Straffrättsliga åtgärder
mot korruption och tjänstefel
Betänkande av Utredningen om
straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel
Stockholm 2025
SOU 2025:87
SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.
Svara på remiss – hur och varför
Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.
Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.
Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet
Omslag: Elanders Sverige AB
Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025
ISBN
ISBN
ISSN
Till statsrådet och chefen för Justitiedepartementet
Regeringen beslutade den 1 februari 2024 att utse en särskild utredare för att se över den straffrättsliga lagstiftningen om korruption och tjänstefel med syftet att säkerställa att lagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och anpassad till Sveriges internationella åtaganden (dir. 2024:14).
Som särskild utredare förordnades samma dag dåvarande kansli- chefen och numera chefsrådmannen Karin Sandahl.
Regeringen beslutade den 5 juni 2025 om tilläggsdirektiv genom vilket utredningens uppdrag begränsades till att inte längre omfatta anpassning av svensk rätt till det kommande
Som sakkunniga i utredningen förordnades fr.o.m. den 8 april 2024 kanslirådet Johan Davidsson (Finansdepartementet) och rätts- sakkunnige Philip Mielnicki (Justitiedepartementet). Som experter att biträda utredningen förordnades samma dag förbundsjuristen Ann Sofi Agnevik (Sveriges Kommuner och Regioner), dåvarande advokaten, numera verksamhetsspecialisten Natali Engstam Phalén (tidigare Advokatsamfundet, numera Nationella
(Uppsala universitet) och fr.o.m. den 3 september 2024 advokaten Biörn Riese (Advokatsamfundet).
I utredningens referensgrupp förordnades fr.o.m. den 8 april 2024 juristen Lise Donovan (TCO), sakkunniga Anna Nitzelius (Akavia) och arbetsrättsjuristen Tobias Sjöqvist (LO). Genom beslut den 28 februari 2025 entledigades ledamöterna i referens- gruppen och juristen Lise Donovan förordnades samma dag som expert i utredningen.
Sekreterare i utredningen har varit dåvarande hovrättsassessorn och numera rådmannen Hanna Hallonsten.
Utredningen har antagit namnet Utredningen om straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel (Ju 2024:02).
Härmed överlämnas betänkandet Straffrättsliga åtgärder mot kor- ruption och tjänstefel (SOU 2025:87). Experterna och de sakkunniga har i de flesta delarna ställt sig bakom utredningens överväganden och förslag. Betänkandet är därför skrivet i
Utredningens uppdrag är med detta slutfört.
Stockholm i juli 2025
Karin Sandahl
Hanna Hallonsten
Innehåll
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260)
om offentlig anställning.......................................................... |
1.4Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen
(2005:551)................................................................................ |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen
|
|
|
|
i vissa brottmål ........................................................................ |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen
(1999:1134) om belastningsregister....................................... |
1.7Förslag till förordning om ändring i
Innehåll |
SOU 2025:87 |
3.4.3Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för
4.5Korruptionsbekämpning inom ramen för
6
SOU 2025:87 |
|
Innehåll |
Handel med inflytande.......................................... |
||
5.1.6Om försök, förberedelse, anstiftan eller
5.3.3Straffansvaret för givande av muta
och tagande av muta............................................... |
5.3.4Straffskalor, gradindelning och åtalsprövning
|
||
5.3.7Straffansvaret för korruption i internationella
affärsförbindelser................................................... |
5.3.8Möjligheten för svensk domstol att döma över
7
Innehåll |
SOU 2025:87 |
6.2.4Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner
|
||
6.3 Den nuvarande lagstiftningen.............................................. |
||
Allmänt om brottet tjänstefel............................... |
||
6.3.3Kravet på att uppsåtligen eller av oaktsamhet, genom handling eller underlåtenhet, ha
|
||
Ringa brott............................................................. |
||
Grovt brott ............................................................ |
6.4Något om andra former av ansvarsutkrävande
för offentligt anställda .......................................................... |
||
Inledande anmärkningar ....................................... |
||
6.4.2De arbetsrättsliga sanktionerna
|
och förhållandet till straffrätten ........................... |
|
6.4.5Justitiekanslerns tillsyn och frivilliga
|
skadereglering........................................................ |
|
6.5 Tillämpningen av straffansvaret för tjänstefel .................... |
||
6.5.2En sammanfattning av redovisade synpunkter
6.7.3En utvidgad kriminalisering av missbruk
av offentlig ställning.............................................. |
8
SOU 2025:87 |
|
Innehåll |
Åklagares rätt att väcka åtal .................................. |
6.7.7Straffskalor, gradindelning och
8.3.2Förslaget om en ny korruptionslag och
|
||
8.3.4Förslagen om en ny straffbestämmelse
om oaktsam finansiering av korruptionsbrott
|
||
|
||
|
|
|
|
1 § brottsbalken ..................................................... |
8.3.6Förslaget om en ny straffbestämmelse
|
||
8.4 Ekonomiska konsekvenser för företagen ............................ |
||
8.5Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och förtroendet
|
för den offentliga verksamheten .......................................... |
|
Konsekvenser för det kommunala självstyret ..................... |
||
9
Innehåll |
|
SOU 2025:87 |
9.1Förslaget till lag (2027:000) om straff för vissa
korruptionsbrott................................................................... |
|
9.2 Förslaget till lag om ändring i brottsbalken........................ |
9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260)
om offentlig anställning ....................................................... |
9.4Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen
10
Sammanfattning
Utredningens uppdrag
Vårt övergripande uppdrag har varit att se över den straffrättsliga lag- stiftningen om korruption och tjänstefel i syfte att säkerställa att lagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och anpassad till Sveriges internationella åtaganden. Uppdraget har innehållit två huvudsak- liga delar med tydliga beröringspunkter.
En första del av uppdraget har bestått i att se över den straffrätts- liga lagstiftningen om korruption. Det har innefattat att utvärdera tillämpningen av 2012 års reform av den straffrättsliga korruptions- lagstiftningen, mot bakgrund av den tid som har gått och den kritik som har riktats mot lagstiftningen, och ta ställning till om den är effektiv och modern eller om det finns behov av förändringar.
Uppdraget i denna del har bland annat omfattat att överväga om straffansvaret för tagande av muta och givande av muta är ändamåls- enligt utformat. Med hänsyn till uppdragets syfte har vi även funnit skäl att se över åtalsprövningsregeln samt överväga om straffskalorna och kvalificeringsgrunderna bör ändras. Vidare har vi haft i uppdrag att analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för straff- bestämmelsen om trolöshet mot huvudman bör ändras eller förtyd- ligas eller om det finns behov av att på annat sätt utvidga straffan- svaret för förtroendemissbruk. Mot bakgrund av att någon lagföring av brottet handel med inflytande inte har skett sedan brottet inför- des 2012 har vi även funnit skäl att analysera om den straffbestäm- melsen är ändamålsenligt utformad.
Därutöver har vi haft i uppdrag att analysera vilka ytterligare möj- ligheter det finns att bekämpa korruption i internationella affärsför- bindelser. Uppdraget har innefattat att överväga och ta ställning till dels om straffansvaret för näringsidkares korruption i affärsförbin-
11
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
delser bör ändras eller förtydligas, dels om korruptionsbrott som be- gås utomlands bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet.
Den andra delen av uppdraget har bestått i att ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas och, oavsett ställ- ningstagande i sak, lämna författningsförslag som innebär att straff- ansvaret utvidgas till att omfatta även annat än åtgärder som vidtagits vid myndighetsutövning. Inom ramen för dessa överväganden har
vihaft i uppdrag att undersöka om sådana åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgliga fri- och rättigheter, medför stora ekonomiska konsekvenser eller består av så kallat domstolstrots är kriminaliserade i tillräcklig utsträckning. I en sådan analys bör det enligt våra direktiv övervägas särskilt om straffansvaret bör utökas till åtgärder som omfattas av dagens undantag för förtroendevalda. Vidare omfattar uppdraget att analysera om förmågan att hantera pressade situationer på ett rimligt sätt samt gott omdöme tillmäts tillräcklig betydelse vid bedömningen av rekvisitet ”vad som gäller för uppgiften”. Slutligen har vi haft i uppdrag att undersöka om be- gränsningen i straffansvaret för gärningar som är att anse som ringa är adekvat utformad eller om det finns behov av förändringar.
Problembilden
Korruption används som samlingsbeteckning för förfaranden som medför att beslut och handlingsprocesser påverkas på ett otillbör- ligt sätt. Enligt en bred definition av begreppet innebär korruption att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egen eller annans vinning. Det kan ske i utbyte mot förmåner, eller utan att det erbjuds eller överlämnas mutor. Även så kallad vänskapskorrup- tion, svågerpolitik eller nepotism är att betrakta som former av korruption.
Korruptionens skadeverkningar är stora, både nationellt och inter- nationellt. De direkta skadorna kan bestå i bland annat dyrare, sämre eller mindre säkra varor och tjänster, eller att någon otillbörligt miss- gynnas i en viss situation. Särskilt allvarliga för samhället är de mer indirekta konsekvenserna. Inom offentlig verksamhet utgör korrup- tion ett hot mot grundläggande demokratiska principer om likabe- handling, rättssäkerhet och effektivitet. När förtroendevalda eller offentliga tjänstemän, i stället för att iaktta objektivitet och saklig-
12
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
het, utnyttjar sin ställning för att gynna egna intressen hotas grund- läggande principer i en rättsstat. Det skadar i sin tur förtroendet för det offentliga. När tilliten till det offentliga skadas minskar också medborgarnas benägenhet att verka för det allmänna såsom att delta i val, betala skatt, att vända sig till polis, att vittna med mera. En ut- bredd korruption hotar därför ytterst rättsstaten och det demokra- tiska systemet. I privat sektor kan korruption snedvrida konkurren- sen, missgynna det fria handelsutbytet och ha en hämmande effekt på handel och ekonomisk tillväxt.
Utredningen har tillsatts mot bakgrund av den kritik som har rik- tats mot den straffrättsliga korruptionslagstiftningen och det behov som finns av att säkerställa att lagstiftningen är anpassad till dagens utmaningar. En sådan utmaning är att korruption alltmer kommit att associeras med organiserad brottslighet. Korruption och otillå- ten påverkan är verktyg för den organiserade brottsligheten för att skaffa sig makt och inflytande, till exempel genom att få tag på in- formation eller påverka myndighetsbeslut. Insiderverksamhet och infiltration är ett växande problem i svensk offentlig förvaltning. Att skydda den offentliga förvaltningen från korruption är därför av största vikt för att bekämpa den organiserade brottsligheten.
Ett särskilt riskområde för korruption är offentlig upphandling. Den offentliga förvaltningen upphandlar varor och tjänster för när- mare 900 miljarder kronor per år. Korruption inom offentlig upp- handling, liksom i annan offentlig verksamhet, skadar medborgarnas förtroende för det offentliga. Det kan också leda till dyrare upphand- lingar på bekostnad av skattemedel och att seriösa företag konkur- reras ut till förmån för oseriösa företag, inklusive företag med kopp- ling till organiserad brottslighet. Kontrollsystem och regelverk måste anpassas till ett samhälle där det offentliga fullgör en allt större del av sina åtaganden genom upphandlingar.
När handel och ekonomisk verksamhet i allt större utsträckning är global blir det också tydligt att korruption är en gränsöverskridande företeelse, vars negativa konsekvenser har förutsättningar att påverka alla samhällen och ekonomier. Korruptionens gränsöverskridande karaktär gör internationellt samarbete för att förebygga, utreda och lagföra korruption helt nödvändigt. Under de senaste 30 åren har det internationella arbetet med att bekämpa korruption intensifierats. Sverige har fått kritik från internationella organisationer för bristande förmåga att utreda och lagföra internationella korruptionsbrott. Det
13
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
bör därför ses över hur Sverige bättre kan bidra till den internatio- nella kampen mot korruption.
Det ska slutligen framhållas att korruption är ett mångfacetterat fenomen som för att motverkas kräver en bred uppsättning av åtgär- der från samhällets sida. Den straffrättsliga lagstiftningen är bara ett av flera verktyg, men har en central plats i det arbetet.
En modern och ändamålsenlig korruptionslagstiftning
En ny korruptionsstrafflag och nya brottsrubriceringar
Vi föreslår att korruptionsbrotten samlas i en ny lag som benämns lag om straff för vissa korruptionsbrott. En ny lag har den pedagogiska fördelen att den samlar de centrala straffrättsliga bestämmelserna mot korruption och förtydligar sambandet mellan dem. Dessutom ger det utökade möjligheter att dela upp bestämmelser och vid be- hov införa nya.
För straffansvar för givande respektive tagande av muta krävs inte att någon tagit emot eller givit en muta utan även en begäran, ett godtagande av ett löfte om eller ett erbjudande omfattas av det straffbara området. För att rubriceringen bättre ska spegla bestäm- melsens innehåll och för att tydliggöra att ansvaret är detsamma, bara spegelvänt, för givaren och mottagaren av mutan föreslår vi att brotten givande av muta och tagande av muta sammanförs i en ge- mensam bestämmelse som benämns mutbrott. Bestämmelsen får då också samma lagtekniska utformning som det närliggande brottet handel med inflytande.
I syfte att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättillgäng- liga föreslår vi att den särskilda straffbeläggningen för deltagare eller funktionärer i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vad- hållning bryts ut ur mutbrottsbestämmelsen och flyttas till en egen straffbestämmelse och rubriceras mutbrott vid tävling. Bestämmelsen ska vara subsidiär till straffansvaret för mutbrott.
14
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
Straffansvaret för mutbrott förtydligas
Personkretsen
Mutansvar kan träffa var och en som är arbetstagare eller utövar upp- drag, såväl inom offentlig som privat verksamhet. Tillämpningsom- rådet för bestämmelsen är inte begränsat till svenska anställnings- eller uppdragsförhållanden. Vår genomgång av rättspraxis visar att den nuvarande bestämningen av personkrets sällan vållar gränsdrag- ningsproblem när det är fråga om svenska förhållanden. När det är fråga om mottagare av muta i diktaturer eller andra auktoritära regi- mer kan det emellertid varit svårt att bevisa en persons formella ställning och uppdrag. Så kan vara fallet när en persons makt eller position inte baseras på ett formellt uppdrag utan grundar sig i till exempel lojalitets- eller familjeförhållanden.
Enligt nuvarande lydelse av mutbrottsbestämmelserna ställs det inte något krav på att det ska finnas formella handlingar som styrker uppdraget och dess gränser. Ansvaret omfattar därför redan motta- gare som inte har något formellt eller på annat sätt konstituerat upp- drag men som de facto utövar arbetsuppgifter som vanligtvis full- görs av en arbets- eller uppdragstagare. Vi anser därför inte att det krävs någon lagändring för att begreppet ”utöva uppdrag” även ska omfatta den som de facto utövar visst uppdrag eller fullgör viss funk- tion utan att det bör räcka med ett förtydligande att det är lagstifta- rens avsikt.
Tjänstesamband
För straffbarhet krävs också att förmånen har tagits emot, godtagits eller begärts respektive utlovats, erbjudits eller lämnats för utövningen av anställningen eller uppdraget. Det ska med andra ord föreligga ett tjänstesamband. Ett tjänstesamband anses i allmänhet finnas så snart mottagaren har någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren. Enligt nuvarande förståelse av rekvisitet
–som har utvecklats i förarbeten och rättspraxis – kan ansvar emeller- tid vara uteslutet, trots att det finns ett sådant samband, om det finns något annat samband mellan parterna som inte är kopplat till tjänsten eller uppdraget och förmånen uteslutande eller i allt väsent- ligt har sin grund i detta samband. Om den andra relationen bedöms
15
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
vara den styrande för förmånens lämnade är rekvisitet avseende tjänstesamband inte uppfyllt och det saknas skäl att pröva övriga omständigheter kring handlandet. Det gör enligt vår bedömning att vissa straffvärda fall riskerar att falla utanför bestämmelsens tillämp- ningsområde.
Även vid prövningen av om förmånen varit otillbörlig ska be- dömas om förmånen lämnats av andra skäl än att påverka mottaga- rens tjänsteutövning. Den bedömningen kan emellertid göras mer nyanserat. För att undvika att samma prövning görs två gånger före- slår vi att det avgörande för om ett tjänstesamband föreligger enbart ska vara om mottagaren har haft någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren. Vårt förslag är att det uttrycks i bestämmelsen om mutbrott som att förmånen ska tas emot, godtas eller begäras respektive lämnas, utlovas eller erbjudas i anknytning till utövandet av personens ställning. Bedömningen av betydelsen av eventuella andra relationer mellan givaren och motta- garen ska fortsatt göras inom ramen för otillbörlighetsbedömning och kan då ske mer differentierat.
Kravet på att förmånen ska vara otillbörlig
Slutligen krävs för att handlandet ska vara straffbart som mutbrott att förmånen har varit otillbörlig. Bedömningen av vad som ska anses som en otillbörlig förmån skiljer sig generellt mellan offentlig och pri- vat verksamhet eftersom skyddsintressena delvis skiljer sig åt. Om anställningen eller uppdraget innefattar myndighetsutövning eller annan väsentlig offentlig verksamhet är ett viktigt skyddsintresse allmänhetens tilltro till korrekt myndighetsutövning och de offent- liga organens integritet. Redan misstanken om korruption inom offentlig verksamhet kan påverka förtroendet. Det gör att gränsen för vad som ska anses otillbörligt sätts lägre och att korruption inom den offentliga sektorn många gånger anses särskilt allvarligt.
Vi har övervägt olika alternativ för att tydliggöra skillnaderna och lyfta fram det särskilt straffvärda i mutbrott som begås inom ramen för viss offentlig verksamhet. Ett första alternativ är att reglera mut- brott inom offentlig respektive privat verksamhet i olika bestämmel- ser. Det riskerar emellertid att leda till avgränsningsproblem. Det finns även ett pedagogiskt värde i att inte särreglera korruption inom
16
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
privat sektor utan lyfta fram det gemensamt samhällsskadliga i kor- ruptionen. Vi anser sammanfattningsvis att det finns både praktiska och principiella skäl som talar för att inte reglera mutbrott inom offentlig respektive privat sektor i olika bestämmelser utan att även fortsättningsvis ha ett samordnat ansvar.
Ett andra alternativ är att i lagtext tydliggöra att verksamhetens art har betydelse för bedömningen av om en förmån ska anses otill- börlig. Det krävs emellertid alltid en helhetsbedömning av alla om- ständigheter som är relevanta i det enskilda fallet för att avgöra om en förmån är otillbörlig. Att i lagtext peka ut en enskild faktor, såsom verksamhetens art och inslaget av myndighetsutövning, skulle där- för kunna bli missvisande. Även att exemplifiera eller definiera vad som avses med begreppet otillbörligt riskerar att bli missvisande och göra att den nödvändiga flexibiliteten i lagstiftningen går förlorad.
Sammantaget framstår det som mer ändamålsenligt att fortsatt hämta vägledning för bedömningen av vad som är att anse som en otillbör- lig förmån i lagens förarbeten och rättspraxis.
Vår bedömning är att det mest ändamålsenliga sättet att tydlig- göra vilka fall av mutbrott som ska anses mer eller mindre allvarliga är att förtydliga vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är att anse som ringa eller grovt. Det tror vi kommer ge ytterligare möjligheter till en nyanserad bedöm- ning av verksamhetens betydelse för det straffvärda i handlingen.
En skärpt straffskala för mutbrott
Straffansvaret för mutbrott och andra korruptionsbrott är centralt för att bekämpa handlande som bland annat allvarligt undergräver förtroende för det allmänna och rättsstatens institutioner samt sned- vrider konkurrens och har en hämmande effekt på handel och eko- nomisk tillväxt. Samhället behöver reagera kraftfullt mot handlingar som utgör angrepp på grundläggande demokratiska intressen. Vi anser därför att straffskalan för mutbrott bör utformas i jämförelse med straffskalan för andra brott mot allmänheten, snarare än – som nu – i jämförelse med förmögenhetsbrotten.
Den nuvarande straffskalan för tagande av muta och givande av muta omfattar böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott, som regleras i en egen bestämmelse, är straffskalan fängelse i lägst
17
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
sex månader och högst sex år. Vid en jämförelse med andra brott som hotar grundläggande allmänna intressen och viktiga samhälls- funktioner anser vi att straffskalan för mutbrott bör skärpas för att återspegla brottets allvar. Samtidigt omfattar det straffbara området för mutbrott en mängd olika handlingar med skilda skyddsintressen och straffvärden. Det är därför viktigt att det finns möjlighet att göra en nyanserad bedömning som tar hänsyn till omständigheterna kring brottet och vilka skyddsintressen som hotas av brottsligheten.
Vårt förslag är därför att straffskalan för mutbrott av normal- graden höjs till fängelse i högst tre år och för grovt brott till fäng- else i minst två år och högst sex år. Samtidigt föreslår vi att åtalspröv- ningsregeln tas bort och att ett ringa mutbrott införs med en egen straffskala om böter eller fängelse i högst sex månader. Det ska i lagtexten anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid gradindelningen. Sådana omständigheter ska utgå från straffbestäm- melsens skyddsintresse och ses som vägledande exempel för vad som gör en handling mer eller mindre straffvärd. Brott som begås vid myn- dighetsutövning eller offentlig upphandling bör aldrig kunna bedö- mas som ringa. Även för brott som begås i annan offentlig verksam- het bör utrymmet för att bedöma brottet som ringa vara mycket litet. Samma gradindelning och straffskalor föreslås för brottet mut- brott vid tävling.
Det straffbara området för trolöshet mot huvudman bör inte ändras
Brottet trolöshet mot huvudman kan också sägas utgöra en form av korruptionsbrott, även om bestämmelsen inte enbart tar sikte på korrupta handlingar utan förtroendemissbruk generellt. En första förutsättning för ansvar för brottet trolöshet mot huvudman är att gärningsmannen innehar en viss förtroendeställning. Av kravet på förtroendeställning följer att uppgifterna måste utföras med viss självständighet. I vårt uppdrag har ingått att överväga om inte straff- ansvar bör träffa även den som, utan att vara självständig, till exem- pel genom sina arbetsuppgifter kan anses ha en sådan maktställning som gör det möjligt att tillfoga skada på ett sätt som en utomstående saknar möjlighet till. Ett skäl som anförs i våra direktiv för en sådan utvidgning är att det är angeläget att kunna ingripa mot korrupta handlingar, bland annat i samband med offentlig upphandling, som
18
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
begås av personer som har ett avgörande inflytande trots att de inte är beslutsfattare i formell mening.
Vi anser att det även fortsättningsvis finns skäl att begränsa straff- ansvaret till sådana avtalsförhållanden där gärningsmannen har en viss förtroendeställning eller maktposition. Även avgränsning av ansvarspositionen till personer som fått till uppgift att ansvara för annans ekonomiska angelägenheter med viss självständighet är en- ligt vår mening väl avvägd utifrån bestämmelsens skyddsintresse och intresset av att inte kriminalisera avtalsbrott i större utsträck- ning än motiverat. Vi föreslår därför inte några ändringar i straff- bestämmelsen om trolöshet mot huvudman. Vi lämnar däremot, inom ramen för övervägandena kring ett utvidgat ansvar för miss- bruk av det offentliga uppdraget, förslag som syftar till att bland annat utvidga straffansvaret för korruption i samband med offent- lig upphandling.
Straffansvaret för handel med inflytande utvidgas och förtydligas
Bestämmelser om kriminalisering av handel med inflytande finns i två av de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till på korruptionsbekämpningens område, i artikel 18 i FN:s konvention mot korruption och i artikel 12 i Europarådets straffrättsliga kon- vention om korruption. Även i förslaget till nytt
Den svenska straffbestämmelsen om handel med inflytande har kritiserats och det har ifrågasatts om det överhuvudtaget finns ett tillämpningsområde för brottet. Någon lagföring av brottet har inte heller skett. Vi har därför övervägt om straffansvaret bör ändras eller förtydligas för att bättre träffa de straffvärda fallen.
En utgångspunkt för en ändrad utformning bör vara att den träffar de straffvärda fallen av påverkan men inte fallen av legitim påverkan.
19
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
För att tydliggöra att det som främst har betydelse för gränsdrag- ningen mellan det straffbara området och legitimt påverkansarbete är i vilket syfte och på vilket sätt inflytandet utövas föreslår vi att det, liksom i de internationella instrumenten, införs ett krav på att den påverkan som utövas ska vara otillbörlig. Om påverkan syftar till att någon otillbörligen ska gynnas av tjänstemannens handlande eller till att få tjänstemannen att handla pliktstridigt är det normalt att anse som otillbörlig påverkan. En helhetsbedömning av samtliga omständigheter ska göras. Med ett krav på att påverkan ska vara otill- börlig saknas det behov av att också ställa krav på att förmånen ska vara otillbörlig.
Vi anser inte att straffbestämmelsens tillämpningsområde längre bör begränsas till myndighetsutövning och offentlig upphandling. Det finns skäl att se allvarligt på otillbörlig påverkan i all offentlig verksamhet och i det politiska beslutsfattandet. Det finns därutöver ett värde i att Sverige genomför bestämmelserna i de internationella konventionerna fullt ut. Genom den föreslagna begränsningen av straffansvaret till otillbörlig påverkan anser vi att risken för att bestäm- melsen kommer i konflikt med yttrandefriheten är liten. Vi föreslår därför att bestämmelsens tillämpningsområde ska utvidgas till att omfatta all otillbörlig påverkan på beslut eller åtgärd som fattas eller vidtas vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag.
Straffskalan för handel med inflytande föreslås skärpas på mot- svarande sätt som för mutbrott. Ett grovt brott föreslås införas med samma kvalifikationsgrunder och straffskala som för grovt mutbrott, dvs. fängelse i minst två år och högst sex år. Vi har bedömt att det varken finns behov av en åtalsprövningsregel eller ett ringa brott.
Ett nytt straffansvar för oaktsam finansiering av korruptionsbrott införs
Korruption i internationella affärstransaktioner (s.k. foreign bribery) är ett internationellt och gränsöverskridande problem med skadliga verkningar både för den internationella handeln och för samhället i stort. Under senare år har vikten av ett globalt, strukturerat arbete mot korruption betonats allt mer. Det finns numera ett flertal inter- nationella instrument på antikorruptionsområdet som Sverige har anslutit sig till. De betonar vikten av att företag kan hållas ansvariga för korruption i internationella affärsförbindelser.
20
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
Av de åtal som väckts i Sverige för mutbrott i internationella affärs- förbindelser har endast ett fåtal lett till fällande dom och ingen juri- disk person har hittills ålagts företagsbot för ett internationellt mut- brott. I samband med 2012 års reform av korruptionslagstiftningen infördes brottet vårdslös finansiering av mutbrott. Brottet ansågs särskilt kunna vara ett verksamt och lagtekniskt möjligt medel för att främja framväxten av korruptionsförebyggande åtgärder på före- tagens sida. Straffbestämmelsen har inte lett till några lagföringar. Vid internationella organisationers granskning av hur Sverige lever upp till sina åtaganden enligt konventionerna har Sverige återkom- mande rekommenderats att se över vilka åtgärder som kan vidtas för att bättre kunna bekämpa korruption i internationella affärsför- bindelser.
I den senaste granskningen som OECD:s arbetsgrupp mot kor- ruption genomförde 2024 av Sveriges efterlevnad av OECD:s konven- tion om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänste- män i internationella affärsförbindelser uttrycktes allvarlig oro över bristen på lagföring av internationella korruptionsbrott. Som särskilt problematiskt ansågs att det på grund av systemet med företagsbot i praktiken krävs att en fysisk person kan ställas till svars för brottet för att kunna hålla företag ansvariga. Även svårigheten att enligt svensk rätt ställa företag till svars för internationella mutbrott när de begås genom mellanhänder kritiserades. En utgångspunkt för våra överväganden kring utformningen av ett mer effektivt straffan- svar för företag har varit att den internationella kritiken ska tas om hand i den utsträckning som är möjlig inom ramen för vårt uppdrag.
Vi anser att det finns skäl att kriminalisera redan handlandet att överlämna medel under sådana omständigheter att det finns en be- tydande risk att de används för mutor. Vi föreslår därför att straff- bestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott ska ersättas av brottet oaktsam finansiering av korruptionsbrott. Ansvar ska träffa den som i näringsverksamhet tillhandahåller pengar eller andra till- gångar åt någon som företräder näringsidkaren och har skälig anled- ning att anta att tillgångarna, helt eller delvis, används eller kommer att användas för att begå mutbrott, grovt mutbrott, handel med in- flytande eller grov handel med inflytande. Det ska inte längre vara en förutsättning för straffansvar att det kan visas att handlandet lett till att straffbelagda gärningar objektivt sett har kommit till stånd. Kriminaliseringen tar i stället sikte på det risktagande som ligger i
21
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
att genomföra en transaktion utan att ha kontroll över var pengarna går och utan att vidta de kontrollåtgärder som, beroende på omstän- digheterna, kan anses krävas för att förebygga korruption. I situatio- ner då omständigheterna talar för en förhöjd risk för att tillgångarna kommer användas för att begå brott bör det krävas av den som till- handahållit medlen att denne kan visa att risken har utvärderats och tillräckliga försiktighetsåtgärder vidtagits.
Vår uppfattning är att en sådan kriminalisering bör kunna leda till en effektivare lagstiftning. För det första bidrar straffansvaret till att skapa incitament för företag att vidta sådana förebyggande åtgärder som minskar risken för att mutbrott begås eller för att före- taget oavsiktligt bidrar till att mutor betalas. För det andra bör krimi- naliseringen kunna leda till att fler brott kan lagföras. Slutligen tror
viatt förutsättningarna för att föra talan om utdömande av företags- bot förbättras. Om det inte går att utreda vem som varit ansvarig men det står klart att någon av de personer som har befunnit sig i en sådan ställning att hans eller hennes handlande kan utlösa ansvar för företaget har varit straffbart oaktsam, bör företaget kunna hållas ansvarigt även om någon fysisk person inte kan åtalas eller dömas för brottet.
Straffskalan för oaktsam finansiering av korruptionsbrott av nor- malgraden förslås omfatta fängelse i högst två år. Det föreslås att ett ringa brott införs med en straffskala som omfattar böter och fäng- else i högst sex månader. Om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag ska kunna dömas för grovt brott och då till fängelse i lägst ett år och högst fyra år.
Möjligheten för svensk domstol att döma över korruptionsbrott som begås utomlands utökas
Domsrätt över vissa korruptionsbrott som har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet
Sedan den 1 januari 2020 omfattar svensk domsrätt brott som har begåtts utomlands i utövningen av ett svenskt företags näringsverk- samhet när det är fråga om givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2. I förlängningen kan då även företaget hållas ansvarigt i de fallen.
22
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
Med svenska företag avses enskilda näringsidkare som är bosatta i Sverige eller bedriver sin huvudsakliga verksamhet i riket samt juri- diska personer som på grund av registrering eller, om registrering saknas, platsen för styrelsens säte eller någon annan sådan omstän- dighet är att anse som svenska juridiska personer. Bestämmelsen är således inte tillämplig om brottet har begåtts i utövningen av närings- verksamhet som bedrivs inom en i Sverige etablerad filial till ett ut- ländskt bolag eller i utövningen av näringsverksamhet som bedrivs av ett utländskt dotterbolag till ett svenskt företag. Sverige har kri- tiserats av OECD för att ha en restriktiv syn på hur nationalitet för juridiska personer kan etableras.
Även om det finns ett starkt intresse av att Sverige kan beivra
korruptionsbrott utomlands är det också angeläget, utifrån folkrätts- liga principer, att de svenska domsrättsreglerna inte blir allt för om- fattande. Någon möjlighet att ålägga ett svenskt företag företagsbot för ett brott som har begåtts av ett utländskt dotterbolag till bolaget utan att moderbolaget kan knytas till brottet finns inte heller enligt nuvarande regelverk kring företagsbot. Vi anser sammantaget att det i nuläget inte bör göras någon ändring av vad som ska anses som ett svenskt företag i bestämmelsen eller av vilken anknytning som måste föreligga mellan Sverige och det företag som brottet ska ha samband med. Med anledning av de nya brott och brottsbeteck- ningar som föreslås av utredningen finns det dock skäl att låta fler brott omfattas av den utvidgade domsrätten.
Kravet på dubbel straffbarhet för vissa korruptionsbrott avskaffas
Svensk domstol är behörig att döma över brott som har begåtts utan- för Sverige om det föreligger en sådan anknytning till Sverige som regleras i 2 kap. 3 § brottsbalken. I vissa fall krävs dessutom att gär- ningen är straffbar enligt såväl svensk lag som lagen på gärningsorten (s.k. dubbel straffbarhet). Från kravet på dubbel straffbarhet görs undantag för vissa brott. Som yttersta skäl för kravet på dubbel straff- barhet kan hänvisas till den folkrättsliga
23
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
finns det som regel en större acceptans för utövandet av jurisdiktion utanför den egna statens gränser.
Det finns en närmast universell förståelse av korruptionens skade- verkningar och behovet av att bekämpa korruption. Genom de inter- nationella instrumenten har också en harmonisering skett av kor- ruptionslagstiftningen globalt. Ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet utgör då ett mindre ingrepp i andra staters suveränitet. Även risken för att lagföring av brottet framstår som överraskande för gärningsmannen är mindre. Att undanta korruptionsbrott från kravet på dubbel straffbarhet kan även medföra en viss ökad effektivi- tet i lagföringshänseende av internationella korruptionsbrott eftersom det ofta är svårt att få nödvändiga uppgifter om vilken lagstiftning som gäller från myndigheterna i en stat där korruption är utbredd. Slutligen talar Sveriges internationella åtaganden för att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet för vissa korruptionsbrott. Samman- taget är det vår bedömning att de föreslagna korruptionsbrotten mut- brott, grovt mutbrott, mutbrott vid tävling, grovt mutbrott vid täv- ling, handel med inflytande, grov handel med inflytande, oaktsam finansiering av korruptionsbrott och grov oaktsam finansiering av korruptionsbrott bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet.
Ett utvidgat ansvar för missbruk av det offentliga uppdraget
Det finns behov av ett utvidgat ansvar för missbruk av offentlig ställning
Straffbestämmelserna om mutbrott och om tjänstefel avser i stor utsträckning att skydda samma intressen. Liksom ansvaret för mut- brott i offentlig verksamhet syftar reglerna om ansvar för tjänstefel till att skydda medborgarnas intresse av att offentliga funktioner full- görs på ett korrekt sätt, utan ovidkommande hänsyn, och till att upp- rätthålla förtroendet för den offentliga verksamheten. I de fall någon i offentlig tjänst tar otillbörlig hänsyn eller gör avsteg från föreskrivna beslutsprocesser – utan att någon otillbörlig förmån begärts, utlovats eller mottagits och mutbrottslagstiftningen därmed inte är tillämplig
–kan handlingen omfattas av ansvaret för tjänstefel. En förutsätt- ning enligt nuvarande straffbestämmelse om tjänstefel är att åtgär- den vidtagits vid myndighetsutövning.
24
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
Vi har sett behov av att stärka ansvaret för missbruk och otill- börligt utnyttjande av allmänna medel, bland annat i samband med offentlig upphandling. Förvaltning av offentliga medel är vanligen en myndighetsintern företeelse som saknar samband med myndig- hetsutövning. Inte heller åtgärder i samband med inköp och offent- lig upphandling anses som regel vara myndighetsutövning. Missbruk av allmänna medel i samband med den typen av åtgärder omfattas därför inte av det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. I många fall kan sådant missbruk träffas av andra straffrättsliga bestämmelser. Det går emellertid att tänka sig fall då någon åsidosätter reglerna i samband med offentlig upphandling eller annars i samband med för- valtning av offentliga medel i syfte att gynna ett visst intresse på det allmännas bekostnad utan att någon nuvarande straffbestämmelse kan tillämpas på handlandet. Med hänsyn till det starka intresset av att motverka all form av korruption vid offentliga upphandlingar och annan förvaltning av allmänna medel anser vi att den luckan bör täppas till.
Vi har även bedömt att det finns ett behov av att utöka ansvaret för vissa former av så kallat kommunalt lag- och domstolstrots. Frå- gan om vilket ansvar som ska kunna utkrävas av förtroendevalda och tjänstemän i kommuner som satt sig över gällande lag och, när besluten sedan upphävts i samband med kommunalbesvär, inte brytt sig om verkställighetsförbud eller meddelade domar har berörts i ett flertal utredningar. Handlandet omfattas som regel inte av ansvaret för tjänstefel eftersom det sällan är fråga om myndighetsutövning. Ledamöter i statliga och kommunala beslutande församlingar är dess- utom undantagna från straffansvaret för tjänstefel.
Vi har bedömt att det finns skäl att skilja på olika fall av lag- och domstolstrots eftersom de bakomliggande skälen till sådant ”trots” kan vara mycket olika. I vissa fall, såsom när underlåtenheten att handla beror på bristande resurser, framstår andra åtgärder än straffrättsliga som lämpligare. I de fall då enskilda tjänstemän eller förtroendevalda utnyttjar sin ställning genom att uppsåtligen åsidosätta lag eller för- fattning för att gynna sig själv eller för att gynna eller missgynna någon annan anser vi däremot att det är fråga om ett straffvärt hand- lande som bör omfattas av straffansvar. Ett sådant straffrättsligt an- svar kan inte anses utgöra ett ingrepp i det kommunala självstyret utan snarare en åtgärd för att stärka och bevara grundläggande demo- kratiska principer.
25
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
Vidare anser vi att det kan ifrågasättas om det svenska straffan- svaret för tjänstefel, som är begränsat till åtgärder vid myndighets- utövning och som undantar vissa förtroendevalda, fullt ut lever upp till Sveriges internationella åtaganden.
Sammantaget bedömer vi att det finns ett behov av att utvidga straffansvaret så att det träffar vissa former av missbruk av det offent- liga uppdraget, även när det inte har samband med myndighetsut- övning. Det har däremot inte framkommit något behov av en utvid- gad kriminalisering som särskilt tar sikte på åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgliga fri- och rättigheter. Vi anser också att det redan nu, inom ramen för den helhetsbedömning som domstolarna måste göra vid bedömningen av om åsidosättandet av vad som gäller för uppgiften varit oaktsamt, finns möjlighet att på ett ändamålsenligt sätt beakta förmågan att hantera pressade situa- tioner och betydelsen av gott omdöme. Något reformbehov i det avseendet anser vi därför inte finnas.
Ett nytt straffansvar för missbruk av offentlig ställning införs
Vi bedömer alltså att det straffrättsliga skyddet mot missbruk av det offentliga uppdraget bör stärkas och har övervägt i huvudsak två möjliga sätt att göra det på. Vi anser att alternativet att ta bort eller ändra avgränsningen till myndighetsutövning i den nuvarande bestämmelsen om tjänstefel av flera skäl inte är att föredra. Vårt för- slag är i stället att det införs en ny straffbestämmelse som utvidgar ansvaret för missbruk av det offentliga uppdraget till att omfatta även annat än åtgärder som vidtas vid myndighetsutövning. Straff- ansvaret bör inte avgränsas till missbruk av allmänna medel utan bör ha ett bredare tillämpningsområde som fångar in även annat åsido- sättande av lag med ett otillbörligt syfte. En sådan bredare kriminali- sering kan träffa olika former av missbruk av det offentliga upp- draget, såsom fall av vänskapskorruption eller infiltration även när de inte har samband med myndighetsutövning eller missbruk av all- männa medel. Vi föreslår att bestämmelsen ska rubriceras missbruk av offentlig ställning och placeras i den föreslagna nya lagen om straff för vissa korruptionsbrott.
Den föreslagna straffbestämmelsen är utformad med förebild i artikel 19 om missbruk av tjänsteställning (abuse of functions) i
26
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
FN:s konvention mot korruption. Straffansvaret ska träffa den som vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag uppsåtligen vidtar eller underlåter att vidta en åtgärd i strid med lag eller annan författning. Tillämpningsområdet föreslås därtill vara begränsat till sådana fall där syftet är att uppnå en otillbörlig förmån för gärnings- personen själv eller för någon annan eller att otillbörligt missgynna annan. Brottet ska vara subsidiärt till tjänstefel.
Eftersom den föreslagna straffbestämmelsen om missbruk av offentlig ställning i huvudsak har samma skyddsintressen som andra korruptionsbrott anser vi att straffskalan bör utformas i överensstäm- melse med straffskalan för mutbrott. Straffet för missbruk av offent- lig ställning av normalgraden föreslås vara böter eller fängelse i högst tre år. Vi föreslår att det också införs ett grovt brott med en straff- skala om fängelse i lägst två år och högst sex år. Kvalifikationsgrunder föreslås anges och utformas i överensstämmelse med de för grovt mutbrott.
Bestämmelsen om straffrihet för ringa tjänstefel förtydligas
Gärningar som vid en helhetsbedömning är att anse som ringa är undantagna från straffansvar. Vi anser att undantaget från straff- ansvar för ringa brott har goda skäl för sig. Fel som begås i tjänsten kan vara av mycket varierande slag. I de fall då felet beror på en fel- bedömning eller annan oaktsamhet och någon skada inte uppstått eller är mycket liten bör det finnas ett utrymme att undanta gärningen från straffansvar.
Det är av stor betydelse – både för den enskilde tjänstemannen och för allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen – att det, i den utsträckning som är möjlig, tydliggörs vad som ska be- dömas som ett straffbart tjänstefel. För att öka förutsägbarheten och bidra till en mer enhetlig rättstillämpning förslår vi att det i lagtexten förtydligas vilka omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om en gärning är att anse som ringa. Det bör anges att det ska tas hänsyn till verksamhetens art, den ställning och de uppgifter som gärningsmannen har, graden av oaktsamhet, om åtgärden inneburit skada eller risk för skada eller olägenhet, samt övriga omständigheter. Utrymmet att bedöma brottet som ringa vid åsidosättande av grund-
27
Sammanfattning |
SOU 2025:87 |
lagsskyddade fri- och rättigheter eller andra regler av grundläggande betydelse för den enskilde ska vara mycket litet.
En skärpt straffskala för tjänstefel
Vi anser att det finns skäl att se mycket allvarligt på fall där en tjänste- man, vid myndighetsutövning, uppsåtligen åsidosatt vad som gäller för uppgiften, och därigenom allvarligt missbrukat sin ställning eller orsakat avsevärd skada eller en betydande otillbörlig förmån för någon. De brott som rubriceras som grova kan orsaka stor skada för såväl det allmänna som för enskilda samt allvarligt påverka med- borgarnas förtroende för det offentliga. Vi föreslår därför att mini- mistraffet för grovt tjänstefel ska höjas till fängelse i två år. Det inne- bär att straffskalan blir densamma som för andra allvarliga brott med liknande skyddsintresse, bland annat mutbrott. Den befintliga kva- lifikationsgrunden för grovt brott, som tar sikte på om gärningen har medfört allvarligt förfång eller betydande otillbörlig förmån, före- slås också förtydligas.
