändras på så sätt att försörjningskravet ska gälla om ”familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket anknytningspersonen eller utlänningen har en särskild anknyt- ning”, dvs. en formulering i enlighet med den som används i familjeåterföreningsdirektivet.

Enligt dagens reglering gäller undantag från försörjningskravet i 5 kap. 3 b § utlänningslagen när anknytningspersonen är ett barn (5 kap. 3 c § första stycket), när anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz vid väletablerade förhållanden (5 kap. 3 c § andra stycket) samt när utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige (5 kap. 3 e §). För skyddsbehövande finns ytterligare regler i 5 kap. 3 d § utlänningslagen. Vidare kan undantag göras, helt eller delvis, om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 f §).

Det nuvarande undantaget när anknytningspersonen är ett barn

Utredningen bedömer att det även fortsatt finns skäl att undanta situationer där anknytningspersonen är ett barn från försörjnings- kravet. Detta eftersom barn av naturliga skäl inte kan jämställas med vuxna när det gäller försörjningsförmåga samt då ett krav av innebörden att ett barn ska behöva kunna försörja sin förälder för att föräldern ska få komma till Sverige (när barnet kommit hit ensam) eller få stanna i Sverige framstår som svårförenligt med både Europa- konventionen och barnkonventionen, liksom med att utgångspunk- ten i andra sammanhang enligt svensk rätt är att en förälder svarar för underhåll för sitt barn. I fall som avser ensamkommande barn med flyktingstatus skulle ett sådant krav därtill strida mot familje- återföreningsdirektivet.34

Om ett försörjningskrav skulle gälla även i situationer där anknyt- ningspersonen är ett barn bedömer utredningen att kravet skulle behöva utformas på ett annat sätt än det nuvarande försörjningskra- vet, på så sätt att det skulle behöva riktas mot föräldern och inte

34EU-domstolens mål den 30 januari 2024 i mål C-560/20.

238

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

mot barnet.35 Utredningen har övervägt om ett sådant krav – alltså ett försörjningskrav riktat mot föräldern och inte mot barnet – bör in- föras men inte funnit tillräckliga skäl för detta. Utöver att ett sådant krav skulle innebära ett nytt försörjningskrav i utlänningslagstift- ningen, som därmed skulle kompliceras ytterligare, bedömer utred- ningen nämligen att kravet sannolikt skulle vara svårt att upprätt- hålla i någon mer omfattande utsträckning, med risk för att undan- tag från kravet skulle aktualiseras i regel snarare än i undantagsfall.

Vid bedömningen har utredningen fäst avseende vid att det enligt nuvarande regelverk finns mer begränsade möjligheter för en föräl- der att komma till Sverige på grund av anknytning till sitt barn, annat än när barnet kommit hit ensamt av skyddsskäl, och att utgångspunk- ten i stället är att det är barnet som bör återförenas med föräldern i hemlandet. Vidare har utredningen beaktat att det i situationer när regleringen i 5 kap. 3 a § första stycket 3 och 4 utlänningslagen till- lämpas som utgångspunkt kan antas föreligga ett familjeliv som skyddas av Europakonventionen. I sammanhanget måste också be- aktas att regleringen i 5 kap. 3 a kap. första stycket 3 § utlännings- lagen kan tillämpas i fall där en härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF aktualiseras, samt att ett beslut att neka en sådan uppehålls- rätt med hänvisning till ett försörjningskrav kan vara oförenligt med EU-rätten.36

Av angivna skäl föreslås att undantag från försörjningskravet även fortsatt ska gälla när anknytningspersonen är ett barn.

Det nuvarande undantaget för vissa situationer när utlänningen är ett barn som fötts i Sverige

Vidare bedömer utredningen att undantag från försörjningskravet även fortsatt bör gälla när utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är förälder till barnet och samman- bor med barnet i Sverige. Detta eftersom utredningen bedömer att en annan ordning skulle kunna leda till stötande resultat.

35I sammanhanget kan noteras att det i Finland sedan juni 2025 uppställs ett krav på tryggad försörjning vid anhöriginvandring kopplad till en minderårig person med asylskäl, se https://migri.fi/sv/-/lagandringar-som-galler-familjeaterforening-trader-i-kraft-16.6.2025 (hämtad 2025-08-01).

36Se bl.a. EU-domstolens dom den 27 februari 2020 i mål C-836/18.

239

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Det nuvarande undantaget för make eller sambo

till bl.a. svenska medborgare vid väletablerade relationer

Eftersom det av utredningens direktiv framgår att det enligt reger- ingens mening även fortsatt bör vara möjligt för svenska medborgare och medborgare i en annan EES-stat och Schweiz att ta sin make eller sambo som är tredjelandsmedborgare till Sverige utan att det ställs krav på försörjning om förhållandet är väl etablerat föreslås inte heller någon ändring i det avseendet.

Den nuvarande regleringen för skyddsbehövande

I flera avseenden innebär familjeåterföreningsdirektivet förmånligare regler för flyktingar. Bland annat följer av artikel 12.1 att medlems- staterna i samband med ansökningar som rör sådana familjemedlem- mar som avses i direktivets artikel 4.1 (dvs. make och barn) inte får kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar ska styrka att villkoren i artikel 7 är uppfyllda (vilket bl.a. innefattar kravet på stabila och regelbundna försörjningsmedel). Medlemsstaterna får emellertid begränsa tillämpningen av artikel 12 till flyktingar vars familjeband etablerats före inresan (artikel 9.2).

Från de förmånligare reglerna för flyktingar i nu aktuellt hän- seende görs i direktivet vissa undantag. Dessa innebär att sådana krav som anges i artikel 7 får ställas om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket anknytningspersonen och/eller familje- medlemmen har särskild anknytning. Vidare får kraven tillämpas om en ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats (se artikel 12.1 andra och tredje stycket).

Den svenska regleringen om när försörjningskravet ska tillämpas för flyktingar anger att detta ska ske om ansökan om familjeåter- förening görs senare än tre månader efter det att anknytningsper- sonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till eller om utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl eta- blerat.

240

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

I fråga om den reglering som anger att försörjningskravet ska tillämpas om familjeåterförening kan ske i ett annat land utanför EU så hänvisar den svenska bestämmelsen till att det ska vara ett land som familjen har en särskild anknytning till. Formuleringen avviker således från regleringen i direktivet, som anger att medlems- staterna får uppställa krav på försörjning om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land med vilket anknytningspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning. Den svenska regler- ingen är således i det här avseendet förmånligare än direktivet.

Eftersom det ingår i utredningens uppdrag att föreslå lagänd- ringar som så långt möjligt anpassar den svenska regleringen till direktivets miniminivå föreslår utredningen att undantaget från försörjningskravet i situationer när anknytningspersonen är flyk- ting ändras på så sätt att det föreskrivs att försörjningskravet ska gälla om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som anknytningspersonen eller utlänningen har en särskild anknytning till. Gällande detta har kommissionen uttalat att en sådan ”särskild anknytning” som avses i den aktuella bestämmelsen i direktivet får anses förutsätta att anknytningspersonen eller hans eller hennes familjemedlemmar har familjeband, kulturella eller sociala band med det aktuella landet och även att landet är ett säkert land för famil- jen.37 Utredningen delar den uppfattningen.

Ett genomförande av förslaget kommer att innebära en viss be- gränsning av möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för familje- återförening för flyktingar. Det är dock fråga om en förändring som bedöms påverka ett relativt begränsat antal personer. Under alla omständigheter bedömer utredningen att förslaget är motiverat, sett till att det innebär en anpassning av den svenska regleringen till direktivet.

Det nuvarande undantaget vid särskilda skäl

I utredningens direktiv anges att utredningen ska analysera om, och i så fall hur, nuvarande ventilbestämmelser som innebär att undantag från försörjningskravet kan medges, helt eller delvis, om det finns särskilda skäl kan skärpas. Utredningen har i denna del noterat att

37Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM/2014/0210 final).

241

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Migrationskommittén i SOU 2020:54 föreslog att undantag från försörjningskravet i 5 kap. 3 b § utlänningslagen skulle kräva synner- liga skäl men att regeringen bedömde att kravet även fortsatt borde avse särskilda skäl, något som ansågs ligga mer i linje med de exem- pel som kommittén lämnat i fråga om när undantagsmöjligheten var tänkt att tillämpas.

Av artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet följer att medlems- staterna måste göra en individuell bedömning i varje enskilt fall av om familjeåterförening ska beviljas. Att en medlemsstat inte får avslå en ansökan om familjeåterförening enbart med hänvisning till att anknytningspersonens inkomster understiger ett visst beslutat referensbelopp, utan en individuell prövning, framgår också av EU- domstolens praxis.38 Att ett krav på försörjning som villkor för familjeåterförening måste tillämpas med flexibilitet framgår även av Europadomstolens praxis.39 I sammanhanget ska även beaktas EU- domstolens uttalanden om att en ansökan om familjeåterförening som getts in efter den tremånadersfrist som gäller för flyktingar inte kan avvisas i situationer där det på grund av särskilda omständig- heter har varit objektivt sett ursäktligt att ansökan getts in för sent (se även MIG 2021:5).

Som konstaterats i tidigare lagstiftningssammanhang kan en tillämpning av den nuvarande ventilbestämmelsen aktualiseras för personer som i och för sig har rätt till familjeåterförening men som av olika skäl inte kan uppfylla försörjningskravet. Det kan vara fråga om äldre personer som har lämnat arbetsmarknaden eller personer med varaktiga funktionsnedsättningar. Därutöver kan den tillämpas när anknytningspersonen är flykting och det på grund av särskilda omständigheter framstår som objektivt sett ursäktligt att en ansökan om familjeåterförening ges in efter tremånadersfristen.40

Att den aktuella ventilbestämmelsen är avsedd att tillämpas i

undantagssituationer framgår enligt utredningens mening redan av det befintliga kravet på särskilda skäl. Några indikationer på att be- stämmelsen skulle tillämpas frikostigt har utredningen inte heller sett. Vid de kontakter som utredningen har haft med organisationer

38EU-domstolens dom den 4 mars 2010 i mål C-578/08.

39Se bl.a. Europadomstolens avgöranden i Konstatinov mot Nederländerna, nr 16351/03, den 26 april 2007, Haydarie m.fl. mot Nederländerna, nr 8876/04, den 20 oktober 2005, B.F. m.fl. mot Schweiz, nr 13258/18, den 4 juli 2023, Dabo mot Sverige, nr 12510/18, den 18 januari 2024, D.H. m.fl. mot Sverige, nr 34210/19, den 25 juli 2024, Okubamichael Debru mot Sverige, nr 49755/18, den 25 juli 2024 och S.F. mot Finland, nr 35276/20, den 8 oktober 2024.

40Prop. 2023/24:18 s. 21.

242

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

från civilsamhället har tvärtom framförts den uppfattningen att undantaget tillämpas förhållandevis restriktivt.

Utredningen bedömer att den befintliga bestämmelsen som ger möjlighet att göra undantag från försörjningskravet vid särskilda skäl möjliggör en sådan individuell bedömning av varje sökandes situation utifrån omständigheterna i det enskilda ärendet som krävs enligt EU-rätten.41 Att skärpa ventilbestämmelsen genom att i stäl- let för särskilda skäl ställa krav på exempelvis synnerliga skäl, som är ett vedertaget begrepp och av den anledningen lämpligt att använda vid en eventuell skärpning, skulle enligt utredningens mening indi- kera att omständigheterna behöver vara mycket speciella för att undantag från försörjningskravet ska kunna göras. Utredningen har svårt att se att en sådan tillämpning av kravet skulle ligga i linje med familjeåterföreningsdirektivets syfte.

Utredningen har övervägt om utrymmet för att göra undantag från försörjningskravet bör vara mer begränsat för anknytningsper- soner som inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivet men inte bedömt att det bör göras en sådan åtskillnad. Visserligen kan Europa- domstolens praxis tolkas som att konventionsstaternas bedömnings- marginal i fråga om att tillåta familjeåterförening för exempelvis alternativt skyddsbehövande är större än vad som gäller för flyk- tingar.42 Samtidigt framgår det av domstolens praxis att vid tillämp- ningen av en väntetid för familjeåterförening för personer utöver två år (vilket är vad utredningen föreslår i kapitel 6) kommer hindren mot att utöva familjelivet i ursprungslandet successivt att få större betydelse vid den intresseavvägning som ytterst avgör om en stat har en positiv skyldighet enligt artikel 8 att tillåta familjeåterföre- ning.43 Eftersom den väntetid som utredningen föreslår i kapitel 6 innebär att alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen av motsvarande skäl som utgångspunkt kommer att behöva vänta i två år innan en ansökan om familjeåterförening kan ges in bedömer utredningen att ett krav på synnerliga skäl för att efter den tiden kunna göra undan- tag från försörjningskravet skulle kunna leda till orimliga resultat och därmed komma i konflikt med Europakonventionens artikel 8.

41Se även prop. 2023/24:18 s. 20.

42Se B.F. och andra mot Schweiz, 2023.

43Se M.A. mot Danmark, 2021.

243

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Under alla omständigheter bedömer utredningen att det bedöm- ningsutrymme som det nuvarande kravet på särskilda skäl ger även fortsatt bör finnas när det gäller situationer där det typiskt sett kan antas föreligga ett familjeliv som skyddas av Europakonventionen. Däremot bedömer utredningen att det, inom ramen för en i flera andra avseenden skärpt reglering om anhöriginvandring, framstår som rimligt att ett högre krav ska gälla för att undantag ska kunna göras i ärenden där grunden för uppehållstillstånd typiskt sett är svagare.

Av angivna skäl föreslår utredningen att i ärenden som avser an- knytningspersonens make, sambo eller barn bör det även fortsatt vara möjligt att göra undantag från försörjningskravet om det finns särskilda skäl. Detsamma ska gälla i ärenden som avser en blivande make eller sambo till anknytningspersonen, om anledningen till att paret inte levt tillsammans i hemlandet varit att detta varit omöjligt på grund av att relationen inte accepterats där. En annan ordning skulle nämligen innebära att möjligheterna för exempelvis samkönade par att återförenas i Sverige skulle försämras. Vidare ska undantag kunna göras vid särskilda skäl i ärenden som avser nära anhöriga som levt eller lever i hushållsgemenskap med anknytningspersonen och där ett särskilt beroendeförhållande mellan släktningarna före- ligger (också det ett familjeliv som många gånger skyddas av artikel 8). I andra ärenden som avser en blivande make eller sambo föreslår utredningen däremot att det för att göra undantag från försörjnings- kravet ska krävas synnerliga skäl, något som innebär att omständig- heterna måste vara mycket speciella för att avsteg från huvudregeln ska göras.44

Familjesammanhållning

Mot bakgrund av den pågående utredningen om behovet av anpass- ningar av svensk rätt till bl.a. skyddsgrundsförordningen, som från och med den 1 juli 2026 kommer att tillämpas av EU:s medlemssta- ter, föreslår utredningen inga ändringar (utöver vissa språkliga så- dana) i fråga om den reglering som innebär att undantag från för- sörjningskravet även gäller för alternativt skyddsbehövande i vissa

44Sett till utredningens förslag i kapitel 7 kommer skärpningen att träffa situationer där anknyt- ningspersonen är svensk eller nordisk medborgare, eller har permanent uppehållsrätt i Sverige.

244

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

situationer, en reglering som tillkommit i syfte att hålla samman familjer.

8.7.3Försörjningskravet ska gälla även vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd

Förslag: Försörjningskravet ska tillämpas även vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning. Vid pröv- ningen av om kravet är uppfyllt ska, i en sådan situation, även utlänningens egen, liksom andra familjemedlemmars, inkomster kunna beaktas vid bedömningen.

När försörjningskravet infördes i utlänningslagen gjordes bedöm- ningen att kravet endast skulle prövas vid ansökningstillfället och att det inte var rimligt att den som en gång hade beviljats ett uppe- hållstillstånd i Sverige skulle behöva riskera att senare fråntas det om det skulle visa sig att kravet inte längre var uppfyllt.45 Motsva- rande bedömning har gjorts även i efterföljande lagstiftningsärenden.46 I utredningens uppdrag ingår emellertid att analysera om den

nuvarande ordningen bör ändras, och i så fall hur en ordning där försörjningskravet tillämpas även vid prövning av en ansökan om förlängning kan utformas.

Utredningen bedömer inte att familjeåterföreningsdirektivet utgör hinder mot en ordning där försörjningskravet tillämpas också i förlängningssituationer, förutsatt att regleringen tillämpas på ett välavvägt sätt. I sin dom den 21 april 2016 i mål C-558/14 har EU- domstolen tvärtom påpekat att det är möjligt för medlemsstaterna att, när villkoren i direktivet inte längre är uppfyllda, återkalla uppe- hållstillståndet för en familjemedlem eller avslå ansökan om att för- nya detsamma, något som bl.a. innebär att medlemsstaten får åter- kalla tillståndet för familjeåterförening om anknytningspersonen inte längre har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel i den mening som avses i artikel 7.1 c i direktivet.47

45Prop. 2009/10:77 s. 27.

46Prop. 2015/16:174 s. 76 och prop. 2020/21:191 s. 163.

47Se punkt 37 och 38 samt 45. Detta gäller enligt EU-domstolen till dess att familjemedlem- men, senast efter fem års vistelse i medlemsstaten, får ett eget uppehållstillstånd enligt arti- kel 15.1 i direktivet.

245

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Utredningen menar vidare att den bedömning som gjordes när försörjningskravet infördes måste ses mot bakgrund av att huvud- regeln då var att anhöriga beviljades permanent uppehållstillstånd direkt, något som i dag inte längre är fallet.

Utredningen menar att en ordning som innebär att försörjnings- kravet tillämpas även vid förlängning skulle ha vissa likheter med den tidigare ordningen med s.k. uppskjuten invandringsprövning, som innebar att permanent uppehållstillstånd beviljades först efter ett eller flera tidsbegränsade tillstånd och som tillkom för att stävja missbruk.48 I sammanhanget kan utredningen konstatera att i fråga om arbetskraftsinvandringen har flera statliga utredningar visat att det förekommer fusk och missbruk av systemet (i form av exempel- vis handel med anställningsavtal, skenanställningar, skuggkontrakt och återbetalning av avtalad lön)49 samt att arbetet mot arbetslivs- kriminalitet har intensifierats under de senaste åren. Eftersom någon uppföljning av försörjningskravet vid anhöriginvandring inte sker inom ramen för det nuvarande systemet har utredningen inte under- lag att göra antaganden om i vilken utsträckning fusk och missbruk förekommer även i detta ärendeslag, eller i vilken utsträckning per- soner som en gång faktiskt uppfyllt försörjningskravet fortsätter att vara självförsörjande. Avsaknaden av uppföljning innebär emel- lertid en risk för att missbruk av regelverket inte upptäcks, något som i sig kan ge incitament till bristande regelefterlevnad. Detta kan i sin tur få till följd att uppehållstillstånd ges på felaktiga grun- der, med negativ påverkan på välfärdssystemet som följd. I samman- hanget beaktar utredningen att arbetslivskriminalitet är ett stort samhällsproblem som tar sig olika uttryck, men som många gånger innebär ett utnyttjande av lågkvalificerad arbetskraft. För arbets- tagare leder arbetslivskriminaliteten till osäkra arbetsvillkor, lägre löner och dåliga arbetsförhållanden. På samhällsekonomisk nivå leder denna typ av kriminalitet till bl.a. minskade intäkter via skatter och sociala avgifter.

Vidare finns en risk för att avsaknaden av uppföljning av försörj- ningskravet skulle kunna minska incitamenten till självförsörjning för vissa personer, vilket kan motverka berörda personers (och även

48I normalfallet tillämpades ordningen under två år, varefter den anhörige beviljades perma- nent uppehållstillstånd.

49Se bl.a. Arbetslivskriminalitet – upplägg – verktyg och åtgärder – fortsatt arbete

(SOU 2025:25).

246

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

personernas familjemedlemmars) integration i samhället och därmed bidra till ett växande utanförskap.

Utredningen menar att det är rimligt att anta att en ordning där försörjningskravet även tillämpas vid en ansökan om fortsatt uppe- hållstillstånd skulle kunna minska incitamenten till missbruk av regelverket, öka möjligheterna att kontrollera regelefterlevnaden och öka drivkrafterna för arbete och egenförsörjning, vilket talar för att en sådan ordning bör införas.

Även om det huvudsakliga syftet med en fortsatt tillämpning av försörjningskravet är ökad integration och minskade samhällsklyf- tor och således inte i första hand att öka samhällets intäkter bedö- mer utredningen vidare att förslaget också kan innebära sådana sam- hällsekonomiska vinster, om det bidrar till att personer i Sverige i högre grad håller sig självförsörjande. Kravet skulle exempelvis kunna skapa incitament för berörda personer att bosätta sig i kom- muner där möjligheterna att erhålla arbete och egen bostad är goda.

Samtidigt bedömer utredningen att en fortsatt tillämpning av försörjningskravet också skulle kunna vissa få negativa effekter, både för enskilda och för samhället. Det gäller förstås i första hand personer som vid förlängningstillfället inte längre lever upp till kravet, något som givetvis inte behöver bero på att det vid tidigare prövningstillfällen förekommit oegentligheter utan även kan ha att göra med senare inträffade händelser (som kan ha legat inom eller utanför dessa personers kontroll). Även för personer som vid förläng- ningstillfället lever upp till kravet kan det emellertid antas att redan förekomsten av kravet kan få negativa effekter i form av påfrestning och oro. Det får antas gälla såväl för anknytningspersonen, till följd av den press som kravet innebär, och för berörda familjemedlemmar, till följd av den oro och osäkerhet som kravet kan ge upphov till. Utredningen ser särskilt en risk för att personer som arbetar i låg- löneyrken kan komma att drabbas negativt, liksom barnfamiljer.

I förlängningen bedömer utredningen vidare att en fortsatt till- lämpning av försörjningskravet skulle kunna innebära en viss ökad risk för att oseriösa aktörer utnyttjar arbetstagare från tredje land som har sämre förutsättningar att ta vara på sina rättigheter och som därmed riskerar att hamna i beroendeställning till sin arbets- givare. Kravet skulle också kunna leda till att berörda personer blir mindre benägna att vidareutbilda sig eller delta i SFI, eftersom fokus i stället läggs på att bibehålla en viss inkomstnivå. En ordning som

247

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

innebär att anknytningspersonens inkomstnivå blir ett villkor för familjens rätt att stanna i Sverige skulle även kunna motverka an- höriginvandrarnas (dvs. i första hand kvinnors) etablering på arbets- marknaden.

Ytterligare ett skäl mot att tillämpa försörjningskravet vid förläng- ning är att kravet, som emellanåt aktualiserar komplicerade bedöm- ningar, redan i dag påverkar Migrationsverkets möjligheter att nå målsättningarna vad gäller handläggningstiderna i anknytningsären- den. Om försörjningskravet även skulle prövas i förlängningsären- den skulle det kunna innebära ytterligare negativ påverkan på hand- läggningstiderna, och kostnader.

Enligt utredningens mening väger emellertid intresset av regel- efterlevnad, samt möjligheten att upptäcka missbruk, tyngre än de negativa effekterna som förslaget kan antas innebära, inte minst med beaktande av möjligheterna till undantag från kravet (som enligt utredningens mening bör vara något större i förlängningssituatio- ner än vid en förstagångsansökan). Utredningen föreslår därför att försörjningskravet som utgångspunkt ska gälla även vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

I en förlängningssituation följer emellertid av artikel 16.1 a i familjeåterföreningsdirektivet att hänsyn även måste tas till andra familjemedlemmars förmåga att bidra till hushållets försörjning. Utredningen föreslår därför att det vid en ansökan om fortsatt uppe- hållstillstånd, vilket enligt utredningens mening i detta sammanhang ska förstås som en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning till samma anknytningsperson (jfr MIG 2024:14), ska även utlänningens, och andra familjemedlemmars, inkomster beaktas vid bedömningen av om kravet är uppfyllt. Den föreslagna konstruktionen ska enligt utredningens förslag gälla oavsett ärende- typ, vilket bedöms kunna öka incitamenten för anhöriga att få egen försörjning, eftersom det då innebär att försörjningsbördan för anknytningspersonen lättas. För att den anhöriges inkomster ska räknas med vid bedömningen av om försörjningskravet är uppfyllt bör dock, i likhet med vad som är fallet när det gäller anknytnings- personens inkomster, krävas att det är fråga om varaktiga inkoms- ter. Med familjemedlemmar bör i sammanhanget förstås familjemed- lemmar som ingår i hushållet och således inte andra släktingar (som exempelvis befinner sig i utlandet.)

248

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

Försörjningskravet ska även i en förlängningssituation bedömas framåtblickande. Det hindrar inte att tillämpningen av kravet vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd delvis kommer att ha karaktär av uppföljning. Om det vid förlängningstillfället visar sig att anknyt- ningspersonens försörjningsförmåga under tillståndstiden varit lägre än kravet, bör det kunna få betydelse för möjligheterna att få förlängt uppehållstillstånd. Särskilt gäller detta förstås om det visar sig att det tidigare beslutet meddelats på grundval av felaktiga uppgifter.

I sammanhanget noterar utredningen att det av ordalydelsen i 5 kap. 17 a § första stycket 1 utlänningslagen inte framgår om sådana oriktiga uppgifter som avses i bestämmelsen måste ha lämnats i sam- band med den aktuella ansökan eller om även den omständigheten att oriktiga uppgifter lämnats i ett tidigare skede, kan utgöra skäl för att vägra uppehållstillstånd. Inte heller framgår det av familje- återföreningsdirektivet när falska eller vilseledande uppgifter ska ha lämnats för att en ansökan om familjeåterförening ska resultera i ett avslag. I MIG 2014:5 fann emellertid Migrationsöverdomstolen skäl att vägra uppehållstillstånd för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd på grund av anknytning till sin maka med hänvis- ning bl.a. till att makan lämnat oriktiga uppgifter eller i vart fall för- tigit omständigheter som varit av betydelse för att hon själv skulle beviljas uppehållstillstånd, och därigenom indirekt också för den senare frågan om makens uppehållstillstånd (se även MIG 2009 not. 7). Vidare så fann Migrationsöverdomstolen i MIG 2015:11 att förlängning av ett arbetstillstånd inte kunde beviljas när förutsätt- ningarna för arbetstillståndet (försörjningskravet) inte hade varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden.

Utredningen menar att om det vid förlängningstillfället visar sig att försörjningskravet, dvs. en förutsättning för uppehållstillståndet, inte varit uppfyllt under den tidigare tillståndsperioden och att det tidigare beslutet fattats på grundval av felaktiga eller vilseledande uppgifter så bör dessa omständigheter givetvis kunna påverka möj- ligheterna till förlängning. Om det tidigare uppehållstillståndet bevil- jats på grundval av korrekta uppgifter och orsaken till att försörj- ningskravet inte uppfyllts under tillståndsperioden varit senare inträffade händelser kan bedömningen bli en annan. Som alltid måste en helhetsbedömning göras, med beaktande av bl.a. artikel 8

i Europakonventionen.

249

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

I sammanhanget noterar utredningen att Vandelsutredningen i SOU 2025:33 har föreslagit att möjligheterna att återkalla uppehålls- tillstånd ska utökas, bl.a. genom att det ska införas en reglering som ger möjlighet att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om förutsättningarna för tillståndet inte längre föreligger.50 Hur en sådan reglering skulle förhålla sig till, och tillämpas, i fråga om det föreslagna försörjningskravet kan enligt utredningens mening behöva analyseras närmare. Med utgångspunkt i gällande rätt är det dock utredningens mening att försörjningskravet endast bör prövas i samband med pröv- ningen av ansökan om fortsatt uppehållstillstånd, och inte löpande under tillståndstiden.

Om tillämpningen av undantagen i en förlängningssituation

Även i en förlängningssituation föreslår utredningen att motsvarande möjligheter till undantag ska gälla som vid en förstagångsansökan. Flera av undantagen är av sådan karaktär att förutsättningarna inte då kommer att behöva prövas på nytt. Vid en tillämpning av undan- taget vid särskilda eller synnerliga skäl kan dock vissa särskilda över- väganden behöva göras i en förlängningssituation, inte minst när anknytningspersonen är skyddsbehövande (och inte omfattas av de särskilda undantag som under vissa förutsättningar gäller för den gruppen). Även i situationer som inte direkt omfattas av skydds- grundsförordningens regler om familjesammanhållning kommer nämligen särskilda överväganden och hänsyn att behöva tas i en sådan situation, med beaktande av såväl skyddet för familjeliv enligt Europakonventionen och bestämmelserna i barnkonventionen samt, för flyktingar, artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet. I fråga om utlänningar som har vistats lagligen i ett land men vars tillstånd att vistas i landet senare återkallats, till exempel på grund av att perso- nen dömts för brott, har Europadomstolen i praxis fäst avseende vid bl.a. längden på sökandens vistelse i det land från vilket han eller hon ska utvisas, sökandens familjesituation, om det finns barn som är berörda och, i så fall, barnens ålder och sökandens band till värd- landet respektive destinationslandet. Även i fall där det inte är statens intresse av att förebygga brott utan snarare statens ekonomiska

50SOU 2025:33 s. 374.

250

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

intressen som talar mot att fortsatt uppehållstillstånd beviljas måste en liknande proportionalitetsbedömning göras.51

Eftersom konventionen omfattar alla personer inom en stats juris- diktion kan det förväntas att bedömningen av om det finns skäl att göra undantag från försörjningskravet med hänsyn till bl.a. artikel 8 kommer att bli mer komplicerad i ett förlängningsärende än vid en förstagångsansökan, och det oavsett på vilken grund anknytnings- personen vistas i Sverige. I en förlängningssituation måste nämligen rätten till familjeliv beaktas ur såväl anknytningspersonens som familjemedlemmens perspektiv liksom, i förekommande fall, andra berörda familjemedlemmars (däribland berörda barn). Sett till att den yttersta konsekvensen av att försörjningskravet inte är uppfyllt vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd kan bli att familjemed- lemmen behöver lämna Sverige kommer givetvis att krävas att be- dömningarna av försörjningskravet och de skäl för undantag som åberopats eller på annat sätt framkommer i ett ärende utförs med omsorg och noggrannhet, och med hänsyn tagen till det skydd för familjeliv som följer av artikel 8 i Europakonventionen samt, i fall som rör barn, barnkonventionen. Det innebär bl.a. att varaktigheten av familjemedlemmens vistelse i och anknytning till Sverige och familjesituationen i övrigt (däribland möjligheten att utöva familje- livet i hemlandet) kommer att behöva tillmätas vikt.

Enligt utredningens mening är det också rimligt att orsaken att försörjningskravet inte (längre) är uppfyllt ska beaktas, liksom hur stor bristen är. Om det framkommer att kravet aldrig har varit upp- fyllt och att det tidigare beslutet meddelats på grundval av felaktiga uppgifter är det givetvis en omständighet som bör ha betydelse vid proportionalitetsbedömningen. Om anknytningspersonen har kvar sin tidigare anställning, det är fråga om en mindre brist och orsaken till att anknytningspersonens inkomster inte når upp till försörjnings- kravet exempelvis är dålig löneutveckling eller att förbehållsbeloppet för hushållet höjts till följd av att familjens barn blivit äldre kan om- ständigheterna enligt utredningens mening däremot vara sådana att det kan finnas skäl för undantag. Även det förhållandet att anknyt- ningspersonens inkomster har varit lägre under en period till följd av sjukdom eller föräldraledighet bör kunna tillmätas vikt.

51Se Europadomstolens avgörande i Hasanbasic mot Schweiz, nr 52166/09, den 11 juni 2013, som gällde en situation där ett utvisningsbeslut främst hade hänfört sig till landets ekonomiska välbefinnande, snarare än intresset av att förebygga oroligheter och brott.

251

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

Om anknytningspersonen har asylskäl bedömer utredningen att förutsättningarna för att göra undantag från kravet vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd som utgångspunkt bör vara större än i andra ärenden, liksom i fall som berör barn. Att med hänvisning till för- sörjningskravet neka fortsatt uppehållstillstånd för ett barn utan annan vårdnadshavare i hemlandet bör under alla omständigheter inte komma i fråga, annat än om anknytningspersonen har möjlig- het att återvända med barnet. Som framhållits i tidigare sammanhang kan däremot barnets bästa vid tillämpningen av utlänningslagstift- ningen inte ges en så långtgående innebörd att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn.52

Någon bortre gräns för hur länge försörjningskravet ska gälla föreslås inte

Utredningen har övervägt om det, inte minst av kostnads- och effektivitetsskäl, finns anledning att låta försörjningskravet bort- falla när familjemedlemmen har vistats i Sverige under ett visst antal år, eller har beviljats förlängt uppehållstillstånd vid ett visst antal tillfällen. Någon lagstadgad bortre gräns för hur länge försörj- ningskravet ska gälla föreslås emellertid inte.

Familjeåterföreningsdirektivet ställer visserligen krav på att en familjemedlem efter fem års vistelse ska kunna beviljas ett eget, självständigt uppehållstillstånd men vilka krav som ska ställas för att ett sådant tillstånd ska beviljas är upp till medlemsstaterna att själva bestämma. Enligt svensk rätt finns i dag möjlighet för en person som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning att efter tre år ansöka om permanent uppehållstillstånd och efter fem år ställning som varaktigt bosatt, med vilket enligt dagens reg- ler följer ett permanent uppehållstillstånd.

Något tydligt hinder mot att, om familjemedlemmen efter tre eller fem år inte uppfyller kraven för att beviljas ett självständigt uppehållstillstånd, upprätthålla försörjningskravet för anhöriginvand- ring kan utredningen inte se. Med det sagt är det sannolikt så att det efter viss tids vistelse i Sverige typiskt sett kommer att finnas mer begränsade möjligheter att neka fortsatt uppehållstillstånd med hänvisning till enbart försörjningskravet. Några mer generella uttalan-

52Se prop. 1996/97:25 s. 225 och även MIG 2020:24.

252

SOU 2025:95

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

den om hur lång vistelsetid som, ensamt eller i kombination med andra omständigheter, bör kunna motivera avsteg från försörjnings- kravet går dock enligt utredningens mening inte att göra. I stället får den tid som sökanden har vistats i Sverige beaktas inom ramen för den proportionalitetsbedömning som alltid kommer att behöva göras, vilket innebär att vistelsetidens betydelse kan komma att variera mellan olika ärenden.

I sammanhanget kan noteras att även om möjligheten till perma- nent uppehållstillstånd skulle tas bort för vissa grupper i enlighet med förslagen i SOU 2025:31 kommer möjligheten att efter fem års laglig vistelse i Sverige att beviljas ställning som varaktigt bosatt, och därmed ett självständigt uppehållstillstånd, att finnas kvar. Det kan noteras att för att beviljas sådan ställning krävs enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen att sökanden fullt ut kan försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda, en bestämmelse som har sin bakgrund i artikel 5 i VABO-direktivet. Enligt EU-domstolens praxis omfattas med begreppet egna medel i den aktuella artikeln även medel sökan- den får av en utomstående, förutsatt att de är regelbundna och till- räckliga.53 Utifrån detta drar utredningen slutsatsen att det mer säl- lan kommer att bli aktuellt att tillämpa försörjningskravet vid anhöriginvandring i mer än fem år, sett till att en familjemedlem som efter fem år försörjs av anknytningspersonen kommer att kunna ansöka om status som varaktigt bosatt.54

8.7.4Överväganden gällande krav på heltäckande sjukförsäkring som villkor för anhöriginvandring

Bedömning: Något krav på heltäckande sjukförsäkring för att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknytning med stöd av reglerna i 5 kap. utlänningslagen bör inte införas.

För alla som är bosatta inom en region har regionen en skyldighet att tillhandahålla hälso- och sjukvård respektive tandvård. Tolkningen av bosättningsbegreppet utgår från bestämmelserna i folkbokförings-

53Se EU-domstolens dom den 3 oktober 2019 i mål C-302/18.

54Se även Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande. Möjligheten att beviljas ställning som varaktigt bosatt när personen saknar egen försörjning - RS/019/2021.

253

Krav på försörjning m.m. som villkor för anhöriginvandring

SOU 2025:95

lagen. En person anses i folkbokföringslagens mening vara bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller dygnsvila i landet under minst ett år. Det utgör dock ingen nödvändig förutsättning för folkbokföring att en persons uppehållstillstånd är giltigt i ett år (HFD 2017 ref. 32). Om det finns förutsättningar att folkbokföra en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i Sverige måste således bedömas från fall till fall.

Gemensamt för de anknytningssituationer som regleras i 5 kap. utlänningslagen, liksom de som utredningen föreslår fortsatt ska regleras i kapitlet, är att anknytningspersonen har en mer stadig- varande bosättning i Sverige, något som får antas innebära att dessa personers familjemedlemmar normalt sett även de har goda förut- sättningar att folkbokföras i landet om uppehållstillstånd beviljas.

De kommer i så fall att omfattas av möjligheten till sjukvård och tandvård. Någon anledning att införa ett sådant krav som villkor för anhöriginvandring kan utredningen därför inte se.

Gällande möjligheten för medlemsländerna att som villkor för familjeåterförening ställa krav på sjukförsäkring noterar utredningen att kommissionen i sina riktlinjer för tillämpningen av familjeåter- föreningsdirektivet55 har uttalat att om den berörda medlemsstaten har en allmän obligatorisk hälsoförsäkring som även är tillgänglig och obligatorisk för i landet bosatta tredjelandsmedborgare, måste kravet på sjukförsäkring antas vara uppfyllt. Enligt kommissionens mening skulle nämligen krav på kompletterande privata hälsoförsäk- ringar medföra en onödig börda som strider mot direktivets syfte och verkan. Även detta talar enligt utredningens mening mot att införa ett krav på försäkring vid tillämpningen av anknytningsreg- lerna i 5 kap. utlänningslagen.

Att utredningen däremot ser skäl att i vissa andra situationer tillämpa ett krav på sjukförsäkring som villkor för familjeåterförening framgår av avsnitt 12.2.7.

55Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet: Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening (COM(2014) 210 final).

254

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

9.1Nuvarande regler om skäl att neka uppehållstillstånd pga. brott m.m.

9.1.1Allmänt om regleringen i 5 kap. 17–17 b §§ utlänningslagen

I 5 kap. 17–17 b §§ utlänningslagen finns regler om vad som kan ut- göra särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd. Bestämmelserna i 5 kap. 17 a och 17 b §§, liksom regleringen i 5 kap. 17 § andra stycket2 , har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet medan 5 kap. 17 § tredje stycket är en bestämmelse med grund i VABO-direktivet. 5 kap. 17 § första stycket utgör nationell reglering.

Av de aktuella bestämmelserna följer bl.a. att en bedömning av en utlännings livsföring alltid ingår som en del i bedömningen av om uppehållstillstånd ska beviljas. Detta regleras emellertid i olika bestämmelser beroende på vilken situation det är fråga om. Om ären- det gäller en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen, som har sin grund i EU-rätten, regleras vandelsprövningen i 5 kap. 17 a § första stycket 3 utlännings- lagen, som föreskriver att uppehållstillstånd får vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Om det i stället är fråga om en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat regleras bedömningen i stället i 5 kap. 17 § tredje stycket utlännings- lagen. I andra situationer gäller regleringen i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen.

9.1.25 kap. 17 § första stycket utlänningslagen

Tidigare brottslighet

Enligt 5 kap. 17 § första stycket första meningen utlänningslagen, som alltså utgör nationell reglering, ska vid prövningen av en ansö- kan om uppehållstillstånd som omfattas av bestämmelsen särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i för- ening med annan misskötsamhet. Bestämmelsen tillämpas i anknyt-

2Av andra stycket framgår att uppehållstillstånd enligt 3 § första stycket 2 eller 3 och 3 a § andra stycket endast får beviljas efter medgivande också av den förälder till vilken anknyt- ning inte åberopas, om föräldern har del i vårdnaden av barnet. Regleringen har sin grund i familjeåterföreningsdirektivets artikel 4.1 c och d.

256

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

ningsärenden som regleras i 5 kap. 3 a kap. utlänningslagen men däremot inte i ärenden som omfattas av 5 kap. 3 § utlänningslagen (som har sin grund i EU-rätten).

Av praxis framgår att ju svagare den aktuella tillståndsgrunden är, desto lägre grad av brottslighet och misskötsamhet krävs för att uppehållstillstånd ska kunna nekas med stöd av den aktuella regler- ingen. I MIG 2019:23 var det fråga om en ansökan om uppehålls- tillstånd för arbete med stöd av den dåvarande bestämmelsen om spårbyte i 5 kap. 15 a § utlänningslagen, dvs. en förhållandevis svag tillståndsgrund. I likhet med underinstanserna ansåg Migrationsöver- domstolen att det förhållandet att sökanden hade gjort sig skyldig till misshandel av normalgraden utgjorde skäl för att avslå ansökan om uppehållstillstånd. Även en brottmålsdom som inte har fått laga kraft kan enligt praxis beaktas vid tillämpning av bestämmelsen. Det framgår av MIG 2024:1. I detta fall hade Migrationsverket avslagit sökandens ansökan om spårbyte med hänvisning till att sökanden hade dömts för misshandel till villkorlig dom och samhällstjänst, en dom som vid prövningen ännu inte hade vunnit laga kraft. Enligt Migrationsöverdomstolen var det möjligt att ta hänsyn till domen trots detta.

Vandelsutredningen har i betänkandet Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd (SOU 2025:33) föreslagit att ett skär- pande förtydligande ska införas i 5 kap. 17 § första stycket utlännings- lagen på så sätt att det i bestämmelsen ska anges att det vid ansökan om uppehållstillstånd särskilt ska beaktas dels om utlänningen har dömts för brott, dels hans eller hennes bristande vandel i övrigt. Ut- över brottslighet ska, enligt förslaget, exempelvis klara fall av ovilja att betala sina skulder, missbruk av välfärdssystemet eller annan bris- tande regelefterlevnad kunna beaktas, liksom meddelade kontakt- förbud.

Risk för våld mot utlänningen eller utlänningens barn

Av 5 kap. 17 § första stycket andra meningen utlänningslagen fram- går att om det är fråga om en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1 och andra stycket utlänningslagen (dvs. för en blivande make eller sambo eller hans eller hennes barn) ska det särskilt beaktas om utlänningen eller barnet kan

257

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin fri- het eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas. I dessa fall är det alltså anknytningspersonens bakgrund som läggs till grund för be- dömningen. Bestämmelsen är framför allt avsedd att tillämpas i fall där män upprepade gånger inlett förhållanden med utländska kvin- nor som de sedan kränkt eller misshandlat. I förarbetena anges att om det kommer fram att anknytningspersonen har gjort sig skyldig till våldsbrott mot närstående eller sexualbrott så kan det i allmän- het antas att sökanden eller sökandens barn kan komma att fara illa. Vid prövningen bör emellertid hänsyn tas till när i tiden omständig- heterna inträffat, vilken omfattning de haft och på vilket sätt de kan innebära risk för att sökanden ska fara illa. Det kan enligt förarbe- tena inte komma i fråga att avslå en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning enbart på grund av att anknytningspersonen är kriminell eller har missbruksproblem.3

I MIG 2012:3 fann Migrationsöverdomstolen att en kvinna och hennes barn som hade ansökt om uppehållstillstånd på grund av an- knytning till kvinnans make skulle beviljas uppehållstillstånd, oaktat att maken tidigare var dömd för grov brottslighet mot närstående. Vid bedömningen konstaterade domstolen att eftersom kvinnan var gift med anknytningspersonen hade hon en ovillkorlig rätt till uppe- hållstillstånd, om inte annat följde av 5 kap. 17–17 b §§ utlännings- lagen. Detsamma gällde hennes barn. Vidare konstaterades att regler- ingen i 5 kap. 17 § första stycket andra meningen utlänningslagen, som ger möjlighet att beakta risken för att en utlänning ska utsättas för våld eller andra kränkningar, är begränsad till att gälla i ärenden som avser uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo, och att risken för att kvinnan eller barnet kunde komma att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet och frid därmed inte kunde läggas till grund för att vägra dem uppehållstillstånd.

9.1.35 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen

Av 5 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen framgår att uppehålls- tillstånd inte ska beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om per-

3Prop. 2004/05:170 s. 284 f.

258

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

sonen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Regleringen bygger på artikel 17 i VABO-direktivet.4

9.1.45 kap. 17 a § första stycket 3 utlänningslagen

I 5 kap. 17 a och b §§ utlänningslagen finns de vägransgrunder som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet. Regleringen tillämpas i sådana anknytningsärenden som regleras i 5 kap. 3 § utlänningslagen.

Av regleringen framgår bl.a. att sådant som kan utgöra grund för att vägra uppehållstillstånd är att oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits, att en utlänning adopterats eller ett äktenskap eller samboförhållande ingåtts eller inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstill- stånd eller, i fall där uppehållstillstånd söks på grund av anknytning till en make eller sambo, att någon av makarna eller samborna är under 21 år.5

I 5 kap. 17 a § första stycket 3 utlänningslagen regleras den pröv- ning som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivets artikel 6. Av bestämmelsen framgår att uppehållstillstånd får vägras om ut- länningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Av EU- domstolens praxis framgår att detta begrepp utgör ett begrepp med en gemenskapsrättslig innebörd som inte får definieras nationellt.6

I MIG 2008:46 bedömde Migrationsöverdomstolen att en sökande, med hänsyn till dennes starka anknytning till Sverige och att den senast kända brottsligheten låg cirka tio år tillbaka i tiden, hade rätt till uppehållstillstånd trots att han hade gjort sig skyldig till upprepad och allvarlig brottslighet som delvis hade riktat sig mot anknytnings- personen (hustrun). I det aktuella fallet hade sökanden utvisats ur Sverige 1998 med ett återreseförbud till 2003. Under 2004 ansökte sökanden om uppehållstillstånd på grund av anknytning till sina barn och barnens mor. Sedan Migrationsverket avslagit ansökan gifte sig

4Prop. 2005/06:77 s. 155.

5Åldersgränsen i 5 kap. 17 a § andra stycke höjdes i december 2023 från 18 år till 21 år, vilket motsvarar den högsta åldersgräns som anges i artikel 4.5 familjeåterföreningsdirektivet. Enligt för- arbetena var syftet med ändringen att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäkten- skap. Gällande åldersgränsen så har den omständigheten att någon av makarna är under 21 år ansetts tillräcklig för att bryta presumtionen i 5 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen att uppehållstillstånd ska beviljas för make eller sambo. Det måste inte i det enskilda fallet vara utrett att äktenskapet har ingåtts under tvång eller att ett avslag på ansökan är nödvändigt för att förhindra bristande integration (MIG 2024:3).

6EU-domstolens dom i mål 71/74 Van Duyn mot Home Office, den 4 december 1974.

259

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

sökanden med barnens mor. Frågan för migrationsdomstolen och därefter Migrationsöverdomstolen blev därmed om sökanden utgjorde ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet att han, trots äkten- skapet, skulle vägras uppehållstillstånd. Varken migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen fann tillräckliga skäl för detta. Migra- tionsöverdomstolen bedömde visserligen att arten och omfattningen av den brottslighet som sökanden hade dömts för (misshandel, nar- kotikabrott, olaga vapeninnehav, överträdelse av besöksförbud och hot mot tjänsteman) i sig var sådan att den kunde utgöra grund för att vägra uppehållstillstånd. Mot bakgrund av att det inte framkommit att sökanden hade gjort sig skyldig till brott på över tio år och hans starka anknytning till Sverige genom hustrun fann domstolen emeller- tid att sökanden inte kunde anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet i den mening som avses i 5 kap. 17 a § utlänningslagen.

I MIG 2008:46 II fann Migrationsöverdomstolen däremot att en sökande som hade begått upprepade brott, varav en betydande del hade riktat sig mot den egna familjen, vid en prövning cirka fyra år efter det senast kända brottet alltjämt utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet, och han nekades därför uppehållstillstånd.

Av senare praxis från EU-domstolen följer att artiklarna 6.1 och

6.2i familjeåterföreningsdirektivet ska tolkas så att de inte utgör hin- der för en nationell praxis enligt vilken de behöriga myndigheterna av hänsyn till allmän ordning dels kan avslå en ansökan om inresa och vistelse som grundar sig på direktivet på grundval av en fällande brottmålsdom som meddelats under en tidigare vistelse i medlems- staten, dels kan återkalla ett uppehållstillstånd som grundar sig på direktivet, eller avslå en ansökan om förnyelse av ett sådant uppehålls- tillstånd, om den sökande har dömts till ett straff som är av en viss stränghetsgrad i förhållande till vistelsens längd. Detta gäller under förutsättning att en sådan praxis endast tillämpas om det brott som personen i fråga har dömts för är så allvarligt att det är nödvändigt att hindra honom eller henne från att vistas inom den berörda med- lemsstaten, och att myndigheterna gör en sådan individuell bedöm- ning som föreskrivs i artikel 17.7

7EU-domstolens dom i målen C-381/18 och C-382/18 den 12 december 2019.

260

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

9.2Utvisning på grund av brott

I 8 a kap. utlänningslagen finns regler om utvisning pga. brott. Efter en större översyn av regelverket under åren 2020–2022 skärp- tes reglerna under 2022.8 Ändringarna innebar bl.a. att utvisning på grund av brottets allvar numera kan ske vid lägre straffvärden än tidigare, samt att det ställs högre krav på en utlännings etablering i det svenska samhället för att han eller hon inte ska bli utvisad. Åter- reseförbuden har också blivit längre.

Enligt 8 a kap. 1 § utlänningslagen får en utlänning utvisas ur Sverige om han eller hon döms för brott till en strängare påföljd än böter, eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skydds- tillsyn som utlänningen har dömts till och dömer till en annan på- följd, och gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyl- dig till fortsatt brottslighet här i landet, eller brottet har ett straff- värde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller som annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i Sverige. Vid bedömningen av om en utlänning ska utvisas ur Sverige ska dom- stolen ta hänsyn till utlänningens anknytning hit (8 a kap. 2 § utlän- ningslagen). Det ska då särskilt beaktas i vilken utsträckning som hon eller han har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om ut- länningen utvisades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas.

I 8 a kap. 4–7 §§ utlänningslagen finns särskilda bestämmelser om utvisning av personer som tillhör vissa personkategorier.

Ett beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla ett för- bud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning (8 a kap. 10 § utlänningslagen). Återreseförbudets längd bestäms med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde. Om straffvärdet motsvarar fängelse i mindre än ett år ska återreseförbudet normalt bestämmas till fem år. Motsvarar straffvärdet fängelse i ett år eller mer men inte två år ska återreseförbudet normalt bestämmas till tio år.