För brott av normalgraden föreslås maximistraffet höjas till fäng- else tre år. Straffet för tjänstefel föreslås även fortsättningsvis kunna bestämmas till böter.
Ikraftträdande och övergångsbestämmelser
Vi föreslår att de författningsändringar vi föreslår ska träda i kraft den 1 januari 2027. Det bedöms i huvudsak inte krävas några särskilda övergångsbestämmelser.
Konsekvenser
Om våra förslag genomförs kommer de att medföra ökade kostna- der för staten. De kommer främst att belasta Kriminalvården genom fler lagföringar och längre utdömda straff men även Polismyndig- heten, Åklagarmyndigheten och domstolarna.
En uppskattning är att kostnadsökningen för Kriminalvården kommer uppgå till sammanlagt 23 miljoner kronor per år. De före- slagna förändringarna kan inte genomföras utan att ett ekonomiskt
28
SOU 2025:87 |
Sammanfattning |
tillskott tillförs myndigheten. De ekonomiska konsekvenserna för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domsto- larna samt kostnaderna för ombud kan förväntas bli förhållandevis begränsade, trots förslagens omfattning. Det är framför allt det nya brottet missbruk av offentlig ställning som kan förväntas leda till ökade kostnader
Förslagen bedöms kunna leda till kostnadsökningar för ett utökat förebyggande arbete för vissa företag. Kostnadsökningarna kommer framför allt att drabba företag med stor internationell verksamhet och företag som inte redan i dag bedriver ett förebyggande antikor- ruptionsarbete. Vi bedömer dock att en sådan ökad kostnad är moti- verad utifrån de intressen som arbetet ska bidra till att skydda. Mot bakgrund av de internationella regler som redan finns på korruptions- bekämpningens område anser vi att risken för att den föreslagna straffbestämmelsen kan få effekter av betydelse för svenska företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt är begränsad. Om förslagen leder till den eftersträvade effekten, dvs. ett ökat förebyggande arbete och mindre korruption i internatio- nella affärsförbindelser, skapar det bättre förutsättningar för seriösa företag, liksom konkurrenskraft i näringslivet i stort.
Förslagen förväntas ha positiva effekter för det brottsförebyg- gande arbetet och för förtroendet för den offentliga verksamheten. Förslagen bedöms inte inskränka den kommunala självstyrelsen eller medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kom- mittéförordningen.
29
Summary
The inquiry’s remit
Our overall remit was to review the criminal law legislation on cor- ruption and official misconduct in order to ensure that it is effec- tive, appropriate and aligned with Sweden’s international commit- ments. The remit consisted of two main parts with clear points in common.
The first part of the remit comprised reviewing the criminal law legislation on corruption. This involved evaluating the application of the 2012 reform of Sweden’s criminal law
This part of the remit included considering whether the word- ing of the penalty provisions on criminal liability for taking of a bribe and giving of a bribe are appropriate. In view of the purpose of the remit, we also found reason to review the rules regarding the consideration of charges and to consider whether the range of pun- ishments and grounds for qualification should be amended. Further- more, we were tasked with analysing and coming to a decision on whether the scope of the penalty provision on breach of trust should be amended or clarified or whether there is a need to otherwise ex- pand criminal liability for breaches of trust. Given that no prosecu- tions for the offence of trading in influence have taken place since the offence was introduced in 2012, we also found reason to analyse whether this penalty provision is appropriately worded.
In addition, we were tasked with analysing what further oppor- tunities there are to combat foreign bribery. The remit included considering and coming to a decision on whether criminal liability for business operators’ corruption in business transactions should
31
Summary |
SOU 2025:87 |
be amended or clarified, and whether corruption offences committed abroad should be exempted from the dual criminality requirement.
The second part of the remit consisted of coming to a decision on whether criminal liability for official misconduct should be ex- panded and, regardless of the position taken, submitting legislative proposals that would expand criminal liability to also encompass actions other than those taken when exercising public authority. In the context of these considerations, we were tasked with examining whether actions that violate civil rights and freedoms enshrined in the Swedish Constitution, actions that entail major economic conse- quences or actions that constitute contempt of court are sufficiently criminalised. According to our terms of reference, such an analysis should consider in particular whether the criminal liability should be expanded to actions covered by the current exemption for elected representatives. Furthermore, the remit includes analysing whether the ability to deal with stressful situations in a reasonable manner and exercise good judgement is assigned sufficient weight when as- sessing if a person has disregarded their duties. Finally, we were tasked with examining whether the limitation of liability for offences con- sidered minor is adequately designed or whether amendments need to be made.
The problem scenario
Corruption is used as an umbrella term for practices that unduly influence decisions and processes. According to a broad definition of the term, corruption means using your position to obtain an un- due advantage for your own or for another party’s gain. This may be in exchange for benefits or without bribes being offered or handed over. Cronyism, favouritism and nepotism are also considered forms of corruption.
The damage caused by corruption is significant, both nationally and internationally. Direct damage can include goods and services being more expensive, of poorer quality or less safe, or a party being put at an unfair disadvantage in a particular situation. The more in- direct consequences are particularly serious for society. In the public sector, corruption threatens fundamental democratic principles of equal treatment, the rule of law and efficiency. When elected repre-
32
SOU 2025:87 |
Summary |
sentatives or public officials use their position to benefit their own interests instead of observing objectivity and accuracy, fundamental principles of the rule of law are threatened. This in turn erodes trust in the public sector. When this trust is eroded, citizens are also less inclined to act in the public interest, such as participating in elections, paying taxes, contacting the police, giving evidence, etc. Widespread corruption therefore ultimately threatens the rule of law and the dem- ocratic system. In the private sector, corruption can distort compe- tition, jeopardise free trade and hamper trade and economic growth.
The inquiry was set up in view of the criticism levelled at the criminal law
One area at particular risk of corruption is public procurement. The public administration procures goods and services to an annual value of approximately SEK 900 billion. Corruption in public pro- curement, as in other public activities, erodes citizens’ trust in the public sector. It can also lead to more expensive procurement at the taxpayers’ expense and to legitimate companies being outcompeted by rogue companies, including those linked to organised crime. Con- trol systems and regulatory frameworks need to be adapted to a society in which the public sector fulfils an increasing proportion of its obligations through procurement.
As trade and economic activities become increasingly globalised, it is also clear that corruption is a transnational phenomenon, the neg- ative consequences of which have the potential to affect all societies and economies. The transnational nature of corruption makes inter- national cooperation to prevent, investigate and prosecute corruption offences essential. Over the last 30 years, international efforts to fight corruption have intensified. Sweden has received criticism from inter- national organisations for its lack of capacity to investigate and prose- cute international corruption offences. How Sweden can better con-
33
Summary |
SOU 2025:87 |
tribute to international
Finally, it should be emphasised that corruption is a multifaceted phenomenon which requires society to implement a broad set of measures in order to counteract it. Criminal law legislation is only one of several tools, but it plays a key role in this endeavour.
Modern and appropriate
A new statutory act on corruption and new classifications of offences
We propose that corruption offences be brought together in a new act called the Act on Punishment for Certain Corruption Offences. A new act will have the pedagogical advantage of bringing together the key
Criminal liability for giving or taking a bribe does not require a bribe to be taken or given; requesting, accepting a promise of or offer- ing a bribe are also included in the scope of the offence. In order for the classification to better reflect the content of the provision and to clarify that the liability is the same for the giver and the recip- ient of the bribe, only inverted, we propose that the offences of giv- ing of a bribe and taking of a bribe be brought together in a single provision designated bribery offences. The provision will then also have the same technical legal wording as the related offence of trading in influence.
In order to make the provisions clearer and more accessible, we propose that the specific penalty for participants or officials in a com- petition that is subject to public betting be separated from the brib- ery offences provision, moved to a separate penalty provision and classified as bribery linked to competitions. This provision shall be sub- sidiary to the criminal liability for bribery offences.
34
SOU 2025:87 |
Summary |
Criminal liability for bribery offences to be clarified
Application
Liability for bribery can apply to anyone who is employed or per- forming a commission, whether in the public or private sector. The scope of the provision is not limited to Swedish employment or con- tractual relationships. Our review of the case law shows that the cur- rent definition of those to whom the provision on bribery applies rarely causes problems of demarcation when it comes to Swedish conditions. However, in the case of recipients of bribes in dictator- ships or other authoritarian regimes, it may have been difficult to obtain evidence of a person’s formal position and commission. This can be the case when a person’s power or position is not based on a formal commission but instead on loyalty or family relationships, for example.
The current legislation does not require the existence of any for- mal documents verifying the commission and its limits. The liability therefore already encompass recipients with no formal or otherwise constituted commission but who de facto perform duties normally performed by an employee or contractor. Therefore, we do not con- sider that a legislative amendment is required to ensure that the term ‘performing a commission’ also encompasses those who de facto per- form a certain commission or fulfil a certain function, but that it should be sufficient to clarify that this is the legislator’s intention.
Professional relationship
For a criminal offence to have taken place, it is also necessary for the benefit to have been received, accepted or requested, or promised, offered or given in the course of employment or performing a com- mission. In other words, there must be a professional relationship. Such a relationship is generally considered to exist as soon as the recipient has any possibility of influencing or being influenced in any respect that affects the giver. However, according to the current understanding of the criterion – as developed in preparatory work and case law – liability may be excluded, despite the existence of such a relationship, if there is some other relationship between the parties which is not linked to the employment or commission, and
35
Summary |
SOU 2025:87 |
the benefit is based exclusively or essentially on that relationship. If the other relationship is deemed to be the controlling factor in giving the benefit, the professional relationship criterion is not met and there is no need to examine other circumstances surrounding the conduct. In our assessment, this means that certain culpable cases risk falling outside the scope of the provision.
The assessment of whether the advantage was undue must also take into account whether the benefit was given for reasons other than to influence the performance of the recipient’s professional duties. However, this assessment can be more nuanced. In order to avoid the same assessment being made twice, we propose that the decisive factor in determining whether a professional relationship exists should be solely whether the recipient has had any opportu- nity to exert influence in any respect that affects the giver. Our pro- posal is that the provision on bribery offences should state that the benefit must be received, accepted or requested, or given, promised or offered in connection with the performance of the person’s profes- sional duties. The significance of any other relationships between the giver and the recipient should continue to be assessed in the con- text of the assessment of whether the advantage is undue where it can then be differentiated to a greater extent.
The requirement that the advantage be undue
Finally, in order for the conduct to be punishable as a bribery offence, the advantage must have been undue. The assessment of what con- stitutes an undue advantage generally differs between the public and private sectors, as the interests to be protected differ in part. Where the employment or commission involves the exercise of public au- thority or other essential public activities, public confidence in the proper exercise of public authority and the integrity of public bodies is a key interest to be protected. The mere suspicion of corruption in public activities can affect such confidence. This lowers the bar for what is considered undue and means that corruption in the pub- lic sector is often considered particularly serious.
We have considered different options to clarify the differences and highlight the particular culpability inherent in bribery offences committed in the context of certain public activities. An initial option
36
SOU 2025:87 |
Summary |
is to regulate bribery offences in public and private activities in dif- ferent provisions. However, this risks leading to problems of demar- cation. There is also pedagogical value in not regulating corruption in the private sector separately, but in emphasising the common so- cial harm inherent in corruption. In summary, we think that there are both practical and principled reasons for not regulating bribery offences in the public and private sectors in different provisions, but for continuing to have coordinated liability.
A second option is to clarify in the legal text that the nature of the activity is relevant to the assessment of whether an advantage is to be considered undue. However, an overall assessment of all circum- stances relevant to the individual case is always required to determine whether an advantage is undue. Identifying a single factor in the legal text, such as the nature of the activity and whether public authority was exercised, could therefore be misleading. Even exemplifying or defining what is meant by the term ‘undue’ risks being misleading and forfeiting the necessary flexibility in the legislation. All in all, it seems more appropriate to continue to use legislative preparatory work and case law as a guide in assessing what is to be regarded as an undue advantage.
Our assessment is that the most appropriate way to clarify which cases of bribery are to be considered more or less serious is to clarify which circumstances are to be specifically taken into account when assessing whether the offence is to be considered minor or gross.
We believe this will provide further opportunities for a nuanced assessment of the significance of the activity for the culpability of the act.
A more severe range of punishments for bribery offences
Criminal liability for bribery offences and other corruption offences is central to combating conduct whose consequences include seriously undermining trust in public authorities and institutions governed by the rule of law, distorting competition and inhibiting trade and economic growth. Society needs to react forcefully against acts that constitute attacks on fundamental democratic interests. We there- fore consider that the range of punishments for bribery offences
37
Summary |
SOU 2025:87 |
should be aligned with that for other offences committed against the public, rather than – as at present – with crime against property.
The current range of punishments for taking and giving bribes includes fines or imprisonment for a maximum of two years. For gross offences, which are governed by a separate provision, the pen- alties range from a minimum of six months to a maximum of six years’ imprisonment. In comparison with other offences that threaten fundamental public interests and important societal functions, we consider that it should be possible to impose more severe penalties for bribery offences to reflect the severity of the offence. At the same time, bribery offences cover a wide range of acts, with different inter- ests to be protected and with different penal values. It is therefore important to be able to make a nuanced assessment taking into account the circumstances of the offence and the interests to be protected that are threatened by such crime.
Our proposal is therefore to increase the maximum penalty for bribery of the normal degree to three years’ imprisonment and the range of punishments for gross bribery to a minimum of two and a maximum of six years’ imprisonment. At the same time, we propose the removal of the rules regarding the consideration of charges and the introduction of a minor bribery offence with its own range of punishments consisting of fines or imprisonment for a maximum of six months. The legal text must specify the circumstances to be particularly taken into account when determining the penalty scale. Such circumstances must be based on the interests to be protected by the penalty provision and be seen as indicative examples of what makes an act more or less culpable. Offences committed when exer- cising public authority or during public procurement should never be considered minor. The scope for assessing the offence as minor should be very limited, even for offences committed in other public activities. The same scale and range of punishments are proposed for the offence of bribery linked to competitions.
The scope of the offence of breach of trust should not be amended
The offence of breach of trust can also be said to constitute a form of corruption offence, although the provision is not limited to corrupt acts but covers breaches of trust in general. An initial prerequisite
38
SOU 2025:87 |
Summary |
for liability for the offence of breach of trust is that the offender holds a certain position of trust. It follows from this requirement that the person’s tasks must be performed with a certain degree of independence. Our remit included considering whether criminal liabil- ity should perhaps also apply to those who, without being indepen- dent, can, for example through their work duties, be considered to be in a position of power that makes it possible to inflict harm in a manner that is not possible for an outsider. One of the reasons cited in our terms of reference for such an expansion in scope is the ur- gency of being able to intervene regarding corrupt acts, including in the context of public procurement, committed by persons who have a decisive influence, despite not being
We consider that there is still a case for limiting criminal liabil- ity to contractual relationships in which the offender has a certain position of trust or power. In our view, the limitation of liability to persons entrusted with responsibility for the financial affairs of an- other party with a certain degree of independence is also well balan- ced based on the interest to be protected by the provision and the interest in not criminalising breaches of contract to a greater extent than is justified. We therefore do not propose any amendments to the penalty provision on breach of trust. However, in the context of considering expanded liability for abuse of public office, we are making proposals aimed at expanding criminal liability for corrup- tion in connection with public procurement, among other things.
Criminal liability for trading in influence to be expanded and clarified
Provisions on the criminalisation of trading in influence are contained in two of the international
39
Summary |
SOU 2025:87 |
public procurement, inter alia to ensure that influence on political
The Swedish penalty provision on trading in influence has been criticised, and it has been questioned whether there is any scope for the offence at all. Nor have any prosecutions for the offence taken place. We have therefore considered whether the criminal liability should be amended or clarified to better cover culpable cases.
Any amendment to the wording should be based on covering culpable cases of influence, but not cases of legitimate influence. In order to clarify that the aspect that is primarily of significance in determining what falls within the scope of the offence and what is legitimate influence is the purpose and manner in which the influence is exercised, we propose that a requirement be introduced that the influence exercised must be undue, as is the case in the interna- tional instruments. If the purpose of the influence is for a party to unduly benefit from the official’s conduct or to induce the official to act in breach of duty, this is normally considered undue influence. An overall assessment of all the circumstances must be made. A re- quirement for the influence to be undue would remove the need to set an additional requirement that the advantage must be undue.
We do not consider that the scope of the penalty provision should continue to be limited to the exercise of public authority and public procurement. There are reasons to take undue influence in all public activities and in political
We propose to make the penalties imposed for trading in influ- ence more severe in the same way as for bribery offences. We also propose that a gross offence is introduced with the same grounds for imposing a criminal penalty and range of punishments as for gross bribery, i.e. imprisonment for a minimum of two and a maximum of six years. We have assessed that there is a no need for rules regarding the consideration of charges nor for a minor offence.
40
SOU 2025:87 |
Summary |
New criminal liability to be introduced for negligent financing of corruption
Foreign bribery (i.e. corruption in international business transac- tions) is an international and transnational problem with harmful effects on international trade and society at large. In recent years, the importance of global, structured
Of the prosecutions in Sweden for bribery offences in interna- tional business transactions, only a few have resulted in convictions, and no legal entity has been subject to a corporate fine for an inter- national bribery offence thus far. The 2012 reform of
In 2024, the latest review of Sweden’s compliance with the OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions by the OECD Working Group on Bribery expressed serious concerns about the lack of prosecutions for international corruption offences. It was considered particularly problematic that, due to the system of corporate fines, it is often nec- essary in practice for a natural person to be held liable for the offence in order to hold companies accountable. The difficulty of holding companies liable under Swedish law for international bribery offences when such offences are committed via intermediaries was also criti- cised. A starting point for our deliberations on the design of a more effective system for corporate criminal liability was that the inter- national criticism should be addressed to the extent possible within our remit.
41
Summary |
SOU 2025:87 |
We consider there to be reason to criminalise the very act of hand- ing over funds in circumstances where there is a significant risk of them being used for bribes. We therefore propose replacing the pen- alty provision on negligent financing of bribery with the offence of negligent financing of corruption. Liability shall apply to any party who, in the course of their business activities, provides money or other assets to a party representing the business operator and has reason- able grounds to believe that the assets, in whole or in part, are being or will be used to commit bribery, gross bribery, trading in influence or gross trading in influence. Criminal liability should no longer re- quire being able to demonstrate that the conduct has objectively led to punishable offences taking place. Instead, criminalisation focuses on the risk involved in carrying out a transaction without having control over where the money goes and without taking the control measures that, depending on the circumstances, may be considered necessary to prevent corruption. In situations in which the circum- stances indicate an increased risk that the assets will be used to com- mit criminal offences, the provider of the funds should be required to demonstrate that the risk has been assessed and adequate precau- tions have been taken.
In our view, such criminalisation should lead to more effective legislation. Firstly, the legislation helps create incentives for compa- nies to take preventive measures that reduce the risk of bribery offences being committed, or of the company inadvertently contri- buting to bribes being paid. Secondly, criminalisation should lead to more prosecutions for such offences. Finally, we believe that the change would make it easier to bring an action to impose a corporate fine. Where it is not possible to establish who was responsible but it is clear that one of the persons who was in a position to engage in conduct giving rise to liability on the part of the company has been criminally negligent, it should be possible to hold the company liable even if no natural person can be prosecuted or convicted for the offence.
It is proposed that the range of punishments for negligent financ- ing of corruption of the normal degree include imprisonment for a maximum of two years. It is also proposed that a minor offence be introduced, with a range of punishments comprising fines and im- prisonment for a maximum of six months. If the offence involved deliberate
42
SOU 2025:87 |
Summary |
ment for a minimum of one year and a maximum of four years may be imposed for a serious offence.
Expanded opportunity for Swedish courts to impose sentences for corruption offences committed abroad
Jurisdiction over certain corruption offences committed in the exercise of a Swedish company’s business activities
Since 1 January 2020, offences committed abroad in the exercise of a Swedish company’s business activities concerning the giving of a bribe, gross giving of a bribe or trading in influence under Chapter 10, Section 5d, point 2, fall under Swedish jurisdiction. By extension, the company can also be held liable in these cases.
Swedish companies are defined as sole traders who are resident in Sweden or conduct their main business in the country, and legal entities that are considered to be Swedish legal entities owing to registration or, in the absence of registration, the registered office of the board of directors or any other such circumstance. The pro- vision is thus not applicable if the offence has been committed in the performance of business activities conducted within a branch of a foreign company established in Sweden or in the performance of business activities conducted by a foreign subsidiary of a Swedish company. Sweden has been criticised by the OECD for having a re- strictive view of how nationality can be established for legal entities.
Although there is major interest in Sweden being able to prosecute corruption offences committed abroad, it is also important, based on principles of international law, that the Swedish jurisdictional rules do not become too extensive. Nor is it possible under the cur- rent regulatory framework to impose a corporate fine on a Swedish company for an offence committed by a foreign subsidiary of the company without the parent company being linked to the offence. Overall, we consider that at present, there should be no change in what is to be regarded in the provision as a Swedish company, or to the connection that must exist between Sweden and the company to which the offence is to be linked. However, in view of the new offences and offence designations proposed by the inquiry, there are grounds to include more offences in the expanded jurisdiction.
43
Summary |
SOU 2025:87 |
Dual criminality requirement for certain corruption offences to be abolished
Swedish courts have jurisdiction over offences committed outside Sweden if there is a connection to Sweden as regulated in Chapter 2, Section 3 of the Swedish Criminal Code. In some cases, it is also required that the offence be punishable under both Swedish law and the law of the country in which the offence was committed (known as dual criminality). An exemption from the dual criminality require- ment is made for certain offences. Reference can be made to the non- intervention principle of international law, i.e. that states should not intervene in each other’s internal affairs, as the ultimate grounds for the dual criminality requirement. If there is strong international consensus on the harm caused by the offence, and if the offence is transnational in nature, there is usually greater acceptance of exer- cising jurisdiction beyond one’s own state borders.
There is an almost universal understanding of the harm caused by corruption and the need to combat it. The international instru- ments have also harmonised
44
SOU 2025:87 |
Summary |
Expanded liability for abuse of public office
There is a need to expand liability for abuse of public function
The penalty provisions on bribery offences and official misconduct are largely intended to protect the same interests. As in liability for bribery offences in public activities, the rules on liability for official misconduct aim to protect citizens’ interest in public functions being performed correctly, free from extraneous considerations, and to maintain confidence in the public sector. Where a public official shows undue consideration or deviates from prescribed decision- making processes – without any undue advantage being requested, promised or received, and therefore legislation related to bribery offences does not apply – the act may be subject to liability for offi- cial misconduct. A prerequisite under the current penalty provision on official misconduct is that the action was taken when exercising public authority.
We have recognised the need to strengthen accountability for the misuse and misappropriation of public funds, including in the context of public procurement. The management of public funds is usually a phenomenon internal to a government agency, unrelated to the exercise of public authority. Similarly, actions in connection with purchasing and public procurement are not generally considered to constitute the exercise of public authority. The misuse of public funds in the context of such actions is therefore not encompassed by criminal liability for official misconduct. In many cases, such abuse may be addressed by other criminal legislation provisions. However, it is possible to envisage cases in which a party disregards the rules in the context of public procurement or otherwise in the manage- ment of public funds in order to benefit a particular interest at the public’s expense without any current penalty provision being appli- cable to this conduct. Given the strong interest in countering all forms of corruption in public procurement and other management of pub- lic funds, we are of the opinion that this loophole should be closed.
We have also recognised the need to expand liability for certain forms of what is known as municipal contempt of court. A number of inquiries have touched on the question of what liability can be demanded from elected representatives and officials in municipal- ities who have disregarded the applicable legislation and, when the decisions have then been rescinded on municipal appeal, have not
45
Summary |
SOU 2025:87 |
observed injunctions or judgments issued. As a rule, this conduct does not fall within the scope of liability for official misconduct, because it rarely involves the exercise of public authority. Members of state and municipal
We have considered it necessary to distinguish between different cases of contempt of court, as the underlying reasons for such ‘con- tempt’ can differ widely. In some cases, such as when the failure to act is due to a lack of resources,
Furthermore, we consider it to be questionable whether Swedish criminal liability for official misconduct, which is limited to actions in the exercise of public authority and which exempts certain elected re- presentatives, fully complies with Sweden’s international commitments. Overall, we assess that there is a need to expand criminal liabil-
ity to include certain forms of abuse of public office, even when this is not connected to the exercise of public authority. On the other hand, no need has emerged for expanded criminalisation specifically targeting actions that violate civil rights and freedoms enshrined in the Swedish Constitution. We also consider it to already be possible, within the scope of the overall assessment that the courts must make when assessing whether the disregard of the person’s duties was negligent, to take into account in an appropriate manner the ability to deal with stressful situations and the importance of good judge- ment. We therefore do not see any need for reform in this respect.
New criminal liability for abuse of public function to be introduced
We therefore consider that protection under criminal law against abuse of public office should be strengthened and have considered two potential ways of doing so. We consider that the option of re-
46
SOU 2025:87 |
Summary |
moving or amending the limitation to the exercise of public authority in the current provision on official misconduct is not preferable for several reasons. Instead, our proposal is to introduce a new penalty provision that expands liability for abuse of public office to cover actions other than those taken in the exercise of public authority. Criminal liability should not be limited to the misuse of public funds but should have a broader scope that also encompasses other failure to comply with legislation for an inappropriate purpose. Such broader criminalisation could cover different forms of abuse of public office, such as cases of cronyism or infiltration, even when they are not re- lated to the exercise of public authority or the misuse of public funds. We propose that the provision be classified as abuse of public position and inserted in the proposed new Act on Punishment for Certain Corruption Offences.
The proposed penalty provision is modelled on Article 19 on the abuse of functions of the UN Convention against Corruption. Criminal liability shall apply to any party who, when employed or performing a commission in the public sector, intentionally takes or fails to take an action, rendering them in breach of law or other statute. It is also proposed that the scope be limited to cases in which the purpose is to obtain undue advantage for the offender themselves or for another party, or to unfairly disadvantage another party. The offence shall be subsidiary to official misconduct.
Since the proposed penalty provision on abuse of public position essentially protects the same interests as the provisions for other cor- ruption offences, we are of the opinion that the range of punishments should be designed to align with that for bribery offences. It is pro- posed that the penalty for abuse of public position of the normal degree is fines or imprisonment for a maximum of three years. We also propose introducing a gross offence with a minimum sentence of two years and a maximum of six years’ imprisonment. It is pro- posed that the grounds for imposing a criminal penalty be specified and worded to align with those for gross bribery.
47
Summary |
SOU 2025:87 |
Clarification of the provision on impunity for minor official misconduct
Offences which, on balance, are considered minor are exempt from criminal liability. We consider that the exemption from criminal lia- bility for minor offences is well justified. Errors committed in ser- vice can be of a very diverse nature. In cases where the error is due to misjudgement or other carelessness and no or very little damage has been done, there should be scope to exempt the offence from criminal liability.
It is of great importance – both for the individual official and for public confidence in public administration – that it be clarified, as far as possible, what is to be judged to be punishable official miscon- duct. In order to improve predictability and contribute to a more uniform application of the law, we propose that the legal text clarify which circumstances can be taken into account when assessing whether an offence is to be regarded as minor. It should be specified that account should be taken of the nature of the activity, the position and duties of the offender, the degree of carelessness, whether the action caused damage or risked causing damage or inconvenience, and other circumstances. The scope for assessing the offence as minor in the event of disregarding rights and freedoms enshrined in the Swedish Constitution or other rules of fundamental impor- tance to the individual must be very limited.
A more severe range of punishments for official misconduct
We are of the opinion that there are grounds to take a very serious view of cases where, when exercising public authority, an official has deliberately disregarded the requirements of the task, thereby seriously abusing their position or causing substantial damage to another party or providing them with a significant undue advantage. Offences classified as serious can cause great harm to the public and to individuals and can seriously affect citizens’ trust in public authorities. We therefore propose that the minimum penalty for gross official misconduct be increased to two years’ imprisonment. This means that the range of punishments will be the same as for other serious offences with similar interests to be protected, inclu- ding bribery offences. It is proposed that the existing grounds for
48
SOU 2025:87 |
Summary |
imposing a criminal penalty for a serious offence, which concerns whether the offence has resulted in serious detriment or significant undue advantage, also be clarified.
For offences of the normal degree, it is proposed that the maxi- mum penalty be increased to three years’ imprisonment. It is pro- posed that the penalty for official misconduct could continue to be a fine.
Entry into force and transitional provisions
We propose that the statutory amendments we are proposing enter into force on 1 January 2027. The assessment has been made that no special transitional provisions are required.
Consequences
If our proposals are implemented, they will lead to increased costs for the state. These will mainly burden the Swedish Prison and Pro- bation Service through more prosecutions and longer sentences, but also the Swedish Police Authority, the Swedish Prosecution Authority and the courts.
It is estimated that the increase in costs for the Swedish Prison and Probation Service will total SEK 23 million. The proposed changes cannot be implemented without this service receiving an injection of funds. The financial impact on the Swedish Police Authority, the Swedish Prosecution Authority and the courts of general jurisdic- tion, as well as the costs of legal counsel, can be expected to be rela- tively limited, despite the scope of the proposals. In particular, the new offence of abuse of public position can be expected to lead to increased costs (SEK
for expanded preventive work for some companies. These increases
49
Summary |
SOU 2025:87 |
will mainly affect companies with large international operations and companies that do not already carry out preventive
The proposals are expected to have a positive impact on crime prevention and confidence in the public sector. The proposals are not deemed to restrict municipal autonomy or entail any other con- sequences of the kind specified in Section 15 of the Committees Ordinance.
50
1 Författningsförslag
1.1Förslag till lag (2027:000) om straff för vissa korruptionsbrott
Härigenom föreskrivs följande.
Lagens syfte och innehåll
1 § Denna lag har till syfte att motverka korruption genom att värna integriteten i och upprätthålla förtroendet för skyddsvärd verk- samhet samt bidra till konkurrens på lika villkor.
Lagen innehåller straffrättsliga bestämmelser om följande korrup- tionsbrott:
–Mutbrott (2 §)
–Ringa mutbrott (3 §)
–Grovt mutbrott (4 §)
–Mutbrott vid tävling (5 §)
–Ringa mutbrott vid tävling (6 §)
–Grovt mutbrott vid tävling (7 §)
–Handel med inflytande (8 §)
–Grov handel med inflytande (9 §)
–Oaktsam finansiering av korruptionsbrott (10 §)
–Missbruk av offentlig ställning (11 §)
–Grovt missbruk av offentlig ställning (12 §)
51
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
Straffbestämmelser
Mutbrott
2 § Den som
1.utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån till en arbets- tagare eller någon som utövar uppdrag, i anknytning till utövandet av anställningen eller uppdraget, eller
2.är arbetstagare eller utövar uppdrag och begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otillbörlig förmån, i anknytning till utövandet av anställningen eller uppdraget,
döms för mutbrott till fängelse i högst tre år.
Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan perso- nen har fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört.
Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än arbetstagaren eller den som utövar uppdrag.
3 § Om brott som avses i 2 §, med hänsyn till tjänstens eller upp- dragets beskaffenhet, den ställning och de uppgifter som mottagaren har, förmånens värde samt övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa, döms för ringa mutbrott till böter eller fängelse i högst sex månader.
4 § Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt mutbrott till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organi- serad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
52
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
Mutbrott vid tävling
5 § Den som, i annat fall än som avses i 2 §,
1.utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån till en del- tagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anord- nad vadhållning för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen, eller
2.är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för all- mänt anordnad vadhållning och begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otillbörlig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen,
döms för mutbrott vid tävling till fängelse i högst tre år.
Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan perso- nen har fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört.
Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än deltagaren eller funktionären.
6 § Om brott som avses i 5 §, med hänsyn till förmånens värde och övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa, döms för ringa mutbrott vid tävling till böter eller fängelse i högst sex månader.
7 § Om brott som avses i 5 § är grovt, döms för grovt mutbrott vid tävling till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
2.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organi- serad form eller annars systematiskt, eller
3.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Handel med inflytande
8 § Den som, i annat fall än som avses i 2 §,
1.utlovar, erbjuder eller lämnar någon en förmån för att han eller hon ska utöva otillbörlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vidtas av en annan person vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag, eller
53
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
2.begär, godtar ett löfte om eller tar emot en förmån för att utöva otillbörlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vidtas av en annan person vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag,
döms för handel med inflytande till fängelse i högst tre år. Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd
att tillfalla eller tillfaller annan än den som ska utöva den otillbörliga påverkan.
9 § Om brott som avses i 8 § är grovt, döms för grov handel med inflytande till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organi- serad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Oaktsam finansiering av korruptionsbrott
10 § Den som i näringsverksamhet tillhandahåller pengar eller andra tillgångar åt någon som företräder näringsidkaren och har skälig anledning att anta att tillgångarna, helt eller delvis, används eller kommer att användas för att begå brott enligt 2, 4, 8 eller 9 §§, döms för oaktsam finansiering av korruptionsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Om brottet är grovt, döms för grov oaktsam finansiering av korrup- tionsbrott till fängelse i lägst ett år och högst fyra år. Vid bedöm- ningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag.
54
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
Missbruk av offentlig ställning
11 § Den som, i annat fall än som avses i 20 kap. 1 § brottsbalken, vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag vidtar eller underlåter att vidta en åtgärd i strid med lag eller annan författning, för att uppnå en otillbörlig förmån för sig själv eller för annan, döms för missbruk av offentlig ställning till böter eller fängelse i högst tre år. Detsamma gäller om åtgärden vidtas eller underlåts för att otillbör- ligt missgynna annan.
12 § Om brott som avses i 11 § är grovt, döms för grovt missbruk av offentlig ställning till fängelse i lägst två år och högst sex år.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av särskilt ansvarsfull ställ- ning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organi- serad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Förberedelse till brott
13 § För förberedelse till grovt mutbrott, grovt mutbrott vid täv- ling och grov handel med inflytande döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
55
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
1.2Förslag till lag om ändring i brottsbalken
Härigenom föreskrivs i fråga om brottsbalken1 dels att 10 kap. 5
dels att 2 kap. 3 och 5 §§, 10 kap. 9 och 10 §§, 17 kap. 8 §, 20 kap. 1 § samt 36 kap. 6 § ska ha följande lydelse,
dels att rubriken till 10 kap. ska lyda ”Om förskingring och annan trolöshet”.
Nuvarande lydelse
2kap. 3 §
Svensk domstol är i följande fall behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige:
Anknytningsfaktum |
Behörighetens omfattning |
1. Svenskt fartyg m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) ombord på ett svenskt fartyg, |
|
b) ombord på ett svenskt luftfartyg, |
|
c) i tjänsten av befälhavaren eller |
|
någon annan som tillhörde besätt- |
|
ningen på ett svenskt fartyg eller |
|
luftfartyg, eller |
|
d) på en inrättning som med stöd |
|
av lag har tillkommit i Sveriges |
|
ekonomiska zon eller på Sveriges |
|
kontinentalsockel. |
2. Svensk gärningsman m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) av någon som vid gärningstill- |
|
fället var svensk medborgare eller |
|
hade hemvist i Sverige, |
|
b) av någon som när åtal väcks |
|
för brottet är svensk medborgare |
|
eller har hemvist i Sverige, |
|
c) av någon som finns i Sverige och |
|
det på brottet enligt svensk rätt |
1Senaste lydelse av 10 kap. 5
56
SOU 2025:87Författningsförslag
|
kan följa fängelse i mer än sex måna- |
|
der, eller |
|
d) i utövningen av ett svenskt före- |
|
tags näringsverksamhet och det är |
|
fråga om givande av muta, grovt |
|
givande av muta eller handel med |
|
inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2. |
3. Svenskt enskilt intresse |
Brott som har riktat sig mot |
|
a) en svensk medborgare eller någon |
|
som har hemvist i Sverige, eller |
|
b) en svensk juridisk person. |
4. Svenskt allmänt intresse |
Brott som har |
|
a) riktat sig mot rikets säkerhet, |
|
allmän verksamhet eller annat av |
|
rättsordningen särskilt skyddat |
|
svenskt intresse, eller |
|
b) begåtts i utövningen av tjänst |
|
eller uppdrag som innefattar svensk |
|
allmän ställning. |
5. Härledd jurisdiktion |
Brott som har begåtts av någon |
|
som befinner sig i Sverige, om |
|
a) en annan stat har begärt att |
|
lagföringen för brottet ska över- |
|
föras till Sverige, |
|
b) en begäran från en annan stat |
|
om utlämning eller överlämnande |
|
för brottet har lämnats utan |
|
bifall, eller |
|
c) brottet omfattas av en inter- |
|
nationell överenskommelse eller |
|
annan förpliktelse som är bin- |
|
dande för Sverige och enligt vil- |
|
ken det finns skyldighet att utan |
|
undantag pröva frågan om åtal |
|
om den misstänkte inte utlämnas |
|
eller överlämnas. |
6. Vissa internationella brott |
Brott som |
|
a) avses i lagen (2014:406) om |
|
straff för vissa internationella brott, |
57
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
dock inte aggressionsbrott enligt 11 a § eller försök, förberedelse eller stämpling till eller underlå- tenhet att avslöja eller förhindra sådant brott,
b)avses i 13 kap. 5 a § (kapning och sjö- eller luftfartssabotage) eller försök till sådana brott,
c)avses i 13 kap. 5 b § (flygplats- sabotage) eller försök till sådant brott,
d)avses i 15 kap. 4 b § (osann eller ovarsam utsaga inför en inter- nationell domstol),
e)avses i 16 kap. 5 § (uppvigling) och som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning till att begå folkmord,
f)avses i terroristbrottslagen (2022:666) eller som avses i annan lag och begås med sådant uppsåt som avses i 12 § terroristbrotts- lagen,
g)riktats mot Internationella brott- målsdomstolens rättskipning, eller
h)omfattas av tortyrbegreppet enligt artikel 1 i Förenta nationer- nas konvention den 10 december 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning, eller försök till sådant brott.
58
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
Föreslagen lydelse
|
2 kap. |
|
3 §2 |
Anknytningsfaktum |
Behörighetens omfattning |
1. Svenskt fartyg m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) ombord på ett svenskt fartyg, |
|
b) ombord på ett svenskt luft- |
|
fartyg, |
|
c) i tjänsten av befälhavaren eller |
|
någon annan som tillhörde besätt- |
|
ningen på ett svenskt fartyg eller |
|
luftfartyg, eller |
|
d) på en inrättning som med stöd |
|
av lag har tillkommit i Sveriges |
|
ekonomiska zon eller på Sveriges |
|
kontinentalsockel. |
2. Svensk gärningsman m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) av någon som vid gärnings- |
|
tillfället var svensk medborgare |
|
eller hade hemvist i Sverige, |
|
b) av någon som när åtal väcks |
|
för brottet är svensk medborgare |
|
eller har hemvist i Sverige, |
|
c) av någon som finns i Sverige |
|
och det på brottet enligt svensk |
|
rätt kan följa fängelse i mer än |
|
sex månader, eller |
|
d) i utövningen av ett svenskt |
|
företags näringsverksamhet och |
|
det är fråga om mutbrott, grovt |
|
mutbrott, handel med inflytande, |
|
grov handel med inflytande, oakt- |
|
sam finansiering av korruptions- |
|
brott eller grov oaktsam finansi- |
|
ering av korruptionsbrott. |
2Senaste lydelse 2022:667.
59
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
3. Svenskt enskilt intresse |
Brott som har riktat sig mot |
|
a) en svensk medborgare eller |
|
någon som har hemvist i Sverige, |
|
eller |
|
b) en svensk juridisk person. |
4. Svenskt allmänt intresse |
Brott som har |
|
a) riktat sig mot rikets säkerhet, |
|
allmän verksamhet eller annat av |
|
rättsordningen särskilt skyddat |
|
svenskt intresse, eller |
|
b) begåtts i utövningen av tjänst |
|
eller uppdrag som innefattar svensk |
|
allmän ställning. |
5. Härledd jurisdiktion |
Brott som har begåtts av någon |
|
som befinner sig i Sverige, om |
|
a) en annan stat har begärt att |
|
lagföringen för brottet ska över- |
|
föras till Sverige, |
|
b) en begäran från en annan stat |
|
om utlämning eller överlämnande |
|
för brottet har lämnats utan bi- |
|
fall, eller |
|
c) brottet omfattas av en inter- |
|
nationell överenskommelse eller |
|
annan förpliktelse som är bin- |
|
dande för Sverige och enligt vil- |
|
ken det finns skyldighet att utan |
|
undantag pröva frågan om åtal |
|
om den misstänkte inte utlämnas |
|
eller överlämnas. |
6. Vissa internationella brott |
Brott som |
|
a) avses i lagen (2014:406) om |
|
straff för vissa internationella brott, |
|
dock inte aggressionsbrott enligt |
|
11 a § eller försök, förberedelse |
|
eller stämpling till eller under- |
|
låtenhet att avslöja eller förhin- |
|
dra sådant brott, |
60
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
b)avses i 13 kap. 5 a § (kapning och sjö- eller luftfartssabotage) eller försök till sådana brott,
c)avses i 13 kap. 5 b § (flygplats- sabotage) eller försök till sådant brott,
d)avses i 15 kap. 4 b § (osann eller ovarsam utsaga inför en inter- nationell domstol),
e)avses i 16 kap. 5 § (uppvigling) och som bestått i en omedelbar och offentlig uppmaning till att begå folkmord,
f)avses i terroristbrottslagen (2022:666) eller som avses i annan lag och begås med sådant uppsåt som avses i 12 § terroristbrotts- lagen,
g)riktats mot Internationella brottmålsdomstolens rättskip- ning, eller
h)omfattas av tortyrbegreppet enligt artikel 1 i Förenta nationer- nas konvention den 10 december 1984 mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande be- handling eller bestraffning, eller försök till sådant brott.
61
FörfattningsförslagSOU 2025:87
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
2 kap.
5 §3
I de fall som avses i 3 § 2, 3 och 5 är svensk domstol behörig en- dast om gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Om brottet har begåtts på flera staters område är kravet på dubbel straffbarhet uppfyllt om gärningen är straffbar enligt lagen på någon av gärningsorterna. Det får inte dömas till på- följd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten.