Vid högre straffvärden ska återreseförbudet normalt inte tids- begränsas. Som skäl för att bestämma återreseförbudets längd på

8Prop. 2021/22:224, bet. 2021/22:SfU28, rskr. 2021/22:387.

261

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

ett annat sätt får domstolen beakta brottslighetens karaktär och risken för att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet. Domstolen får också ta hänsyn till utlän- ningens anknytning till Sverige och andra särskilda omständigheter som är hänförliga till honom eller henne (8 a kap. 11 § utlännings- lagen).

Ett meddelat återreseförbud börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvis- ning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige (8 a kap. 12 § utlänningslagen).

I maj 2025 överlämnade Utredningen om skärpt regelverk om utvisning på grund av brott betänkandet Ett skärpt regelverk om ut- visning på grund av brott (SOU 2025:54) till regeringen. I betänkan- det föreslås bl.a. att utvisning ska kunna ske vid strängare påföljd än böter, utan krav på återfallsrisk eller att brottet är av visst allvar, samt att åklagare ska vara skyldiga att yrka på utvisning vid utvis- ningsgrundande brottslighet. Vidare föreslås att återreseförbuden ska förlängas och i fler fall gälla utan tidsbegränsning. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2027.

9.3Överväganden och förslag

9.3.1Relationsvåld ska särskilt beaktas vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning

Förslag: I de regler om skäl mot att bevilja uppehållstillstånd som vilar på nationell grund (5 kap. 17 § första stycket utlännings- lagen) ska det införas ett förtydligande av innebörden att tidi- gare våld eller allvarliga kränkningar mot anknytningspersonen eller någon annan familjemedlem ska beaktas särskilt i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Enligt 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen ska vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt 5 kap. utlänningslagen, utom i fall som avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Vandelsutredningen har i SOU 2025:33 gjort bedöm- ningen att redan den nuvarande regleringen i utlänningslagen ger rela-

262

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

tivt stora möjligheter att neka uppehållstillstånd på den grunden att en utlänning har gjort sig skyldig till brott. I betänkandet lämnas vidare vissa lagförslag som, om de genomförs, ytterligare bedöms kunna utöka möjligheterna att beakta även mindre allvarliga brott (i ären- den som inte omfattas av EU-rätten).

Utredningen delar Vandelsutredningens bedömning att redan den befintliga regleringen i 5 kap. 17 § första stycket utlännings- lagen ger relativt stora möjligheter att neka uppehållstillstånd på grund av tidigare brottslighet. Att det förhållandet att en utlänning tidigare begått så pass allvarliga brott mot en närstående att han eller hon utvisats ur Sverige inte skulle beaktas vid en senare ansö- kan om uppehållstillstånd på grund av anknytning till brottsoffret framstår för utredningen därmed som osannolikt (jfr MIG 2008:46 som gällde tillämpningen av 5 kap. 17 a § utlänningslagen). Mot an- given bakgrund har utredningen övervägt vilket reellt behov som finns av att i lagtext förtydliga att det förhållandet att en utlänning har utsatt en familjemedlem för brott utgör skäl mot att senare be- vilja honom eller henne ett nytt uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till brottsoffret. Utredningen bedömer dock att det inte kan ute- slutas att ett förtydligande av hur allvarligt lagstiftaren ser på brott i nära relationer, och vilken vikt sådan brottslighet som utgångspunkt ska tillmätas i ett ärende om uppehållstillstånd, i vissa fall skulle kunna fylla en viktig funktion. Inte minst skulle ett förtydligande av det slaget kunna vara till ledning vid sådana proportionalitetsbedömningar som aktualiseras när olika intressen ställs mot varandra.

Sett till detta föreslår utredningen att det ska införas ett förtyd- ligande i lagstiftningen av att tidigare våld eller annan allvarlig kränk- ning mot anknytningspersonen ska beaktas särskilt i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Även våld och allvarliga kränkningar som riktats mot någon annan familjemedlem bör enligt utredningens mening beaktas på samma sätt. Även ett sådant för- tydligande föreslås därför. Det kan exempelvis vara fråga om våld mot ett barn i familjen eller, om anknytningspersonen är ett barn, barnets andra förälder.

Något motsvarande förtydligande föreslås inte i den reglering som har sin grund i EU-rätten och innebär att uppehållstillstånd kan vägras en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Detta eftersom det är fråga om ett EU-rättsligt begrepp som ytterst tolkas av EU-domstolen.

263

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

9.3.2Tillämpningsområdet för 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen utvidgas till att omfatta fler anknytningsärenden

Förslag: Tillämpningsområdet för de regler om vad som kan ut- göra särskilda skäl mot att bevilja uppehållstillstånd som vilar på nationell grund (5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen) ska utvidgas till att gälla i fler anknytningsärenden som inte omfattas av EU-rätten, vilket bl.a. innebär att regleringen ska vara generellt tillämplig när anknytning åberopas till en svensk medborgare eller en person som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller på grund av vissa verkställighetshinder. Det innebär bl.a. att risken för att utlänningen eller utlänningens barn kommer att utsättas för våld eller annan allvarlig kränkning om uppehållstillstånd skulle beviljas ska kunna beaktas i fler ärenden. Som en följd av förslaget ska Migrationsverkets möjlig- het att inhämta uppgifter om anknytningspersonen från belast- ningsregistret och misstankeregistret utvidgas i motsvarande mån.

Vidare ska det förtydligas att sådana omständigheter som an- ges i 5 kap. 17 a och 17 b §§ utlänningslagen (som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet) även ska beaktas i ärenden som inte omfattas av EU-rätten.

När familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i svensk rätt be- dömde lagstiftaren att samma regler för familjeåterförening borde gälla oavsett anknytningspersonens medborgarskap. Trots att direk- tivet endast omfattar tredjelandsmedborgare och deras familjemed- lemmar utformades därför bestämmelsen i 5 kap. 3 § utlännings- lagen, och den rätt till familjeåterförening med vissa anhöriga som bestämmelsen ger, till att omfatta såväl svenska som utländska an- knytningspersoner, oavsett medborgarskap.

I avsnitt 6 och 7 lämnar utredningen förslag som bl.a. innebär att regleringen om anhöriginvandring kommer att bli mer situations- anpassad samt att regleringen för anknytningssituationer som inte omfattas av EU-rätten kommer att ges en i sin helhet fakultativ ut- formning. I linje med detta menar utredningen att tillämpningsom- rådet för regleringen i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen bör utvidgas på motsvarande sätt. Vidare bör tillämpningsområdet för de regler om vad som kan utgöra skäl för att vägra uppehållstillstånd

264

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet begränsas till att omfatta anknytningssituationer som omfattas av EU-rätten. Det är därmed vad som föreslås.

Förslaget innebär inte att sådana omständigheter som utgör skäl för att vägra uppehållstillstånd enligt 5 kap. 17 a och 17 b §§ utlän- ningslagen (exempelvis att oriktiga uppgifter medvetet har lämnats eller att det är fråga om ett skenförhållande) inte ska kunna beaktas i ärenden som inte omfattas av EU-rätten. Utredningen menar att redan den fakultativa utformningen av regleringen för sådana situa- tioner ger utrymme för detta. Ur ett tillämpningsperspektiv bedömer utredningen trots detta att det framstår som lämpligt att i lagtexten tydliggöra att sådana omständigheter som anges i 5 kap. 17 a och 17 b §§ utlänningslagen även ska beaktas i andra anknytningsären- den. Utredningen föreslår därför att ett sådant förtydligande tas in i lagtexten.

Förslagen innebär att utrymmet för att neka uppehållstillstånd kommer att bli större i ärenden som inte omfattas av EU-rätten. Exempelvis kommer det att bli möjligt för Migrationsverket att beakta risken för våld eller kränkningar mot utlänningen eller ut- länningens barn i fler ärenden (jfr MIG 2012:3). Utredningen note- rar att innan familjeåterföreningsdirektivet genomfördes i Sverige fanns möjlighet att beakta risker av den typen även i ärenden som avsåg anknytningspersonens make eller sambo, om paret inte stadig- varande hade sammanbott utomlands.9 Migrationsverket hade i dessa ärenden möjlighet att inhämta uppgifter om anknytnings- personen från bl.a. belastningsregistret.

Uppgifter som kan vara av betydelse vid prövningen av om det finns en risk för att utlänningen eller utlänningens barn kan utsättas för våld eller kränkningar finns i belastningsregistret och misstanke- registret.10 Migrationsverket har redan i dag rätt att utan hinder av sekretess få ut uppgifter ur båda dessa register i ärenden enligt ut- länningslagen, dels i fråga om den som ärendet gäller, dels för utred-

9Prop. 2004/05:170 s. 182.

10Misstankeregistret innehåller bl.a. uppgifter om den som är minst skäligen misstänkt för

brott enligt brottsbalken eller andra brott med svårare påföljd än böter. En uppgift i misstanke- registret ska gallras bl.a. om en förundersökning har avslutats utan att åtal väckts med anled- ning av misstanken, om åtal som har väckts med anledning av misstanken har lagts ned, eller om domstol har meddelat dom eller beslut som vunnit laga kraft med anledning av misstan- ken, se 13 § lagen (1998:621) om misstankeregister. I belastningsregistret finns uppgifter om domar som har vunnit laga kraft där personen har dömts till fängelse och vissa uppgifter om verkställigheten av fängelsestraffet, se 3 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

265

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

ning enligt nuvarande 5 kap. 3 a § första stycket 1 utlänningslagen

i fråga om någon annan än den som ärendet gäller (dvs. anknytnings- personen).11 Migrationsverket får dessutom ha direktåtkomst till uppgifterna.12

Utredningen bedömer att om möjligheten att neka uppehålls- tillstånd på grund av risken för att utlänningen eller utlänningens barn kommer att utsättas för våld eller kränkningar ska utökas till att gälla i fler ärenden bör Migrationsverkets möjlighet att få tillgång till uppgifter om anknytningspersonen ur misstanke- och belastnings- registren utökas i motsvarande mån. Möjligheten bör införas i ären- den som inte omfattas av EU-rätten och som avser anknytnings- personens make eller sambo. Om någon sådan möjlighet inte införs bedömer utredningen att Migrationsverket kommer att ha mer be- gränsade möjligheter att få vetskap om anknytningspersonens tidi- gare brottslighet eller misstankar mot honom eller henne.

För att avgöra om Migrationsverket bör få tillgång till uppgifter från belastningsregistret och misstankeregistret i fler ärenden måste en intresseavvägning göras mellan det intresse som motiverar en sådan utvidgning och skyddet för enskildas personliga integritet (se bl.a.

2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen och artikel 8 i Europakon- ventionen), varvid det måste beaktas att en uppgift om att en person är misstänkt för eller dömd för brott är en integritetskänslig uppgift. Vid den avvägningen bedömer utredningen emellertid att intresset av att Migrationsverket får tillgång till ett fullgott beslutsunderlag väger tyngre än de nackdelar som förslaget kan innebära för enskilda. I sammanhanget noteras särskilt att myndigheten i varje särskilt fall förstås måste pröva behovet av informationen och endast begära in uppgifter från de aktuella registren om skälet för begäran uppväger den olägenhet det innebär för den som berörs.13

Av angivna skäl föreslår utredningen att Migrationsverkets möj- lighet att få tillgång till uppgifter ur misstanke- och belastningsregist- ren avseende anknytningspersonen ska utvidgas till att även omfatta ärenden som avser anknytningspersonens make eller sambo, i fall som inte omfattas av EU-rätten.

Förslaget innebär en utökad personuppgiftsbehandling jämfört med i dag. Personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och

11Här gäller dock vissa begränsningar i fråga om vilka uppgifter som får lämnas ut.

12Se 35 kap. 3 och 10 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, 10 och 19 §§ förord- ningen om belastningsregister samt 3 och 6 §§ förordningen om misstankeregister.

137 § lagen (1998:620) om belastningsregister och 6 § lagen (1998:621) om misstankeregister.

266

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

överträdelser eller därmed sammanhängande säkerhetsåtgärder ges ett särskilt skydd i EU:s dataskyddsförordning (artikel 10). Att en myndighet får behandla uppgifter om lagöverträdelser framgår dock direkt av artikel 10 i förordningen och utredningen bedömer också att den utökade personuppgiftsbehandling som förslaget kommer att ge upphov till får anses utgöra en proportionerlig inskränkning av skyddet för berörda personers personliga integritet.14

Det kan förstås diskuteras om det ingår i utredningens uppdrag att föreslå regler som i praktiken kommer att ge större möjligheter att neka uppehållstillstånd för anhöriga till en svensk medborgare än för anhöriga till vissa personer med uppehållstillstånd i Sverige. Sam- tidigt kan konstateras att det tydligt ingår i uppdraget att föreslå regler som så långt möjligt anpassar regelverket till miniminivån enligt EU-rätten och även att lämna förslag som så långt möjligt hindrar att en utlänning som utvisats på grund av brott mot en familjemedlem senare kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till brottsoffret. Utredningen bedömer att förslagen i kapitlet ligger i linje med detta.

Utredningen vill understryka att enligt utredningens mening bör utgångspunkten även fortsatt vara att make, sambo och barn har en principiell rätt till uppehållstillstånd och att det därmed bör krävas skäl av viss tyngd för att avslå en sådan ansökan, även inom ramen för en fakultativ reglering. Som alltid kommer en proportionalitets- bedömning att behöva göras i varje enskilt fall, vilket innebär att skäl som talar mot att ansökan ska beviljas måste vägas mot styrkan i den aktuella tillståndsgrunden. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto mer bör krävas för att uppehållstillstånd ska kunna vägras och tvärtom. Vid bedömningen måste givetvis artikel 8 i Europa- konventionen beaktas, liksom hur ett nekande skulle förhålla sig till reglerna i barnkonventionen.

14Se även 2 kap. 1 § brottsdatalagen varav framgår att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, för- hindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet.

267

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

SOU 2025:95

Familjesammanhållning

I kapitel 7 har utredningen bedömt att det inom ramen för den fakul- tativa reglering om familjeåterförening som i betänkandet föreslås för bl.a. alternativt skyddsbehövande kommer att finnas utrymme för en tillämpning i enlighet med skyddsgrundsförordningens tvingande bestämmelser, för det fall det även efter sommaren 2026 kommer att finnas ett behov av att kunna tillämpa dessa regler i situationer som regleras i förordningen. Vad som i en sådan situation kan ut- göra skäl att neka uppehållstillstånd avgörs givetvis av bestämmel- serna i förordningen.

9.3.3Vissa överväganden med anledning av förslagen i SOU 2025:33

Bedömning: Utredningen bedömer inte att det finns någon uppenbar motsättning mellan förslagen i kapitlet och de förslag gällande ett skärpt vandelskrav som lämnats av Vandelsutred- ningen i SOU 2025:33.

Som framgått föreslår utredningen en mer situationsanpassad regler- ing för anhöriginvandring, samt att möjligheterna att neka uppe- hållstillstånd med stöd av regleringen i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen ska utvidgas till att omfatta fler ärendetyper. Vid utformningen av förslagen har utredningen tagit sin utgångspunkt i gällande rätt, dvs. bestämmelsen i sin nuvarande lydelse. Utred- ningen har dock gjort vissa överväganden gällande hur förslagen i betänkandet förhåller sig till vissa av Vandelsutredningens förslag i SOU 2025:33.

I SOU 2025:33 föreslår Vandelsutredningen att det i 5 kap. 17 § utlänningslagen ska införas ett vandelskrav som även tar sikte på andra aspekter i en utlännings levnadssätt än brottslighet, att gälla som en förutsättning för att ge ett uppehållstillstånd som inte vilar på EU-rättslig grund. Vidare föreslås att ett sådant tillstånd som ut- gångspunkt bör kunna återkallas om utlänningen inte längre upp- fyller vandelskravet.

Därutöver föreslår Vandelsutredningen att begreppet allmän ord- ning eller säkerhet i förekommande fall ska ersätta begreppet allmän

268

SOU 2025:95

Skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

ordning och säkerhet i utlänningslagen, samt att uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen ska kunna återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Motsvarande förslag lämnas även i fråga om att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga.

Vandelsutredningens förslag, som bl.a. innebär att den nuvarande skrivningen ”om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet” i 5 kap. 17 § första stycket ut- länningslagen ska ersättas med skrivningen ”om utlänningen har dömts för brott och hans eller hennes bristande vandel i övrigt”, om- fattar endast anknytningsärenden enligt nuvarande 5 kap. 3 a § ut- länningslagen, däremot inte anknytningsärenden enligt nuvarande

5 kap. 3 § utlänningslagen. Således omfattar inte förslaget sådana an- knytningsärenden som i dag omfattas av tvingande regler i 5 kap. 3 § utlänningslagen men som, om förslagen i detta betänkande genom- förs, i stället kommer att bli föremål för en fakultativ reglering.

Hur det skärpta vandelskrav som föreslås av Vandelsutredningen skulle kunna tillämpas i ärenden som i dag regleras i 5 kap. 3 § ut- länningslagen men som inte omfattas av EU-rätten (exempelvis ärenden som rör uppehållstillstånd för en make eller sambo till en svensk medborgare eller en person med status som alternativt skydds- behövande) framgår inte av SOU 2025:33. Utredningen har visser- ligen svårt att se att det skulle finnas någon direkt motsättning mellan förslaget och de förslag som lämnas i detta betänkande men bedömer att den frågan kan behöva analyseras närmare.

269

10Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

Tidigare var huvudregeln vid anhöriginvandring att den anhörige beviljades permanent uppehållstillstånd direkt. Sedan 2021 gäller emellertid enligt utlänningslagen att uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning är tidsbegränsade vid första beslutstillfället. Den nya ordningen innebär att prövningen av samma anknytnings- grundande förhållande kan behöva göras vid upprepade tillfällen; dels vid prövningen av den första ansökan, dels vid prövningen av efterföljande ansökningar om förlängning. Många gånger har de om- ständigheter som förelåg vid det första beslutstillfället inte ändrats vid efterföljande prövningar, som då kan ske enligt samma bestäm- melse i utlänningslagen som tillämpades när det första uppehållstill- ståndet beviljades. Så är dock inte alltid fallet.

I kapitel 7 föreslår utredningen att den reglering i utlänningslagen som ger möjlighet att under vissa omständigheter bevilja uppehålls- tillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ska bli bättre anpassad för att kunna tillämpas i förlängningsärenden, i första hand ärenden som avser personer som tidigare beviljats uppehållstillstånd i Sverige som barn men som när uppehållstillståndet löper ut hunnit fylla 18 år. Detta kapitel avser i stället förutsättningarna för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd när det anknytningsgrundande förhållandet upp- hör, något som enligt nuvarande regler exempelvis är möjligt om sökanden har fått särskild anknytning till Sverige (genom arbete eller på annat sätt).

I utredningens direktiv noteras att den nuvarande ordningen ut- gör ett avsteg från den utgångspunkt som annars gäller, nämligen att den som inte längre har grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hemland och att ordningen även innebär att den som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning har en mer gynnsam posi-

271

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

SOU 2025:95

tion än andra personkategorier om grunden för uppehållstillståndet upphör. I uppdraget ingår därför att se över i vilka situationer som det är rimligt att bevilja uppehållstillstånd vid brusten anknytning och hur den nuvarande ordningen kan skärpas.

10.1Den nya ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd för anhöriga

Enligt 5 kap. 3 g § utlänningslagen ska ett uppehållstillstånd som be- viljas på grund av anknytning vara tidsbegränsat vid första besluts- tillfället. Om anknytningspersonen har tidsbegränsat uppehållstill- stånd ska den anhöriges uppehållstillstånd gälla för samma tid som anknytningspersonens uppehållstillstånd. I andra fall, exempelvis om anknytningspersonen är svensk medborgare eller har permanent uppe- hållstillstånd, ska den anhöriges uppehållstillstånd gälla i två år. När det första uppehållstillståndet för den anhörige löper ut och ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas ska det nya tillståndet gälla i två år.

Uppehållstillståndet för den anhörige får inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen. Inte heller kan det gälla för längre tid än giltighetstiden för den anhöriges pass.

Om den anhörige har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket utlänningslagen (dvs. i egenskap av make eller sambo, blivande make eller sambo eller barn till en sådan person) får ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd endast beviljas på den grunden om förhållandet består.

När giltighetstiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning löper ut får permanent uppehålls- tillstånd beviljas om den anhörige har haft tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i minst tre år och övriga förutsättningar för uppehållstill- stånd är uppfyllda. Enligt 5 kap. 7 § utlänningslagen får ett permanent uppehållstillstånd som utgångspunkt beviljas endast om utlänningen kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade lev- nadssätt inte råder tveksamhet om att ett sådant uppehållstillstånd bör beviljas.

272

SOU 2025:95

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

10.2Regleringen om fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning

Familjeåterföreningsdirektivet

Av artikel 15 i familjeåterföreningsdirektivet följer att senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myn- dig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få ett eget uppehålls- tillstånd som är oberoende av anknytningspersonens uppehållstill- stånd. Medlemsstaterna får dock inskränka beviljandet av ett sådant oberoende uppehållstillstånd till make eller ogift partner vid upplös- ning av familjebanden (artikel 15.1). Om personer som rest in i med- lemsstaten för familjeåterförening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp- eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna ska anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall (artikel 15.3). Villkoren för beviljande av ett eget uppehållstill- stånd och för giltighetstiden för det egna uppehållstillståndet ska fastställas enligt nationell lagstiftning (artikel 15.4).

EU-domstolen har i mål C-63/231 uttalat sig om tolkningen av artikel 15 och artikel 17 i direktivet. Det aktuella fallet gällde en kvinna och hennes två underåriga barn som hade beviljats uppehålls- tillstånd i Spanien på grund av anknytning till kvinnans make, tillika barnens far. När hela familjen ansökte om uppehållstillstånd för längre tid avslogs emellertid makens ansökan med hänvisning till att han förekom i belastningsregistret och som följd avslogs även hustruns och barnens ansökningar. Sedan hustrun och barnen över- klagat beslutade den spanska domstolen att vilandeförklara målet och hänskjuta ett antal frågor till EU-domstolen gällande tolk- ningen av artikel 15 och 17.

I sitt avgörande klargjorde EU-domstolen bl.a. att artikel 15.3 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en medlemsstats lagstift- ning i vilken det inte föreskrivs en skyldighet för den behöriga natio- nella myndigheten att, på grundval av ”särskilt ömmande fall” utfärda ett eget uppehållstillstånd till en referenspersons familjemedlemmar

1EU-domstolens dom den 12 september 2024 i mål C-63/23.

273

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

SOU 2025:95

när dessa har förlorat sitt uppehållstillstånd av skäl som de inte råder över eller när familjemedlemmarna omfattar underåriga barn. Där- emot utgör artikel 17 hinder för en lagstiftning enligt vilken den behöriga nationella myndigheten får anta ett beslut om avslag på en ansökan om att förnya ett uppehållstillstånd som utfärdats till en anknytningspersons familjemedlemmar utan att först ha gjort en individuell prövning av deras situation och utan att ha hört dem. Om beslutet avser ett underårigt barn ankommer det enligt EU- domstolen på medlemsstaterna att vidta alla lämpliga åtgärder för att ge barnet en verklig och faktisk möjlighet att yttra sig i förhål- lande till barnets ålder eller mognad.

Gällande artikel 15.3 andra meningen gjorde EU-domstolen i den aktuella domen bl.a. följande uttalanden:

Såsom har påpekats […] är medlemsstaterna enligt andra meningen i punkt 3 i nämnda artikel 15 skyldiga att anta bestämmelser som garan- terar att ett eget uppehållstillstånd beviljas i ”särskilt ömmande fall”, i den mening som avses i denna bestämmelse.

Av en sådan gradering i systematiken i samma artikel 15.3 framgår att dess andra mening avser familjesituationer som är allvarligare än de situationer som redan omfattas av den första meningen med avseende på den berörda familjemedlemmens utsatthet eller sårbarhet, vilket inne- bär att dessa situationer måste överskrida de risker som ett normalt familjeliv vanligtvis förknippas med.

Av detta följer emellertid inte, i motsats till vad den spanska reger- ingen har hävdat, att det finns ett samband mellan de två meningarna i nämnda punkt 3, i den meningen att de ”särskilt ömmande fall” som avses i den andra meningen i denna bestämmelse nödvändigtvis måste ha orsakats av att äktenskapet har upplösts till följd av dödsfall, äkten- skapsskillnad eller separation, vilka avses i den första meningen i nämnda bestämmelse.

För att artikel 15.3 andra meningen i direktiv 2003/86 inte ska förlora sin ändamålsenliga verkan och det mål som eftersträvas med denna be- stämmelse, nämligen att ge de berörda familjemedlemmarna en ställ- ning som är oberoende av referenspersonens ställning, inte ska under- grävas, kan de fall som omfattas av denna bestämmelse inte begränsas till enbart de svårigheter som följer av att äktenskapet upplöses, efter- som de allvarliga svårigheter som familjemedlemmen till en referens- person kan ställas inför kan vara utan samband med en sådan upplösning och, tvärtom, följa av att äktenskapet upprätthålls, särskilt i fall av våld i hemmet, tvångsäktenskap eller risk för kvinnlig könsstympning, bland annat när referenspersonen kan bli tvungen att återvända till sitt ursprungs- land om uppehållsrätten går förlorad.

Av detta följer, såsom kommissionen korrekt har gjort gällande, att de ”särskilt ömmande fall” som avses i artikel 15.3 andra meningen i direk- tiv 2003/86 ska följa av de berörda tredjelandsmedborgarnas familje-

274

SOU 2025:95

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

situation i vid bemärkelse, utan att det har någon betydelse huruvida dessa fall har samband med äktenskapets upplösning eller inte.

Den svenska regleringen

I 5 kap. 16 § utlänningslagen finns regler om när fortsatt uppehålls- tillstånd kan beviljas trots att ett anknytningsgrundande förhållande har upphört. Bestämmelsen infördes 2000 i 1989 års utlänningslag och innebar då en kodifiering av praxis om fortsatt uppehållstillstånd inom ramen för den s.k. uppskjutna invandringsprövningen som inne- bar att det i vissa anknytningsärenden gavs ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd vid första beslutstillfället, vilket som huvudregel kunde för- nyas endast om förhållandet bestod.2

Enligt den tillfälliga lagen (2016–2021) fanns ingen möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd vid brustna anknytningar. När den tillfälliga lagen upphörde att gälla och den permanenta ordningen med tidsbegränsade uppehållstillstånd infördes i utlänningslagen 2021 öppnades emellertid den möjligheten igen, och 5 kap. 16 § utlännings- lagen fick sin nuvarande lydelse och tillämpningsområde.3

Under remissförfarandet hade några remissinstanser ifrågasatt om den föreslagna regleringen var förenlig med artikel 15 i familje- återföreningsdirektivet. Regeringen bedömde att så var fallet, och konstaterade att artikel 15.4 föreskriver att giltighetstiden för det egna uppehållstillståndet ska fastställas i enlighet med nationell rätt, samt att direktivet varken uppställer krav på en minsta giltighetstid eller att uppehållstillståndet ska vara förnybart. Avsaknaden av en generell möjlighet att förlänga ett uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning när förhållandet upphört bedömdes därför inte riskera att stå i strid med EU-rätten.4

Den nuvarande regleringen i utlänningslagen innebär att en ut- länning som har beviljats uppehållstillstånd i egenskap av make eller sambo eller blivande make eller sambo som huvudregel kan beviljas ett nytt uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består. Samma sak gäller för utlänningens barn (5 kap. 3 g § tredje stycket utlänningslagen). Regleringen i 5 kap. 16 § utlänningslagen

2Prop. 1999/2000:43 s. 50.

3Prop. 2020/21:191 s. 99.

4A. prop. s. 101.

275

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

SOU 2025:95

ger emellertid vissa möjligheter till fortsatt uppehållstillstånd trots att ett anknytningsgrundande förhållande har upphört, nämligen om:

1.utlänningen har särskild anknytning till Sverige,

2.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

3.andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppe- hållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 5 kap. 16 § utlän- ningslagen kan inte förlängas och kan inte heller ligga till grund för ett permanent uppehållstillstånd. Det innebär att vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd från en person som tidi- gare har haft ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 16 § utlänningslagen kan Migrationsverket ha skäl att pröva om det finns möjlighet att bevilja uppehållstillstånd på en annan grund (s.k. statusbyte). För att detta ska vara möjligt krävs dock att det finns förutsättningar att göra undantag från huvudregeln att uppehållstillstånd ska sökas innan inresan i Sverige (5 kap. 18 § utlänningslagen).

Punkten 1 (särskild anknytning)

Bestämmelsen i 5 kap. 16 § första stycket 1 utlänningslagen (särskild anknytning) rymmer såväl familjeanknytningsfall som fall där utlän- ningen på annat sätt har fått särskild anknytning till det svenska sam- hället, t.ex. genom etablering på arbetsmarknaden. För att uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas på grund av särskild anknytning enbart genom etablering på arbetsmarknaden krävs enligt praxis två års hel- tidsanställning (se Migrationsöverdomstolens dom den 30 maj 2007 i mål nr UM 745-06). Vidare krävs att anknytningen till arbetsmark- naden har etablerats under en tid då sökanden haft tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av anknytning (se MIG 2008:10).

Enligt inhämtad statistik från Migrationsverket beviljades 202 uppe- hållstillstånd med stöd av den aktuella bestämmelsen under 2021, åtföljt av 56 under 2022 och 74 under 2023.

276

SOU 2025:95

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

Punkten 2 (våld eller kränkning)

Enligt 5 kap. 16 § första stycket 2 utlänningslagen får uppehålls- tillstånd beviljas om ett anknytningsgrundande förhållande har upp- hört främst på grund av att utlänningen eller dennes barn har utsatts för våld eller allvarliga kränkningar i förhållandet. Hänsyn ska tas till under vilka omständigheter övergreppet ägt rum, hur allvarligt det varit och om det rört sig om en enstaka episod eller upprepade övergrepp samt hur länge förhållandet varat.5

En bestämmelse delvis motsvarande den aktuella regleringen in- fördes 2000, i 1989 års utlänningslag, och innebar då en kodifiering av praxis om fortsatt uppehållstillstånd inom ramen för s.k. uppskju- ten invandringsprövning, en ordning som tillämpades i syfte att för- hindra missbruk av regelverket. Möjligheten att bevilja fortsatt uppe- hållstillstånd i situationer som omfattades av den aktuella regleringen syftade till att förhindra negativa konsekvenser av den tillämpade ordningen, främst att kvinnor av rädsla för utvisning skulle stanna kvar i destruktiva förhållanden.

För att fortsatt uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av våld eller kränkningar bör omständigheterna vara sådana att det kan antas att förhållandet upphört huvudsakligen på grund av detta.6

Enligt inhämtad statistik från Migrationsverket beviljades 22 uppe- hållstillstånd med stöd av den aktuella bestämmelsen under 2021, åtföljt av 12 uppehållstillstånd under 2022 och 21 uppehållstillstånd under 2023.

Punkten 3 (andra starka skäl)

Enligt 5 kap. 16 § första stycket 3 utlänningslagen får uppehållstill- stånd också ges om andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt tillstånd. Det som avses är främst olika former av huma- nitära skäl, till exempel att utlänningen riskerar att bli socialt utstött vid återvändande eller att denne är allvarligt sjuk eller svårt handi- kappad. Av förarbetena framgår att en samlad bedömning måste göras i varje enskilt fall. Även om sökanden inte har utsatts för så allvarliga kränkningar att uppehållstillstånd bör beviljas enbart på den grunden, kan omständigheterna vid en samlad bedömning ändå

5Prop. 1999/2000:43 s. 64.

6Prop. 1999/2000:43 s. 53 f.

277

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

SOU 2025:95

framstå som så ömmande att fortsatt uppehållstillstånd bör beviljas. Vid bedömningen bör också sökandens anknytning till hemlandet och till vilka förhållanden där som sökanden har att återvända till vägas in.7

Enligt inhämtad statistik från Migrationsverket beviljades 3 uppe- hållstillstånd med stöd av den aktuella bestämmelsen under 2021, åtföljt av 1 uppehållstillstånd under 2022 och 8 uppehållstillstånd under 2023.

10.3Överväganden och förslag

10.3.1Det ska inte längre vara möjligt att bevilja fortsatt uppehållstillstånd när en anknytningsgrundande relation har upphört på den grunden att utlänningen har särskild anknytning till Sverige

Förslag: Regleringen i 5 kap. 16 § utlänningslagen som ger möjlig- het att när en anknytningsgrundande relation har upphört bevilja fortsatt uppehållstillstånd för en utlänning på grund av att han eller hon har särskild anknytning till Sverige ska utgå.

Den nuvarande regleringen i 5 kap. 16 § utlänningslagen är förhål- landevis generöst utformad, och innebär i praktiken att vissa personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning är i en mer gynnsam position än andra personer med tidsbegränsade uppehålls- tillstånd (exempelvis skyddsbehövande eller arbetstagare) om grunden för uppehållstillståndet upphör. Av utredningens direktiv framgår samtidigt att möjligheterna till fortsatt uppehållstillstånd vid våld eller andra kränkningar i en relation inte ska försämras.

I sammanhanget noterar utredningen att bestämmelserna i 5 kap.

16 § första stycket 2 och 3 utlänningslagen tidigare har ansetts ge ett skydd mot utvisning för den som drabbats av hedersrelaterad brotts- lighet.8 Mot den bakgrunden, och med beaktande av de skyldigheter för Sveriges del som följer av artikel 15 i familjeåterföreningsdirektivet bedömer utredningen att en reglering i huvudsak motsvarande den i 5 kap. 16 § första stycket 2 och 3 utlänningslagen även fortsatt bör

7Prop. 1999/2000:43 s. 54.

8Prop. 2021/22:224 s. 102 f.

278

SOU 2025:95

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

finnas. Av angivna skäl föreslås ingen ändring av punkten 2. I fråga om punkten 3 bedömer utredningen dock att det finns skäl att vidta vissa närmast språkliga ändringar i syfte att anpassa regleringen till direktivet. Utredningen återkommer till det i avsnitt 10.3.2.

Någon skyldighet för Sverige att tillämpa en så pass förmånlig ordning som enligt 5 kap. 16 § första stycket 1 utlänningslagen (som enligt praxis alltså innebär att uppehållstillstånd kan beviljas efter två års heltidsanställning) följer emellertid varken av EU-rätten eller Sveriges internationella åtaganden. I sammanhanget kan noteras att den aktuella regleringen tillkom under en tid då de flesta anhöriga beviljades permanent uppehållstillstånd direkt, och fortfarande är utformad på ett i huvudsak motsvarande sätt. I dag är utlännings- lagstiftningen emellertid i många delar utformad med andra utgångs- punkter, däribland att den som inte längre har en grund för uppe- hållstillstånd som utgångspunkt ska återvända till sitt hemland.9

Mot den här bakgrunden föreslår utredningen att möjligheten för en utlänning att beviljas fortsatt uppehållstillstånd när det an- knytningsgrundande förhållandet har upphört på den grunden att utlänningen har särskild anknytning till Sverige ska utgå. Det kom- mer att innebära att vissa personer, både barn och vuxna, som kom- mit till Sverige på grund av anknytning inte längre kommer att kunna beviljas fortsatt uppehållstillstånd i Sverige om relationen upphör. I förlängningen kommer detta även att påverka berörda personers arbetsgivare, som går miste om personal. Eftersom ett uppehållstill- stånd som beviljas med stöd av 5 kap. 16 § utlänningslagen inte kan förlängas bedömer emellertid utredningen att de negativa effekterna av förslaget för enskilda inte ska överdrivas. Utredningen bedömer inte heller att förslaget kan antas få någon mer betydande påverkan på nyanländas möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden.

9Jfr prop. 2020/21:191 s. 100.

279

Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden

SOU 2025:95

10.3.2Regleringen i 5 kap. 16 § utlänningslagen ska anpassas till regleringen

i familjeåterföreningsdirektivet

Förslag: Bestämmelsen i 5 kap. 16 § utlänningslagen ska utvid- gas på så sätt att den även ska omfatta situationer när ett tidigare anknytningsgrundande förhållande inte kan läggas till grund för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd utan att detta beror på att förhållandet har upphört. Vidare ska den nuvarande regleringen som anger att uppehållstillstånd kan beviljas om ”andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd” ändras på så sätt att uppehållstillstånd i stället ska kunna beviljas om ”omständigheterna på annat sätt är särskilt ömmande”. För- slagen innebär att regleringen anpassas till EU-rätten.

EU-domstolens uttalanden i mål C-63/23 kan tolkas som att sådana särskilt ömmande fall som avses i artikel 15.3 inte nödvändigtvis måste ha orsakats av att det anknytningsgrundande förhållandet har upphört utan att medlemsstaterna tvärtom har en skyldighet att möj- liggöra för vissa familjemedlemmar att få ett oberoende uppehållstill- stånd även i sådana fall där de svårigheter som familjemedlemmen står inför saknar samband med ett sådant uppbrott. Det aktuella avgöran- det utgör ny praxis sedan bestämmelsen senast sågs över och även ny praxis sedan kommittédirektiven beslutades. Utredningen bedö- mer därför att det får anses ligga inom utredningens uppdrag att inom ramen för den översyn som nu görs av regelverket analysera behovet av författningsändringar med anledning av EU-domstolens uttalanden.

Visserligen finns enligt svensk rätt en möjlighet enligt 5 kap. 3 a tredje stycket 3 utlänningslagen att bevilja uppehållstillstånd på grund av särskild anknytning till Sverige vid synnerliga skäl. Därutöver ger regleringen i 5 kap. 6 § utlänningslagen möjlighet att, om uppehålls- tillstånd inte kan ges på annan grund, bevilja uppehållstillstånd om omständigheterna är synnerligen ömmande. Eftersom en tillämpning av de aktuella bestämmelserna kräver synnerliga skäl respektive syn- nerligen ömmande omständigheter står det enligt utredningens mening emellertid inte helt klart att bestämmelserna fullt ut omfat- tar alla sådana särskilt ömmande fall som avses i artikel 15.3 i familje- återföreningsdirektivet. För att säkerställa att svensk rätt även fortsatt

280

11DNA-analys

i anknytningsärenden

I utredningens uppdrag ingår att överväga vilket behov som finns av att använda DNA-analys i större utsträckning vid anhöriginvand- ring och ta ställning till om, och i så fall hur, nuvarande regler bör ändras för att möjliggöra detta. Principen om fri bevisföring ska beak- tas. Det ska också göras en analys av hur en utökad användning av DNA-analys förhåller sig till enskildas rätt till skydd för grundläg- gande fri- och rättigheter, i synnerhet rätten till skydd för den per- sonliga integriteten och till familjeliv. Därutöver ska en analys göras ur ett dataskyddsrättsligt perspektiv.

I uppdraget ingår även att ta ställning till om det finns behov av ändringar i nuvarande regler för att klargöra det rättsliga stödet för behandling av personuppgifter i samband med DNA-analys.

11.1Skyddet mot kroppsliga ingrepp

11.1.1Regeringsformen

Av 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen framgår att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp även i andra fall än som avses i 2 kap. 4 § (dödsstraff) och 5 § (kropps- straff). Uttrycket “kroppsligt ingrepp” avser bl.a. läkarundersök- ningar, smärre ingrepp som vaccinering och blodprovstagning och andra liknande företeelser som brukar betecknas med ordet kropps- besiktning.1

Möjligheterna att göra undantag i lag från vissa av de fri- och rätt- igheter som garanteras i 2 kap. regeringsformen, däribland skyddet mot andra kroppsliga ingrepp än dödsstraff och kroppsstraff, regle-

1Holmberg m.fl., Grundlagarna (3 juli 2019, Version 3A, JUNO) kommentaren till 2 kap. 6 §.

283

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

ras i 20 och 25 §§ i samma kapitel. I sådana situationer tillämpas ett kvalificerat lagstiftningsförfarande, något som tillkommit för att i kontroversiella frågor ge tid för eftertanke och fördjupad debatt.2

11.1.2Europakonventionen

Enligt artikel 8.1 i Europakonventionen har var och en rätt till re- spekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Av artikel 8.2 följer att en offentlig myndighet inte får ingripa i rät- ten till privatliv annat än med stöd av lag och om det i ett demokra- tiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till den nationella säker- heten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av oordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

Enligt Europadomstolen kan påtvingade medicinska undersök- ningar, även om de är av mindre ingripande karaktär, utgöra en kränk- ning av rätten till respekt för privatlivet. Hit räknas bl.a. blodprovs- tagning för att fastställa faderskap.3

11.2Om DNA och DNA-analys

DNA (deoxyribonukleinsyra) är den kemiska benämningen på vår arvsmassa, bäraren av våra gener. Hälften av en persons kärnbärande DNA ärvs från respektive förälder. Arvsmassan består av ungefär

3 miljarder s.k. baspar. Mycket förenklat är det kombinationen av basernas ordningsföljd längs DNA-molekylen som bestämmer egenskaperna hos en individ.

En DNA-analys är inriktad på sådana områden som varierar mycket mellan olika individer. En genomförd DNA-analys kan med hög säkerhet utvisa genetiska samband mellan olika personer. I släktutredningar som gäller barn/förälderförhållanden uppgår sannolikhetsberäkningen till minst 99,99 procent. Det innebär att av t.ex. 10 000 felaktigt utpekade fäder, kan alla utom en uteslutas. Även om det inte går att positivt visa att någon är far genom DNA- prov eftersom sannolikhetsberäkningen grundar sig på uteslutning

2Se Jermsten, Regeringsfomen (1974:152), 2 kap. 22 §, Karnov (JUNO).

3Se bl.a. NJA 2016 s. 1157, NJA 2007 s. 584 och intagna hänvisningar till Europadomstolens avgöranden i det sistnämnda avgörandet.

284

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

(och inte utpekande av en viss person) är det i praktiken den slut- satsen som kan dras med hänsyn till att uteslutningskapaciteten är så stor och sannolikhetsberäkningen så omfattande.

Enligt praxis vid Rättsmedicinalverkets rättsgenetiska avdelning förutsätter ett utlåtande om att en viss man är ett barns far i de allra flesta fall en sannolikhet på minst 99,99 procent. Detta gäller dock under förutsättning att inte någon annan nära släkting kan vara bar- nets förälder. Eftersom nära släktingar har högre sannolikhet för likheter i DNA-profilen än obesläktade individer måste möjligheten att en nära släkting avsatt DNA-profilen alltid beaktas.4

11.3Den nuvarande regleringen om DNA-analys i anknytningsärenden

I vissa ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning före- ligger en skyldighet för Migrationsverket att ge sökanden och an- knytningspersonen tillfälle att få en DNA-analys utförd när det gäller det biologiska släktskap som åberopas i ansökan. Skyldigheten föreligger i ärenden enligt 5 kap. 3 § första stycket 2 och 3 a § första stycket 2–4 samt tredje stycket 2 och 3 utlänningslagen om den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig för att uppe- hållstillstånd ska beviljas och det inte är uppenbart att det åberopade släktskapsförhållandet inte föreligger.

Om det finns skäl att avslå en ansökan av andra anledningar än på grund av att utredningen om släktskapet är otillräcklig behöver tillfälle till DNA-analys inte ges.

En DNA-analys får utföras endast om den som ska undersökas har informerats om syftet med DNA-analysen och har gett sitt skriftliga samtycke. Kostnaden för provtagning, transport av pro- ver och analys ska betalas av staten (13 kap. 15 § utlänningslagen).

Av 13 kap. 16 § utlänningslagen följer att den som själv bekostat en DNA-analys i ett anknytningsärende i vissa fall har möjlighet att få ersättning för kostnaden från staten.

När regleringen om DNA-analys i anknytningsärenden infördes 2006 framhöll regeringen att familjeåterförening är en viktig och prin- cipiell rätt samt att en grundprincip inom den svenska utlännings- rätten är att hålla samman familjen:

4Se prop. 2005/06:72 s. 62 med hänvisningar.

285

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

Familjeåterförening är en viktig och principiell rätt i såväl svensk som i viss utsträckning internationell rätt. En grundprincip inom den svenska utlänningsrätten är att hålla samman familjen, vilket främst kommer till uttryck i bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av familje- anknytning enligt 2 kap. 4 § UtlL (5 kap. 3 § NUtlL). En förutsättning för att denna princip skall kunna upprätthållas och för att en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåterförening skall kunna beviljas är bl.a. att sökandens identitet är fastställd. Ytterligare ett villkor är att det finns underlag som ger stöd åt ett påstående om släktskap mellan sökanden och anknytningspersonen i Sverige. Detta kan ske genom företeende av olika handlingar som födelseattester, personbevis och ID-handlingar. Det kan emellertid på grund av förhållandena i sökan- dens hemland ibland vara omöjligt att skaffa fram sådana dokument, t.ex. på grund av bristfällig folkbokföring. Det kan också finnas anled- ning att ifrågasätta tillförlitligheten i de dokument som företes. Migra- tionsverket har vid ett flertal tillfällen framhållit detta som ett problem (prop. 1996/97:25 s. 235 f. och 265). Sådana förhållanden gäller sedan flera år beträffande sökande från t.ex. Somalia, Irak och Afghanistan. När det gäller barn som vill återförenas med sin/sina förälder/föräldrar, får det ofta räcka med att sannolika skäl talar för att det uppgivna släkt- skapet är korrekt. Detta har fått till följd att ett inte oväsentligt antal barn förenats med personer som inte är deras biologiska föräldrar. Det har förekommit att en del av dessa barn utnyttjats för att skapa en fiktiv anknytning till Sverige för en oäkta förälder eller som handelsvara och att de i vissa fall sedan övergetts. Dessa farhågor delas av RPS som i sitt remissyttrande betonar vikten av att barn skyddas från utnyttjande. Det har också inträffat att barn, som kommit till Sverige tillsammans med en person som uppgetts vara dess förälder, senare har visat sig inte vara barn till den personen. Socialtjänsten har i sådana situationer som nu nämnts fått ta hand om och placera barnen i familjehem.

Hänsynen till barns bästa betonas såväl i utlänningslagstiftningen som i annan lagstiftning som berör barn. Det är också regeringens uppfattning att det i de allra flesta fall är barnets föräldrar som har de främsta förutsättningarna att se till barnets bästa och tillgodose dess behov. Det bör därför vidtas åtgärder för att så långt som möjligt mot- verka att barn beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till någon som oriktigt påstår sig vara barnets förälder. Ett sätt att förhin- dra detta skulle vara att ansvariga handläggande myndigheter ställer högre krav än tidigare på att släktskapet skall vara styrkt för att ett barn skall medges uppehållstillstånd på grund av anknytning. Som framhållits ovan kan det dock vara mycket svårt, ibland till och med helt omöjligt, att skaffa handlingar som styrker ett påstått släktskap. En ren skärpning av beviskravet skulle därför medföra att familjeåter- förening i vissa fall omöjliggörs, vilket inte heller kan anses acceptabelt. Barn bör normalt få möjlighet att återförenas med sina föräldrar i Sverige. En annan ordning skulle strida mot uppfattningen att rätten till familje- återförening är en självklar och grundläggande del av den svenska invandringspolitiken (prop. 1996/97:25). Å andra sidan är det mycket

286

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

viktigt, med tanke på barnets bästa, att förebygga situationer där barn återförenas med personer som i verkligheten inte är deras föräldrar. Barn måste skyddas från risken att överges eller utsättas för någon form av utnyttjande. En förutsättning för att principen ska kunna upprätt- hållas och för att en ansökan om uppehållstillstånd för familjeåter- förening ska kunna beviljas är bl.a. att sökandens identitet är fastställd samt att det finns underlag för ett påstående om släktskap mellan sökanden och anknytningspersonen i Sverige. Detta kan ske genom företeende av olika handlingar som födelseattester, personbevis och ID-handlingar. Ibland kan det emellertid på grund av förhållandena i sökandens hemland vara omöjligt att skaffa fram sådana dokument, t.ex. på grund av bristfällig folkbokföring. Det kan också finnas anled- ning att ifrågasätta tillförlitligheten i de dokument som företes, något som Migrationsverket vid ett flertal tillfällen hade framhållit som ett problem, t.ex. beträffande sökande från Somalia, Irak och Afghanistan.5

Avsikten med införandet av möjligheten till DNA-analys var således att ge sökanden förutsättningar att visa att biologiskt släktskap före- ligger i ärenden där den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig för att ansökan om uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Även rättviseaspekter ansågs utgöra ett skäl för att införa en sådan möjlighet. Det ansågs nämligen att möjligheten till bevisning genom DNA-analys inte borde vara förbehållen endast utlänningar som hade råd att själva bekosta en sådan.

I första hand var avsikten att DNA-analys skulle erbjudas i ären- den om familjeåterförening mellan minderåriga barn och föräldrar, där biologiskt släktskap görs gällande. Syftet var vidare att en sådan analys skulle erbjudas endast om den primära utredningen av släkt- skapet inte var tillräcklig för att ansökningen, om övriga förutsätt- ningar var uppfyllda, skulle kunna bifallas.

År 2014 utvidgades tillämpningsområdet för bestämmelsen om DNA-analys till att omfatta fler anknytningssituationer.6

Av 4 kap. 21 c § utlänningsförordningen framgår att sådan DNA- analys som avses i 13 kap. 15 § utlänningslagen ska utföras av Rätts- medicinalverket. I bestämmelsen anges att Migrationsverket ska underrätta Rättsmedicinalverket om att en provtagning för DNA- analys ska genomföras samt att utlåtandet över analysen ska sändas till Migrationsverket.

5Se prop. 2005/06:72 s. 68 f.

6Prop. 2013/14:217, bet. 2013/14:SfU22, rskr. 2013/14:339.

287

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

Regleringen bygger på frivillighet

När möjligheten till DNA-analys infördes framhölls i förarbetena att möjligheten att genomföra en sådan skulle grunda sig på frivillig- het, och förslaget bedömdes därmed inte stå i strid med det grund- lagsstadgade skydd som enskilda har gentemot staten i fråga om påtvingade kroppsliga ingrepp:

Genom att tillämpa ordningen att DNA-analys i anknytningsärenden skall bygga på frivillighet, kommer Sverige att följa samma princip som gäller i de nordiska länder som redan infört denna möjlighet. Kravet på samtycke innebär också att förslaget inte kan anses stå i strid med det grundlagsstadgade skydd som enskilda åtnjuter gentemot det allmänna vad avser påtvingade kroppsliga ingrepp (2 kap. 6 § regeringsformen). Som framgått i […] är avsikten att ett erbjudande om DNA-analys skall lämnas endast om det åberopade biologiska släktskapsförhållandet inte kan visas på annat sätt. Möjligheten till DNA-analys innebär alltså ett slags rättshjälp som erbjuds sökanden och anknytningspersonen i sådana fall där det annars vore omöjligt att bevisa de påstådda släktbanden och det därför kan förväntas att ansökan kommer att avslås. Det är inte fråga om att införa ett krav på att släktskapsförhållanden generellt skall styrkas genom DNA-analys.

BO har anfört synpunkter som ger uttryck för en farhåga att en be- stämmelse om DNA-analys i familjeanknytningsärenden skulle medföra en skärpning av beviskravet. BO synes mena att det tidigare har uppställts ett lägre krav på bevisningen i dessa ärenden. Emellertid har kravet även hittills varit att utredningen om de åberopade familjebanden skall ha fullgjorts, normalt genom skriftlig dokumentation, för att uppehålls- tillstånd skall beviljas. Möjligheten till DNA-analys påverkar enligt regeringens mening inte beviskravet, utan innebär endast att sökanden erbjuds ett bevismedel som komplement till en annars otillräcklig ut- redning. De sökande som med hjälp av annan utredning om släktskapet uppfyller gällande beviskrav skall även fortsättningsvis erhålla uppehålls- tillstånd. Det är först när utredningen inte når upp till detta krav som tillfälle till DNA-analys skall ges. Någon skärpning av beviskravet är alltså inte avsedd.

Det är emellertid riktigt att uppehållstillstånd i ärenden om familje- återförening mellan barn och föräldrar ibland meddelats trots att utred- ningen varit otillräcklig. Ett sådant avsteg från ordinarie beviskrav kan undvikas genom möjligheten till DNA-analys. Upprätthållandet av utredningskravet i dessa fall motiveras av hänsynen till barnets bästa och betydelsen av att barn inte återförenas med andra än sina föräldrar.7

7Prop. 2005/06:72 s. 74 f.

288

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

Den frivilliga medverkan ska dokumenteras genom ett skriftligt samtycke av sökanden och anknytningspersonen, efter att de båda informerats om syftet med analysen (13 kap. 15 § tredje stycket utlänningslagen).

Om beviskravet i anknytningsärenden

I ärenden om uppehållstillstånd gäller, liksom inom förvaltnings- rätten i stort, principen om fri bevisföring. Den innebär att en part är fri att åberopa olika slag av bevisning till stöd för sin sak.

Det normala beviskravet i anknytningsärenden är att de åberopade omständigheterna ska göras sannolika. Detta gäller även vid bedöm- ningar enligt 5 kap. 3 § utlänningslagen, förutsatt att det inte finns stöd för ett annat beviskrav (se MIG 2007:45).8 Vid uppehållstillstånd p.g.a. anknytning genom äktenskap (5 kap. 3 § första stycket 1) följer exempelvis av Migrationsöverdomstolens praxis att ett högre beviskrav gäller; i sådana fall ska sökanden styrka att det föreligger ett giltigt äktenskap, vilket kan ske genom skriftliga bevis såsom vigselbevis (se MIG 2008:18).

Enligt Migrationsverkets tolkning av rättsläget är beviskravet i fall som avser barn som vill återförenas med en förälder i Sverige sannolikt:

När det gäller barn som vill återförenas med en förälder i Sverige har regeringen i förarbetena inför införandet av dna-analys i familjeåter- föreningsärenden fört ett resonemang om beviskravet. När barn vill återförenas med en förälder hade det ofta fått räcka med att sannolika skäl talar för släktskapet. Följden blev att barn förenats med personer som inte är deras biologiska föräldrar.

För att uppfylla beviskravet krävdes enligt regeringen en utredning om familjebanden, normalt genom skriftlig bevisning.

Det framgår inte klart om regeringen ansåg att ett annat och högre beviskrav var gällande, eller inte. Därmed kan detta förarbetsuttalande inte läggas till grund för att frångå normalkravet på bevisningen vid anknytningsinvandring; inte heller när barn ansöker för att följa med eller förenas med en förälder i Sverige. Slutsatsen blir att beviskravet även i dessa fall är sannolikt.9

8Se MIG 2007:45.

9Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande. Beviskravet i anknytningsärenden – RS/030/2021.

289

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

Gällande tillämpningen av DNA-analys anges i Migrationsverkets ärendehandläggningshandbok bl.a. följande:

Svårigheter att styrka släktskapet kan bero på att landets folkbokföring är bristfällig eller att de id-handlingar som utfärdas inte är tillförlitliga. För att inte omöjliggöra familjeåterförening i dessa fall kan Migrations- verket därför erbjuda dna-analys för att styrka släktskap mellan sökan- den och en eller två personer i ett barn-förälder-förhållande. […]

En dna-analys kan också bli aktuell om förälderns namn inte framgår av dokumentationen och släktskapet inte heller styrkts genom övriga uppgifter i ärendet. Ett annat exempel är när barnets födelse registrerats i efterhand, eftersom dokumentationen i en sådan situation kan anses ha ett lågt bevisvärde. Det gäller särskilt om födelseregistreringen skett först i nära anslutning till att ansökan lämnades in.

Det kan även finnas andra skäl till att ifrågasätta handlingar som syftar till att visa släktskapet eller att det i viss omfattning lämnats osamstäm- miga uppgifter om hem- och familjeförhållanden. Så kan vara fallet om anknytningspersonen inte har nämnt barnet vid sin egen invandring eller om familjen kommer från ett land med bristfällig folkbokföringen eller där korruption förekommer. Det är exempel på situationer som behöva vägas in i en sammantagen bedömning, eftersom sådana faktorer typiskt sett minskar dokumentens bevisvärde. Vidare får vid bedömningen hänsyn tas till vilken dokumentation en sökande från ett visst land kan förväntas presentera.10

Att en helhetsbedömning alltid föregår beslutet att erbjuda en möj- lighet till DNA-analys är något som har bekräftats vid de kontakter som utredningen haft med Migrationsverket.

Kravet på styrkt identitet och bevislättnadsregeln

För att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknytning krävs som regel att den anhöriges identitet är styrkt. För att så ska anses vara fallet gäller som huvudregel att sökanden behöver kunna uppvisa giltigt pass. På grund av förhållandena i den sökandes hemland kan det ibland vara svårt eller omöjligt att skaffa fram dokument som klarlägger identiteten. I Migrationsöverdomstolens praxis har det utvecklats en bevislättnadsregel som innebär att identiteten hos en sökande förälder från ett land med ingen eller dåligt fungerande myndighetsstruktur i vissa fall endast behöver göras sannolik.11

10Migrationsverket, Handbok, Uppehållstillstånd på grund av anknytning – Rätt till familje- återförening (reviderad 2024-05-17).

11Se MIG 2012:1, MIG 2014:16 och MIG 2016:6.

290

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

Bevislättnadsregelns tillämpning förutsätter att det finns en DNA- analys som styrker personens föräldraskap till ett barn som sökan- den uppges ha gemensamt med anknytningspersonen, att anknyt- ningspersonen är barnets andra förälder och att föräldrarna levt i hushållsgemenskap innan anknytningspersonen kom till Sverige. Bevislättnadsregeln kan även tillämpas när sökanden är ett barn. I ett sådant fall räcker det att barnet gör sin identitet sannolik om en DNA-analys styrker att anknytningspersonen är barnets förälder och anknytningspersonen har levt i hushållsgemenskap med barnets andra förälder innan hon eller han kom till Sverige.

Antal DNA-analyser över tid m.m.

Antalet anknytningsärenden per år som DNA-analys använts i har varierat över tid sedan möjligheten infördes, se tabell 11.1.

Tabell 11.1 Ärenden med DNA-analys 2007–2024

År	Antal
2007	164
2008	259
2009	341
2010	238

2011	157
2012	4 435

2013	6 364
2014	3 831
2015	3 266
2016	1 773

2017	1 362
2018	4 155

2019	4 634
2020	1 875
2021	1 190
2022	972

2023	523
2024	544

Källa: Migrationsverket.

291

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

Enligt Rättsmedicinalverkets nuvarande taxa för rättsgenetiska analyser, som tillämpats från och med den 1 januari 2023, uppgår kostnaden för en s.k. förälderundersökning i ett anknytningsärende till 4 400 kronor. Till detta tillkommer i varje ärende en registrerings- avgift om 4 200 kronor. Hur många undersökningar som aktuali- seras i ett och samma ärende kan variera men enligt uppgift från Migrationsverket uppgick myndighetens snittkostnad per ärende under 2024 till 17 122 kronor. Totalt uppgick kostnaden för DNA- analyser i anknytningsärenden under det aktuella året till knappt 4,2 miljoner kr, se tabell 11.2.

Tabell 11.2 Kostnader för DNA-analys (inomstatlig)

Beloppen, som inte inkluderar utomstatliga kostnader, har avrundats till närmsta tusental

År	Kostnad
2007	3 178 000
2008	4 021 000

2009	3 695 000
2010	2 440 000
2011	1 146 000
2012	18 756 000

2013	27 533 000
2014	11 608 000

2015	11 373 000
2016	9 696 000
2017	11 012 000
2018	15 507 000

2019	11 574 000
2020	5 056 000

2021	2 963 000
2022	3 473 000
2023	4 195 000
2024	4 194 000

Källa: Migrationsverket.

Utredningen har även inhämtat uppgifter från Rättsmedicinalverket, vilka avviker något från de som inhämtats från Migrationsverket. Orsaken till detta har inte framgått men ett antagande från utred- ningens sida är att skillnaderna bottnar i olika sätt att definiera ett

292

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

ärende. Enligt de uppgifter som utredningen har inhämtat från Rätts- medicinalverket inkom under 2013 beställningar om DNA-analys från Migrationsverket i 2 408 ärenden, varvid cirka 45 000 analyser utfördes (4,5 personer per ärende). Under 2024 inkom beställning av DNA-analys i 208 ärenden. Totalt utfördes cirka 1 500 analyser (3,4 personer per ärende).

Enligt Rättsmedicinalverket har kostnaden för DNA-analyser minskat i takt med metodutvecklingen under de senaste decennierna. Under 2013 utfördes i snitt drygt 4 analyser per person. Eftersom analysmetoderna i dag ger mer DNA-information behövs i dag endast drygt 2 analyser per person. Samtidigt har, eftersom antalet ärenden har minskat kraftigt, overheadkostnaden blivit betydligt högre per ärende. Ett ärende från Migrationsverket (med 3 personer) som under 2014 kostade 6 200 kronor kostar därmed i dag 17 400 kronor i dag. Analyserna är avgiftsfinansierade.

11.4Personuppgiftsbehandling vid DNA-analys

11.4.1Allmänt om personuppgiftsbehandling

I regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna finns bl.a. regler om rätten till skydd för den person- liga integriteten. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en, gentemot det allmänna, skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och inne- bär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga för- hållanden.

Rätten till skydd av personuppgifter regleras också i EU:s data- skyddsförordning, som har ett dubbelt syfte. Avsikten är dels att skapa förutsättningar för ett fritt flöde av personuppgifter inom EU, dels att skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter. För- ordningen är direkt tillämplig i medlemsstaterna men i vissa delar utformad på ett sätt som ger utrymme för kompletterande natio- nell reglering.

Begreppet personuppgifter innefattar varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person. Namn och person- nummer är typiska exempel på personuppgifter men även andra upp- gifter som kan användas för att identifiera en viss person omfattas.

293

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

För att personuppgiftsbehandling ska vara laglig krävs enligt data- skyddsförordningen att den sker med stöd av någon av de rättsliga grunder som räknas upp i artikel 6 i förordningen. Dessa är i viss mån överlappande och viss behandling kan därmed omfattas av mer än en rättslig grund. Många gånger sker myndigheters personuppgifts- behandling med stöd av artikel 6.1 första stycket c (behandlingen är nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige) eller artikel 6.1 första stycket e (behand- lingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning).

Vid behandling av känsliga personuppgifter måste särskilda krav vara uppfyllda (artikel 9 i dataskyddsförordningen). Med känsliga uppgifter avses personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ur- sprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening och behandling av genetiska uppgifter, biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning.

I skäl 41 i dataskyddsförordningen anges att den rättsliga grun- den för personuppgiftsbehandling bör vara tydlig och precis och dess tillämpning förutsägbar för dem som omfattas av den. Reger- ingen har tidigare uttalat att vad som krävs i fråga om den rättsliga grundens tydlighet och precision får bedömas från fall till fall, ut- ifrån behandlingens och verksamhetens karaktär. En allmänt hållen rättslig grund är tillräckligt vid behandling av personuppgifter som inte utgör någon egentlig kränkning av den personliga integriteten. Vid behandling av känsliga uppgifter krävs emellertid en mer precis grund som gör det möjligt att förutse intrånget.12

11.4.2Utlänningsdatalagen m.m.

I lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning och förordningen (2018:219) med komplette- rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning finns generella kompletterande bestämmelser till dataskyddsförordningen. Där- utöver innehåller svensk rätt även kompletterande bestämmelser om behandling av personuppgifter i författningar för särskilda sek-

12Prop. 2017/18:105 s. 51.

294

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

torer. För Migrationsverkets del är utlänningsdatalagen (2016:27), som kompletteras av utlänningsdataförordningen (2016:30), av sär- skilt intresse.

Utlänningsdatalagen syftar till att ge Migrationsverket, Polismyn- digheten och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla person- uppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet enligt utlän- nings- och medborgarskapslagstiftningen och att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling (1 §). Av 2 och 3 §§ utlänningsdatalagen framgår att lagen bl.a. omfattar Migrationsverkets och utlandsmyndigheternas verksamhet enligt utlänningslagen och utlänningsförordningen rörande exempelvis uppehållstillstånd. I 11–13 §§ regleras för vilka ändamål personupp- gifter får behandlas. Av 11 § framgår bl.a. att Migrationsverket och utlandsmyndigheterna får behandla personuppgifter om det behövs för handläggning av ärenden i verksamhet som avses i 2 och 3 §§. I 14 § regleras behandling av känsliga personuppgifter. Av bestäm- melsens första stycke framgår att sådana uppgifter endast får behand- las för de ändamål som anges i 11 och 13 §§ om uppgifterna är abso- lut nödvändiga för syftet med behandlingen.

11.4.3Migrationsverkets hemställan

Den 13 mars 2017 föreslog Migrationsverket i en hemställan till regeringen att bestämmelsen i 4 kap. 21 c § utlänningsförordningen skulle ändras för att tydliggöra de rättsliga förutsättningarna för över- föring av personuppgifter från Migrationsverket till Rättsmedicinal- verket som krävs för att Rättsmedicinalverket ska kunna utföra DNA-analyser i enlighet med regleringen i 13 kap. utlänningslagen.13 Bakgrunden till hemställan var att Datainspektionen, numera Inte- gritetsskyddsmyndigheten (IMY), i ett samrådsyttrande hade gjort bedömningen att bestämmelsen begränsade Migrationsverkets möj- ligheter att behandla personuppgifter genom att överföra dessa till Rättsmedicinalverket.14

13Hemställan om ändring i utlänningsförordningen (2006:97), Ju2017/02513.

14Se Datainspektionens samrådsyttrande den 22 december 2016, dnr 2343-2016.

295

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

11.4.4Uttalanden i samband med utlänningsdatalagens anpassning till dataskyddsförordningen

I april 2017 gavs en utredare i uppdrag att lämna förslag på författ- ningsändringar för att komplettera dataskyddsförordningen i utlän- ningsdatalagen och utlänningsdataförordningen. I september 2017 överlämnade utredaren promemorian En omarbetad utlänningsdatalag (Ds 2017:45) till regeringen. I fråga om den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandling inom utlänningsdatalagens tillämpnings- område gjordes i promemorian bedömningen att det rättsliga stödet för den personuppgiftsbehandling som Migrationsverket och ut- landsmyndigheterna utför för att fullgöra sina skyldigheter enligt utlännings- och medborgarskapslagstiftningen när det gäller ålders- bedömningar och DNA-analyser finns i artikel 6.1 e) i dataskydds- förordningen, eftersom behandlingen är nödvändig för att utföra den uppgift av allmänt intresse som anförtrotts Migrationsverket inom ramen för utlänningslagstiftningen. Vidare gjordes bedöm- ningen att den personuppgiftsbehandling som utförs av Migrations- verket vid en underrättelse till Rättsmedicinalverket om att en åldersbedömning ska ske utförs i enlighet med den primära ända- målsbestämmelsen i 11 § 1 utlänningsdatalagen och att utlännings- förordningens bestämmelser om vilka personuppgifter som ska finnas med i en sådan underrättelse utgör den sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör utlämnandet.15

Lagändringar för att anpassa utlänningsdatalagen till dataskydds- förordningen vidtogs under 2018. I samband med detta uttalade den dåvarande regeringen att den delade bedömningen i promemo- rian att den personuppgiftsbehandling som avses i utlänningsdata- lagen täcks av de rättsliga grunderna i dataskyddsförordningen.16

11.4.5Sekretessbrytande bestämmelser

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns regler om sekre- tess som begränsar rätten att ta del av allmänna handlingar och som reglerar tystnadsplikt i det allmännas verksamhet. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en allmän handling eller genom att uppgifter röjs muntligen eller

15Ds 2017:45 s. 61 f.

16Prop. 2017/18:254 s. 15 f.

296

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

på något annat sätt (3 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen). Sekretess gäller mot enskilda och mot andra myndigheter samt mel- lan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen).

Av 37 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretess gäller i verksamhet för kontroll över utlän- ningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt bestämmelsen, som bl.a. tillämpas av Migrations- verket, gäller således ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för sekretess. Med uppgift om en enskilds personliga förhållanden avses t.ex. uppgifter om hälsotillstånd, religiös och politisk uppfattning.

I offentlighets- och sekretesslagen finns även sekretessbrytande bestämmelser som innebär att det i vissa fall är möjligt att lämna ut sekretesskyddade uppgifter till enskilda och andra myndigheter (10 kap. offentlighets- och sekretesslagen). Av 10 kap. 2 § offentlig- hets- och sekretesslagen framgår att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Vidare framgår av 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen att en sekretesskyddad uppgift får lämnas till en annan myndighet om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning.

11.5Överväganden och förslag

11.5.1Regleringen om DNA-analys ska förtydligas på så sätt att det tydliggörs vilka krav som ska ställas på annan bevisning för att sådan analys ska anses obehövlig

Förslag: Regleringen om DNA-analys i 13 kap. 15 § utlännings- lagen ska ändras på så sätt att det ska anges i bestämmelsen att Migrationsverket ska ge sökanden och den person till vilken an- knytning åberopas tillfälle att få en DNA-analys utförd när det gäller det biologiska släktskap som åberopas i ansökan om sökan- den inte genom annan utredning kunnat visa att det åberopade släktskapsförhållandet föreligger, och det inte utifrån redan befint-

297

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

lig utredning är uppenbart att det åberopade släktskapsförhållan- det inte föreligger. Genom ändringen tydliggörs vilka krav som ska ställas på annan åberopad bevisning för att en DNA-analys ska anses obehövlig.

Vidare ska tillämpningsområdet för den aktuella regleringen utvidgas till att omfatta alla anknytningsärenden enligt 5 kap. utlänningslagen.

Möjligheten till DNA-analys infördes för att ge sökanden förutsätt- ningar att bevisa biologiskt släktskap i ärenden där den övriga utred- ningen inte var tillräcklig för att ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning skulle kunna beviljas. Eftersom ordningen ut- formades på så sätt att den utgick från frivillighet bedömdes regler- ingen vid införandet inte stå i strid med skyddet för enskildas per- sonliga integritet.

Enligt uppgift från Migrationsverket beviljades under 2024 uppe- hållstillstånd på grund av anknytning med stöd av bestämmelserna i 5 kap. 3 och 3 a utlänningslagen i totalt 24 504 fall. Under samma år användes DNA-analys i 544 ärenden till en total kostnad om knappt 4,2 miljoner kronor.17 En slutsats som kan dras utifrån detta är att DNA-analys inte används i någon särskilt stor utsträckning. En annan slutsats som kan dras är att om DNA-analys skulle använ- das i betydligt större utsträckning, eller rent av göras till ett obliga- toriskt inslag, i anknytningsärenden där biologiskt släktskap åbero- pas skulle statens kostnader för dessa analyser sannolikt bli betydande.

Under januari 2025 beviljade Migrationsverket 1 331 uppehålls- tillstånd på grund av familjeanknytning. Av dessa gavs 168 till per- soner med medborgarskap i Afghanistan, 106 till personer med med- borgarskap i Syrien och 97 till personer med medborgarskap i Eritrea. De fjärde och femte vanligast förekommande medborgarskapslan- den var Thailand (53) och USA (45). Under juni 2025 beviljades

1 284 uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning. Av dessa gavs 139 till personer med medborgarskap i Syrien, 114 till perso- ner med medborgarskap i Afghanistan och 96 till personer med medborgarskap i Eritrea. De fjärde och femte vanligast förekom- mande medborgarskapslanden var Etiopien (46) och Thailand (44).

17Kostnader till privata aktörer utelämnade.

298

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

Att ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning kan avse sökande från många olika länder innebär att omständigheterna i enskilda ärenden kan se mycket olika ut. Eftersom folkbokförings- systemen i olika länder skiljer sig åt kan inte minst möjligheterna att bevisa de omständigheter som åberopas till stöd för ansökan genom skriftliga handlingar variera kraftigt. För personer från län- der med ordnad folkbokföring innebär det som utgångspunkt inte några större problem att med hjälp av skriftlig dokumentation styrka åberopade släktskapsförhållanden, eller ett åberopat äktenskap, och i dessa ärenden finns dessutom många gånger goda möjligheter för Migrationsverket att kontrollera åberopade handlingars äkthet. För personer med härkomst från länder med bristande folkbokföring, eller utbredd korruption, kan förhållandena i hemlandet däremot innebära betydande svårigheter när det gäller att skaffa fram nödvän- dig dokumentation, eller så kan det finnas skäl att ifrågasätta de dokument som finns.

I utredningens uppdrag ingår att överväga vilket behov som finns av att använda DNA-analys i större utsträckning och ta ställning till om, och i så fall hur, nuvarande regler bör ändras för att möjlig- göra detta. Utredningen menar att införandet av ett strikt krav på DNA-analys för att styrka släktskap, utan att beakta redan befintlig utredning, inte bara skulle strida mot principen om fri bevisföring utan även kullkasta de resonemang som gjordes i samband med att möjligheten till DNA-analys infördes om att regleringen bygger på frivillighet (och därmed är godtagbar ur ett integritetsperspektiv). Vidare bedömer utredningen att ett sådant krav sannolikt inte sällan också skulle komma i konflikt med såväl regeringsformens skydd mot påtvingade kroppsliga ingrepp som skyddet för privatliv enligt Europakonventionen. I sammanhanget ska noteras att det av arti- kel 8.2 i Europakonventionen framgår att ett ingrepp i rätten till privatliv från en offentlig myndighet endast får göras om ett sådant ingrepp är nödvändigt med hänsyn till vissa tungt vägande mot- stående intressen från samhällets sida.

Av angivna skäl menar utredningen att DNA-analyser i anknyt- ningsärenden även fortsatt ska bygga på frivillighet och att sådan analys endast bör användas som en sista utväg, när den övriga bevis- ningen inte räcker.

Även om utredningen således bedömer att något strikt krav på DNA-analys inte bör införas finns det enligt utredningens mening

299

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

anledning att i vissa avseenden tydliggöra regelverket i syfte att säkerställa att sådan analys kommer till användning i ärenden där det finns utrymme för tvivel gällande ett åberopat släktskap.

Att biologiskt släktskap är en omständighet som till skillnad från många andra omständigheter är möjlig att leda i nära nog full bevisning talar enligt utredningens mening för att ett högt beviskrav bör tillämpas i ärenden där ett sådant släktskap åberopas. Enligt utredningens mening talar detta för att det beviskrav som bör till- lämpas i sådana ärenden är styrkt, något som i sin tur innebär att förhållandevis höga krav måste ställas på annan åberopad bevisning för att DNA-analys ska anses obehövlig. Detta bör enligt utred- ningens mening komma till uttryck i lagstiftningen.

Av angivna skäl föreslår utredningen att bestämmelsen i 13 kap.

15 § utlänningslagen ändras på så sätt att det i bestämmelsen anges att Migrationsverket ska ge sökanden och den person till vilken an- knytning åberopas tillfälle att få en DNA-analys utförd när det gäller det biologiska släktskap som åberopas i ansökan, om sökanden inte genom annan utredning kunnat visa att det åberopade släktskapsförhål- landet föreligger (och det inte är uppenbart att så inte är fallet). Som framgår av förslaget ska en förutsättning för att DNA-analys ska erbjudas vara att sökanden bedöms ha gjort tillräckliga ansträng- ningar för att uppfylla beviskravet. Vad som i detta hänseende kan krävas av sökanden kan förstås variera mellan olika ärenden.

Utredningens förslag innebär alltså inte att ett åberopat släktskap endast ska kunna bevisas genom DNA-analys. Normalt sett bör utgångspunkten i stället vara att det räcker med skriftlig dokumen- tation. Det förutsätter emellertid att det finns ett fullgott skriftligt underlag, att det finns anledning att sätta tilltro till dokumentationen och att det inte finns omständigheter i ärendet som ger anledning att tvivla på släktskapsförhållandena eller åberopade dokuments äkthet.

Eftersom förslaget innebär att DNA-analys även fortsatt ska bygga på frivillighet och att ett erbjudande om sådan även fortsatt ska innebära en hjälp till sökanden i fall där det annars kan förväntas att ansökan kommer att avslås bedömer utredningen att förslaget varken strider mot regeringsformen eller Europakonventionens artikel 8.

I syfte att få till stånd en utökad användning av DNA-analys före- slår utredningen vidare att skyldigheten för Migrationsverket att

300

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

erbjuda DNA-analys ska utvidgas till att omfatta alla ärenden enligt 5 kap. utlänningslagen (i vilka biologiskt släktskap åberopas). Det innebär bl.a. att regleringen kommer att kunna tillämpas i ärenden som avser familjeåterförening mellan ensamkommande barn och för- äldrar, en situation som inte omfattas av den nuvarande regleringen. Utredningen har övervägt om möjligheten till DNA-analys bör utvidgas till att gälla även i andra anknytningsärenden än sådana som prövas enligt 5 kap. utlänningslagen. Eftersom effekten av en sådan ändring, inte minst kostnadsmässigt, framstår som mycket svår att

beräkna lämnas emellertid inget sådant förslag. Något hinder mot att åberopa DNA-analys även i andra anknytningsärenden finns förstås inte, men det förutsätter då att sökanden själv tar ett sådant initiativ (och bekostar åtgärden).

Om utredningens förslag genomförs bedömer utredningen att användningen av DNA-analyser i anknytningsärenden procentuellt sett kommer att öka. Om de samlade insatser som gjorts och görs för att minska asylinvandringen till Sverige, och antalet beviljade uppe- hållstillstånd, får avsedd effekt är det emellertid något som kommer att minska de kostnadsmässiga effekterna av förslaget. Även sett till antalet ansökningar under senare år där sökanden har haft sitt ursprung i något av de länder där problem med bristande folkbok- föring många gånger gör sig gällande bedömer utredningen att för- slaget inte bör ge upphov till någon mer dramatisk ökning av antalet DNA-analyser. I sammanhanget måste enligt utredningens mening beaktas att redan dagens reglering innebär att Migrationsverket har en skyldighet att erbjuda DNA-analys när övrig utredning inte räcker och att förslaget endast innebär ett tydliggörande av beviskravet.

Förslaget innebär en viss risk för att oriktiga släktskapsförhållan- den kan komma att upptäckas i högre grad än i dag, även i fall där berörda personer inte själva har varit medvetna om de verkliga släkt- skapsförhållandena (något som i sin tur kan leda till svåra situationer, inte minst för berörda barn). Att det finns barn som ovetandes inte är biologiska barn till sina föräldrar, och föräldrar som ovetandes inte är biologiska förälder till sitt barn, är emellertid något som Migra- tionsverket redan i dag möter i viss utsträckning och utredningen bedömer inte att den risken utgör ett tillräckligt skäl mot förslaget. Med detta sagt är det förstås viktigt att känslig information av aktu-

301

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

ellt slag förmedlas till berörda personer på ett professionellt och hänsynsfullt sätt.

11.5.2Staten ska även fortsatt stå för kostnaden för DNA-analys

Förslag: Kostnaden för sådan DNA-analys i anknytningsären- den som regleras i 13 kap. 15 § utlänningslagen ska även fortsatt bäras av staten. Vidare ska tillämpningsområdet för bestämmel- sen i 13 kap. 16 § utlänningslagen, som reglerar möjligheten att få ersättning för egna kostnader för sådan analys, utvidgas på ett sätt motsvarande vad som förslagits i fråga om 13 kap. 15 § utlän- ningslagen.

Kostnaden för provtagning, transport av prover och DNA-analys i sådana fall som regleras i 13 kap. 15 § utlänningslagen bärs i dag av staten. Enligt 13 kap. 16 § utlänningslagen finns också möjlighet för sökanden att i vissa situationer få ersättning för egna kostnader för sådan analys. Utredningen har övervägt om det i något avseende finns anledning att ändra på detta.

Vid bedömningen har utredningen beaktat att möjligheten till DNA-analys infördes av hänsyn till barnets bästa och i syfte att skydda barn mot att sammanföras med personer som inte är deras föräldrar.18 Utredningen har också beaktat att det när DNA-analys aktualiseras inte sällan är fråga om ärenden som rör personer i en på många sätt utsatt position.

I kommissionens riktlinjer för tillämpningen av familjeåterföre- ningsdirektivet har kommissionen gett uttryck för uppfattningen att direktivet inte hindrar att medlemsstaterna ställer krav på bl.a. DNA-provtagning men att avgifterna för detta inte får vara så höga eller oproportionerliga att de skapar ett hinder för att utöva de rättigheter som tillerkänns enligt direktivet och därmed undergräver direktivets verkan. När eventuella avgifter fastställs har kommissio- nen ansett att medlemsstaterna bör ta hänsyn till den särskilda situa- tion som flyktingar befinner sig i, och uppmanat medlemsstaterna

18Prop. 2005/06:72 s. 69 f.

302

SOU 2025:95

DNA-analys i anknytningsärenden

att själva bära kostnaderna för DNA-provtagning (i synnerhet om en sådan åläggs flyktingen eller dennes familjemedlemmar).19

I likhet med kommissionen bedömer utredningen att om en DNA-analys skulle innebära en kostnad för sökanden skulle det kunna innebära ett hinder för vissa personer att kunna fullfölja sin ansökan, och därmed ett hinder mot familjeåterförening. Vidare går det enligt utredningens mening inte att bortse från risken att syftet med de föreslagna lagändringarna, att säkerställa att DNA-analys erbjuds av Migrationsverket i fall när det råder tvekan om släktskaps- förhållandena, i någon utsträckning skulle kunna motverkas om beslutet att erbjuda DNA-analys var förenad med en kostnad för sökanden. Utredningen ser också en risk för att en kostnad för DNA-analys skulle kunna leda till att sökande i större utsträckning väljer att bekosta en egen sådan analys utan Migrationsverkets in- blandning, vilket skulle kunna komplicera bevisprövningen i vissa ärenden.

En ordning som innebär att en DNA-analys som utgångspunkt bekostas av sökanden skulle visserligen kunna utformas på så sätt att avsteg från huvudregeln skulle kunna göras när sökandens eko- nomiska förmåga ger skäl för detta. Med beaktande av när DNA- analys normalt aktualiseras kan det emellertid antas att ett sådant undantag skulle behöva tillämpas relativt frekvent, vilket enligt utredningens mening gör att det kan ifrågasättas om de nya hand- läggningsmoment, utredningsåtgärder och bedömningar som en sådan ordning skulle aktualisera skulle vara motiverade sett till den förväntade kostnadsbesparingen.

Enligt uppgift från Rättsmedicinalverket är de DNA-analyser som utförs i anknytningsärenden avgiftsfinansierade vilket innebär att kostnaden per ärende delvis är beroende av ärendeinflödet. Enligt den prislista som gällde under 2014 togs för en föräldraundersök- ning ut en registreringsavgift om 1 400 kronor per ärende samt en analysavgift om 1 600 kronor per person. Enligt den prislista som gäller sedan den 1 januari 2023 tas för ett motsvarande ärende i dag ut en registreringsavgift om 4 200 kronor per ärende samt en analys- avgift om 4 400 kronor per person. Det innebär att ett ärende med tre personer som under 2014 kostade 6 200 kronor i dag kostar 17 400 kronor.

19Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet, Riktlinjer för tillämp- ningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening, COM/2014/0210 final.

303

DNA-analys i anknytningsärenden

SOU 2025:95

Enligt uppgift från Rättsmedicinalverket, som vid sina beräkningar bl.a. utgått från rekryteringsbehovet vid ett ökat antal ärenden, skulle självkostnaden vid en årlig fördubbling av antalet DNA-analyser uppgå till 11 670 kronor. Vid en femdubbling skulle självkostnaden uppgå till 8 690 kronor och vid en tiodubbling skulle kostnaden uppgå till 7 660 kronor. Det innebär att även om antalet DNA- analyser ökar i antal till följd av utredningens förslag kommer kost- nadsökningen för staten inte öka på motsvarande sätt. Även sett till detta bedömer utredningen att det finns skäl att även fortsatt låta staten stå för den aktuella kostnaden. Det är således vad som föreslås.

Vidare föreslår utredningen att tillämpningsområdet för den be- stämmelse i 13 kap. 16 § utlänningslagen som ger möjlighet att få ersättning för egna kostnader för DNA-analys utvidgas på motsva- rande sätt som föreslagits beträffande bestämmelsen i 13 kap. 15 § utlänningslagen.

11.5.3Regleringen om personuppgiftsöverföring förtydligas

Förslag: Regleringen i 4 kap. 21 c § utlänningsförordningen ska ändras på så sätt att det tydligare ska framgå vilka uppgifter som ska överföras till Rättsmedicinalverket i samband med DNA- analys.

Enligt utredningens bedömning är den personuppgiftsbehandling som aktualiseras hos Migrationsverket och utlandsmyndigheterna i samband med DNA-analys tillåten med stöd av artikel 6.1 första stycket e) i dataskyddsförordningen (uppgift av allmänt intresse eller myndighetsutövning). Samtidigt kan det konstateras att bestäm- melsen i 4 kap. 21 c § utlänningsförordningen är allmänt hållen (på så sätt att den personuppgiftsöverföring som regleras i bestämmel- sen närmast är underförstådd) och att det inte framgår tydligt av bestämmelsen vilka personuppgifter som kan komma att behandlas av Migrationsverket i samband med en underrättelse till Rättsmedi- cinalverket om att en provtagning för DNA-analys ska genomföras. Även av integritetsskäl bedömer utredningen att det framstår som lämpligt att den personuppgiftsbehandling som kan aktualiseras i samband med en underrättelse om DNA-analys regleras på ett tyd- ligare och mer precist sätt, inte minst för att öka förutsebarheten

304

12Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

Utöver de allmänna reglerna om uppehållstillstånd på grund av an- knytning i 5 kap. utlänningslagen innehåller den svenska utlännings- lagstiftningen ytterligare regler om anhöriginvandring för särskilda personkategorier. Vissa av dessa har sin bakgrund i EU-direktiv, andra utgör rent nationella bestämmelser. Gemensamt för reglerna är att de innebär ytterligare undantag från den annars gällande huvud- regeln att en utländsk medborgare behöver ha permanent uppehålls- tillstånd för att kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvandring.

I utredningens uppdrag ingår att, med vissa särskilt angivna undan- tag,1 göra en översyn av samtliga regler för anhöriginvandring där anknytning åberopas till en person med uppehållstillstånd i Sverige. Något som utredningen särskilt ska ta ställning till är hur möjlig- heterna att vara anknytningsperson kan begränsas för personer med uppehållstillstånd i egenskap av varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Utgångspunkten för utredningens arbete ska genomgående vara en stram reglering som inte går utöver vad som krävs enligt EU-rätten och som fortsatt respekterar Sveriges internationella åtaganden. Något som särskilt framhålls i direktiven är dock att det i undantags- fall kan finnas starka skäl att gå utöver miniminivåerna, t.ex. med hänsyn till behovet av en enhetlig och framför allt ändamålsenlig reglering, för att värna Sveriges attraktivitet som forsknings- och innovationsnation eller för att förhindra att regelverket påverkar Sveriges möjligheter att attrahera annan internationell kompetens negativt.

1Anhöriginvandring som har sin grund i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet, å andra sidan, om fri rörlighet för personer (SÖ 2001:68) omfattas emellertid inte. Inte heller ingår i uppdraget att se över reglerna om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till diplomatiska eller konsulära tjänste- män.

307

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

12.1Personkategorier som omfattas av särskilda regler om anhöriginvandring

12.1.1Arbetstagare

I 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen regleras uppehållstillstånd för familjemedlemmar till utlänningar som har beviljats nationellt uppe- hållstillstånd för arbete. Bestämmelsen infördes 2008 men redan innan dess var det praxis att familjemedlemmar till arbetskraftsinvandrare beviljades uppehållstillstånd, då med tillämpning av de allmänna reg- lerna om anhöriginvandring.

I betänkandet Arbetskraftsinvandring till Sverige – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) bedömde Kommittén för arbetskrafts- invandring att familjemedlemmar till den som hade beviljats uppehålls- tillstånd av arbetsmarknadsskäl borde beviljas uppehålls- och arbets- tillstånd i samma utsträckning som tidigare. Kommittén framhöll att det var en grundläggande princip i svensk migrationspolitik att kärnfamiljen i så stor utsträckning som möjligt skulle hållas samman och bedömde också att en generös politik för medföljande familje- medlemmar innebar en konkurrensfördel för Sverige i förhållande till länder med en mer restriktiv sådan.2 Regeringen delade kommit- téns bedömning att familjemedlemmar till den som beviljats uppe- hållstillstånd för arbete borde kunna beviljas uppehållstillstånd i samma utsträckning som tidigare, men ansåg att det av tydlighets- skäl borde författningsregleras i vilka fall detta skulle kunna ske.3

Enligt regleringen i 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen får uppe- hållstillstånd ges till anknytningspersonens make eller sambo eller släkting i rakt nedstigande led till antingen anknytningspersonen eller maken/sambon, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år.

Sedan 2022 gäller enligt den aktuella bestämmelsen ett försörj- ningskrav som villkor för anhöriginvandring.4 Kravet innebär att uppehållstillstånd för en familjemedlem endast får beviljas om anknyt- ningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Detta gäller dock inte vid en prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstill- stånd. Vidare får undantag från försörjningskravet medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl.

2SOU 2006:87 s. 145 f.

3Prop. 2007/08:147 s. 31.

4Prop. 2021/22:134, bet. 2021/22:SfU22, rskr.2021/22:238.

308

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

Hur försörjningskravet ska tillämpas framgår av 4 kap. 4 c § ut- länningsförordningen, som anger att försörjningskravet är uppfyllt om anknytningspersonen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska göras med beaktande även av vad som behövs för försörjning av familjemedlemmen. Arbets- relaterad ersättning som lämnas tillfälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subventionerad anställning, ersätt- ning från arbetslöshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får emellertid inte beaktas, och inte heller andra ersättningar med anledning av arbetslöshet.

Försörjningskravet är också uppfyllt om anknytningspersonen har inkomster från näringsverksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig och familjemedlemmen på.

Något krav på att anknytningspersonen ska ha en lämplig bostad uppställs inte. Gällande detta anfördes i propositionen att syftet med att anknytningspersonen integrerats i samhället genom att bl.a. ha en bostad inte gjorde sig gällande på samma sätt vid anhöriginvandring till arbetskraftsinvandrare, som söker uppehållstillstånd från sitt hem- land och kanske bara har för avsikt att arbeta en begränsad tid i Sverige, samt att svårigheten att i förväg skaffa en bostad redan utgjorde en anledning till att det kunde vara svårt att rekrytera arbetskraft till Sverige.5

Under 2024 beviljades 8 623 uppehållstillstånd för anhöriga till arbetstagare (förstagångsansökningar) med stöd av regleringen i 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen. Av inhämtad statistik framgår vidare att det under 2023 beviljades 10 912 sådana tillstånd och att antalet under 2022 uppgick till 12 640. Motsvarande siffror för åren dessför- innan var 12 742 (2021), 11 504 (2020) och 13 849 (2019).

Som framgår ger den aktuella bestämmelsen möjlighet att bevilja uppehållstillstånd även för äldre (dvs. vuxna) barn, vilket är en skill- nad i förhållande till vad som gäller enligt anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen men i överensstämmelse med vad som gäller för EES-medborgare i fråga om uppehållsrätt för familjemedlemmar (se

3 a kap. 2 § första stycket 2 utlänningslagen). Av de totalt 8 623 uppe- hållstillstånd som beviljades under 2024 avsåg 147 tillstånd barn i åldersspannet 18–21 år. Under 2023 avsåg 171 tillstånd barn i det åldersspannet, och under 2022 uppgick antalet till 244. Under

5Prop. 2021/22:134 s. 114.

309

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

samma år beviljades uppehållstillstånd för barn i åldersspannet 16–18 år i 177 (2024), 193 (2023) respektive 288 (2022) fall.

12.1.2Forskare

I 5 b kap. 19 § utlänningslagen regleras anhöriginvandring kopplad till personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av reglerna i 5 b kap. utlänningslagen om uppehållstillstånd för forskning. Enligt bestämmelsen har sådana familjemedlemmar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 utlänningslagen (dvs. make/sambo och barn) som utgångspunkt rätt att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Regleringen har sin bakgrund i student- och forskardirektivet.

Något hinder mot att uppställa ett försörjningskrav som villkor för att bevilja uppehållstillstånd för familjemedlemmar till en fors- kare följer inte av direktivet. Något sådant krav har emellertid inte införts i den svenska regleringen.

I december 2024 lämnades i promemorian Bättre migrationsrätts- liga regler för forskare och studenter (Ds 2024:31) vissa förslag i syfte att bl.a. förbättra de migrationsrättsliga förutsättningarna för utländ- ska forskare, doktorander och seriösa studenter. Förslagen innebär bland annat att utländska forskare och doktorander snabbare ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd samt att sådana personer också ska ges större möjligheter att byta grund för uppehållstillstånd inifrån landet samt resa in i och ut ur landet under Migrationsverkets handläggning.

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 786 uppehållstillstånd för anhöriga till forskare eller arbetssökande forskare (förstagångsansökningar) med stöd av den aktuella regleringen. Under 2022 beviljades 729 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 791. Motsvarande siffror för åren dess- förinnan var 560 (2020) respektive 849 (2019).

12.1.3Personer med EU-blåkort

I 6 a kap. 10 § utlänningslagen finns regler om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till personer med s.k. EU-blåkort, ett tillstånd som på vissa villkor kan beviljas en utlänning som har ett anställ- ningsavtal för högkvalificerad anställning i Sverige. Enligt bestäm-

310

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

melsen har sådana familjemedlemmar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 utlänningslagen (dvs. make/sambo och barn) som utgångspunkt rätt till uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Regleringen i 6 a kap. utlänningslagen har sin bakgrund i 2009 års blåkortsdirektiv6 , som numera har ersatts av det nya blåkorts- direktivet. Sverige genomförde det nya blåkortsdirektivet genom lagändringar som trädde i kraft den 1 januari 2025.7

Sedan den 1 januari 2025 gäller ett försörjningskrav även vid anhöriginvandring kopplat till en person med EU-blåkort. Kravet innebär att det för att en familjemedlem till en EU-blåkortsinne- havare ska beviljas uppehållstillstånd krävs att EU-blåkortsinne- havaren kan försörja sig och familjemedlemmen. Försörjningskravet gäller inte vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstill- stånd. Om det finns särskilda skäl får undantag från kravet medges helt eller delvis.

I förarbetena till lagändringen konstaterades att det fanns skäl som både talade emot införande av ett försörjningskrav för den aktuella personkategorin och skäl som talade för att införa ett så- dant krav. Ett skäl som enligt regeringen talade för att införa ett sådant krav var att det nationella systemet skulle bli mer enhetligt om samma regler gällde oavsett om det var fråga om en familje- medlem till en utlänning med EU-blåkort, ett ICT-tillstånd eller ett nationellt uppehållstillstånd för arbete. Detta bedömdes också kunna underlätta vid tillämpningen. Regeringen ansåg inte heller att det, även om EU-blåkortsinnehavare hör till den kategori av högkvali- ficerade arbetstagare som både EU och Sverige vill locka och behålla, fanns tillräckligt starka skäl för att i aktuellt hänseende även fortsatt särbehandla gruppen i förhållande till andra kategorier av arbetskrafts- invandrare.8

Hur försörjningskravet ska tillämpas framgår av 4 kap. 4 c § utlänningsförordningen, som även tillämpas för anknytningspersoner med nationellt uppehållstillstånd för arbete och för personer med ICT-tillstånd.

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 147 uppehållstillstånd för anhöriga till EU- blåkortsinnehavare (förstagångsansökningar) med stöd av den aktu-

6Rådets direktiv 2009/50/EG av den 25 maj 2009 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning.

7Prop. 2024/25:18, bet. 2024/25:SfU6, rskr. 2024/25:65.

8Prop. 2024/25:18 s. 121 f.

311

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

ella regleringen. Under 2022 beviljades 118 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 63. Motsvarande siffror för åren dessförinnan var 29 (2020) respektive 38 (2019).

12.1.4Personer med ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse.

I 6 b kap. utlänningslagen finns regler om tillstånd för företagsintern förflyttning, s.k. ICT-tillstånd eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse. Enligt 6 b kap. 14 § utlänningslagen ska, som utgångs- punkt, sådana familjemedlemmar som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 utlänningslagen (dvs. make/sambo och barn) till en person som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlig- het för längre vistelse beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Bestäm- melsen har sin grund i ICT-direktivet.

Sedan 2022 gäller enligt den aktuella bestämmelsen ett försörj- ningskrav, varav följer att det för att uppehållstillstånd ska beviljas en familjemedlem krävs att anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Detta gäller dock inte vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Undantag från försörjnings- kravet får också medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Hur försörjningskravet ska tillämpas framgår av 4 kap. 4 c § ut-

länningsförordningen.

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 361 uppehållstillstånd för anhöriga till personer med ICT-tillstånd (förstagångsansökningar) med stöd av den aktuella regleringen. Under 2022 beviljades 360 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 298. Motsvarande siffror för åren dessför- innan var 206 (2020) respektive 170 (2019).

12.1.5Personer med försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning samt näringsidkare

I 4 kap. 4 b § utlänningsförordningen, som inte har sin grund i EU- rätten utan utgör en nationell bestämmelse, regleras uppehållstillstånd för familjemedlemmar till en utlänning som beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet (5 kap. 10 a ut- länningslagen) eller på den grunden att utlänningen har sin försörj-

312

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

ning ordnad på annat sätt än genom anställning (5 kap. 5 § tredje stycket utlänningslagen).

Bestämmelsen ger möjlighet att bevilja uppehållstillstånd för anknytningspersonens make eller sambo samt för barn under 18 år till anknytningspersonen eller till anknytningspersonens make eller sambo. För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs att familjemed- lemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen. Detta tillämpas på så sätt att anknytningspersonen måste ha 100 000 kronor för make eller maka och 50 000 kronor för varje medföljande barn (för anknyt- ningspersonen tillämpas ett krav motsvarande cirka 200 000 kronor).

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 214 uppehållstillstånd för anhöriga (förstagångsansök- ningar) till egna företagare m.fl. Under 2022 beviljades 275 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 270. Motsvarande siffror för åren dessförinnan var 211 (2020) respektive 225 (2019).

12.1.6Studenter

Utlänningslagstiftningen innehåller flera bestämmelser som kan tillämpas för att bevilja uppehållstillstånd för familjemedlemmar till studenter. Rätten till uppehållstillstånd för sådana familjemed- lemmar regleras inte i student- och forskardirektivet och de aktu- ella reglerna utgör således nationell reglering.

I 4 a kap. 6 § utlänningsförordningen finns regler om uppehålls- tillstånd för familjemedlemmar till studerande inom högre utbildning. De familjemedlemmar som kan beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen är make eller sambo till anknytningspersonen och barn under 18 år till anknytningspersonen eller till anknytningsper- sonens make eller sambo. För att uppehållstillstånd ska beviljas krävs att familjemedlemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen och inte utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

I 4 kap. 5 c § utlänningsförordningen regleras uppehållstillstånd för familjemedlemmar till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd för studier på en uppdragsutbildning eller en specialiseringsutbild- ning för läkare eller tandläkare. Den anhörigkrets som omfattas av bestämmelsen motsvarar den i 4 a kap. 6 § utlänningsförordningen och även för denna grupp ställs krav på att familjemedlemmen ska ha

313

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

sin försörjning ordnad under vistelsen och inte utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Vidare förekommer att familjemedlemmar till studenter beviljas uppehållstillstånd för besök med stöd av 5 kap. 10 § utlänningslagen.

I en granskningsrapport från november 2024 presenterade Riks- revisionen resultaten från en granskning av antagningssystemet för tredjelandsstudenter och organiseringen och finansieringen av deras utbildning. Enligt rapporten visade granskningen att studenterna presterar väl och utgör en viktig rekryteringsbas för forskning och arbete i Sverige. Dock bedömdes Migrationsverkets kontroll av an- höriga till studenter ha vissa brister. Enligt rapporten finns incitament för personer att utnyttja systemet för andra ändamål än de avsedda. Det förekommer exempelvis att Sverige i andra länder marknadsförs som ”kom två betala för en” eftersom anhöriga är avgiftsbefriade om de väljer att studera. I rapporten görs bedömningen att det är viktigt att Migrationsverket genomför effektiva kontroller. Sam- tidigt konstateras att Migrationsverkets information kring hur anhöriga till studenter ska handläggas är knapphändig och att de rutiner som handläggare hänvisas till är utformade för andra typer av anknytningsärenden. Rapporten utmynnar bl.a. i rekommenda- tionen att Migrationsverket bör säkerställa att myndigheten har ett tillräckligt underlag för att kunna bedöma den åberopade anknyt- ningen i ärenden som gäller uppehållstillstånd för anhöriga till stu- denter.9

I promemorian Bättre migrationsrättsliga regler för forskare och studenter (Ds 2024:31) som överlämnades till regeringen i decem- ber 2024 lämnas förslag som bl.a. syftar till att motverka att uppe- hållstillstånd för studier missbrukas.

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 4 020 uppehållstillstånd för medsökande till stude- rande (förstagångsansökningar). Under 2022 beviljades 3 745 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 3 425. Motsvarande siffror för åren dessförinnan var 2 823 (2020) respektive 3 094 (2019).

9Riksrevisionen, Granskningsrapport, Tredjelandsstudenter i högskolan – antagning, uppehålls- tillstånd och organisering av utbildning, RiR 2024:21.