Första stycket gäller inte
1.om brottet har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig,
2.om brottet har begåtts vid tjänstgöringen av någon som är an- ställd av en svensk myndighet för att delta i en internationell militär insats eller i internationell civil krishantering,
3.brott för vilket det lindrigaste straff som är föreskrivet enligt svensk lag är fängelse i fyra år eller mer, och
4.brott som avses i
a. 4 kap. 1 a, 4 c och 4 e §§ och 16 kap. 10 a § första stycket 1 och sjätte stycket eller försök till sådana brott,
b. 4 kap. 4 § andra stycket varigenom någon förmåtts att ingå ett sådant äktenskap eller en sådan äktenskapsliknande förbindelse som avses i 4 c § eller försök till sådant brott,
c.6 kap.
d.14 kap. 6 § eller försök till sådant brott,
e.22 kap. 6 a och 6 b §§,
f.2 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor,
g. |
g. |
(2025:327) om internationella |
(2025:327) om internationella |
sanktioner, eller |
sanktioner, |
h. 19 § lagen (2023:677) om |
h. 19 § lagen (2023:677) om |
frysning av tillgångar, |
frysning av tillgångar, eller |
3Senaste lydelse 2025:328.
62
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
i. 2, 4, 5 och
10kap. 9 §4
För försök till förskingring |
För försök till förskingring |
eller trolöshet mot huvudman och |
eller trolöshet mot huvudman och |
för försök, förberedelse eller stämp- |
för försök, förberedelse eller stämp- |
ling till grov förskingring eller |
ling till grov förskingring eller |
grov trolöshet mot huvudman |
grov trolöshet mot huvudman |
döms det till ansvar enligt 23 kap. |
döms det till ansvar enligt 23 kap. |
För förberedelse till grovt givande |
|
av muta döms det också till ansvar |
|
enligt 23 kap. |
|
10 §5
Det som föreskrivs i 8 kap. 13 § om inskränkning i åklagares åtalsrätt ska gälla även de brott som angetts i detta kapitel, dock inte grov förskingring och grov trolöshet mot huvudman.
Ringa förskingring, olovligt förfogande eller olovligt brukande beträffande lös egendom som kommit i gärningsmannens besittning genom avtal om hyra av egendomen eller avtal enligt vilket ägande- rätten ska övergå först sedan betalning skett eller som gärnings- mannen annars innehar på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt, får åtalas av åklagare endast om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.
Tagande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott får åtalas av åklagare endast om åtal är motiverat från allmän syn- punkt. Att denna inskränkning i vissa fall inte gäller framgår dock av 20 kap. 5.
4Senaste lydelse 2016:508. Ändringen innebär att sista meningen tas bort.
5Senaste lydelse 2017:442. Ändringen innebär att sista stycket tas bort.
63
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
17kap. 8 §6
Den som vid val till allmän |
Den som vid val till allmän |
befattning eller vid annan utöv- |
befattning eller vid annan utöv- |
ning av rösträtt i allmänt ärende |
ning av rösträtt i allmänt ärende |
söker hindra omröstningen eller |
söker hindra omröstningen eller |
förvanska dess utgång eller annars |
förvanska dess utgång eller annars |
otillbörligen inverka på omröst- |
otillbörligen inverka på omröst- |
ningen, döms för otillbörligt |
ningen, döms för otillbörligt |
verkande vid röstning till böter |
verkande vid röstning till böter |
eller fängelse i högst sex månader. |
eller fängelse i högst sex månader. |
Är brottet grovt, döms till |
Är brottet grovt, döms till |
fängelse i högst fyra år. Vid be- |
fängelse i högst fyra år. Vid be- |
dömande av om brottet är grovt |
dömningen av om brottet är |
ska särskilt beaktas, om det förö- |
grovt ska det särskilt beaktas, om |
vats med våld eller hot om våld |
det förövats med våld eller hot |
eller innefattat missbruk av tjänste- |
om våld eller innefattat missbruk |
ställning. |
av tjänsteställning. |
Den som tar emot, godtar ett |
Den som tar emot, godtar ett |
löfte om eller begär en otillbörlig |
löfte om eller begär en otillbörlig |
förmån för att i allmänt ärende |
förmån för att i allmänt ärende |
rösta på visst sätt eller inte rösta, |
rösta på visst sätt eller inte rösta, |
döms, om det inte är tagande av |
döms, om det inte är mutbrott, |
muta, för tagande av otillbörlig |
för tagande av otillbörlig förmån |
förmån vid röstning till böter eller |
vid röstning till böter eller fäng- |
fängelse i högst sex månader. |
else i högst sex månader. |
20kap. 1 §7
Den som uppsåtligen eller av |
Den som uppsåtligen eller av |
oaktsamhet vid myndighetsut- |
oaktsamhet vid myndighetsut- |
övning genom handling eller under- |
övning, genom handling eller under- |
låtenhet åsidosätter vad som |
låtenhet, åsidosätter vad som |
gäller för uppgiften skall dömas |
gäller för uppgiften döms för |
för tjänstefel till böter eller fäng- |
tjänstefel till böter eller fängelse i |
else i högst två år. Om gärningen |
högst tre år. |
med hänsyn till gärningsmannens |
|
6Senaste lydelse 2012:301.
7Senaste lydelse 1989:608.
64
SOU 2025:87Författningsförslag
befogenheter eller uppgiftens sam- |
|
|
|
|
band med myndighetsutövningen |
|
|
|
|
i övrigt eller till andra omstän- |
|
|
|
|
digheter är att anse som ringa, |
|
|
|
|
skall inte dömas till ansvar. |
|
|
|
|
Om ett brott som avses i första |
Om |
brottet |
har begåtts |
|
stycket har begåtts uppsåtligen |
uppsåtligen och är grovt, döms |
|||
och är att anse som grovt, skall |
för grovt tjänstefel till fängelse i |
|||
dömas för grovt tjänstefel till fäng- |
lägst två år och högst sex år. Vid |
|||
else, lägst sex månader och högst |
bedömningen av om brottet är |
|||
sex år. Vid bedömande av om |
grovt ska det särskilt beaktas om |
|||
brottet är grovt skall särskilt |
gärningsmannen |
allvarligt |
har |
|
beaktas om gärningsmannen all- |
missbrukat sin ställning eller om |
|||
varligt har missbrukat sin ställ- |
gärningen har eller kunde ha |
|||
ning eller om gärningen för någon |
medfört avsevärd skada eller en |
|||
enskild eller det allmänna har |
betydande |
otillbörlig förmån |
för |
|
medfört allvarligt förfång eller otill- |
någon. |
|
|
|
börlig förmån som är betydande. |
|
|
|
|
Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling är inte underkastad ansvar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han vidtar i denna egenskap.
Vad som sägs i första och andra styckena skall inte heller tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse.
Om gärningen med hänsyn till verksamhetens art, gärningsmannens ställning, skadan eller risken för skada, graden av oaktsamhet och övriga omständigheter är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar.
Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling omfattas inte av an- svar enligt första eller andra stycket för någon åtgärd som han eller hon vidtar i denna egenskap.
Det ska inte heller dömas till ansvar enligt första eller andra stycket, om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt någon annan bestämmelse.
65
FörfattningsförslagSOU 2025:87
36 kap.
6 §8
Om det är övervägande sannolikt att egendom härrör från brotts- lig verksamhet, ska egendomen förverkas, om någon döms för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer och brottet har varit sådant att det skulle kunna ge vinst (utvidgat förverkande). I stället för egendomen får dess värde förverkas.
Om brottet har varit sådant att det skulle kunna ge vinst, gäller första stycket också om någon döms för
1. dataintrång enligt 4 kap. |
1. dataintrång enligt 4 kap. |
9 c § första stycket, utnyttjande |
9 c § första stycket, utnyttjande |
av barn för sexuell posering |
av barn för sexuell posering |
enligt 6 kap. 8 § första eller andra |
enligt 6 kap. 8 § första eller andra |
stycket, tagande av muta enligt |
stycket eller barnpornografi- |
10 kap. 5 a §, givande av muta |
brott enligt 16 kap. 10 a § första |
enligt 10 kap. 5 b § eller barnporno- |
stycket |
grafibrott enligt 16 kap. 10 a § |
|
första stycket |
|
2.narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller olovlig befattning med narkotikaprekursorer enligt 3 b § första stycket samma lag,
3.dopningsbrott enligt 3 § första stycket lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
4.narkotikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
5. människosmuggling enligt
20 kap. 8 § första stycket utlän- ningslagen (2005:716) eller orga- niserande av människosmuggling enligt 20 kap. 9 § första stycket samma lag, eller
6. något annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer och som har utgjort led
8Senaste lydelse 2024:783.
66
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
i en brottslighet som utövats i i en brottslighet som utövats i
organiserad form.organiserad form.
Det som sägs om förverkande i första och andra styckena gäller också om någon döms för försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som avses där.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
67
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning
Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
|
22 §1 |
Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått
brott ska anmälas till åtal, om misstanken avser |
|
|
1. följande brott enligt brottsbalken: |
|
|
a. tagande av muta enligt 10 kap. |
a. tjänstefel eller grovt tjänste- |
|
5 a §, |
fel enligt 20 kap. 1 §, eller |
|
b. grovt tagande av muta enligt |
b. brott |
mot tystnadsplikt |
10 kap. 5 c §, |
enligt 20 kap. 3 § första stycket |
|
c. tjänstefel eller grovt tjänste- |
eller grovt brott mot tystnads- |
|
fel enligt 20 kap. 1 §, eller |
plikt enligt |
20 kap. 3 § tredje |
d. brott mot tystnadsplikt en- |
stycket, eller |
|
ligt 20 kap. 3 § första stycket eller |
|
|
grovt brott mot tystnadsplikt en- ligt 20 kap. 3 § tredje stycket, eller
2. annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter.
2.följande brott enligt lagen (2027:000) om straff för vissa kor- ruptionsbrott:
a. mutbrott, ringa mutbrott eller grovt mutbrott enligt
3.annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
1Senaste lydelse 2023:498.
68
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
1.4Förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)
Härigenom föreskrivs att 9 kap. 42 § aktiebolagslagen (2005:551) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
9kap. 42 §1
En revisor ska vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt någon av följande bestämmelser:
1.9 kap. 1, 3 och 9 §§, 10 kap. 1, 3, 4 och 5 §§ samt 11 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ brottsbalken,
2.2, 4, 5 och 10 §§ skattebrottslagen (1971:69), och
3.
En revisor ska även vidta de åt- |
En revisor ska även vidta de åt- |
gärder som anges i 43 och 44 §§, |
gärder som anges i 43 och 44 §§, |
om han eller hon finner att det |
om han eller hon finner att det |
kan misstänkas att någon inom |
kan misstänkas att någon inom |
ramen för bolagets verksamhet |
ramen för bolagets verksamhet |
har gjort sig skyldig till brott enligt |
har gjort sig skyldig till brott enligt |
10 kap. 5 |
|
|
för vissa korruptionsbrott. |
Om revisorn finner att en misstanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör föranleda honom eller henne att lämna upp- gifter enligt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penning- tvätt och finansiering av terrorism, ska dock åtgärder enligt 43 och 44 §§ inte vidtas.
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.
1Senaste lydelse 2017:649.
69
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål
Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1982:117) om underrät- telse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
1 §1
En domstol ska inom en vecka till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen sända en kopia av en dom genom vilken någon som omfattas av 1 kap. 4 § första stycket 1 eller andra stycket patientsäkerhetslagen (2010:659) har
1.dömts för brott som han eller hon har begått i eller i samband med yrkesutövningen, eller
2.dömts för brott enligt
a)3 kap. brottsbalken,
b)4 kap.
c)6 kap. brottsbalken,
d)8 kap. 5 eller 6 § brottsbalken,
e)10 kap. 5 a eller 5 c § brotts- balken,
f) |
e) |
g) 16 kap. 10 a § brottsbalken, |
f) 16 kap. 10 a § brottsbalken, |
h) 7 kap. 1 eller 2 § brotts- |
g) 7 kap. 1 eller 2 § brotts- |
balken, |
balken, |
i) 20 kap. 1 § brottsbalken, |
h) 20 kap. 1 § brottsbalken, |
j) 4 eller 4 a § lagen (1951:649) |
i) 4 eller 4 a § lagen (1951:649) |
om straff för vissa trafikbrott, |
om straff för vissa trafikbrott, |
k) narkotikastrafflagen |
j) narkotikastrafflagen |
(1968:64), |
(1968:64), |
l) lagen (1982:316) med förbud |
k) lagen (1982:316) med förbud |
mot könsstympning av kvinnor, |
mot könsstympning av kvinnor, |
m) lagen (1991:1969)om förbud |
l) lagen (1991:1969) om förbud |
mot vissa dopningsmedel, |
mot vissa dopningsmedel, |
1Senaste lydelse 2022:694.
70
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
n)lagen (1992:860) om kon- troll av narkotika,
o)lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
p)6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
q)1, 2,
r)terroristbrottslagen (2022:666).
I fråga om brott som avses i första stycket 2
m)lagen (1992:860) om kon- troll av narkotika,
n)lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor,
o)6 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
p)1, 2,
q)terroristbrottslagen (2022:666), eller,
r)
I fråga om brott som avses i första stycket 2
1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
2.För brott mot de upphävda bestämmelserna i 10 kap. 5 a eller 5 c § brottsbalken gäller 1 § i den äldre lydelsen.
71
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister
Härigenom föreskrivs att 12, 12 a, 12 b, 13, 14, 16 a, 16 b, 16 c, 16 e, 16 f, 16 g och 21 a §§ förordningen (1999:1134) om belastnings- register ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
12 §1 |
|
Uppgifter ur belastnings- |
Uppgifter ur belastnings- |
registret om brott mot 3, 4, 6, |
registret om brott mot 3, 4, 6, |
14 eller 15 kap. brottsbalken eller |
14 eller 15 kap. brottsbalken, eller |
mot skattebrottslagen (1971:69) |
mot skattebrottslagen (1971:69), |
eller lagen (2014:307) om straff |
lagen (2014:307) om straff för |
för penningtvättsbrott ska, om |
penningtvättsbrott eller |
brotten lett till någon annan på- |
lagen (2027:000) om straff för vissa |
följd än böter, lämnas ut om det |
korruptionsbrott ska, om brotten |
begärs av |
lett till någon annan påföljd än |
|
böter, lämnas ut om det begärs av |
1.Fastighetsmäklarinspektionen, vid en redbarhets- och lämplig- hetsprövning av en fastighetsmäklare enligt fastighetsmäklarlagen (2021:516), eller
2.Kammarkollegiet, i fråga om den som myndigheten vid pröv- ning enligt förordningen (1985:613) om auktorisation av tolkar och översättare avser att auktorisera.
Till Fastighetsmäklarinspektionen ska även uppgifter ur belast- ningsregistret om brott mot 4 kap. 18 § fastighetsmäklarlagen lämnas ut vid den prövning som avses i första stycket 1.
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första och andra styckena, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
1Senaste lydelse 2021:522.
72
SOU 2025:87Författningsförslag
|
12 a §2 |
|
|
|
Uppgifter ur belastningsregi- |
Uppgifter ur belastningsregi- |
|||
stret om brott mot |
stret om brott mot |
|||
15 kap. brottsbalken eller mot |
15 kap. brottsbalken eller mot |
|||
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
|||
(2014:307) om straff för pen- |
(2014:307) om straff för pen- |
|||
ningtvättsbrott eller 4 kap. 18 § |
ningtvättsbrott, |
4 kap. |
18 § |
|
fastighetsmäklarlagen (2021:516) |
fastighetsmäklarlagen (2021:516) |
|||
ska, om brotten lett till någon |
eller |
|||
annan påföljd än penningböter, |
om straff för vissa korruptionsbrott |
|||
lämnas ut om det begärs av Fas- |
ska, om brotten lett till någon |
|||
tighetsmäklarinspektionen |
vid |
annan påföljd än penningböter, |
||
en prövning enligt fastighets- |
lämnas ut om det begärs av |
|||
mäklarlagen av om någon som |
Fastighetsmäklarinspektionen vid |
|||
ingår i ett fastighetsmäklarföre- |
en prövning enligt fastighets- |
|||
tags ledning eller som har ett |
mäklarlagen av om någon som |
|||
kvalificerat innehav i mäklarföre- |
ingår i ett fastighetsmäklarföre- |
|||
taget har gjort sig skyldig till |
tags ledning eller som har ett |
|||
allvarlig brottslighet eller i väsent- |
kvalificerat innehav i mäklar- |
|||
lig utsträckning åsidosatt |
sina |
företaget har gjort sig skyldig till |
||
skyldigheter i näringsverksamhet. |
allvarlig brottslighet eller i väsent- |
|||
|
|
lig utsträckning |
åsidosatt |
sina |
|
|
skyldigheter i näringsverksamhet. |
||
Om påföljden avser även något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
12 b §3
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
ret om brott mot 3, 4, 6, |
ret om brott mot 3, 4, 6, |
eller 15 kap. brottsbalken eller mot |
eller 15 kap. brottsbalken eller mot |
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
(2014:307) om straff för penning- |
(2014:307) om straff för penning- |
tvättsbrott, lagen (2016:1307) om |
tvättsbrott, lagen (2016:1307) om |
2Senaste lydelse 2021:522.
3Senaste lydelse 2024:300.
73
FörfattningsförslagSOU 2025:87
straff för marknadsmissbruk på |
straff för marknadsmissbruk på |
värdepappersmarknaden eller spel- |
värdepappersmarknaden, spellagen |
lagen (2018:1138) ska, om brotten |
(2018:1138) eller |
lett till någon annan påföljd än |
(2027:000) om straff för vissa kor- |
penningböter, lämnas ut om det |
ruptionsbrott ska, om brotten lett |
begärs av Spelinspektionen, i |
till någon annan påföljd än pen- |
fråga om den som myndigheten |
ningböter, lämnas ut om det |
avser att anställa eller anlita för |
begärs av Spelinspektionen, i fråga |
licens- och tillståndsgivning eller |
om den som myndigheten avser |
tillsynsverksamhet. |
att anställa eller anlita för licens- |
|
och tillståndsgivning eller tillsyns- |
|
verksamhet. |
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
13 §4 |
|
|
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
|
ret om brott mot |
ret om brott mot |
|
15 kap. brottsbalken eller mot |
15 kap. brottsbalken eller mot |
|
skattebrottslagen (1971:69) eller |
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
|
lagen (2014:307) om straff för |
(2014:307) om straff för penning- |
|
penningtvättsbrott ska, om brotten |
tvättsbrott eller |
|
lett till någon annan påföljd än |
(2027:000) om straff för vissa kor- |
|
penningböter, lämnas ut om det |
ruptionsbrott ska, om brotten lett |
|
begärs av Revisorsinspektionen, |
till någon annan påföljd än pen- |
|
i fråga om den som myndigheten |
ningböter, lämnas ut om det be- |
|
vid lämplighetsprövning enligt |
gärs |
av Revisorsinspektionen, |
revisorslagen (2001:883) överväger |
i fråga om den som myndigheten |
|
att auktorisera eller godkänna. |
vid |
lämplighetsprövning enligt |
|
revisorslagen (2001:883) överväger |
|
|
att auktorisera eller godkänna. |
|
Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
4Senaste lydelse 2018:2044.
74
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
digheten har rätt att få uppgifter ur belastningsregistret enligt denna paragraf.
|
|
14 §5 |
|
|
|
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
||||
ret om brott mot 3, 4, 6, |
ret om brott mot 3, 4, 6, |
||||
eller 17 kap. brottsbalken, skatte- |
eller 17 kap. brottsbalken, skatte- |
||||
brottslagen |
(1971:69), tullagen |
brottslagen |
(1971:69), tullagen |
||
(2016:253), |
lagen |
(2000:1225) |
(2016:253), |
lagen |
(2000:1225) |
om straff för smuggling, narko- |
om straff för smuggling, narko- |
||||
tikastrafflagen (1968:64), lagen |
tikastrafflagen (1968:64), lagen |
||||
(2018:2088) om tobak och liknande |
(2018:2088) om tobak och liknande |
||||
produkter |
eller |
motsvarande |
produkter |
eller |
motsvarande |
äldre lagar, lagen (2022:155) om |
äldre lagar, lagen (2022:155) om |
||||
tobaksskatt |
eller |
motsvarande |
tobaksskatt |
eller |
motsvarande |
äldre lag, lagen (2022:156) om alko- |
äldre lag, lagen (2022:156) om alko- |
||||
holskatt eller motsvarande äldre |
holskatt eller motsvarande äldre |
||||
lag, alkohollagen (2010:1622), lagen |
lag, alkohollagen (2010:1622), lagen |
||||
(1991:1969) om förbud mot vissa |
(1991:1969) om förbud mot vissa |
||||
dopningsmedel, lagen (1999:42) |
dopningsmedel, lagen (1999:42) |
||||
om förbud mot vissa hälsofarliga |
om förbud mot vissa hälsofarliga |
||||
varor, lagen (1994:1776) om skatt |
varor, lagen (1994:1776) om skatt |
||||
på energi, 9 kap. |
på energi, 9 kap. |
||||
lagen (1996:67) eller dess mot- |
lagen (1996:67) eller dess mot- |
||||
svarighet enligt äldre lag, lagen |
svarighet enligt äldre lag, lagen |
||||
(1998:506) om punktskattekon- |
(1998:506) om punktskattekon- |
||||
troll av transporter m.m. av alko- |
troll av transporter m.m. av alko- |
||||
holvaror, tobaksvaror och energi- |
holvaror, tobaksvaror och energi- |
||||
produkter eller lagen (2014:307) |
produkter, lagen (2014:307) om |
||||
om straff för penningtvättsbrott |
straff för |
penningtvättsbrott |
|||
ska lämnas ut om det begärs av |
eller |
||||
Skatteverket. |
|
straff för vissa korruptionsbrott ska |
|||
|
|
|
lämnas ut om det begärs av Skatte- |
||
|
|
|
verket. |
|
|
Uppgifterna ska lämnas ut för prövning av
1.upplagshavare, skatteupplag och registrerade varumottagare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,
5Senaste lydelse 2023:806
75
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
2.skattebefriade förbrukare enligt lagen om alkoholskatt eller lagen om skatt på energi,
3.lagerhållare enligt lagen om tobaksskatt, lagen om skatt på energi, lagen (2016:1067) om skatt på kemikalier i viss elektronik eller lagen (2018:696) om skatt på vissa nikotinhaltiga produkter,
4.frivilligt skattskyldiga enligt lagen om skatt på energi,
5.registrerade mottagare enligt lagen om skatt på kemikalier i viss elektronik, och
6.registrerade
Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
16 a §6
Uppgifter ur belastningsregist- ret om brott mot
15 kap. eller 20 kap. 1 eller 2 § brottsbalken, skattebrottslagen (1971:69), narkotikastrafflagen (1968:64), lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, om brotten lett till någon annan påföljd än böter, eller brott mot lagen (1951:649) om straff för vissa trafikbrott, vägtrafikskattelagen (2006:227), fordonsförordningen (2009:211) eller lagen (2019:370) om fordons registrering och användning eller motsvarande äldre lag ska lämnas ut, om det begärs av Styrelsen för ackredi- tering och teknisk kontroll för utredning i ärenden om ackredi- tering av besiktningsorgan enligt fordonslagen (2002:574), i fråga
6Senaste lydelse 2019:389.
76
SOU 2025:87Författningsförslag
om sådana personer som avses i |
(2002:574), i fråga om sådana |
4 kap. 2 e § den lagen. |
personer som avses i 4 kap. 2 e § |
|
den lagen. |
Om påföljden avser något annat brott än de som anges i första stycket ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
|
16 b §7 |
|
|
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
||
ret om brott mot 3, 4, 6, |
ret om brott mot 3, 4, 6, |
||
1 § andra stycket eller 4 a § lagen |
1 § andra stycket eller 4 a § lagen |
||
(1951:649) om straff för vissa |
(1951:649) om straff för vissa |
||
trafikbrott, narkotikastrafflagen |
trafikbrott, narkotikastrafflagen |
||
(1968:64), |
skattebrottslagen |
(1968:64), |
skattebrottslagen |
(1971:69), lagen (1991:1969) om |
(1971:69), lagen (1991:1969) om |
||
förbud mot vissa dopningsmedel, |
förbud mot vissa dopningsmedel, |
||
lagen (1992:860) om kontroll av |
lagen (1992:860) om kontroll av |
||
narkotika, 11 kap. 4 § alkohol- |
narkotika, 11 kap. 4 § alkohol- |
||
lagen (2010:1622), lagen (1999:42) |
lagen (2010:1622), lagen (1999:42) |
||
om förbud mot vissa hälsofarliga |
om förbud mot vissa hälsofarliga |
||
varor, 5 eller 6 § lagen (2000:1225) |
varor, 5 eller 6 § lagen (2000:1225) |
||
om straff för smuggling, bidrags- |
om straff för smuggling, bidrags- |
||
brottslagen |
(2007:612), lagen |
brottslagen |
(2007:612), lagen |
(2014:307) om straff för penning- |
(2014:307) om straff för penning- |
||
tvättsbrott, 19 kap. 1, 2 eller 3 § |
tvättsbrott, 19 kap. 1, 2 eller 3 § |
||
spellagen (2018:1138) eller terro- |
spellagen (2018:1138), terrorist- |
||
ristbrottslagen (2022:666) eller |
brottslagen (2022:666) eller lagen |
||
motsvarande äldre lag ska, om |
(2027:000) om straff för vissa kor- |
||
brotten lett till någon annan |
ruptionsbrott |
eller motsvarande |
|
påföljd än böter, lämnas ut om |
äldre lag ska, om brotten lett till |
||
det begärs av |
|
någon annan påföljd än böter, |
|
|
|
lämnas ut om det begärs av |
|
1.Inspektionen för vård och omsorg i ärenden om tillstånd enligt a. socialtjänstlagen (2025:400), i fråga om den som inspektionen
överväger att ge tillstånd, föreståndare för verksamheten och sådana personer som avses i 26 kap. 4 § första stycket
b. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshind- rade, i fråga om den som inspektionen överväger att ge tillstånd,
7Senaste lydelse 2025:478.
77
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
sådana personer som avses i 23 § andra stycket
2.Statens skolinspektion eller en kommunal myndighet i ärenden om godkännande som enskild huvudman enligt skollagen (2010:800),
ifråga om den som myndigheten överväger att godkänna som huvu- dman och sådana personer som avses i 2 kap. 5 a § och 25 kap. 10 a § den lagen.
Om påföljden avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
|
|
16 c §8 |
|
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
||
ret om brott mot 3 kap., 4 kap. |
ret om brott mot 3 kap., 4 kap. |
||
1– 2 eller |
|||
eller |
6 §, |
10 kap. 5 a eller 5 c §, |
eller 6 §, |
17 kap. 1 eller 2 § eller 20 kap. |
|||
1 eller 2 § eller 20 kap. 1 § brotts- |
1 § brottsbalken, 4 eller 4 a § lagen |
||
balken, 4 eller 4 a § lagen (1951:649) |
(1951:649) om straff för vissa |
||
om straff för vissa trafikbrott, |
trafikbrott, narkotikastrafflagen |
||
narkotikastrafflagen (1968:64), ab- |
(1968:64), abortlagen (1974:595), |
||
ortlagen (1974:595), lagen (1982:316) |
lagen (1982:316) med förbud mot |
||
med förbud mot könsstympning |
könsstympning av kvinnor, lagen |
||
av kvinnor, lagen (1991:1969) |
(1991:1969) om förbud mot vissa |
||
om förbud mot vissa dopnings- |
dopningsmedel, lagen (1992:860) |
||
medel, lagen (1992:860) om kontroll |
om kontroll av narkotika, lagen |
||
av narkotika, lagen (1999:42) om |
(1999:42) om förbud mot vissa |
||
förbud mot vissa hälsofarliga |
hälsofarliga varor, 6 § lagen |
||
varor, 6 § lagen (2000:1225) om |
(2000:1225) om straff för smugg- |
||
straff för smuggling, 10 kap. 3, 4 |
ling, 10 kap. 3, 4 eller 6 § patient- |
||
eller |
6 § |
patientsäkerhetslagen |
säkerhetslagen |
(2010:659), 1, 2, |
och 13 §§ lagen (2014:406) om |
||
lagen (2014:406) om straff för |
straff för vissa internationella brott, |
||
vissa |
internationella brott eller |
terroristbrottslagen (2022:666) |
|
mot terroristbrottslagen (2022:666) |
eller lagen (2027:000) om straff |
||
eller motsvarande äldre lag ska, |
för vissa korruptionsbrott eller mot- |
||
om brotten lett till någon annan |
svarande äldre lag ska, om brotten |
||
8Senaste lydelse 2022:695.
78
SOU 2025:87Författningsförslag
påföljd än böter, lämnas ut om |
lett till någon annan påföljd än |
det begärs av |
böter, lämnas ut om det begärs av |
1.Socialstyrelsen i ärenden om legitimation enligt 4 kap. 1 eller 2 § patientsäkerhetslagen eller särskilt förordnande enligt 4 kap. 4 § samma lag, i fråga om den som styrelsen överväger att meddela legitimation eller särskilt förordna att utöva yrke,
2.Inspektionen för vård och omsorg i ärenden om prövotid och återkallelse av legitimation enligt 8 kap. 1, 3 eller 4 § patientsäker- hetslagen, i fråga om den som inspektionen enligt 7 kap. 30 § patient- säkerhetslagen överväger att anmäla till Hälso- och sjukvårdens ansvarsnämnd, eller
3.en region, i fråga om en icke legitimerad yrkesutövare som regionen överväger att anställa för allmäntjänstgöring eller med ett vikariatsförordnande enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 3 kap. 12 § patientsäkerhetsförordningen (2010:1369).
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
16 e §9
Uppgifter ur belastningsregistret ska, i den utsträckning som anges i denna paragraf, lämnas ut om det begärs av Myndigheten för digital förvaltning. Uppgifterna ska endast lämnas ut i ärenden om god- kännande av en ansökan om anslutning till ett auktorisationssystem enligt lagen (2023:704) om auktorisationssystem i fråga om tjänster för elektronisk identifiering och digital post, i fråga om den som myn- digheten överväger att godkänna och, om ärendet gäller en juridisk person, styrelseledamot, verkställande direktör eller firmatecknare för denna.
Uppgifter ska, om brotten lett till någon annan påföljd än böter, lämnas ut om brott mot
1.4 kap.
2.skattebrottslagen (1971:69),
3.lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
4. 47 § lagen (2014:836) om |
4. 47 § lagen (2014:836) om |
näringsförbud, eller |
näringsförbud, |
5. lagen (2014:307) om straff |
5. lagen (2014:307) om straff |
för penningtvättsbrott. |
för penningtvättsbrott, eller |
9Senaste lydelse 2023:710.
79
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
6.
Om påföljden avser något annat brott än de som anges i andra stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
16 f §10
Uppgifter ur belastningsregistret ska, i den utsträckning som anges i denna paragraf, lämnas ut om det begärs av Naturvårdsverket. Uppgifterna ska lämnas ut om den som har, eller ansöker om, status som godkänd
Uppgifter ska, om brotten lett till någon annan påföljd än pen- ningböter, lämnas ut om brott mot
1.
2.skattebrottslagen (1971:69),
3.lagen (2000:1225) om straff för smuggling,
4.lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter,
5.lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott,
6. lagen (2016:1307) om straff |
6. lagen (2016:1307) om straff |
för marknadsmissbruk på värde- |
för marknadsmissbruk på värde- |
pappersmarknaden, eller |
pappersmarknaden, |
7. lagen (2024:735) om flytt- |
7. lagen (2024:735) om flytt- |
ning och kontroll av vissa punkt- |
ning och kontroll av vissa punkt- |
skattepliktiga varor. |
skattepliktiga varor, eller |
|
8. |
|
straff för vissa korruptionsbrott. |
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i andra stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
10Senaste lydelse 2024:1186.
80
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
16 g §11
Uppgifter ur belastningsregistret ska, i den utsträckning som anges i denna paragraf, lämnas ut om det begärs av Statens energimyn- dighet. Uppgifterna ska lämnas ut om den som myndigheten avser att registrera eller har registrerat som kontoinnehavare eller ombud i det unionsregister som avses i 19 § lagen (2020:1173) om vissa ut- släpp av växthusgaser och, om ärendet gäller en juridisk person, firma- tecknare för denna.
Uppgifter ska, om brotten lett till någon annan påföljd än penning- böter, lämnas ut om brott mot
1.
2.skattebrottslagen (1971:69),
3.lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott,
4.lagen (2016:1307) om straff för marknadsmissbruk på värde- pappersmarknaden,
5. lagen (2020:1173) om vissa |
5. lagen (2020:1173) om vissa |
utsläpp av växthusgaser, eller |
utsläpp av växthusgaser, |
6. terroristbrottslagen |
6. terroristbrottslagen |
(2022:666) eller motsvarande äldre |
(2022:666) eller |
lag. |
7. |
|
om straff för vissa korruptionsbrott. |
|
eller motsvarande äldre lag. |
Om påföljden även avser något annat brott än de som anges i andra stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
21 a §12
Uppgifter ur belastningsregist- |
Uppgifter ur belastningsregist- |
ret om brott mot |
ret om brott mot |
15 kap. brottsbalken eller mot |
15 kap. brottsbalken eller mot |
skattebrottslagen (1971:69) eller |
skattebrottslagen (1971:69), lagen |
lagen (2014:307) om straff för |
(2014:307) om straff för penning- |
penningtvättsbrott ska, om brotten |
tvättsbrott eller |
lett till någon annan påföljd än |
(2027:000) om straff för vissa kor- |
penningböter, lämnas ut om det |
ruptionsbrott ska, om brotten lett |
begärs av Sveriges advokatsam- |
till någon annan påföljd än pen- |
11Senaste lydelse 2022:927.
12Senaste lydelse 2019:609.
81
FörfattningsförslagSOU 2025:87
funds styrelse eller disciplin- |
ningböter, lämnas ut om det be- |
||
nämnd, i fråga om den som sam- |
gärs av Sveriges advokatsamfunds |
||
fundet lämplighetsprövar enligt |
styrelse eller disciplinnämnd, i |
||
lagen (2017:630) om åtgärder |
fråga om den som samfundet |
||
mot penningtvätt och finansie- |
lämplighetsprövar |
enligt |
lagen |
ring av terrorism. |
(2017:630) om |
åtgärder |
mot |
|
penningtvätt och finansiering av |
||
|
terrorism. |
|
|
Om den påföljd som dömts ut även avser något annat brott än de som anges i första stycket, ska också uppgifter om det brottet lämnas ut.
Sådana uppgifter som avses i 3 §
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
82
SOU 2025:87 |
Författningsförslag |
1.7Förslag till förordning om ändring i skatteförfarandeförordningen (2011:1261)
Härigenom föreskrivs att 18 kap. 8 § skatteförfarandeförordningen (2011:1261) ska ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse |
Föreslagen lydelse |
18kap. 8 §1
Skatteverket ska, utöver vad som följer av 17 § skattebrotts- lagen (1971:69), göra en anmälan till åklagare så snart det finns anledning att anta att någon har gjort sig skyldig till
1.brott enligt 30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen (2005:551),
2.brott enligt 11 § tredje stycket lagen (1967:531) om tryggande av pensionsutfästelse m.m.,
3. givande av muta enligt |
3. mutbrott enligt 2 § eller |
10 kap. 5 b § eller grovt givande |
grovt mutbrott enligt 4 §§ lagen |
av muta enligt 10 kap. 5 c § brotts- |
(2027:000) om straff för vissa |
balken, |
korruptionsbrott, |
4.bokföringsbrott eller grovt bokföringsbrott enligt 11 kap. 5 § brottsbalken,
5.brott enligt 9 kap.
6.brott enligt 4 kap. 6 b §, 14 kap.
7.brott enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott,
eller
8.brott enligt lagen (2020:548) om omställningsstöd.
En anmälan ska dock inte göras om det kan antas att brottet inte kommer att medföra påföljd eller om anmälan av något annat skäl inte behövs.
En anmälan ska innehålla uppgift om de omständigheter som ligger till grund för misstanken om brott.
1Senaste lydelse 2021:95.
83
Författningsförslag |
SOU 2025:87 |
I andra fall än som avses i första stycket 3 får anmälan i stället göras till en sådan särskild enhet inom verket som ska medverka vid brottsutredning, om
1.det inte finns skäl att anta att brottet kommer att leda till en annan påföljd än böter,
2.den misstänkte kan antas erkänna gärningen, och
3.den misstänkte har fyllt tjugoett år.
Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2027.
84
2Uppdraget och dess genomförande
2.1Utredningens uppdrag
Regeringen beslutade den 1 februari 2024 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över den straffrättsliga lagstiftningen om korruption och tjänstefel (dir. 2024:14). Syftet med översynen har varit att säker- ställa att lagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och anpassad till Sveriges internationella åtaganden. I uppdraget har ingått att utvär- dera tillämpningen av 2012 års reform av mutbrottslagstiftningen och ta ställning till om den straffrättsliga lagstiftningen är effektiv och modern eller om det finns behov av förändringar och lämna nöd- vändiga författningsförslag. Uppdraget har vidare omfattat att ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvid- gas och, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag som innebär att tjänstefelsansvaret utvidgas till att omfatta även annat än åtgärder som vidtagits vid myndighetsutövning.
Uppdraget omfattade ursprungligen också att bedöma vilka för- fattningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att anpassa svensk rätt till det nya
En fullständig beskrivning av uppdraget finns i direktiven, som bifogas som bilaga 1 och 2 till betänkandet.
85
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2025:87 |
2.2Utredningens arbete
Utredningens arbete har bedrivits i nära samråd med sakkunniga och experter. Under utredningstiden har tio sammanträden hållits, varav ett tvådagars sammanträde i internatform. Därutöver har ut- redaren och sekreteraren löpande hämtat in uppgifter från och sam- rått med de sakkunniga och experterna.
Till utredningen var inledningsvis även knuten en särskild referens- grupp bestående av representanter från fackförbund (se missivet). Ett möte hölls med referensgruppen i november 2024. I samråd med ledamöterna i referensgruppen beslutades därefter att entlediga dem och i stället utse en av ledamöterna till expert i utredningen.
Utredaren och sekreteraren har haft flera möten med aktörer som på olika sätt berörs av de frågor som uppdraget omfattar, däribland Riksenheten mot korruption, Statskontoret, fackförbundet ST, Kon- kurrensverket samt Svenskt Näringsliv och dess grupp med represen- tanter från större bolag. Därutöver har en hearing med näringslivs- representanter anordnats i Institutet Mot Mutors regi för att inhämta synpunkter på utredningens preliminära förslag.
Utredaren och sekreteraren har även berättat om och diskuterat utredningens preliminära förslag vid ett seminarium som anordnades av Stockholm Center for Commercial Law (SCCL) i december 2025 och vid Svensk Juristtidnings årsmöte i april 2025. Sekreteraren har därtill deltagit på och berättat om utredningen på Antikorruptions- forum som anordnades i mars 2025 av Transparency International Sverige.
Därutöver har sekreteraren deltagit på ett antal seminarier eller föreläsningar där frågor relaterade till utredningen har diskuterats, bland annat Brås webbinarium Möjliggörare för kriminella nätverk i mars 2024, Statskontorets workshop på temat sexuell korruption med Nätverket mot korruption i september 2024 och SCCL:s semi- narium om Global Corruption Enforcement i januari 2025.
Utredningen har hållits sig informerad om förhandlingarna om nytt
86
SOU 2025:87 |
Uppdraget och dess genomförande |
värderingen besökte OECD:s arbetsgrupp Sverige i maj 2024 och träffade representanter från svenska regeringen, myndigheter, orga- nisationer, media och näringslivet, bland annat utredningens sakkun- niga och flera av experterna samt utredningens sekreterare.
Utredningen har sänt ut förfrågningar om innehållet i och tillämp- ningen av relevant lagstiftning till kontaktpersoner på Justitiedeparte- menten i Finland, Norge, Danmark och Storbritannien samt haft kontakt med departementen i Finland, Norge och Storbritannien. Lagstiftning, förarbeten och annan information har i huvudsak in- hämtats från officiella webbplatser.
Samråd har skett med Straffreformutredningen (Ju 2023:14).
2.3Betänkandets disposition
Betänkandet innehåller nio numrerade kapitel. I kapitel 1 redovisas våra författningsförslag.
Kapitel 3 och 4 utgör en bakgrund till våra överväganden. I kapi- tel 3 redogörs för begreppet korruption och den problembild som utredningen utgår ifrån. Det ges en överblick av de regler som finns på andra områden än straffrättens för att motverka korruption och några av de åtgärder som vidtagits för att förebygga korruption. Slut- ligen redogörs kort för andra nyligen redovisade relevanta utredningar. I kapitel 4 redogörs för de konventioner som Sverige har anslutit sig till på korruptionsbekämpningens område och för det förslag till nytt
I kapitel 5 behandlas den straffrättsliga lagstiftningen om korrup- tion. Inledningsvis beskrivs den nuvarande lagstiftningen och där- efter redovisas i korthet motsvarande straffrättsliga bestämmelser samt jurisdiktionsbestämmelser med avseende på korruptionsbrotten i några andra länder. Därefter behandlas våra överväganden och förslag för att åstadkomma en modernare och mer ändamålsenlig korrup- tionslagstiftning. Det innefattar en översyn av straffbestämmelserna om tagande respektive givande av muta, trolöshet mot huvudman och handel med inflytande samt frågor om straffskalor, gradindel- ningen och kvalificeringsgrunderna för brotten. Slutligen behandlas behovet av att säkerställa att det straffrättsliga regelverket mot kor- ruption i utländska affärsförbindelser är effektivt och modernt, vilket
87
Uppdraget och dess genomförande |
SOU 2025:87 |
innefattar både frågan om utformningen av straffansvaret och doms- rättsfrågor.
I kapitel 6 behandlas den straffrättsliga lagstiftningen om tjänste- fel. Det redogörs först för hur ansvaret för tjänstefel tidigare har reglerats och vilka överväganden som gjorts. Därefter beskrivs hur det nuvarande straffrättsliga ansvaret för tjänstefel är reglerat och hur det förhåller sig till andra former för ansvarsutkrävande av offent- ligt anställda. Därefter redogörs för tidigare rapporter och utvärder- ingar samt för statistik och rättspraxis för att belysa hur ansvaret tillämpas. Det beskrivs sedan i korthet hur det straffrättsliga regel- verket för fel i tjänsten ser ut i några andra länder. Slutligen behandlas våra överväganden kring frågan om och i så fall hur straffansvaret för tjänstefel bör utvidgas.
Ikapitel 7 redogörs för ikraftträdande- och övergångsbestäm- melser och i kapitel 8 behandlas konsekvenserna av våra förslag. I nionde och sista kapitlet finns en författningskommentar.
88
3 Bakgrund
3.1Inledning
Korruption är ett mångfacetterat fenomen som för att motverkas kräver en bred uppsättning av åtgärder från samhällets sida. Utred- ningen är inriktad på de straffrättsliga åtgärderna för att bekämpa korruption och tjänstefel. I våra direktiv framhålls att den straffrätts- liga lagstiftningen har en central plats i arbetet med att motverka kor- ruption eftersom såväl själva kriminaliseringen som upptäckt och lagföring av brott har en förebyggande funktion. De straffrättsliga åtgärderna är emellertid bara en del av den större verktygslåda som behövs för att bekämpa korruption.