314

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

12.1.7Personer med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat

Bestämmelser om varaktigt bosatta i Sverige finns i 5 a kap. utlän- ningslagen. Regleringen har sin bakgrund i VABO-direktivet, som ger tredjelandsmedborgare som har vistats under en längre tid i en medlemsstat en särskild rättslig ställning och därmed rättigheter som liknar de som tillkommer unionsmedborgare. Av direktivet följer bl.a. att den som har ställning som varaktigt bosatt i en med- lemsstat på vissa villkor har rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat.

Av artikel 16.1 i direktivet följer att om en varaktigt bosatt utövar sin rätt till bosättning i en andra medlemsstat ska sådana familjemed- lemmar som uppfyller villkoren i artikel 4.1 i familjeåterförenings- direktivet (dvs. make och maka samt underåriga barn) tillåtas med- följa eller förena sig med den varaktigt bosatta, om familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. Den andra medlemsstaten har i en sådan situation rätt att anmoda familjemedlemmarna att bl.a. visa upp bevis på att de har stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att de ska kunna försörja sig själva och sina familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten, eller att den varaktigt bosatta har sådana till- gångar och försäkringar för dem, samt en sjukförsäkring som om- fattar alla risker i den andra medlemsstaten. Medlemsstaterna ska bedöma dessa tillgångar med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och pensioner (artikel 16.4). Om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten ska bestämmelserna i familje- återföreningsdirektivet gälla (artikel 16.5).

Regler om när uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och anhöriga till en sådan utlänning finns i 4 kap. 9 och 16 a §§ utlänningsförord- ningen. I 4 kap. 16 a § utlänningsförordningen föreskrivs att om en utlänning med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat uppfyller något av villkoren i 4 kap. 9 § första stycket utlännings- förordningen för att själv beviljas uppehållstillstånd i Sverige har även dennes familjemedlemmar rätt till uppehållstillstånd här. Uppe- hållstillstånd ska beviljas i samma omfattning som för den varaktigt bosatta som utlänningen har anknytning till.

315

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

Den anhörigkrets som omfattas av bestämmelsen i 4 kap. 16 a § utlänningsförordningen anges genom hänvisning till bestämmelsen i 3 a kap. 2 § utlänningslagen (som reglerar vad som avses med familje- medlem till en EES-medborgare vid tillämpningen av reglerna om uppehållsrätt i 3 a kap. utlänningslagen). Det innebär att anhörig- kretsen bl.a. omfattar make eller sambo, släktingar i rakt nedstigande led till anknytningspersonen eller dennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år, samt släktingar i rakt uppstigande led till anknytnings- personen eller till dennes make eller sambo, om släktingen är bero- ende av någon av dem för sin försörjning. Något krav på att famil- jen bildats redan i den första EU-staten uppställs inte (se MIG 2018:5). Inte heller uppställs i bestämmelsen något försörjningskrav.

För personer med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU- stat och deras anhöriga beviljas normalt uppehållstillstånd för fem år (4 kap. 10 och 16 a §§ utlänningsförordningen).

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 2 456 uppehållstillstånd för makar/sambor/barn till personer med status som varaktigt bosatt i annan EU-stat (första- gångsansökningar) respektive 94 tillstånd för föräldrar/barn över 21 år till sådana personer (även detta förstagångsansökningar). Under 2022 beviljades 3 195 respektive 66 sådana tillstånd och under 2021 uppgick antalet till 2 218 respektive 41. Motsvarande siffror för åren dessför- innan var 1 924 och 32 (2020) respektive 3 897 och 48 (2019).

Risker i ärendeslaget

Enligt en analysrapport från Migrationsverket från 2023 ökade ärende- slaget uppehållstillstånd för personer med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat mellan 2011 och 2021 från 779 ansökningar till 7 245 ansökningar. I rapporten noteras särskilt att regleringen bygger på EU-direktiv men att Sverige har valt att inte tillämpa något försörjningskrav eller begränsning i fråga om var en familj ska ha etablerats för att familjemedlemmar ska kunna ansluta till en arbets- tagare i Sverige. Enligt rapporten har det kommit signaler om miss- bruk inom processen och exploatering av arbetstagare från såväl hand- läggande personal inom Migrationsverket som från externa aktörer och myndighetssamverkan. Enligt rapporten ser Migrationsverket

316

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

sammantaget stora familjer med låga inkomster samt osäkra anställ- ningar vilket indikerar en ekonomisk utsatthet, en utsatthet som bedöms öka risken för att utnyttjas på arbetsmarknaden.

I rapporten rekommenderas bl.a. att förutsättningarna för att in- föra samma typ av kontroller som inom de särskilda kontrollbransch- erna i den vanliga arbetstillståndsprocessen för även personer med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ses över samt att processerna bör samverka i större utsträckning för att säkerställa kompetensöverföring.

Något som särskilt lyfts i rapporten är att uppehållstillstånd för en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat normalt utfärdas för fem år och att några efterkontroller normalt inte sker under tillståndsperioden. När familjemedlemmar ansöker om anknytning utreds om arbetstagaren har en aktuell anställning men något försörjningskrav uppställs inte. Inte heller finns möjlig- het att göra DNA-test för att säkerställa släktskapsrelationer.

Något som enligt rapporten delvis skulle kunna förklara den stora ökningen i antalet ansökningar inom ärendekategorin är den föränd- ring som under 2018 skedde i bedömningen av uppehållstillstånd enligt aktuell reglering till följd av att Migrationsöverdomstolen konstaterat att det inte föreligger något krav på att familjen ska ha bildats redan i den första EU-staten för att familjemedlemmar ska kunna beviljas uppehållstillstånd i Sverige (MIG 2018:5). Enligt rapporten kan den kraftiga ökningen inom ärendeslaget tyda på att förändringar i förutsättningarna för prövningen har bidragit till att fler vill ansöka om tillstånd i Sverige.

I Migrationsverkets regleringsbrev för 2024 angavs att myndig- heten skulle vidta åtgärder i handläggningen för att öka kvaliteten och motverka missbruk i ärenden som rör uppehållstillstånd i Sverige för personer med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat. För att motverka missbruk av regelverket skulle Migrationsverket också prioritera kontroller i handläggningen av sådana ärenden.

Resultatet redovisades i september 2024 i rapporten Åtgärder för att öka kvaliteten och motverka missbruk i ärenden gällande varaktigt bosatta (dnr 1.1.1.2-2024-11286). I rapporten anges bl.a. att kvali- teten i prövningen ska stärkas på olika sätt, bl.a. genom en uppda- terad ansökningsblankett, samarbete med utlandsmyndigheter, nya utredningsmallar, arbete med indikationsbaserade kontroller och samarbete med andra delprocesser. Enligt rapporten har, eftersom

317

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

uppehållstillstånd i aktuella ärenden ofta är långa, möjligheten att göra efterkontroller undersökts varvid bedömningen dock gjort att det saknas lagstöd för systematiska efterkontroller i alla ärenden om varaktigt bosatta.

12.1.8Personer som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd

Massflyktsdirektivet genomfördes i svensk rätt 2003.10 Bestämmel- serna överfördes senare, i huvudsak oförändrade, till 21 kap. utlän- ningslagen.

I 21 kap. 4 § utlänningslagen finns regler om uppehållstillstånd med tillfälligt skydd för familjemedlemmar till en person som beviljats sådant tillstånd i Sverige. Av bestämmelsens första stycke framgår att ett sådant tillstånd får ges till den som är gift eller sambo med en person som beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, samt till ogifta barn till antingen den som beviljats tillståndet eller till den person som den som beviljats tillstånd är gift eller sambo med. I andra stycket anges att uppehållstillstånd också får ges till vissa andra nära anhöriga, nämligen sådana som avses i 5 kap. 3 § första stycket 4 och andra stycket utlänningslagen.

Sedan den aktuella regleringen infördes har de bestämmelser som hänvisningen i andra stycket vid införandet avsåg flyttats (den aktu- ella regleringen hittas numera i 5 kap. 3 a § första stycket 2 och tredje stycket utlänningslagen). Hänvisningen har emellertid inte ändrats, vilket Migrationsverket i en hemställan till regeringen har påtalat som ett problem.11

Något uttryckligt krav på att familjen ska ha funnits redan i ur- sprungslandet eller splittrats på grund av omständigheter kring den massiva tillströmningen (jfr artikel 15) uppställs inte i den svenska regleringen. När regleringen i 21 kap. utlänningslagen infördes angavs emellertid i förarbetena att uttrycket ”får” i bestämmelsen använ- des för att uttrycka den principiella rätten till återförening, men bedömdes också nödvändigt eftersom rätten till återförening skulle vara avhängig av att familjemedlemmarna själva var i behov av till-

10Prop. 2001/02:185, bet. 2002/03:SfU4, rskr. 2002/03:47.

11Hemställan om lagändring med anledning av genomförande av massflyktsdirektivet, Ju2022/01262.

318

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

fälligt skydd och att familjen hade splittrats som en följd av situa- tionen i ursprungslandet eller i ursprungsregionen.12

I 21 kap. 3 § utlänningslagen har regeringen bemyndigats att meddela föreskrifter om att ytterligare kategorier av fördrivna per- soner utöver dem som omfattas av Europeiska unionens rådsbeslut får ges uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, om dessa personer har fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ur- sprungsregion. Föreskrifter som meddelats med stöd av bemyndi- gandet ska anmälas till riksdagen genom en särskild skrivelse inom tre månader. Genom införandet av en bestämmelse i 4 kap. 19 h § utlänningsförordningen har den krets som direktivet kan tillämpas på vidgats.

Av inhämtad statistik från Migrationsverket framgår att det under 2023 beviljades 121 uppehållstillstånd med tillfälligt skydd för anhöriga med stöd av den aktuella regleringen (förstagångs- ansökningar). Under 2022 beviljades 83 sådana tillstånd.

12.2Överväganden och förslag

12.2.1Inledande anmärkningar och överväganden

I utredningens uppdrag ingår att se över all anhöriginvandring där anknytning åberopas till en person som har uppehållstillstånd i Sverige, med vissa undantag, och föreslå ändringar som innebär att regelverket anpassas till de miniminivåer som följer av EU-rätten. I direktiven framhålls dock särskilt att det i vissa fall kan finnas starka skäl att gå utöver miniminivåerna, bl.a. för att förhindra att regelverket påverkar Sveriges möjligheter att attrahera internationell kompetens negativt.

Utredningen kan konstatera att den invandring som ger upphov till den antalsmässigt största följdinvandringen till Sverige i form av anhöriginvandring inte är asylinvandringen utan arbetskraftsinvand- ringen (se avsnitt 12.1.1 ovan). Mot den bakgrunden har utredningen övervägt om det finns anledning att skärpa framför allt regleringen i 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen, exempelvis genom att införa en väntetid eller andra skärpande krav av det slag som föreslagits i kapitel 6. Utredningen bedömer emellertid att sådana skärpningar

12Prop. 2001/02:185 s. 119.

319

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

skulle kunna drabba Sveriges kompetensförsörjning negativt på ett svåröverblickbart sätt.

I februari 2024 gav regeringen i uppdrag åt Migrationsverket och flera andra myndigheter att i samverkan identifiera och adressera problem kopplade till att attrahera, etablera och behålla högkvalifi- cerad internationell kompetens och annan utländsk arbetskraft som är viktig för Sveriges konkurrenskraft i Sverige samt att stärka sam- ordningen av statliga myndigheters processer och arbete på detta område. Uppdraget, som ska samordnas och rapporteras av Tillväxt- verket, ska långsiktigt bidra till att stärka svensk konkurrenskraft och tillväxt genom att underlätta för bl.a. företag att anställa utländsk arbetskraft med efterfrågad kompetens. Genom uppdraget ska myn- digheterna också bidra till att den arbetskraft som kommer till Sverige, inklusive medföljande familjer, snabbare kommer in i sam- hället och väljer att etablera sig i landet. Målgruppen är främst ut- ländska individer med högkvalificerad kompetens, inklusive forskare och studenter, och annan utländsk arbetskraft som är viktig för Sveriges konkurrenskraft men även hemvändande svenska medbor- gare omfattas. Målet med uppdraget är att statliga myndigheters insatser ska bli bättre samordnade och förutsägbara samt utgöra en effektiv helhet i frågor som rör individers etablering och Sveriges attraktionskraft för, samt regioners arbete med att behålla, internatio- nell kompetens.13

Under 2024 införde Migrationsverket en ny modell för arbets- marknadsärenden som innebär en segmentering efter yrken och branscher för att kunna möta uppdraget att främja högkvalificerad arbetskraft. Modellen gör det möjligt att prioritera vissa segment, identifiera nödvändiga utvecklingsinsatser, allokera rätt resurser och att ge riktat stöd till arbetsgivare. En annan viktig komponent är att genom initial screening bedöma huruvida ansökan är komplett. För högkvalificerad arbetskraft (anställning inom yrkesområde 1–3) har Migrationsverket infört ett servicelöfte om beslut inom 30 dagar förutsatt att ansökan är komplett. För högkvalificerad arbetskraft uppgick den genomsnittliga handläggningstiden under 2024, för kompletta ansökningar, till 18 dagar (utan skillnad mellan könen). I kompletta ärenden fick 87 procent beslut inom 30 dagar.14

13Uppdrag om att stärka samordning kopplat till Sveriges möjligheter att attrahera och behålla högkvalificerad internationell kompetens och annan utländsk arbetskraft som är viktig för Sveriges konkurrenskraft, dnr KN2024/00521.

14Migrationsverkets årsredovisning 2024.

320

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

I Migrationsverkets regleringsbrev anges att Migrationsverket ska främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring samt annan utländsk arbetskraft som är viktig för Sveriges konkurrenskraft och vidta åt- gärder för att förbättra Sveriges möjligheter att attrahera och behålla internationell kompetens. Åtgärderna ska bidra till snabba och smidiga tillståndsprocesser samt en god service till arbetsgivare.15

Även om utredningen inte kan se något hinder mot att införa exempelvis en väntetid vid anhöriginvandring kopplad till arbets- kraftsinvandrare med nationellt arbetstillstånd bedömer utredningen att det är svårt att överblicka hur den typen av krav skulle påverka Sveriges kompetensförsörjning. Sett till att arbetskraftsinvandrare och deras familjemedlemmar inte sällan ansöker om uppehållstillstånd gemensamt ser utredningen en tydlig risk för att ett sådant krav skulle kunna påverka Sveriges konkurrenskraft negativt. Sett till detta och de samlade insatser som för närvarande görs för att Sverige ska kunna attrahera, etablera och behålla internationell kompetens, liksom kommittédirektiven, har utredningen valt att inte lämna något dylikt förslag. Utredningen stannar vid att konstatera att den anhöriginvandring som kan kopplas till arbetskraftsinvandringen står för en betydande del av den totala invandringen till Sverige, vilket innebär att skärpande krav för den gruppen sannolikt skulle ge en mer märkbar effekt än motsvarande krav för andra grupper.

I avsnitt 12.2.2 föreslår utredningen dock en åtstramning av den anhörigkrets som ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med nationellt uppehållstillstånd för arbete. Av skäl som redovisas där bedömer utredningen att den skärpningen bör få mer begränsad betydelse för Sveriges kompetensförsörjning.

12.2.2Anhörigkretsen som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med nationellt uppehållstillstånd för arbete ska begränsas

Förslag: Anhörigkretsen som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med tidsbegränsat nationellt uppehållstillstånd för arbete med stöd av 4 kap. 4 a § utlännings- förordningen ska begränsas till make, sambo och barn under 18 år.

15Regleringsbrev för budgetåret 2025 avseende Migrationsverket.

321

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

Vidare ska, för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas för ett barn som inte är anknytningspersonens och dennes makes eller sambos gemensamma barn, ställas krav på att anknytnings- personen eller maken eller sambon är vårdnadshavare för barnet.

Enligt utredningens direktiv ska rätten till familjeåterförening för en vuxen person som utgångspunkt begränsas till make, sambo och barn under 18 år. Det är också vad som i huvudsak följer av familje- återföreningsdirektivet (låt vara att direktivet inte omfattar sambor) och en avgränsning som redan i dag gäller vid anhöriginvandring kopplad till blåkortsinnehavare, personer med ICT-tillstånd och personer med uppehållstillstånd för forskning. Däremot ger dagens regler större möjligheter till anhöriginvandring för anknytnings- personer med nationellt uppehållstillstånd för arbete.

Utredningen kan inte se några tungt vägande skäl för att även fortsatt särbehandla den aktuella gruppen i förhållande till andra grupper i det aktuella avseendet, inte minst i förhållande till sådana kategorier av arbetstagare som omfattas av särskilda regler i EU- direktiv. Utredningen föreslår därför att den anhörigkrets som ska ha möjlighet att beviljas uppehållstillstånd enligt 4 kap. 4 a § utlän- ningsförordningen begränsas till make, sambo och barn under 18 år.

Fördelar som utredningen kan se med förslaget är att det kommer att öka enhetligheten i regleringen, och även minska de tröskeleffekter för medföljande familjemedlemmar som i dag kan uppstå när anknyt- ningspersonen beviljas permanent uppehållstillstånd (och därmed i stället omfattas av regleringen i 5 kap. utlänningslagen). Även om förslaget innebär en viss försämring för den aktuella gruppen jämfört med den nuvarande regleringen bedömer utredningen inte att det är fråga om en försämring som på något mer påtagligt sätt bör påverka Sveriges förmåga att attrahera internationell kompetens. Vid bedöm- ningen har utredningen beaktat att uppehållstillstånd för äldre barn till arbetskraftsinvandrare beviljas i relativt begränsad omfattning.

Vidare föreslår utredningen, i enlighet med vad som i avsnitt 7.2.2 föreslagits för andra situationer som berör barn, att det för att uppe- hållstillstånd ska beviljas för ett barn som inte är anknytningsper- sonens och dennes makes eller sambos gemensamma barn ska krävas att anknytningspersonen eller maken eller sambon är vårdnadshavare för barnet. Förslaget syftar till att regleringen ska vara enhetlig och

322

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

bedöms ha begränsad negativ effekt för berörda personer och för Sveriges kompetensförsörjning.

12.2.3Försörjningskravet vid anhöriginvandring kopplad till arbetskraftsinvandring

Förslag: I likhet med vad som föreslagits för sådana anknytnings- situationer som regleras i 5 kap. utlänningslagen ska försörjnings- kravet vid anhöriginvandring för anknytningspersoner med EU- blåkort, ICT-tillstånd eller nationellt uppehållstillstånd för arbete gälla även vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstill- stånd. Vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstill- stånd ska det vara möjligt att beakta även familjemedlemmens och andra hushållsmedlemmars försörjningsförmåga. Undantag från kravet ska även fortsatt kunna göras vid särskilda skäl, både vid en förstagångsansökan och vid en ansökan om fortsatt uppe- hållstillstånd.

Utredningen har i avsnitt 6 föreslagit att försörjningskravet vid sådan anhöriginvandring som regleras i 5 kap. utlänningslagen som utgångspunkt ska tillämpas även vid en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd. Även när anknytningspersonen är arbetskraftsinvandrare menar utredningen att det är rimligt att kräva att familjen klarar sin försörjning under hela tillståndstiden, dvs. att försörjningskravet även ska gälla som villkor för förlängning av en familjemedlems tillstånd. Det gäller även om risken för att så inte skulle vara fallet typiskt sett får anses vara mindre i fall som rör arbetskraftsinvand- rare, sett till gällande lönekrav för bl.a. arbetstillstånd. Utredningen föreslår därför att försörjningskravet även i fall när personen har EU- blåkort, ICT-tillstånd eller nationellt uppehållstillstånd för arbete som utgångspunkt ska gälla också vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning men att det vid en sådan prövning, i enlighet med vad som föreslagits i fråga om försörjningskravet enligt 5 kap. utlänningslagen, ska vara möjligt att beakta även andra familjemedlemmars försörjningsförmåga. Förslaget ska ses mot bakgrund av att även reglerna om anhöriginvandring för personer med EU-blåkort och ICT-tillstånd ytterst styrs av EU- rätten, och att det av bakomliggande direktiv framgår att familjeåter-

323

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

föreningsdirektivets regler i stor utsträckning ska gälla även i dessa situationer. Utredningen ser inte skäl att införa en särskild reglering för personer med nationellt uppehållstillstånd för arbete i det här avseendet utan föreslår att samma försörjningskrav även fortsatt ska gälla för dessa personer som för personer med EU-blåkort eller ICT- tillstånd.

Vidare bedömer utredningen att det även fortsatt bör finnas möjlighet att göra undantag från försörjningskravet vid särskilda skäl, en bedömning som i fråga om personer med EU-blåkort eller ICT-tillstånd ytterst bottnar i att familjeåterföreningsdirektivet, med vissa undantag, ska tillämpas även i sådana situationer. I fråga om personer med nationellt uppehållstillstånd för arbete bedömer utredningen att det i och för sig finns större utrymme för en mer strikt tillämpning av försörjningskravet. Samtidigt bedömer utred- ningen att det med hänsyn tagen till hur sällan undantaget kan för- väntas aktualiseras (sett till gällande lönekrav) och att det inte kan uteslutas att det skulle kunna uppstå situationer där en avsaknad av möjligheten att göra undantag från kravet skulle kunna få oönskade effekter även fortsatt bör finnas en sådan möjlighet. I sammanhanget noteras särskilt att det när försörjningskravet för den aktuella grup- pen infördes framhölls att avsikten var att undantag endast skulle göras i fall där det framstod som orimligt att ett försörjningskrav uppställdes, exempelvis om försörjningskravet i ett enskilt fall skulle bedömas stå i strid med Sveriges internationella åtaganden (t.ex. det turkiska associeringsavtalet), om en arbetskraftsinvandrare efter en viss tids arbete i Sverige (t.ex. på grund av en arbetsplatsolycka) skulle bli delvis arbetsoförmögen eller om två makar med medfölj- ande barn tillsammans ansökte om arbetstillstånd och hade löner som var för sig men inte sammantaget understeg försörjnings- kravet.16

Av angivna skäl föreslår utredningen att det även fortsatt ska finnas möjlighet att göra undantag från försörjningskravet för per- soner med nationellt uppehållstillstånd för arbete, EU-blåkortsinne- havare och personer med ICT-tillstånd, vid särskilda skäl.

16Prop. 2021/22:134 s. 114.

324

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

12.2.4Regleringen om uppehållstillstånd för familjemedlemmar till personer med ställning som varaktigt bosatt i annan EU-stat anpassas till minimikraven i VABO-direktivet

Förslag: För att uppehållstillstånd ska beviljas en familjemedlem till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU- stat med stöd av regleringen i 4 kap. 16 a § utlänningsförordningen ska det krävas att familjen bildats redan i den första EU-staten.

Vidare ska möjligheten att bevilja uppehållstillstånd begränsas till att avse make, sambo och barn under 18 år. För att uppehålls- tillstånd ska kunna beviljas för ett barn som inte är anknytnings- personens och dennes makes eller sambos gemensamma barn, ska krävas att anknytningspersonen eller maken eller sambon är vårdnadshavare för barnet. Det ska också uppställas ett försörj- ningskrav som villkor för familjeåterförening, som ska tillämpas även vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Undantag ska kunna göras från försörjningskravet vid särskilda skäl.

Enligt artikel 16.1 i VABO-direktivet ska, om en varaktigt bosatt utövar sin rätt till bosättning i en andra medlemsstat och om famil- jen redan var bildad i den första medlemsstaten, sådana familjemed- lemmar som uppfyller villkoren i artikel 4.1 i familjeåterförenings- direktivet tillåtas medfölja eller förena sig med den varaktigt bosatta. Om familjen inte redan var bildad i den första medlemsstaten ska bestämmelserna i familjeåterföreningsdirektivet gälla (artikel 16.5). Enligt artikel 16.4 finns möjlighet att uppställa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening.

Bestämmelsen i 4 kap. 16 a § utlänningsförordningen om uppe- hållstillstånd för familjemedlemmar till utlänningar som har ställ- ning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat ger möjlighet för en vid krets av anhöriga att beviljas uppehållstillstånd i Sverige. Något krav på att familjen ska ha bildats redan i den första EU-staten uppställs inte och inte heller något försörjningskrav. Den svenska regleringen är således i flera avseenden mer generös än vad som krävs enligt direktivet.

I utredningens uppdrag ingår särskilt att se över regleringen om anhöriginvandring för personer med uppehållstillstånd i egenskap

325

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

av varaktigt bosatt i en annan EU-stat. Mot den här bakgrunden, och sett till de risker som den nuvarande ordningen har förknippats med, bedömer utredningen att det finns skäl att ändra regleringen i 4 kap.

16 a § utlänningsförordningen på så sätt att den blir mer anpassad efter minimikraven i VABO-direktivet. Utredningen föreslår där- för att bestämmelsen begränsas till att omfatta make, sambo och barn under 18 år samt att det föreskrivs att en tillämpning av bestäm- melsen ska förutsätta att det är fråga om en familj som bildats redan i den första EU-staten. Vidare föreslår utredningen, i enlighet med vad som i avsnitt 7.2.2 föreslagits för andra situationer som berör barn, att det för att uppehållstillstånd ska beviljas för ett barn som inte är anknytningspersonens och dennes makes eller sambos gemen- samma barn ska krävas att anknytningspersonen eller maken eller sambon är vårdnadshavare för barnet. Även detta bedöms förenligt med artikel 16.1 i VABO-direktivet.

Av samma skäl, dvs. i syfte att anpassa den aktuella regleringen efter VABO-direktivet och komma till rätta med de problem som den nuvarande regleringen har förknippats med, föreslås att ett för- sörjningskrav som villkor för anhöriginvandring ska gälla även enligt regleringen i 4 kap. 16 a § utlänningsförordningen. I detta samman- hang noterar utredningen att den bestämmelse i VABO-direktivet som ger möjlighet att uppställa ett försörjningskrav som villkor för familjeåterförening i en andra medlemsstat (artikel 16.4) har en delvis annorlunda konstruktion än artikel 7 i familjeåterföreningsdirek- tivet. Utredningen föreslår därför att kravet utformas med utgångs- punkt i det krav som enligt 5 a kap. 2 § utlänningslagen gäller för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige, dvs. som ett krav på att anknytningspersonen, eller utlänningen, fullt ut ska kunna försörja sig och sin familj med egna medel så att grundläggande behov av uppehälle och bostad är tillgodosedda, och att kravet ska tillämpas på samma sätt.

För att undvika oönskade resultat i enskilda fall och för att åstad- komma en enhetlig reglering föreslår utredningen att det, i enlighet med vad som föreslagits i fråga om flera andra försörjningskrav vid anhöriginvandring, ska vara möjligt att göra undantag från försörj- ningskravet om det finns särskilda skäl.

Av artikel 22.1 i VABO-direktivet framgår att till dess att en tredjelandsmedborgare har uppnått ställning som varaktigt bosatt får den andra medlemsstaten vägra att förnya eller återkalla uppe-

326

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

hållstillståndet bl.a. om villkoren i artikel 16 inte längre uppfylls. I likhet med vad som föreslagits för andra anknytningssituationer föreslår utredningen därför att försörjningskravet även ska tillämpas vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

För relationer som inte etablerats i den första EU-staten innebär förslaget att familjemedlemmens ansökan om uppehållstillstånd kommer att få prövas enligt de allmänna reglerna om uppehållstill- stånd på grund av anknytning i 5 kap. utlänningslagen, en ordning som utredningen bedömer stämmer överens med artikel 16.5 i VABO-direktivet och som även möjliggörs genom de förslag som utredningen lämnar i kapitel 6.

Utredningen ser inte tillräckliga skäl att komplicera regelverket ytterligare genom att införa även ett krav på sjukförsäkring som vill- kor för anhöriginvandring i aktuella fall. Detta dels eftersom de anhöriga som kommer att kunna beviljas uppehållstillstånd med stöd av den föreslagna regleringen är anhöriga som innan flytten till Sverige har haft ett familjeliv med anknytningspersonen i ett annat EU-land (med ett eget socialförsäkringssystem), dels eftersom det är fråga om en grupp som typiskt sett beviljas uppehållstillstånd i Sverige med långa giltighetstider.17

12.2.5Ett försörjningskrav vid anhöriginvandring införs för forskare

Förslag: Ett försörjningskrav ska gälla för att uppehållstillstånd ska beviljas en familjemedlem till en forskare med stöd av regle- ringen i 5 b kap. utlänningslagen. Kravet ska vara utformat som ett krav på att familjemedlemmen har tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden. Undantag ska kunna göras vid särskilda skäl.

I dag gäller ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring inte bara enligt de allmänna reglerna i 5 kap. utlänningslagen utan även enligt flera specialbestämmelser. Inget försörjningskrav ställs emellertid upp som villkor för sådan anhöriginvandring som regleras i 5 b kap. 19 § utlänningslagen (dvs. när anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd för bl.a. forskning). Detta trots att något

17Se 4 kap. 10 och 16 a §§ utlänningsförordningen.

327

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

hinder mot att ställa upp ett sådant krav inte föreligger enligt student- och forskardirektivet.

Enligt lönestatistik från Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) uppgick under 2023 medellönen för postdoktorander, samtliga redovisade inriktningar, till 39 071 kronor (39 250 kronor för kvinnor och 38 865 kronor för män). Medianlönen uppgick under samma år till 38 900 kronor (39 000 kronor för kvinnor och

38 500 kronor för män). För den tionde percentilen uppgick lönen till 35 700 kronor (35 600 kronor för kvinnor och 35 900 kronor för män). Lönenivån för universitetsadjunkter, forskare, forskar- assistenter/ biträdande universitetslektorer, universitetslektorer och professorer var genomgående högre.

Mot angiven bakgrund kan utredningen inte se att det finns några tungt vägande skäl för att även fortsatt särbehandla forskare i nu aktuellt hänseende. Utredningen har nämligen svårt att se att ett försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring för den aktuella gruppen skulle innebära någon överhängande risk för att Sverige skulle bli mindre attraktivt som forsknings- och innovationsnation eller på annat sätt påverka Sveriges möjligheter att attrahera internatio- nell kompetens av aktuellt slag. För att minska risken för att kravet i enskilda fall komplicerar ansökningsförfarandet på ett sätt som riskerar att ha den typen av negativa effekter föreslås emellertid att försörjningskravet inte ska utformas som ett krav på att anknytnings- personen ska kunna försörja sig och familjemedlemmen utan i stället som ett krav som delvis motsvarar det som i dag gäller för anknyt- ningspersonen själv, dvs. som ett krav på att familjemedlemmen har tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden. Ett sådant krav framstår inte minst som motiverat sett till att familjemedlemmar till personer inom den aktuella gruppen inte sällan själva är högkvali- ficerade personer.

Slutligen föreslår utredningen att det ska vara möjligt att göra undantag från kravet vid särskilda skäl, ett förslag som ska ses mot bakgrund av att villkoren för anhöriginvandring även för den aktuella gruppen ytterst styrs av reglerna i familjeåterföreningsdirektivet.

328

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

12.2.6I vissa fall bör försörjningskravet vid anhöriginvandring även fortsatt vara utformat som ett krav på att den anhörige har sin försörjning ordnad under vistelsen

i Sverige

Bedömning: Försörjningskravet vid anhöriginvandring för studen- ter, näringsidkare och personer som har sin försörjning ordnad på annat sätt än genom anställning bör även fortsatt vara utformat som ett krav på att familjemedlemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen.

I merparten av gällande bestämmelser om anhöriginvandring är för- sörjningskravet utformat som ett krav på att anknytningspersonen ska kunna försörja sig och utlänningen. I vissa bestämmelser används dock en annan konstruktion, på så sätt att kravet i stället är formu- lerat som att familjemedlemmen ska ha sin försörjning ordnad under vistelsen (se 4 kap. 4 b och 5 c § samt 4 a kap. 6 § utlänningsförord- ningen). Inom ramen för utredningens översyn av regelverket har ut- redningen övervägt om försörjningskravet bör utformas på ett enhet- ligt sätt för alla de situationer där ett sådant ska ställas upp. En fördel med detta skulle förstås vara att en enhetlig reglering skulle kunna innebära en förenkling för både de myndigheter som tillämpar regel- verket och för enskilda som berörs. Samtidigt måste emellertid beaktas att de situationer som i dag omfattas av ett annorlunda utfor- mat försörjningskrav (nämligen som ett krav på att familjemedlem- men ska ha sin försörjning ordnad under vistelsen) har vissa särdrag som kan motivera en avvikande reglering.

När det exempelvis gäller studenter kan antas att ett krav på att anknytningspersonen ska kunna försörja både sig själv och utlän- ningen många gånger skulle omöjliggöra anhöriginvandring, sett till att många studenter sannolikt skulle ha svårt att uppfylla ett sådant krav. Samma resonemang gör sig enligt utredningens mening även gällande i förhållande till familjemedlemmar som omfattas av regle- ringen i 4 kap. 4 b § utlänningsförordningen, en bestämmelse som omfattar familjemedlemmar till en vid krets av anknytningspersoner (däribland fria yrkesutövare och pensionärer). Mot angiven bakgrund bedömer utredningen att det inte finns tillräckliga skäl att ändra de nu aktuella försörjningskraven, som får anses lämpligt utformade för de situationer som de är avsedda för.

329

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

I sammanhanget noteras att aktuella bestämmelser inte ger möj- lighet till undantag från försörjningskravet, varken vid särskilda skäl eller vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. I stället innebär aktuella bestämmelser att den anhöriges försörjning ska vara ordnad under hela vistelsen.

12.2.7Krav på heltäckande sjukförsäkring införs som villkor för anhöriginvandring för vissa kategorier anknytningspersoner vid vistelser kortare än ett år

Förslag: Ett krav på heltäckande sjukförsäkring som villkor för anhöriginvandring ska gälla när anknytning åberopas till en person med ICT-tillstånd, uppehållstillstånd för forskning eller uppehålls- tillstånd för studier inom högre utbildning, vid vistelser som kom- mer att uppgå till högst ett år

Om förslaget i SOU 2024:15 att det som villkor för att bevilja nationellt arbetstillstånd i vissa fall ska ställas krav på heltäckande sjukförsäkring genomförs ska ett motsvarande krav införas som villkor för anhöriginvandring när anknytning åberopas till en per- son med nationellt uppehållstillstånd för arbete eller EU-blåkort.

Vid en ansökan om EU-blåkort, ICT-tillstånd och uppehållstillstånd för forskning eller studier inom högre utbildning krävs i vissa fall att utlänningen kan visa att han eller hon har, eller har ansökt om, en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Samma krav gäller vid ansökan om uppehållstillstånd för vissa specialistutbildningar enligt 4 kap. 5 § utlänningsförordningen. Kravet har ansetts innebära att försäkringen ska täcka kostnaderna för såväl akut som annan sjukvård samt sjukhusvistelse, tandvård och eventuell hemtransport av medicinska skäl. Vad som i det enskilda fallet utgör en heltäckande sjukförsäkring har dock ansetts vara en fråga för rättstillämpningen att avgöra.18

Något motsvarande krav gäller inte vid en ansökan om natio- nellt uppehållstillstånd för arbete eller nationellt arbetstillstånd. I SOU 2024:15 föreslås emellertid att det som villkor även för nationellt arbetstillstånd ska ställas krav på att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, har eller har ansökt

18Se prop. 2019/20:9 s. 49 och 175 samt prop. 2024/25:18 s. 62.

330

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

om en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Betänkandet har remitterats.

I avsnitt 8.6.4 har utredningen bedömt att något krav på sjuk- försäkring för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas på grund av anknytning med stöd av reglerna i 5 kap. utlänningslagen inte bör införas. Detta eftersom anhöriga som beviljas uppehållstillstånd med stöd av dessa regler normalt sett bör ha goda förutsättningar att folkbokföras i Sverige om uppehållstillstånd beviljas, med följd att de då kommer att omfattas av regionernas skyldighet att tillhanda- hålla sjukvård och tandvård.

I fråga om anhöriga till personer inom de ovan nämnda katego- rierna med tillståndstid för kortare tid än ett år görs emellertid en annan bedömning. Eftersom anhöriga till sådana anknytningsperso- ner beviljas uppehållstillstånd för samma tid som anknytningsper- sonen finns vid kortare vistelsetider, i likhet med vad som gäller för anknytningspersonen själv, en risk för att inte heller de anhöriga kommer att anses bosatta i Sverige och därmed inte heller de om- fattas av regionernas skyldighet att tillhandahålla hälso- eller sjukvård (utöver akut sådan). Det framstår därför som motiverat att även anhöriginvandring kopplad till en sådan anknytningsperson villko- ras av ett fullgott försäkringsskydd.

Av angivna skäl föreslår utredningen att det som villkor för att uppehållstillstånd ska beviljas på grund av anknytning till en person med ICT-tillstånd enligt 6 b kap. utlänningslagen, uppehållstillstånd för forskning enligt 5 b kap. utlänningslagen eller uppehållstillstånd för studier enligt 5 b kap. 3 eller 8 § utlänningslagen eller 4 kap. 5 § utlänningsförordningen ska krävas att familjemedlemmen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kommer att omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Utredningen bedö- mer att varken ICT-direktivet eller student- och forskardirektivet hindrar införande av ett sådant krav.

Något motsvarande krav föreslås inte införas vid anhöriginvand- ring kopplad till en EU-blåkortsinnehavare, oaktat att ett sådant krav i vissa fall tillämpas som villkor för att bevilja EU-blåkort. Av det nya blåkortsdirektivet följer nämligen en likabehandlingsprincip, som innebär att EU-blåkortsinnehavare och deras familjemedlemmar ska beviljas samma rättigheter som innehavare av nationella uppehålls- tillstånd för högkvalificerad anställning och deras familjemedlemmar (artikel 17.10). Om något krav gällande försäkringsskydd inte ställs

331

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

upp som villkor för familjeåterförening för personer med nationellt arbetstillstånd bedömer utredningen därför att något sådant krav inte heller bör gälla för EU-blåkortsinnehavare. Däremot bedömer utredningen att om förslaget i SOU 2024:15 gällande att det som villkor för nationellt arbetstillstånd ska uppställas ett krav på sjuk- försäkring vid kortare vistelsetider bör ett motsvarande krav för anhöriginvandring införas för anknytningspersoner som träffas av kravet. I en sådan situation bör då även ett motsvarande krav införas som villkor för anhöriginvandring kopplad till en EU-blåkortsinne- havare, vid kortare vistelsetider. En sådan reglering skulle enligt utred- ningens mening kunna utformas enligt följande.

Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse (med förslag
	som är villkorade av att förslaget
	i SOU 2024:15 genomförs
	understrukna)
	6 a kap.
	9 §

En familjemedlem som avses i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 till den som har ett EU-blåkort, eller till den som har haft ett EU-blåkort och beviljats ställning som var- aktigt bosatt i Sverige, ska bevil- jas uppehållstillstånd om anknyt- ningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Försörj- ningskravet gäller inte vid pröv- ning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Familjemedlem- mens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som EU-blåkortet eller, om anknytningspersonen har beviljats ställning som var- aktigt bosatt i Sverige, högst två år i taget.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ett EU-blåkort, eller till en per- son som har haft ett EU-blåkort och beviljats ställning som var- aktigt bosatt i Sverige, ska ges till en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen och familjemedlemmen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kommer att omfattas av en hel- täckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som EU-blåkortet eller, om anknytningspersonen har be-

332

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd med stöd av 5 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket utlänningslagen får beviljas en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 § första stycket utlännings- lagen, om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlem- men och familjemedlemmen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kommer att omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige.

333

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

viljats ställning som varaktigt bo- satt i Sverige, högst två år i taget.

Undantag från försörjningskravet får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse (med förslag
	som är villkorade av att förslaget
	i SOU 2024:15 genomförs
	understrukna)

4kap. 4 a §

Uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning om familjemedlemmen är make eller sambo till utlänningen eller släk- ting i rakt nedstigande led till ut- länningen eller till hans eller hennes make eller sambo, om släktingen är beroende av någon av dem för sin försörjning eller är under 21 år och utlänningen med stöd av 5 kap. 10 § utlänningslagen (2005:716) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket utlän- ningslagen.

Uppehållstillstånd enligt första stycket får beviljas endast om an- knytningspersonen kan försörja sig

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

och familjemedlemmen. Detta gäl- ler dock inte vid en prövning av en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd.

Undantag från kravet i andra stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd enligt första stycket ska beviljas i samma om- fattning som för den utlänning som familjemedlemmen har anknytning till.

Undantag från försörjningskra- vet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Familjemedlemmens uppehålls- tillstånd ska gälla för samma tid som anknytningspersonens tillstånd.

Vid bedömningen av om uppe- hållstillstånd ska beviljas ska sådana omständigheter som anges i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen särskilt beaktas.19

12.2.8Regleringen i 21 kap. 4 § utlänningslagen anpassas till regleringen i massflyktsdirektivet

Förslag: Regleringen i 21 kap. 4 § utlänningslagen ändras för att motsvara regleringen i massflyktsdirektivet. Något krav på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av en rätt till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ska emellertid inte gälla. Förslaget innebär att det i den aktuella bestämmelsen ska anges att make, sambo och barn till anknytningspersonen, eller till anknytningsperso- nens make eller sambo, ska beviljas uppehållstillstånd med till- fälligt skydd, om det är fråga om en familj som fanns redan i ur- sprungslandet och som splittrades på grund av omständigheter kring den massiva tillströmningen. Vidare ska det finnas möjlig- het att ge sådant tillstånd till andra nära anhöriga som levde till- sammans och ingick i familjegemenskapen vid tidpunkten för omständigheterna kring den massiva tillströmningen och som vid den tidpunkten var helt eller delvis beroende av anknytnings- personen.

19Se utredningens förslag i avsnitt 12.2.8.

334

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

Den nuvarande bestämmelsen i 21 kap. 4 § första stycket utlännings- lagen reglerar möjligheten till uppehållstillstånd med tillfälligt skydd för anknytningspersonens make, sambo och barn. Genom bestäm- melsens andra stycke avsågs när bestämmelsen infördes att även ge möjlighet att bevilja uppehållstillstånd med tillfälligt skydd för vissa anhöriga utöver den närmaste familjen. De situationer hänvisningen ursprungligen avsåg regleras emellertid numera i andra bestämmel- ser. Migrationsverket har i en hemställan till regeringen den 4 april 2022 föreslagit att bestämmelsen ändras, för att komma till rätta med de inaktuella hänvisningarna.

Utredningen föreslår att regleringen i 21 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen anpassas för att svara mot regleringen i massflykts- direktivet. Detta genom att det i bestämmelsen anges att make, sam- bo och barn till anknytningspersonen, eller till anknytningspersonens make eller sambo, ska beviljas uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, om det är fråga om en familj som fanns redan i ursprungslandet och som splittrades på grund av omständigheter kring den massiva till- strömningen. Av samma skäl som redovisats i avsnitt 7.2.3 föreslås att något krav på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av regleringen inte ska ställas upp.

Därutöver föreslås att det av bestämmelsen uttryckligen ska framgå, utan användning av hänvisning, att uppehållstillstånd med tillfälligt skydd även får ges till andra nära anhöriga som levde tillsammans och ingick i familjegemenskapen vid tidpunkten för omständigheterna kring den massiva tillströmningen och som vid den tidpunkten var helt eller delvis beroende av anknytningspersonen, dvs. en formulering i enlighet med den i artikel 15.1 b) i massflyktsdirektivet. På detta sätt åtgärdas de inaktuella hänvisningarna samtidigt som den sven- ska regleringen anpassas till direktivet.

12.2.9En uttrycklig reglering införs om skäl att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning

i situationer som omfattas av specialreglering

Förslag: En uttrycklig hänvisning till 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen införs i de fakultativa reglerna om anhöriginvand- ring i utlänningsförordningen, för att tydliggöra att sådana om- ständigheter som anges i den bestämmelsen även ska beaktas sär-

335

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

SOU 2025:95

skilt vid en prövning av en ansökan om uppehållstillstånd enligt anknytningsreglerna i utlänningsförordningen.

En hänvisning till 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen i de fakultativa reglerna om uppehållstillstånd för familjemedlemmar i utlänningsförordningen saknas i dag. Eftersom bestämmelserna är fakultativa till sin utformning bedömer utredningen att Migrations- verket trots detta har möjlighet att beakta sådana omständigheter som anges i bestämmelsen vid sin prövning. Utredningen bedömer ändå att det ur ett tydlighetsperspektiv finns fördelar med att låta det tydligt framgå av även denna reglering vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen av ett ärende om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Utredningen föreslår att det åstadkoms genom att en hänvisning till 5 kap. 17 § första stycket utlännings- lagen tas in i aktuella bestämmelser. Såvitt avser bestämmelserna

i 4 kap. 5 c § och 4 a kap. 6 § utlänningsförordningen föreslås att den hänvisningen ska ersätta nuvarande reglering i angivna bestäm- melser som anger att uppehållstillstånd inte får beviljas för en familje- medlem som utgör ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa. Utredningen bedömer nämligen att det framstår som olämpligt att använda ett sådant villkor i de aktuella bestämmel- serna, eftersom det är fråga om fakultativa regler och nationell rätt. Avslutningsvis vill utredningen understryka att avsikten med

det föreslagna förtydligandet inte är att begränsa Migrationsverket utrymme för att neka uppehållstillstånd i aktuella ärendetyper av andra skäl än de som särskilt räknas upp i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen, och utredningen bedömer inte heller att förslaget innebär att bedömningsutrymmet kommer att minska.

12.2.10Effekter av föreslagna ändringar i 5 kap. utlänningslagen vid tillämpningen av särskilda regler för anhöriginvandring

Förslag: De förslag som lämnats i kapitel 7 gällande att det inte ska krävas att ett barn ska vara ogift för att en rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd ska föreligga för barnet samt att rätten eller möjligheten till uppehållstillstånd för barn i vissa fall ska knytas till vem som har vårdnaden om barnet ska få genomslag även i

336

SOU 2025:95

Anhöriginvandring för särskilda personkategorier

ärenden som omfattas av regler om anhöriginvandring i 5 b kap., 6 a kap. och 6 b kap. utlänningslagen samt 4 kap. och 4 a kap. utlänningsförordningen.

I kapitel 7 föreslår utredningen bl.a. att kravet på att ett barn ska vara ogift för att en rätt eller möjlighet till uppehållstillstånd för barnet ska föreligga ska tas bort. Vidare föreslås att rätten, eller möjligheten, att bevilja uppehållstillstånd för ett barn som inte är gemensamt ska knytas till vem som har vårdnaden om barnet. Enligt utredningens mening bör dessa förslag få genomslag även i anknyt- ningsärenden som omfattas av särskilda regler om anhöriginvand- ring i utlänningslagen och utlänningsförordningen.

I den nuvarande regleringen i utlänningslagen hänvisas till den anhörigkrets som anges i 5 kap. 3 § första stycket 1–3 utlännings- lagen i 5 b kap. 19 §, 6 a kap. 9 § och 6 b kap. 14 § utlänningslagen. Utredningen bedömer att en sådan hänvisningsteknik även fortsatt bör användas i de angivna bestämmelserna och bedömer inte heller att de förslag som lämnats i kapitel 7 utgör hinder mot detta (en bedömning som bottnar i att de EU-direktiv som de bestämmel- serna har sin grund i hänvisar just till den reglering i familjeåter- föreningsdirektivet som förslagen har utformats med utgångspunkt i). Det är därmed vad som föreslås.

Vidare föreslår utredningen att en motsvarande hänvisningsteknik ska användas i 4 kap. 4 a, 4 b, 5 c och 16 §§ samt i 4 a kap. 6 § utlän- ningsförordningen. Till den del dessa bestämmelser utgör nationell reglering bedömer utredningen dock att hänvisning lämpligen görs till den av utredningen föreslagna regleringen i 5 kap. utlännings- lagen som inte har sin bakgrund i EU-rätten.

337

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:95

ser tillämpas nya bestämmelser från ikraftträdandet, även i mål och ärenden som redan handläggs.

Något generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning gäller inte inom förvaltningsrätten. Trots detta kan en viss försiktighet vara påkallad när det gäller att införa materiella bestämmelser som påver- kar rättigheter eller skyldigheter för enskilda som uppkommit före ikraftträdandet, inte minst med hänsyn till legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och enskildas berättigade förväntningar.

Utredningens förslag innebär att regelverket för anhöriginvand- ring i flera avseenden skärps. En nackdel med att ge ändringarna effekt även i pågående ärenden är att det skulle kunna få till följd att olika regler blir tillämpliga i mål och ärenden som inletts sam- tidigt, men som av olika skäl avgörs vid olika tidpunkt. Utöver de negativa effekter som det kan komma att innebära för enskilda kom- mer en följd av en sådan ordning att bli att beslutsunderlaget i ären- den som inför ikraftträdandet varit färdigberedda men inte hunnit avslutas kommer att behöva kompletteras, med merarbete för Migra- tionsverket som följd och därmed risk för merkostnader och negativ påverkan på handläggningstiderna. Vidare finns en risk för att enskilda som överklagar beslut som fattats i enlighet med äldre regler hamnar i ett sämre läge genom överklagandet.

Trots att utredningen således kan se skäl som med viss styrka talar mot att låta de föreslagna reglerna tillämpas direkt bedöms emellertid de skäl som talar för att ge reglerna ett snabbt genomslag väga tyngre. Framför allt undviks på så sätt att Migrationsverket och migrations- domstolarna under lång tid framåt kommer att behöva tillämpa paral- lella regelsystem. Även syftet med de föreslagna reglerna, dvs. att anpassa den svenska regleringen till miniminivån enligt EU-rätten, talar enligt utredningen för att låta de nya reglerna få ett snabbt genomslag.

Det sagda gäller i fråga om huvuddelen av förslagen. En annan bedömning görs i fråga om den föreslagna väntetiden, som enligt utredningens mening endast bör tillämpas i ärenden som inletts efter ikraftträdandet. Detta eftersom en annan ordning (inte minst sett till Migrationsverkets nuvarande handläggningstider) bedöms innebära både en risk för orimliga resultat i enskilda fall och en risk för att den föreslagna möjligheten att göra undantag från väntetiden under en inledande period kommer att tillämpas på ett sätt som urholkar regleringens karaktär av undantagsreglering (och därmed

340

14 Konsekvenser

14.1Inledning

Utredningen ska i enlighet med kommittéförordningen (1998:1474) och 6–11 §§ förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas i betänkandet. Analysen ska innehålla en beskrivning av kostnadsmässiga och andra relevanta konsekvenser för bl.a. staten och enskilda. Därutöver ska den innehålla en redogörelse för vilka åtgärder som har vidtagits för att förslagen inte ska medföra mer långtgående kostnader eller be- gränsningar än nödvändigt för att uppnå dess syften, en bedömning av om särskild hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraft- trädande och om det finns behov av speciella informationsinsatser samt en beskrivning av hur och när konsekvenserna av förslagen kan utvärderas.

Konsekvensutredningen ska innehålla en bedömning av om för- slagen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till EU. Om förslag som lämnas för att genomföra EU-direktiv går utöver direktivets miniminivå ska skälen för det anges.

Av utredningens direktiv framgår särskilt att utredningen ska redogöra för lämnade förslags förenlighet med grundläggande fri- och rättigheter enligt bl.a. regeringsformen, liksom med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden. Något som också framhålls i direktiven är att utredningen i sin analys genomgående ska ha ett jämställdhets- och integrationsperspektiv och beskriva konsekven- serna av föreslagna åtgärder för möjligheterna att nå det integrations- politiska målet. Utredningen ska också genomgående ha ett barnrätts- perspektiv och beskriva konsekvenserna av föreslagna åtgärder för barn, i enlighet med bl.a. barnkonventionen.

343

Konsekvenser

SOU 2025:95

I de inledande kapitlen har utredningen redovisat de bakomlig- gande syftena med lämnade förslag och vilka behov som bedöms finnas av de författningsändringar som föreslås. Även alternativa lösningar har redovisats i relevanta delar. Bedömningar i fråga om ikraftträdande finns i kapitel 13. Det som har redovisats i de angivna kapitlen upprepas inte här.

14.2Vilka berörs av förslagen?

Bedömning: De enskilda personer i Sverige som i störst utsträck- ning berörs av förslagen i betänkandet är personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd (särskilt asylrelaterade sådana), liksom anhöriga till dessa. De myndigheter som i första hand be- rörs av förslagen är Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Rättsmedicinalverket. Regioner, kommuner och företag på- verkas också.

Utredningens uppdrag har varit att göra en översyn av det svenska regelverket för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning, i syfte att åstadkomma en restriktiv och ändamålsenlig reglering.

Inriktningen har genomgående varit att regleringen ska vara så snäv som EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden tillåter. Efter- som migrationen till Sverige påverkar många samhällsaktörer, t.ex. statliga myndigheter, kommuner och regioner, civilsamhällets orga- nisationer, enskilda och företag, kommer de föreslagna skärpningarna att få effekter i flera olika avseenden.

Om förslagen i betänkandet genomförs kommer det till att börja med på olika sätt att påverka enskilda. Framför allt innebär förslagen att möjligheterna till anhöriginvandring för personer med uppehålls- tillstånd i Sverige – både permanenta och tidsbegränsade sådana – i olika avseenden kommer att begränsas i förhållande till vad som gäller i dag. För många personer som efter ikraftträdandet beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd i Sverige kommer exempelvis en väntetid att gälla innan en ansökan om familjeåterförening kan ges in. Främst kommer detta att gälla personer med status som alterna- tivt skyddsbehövande och personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder av motsvarande skäl. Vidare så kommer möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en blivande

344

SOU 2025:95

Konsekvenser

make eller sambo att kraftigt begränsas för personer som vistas i Sverige med uppehållstillstånd (både tidsbegränsade och permanenta sådana).

Samtidigt innebär förslagen i betänkandet att vissa personer som i dag saknar en författningsreglerad möjlighet till familjeåterförening (i första hand föräldrar till ensamkommande barn som kommit till Sverige i den egenskapen) kommer att omfattas av tydliga regler för detta. Vidare innebär förslagen att det blir tydligare under vilka förut- sättningar ett uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning för ett barn ska kunna förlängas efter barnets 18-årsdag.

Ett i olika avseenden skärpt regelverk för anhöriginvandring kom- mer på kort sikt i första hand att påverka Migrationsverkets verksam- het, men även migrationsdomstolarna kommer att påverkas. Utöver att vissa av förslagen kommer att innebära nya handläggningsmoment och bedömningar för myndigheternas del kommer förslagen sanno- likt att medföra att beviljandegraden i anknytningsärenden, särskilt förlängningsärenden, går ner något. Det kan i sin tur leda till fler utvisningsbeslut och fler återvändandeärenden, liksom fler över- klaganden. Även Rättsmedicinalverkets verksamhet kommer att påverkas, eftersom förslagen sannolikt kommer att innebära att antalet DNA-analyser i ärenden från Migrationsverket ökar.

Särskilt på lång sikt kan förslagen även påverka regioner, kommu- ner och företag. Inte minst har det att göra med att migrationen till Sverige på lång sikt påverkar hur snabbt Sveriges befolkning ökar eller minskar, något som i sin tur berör stora delar av samhället eftersom det kan innebära konsekvenser för bl.a. utbudet av arbetskraft.

14.3EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden

Bedömning: Förslagen i betänkandet är förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden och innebär också i huvud- sak en anpassning till rådande miniminivåer.

Utredningen har vid utformningen av förslagen i betänkandet genom- gående beaktat såväl EU-rätten som Sveriges internationella åtagan- den, liksom internationell och nationell domstolspraxis. Samman- taget bedömer utredningen att de förslag som lämnas är förenliga med både EU-rätten och de krav som följer av i första hand Europa-

345

Konsekvenser

SOU 2025:95

konventionen och barnkonventionen. I kapitel 6 föreslår utred- ningen att regleringen om anhöriginvandring ska bli mer situations- anpassad. En bärande tanke bakom det förslaget har varit att en sådan reglering kommer att ge bättre förutsättningar för att i olika avseenden anpassa regelverket efter de minimikrav som följer av EU-rätten och Sveriges konventionsåtaganden, och också göra det tydligare för tillämparen i vilka situationer som EU-domstolens praxis måste beaktas vid tillämpningen.

Utredningens förslag innebär bl.a. att det införs en särskild reg- lering om uppehållstillstånd för familjeåterförening, utformad med utgångspunkt i familjeåterföreningsdirektivets tvingande bestämmel- ser, som också i huvudsak kommer att vara tillämplig i situationer som omfattas av direktivet.1 För anknytningssituationer som inte omfattas av EU-rätten föreslås i stället en i sin helhet fakultativ reg- lering, vilket kommer att ge ett större bedömningsutrymme i dessa ärenden.

Genom förslagen i betänkandet, som även innebär att regleringen om anhöriginvandring för särskilda grupper bättre anpassas efter bakomliggande EU-direktiv, bedömer utredningen att svensk rätt i huvudsak kommer att anpassas till de minimikrav som följer av EU- rätten och Sveriges internationella åtaganden.

14.4Övergripande om förslagens konsekvenser och nollalternativet

Under 2023 gjordes över 1,1 miljon ansökningar om asyl inom EU, vilket var 18 procent fler än året innan och den högsta nivån sedan 2016. Det land som registrerade flest förstagångssökande under året var Tyskland (31,4 procent). Därefter kom Spanien (15,3 procent), Frankrike (13,8 procent) och Italien (12,4 procent).2

Under samma år inkom 12 644 förstagångsansökningar om asyl i Sverige (varav 7 979 avsåg män och 4 665 avsåg kvinnor). Under året därpå, 2024, uppgick antalet inkomna förstagångsansökningar

1Även EU/EES-medborgare med uppehållstillstånd i Sverige kommer dock att omfattas av regler- ingen.

2https://www.europarl.europa.eu/topics/sv/article/20170629STO78630/asyl-och- migration-i-eu-fakta-och-siffror (hämtad 2025-08-01).

346

SOU 2025:95

Konsekvenser

om asyl i Sverige till 9 645 (varav 5 888 avsåg män och 3 757 avsåg kvinnor).3

Enligt Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos från juli 2025 uppgår planeringsantagandet för antalet asylsökande – exklusive tillfälligt skyddssökande från Ukraina – under 2025 och 2026 till 6 500 respektive 5 500 sökande. Prognosen för 2026 inne- bär en sänkning med 24 000 från föregående prognos (från april 2025) vilket nästan uteslutande beror på att det tillfälliga skyddet enligt massflyktsdirektivet förlängts till och med den 4 mars 2027. Med anledning av det förlängda tillfälliga skyddet för ukrainare har an- talet inkomna ansökningar från före detta tillfälligt skyddssökande i stället förskjutits till år 2027. Planeringsantagandet för 2027 upp- går därmed till 29 000 sökande. För 2028 uppgår prognosen till

5 500 sökande.4

Enligt Migrationsverkets prognos kommer antalet förstagångs- ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning att uppgå till 23 000 under 2025, 23 000 under 2026, 25 000 under 2027 och 23 000 under 2028. Prognosen för avgjorda sådana ärenden under samma år uppgår till 30 000 per år för 2025 och 2026, 12 000 för 2027 och 12 000 för 2028. År 2027 beräknas därmed balanserna inom ärendeslaget öka till mer än det dubbla (23 800 jämfört med 10 800 för 2026) som en konsekvens av begränsade medel i kombi- nation med att det tillfälliga skyddet upphör. År 2028 beräknas balan- serna öka med drygt 50 procent (till 34 800) jämfört med 2027.

För förlängningsärenden (anknytningsärenden) är prognosen att 31 000 ansökningar kommer att inkomma under 2025, åtföljt av 38 000 ansökningar under 2026, 33 000 under 2027 och 38 000 under 2028. För samma period beräknas 33 000 ärenden avgöras under 2025 och 38 000 under 2026, åtföljt av 19 000 ärenden per år under 2027 och 2028. Även i dessa ärenden beräknas ärendebalanserna öka, från 10 400 under vardera 2025 och 2026 till 24 400 under 2027. År 2028 beräknas ärendebalanserna uppgå till 43 400.

I betänkandet lämnas förslag som innebär att möjligheterna till anhöriginvandring i olika avseenden begränsas. I vilken utsträckning de enskilda förslagen kommer att påverka hur många människor som söker och beviljas uppehållstillstånd i Sverige är mycket svårt

3https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/manniskorna-i-sverige/asylsokande-i- sverige/ (hämtad 2025-08-01).

4Migrationsverket, Verksamhets- och utgiftsprognos juli 2025.

347

Konsekvenser

SOU 2025:95

att uppskatta. Sammantaget kan dock förväntas att förslagen i någon utsträckning kommer att göra Sverige mindre attraktivt som mot- tagandeland, vilket skulle kunna bidra till ett minskat antal asyl- sökande och därmed en minskad följdinvandring i form av anhörig- invandring. Om och i så fall vilka konsekvenser förslagen kommer att få för asylinvandringen till Sverige är dock svårt att göra några säkra antaganden om.

Att förslagen kommer att leda till att färre personer både söker och beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning fram- står däremot som mer sannolikt, även om också den effekten bedöms svår att uppskatta med någon högre grad av säkerhet. I samman- hanget kan noteras att den statistik över anhöriginvandringen till Sverige som utredningen har haft tillgång till i vissa avseenden har haft en begränsad detaljeringsnivå, vilket i någon mån bidragit till svårigheterna att bedöma förväntade effekter av vissa lämnade för- slag.5

I sin verksamhets- och utgiftsprognos från juli 2025 noterar Migra- tionsverket att reformer på migrationsområdet väntas i flera stora mottagarländer, bl.a. har Tysklands nya regering aviserat en omlägg- ning av asylpolitiken i restriktiv riktning. En minskad attraktions- kraft för Tyskland som mottagarland kan enligt Migrationsverket innebära en förändrad fördelning av asylsökande i Europa. Paral- lellt pågår även reformarbeten i andra viktiga mottagarländer som Österrike, Schweiz och Belgien, alla med det uttalade syftet att göra länderna mindre attraktiva för asylsökande. Även om Migrations- verket bedömer att antalet asylsökande i Sverige i princip inte kom- mer att påverkas av politikomläggningen i de nämnda mottagar- länderna under innevarande år bedöms utvecklingen över tid mer svårbedömd.

Som framgått syftar huvuddelen av förslagen i betänkandet till att anpassa regelverket för anhöriginvandring till miniminivån enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden. Nollalternativet skulle innebära att utredningen avstod från att lämna några förslag. Det skulle innebära att Sverige även fortsatt skulle ha ett, i vart fall i vissa avseenden, mer generöst regelverk för anhöriginvandring än vad som krävs enligt bl.a. EU-rätten och som dessutom i olika av-

5Migrationsverket fick i regleringsbrevet för 2025 i uppdrag att undersöka hur en förbättrad redovisning av statistik kan utformas för anknytningsärenden. Resultatet har redovisats i rapporten Förbättrad statistik kring anknytningsärenden, dnr 1.1.1.2-2025-5078.

348

SOU 2025:95

Konsekvenser

seenden skulle vara, eller i vart fall uppfattas som, mer generöst än regleringen i flera andra EU-länder. Utifrån antagandet att möjlig- heterna till anhöriginvandring är en faktor som kan påverka individers val av land att söka asyl i skulle det kunna utgöra en tilldragnings- faktor, med följden att asylinvandringen och även anhöriginvand- ringen till Sverige under kommande år skulle bli större än vad som hade blivit fallet med en mer restriktiv lagstiftning.

14.5Konsekvenser för Migrationsverket

Bedömning: Förslagen kan förväntas ge upphov till ökade kost- nader för Migrationsverket. Framför allt kommer handläggningen av förlängningsärenden som prövas enligt 5 kap. utlänningslagen att bli mer resurskrävande och därmed kostsammare. Även kost- naderna för DNA-analyser kommer att öka. De ökade kostna- derna för förlängningsärenden och DNA-analyser uppskattas till knappt 14 miljoner kronor per år vilket föreslås täckas genom anslag.

Övriga förslag bedöms innebära endast marginellt ökade kost- nader för Migrationsverket, som därmed bör rymmas inom befint- liga anslag. I delar bedöms förslagen kunna medföra effektivitets- vinster och därmed kostnadsbesparingar.

Flera av de förslag som lämnas i betänkandet kommer, om de genom- förs, att innebära nya handläggningsmoment och bedömningar för Migrationsverkets del. Det gäller bl.a. förslagen som innebär att regleringen om när en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson vid tillämpning av anknytnings- reglerna i 5 kap. utlänningslagen ska ges en mer generell utform- ning, att rätten/möjligheten till uppehållstillstånd för barn ska knytas till vem som har vårdnaden om barnet, att försörjningskravet vid anhöriginvandring även ska tillämpas i förlängningsärenden, att en väntetid ska gälla i vissa anknytningssituationer, att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo i vissa fall ska begränsas till att avse fall där det är fråga om ett förhållande som inte accepterats i hemlandet, att ett krav på försäkringsskydd ska uppställas i vissa anknytningssituationer samt att utrymmet för att neka uppehållstillstånd i anknytningsärenden som inte omfattas

349

Konsekvenser

SOU 2025:95

av EU-rätten ska utökas. Gemensamt för förslagen i betänkandet är att de kommer att kräva att Migrationsverket avsätter resurser för ut- bildning och informationsinsatser, liksom för att uppdatera rättsliga ställningstaganden och andra relevanta styrdokument. Sett till det flertal olika utredningar som pågår och de lagförslag i olika migra- tionsrättsliga frågor som redan lämnats och som kommer att lämnas i närtid, samt till att rättsakterna i migrations- och asylpakten inom mindre än ett år kommer att börja tillämpas, bedömer emellertid utredningen att den här typen av insatser kommer att behöva vidtas av Migrationsverket ändå och att konsekvenserna av just denna utred- nings förslag därför bör ha mindre påverkan totalt sett. Kostnaderna för utbildning och informationsinsatser m.m. bedöms därmed inte bli större än att de ryms inom befintliga anslag. I sammanhanget noterar utredningen att Migrationsverket för de närmaste åren har fått utökade anslag, bl.a. med hänvisning till regeringens omfattande reformagenda på området.6

I fråga om huvuddelen av förslagen i betänkandet bedömer ut- redningen inte heller att de nya bedömnings- och handläggnings- moment som förslagen innebär kommer att påverka Migrations- verkets handläggning på något mer påtagligt sätt, eller innebära omfattande merarbete. Vissa av förslagen bedöms tvärtom kunna ha en arbetsbesparande effekt på så sätt att de kommer att skapa förutsättningar för en mer enhetlig hantering av vissa vanligt före- kommande ärendetyper.

Några av förslagen är dock av sådant slag att de kommer att ha mer kännbar påverkan på Migrationsverkets handläggning, och kräva vissa särskilda insatser från myndighetens sida. Det gäller till att börja med den föreslagna väntetiden. I kapitel 6 föreslår utredningen att en väntetid om två år som huvudregel ska gälla innan en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson vid tillämpningen av de allmänna reglerna om anhöriginvandring i

5 kap. utlänningslagen. Utredningen bedömer att förslaget kommer att kräva att Migrationsverket inför rutiner för att snabbt kunna identifiera de ärenden där väntetiden inte har löpt ut (och skäl för undantag inte föreligger) och att myndigheten även avsätter resur- ser för att skyndsamt kunna hantera dessa ärenden. För att undvika att väntetiden leder till orimliga resultat i enskilda fall bedömer ut- redningen att det också måste avsättas resurser för att säkerställa

6Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 8, s. 30 f.

350

SOU 2025:95

Konsekvenser

att handläggningstiden i ärenden som gäller ansökningar från personer som i och för sig omfattas av den föreslagna regleringen men som ansökt efter att väntetiden löpt ut inte blir orimligt lång.

I regleringsbrevet för 2024 fick Migrationsverket bl.a. i uppdrag att analysera och ta fram ett förslag på handläggning i spår i anknyt- ningsärenden, med utgångspunkt i ärendenas beskaffenhet, ett upp- drag som redovisades i en rapport i september 2024. I rapporten lämnas förslag på hur förstagångsansökningar i anknytningsärenden kan sorteras och handläggas i tre spår, däribland ett spår avsett för ärenden som är klara att avgöra när de kommer in eller endast kräver mindre komplettering och kan avgöras direkt när ärendet är komplett. Enligt rapporten skulle cirka 20 procent av de ärenden som väntades inkomma under 2025, totalt cirka 5 600 ärenden, kunna handläggas i det spåret (som skulle omfatta både uppenbara bifallsbeslut och uppenbara avslagsbeslut, exempelvis ärenden där försörjningskravet uppenbart inte är uppfyllt).7

Den nämnda rapporten utmynnar i slutsatsen att förslaget kring spårindelning i anknytningsärenden kräver fortsatt analys. Redan det förhållandet att frågan om en spårindelning analyseras hos Migra- tionsverket talar emellertid enligt utredningens mening för att en väntetid av det slag som föreslås i betänkandet skulle vara möjlig för myndigheten att hantera utan större kostnadsmässiga konsekven- ser eller effekter för verksamheten. I sammanhanget ska noteras att väntetiden inte kommer att ge upphov till några nya ärenden hos Migrationsverket (låt vara att det framstår som sannolikt att inflödet av ärenden kan komma att öka något innan ikraftträdandet av de föreslagna reglerna). Däremot kommer det nya kravet att innebära vissa nya bedömningar och handläggningsmoment. Utredningen bedömer emellertid att de nya bedömningar som Migrationsverket kommer att behöva göra vid tillämpningen av väntetiden som regel kommer att vara juridiskt okomplicerade och också innebära att många ärenden kommer att kunna avgöras snabbare och på ett mindre resurskrävande sätt än vad som är fallet i dag (när många ansökningar i stället avslås med hänvisning till försörjningskravet). Vidare framstår det som sannolikt att väntetiden under en period kommer att innebära en viss minskning av ärendeinflödet till Migra- tionsverket (baserat på antagandet att den med tiden kommer att få en styrande effekt i fråga om hur snabbt en ansökan om familjeåter-

7Migrationsverket, Rapport, Spårindelning anknytningsärenden, dnr 1.1.1.2-2024-11190.

351

Konsekvenser

SOU 2025:95

förening ges in efter det att anknytningspersonen har beviljats uppe- hållstillstånd i Sverige).

Enligt Migrationsverkets prognos förväntas 23 000 förstagångs- ärenden gällande anknytning inkomma under 2026 och 25 000 under 2027. Enligt uppgift som utredningen fått från Migrationsverket skulle, eftersom inkomna ansökningar redan i dag screenas, kostnaden för att genom screening identifiera de ärenden som skulle omfattas av eventuell väntetid bli marginell. Därefter kommer emellertid de identifierade ärendena att behöva hanteras med viss skyndsamhet, vilket kommer att kräva vissa resurser. Eftersom avslagsbeslut som fattas med hänvisning till väntetiden kommer att innebära att många ärenden kan avslutas snabbare och även enklare än vad som annars hade varit fallet bedömer utredningen dock att väntetiden inte kom- mer att medföra några påtagliga kostnadsökningar för Migrations- verket. I någon mån är det visserligen sannolikt att väntetiden kommer att leda till fler avslagsbeslut än vad en tillämpning av försörjnings- kravet i samma ärenden skulle ha givit upphov till, vilket i så fall kommer att innebära visst merarbete och sannolikt även fler över- klaganden. Utredningen bedömer emellertid inte att det bör bli fråga om några större extrakostnader.

Sammantaget bedömer utredningen därför att den föreslagna väntetiden inte bör ge upphov till mer än marginella kostnadsökningar för Migrationsverket, och i förlängningen snarare kan leda till vissa kostnadsbesparingar.

Även de föreslagna skärpningarna av försörjningskravet i kapitel 8 (och delvis i kapitel 12) kommer att påverka Migrationsverkets verk- samhet. Det gäller framför allt förslaget att försörjningskravet som utgångspunkt ska tillämpas även i förlängningsärenden, en föränd- ring som utredningen bedömer kommer att få en märkbar påver- kan på handläggningen av dessa ärenden. Det gäller även om utred- ningen bedömer att tillämpningen av kravet i de flesta ärenden (särskilt sådana där förhållandena inte ändrats sedan den föregå- ende prövningen) inte kommer att innebära några mer komplice- rade bedömningar för Migrationsverkets del utan mer ha karaktär av efterhandskontroll. Förslaget innebär trots detta att handlägg- ningen av förlängningsärenden kommer att ta mer tid i anspråk till följd av de tillkommande handläggningsmoment som det innebär (inhämtning av inkomstunderlag, kontroller med arbetsgivare osv.) och det ökade antal kompletteringar som kravet kan antas ge upp-

352

SOU 2025:95

Konsekvenser

hov till, något som i sin tur kan påverka handläggningstiderna. I sam- manhanget ska särskilt noteras det utredningsmoment som i vissa ärenden kan tillkomma till följd av att även utlänningens försörj- ningsförmåga ska kunna beaktas, något som i sig kan påverka effek- tiviteten i handläggningen av dessa ärenden.

Under 2024 uppgick antalet inkomna förlängningsärenden hos Migrationsverket till 21 653.8 Under samma år avgjordes 20 102 så- dana ärenden. Den genomsnittliga handläggningstiden i ett förläng- ningsärende uppgick under året till 198 dagar (att jämföra med

410 dagar i förstagångsärendena). Bifallsandelen uppgick till 93 pro- cent (att jämföra med 56 procent i förstagångsärendena).9

Migrationsverkets genomsnittliga styckkostnad för ett anknyt- ningsärende (både förstagångsansökningar och förlängningsansök- ningar) uppgick under 2024 till 9 356 kronor. För ett förstagångs- ärende uppgick den genomsnittliga styckkostnaden till 11 393 kronor och för ett förlängningsärende till 6 311 kronor.10 Hur den föreslagna förändringen kommer att påverka handläggningen av förlängnings- ärenden är svårt att bedöma med någon högre grad av säkerhet, eftersom det bl.a. kommer att avgöras av i vilken utsträckning för- hållandena i enskilda ärenden kommer att ha förändrats vid förläng- ningstillfället och i vilken utsträckning kravet mer kommer att få karaktären av en efterhandskontroll av redan prövade förhållanden (något som inte minst kan påverkas av konjunkturläget). Utredningen bedömer därmed att det inte är möjligt att göra några mer säkra antaganden om hur mycket kostnaden för förlängningsärenden kom- mer att påverkas av förslaget. Att kostnaden per ärende kommer att öka i någon mån får dock anses stå klart.

Utredningen kan konstatera att genom förslaget kommer hand- läggningen av ett förlängningsärende att i vissa avseenden bli mer lik handläggningen av ett förstagångsärende. Det gäller dock i begrän- sade avseenden, och några tillkommande moment som kräver munt- lig utredning innebär inte förslaget. Att kostnaden för ett förläng- ningsärende skulle öka markant till följd av de tillkommande skriftliga handläggningsmoment och bedömningsmoment som den fortsatta tillämpningen av försörjningskravet kommer att innebära bedöms därmed inte som sannolikt.

8Förlängningsärenden enligt 5 kap. utlänningslagen.

9Migrationsverkets årsredovisning 2024.

10Uppgifter inhämtade vid kontakt med Migrationsverket.

353

Konsekvenser

SOU 2025:95

Enligt Migrationsverkets planeringsantagande kommer antalet inkomna (respektive avgjorda) förlängningsansökningar om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning att uppgå till 38 000 (38 000) under 2026, 36 000 (19 000) under 2027 och 34 000 (19 000) under 2028.11 Om man väljer att utgå från antagandet att den genomsnitt- liga styckkostnaden för ett förlängningsärende kommer att öka med cirka tio procent till följd av utredningens förslag, dvs. en kostnads- ökning om cirka 630 kronor per ärende, skulle förslaget (baserat på prognosen för antalet avgjorda ärenden under 2027 och 2028) innebära en årlig merkostnad för Migrationsverket om knappt 12 mil- joner kronor (19 000 ärenden12 × 630 kronor). Utredningen, som bedömer att det är rimligt att utgå från en sådan kostnadsökning, föreslår att kostnaden täcks genom anslag.

Den uppskattade kostnaden, som är baserad på antaganden och redan av den anledningen osäker, utgår från att en anhörig enligt nu- varande regler i 5 kap. utlänningslagen har möjlighet att ansöka om permanent uppehållstillstånd efter tre år. Om Miniminivåutred- ningens förslag i SOU 2025:31 om utmönstring av möjligheten till permanent uppehållstillstånd för vissa grupper genomförs är det emellertid något som sannolikt kommer att innebära att antalet för- längningsansökningar över tid kommer att öka vilket i så fall kom- mer att innebära att de kostnadsmässiga effekterna av förslaget kan bli större. Även inom ramen för den av Miniminivåutredningen föreslagna ordningen kommer det emellertid att vara möjligt för berörda individer att efter fem års laglig vistelse ansöka om status som varaktigt bosatt, med vilket följer ett självständigt uppehålls- tillstånd. Genomförs Miniminivåutredningens förslag kommer det således i praktiken att innebära att vissa personer kommer att behöva vänta ytterligare ett par år innan de kan ansöka om ett självständigt uppehållstillstånd. I sammanhanget noterar utredningen att det under 2023 och 2024 beviljades vardera drygt 1 100 permanenta uppehållstillstånd till anhöriga till personer med asylrelaterade uppe- hållstillstånd, men hur lång tid dessa dessförinnan hade haft tids- begränsat uppehållstillstånd i Sverige framgår inte av de uppgifter som utredningen har tillgång till (något som givetvis har betydelse för vilken effekt Miniminivåutredningens förslag kan förväntas få

11Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos för juli 2025.

12Uppskattningen görs med utgångspunkt i att antalet avgjorda ärenden under 2027 prog- nostiserats till 19 000 för det år då förslagen föreslås träda i kraft, 2027, enligt Migrations- verket verksamhets- och utgiftsprognos från juli 2025.

354

SOU 2025:95

Konsekvenser

för antalet förlängningsärenden). Trots detta bedömer utredningen att det finns fog för slutsatsen att den merkostnad som i aktuellt av- seende kan uppstå om Miniminivåutredningens förslag genomförs kommer att bli mer begränsad.

I fråga om ärenden som omfattas av särskilda regler om uppehålls- tillstånd för familjemedlemmar (se kapitel 12) är det utredningens bedömning att en tillämpning av försörjningskravet även i förläng- ningsärenden inte kommer att ha lika stor effekt på handläggningen som i ärenden som handläggs enligt 5 kap. utlänningslagen. Det beror på att anknytningspersonens försörjningsförmåga är något som i dessa ärenden prövas redan inom ramen för prövningen av anknytningspersonens ansökan om uppehållstillstånd och att de till- kommande bedömningsmoment som försörjningskravet vid anhörig- invandring innebär därför normalt sett får antas vara relativt okom- plicerade.

Att en tillämpning av försörjningskravet även i förlängningsären- den kommer att påverka avslagsfrekvensen i dessa ärenden (främst sådana som handläggs enligt 5 kap. utlänningslagen) framstår som ett relativt säkert antagande, men i vilken grad är däremot svårt att förutse. Eftersom avslagsbeslut i förlängningsärenden ofta kombi- neras med ett utvisningsbeslut kan dock konstateras att ett ökat antal avslag kommer att innebära ökade kostnader. I förlängningen kommer också fler avslagsbeslut att leda till fler överklaganden och tänkbart fler återförvisningar (inte minst sett till att ekonomiska förhållanden kan ändras under handläggningstiden) vilket också det kommer att vara resurskrävande för Migrationsverket. Även kostnaderna för förvar kan komma att påverkas. Samtidigt bedö- mer utredningen att det eftersom försörjningskravet redan i dag bedöms framåtblickande är rimligt att anta att de flesta anknytnings- personer som en gång uppfyllt försörjningskravet också kommer att uppfylla kravet när det blir aktuellt att förlänga familjemedlem- mens uppehållstillstånd (något som förstås kan påverkas av konjunk- turläget). Samtidigt så innebär den föreslagna ordningen att det, om försörjningskravet inte skulle vara uppfyllt av anknytningsper- sonen vid prövningen av ansökan om fortsatt uppehållstillstånd, kom- mer att finnas utrymme för att beakta även andra hushållsmedlemmars inkomster vid bedömningen och även ett något större utrymme för att göra undantag från kravet. Sammantaget bedömer därför utredningen att det inte är sannolikt att utredningens förslag kom-

355

Konsekvenser

SOU 2025:95

mer att påverka avslagsfrekvensen i förlängningsärenden på något mer dramatiskt sätt, och att de ökade kostnaderna förknippade med bl.a. avslagsbeslut och överklaganden för Migrationsverkets del därmed bör rymmas inom nuvarande anslag.

I kapitel 11 har utredningen föreslagit vissa ändringar av reglerna om DNA-analys i anknytningsärenden, för att säkerställa att sådan analys används när övrig bevisning ger utrymme för tvekan gällande åberopade släktskapsförhållanden. Förslagen kan förväntas leda till att DNA-analys kommer att komma till användning i någon ökad utsträckning, vilket också är syftet. Detta kommer då att innebära vissa kostnader för Migrationsverket. Utöver att förslaget kan få viss påverkan på myndighetens produktivitet (och därmed handlägg- ningstider) kommer fler DNA-analyser att innebära kostnader i form av avgifter till Rättsmedicinalverket.

Enligt uppgift från Migrationsverket utfördes under 2024 DNA- analys i 544 anknytningsärenden, till en total kostnad om cirka 4,2 miljoner kronor.13

Enligt uppgifter inhämtade från Rättsmedicinalverket är, efter- som DNA-analyser i anknytningsärenden är avgiftsfinansierade, kost- naden per ärende delvis beroende av ärendeinflödet. Enligt den pris- lista som gällde under 2014 (när antalet DNA-analyser var som flest) togs för en föräldraundersökning ut en registreringsavgift om

1 400 kronor per ärende samt en analysavgift om 1 600 kronor per person. I dag tas för ett motsvarande ärende ut en registreringsavgift om 4 200 kronor per ärende samt en analysavgift om 4 400 kronor person.14 Sammantaget innebär detta att ett ärende med tre personer som under 2014 kostade 6 200 kronor i dag kostar 17 400 kronor. Enligt Rättsmedicinalverkets beräkningar, som gjorts med utgångs- punkt i bl.a. rekryteringsbehovet vid ett ökat antal ärenden, skulle självkostnaden per ärende vid en årlig fördubbling av antalet DNA- analyser från Migrationsverket uppgå till 11 670 kronor. Vid en femdubbling skulle självkostnaden per ärende uppgå till 8 690 kronor och vid en tiodubbling till 7 660 kronor (de angivna beräkningarna är dock osäkra såtillvida att de bygger på flera antaganden).15

13Enligt uppgift från Rättsmedicinalverket uppgick dock intäkten från Migrationsverket under 2024 till drygt 3,8 miljoner kronor.

14Rättsmedicinalverket, Informationsblad, Taxa för rättsgenetiska analyser, gällande från och med den 1 januari 2023.

15Uppgifter inhämtade vid kontakt med Rättsmedicinalverket.

356

SOU 2025:95

Konsekvenser

Enligt utredningens mening är det svårt att uppskatta hur många fler DNA-analyser per år som utredningens förslag kan komma att leda till. Sett till att redan dagens reglering innebär en skyldighet för Migrationsverket att erbjuda DNA-analys när bevisningen i övrigt inte räcker framstår det emellertid som rimligt att anta att det inte kommer att bli fråga om någon mer dramatisk ökning. Om man väljer att utgå från det hypotetiska antagandet att utredningens förslag kommer att leda till en fördubbling av antalet DNA-analy- ser i anknytningsärenden skulle en sådan ökning (med beaktande av den beräknade kostnadsminskningen per ärende om cirka 30 pro- cent) innebära en årlig merkostnad för Migrationsverket om knappt 1,7 miljoner kronor ((4,2 miljoner kronor × 2 × 0,7) – 4,2 miljo- ner kronor = 1,68 miljoner kronor). Utredningen, som trots de många osäkerhetsfaktorerna bedömer att det är rimligt att utgå från en sådan kostnadsökning, föreslår att kostnaden täcks genom anslag.

Avslutningsvis kan utredningen konstatera att om utredningens förslag genomförs kommer en samlad konsekvens sannolikt att bli att avslagsfrekvensen i anknytningsärenden, både förstagångsären- den och förlängningsärenden, ökar i någon mån. Det kommer i så fall, om ärendeinflödet inte samtidigt minskar, att leda till fler beslut om utvisningar och fler överklaganden. Ett ökat antal utvisningar kan i sin tur leda till ökade kostnader för återvändande och att fler utlänningar tas i förvar, vilket i sig innebär kostnader.16 Samtidigt bedömer utredningen att förslagen i betänkandet – i vart fall på längre sikt – kommer att kunna bidra till ett minskat ärendeinflöde, såväl i fråga om sådana ärenden som handläggs enligt 5 kap. utlän- ningslagen som i fråga om anknytningsärenden som omfattas av specialreglering. Inte minst kan förslagen i kapitel 12 om anpassning av den svenska regleringen till kraven i VABO-direktivet förväntas få en sådan effekt, liksom den generella begränsningen av möjlig- heten att bevilja uppehållstillstånd för en blivande make eller sambo till en anknytningsperson med uppehållstillstånd i Sverige som före- slås i kapitel 7. Sett till detta bedömer utredningen att de skärpningar av regelverket som utredningens förslag innebär inte bör leda till att

16I detta sammanhang noterar dock utredningen att återvändande under 2024 utgjorde ett av Migrationsverkets kraftsamlingsområden, och att myndigheten inom ramen för detta har tagit fram en nationell handlingsplan för ökat återvändande tagits fram samtidigt som andra åtgär- der, långsiktiga och kortsiktiga, har vidtagits för att effektivisera återvändandet. Källa: Migra- tionsverkets årsredovisning 2024.

357

Konsekvenser

SOU 2025:95

Migrationsverkets kostnader för anknytningsärenden ökar utöver vad som ryms inom myndighetens befintliga anslag.

14.6Konsekvenser för utlandsmyndigheterna

Bedömning: Utredningens förslag bedöms ha begränsade effek- ter för utlandsmyndigheterna. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Utredningens förslag påverkar även utlandsmyndigheterna. Inte minst gäller det förslaget i kapitel 11 som innebär att fler DNA- analyser kan behöva ombesörjas av dessa. Utredningen bedömer emellertid att förslagen i betänkandet inte bör föranleda mer än marginella kostnader för utlandsmyndigheterna, som därmed bör rymmas inom befintliga anslag.

14.7Konsekvenser för domstolarna

Bedömning: På kort sikt innebär utredningens förslag att antalet överklaganden till migrationsdomstolarna sannolikt kommer att öka något, vilket i så fall kommer att innebära kostnader för dom- stolarna. Dessa kostnader bör dock inte bli större än att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag.

Eftersom utredningens förslag syftar till att i flera avseenden be- gränsa möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning är det rimligt att anta att förslagen, i vart fall på kort sikt, kommer att leda till fler avslagsbeslut hos Migrations- verket och därmed, i förlängningen, fler överklaganden till migra- tionsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. På längre sikt är det enligt utredningens mening emellertid rimligt att anta att en ökad avslagsfrekvens kommer att vägas upp av ett minskat ärende- inflöde.

Av Sveriges Domstolars årsredovisning för 2024 framgår att an- talet inkomna migrationsmål till migrationsdomstolarna under 2024 ökade för andra året i rad efter en kraftig minskning under 2022.

358

SOU 2025:95

Konsekvenser

Ökningen skedde främst inom mål om uppehållstillstånd och övriga migrationsmål där en stor del av ökningen, i likhet med 2023, var hänförlig till mål rörande dröjsmålstalan (som är juridiskt enkla att hantera men kräver resurser av registratur och arkiv). Under 2024 uppgick den genomsnittliga styckkostnaden för mål i migrations- domstolarna till 10 605 kronor (styckkostnaden i avlägsnandemål uppgick till 45 789 kronor och styckkostnaden i övriga migrations- mål till 6 731 kronor). Hos Migrationsöverdomstolen uppgick den genomsnittliga styckkostnaden under samma år till 8 181 kronor (styckkostnaden i avlägsnandemål uppgick till 10 005 kronor och styckkostnaden i övriga migrationsmål till 7 545 kronor).17

Enligt uppgift från Migrationsverket avslogs 11 147 ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning under 2024 (anhöriga till arbetstagare eller studenter inte inkluderade). Av dessa avslags- beslut överklagades 5 369 till domstol.18 Under samma år uppgick bifallsfrekvensen i överklagade anknytningsärenden som avsåg första- gångsansökningar till 2 procent, och andelen återförvisade ärenden till 21 procent. Motsvarande andelar för förlängningsärenden upp- gick till 3 respektive 18 procent.19

Med utgångspunkt i att utredningens förslag sannolikt kommer att innebära att procentuellt sett fler ansökningar om uppehållstill- stånd på grund av anknytning avslås är det rimligt att anta att för- slagen, i vart inledningsvis, kommer att innebära vissa ökade kost- nader för domstolarna till följd av ett ökat antal överklaganden. Det kommer dock delvis att vara fråga om mål som kommer att vara för- hållandevis enkla att hantera. Det gäller exempelvis avslag med hän- visning till väntetiden. I sammanhanget ska också särskilt noteras att utredningens förslag gällande en väntetid vid viss anhöriginvand- ring inte kommer att påverka ärenden som redan handläggs.

Även förslaget att försörjningskravet vid anhöriginvandring ska tillämpas också i förlängningsärenden kan få effekten att antalet av- slagsbeslut, och därmed överklaganden, ökar. Eftersom Migrations- verkets avslagsbeslut i förlängningsärenden i stor utsträckning kombi- neras med ett utvisningsbeslut är detta i så fall något som kommer att påverka domstolarnas kostnader (som framgått är kostnaden för avlägsnandemål betydligt högre än för övriga migrationsmål). Även

17Sveriges domstolar, Årsredovisning 2024.

18Uppgifter inhämtade från Migrationsverket.

19Migrationsverket, Årsredovisning 2024.

359

Konsekvenser

SOU 2025:95

kostnaderna för offentliga biträden kan påverkas. Av skäl som redo- visats i avsnitt 14.5 är det dock utredningens bedömning att en fort- satt tillämpning av försörjningskravet inte kommer att ge upphov till någon dramatisk ökning av antalet avslag i förlängningsärenden, och utredningen bedömer därför att även den kostnadsmässiga effek- ten av förslaget för domstolarnas del bör bli begränsad. Vissa av effekterna som förslaget kan ge påverkas dock av yttre faktorer, som konjunkturläget, vilket innebär att antagandet är förenat med viss osäkerhet.

Sammantaget är det enligt utredningens mening svårt att säkert uppskatta vilka effekter för antalet avslagsbeslut och, i förlängningen, överklaganden till domstol som utredningens förslag kan leda till. På lång sikt bedömer emellertid utredningen att det är rimligt att anta att förslagen i betänkandet kommer att bidra till att ärende- inflödet till Migrationsverket minskar vilket i så fall kommer att mot- verka effekten av en högre avslagsfrekvens. Utredningen bedömer därför att förslagen inte kommer att innebära några större merkost- nader för domstolarna.

I sammanhanget noterar utredningen att regeringen i budgetpro- positionen för 2025 särskilt framhållit att även migrationsdomstolarna i hög utsträckning kommer att påverkas av regeringens intensiva reformagenda på migrationsområdet under de närmaste åren och att de därför ska tillföras medel under 2025–2027 för att få stabila ekonomiska förutsättningar att utföra sitt uppdrag, minska sina ärendebalanser och hantera ett fortsatt högt inflöde av mål. Det beräknade anslaget för 2027 för domstolsprövning i utlänningsmål ökades också i budgetpropositionen med 60 miljoner kronor till totalt 876,2 miljoner kronor.20 Även sett till detta bedömer utred- ningen att de kostnader som förslagen i betänkandet initialt kan komma att medföra för domstolarna bör rymmas inom befintliga anslag.

20Prop. 2024/25:1 utg.omr. 8.

360

SOU 2025:95

Konsekvenser

14.8Konsekvenser för Säkerhetspolisen, Polismyndigheten och Kriminalvården

Bedömning: Förslagen om utökade möjligheter att neka uppe- hållstillstånd, liksom tillämpningen av försörjningskravet även i förlängningsärenden, kommer sannolikt att påverka antalet utlänningar som utvisas ur Sverige. Det kommer i så fall leda till ökade kostnader för Polismyndigheten och Kriminalvården. Kost- naderna bedöms dock rymmas inom befintliga anslag. Förslagen bedöms inte ge upphov till några kostnader för Säkerhetspolisen.

Om fler avslagsbeslut fattas av Migrationsverket kommer det att få till följd att fler utlänningar utvisas från Sverige. Det kommer i så fall att leda till kostnader som kommer att belasta dels Polismyndig- heten, som vanligen verkställer beslut om utvisning i de fall inte den utvisade personen frivilligt lämnar landet, dels Kriminalvården, som normalt ombesörjer transporterna i sådana fall. Som redovisats tidigare bedömer emellertid utredningen att förslagen i betänkandet inte bör föranleda någon dramatisk ökning av antalet utvisningar samt att förslagen – i vart fall på sikt – inte endast kommer att på- verka avslagsfrekvensen i anknytningsärenden (i höjande riktning) utan även ärendeinflödet (i sänkande riktning), något som i så fall kommer att motverka de kostnadsmässiga effekterna för berörda myndigheter. Av angivna skäl bedömer utredningen att det inte finns anledning att anta att förslagen kommer att innebära kostnadsök- ningar för Polismyndigheten eller Kriminalvården som är större än vad som ryms inom nuvarande anslag.

Förslagen i betänkandet bedöms inte ge upphov till några extra- kostnader för Säkerhetspolisen.

361

Konsekvenser

SOU 2025:95

14.9Konsekvenser för Rättsmedicinalverket

Bedömning: Utredningen bedömer att förslagen i betänkandet kommer att ha begränsade kostnadsmässiga effekter för Rätts- medicinalverket och att eventuella merkostnader kommer att rymmas inom befintliga anslag.

Som redovisats tidigare är Rättsmedicinalverkets DNA-analyser avgiftsfinansierade. Trots att kostnaden för DNA-analyser har mins- kat i takt med metodutvecklingen under de senaste decennierna har därmed den omständigheten att antalet ärenden hos myndigheten minskat kraftigt under senare år medfört att de indirekta kostnaderna blivit betydligt högre per ärende.21 År 2014 uppgick avgiften för ett ärende från Migrationsverket med tre personer till 6 200 kronor. I dag uppgår avgiften för ett motsvarande ärende till 17 400 kronor.

I fråga om handläggningstider så har dessa minskat i takt med ut- vecklingen och effektiviseringen på området. År 2013 uppgick den genomsnittliga handläggningstiden för DNA-analys till 11 dagar, att jämföra med 7 dagar under 2024.22

Utredningen har genom kontakter med Rättsmedicinalverket in- hämtat följande. Sannolikt skulle varken en fördubbling, tredubb- ling eller fyrdubbling av antalet DNA-analyser i ärenden från Migra- tionsverket påverka myndighetens handläggningstider nämnvärt.

Den avgift som i dag tas ut vid DNA-analys är beräknad på ett ackumulerat underskott som uppstått i och med att antalet ärenden från Migrationsverket gått ner. Underskottet beräknas vara i balans om tre år, vilket kommer att innebära att avgifterna sänks. Fler ären- den kommer att få samma effekt. Myndigheten har i dag samma antal laboranter/handläggare, kapacitet i instrument och lokaler som under 2013 (som var ett av de år när antalet ärenden hos myndig- heten var som flest). Om antalet DNA-analyser skulle öka till det femdubbla skulle ytterligare en person behöva rekryteras, och vid en tiodubbling ytterligare en.

Som redovisats tidigare bedömer utredningen att det är svårt att uppskatta vilken ökning av antalet DNA-analyser som förslagen i betänkandet kommer att ge upphov till men att det inte bör bli fråga om någon dramatisk ökning. Att antalet analyser skulle öka till det

21Uppgifter inhämtade från Rättsmedicinalverket.

22Uppgifter inhämtade från Rättsmedicinalverket.

362

SOU 2025:95

Konsekvenser

femdubbla framstår för utredningen som mycket osannolikt, inte minst sett till den minskade asylinvandringen under senare år och de förslag som både denna utredning och andra utredningar har läm- nat i syfte att bl.a. begränsa den aktuella typen av invandring till Sverige. Sammantaget bedömer därför utredningen att förslagen i betänkandet kommer ha begränsad effekt för Rättsmedicinalverkets verksamhet och att eventuella merkostnader bör rymmas inom befintliga anslag.

14.10 Konsekvenser för enskilda

Bedömning: Förslagen kommer att innebära att färre personer kommer att uppfylla kraven för att beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning. Det kommer att få till följd att möjligheterna till familjeåterförening, och för vissa personer familjebildning, kommer att begränsas eller i vart fall skjutas upp, vilket kan få negativa effekter för berörda personers psyki- ska mående och integration i samhället. Vissa av förslagen kom- mer att innebära en utökad personuppgiftsbehandling jämfört med i dag, vilket innebär risker för enskildas personliga integritet.

Enligt uppgift från Migrationsverket i juni 2025 fanns det då knappt 237 000 personer med permanent uppehållstillstånd i Sverige. Antalet personer med ett tidsbegränsat asylrelaterat uppehållstillstånd upp- gick vid samma tid till drygt 33 300. Antalet personer med ett tids- begränsat uppehållstillstånd på grund av anknytning uppgick till drygt 62 500 (varav 7 200 beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med ett tidsbegränsat asylrelaterat uppe- hållstillstånd).23

Förslagen i betänkandet innebär att vissa grupper kommer att omfattas av mer begränsade möjligheter till anhöriginvandring än vad som är fallet i dag. För personer som inte omfattas av familje- återföreningsdirektivets obligatoriska regler innebär förslagen att någon principiell rätt till familjeåterförening inte längre kommer att kunna härledas ur regleringen i utlänningslagen. Som redovisats i kapitel 7 är det emellertid utredningens uppfattning att utgångs-

23Uppgifter inhämtade från Migrationsverket.

363

Konsekvenser

SOU 2025:95

punkten i fall som avser den närmaste familjen även fortsatt ska vara att uppehållstillstånd ska beviljas, dock med ett större utrymme att beakta skäl som talar i en motsatt riktning.

En effekt av att förutsättningarna för anhöriginvandring för olika personkategorier regleras åtskilt kommer att bli att det blir tydligare för tillämparen i vilka situationer som EU-domstolens praxis måste få genomslag vid tillämpningen. Detta är något som skulle kunna få betydelse vid exempelvis bedömningen av ett barns ålder, som en- ligt nuvarande praxis bedöms med utgångspunkt i olika tidpunkter (ansökningstidpunkten eller prövningstidpunkten) beroende på om det är fråga om en bestämmelse som har sin grund i EU-rätten eller inte. En konsekvens av utredningens förslag skulle därmed kunna bli att Migrationsverkets handläggningstider kommer att få större negativ effekt för vissa barn.

Den mer generellt utformade regleringen om när en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna vara anknytningsperson vid tillämpningen av 5 kap. utlänningslagen bedöms samtidigt inne- bär en fördel för vissa enskilda, främst personer som beviljats uppe- hållstillstånd på grund av anknytning och i dag saknar en sådan för- fattningsreglerad möjlighet. Förslaget bedöms i huvudsak innebära positiva effekter för föräldrar och syskon till ensamkommande barn.

Förslaget att en väntetid ska tillämpas i vissa anknytningsärenden innebär att vissa personer (främst alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av verkställighets- hinder av motsvarande skäl) kommer att behöva vänta längre än vad som är fallet i dag innan en ansökan om familjeåterförening kan ges in, något som kan innebära påfrestningar för dessa personers mående och därmed även skulle kunna få negativa konsekvenser för deras drivkraft och förmåga att integreras i samhället. Förslaget innebär även negativa effekter för de anhöriga som till följd av väntetiden kommer att behöva vänta på familjeåterförening i hemlandet. Sam- tidigt ska dock beaktas att väntetiden i praktiken, sett till det redan gällande försörjningskravet och den tid det många gånger tar för personer med asylrelaterade uppehållstillstånd att bli självförsör- jande, för många inte kommer att innebära att möjligheten till familjeåterförening skjuts upp i förhållande till vad som gäller enligt dagens reglering. För dessa personer kan förslaget innebära en ökad tydlighet i fråga om förutsättningarna för familjeåterföre- ning, vilket på vissa sätt kan vara en fördel. Medan försörjningskravet

364

SOU 2025:95

Konsekvenser

(trots en neutral utformning) kan slå hårdare mot anknytningsper- soner som är kvinnor eftersom det många gånger tar längre tid för nyanlända kvinnor än för nyanlända män att komma i egen försörj- ning bedömer utredningen att den föreslagna väntetiden kommer att få liknande effekter för båda könen.

Utredningens förslag i kapitel 7 innebär att möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer att be- gränsas för vissa personer, vilket kommer att drabba vissa enskilda negativt. Framför allt kommer möjligheten att bevilja uppehållstill- stånd för en blivande make eller sambo till en person med uppehålls- tillstånd i Sverige (dvs. uppehållstillstånd för familjebildning och inte familjeåterförening) för många personer i princip att upphöra. Därutöver kan förslaget att rätten eller möjligheten till uppehållstill- stånd för vissa barn ska knytas till vårdnaden ha negativa effekter för vissa personer (främst kvinnor, sett till att kvinnors möjligheter att vara vårdnadshavare i vissa länder är begränsad). Eftersom vårdnads- förhållandena redan i dag har betydelse för frågan om en ansökan som avser ett barn alls ska tas upp till prövning bedömer emellertid utredningen att förslaget sannolikt kommer att påverka ett mer begränsat antal personer.