För att utredningen ska kunna lämna förslag som är effektiva och ändamålsenliga behöver den utgå från en analys av korruptionens skadeverkningar och konsekvenser men också från en förståelse av hur den straffrättsliga lagstiftningen samverkar med andra åtgärder mot korruption. I det här kapitlet sätter vi utredningens uppdrag i sitt sammanhang. Vi behandlar begreppet korruption och beskriver korruptionens skadeverkningar samt redogör kortfattat för några särskilda utmaningar som samhället står inför vad gäller korruption. Därefter ges en överblick av de regler som finns på andra områden än straffrättens för att motverka korruption och några av de åtgär- der som vidtagits för att förebygga korruption. Slutligen redogör
vikort för några förslag som nyligen lämnats av andra utredningar och som på olika sätt berör de frågor som vi behandlar.
89
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
3.2Allmän problembeskrivning
3.2.1Inledande anmärkningar
Utredningen har tillsats mot bakgrund av den kritik som har riktats mot den straffrättsliga korruptionslagstiftningen och det behov som finns av att säkerställa att lagstiftningen är anpassad till dagens utma- ningar. I våra direktiv anges bland annat att sedan 2012 års reform av mutbrottslagstiftningen har antalet gränsöverskridande korrup- tionsfall stadigt ökat och under senare år har korruptionen dessutom alltmer kommit att associeras med organiserad brottslighet. I det föl- jande ges en allmän beskrivning av korruptionens påverkan på sam- hället och därefter en redogörelse för några särskilda utmaningar. Det är utifrån denna problembild som utredningens förslag och övervä- ganden ska utgå.
3.2.2Vad är korruption?
Det finns inte någon svensk rättslig definition av begreppet korrup- tion och det saknas även en vedertagen internationell definition.
I svensk rätt, liksom i de internationella konventionerna på korrup- tionsbekämpningens område, definieras i stället de straffbelagda korruptionshandlingarna. Organisationen Transparency Interna- tional definierar korruption som att utnyttja sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egen eller annans vinning.1 Denna och liknande breda definitioner brukar användas som samlingsbeteck- ning för förfaranden som medför att beslut och handlingsprocesser påverkas på ett otillbörligt sätt.2 Begreppet omfattar straffbelagda handlingar men även beteenden som inte är kriminaliserade men olämpliga. Synen på korruption och vad som bör vara kriminaliserat förändras med tiden.
För att det ska vara fråga om korruption i den bredare bemär- kelsen behöver det inte erbjudas eller överlämnas mutor, även så kallad vänskapskorruption, svågerpolitik eller nepotism omfattas av begreppet. Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) är vänskaps-
1Översättning av den engelska definitionen ”abuse of entrusted power for personal gain”.
2Denna bredare definition användes i Riksrevisionens granskningsrapport Statliga myndig- heters skydd mot korruption från 2013. I regeringens skrivelse med anledning av gransknings- rapporten angavs att utgångspunkten för regeringens arbete mot korruption i offentlig sektor är denna definition (skr. 2012/13:167).
90
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
korruption vanligare än direkta erbjudanden om mutor. Vänskaps- korruption kan beskrivas som maktmissbruk utan att pengar byter ägare. I stället är det tjänster och gentjänster som bygger på redan etablerade relationer.3
Ett relativt nytt begrepp är sexuell korruption, även om fenome- net i sig inte är nytt. Det har definierats som missbruk av maktposi- tion för personlig vinning i form av sex.4 Den förmån som begärs eller mottas av personen i maktposition är alltså en sexuell hand- ling. I december 2023 antogs en resolution under FN:s konvention mot korruption (UNCAC) som bland annat erkänner att krav på sex eller handlingar av sexuell natur inom ramen för maktmissbruk kan betraktas som en särskild form av korruption, som främst begås mot kvinnor och flickor. Konventionsstaterna uppmuntras att öka medvetenheten kring sexuell korruption samt effektivt förebygga och lagföra sådana former av korruption.5
Ett närbesläktat begrepp till korruption är otillåten påverkan. Korruption är ett sätt att utöva otillåten påverkan. Trakasserier, hot, våld och skadegörelse med syftet att påverka en persons tjänsteut- övning är andra exempel på otillåten påverkan. Det kan även vara fråga om olika typer av konkurrensbegränsningar, infiltration eller desinformation.6
Korruption är svår att mäta. Utöver att det saknas en vedertagen definition beror det på att korruption till sin natur ofta är dold och svåråtkomlig. Ett etablerat sätt att mäta korruption är att göra en uppskattning i form av index, där företagsledares och olika experters egna erfarenheter och uppfattningar om fenomenet kan vägas sam- man, ibland även med den uppskattning som olika internationella organisationer gjort eller med statistiska data. Transparency Interna- tionals årliga undersökningar om förekomsten av korruption i län- ders offentliga sektor görs på detta sätt. Enligt denna mätning är
3Se bl.a. Brå:s rapport Korruption i Myndighetssverige – Otillåten påverkan mot insider (2014:4), s. 17 och Den anmälda korruptionen i Sverige – Struktur, riskfaktorer och motåtgärder (2013:15), s.
4Se bl.a. Elin Bjarnegård m.fl., Sex instead of money: Conceptualizing sexual corruption, Governance, 37(4), 2024, s.
5Conference of the States Parties to the United Nations Convention against Corruption, Resolution 10/10 — Addressing the societal impacts of corruption, 15 December 2023.
6Begreppet otillåten påverkan introduceras av Brottsförebyggande rådet (Brå) 2005 i rapporten Otillåten påverkan riktad mot myndighetspersoner – Från trakasserier, hot och våld till amorös infiltration (Brå 2005:18). Det har sedan använts på olika sätt i olika sammanhang.
91
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
förekomsten av korruption relativt låg i Sverige men ökar, liksom i många andra länder.7
3.2.3Korruptionens skadeverkningar
Korruption skadar samhället på olika sätt. De direkta skadorna kan bestå i bland annat dyrare eller sämre leverans av varor och tjänster, att offentliga resurser inte används till det som de är avsedda för eller i att en person eller ett företag otillbörligt missgynnas i en viss situa- tion. Sexuell korruption kan vidare leda till personliga och arbetsmäs- siga skador för den direkt drabbade. Särskilt allvarliga för samhället är de mer indirekta konsekvenserna. Korruption underminerar förtro- endet för det allmänna, skadar demokratin, snedvrider konkurren- sen och utgör hinder för ekonomisk och hållbar utveckling. Kostna- derna för korruption, både globalt och nationellt, är mycket stora.8
En av grundstenarna i en rättsstat är principen om allas likhet in- för lagen. I en demokratisk rättsstat måste även den styrande makten underordna sig gällande lagar. Den offentliga beslutsfattaren ska lojalt ge genomslag åt de beslut som överordnade organ och ytterst riksdagen har beslutat om. När offentligt anställda eller förtroende- valda, i stället för att iaktta objektivitet och saklighet, utnyttjar sin ställning för att gynna egna intressen hotas därför grundläggande principer i en rättsstat.
I
7Se https://www.transparency.org/en/cpi/2024. Jfr även EU:s Eurobarometer som mäter uppfattningen om förekomsten av korruption i EU:s medlemsstater, https://europa.eu/eurobarometer/surveys/detail/3217.
8Det finns ett antal studier som räknat på kostnaderna för korruption globalt, inom EU eller i Sverige, se bland annat Claes Sandgren, Korruption, intressekonflikter, maktmissbruk och makt- fullkomlighet, 2022, s. 28 för en redogörelse för några av dem. Den exakta kostnaden är dock svår att beräkna och beror på vad som inkluderas i beloppet.
9Europeiska kommissionen, 2024 års rapport om rättsstatsprincipen – Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU, 24 juli 2024, COM (2024).
92
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
sig till polis, vittna med mera. En utbredd korruption utgör därför ytterst ett hot mot ett demokratiskt och välfungerande samhälle.10 En offentlig förvaltning med hög kvalitet grundad på opartisk- het bedöms enligt statsvetenskaplig forskning också vara en avgö-
rande faktor för ett lands välstånd. Rättsstat och lagstyre, opartiskhet, kompetens,
Korruption är också ett allvarligt hinder mot ekonomisk och hållbar utveckling.13 Korruption snedvrider konkurrensförhållan- dena och missgynnar ett fritt handelsutbyte. Det hindrar invester- ingar och hämmar tillväxten. Allmänna medel, som hade kunnat gå till samhällsviktiga investeringar, satsas på investeringar som kan ge möjlighet till mutor och en del av tillgångarna förvinner i mutor. Korruption slår hårdast mot de som är mest utsatta, genom att den driver upp kostnaderna för och minskar tillgången till grundläggande varor och tjänster, såsom medicin, utbildning och infrastruktur. De som är fattigast har dessutom minst möjlighet att lämna förmåner för att få tillgång till samhällstjänster och saknar ofta andra alternativ. Internationella organisationer, såsom Världsbanken, har lyft fram korruption som ett av de främsta hindren för framsteg och utveck- ling i världen.
10Jfr Nationell säkerhetsstrategi, regeringens skrivelse 2023/24:163, 4 juli 2024, s. 22 f.
11Jfr Regeringens strategi mot organiserad brottslighet Motståndskraft och handlingskraft (skr. 2023/24:67) och Bo Rothstein, De samhälleliga institutionernas kvalitet, RJ:s skriftserie 4, 2015.
12Se Handlingsplan mot korruption och otillåten påverkan
13Se för en redogörelse för forskning på området t.ex. Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, Rapport 2013:2 Allmän nytta eller egen vinning? En
93
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
3.2.4Några särskilda utmaningar
Korruption som verktyg för den organiserade brottsligheten
I
I Sverige sammanställs en myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet vartannat år utifrån uppgifter från ett antal samverkande myndigheter. Den ligger sedan till grund för inrikt- ningen i det myndighetsgemensamma arbetet mot organiserad brotts- lighet. I den senaste rapporten från 2023 har de hot som bedöms ha störst påverkan på satsningen mot organiserad brottslighet och på samhället i stort identifierats. Otillåten påverkan bedöms vara ett sådant hot. I rapporten redogörs för att den organiserade brottslig- heten är omfattande, multikriminell och mångfacetterad. Den utgör ett hot mot vårt demokratiska samhälle. En av de allvarligaste kom- ponenterna i denna hotbild är då medarbetare inom kommunal och statlig förvaltning, politiska organ på lokal och nationell nivå samt det privata näringslivet utsätts för otillåten påverkan. Genom infiltre- ring av och annan otillåten påverkan på företag, banker och myndig- heter ökar kriminella aktörers handlingsutrymme. Detta kan ge dem en maktbas i lokalsamhället med medföljande risker för påverkan av exempelvis demokratiska eller förvaltningsrättsliga processer.15
Likaså har Avdelningen för särskilda utredningar vid Polismyn- digheten, som utreder misstänkta brott som till exempel polisan- ställda, domare eller åklagare kan ha begått, bedömt i sin årsrapport från 2023 att korruption, insiderverksamhet och infiltration är ett växande problem i svensk offentlig förvaltning. Det framhålls att det är ett reellt problem som riskerar att allvarligt skada viktiga sam- hällsfunktioner och i förlängningen demokratin.
14Europeiska kommissionen, 2024 års rapport om rättsstatsprincipen – Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU, 24 juli 2024, COM (2024) 800 draft.
15Se Myndighetsgemensam lägesbild om organiserad brottslighet 2023. Jfr även Nationell säker- hetsstrategi, Regeringens skrivelse 2023/24:163, 4 juli 2024, s. 22 f.
94
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
I regeringens strategi mot organiserad brottslighet Motstånds- kraft och handlingskraft (skr. 2023/24:67) är ett av fem mål att otillåten och otillbörlig påverkan inte ska få fäste i det svenska samhället, vare sig i offentlig eller privat verksamhet. I strategin redogörs för att otillåten och otillbörlig påverkan är ett verktyg för den organiserade brottsligheten för att ta kontroll och tillskansa sig fördelar. De krimi- nella är beroende av personer som i sin profession till exempel fattar myndighetsbeslut eller utfärdar intyg. Det kan leda till att aktörer utövar påverkan i samband med till exempel kommunala åtgärder mot unga eller andra lokala beslut och att de försöker infiltrera myn- digheter. Det beskrivs vidare hur problemen omfattar också närings- livet. Enligt Polismyndigheten är anställda i företag inom vissa bran- scher särskilt exponerade för korruption, infiltration och annan otillåten påverkan. Det gäller till exempel anställda vid banker, mäk- larfirmor samt revisions- och advokatbyråer. Det finns också exem- pel på insiders i svenska hamnar som skapar sårbarheter och möjlig- gör smuggling i sjötrafiken.
Brå har haft i uppdrag från regeringen att studera vad möjlig- görare eller insiders har för roll och funktion för brottslig verksam- het som begås av kriminella nätverk. Möjliggörare är personer som genom sin anställning eller sitt uppdrag i det legala samhället hjälper kriminella nätverk. Mycket av det möjliggörare gör är korruption i vid mening, det vill säga att utnyttja den makt man får genom sin yrkesmässiga ställning för att gynna sig själv eller någon annan. Möj- liggörarens eller insiderns position varierar från till exempel admi- nistratör – som genom tillgång till lokaler och system har tillgång till information – till chefer med stort formellt inflytande.16
I rapporten Möjliggörare för kriminella nätverk – Om möjliggörare i kommunal, statlig och privat sektor (2024:2) konstaterar Brå att många personer i kriminella nätverk tycks ha ett stort intresse av att ha möjliggörare och att dessa förekommer inom rättsväsendet, flera förvaltningsmyndigheter, kommuner, bank- och finansbran- schen, fastighetsförmedlingar, bolagsbildningar, bokförings- och redovisningstjänster, juridiska tjänster, säkerhets- och bevaknings- branschen och transportsektorn. Antalet möjliggörare är sannolikt litet, men de möjliggörare som finns kan hjälpa flera olika personer
16Se Brå:s rapporter Korruption i Myndighetssverige – Otillåten påverkan mot insider (2014:4) och Möjliggörare för kriminella nätverk – Om möjliggörare i kommunal, statlig och privat sektor (2024:2).
95
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
i kriminella nätverk. I rapporten lyfts särskilt fram att möjliggörarna förmedlar information till personer i kriminella nätverk men det kan också handla om att till exempel underlätta logistik genom smugg- ling, transport eller förvaring av illegala varor eller att skapa legitima fasader genom att ta fram trovärdiga underlag, intyg eller tillhanda- hålla bolag som används som brottsverktyg. Det kan även vara fråga om möjliggörare inom kommuner, regioner och myndigheter som tar beslut i enskilda ärenden på felaktiga grunder eller underlåter att agera på ett sätt som gynnar bland annat kriminella nätverk. Även exempel på läkare som har förskrivit narkotika mot betalning (både för personers eget bruk och för vidare distribution) eller skrivit ut oriktiga läkarintyg som föranlett felaktiga utbetalningar har lyfts fram. I utbyte kan möjliggörarna i vissa fall få förmåner men i andra fall bygger relationen på hot, manipulation eller släkt- och vänskaps- band. Svenska institutioner har, enligt rapporten, konstaterats vara sårbara för infiltration av kriminella aktörer.
I rapporten konstateras att möjliggörare i undersökningen an- mälts för bland annat givande och tagande av muta, bedrägeri, för- skingring, skattebrott, urkundsförfalskning, osant intygande och brott kopplade till informationshantering, såsom dataintrång, brott mot tystnadsplikten, brott mot yppandeförbud och trolöshet mot huvudman. Om möjliggörarna tydligt medverkat i de kriminella nätverkens brott kan de ha gjort sig skyldiga till medhjälp, vilket illustreras i några ärenden kopplade till stölder och narkotikabrott.
Upphandlingsprocesser – ett särskilt riskområde för korruption
Den offentliga förvaltningen upphandlar varor och tjänster för när- mare 900 miljarder kronor per år.17 Kommuner och regioner står för cirka 80 procent av de annonserade offentliga upphandlingarna. Kor- ruption inom offentlig upphandling, liksom i annan offentlig verk- samhet, skadar medborgarnas förtroende för det offentliga. Det kan också leda till dyrare upphandlingar på bekostnad av skattemedel och att seriösa företag konkurreras ut till förmån för oseriösa före- tag, inklusive företag med koppling till organiserad brottslighet.
17Se Handlingsplan mot korruption och otillåten påverkan
96
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
Offentlig upphandling har länge pekats ut som ett riskområde för korruption.18 Till exempel har OECD konstaterat att offentliga upphandlingar är en av de offentliga aktiviteter som är mest utsatt för bedrägeri och korruption.19 Även politiker och tjänstemän i kom- muner och regioner uppger att upphandling och inköp är ett särskilt riskområde för korruption.20
Det kan finns flera anledningar till att offentliga upphandlingar är särskilt utsatta för korruption. Upphandlingar omfattar ofta stora ekonomiska värden. Förfarandena innebär vanligtvis täta kontakter mellan företrädare för leverantörer och de myndighetsföreträdare som styr offentliga medel genom bland annat tilldelning av offent- liga kontrakt. Tjänstemän med ansvar för inköp befinner sig ofta i en utsatt position om företag eller andra externa aktörer försöker påverka upphandlingsprocessen på ett otillbörligt sätt. Bedömningar måste göras i flera olika situationer, såsom i formuleringen av krav- specifikationen, i kvalificeringsfasen, i formuleringen av tilldelnings- kriterier och i samband med anbudsutvärderingen. I alla dessa faser är det möjligt att anpassa krav eller bedömningar till förmån för en viss leverantör. Det har också anförts att kontrollsystem och regel- verk inte har anpassats till ett samhälle där det offentliga fullgör en allt större del av sina åtaganden genom upphandlingar snarare än i egen regi.21
Gränsöverskridande korruption
Korruption kan inte betraktas som en lokal eller nationell angelägen- het. Genom att handel och ekonomisk verksamhet i allt större ut- sträckning är global blir också korruption en gränsöverskridande företeelse, vars negativa konsekvenser har förutsättningar att på- verka alla samhällen och ekonomier. Globaliseringen har gjort det lättare för svenska företag att etablera verksamhet i andra länder. Sam- tidigt har flera svenska företag fått utländska ägare. Företag måste därmed förhålla sig till de internationella regelverken och utländsk
18Se bl.a. Brottsförebyggande rådet, Korruptionens struktur i Sverige (2007:21) och Statskon- toret, Köpta relationer – Om korruption i det kommunala Sverige (2012:20).
19Se OECD principles for integrity in public procurement (2009). Se även United Nations Convention against Corruption: implementing
20Statskontoret, Nya utmaningar och gamla problem – Om korruption i kommuner och regioner (2023:13), s. 46 ff.
21Jfr Konkurrensverket, Korruption och osund konkurrens i offentlig upphandling (2020:1), särskilt s. 21 f.
97
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
lagstiftning. Även svensk lagstiftning måste anpassas efter att svenska företags verksamhet i stor utsträckning bedrivs i andra länder.
Korruptionens gränsöverskridande karaktär gör internationellt samarbete för att förebygga, utreda och lagföra korruption helt nöd- vändigt. Under de senaste 30 åren har det internationella arbetet med att motverka korruption intensifierats. En rad konventioner har utarbetats på detta och närliggande områden. De kommer att beskrivas närmare i kapitel 4. Även arbetet med att skapa bättre förutsättningar för internationellt samarbete på straffrättens område, såsom i fråga om rättslig hjälp, är centralt för att bekämpa gränsöver- skridande korruption.
Att bekämpa korruption på global nivå har också lyfts fram som en förutsättning för hållbar utveckling. Ett av de sjutton globala mål som världens länder har enats om att uppnå till 2030 i FN:s Agenda 2030 är fredliga och inkluderande samhällen (mål 16). Ett delmål för att uppnå detta är att väsentligt minska alla former av mutor och kor- ruption (delmål 16.5). Även inom näringslivet utgör
3.3Regler och åtgärder mot korruption
I regeringens strategi mot organiserad brottslighet framhålls att arbe- tet för att otillåten och otillbörlig påverkan, infiltration och korrup- tion inte ska få fäste i Sverige är tvärsektoriellt och berör i princip alla politikområden. Problemet med korruption och otillåten påver- kan behöver därför belysas och bekämpas i sin helhet. För att förstå den straffrättsliga lagstiftningens roll i det arbetet behöver den sättas i sitt sammanhang. I det här avsnittet beskrivs därför den mest cen-
98
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
trala lagstiftningen på olika områden för att bekämpa korruption och även några av de åtgärder som vidtagits av samhället för att före- bygga korruption. Redogörelsen gör inte anspråk på att vara uttöm- mande. Mycket annat arbete görs också, bland annat på lokal nivå och inom näringslivet, för att förebygga och upptäcka korruption.
3.3.1Relevant lagstiftning
De centrala straffrättsliga bestämmelserna mot korruption, i 10 kap. 5
För att motverka korruption i den bredare bemärkelse som redo- gjorts för finns en mängd andra bestämmelser och regelverk än bara det straffrättsliga. Inledningsvis kan nämnas de grundläggande prin- ciper som regleras i regeringsformen. I den första paragrafen stadgas att den offentliga makten utövas under lagarna. Samma legalitetskrav uppställs i 1 kap. 9 §. Där anges att domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta sak- lighet och opartiskhet.22
Principen om saklighet och opartiskhet kommer även till uttryck i 5 § andra stycket förvaltningslagen (2017:900). I förvaltningslagen och kommunallagen (2017:725) konkretiseras också principerna, bland annat genom bestämmelserna om jäv för offentligt anställda.23 Den som är att betrakta som jävig enligt de i bestämmelserna uppräk-
22Kraven på domstolars opartiskhet följer även av artikel 6 Europakonventionen.
23Jäv regleras i 16‒18 §§ förvaltningslagen och 7 kap. 4 § och 6 kap. 28‒32 §§ kommunallagen.
99
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
nade grunderna får inte delta i handläggningen och beslutsfattandet av det specifika ärendet. Även andra bestämmelser i förvaltningslagen och kommunallagen om handläggningen och beslutsförfarandet i ärenden kan sägas utgöra skydd mot att myndighetsbeslut påverkas av otillbörliga intressen. I 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställ- ning finns förbud mot sådana bisysslor som kan rubba förtroendet för en arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myn- dighetens anseende.
Det finns också specifik lagstiftning för vissa beslutsförfaranden. Ett sådant är upphandlingsförfarandet. Lag (2016:1145) om offent- lig upphandling innehåller bestämmelser som bland annat motverkar korruption inom offentlig upphandling. Lagstiftningen innehåller allmänna principer om
För anställningsförfaranden i offentlig verksamhet finns också regler som syftar till att motverka att annat än sakliga grunder på- verkar. I 12 kap. 5 § regeringsformen anges att vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Samma sak framgår av 4 § lagen om offentlig anställning. Kompletterande regler finns i anställningsförordningen (1994:373). Där föreskrivs också att lediga tjänster ska utannonseras
24Se prop. 1973:90 s. 406.
100
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
att tillgodose samhällets och de enskilda medborgarnas intresse av att statliga anställningar tillsätts efter objektiva grunder.25
Av grundläggande betydelse för att främja insyn och därigenom bidra till att oegentligheter upptäcks är också offentlighetsprincipen. I 2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen anges att till främjande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konst- närligt skapande ska var och en ha rätt att ta del av allmänna hand- lingar. För att upptäcka och lagföra korruptionsbrott är det också av största vikt att det finns skydd för de som slår larm om missför- hållanden. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen regleras det så kallade meddelarskyddet som består av flera kompo- nenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt till anonymitet, efter- forskningsförbud och repressalieförbud. Meddelarskyddet gäller i förhållande till myndigheter och andra allmänna organ. För anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmäs- sigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ger lag (2017:151) om med- delarskydd i vissa enskilda verksamheter ett liknande skydd.
Sedan 2021 finns också lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, den så kallade visselblåsar- lagen. Lagen bygger på och genomför EU:s visselblåsardirektiv.26 Den svenska visselblåsarlagen omfattar inte bara rapportering av över- trädelser av unionsrätten utan all rapportering av missförhållanden i ett arbetsrelaterat sammanhang under förutsättning att det finns ett allmänintresse.
3.3.2Förebyggande arbete
Näringslivskoden och annan självreglering
I samband med 2012 års reform av mutbrottslagstiftningen togs den första versionen av Kod mot korruption i näringslivet (Näringslivs- koden) fram. Koden, som arbetades fram av Utredningen om mutor tillsammans med en grupp av näringslivsföreträdare, är ett led i själv- regleringen inom näringslivet och har som syfte att sammanfatta och utveckla god svensk praxis på området. Koden förvaltas av Institutet
25Se prop. 1985/86:116 s. 4 med hänvisningar och JO:s beslut med dnr
26september 2024.
26Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1936 av den 23 oktober 2019 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser av unionsrätten.
101
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
Mot Mutor (IMM) och har sedan den först publicerats reviderats några gånger.
Näringslivskoden syftar till att vägleda företag i frågor om hur förmåner i näringslivet får användas för att främja företagets verk- samhet och tillgodose näringslivets intresse av att anställda och upp- dragstagare inte låter sig påverkas att agera till nackdel för företaget genom att ge eller ta emot otillåtna förmåner. Den syftar också till att öka förtroendet för näringslivet samt till att främja marknadens intresse av effektiv och sund konkurrens på lika villkor. I koden uppställs krav på förebyggande antikorruptionsarbete och det ges vägledning för hantering av förmåner och mellanhänder. Närings- livskoden är tänkt att komplettera de straffrättsliga bestämmelserna och etablera en etisk standard som i vissa avseenden ställer andra krav än de straffrättsliga reglerna. Koden innehåller inte några sanktioner för företag som bryter mot den.
Inom vissa branscher har det överenskommits om gemensamma regler som går längre än rekommendationerna i Näringslivskoden. Även inom myndigheter och andra offentliga verksamheter finns det olika uppförandekoder eller etiska principer. Till exempel Finansin- spektionen har regler om mutor, jäv, bisysslor, finansiellt innehav, lån hos företag under tillsyn samt en rutin för karantän när personal slutar. Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har bland annat tagit fram vägledning för anställda inom kommuner, landsting och regio- ner kring frågor om mutor och jäv och ett vägledande dokument för kommuner om intern styrning och kontroll.27 För riksdagsledamö- terna gäller en uppförandekod som sammanfattar de regelverk och värden som är centrala för ledamotsuppdraget, bland annat regler om jäv, en skyldighet att rapportera sina åtaganden och ekonomiska in- tressen samt bestämmelser om mutor och gåvor. Regeringskansliet har också riktlinjer angående gåvor och representation.
Det finns även ett flertal internationella regler som är utvecklade för att fungera som verktyg för självreglering. Här kan bara nämnas några.28 OECD har utvecklat verktyg som kan användas av både pri- vata och statligt ägda företag för att utveckla effektiva antikorrup- tionsregler och driva program för efterlevnad och due diligence,
27Sveriges Kommuner & Landsting (SKL), Om mutor och jäv – Vägledning för anställda inom kommuner, landsting och regioner, reviderad 2012 och Sveriges Kommuner & Landsting (SKL), Intern kontroll – för förtroende, trygghet och utveckling (2018).
28För en mer utförlig redogörelse, se Thorsten Cars och Natali Engstam Phalén, Mutbrott, 2020, kapitel 10.
102
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
bland annat det vägledande dokumentet Good Practice Guidance on Internal Controls, Ethics and Compliance.29 Även Internationella han- delskammaren (ICC) har utvecklat regler för att bekämpa korrup- tion (ICC Rules on Combating Corruption). Reglerna syftar bland annat till att underlätta för företag att uppfylla sina internationella och nationella förpliktelser och innehåller bland annat en beskriv- ning över komponenter som ska ingå i ett antikorruptionsprogram. I Sverige har Transparency International Sverige, i samverkan med bland annat Swedfund, under 2025 lanserat Business Integrity Tool. Verktyget är särskilt framtaget för investerare som investerar i områden där risken för korruption är hög och som, utöver ekono-
misk utdelning, även satsar på en positiv samhällsutveckling. Det syftar till att hjälpa investerarna att identifiera affärsetiska risker under bakgrundskontrollerna samt ge vägledning för riskhantering.30 Transparency International Sverige driver också ett näringslivsforum (Business Integrity Forum) för svenska företags antikorruptions- och transparensarbete. Forumet riktar sig till svenska storföretag som är verksamma internationellt, inte sällan i regioner med medium till hög korruptionsrisk. Inom ramen för det arbetet används bland annat ett antal olika verktyg för kontroll och självskattning. Ett liknande forum har etablerats för svenska institutionella investerare (Investors Integrity Forum).
Kraven på hållbarhetsredovisning
Förvaltningsberättelsen för ett aktiebolag av en viss storlek ska innehålla en hållbarhetsrapport (6 kap. 10 § årsredovisningslagen, 1995:1554). Enligt statens ägarpolicy och riktlinjer för bolag med statligt ägande ska samtliga statliga företag hållbarhetsredovisa.
Kravet på hållbarhetsredovisning grundar sig på ett
29Se bilaga 2 till OECD 2021
30Se även bl.a. Transparency International’s Business Principles for Countering Bribery och publikationen Business Against Corruption A framework for action, som ges ut av FN:s Global Compact, tillsammans med Transparency International och International Business Leaders Forum.
31Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/95/EU om ändring av direktiv 2013/34/EU vad gäller vissa stora företags och koncerners tillhandahållande av
14december 2022 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2022/2464 om änd- ring av förordning (EU) nr 537/2014, direktiv 2004/109/EG, direktiv 2006/43/EG och dir-
103
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
Syftet med hållbarhetsrapportering är att ge finansmarknaderna tillgång till information om miljö, samhällsansvar och bolagsstyr- ning som är tillförlitlig, relevant och jämförbar. För företagen kan rapporteringen underlätta finansiering och bidra till att företagen identifierar och hanterar sina egna risker och möjligheter relaterade till hållbarhetsfrågor.32
Hållbarhetsredovisningen ska innehålla information som behövs för förståelsen av bolagets inverkan på frågor som rör miljö, sociala förhållanden, personal, respekt för mänskliga rättigheter och mot- verkande av korruption och mutor samt på frågor som uppstår med anledning av hur bolaget styrs (6 kap. 12 § årsredovisningslagen).
Myndigheternas arbete
I juli 2024 beslutade regeringen om en ny handlingsplan mot kor- ruption och otillåten påverkan för perioden
•utvecklad samverkan mellan expertmyndigheter och utvecklad uppföljning av myndigheternas arbete mot korruption och otillåten påverkan,
•en ändamålsenlig straffrättslig lagstiftning,
•ökad transparens när det finns risk för intressekonflikter,
•effektiva åtgärder mot otillåten påverkan,
•en god förvaltningskultur och stärkt korruptionsbekämpning i statliga myndigheter,
•stärkta förutsättningar för korruptionsbekämpning i kommuner och regioner, och
•effektiva verktyg för att motverka korruption i samband med offentliga inköp.
ektiv 2013/34/EU vad gäller företagens hållbarhetsrapportering. Genomförandet av det nya direktivet behandlas i SOU 2023:35 och propositionen Nya regler om hållbarhetsrapportering (prop. 2023/24:124).
32Jfr SOU 2023:35 s. 13.
104
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
Inom ramen för handlingsplanen har regeringen bland annat beslu- tat om en ändring i myndighetsförordningen som syftar till att tyd- liggöra myndighetsledningars ansvar för att förebygga korruption, otillbörlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter i samtliga förvaltningsmyndigheter under regeringen.33 Det ska även göras en ändring i kommunallagen som innebär att nämnderna ska tillse att den interna kontrollen i kommuner och regioner är tillräcklig för att förebygga fel och oegentligheter i verksamheten. Syftet med försla- get är att kommuner och regioner i större omfattning ska förebygga, upptäcka och åtgärda fel och oegentligheter i verksamheten.34 Änd- ringarna i både myndighetsförordningen och i kommunallagen träder i kraft den 1 juli 2025.
Statskontoret har i uppdrag att stödja arbetet mot korruption och otillåten påverkan i offentlig förvaltning. I uppdraget ingår att ta fram stöd till myndigheterna för arbetet mot korruption, samverka med expertmyndigheter på området och följa upp myndigheternas arbete.35 Sedan januari 2017 har Statskontoret också i uppgift att främja och samordna arbetet med en god förvaltningskultur i staten. En god förvaltningskultur ska bidra till att motverka korruption och otillåten påverkan på alla nivåer inom statsförvaltningen. Myndigheten har i uppdrag att utveckla och tillhandahålla en webbaserad introduktions- utbildning för statligt anställda. Genom utbildningen får de nyan- ställda kunskaper om de regler och förutsättningar som styr arbete i staten. Utbildningen syftar till att nya tjänstemän ska känna sig trygga i sin roll och kunna agera i enlighet med den statliga värde- grunden.36
Även reglerna och funktionerna för tillsyn syftar till att före- bygga oegentligheter. I förordningen (2007:603) om intern styr- ning och kontroll, som ska tillämpas av myndigheter som har en internrevision, framgår att processen för intern styrning och kon- troll ska förebygga att verksamheten utsätts för korruption, otill- börlig påverkan, bedrägeri och andra oegentligheter. Riksrevisionen och Ekonomistyrningsverket (ESV) granskar myndigheterna med särskilt fokus på ekonomi och effektivitet, vilket bidrar till att minska
33Se promemoria Förslag till reglering som tydliggör myndighetsledningars ansvar för det korruptionsförebyggande arbetet, Finansdepartementet, juni 2024.
34Se prop. 2024/25:80.
35Se Handlingsplan mot korruption och otillåten påverkan
36Se Handlingsplan mot korruption och otillåten påverkan
105
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
risken för korruption. Riksrevisionen granskar statlig verksamhet, bland annat myndigheternas årsredovisningar.37 ESV är den myndig- het som utvecklar den ekonomiska styrningen i staten.38 ESV har rätt att meddela föreskrifter till en rad förordningar. Myndigheten bidrar även till en korrekt hantering av
3.4Några pågående lagstiftningsärenden
3.4.1Ökad insyn i politiska processer (SOU 2025:52)
Frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering regleras i lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier (insynslagen). Ett grundläggande syfte med insynslagen är att bidra till att förebygga korruption och öka allmänhetens insyn och därmed också öka hela det politiska systemets legitimitet. Genom insynen förebyggs risken för att partier och ledamöter låter sig styras av andra intressen än rent politiska, till exempel genom att ta emot ekonomiska bidrag från källor som har till syfte att påverka beslutsfattande i en viss särskild riktning.
En parlamentariskt sammansatt kommitté (2023 års insynskom- mitté, Ju 2023:07) tillsattes för att se över vissa frågor om insyn i partiers och valkandidaters finansiering. Den skulle även överväga behovet av en reglering om transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister. Detta för att undvika intresse- konflikter och för att säkerställa öppenhet i fråga om bidrag. Behovet av översyn av nuvarande reglering om insyn i finansiering av partier utgick bland annat från den kritik som Sverige fått av internationella organ i olika sammanhang.
Kommittén redovisade sitt uppdrag i maj 2025 i betänkandet Ökad insyn i politiska processer (SOU 2025:52). Kommittén lämnade ett antal förslag till ändringar i insynslagen, bland annat ett generellt för- bud mot att ta emot anonyma bidrag för partier eller kandidater, att redovisningsskyldigheten ska utökas till att – utöver intäkter – om-
37Se 13 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen och lag (2002:1022) om revision av statlig verksam- het m.m.
38Se förordning (2016:1023) med instruktion för Ekonomistyrningsverket.
106
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
fatta kostnader, tillgångar och skulder samt att kravet på revisors granskning av redovisning ska utökas på visst sätt. Vidare föreslås att när ett bidrag ges genom mellanhand ska den ursprungliga giva- ren redovisas som givare samt att ett parti som misstänker kring- gående ska vara skyldigt att utreda de verkliga förhållandena och vid osäkerhet avstå från bidrag.
Det föreslås även att ett förbud införs för partier, sidoorganisa- tioner, ledamöter, ersättare för ledamöter och valkandidater att ta emot utländska bidrag. I fråga om transparens i kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister föreslår kommittén att det ska införas en ny lag med syfte att trygga allmänhetens insyn i orga- niserade intressenters kommunikation med politiska beslutsfattare med avsikt att påverka politiska beslut. Lagen föreslås benämnas lagen om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut. Enligt förslaget ska aktörer som bedriver påverkanskommunikation vara skyldiga att lämna vissa uppgifter om det.
Kommittén hade även i uppdrag att överväga om det bör införas särskilda regler om insyn och frivillighet för enskilda medlemmar när det gäller bidrag från arbetsmarknadsorganisationer till politiska partier. Kommittén, som bedömde att det inte bör införas några sådana regler, redovisade ett förslag på hur en reglering om frivillig- het skulle kunna utformas.
3.4.2En straffreform (SOU 2025:66)
Straffreformutredningen (Ju 2023:14) hade i uppdrag att göra en översyn av straffskalorna och reformera påföljdssystemet. Syftet med uppdraget var att straffskalorna på ett bättre sätt än i dag ska återspegla brottens allvar och att påföljderna som döms ut ska fram- stå som rimliga och rättvisa.
I betänkandet En straffreform (SOU 2025:66), som lämnades i juni 2025, föreslås att påföljdssystemet får en ny struktur, bland annat genom att ett system med villkorligt fängelse införs som ska ersätta presumtionen mot fängelse och därmed sammanhängande regler för påföljdsvalet. Påföljdssystemet för vuxna lagöverträdare föreslås bestå av i huvudsak två påföljder, fängelse och böter. Rätten ska få besluta under vissa förutsättningar att ett fängelsestraff på viss tid, helt eller delvis, ska vara villkorligt. Villkorligt fängelse ska, enligt
107
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
förslaget, som huvudregel förenas med dagsböter, samhällstjänst eller övervakning som tilläggssanktion. Påföljderna villkorlig dom och skyddstillsyn föreslås samtidigt tas bort.
Det föreslås också en särskild regel som ska ange att de omständig- heter vid brottet som går utöver förutsättningarna för att den aktu- ella straffskalan ska vara tillämplig ska ges ett tydligt genomslag vid straffvärdebedömningen. Syftet är att hela straffskalan ska komma till användning på ett annat sätt än vad som sker idag. Därutöver före- slås en särskild regel för straffvärdebedömningen av flerfaldig brotts- lighet som är avsedd att leda till ett ökat genomslag för tillkommande brott samtidigt som den gemensamma straffskalan för fängelse på viss tid föreslås skärpas.
Utredningen har vidare gjort en bred översyn av straffskalorna i brottsbalken och annan lagstiftning i syfte att straffskalorna ska motsvara brottslighetens allvar. Ett femtiotal ändringar av straffska- lorna föreslås. Bland annat föreslås minimistraffet för grovt givande av muta och grovt tagande av muta höjas från fängelse i sex månader till fängelse i ett år och sex månader. Dessutom föreslås minimi- straffet för tagande respektive givande av muta och handel med in- flytande inte längre vara böter utan i stället fängelse. Straffskärp- ningarna för mutbrotten behandlas i samband med översynen av straffskalorna för de centrala förmögenhetsbrotten i kap.
Därutöver föreslås införas en ny straffskärpningsbestämmelse avseende bland annat brott som har samband med kriminella nät- verk eller i övrigt utgör led i organiserad brottslighet. Vissa billig- hetsskäl föreslås också tas bort och andra förtydligas. Bland annat ska det inte längre beaktas vid straffmätningen att den tilltalade för- orsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning.
Slutligen föreslås att den så kallad häktningspresumtionen utvid- gas till vissa specifika brott och till de osjälvständiga brottsformerna till särskilt allvarliga brott.
108
SOU 2025:87 |
Bakgrund |
3.4.3Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45)
När en person som är verksam i den offentliga sektorn övergår till ett nytt arbete i den privata sektorn kan intressekonflikter uppstå som kan påverka personens handlande på ett otillbörligt sätt. Restrik- tioner vid övergångar från offentlig till privat verksamhet kan minska risken för intressekonflikter, och därmed korruption. I Sverige finns ingen reglering för de flesta övergångar från offentlig till privat verk- samhet.
Den 1 juli 2018 infördes en reglering om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare genom lagen (2018:676) om restrik- tioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än stat- lig verksamhet (restriktionslagen). Utredningen om övergångsrestrik- tioner i offentlig verksamhet hade i uppdrag att utvärdera om den nuvarande restriktionslagen uppfyller sina syften, ta ställning till vilka som bör omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner samt föreslå hur en sådan reglering bör utformas. I betänkandet Övergångs- restriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45) som överlämnades i augusti 2023 föreslås bland annat att myndighets- chefer vid förvaltningsmyndigheter under regeringen ska omfattas av övergångsrestriktioner samt en generellt tillämplig reglering för andra arbetstagare i offentlig verksamhet. Betänkandet bereds för närvarande i Regeringskansliet.
3.4.4Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (SOU 2024:1 och prop. 2024/25:141)
I arbetet med att värna integriteten i och förtroendet för det offent- liga beslutsfattandet är det grundläggande med trygga medarbetare som utför sitt arbete på ett korrekt sätt. Utredningen om åtgärder för att minska offentlighetsanställdas utsatthet, som lämnade sitt betänkande i januari 2024, hade i uppdrag att överväga olika författ- ningsändringar i syfte att minska offentliganställdas utsatthet för våld, hot och trakasserier.
I propositionen Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier m.m. (prop. 2024/25:141) betonas att brott och andra otillbörliga gärningar som begås mot en person på grund av hans eller hennes tjänsteutövning är ett angrepp inte bara mot den
109
Bakgrund |
SOU 2025:87 |
som utsätts, utan i förlängningen även mot demokratin och samhället som sådant. Att offentliganställda medvetet eller omedvetet under- låter att vidta tjänsteåtgärder eller fatta korrekta beslut av rädsla att utsättas för till exempel trakasserier innebär att grundläggande prin- ciper om objektivitet, legalitet och likabehandling sätts åt sidan.
I propositionen lämnar regeringen bland annat förslag som inne- bär en minskad exponering av offentliganställdas namn i skriftliga underrättelser om beslut samt att sekretessen i personaladministrativ verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden ska stärkas. Vidare lämnas förslag som innebär att tillämpningsom- rådet för brotten våld eller hot mot tjänsteman ska utvidgas och förtydligas, att maximistraffet för normalgraden av brotten skärps från två till tre år samt att straffskalan för det grova brott bestäms till fängelse i minst ett år och sex månader och högst åtta år. Slut- ligen ska brottet förgripelse mot tjänsteman byta rubricering till angrepp mot tjänsteman och förändras i vissa avseenden samt ett nytt brott som tar sikte på förolämpningar mot tjänstemän införas i brottsbalken. Lagändringarna ska träda i kraft den 2 juli 2025.