Dagens reglering innebär för många barn som närmar sig myndig- hetsåldern en ovisshet. Förslaget att regleringen om uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ska bli bättre anpassad till förlängningssituationer bedöms kunna innebära fördelar för dessa barn, eftersom det kommer att innebära att förutsättningarna för att få stanna i Sverige efter 18-årsdagen blir tydligare, något som bör ge upphov till en ökad förutsebarhet.

Förslagen i kapitel 8 gällande vissa begränsningar av möjligheten att göra undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring inne- bär att något fler personer kommer att omfattas av kravet. Det bedöms dock vara fråga om ett begränsat antal. Förslaget att för- sörjningskravet ska gälla även vid en ansökan om fortsatt uppehålls- tillstånd kommer att påverka desto fler. Som redan redovisats fanns i juni 2025 cirka 62 500 personer i Sverige med tidsbegränsat uppe- hållstillstånd enligt anknytningsreglerna i 5 kap. utlänningslagen (varav cirka 7 200 personer beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person med ett asylrelaterat uppehållstillstånd). Utredningens förslag att försörjningskravet även ska tillämpas vid

365

Konsekvenser

SOU 2025:95

förlängning kommer att påverka en del av dessa personer, nämligen de som inte omfattas av något av de uttryckligt angivna undantagen.

Av de personer som kommer att omfattas av försörjningskravet vid förlängning bedömer utredningen att förslaget troligtvis kommer ha störst påverkan på de personer vars uppehållstillstånd beviljats på grund av anknytning till en person med ett asylrelaterat uppehålls- tillstånd,24 vilket beror på att det typiskt sett tar lång tid för personer med sådana uppehållstillstånd, samt för deras anhöriga, att nå en mer stabil ställning på arbetsmarknaden.25 Utredningen bedömer emellertid att eftersom förslaget syftar till att öka incitamenten till arbete så kommer förslaget i förlängningen även att ha positiva effekter, inte bara för samhället utan även för enskilda.

Trots att utredningen bedömer att det genom möjligheterna till undantag från försörjningskravet kommer att vara möjligt att undvika orimliga resultat i enskilda fall, inte minst i fall som berör barn, be- dömer utredningen att förslaget sannolikt kommer att innebära psy- kiska påfrestningar och ökad stress för många personer, inte minst personer med tidsbegränsade eller på annat sätt osäkra anställningar. Ytterst innebär nämligen förslaget en risk för att förlängning inte kommer att kunna beviljas den anhörige och att dennes rätt att vistas i Sverige därmed upphör, med familjesplittring som följd. För anknytningspersonen kan förslaget innebära en ökad stress hänförlig inte bara till den osäkerhet som kravet kan ge upphov till gällande familjens möjligheter att få stanna tillsammans i Sverige utan även den press som det kan antas innebära att kravet i första hand riktas mot honom eller henne. I sammanhanget ska dock note- ras att det i förlängningsärenden kommer att finnas utrymme att beakta även andra hushållsmedlemmars inkomster, vilket inte bara kommer att ge ökade förutsättningar att uppfylla kravet utan även bör kunna utgöra ett incitament för personer som kommit till Sverige på grund av anknytning att etablera sig i arbetslivet (med positiva effekter för såväl familjen som för samhället i stort).

Vidare bedömer utredningen att det finns en viss risk för att en tillämpning av försörjningskravet även vid förlängning kan ge upp- hov till vissa osunda beroendeförhållanden på såväl arbetsmarknaden som bostadsmarknaden, och att det inte heller kan uteslutas att

24I första hand alternativt skyddsbehövande eftersom flyktingar som regel kommer att undan- tas från försörjningskravet, även vid förlängning.

25IFAU, Flyktingar och flyktinganhörigas etablering på arbetsmarknaden i Stockholm, Göteborg och Malmö, 2022:15.

366

SOU 2025:95

Konsekvenser

kravet kan komma att avhålla personer med hjälpbehov från att söka samhällets stöd, av oro för att det kan påverka möjligheterna för familjen att få stanna i Sverige.

Förslagen i kapitel 9 gällande att möjligheterna att neka uppehålls- tillstånd i vissa fall ska utökas kan påverka möjligheten till anhörig- invandring för vissa personer. Även om dessa effekter kan uppfattas som negativa ska dock beaktas att ett av syftena med förslagen är att motverka våld i nära relationer och att förslagen således också innebär ett skydd för enskilda, inte minst för kvinnor och barn. För- slagen innebär även en utökad personuppgiftsbehandling jämfört med i dag, vilket innebär risker för enskildas personliga integritet. Utredningen bedömer emellertid att syftena med det aktuella för- slaget, närmare bestämt att ge Migrationsverket större möjligheter att beakta risken för att personer som ansöker om uppehållstillstånd i Sverige utsätts för våld eller andra allvarliga kränkningar om uppe- hållstillstånd beviljas samt att ge Migrationsverket ett fullgott under- lag för att göra den typen av riskbedömningar, väger tyngre än det integritetsintrång den föreslagna regleringen kan innebära för en- skilda.

Utredningens förslag i kapitel 10 innebär att möjligheterna att beviljas förlängt uppehållstillstånd när en anknytningsgrundande relation upphör begränsas i förhållande till vad som gäller i dag. Om förslagen genomförs kommer det att innebära att vissa personer som beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning inte kommer att ha möjlighet att stanna i Sverige när uppehållstillståndet löper ut. Förslaget bedöms påverka kvinnor i större utsträckning än män, sett till att fler anhöriginvandrare är kvinnor. Förslaget kan dessutom innebära en risk för att fler personer kommer att stanna kvar i de- struktiva relationer av oro för att ett uppbrott kommer att påverka möjligheten att få stanna i Sverige. Sett till att det även fortsatt kom- mer att finnas möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd i situa- tioner när ett förhållande upphör på grund av våld i relationen bedömer utredningen emellertid att regelverket kommer att ge förutsättningar för enskilda att lämna den typen av relationer.

Förslagen i kapitel 11 innebär att DNA-analys kan komma att användas mer frekvent än vad som är fallet i dag. Även om detta inte kommer att innebära någon kostnad för enskilda och även om möjligheten till DNA-analys är avsedd som en hjälp kan effekterna av förslaget för vissa personer ändå bli negativa, eftersom förslaget

367

Konsekvenser

SOU 2025:95

kan få till följd att fler ansökningar om uppehållstillstånd avslås. För- slaget kan särskilt påverka barn som i hemlandet ingått i familje- gemenskapen utan att vara biologiska barn till de personer som de betraktar som sina föräldrar, och som inte heller är formellt adop- terade.

Slutligen innebär förslagen i kapitel 12 vissa begränsningar av möjligheten till anhöriginvandring för bl.a. arbetstagare och perso- ner med ställning som varaktigt bosatt i en annan medlemsstat. För dessa innebär förslagen att en mer begränsad krets anhöriga kommer att kunna beviljas uppehållstillstånd i Sverige och, för den sistnämnda gruppen, att kraven även i övrigt kommer att skärpas. Eftersom för- slagen för den sistnämnda gruppen innebär en anpassning till kraven i VABO-direktivet, och också har till syfte att komma till rätta med missbruk i ärendeslaget, bedömer utredningen emellertid att de negativa effekterna som förslaget kan få för enskilda får betrak- tas som proportionerliga.

Sammanfattningsvis kan således konstateras att utredningens förslag innebär vissa tydliga skärpningar av det nuvarande regelverket, och därmed sannolikt kommer att få negativa konsekvenser för en- skilda. De konsekvenser som kan följa av förslagen måste dock ställas i relation till syftet med förslagen och utredningens uppdrag, nämligen att så långt som möjligt anpassa den svenska regleringen till miniminivån enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtagan- den. Utredningens uppfattning är att det uppdraget har fullföljts, och att det också har fullföljts på ett sätt som, om förslagen genom- förs, kommer att ge utrymme för tillämparen att i tillräcklig utsträck- ning ta hänsyn till enskildas intressen på ett sätt som är förenligt med Sveriges internationella åtaganden.

14.11 Särskilt om konsekvenser för barn

Bedömning: Förslagen kan i vissa avseenden medföra negativa konsekvenser för barn. Samtidigt medför vissa av förslagen posi- tiva konsekvenser för barn, särskilt äldre sådana.

Av artikel 3 i barnkonventionen framgår att det vid bl.a. lagstiftnings- åtgärder i första hand ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa samt att konventionsstaterna ska vidta alla lämpliga lagstiftnings-

368

SOU 2025:95

Konsekvenser

åtgärder och administrativa åtgärder för att tillförsäkra barn ett sådant skydd och en sådan omvårdnad som behövs för deras välfärd. Enligt artikel 2 ska konventionsstaterna respektera och tillförsäkra varje barn inom deras jurisdiktion de rättigheter som anges i konven- tionen utan åtskillnad av något slag, oavsett barnets eller dess för- älders eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, poli- tiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung, egendom, funktionsnedsättning, börd eller ställning i övrigt. Konven- tionsstaterna ska också vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barn skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro. Enligt artikel 9 ska konventionsstaterna säkerställa att ett barn inte skiljs från sina för- äldrar mot deras vilja utom i de fall då behöriga myndigheter, som är underställda rättslig prövning, i enlighet med tillämplig lag och tillämpliga förfaranden, bedömer att ett sådant åtskiljande är nöd- vändigt för barnets bästa. I enlighet med den skyldigheten ska an- sökningar från ett barn eller dess föräldrar om att resa in i eller lämna en konventionsstat i familjeåterföreningssyfte behandlas på ett posi- tivt, humant och skyndsamt sätt av konventionsstaterna (artikel 10).

Sedan den 1 januari 2020 utgör artiklarna 1–42 i barnkonven- tionen svensk lag. En portalbestämmelse om barnets bästa finns även i 1 kap. 10 § utlänningslagen.

I den mån utredningens förslag berör barn, vilket så gott som genomgående är fallet, innebär förslagen utan tvekan vissa försäm- ringar ur ett barnperspektiv. Framför allt bedöms förslagen ha sådana effekter för barn med status som alternativt skyddsbehövande, lik- som för barn som har en förälder som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige på den grunden. Detta har dels att göra med att regleringen för dessa barn föreslås bli fakultativ till sin utformning, vilket är en skillnad i förhållande till i dag, dels att det i huvudsak är de sistnämnda barnen som kommer att påverkas av den föreslagna väntetiden. Även om barn med status som alternativt skyddsbehövande, eller barn som har en förälder med sådan status, inte längre kommer att om- fattas av tvingande regler om familjeåterförening kommer emeller- tid en motsvarande möjlighet till familjeåterförening även fortsatt att finnas för den aktuella gruppen. Vidare kommer det i fråga om väntetiden att finnas möjlighet att göra undantag vid särskilda skäl, vilket utredningen bedömer innebär att det kommer att finnas

369

Konsekvenser

SOU 2025:95

utrymme för tillämparen att tillräckligt beakta barns bästa på ett sådant sätt att orimliga, eller för den delen diskriminerande, resul- tat kommer att kunna undvikas.

Det förslag som bedöms innebära särskild risk för negativa effek- ter för barn är förslaget gällande en fortsatt tillämpning av försörj- ningskravet även i förlängningsärenden. Genom de möjligheter som kommer att finnas att göra undantag från kravet bedömer utredningen visserligen att orimliga konsekvenser i enskilda fall kommer att kunna undvikas men trots det kan det antas att redan förekomsten av kravet kommer att leda till stress och oro för berörda familjer, vilket kan drabba barn på olika sätt (oberoende av barnets ålder och medvetenhet om den migrationsrättsliga regleringen). Om förslaget får avsedd effekt på så sätt att det bidrar till att öka incitamenten för självförsörjning bedömer emellertid utredningen att det på sikt även kan få positiva effekter för barn, sett till de risker för fysisk och psykisk ohälsa, dåliga skolresultat, sämre möjligheter till en meningsfull fritid och social exkludering som kan förknippas med att leva i ekonomisk utsatthet.26

Även förslaget att regleringen om möjligheten för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att få uppehållstillstånd ska anpassas till för- längningssituationer bedöms kunna ha positiva effekter för barn, inte minst eftersom det kommer att innebära en ökad tydlighet och förutsebarhet för barn som närmar sig myndighetsåldern. Också förslaget att kravet på att ett barn ska vara ogift för att ha möjlighet till familjeåterförening ska utgå ur lagstiftningen får anses positivt ur ett barnperspektiv.

Även om förslagen kan få vissa positiva konsekvenser så innebär de på ett övergripande plan tydliga skärpningar och därmed försäm- ringar av det nuvarande regelverket ur ett barnperspektiv. Att beakta och säkerställa barns rättigheter handlar emellertid många gånger om att göra intresseavvägningar mellan barnets bästa och motstå- ende intressen, t.ex. statens intresse av en reglerad invandring. De negativa konsekvenser som förslagen kan få måste enligt utredningens mening ställas i relation till förslagens syfte och utredningens upp- drag, att skärpa regleringen till miniminivån enligt EU-rätten och Sverige internationella åtaganden. Som redogjorts för i avsnitt 14.10 bedömer utredningen att det uppdraget har fullföljts på ett sätt

26Rädda Barnen Sverige, ”Missing Out” Barn och ungas erfarenheter av ekonomiska svårig- heter, 2024 med hänvisningar.

370

SOU 2025:95

Konsekvenser

som kommer att ge utrymme för tillämparen att i tillräcklig utsträck- ning beakta berörda barns bästa och Sveriges internationella åtagan- den, däribland barnkonventionen.

14.12 Konsekvenser för företag

Bedömning: Förslagen kan påverka företags, och då särskilt mindre företags, kompetensförsörjning och därmed leda till kostnader.

Några mer betydande direkta kostnader såsom administrativa kost- nader eller liknande för företag bedöms förslagen i betänkandet inte innebära. Eftersom förslagen, i vart fall på längre sikt, kan komma att bidra till en minskad asylinvandring och även innebära att färre personer beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning bedömer utredningen däremot att de på sikt innebär en risk för på- verkan på kompetensförsörjningen inom vissa branscher, något som i så fall kan påverka berörda företags lönsamhet och konkurrenskraft. Oberoende av bosättningsort är det vanligt förekommande att personer som kommit till Sverige med asylskäl jobbar inom parti- och detaljhandeln, hotell- och restaurang, finansiella tjänster och företagstjänster samt hälso- och sjukvården. De arbetar också i större utsträckning än inrikes födda i mindre företag.27 En nedgång av asyl- invandringen, och även anhöriginvandringen med koppling till asyl- invandringen, skulle därmed kunna påverka kompetensförsörjningen inom nämnda branscher, särskilt i små företag, vilket ytterst kan på-

verka företagens möjligheter att bedriva sin verksamhet.

I vissa avseenden skulle utredningens förslag även kunna påverka svenska företags kompetensförsörjning på så sätt att möjligheterna att attrahera arbetskraft direkt från utlandet riskerar att begränsas genom förslagen, om förslagen får till följd att Sverige framstår som ett mindre attraktivt land att migrera till. Utredningen bedömer emellertid inte att de skärpningar av möjligheten till anhöriginvand- ring som föreslås innebär att möjligheten för arbetstagare att ta med sig sin familj till Sverige försvåras på något mer kännbart sätt.28 Den kategori av arbetstagare som i första hand kommer att påver-

27IFAU, Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärdering, Flyktingar och flyktinganhörigas etablering på arbetsmarknaden i Stockholm, Göteborg och Malmö (2022:15).

28Med undantag för förslagen i avsnitt 12.2.4.

371

Konsekvenser

SOU 2025:95

kas är personer med nationellt arbetstillstånd med barn i övre ton- åren, en grupp som till följd av förslagen kan bli mindre benägna att söka anställning i Sverige. Av inhämtade uppgifter från Migrations- verket framgår dock att det är ett mer begränsat antal äldre barn som under senare år har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en förälder med nationellt arbetstillstånd. Under 2024 stod barn i åldersspannet 18–21 år för cirka 1,7 procent av alla uppehålls- tillstånd som beviljades med stöd av regleringen i 4 kap. 4 a § ut- länningsförordningen (147 av totalt 8 623). Under 2023 uppgick andelen till mindre än 1,6 procent (171 av totalt 10 912). Mot den bakgrunden bedömer utredningen att förslaget bör få begränsad negativ påverkan på Sveriges konkurrenskraft. I sammanhanget noteras att flera länder tillämpar just en reglering för anhöriginvand- ring kopplad till arbetskraftsinvandring som ger möjlighet att be- vilja uppehållstillstånd för barn under 18 år samt att en 18-årsgräns också gäller för blåkortsinnehavare, forskare och personer med ICT-tillstånd. Att regelverket blir mer enhetligt innebär också att det blir tydligare, vilket ur ett företagarperspektiv kan ses som

en fördel.

14.13 Konsekvenser för kommuner och regioner

Bedömning: För landets kommuner kan förslagen innebära ett minskat antal nyanlända. Vidare kan förslagen medföra lägre kostnader för ekonomiskt bistånd. På sikt kan förslagen få viss negativ påverkan på kompetensförsörjningen i offentlig sektor.

Enligt SKR:s personalprognos för 2023–2033 har 27 procent av alla utrikes födda anställda (månads- och timavlönade) i kommuner och regioner bott i Sverige i mindre än tio år. Gruppen består av såväl asylinvandrare och arbetskraftsinvandrare som anhöriga till dessa. Enligt prognosen kommer därmed en mer restriktiv migrationspolitik

–oavsett om den innefattar asylinvandring, arbetskraftsinvandring eller båda – att påverka möjligheterna att klara välfärdens kompetens- försörjning, såväl på kort som på lång sikt. I prognosen anges bl.a. följande:

372

SOU 2025:95

Konsekvenser

Möjligheterna att tillgodose bristen på arbetskraft är mycket begränsade, såväl inom välfärden som på arbetsmarknaden i stort. Det finns dock en viss potential att öka utbudet av sysselsatta, bland annat genom att få personer som står utanför arbetsmarknaden i arbete. I detta samman- hang har staten en central roll att bedriva en aktiv arbetsmarknadspoli- tik som är inriktad på att göra fler personer anställningsbara. En viktig aspekt är att få fler att avsluta en gymnasieutbildning. Ytterligare en möjlighet är att underlätta för arbetskraftsinvandring och migration generellt. Nästintill hela ökningen av sysselsatta kommande och före- gående tioårsperiod består av utrikes födda personer. Ökningstakten väntas dock minska framöver på grund av den omlagda migrations- politiken. Samtidigt har det skett en stor ökning av antalet utrikes födda personer som arbetar inom välfärden de senaste åren – särskilt inom äldreomsorgen. Mer än var tredje undersköterska i kommunerna är utrikes född. Det är i synnerhet unga utrikes födda män som arbetar som undersköterskor eller vårdbiträden i kommunerna som har ökat kraftigt sedan 2018.29

Sett till att utredningens förslag på sikt kan komma att innebära att invandringen till Sverige minskar bedömer utredningen att förslagen innebär en risk för negativa effekter för kompetensförsörjningen i offentlig sektor.

Om förslagen i betänkandet bidrar till ett minskat antal beviljade uppehållstillstånd så kommer det också att medföra att antalet ny- anlända som tas emot i landets kommuner minskar i motsvarande mån, vilket i så fall kommer att påverka vilken ersättning som staten betalar ut till berörda kommunen för mottagandet. Om de förslag som syftar till att öka incitamenten för självförsörjning får avsedd effekt kan det samtidigt innebära minskade kostnader för kommu- nerna för ekonomiskt bistånd.

14.14 Konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet

Bedömning: Vissa av förslagen kan förväntas få positiva konse- kvenser för det brottsförebyggande arbetet.

Förslagen i kapitel 9 om utökade möjligheter att neka uppehålls- tillstånd på grund av anknytning kan antas leda till att fler utlän- ningar nekas uppehållstillstånd på grund av tidigare brottslighet, vil-

29Sveriges Kommuner och Regioner, Välfärdens kompetensförsörjning, Personalprognos 2023–2033 och strategier för att klara kompetensförsörjningen.

373

Konsekvenser

SOU 2025:95

ket då sannolikt kommer att ha en brottsförebyggande effekt. Även de utökade möjligheterna att neka uppehållstillstånd på grund av risken för att anknytningspersonen utsätter sökanden, eller hans eller hennes barn, för brott kommer sannolikt att ha samma positiva brottsförebyggande effekt.

14.15Konsekvenser för jämställdheten och det integrationspolitiska målet

Bedömning: I delar bedöms förslagen ge ökade förutsättningar att nå de integrationspolitiska målen och även bidra till bättre förutsättningar att uppnå en ökad jämställdhet mellan kvinnor och män. Vissa av förslagen kan dock få negativa effekter för såväl integrationen som jämställdheten.

Det integrationspolitiska målet

Målet för den svenska integrationspolitiken är att utrikes födda kvinnor och män ska ha samma skyldigheter, rättigheter och möj- ligheter som den övriga befolkningen att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv inom samhällsgemenskapen. Detta förutsätter att den som långvarigt befinner sig i Sverige anstränger sig för att bli en del av det svenska samhället och att samhället både ställer krav och ger möjligheter till integration. Integrationspolitiken ska bidra till social och kulturell, ekonomisk, språklig och demokratisk inte- gration samt att genom utbildning förbättra förutsättningarna för flickor och pojkar med utländsk bakgrund.30 I syfte att öka genom- slaget för det integrationspolitiska målet har regeringen även formu- lerat fem delmål:

•Ekonomisk integration: Andelen utrikes födda kvinnor och män som arbetar och försörjer sig själva ska öka.

•Språklig integration: Kunskaperna i svenska språket ska öka hos utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med ut- ländsk bakgrund.

30Prop. 2023/24:99, bet. 2023/24:FiU21, rskr. 2023/24:250.

374

SOU 2025:95

Konsekvenser

•Utbildning: Andelen flickor och pojkar med utländsk bakgrund som uppnår gymnasiebehörighet, fullföljer en utbildning på gym- nasial nivå och tar gymnasieexamen ska öka.

•Demokratisk integration: Kunskaperna om hur den svenska demo- kratin fungerar ska öka hos utrikes födda kvinnor och män, med ökat deltagande i demokratin som följd. Förtroendet för de demo- kratiska processerna och samhällets institutioner ska öka.

•Social och kulturell integration: Andelen utrikes födda kvinnor och män samt flickor och pojkar med utländsk bakgrund som upplever tillhörighet och delaktighet i samhället ska öka. Sam- hällets grundläggande normer och värderingar ska förankras hos och efterlevas av var och en som lever och bor i Sverige, med minskade risker för utanförskap och kriminalitet som följd. Före- komsten av företeelser som begränsar utrikes födda kvinnor och mäns samt flickor och pojkars möjligheter att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv inom samhällsgemenskapen ska minska.31

Utredningen bedömer att de förslag som lämnas i betänkandet kom- mer att ge ökade förutsättningar att nå vissa av de integrationspoli- tiska delmålen. Framför allt gäller det förslaget att försörjningskra- vet ska tillämpas även i förlängningsärenden, vilket kommer att innebära både större möjligheter att upptäcka missbruk av regel- verket och ökade incitament för enskilda till egenförsörjning. Inte minst kan kravet ge incitament för nyanlända att bosätta sig i kom- muner där möjligheterna att erhålla arbete och egen bostad är goda. Samtidigt finns en risk för att kravet kan få vissa negativa effekter för integrationen, inte minst sett till att det skulle kunna minska incitamenten för nyanlända att delta i etableringsuppdraget och SFI, för att i stället fokusera på att få eller behålla en viss inkomst. Utred- ningen kan också se en viss risk för att förslaget kan minska incita- menten för en jämn fördelning av arbetet i hemmet, om det sker på bekostnad av att anknytningspersonens försörjningsförmåga minskar. Det skulle i så fall kunna leda till försämrade möjligheter för fram- för allt kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden, och motverka en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet.

Den föreslagna väntetiden bedöms kunna få båda positiva och negativa effekter för integrationen. För anhöriga som beviljas uppe-

31Prop. 2024/25:1 utg.omr. 13.

375

Konsekvenser

SOU 2025:95

hållstillstånd kommer det vid ankomsten till Sverige att vara positivt att anknytningspersonen redan har vistats här en tid och på så sätt hunnit tillgodogöra sig vissa kunskaper om det svenska samhället, och språkkunskaper. Samtidigt finns en risk för att en uppskjuten möjlighet att ansöka om familjeåterförening kan innebära emotio- nella och psykiska belastningar för anknytningspersonen, och även de anhöriga, vilket i sin tur kan leda till integrationssvårigheter. För barn som till följd av förslaget får vänta längre på att få komma till Sverige kan anpassningen när familjeåterförening väl äger rum bli svårare.

Förslaget att regleringen som ger möjlighet för nära anhöriga utanför kärnfamiljen att få uppehållstillstånd ska bli bättre anpassad för att även kunna tillämpas i förlängningssituationer bedöms kunna öka incitamenten för vissa unga personer att fullfölja sin gymnasie- utbildning, vilket ur ett integrationsperspektiv i så fall kommer att vara positivt.

Effekter för jämställdheten

Målet för den svenska jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv.32 Det finns också sex jämställdhetspolitiska delmål:

•En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för beslutsfattandet i samhällets alla sek- torer.

•Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möj- ligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut.

•Jämställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studie- val och personlig utveckling.

•Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvin- nor och män ska ta samma ansvar för hemarbetet och ha möjlig- heter att ge och få omsorg på lika villkor.

32Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

376

SOU 2025:95

Konsekvenser

•Jämställd hälsa. Kvinnor och män, flickor och pojkar ska ha samma förutsättningar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor.

•Mäns våld mot kvinnor ska upphöra. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlighet till kroppslig inte- gritet.33

Även om förslagen i betänkandet är generellt utformade kommer de i vissa avseenden att påverka kvinnor i högre utsträckning än män, vilket har att göra med att fler kvinnor än män beviljas uppe- hållstillstånd på grund av anknytning. En fortsatt tillämpning av försörjningskravet kommer därmed sannolikt att innebära att fler kvinnor än män kommer att få avslag på sin förlängningsansökan. Om förslaget även får till följd att incitamenten för en jämn fördel- ning av arbetet i hemmet minskar (till följd av att fokus läggs på att anknytningspersonen ska kunna behålla en viss inkomst) skulle det kunna leda till försämrade möjligheter för framför allt kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden, och även motverka en jämn fördel- ning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Samtidigt bedöms förslaget ha potential att kunna öka incitamenten till egenförsörj- ning, även för anhöriginvandrare. Särskilt gäller detta eftersom det vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd kom- mer att vara möjligt att beakta även andra hushållsmedlemmars än anknytningspersonens inkomster vid bedömningen. Det innebär att förslagen även kan bidra till en ökad ekonomisk jämställdhet.

Även förslagen i kapitel 10 gällande att möjligheterna att bevilja fortsatt uppehållstillstånd när en anknytningsgrundande relation på grund av att sökanden har fått en särskild anknytning till Sverige tas bort kommer i högre grad att påverka kvinnor, eftersom fler kvinnor än män beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. Förslaget skulle kunna innebära en risk för att fler personer kommer att stanna i destruktiva relationer, av oro för att ett uppbrott skulle kunna påverka möjligheten att få stanna i Sverige. Även fortsatt kommer det emellertid att vara möjligt att bevilja fortsatt uppehålls- tillstånd när ett förhållande upphör på grund av våld i relationen, vilket bör motverka dessa negativa effekter.

33Skrivelse 2016/17:10 Makt, mål och myndighet – feministisk politik för en jämställd framtid.

377

Konsekvenser

SOU 2025:95

Förslagen i kapitel 9 om utökade möjligheter att beakta relations- våld, och risken för sådant våld, i anknytningsärenden bedöms kunna få positiva effekter ur ett jämställdhetsperspektiv eftersom det kan bidra till att förebygga våld mot kvinnor.

14.16Bedömning av ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser

Bedömning: Merparten av förslagen bedöms inte medföra något behov av särskilda informationsinsatser utöver sedvanlig infor- mation om författningsändringar och nya regelverk som Migra- tionsverket tillhandahåller. Information gällande väntetiden vid anhöriginvandring bör dock kommuniceras med särskild tydlighet.

I fråga om merparten av förslagen i betänkandet bedömer utred- ningen att det inte finns behov av informationsinsatser utöver sådana som normalt vidtas av Migrationsverket med anledning av ny lag- stiftning. Den föreslagna väntetiden vid anhöriginvandring för vissa personkategorier är dock en nyhet som utredningen bedömer med fördel bör kommuniceras extra tydligt, både till personer som kan komma att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige och personer som beviljas uppehållstillstånd här. Detta för att minska antalet ansökningar som görs ”i förtid” i situationer när förutsättningar för att göra undantag från väntetiden uppenbart saknas, något som annars kommer att leda till merarbete för berörda myndigheter.

Informationsinsatserna bör vidtas av Migrationsverket.

14.17 Utvärdering av förslagen

Bedömning: Om förslagen genomförs bör effekterna utvärderas gemensamt med andra lagstiftningsåtgärder och förändringar på det migrationsrättsliga området.

Som redovisats i kapitel 5 har på kort tid tillsatts ett flertal utred- ningar på det migrationspolitiska området. Ett flertal författnings- ändringar har genomförts och fler ändringar är att vänta. Utred-

378

15 Författningskommentar

15.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till bl.a. svenska medborgare

3 §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person (anknytningspersonen) som är bosatt i Sverige och är svensk eller nordisk medborgare eller har per- manent uppehållsrätt får, om inte annat följer av 17 § andra stycket, ges till en utlänning som är

1.anknytningspersonens make eller sambo,

2.barn till anknytningspersonen och anknytningspersonens make eller sambo,

3.barn till anknytningspersonen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4.barn till anknytningspersonens make eller sambo, om barnet står under makens eller sambons vårdnad.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adop- tion som har meddelats av svensk domstol ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd. Med barn i första stycket 2 och 3 likställs även ett barn som avses bli adopterat av anknytningspersonen om adoptionsbeslutet kommer att meddelas av svensk domstol eller annars erkänns i Sverige. Något krav på att barnet ska stå under anknytningspersonens vårdnad gäller inte i dessa fall.

I paragrafen finns regler om när uppehållstillstånd för den närmaste familjen (make, sambo och barn) till personer som är svenska eller nordiska medborgare eller har permanent uppehållsrätt i Sverige kan beviljas. Bestämmelsen motsvarar delvis den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 1–3 men har till att börja med ett mer begränsat tillämpningsområde på så sätt att den inte omfattar anknytningsper-

381

Författningskommentar

SOU 2025:95

soner som vistas i Sverige med uppehållstillstånd. Genom uppräk- ningen av anknytningspersoner i första stycket tydliggörs vilka person- kategorier, som kan vistas i Sverige utan krav på uppehållstillstånd, som kan vara anknytningspersoner vid anhöriginvandring, förutsatt att även kravet på bosättning är uppfyllt. Någon ändring i sak i för- hållande till tillämpningen av nuvarande regler i 3 och 3 a §§ är inte avsedd. Med uppehållsrätt avses såväl uppehållsrätt enligt 3 a kap. som uppehållsrätt enligt utträdesavtalet mellan EU och Storbritannien. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.2.

Till skillnad från den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 1–3 är regleringen i den aktuella bestämmelsen fakultativ. Någon rätt till uppehållstillstånd för de anhöriga som omfattas av bestämmelsen föreligger således inte, endast en sådan möjlighet. Utgångspunkten är dock att uppehållstillstånd ska ges för dessa anhöriga, såvida det inte finns skäl som med viss styrka talar i en annan riktning. Över- vägandena finns i avsnitt 7.2.1. Omständigheter som särskilt ska beak- tas i anknytningsärenden som omfattas av bestämmelsen anges i 17 § första stycket.

Regleringen av anhörigkretsen i första stycket 1–4 motsvarar i huvudsak regleringen i nuvarande 3 § första stycket 1–2, med dels den skillnaden att kravet på att ett barn ska vara ogift för att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning har tagits bort, dels den skillnaden att det för situationer som avser icke gemen- samma barn har tillkommit ett krav på att anknytningspersonen eller hans eller hennes make eller sambo ska vara vårdnadshavare för barnet för att uppehållstillstånd för barnet ska kunna beviljas. Regleringen omfattar även adopterade barn. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.2 och avsnitt 7.2.3. Vid gemensam vårdnad krävs i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande regleringen samtycke från den andra föräldern (se 17 § andra stycket).

Andra stycket motsvarar delvis den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 3 och andra stycket, men har en annan konstruktion. Av bestämmelsen framgår dels att i fall som gäller adopterade barn, som alltså omfattas redan av första stycket, ska den anknytning som prövats i adoptionsärendet inte omprövas i ärendet om uppehålls- tillstånd. Vidare framgår att även barn som avses bli adopterade av anknytningspersonen ska likställas med biologiska barn vid tillämp- ningen av första stycket, men att något krav gällande vårdnadsförhål- landena då inte ska ställas upp. I övrigt är vidtagna ändringar endast

382

SOU 2025:95

Författningskommentar

redaktionella och någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller enligt den nuvarande regleringen är inte avsedd. Övervägan- dena finns i avsnitt 7.2.2.

Av 3 f § framgår att det för att uppehållstillstånd ska beviljas med stöd av den aktuella bestämmelsen som utgångspunkt krävs att anknytningspersonen kan försörja sig och den anhörige samt har en lämplig bostad.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till personer med uppehållstillstånd i Sverige

3 a §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som är bosatt i Sverige och har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att beviljas var- aktigt uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av andra stycket eller 17 a–b §§, ges till en utlänning som är

1.anknytningspersonens make eller sambo,

2.barn till anknytningspersonen och anknytningspersonens make eller sambo,

3.barn till anknytningspersonen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4.barn till anknytningspersonens make eller sambo, om barnet står under makens eller sambons vårdnad.

Första stycket gäller inte om anknytningspersonen

1.har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap.

2.är alternativt skyddsbehövande eller har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan person som avses

iandra stycket 2 som är bosatt i Sverige och har ett sådant uppehållstillstånd som anges i första stycket får, om inte annat följer av 17 § andra stycket, ges till en utlänning som är

1.anknytningspersonens make eller sambo,

2.barn till anknytningspersonen och anknytningspersonens make eller sambo,

3.barn till anknytningspersonen, om barnet står under hans eller hennes vårdnad, eller

4.barn till anknytningspersonens make eller sambo, om barnet står under makens eller sambons vårdnad.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkom- mit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd. Med barn i första stycket 2 och 3 samt tredje stycket 2 och 3 likställs även ett barn som avses bli adopterat av anknytningspersonen om adoptionsbeslutet kommer att meddelas

383

Författningskommentar

SOU 2025:95

av svensk domstol eller annars erkänns i Sverige. Något krav på att barnet ska stå under anknytningspersonens vårdnad gäller inte i dessa fall.

I paragrafen finns regler om när uppehållstillstånd för den närmaste familjen (make, sambo och barn) till personer som har uppehållstill- stånd i Sverige kan beviljas. Paragrafen får ett nytt innehåll och den hittillsvarande regleringen i bestämmelsen flyttas till 3 b–3 d §§, med undantag för den nuvarande regleringen i 3 a § första stycket 5, som upphör att gälla. Övervägandena kring detta framgår i avsnitt 7.2.7.

Av första stycket framgår att för att en person med uppehållstill- stånd i Sverige ska kunna vara anknytningsperson vid anhöriginvand- ring krävs att personen antingen har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehålls- tillstånd, samt att han eller hon också är bosatt i Sverige. Det uttryck- liga kravet på bosättning är nytt, liksom kravet på att ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd ska ha en viss minsta giltighetstid för att tillståndsinnehavaren ska kunna vara anknytningsperson. Däremot så uppställs i bestämmelsen, till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande regleringen i 3 § tredje stycket och 3 a § första stycket 1 b och 2, inget krav på att ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd ska ha beviljats på någon särskild grund för att tillståndsinne- havaren ska kunna vara anknytningsperson (för vissa kategorier av personer med uppehållstillstånd gäller dock i vissa avseenden sär- skilda regler, se andra stycket).

Bedömningen av om en person har välgrundade utsikter att be- viljas varaktigt uppehållstillstånd får göras från fall till fall på samma sätt som enligt den nuvarande regleringen, dvs. utifrån hur troligt det är att den aktuella grunden för uppehållstillstånd kvarstår när personen kan ansöka om permanent uppehållstillstånd. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.2.3.

Regleringen i första stycket 1–4 motsvarar regleringen i nuva- rande 3 § första stycket 1–2, med dels den skillnaden att kravet på att ett barn ska vara ogift för att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning har tagits bort, dels den skillnaden att det för situationer som avser icke gemensamma barn har tillkommit ett krav på att anknytningspersonen eller dennes make eller sambo är vårdnadshavare för barnet för att uppehållstillstånd för barnet ska kunna beviljas. Regleringen omfattar även adopterade barn. Över-

384

SOU 2025:95

Författningskommentar

vägandena finns i avsnitt 7.2.2 och avsnitt 7.2.3. Vid gemensam vård- nad krävs i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande regler- ingen samtycke från den andra föräldern (se 17 § andra stycket).

I likhet med den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 1–2 är bestämmelserna i första stycket 1–4, som motsvarar artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet, tvingande till sin utformning, vilket innebär att de anhöriga som omfattas av bestämmelsen har en prin- cipiell rätt till uppehållstillstånd om inte grund för vägran föreligger enligt 17 a–b §§. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.1.

Andra stycket undantar vissa personkategorier från tillämpnings- området för den tvingande regleringen i första stycket. Det gäller dels personer med uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt

21 kap., dels personer med status som alternativt skyddsbehövande och personer som beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl (dvs. i praktiken personer som har beviljats uppe- hållstillstånd på grund av verkställighetshinder av sådant slag som avses i 12 kap. 1 eller 3 §). Undantagen ska ses mot bakgrund av att dessa personkategorier inte omfattas av familjeåterföreningsdirek- tivet (se artikel 3.2). Något motsvarande undantag för unionsmed- borgare eller deras familjemedlemmar gäller emellertid inte (jfr arti- kel 3.3). Övervägandena finns i avsnitt 6.2.3.

I tredje stycket finns regler om när uppehållstillstånd för den när- maste familjen (make, sambo och barn) till personer med status som alternativt skyddsbehövande och personer med uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl (dvs. två av de personkate- gorier som är undantagna från tillämpningsområdet för den tvingande regleringen i första stycket) får beviljas. För personer som har bevil- jats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd enligt 21 kap. tillämpas i stället reglerna i 21 kap. 4 §.

Av regleringen i tredje stycket framgår att en person med status som alternativt skyddsbehövande eller som har beviljats uppehålls- tillstånd enligt 12 kap. 18 § av motsvarande skäl kan vara anknyt- ningsperson under samma förutsättningar som andra personer med uppehållstillstånd i Sverige, dvs. om han eller hon har permanent uppehållstillstånd eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med en giltighetstid om minst ett år och välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, samt är bosatt i Sverige. Även regler- ingen om vilka anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd mot- svarar den i första stycket. Skillnaden mellan regleringen i första

385

Författningskommentar

SOU 2025:95

och tredje stycket är att regleringen i tredje stycket är fakultativ. Någon rätt till uppehållstillstånd för de anhöriga som omfattas av bestämmelsen föreligger således inte, endast en sådan möjlighet. Utgångspunkten är dock att uppehållstillstånd ska ges för dessa an- höriga, såvida det inte finns skäl som med viss styrka talar i en annan riktning. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.1. Omständigheter som särskilt ska beaktas i sådana anknytningsärenden som omfattas av bestämmelsen anges i 17 § första stycket.

I ärenden som rör icke gemensamma barn krävs vid gemensam vårdnad även enligt tredje stycket samtycke från den andra föräldern (se 17 § andra stycket).

Av fjärde stycket framgår att barn som avses bli adopterade av anknytningspersonen likställs med biologiska barn vid tillämpningen av första eller tredje stycket (se kommentaren till 3 §).

Av 3 f § framgår att det för att uppehållstillstånd ska beviljas med stöd av den aktuella regleringen som utgångspunkt krävs att anknyt- ningspersonen kan försörja sig och den anhörige samt har en lämp- lig bostad. Av 3 e § framgår att om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd krävs dessutom som huvudregel att han eller hon har vistats i Sverige sedan minst två år när ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ges in för att ansökan ska kunna beviljas.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till barn

3 b §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn som är flykting och vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller har läm- nats ensamt efter ankomsten, ska ges till en utlänning som är barnets förälder, om inte annat följer av 17 a § första stycket.

Utöver vad som anges i första stycket får uppehållstillstånd ges till en ut- länning som är förälder till ett barn som är alternativt skyddsbehövande om barnet har kommit till Sverige under sådana omständigheter som anges i första stycket.

Utöver vad som anges i första och andra styckena ska uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn som är flykting eller alternativt skydds- behövande ges till en utlänning som är förälder till barnet, eller en annan vuxen som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

386

SOU 2025:95

Författningskommentar

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till ett barn som är bosatt i Sverige och är svensk eller nordisk medborgare eller har permanent uppehålls- rätt eller permanent uppehållstillstånd får ges till en utlänning som

1.är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med barnet,

eller

2.utövar umgänge med barnet, som inte är av begränsad omfattning.

I paragrafen regleras när uppehållstillstånd ska eller får beviljas på grund av anknytning när anknytningspersonen är ett barn. Regler- ingen, som både omfattar barn som är bosatta i Sverige utan krav på uppehållstillstånd och barn som har uppehållstillstånd i Sverige, mot- svarar i delar den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 4 och 5 samt 3 a § första stycket 3 och 4.

Första stycket reglerar rätten för ensamkommande barn med flykt- ingstatus att återförenas med sina föräldrar. Regleringen motsvarar den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 4 med den skillnaden att tillämpningsområdet har begränsats till att avse barn med flykt- ingstatus, samt att det nuvarande kravet på att barnet ska vara ogift för att kunna vara anknytningsperson har tagits bort. Regleringen har sin grund i artikel 10 a i familjeåterföreningsdirektivet och är tvingande, vilket innebär att en förälder till ett sådant barn som avses i bestämmelsen har en principiell rätt till uppehållstillstånd om inte grund för vägran föreligger enligt 17 a §. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.4 och avsnitt 7.2.1.

Andra stycket reglerar möjligheten för ensamkommande barn som är alternativt skyddsbehövande att återförenas med sina för- äldrar. Regleringen motsvarar den i första stycket med den skill- naden att bestämmelsen är fakultativ till sin utformning. Någon rätt för en förälder att beviljas uppehållstillstånd föreligger således inte enligt bestämmelsen, endast en sådan möjlighet. Utgångspunk- ten är dock att uppehållstillstånd ska ges även för sådana föräldrar som omfattas av den aktuella regleringen, såvida det inte finns skäl som med viss styrka talar i en annan riktning. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.1. Omständigheter som särskilt ska beaktas i anknyt- ningsärenden som omfattas av bestämmelsen anges i 17 § första stycket.

Tredje stycket motsvarar den nuvarande regleringen i 3 § första stycket 5, med den skillnaden att kravet på att barnet ska vara ogift för att kunna vara anknytningsperson enligt bestämmelsen har tagits bort. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.4. Den aktuella regleringen

387

Författningskommentar

SOU 2025:95

syftar till familjesammanhållning och tillkom för att genomföra det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Överväganden med anledning av detta och att direktivet snart kommer att ersättas av skyddsgrunds- förordningen finns i avsnitt 2.3.

Fjärde stycket reglerar möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för att skydda ett pågående familjeliv mellan ett barn i Sverige och barnets förälder. Bestämmelsen motsvarar i huvudsak den nuvarande regleringen i 3 a § första stycket 3 och 4, med den skillnaden att regleringen om uppehållstillstånd för umgänge har begränsats till att omfatta fall när en utlänning utövar umgänge med ett barn i Sverige (att jämföra med den nuvarande lydelsen ska utöva umgänge). Ändringen tydliggör att syftet med bestämmelsen är att skydda barns pågående familjeliv, inte att möjliggöra för föräldrar att komma till Sverige för att inleda ett familjeliv med ett barn här. Vidare förtydligas bestämmelsen på så sätt att det uttryckligen anges vilka barn som är bosatta i Sverige som kan vara anknytningspersoner enligt bestäm- melsen, nämligen barn som är svenska eller nordiska medborgare eller har permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållstillstånd här. Någon ändring i sak i förhållande till vad som gäller enligt den nuvarande regleringen är inte avsedd. Övervägandena finns i av- snitt 7.2.6.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning i särskilda situationer

3 c §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan anknytningsperson som avses i 3 § första stycket får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med anknytningspersonen, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att till- stånd ges.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan anknytningsper- son som avses i 3 a § första eller tredje stycket får ges till en sådan utlänning som avses i första stycket i denna bestämmelse, under de förutsättningar som anges där, om det är fråga om ett förhållande som etablerats redan i hemlan- det och orsaken till att anknytningspersonen och utlänningen inte levt till - sammans där varit att detta varit omöjligt på grund av att förhållandet inte accepterats.

Om en utlänning beviljas uppehållstillstånd enligt första eller andra styckena får, om inte annat följer av 17 § andra stycket, uppehållstillstånd på grund av anknytning till samma anknytningsperson även ges till utlänningens barn, om barnet står under utlänningens vårdnad.

388

SOU 2025:95

Författningskommentar

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en sådan anknytningsper- son som avses i 3 § första stycket eller 3 a § första eller tredje stycket får ges till en utlänning som på annat sätt än vad som i övrigt anges i detta kapitel är nära anhörig till anknytningspersonen, om utlänningen har ingått i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet. En utlänning som är nära anhörig till anknytningspersonen och som tidigare har haft uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till honom eller henne får beviljas uppehålls- tillstånd om utlänningen ingår i samma hushåll som anknytningspersonen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna.

I paragrafen regleras när uppehållstillstånd på grund av anknytning kan beviljas för anhöriga utanför den närmaste familjen. Bestämmel- sen omfattar såväl fall när anknytningspersonen är bosatt i Sverige utan krav på uppehållstillstånd som fall när anknytningspersonen har uppehållstillstånd i Sverige. Kraven för att vara anknytningsper- son vid tillämpningen av bestämmelsen motsvarar de krav som gäl- ler enligt 3 och 3 a §§.

I första stycket regleras möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har för avsikt att gifta sig eller bli sambo med en person som är svensk eller nordisk medborgare eller har perma- nent uppehållsrätt och är bosatt i Sverige. Bestämmelsen motsvarar den nuvarande regleringen i 3 a § första stycket 1 a, med den skill- naden att den inte omfattar anknytningspersoner med permanent uppehållstillstånd. Dessa omfattas i stället av andra stycket. Över- vägandena finns i avsnitt 7.2.4.

I andra stycket regleras möjligheten att bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som har för avsikt att gifta sig eller bli sambo med en person som är bosatt i Sverige med uppehållstillstånd. Regleringen motsvarar i delar den nuvarande regleringen i 3 a § första stycket 1 b, med två skillnader. Till att börja med har tillämpningsområdet för bestämmelsen utvidgats till att omfatta både anknytningspersoner med permanent uppehållstillstånd och anknytningspersoner med tidsbegränsat uppehållstillstånd (varvid samma krav på uppehållstill- ståndet ställs som enligt 3 a §). I likhet med den nuvarande regler- ingen i 3 a § första stycket 1 b krävs för en tillämpning av bestäm- melsen en avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med anknytningspersonen, att relationen framstår som seriös, att inte särskilda skäl talar mot att uppehållstillstånd ges samt att det är fråga om ett förhållande som etablerats redan i hemlandet. Därut- över införs ett nytt krav på att orsaken till att anknytningspersonen

389

Författningskommentar

SOU 2025:95

och utlänningen inte levt tillsammans i hemlandet varit att detta varit omöjligt på grund av att förhållandet inte accepterats. Regleringen innebär att det fortfarande finns möjlighet att bevilja uppehållstill- stånd för t.ex. personer i samkönade relationer som inte har haft möjlighet att sammanbo i sina hemländer (jfr prop. 2020/21:192 s. 161) samtidigt som tillämpningsområdet för den aktuella regler- ingen begränsas till att avse just sådana fall. Bedömningen av förut- sättningarna för en tillämpning får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, med hänsyn tagen till vad som framkommer om relationen och tillgänglig landinformation. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.4.

Tredje stycket motsvarar i huvudsak den nuvarande regleringen i 3 a § andra stycket, med den skillnaden att bestämmelsen är fakulta- tiv samt att det införs ett krav på att utlänningen ska ha vårdnaden om barnet för att uppehållstillstånd för utlänningens barn ska kunna beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.4. Den del av den nuva- rande bestämmelsen som anger att uppehållstillstånd för barnet ska ges för samma tid som uppehållstillståndet för föräldern flyttas till 3 i §.

I fjärde stycket regleras förutsättningarna för att bevilja uppehålls- tillstånd för nära anhöriga som inte omfattas av andra bestämmelser i 5 kap. Första meningen motsvarar den tidigare regleringen i 3 a § första stycket 2. Genom tillägget i andra meningen anpassas regler- ingen för att även kunna tillämpas i ärenden om fortsatt uppehålls- tillstånd. Av tillägget följer att om det är fråga om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd från en person som tidigare har haft uppe- hållstillstånd på grund av anknytning till anknytningspersonen och som lever i hushållsgemenskap med honom eller henne kan uppehålls- tillstånd beviljas om det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktningarna, utan krav på var beroendeförhållandet ska ha uppkom- mit. Syftet med bestämmelsen är att den ska kunna tillämpas i ären- den som gäller personer som beviljats uppehållstillstånd i Sverige som barn men vid förlängningstillfället fyllt 18 år. Övervägandena finns i avsnitt 7.2.5.

390

SOU 2025:95

Författningskommentar

Uppehållstillstånd på grund av annan särskild anknytning till Sverige

3 d §

Utöver vad som framgår av 3–3 c §§ får uppehållstillstånd beviljas en utlän- ning som har särskild anknytning till Sverige, om det finns synnerliga skäl.

I paragrafen regleras när uppehållstillstånd på grund av anknytning kan beviljas i andra situationer än de som regleras i 3–3 c §§. Bestäm- melsen motsvarar i huvudsak den nuvarande regleringen i 3 a § tredje stycket, med den skillnaden att de exempel som anges i den nuvarande bestämmelsen tas bort, liksom det undantag som innebär att bestäm- melsen inte kan tillämpas i vissa situationer när anknytningspersonen har tidsbegränsat uppehållstillstånd. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande regleringen är bestämmelsen avsedd att tillämpas i udda och ömmande situationer. Den kan också tillämpas i situatio- ner där uppehållstillstånd inte kan ges med stöd av någon annan bestämmelse i kapitlet men där ett nekande av ansökan skulle strida mot EU-rätten eller Sveriges internationella åtaganden. Övervägan- dena finns i avsnitt 7.2.8.