110
4 Internationella åtaganden
4.1Inledning
Korruption är ett internationellt och gränsöverskridande problem som påverkar alla samhällen. Det är därför nödvändigt med interna- tionellt samarbete för att förebygga och beivra korruption. Sedan framför allt
4.2
Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling (OECD) är en mellanstatlig organisation med 38 medlemsstater. Sverige är medlem i OECD sedan organisationen grundades 1961. Samarbetet omfattar många olika områden som påverkar ekonomin och syftar till att främja välfärdsutvecklingen i olika avseenden.
OECD antog 1997 en konvention om bekämpande av bestick- ning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsför- bindelser
1OECD, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 21 November 1997.
111
Internationella åtaganden |
SOU 2025:87 |
utgör ett hinder för fri konkurrens. Konventionen kräver inte att ländernas lagstiftningar ser likadana ut eller att ingrepp görs i de grundläggande principerna i ländernas rättssystem; det är tillräck- ligt med så kallad funktionell ekvivalens.2
När det gäller den närmare tillämpningen av konventionen är de kommentarer3 som beslutades i samband med att konventionen till- kom samt de kompletterande rekommendationer som finns av bety- delse. OECD antog 2021 nya rekommendationer4 som har ersatt de tidigare från 2009. I rekommendationerna finns såväl uppdater- ingar och utvidgningar av tidigare regler som nya avsnitt, bland annat om sanktioner, alternativ till domstolsförfaranden, internationellt samarbete, dataskydd och skydd för visselblåsare. Dessutom fram- hålls i rekommendationerna även ländernas ansvar för att säkerställa att offentliga tjänstemän inte efterfrågar mutor.
Konventionen innehåller främst ett åtagande att straffbelägga givande av muta till utländska offentliga tjänstemän i internatio- nella affärsrelationer, vilket även ska omfatta den situationen att förmånen tillfaller annan än tjänstemannen själv (artikel 1). Både förmåner som lämnas direkt och sådana som lämnas via mellan- händer omfattas. Syftet med förmånen ska vara att förmå tjänste- mannen att vidta eller underlåta att vidta en åtgärd i tjänsten i avsikt att för egen eller tredje mans räkning vinna eller bibehålla en affärs- mässig fördel eller annan otillbörlig fördel i en internationell affärs- förbindelse. Utländsk offentlig tjänsteman definieras i artikeln som
(a)den som innehar en lagstiftande, administrativ eller rättslig tjänst i ett främmande land, vare sig han är utsedd eller vald, (b) den som utövar en offentlig funktion för ett främmande land, även för ett offentligt organ eller ett offentligt företag och (c) en tjänsteman eller representant för en internationell organisation.
Av kommentarerna till konventionen följer att ett brott har be- gåtts även om den otillbörliga förmånen ges på uppdrag av en annan fysisk eller juridisk person. Det framhålls också att det är ett brott oberoende av bland annat förmånens värde, dess resultat, uppfatt- ningar av lokala sedvänjor, toleransen för sådana betalningar från
2Se prop. 1998/99:32 s. 41, SOU 2016:82 s. 174 och Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions p. 2.
3Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in Inter- national Business Transactions, adopted by the Negotiating Conference on 21 November 1997.
4OECD, Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD/LEGAL/0378.
112
SOU 2025:87 |
Internationella åtaganden |
lokala myndigheter eller den påstådda nödvändigheten av betalningen för att erhålla eller behålla affärsverksamhet eller annan otillbörlig fördel. Kravet på straffansvar omfattar dock inte fall där förmånen var tillåten eller krävdes enligt gällande rätt i tjänstemannens land. Inte heller mindre betalningar omfattas av kravet på straffansvar.5
I konventionen finns också bestämmelser om ansvar för juridiska personer, förverkande, jurisdiktion, penningtvätt, bokföringsregler, inbördes rättshjälp och utlämning. Bestämmelserna om ansvar för juridiska personer och om jurisdiktion kommer att behandlas när- mare i kapitel 5.
Sverige har tillträtt konventionen. Vid tillträdet gjordes bedöm- ningen att svensk rätt i huvudsak redan uppfyllde åtagandena i kon- ventionen. Det ansågs dock krävas några lagändringar. Det gjordes straffbart att besticka en utländsk parlamentsledamot eller minister och vissa andra utövare av offentliga funktioner. Därutöver klar- gjordes i bestämmelsen om bestickning (numera givande av muta) att straffansvaret omfattar mutor som är avsedda att tillfalla – eller tillfaller – någon annan än den vars tjänsteutövning gärningen avser.6 Den 1 januari 2020 utvidgades domsrätten över mutbrott som begås utomlands för att möta den kritik som Sverige hade fått av OECD (se avsnitt 5.3.7).7
Inom OECD finns en arbetsgrupp mot korruption, The Working Group on Bribery, som organisatoriskt lyder under OECD Invest- ment Committee. Arbetsgruppen sköter den granskning som enligt artikel 12 i konventionen regelbundet ska ske av vilka åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att genomföra konventionen. Upp- följningen sker i olika faser: i fas 1 utvärderades hur ändamålsenligt konventionsstaternas rättsliga ramverk är för att bekämpa interna- tionell korruption och implementera konventionen, i fas två bedöm- des huruvida staterna tillämpar lagstiftningen i praktiken och i både fas 3 och fas 4 fokuserades på verkställighet och rekommendationer från de tidigare faserna som inte har implementerats. En utvärdering skedde av Sverige 2012 i den tredje fasen. Rekommendationerna följdes upp i en rapport 2014. År 2017 uttalade arbetsgruppen att Sveriges åtgärder för att bekämpa korruption utomlands var så otill- räckliga att utvärderingen inom fas fyra inte kunde inledas. Därefter,
5Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in Inter- national Business Transactions, p.
6Se prop. 1998/99:32.
7Se prop. 2018/19:164 s. 51 ff.
113
Internationella åtaganden |
SOU 2025:87 |
2019, besökte en delegation på hög nivå inom arbetsgruppen (a High Level Mission) Sverige för att diskutera Sveriges bristande åtgärder för att bekämpa utländsk korruption. Under 2024 genomförde arbets- gruppen en fas 4 granskning och i december 2024 antog OECD rapporten från granskningen. Slutsatserna och rekommendationerna från granskningarna redovisas i avsnitt 5.3.7.
4.3Europarådets straffrättsliga konvention om korruption
Inom Europarådet har det sedan länge bedrivits ett aktivt arbete mot korruption genom normbildning, granskning av att normerna efter- levs och tekniskt biträde till länder som behöver särskilt stöd för att bekämpa korruption. Europarådets ministerkommitté uttalade 1994 att korruption är ett allvarligt hot mot demokrati, rättssäker- het och mänskliga rättigheter. Det tillsattes därför en arbetsgrupp – Multidisciplinary Group on Corruption (GMC) – med uppdrag att bland annat utarbeta internationella instrument på korruptionsom- rådet. Europarådets straffrättsliga konvention om korruption antogs i november 1998. En civilrättslig konvention om korruption antogs i september 1999. Till den straffrättsliga konventionen finns det ett tilläggsprotokoll som behandlar korruption bland skiljemän och nämndemän.
Den straffrättsliga konventionen föreskriver att staterna ska införa straffansvar för tagande och givande av muta inom såväl den offent- liga som den privata sektorn och med avseende på vissa internationella organ. Vidare innehåller konventionen kriminaliseringsbestämmelser om handel med inflytande, penningtvätt av medel som härrör från korruption och vissa bokföringsrelaterade gärningar. Konventionen innehåller också föreskrifter om ansvar och påföljder för såväl fysiska som juridiska personer, nationella program för korruptionsbekämp- ning samt bestämmelser om domsrätt, internationellt samarbete och utlämning.
Till konventionen finns det en förklarande rapport. I denna anges bland annat att det praktiska rättslivet har svårigheter med lagför- ing av korruptionsbrott med internationell anknytning, särskilt när det gäller utländska offentliga tjänstemän. Svårigheterna hänger sam- man med att olika länder definierar ”offentlig tjänsteman” olika och
114
SOU 2025:87 |
Internationella åtaganden |
med de hinder som uppkommer vid internationellt rättsligt sam- arbete. Konventionen syftar till att avhjälpa dessa problem.
Sverige har tillträtt både den straffrättsliga och den civilrättsliga konventionen samt tilläggsprotokollet. Vid tillträdet till den straff- rättsliga konventionen gjordes bedömningen att svensk rätt i huvud- sak uppfyllde åtagandena i konventionen. En viss utvidgning av den personkrets som omfattades av bestämmelserna om mut- och bestick- ningsbrott ansågs dock krävas för att Sverige skulle leva upp till kon- ventionens krav. Det infördes också en särskild straffskala för grova fall av bestickning. Dessutom reserverade sig Sverige mot åtagandet att införa straffbestämmelser om handel med inflytande samt förbe- höll sig rätten dels att inte utöva domsrätt enbart på grund av att brottet berör vissa svenska offentliga tjänstemän, dels att upprätt- hålla krav på dubbel straffbarhet. Reservationerna har förnyats var tredje år och gäller fortfarande.8
Europarådets organ för att följa upp efterlevnaden av konventio- nerna, Greco, utvärderar regelbundet ländernas åtgärder. Gransknings- rapporterna innehåller rekommendationer som syftar till att för- bättra den granskade statens lagstiftning, institutioner eller praxis. Grecos granskning sker genom en expertgrupp som utses särskilt för varje granskningsuppdrag. Vid granskningen besöks medlems- staten och information samlas in vid möten med tjänstemän och re- presentanter från bland annat ideella organisationer. Det finns också en procedur där Greco bedömer de åtgärder som en medlemsstat har vidtagit med anledning av Grecos rekommendationer. I den senaste utvärderingsrundan 2019, som var den femte, granskades Polismyn- digheten och den högsta verkställande politiska nivån. Av de 15 rekom- mendationer som lämnades till Sverige bedömdes det i uppföljande- rapporten 2023 att Sverige hade genomfört nio helt och tre delvis.9
Den 3 april 2025 antogs ett tillägg till uppföljanderapporten, som återigen utvärderade om Sverige genomfört de återstående rekom- mendationerna.10 I rapporten slås fast att det fortfarande återstår fyra rekommendationer som inte genomförts, varav en delvis har genomförts och tre inte alls. Det konstateras att rekommendatio-
8Se prop. 2003/04:70 och Ds 2002:67. Det senaste beslutet om att reservationerna ska för- nyas fattades den 5 juni 2025
9Fifth evaluation round: Preventing corruption and promoting integrity in central governments (top executive functions) and law enforcement agencies, Second compliance report Sweden, adopted by GRECO at its 94th Plenary Meeting (Strasbourg,
10Addendum to the Second compliance report Sweden, adopted by GRECO at its 99th Plenary Meeting (Strasbourg,
115
Internationella åtaganden |
SOU 2025:87 |
nen gällande frågor om öppenhet i kontakterna mellan politiska be- slutsfattare och lobbyister undersöks inom ramen för 2023 års insyns- kommitté (Ju 2023:07) samt att rekommendationen om restriktioner efter avslutad anställning har behandlats inom ramen för betänkandet Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45) och nu bereds inom Regeringskansliet. Vad gäller rekommendation IX, som innebär att en mekanism för övervakning och verkställighet ska inrättas för att tillse att personer som anför- trotts ledande befattningar följer uppföranderegler, hänvisas till över- synen av det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Det konstateras att i våra direktiv anges att det ska övervägas och lämnas förslag kring hur ansvaret kan utvidgas och att det i en sådan analys särskilt ska övervägas om straffansvaret bör utökas till åtgärder som har vidtagits av personer som omfattas av dagens undantag för förtroendevalda. Rapporten avslutar den femte utvärderingsrundan men Sverige upp- muntras att rapportera till Greco hur implementeringen av de åter- stående rekommendationerna fortlöper.
4.4FN:s konvention mot korruption
FN:s generalförsamling antog den 15 november 2000 en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (Palermokonven- tionen). I konventionen finns bestämmelser om åtgärder mot korru- ption, bland annat krav på kriminalisering av vissa handlingar. Kon- ventionen har tillträtts av Sverige. Några lagändringar ansågs inte nödvändiga för att Sverige skulle kunna tillträda konventionen.11
År 2003 antog generalförsamlingen en mer omfattande konven- tion mot korruption (United Nations Conventions against Corruption
–UNCAC). Konventionen trädde i kraft den 14 december 2005. Vid utarbetandet av konventionen användes både Europarådets straffrätts- liga konvention om korruption och Palermokonventionen som före- bilder. Konventionen är det enda universellt bindande instrumentet mot korruption och har över 190 anslutna parter, däribland Sverige. Vid godkännandet ansågs svensk rätt uppfylla konventionens krav och några lagstiftningsåtgärder genomfördes inte.12
11Se prop. 2002/03:146, framför allt s. 37 ff.
12Se prop. 2006/07:74 och Ds 2005:38.
116
SOU 2025:87 |
Internationella åtaganden |
Enligt artikel 65 ska varje konventionsstat vidta nödvändiga åt- gärder, däribland lagstiftningsåtgärder och administrativa åtgärder, för att se till att åtagandena i konventionen genomförs. Varje kon- ventionsstat får vidta strängare åtgärder än som föreskrivs i konven- tionen. Utöver tvingande bestämmelser innehåller konventionen rekommendationer och frivilliga åtaganden. En allmän utgångspunkt i konventionen är att kriminalisering och andra åtgärder ska genom- föras i enlighet med grundprinciperna för den nationella rättsord- ningen i konventionsstaterna.
I konventionen anges vilka handlingar som ska utgöra brott i konventionens mening (artiklarna
Genom konventionens artikel 63 inrättades en statspartskon- ferens, vars syfte är att förbättra konventionsstaternas samarbete och förmåga att uppnå konventionsmålen samt främja att konven- tionen genomförs och granska hur det sker i de olika medlemssta- terna. Vid en statspartskonferens 2009 fattades beslut om en meka- nism för översyn av medlemsstaternas tillämpning av konventionen. Utvärderingen bygger dels på självskattning, dels på en utvärdering som görs av två andra stater.
Sveriges implementering av kapitel 3 i konventionen (kriminali- sering och åtgärder för brottsbekämpning) och kapitel 4 (internatio- nellt samarbete) utvärderades av Kanada och Frankrike under den första utvärderingscykeln
117
Internationella åtaganden |
SOU 2025:87 |
4.5Korruptionsbekämpning inom ramen för
4.5.1Tidigare rättsakter
EU antog 1995 en konvention om skydd för Europeiska gemenska- pernas finansiella intressen (Bedrägerikonventionen). Ett protokoll till Bedrägerikonventionen med bestämmelser om korruption under- tecknades av EU:s medlemsstater i september 1996 (Korruptionspro- tokollet).13 Protokollet innehåller bland annat krav på kriminalisering av mutbrott och bestickning som offentliga tjänstemän (nationella och
Sedan arbetet med korruptionsprotokollet hade avslutats, utarbe- tades en fristående konvention om korruption, som undertecknades 1997 (Korruptionskonventionen).14 Konventionens bestämmelser överensstämmer till stora delar med vad medlemsstaterna redan åtog sig i Bedrägerikonventionen och i Korruptionsprotokollet. Korrup- tionskonventionen går emellertid längre eftersom det inte uppställs något krav på skada för EU:s finanser.15 Några år senare, 2002, antogs ett rambeslut för bekämpande av korruption inom den privata sek- torn.16 Rambeslut ålägger medlemsstaterna att kriminalisera givande och tagande av mutor inom den privata sektorn.
Bedrägerikonventionen med tillhörande protokoll ersattes 2017 av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (SEFI- direktivet).17 Enligt artikel 1 syftar direktivet till att stärka skyddet mot brott som påverkar EU:s finansiella intressen. Syftet ska upp-
13Rådets akt av den 27 september 1996 om upprättande av ett protokoll till konventionen
om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intresse (EGT C 313, 23.10.1996, s. 1).
14Rådets akt av den 26 maj 1997 om utarbetande på grundval av artikel K 3.2 c i Fördraget om Europeiska unionen av konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemenskaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga (EGT C 195,25.6.1997, s. 1).
15Sveriges tillträde till Korruptionsprotokollet och Korruptionskonventionen samt nöd- vändiga ändringar av svensk rätt med anledning av tillträdet behandlas i Ds 1998:29 och prop. 1998/99:32.
16Rådets rambeslut 2003/568/RIF av den 22 juli 2003 om kampen mot korruption inom den privata sektorn (EUT L 192, 31.7.2003, s. 54).
17Genomförandet av direktivet i svensk rätt behandlades i Ds 2018:34 och prop. 2018/19:78.
118
SOU 2025:87 |
Internationella åtaganden |
nås genom att det i direktivet fastställs minimiregler för definitio- nen av brott och påföljder avseende bekämpande av bedrägeri och annan olaglig verksamhet som riktar sig mot dessa intressen. I arti- kel 3 behandlas bedrägerier som riktar sig mot unionens finansiella intressen. Artikel 4 innehåller bestämmelser om andra brott mot uni- onens finansiella intressen, närmare bestämt penningtvätt (artikel 4.1), korruption (artikel 4.2) och förskingring (artikel 4.3).
4.5.2Förslaget till nytt
Den 3 maj 2023 presenterade kommissionen ett förslag till nytt
Förslaget innehåller bestämmelser om bland annat förebyggande åtgärder, brottsbekämpande verktyg, definitioner av och påföljder för olika typer av korruptionsbrott samt förbättrad samordning och samarbete. I artikel 1 anges direktivets innehåll och tillämpnings- område medan artikel 2 definierar vissa begrepp som används i dir- ektivet. Artiklarna
119
Internationella åtaganden |
SOU 2025:87 |
vissa uppräknade omständigheter ska beaktas som försvårande res- pektive förmildrande. Enligt artikel 19 ska det i en process vara möj- ligt att under angivna former häva nationella tjänstemäns privilegier eller immunitet mot att bli föremål för förundersökning eller åtal.
Artikel 20 innehåller bestämmelser om domsrätt och i artikel 21 regle- ras preskription av brott och påföljder. Direktivet ska fastställa mi- nimiregler, medlemsstaterna ska alltså vara fria att anta eller behålla strängare straffrättsregler mot korruptionsbrott.
Förslaget förhandlas för närvarande inom EU. Europaparlamentet fastställde sin ståndpunkt i februari 2024 och Europeiska unionens råd (rådet) antog en allmän riktlinje den 14 juni 2024. I vårt upp- drag ingick ursprungligen att bedöma vilka författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att anpassa svensk rätt till det nya
4.5.3Europeiska kommissionens rättsstatsrapport
Europeiska kommissionen publicerar en årlig rättsstatsrapport om utvecklingen i
Vad gäller Sveriges regelverk för korruptionsbekämpning kon- staterades inledningsvis i 2024 års rapport att Sverige över lag har alla rättsliga och institutionella ramar på plats för att bekämpa och
120
SOU 2025:87 |
Internationella åtaganden |
förebygga korruption. Sverige rekommenderas bland annat att stärka bekämpandet av mutor utomlands, genom att ändra de befintliga lag- fästa definitionerna för att förbättra åtal mot och verkställighet av domar i ärenden som rör mutor utomlands. Det konstateras också att vissa brister i de etiska riktlinjerna för tjänstemän på högsta nivå kvarstår, och att de etiska riktlinjerna för alla tjänstemän ännu inte har uppdaterats. Det finns också, enligt rapporten, vissa brister i kraven på redovisning av tillgångar för statsråd, eftersom de inte omfattar betydande skulder. Slutligen konstateras att områden med hög risk för korruption omfattar kommuner och offentlig upphandling.18
18Europeiska kommissionen, 2024 års rapport om rättsstatsprincipen – Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU, 24 juli 2024, COM (2024).
121
5Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption
5.1Den nuvarande lagstiftningen
5.1.1Inledning
Det finns flera regelverk som syftar till att motverka korruption. De huvudsakliga straffrättsliga bestämmelserna återfinns i 10 kap. brotts- balken. De två grundläggande korruptionsbrotten tagande respek- tive givande av muta regleras i 10 kap. 5 a och 5 b §§. Vid den senaste reformen avseende korruptionsbrotten, 2012, infördes två nya brott, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott, i 10 kap. 5 d och 5 e §§. Korruptionsbrott kan också falla inom det straffbara området för trolöshet mot huvudman enligt 10 kap. 5 §, även om be- stämmelsen tillämpas huvudsakligen vid andra typer av handlingar. Såväl trolöshet mot huvudman som mutbrott kan sägas utgöra brott mot en avtalsgrundad lojalitetsplikt. Den straffrättsliga regleringen som träffar gärningar som utgör trolöshet mot huvudman och mut- brott inom den privata sektorn avser att skydda i huvudsak samma intresse, nämligen förtroendeförhållandet mellan huvudman och anställd eller uppdragstagare. Även mutbrott som begås inom den offentliga sektorn kan ses som lojalitetsbrott, även om skyddsintresset för kriminaliseringen i de fallen framför allt är samhällets intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett korrekt sätt och att för- troendet för offentlig maktutövning upprätthålls. I det här avsnittet ges en redogörelse för straffbestämmelsernas bakgrund, innehåll och omfattning samt vad som gäller i fråga om åtal och sanktioner.
Det finns även ett flertal andra straffbestämmelser som kan träffa korruptionshandlingar. Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel be- handlas särskilt i kapitel 6. I 17 kap. 8 § tredje stycket brottsbalken finns en straffbestämmelse om tagande av otillbörlig förmån vid röst-
123
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ning, enligt vilken bestraffas att ta emot, godta ett löfte om eller be- gära en otillbörlig förmån för att rösta på visst sätt eller inte rösta i allmänt ärende. Bestämmelsen syftar till att motverka missbruk av allmänna medborgerliga rättigheter. Beskrivningen av gärningen ska förstås på samma som tagande av muta och brottet är subsidiärt till detta brott. Den bestämmelsen, liksom andra straffbestämmelser som kan träffa korruptionshandlingar, kommer inte att behandlas närmare.
5.1.2Trolöshet mot huvudman
Bakgrund
Trolöshetsbrotten i 10 kap. brottsbalken karakteriseras av att de utgör missbruk av egen maktsfär. Gärningsmannen befinner sig i en förtroendeställning eller i vart fall i en situation som ställer ett särskilt krav på lojalitet. Det innebär en specifik maktställning som kan missbrukas till att göra skada på ett sätt som en utomstående person inte kan. Det har därför ansetts motiverat att i de här fallen göra ett avsteg från den svenska traditionen att brott mot förplik- telser i avtalsförhållanden främst ska beivras med civilrättsliga på- följder i stället för med straffrättsliga sanktioner.1
Redan i 1864 års strafflag fanns en bestämmelse om trolöshet mot huvudman. Enligt 22 kap. 14 § skulle dömas syssloman, fullmäktige med flera som till huvudmannens skada främjade sin eller annans nytta. Ansvaret var då begränsat till personer inom den privata sek- torn. Bestämmelsen fick ny lydelse 1942, i samband med att försking- ringsbrottet fick sin nuvarande utformning. Brottet trolöshet mot huvudman, i 22 kap. 5 § strafflagen, blev då subsidiärt i förhållande till förskingring och bestämmelsen fick den utformning som den i huvudsak fortfarande har. Brottet utformades i första hand som ett förmögenhetsbrott, vilket medförde dels en begränsning till miss- bruk av sådana förfogandemöjligheter som hänför sig till ekonomiska angelägenheter, dels ett krav på skada för huvudmannen. Arbets- eller uppdragstagare inom såväl den privata som den offentliga sek- torn kom att omfattas av ansvaret, förutsatt att de hade en förtro-
1Se SOU 1940:20 s. 194 f. och prop. 1986/86:65 s. 24.
124
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
endeställning av visst angett slag.2 Brottet överflyttades vid brotts- balkens tillkomst 1962 till 10 kap. 5 § brottsbalken.
Brottsbeskrivningen ändrades 1986 så att straffansvaret utsträck- tes till att omfatta även personer i förtroendeställning som av sin huvudman anförtrotts att självständigt svara för kvalificerade tek- niska uppgifter. Avsikten var inte att utvidga kriminaliseringen av lojalitetsbrott i tjänste- och avtalsförhållanden i någon betydande utsträckning. Vidare gjordes en redaktionell förenkling av bestäm- melsen, men någon saklig ändring var inte avsedd.3
I samband med en översyn av straffrättsliga verktyg mot organi- serad brottslighet 2016 utökades kvalifikationsgrunderna för grov trolöshet mot huvudman med att gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Vidare infördes en särskild brottsbeteckning för brottets grova grad.4 Genom en lagändring 2017 ändrades kvalifikationsgrun- den ”falsk handling” till ”urkund eller annat vars brukande är straff- bart enligt 14 eller 15 kap”. Därmed omfattas både falska och osanna urkunder.5
Allmänt om brottet
Brottet trolöshet mot huvudman består enligt 10 kap. 5 § brotts- balken i att
1.någon som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan sköta en ekonomisk angelägenhet eller självstän- digt hantera en kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av en sådan angelägenhet eller uppgift,
2.missbrukar sin förtroendeställning,
3.och därigenom skadar huvudmannen.
Även den som har fått till uppgift att sköta en rättslig angelägenhet för någon annan och missbrukar sin förtroendeställning till förfång för huvudmannen, döms till ansvar, även om angelägenheten inte är av ekonomisk eller teknisk art.
2Se prop. 1942:4 s. 117 f.
3Se prop. 1986/86:65 s. 24 ff. och 46.
4Se prop. 2015/16:113 s. 79 f. och s. 89.
5Se prop. 2017/17:131 s. 68 f. och s. 103.
125
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Straffet för trolöshet mot huvudman är böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
Ansvaret för trolöshet mot huvudman är subsidiärt till ansvaret för förskingring enligt 10 kap.
I de fall brottet trolöshet mot huvudman begås i myndighetsutövning ska gärningen inte dessutom bedömas som tjänstefel (20 kap. 1 §).
Kravet på att ha fått viss uppgift på grund av förtroendeställning
En första förutsättning för ansvar är att gärningsmannen innehar en viss förtroendeställning. Till ansvarskretsen hör bland annat anställda i offentlig eller privat tjänst, sysslomän eller uppdragstagare, personer som valts eller förordnats till allmän befattning, företrädare för juri- disk person eller innehavare av annan förvaltande eller kontrollerande funktion inom juridiska personer (till exempel styrelseledamot, bo- lagsman, likvidator eller revisor) samt ställföreträdare som förordnats med stöd av lag eller myndighetsbeslut (såsom förmyndare, boutred- ningsman, testamentsexekutor, skiftesman eller god man).
Därutöver ska gärningsmannen på grund av sin förtroendeställ- ning ha fått till uppgift att för annan sköta en ekonomisk eller rättslig angelägenhet, självständigt hantera en kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av ekonomisk angelägenhet eller kvalificerad teknisk uppgift. Straffansvar kan följa även när förtroendeställningen har upphört om det då kvarstår en möjlighet att missbruka den för- troendeställning som funnits.6
Vad som kan utgöra en ekonomisk angelägenhet bör förstås brett. Uppgifterna ska gå ut på att sköta eller övervaka skötseln av den eko- nomiska angelägenheten för huvudmannen och inte bara ha ekono- misk betydelse för huvudmannen.7
Av kravet på förtroendeställning följer att uppgifterna måste ut- föras med viss självständighet. Det kan alltså inte enbart röra sig om en rådgivande funktion eller uppgifter som gärningsmannen utför
6Jfr rättsfallet NJA 1984 s. 665.
7Jfr rättsfallet NJA 1987 s. 215.
126
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
under någon annans direkta kontroll eller ledning. Möjligheten att förfoga över huvudmannens ekonomiska angelägenheter kan emeller- tid vara såväl rättslig som faktisk. Gärningsmannen kan ha fullmakt att företräda huvudmannen och på det sättet möjlighet att förfoga över dennes förmögenhet. Det kan ofta vara fråga om en ställnings- fullmakt som följer direkt av anställnings- eller uppdragsavtalet. Be- hörighet att företräda huvudmannen är dock inte ett krav. Gärnings- mannen kan ha fått tillgång till upplysningar av ekonomisk betydelse, till exempel rörande yrkeshemligheter, vilket ger honom eller henne en möjlighet att gynna en konkurrent och därmed skada huvud- mannen. När det handlar om faktiskt handlande, förutsätter en för- troendeställning att det finns ett beslutsutrymme eller en rätt att fatta beslut i huvudmannens ställe.8
Straffansvaret omfattar också tekniska funktionärer i ledande ställ- ning, som till exempel ledare av forsknings- eller utvecklingsprojekt, föreståndare för datorcentraler och liknande tekniskt ansvariga per- soner i nyckelpositioner. Även utomstående konsulter tillhör den krets som kan omfattas av ansvar.9
Slutligen omfattas personer som fått till uppgift att för någon annan sköta rättslig angelägenhet. Hit räknas advokater eller andra jurister som fått i uppdrag av en klient att till exempel skriva ett kon- trakt, att föra dennes talan i en skilsmässa eller att försvara klienten i ett brottmål.
Krav på missbruk av förtroendeställning
Bestämmelsen uppställer ett krav på att gärningen ska utgöra ett miss- bruk av förtroendeställningen. Gärningsmannen ska ha gjort något som han eller hon uppenbart inte borde ha gjort med hänsyn till den särskilda möjlighet att förfoga över huvudmannens förmögen- het som gärningsmannen har fått. På samma sätt krävs det för den som fått till uppgift att för någon annan självständigt handha eller övervaka skötseln av kvalificerad teknisk uppgift, att det är just detta ansvar som missbrukas. Handlande som ligger helt utanför anställ- nings- eller uppdragsförhållandet, liksom handlande som sker inom
8Jfr SOU 1940:20 s. 198 och Gustaf Almqvist, Förmögenhetsbrott och förmögenhetsrätt. Om straffansvaret i 8 och 10 kap. brottsbalken och dess förhållande till civilrätten, 2020.
9Se prop. 1986/86:65 s. 24 ff. och 46.
127
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ramen för anställnings- eller uppdragsförhållandet men som inte inne- fattar bruk av förtroendeställningen omfattas inte av straffansvaret.10 Ett typfall av missbruk av förtroendeställning är att den som fått rättslig behörighet att handla åt huvudmannen handlar helt utan upp-
drag eller överskrider sina instruktioner. Det kan även röra sig om fall då gärningsmannen låter huvudmannen betala privata skulder eller utgifter genom att till exempel missbruka en allmän firmateck- ningsrätt. Även lojalitetsbrott av annat slag än befogenhetsöverskri- danden kan utgöra missbruk av förtroendeställning, till exempel då gärningsmannen låter sig mutas av tredje man till en försäljning till underpris eller inköp till överpris å huvudmannens vägnar eller till att acceptera ett visst anbud vid en offentlig upphandling. Även under- låtenhet att handla kan utgöra straffbart missbruk.
Det betyder inte att varje handling eller underlåtenhet, som med- för skada och som sker inom ramen för en förtroendeställning, kan anses vara missbruk. Till exempel måste det finnas utrymme för en person i förtroendeställning att göra en dålig affär. Det bör bland annat beaktas om gärningsmannen drivits av eget vinstintresse. Även förlustens storlek kan påverka.11
Om huvudmannen samtyckt till handlingen innan brottet full- bordats har det befriande verkan (24 kap. 7 § brottsbalken). Det krävs att det är en behörig person som ger samtycket. I en juridisk person behöver det inte vara den som bestämmer hur andra ska sköta sina arbetsuppgifter som kan ge ansvarsbefriande samtycke på den juridiska personens vägnar.
Krav på ekonomisk skada
Med begreppet skada i bestämmelsen avses ekonomisk skada. Gär- ningen behöver inte direkt innebära ekonomisk skada. Det är till- räckligt att gärningen medfört sådan skada, till exempel genom att intäkter blir mindre än de borde vara. Skaderekvisitet är alltså upp- fyllt även om skada inte inträffar redan vid gärningen utan först en tid därefter.
Gärningen är fullbordad så snart gärningen inneburit en skada för huvudmannen. Det är även fråga om fullbordad skada när beak-
10Se SOU 1940:20 s. 198 f. Jfr rättsfallen NJA 1984 s. 665 och NJA 1996 s. 152.
11Jfr NJA 1996 s. 152.
128
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
tansvärd fara för slutlig förlust föreligger. Om gärningsmannen senast i samband med gärningen verkställt kvittning eller på ett tydligt sätt ställt en säker förfallen fordran till huvudmannens förfogande kan dock skadan undvikas.
Kravet på ekonomisk skada gör att vissa mutbrott inte är krimi- naliserade som trolöshet mot huvudman. I förarbetena nämns fallet att en person tar emot en muta eller provision men det inte kan visas att det har föranlett honom eller henne att handla eller underlåta att handla på ett sätt som medfört skada för huvudmannen. Det kan vara fallet om det till exempel inte kan visas att huvudmannen skulle fått ett bättre pris om personen som handlade i hans ställe inte hade tagit emot mutan.12
I 10 kap. 5 § tredje stycket föreskrivs att den som fått till uppgift att för annan sköta en rättslig angelägenhet fälls till ansvar om han eller hon missbrukar sin förtroendeställning till förfång för huvud- mannen. Skaderekvisitet förfång avser inte bara ekonomisk skada utan även andra olägenheter eller besvär. Till exempel omfattas även andra ofördelaktiga resultat än rent ekonomiskt belastande som ett rättegångsbiträde orsakar den part som han eller hon företräder i en process.13
Grovt brott
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om huvudmannen har tillfogats betydande eller synnerligen känn- bar skada, om gärningsmannen har använt urkund eller annat vars brukande är straffbart enligt 14 eller 15 kap. eller vilseledande bok- föring eller om gärningen annars har varit av särskilt farlig art. Upp- räkningen av kvalifikationsgrunder i bestämmelsen är inte uttöm- mande; samtliga omständigheter kring gärningen ska beaktas.
Kvalifikationsgrunden att gärningen annars varit av särskilt far- lig art ger utrymme att bland annat beakta det sammanhang i vilket gärningen företagits. Brottet kan till exempel anses vara av särskilt farlig art om gärningen utförs som ett led i en brottslig verksamhet som är särskilt välplanerad eller sker systematiskt. Så kan också vara
12Se SOU 1940:20 s. 200.
13Jfr Madeleine Leijonhufvud, Trolöshet mot huvudman – Straffansvar vid förtroendebrott, särskilt i aktiebolag, 2007, s. 139 ff.
129
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
fallet om tillvägagångssättet varit förslaget och gjort brottsligheten svårupptäckt.14
För brott enligt 10 kap. 5 § tredje stycket, dvs. av den som fått i uppgift att sköta rättslig angelägenhet, finns ingen särskild straff- skala för grovt brott.
5.1.3Tagande av muta och givande av muta
Bakgrund
I 1864 års strafflag fanns bestämmelser i 25 kap.
eller annan förmån till vissa anställda för att därigenom muta dem att, vid avtal om bland annat inköp av varor eller utförande av arbete, åt någon skaffa företräde framför annan eller att underlåta att fram- ställa anmärkning i fråga om fullgörande av sådant avtal. En motsva- rande bestämmelse fanns för ”passiv bestickning”, dvs. att ta emot, låta åt sig utlova eller begära gåva eller annan förmån. I samband med 1919 års lagstiftning blev bestickning även ett självständigt brott enligt strafflagen. Brottet skulle enligt 25 kap. 5 § strafflagen ske i syfte att förmå ämbetsmannen till en oriktig ämbetsåtgärd.
Vid en ändring av strafflagen 1941 togs kravet på att avsikten med den otillbörliga förmånen skulle vara att främja oriktig ämbets- utövning bort eftersom det ansågs svårt att bevisa. I den nya lyd- elsen uppställdes i stället kravet att gärningsmannen skulle motta mutan eller annan otillbörlig belöning ”för sin ämbetsutövning”. Även efterföljande otillbörliga belöningar i tjänsten kom alltså att omfattas av lagen.15
Vid strafflagsrevisionen 1948 delades korruptionsansvaret upp. Bestämmelsen om tagande av muta upptogs i kapitlet om ämbets- brott i strafflagen (25 kap. 2 §). Bestickning infördes bland brotten
14Se prop. 2015/16:113 s. 89.
15Se NJA II 1941 s. 483.
130
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
mot allmän verksamhet (10 kap. 6 §) eftersom det inte, som brotten i 25 kapitlet, förutsatte straffbart handlande från någon ämbetsmans sida. Personkretsen utvidgades till att omfatta även ämbetsmän som begått gärning innan tjänsten tillträtts och efter det att han eller hon lämnat sin tjänst.16
Vid brottsbalkens tillkomst överfördes bestämmelserna om be- stickning och mutbrott till 17 kap. 7 § respektive 20 kap. 2 § i huvud- sak oförändrade.17
I samband med att det s.k. ämbetsansvaret avskaffades 1976 ut- sträcktes straffbestämmelsen om mutbrott till att gälla alla arbets- och uppdragstagare inom stat och kommun samt den som tillhörde vissa andra i lagrummet uppräknade kategorier. Ansvaret var dock fortsatt begränsat till den offentliga sektorn.18 Ämbetsansvarskom- mittén gavs samtidigt, genom tilläggsdirektiv, uppdraget att utreda förutsättningarna för en generellt utformad ansvarsregel.
Kommittén, som ändrade sin sammansättning och antog namnet Mutansvarskommittén, föreslog i betänkandet Mut- och besticknings- ansvaret (SOU 1974:37) regler i brottsbalken som var gemensamma för offentlig och privat sektor. Förslaget ledde 1977 till lagstiftning.
Samtidigt upphävdes bestämmelserna om bestickning och mutbrott i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Det innebar att ansvaret för anställda inom privat verksamhet ut- vidgades.19
Det genomfördes därefter ett antal mindre lagändringar, vari- genom bland annat personkretsen omformulerades.20 Till följd av framför allt Sveriges tillträde till EU:s korruptionsprotokoll och
I mars 2009 tillsattes en utredning för att bland annat se över den straffrättsliga regleringen av mutbrott och bestickning. Utred- ningen, som antog namnet Utredningen om mutor, föreslog i betän- kandet Mutbrott (SOU 2010:38) att bestämmelserna om mutbrott skulle samlas i fem paragrafer i 10 kap. brottsbalken. Dessutom inne-
16Se SOU 1944:69 och prop. 1948:80.
17Se NJA II 1962 s. 290.
18Se NJA II 1975:8 s. 656.
19Se prop. 1975/76:176.
20Se bl.a. SFS 1982:102, 1986:123, 1986:645, 1999:197, 2004:404 och 2004:785.
21SFS 1999:197.
131
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
höll betänkandet ett förslag till Svensk kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet. Koden skulle vara ett led i självregler- ingen inom näringslivet och ha som syfte att sammanfatta och ut- veckla god svensk praxis på området.
Genom de lagändringar som genomfördes år 2012 flyttades be- stämmelserna om mutbrott och bestickning till trolöshetsbrotten i kap. 10 i brottsbalken och benämndes tagande respektive givande av muta. Distinktionen togs bort mellan begreppet muta, som tidi- gare använts när syftet varit att mottagaren i framtiden skulle göra sig skyldig till pliktstridig tjänsteutövning, och belöning, som använts när det varit fråga om ett tack för redan utförd tjänsteutövning. Detta föranledde också att rubriken i kap. 10 förändrades till att inkludera mutbrott, vilket är den samlande benämningen på de korruptions- handlingar som regleras i kapitlet. Uppräkningen av vilka som kan straffas för mutbrott togs bort och ansvaret blev i stället generellt utformat och omfattar numera alla arbets- och uppdragstagare. Det infördes även ett ansvar för den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Därut- över infördes tre nya bestämmelser. Den första anger omständigheter som ska kunna medföra att tagande av muta eller givande av muta bedöms som grovt brott. De båda andra bestämmelserna införde två nya brott, dels handel med inflytande, dels vårdslös finansiering av mutbrott.22
Motiven till de upphävda bestämmelserna om mutbrott och be- stickning, liksom rättspraxis som utbildats i anslutning till dessa bestämmelser, har fortsatt betydelse även om de kan behöva läsas i ljuset av den samhällsutveckling som har skett därefter.23
Allmänt om brotten
Brottet tagande av muta enligt 10 kap. 5 a § brottsbalken består i att
1.den som är arbetstagare eller utövar uppdrag,
2.tar emot, godtar ett löfte om eller begär
3.en otillbörlig förmån,
4.för utövningen av anställningen eller uppdraget.
22Se prop. 2011/12:79 och bet. 2011/12:JuU23.
23Se prop. 2011/12:79 s. 44.
132
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
För tagande av muta kan även den dömas som är deltagare eller funk- tionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och det är fråga om en otillbörlig förmån för hans eller hennes full- görande av uppgifter vid tävlingen.
Enligt bestämmelsens andra stycket är det fråga om tagande av muta även om gärningen har begåtts innan gärningsmannen fått en sådan ställning som avses i bestämmelsen eller efter att den upphört. I bestämmelsens tredje stycke anges att straffansvaret omfattar även den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv.
För brottet givande av muta döms den som i fall som avses i
10 kap. 5 a § lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån (10 kap. 5 b §).
Straffet för tagande eller givande av muta är böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Någon särskild straffskala för ringa brott finns inte och inte heller någon regel om straffrihet vid ringa fall. Det ska dock vara påkallat från allmän synpunkt att väcka åtal (10 kap. 10 §).
Vem som omfattas av mutansvar
En mutbrottssituation omfattar minst två aktören: en givare och en mottagare.24 Vem som helst kan vara givare. Det förutsätts dock att mottagaren omfattas av mutansvar.
Mutansvar kan träffa var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag, såväl inom offentlig som privat verksamhet. Tillämpnings- området är inte begränsat till svenska anställnings- eller uppdrags- förhållanden.
Med arbetstagare förstås den som är arbetstagare i civilrättslig mening.25 Det saknar betydelse om anställningen är av tillsvidare- eller visstidskaraktär, liksom om befattningen är på hög eller låg nivå. Arbetsgivare kan vara en juridisk eller fysisk person. Till arbetstagare räknas dock inte den som under utbildning vid skola eller vård i anstalt
24Det krävs egentligen bara en tilltänkt givare respektive mottagare eftersom det inte förut- sätts för straffansvar att transaktionen genomförs. För enkelhetens skull benämns dock aktö- rerna här givare och mottagare.
25Se prop. 2011/12:79 s. 43.
133
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
utför arbete som till sin art liknar sådant som vanligen utförs av arbetstagare.26
Med ”den som utövar uppdrag” avses alla uppdragstagare, oav- sett om uppdraget grundar sig på till exempel val, förordnade, plikt eller avtal. Det innefattar således även alla som före 2012 års lagänd- ringar omfattades av uppräkningen i 20 kap. 2 §. Hit hör riksdags- ledamöter, nämndemän, boutredningsmän, offentliga försvarare, konkursförvaltare, dispaschör, vissa skiljemän, ordningsvakter, sty- relseledamöter i associationer av olika slag, likvidatorer, revisorer, mäklare, handelsagenter, handelsresande, kommissionärer, auktions- förrättare, fastighetsförvaltare, advokater, vetenskapliga konsulter, ledare av forsknings- eller utvecklingsprojekt samt
En egenföretagare eller en självständig företagare, till exempel innehavaren av en firma eller ägaren av ett enmansbolag, kan inte göra sig skyldig till mutbrott eftersom han eller hon varken är an- ställd eller uppdragstagare.
Även den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning omfattas av straffansvaret enligt 5 a § första stycket andra meningen. En tävling är alla slags evenemang som innefattar att prestationer mäts mot varandra. Med vadhållning avses att pengar satsas på utfallet av en viss händelse och begreppet har här samma innebörd som i lotterilagen (1994:100). Del- tagare är den som själv är tävlande, individuellt eller i grupp. Till kate- gorin funktionärer hör först och främst domare och jurymedlemmar och andra som ensamma eller tillsammans med en begränsad krets har ett bestämmande inflytande över bedömningen och rangord- ningen av prestationerna. Även andra kan omfattas, såsom den som i omedelbar anslutning till tävlingen har i uppgift att utföra en enligt reglerna obligatorisk besiktning eller medicinsk undersökning, vars resultat avgör om deltagande i tävlingen alls ska få ske. En funktionär är också en person som utövar ledning över det sätt på vilket delta- garen eller deltagarna utför sina prestationer, till exempel i egenskap av tränare, lagledare eller delegationsledare. Om deltagaren eller funktionären också är arbetstagare eller uppdragstagare, tillämpas
i stället första meningen.27
26Se SOU 1974:37 s. 136 f.
27Se prop. 2011/12:79 s. 45.
134
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Av 10 kap. 5 a § andra stycket framgår att mutansvaret gäller även om gärningen begåtts före gärningsmannen fått sin ställning eller efter den upphört. En förutsättning i det första fallet är att han eller hon senare verkligen fått anställningen eller uppdraget.28
Den brottsliga handlingen
Brottet tagande av muta består i att ta emot, godta ett löfte om eller begära en förmån. En förmån är mottagen när den har kommit gär- ningsmannen till handa och mottagaren har accepterat den genom att ge uttryck för sin vilja att behålla den eller på annat sätt förfoga över förmånen. Kravet på mottagande är inte uppfyllt om mottagaren omedelbart lämnar tillbaka förmånen eller inte accepterar förmånen för egen räkning, utan överlämnar den vidare till exempelvis huvud- mannen.
Att godta ett löfte innebär att parterna kommit överens om att en otillbörlig förmån ska utgå, oberoende av om någon av dem då eller senare är villig att fullfölja avtalet. Detta kan ske genom kon- kludent handlande. Den som begär en otillbörlig förmån måste på ett klart sätt ha gett motparten sitt anspråk till känna och denna viljeförklaring måste vara allvarligt menad.
Enligt tredje stycket i bestämmelsen om tagande av muta omfattar straffansvaret även den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv. Det kan till exempel ske för hans eller hennes familj eller nära släktingar eller en organisation eller annat organ med vilket han eller hon kan kopplas samman. Ett mottagande för någon annan förutsätter inte att arbets- eller upp- dragstagaren rent fysiskt tar emot förmånen för vidare befordran till annan. Det är tillräckligt att denne känner till att förmånen läm- nats och har uttryckt sitt godkännande eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet. 29
På spegelvänt sätt kan den som lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån göra sig skyldig till givande av muta. Ansvaret för- utsätter dock inte att motparten kan straffas för tagande av muta, lik- som ansvar för tagande av muta inte förutsätter att givaren (eller den tilltänkta givaren) kan åläggas ansvar. Lämnande av en otillbörlig för-
28Se SOU 1974:37 s. 137.
29Se prop. 2011/12:79 s. 45 f.
135
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
mån kan ske genom att förmånen skickas per post eller med bud till arbetstagaren eller uppdragsutövaren. Det krävs alltså inte att förmå- nen har mottagits eller accepterats för att ansvar för givande av muta ska utdömas. Utlovande eller erbjudande av en otillbörlig förmån behöver inte fullföljas av någon accept från motparten för att full- bordat brott ska föreligga.
Även om den otillbörliga förmånen rent fysiskt lämnas till någon annan än arbetstagaren eller uppdragsutövaren kan straffansvar för givande av muta komma i fråga. Det förutsätter dock att erbjudandet eller löftet lämnas till arbetstagaren eller uppdragsutövaren samt att någon form av koppling finns mellan mottagaren av förmånen och den vars tjänsteutövning förmånen avser, så att förmånen kan sägas på ett eller annat sätt gynna arbetstagaren eller uppdragsutövaren.30
Vad som utgör en otillbörlig förmån
Den tidigare distinktionen mellan muta och belöning finns som ovan nämnts, inte längre kvar i lagstiftningen. Sedan 2012 års lagändring används i stället begreppet förmån. En förmån kan vara av materiellt slag och ha ett ekonomiskt värde, till exempel penninggåvor, rabatter, upplåtelser av nyttjanderätt, provisioner, lån och borgensåtaganden. Även immateriella förmåner omfattas, till exempel rekommendatio- ner och betyg. Det kan även vara fråga om så kallade dolda förmåner såsom arbetstjänster, nedsatta debiteringar, eftergivande av räntor och amorteringar eller oförklarligt höga konsultarvoden.31 Den för- mån som begärs eller erbjuds kan även vara en sexuell handling, så kallad sexuell korruption.
Det har inte ansetts möjligt att utforma en legaldefinition av otill- börlighetsbegreppet med hänsyn till att de personer som kan komma i fråga för mutansvar arbetar under så skiftande förhållanden. Om- rådet för vad som är otillbörligt påverkas också av samhällsutveck- lingen och synsättet kan därför komma att ändras över tid. Bedöm- ningen av förmånens otillbörlighet ska i stället göras med beaktande av samtliga omständigheter som omger gärningen.32
30Se prop. 1998/99:32 s. 91 f. Jfr rättsfallet NJA 2009 s. 751.
31Se prop. 2011/12:79 s. 14, 26 f. och 42 f.
32Se prop. 2011/12:79 s. 21 och 43 f. Jfr även SOU 1973:37 s. 112 och 143, prop. 1975/76:176 s. 35 och rättsfallet NJA 2020 s. 241.
136
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Otillbörlig är varje transaktion som objektivt sett har förutsätt- ningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts. Den otillbörliga förmå- nen behöver alltså inte syfta till att mottagaren ska göra sig skyldig till en pliktstridig handling; en förmån får inte heller lämnas för ett pliktenligt arbete, till exempel ett väl utfört arbete.
I vissa fall kan det vara uppenbart att det är fråga om en otillbör- lig förmån som påverkat eller belönat. Så är till exempel fallet om utredningen visar att arbets- eller uppdragstagaren faktiskt har åsido- satt sina åligganden eller haft för avsikt att göra det. Otillbörlighet föreligger också om det ligger i sakens natur att syftet med den för- mån som han eller hon tagit emot, godtagit ett löfte om eller begärt inte kan vara något annat än att påverka till pliktstridigt handlande eller att belöna sådant handlande.33
I mindre uppenbara fall måste otillbörlighetsbedömningen göras på grundval av främst sådant som förmånens ekonomiska värde och karaktär samt de närmare omständigheterna kring lämnandet av för- månen. Utgångspunkten för bedömningen är det intresse som straff- bestämmelsen avser att skydda, vilket kan variera beroende på den ställning och de uppgifter mottagaren har. Om anställningen eller uppdraget innefattar myndighetsutövning eller annan väsentlig offent- lig verksamhet är ett viktigt skyddsintresse allmänhetens tilltro till korrekt myndighetsutövning och de offentliga organens integritet. Redan misstanken om att det allmännas verksamhet kan påverkas av mutor kan rubba förtroendet. Vid myndighetsutövning kan en förmån därför anses otillbörlig även om den inte objektivt sett kan anses påverka mottagarens tjänsteutövning om det förelegat en kon- kret risk för att allmänhetens förtroende för myndigheten skadas.34 Det är därför naturligt att otillbörlighetsbegreppet får en vidare inne- börd när verksamheten innefattar myndighetsutövning än när så inte är fallet. För det privata näringslivet är det dominerande skydds- intresset lojalitetsplikten mot huvudmannen men även intresset av en fungerande marknad med fri konkurrens. 35
Förmånens värde har också betydelse för den helhetsbedömning som ska göras. En förmån av obetydligt värde är oftast inte av beskaff-
33Se prop. 2011/12:79 s. 44.
34Jfr SOU 1974:37 s. 112 samt rättsfallen NJA 2008 s. 705, NJA 2008 s. 812 och NJA 2020 s. 241 p.
35Jfr SOU 1974:37 s. 112 f. och SOU 2010:38 s. 63 f. samt rättsfallen NJA 2008 s. 705 och NJA 2008 s. 812.
137
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
enhet att kunna påverka eller belöna arbets- eller uppdragstagarens tjänsteutövning. Det är värdet för mottagaren som är relevant. Några fasta värdegränser finns inte eftersom även övriga omständigheter har betydelse. Det ska därvid vägas in om det är fråga om en återkom- mande förmån och om den kommer även till exempel närstående till godo. Även mottagarens ställning har betydelse. I verksamhet som innefattar myndighetsutövning kan en arbets- eller uppdrags- tagares uppgifter anses kräva ett så starkt integritetsskydd att redan förmåner av helt obetydligt värde uppfyller kraven på otillbörlighet.
Även en förmån av ett högre värde kan i vissa fall anses tillåten om förmånen har ett socialt eller verksamhetsmässigt berättigande, varmed menas att förmånen faller inom ramen för vanlig artighet människor emellan eller till exempel utgör en allmän sedvänja eller accepterad kutym. Exempel är arbetsluncher eller studieresor. En allmän förutsättning för att en sådan förmån ska anses tillbörlig är att dess syfte är helt legitimt. Även i det hänseendet får det ställas strängare krav när det gäller offentlig verksamhet. Om en arbets- eller uppdragstagare tar emot, godtar ett löfte om eller begär kon- tanter eller andra gåvor som innebär en klar förmögenhetsökning för honom eller henne uppfyller det kriterierna för otillbörlighet.36
Inom den privata sektorn är det av betydelse om en förmån läm- nas öppet eller i det dolda. En förmån som tas emot i strid med en huvudmans uttalade vilja kan vara ägnad att påverka eller belöna tjänsteutövning även om värdet skulle vara relativt lågt, och särskilt torde detta gälla om förmånen tas emot dolt.37
Omvänt gäller inom den privata sektorn att en förmån från huvud- mannen, till exempel en hög bonus eller en extra arvodering, inte betraktas som otillbörlig. Det har att göra med att brottets skydds- objekt inom den privata sektorn framför allt är huvudmannen. Även en förmån som lämnas av tredjeman bedöms sällan som otillbörlig om arbetsgivaren tillåter den anställda att ta emot förmånen. Sam- tycket kan i vart fall utgöra en sådan förmildrande omständighet att åtal inte bör väckas (se 10 kap. 10 § tredje stycket). Inom vissa mer känsliga verksamheter, såsom banker, försäkringsbolag, revision eller bevakningsföretag, ställs dock normalt högre krav. Inom den offent- liga sektorn har huvudmannens samtycke aldrig ansvarsbefriande ver- kan eftersom skyddsintresset är allmänhetens förtroende för kor-
36Se prop. 1975/76:176 s. 36 f.
37Se prop. 2011/12:79 s. 44.
138
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
rekt myndighetsutövning. Vad gäller offentligägda företag, allmän- nyttiga stiftelser eller liknande, som formellt tillhör den privata sek- torn men bedrivs i allmänhetens intresse, är åtal därför också i många fall påkallat oberoende av huvudmannens inställning. Även i uppdrag som har ett offentligt inslag har en huvudmans samtycke normalt begränsad betydelse.38
Vid bedömning av om ett handlande som har begåtts utomlands är att anse som givande av muta, kan enligt förarbetena ett moment i bedömningen av förmånens otillbörlighet vara den praxis som har utvecklats i det andra landet. Denna praxis kan innebära en mindre sträng bedömning av vad som är att anse som en otillbörlig förmån jämfört med vad som gäller i Sverige. Det förhållandet att en förmån kan vara på så sätt omfattad av allmän sedvänja eller accepterad kutym är emellertid aldrig av beskaffenhet att ensamt göra den tillbörlig.39
Högsta domstolen uttalade i rättsfallet ”Musikmiddagarna” NJA 2020 s. 241 att eftersom uttrycket ”otillbörlig förmån” är vagt måste lagtolkningen präglas av försiktighet i syfte att tillgodose legali- tetsprincipen. Det är därför inte tillräckligt att ett handlande är olämp- ligt eller oetiskt i mer allmän bemärkelse. För att vara straffbart måste handlandet enligt Högsta domstolen ligga klart utanför gränsen för det godtagbara.
Kravet på samband med arbetet eller uppdragets utförande
Kravet på samband med arbetet eller uppdragets utförande innebär att förmånen ytterst ska kunna sättas i samband med något som är att hänföra till den verksamhet som arbets- eller uppdragstagarens huvudman bedriver. Något sådant tjänstesamband mellan parterna föreligger inte om förmånen uteslutande eller i allt väsentligt har sin grund i till exempel ett vänskaps- eller bekantskapsförhållande eller annat samband utom tjänsten.40
För straffbarhet krävs inte att förmånen lämnats just i syfte att förmå mottagaren till en oriktig tjänsteåtgärd eller att förmånen kan visas stå i samband med någon viss tjänsteåtgärd. Sambandet behöver bara bestå i att givaren och mottagaren har, har haft, eller
38Jfr Thorsten Cars och Natali Engstam Phalén, Mutbrott, 4 uppl. 2020, s. 111 f. och NJA 2009 s. 751.
39Se prop. 1975/76:176 s. 41 och prop. 2011/12:79 s. 46.
40Se prop. 2011/12:79 s. 43. Jfr rättsfallen NJA 1987 s. 604 och NJA 2009 s. 751.
139
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
kan antas få, kontakt med varandra i tjänsten. Ett tjänstesamband anses därför i allmänhet finnas så snart mottagaren har någon möjlig- het till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren.41
Det är inte heller nödvändigt för straffansvar att förmånen är in- riktad på något som omfattas av arbets- eller uppdragstagarens for- mella behörighet att besluta om. Det är tillräckligt att denne inom ramen för anställningen eller uppdraget kan utöva inflytande över en process, till exempel i egenskap av föredragande åt en beslutsfat- tare eller såsom varande den som bereder ett beslut.42
Grovt brott
Grovt tagande av muta och grovt givande av muta regleras i 10 kap. 5 c §. Vid bedömande av om brottet är grovt ska en samlad bedöm- ning göras av samtliga relevanta omständigheter. Emellertid ska fyra omständigheter beaktas särskilt. 43
För det första ska beaktas om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning. Det är ett uttryck för att vissa arbets- och uppdragstagares uppgifter kräver ett mycket starkt integritetsskydd. Det kan vara gärningar som involverat sam- hällets mest centrala beslutsfunktioner i riksdag och regering men även rättsstatens funktionssätt och annan myndighetsutövning som leder till beslut av stor betydelse för allmänheten. Vidare kan annan myndighetsövning i övrig offentlig förvaltning omfattas, till exem- pel i ärenden om större offentliga upphandlingar, liksom stora inve- steringsbeslut i näringslivet.
Den andra omständigheten är att gärningen, dvs. den aktuella för- månen, har avsett betydande värde. För det tredje ska beaktas särskilt om gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I systematiken ligger att det är fråga om ett upp- repat beteende som genomförts efter viss beräkning.
Slutligen ska beaktas om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Exempel på sådant handlande är att gärningsmannen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring eller att den som tagit emot en muta därigenom på ett mycket hänsynslöst sätt har utnyttjat någons
41Se t.ex. NJA 2008 s. 705 och NJA 2009 s. 751.
42Se SOU 1974:37 s. 142 f. och prop. 2011/12:79 s. 43.
43Se prop. 2011/12:79 s. 47.
140
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
beroendeställning eller tillfogat huvudmannen en synnerligen känn- bar ekonomisk eller förtroendemässig skada.
5.1.4Handel med inflytande
Allmänt om brottet
För brottet handel med inflytande döms, enligt 10 kap. 5 c § brotts- balken, den som i annat fall än som avses i 5 a § eller 5 b §
1.tar emot, godtar ett löfte om eller begär respektive lämnar, utlovar eller erbjuder någon
2.en otillbörlig förmån
3.för att (han eller hon ska) påverka annans beslut eller åtgärd
4.vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling.
Två av de internationella instrument som Sverige har tillträtt på korruptionsbekämpningens område – Europarådets straffrättsliga konvention om korruption och FN:s konvention mot korruption (UNCAC) – upptar bestämmelser om kriminalisering av handel med inflytande.
Frågan om det i svensk rätt borde införas straffansvar för handel med inflytande aktualiserades i början av
År 2012 kriminaliserades vissa av de förfaranden som avses med konventionsbestämmelserna när brottet handel med inflytande in- fördes. Genom straffansvarets avgränsning till påverkan vid myndig- hetsutövning och offentlig upphandling träffas, enligt förarbetena, centrala områden av samhällslivet samtidigt som påverkan på politisk
44Se prop. 2003/04:70 s. 32 och prop. 2006/07:74 s. 25.
141
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
åsiktsbildning inom och utom parlamentariska församlingar lämnas utanför. Om det någon gång skulle förekomma påverkansarbete genom anlitat ombud på områdena för myndighetsutövning eller offentlig upphandling – till exempel i ett koncessionsärende med politiska eller internationella implikationer – ska detta inte i sig ut- lösa straffansvar. Eftersom ett handlande bara bestraffas om det inne- fattar mottagande eller lämnande av en förmån som är otillbörlig bör det enligt förarbetena inte uppstå några problem att avgränsa det straffbara beteendet från seriöst påverkansarbete.45
Kriminaliseringen avser indirekt korruption, dvs. förmånen be- höver inte lämnas till eller mottas av den som ska påverkas, utan till en tredje person som ska utöva inflytande på den förstnämnde. Straff- skalan sträcker sig från böter till fängelse i högst två år.
Bestämmelsen är subsidiär till brotten tagande och givande av muta. Flera av rekvisiten är desamma som i dessa bestämmelser och ska tolkas på samma sätt, såsom vad som avses med de olika transak- tionerna och vad som utgör en otillbörlig förmån. I viss utsträckning är ansvaret också överlappande. Det uppställs dock inget krav på tjänstesamband i bestämmelsen om handel med inflytande. I förar- betena anförs att det är uppenbart att det finns fall av handel med inflytande som inte omfattas av straffansvaret för tagande och givande av muta. Som exempel nämns att den som tar emot förmånen viss- erligen arbetar på samma arbetsplats som den som ska fatta beslutet, men utan samröre med honom eller henne i själva tjänsteutövningen. Inflytandet utövas då i det dagliga umgänget mellan kollegor och inte inom ramen för mottagarens tjänsteutövning. En annan situa- tion som nämns är att den som tar emot förmånen är närstående – t.ex. make eller barn – till beslutsfattaren.46
Krav på syfte att påverka annans beslut eller åtgärd
För ansvar krävs att mottagaren eller givaren av mutan har ett direkt överskjutande uppsåt att påverka en tredje persons beslutsfattande i vissa angivna situationer. En förutsättning är att mottagaren objek- tivt sett ska ha haft förutsättningar att utöva sådan påverkan. Visar det sig att en otillbörlig förmån tagits emot för en påverkan som
45Se prop. 2011/12:79 s. 34.
46Se prop. 2011/12:79 s. 33 f. och 47 f.
142
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
det inte funnits några som helst förutsättningar att utöva, föreligger inte brott enligt denna paragraf. Den omständigheten att mottagaren verkligen haft förutsättningar att utöva påverkan men efter det att den otillbörliga förmånen tagits emot har underlåtit att vidta några åtgärder i saken eller inte uppnått det av givaren önskade resultatet saknar däremot betydelse.47
Med beslut eller åtgärd avses varje form av ställningstagande som görs under ett ärende i för straffbestämmelsen relevant verksamhet. Det kan även vara fråga om att gärningsmannen söker påverka någon att underlåta att göra något visst.48
Straffansvaret är begränsat till myndighetsutövning eller offentlig upphandling
Straffansvaret är begränsat till påverkan vid myndighetsutövning och offentlig upphandling. Med myndighetsutövning avses detsamma som i 12 kap. 2 § regeringsformen och 20 kap. 1 § brottsbalken. Fråga är alltså om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinpåföljd, avskedande eller annat jämförbart förhållande.
Begreppet offentlig upphandling avser åtgärder som vidtas av ett upphandlande organ i syfte att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ram- avtal avseende varor, tjänster, eller byggentreprenader inom eller med anknytning till offentlig sektor.49
5.1.5Vårdslös finansiering av mutbrott
Allmänt om brottet
Brottet vårdslös finansiering av mutbrott består enligt 10 kap. 5 d § brottsbalken i att
1.en näringsidkare,
2.tillhandahåller pengar eller andra tillgångar åt någon som före- träder näringsidkaren i en viss angelägenhet,
47Se prop. 2011/12:79 s. 48.
48Se prop. 2011/12:79 s. 48.
49Se prop. 2011/12:79 s. 34 och 48.
143
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
3.och därigenom främjar givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 5 d § 2 i den angelägenheten, samt
4.att främjandet sker genom grov oaktsamhet.
Genom bestämmelsen straffbeläggs vissa fall av oaktsam medverkan till olika mutbrott. Det krävs alltså inte, såsom vid medverkan till olika mutbrott enligt 23 kap. 4 § brottsbalken, uppsåt till att främja gärningen.
Straffskalan omfattar böter eller fängelse i högst två år. Någon särskild straffskala för ringa eller grova fall har inte uppställts.
Vilka som är aktörerna
Gärningsmannen ska vara näringsidkare och härmed avses inte bara den som själv är näringsidkare utan också den som ingår i en formellt avgränsad verkställande ledning hos en juridisk person eller genom delegation i praktiken har bestämmanderätt.50
Mottagaren ska vara en fysisk eller juridisk person som i eller utanför Sverige företräder näringsidkaren i en viss angelägenhet. Ett sådant företrädarskap kan grundas på avtal men också på ställ- ning. Den som företräder näringsidkaren kan således vara en anställd. Andra exempel som nämns i förarbetena är att ett exportföretag in- för och under sitt deltagande i en större upphandling anlitar en kon- sult med utvecklad kännedom om den aktuella lokala marknaden eller att den som företräder näringsidkaren är dess dotterbolag och det bolagets anställda i det berörda landet.51
Den brottsliga handlingen
För straffansvar krävs att gärningsmannen tillhandahållit pengar eller andra tillgångar åt företrädaren och därigenom främjat givande av muta eller grovt givande av muta eller handel med inflytande såsom dessa gärningar beskrivs i 5 b och 5 c §§ och 5 d § 2. Detta innebär att den som företräder näringsidkaren – vare sig detta sker i Sverige eller utomlands – måste ha handlat på ett sådant sätt att någon av
50Se prop. 2011/12:79 s. 49.
51Se prop. 2011/12:79 s. 19 och 49.
144
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
dessa straffbelagda gärningar objektivt sett har kommit till stånd. Lika lite som vid medverkansansvar enligt 23 kap. 4 § fordras där- emot att företrädaren faktiskt kan fällas till ansvar för någon sådan gärning.52
Krav på grov oaktsamhet
Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter att gärningsmannen har främjat något av de aktuella mutbrotten av grov oaktsamhet. Att oakt- samheten är på så sätt kvalificerad innebär att näringsidkaren ska ha varit oaktsam i mera avsevärd omfattning och påtagligt ha avvikit från vad som kan anses vara ett normal aktsamt beteende i den aktuella situationen.
Vid bedömning av om det förekommit ett kvalificerat otillåtet risktagande ska beaktas om näringsidkaren har underlåtit att vidta tillräckliga kontroll- och försiktighetsåtgärder gentemot företrädaren. Bortsett från fall där de tillhandahållna tillgångarna är obetydliga och företrädarskapet rutinmässigt måste näringsidkaren således ha eller bilda sig en god uppfattning om företrädaren, den eller de mot- parter som denne kan antas komma i kontakt med och hur tillgång- arna är avsedda att användas. En omständighet som gör det påkallat med en högre nivå av kontroll och försiktighet är att den aktuelle företrädaren är verksam i ett land eller en region där korruptions- handlingar kan anses vara en vanlig företeelse. Om företrädaren är en anställd hos näringsidkaren blir det av särskild betydelse vid be- dömningen av näringsidkarens oaktsamhet om det funnits tillräck- liga och lämpliga rutiner och instruktioner etablerade till ledning för personalens handlande.53
5.1.6Om försök, förberedelse, anstiftan eller medhjälp till brott
Den som inte är att anse som gärningsman till något av brotten ovan kan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken dömas för anstiftan eller med- hjälp till brottet om han eller hon har förmått annan till utförandet. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet
52Se prop. 2011/12:79 s. 49.
53Se prop. 2011/12:79 s. 50.
145
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
som ligger honom eller henne till last. Ett främjande av en gärning kan vara straffbart som medverkan även om främjandet inte är nöd- vändigt för att gärningen ska komma till stånd.
För förberedelse till grov trolöshet mot huvudman respektive grovt givande av muta kan den dömas som, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betal- ning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott, alternativt skaffar, tillverkar lämnar, tar emot, förvarar, trans- porterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott (10 kap.
9 § och 23 kap. 2 § brottsbalken). Trolöshet mot huvudman, både normalgraden och grovt brott, är även straffbelagt på försöksstadiet. I övrigt är försök och förberedelse till olika former av mutbrott inte straffbelagda. Som ovan redogjorts för anses emellertid ett mutbrott vara fullbordat på ett tidigt stadium.
5.1.7Särskilda åtalsregler
Trolöshet mot huvudman hör i regel under allmänt åtal (se dock 10 kap. 10 § första stycket brottsbalken som hänvisar till 8 kap. 13 §). Av 10 kap. 10 § tredje stycket framgår att tagande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Åtalsprövningsregeln omfattar inte grovt tagande av muta och grovt givande av muta, som hör under allmänt åtal.
För vissa fall följer emellertid en utvidgning av åklagarens åtals- rätt. I 20 kap. 5 § brottsbalken föreskrivs att åklagaren utan hinder av de inskränkningar som annars kan vara föreskrivna får åtala brott varigenom bland annat arbetstagare hos stat eller kommun, ledamöter av vissa myndigheter och personer som utövar författningsreglerade uppdrag har åsidosatt vad som åligger dem i utövningen av anställ- ningen eller uppdraget.
146
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
5.1.8Straffrättsliga sanktioner
Inledning
Den som bryter mot de straffrättsliga bestämmelserna kan dömas till straff. Straffskalorna för respektive brott har redogjorts för ovan. Med straff avses böter och fängelse. Vid sidan av straffen finns påföl- jderna villkorlig dom, skyddstillsyn och överlämnande till särskild vård (se 1 kap. 3 § brottsbalken). Enligt svensk rätt kan endast fy- siska personer begå brott och dömas till straff. Utöver de nämnda påföljderna kan ytterligare straffrättsliga sanktioner bli aktuella, så- som förverkande, företagsbot och näringsförbud. En redogörelse för dessa sanktioner lämnas nedan. Dessutom kan brott föranleda skyldighet att betala skadestånd. (Se 1 kap. 8 § brottsbalken.)
Förverkande
Den som gjort sig skyldig till mutbrott eller trolöshet mot huvud- man, kan få förmånen eller annat utbyte av brottet förverkad. För- verkande är, liksom företagsbot, en särskild rättsverkan av brott.
Förverkande kan avse främst brottsvinster (utbyte), hjälpmedel och egendom som varit föremål för brott. Förverkande kan ske genom sakförverkande eller värdeförverkande. Vid sakförverkande förklaras viss egendom förverkad. Vid värdeförverkande förklaras i stället vär- det av viss egendom eller vissa förtjänster förverkade. Den enskilde förpliktas då att betala ett visst angivet belopp till staten.
Den 8 november 2024 infördes nya bestämmelser om förverkande i ett nytt 36 kapitel. De grundläggande bestämmelserna finns numera i 36 kap.
Enligt 3 § ska vinster från ett brott förverkas (förverkande av brottsvinster). Detsamma gäller egendom som någon har tagit emot som ersättning för kostnader i samband med ett brott, om mottaga- ndet utgör brott (förverkande av kostnadsersättning). I stället för egendom som utgör kostnadsersättning får dess värde förverkas.
Vinstbegreppet innefattar utbyte men också det som har trätt
i stället för utbyte (surrogat) samt avkastning av utbyte och avkast-
147
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ning av det som trätt i stället för utbyte. Även andra ekonomiska fördelar omfattas, innefattande besparande kostnader. Förverkande av brottsvinster förutsätter som utgångspunkt att det med det sed- vanliga beviskravet i brottmål är bevisat att någon har begått ett brott, att detta har gett upphov till vinst och att vinsten har uppkommit hos förverkandesvaranden. Det är inte något krav att någon döms för det brott som har gett upphov till vinst, så länge brottet kan be- visas. Brottsvinsten kan alltså förverkas även om gärningsmannen av någon anledning inte kan dömas, till exempel för att personen är avliden eller inte går att få tag på. Ingenting hindrar heller att förver- kande sker om vinsten har uppkommit hos något annat förverkande- subjekt än gärningsmannen, såsom dennes arbetsgivare. Det kan också tänkas att det kan bevisas att ett brott har begåtts, men inte vem som har begått det. Det finns inte något krav på att någon kon- kret egendom påträffas som direkt har manifesterat vinsten. Vinsten ska beräknas abstrakt.54
I förarbetena uttrycks också att det är en förutsättning att brottet hade någon betydelse för det händelseförlopp som omedelbart eller senare, direkt eller indirekt, ledde till en vinst. Brottet behöver inte ha varit en tillräcklig förutsättning för vinsten, och det kan mycket väl vara så att väsentliga ytterligare moment har krävts för att vinsten ska uppkomma, eller att förverkandesvaranden lika gärna skulle ha kunnat uppnå vinsten på andra sätt, utan att begå brottet. Den som ger en muta och därmed får möjlighet att göra en inkomstbringande affär kan alltså varken invända att det var yrkeskunnandet efter att mutan gavs som gav upphov till vinsten eller att det skulle ha varit möjligt att göra motsvarande affär även utan mutan. Ytterst begränsas orsaksprövningen vid brottsvinstförverkande av ett krav på adekvans eller relevans, på motsvarande sätt som vid bedömningen av straff- ansvar eller skadestånd.55
I 4 § regleras den krets av personer som förverkande av brotts- vinster och kostnadsersättning får ske ifrån. En brottsvinst får för- verkas från den som har gjort vinst till följd av brottet eller från den som senare har förvärvat egendomen. Om förvärvaren har betalat skälig ersättning för egendomen får förverkande ske endast om för- värvaren insåg eller borde ha insett egendomens samband med brott. Kostnadsersättning får förverkas från den som har tagit emot eller
54Jfr prop. 2023/24:144 s. 415 f.
55Se prop. 2023/24:144 s. 417 f.
148
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
från den som senare har fått ersättningen. Om en fysisk person döms för brotten men vinsten tillfallit en juridisk person ska alltså vinsten förverkas från den juridiska personen. Om vinst har uppkommit hos flera förverkandesubjekt sker förverkande av respektive vinst från respektive förverkandesubjekt.
En delvis ny form av förverkande regleras i 5 §. Om det är klart mera sannolikt att egendom härrör från brottslig verksamhet än att så inte är fallet, ska egendomen förverkas (självständigt förverkande). I stället för egendomen får dess värde förverkas. Förverkande får ske från såväl fysiska som juridiska personer. Rekvisitet brottslig verk- samhet avser en abstrakt, inte närmare preciserad brottslig verksam- het, och prövningen fokuserar bland annat på hur förverkandesva- randen har förvärvat tillgångarna och vilket utrymme det finns för lagliga förvärvskällor. Det saknar alltså betydelse från vilken eller vilka konkreta brott som tillgångarna kan tänkas härröra från. Det som i stället är relevant är att en individ eller ett företag vid en viss tidpunkt påträffas med tillgångar som inte står i proportion till perso- nens eller företagets legitima förvärvskällor eller förmögenhetsförhåll- anden i övrigt. Frågan om egendom härrör från brottslig verksamhet måste alltid avgöras utifrån en helhetsbedömning av omständighe- terna i det enskilda fallet.56
Även i 6 § regleras vad som benämnts förverkande av oförkla- rade tillgångar. Där föreskrivs att om det är övervägande sannolikt att egendom härrör från brottslig verksamhet, ska egendomen för- verkas, om någon döms för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer, eller för vissa särskilt uppräknade brott, och brottet har varit sådant att det skulle kunna ge vinst (utvidgat förverkande). Tagande av muta och givande av muta ingår bland de uppräknade brotten. I stället för egendomen får dess värde förverkas. Vid utvidgat förverkande krävs alltså en fällande dom för ett för- verkandeutlösande brott. Utvidgat förverkande får, enligt 7 §, ske från den som döms för det förverkandeutlösande brottet eller från den som har förvärvat egendomen. Om egendomen har överlåtits och förvärvaren har betalat skälig ersättning för egendomen får för- verkande ske från förvärvaren endast om denne insåg eller borde ha insett egendomens samband med brottslig verksamhet.
I 20 § anges att förverkande inte ska ske om det är uppenbart
oskäligt. Bestämmelsen är generellt tillämplig och gäller alltså i för-
56Jfr prop. 2023/24:144 s. 420 f.
149
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
hållande till alla förverkandeformer. Vid brottsvinstsförverkande bör det förhållandet att det rör sig om ett stort belopp eller värde i rela- tion till brottslighetens allvar endast undantagsvis ha betydelse. Det- samma gäller det förhållandet att brottsvinsten inte längre finns i behåll. Det kan också ha betydelse för bedömningen om brottet var uppsåtligt eller endast oaktsamt, liksom om brottsligheten innebar en överträdelse av en ordningsregel i en i grunden fullt legitim verk- samhet eller om verksamheten snarare var illegitim i sin helhet. Att förverkandesanktionen inte har en bestraffande utan en vinstneutrali- serande funktion bör, enligt förarbetena stå i förgrunden vid bedöm- ningen av frågan om oskälighet vid förverkande av brottsvinster eller oförklarade tillgångar. Den omständigheten att förverkandesvaranden samtidigt åläggs betalningsskyldighet, såsom skadestånd för kränk- ning, böter eller företagsbot, bör inte annat än i rena undantagsfall medföra att förverkande ska anses vara uppenbart oskäligt.57
Företagsbot
Bestämmelserna om företagsbot infördes 1986. Bakgrunden var att befintliga sanktioner, såsom straffansvar för fysiska personer och för- verkande av de ekonomiska fördelarna av ett brott, bedömdes vara otillräckliga för att avhålla från brott i näringsverksamhet. Möjlig- heten att utdöma straff ansågs otillräcklig, eftersom de påföljder som kunde dömas ut inte alltid stod i proportion till näringsidkarens ekonomiska intresse av den brottsliga gärningen. Även möjligheten till förverkande bedömdes vara otillräcklig, eftersom förverkande kunde användas endast för att förverka faktiskt uppnådda förtjänster av brott och inte för att eliminera utsikten till vinst.58 För att göra sanktionen mera effektiv har bestämmelserna om företagsbot ändrats ett flertal gånger.
Företagsbot är en särskild rättsverkan av brott och kan riktas mot företag. Med företag avses såväl enskilda näringsidkare som juridiska personer och innefattar även affärsmässig verksamhet som stat eller kommun bedriver i egen regi. Företagsbot får åläggas endast på yr- kande av åklagare, normalt i en ansökan om stämning på det företag i vars verksamhet brottet har begåtts (36 kap. 29 § brottsbalken).
57Jfr prop. 2023/24:144 s. 437 och NJA 2016 s. 641.
58Se prop. 1985/86:23 s. 14 ff. och SOU 2016:82 s. 69.
150
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
En företagsbot som inte överstiger 3 miljoner kronor kan åläggas av åklagaren genom strafföreläggande (48 kap. 2 § fjärde stycket och 48 kap. 4 § tredje stycket rättegångsbalken). En ny lag om förfarandet vid förverkande av egendom och åläggande av företagsbot infördes den 8 november 2024.
De centrala bestämmelserna om företagsbot finns i 36 kap.
När ett företag åläggs företagsbot för flera brott ska rätten en- ligt 36 kap. 24 § bestämma en gemensam företagsbot för den sam- lade brottsligheten. Vid fastställandet av botens storlek ska det först bestämmas ett sanktionsvärde om lägst fem tusen kronor och högst tio miljoner kronor. Sanktionsvärdet ska bestämmas med utgångs- punkt i straffvärdet för den samlade brottsligheten. Särskild hänsyn ska tas till den skada eller fara som brottsligheten inneburit samt till brottslighetens förhållande till verksamheten. Skälig hänsyn ska också tas till om företaget tidigare har ålagts att betala företagsbot.
För att straffsystemets krav på proportionalitet och ekvivalens ska kunna upprätthållas även i förhållande till företagsboten bör den företagsbot som ett företag åläggs att betala stå i proportion till gra- den av det klander som företaget förtjänar. Graden av klander beror inte enbart på brottets straffvärde utan utgör en produkt av flera fak- torer. Förutom brottets straffvärde bör till exempel även företagets eller företagsledningens anknytning till brottet beaktas. Ett företag förtjänar ett högre mått av klander om brottet har begåtts efter upp- muntran av företagsledningen jämfört med den situationen då före-
151
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
tagsledningen inte kan lastas för mer än bristande kontroll. I för- arbetena framhålls att utmätandet av företagsboten bör vara verk- samhetsrelaterat snarare än personrelaterat. Subjektiva faktorer, som att brottsligheten begåtts uppsåtligen, bör ges en mindre framträ- dande betydelse till förmån för mer objektiva faktorer.59
Om sanktionsvärdet uppgår till minst 500 000 kronor ska större företag åläggas en förhöjd företagsbot (36 kap. 25 §). Den förhöjda företagsboten ska fastställas till ett belopp som är befogat med hänsyn till företagets finansiella ställning, dock högst ett belopp som motsva- rar femtio gånger sanktionsvärdet. Det innebär att den förhöjda boten kan uppgå till maximalt 500 miljoner kronor. Med större företag menas i lagtexten detsamma som enligt 1 kap. 3 § första stycket 4 årsredovisningslagen (1995:1554). Staten, kommuner eller regioner kan inte åläggas en förhöjd företagsbot.
Gränsvärdet på 500 000 kronor säkerställer enligt förarbetena att en förhöjd företagsbot bara kommer i fråga när brottsligheten ger anledning till en särskilt hög grad av klander mot företaget. Möj- ligheten till förhöjd företagsbot infördes delvis som svar på den kritik som OECD framförde mot Sverige om att tidigare maximibelopp var för lågt för att vara effektivt och avskräckande för stora företag i förhållande till bestickning av utländska offentliga tjänstemän i in- ternationella affärsrelationer. Det fanns enligt OECD en risk att före- tag räknar in företagsboten som en ren affärskostnad. Med reglerna om förhöjd företagsbot ska effekten av en företagsbot kunna bli lika kännbar för ett finansiellt starkare företag som för ett svagare.60
Företagsboten får, enligt 36 kap. 26 §, sättas lägre än vad som annars borde ha skett, om (1) brottet medför annan betalningsskyl- dighet eller särskild rättsverkan för företaget och den samlade reak- tionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng eller om
(2)företagets ägare eller innehavare döms till påföljd för brottet och den samlade reaktionen på brottsligheten skulle bli oproportionerligt sträng för honom eller henne. Jämkning får också ske om (3) före- taget efter förmåga har försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet, (4) om näringsidkaren frivilligt har angett brottet eller om (5) det annars finns särskilda skäl för jäm-
59Jfr prop. 2018/19:164 s. 30 ff. och NJA 2014 s. 139
60Se prop. 2018/19:164 s. 35 f.
152
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
kning. Om det är särskilt påkallat med hänsyn till något av de för- hållanden som nu har nämnts, får företagsboten helt efterges.
Utgångspunkten i det fall företaget åläggs företagsbot samtidigt som dess ägare eller innehavare döms till påföljd för brottet är emel- lertid att båda påföljderna ska utdömas fullt ut. Om den samlade reaktionen skulle bli oproportionerligt sträng kan företagsbotens belopp jämkas. Det bör komma i fråga endast i undantagsfall och framför allt när det gäller enskilda näringsidkare som själv kommer stå för företagsboten. Även vad gäller bolagsmän i ett aktiebolag eller handelsbolag kan jämkning bli aktuell när det kan antas att företags- boten kommer att få kännbara effekter för den dömda bolagsman- nens privatekonomi. Att en näringsidkare åläggs företagsbot hindrar inte att den vinning som näringsidkaren har gjort på brottet dess- utom förverkas.
Företagsbot ska, beträffande brott som begåtts av oaktsamhet och som inte kan antas leda till annan påföljd än böter, vara den pri- mära straffrättsliga sanktionen vilket kommer till uttryck i åtalspröv- ningsregeln i 36 kap. 27 § brottsbalken. I paragrafen föreskrivs att om ett brott som kan föranleda talan om företagsbot har begåtts av oaktsamhet och inte kan antas föranleda annan påföljd än böter får det åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt.
Näringsförbud
Enligt 4 § lagen (2014:836) om näringsförbud ska den som grovt har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamheten och därvid gjort sig skyldig till brottslighet som inte är ringa meddelas närings- förbud, om ett sådant förbud är påkallat från allmän synpunkt. Vid prövning av om näringsförbud ska anses påkallat från allmän syn- punkt ska enligt 8 § beaktas särskilt om åsidosättandet varit systema- tiskt, syftat till betydande vinning, orsakat eller varit ägnat att orsaka betydande skada eller om näringsidkaren tidigare dömts för brott i näringsverksamhet. Om det för brottet inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader ska näringsförbud anses påkallat från allmän synpunkt, om inte särskilda skäl talar mot det.
Bestämmelserna är tillämpliga på enskilda näringsidkare och på dem som utåt har framträtt som ansvariga för en enskild närings- verksamhet samt på dem som faktiskt har utövat ledningen av en
153
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
näringsverksamhet som en juridisk person har bedrivit (2 och 3 §§). Näringsförbud ska meddelas för en viss tid, lägst tre och högst tio år, och gäller från det att beslutet om näringsförbud vinner laga kraft (10 §). I 11 § i lagen anges vad näringsförbudet innebär.