Krav på vistelsetid i Sverige för vissa anknytningspersoner

3 e §

Om anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till honom eller henne enligt 3 a eller 3 c § beviljas endast om anknytningspersonen har vistats i Sverige med uppehålls- tillstånd sedan minst två år när ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning ges in.

Kravet på vistelsetid i första stycket gäller inte om

1.anknytningspersonen är flykting och familjebanden mellan utlänningen och anknytningspersonen etablerats innan anknytningspersonens inresa i Sverige, eller

2.utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningsperso- nen är barnets förälder och sammanbor med barnet i Sverige.

Utöver vad som framgår av andra stycket får undantag från kravet på vistelsetid i första stycket medges om det finns särskilda skäl.

391

Författningskommentar

SOU 2025:95

I paragrafen, som är ny, regleras den väntetid som, som huvudregel, ska gälla innan uppehållstillstånd kan beviljas på grund av anknytning till en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Hänvisningarna till 3 a eller 3 c §§ innebär att någon väntetid inte ska gälla när anknyt- ningspersonen är ett skyddsbehövande barn och sökanden är barnets förälder (dvs. situationer som regleras i 3 b §).

Av första stycket framgår att det för att en ansökan om uppehålls- tillstånd på grund av anknytning till en person med tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna beviljas i situationer som regleras i 3 a § eller 3 c § krävs att anknytningspersonen har vistats i Sverige med uppehållstillstånd sedan minst två år när ansökan ges in. Väntetiden ska således ha passerat vid ansökningstillfället. Om så inte är fallet ska ansökan avslås, om inte skäl för undantag föreligger. I likhet med andra avslagsbeslut kan ett sådant beslut överklagas (se 14 kap. 3 §).

Av andra stycket framgår att väntetiden inte gäller om anknyt- ningspersonen är flykting och familjebanden mellan sökanden och anknytningspersonen etablerats innan inresan i Sverige, ett undantag som har sin bakgrund i artiklarna 9.2 och 12.2 i familjeåterförenings- direktivet. Vidare framgår av andra stycket att väntetiden inte heller ska tillämpas när sökanden är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningspersonen är barnets förälder och sammanbor med barnet i Sverige, ett undantag som motsvarar undantaget från försörjnings- kravet i 3 f § andra stycket 2. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.5.

Av tredje stycket framgår att undantag från väntetiden även kan göras om det finns särskilda skäl. Vid bedömningen, som ska vara en helhetsbedömning, ska såväl anknytningspersonens situation i Sverige som utlänningens situation i hemlandet beaktas. Övervägan- dena finns i avsnitt 6.2.5.

Krav på försörjning och bostad för uppehållstillstånd på grund av anknytning

3 f §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person enligt 3–3 c §§ får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och utlän- ningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller även vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd.

392

SOU 2025:95

Författningskommentar

Kraven på försörjning och bostad i första stycket gäller inte om

1.anknytningspersonen är ett barn,

2.utlänningen är ett barn som har fötts i Sverige och anknytningsperso- nen är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige, eller

3.anknytningspersonen är medborgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz, utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och utlän- ningen och anknytningspersonen har sammanbott utomlands en längre tid eller det på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Paragrafen innehåller bestämmelser om försörjningskrav och krav på lämplig bostad vid anhöriginvandring, samt om undantag från huvudregeln när anknytningspersonen är ett barn eller medborgare i Sverige, annan EES-stat eller Schweiz samt i vissa fall när sökanden är ett barn. Regleringen motsvarar i delar den nuvarande regleringen i 3 b, 3 c och 3 e §§, med den skillnaden att det nuvarande undantaget från försörjningskravet i 3 b § för situationer där det är fråga om en prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd har tagits bort och ersatts med en uttrycklig förklaring av att försörjningskravet även gäller vid en sådan prövning. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.3.

Giltighetstiden för uppehållstillstånd på grund av anknytning

3 g §

Om anknytningspersonen är flykting gäller kraven på försörjning och bostad i 3 f § första stycket endast om

1.ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

2.familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som anknytnings- personen eller utlänningen har en särskild anknytning till, eller

3.utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utom- lands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhål- lande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före an- knytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller även om anknytnings- personen är alternativt skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

393

Författningskommentar

SOU 2025:95

Paragrafen innehåller bestämmelser som begränsar tillämpnings- området för huvudregeln om försörjningskrav (och krav på lämplig bostad) vid anhöriginvandring när anknytningspersonen är flykting eller alternativt skyddsbehövande.

Första stycket motsvarar i huvudsak den nuvarande regleringen i 3 d § första stycket med den skillnaden att den nuvarande formuler- ingen ”familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som famil- jen har en särskild anknytning till” i punkten 2 har ersatts med formu- leringen ”familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som anknytningspersonen eller utlänningen har en särskild anknytning till”, dvs. en formulering motsvarande den i artikel 12.1 andra stycket familjeåterföreningsdirektivet. Tolkningen av bestämmelsen ska följa EU-rätten. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.2.

Paragrafen ändras i övrigt endast språkligt. Överväganden gällande tredje stycket, som har sin bakgrund i reglerna om familjesammanhåll- ning i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, och det förhållandet att det omarbetade skyddsgrundsdirektivet snart kommer att ersättas av skyddsgrundsförordningen finns i avsnitt 2.3 och avsnitt 8.7.2.

3 h §

Utöver vad som följer av 3 f § andra stycket och 3 g § får undantag från kraven på försörjning och bostad i 3 f § första stycket medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl och ansökan gäller en sådan utlänning som avses i 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket eller 3 c § andra, tredje eller fjärde stycket. Om ansökan gäller en sådan utlänning som avses i 3 c § första stycket får undantag från kraven medges, helt eller delvis, om det finns synner- liga skäl.

Paragrafen ger möjlighet att helt eller delvis medge undantag från huvudregeln om försörjningskrav (och krav på lämplig bostad) vid anhöriginvandring även på annan grund än de som anges i 3 f § andra stycket och 3 g §. Första meningen motsvarar delvis den nuvarande regleringen i 3 f § med den skillnaden att möjligheten att göra undan- tag vid särskilda skäl har begränsats till att gälla i anknytningsären- den som avser typiskt sett starkare tillståndsgrunder. Liksom övriga undantag gäller undantaget vid särskilda skäl även vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. I en sådan situation kan dock vissa särskilda överväganden krävas. Inte minst måste hän- syn tas till den tid som sökanden har vistats i Sverige, hans eller

394

SOU 2025:95

Författningskommentar

hennes etablering här och möjligheterna att utöva familjelivet i hemlandet. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.3.

Av den nya andra meningen i bestämmelsen framgår att det i situationer som avses i 3 c § första stycket, dvs. när utlänningen är anknytningspersonens blivande make eller sambo utan att anknyt- ningspersonen och utlänningen har varit förhindrade att leva tillsam- mans i hemlandet, krävs synnerliga skäl för att avsteg från kraven på försörjning och bostad ska kunna göras. Det innebär att omstän- digheterna måste vara mycket speciella för att undantag ska kunna medges i en sådan situation. Övervägandena finns i avsnitt 8.7.2.

3 i §

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3 a–c §§ på grund av anknytning till en utlänning som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vara tids- begränsat och gälla för samma tid som uppehållstillståndet för anknytnings- personen. I fall som avses i 3 c § tredje stycket ska dock barnets uppehållstill- stånd gälla för samma tid som förälderns uppehållstillstånd.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 3–3 c §§ på grund av anknyt- ning till någon som är svensk eller nordisk medborgare eller har permanent uppehållsrätt eller permanent uppehållstillstånd, eller som beviljas enligt 3 d §, ska vara tidsbegränsat och gälla i två år. I fall som avses i 3 c § tredje stycket ska dock barnets uppehållstillstånd gälla för samma tid som förälderns uppe- hållstillstånd.

Om ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas enligt 3–3 d §§ ska det gälla i två år. Uppehållstillståndet får dock inte gälla för längre tid än uppehållstillståndet för anknytningspersonen. En utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 4, 3 a § första stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1 eller 4 eller 3 c § första–tredje stycket har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas ett nytt uppehållstillstånd på den grunden endast om förhållandet består.

En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om en utlänning har haft tids- begränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppe- hållstillstånd enligt 3–3 d §§ och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

Paragrafen innehåller bestämmelser om giltighetstiden för uppehålls- tillstånd som beviljas på grund av anknytning enligt 3–3 d §§. Be- stämmelsen motsvarar i huvudsak den nuvarande regleringen i 3 g §, med ändrade hänvisningar till följd av ändringarna i nuvarande 3 och 3 a §§ samt vissa språkliga ändringar.

I första och andra styckena har tillägg gjorts som i sak motsvarar den del av den nuvarande regleringen i 3 a § andra stycket som inne-

395

Författningskommentar

SOU 2025:95

bär att om en utlänning som har för avsikt att gifta sig eller inleda ett samboförhållande med en person i Sverige beviljas uppehållstill- stånd ska uppehållstillstånd för samma tid ges till utlänningens barn.

16 §

Uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som med stöd av 3 § första stycket 1 eller 4, 3 a § första stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1 eller 4 eller 3 c § första–tredje stycket har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd och som inte kan få fortsatt sådant uppehållstillstånd för att förhål- landet har upphört eller för att förhållandet av annan anledning inte kan läggas till grund för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd, om

1.förhållandet har upphört främst på grund av att i förhållandet utlän- ningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid, eller

2.omständigheterna på annat sätt är särskilt ömmande.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tids- begränsat och gälla i tretton månader.

Paragrafen innehåller bestämmelser om fortsatt uppehållstillstånd i vissa fall när ett anknytningsgrundande förhållande har upphört eller av annan anledning inte kan läggas till grund för att bevilja fort- satt uppehållstillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.1 och avsnitt 10.3.2.

Första stycket motsvarar delvis regleringen i den nuvarande bestäm- melsen, med den skillnaden att tillämpningsområdet för bestämmel- sen har utvidgats till att även omfatta situationer när ett tidigare an- knytningsgrundande förhållande inte kan ligga till grund för att bevilja fortsatt uppehållstillstånd utan att detta beror på att förhållandet har upphört. Så kan vara fallet om anknytningspersonen har förlorat sitt eget uppehållstillstånd eller inte längre är bosatt i Sverige.

Den nuvarande regleringen i första stycket 1 (som ger möjlighet att bevilja fortsatt uppehållstillstånd för en utlänning som har särskild anknytning till Sverige) har tagits bort, med följd att nuvarande första stycket 2 fått en ny numrering.

Första stycket 2, som i sak delvis motsvarar nuvarande första stycket 3, ändras för att bättre motsvara regleringen i artikel 15.3 andra meningen i familjeåterföreningsdirektivet. Detta tydliggör att tolkningen av bestämmelsen ska följa EU-rätten. Viss ledning vid tillämpningen kan dock även fortsatt tas av tidigare praxis gällande den nuvarande bestämmelsen. Övervägandena finns i avsnitt 10.3.2.

396

SOU 2025:95

Författningskommentar

I andra stycket görs ingen ändring.

17 §

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd enligt detta kapitel ska det, utom i fall som avses i 1, 2, 2 a, 2 d, 3 a första stycket, 3 b första eller tredje stycket eller 4 §, särskilt beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet. Vid prövning av uppehållstillstånd enligt 3 §, 3 a § tredje stycket, 3 b § andra eller fjärde stycket eller 3 c § ska det särskilt beaktas om

1.utlänningen eller utlänningens barn kan antas bli utsatt för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid om uppehållstillstånd skulle beviljas,

2.utlänningen tidigare har utsatt anknytningspersonen eller annan familje- medlem för våld eller annan allvarlig kränkning av hans eller hennes frihet eller frid, eller

3.det föreligger sådana omständigheter som anges i 17 a eller 17 b §. Uppehållstillstånd för ett barn på grund av anknytning enligt detta kapitel

får beviljas endast efter medgivande också av den förälder till vilken anknyt- ning inte åberopas, om den föräldern har del i vårdnaden av barnet.

Uppehållstillstånd ska inte beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Paragrafen innehåller bestämmelser om omständigheter som särskilt ska beaktas i ärenden om uppehållstillstånd som inte omfattas av EU- rätten. Genom att hänvisningarna i bestämmelsen ändras utvidgas regleringens tillämpningsområde till att omfatta fler anknytnings- situationer. Övervägandena finns i avsnitt 9.3.1, avsnitt 9.3.2 och avsnitt 9.3.3.

Första stycket 1 motsvarar tidigare 17 § första stycket andra meningen.

I första stycket 2, som är en ny bestämmelse, tydliggörs att det förhållandet att en utlänning tidigare har utsatt anknytningsperso- nen eller annan familjemedlem för våld eller annan allvarlig kränk- ning särskilt ska beaktas i sådana anknytningsärenden som omfat- tas av bestämmelsen.

Första stycket 3, som också är en ny bestämmelse, förtydligar att omständigheter som kan utgöra skäl att vägra uppehållstillstånd enligt regleringen i 17 a och b §§ (som har sin grund i familjeåter- föreningsdirektivet) även ska beaktas i anknytningsärenden som inte omfattas av EU-rätten.

397

Författningskommentar

SOU 2025:95

Paragrafen ändras i övrigt endast språkligt.

17 a §

Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 a § första stycket eller 3 b § första eller tredje stycket om

1.oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2.en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett sambo- förhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehålls- tillstånd, eller

3.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 a § första

stycket 1 eller 4, om

1.makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2.den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3.någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när uppehållstillstånd får vägras i anknytningsärenden som omfattas av EU-rätten. Bestäm- melsen motsvarar delvis den nuvarande regleringen, med dels den skillnaden att tillämpningsområdet för första stycket har begränsats till att avse anknytningssituationer som regleras i nya 3 a § första stycket eller 3 b § första eller tredje stycket, dels den skillnaden att tillämpningsområdet för andra stycket har begränsats till att avse anknytningssituationer som regleras i nya 3 a § första stycket 1 eller 4. Övervägandena finns i avsnitt 9.3.2.

17 b §

Uppehållstillstånd ska vägras i sådana fall som avses i 3 a § första stycket 1 eller 4 om anknytningspersonen är gift med en annan person och samman- lever med den personen i Sverige.

Paragrafen anger när uppehållstillstånd på grund av anknytning ska vägras i vissa anknytningsärenden som omfattas av EU-rätten. Be- stämmelsen motsvarar delvis den nuvarande bestämmelsen, med den skillnaden att tillämpningsområdet för bestämmelsen begränsas till

398

SOU 2025:95

Författningskommentar

att avse anknytningssituationer som regleras i nya 3 a § första stycket 1 eller 4. Övervägandena finns i avsnitt 9.3.2.

18 §

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehålls- tillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alter- nativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegrän- sat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3–3 d §§,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket, 3 b § första, andra eller fjärde stycket eller 3 c § har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlän - ningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 b § tredje stycket,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 d §,

8.följande villkor är uppfyllda:

a)utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd, för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverk- samhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppe- hållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller full- följt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl.

399

Författningskommentar

SOU 2025:95

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en ansökan om uppehålls- tillstånd ska vara gjord. Bestämmelsen motsvarar i sak den nuvarande regleringen, men hänvisningarna i punkterna 3, 5 och 6 ändras som en följd av att de anknytningssituationer som de nuvarande hänvis- ningarna avser regleras i andra paragrafer.

5 b kap.

19 §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ett uppe- hållstillstånd enligt 1, 2 eller 7 §, ska ges till en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket om familjemedlemmen har tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden samt, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kommer att omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Undantag från kravet på att familjemedlemmen ska ha till- räckliga medel för sitt uppehälle under tillståndstiden får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som anknytningspersonens tillstånd.

För barn som åberopar anknytning till den som har ett uppehållstill- stånd enligt 1, 2 eller 7 § eller till hans eller hennes make eller sambo gäller 5 kap. 17 § andra stycket.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för familje- medlemmar till forskare. Tillägget i första stycket innebär att det för att familjemedlemmar till en person med uppehållstillstånd för bl.a. forskning ska få beviljas uppehållstillstånd införs dels ett krav på försäkringsskydd vid kortare vistelser, dels ett försörjningskrav. Kravet gällande försäkringsskydd motsvarar det krav som enligt

5 b kap. 9 § gäller som villkor för anknytningspersonens eget uppe- hållstillstånd och en motsvarande tillämpning är avsedd. Kravet på försörjning motsvarar i huvudsak det krav som enligt 5 b kap. 9 § gäller som villkor för anknytningspersonens eget uppehållstillstånd, med den skillnaden att något krav på att familjemedlemmen ska ha tillräckliga medel för att bekosta sin återresa inte ställs upp. I övrigt är en motsvarande tillämpning avsedd. Övervägandena finns i av- snitt 12.2.5 och avsnitt 12.2.7.

400

SOU 2025:95

Författningskommentar

3 a § första stycket, dvs. den reglering som motsvarar regleringen i artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet. Som en följd av änd- ringarna i den regleringen gäller inte något krav på att ett barn ska vara ogift för att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av an- knytning. Däremot gäller i situationer som avser icke gemensamma barn ett nytt krav på att anknytningspersonen eller anknytnings- personens make eller sambo ska vara vårdnadshavare för barnet för att uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen ska kunna beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.10.

I andra och tredje stycket har inga ändringar gjorts.

6 a kap.

9 §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ett EU- blåkort, eller till en person som har haft ett EU-blåkort och beviljats ställ- ning som varaktigt bosatt i Sverige, ska ges till en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen. Familjemedlemmens uppehållstillstånd ska gälla för samma tid som EU-blåkortet eller, om anknytningspersonen har bevil- jats ställning som varaktigt bosatt i Sverige, högst två år i taget.

Undantag från försörjningskravet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för familje- medlemmar till den som har ett EU-blåkort eller till den som har haft ett EU-blåkort och beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige.

Det nuvarande undantaget i första stycket från försörjningskravet vid en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd tas bort. Det innebär att försörjningskravet gäller även vid prövningen av en sådan ansökan. Även vid en sådan ansökan kan undantag göras vid särskilda skäl. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.3.

401

Författningskommentar

SOU 2025:95

nya 3 a § första stycket, dvs. den reglering som motsvarar regleringen i artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet. Som en följd av änd- ringarna i den regleringen gäller inte något krav på att ett barn ska vara ogift för att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av an- knytning. Däremot gäller i situationer som avser icke gemensamma barn ett nytt krav på att anknytningspersonen eller anknytnings- personens make eller sambo ska vara vårdnadshavare för barnet för att uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen ska kunna beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.10.

I andra och tredje stycket har inga ändringar gjorts.

10 §

Bestämmelserna om uppehållstillstånd för familjemedlemmar i detta kapitel gäller inte för familjemedlemmar till

1.EES-medborgare som har rätt till fri rörlighet i Sverige,

2.medborgare i Schweiz som har rätt till fri rörlighet i Sverige, eller

3.innehavare av ett EU-blåkort som har en flyktingstatusförklaring eller en alternativ skyddsstatusförklaring i Sverige.

I paragrafen regleras undantag från anknytningsreglerna i 9 § för vissa personkategorier. Bestämmelsen ändras på så sätt att det nu- varande andra stycket, som innebär att en EU-blåkortsinnehavare med flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring ska likställas med en utlänning med ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 1 § vid tillämpningen av anknytningsreglernas i 5 kap., tas bort. Ändringen ska ses mot bakgrund av ändringarna i 5 kap. som innebär att något krav på att ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ska ha beviljats på någon särskild grund för att tillstånds- innehavaren ska kunna vara anknytningsperson inte längre gäller. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.3.

10 a §

En familjemedlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket som åberopar an- knytning till en utlänning som har haft ett EU-blåkort och beviljats per- manent uppehållstillstånd får lägga samman vistelser med uppehållstill- stånd på grund av anknytning i en eller flera EU-stater för att uppfylla kraven i 5 kap. 3 i § fjärde stycket. Av den tid som anges där ska sökanden

402

SOU 2025:95

Författningskommentar

de senaste två åren räknat från tiden för ansökan ha haft ett uppehållstill- stånd på grund av anknytning till anknytningspersonen utfärdat av Sverige.

I paragrafen regleras möjligheten för en familjemedlem till en EU- blåkortsinnehavare att lägga samman vistelsetid i andra EU-stater vid prövningen av en ansökan om permanent uppehållstillstånd. Ut- över ändrade hänvisningar, till följd av ändringarna i 5 kap., ändras paragrafen endast språkligt.

6 b kap.

14 §

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har ett ICT- tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, ska ges till en sådan familjemedlem som avses i 5 kap. 3 a § första stycket om anknytnings- personen kan försörja sig och familjemedlemmen och familjemedlemmen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, kommer att omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i Sverige. Familjemedlemmens uppe- hållstillstånd ska gälla för samma tid som anknytningspersonens tillstånd.

Undantag från försörjningskravet i första stycket får medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl.

För barn som åberopar anknytning till den som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse, eller till hans eller hennes make eller sambo, gäller 5 kap. 17 § andra stycket.

Uppehållstillstånd får vägras i fall som avses i 5 kap. 17 a och 17 b §§.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för familje- medlemmar till den som har ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse.

Tillägget i första stycket innebär att det införs ett krav på försäk- ringsskydd vid kortare vistelser för att familjemedlemmar till en ut- länning med ett ICT-tillstånd eller ett ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse ska få beviljas uppehållstillstånd. Vidare tas det nuvarande undantaget från försörjningskravet vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd bort, vilket innebär att för- sörjningskravet även ska tillämpas i ett sådant ärende. Även i en för- längningssituation kan undantag från försörjningskravet medges helt eller delvis, om det finns särskilda skäl. Det framgår av andra stycket, som inte ändras. Överväganden finns i avsnitt 12.2.3 och avsnitt 12.2.7.

403

Författningskommentar

SOU 2025:95

Genom hänvisningen i första stycket anges den krets av familje- medlemmar som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Till följd av ändringarna i 5 kap. ändras hänvisningen till att avse nya 3 a § första stycket, dvs. den reglering som motsvarar regleringen i artikel 4.1 i familjeåterföreningsdirektivet. Som en följd av änd- ringarna i den regleringen gäller inte något krav på att ett barn ska vara ogift för att kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av an- knytning. Däremot gäller i situationer som avser icke gemensamma barn ett nytt krav på att barnets förälder ska vara vårdnadshavare för barnet för att uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen ska kunna beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 12.2.10.

Paragrafen ändras i övrigt endast språkligt.

7 kap.

3 §

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om

1.utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd,

2.utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas, eller

3.det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlän- ningen

a) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabo- tage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet,

c) kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap. 3 § 1 eller 4, 3 a § första stycket 1 eller 4 eller tredje stycket 1 eller 4 eller 3 c § första–tredje stycket får återkallas om förhållandet upphör.

Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket 1 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken. Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppe- hållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket 3 endast om det finns synnerliga skäl för det.

404

SOU 2025:95

Författningskommentar

Paragrafen innehåller bestämmelser om återkallelse av uppehållstill- stånd. Till följd av ändringarna i nuvarande 3 och 3 a §§ ändras hän- visningarna i andra stycket.

12 kap.

18 §

Migrationsverket får bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verk- ställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kom- mer fram nya omständigheter som innebär att

1.det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,

2.det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kom- mer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller

3.det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas.

Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket, 3 b § första, andra eller fjärde stycket eller 3 c § första – fjärde stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

Migrationsverket får också besluta om inhibition.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvis- ning. Till följd av ändringarna i nuvarande 3 och 3 a §§ ändras hänvis- ningarna i tredje stycket.

13 kap.

15 §

I ärenden om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. ska Migrationsverket ge sökanden och anknytningspersonen tillfälle att få en DNA-analys utförd när det gäller ett åberopat biologiskt släktskap, om

1.sökanden inte genom annan utredning kunnat visa att det åberopade släktskapsförhållandet föreligger, och

405

Författningskommentar

SOU 2025:95

2.det inte utifrån redan befintlig utredning är uppenbart att det åberopade släktskapsförhållandet inte föreligger.

Om ansökningen ska avslås av andra skäl än på grund av otillräcklig utredning om släktskapet, behöver tillfälle till DNA-analys enligt första stycket inte lämnas.

En DNA-analys får utföras endast om den som ska undersökas har informerats om syftet med DNA-analysen och har gett sitt skriftliga samtycke.

Kostnaden för provtagning, transport av prover och analys ska betalas av staten.

Paragrafen reglerar förutsättningarna för att i ett anknytningsärende få en DNA-analys utförd när det gäller ett åberopat biologiskt släkt- skap. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.1 och avsnitt 11.5.2.

Ändringarna i första stycket innebär till att börja med att tillämp- ningsområdet för bestämmelsen utvidgas till att omfatta fler anknyt- ningssituationer. Vidare ändras bestämmelsen på så sätt att det tydlig- görs dels vilka krav som Migrationsverket ska ställa på annan åberopad bevisning för att en DNA-analys ska anses obehövlig, dels att en förutsättning för att DNA-analys ska erbjudas är att sökanden har gjort tillräckliga egna ansträngningar för att styrka det åberopade släktskapsförhållandet. Paragrafen ändras i övrigt endast språkligt.

16 §

Har DNA-analys i något annat fall än de som avses i 15 § åberopats i ett ärende om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning enligt 5 kap. har den som bekostat en DNA-analys rätt till ersättning från staten för skälig kostnad för provtagning, transport av prover och analys, om

1.sökanden inte har getts tillfälle att få en DNA-analys utförd enligt

15 §,

2.analysen visar det åberopade släktskapet, och

3.uppehållstillstånd beviljas på grund av den åberopade familjeanknyt- ningen.

Beslut om ersättning meddelas av Migrationsverket efter särskild an- sökan. Ansökan om ersättning ska göras senast sex månader efter det att ärendet om uppehållstillstånd har avgjorts slutligt.

Paragrafen innehåller regler om rätt till ersättning från staten för skälig kostnad för provtagning, transport av prover och analys i vissa fall för den som bekostat en DNA-analys. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.2.

406

SOU 2025:95

Författningskommentar

Som en konsekvens av att tillämpningsområdet för bestämmel- sen i 15 § utvidgas på så sätt att det i fler ärenden ges möjlighet till DNA-analys ändras första stycket på så sätt att även dessa ärenden omfattas av möjligheten till ersättning.

21 kap.

4 §

Om ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd har getts till en person (an- knytningspersonen) ska ett sådant tillstånd också ges till en utlänning som är make eller sambo till anknytningspersonen eller barn till anknytningsper- sonen eller hans eller hennes make eller sambo, om familjen fanns redan i ur- sprungslandet och splittrades på grund av omständigheter kring den massiva tillströmningen.

Utöver vad som anges i första stycket får uppehållstillstånd med tillfälligt skydd också ges till en utlänning som på annat sätt är nära anhörig till anknyt- ningspersonen och som levde tillsammans och ingick i familjegemenskapen vid tidpunkten för omständigheterna kring den massiva tillströmningen och som vid den tidpunkten var helt eller delvis beroende av anknytningspersonen.

Uppehållstillstånd enligt denna paragraf får vägras en utlänning endast om det finns synnerliga skäl med hänsyn till rikets säkerhet eller på grund av utlänningens brottslighet.

I paragrafen regleras när uppehållstillstånd med tillfälligt skydd ska eller kan ges familjemedlemmar till en person som beviljats uppehålls- tillstånd med tillfälligt skydd i Sverige. Övervägandena finns i av- snitt 12.2.8.

I första stycket regleras rätten till uppehållstillstånd för anknyt- ningspersonens make eller sambo samt för barn till anknytningsper- sonen eller hans eller hennes make eller sambo. Tillägget i första stycket innebär att det införs ett uttryckligt krav på att det ska vara fråga om en familj som fanns redan i ursprungslandet samt att famil- jen ska ha splittrats på grund av omständigheter kring den massiva tillströmningen. Vidare ges bestämmelsen en tvingande utformning. Slutligen tas det nuvarande kravet på att ett barn ska vara ogift för att omfattas av bestämmelsen bort.

I andra stycket regleras möjligheten till uppehållstillstånd för an- höriga utanför den närmaste familjen. Bestämmelsen ändras på så sätt att de anhöriga som omfattas av bestämmelsen anges uttryck- ligen i stället för genom hänvisning till andra bestämmelser i utlän-

407

Författningskommentar

SOU 2025:95

ningslagen. Ändringen vidtas för att åtgärda inaktuella hänvisningar i bestämmelsen samt för att anpassa regleringen till massflyktsdirek- tivet och den anhörigkrets som anges i artikel 1 b). Andra stycket är i likhet med den nuvarande regleringen fakultativ.

I tredje stycket görs ingen ändring.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2.Kravet på vistelsetid i 5 kap. 3 e § gäller inte i ärenden om uppehålls- tillstånd som inletts hos Migrationsverket senast dagen före ikraftträdandet.

3.I fråga om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning före den 1 januari 2027 gäller 7 kap. 3 § i den äldre lydelsen.

Övervägandena finns i kapitel 13.

Av första punkten framgår att lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2027.

Andra punkten innebär att någon väntetid inte ska tillämpas i ärenden som inletts hos Migrationsverket senast dagen före ikraft- trädandet.

Tredje stycket innebär att ett uppehållstillstånd som beviljats på grund av anknytning med stöd av äldre regler även fortsatt får åter- kallas i enlighet med den nuvarande regleringen om förhållandet upphör.

15.2Förslaget till lag om ändring

i studiestödslagen (1999:1395)

2 kap.

4 §

Studiehjälp får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiehjälp får också lämnas till studerande som inte är svenska med-

borgare, om de studerande

1.är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2.har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har fått en varaktig anknytning till Sverige och som är

408

SOU 2025:95

Författningskommentar

1.utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2.schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3.familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiehjälp får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd

iandra stycket 1 inte är uppfyllt, om den studerande har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap. 18 § första stycket 1 utlänningslagen eller med stöd av lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå eller om det finns särskilda skäl.

I 1 kap. 4–7 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

Hänvisningarna i fjärde stycket ändras som en följd av ändringarna i nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Över- vägandena finns i avsnitt 6.2.1.

3kap.

4§

Studiemedel får lämnas till studerande som är svenska medborgare. Studiemedel får också lämnas till studerande som inte är svenska med-

borgare, om de studerande

1.är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2.har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har en varaktig anknytning till Sverige och som är

1.utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2.schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3.familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiemedel får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd

I 1 kap. 4–6 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

409

Författningskommentar

SOU 2025:95

Hänvisningarna i fjärde stycket ändras som en följd av ändringarna i nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Över- vägandena finns i avsnitt 6.2.1.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Av regleringen framgår att lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2027. Övervägandena finns i kapitel 13.

15.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

6 §

Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst för- värvar svenskt medborgarskap efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i första stycket gäller inte ett barn som har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under samman- lagt tio år och som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

Hänvisningarna i andra stycket ändras som en följd av ändringarna i nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Över- vägandena finns i avsnitt 6.2.1.

8 §

En utlänning förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton men inte tjugoett år vid anmälningstillfället,

2.har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller, i fråga om den som är statslös,

a) sedan fem år,

b) under sammanlagt tio år, eller

c) sedan han eller hon fyllde femton år.

Kravet i första stycket 2 gäller inte en utlänning som

410

SOU 2025:95

Författningskommentar

1.är född i Sverige,

2.sedan födelsen är statslös,

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år, och

4.har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3–3 d eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

Utöver de krav som anges i första stycket krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att utlänningen gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet,

eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en orga- nisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Tredje stycket gäller inte en utlänning som är född i Sverige och som sedan födelsen är statslös.

Hänvisningarna i andra stycket 4 ändras som en följd av ändringarna i nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Över- vägandena finns i avsnitt 6.2.1.

Ikraftträdande

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Övervägandena finns i kapitel 13.

411

Författningskommentar

SOU 2025:95

15.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

2 §

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ socialförsäk- ringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket, 3 a § första eller tredje stycket eller 3 b § första, andra eller tredje stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 b § fjärde stycket, 3 c § eller 3 d § utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd som familjemedlem eller anhörig enligt föreskrif- ter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete, femte stycket utlänningslagen,

5.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 9 § utlännings- lagen,

6.uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlännings- lagen, eller

7.uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

I paragrafen, som får den ovan angivna lydelsen den 1 januari 2026,1 avgränsas målgruppen för kommunernas skyldighet att erbjuda sam- hällsorientering. Hänvisningarna i punkterna 1 och 2 ändras som en följd av ändringarna i nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.1.

Ikraftträdande

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

2.För uppehållstillstånd som har beviljats enligt 5 kap. 3 § eller 3 a § utlänningslagen (2005:716) före den 1 januari 2027 gäller 2 § i den äldre lydelsen.

Av första punkten framgår att lagändringarna träder i kraft den 1 januari 2027.

1Prop. 2024/25:92, bet. 2024/25:SfU17, rskr. 2024/25:158.

412

Bilaga 1

SOU 2025:95

Regelverket för anhöriginvandring behöver ses över

De senaste årens omfattande invandring i kombination med bristande integration har bidragit till att Sverige i dag står inför stora utman- ingar med ett växande utanförskap. För att bryta och vända den nega- tiva utvecklingen genomför regeringen omfattande reformer för att åstadkomma en ansvarsfull, stram och långsiktigt hållbar migrations- politik. Regeringen har bl.a. tillsatt flera utredningar, däribland Utred- ningen om anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten (Ju 2023:18). Ett viktigt led i det paradigmskifte som nu sker är att se över och skärpa villkoren för anhöriginvandring.

Rätten till familjeliv är en grundläggande rättighet som återges i bl.a. den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Rät- ten till familjeliv framgår även av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Inom EU finns den närmare regleringen om anhöriginvandring huvudsakligen i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, här kallat familjeåterföreningsdirektivet. Direktivet, som är ett s.k. minimidirek- tiv, fastställer vissa gemensamma kriterier för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorium och som vill återförenas med familje- medlemmar som också är tredjelandsmedborgare. Det finns också sär- reglering som gäller familjemedlemmar till vissa kategorier av tredje- landsmedborgare i andra EU-rättsakter.

I svensk rätt finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning på olika ställen i utlänningslagen (2005:716) och utlänningsförordningen (2006:97). Villkoren för att bevilja uppehålls- tillstånd på grund av anknytning varierar och beror bl.a. på grunden för anknytningspersonens rätt att vistas i Sverige. Vid anhöriginvandring till anknytningspersoner med uppehållstillstånd i Sverige är villkoren för att bevilja uppehållstillstånd beroende av grunden för anknytnings- personens uppehållstillstånd (t.ex. skyddsbehov eller arbete) och om anknytningspersonen har tidsbegränsat eller permanent uppehålls- tillstånd. För anhöriginvandring till personer som inte behöver ha uppe- hållstillstånd i landet (t.ex. svenska och nordiska medborgare) gäller i stor utsträckning samma villkor som vid anhöriginvandring till per- soner med permanent uppehållstillstånd.

416

SOU 2025:95

Bilaga 1

Det svenska regelverket för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning har nyligen skärpts i vissa avseenden. Som exempel har möjligheterna till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvand- ring begränsats och åldersgränsen för att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning har höjts i syfte att bl.a. förhindra tvångsäkten- skap (prop. 2023/24:18, bet. 2023/24:SfU5, rskr. 2023/24:18). För att åstadkomma en ansvarsfull, stram och hållbar migrationspolitik är det dock angeläget att regelverket stramas åt ytterligare. I de delar som styrs av EU-rätten är de nuvarande bestämmelserna i flera fall även mer generösa än vad som krävs enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Reglerna kan i vissa delar också upp- fattas som inkonsekventa. Regelverket behöver därför ses över.

Uppdraget att göra en översyn av reglerna för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning

En särskild utredare ska göra en översyn av det svenska regelverket för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning i syfte att åstadkomma en restriktiv och ändamålsenlig reglering.

Utgångspunkten för utredarens arbete ska, i fråga om anhörig- invandring till personer med uppehållstillstånd i Sverige, vara en stram reglering som inte går utöver vad som krävs enligt EU-rätten och som fortsatt respekterar Sveriges internationella åtaganden i övrigt, där- ibland Europakonventionen och FN:s konvention om barnets rättig- heter (barnkonventionen). Utredaren ska dock beakta att det i undan- tagsfall kan finnas starka skäl att gå utöver miniminivåerna enligt EU-rätten och andra internationella åtaganden, t.ex. med hänsyn till behovet av en enhetlig men framför allt ändamålsenlig reglering, för att värna Sveriges attraktivitet som forsknings- och innovationsnation eller för att förhindra att regelverket påverkar Sveriges möjligheter att attrahera annan internationell kompetens negativt. Översynen i denna del ska omfatta all anhöriginvandring där anknytning åberopas till en person som har uppehållstillstånd i Sverige, med undantag för anhörig- invandring som har sin grund i avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och Schweiziska edsförbundet,

åandra sidan, om fri rörlighet för personer (SÖ 2001:68). Inte heller ska det ingå i utredarens uppdrag att se över reglerna om uppehålls- tillstånd för familjemedlemmar till diplomatiska eller konsulära tjänstemän.

417

Bilaga 1

SOU 2025:95

Även när det gäller anhöriginvandring på grund av anknytning till personer som inte behöver ha uppehållstillstånd i Sverige, t.ex. svenska och nordiska medborgare, ska utgångspunkten vara en stram regler- ing. Villkoren för anhöriginvandring i dessa fall får inte bli sämre jämfört med när anknytning åberopas till personer med uppehålls- tillstånd i Sverige. Utredaren ska också beakta om det i vissa avseenden kan vara motiverat att ha mer förmånliga regler för denna kategori, mot bakgrund av svenska medborgares ovillkorliga rätt att vistas i Sverige. Hänsyn ska vidare, även i dessa fall, tas till Sveriges möjligheter att attrahera internationell kompetens som är viktig för Sverige.

Regelverket för anhöriginvandring är komplext. Regelverket har dessutom i delar genomgått flera förändringar under senare år som ytterligare påverkat dess överskådlighet och tillämpbarhet. Någon övergripande översyn av regelverkets struktur, överskådlighet och ter- minologi har inte gjorts. För att regelverket för anhöriginvandring ska bli mer överskådligt och lättillgängligt från redaktionell och språk- lig synpunkt bör en sådan översyn ingå i utredarens uppdrag.

Utredaren ska därför

•göra en genomgång av reglerna för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning och lämna förslag som syftar till att åstad- komma en restriktiv och ändamålsenlig reglering,

•analysera behovet av och lämna förslag som syftar till att förbättra- regelverkets struktur och överskådlighet samt till en enhetlig och ändamålsenlig terminologi, och

•lämna förslag på nödvändiga författningsändringar.

Inom ramen för översynen ska utredaren särskilt uppmärksamma de frågor som redogörs för nedan.

Vad ska krävas för att en person som sökt asyl och därefter beviljats uppehållstillstånd i Sverige ska kunna vara anknytningsperson?

Regeringen vill kraftigt minska antalet asylsökande som söker sig till Sverige och antalet beviljade uppehållstillstånd. En faktor som kan på- verka individers val av land att söka asyl i är vilka möjligheter som finns till anhöriginvandring. Det är därför viktigt att möjligheterna att vara anknytningsperson för den som sökt asyl och därefter beviljats

418

SOU 2025:95

Bilaga 1

uppehållstillstånd i Sverige inte är mer generösa än vad som följer av EU-rätten eller Sveriges internationella åtaganden i övrigt.

Frågan om vilka krav som ska ställas för att en person som har sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i Sverige ska kunna vara anknyt- ningsperson övervägdes relativt nyligen i samband med övergången till en permanent ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd för skyddsbehövande m.fl. (Ändrade regler i utlänningslagen, prop. 2020/21:191 s. 79–87). Det utmynnade bl.a. i att bestämmelser infördes i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen som innebär att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, t.ex. som flykting eller alternativt skyddsbehövande, på grund av synnerligen ömmande om- ständigheter eller på grund av vissa verkställighetshinder, kan vara anknytningsperson i vissa fall. För att säkerställa att möjligheterna att vara anknytningsperson inte är mer generösa än vad som följer av förpliktelser enligt EU-rätten eller andra internationella åtaganden bör frågan analyseras på nytt. I synnerhet bör det undersökas om det är möjligt att begränsa möjligheten att vara anknytningsperson för personer med uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen.

En central fråga i detta sammanhang är vilka andra krav, utöver grunden för tillståndet, som ska ställas på en person för att han eller hon ska kunna vara anknytningsperson med ett asylrelaterat tillstånd. I dag krävs att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt ovan har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Detta motsvarar dock endast delvis artikel 3.1 i familjeåterförenings- direktivet, enligt vilken medlemsstaterna får kräva att anknytnings- personen också ska ha ett uppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år. Enligt artikel 8 i familjeåterföreningsdirektivet får en medlemsstat vidare, i vissa situationer, ställa krav på att anknytnings- personen ska ha vistats lagligen i landet under en period som inte får överstiga två år innan han eller hon kan återförenas med en anhörig. Utgångspunkten för utredarens arbete ska vara att familjeåterfören- ingsdirektivets möjligheter till begränsningar av rätten till familje- återförening för anknytningspersoner med asylrelaterade uppehålls- tillstånd ska nyttjas fullt ut i de fall direktivet är tillämpligt samt att rätten i övriga fall ska begränsas så långt EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt tillåter.

I denna kontext finns även skäl att särskilt analysera om svensk rätt till fullo tillvaratar möjligheterna enligt EU-rätten att begränsa

419

Bilaga 1

SOU 2025:95

när den som har beviljats uppehållstillstånd i Sverige enligt 4 kap. 9 § utlänningsförordningen med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat kan vara anknytningsperson.

Utredaren ska därför

•lämna förslag som så långt som möjligt begränsar möjligheten för den som har uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § utlän- ningslagen att vara anknytningsperson,

•ta ställning till hur möjligheterna att vara anknytningsperson i övrigt kan begränsas för personer med asylrelaterade uppehålls- tillstånd eller med tillstånd som varaktigt bosatt i en annan EU- stat, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Vilka anhöriga ska omfattas?

Kretsen av anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning varierar i dag beroende på grunden för anknytnings- personens rätt att vistas i Sverige. För anknytningspersoner med uppe- hållstillstånd är kretsen beroende av grunden för anknytningsperso- nens tillstånd och om anknytningspersonen har tidsbegränsat eller permanent uppehållstillstånd. För anhöriginvandring till personer som inte behöver ha uppehållstillstånd i landet (t.ex. svenska och nordiska medborgare) är det samma anhörigkrets som kan beviljas uppehålls- tillstånd som vid anhöriginvandring till personer med permanent uppe- hållstillstånd. För att åstadkomma ett restriktivt och ändamålsenligt regelverk för anhöriginvandring behöver kretsen ses över och stramas åt. Vid översynen ska inriktningen vara att anhörigkretsen ska vara så snäv som EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt tillåter. När det gäller vuxna anknytningspersoner ska anhörigkretsen omfatta makar, sambor och barn under 18 år. Möjligheten till familje- återförening ska i dessa fall även fortsättningsvis vara neutral i förhål- lande till kön och sexuell läggning. Den ska även inkludera par som inte kunnat dela hushåll i hemlandet på grund av att deras relation inte accepterats där. Anhörigkretsen i övrigt ska som utgångspunkt begränsas så långt det är möjligt. För t.ex. svenska medborgare, som har en ovillkorlig rätt att vistas i Sverige, kan dock en alltför stor

420

SOU 2025:95

Bilaga 1

åtstramning av anhörigkretsen leda till orimliga konsekvenser. När det gäller anhöriginvandring till svenska medborgare och andra som inte behöver ha uppehållstillstånd i Sverige behöver det därför sär- skilt beaktas att det kan finnas skäl att tillåta en vidare anhörigkrets än vid anhöriginvandring till personer med uppehållstillstånd i Sverige.

I uppdraget ingår därmed bl.a. att utredaren ska se över om och i så fall hur anhörigkretsen kan snävas in vid anknytning till personer som omfattas av rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, här kallat massflyktsdirektivet. Utredaren ska i det sammanhanget särskilt beakta att den nuvarande regleringen i 21 kap. 4 § utlänningslagen innehåller hänvisningar till bestämmelser i utlänningslagen som saknar relevans för frågan om familjeåterför- ening enligt massflyktsdirektivet (jfr Migrationsverkets hemställan, Ju2022/01262).

Utredaren ska därför

•ta ställning till hur anhörigkretsen för uppehållstillstånd på grund av anknytning kan begränsas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Försörjningskrav vid anhöriginvandring

För att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas enligt de allmänna reglerna i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlänningslagen krävs som huvudregel att anknytningspersonen kan försörja sig och familje- medlemmen och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och familjen (se 5 kap. 3 b § utlänningslagen). Ett försörjnings- krav är också kopplat till flera av de övriga bestämmelserna om uppe- hållstillstånd på grund av anknytning, t.ex. när anknytningspersonen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt reglerna om arbetskraftsinvandring, tillstånd för företagsintern förflyttning (s.k. ICT-tillstånd) eller för studier inom högre utbildning. I promemo- rian Genomförande av det nya blåkortsdirektivet (Ds 2023:6) före- slås att ett försörjningskrav även ska införas vid anhöriginvandring

421

Bilaga 1SOU 2025:95

kopplat till EU-blåkort. Promemorian bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Försörjningskrav vid anhöriginvandring syftar framför allt till att stärka integrationen. Det har bedömts att om anknytningspersonen redan har etablerats i samhället genom att han eller hon är egenförsör- jande och har en bostad så främjas även de nyanlända familjemedlem- marnas integration (se t.ex. prop. 2009/10:77 s. 19 och prop. 2023/24:18 s. 17). Som ett led i arbetet med att komma till rätta med de nuvar- ande problemen med bristande integration och växande utanförskap bör därför reglerna om försörjningskrav vid anhöriginvandring ses över och skärpas.

Regeringen föreslog nyligen vissa lagändringar som begränsar möj- ligheten till undantag från försörjningskravet när anknytningsperso- nen är skyddsbehövande. Ändringarna trädde i kraft den 1 december 2023 (prop. 2023/24:18, bet. 2023/24:SfU5, rskr. 2023/24:18). Fler åtgärder behöver dock vidtas. Utredaren ska därför analysera vilka begränsningar som EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt ställer upp när det gäller försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring. Utifrån analysen ska utredaren ta ställning till hur befintliga försörjningskrav kan skärpas. Utredaren ska särskilt över- väga om, och i så fall hur, nuvarande ventilbestämmelser som innebär att undantag från försörjningskraven kan medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl ska skärpas. För en enhetlig och ändamålsenlig reglering bör även övervägas om ett försörjningskrav ska införas i så- dana situationer där detta saknas i dag, t.ex. när anknytningspersonen har tidsbegränsat uppehållstillstånd för forskning eller ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat.

I dag ställs inget försörjningskrav vid ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd på grund av anknytning. Eftersom det kan dröja innan anhöriginvandraren själv har kommit i varaktig egen försörj- ning kan det ifrågasättas om det är en rimlig ordning. Samtidigt finns det situationer där det redan nu kan förutses att det kan vara svårt att ställa upp ett sådant krav, t.ex. om familjemedlemmen är ett barn. Frågan om i vilka fall det vore rimligt att ställa krav på försörjning vid förlängning av uppehållstillstånd samt i vilka situationer som undantag kan behöva göras har inte utretts i någon närmare utsträck- ning tidigare. Det bör därför ingå i det nu aktuella uppdraget att ta ställning till hur en ordning kan utformas som innebär att försörjnings- krav som huvudregel ska gälla även vid förlängningar, under förut-

422

SOU 2025:95

Bilaga 1

sättning att anhöriginvandraren själv inte ännu kommit i varaktig egen försörjning.

Inriktningen för utredarens överväganden ska vara att försörjnings- kraven ska utformas på ett sådant sätt att ingen anhöriginvandrare ska räknas som fattig eller riskera fattigdom vid ankomsten till Sverige. I avvägningen av om försörjningskrav ska ställas i större utsträck- ning och hur försörjningskraven ska utformas ska utredaren ta hän- syn till Sveriges möjligheter att attrahera forskare, doktorander och annan internationell kompetens som är viktig för Sverige. Det bör vidare, i likhet med vad som gäller i dag, även fortsatt vara möjligt för svenska medborgare och medborgare i annan EES-stat och Schweiz att ta hit sin make eller sambo som är tredjelandsmedborgare utan att det ställs krav på försörjning om förhållandet är väl etablerat (jfr 5 kap. 3 c § andra stycket utlänningslagen).

Utredaren ska därför

•analysera vilka begränsningar som finns enligt EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden i övrigt när det gäller att ställa upp försörjningskrav som villkor vid anhöriginvandring,

•utifrån analysen ta ställning till och föreslå hur befintliga försörj- ningskrav vid anhöriginvandring ska skärpas,

•ta ställning till om försörjningskrav bör införas som villkor för anhöriginvandring i de fall detta saknas i dag och, om det bedöms lämpligt, föreslå en sådan ordning,

•ta ställning till och föreslå hur en ordning som innebär att för- sörjningskrav ska gälla även vid förlängning av uppehållstillstånd på grund av anknytning bör utformas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Krav på heltäckande sjukförsäkring

Artikel 7.1 b) i familjeåterföreningsdirektivet ger medlemsstaterna möjlighet att i vissa fall kräva bevis för att anknytningspersonen har en sjukförsäkring som omfattar alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som gäller an- knytningspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar. I utlän- ningslagstiftningen förekommer krav på heltäckande sjukförsäkring

423

Bilaga 1

SOU 2025:95

i flera situationer, t.ex. i vissa fall vid ansökan om ICT-tillstånd och uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning, liksom vid ansökan om uppehållstillstånd för vissa kategorier av ut- länningar som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-stat. Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring har i be- tänkandet Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15) föreslagit att krav på heltäckande sjukförsäkring även ska införas som villkor för att arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § utlänningslagen ska beviljas vid vistelser som kommer att uppgå till högst ett år. Betänk- andet har remitterats och bereds för närvarande i Regeringskansliet. Krav på heltäckande sjukförsäkring som även omfattar anhöriga gäller vidare som förutsättning för att vissa EES-medborgare ska ha uppe- hållsrätt i Sverige (3 a kap. 3 § 3 och 4 utlänningslagen). När det gäller annan anhöriginvandring har något krav på sjukförsäkring dock inte införts. Inom ramen för översynen bör undersökas om, och i så fall i vilka situationer, ett krav på heltäckande sjukförsäkring kan införas som villkor för anhöriginvandring. I uppdraget ingår däremot inte att lämna förslag på sådana integrationsåtgärder som avses i artikel 7.2 i familjeåterföreningsdirektivet.

Utredaren ska därför

•analysera i vilken utsträckning det är möjligt att införa krav på heltäckande sjukförsäkring som villkor för anhöriginvandring,

•utifrån analysen och i de fall det bedöms möjligt ta ställning till hur en sådan ordning bör införas och i så fall hur den bör utfor- mas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppehållstillstånd efter brott riktat mot familjemedlem

Våld i nära relationer är ett stort samhällsproblem. Ett led i arbetet för att stoppa våldet och stärka skyddet för våldsutsatta i nära relatio- ner är att så långt som möjligt hindra att den som utvisats på grund av brott mot en familjemedlem därefter beviljas uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning till samma familjemedlem. Riksdagen har också tillkännagett för regeringen att det behövs ett förtydligande i lagstift- ningen med innebörden att den som utvisats på grund av grova brott mot medlemmar av den egna familjen inte på nytt ska kunna åter-

424

SOU 2025:95

Bilaga 1

vända till Sverige enbart på grund av sin familjeanknytning till brotts- offren efter att återreseförbudet har löpt ut (bet. 2021/22:SfU28 punkt 16, rskr. 2021/22:387).

Risken för att familjemedlemmar utsätts för våld eller annan all- varlig kränkning av sin frihet och frid ska redan i dag beaktas vid pröv- ningen av om uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas och förekomsten av en sådan risk kan medföra att uppehållstillstånd nekas (se t.ex. 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). När det gäller uppehållstillstånd som söks på grund av anknytning till en make, maka eller sambo med stöd av de allmänna bestämmelserna i 5 kap. 3 § utlänningslagen får tillstånd nekas om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (se 5 kap. 17 a § första stycket 3 ut- länningslagen). Migrationsöverdomstolen har uttalat att vid bedöm- ningen av om sökanden utgör ett sådant hot mot allmän ordning och säkerhet ska det särskilt beaktas om det är fråga om brottslighet som riktat sig mot anknytningspersonen (se MIG 2008:46). Uttrycken ”hot mot allmän ordning och säkerhet” är EU-rättsliga och tolkas därför ytterst av EU-domstolen.

Utredningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd (Ju 2023:25) har sedan tidigare i uppdrag att bl.a. analysera och föreslå hur möjligheterna att neka uppehållstillstånd på grund av brott, samt på grund av andra bris- ter i levnadssättet än brott, kan utökas i fråga om uppehållstillstånd som inte bygger på EU-rätten. Det ingår också i den utredningens uppdrag att ta ställning till om, och i så fall hur, det är möjligt att utöka möjligheterna att neka uppehållstillstånd som har EU-rättslig grund på grund av brister i levnadssättet. Uppdraget ska redovisas den 15 janu- ari 2025. Inom ramen för uppdraget i dessa direktiv bör ingå att under- söka om det, utöver de frågor som utreds av den utredningen, är möjligt att skärpa eller förtydliga reglerna om när uppehållstillstånd får nekas den som utvisats på grund av brott mot en familjemedlem och därefter ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till samma familjemedlem.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om, och i så fall hur, det är möjligt att skärpa eller förtydliga reglerna om när uppehållstillstånd får nekas den som utvisats på grund av brott mot en familjemedlem och som därefter ansöker om uppehållstillstånd på grund av anknytning till samma familjemedlem i den utsträckning frågan inte omhändertas av Ut-

425

Bilaga 1

SOU 2025:95

redningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möj- ligheter till återkallelse av uppehållstillstånd (Ju 2023:25), och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Fortsatt uppehållstillstånd när den anknytningsgrundande relationen upphört

När giltighetstiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som be- viljats på grund av anknytning löper ut krävs att den relation som ut- gjort grunden för tillståndet består för att ett nytt uppehållstillstånd på samma grund ska beviljas. I vissa situationer, när uppehållstillstånd beviljats med stöd av de allmänna reglerna i 5 kap. 3 eller 3 a §§ ut- länningslagen, får dock ett fortsatt uppehållstillstånd ges trots att det anknytningsgrundande förhållandet har upphört (s.k. brusten anknyt- ning). Så är fallet om utlänningen har särskild anknytning till Sverige, förhållandet har upphört främst på grund av att utlänningen, eller utlänningens barn, utsatts för våld eller för annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid i förhållandet, eller andra starka skäl talar för att utlänningen ska ges fortsatt uppehållstillstånd (5 kap. 16 § utlännings- lagen). Den här ordningen med fortsatt uppehållstillstånd vid brusten anknytning utgör ett avsteg från utgångspunkten att den som inte längre har en grund för uppehållstillstånd ska återvända till sitt hem- land. Ordningen innebär också att den som beviljats uppehållstillstånd på grund av familjeanknytning har en mer gynnsam position än andra kategorier, t.ex. skyddsbehövande, om den tidigare grunden för uppe- hållstillstånd upphör. Det kan ifrågasättas om det är en rimlig ordning. Det bör därför ses över i vilka situationer som det är rimligt att be- vilja uppehållstillstånd vid brusten anknytning och hur den nuvarande ordningen kan skärpas. För att motverka att vissa personer, t.ex. på grund av rädsla för utvisning, stannar kvar i en våldsam eller på annat sätt destruktiv relation är det dock viktigt att de nuvarande möjlig- heterna till fortsatt uppehållstillstånd vid våld eller andra kränkningar i relationen inte försämras.

Utredaren ska därför

•ta ställning till i vilka situationer som fortsatt uppehållstillstånd bör kunna beviljas när en tidigare anknytningsgrundande relation har upphört,

426

SOU 2025:95

Bilaga 1

•med utgångspunkt i ställningstagandet föreslå en skärpt regler- ing, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget om utökad användning av dna-analys för att styrka biologiskt släktskap

En förutsättning för att en ansökan om uppehållstillstånd för familje- återförening ska kunna beviljas i ärenden där biologiskt släktskap åberopas är att släktskapet kan bevisas. På grund av förhållandena i sökandens hemland kan det ibland vara svårt eller omöjligt att styrka släktskapet genom skriftlig bevisning. I vissa fall kan det också finnas anledning att ifrågasätta tillförlitligheten i de dokument som lämnas in. Genom dna-teknik kan genetiska samband mellan olika personer visas med hög säkerhet. Migrationsverket är i dag skyldigt att i vissa familjeanknytningsärenden erbjuda sökanden och anknytningsperso- nen tillfälle att få en dna-analys utförd på statens bekostnad när det gäller det biologiska släktskapet som åberopas i ansökan. Så är fallet om den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig för att uppe- hållstillstånd ska beviljas och det inte är uppenbart att släktförhållandet inte föreligger (se 13 kap. 15 § utlänningslagen). Även den som själv har bekostat en sådan dna-analys kan i vissa fall få ersättning från staten för detta (13 kap. 16 § utlänningslagen).

Bestämmelserna om dna-analys i vissa anknytningsärenden inför- des 2006 och syftar bl.a. till att skydda barn från oäkta familjeåterför- eningar. Det bedömdes att barn genom införandet av möjligheten till dna-analys lättare kunde skyddas mot utnyttjande och från att över- ges, vilket tidigare hade varit ett problem i en del fall av oäkta familje- återföreningar. Det ansågs också utgöra ett hinder mot att barn sam- manförs med personer som inte är deras föräldrar (jfr prop. 2005/06:72

s.69 och 70). Effekterna av den nuvarande regleringen om dna-analys vid anhöriginvandring har inte utvärderats. Eftersom skyldigheten för Migrationsverket att erbjuda dna-analys är begränsad till situationer där den övriga utredningen om släktskapet inte är tillräcklig skulle det fortfarande kunna förekomma situationer där barn återförenas med personer som inte är deras biologiska föräldrar och att barn därefter utnyttjas eller överges. Det skulle t.ex. kunna ske om dokument som åberopats i ett ärende är falska eller manipulerade men detta inte

427

Bilaga 1

SOU 2025:95

upptäcks under handläggningen av en ansökan. Den nuvarande skyl- digheten att erbjuda dna-analys är också begränsad till viss anhörig- invandring som grundar sig på bestämmelser i 5 kap. 3 och 3 a §§ utlän- ningslagen medan anhöriginvandring enligt andra bestämmelser inte omfattas av samma skyldighet.

Det är angeläget att så långt som möjligt skydda barn från att fara illa. Ett viktigt led för att åstadkomma detta är att vidta åtgärder som motverkar att barn beviljas uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning till en person som oriktigt påstår sig vara barnets förälder. En sådan åtgärd skulle kunna vara att använda dna-analys i fler fall för att bevisa biologiskt släktskap. Riksdagen har också tillkännagett för regeringen att dna-analys ska vara huvudregel vid viss anhöriginvand- ring (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Utredaren ska därför överväga vilket behov som finns av att använda dna-analys i större utsträckning vid anhöriginvandring och ta ställning till om, och i så fall hur, nuvarande regler bör ändras för att möjliggöra detta. I analysen ska utredaren särskilt beakta principen om fri bevisföring. Utredaren måste också analysera hur en utökad användning av dna- analys förhåller sig till enskildas rätt till skydd för grundläggande fri- och rättigheter, i synnerhet rätten till skydd för den personliga integ- riteten och till familjeliv.

En analys måste också göras ur ett dataskyddsrättsligt perspektiv. Förslag som lämnas måste vara förenliga med regeringsformen och relevant EU-rätt samt med Europakonventionen och Sveriges inter- nationella åtaganden i övrigt. I fall som rör barn ska även barnets rättig- heter i enlighet med barnkonventionen beaktas. Utredaren måste även beakta effekterna för berörda myndigheter, framför allt Rättsmedici- nalverket, Migrationsverket och utlandsmyndigheterna.

Migrationsverket har i en hemställan till regeringen efterfrågat klar- görande av de rättsliga förutsättningarna för överföring av person- uppgifter från myndigheten till Rättsmedicinalverket i samband med dna-analys i anknytningsärenden (Ju2017/02513). I uppdraget bör där- för även ingå att ta ställning till om det finns behov av ändringar i nuvarande regler för att klargöra det rättsliga stödet för behandling av personuppgifter i dessa ärenden.

Utredaren ska därför

•analysera behovet, kostnaderna och nyttan av att använda dna- analys för att styrka biologiskt släktskap i större utsträckning jäm- fört med i dag,

428

SOU 2025:95

Bilaga 1

•utifrån analysen ta ställning till hur nuvarande regler bör ändras för att möjliggöra en utökad användning av dna-analys vid anhörig- invandring,

•ta ställning till om det finns behov av ändringar i nuvarande regler för att klargöra det rättsliga stödet för behandling av personuppgif- ter i samband med dna-analys i anknytningsärenden, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvens- utredningar beskriva och ange kostnadsberäkningar samt beskriva och, om möjligt, ange en beräkning av andra relevanta konsekvenser för sina förslag. Om förslagen som lämnas medför kostnadsökningar för staten, kommuner eller regioner, ska utredaren i enlighet med kom- mittéförordningen (1998:1474) föreslå en finansiering. Utredaren ska redogöra för förslagensförenlighet med grundläggande fri- och rättig- heter enligt bl.a. regeringsformen, liksom med EU-rätt och Sveriges internationella åtaganden i övrigt. Utredaren ska genomgående ha ett jämställdhets- och integrationsperspektiv i den analys som görs och beskriva konsekvenserna av föreslagna åtgärder för möjligheterna att nå det integrationspolitiska målet. Utredaren ska även genom- gående ha ett barnrättsperspektiv och beskriva konsekvenserna av föreslagna åtgärder för barn, i enlighet med bl.a. barnkonventionen.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Under genomförandet av uppdraget ska utredaren föra dialog med berörda myndigheter och organisationer i den utsträckning som be- döms lämplig. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, utredningsväsen- det och EU. Utredaren ska därmed bl.a. ha kontakt med Utred- ningen om anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten (Ju 2023:18) och Utredningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd (Ju 2023:25).

429

			Bilaga 2
L 251/12		Europeiska unionens officiella tidning	3.10.2003
L 251/12	SV	Europeiska unionens officiella tidning	3.10.2003

RÅDETS DIREKTIV 2003/86/EG

av den 22 septe ber 2003

o rätt till fa iljeåterförening

EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV

med beaktande a Fördraget om upprättandet a Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 63.3 a i detta,

med beaktande a kommissionens förslag (1),

med beaktande a Europaparlamentets yttrande (2),

med beaktande a Europeiska ekonomiska och sociala kommit- téns yttrande (3), och

med beaktande a Regionkommitténs yttrande (4), och

a följande skäl:

(1)För att grad is inrätta ett område med frihet, säkerhet och rätt isa föreskri s i Fördraget om upprättandet a Europeiska gemenskapen dels att det skall idtas åtgärder som syftar till att säkerställa den fria rörligheten för personer, och i samband därmed direkt relaterade stödåtgärder a seende kontroller id yttre gränser, asyl och in andring, dels att det skall idtas åtgärder som rör asyl, in andring och skydd a rättigheter för tredjelands- medborgare.

(2) Åtgärderna a seende familjeåterförening bör antas i

ö erensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjeli et som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direkti respek- terar de grundläggande rättigheter och iakttar de prin- ciper som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska kon entionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och i Europeiska unio- nens stadga om de grundläggande rättigheterna.

(3)Europeiska rådet erkände id sitt särskilda möte i Tammerfors den 15 och 16 oktober 1999 beho et a tillnärmning a nationell lagstiftning om illkoren för rätt till inresa och istelse för tredjelandsmedborgare. I detta sammanhang fastslog Europeiska rådet särskilt att Europeiska unionen bör säkerställa en rätt is behandling a tredjelandsmedborgare som lagligen istas på medlemsstaternas territorium, och att en mer kraftfull integrationspolitik bör syfta till att ge dem rättigheter och skyldigheter som är jämförbara med EU-medbor- garnas. Europeiska rådet uppmanade därför rådet att, på grund al a förslag från kommissionen, snabbt anta rättsliga instrument. Beho et a att uppnå de mål som fastställdes i Tammerfors bekräftades a Europeiska rådet i Laeken den 14 och 15 december 2001.

(1) EGT C 116 E, 26.4.2000, s. 66, och EGT C 62 E, 27.2.2001, s. 99.

(2) EGT C 135, 7.5.2001, s. 174.

(3) EGT C 204, 18.7.2000, s. 40.

(4) EUT C 73, 26.3.2003, s. 16.

(4)Familjeåterförening är ett nöd ändigt medel för att möjliggöra familjeli et. Familjeåterförening bidrar till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna, som ä en främjar den ekonomiska och sociala samman- hållningen, ilket är ett a gemenskapens grundläggande mål enligt fördraget.

(5)Medlemsstaterna bör sätta i kraft bestämmelserna i detta direkti utan diskriminering med a seende på kön, ras, hudfärg, etniskt eller socialt ursprung, genetiska egen- skaper, språk, religion eller ö ertygelse, politiska eller andra åsikter, tillhörighet till en nationell minoritet, förmögenhet, födelseort, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning.

(6)För att säkerställa skyddet för familjen och be arandet eller skapandet a familjeli et, bör de materiella illkoren för utö andet a rätten till familjeåterförening fastställas enligt gemensamma kriterier.

(7)Medlemsstaterna bör ha möjlighet att tillämpa detta direkti ä en om alla familjemedlemmar anländer till- sammans.

(8)Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärk- samhet med anledning a de skäl som t ingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att le a ett normalt familjeli där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras a förmånligare illkor.

(9)Familjeåterförening bör under alla omständigheter gälla medlemmarna i kärnfamiljen, det ill säga make/maka och underåriga barn.

(10)Det är upp till medlemsstaterna att a göra huru ida de önskar tillåta familjeåterförening för släktingar i rakt uppstigande led, ogifta myndiga barn, ogifta eller regi- strerade partners samt, när det gäller polygama hushåll, underåriga barn till ytterligare en make/maka och refe- renspersonen. Att en medlemsstat be iljar familjeåter- förening för dessa personer skall inte på erka möjlig- heten för de medlemsstater som inte godkänner familje- band i de fall som täcks a denna bestämmelse att inte be ilja dessa personer behandling som familjemed- lemmar när det gäller rätten till istelse i en annan medlemsstat, enligt definitionen i rele ant EG-lagstift- ning.

431

Bilaga 2

SOU 2025:95

3.10.2003		Eur peiska uni nens fficiella tidning	L 251/13
	SV

(11)Rätten till familjeåterförening bör utövas i överensstäm- melse med de värden ch principer s m medlemssta-

terna erkänner, i synnerhet beträffande kvinn rs ch barns rättigheter, vilket m tiverar att restriktiva åtgärder kan införas m t återförening av familjemedlemmar i

p lygama hushåll.

(12)Möjligheten att begränsa rätten till familjeåterförening för barn över t lv års ålder, vars primära b stad är en annan än referenspers nens, är avsedd att avspegla barnens förmåga till integrering i tidig ålder ch skall garantera att de förvärvar den utbildning ch de språk- kunskaper s m krävs i sk lan.

(13)Det bör inrättas ett system med förfaranderegler för prövning av ansökan m familjeåterförening ch för familjemedlemmars inresa ch vistelse. Dessa förfa- randen bör vara effektiva ch gen mförbara i förhål- lande till den n rmala arbetsbelastningen vid medlems- staternas myndigheter, samt tillåta insyn ch vara rättvisa för att ge de berörda pers nerna adekvat rättssäkerhet.

(14)Familjeåterförening får vägras på vederbörligen m tive- rade grunder. I synnerhet bör den pers n s m önskar åtnjuta familjeåterförening inte utgöra ett h t m t allmän rdning ch säkerhet. Begreppet allmän rdning får inbegripa fällande d m för allvarligt br tt. Det bör i detta sammanhang n teras att begreppet allmän rdning

ch säkerhet även mfattar fall då en tredjelandsmedb r- gare tillhör en sammanslutning s m stöder internati nell terr rism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier.

(15)Familjemedlemmarnas integrering bör främjas. De bör

därför få en självständig ställning s m är ber ende av referenspers nen, särskilt vid upplösning av familjeband ch partnerskap, ch de bör få tillträde till undervisning, anställning ch yrkesutbildning på samma villk r s m den pers n med vilken de återförenas, i enlighet med

relevanta villk r.

(16)Efters m målen för den föreslagna åtgärden, nämligen att införa en rätt till familjeåterförening för tredjelands- medb rgare s m skall utövas enligt gemensamma regler, inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemssta- terna ch de därför, på grund av åtgärdens mfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på gemenskapsnivå, kan gemenskapen vidta åtgärder i enlighet med subsidia- ritetsprincipen i artikel 5 i fördraget. I enlighet med pr p rti nalitetsprincipen i samma artikel går detta direktiv inte utöver vad s m är nödvändigt för att uppnå dessa mål.

(17)I enlighet med artiklarna 1 ch 2 i det till Fördraget m

Eur	peiska	uni nen ch Fördraget	m upprättandet av
Eur	peiska	gemenskapen f gade	pr t k llet	m

Förenade kungarikets ch Irlands ställning, ch utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 i nämnda pr t - k ll, deltar dessa medlemsstater inte i antagandet av detta direktiv, s m inte är bindande för eller tillämpligt i dem.

(18)I enlighet med artiklarna 1 ch 2 i det till Fördraget m

Eur peiska uni nen ch Fördraget m upprättandet av Eur peiska gemenskapen f gade pr t k llet m Danmarks ställning deltar Danmark inte i antagandet av detta direktiv, s m inte är bindande för eller tillämpligt i Danmark.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

KAPITEL I

Allmänna bestämmelser

Artikel 1

Syftet med detta direktiv är att fastställa villk r för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedb rgare s m vistas lagligen på medlemsstaternas territ rier.

Artikel 2

I detta direktiv avses med

a)tredjelandsmedborgare: pers ner s m inte är uni nsmedb r- gare enligt artikel 17.1 i fördraget,

b)flykting: tredjelandsmedb rgare eller statslösa pers ner s m beviljats flyktingstatus enligt Genèvek nventi nen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad gen m New Y rk-pr t k llet av den 31 januari 1967,

c)referensperson: en tredjelandsmedb rgare s m vistas lagligen i en medlemsstat ch s m ansöker m familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker m familjeåterförening för att förenas med h n m/henne,

d)familjeåterförening: inresa ch vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedb rgare s m vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeen- heten, avsett m familjebanden knutits före eller efter refe- renspers nens inresa,

e)uppe ållstillstånd: varje tillstånd s m utfärdas av myndighe- terna i en medlemsstat ch s m ger en tredjelandsmedb r- gare rätt att vistas lagligt på den medlemsstatens territ rium i enlighet med bestämmelserna i artikel 1.2 a i rådets för rd- ning (EG) nr 1030/2002 av den 13 juni 2002 m en enhetlig utf rmning av uppehållstillstånd för medb rgare i tredje land (1),

(1) EGT L 157, 15.6.2002, s. 1.

432

SOU 2025:95

Bilaga 2

L 251/14		E ropeiska nionens officiella tidning	3.10.2003
	SV

f)underårig utan medföljande vuxen: tredjelandsmedborgare eller statslös person som är yngre än arton år och som anländer till medlemsstaternas territorier tan medföljande v xen som enligt lag eller sedvana ansvarar för den nderårige, så länge som denne inte faktiskt tas om hand av en sådan

v	xen, eller en nderårig som lämnas tan medföljande
v	xen efter att ha anlänt till medlemsstaternas territorier.

Artikel 3

1.Detta direktiv skall tillämpas när referenspersonen innehar ett ppehållstillstånd med en giltighetstid på minst ett år som tfärdats av en medlemsstat och har välgr ndade tsikter att få ett varaktigt ppehållstillstånd, om hans eller hennes familjemedlemmar är tredjelandsmedborgare, oberoende

av deras rättsliga ställning.

2.Detta direktiv skall inte tillämpas när referenspersonen

a)ansöker om att beviljas flyktingstat s och vars ansökan änn inte har lett till ett sl tligt besl t,

b)har tillstånd att vistas i en medlemsstat med stöd av ett tillfälligt skydd eller som ansöker om tillstånd att vistas i medlemsstaten i avvaktan på ett besl t om sin ställning,

c)har tillstånd att vistas i en medlemsstat på gr ndval av alter- nativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna, eller som har ansökt om ppehållstillstånd av denna anledning och som avvaktar ett besl t om sin ställning.

3.Detta direktiv skall inte tillämpas på familjemedlemmar till nionsmedborgare.

4.Detta direktiv skall inte påverka tillämpningen av förmån- ligare bestämmelser i

a)bilaterala och m ltilaterala avtal mellan gemenskapen eller gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och tredje länder å andra sidan,

b)E ropeiska sociala stadgan av den 18 oktober 1961, den reviderade E ropeiska sociala stadgan av den 3 maj 1987 och den e ropeiska konventionen om migrerande arbetsta- gares rättsställning av den 24 november 1977.

5.Detta direktiv skall inte påverka medlemsstaternas möjlig- heter att anta eller behålla förmånligare bestämmelser.

KAPITEL II

Familjemedlemmar

Artikel 4

1.Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakt- tagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:

a)Referenspersonens make/maka.

b)Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/ maka, inbegripet barn som har adopterats i enlighet med ett besl t som har fattats av den berörda medlemsstatens behöriga myndighet eller ett besl t som är a tomatiskt verkställbart enligt den medlemsstatens internationella förpliktelser, eller som måste erkännas enligt internationella förpliktelser.

c)Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till referens- personen om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står nder gemensam vårdnad, nder för tsättning att den andra vård- nadshavaren har lämnat sitt medgivande.

d)Underåriga barn, inbegripet adopterade barn, till maken/ makan om denne har vårdnaden och barnen är beroende av honom/henne för sin försörjning. Medlemsstaterna får tillåta familjeåterförening för barn som står nder gemensam vårdnad, nder för tsättning att den andra vårdnadshavaren har lämnat sitt medgivande.

Underåriga barn enligt denna artikel får inte ha ppnått myndighetsålder enligt den berörda medlemsstatens lagstiftning och får inte vara gifta.

När ett barn är över tolv år och anländer på egen hand tan resten av sin familj, får medlemsstaterna med avvikelse från ovanstående, innan de ger barnet tillstånd till inresa och vistelse enligt detta direktiv, pröva om barnet ppfyller kriteriet för integrering, om deras lagstiftning vid den tidp nkt då detta direktiv genomförs föreskriver en sådan prövning.

2.Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:

a)Släktingar i rakt ppstigande led av första graden till refe- renspersonen eller dennes make/maka, om släktingarna är beroende av referenspersonen eller dennes make/maka för sin försörjning och saknar annat nödvändigt familjemässigt stöd i rspr ngslandet.

b)Ogifta myndiga barn till referenspersonen eller dennes make/maka, om barnen av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva.

3.Medlemsstaterna får i lag eller annan författning, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV, tillåta inresa och vistelse för en ogift partner som är tredjelands- medborgare och som har ett vederbörligen styrkt varaktigt förhållande med referenspersonen eller för en tredjelandsmed- borgare som har familjeband med referenspersonen i form av ett registrerat partnerskap enligt artikel 5.2 samt för ogifta

nderåriga barn, även adopterade barn, samt ogifta myndiga barn som av hälsoskäl bevisligen inte kan försörja sig själva, till dessa personer.

433

Bilaga 2

SOU 2025:95

3.10.2003		Europeiska unionens officiella tidning	L 251/15
	SV

Medlemsstaterna får besluta att registrerad partner skall behandlas som make/maka i fråga om familjeåterförening.

.När det gäller polygama hushåll där referenspersonen redan bor tillsammans med en make/maka på en medlemsstats territorium, skall den berörda medlemsstaten inte tillåta familje- återförening för en ytterligare make/maka.

Med avvikelse från punkt 1 c får medlemsstaterna begränsa familjeåterförening av underåriga barn till ytterligare en make/ maka och referenspersonen.

5.För att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att referensper- sonen och dennes make/maka skall ha uppnått en viss lägsta ålder, och högst 21 år, innan maken/makan kan återförenas med referenspersonen.

6.Med avvikelse från ovanstående får medlemsstaterna begära att ansökningar om familjeåterförening för underåriga barn skall lämnas innan barnet har fyllt 15 år, så som föreskrivs i deras gällande lagstiftning vid datumet för genomförandet av detta direktiv. Om ansökan lämnas in efter det att barnet har fyllt 15 år, skall de medlemsstater som beslutar att tillämpa detta undantag tillåta inresa och vistelse för sådana barn av andra skäl än familjeåterförening.

KAPITEL III

Inlämnande och prövning av ansökan

Artikel 5

1.Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.

2.Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden

och för att villkoren i artiklarna och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.

Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlems- staterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familje- medlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.

Vid prövningen av en ansökan avseende referenspersonens ogifta partner skall medlemsstaterna vid bedömningen av om det finns ett varaktigt förhållande beakta omständigheter som att det finns ett gemensamt barn, ett tidigare samboende, ett registrerat partnerskap eller andra tillförlitliga bevis.

3.Ansökan skall lämnas in och behandlas när familjemed- lemmarna vistas utanför den medlemsstat på vars territorium referenspersonen vistas.

Med avvikelse från denna bestämmelse får en medlemsstat i lämpliga fall godta en ansökan som lämnas in när familjemed- lemmarna redan befinner sig på dess territorium.

.Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.

Om prövningen av ansökan är av komplicerad natur, får tids- fristen i första stycket i undantagsfall förlängas.

Ett beslut om avslag skall motiveras. Samtliga följder av att ett beslut inte har fattats när tidsfristen i första stycket löper ut skall regleras i den berörda medlemsstatens nationella lagstift- ning.

5.Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet.

KAPITEL IV

Villkor för utövandet av rätten till familje terförening

Artikel 6

1.Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för en familjemedlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

2.Medlemsstaterna får återkalla uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familje- medlem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet och hälsa.

När medlemsstaten fattar relevant beslut skall den beakta, förutom artikel 17, allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som familjemedlemmen begått, eller den fara som denna person utgör.

3.Den berörda medlemsstatens behöriga myndighet får inte avslå en ansökan om förnyelse av ett uppehållstillstånd eller utvisa någon från territoriet endast på grund av sjukdom eller invaliditet som har uppkommit efter det att uppehållstillståndet utfärdades.

Artikel 7

1.När ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har

a)en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden,

b)en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medbor- garna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar,

434

SOU 2025:95

Bilaga 2

L 251/16		Europeiska unionens officiella tidning	3.10.2003
	SV

c)stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräck- liga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp fr n systemet för socialt bist nd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och f r beakta niv n för minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar.

2.Medlemsstaterna f r kräva att tredjelandsmedborgare följer integrations tgärderna i enlighet med nationell lagstift- ning.

Beträffande de flyktingar och/eller flyktingars familjemed- lemmar som avses i artikel 12 f r de integrations tgärder som avses i första stycket inte tillämpas förrän de berörda perso- nerna har beviljats familje terförening.

Artikel 8

Medlemsstaterna f r kräva att referenspersonen skall ha vistats lagligen p deras territorium under en period som inte f r överstiga tv r innan han eller hon kan terförenas med sina familjemedlemmar.

Om en medlemsstats gällande lagstiftning p omr det för famil- je terförening vid den tidpunkt d direktivet antas beaktar medlemsstatens mottagningskapacitet, f r medlemsstaten med avvikelse fr n första stycket införa en väntetid p högst tre r mellan inlämnandet av en ansökan om familje terförening och utfärdandet av uppeh llstillst nd för familjemedlemmarna.

KAPITEL V

3.Om en flykting är under rig utan medföljande vuxen

a)skall medlemsstaterna till ta inresa och vistelse i familje ter- föreningssyfte för hans eller hennes släktingar i rakt uppsti- gande led av första graden utan att tillämpa villkoren i artikel 4.2 a,

b)f r medlemsstaterna till ta inresa och vistelse i familje ter- föreningssyfte för hans eller hennes legala v rdnadshavare

eller varje annan familjemedlem, om flyktingen inte har n gra släktingar i rakt uppstigande led eller om de inte g r att sp ra.

Artikel 11

1.Vad gäller inlämnandet och prövningen av ansökan skall artikel 5 tillämpas, med förbeh ll för punkt 2 i den här arti- keln.

2.Om en flykting inte kan styrka sina familjeband med offentliga handlingar, skall medlemsstaten beakta andra bevis för att s dana band föreligger enligt nationell lagstiftning. Ett beslut om avslag p ansökan f r inte uteslutande bygga p avsaknad av skriftlig bevisning.

Artikel 12

1.Med avvikelse fr n artikel 7 f r medlemsstaterna i samband med ansökningar som rör s dana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 inte kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar skall styrka att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.

Familjeåterförening för flyktingar

Artikel 9

1. Detta kapitel skall tillämpas p familje terförening för s dana flyktingar som erkänns av medlemsstaterna.

2.Medlemsstaterna f r begränsa tillämpningen av detta kapitel till flyktingar vilkas familjeband har etablerats före inresan.

3.Detta kapitel skall inte p verka regler om beviljande av flyktingstatus för familjemedlemmar.

Artikel 10

1.Artikel 4 skall tillämpas p definitionen av familjemed- lemmar, med undantag av artikel 4.1 tredje stycket som inte skall tillämpas p barn till flyktingar.

2.Medlemsstaterna f r till ta familje terförening för andra familjemedlemmar än de som anges i artikel 4, om de är beroende av flyktingen för sin försörjning.

Utan att internationella taganden sidosätts, f r medlemssta- terna, om familje terförening är möjlig i ett tredje land med vilket referenspersonen och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning, kräva de uppgifter som avses i första stycket.

Medlemsstaterna f r kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familje terförening inte lämnas in inom tre m nader efter det att flyktingstatus har beviljats.

2.Med avvikelse fr n artikel 8 f r medlemsstaterna inte kräva att flyktingen skall ha vistats p deras territorium under en viss tid innan han eller hon kan terförenas med sina famil- jemedlemmar.

KAPITEL VI

Inresa och vistelse för familjemedlemmar

Artikel 13

1.S snart ansökan om inresa för familje terförening har godkänts, skall den berörda medlemsstaten ge familjemedlem- marna tillst nd till inresa. Den berörda medlemsstaten skall därvid p alla sätt underlätta för dessa personer att erh lla de viseringar som krävs.

435

Bilaga 2

SOU 2025:95

3.10.2003		Europeiska unionens officiella tidning	L 251/17
	SV

2.Den berörda medlemsstaten skall för familjemedlemmarna utfärda ett första uppehållstillstånd med minst ett års giltig hetstid. Detta uppehållstillstånd skall kunna förnyas.

3.Giltighetstiden för familjemedlemmens eller familjemed lemmarnas uppehållstillstånd får i princip inte sträcka sig längre än till och med det datum då referenspersonens uppehållstill stånd löper ut.

Artikel 14

1.Referenspersonens familjemedlemmar skall ha samma rätt som referenspersonen att få tillträde till

a)utbildning,

b)anställning eller egen företagsverksamhet,

KAPITEL VII

Påföljder och rättsmedel

Artikel 16

1.Medlemsstaterna får avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening eller, i förekommande fall, åter kalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyelse av uppehållstillstånd för en familjemedlem i följande fall:

a)Om villkoren i detta direktiv inte är uppfyllda eller inte längre är uppfyllda.

c)yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskol ning.

2.Medlemsstaterna får enligt sin nationella lagstiftning besluta på vilka villkor familjemedlemmar får utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare. I dessa villkor skall det anges en tidsgräns som i inget fall får överskrida tolv månader, inom vilken medlemsstaterna får undersöka situationen på sin arbetsmarknad, innan familjemedlemmar beviljas tillstånd att utöva verksamhet som anställda eller som egenföretagare.

3.Medlemsstaterna får begränsa tillträdet till anställning eller egen företagsverksamhet för sådana släktingar i rakt uppsti gande led av första graden eller ogifta myndiga barn som omfattas av artikel 4.2.

Artikel 15

1.Senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd.

Medlemsstaterna får inskränka beviljandet av det uppehållstill stånd som avses i första stycket till make/maka eller ogift partner vid upplösning av familjebanden.

2.Medlemsstaterna får bevilja eget uppehållstillstånd för myndiga barn och sådana släktingar i direkt uppstigande led som omfattas av artikel 4.2.

Om referenspersonens tillgångar vid förnyelse av uppehålls tillståndet inte räcker till utan hjälp från den berörda medlemsstatens socialbidragssystem enligt artikel 7.1 c skall medlemsstaten beakta familjemedlemmarnas bidrag till hushållets inkomst.

b)Om referenspersonen och dennes familjemedlemmar inte eller inte längre lever som gifta eller har ett fullständigt familjeliv.

c)Om det kan konstateras att referenspersonen eller dennes ogifta partner är gift med eller har ett varaktigt förhållande med en annan person.

2.Medlemsstaterna får även avslå en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om att förnya uppehållstillståndet om det är fastställt

a)att falska eller vilseledande uppgifter eller falska eller förfals kade handlingar har använts, eller att tillstånd har erhållits genom vilseledande eller på andra olagliga sätt,

b)att ett äktenskap eller partnerskap har ingåtts eller en adop tion har utförts uteslutande för att ge den berörda personen möjlighet att resa in och vistas i en medlemsstat.

När medlemsstaterna gör en bedömning som gäller denna punkt får de särskilt ta hänsyn till det faktum att äkten skapet eller partnerskapet ingicks eller att adoptionen gjordes efter det att uppehållstillståndet utfärdades för refe renspersonen.

3.Om personer som rest in i medlemsstaten för familjeåter förening blir änklingar/änkor, skiljer sig, separerar eller om deras släktingar i direkt upp eller nedstigande led av första graden avlider, får de, efter ansökan, om så krävs, beviljas eget uppehållstillstånd. Medlemsstaterna skall anta bestämmelser som garanterar att oberoende uppehållstillstånd utfärdas i särskilt ömmande fall.

4.Villkoren för beviljande av eget uppehållstillstånd och för giltighetstiden för eget uppehållstillstånd skall fastställas enligt nationell lagstiftning.

3.Medlemsstaterna får återkalla ett uppehållstillstånd eller avslå en ansökan om förnyat uppehållstillstånd för en familje medlem om referenspersonen inte längre vistas i medlemsstaten och familjemedlemmen ännu inte har rätt till eget uppehållstill stånd enligt artikel 15.

4.Medlemsstaterna får utföra särskilda kontroller när det finns välgrundade misstankar om vilseledande eller skenäkten skap, skenpartnerskap eller skenadoption enligt definitionen i punkt 2. Särskilda kontroller får även utföras när familjemed lemmars uppehållstillstånd förnyas.

436

SOU 2025:95

Bilaga 2

L 251/18		Europeiska unionens officiella tidning	3.10.2003
L 251/18	SV	Europeiska unionens officiella tidning	3.10.2003

		Artikel 17	Artikel 20

Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppe- hållstillstånd återkallas eller inte förn as, eller om det beslutats att referenspersonen eller dennes familjemedlemmar skall utvisas, skall medlemsstaterna ta vederbörlig häns n till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social ankn tning till ur- sprungslandet.

Artikel 18

Om en ansökan om familjeåterförening avslås, om ett uppe- hållstillstånd återkallas eller inte förn as, eller om utvisning beslutas, skall medlemsstaterna se till att referenspersonen och/ eller dennes familjemedlemmar har rätt att ansöka om rättslig prövning.

Formerna och behörigheten för utövandet av den rätt som avses i första st cket skall fastställas av de berörda medlemssta- terna.

KAPITEL VIII

Slutbestämmelser

Artikel 19

Kommissionen skall med jämna mellanrum, och första gången senast den 3 oktober 2007, rapportera till Europaparlamentet och rådet om tillämpningen av detta direktiv i medlemsstaterna, och vid behov föreslå nödvändiga ändringar. Dessa ändringsför- slag skall vara prioriterade enligt artiklarna 3, 4, 7, 8 och 13.

Medlemsstaterna skall sätta i kraft de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv senast den 3 oktober 2005. De skall genast underrätta kommissionen om detta.

När en medlemsstat antar dessa bestämmelser skall de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen skall göras skall varje medlemsstat själv utfärda.

Artikel 21

Detta direktiv träder i kraft den samma dag som det offent- liggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Artikel 22

Detta direktiv riktar sig till medlemsstaterna i enlighet med Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen.

Utfärdat i Br ssel den 22 september 2003.

å rådets vägnar

F. FRATTINI

Ordförande

437

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.

26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.

27.En socionomutbildning i tiden. U.

28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.

29.Ökad kvalitet hos Samhall

och fler vägar till skyddat arbete. A.

30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.

31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.

32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.

33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.

34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.

35.Etableringsboendelagen

– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.

36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.

37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.

38.Att omhänderta barn och unga. S.

39.Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.

40.Säkrare tivoli. Ju.

41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften

–analyser på hundra års sikt. S.

42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.

43.Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande

i bristsituationer. S.

44.Förbättrat stöd i skolan. U.

45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.

46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.

47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.

48.Stärkt pandemiberedskap. S.

49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.

50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.

51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.

52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.

53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd

för vissa grupper. S.

54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.

55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.

56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.

57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.

58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.

59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.

60.En starkare fondmarknad. Fi.

61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.

Volym 1 och 2. S.

62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.

63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.

64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.

65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.

66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.

67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.

68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.

69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.

70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.

71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. S.

72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.

73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.

74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.

75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.

76.Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. A.

77.En översyn av den statliga löne- garantin. A.

78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.

79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.

80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.

81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.

82.Sysselsättning och boende på lands bygden – Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmel- serna. LI.

83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju.

84.Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. S.

85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utveck- lingspolitik. LI.

86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö.

87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju.

88.Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. KN.

89.En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. LI.

90.Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. Fi.

91.Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister

i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. Ju.

92.En kulturkanon för Sverige. Ku.

93.En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. LI.

94.En säkrare utrikesförvaltning. UD.

95.Skärpta villkor för anhöriginvandring. Ju.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Arbetsmarknadsdepartementet

Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]

Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]

Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]

Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]

En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]

Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]

En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]

Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]

Det handlar om oss

– så bryter vi utanförskapet

och bygger en starkare gemenskap. [76]

En översyn av den statliga löne- garantin. [77]

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]

En starkare fondmarknad. [60]

Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]

Förmedling av post till personer med skydd i folkbokföringen. [90]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]

Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]

Redo! En utredning om personalförsörj ningen av det militära försvaret. [86]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]

Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]

Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]

Säkrare tivoli. [40]

Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]

Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]

Tryggare idrottsarrangemang. [46]

Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]

Ökad insyn i politiska processer. [52]

Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]

Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]

Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]

Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]

En mer flexibel hyresmarknad. [65]

En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]

En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]

Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83]

Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. [87]

Nya regler om arv och testamente

–bland annat ett testamentsregister i offentlig regi och ett stärkt skydd för efterlevande sambor. [91]

Skärpta villkor för anhöriginvandring. [95]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]

Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]

Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]

Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]

Tidigt besked om lämplig användning av mark och vatten. [88]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]

En kulturkanon för Sverige. [92]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]

En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]

En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]

En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]

Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]

Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]

Sysselsättning och boende på landsbygden

–Juridiska personers förvärv av jord- bruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna. [82]

Ökad tydlighet, stärkt samverkan

–förutsättningar för framtidens utvecklingspolitik. [85]

En moderniserad fiskelagstiftning. Volym 1 och 2. [89]

En robust skogspolitik för aktivt skogsbruk. Del 1 och 2. [93]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Att omhänderta barn och unga. [38]

Digital teknik på lika villkor.

En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]

Pensionsnivåer och pensionsavgiften

– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel

–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]

Stärkt pandemiberedskap. [48]

Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]

Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]

Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]

Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]

Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.

Del 1 och 2. [71]

Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. [84]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]

En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]

Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]

Utrikesdepartementet

Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]

En säkrare utrikesförvaltning. [94]

i 5 kap. utlänningslagen ........................................................	173
7.2 Överväganden och förslag ...................................................	185

för rörlighet för längre vistelse. ............................	312
12.1.5 Personer med försörjning ordnad på annat
sätt än genom anställning samt näringsidkare .....	312
12.1.6 Studenter................................................................	313
12.1.7 Personer med ställning som varaktigt
bosatt i annan EU-stat ..........................................	315
12.1.8 Personer som beviljats uppehållstillstånd
med tillfälligt skydd...............................................	318
12.2 Överväganden och förslag ...................................................	319
12.2.1 Inledande anmärkningar och överväganden ........	319
12.2.2 Anhörigkretsen som kan beviljas
uppehållstillstånd på grund av anknytning
till en person med nationellt uppehållstillstånd
för arbete ska begränsas ........................................	321

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		21
1	Författningsförslag.....................................................	29
1.1	Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .....	29
1.2	Förslag till lag om ändring
	i studiestödslagen (1999:1395) ...............................................	54

1.8 Förslag till förordning om ändring
i utlänningsförordningen (2006:97).......................................	70

Innehåll	SOU 2025:95
1.10	Förslag till förordning om ändring i förordningen
	(2022:807) om statlig ersättning för arbete
	i etableringsjobb......................................................................	82
2	Utredningens uppdrag och arbete ................................	83
2.1	Utredningens uppdrag ...........................................................	83
2.2	Utredningens arbete...............................................................	83
2.3	Vissa utgångspunkter och avgränsningar ..............................	84
3	Internationella regler..................................................	87
3.1	Familjeåterföreningsdirektivet ..............................................	87
3.2	Europakonventionen ..............................................................	92
3.3	Barnkonventionen ..................................................................	96
3.4	EU:s rättighetsstadga .............................................................	97
3.5	Rörlighetsdirektivet................................................................	98
3.6	VABO-direktivet....................................................................	98
3.7	Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet ............................	100
3.8	Skyddsgrundsförordningen .................................................	101
3.9	Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt m.m. ...	102
3.10	Massflyktsdirektivet .............................................................	103
3.11	Student- och forskardirektivet ............................................	103
3.12	Det nya blåkortsdirektivet ...................................................	104
3.13	ICT-direktivet ......................................................................	105
3.14	Helsingforsavtalet.................................................................	106
3.15	Utträdesavtalet mellan EU och Storbritannien ..................	106
3.16	Andra internationella regelverk ...........................................	107

på grund av anknytning ........................................................	110
4.3 Historik .................................................................................	111

uppehållstillstånd i Sverige....................................................		117
4.4.1	Uppehållstillstånd för skyddsbehövande .............	117

	sätt ..........................................................................	119
4.4.3	Uppehållstillstånd av humanitära skäl..................	121

	typer av verkställighetshinder ...............................	122
4.4.5	Varaktigt bosatta i Sverige ....................................	124

		som varaktigt bosatta i en annan EU-stat ............	125
4.5	Om EU/EES-medborgare m.fl. ...........................................		125
	4.5.1	EU/EES-medborgare ............................................	125
	4.5.2	Brittiska medborgare .............................................	126
5	Vissa andra utredningar och lagförslag .......................		129
5.1	Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m.
	(SOU 2024:15)......................................................................		129
5.2	Skärpta krav för svenskt medborgarskap (SOU 2025:1)....		130

anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations-
och asylpakt (SOU 2025:31)................................................	130

5.4 Skärpta och tydligare krav på vandel
för uppehållstillstånd (SOU 2025:33) .................................	131

	migrations- och asylpakt (Ju 2024:E)	.................................. 135
6	Krav för att vara anknytningsperson	........................... 137

på grund av anknytning i 5 kap. utlänningslagen................		138
6.2 Överväganden och förslag ...................................................		143
6.2.1	En mer situationsanpassad reglering
	om anhöriginvandring...........................................	143

		med skyddsskäl......................................................	160
	6.2.5	En väntetid ska som huvudregel gälla vid
		anhöriginvandring när anknytningspersonen
		har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd................	161
7	Anhöriga som kan beviljas uppehållstillstånd
	på grund av anknytning.............................................		173

7.2.1	Reglerna om uppehållstillstånd på grund
	av anknytning i situationer som inte omfattas
	av EU-rätten ska ges en i sin helhet fakultativ
	utformning.............................................................	185

	gemensamma barn knyts till vårdnaden ...............	189
7.2.3	Kravet på att ett barn ska vara ogift
	för att beviljas uppehållstillstånd på grund
	av anknytning till en förälder tas bort ..................	192

sambo till en person som vistas i Sverige
med uppehållstillstånd...........................................	194

	anhöriga utanför kärnfamiljen ska finnas kvar
	och anpassas för att även kunna tillämpas
	i förlängningssituationer .......................................	198
7.2.6	Möjligheten att bevilja uppehållstillstånd
	för en förälder som är vårdnadshavare för
	och bor tillsammans med, eller utövar
	umgänge med, ett barn i Sverige ska finnas
	kvar men förtydligas..............................................	203

som har svenskt ursprung eller som under
lång tid har vistats i Sverige
med uppehållstillstånd tas bort.............................	206

		i udda och ömmande situationer...........................	207
	7.2.9	Syskon ....................................................................	208
8	Krav på försörjning m.m. som villkor
	för anhöriginvandring ...............................................		211
8.1	Olika sätt att mäta fattigdom och ekonomisk standard .....		212
8.2	Förutsättningar för försörjningsstöd ..................................		213
8.3	Förbehållsbelopp vid löneutmätning ...................................		215

5 kap. 3 b § utlänningslagen..................................................		218
8.4.1	Bakgrund ................................................................	218

Innehåll		SOU 2025:95
8.4.2	Viss internationell praxis	...................................... 220

	utlänningslagen......................................................	224
8.5.2	Undantag från försörjningskravet........................	225
8.6 Andra försörjningskrav i utlänningslagstiftningen ............		228
8.6.1	Arbetstillstånd.......................................................	228
8.6.2	Näringsverksamhet ...............................................	229
8.6.3	Högre utbildning...................................................	229
8.6.4	Forskare .................................................................	230
8.6.5	Permanent uppehållstillstånd ...............................	230
8.6.6	Varaktigt bosatt.....................................................	230
8.6.7	Medborgarskap......................................................	231
8.7 Överväganden och förslag ...................................................		232

		ska begränsas .........................................................	237
	8.7.3	Försörjningskravet ska gälla även vid
		en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd ...........	245
	8.7.4	Överväganden gällande krav
		på heltäckande sjukförsäkring som villkor
		för anhöriginvandring ...........................................	253
9	Skäl att neka uppehållstillstånd
	på grund av anknytning .............................................		255

	utlänningslagen......................................................	256
9.1.2	5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen ...........	256
9.1.3	5 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen ...........	258
9.1.4	5 kap. 17 a § första stycket 3 utlänningslagen .....	259

9.2	Utvisning på grund av brott .................................................		261
9.3	Överväganden och förslag ....................................................		262
	9.3.1	Relationsvåld ska särskilt beaktas
		vid prövningen av en ansökan om
		uppehållstillstånd på grund av anknytning ..........	262

		stycket utlänningslagen utvidgas till
		att omfatta fler anknytningsärenden ....................	264
	9.3.3	Vissa överväganden med anledning
		av förslagen i SOU 2025:33...................................	268
10	Fortsatt uppehållstillstånd vid ändrade förhållanden....		271
10.1	Den nya ordningen med tidsbegränsade
	uppehållstillstånd för anhöriga.............................................		272
10.2	Regleringen om fortsatt uppehållstillstånd
	vid brusten anknytning.........................................................		273
10.3	Överväganden och förslag ....................................................		278

		på den grunden att utlänningen har särskild
		anknytning till Sverige...........................................	278
	10.3.2 Regleringen i 5 kap. 16 § utlänningslagen
		ska anpassas till regleringen
		i familjeåterföreningsdirektivet.............................	280
11	DNA-analys i anknytningsärenden .............................		283
11.1	Skyddet mot kroppsliga ingrepp ..........................................		283
	11.1.1	Regeringsformen ...................................................	283
	11.1.2	Europakonventionen .............................................	284
11.2	Om DNA och DNA-analys ................................................		284
11.3	Den nuvarande regleringen om DNA-analys
	i anknytningsärenden............................................................		285
11.4	Personuppgiftsbehandling vid DNA-analys .......................		293
	11.4.1	Allmänt om personuppgiftsbehandling ...............	293

Innehåll		SOU 2025:95
11.4.2	Utlänningsdatalagen m.m. ....................................	294
11.4.3	Migrationsverkets hemställan...............................	295
11.4.4 Uttalanden i samband med
	utlänningsdatalagens anpassning till
	dataskyddsförordningen .......................................	296
11.4.5	Sekretessbrytande bestämmelser..........................	296
11.5 Överväganden och förslag ...................................................		297

ska ställas på annan bevisning för att sådan
analys ska anses obehövlig ....................................	297
11.5.2 Staten ska även fortsatt stå för kostnaden

	förtydligas..............................................................	304
12 Anhöriginvandring för särskilda personkategorier .........		307
12.1 Personkategorier som omfattas av särskilda regler
om anhöriginvandring ..........................................................		308
12.1.1	Arbetstagare ..........................................................	308
12.1.2	Forskare .................................................................	310
12.1.3	Personer med EU-blåkort ....................................	310