5.1.9Preskription
De straffrättsliga reglerna om preskription finns i huvudsak i 35 kapit- let i brottsbalken. Det finns två huvudformer av preskription, åtals- preskription och påföljdspreskription. Åtalspreskription kompletteras av regler om absolut preskription (35 kap. 4 §). Påföljdspreskription innebär att påföljden bortfaller om den inte börjar verkställas inom en viss tid sedan domen fått laga kraft (35 kap.
Åtalspreskription innebär att påföljd inte kan dömas ut om den misstänkte inte har häktats eller fått del av åtal inom viss tid från brottet. Preskriptionstiden är bestämd till olika antal år utifrån det straff som högst kan följa på brottet. För brotten trolöshet mot huvud- man, tagande respektive givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott, som alla har ett maxstraff om fäng- else i två år, är preskriptionstiden fem år (35 kap. 2 § p. 2). För grovt tagande respektive givande av muta, med ett maxstraff om fängelse i sex år, är preskriptionstiden femton år (35 kap. 2 § p. 4). Om det är föreskrivet ett svårare straff för brottet än fängelse i två år men inte över fem år är preskriptionstiden tio år. Tiderna räknas som huvudregel från den dag brottet begicks (35 kap. 5 §).
5.2Internationell utblick
5.2.1Norge
Straffansvar för korruptionsbrott
I Norge regleras straffrättsligt ansvar för korruption i 30 kap. straffe- loven. I § 387 finns en bestämmelse om korruption som är gemen- sam för offentlig och privat sektor. Av den följer att den som för sig själv eller andra, kräver, tar emot eller accepterar ett erbjudande om en otillbörlig förmån, i samband med (i anledning av) utövandet
154
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
av anställning, värv61 eller vid utförandet av uppdrag (stilling, verv eller utføringen av oppdrag), döms för korrupsjon till böter eller fäng- else i högst 3 år. Den som ger eller erbjuder sådan förmån kan dömas till samma straff. I andra stycket anges att även utövandet av anställ- ning, värv eller utförande av uppdrag i utlandet omfattas av straff- bestämmelsen.
För grov korruption kan dömas till fängelse i högst 10 år (§ 388). Vid bedömningen av om brottet är grovt ska läggas särskild vikt vid om handlingen
1.begås av eller mot en offentlig tjänsteman eller någon annan i strid med det särskilda förtroende som följer med hans ställning, tjänst eller uppdrag,
2.om handlingen har eller har kunnat leda till betydlig ekonomisk fördel,
3.om det har förelegat en risk för betydlig skada av ekonomisk eller annan art, eller
4.om felaktiga bokföringsuppgifter har registrerats eller om felak- tiga bokföringsunderlag eller felaktiga årsbokslut har upprättats.
I § 389 finns en bestämmelse om handel med inflytande (påvirknings- handel). Enligt bestämmelsen döms den som för sig själv eller andra, kräver, tar emot eller accepterar ett erbjudande om en otillbörlig förmån för att påverka utövandet av annans anställning, värv eller utförande av uppdrag till böter eller fängelse i högst 3 år. Till samma straff döms den som ger eller erbjuder någon en otillbörlig förmån för att påverka utövandet av annans anställning, värv eller utförande av uppdrag. Även vid tillämpning av denna bestämmelse anges att anställning, värv eller utförande av uppdrag i utlandet omfattas. En- ligt § 15 i straffeloven är även medverkan till korruption och handel med inflytande kriminaliserat. För brott med minst 1 års fängelse i straffskalan är försök kriminaliserat (§ 16).
När ett brott har begåtts av någon som handlat för ett företags räkning kan företaget straffas (§ 27). Det gäller även om ingen fy- sisk person har kunnat dömas för brottet. Det krävs att någon som agerar för bolagets räkning har varit oaktsam men det finns inget
61Värv avser personer med politiska uppdrag, styrelseuppdrag och andra förtroendeuppdrag, t.ex. stortingsledamöter, ledamöter i kommunstyrelser, vissa domare, skiljemän och styrelse- ledamöter i ideella föreningar.
155
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
krav på att skulden ska kunna individualiseras, dvs. det behöver inte kunna utpekas en viss gärningsman. Straffet är böter. Bolaget kan också meddelas näringsförbud (§ 56) och det kan beslutas om för- verkande av utbytet av brottet (se 13 kap.).
I maj 2021 redovisades till Justis- og beredskapsdepartementet en enmansutredning av advokat Knut Høivi kring reglerna om företags- straff och korruption.62 Ett antal ändringar av lagstiftningen före- slås. Utredningen har enligt uppgift varit på remiss och ligger nu för beredning i departementet.
Jurisdiktionsbestämmelser
Utgångspunkten i § 4 första stycket i straffeloven är att den straff- rättsliga lagstiftningen gäller för handlingar som har begåtts i Norge (territorialprincipen). I § 5 första stycket regleras lagens tillämpning på handlingar som har begåtts utomlands. Handlingar som har be- gåtts av (a) en norsk medborgare, av (b) en person bosatt i Norge eller på (c) ett norskregistrerat företags vägnar omfattas som huvud- regel av lagens tillämpning om handlingen är straffbar även i det land där den har begåtts (dubbel straffbarhet). Det anges dock i samma bestämmelse ett antal brott för vilka något krav på dubbel straffbar- het inte ställs upp (se § 5 första stycket p.
I femte stycket anges att den straffrättsliga lagstiftningen är tillämplig även på handlingar som begås utomlands av andra än de som omfattas av första till fjärde styckena om gärningen har ett max- straff på fängelse i 6 år eller mer och riktar sig mot någon som är norsk medborgare eller som är bosatt i Norge, eller har ett högsta fängelsestraff på minst 3 år och har begåtts på ett norskregistrerat
62Se
156
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
företags vägnar63. Vid åtal för brott som har begåtts utomlands får påföljden inte överstiga den högsta lagstadgade påföljden för liknande gärning i det land där den har begåtts. Slutligen anges i bestämmelsen att åtal enligt § 5 bara får väckas när allmänintresset påkallar det.
I § 6 finns därutöver en bestämmelse om att utöver den jurisdiktion som regleras i §§ 4 och 5 gäller den straffrättsliga lagstiftningen också för gärningar som Norge enligt internationella överenskommelse eller allmän folkrätt har en rätt eller skyldighet att lagföra.
Det betyder alltså att brotten korruption och handel med infly- tande är straffbara i Norge, även om brotten har begåtts utanför Norge, om brotten har begåtts av en norsk medborgare, av en per- son bosatt eller närvarande i Norge eller på ett norskregistrerat före- tags vägnar. Detta gäller oavsett om brottet är straffbart också enligt lagen i det land där brottet har begåtts. Högre straff än det högst föreskrivna straffet i det land där brottet har begåtts får dock inte dömas ut.
Den särskilda jurisdiktionsbestämmelsen för korruptionsbrotten infördes 1 juli 2020. Dessförinnan var det alltså en förutsättning för norsk jurisdiktion, när brottet begåtts utanför Norge, att handlingen var straffbelagd även i det land där gärningen hade begåtts. Det anför- des i förarbetena till ändringen i § 5 att korruption kan begås i länder med bristfällig korruptionslagstiftning, vilket gör att principen om dubbel straffbarhet kan verka orimligt begränsande för möjligheterna till åtal i Norge. Norska myndigheter kan, enligt regeringen, sägas ha ett ansvar att bekämpa korruption som begås av exempelvis norska medborgare och norska företag utomlands, även om gärningen begås i ett land med svagare korruptionslagstiftning. Samtidigt infördes bestämmelsen i § 5 femte stycket om att gärningar som begås av en person, utan annan anknytning till Norge, på ett norskt företags vägnar, omfattas av norsk strafflagstiftning om brottet har ett max- straff på minst 3 år. Det gjordes för att utlänningar, som begår korrup- tionsbrott, på ett norskt företags vägnar ska kunna straffas i Norge för brottet.64
63Det gäller även ett utländskt bolag som efter tidpunkten för talan har överlåtit hela sin verksamhet till ett bolag som är registrerat i Norge.
64Se prop. 66 L
157
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
5.2.2Finland
Straffansvar för korruptionsbrott
Straffbestämmelser om mutbrott i offentlig respektive privat sektor är uppdelade på olika kapitel i den finska strafflagen. I 16 kap. om brott mot myndigheter finns bestämmelser om givande av muta respektive grovt givande av muta till tjänsteman. I 40 kap. om tjänstebrott straff- beläggs tagande av muta av samma personkrets. Vilka som anses som tjänstemän anges i 40 kap. 11 § och 16 kap. 20 § tredje stycket straff- lagen. Där framgår bland annat att också utländska tjänstemän om- fattas. Straffansvar för givande av muta (16 kap. 13 §) inträder när någon åt en tjänsteman utlovar, erbjuder eller ger en förmån som är avsedd för tjänstemannen själv eller någon annan. Förutsättning för straffansvar är att förmånen ges åt tjänstemannen för dennes verk- samhet i anställningen och att förmånen påverkar eller syftar till eller är ägnad att påverka dennes verksamhet i anställningen. Något krav på otillbörlighet eller liknande finns inte. Även förmåner som utlovas, erbjuds eller ges till någon annan för en tjänstemans verksamhet i anställningen omfattas. Straffet är böter eller fängelse i högst två år.
För grovt givande av muta (14 §) döms till fängelse i minst fyra månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om 1) syftet med gåvan eller förmånen är att förmå den som saken gäller att i sitt anställningsförhållande handla i strid mot sin plikt till avsevärd nytta för den som ger mutan eller för någon annan eller till kännbar skada eller olägenhet för någon annan, eller om 2) värdet av gåvan eller förmånen är avsevärt.
Straffansvar för tagande av muta (40 kap. 1 §) inträder om en tjänsteman för sin verksamhet i anställningen för egen eller någon annans räkning begär en orättmätig förmån eller på annat sätt tar initiativ för att få en sådan förmån. Detsamma gäller om han eller hon tar emot en förmån eller godtar en förmån eller ett löfte eller erbjudande om en förmån under förutsättning att den påverkar, syf- tar till eller är ägnad att påverka arbetsuppgifterna. Även en tjänste- man som godtar att en förmån ges, utlovas eller erbjuds någon annan döms för tagande av muta. Straffet för tagande av muta är böter eller fängelse i högst två år.
Straffbestämmelserna om tagande av muta är indelade i tre grader. Förutom normalgradsbrott finns särskilda bestämmelser om grovt brott (2 §) och om mutförseelse (3 §). Vid bedömningen av om
158
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
grovt brott föreligger ska hänsyn tas till om 1) en tjänsteman upp- ställer mutan som villkor för sin verksamhet eller på grund av gåvan eller förmånen i sin anställning handlar eller har för avsikt att handla i strid mot sin plikt till avsevärd nytta för givaren eller någon annan eller till kännbar skada eller olägenhet för någon, eller om 2) värdet av gåvan eller förmånen är avsevärt. För mutförseelse döms en tjänste- man som för egen eller någon annans räkning 1) begär eller tar ini- tiativ till att få en gåva eller någon annan orättmätig förmån, eller
2)tar emot eller godtar en förmån eller godkänner ett löfte eller ett erbjudande om en sådan. En förutsättning för straffansvar är att förfa- randet är ägnat att minska förtroendet för tjänsteutövningens opartisk- het. Det finns alltså inte något krav på att muttransaktionen påverkar, syftar till eller är ägnad att påverka arbetsuppgifterna. Bestämmelsen är subsidiär till tagande av muta.
I samma kapitel, dvs. kap. 16 och 40, finns bestämmelser om givande av muta (16 kap. 14 a §) respektive grovt givande av muta åt riksdagsledamot (16 kap. 14 b §) samt tagande av muta (40 kap. 4 §) respektive grovt tagande av muta som riksdagsledamot (40 kap. 4 a §). Förutsättningar för straffansvar är bland annat att förmånen tas emot eller ges (eller utlovas, erbjuds, begärs eller godtas löfte om) till riksdagsledamoten för att denne i sitt uppdrag på grund av för- månen ska verka eller låta bli att verka på ett visst sätt eller som be- löning för en sådan verksamhet, och gärningen är ägnad att tydligt undergräva förtroendet för en opartisk skötsel av uppdraget som riksdagsledamot.
I 30 kap. om näringsbrott finns straffbestämmelser om givande och tagande av muta samt grovt givande och tagande av muta i när- ingsverksamhet
159
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
eller fängelse i högst två år. För grovt givande respektive tagande av muta i näringsverksamhet döms till fängelse i minst fyra månader och högst fyra år. Det är framför allt storleken på skadan eller för- månen som ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt.
För brott som har begåtts i ett samfunds, en stiftelses eller någon annan juridisk persons verksamhet ska på yrkande av åklagaren dömas till samfundsbot, om en sådan påföljd föreskrivs för brottet (9 kap. 1 §). Sådan påföljd föreskrivs för alla de centrala mutbrotten som nämnts ovan (se 16 kap. 18 §, 30 kap. 13 § och 40 kap. 15 §). En juri- disk person döms till samfundsbot, om någon som hör till ett av dess lagstadgade organ eller annars hör till dess ledning eller utövar fak- tisk beslutanderätt inom den juridiska personen har varit delaktig i brottet eller tillåtit att brottet har begåtts eller om i den juridiska per- sonens verksamhet inte har iakttagits den omsorg och försiktighet som krävs för att förebygga brottet (9 kap. 2 §). Samfundsbot döms ut även om det inte kan utredas vem gärningsmannen är eller om gärningsmannen av någon annan anledning inte döms till straff. Det lägsta bötesbeloppet är 850 euro och det högsta 850 000 euro.
Som en del av den nationella strategin för bekämpning av korrup- tion
65Se
160
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Jurisdiktionsbestämmelser
Kapitel 1 i den finska strafflagen reglerar tillämpningsområdet för finsk straffrätt. I 1 § anges att på brott som har begåtts i Finland tillämpas finsk lag. Finsk lag tillämpas också på brotts om har be- gåtts utanför Finland och som riktar sig mot Finland (3 §) eller mot finska medborgare (5 §) eller har begåtts av en finsk medborgare (6 §). I de två sistnämnda fallen uppställs som huvudregel ett krav på att gärningen är straffbar också enligt lagen på gärningsorten och på att även en domstol i den främmande staten kunde ha dömt ut straff för gärningen (11 § första stycket). Något sådant krav på dubbel straffbarhet uppställs dock inte för mutbrotten (i kap. 16, 30 och 40) om gärningen har begåtts av en finsk medborgare eller en person som är varaktigt bosatt i Finland (11 § andra stycket p. 4, 10 och 11). Om finsk rätt ska tillämpas på brottet bestäms även juri- diska personers straffansvar enligt finsk lag (9 §).
5.2.3Danmark
Straffansvar för korruptionsbrott
Även i Danmark är straffbestämmelserna om korruption uppdelade i olika kapitel. Bestämmelserna finns i den danska strafflagens (straffe- loven) 14 kap. om brott mot offentlig myndighet, 16 kap. om brott i offentlig tjänst eller värv och i 28 kap. om förmögenhetsbrott.
I 14 kap. § 122 behandlas givande av muta i offentlig verksamhet. Enligt bestämmelsen ska den dömas som oberättigat ger, lovar eller erbjuder någon, som är verksam i dansk, utländsk eller internationell offentlig tjänst eller värv (hverv), en gåva eller annan förmån för att förmå denne att göra eller underlåta något i tjänsten. Med offentligt värv avses bland annat ledamöter i politiska församlingar som exem- pelvis alltinget. Begreppet offentligt värv omfattar också offentliga funktioner som utförs av privaträttsliga organ. Straffet är böter eller fängelse upp till sex år.
I 16 kap. § 144 behandlas tagande av muta i offentlig verksamhet. Straffansvar inträder för den som, i utövande av dansk, utländsk eller internationell offentlig tjänst eller värv, oberättigat tar emot, kräver eller accepterar (lader sig tilsige) en gåva eller annan förmån. Straffet är även för detta brott böter eller fängelse upp till sex år.
161
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Till skillnad från straffbestämmelsen om givande av muta omfattar ansvaret enligt 16 kap. § 144 även efterföljande belöning och det är inte nödvändigt att förmånen tas emot, krävs eller accepteras i syfte att göra eller underlåta något i tjänsten. Något krav på att förmånen ska vara otillbörlig finns inte, men det ska vara oberättigat att ta emot förmånen.
I 28 kap. § 299 stycke 2 behandlas mutbrott inom privat sektor. Den som, när han eller hon ombesörjer en ekonomisk angelägenhet åt någon, på ett pliktstridigt sätt, för sig själv eller en tredje person tar emot, kräver eller accepterar gåva eller annan förmån döms till böter eller fängelse i högst fyra år. Till samma straff döms den som lämnar, lovar eller erbjuder en sådan förmån. Enligt förarbetena om- fattar bestämmelsen alla arbetstagare i privaträttsliga organisationer. I 28 kap. § 304 a finns en straffbestämmelse rörande skiljemän. Den motsvarar i stort sett §§ 122 och 144. Straffet är böter eller fängelse i högst fyra år.
En juridisk person kan straffas med böter. Bestämmelser om detta finns i 5 kap. i den danska strafflagen (jfr även § 306). Straff- ansvar för en juridisk person förutsätter att brottet har begåtts inom dess verksamhet och brottet kan hänföras till en eller flera personer med anknytning till den juridiska personen eller den juridiska perso- nen som sådan (5 kap. § 27). Statliga myndigheter och kommuner kan bara straffas vid verksamhet som svarar mot eller kan jämställas med verksamhet som utövas av privata organ. Det är för straffansvar inte nödvändigt att visa vem inom företaget som begått ett brott, utan det är tillräckligt att åklagaren förmår styrka att ett brott har begåtts av någon som hör till företaget. Det är domstolarna som fritt bestämmer storleken på boten efter förslag från åklagaren och för- svarare. Det finns också bestämmelser om förverkanden i §§
Jurisdiktionsbestämmelser
Utgångspunkten i § 6 i straffeloven är att lagen gäller för handlingar som har begåtts i Danmark eller på danskt fartyg (territorialprin- cipen). Den danska strafflagen gäller också för gärningar som har begåtts utomlands av en person som vid tidpunkten för åtalet har danskt medborgarskap, är bosatt i Danmark eller har liknande sta- digvarande vistelse i landet (§ 7). Som huvudregel gäller i sådana fall
162
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
krav på att gärningen också är straffbar enligt lagen på gärningsorten (dubbel straffbarhet). Det krävs dock inte, vid ansvar för juridiska personer, att lagstiftningen på gärningsorten medger straffansvar för en juridisk person (§ 7 b).
Det finns ett antal undantag från kravet på dubbel straffbarhet vid brott som har begåtts utanför Danmark. Kravet på dubbel straff- barhet gäller inte om gärningsmannen, även vid brottstillfället, har ovan nämnda anknytning till landet och gärningen a) innebär sexuellt utnyttjande av barn, människohandel eller kvinnlig omskärelse eller
b)riktar sig mot någon som vid tidpunkten för brottet har nämnda anknytning till landet (§ 7 stycke 1 p. 2). Danmark har även jurisdik- tion, oavsett om gärningen är straffbar enligt lagen på gärningsorten, bland annat när gärningen kränker den danska statens självständig- het, säkerhet, grundlag eller offentliga myndigheter samt när gärningen omfattas av en internationell bestämmelse enligt vilken Danmark är skyldigt att ha straffrättslig jurisdiktion (§ 8 p. 1 och 5).
Gärningar anses ha begåtts där gärningsmannen befann sig vid handlandet. När en del av ett brott har begåtts i Danmark eller effek- ten av brottet inträffat där, anses brottet också ha begånget i landet. För juridiska personer anses gärningen ha begåtts där den eller de åtgärder som medför ansvar för den juridiska personen har begåtts.
5.2.4Tyskland
Straffansvar för korruptionsbrott
I den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch – StGB) regleras mutbrott inom privat respektive offentlig verksamhet i olika bestämmelser. Korruption inom privat verksamhet regleras i kapitel 26 om konkur- rensbrott (§§
I den offentliga verksamheten görs skillnad mellan ”förmåner” som tas emot för fullgörandet av uppgiften och det mer allvarliga fallet, att ta emot ”mutor” för att utföra en handling i tjänsten som
163
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
bryter mot ens officiella plikter. I §§ 331 och 333 regleras brotten tagande och givande av förmån (Vorteilsannahme/Vorteilsgewährung). En offentlig tjänsteman, en europeisk tjänsteman eller en person med särskild skyldighet att till- handahålla offentliga tjänster, som begär, låter sig utlovas eller tar emot en fördel för sig själv eller tredje man för fullgörandet av sina uppgifter ska dömas till fängelsestraff på upp till tre år eller böter (§ 331). Den som erbjuder, utlovar eller ger en sådan fördel döms, enligt § 333, till samma straff. Gärningen är inte straffbar om gär- ningsmannen låter sig utlovas eller tar emot en fördel som denne inte krävt och den behöriga myndigheten, inom ramen för sin befo- genhet, antingen tidigare har godkänt mottagandet av förmånen eller om tjänstemannen omedelbart anmäler det till den behöriga myndig- heten som godkänner mottagandet (tredje stycket). Domare som kräver, låter sig utlovas eller accepterar en fördel för sig själv eller tredje man för att utföra en rättslig handling, liksom den som erbju- der, utlovar eller ger en sådan fördel, döms till fängelse i upp till fem år eller böter (andra stycket).
Brotten tagande och givande av muta (Bestechlichkeit/Bestechung) regleras i §§ 332 och 334. För tagande av muta döms en offentlig tjänsteman, en europeisk tjänsteman eller en person med särskild skyldighet att tillhandahålla offentliga tjänster, som begär, låter sig utlovas eller tar emot en fördel för sig själv eller tredje man för att ha utfört eller för att i framtiden utföra en handling i tjänsten och därigenom har brutit mot eller skulle bryta mot sina officiella plikter (§ 332). Straffet är fängelse i minst sex månader och högst fem år. I lindrigare fall döms till fängelse högst tre år eller böter. Även för- sök är straffbara. Den som erbjuder, utlovar eller ger en fördel i ut- byte mot en sådan handling döms till fängelse i minst tre månader och längst fem år (§ 334). I lindrigare fall döms till fängelse högst två år eller böter. Även för brotten i §§ 332 och 334 är straffet för domare som i utbyte mot förmån utför en rättshandling och däri- genom bryter mot sina rättsliga skyldigheter, hårdare än för andra tjänstemän (se andra stycket).
I tredje stycket i bestämmelsen om tagande av muta anges att straffansvar inträder så snart mottagaren av mutan har visat sig villig, i relation till den andra personen, att bryta mot sina skyldig- heter eller att låta sig påverkas av förmånen vid utövandet av hand- lingen. Straffansvar för givande av muta inträder så snart givaren
164
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
har försökt att åstadkomma detta. Underlåtenhet att handla ska jäm- ställas med utförandet av en handling i tjänsten eller en rättslig hand- ling enligt §§
I § 335 regleras särskilt svåra fall av tagande och givande av muta inom offentlig verksamhet. Omständigheter som ska beaktas vid be- dömningen av om det är ett särskilt svårt fall är om gärningen avser en förmån av stor omfattning, gärningsmannen återkommande tar emot mutor för att i framtiden utföra handlingar i tjänsten eller gär- ningsmannen agerar kommersiellt eller som medlem i ett gäng vars syfte är att återkommande begå den här typen av handlingar.
Mutbrott i affärsverksamhet regleras i § 299. En anställd eller agent för ett företag som, i en affärstransaktion, begär, låter sig utlovas eller accepterar en förmån för sig själv eller för tredje man i utbyte mot att ge en orättvis fördel till en annan vid köp av varor eller tjäns- ter på en konkurrensutsatt marknad, i Tyskland eller utomlands, döms för tagande av muta till böter eller fängelse i högst tre år. Detsamma gäller den anställda eller agent som, utan bolagets samtycke, låter sig utlovas eller tar emot en förmån för sig själv eller tredje man för att utföra eller underlåta att utföra en handling vid konkurrensutsatta köp av varor och tjänster, och därigenom åsidosätter sina skyldig- heter gentemot företaget. För givande av muta döms den som i ovan nämnda situationer erbjuder, utlovar eller ger en förmån till en an- ställd eller en agent för ett förtag, till samma straff.
Sedan 2016 finns en särskild bestämmelse om korruption inom hälsosektorn. Den avser att tillämpas på läkare som har egen verksam- het. De ansågs tidigare inte träffas varken av mutbrottslagstiftningen inom privat eller offentlig verksamhet. Bestämmelsen i § 299 a om- fattar den som är medlem av en läkarkår som kräver statligt reglerad utbildning för att utöva eller behålla sitt yrke. Om han eller hon, i samband med utövandet av yrket, begär, låter sig utlovas eller tar emot en fördel för sig själv eller annan i utbyte mot att (a) skriva ut medicin eller andra medicinska produkter, (b) skaffa läkemedel eller andra medicinska produkter som är avsedda för användning av läka- ren eller någon av dennes professionella assistenter eller (c) tillhanda- håller patienter eller undersökningsmaterial döms till böter eller fäng- else i högst tre år. Den som erbjuder, utlovar eller ger en sådan fördel kan dömas till samma straff enligt § 299 b.
165
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Även mutbrott i förhållande till folkvalda är särskilt kriminaliserat. Den som i egenskap av ledamot av ett parlament på federal- eller del- statsnivå kräver, låter sig utlovas eller tar emot en otillbörlig förmån för sig själv eller tredje man för att handla eller underlåta att handla, på begäran eller instruktion, i utförandet av sitt uppdrag kan dömas till fängelse i minst ett år och som längst tio år (§ 108 e). I mindre allvarliga fall döms till fängelse minst sex månader och max fem år. Även den som erbjuder, utlovar eller ger en otillbörlig förmån till den folkvalda i utbyte mot en sådan handling döms till samma straff. Ett antal folkvalda i andra församlingar omfattas också av straffan- svaret (se tredje stycket). Det anges särskilt att en otillbörlig förmån inte föreligger om mottagandet av förmånen är i enlighet med rele- vanta bestämmelser för den folkvaldas rättsliga ställning. Ett politiskt mandat eller funktion är inte att anse som en otillbörlig förmån och inte heller en donation som är tillåten lagen om politiska partier (Parteiengesetz) eller motsvarande lagar.
Företag kan inte hållas straffrättsligt ansvariga i Tyskland. De kan emellertid åläggas administrativa böter för korruptionsbrott som har begåtts av dess företrädare eller någon med en ledande funktion i företaget enligt den tyska lagen om administrativa brott (Ordnungs- widrigkeitengesetz – OWiG). En förutsättning är att förtagets skyl- digheter har åsidosatts eller företaget har berikats eller var avsett att berikas. Företag kan enligt § 30 i lagen åläggas böter på upp till 10 mil- joner euro per brott. Därutöver kan förverkande ske av brottsvinster enligt den tyska strafflagen.
Jurisdiktionsbestämmelser
Jurisdiktionsbestämmelser finns i den första allmänna delen i den tyska strafflagen. I § 3 anges att tysk lag är tillämplig på brott som har begåtts på tyskt territorium (territorialprincipen). I § 5 etableras därutöver jurisdiktion över vissa brott som har begåtts utomlands med en särskild koppling till Tyskland, oavsett om brottet är straff- bart på gärningsorten. Bland sådana brott omfattas handlingar som har begåtts av en tysk offentlig tjänsteman i samband med tjänsten (p. 12), handlingar som har begåtts av en utlänning i sin roll som offentlig tjänsteman (p. 13) samt brott enligt §§
166
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
borgare eller europeisk tjänsteman vars myndighet har sitt säte i Tyskland eller om brottet begås i förhållande till en tysk eller euro- peisk tjänsteman (p. 15). Även korruption och mutor av förtroende- valda i Tyskland är sådana brott som omfattas av tysk jurisdiktion utan krav på dubbel straffbarhet (p. 16).
Dessutom är tysk strafflag tillämplig på gärningar som har be- gåtts utomlands om brottet är straffbelagt även på gärningsorten och brottet har begåtts mot en tysk medborgare (§ 7.1) eller gärnings- mannen är tysk eller en utländsk medborgare som inte kommer att utlämnas (§ 7.2).
5.2.5Storbritannien
Straffansvar för korruptionsbrott
I Storbritannien finns en särskild lag för korruptionsbrott, Bribery Act 2010, som antogs 2010 och trädde i kraft året efter. Lagen ersatte ett antal olika lagar på korruptionsområdet och samlade straffbestäm- melserna för korruptionsbrott. År 2018 gjordes en utvärdering av lagen av en kommitté inom parlamentet (House of Lords Select Com- mittee on the Bribery Act 2010). Kommittén publicerade en rapport 2019, som i huvudsak var mycket positiv till lagen och de effekter den haft. De rekommendationer som lämnades berörde framför allt implementeringen och genomförandet av lagen.66
Bribery Act ålägger företag och individer ett straffrättsligt ansvar för korruptionsbrott både i Storbritannien och utomlands samt både inom privat och offentlig verksamhet. Ett företag kan hållas ansvarigt enligt avsnitt 196 i Economic Crime and Corporate Transparency Act 2023 om en ledande befattningshavare som agerar inom den faktiska eller uppfattade omfattningen av sina befogenheter (the actual or apparent scope of their authority) begår ett brott enligt straffbestäm- melserna i avsnitt 1, 2 eller 6 i Bribery Act. Därutöver kan företag hållas ansvariga enligt avsnitt 7, vilket redogörs för nedan. Det kan till exempel bli aktuellt om den person som begått brottet inte är ”en ledande befattningshavare”.
I Bribery Act beskrivs olika fall (case) som utgör brott. Den första straffbestämmelsen i lagen behandlar givande av muta. En person
66Se för en sammanfattning och länk till rapporterna: https://lordslibrary.parliament.uk/bribery-
167
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
(”P”) är ansvarig för givande av muta i två alternativa situationer. Den första (case 1) är om P erbjuder, utlovar eller ger en ekono- misk eller annan förmån till en annan person och förmånen syftar till att antingen förmå en person att oriktigt (improperly67) utföra en relevant uppgift eller aktivitet (a relevant function or activity68) eller att belöna en person för oriktigt utförande av en sådan uppgift eller aktivitet. Den andra situationen (case 2) är om P erbjuder, ut- lovar eller ger en ekonomisk eller annan förmån till en annan person och P vet eller tror att ett accepterande av förmånen i sig skulle utgöra ett oriktigt utförande av en relevant uppgift eller aktivitet. I den första situationen saknar det betydelse om den person som erbjuds, utlovas eller ges en förmån är samma som den som ska utföra eller har utfört uppgiften. I båda fallen saknar det betydelse om fördelen erbjuds, utlovas eller ges av P direkt eller genom en tredje part.
Den andra bestämmelsen behandlar brott relaterade till att ta emot en muta. En person ”R” är skyldig till brott i någon av följande fyra situationer. Den första (case 3) är om R begär, godtar ett erbjudande om eller tar emot en ekonomisk eller annan förmån med avsikt att, som följd, en relevant uppgift eller aktivitet ska bli oriktigt utförd (oavsett om det är av R eller en annan person). Det andra fallet (case 4) är om R begär, godtar ett erbjudande om eller tar emot en ekonomisk eller annan förmån och det i sig självt utgör det oriktiga handlandet av R av en relevant uppgift eller aktivitet. Den tredje situa- tionen (case 5) är om R begär, godtar ett erbjudande om eller tar emot en ekonomisk eller annan förmån som en belöning för ett oriktigt handlande (av R eller av annan person) av en relevant uppgift eller aktivitet. Den fjärde situationen (case 6) är om en relevant uppgift eller aktivitet felaktigt utförs av R eller av en tredje person på R:s uppmaning eller med R:s samtycke för att eller som följd av att R begär, godtar ett erbjudande om eller tar emot en ekonomisk eller annan förmån. Det saknar i samtliga fall betydelse om R begär, god- tar ett erbjudande om eller tar emot förmånen direkt eller genom
67I 4 § anges att i lagen avses med begreppet performed improperly att uppgiften eller aktivi- teten utförs i strid med en relevant förväntning (även vad som utgör en relevant förväntning definieras). Även om ett misslyckande att utföra uppgiften i sig är i strid med en relevant förväntan ska det behandlas som att uppgiften är oriktigt utförd.
68I 3 § i lagen behandlas vad som omfattas av begreppet relevant function or activity. Där anges att det är a) funktioner av offentlig karaktär, b) varje aktivitet som har samband med ett företags verksamhet, 3) varje aktivitet som utförs inom ramen för en persons anställning och d) varje aktivitet som utförs av eller på uppdrag av en sammanslutning. Det krävs också att personen som utför uppdraget eller aktiviteten förväntas att utföra den med heder och ära (in good faith) eller opartiskt eller är i en särskild förtroendeställning.
168
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
en tredje part och om förmånen gynnar R eller en annan person. I det andra till fjärde fallet (case
Därutöver finns det en särskild straffbestämmelse (avsnitt 6) gäl- lande givande av mutor till utländska tjänstemän (Bribery of foreign public officials). Bestämmelsen är utformad efter kraven i OECD- konventionen.69 Straffansvar föreligger om en person (”P”) ger en muta till en utländsk offentlig tjänsteman (”F”) om avsikten är att påverka F i dennes tjänsteutövning. Det krävs också att P:s avsikt är att skaffa eller behålla en affär (business) eller en förmån i utövan- det av affärsverksamhet. Att ge en muta i bestämmelsens mening innebär att P direkt eller genom en tredje person erbjuder, utlovar eller ger en ekonomisk eller annan förmån till F eller till en annan person på F:s begäran eller med F:s samtycke. En ytterligare förut- sättning för straffansvar är att F varken är tillåten eller har en skyl- dighet enligt den lag som reglerar F:s handlande att påverkas i sin egenskap av utländsk tjänsteman av erbjudandet, löftet eller gåvan. Med utländsk offentlig funktionär avses dels en person som i ett främmande land har en lagstiftande, administrativ eller dömande ställ- ning inom den offentliga sektorn (inbegripet offentligägda företag), vare sig han eller hon valts eller utnämnts till ställningen, dels tjänste- män i offentliga internationella organisationer. Det finns ingen mot- svarande bestämmelse för tagande av muta.
Slutligen finns det i 7 § i lagen en straffbestämmelse gällande kommersiella organisationers underlåtenhet att förhindra mutbrott (Failure of commercial organisations to prevent bribery). Bestämmel- sen utgår från att företag har ett ansvar att förebygga mutbrott. Ett företag (a relevant commercial organisation70, ”C”) gör sig skyldig till brott om en person, associerad med C71, mutar en annan person (enligt 1 eller 6 §) i syfte att antingen få eller behålla affärer för C eller annan affärsmässig fördel för C. Företaget åläggs ett strikt an-
69Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions.
70A relevant commercial organisation definieras i 7 § bland annat som ett organ som är regi- strerat i Storbritannien och som bedriver verksamhet (vare sig det är där eller någon annan- stans), eller varje annan juridisk person (var den än är registrerad) som bedriver verksamhet, eller del av verksamhet, i någon del av Storbritannien.
71A person associated with defineras i 8 § som en person (”A”) som utför tjänster för eller på uppdrag av C. Det spelar ingen roll vilken position eller roll A har i förhållande till C, det kan t.ex. vara en anställd, agent eller dotterbolag. En helhetsbedömning ska göras.
169
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
svar, dvs. det behöver inte visas någon avsikt eller handlande från företagets sida. Det kan dock undgå ansvar genom att visa att det hade lämpliga rutiner på plats, utformade för att förhindra personer associerade med företaget från att utföra sådana handlingar. Ansvar kan komma i fråga endast om mutgivaren gjort sig skyldig till brott (men han eller hon behöver inte ha ställts till ansvar). Det finns inget motsvarande ansvar för om en person associerade med företaget har gjort sig skyldig till tagande av muta. I 9 § åläggs departementschefen att publicera vägledning kring vilka rutiner som förtag kan anta för att förhindra personer associerade med dem att begå mutbrott.
Straffet för fysiska personer för brott enligt lagen är böter utan någon beloppsbegränsning eller fängelse upp till 10 år (11 §). Företag kan åläggas böter utan någon beloppsbegränsning och brottsvinsten kan förverkas. Företag kan också uteslutas från alla offentliga upp- handlingar eller från projekt som finansieras av Världsbanken. Om ett företag har begått ett brott enligt 1,2 eller 6 § och en senior tjänste- man har samtyckt till eller medverkat till att brottet begåtts kan denne också hållas ansvarig för brottet och bestraffas enligt straff- skalan ovan (14 §). En företagsledare kan också bli ”diskvalificerad” (disqualified) enligt Company Directors Disqualification Act 1986.
Möjlighet finns också för företag att träffa en förlikning (plea bargain eller deferred prosecution agreement, DPA) med Serious Fraud Office (SFO). Flera brittiska utredningar av internationella korruptionsbrott har resulterat i överenskommelser med multinatio- nella företag. Genom överenskommelserna erkänner sig företagen sig ansvariga för korruptionsbrott och går med på att betala stora summor i böter i utbyte mot att åklagaren inte tar målet till domstol.
Jurisdiktionsbestämmelser
The Bribery Act är inte begränsad till brott som begås i Storbritannien. I 12 § anges lagens territoriella omfattning. En gärning enligt 1, 2 eller 6 § anses ha begåtts i Storbritannien om någon del av handlingen har utförts där (p. 1). Det ska även anses vara ett brott enligt brittisk lag om gärningen skulle ha utgjort ett brott om det hade begåtts i Storbritannien och gärningspersonen har en nära anknytning (a close connection) till Storbritannien. En person ska anses ha en nära anknyt- ning om det är en brittisk medborgare, en person som är stadigva-
170
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
rande bosatt i Storbritannien eller om det är en juridisk person regi- strerad i Storbritannien (p. 4).
Vad gäller straffansvaret i 7 § för kommersiella organisationers underlåtenhet att förhindra mutbrott ska det utgöra ett brott oavsett om det har begåtts i Storbritannien eller någon annanstans (12 § p. 5). Lagens tillämpningsområde begränsas då bara av vad som utgör en relevant kommersiell organisation i lagens mening. Förutsättningen är, som nämnts ovan, att företaget har någon relation till Storbritan- nien. Det kan vara registrerat i Storbritannien eller bedriva någon del av sin verksamhet i landet.
5.3Överväganden och förslag
5.3.1Utgångspunkter
Vårt uppdrag
Vi har fått i uppdrag att se över den straffrättsliga lagstiftningen mot korruption och säkerställa att den är effektiv och modern och anpassad till vad som följer av Sveriges internationella åtaganden. Enligt våra direktiv ska en utvärdering göras av 2012 års reform av mutbrotts- lagstiftningen mot bakgrund av den tid som har gått och den kritik som har riktats mot lagstiftningen.
I det här avsnittet behandlas våra överväganden och förslag. Av- snittet inleds med en redogörelse av kriminaliseringens syfte och skyddsintressen. Därefter presenteras våra konkreta förslag och skälen för dessa. Inledningsvis behandlas frågan om straffbestämmelsernas placering. Därefter övervägs om straffansvaret för tagande av muta och givande av muta är ändamålsenligt utformat eller om det bör ändras eller förtydligas. Det innefattar frågan om personkretsen i straffbestämmelserna är tillräckligt vid för att träffa alla straffvärda fall. Det hänger i sin tur nära samman med kravet på tjänstesamband, som också analyseras utifrån syftet att åstadkomma en effektiv och ändamålsenlig bestämmelse. Det finns enligt våra direktiv också an- ledning att närmare se över och ta ställning till om tidigare avväg- ningar avseende otillbörlighetskravet och den generella regleringen för privat och offentlig sektor är ändamålsenliga och om skälen för dessa avvägningar kvarstår. Med hänsyn till uppdragets syfte har vi även funnit skäl att se över åtalsprövningsregeln för mutbrott samt
171
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
överväga om straffskalorna, gradindelningen eller kvalifikationsgrun- derna gällande mutbrott bör ändras.
I uppdraget ingår därutöver att se över straffbestämmelsen om trolöshet mot huvudman och ta ställning till om bestämmelsen bör ändras eller förtydligas i något avseende eller om straffansvaret för förtroendemissbruk på annat sätt bör utvidgas. Det ska särskilt över- vägas om inte straffansvar bör träffa även den som, utan att vara självständig, till exempel genom sina arbetsuppgifter kan anses ha en sådan maktställning som gör det möjligt att tillfoga skada på ett sätt som en utomstående saknar möjlighet till.
Genom reformen 2012 infördes straffbestämmelsen om handel med inflytande. I direktiven noteras att kriminaliseringen inte har lett till någon lagföring. Mot den bakgrunden och med beaktande av Sveriges internationella åtaganden har vi även funnit skäl att ana- lysera om straffansvaret för handel med inflytande är effektivt och ändamålsenligt.
Slutligen betonas i direktiven behovet av att säkerställa att det straffrättsliga regelverket mot korruption i utländska affärsförbindel- ser är effektivt och modernt. Detta särskilt mot bakgrund av den kri- tik som Sverige har fått av internationella organ för att misstankar om sådan brottslighet sällan leder till lagföring. I uppdraget ingår att se över vilka gärningar som kan medföra straffansvar. I det samman- hanget bör övervägas en kriminalisering av klandervärt risktagande. Därutöver ska utredningen analysera och ta ställning till om kor- ruptionsbrott som begås utomlands bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet och om det finns andra förändringar av doms- rättsreglerna som krävs för att Sverige ska leva upp till sina interna- tionella åtaganden.
Kriminaliseringens syfte och skyddsintresse72
Korruptionens skadeverkningar är stora, både nationellt och inter- nationellt. I preambeln till FN:s konvention mot korruption (UNCAC) framhålls att korruption underminerar demokratiska institutioner och värden samt utgör ett hot mot rättsstaten. Korruption är gräns- överskridande och påverkar alla samhällen och ekonomier. Det är därför av största vikt att beivra korruption i alla länder.
72Se även kapitel 3.
172
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Den svenska straffrättsliga lagstiftningen som syftar till att mot- verka korruption innefattar ett antal bestämmelser, varav givande av muta och tagande av muta är de mest centrala. Brotten innebär att en arbets- eller uppdragstagare ges, erbjuds eller begär en förmån i samband med sin tjänsteutövning av någon som denne har eller har haft kontakt med i tjänsten. Givarens syfte är att otillbörligen inverka på besluts- eller handlingsprocesser och att han eller hon, direkt eller indirekt, ska få fördel av att beslutet inte fattas i korrekt ordning eller på sakliga grunder. Brottsligheten innebär därför en risk att mut- tagaren gör sig skyldig till oriktig tjänsteutövning. Huvudmannen – oavsett om denna är staten, en region, kommun eller företag – har ett intresse av att den anställde fullgör sina uppgifter utan ovidkom- mande hänsyn och på ett korrekt sätt. Bestämmelserna om mutbrott syftar därför till att skydda intresset av korrekt tjänsteutövning och värna förtroendeförhållandet mellan huvudmannen och anställd eller uppdragstagare.
Särskilt allvarlig är risken för oriktig tjänsteutövning vid myndig- hetsutövning. Myndighetsutövning är ytterst grundad på lag eller annan författning. Korruption i ett sådant sammanhang äventyrar tillämpningen av beslutad lagstiftning. Ett av de primära skydds- objekten för korruptionsbestämmelserna är därför korrekt myndig- hetsutövning och de offentliga organens integritet.
Reglerna syftar också till att förebygga misstankar om att otill- börliga hänsyn tas. Redan en misstanke om att det allmännas verk- samhet kan påverkas av mutor kan ha en demoraliserande effekt och påverka förtroendet för den offentliga verksamheten. Allmänheten måste kunna förlita sig på att offentliga organ bedriver sin verksam- het enligt lag, utövar sin makt i enlighet med grundläggande demo- kratiska principer om likabehandling och rättssäkerhet och att offent- liga medel inte används på felaktiga grunder. Korruption inom den offentliga sektorn kan ytterst hota det demokratiska systemet och samhällets stabilitet.
Även inom det privata skadas förtroendet för huvudmannens verksamhet av misstankar om att anställda eller uppdragstagare ger eller tar emot mutor. Korruption kan även snedvrida konkurrensen mellan företag, vilket har en hämmande effekt på handel, företagens investeringsvilja och ekonomisk tillväxt. De samhällsekonomiska kon- sekvenserna drabbar i slutänden den enskilda medborgaren.
173
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Ytterst är det alltså allmänheten och samhället som genom krimi- naliseringen ska skyddas mot korruptionens skadeverkningar. Ett samhälle med utbredd korruption är ett mindre effektivt och mer osäkert samhälle.
5.3.2Straffbestämmelsernas placering
Förslag: Bestämmelserna om mutbrott ska lyftas ut ur brotts- balken och placeras i en egen lag. Lagen ska heta lag om straff för vissa korruptionsbrott.
Tidigare överväganden
Tidigare reglerades givande av muta (då benämnt bestickning) i
17 kapitlet och tagande av muta (då benämnt mutbrott) i 20 kapit- let brottsbalken. I 2010 års betänkande Mutbrott föreslogs att de centrala bestämmelserna om mutbrott skulle samlas i ett enda kapi- tel och utformas så att det tydligare framgår hur de olika bestämmel- serna förhåller sig till varandra. Det ansågs att bestämmelserna på så sätt skulle bli enklare att tillämpa och ge större eftertryck åt för- budet att ge och ta mutor. Utredningen övervägde om de nya bestäm- melserna skulle samlas i en ny lag, i ett nytt kapitel i brottsbalken eller i något av de nuvarande kapitlen i brottsbalken. Att flytta be- stämmelserna från brottsbalken till en egen lag ansågs inte lämpligt eftersom det kunde innebära en risk att mutbrotten skulle ses som mindre allvarliga. Inte heller att införa ett nytt kapitel och därigenom bryta brottsbalkens nuvarande systematik ansågs som ett lämpligt alternativ. Därmed återstod möjligheten att samla bestämmelserna i något av de befintliga kapitlen. I betänkandet argumenteras för att mutor i såväl privat som offentlig sektor innebär att mottagaren svi- ker det förtroende som följer av anställningen eller uppdraget och att mutbrotten därför bör behandlas som ett trolöshetsbrott och regleras i 10 kapitlet.73
I den fortsatta beredningen uttrycktes kritik mot den föreslagna placeringen av bestämmelserna. Ingen remissinstans motsatte sig att bestämmelserna samlades men flera remissinstanser ifrågasatte om
73Se SOU 2010:38 s. 147 ff.
174
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
inte bestämmelserna borde placeras i ett annat kapitel än 10 kapitlet och andra förordade att bestämmelserna skulle samlas i en egen lag eller i ett nytt, särskilt kapitel. Justitiekanslern anförde att mutbrotten inte är, och inte heller bör, betraktas främst som ekonomiska brott. Även Rikspolisstyrelsen framhöll att det viktigaste skyddsobjektet för mutansvaret är den offentliga verksamheten, vilket inte ansågs avspeglas i placeringen av bestämmelserna i ett kapitel om förmögen- hetsbrott.
Lagrådet ansåg sig, med beaktade av befintligt beredningsunderlag, inte ha anledning att motsätta sig att bestämmelserna flyttades till 10 kapitlet. Enligt Lagrådets uppfattning kvarstod emellertid behovet av en mer grundläggande översyn av hur korruptionsbrottsligheten bör regleras och byggas upp i systematiskt hänseende. Bland annat ansågs en samlad reglering i 10 kapitlet passa dåligt in i brottsbalkens systematik och närmast framstå som en nödlösning som kunde god- tas i avsaknad av överväganden som gav underlag för en systematiskt mer hållbar lösning.74
Regeringen delade utredningens bedömning att bestämmelserna skulle samlas i något av de befintliga kapitlen i brottsbalken. Med beaktande av tillgängliga alternativ valdes att placera bestämmelserna i kapitel 10.75 Detta föranledde också att rubriken i kapitel 10 ändrades till att inkludera mutbrott, vilket är den samlande benämningen på de korruptionshandlingar som regleras i kapitlet.
En ny lag om straff för korruptionsbrott
Enligt vår mening finns det goda skäl att fortsatt behålla de centrala straffbestämmelserna om korruption samlade. Det gör bestämmel- serna enklare att överblicka och att förstå hur de förhåller sig till varandra. Det finns dock skäl att på nytt överväga placeringen av be- stämmelserna. Som framhölls redan vid beredningen av 2012 års lag passar den nuvarande placeringen dåligt in i brottsbalkens systematik eftersom aktuell del av brottsbalken behandlar förmögenhetsbrott. I kapitel 10 finns, utöver mutbrottsbestämmelserna, bestämmelser om förskingring och trolöshet mot huvudman. Det karakteristiska för gärningar som träffas av dessa straffbestämmelser är att gärnings-
74Se Lagrådets yttrande över en reformerad mutbrottslagstiftning, utdrag ur protokoll vid sammanträde
75Se prop. 2011/12:79 s. 22.
175
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
mannen befinner sig i en förtroendeställning eller i vart fall i en situa- tion som ställer ett särskilt krav på lojalitet.
Mutbrotten kan visserligen i många fall sägas utgöra brott mot en avtalsgrundad lojalitetsplikt och är ofta ägnade att skada huvud- mannens intressen. Det är dock inte nödvändiga förutsättningar och i många fall är det andra skyddsintressen som i första hand gör sig gällande. Som redogjorts för är det mest framträdande skydds- intresset för mutbrott inom offentlig sektor det allmännas intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett korrekt sätt och att för- troendet för offentlig maktutövning upprätthålls. Även mutbrott i privat sektorn har, som ovan framhållits, en skadlig verkan på sam- hället som helhet. Den nuvarande placeringen kan felaktigt ge intryck av att brotten framför allt är att betrakta som förmögenhetsbrott.
Någon annan helt naturlig placering av mutbrotten i brottsbal- ken är dock svår att se. De vida intressen som mutbrottsbestämmel- serna är avsedda att skydda gör att de inte enkelt låter sig inordnas under ett enda kapitel i brottsbalken.76 I vart fall är det svårt att hitta något annat kapitel där bestämmelserna passar så väl att det moti- verar att återigen flytta bestämmelserna. Om bestämmelserna ska behållas i brottsbalken finns det därför enligt vår mening inte tillräck- liga skäl att flytta dem. Det kan inte heller anses motiverat att bryta brottsbalkens systematik genom att införa ett nytt kapitel. Dessutom skulle problematiken med i vilken del av brottsbalken bestämmel- serna ska placeras kvarstå.
Vi anser dock att finns goda skäl att överväga att flytta mutbrotts- bestämmelserna från brottsbalken till en ny, egen lag. Numera kan det förhållandet att straffbestämmelser placeras utanför brottsbalken inte antas påverka hur allvarligt de kriminaliserade gärningarna upp- fattas. En relativt stor del av den centrala straffrättsliga lagstiftningen, till exempel avseende penningtvätt, narkotikabrott, skattebrott, smugglingsbrott och trafikbrott liksom bestämmelser om terrorist- brott, folkmord och könsstympning, återfinns i specialstraffrättslig lagstiftning. Tvärtom kan argumenteras för att en särskild lag skulle lyfta fram lagstiftningens särskilda karaktär och kriminaliseringens skyddsintresse, och därmed betona vikten av en effektiv korruptions- bekämpning.
76I flera andra länder (jfr till exempel Tyskland och Finland) är också mutbrottsbestäm- melserna utspridda över olika kapitel.
176
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
En ny lag skulle ha den pedagogiska fördelen att den samlar de cen- trala straffrättsliga bestämmelserna mot korruption, gör de lättare att hitta och förtydligar sambandet mellan bestämmelserna. En annan fördel är att det ger ökade möjligheter att dela upp bestämmelserna eller vid behov införa nya. Detta kan bli aktuellt, inte minst med be- aktande av att de internationella instrument som Sverige har tillträtt på korruptionsbekämpningens område – liksom det kommande EU- direktivet om bekämpning av korruption – kan komma att kräva fortsatta anpassningar av svensk lagstiftning. En särskild lag ger också ökade möjligheter för lagstiftaren att definiera begrepp och skapa en pedagogisk struktur, vilket skulle bidra till att göra bestäm- melserna mer tillgängliga.
Sammantaget anser vi att skälen för att lyfta ut mutbrottsbestäm- melserna ur brottsbalken och placera dem i en särskild lag överväger skälen för att behålla dem i brottsbalken. Vi föreslår därför att en ny lag införs.
Lagen bör ges ett namn som gör den lättillgänglig och samtidigt kan vara en samlande beteckning för olika straffbestämmelser som syftar till att motverka korruption. Den nuvarande benämningen på de korruptionshandlingar som regleras i 10 kapitlet är mutbrott. En ny lag skulle kunna, på liknande sätt, ges namnet lag om straff för mut- brott. Vi anser dock att det är tveksamt om begreppet mutbrott är lämpligt som samlande beteckning för alla de brott som föreslås om- fattas av lagen. Som kommer redovisas i det följande anser vi att mut- brott bör vara rubriceringen på de brott som i dag benämns tagande av muta och givande av muta. Det bör i stället övervägas att införa begreppet korruption i lagstiftningen. Även om begreppet saknar en enhetlig definition används det för att beskriva förfaranden som innebär att någon utnyttjar sin ställning för att uppnå otillbörlig vin- ning för sig själv eller andra. I den bemärkelsen är det ett vedertaget begrepp som används både i nationella och internationella samman- hang. Som samlande beteckning på de straffbelagda korruptionshand- lingarna föreslår vi att begreppet korruptionsbrott används. Det är ett begrepp som redan i dag används i vissa sammanhang och som skulle ge allmänheten en omedelbar förståelse för vad straffbestäm- melserna i lagen avser att bekämpa.
Lagen ska innehålla de korruptionsbrott som nu är placerade i
10 kapitlet (10 kap. 5
177
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
tillämpningsområde, såsom bestämmelserna om trolöshet mot huvud- man och tjänstefel, inte bör flyttas till lagen. I 17 kap. 8 § finns be- stämmelser om otillbörligt verkande vid röstning respektive tagande av otillbörlig förmån vid röstning. Bestämmelserna syftar till att mot- verka missbruk av allmänna medborgerliga rättigheter. De knyter visserligen nära an till mutbrottsbestämmelserna men har delvis ett annat skyddsintresse, kräver inte en anförtrodd ställning och omfat- tar även andra handlingar än korruptionsbrott, varför vårt förslag är att de bestämmelserna inte flyttas till den nya lagen. För att tydlig- göra att inte alla korruptionsbrott samlats i lagen bör den benämnas lag om straff för vissa korruptionsbrott.
5.3.3Straffansvaret för givande av muta och tagande av muta
Allmänt om straffbestämmelsernas utformning och brottens rubricering
Förslag: Bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta ska läggas samman i en gemensam straffbestämmelse som benämns mutbrott.
Den särskilda straffbeläggningen för deltagare eller funktio- närer i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning ska flyttas till en egen straffbestämmelse och rubriceras mutbrott vid tävling.
Tidigare överväganden
I samband med att korruptionsbestämmelserna år 2012 samman- fördes i 10 kapitlet brottsbalken döptes brotten mutbrott och be- stickning om till tagande av muta respektive givande av muta. Dis- tinktionen togs också bort mellan begreppet muta, som tidigare använts när syftet varit att mottagaren i framtiden skulle göra sig skyldig till pliktstridig tjänsteutövning, och belöning, som använts när det varit fråga om ett tack för redan utförd tjänsteutövning. Straffansvar infördes även för det särskilda fallet att en deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad
178
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
vadhållning tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för sitt fullgörande av uppgifter vid tävlingen.77
Vid beredningen av lagförslaget ansåg ett par remissinstanser att de föreslagna brottsbenämningarna inte var helt rättvisande och att andra borde övervägas. Även Lagrådet ansåg att brottsbeteckningen tagande av muta (liksom givande av muta) var oegentlig, inte endast för att brottet (även med sin nya formulering) förutom muta också omfattar otillbörlig belöning utan också därför att det för straffan- svar inte krävs att någon ”tagit” en muta. Det noterades att den nu- varande beteckningen mutbrott utmönstrades som särskild brotts- beteckning och i stället dök upp som samlingsbeteckning för alla de föreslagna brotten. Det framstod, enligt Lagrådet, som i hög grad tvek- samt om den är lämplig som sådan (korruptionsbrott framstod som ett tänkbart alternativ). Remissinstansernas och Lagrådets kritik för- anledde dock inte regeringen att välja någon annan lösning.
Ett gemensamt mutbrott
Vi instämmer i att brottsbeteckningarna givande av muta och tagande av muta framstår som något ålderdomliga och missvisande. I förar- betena till 2012 års reform angavs inget skäl till att det ansågs moti- verat med separata benämningar på den passiva och den aktiva gär- ningen. Samtidigt infördes den nya straffbestämmelsen för handel med inflytande som reglerar givandet och tagandet, i två punkter i samma paragraf med en gemensam brottsbenämning. Några skäl till att göra på annat sätt vad gäller givande av muta och tagande av muta kan vi inte se. Tvärtom framstår det som konsekvent att ha samma lagtekniska utformning som för det närliggande brottet handel med inflytande. En gemensam bestämmelse skulle också ha fördelen att den tydliggör att ansvaret är detsamma, bara spegelvänt, för givaren och mottagaren av mutan. Det ligger närmast till hands att rubricera brottet som mutbrott. Rubriceringen skulle på så sätt bättre spegla bestämmelsens innehåll. Det finns ett pedagogiskt värde i att tydlig- göra att någon transaktion inte behöver ha kommit till stånd, utan att redan ett erbjudande om respektive en begäran att få en muta är straffbar. Det kan visserligen invändas att straffbestämmelsen inte bara omfattar mutor i traditionell bemärkelse utan även belöningar.
77Se prop. 2011/12:79 s. 24 ff.
179
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Begreppet är emellertid numera så vedertaget att risken för missför- stånd torde vara liten. Vårt förslag är därför att bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta läggs samman i en gemensam bestämmelse som benämns mutbrott. Vissa redaktionella ändringar föreslås också för att bestämmelsen ska bli mer lättläst. Bland annat ska ansvaret regleras i två punkter med det handlande som nu är straff- belagt som givande av muta i den första punkten och det nuvarande ansvaret för tagande av muta i en andra punkt.
Mutbrott vid tävling ska regleras i en egen bestämmelse
För att göra bestämmelserna mer överskådliga och lättillgängliga före- slår vi att den särskilda straffbeläggningen för deltagare eller funk- tionärer i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhåll- ning bryts ut ur mutbrottsbestämmelsen och flyttas till en egen straffbestämmelse och rubriceras mutbrott vid tävling. På liknande sätt som i bestämmelsen om mutbrott ska ansvaret för den som ut- lovar, erbjuder eller lämnar respektive begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otillbörlig förmån för fullgörande av uppgifter vid täv- lingen regleras i två separata punkter i paragrafen.
Någon ändring av innebörden av rekvisiten i bestämmelsen eller dess tillämpningsområde ska inte göras. Bestämmelsen avser att skydda integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslutning till tävlingar. Med tävling avses i bestämmelsen alla slags evenemang som innefattar att prestationer mäts mot varandra. Vid sidan av idrottstävlingar träffar bestämmelsen således även sådant som schackturneringar och sammanhang där upphovsmäns alster tävlar mot varandra. Det krävs att den aktuella tävlingen är föremål för all- mänt anordnad vadhållning för att bestämmelsen ska vara tillämplig.
Bestämmelsen är en del av det regelverk som syftar till att mot- verka matchfixning.78 Matchfixning omfattas numera också av be- stämmelsen om spelfusk i 19 kap. 4 § spellagen (2018:1138). Bestäm- melsen kompletterar mutbrottsansvaret och straffbelägger otillbörliga åtgärder som är ägnade att påverka utgången av sådana spel som om- fattas av lagens krav på licens.79
78Europarådet antog 2014 konventionen mot manipulation av resultat inom idrotten (Macolin- konventionen). Konventionen trädde i kraft 2019 och Sverige beslutade i december 2024 att ansluta sig till konventionen.
79Jfr prop. 2017/18:220 s. 226 f.
180
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Bestämmelsen ska vara subsidiär till straffansvaret för mutbrott. Den kommer därför bara att tillämpas när det är fråga om deltagare eller funktionärer som inte är att anse som arbetstagare eller uppdrags- tagare. Det stora antal idrottsmän och funktionärer som har ett anställnings- eller uppdragsförhållande omfattas alltså fortsatt av straffansvaret för mutbrott.80
Personkretsen
Bedömning: Den mutbara kretsen ska även fortsättningsvis om- fatta arbetstagare och den som utövar uppdrag. Även den som de facto utövar visst uppdrag eller fullgör viss funktion utan att det går att visa en formell ställning omfattas av den nuvarande personkretsen. Det krävs därför ingen ändring av straffbestäm- melsen i detta hänseende.
2012 års lagändringar
I samband med 2012 års reform togs uppräkningen av vilka som om- fattas av mutansvaret bort och ansvaret blev i stället generellt utfor- mat och omfattar numera alla arbets- och uppdragstagare, både inom privat och offentlig sektor. Tillämpningsområdet är inte begränsat till svenska anställnings- eller uppdragsförhållanden. En egenföre- tagare eller en självständig företagare, till exempel innehavaren av en firma eller ägaren av ett enmansbolag, kan däremot inte göra sig skyldig till tagande av muta med nuvarande lagstiftning eftersom han eller hon varken är anställd eller uppdragstagare.
En av målsättningarna med 2012 års lagreform var att åstadkomma en personkretsbestämning som effektivt pekar ut alla dem som bör kunna träffas av mutansvar och samtidigt tydligt utesluter dem som inte bör komma i fråga. Den dåvarande bestämningen av personkret- sen ansågs inte bara omständlig utan också kunna leda till att man vid lagföring av mutbrottslighet tvingades lägga oproportionerliga resurser på att utröna tjänstgöringsförhållanden. I och för sig straff- värda korruptionshandlingar kunde undgå ingripande på grund av
80Jfr Rolf Holmquist och Ola Liljemark, Brotten i näringsverksamhet, JUNO Version 6, 2024, s. 223 f.
181
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
vad som kunde uppfattas som teknikaliteter hänförliga till arbetets organisering i ett enskilt fall.81 Frågan är om de lagändringar som genomfördes 2012 när det gäller personkretsen har uppnått det eftersträvade syftet, dvs. om regleringen av den personkrets som kan omfattas av ansvar, tillsammans med kravet på tjänstesamband, har en sådan utformning att ansvar kan träffa alla straffvärda korrup- tionshandlingar.
De som saknar formellt uppdrag men som de facto har en viss ställning omfattas av personkretsen
En genomgång av rättspraxis visar att den nuvarande bestämningen av personkrets i mutbrottsbestämmelserna sällan vållar gränsdrag- ningsproblem när det är fråga om svenska förhållanden. Det bekräf- tats även av våra experter från åklagar- och polisväsendet. Den kri- tik som har framförts mot lagstiftningen gäller framför allt fall när det är fråga om mottagare i diktaturer eller andra auktoritära regimer. Det har gjorts gällande att det under sådana förhållanden ofta är svårt att bevisa en persons formella ställning och uppdrag eftersom en per- sons makt eller position inte alltid baseras på ett formellt uppdrag utan kan grunda sig i till exempel lojalitets- eller familjeförhållanden. I några uppmärksammade domar de senaste åren som har rört inter- nationella mutbrott har domstolarna kommit fram till att mottaga- ren inte omfattats av den mutbara kretsen eller att kravet på tjänste- samband inte har varit uppfyllt och ogillat åtalet.82
Det är av största vikt att korruptionsbrott som begås inom ramen för svenska företags verksamhet utomlands kan beivras. Till viss del går svårigheterna att hänföra till bevisfrågor som inte kan avhjälpas genom ändrade rättsliga definitioner. Det går inte att komma ifrån att det innebär utmaningar i bevishänseende att brotten begås i länder som sällan har ett intresse av att bistå svenska brottsbekämpande myndigheter med att samla in bevis. Det förhållandet att anställningar och uppdrag baseras på annat än formella handlingar bör emellertid inte i sig utgöra ett hinder mot lagföring. I de länder där en anställ- ning eller ett uppdrag, eller innehållet i en sådan ställning, inte fram-
81Se prop. 2011/12:79 s. 17 f.
82Se bl.a. Svea hovrätts dom den 10 januari 2024 i mål B
182
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
går av författning, anställningsavtal, uppdragsbeskrivning eller tjänste- föreskrifter anser vi att en sådan ställning även bör kunna föreligga om det kan visas att mottagaren de facto utövar sådana arbetsupp- gifter eller sådan funktion som normalt ankommer på någon med en anställning eller uppdrag. Det har att göra med att mutansvaret främst ska skydda mot angrepp på funktion och inte mot missbruk av viss behörighet.83
En sådan tolkning anser vi även stå bäst i överenstämmelse med Sveriges internationella förpliktelser på korruptionsområdet. I OECD- konventionen84 (artikel 1.1) anges att länderna ska kriminalisera att någon uppsåtligen erbjuder, utlovar eller ger en otillbörlig ekonomisk eller annan fördel, vare sig direkt eller genom mellanhänder, till en utländsk offentlig tjänsteman, för dennes räkning eller för tredje mans räkning, för att han eller hon ska vidta eller underlåta att vidta en åtgärd i tjänsten i avsikt att vinna eller bibehålla en affärsmässig fördel eller en annan otillbörlig fördel i internationella affärsförbin- delser. I konventionen avses med utländsk offentlig tjänsteman den som innehar en lagstiftande, administrativ eller rättslig tjänst i en offentlig funktion för ett främmande land, inklusive för ett offentligt organ eller för ett offentligt företag, samt en tjänsteman eller en före- trädare för en offentlig internationell organisation (artikel 1.4 a). Uttrycket ”vidta eller underlåta att vidta en åtgärd i tjänsten” (act or refrain from acting in relation to the performance of official duties) omfattar all användning av den offentliga tjänstemannens officiella ställning, oavsett om den faller inom tjänstemannens faktiska behö- righet (artikel 1.4 c). I den officiella kommentaren till konventionen anges att under särskilda omständigheter kan offentlig myndighet i själva verket innehas av personer (till exempel politiska partitjänste- män i enpartistater) som inte formellt utsetts till offentliga tjänste- män. Sådana personer kan, genom sina de facto fullgörande av en offentlig funktion, enligt vissa länders rättsprinciper anses vara ut- ländska offentliga tjänstemän.85
Frågan är då om det krävs någon lagändring för att ansvaret ska omfatta mottagare som inte har något formellt eller på annat sätt konstituerat uppdrag men som utövar arbetsuppgifter som vanligt-
83Jfr SOU 1974:37 s. 142.
84OECD, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, 21 November 1997.
85Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, p. 16.
183
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
vis fullgörs av en arbets- eller uppdragstagare. Det krävs med nuva- rande lagstiftning att det kan visas att mottagaren har haft en anställ- ning eller ett uppdrag, inom vilken givaren och mottagaren har haft eller antas kunnat få kontakt och mottagaren har haft möjlighet att utöva inflytande i givarens intresse. Uttrycket ”att utöva uppdrag” är brett och omfattar alla som fullgör materiella eller immateriella uppdrag, såväl i Sverige som i utlandet. Något krav på att det ska finns formella handlingar som styrker uppdraget och dess gränser ställs inte upp. Om mottagaren av förmånen utövar en viss funktion eller ställning är det sambandet med den verksamheten som ska be- dömas. Ett samband anses alltså i allmänhet finnas så snart mottaga- ren har någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avse- ende som berör givaren i den verksamhet som mottagaren de facto verkar i. Vi anser därför att någon lagändring inte krävs utan att be- greppet ”utöva uppdrag” även omfattar den som de facto utövar visst uppdrag eller fullgör viss funktion.
Kravet på tjänstesamband
Bedömning: Det avgörande för om ett tjänstesamband föreligger ska vara om mottagaren har haft någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren. Om det där- utöver funnits andra relationer mellan givaren och mottagaren ska det sakna betydelse för bedömningen av om det föreligger ett tjänstesamband.
Förslag: Kravet på tjänstesamband ska uttryckas i bestämmelsen om mutbrott som att förmånen ska tas emot, godtas eller begäras respektive lämnas, utlovas eller erbjudas i anknytning till utövandet av personens ställning.
Nuvarande innebörd av kravet på tjänstesamband
För straffbarhet krävs att förmånen har tagits emot, godtagits eller begärts respektive utlovats, erbjudits eller lämnats för utövningen av anställningen eller uppdraget. 86 Det ska med andra ord föreligga
86För enkelhetens skull benämns aktörerna här givaren och mottagaren.
184
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
ett tjänstesamband. Kravet innebär att förmånen ytterst ska kunna sättas i samband med något som är att hänföra till den verksamhet som arbets- eller uppdragstagarens huvudman bedriver. På det sättet har bedömningen av tjänstesamband ett nära samband med frågan om mottagaren är en mutbar person, eftersom det är utifrån den position som mottagaren har eller har haft som kravet på tjänste- samband ska bedömas.
Innebörden av rekvisitet gällande tjänstesamband framgår inte direkt av lagtexten utan har utvecklats i förarbeten och rättspraxis. Sambandet ska bestå i att givaren och mottagaren har, har haft, eller kan antas få, kontakt med varandra i tjänsten. Det krävs inte att för- månen lämnats i syfte att förmå mottagaren till en oriktig tjänste- åtgärd eller att förmånen kan visas stå i samband med någon viss tjänsteåtgärd. Det krävs inte heller att åtgärden omfattas av arbets- eller uppdragstagaren formella behörighet eller att den ankommit på honom eller henne utan att det räcker att den faller under huvud- mannens verksamhetsområde. Ett tjänstesamband anses därför i all- mänhet finnas så snart mottagaren har någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren.87
Även om det föreligger ett tjänstesamband mellan givaren och mottagaren kan ansvar emellertid vara uteslutet om det finns något annat samband mellan parterna som inte är kopplat till tjänsten eller uppdraget och förmånen uteslutande eller i allt väsentligt har sin grund i detta samband. Det kan till exempel vara fallet om det före- ligger ett vänskaps- eller släktskapsförhållande eller om förmånen utgör ersättning för uppdrag som arbets- eller uppdragstagaren åtagit sig utom tjänsten. En bedömning får göras i det konkreta fallet av vilket samband som faktiskt varit styrande för förmånens lämnade.88
Ett mer renodlat krav på tjänstesamband
Bestämmelserna om ansvar för givande och tagande av muta har kritiserats för att vara svårtillämpade och otydliga. En omständig- het som gör bestämmelserna svåra att tillämpa är att samma eller
87Se bl.a. SOU 1974:37 s. 142. prop. 1998/99:32 s. 58, prop. 2011/12 s. 43. och rättsfallen NJA 2008 s. 705 och NJA 2009 s. 751.
88Se SOU 1974:37 s. 143, NJA 2008 s. 705 och NJA 2009 s. 751.
185
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
liknande bedömningar återkommer både vid prövningen av kravet på tjänstesamband och vid prövningen av om förmånen varit otillbörlig.89 Rekvisitet ”för utövningen av anställningen eller uppdraget” kan utesluta ansvar dels (i) i situationer när det inte finns något samband med anställningen eller uppdraget och (ii) dels i situationer där det
finns ett sådant samband men det vid sidan av ett sådant samband också föreligger ett annat samband mellan givaren och mottagaren och det har varit det styrande för förmånens lämnade.90 Den första situationen är oproblematisk. I den andra situationen ska det vid prövningen av tjänstesambandet bedömas vilken relation, tjänste- sambandet eller den andra, som varit den väsentliga för förmånens lämnande. Om den andra relationen bedöms vara den styrande är rekvisitet avseende tjänstesamband inte uppfyllt och det saknas skäl att pröva övriga omständigheter kring handlandet. Prövningen är med andra ord digital. Det gör enligt vår bedömning att vissa straffvärda fall riskerar att inte träffas av bestämmelsen. För offentliga tjänste- män bör till exempel utrymmet för att ta emot en förmån i samband med ett ärende som innefattar myndighetsutövning vara mycket be- gränsat även om förmånen också har sin grund i en vänskapsrelation.
Även vid prövningen av om förmånen varit otillbörlig ska bedö- mas om förmånen lämnats av andra skäl än att påverka mottagarens tjänsteutövning. I den bedömning som då ska göras av konkurre- rande samband kan emellertid prövningen av betydelsen av andra relationer mellan givaren och mottagaren göras mer differentierad. Vid bedömningen av om förmånen kan anses ägnad att påverka per- sonens tjänsteutövning kan till exempel beaktas att möjligheten att ta emot en gåva eller annan förmån i en privat relation, när det sam- tidigt finns en möjlighet att gynna givaren i tjänsten, i regel är större om det rör sig om en arbetstagare inom det privata näringslivet än om en myndighetsutövande tjänsteman. I det sammanhanget kan även betydelsen av risken för att allmänhetens förtroende för myn- digheten skadas vägas in. Likaså är förmånens art och värde av bety- delse, satt i relation till karaktären på den privata respektive den pro- fessionella relationen, samt omständigheterna i övrigt.
Sammanfattningsvis anser vi att bedömningen av betydelsen av andra eventuella relationer mellan givaren och mottagaren av för-
89Jfr Suzanne Wennberg, Varför är korruptionsbrotten – mutbrott och bestickning – så svårtillämpade? Inlägg med anledning av en ny dom från Högsta domstolen, Juridisk tid- skrift, 2008, s. 486 ff.
90Jfr Nils Jareborg m.fl. Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2 uppl. 2015, s. 359 f.
186
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
månen enbart ska göras inom ramen för otillbörlighetsbedömning. Detta för att undvika att samma prövning görs två gånger och för att möjliggöra en mer differerad bedömning av betydelsen av andra relationer mellan givaren och mottagaren. Vi föreslår därför att an- svar för mutbrott ska omfatta den som lämnar, utlovar eller erbjuder respektive tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig för- mån i anknytning till utövandet av anställningen eller uppdraget. Genom att byta ut ”för” mot ”i anknytning till” markeras att det är tillräckligt om det föreligger ett samband i tjänsten. Det betyder att ett tjänstesamband ska anses föreligga så snart mottagaren har någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren. Om det därutöver funnits andra relationer mellan givaren och mottagaren ska det sakna betydelse för bedömningen av om det föreligger ett tjänstesamband.
Behovet av att förtydliga det straffbara området och skillnaderna mellan offentlig och privat verksamhet
Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl för att reglera mut- brott inom offentlig respektive privat sektor i olika bestämmelser. Vår bedömning är också att skälen för att i lagtext precisera
vad som ska anses otillbörligt inte uppväger riskerna med en så- dan exemplifiering. Närmare ledning för tolkning av begreppet bör även fortsättningsvis hämtas i förarbeten och rättspraxis.
Det bör i stället övervägas om det särskilt straffvärda i hand- lingar som begås i samband med viss offentlig verksamhet kan lyftas fram på ett tydligare sätt inom ramen för kvalifikations- grunderna.
Bakgrund
Vid brottsbalkens tillkomst fanns bestämmelserna om bestickning i 17 kap. om brott mot allmän verksamhet m.m. och mutbrott behand- lades i 20 kap. om ämbetsbrott. Ansvaret gällde i huvudsak arbetsta- gare hos staten eller kommunen. Bestämmelser om mutbrott och bestickning inom privat sektor fanns i lagen (1931:152) med vissa bestämmelser mot illojal konkurrens. Sedan 1978 gäller att mutan-
187
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
svaret för arbets- och uppdragstagare i privat och offentlig verksam- het är samordnat. Skälet för denna förändring var bland annat att det allmänna i allt högre grad hade kommit att inrikta sin verksam- het på andra funktioner än myndighetsutövning, dvs. att offentliga organ kommit att få uppgifter som även fullgjordes inom den pri- vata sektorn.91
Vid 2012 års reform av lagstiftningen övervägdes om mutsansva- ret även fortsättningsvis skulle vara generellt reglerat. Regeringen ansåg inte att det var befogat att tala om ett specifikt offentligt in- tresse utan framhöll att den yttersta grunden för att motverka mut- brottslighet är att söka i dess skadliga inverkan på samhällslivet som helhet. Det saknades därför, enligt regeringen, skäl att överväga en ordning som skulle innebära att bekämpningen av mutbrottslighet skedde med olika straffbestämmelser beroende på om den förekom inom offentlig eller privat sektor. Något behov av en särskild gär- ningsform som tog sikte på det fallet att mottagaren av en förmån är verksam med myndighetsutövning eller offentlig upphandling, vilket hade föreslagits i betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38), an- sågs inte finnas.
Lagrådet ansåg däremot inte att de överväganden som hade redo- visats i beredningsunderlaget kunde anses tillräckliga för att ge under- lag för den bedömningen att korruption inom den offentliga sektorn endast är att uppfatta som ett specialfall av korruption i allmänhet och att det inte finns särskilda skyddsintressen i det sammanhanget som kan ge anledning till annan avgränsning av det straffbara områ- det och därigenom också till särreglering i systematiskt hänseende. Enligt Lagrådets uppfattning talade tvärtom mycket för att de sär- skilda krav som måste ställas på i vart fall vissa typer av offentlig verk- samhet kan motivera en särreglering av korruptionsbrott som rör den offentliga sektorn.92
Det främsta skälet för att reglera ansvaret för mutbrott inom offentlig respektive privat sektor på olika sätt är att skyddsintres- sena delvis skiljer sig åt. Inom den offentliga sektorn utgör korrup- tion ett hot mot det demokratiska systemet och förtroendet för staten, kommuner och regioner. Det gör att korruption inom den offentliga sektorn många gånger anses särskilt allvarligt. Bedöm- ningen av vad som ska anses som en otillbörlig förmån skiljer sig
91Se prop. 1975/76:176 s. 30 f.
92Se Lagrådets yttrande, prop. 2011/12:79, bilaga 5, s. 73.
188
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
därför generellt mellan offentlig och privat verksamhet, liksom be- dömningen av det straffvärda i handlingen. Särskilt straffvärt är i all- mänhet mutbrott som begås i samband med myndighetsutövning. En annan skillnad är att en privat arbetsgivare i viss mån kan be- stämma vad som ska anses som en otillbörlig förmån inom anställ- ningen. Om en privat arbets- eller uppdragsgivare tillåter att den an- ställde eller uppdragstagare tar emot förmånen är den normalt inte att anse som otillbörlig. Inom den offentliga sektorn däremot har huvudmannens samtycke aldrig ansvarsfriande verkan. Vi anser där- för att det finns skäl att återigen överväga om mutbrott inom offent- lig verksamhet, eller i vart fall vissa typer av offentlig verksamhet, ska regleras på något särskilt sätt.
Vi ser framför allt tre olika alternativ för att särskilt lyfta fram det straffvärda i mutbrott som begås inom ramen för viss offentlig verksamhet. Ett första alternativ är att reglera mutbrott inom offent- lig respektive privat verksamhet i olika bestämmelser. Ett andra alter- nativ är att i lagtext tydliggöra att verksamhetens art har betydelse för bedömningen av om en förmån ska anses otillbörlig. Slutligen finns alternativet att inom ramen för kvalifikationsgrunderna tyd- liggöra vilka fall av mutbrott som ska anses särskilt allvarliga eller mindre allvarliga och betydelsen för den bedömningen av i vilket sammanhang som gärningen begås.
Det finns inte tillräckliga skäl för att reglera mutbrott inom offentlig respektive privat sektor i olika bestämmelser
Flera länder reglerar mutbrott inom offentlig respektive privat sektor i olika bestämmelser. Även de internationella konventionerna är ut- formade på det sättet. En viss rörelse mot ett mer samordnat ansvar kan möjligen skönjas. Även om ansvaret för mutbrott inom offent- lig och privat sektor är uppdelat på olika bestämmelser i förslaget till nytt
189
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Om ansvaret ska delas upp i olika bestämmelser måste en avgräns- ning göras mellan det som ska anses offentligt respektive privat.93 En möjlig avgränsning är att låta bestämmelserna utgå från om verk- samheten bedrivs i offentligrättslig eller i privaträttslig form. En annan är att utgå från hur verksamheten finansieras och reglera offentligt finansierad verksamhet på annat sätt än privat finansierad. En tredje möjlighet är att man ser till verksamhetens art. Vissa verk- samhetsområden skulle kunna urskiljas som kan betecknas som allmänna oberoende av om verksamheten organiserats i offentlig- rättslig eller privaträttslig form.
Samtliga metoder risker emellertid att leda till avgränsningspro- blem. Som framhölls i förarbetena till 1978 års lagändring har det allmänna i allt högre grad kommit att inrikta sin verksamhet på andra funktioner än myndighetsutövning, dvs. offentliga organ har kommit att få uppgifter som även fullgörs inom den privata sektorn. På mot- svarande sätt utför det privata, än mer i dag än på
Att utgå från verksamhetens art låter sig inte heller enkelt göras. Myndighetsutövning kan visserligen särskiljas men även inom annan offentlig verksamhet, liksom i viss privat verksamhet, utförs upp- gifter som har grundläggande betydelse för allmänheten. Inom det privata kan nämnas samhällsviktig verksamhet såsom bank- och för- säkringsverksamhet eller media, där skyddsintressena liknar de inom det offentliga. Samma problem gör sig gällande vid en uppdelning utifrån finansieringsform. En uppdelning av ansvaret skulle därför kunna riskera att leda till gränsdragningar som inte framstår som helt naturliga och enkla att motivera utifrån lagstiftningens skydds- intressen.
Därtill kan hävdas att det finns ett pedagogiskt värde i att inte särreglera korruption inom privat sektor. En särreglering skulle kunna ge intryck av att korruption inom det privata enbart är ett problem för huvudmannen eller företaget. Det finns, som nämnts, även viktiga allmänna skyddsintressen. Det är av stor betydelse för
93Jfr Madeleine Leijonhufvud, Korruption – ett svenskt problem, Juridisk Tidskrift 2001/02 s. 945.
190
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
samhället att bekämpa korruption oavsett sektor, vilket bör återspe- glas i lagstiftningen. Det är därför tveksamt om skillnaden i skydds- intressen mellan offentlig och privat sektor numera kan motivera en uppdelning av ansvaret.
Sammanfattningsvis anser vi att det finns både praktiska och prin- cipiella skäl som talar för att inte reglera mutbrott inom offentlig re- spektive privat sektor i olika bestämmelser utan att även fortsättnings- vis ha ett samordnat ansvar.
Det finns inte tillräckliga skäl för att för att i lagtext precisera vad som ska anses otillbörligt
Det är framför allt rekvisitet ”otillbörlig förmån” som avgränsar det straffbara området. Trots rekvisitets centrala betydelse för förståelsen av vad som utgör ett straffbart beteende går det inte att utläsa ur lag- texten var gränsen går mellan en otillåten förmån och vad som är god- tagbara kontakt- och relationsbefrämjande förmåner. Det har gjort att bestämmelsen har kritiserats ur legalitetssynpunkt. Högsta dom- stolen uttalade i rättsfallet ”Musikmiddagarna” NJA 2020 s. 241 att eftersom uttrycket ”otillbörlig förmån” är vagt måste lagtolkningen präglas av försiktighet i syfte att tillgodose legalitetsprincipen. Sty- rande blir kravet på att den enskilde ska kunna förutse när han eller hon agerar på ett straffbart snarare än ett olämpligt sätt. Det är där- för inte tillräckligt att ett handlande är olämpligt eller oetiskt i mer allmän bemärkelse. För att vara straffbart måste handlandet enligt Högsta domstolen ligga klart utanför gränsen för det godtagbara.
Till stöd för konstruktionen har traditionellt anförts dels att vad som är otillbörligt beror av sed och bruk i samhället och vid varje tid rådande uppfattning och därför knappast kan preciseras i lag, dels att närmare ledning för tolkning av begreppet måste ges i rättspraxis. I lagstiftningsarbetet har beaktats å ena sidan intresset av en flexi- bel reglering som är tillräckligt vid för att träffa alla straffvärda fall av otillåten påverkan i ett föränderligt samhälle och å andra sidan de berättigade förväntningar som både enskilda personer och närings- livet har på en tydlig lagstiftning som inte leder till osäkerhet om vilka beteenden som är förbjudna. Det har i slutänden inte ansetts möjligt att utforma en legaldefinition av otillbörlighetsbegreppet med hänsyn bland annat till att de personer som kan komma i fråga för mutansvar arbetar under så skiftande förhållanden.
191
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
I förarbeten och rättspraxis har uttalats att en utgångspunkt för otillbörlighetsbedömningen är det intresse som straffbestämmelsen avser att skydda, vilket kan variera beroende på den ställning och de uppgifter mottagaren har.94 Om anställningen eller uppdraget inne- fattar myndighetsutövning eller annan väsentlig offentlig verksamhet är ett viktigt skyddsintresse allmänhetens tilltro till korrekt myndig- hetsutövning och de offentliga organens integritet. Vid myndighets- utövning kan en förmån därför anses otillbörlig även om den inte objektivt sett kan anses påverka mottagarens tjänsteutövning, om det förelegat en konkret risk för att allmänhetens förtroende för myn- digheten skadas. Det har ansetts naturligt att otillbörlighetsbegreppet får en vidare innebörd när verksamheten innefattar myndighetsutöv- ning än när så inte är fallet.
Det krävs emellertid alltid en helhetsbedömning av alla omstän- digheter som är relevanta i det enskilda fallet för att avgöra om en förmån är otillbörlig. Att i lagtext peka ut en enskild faktor, såsom verksamhetens art och inslaget av myndighetsutövning, skulle där- för kunna bli missvisande. En möjlighet är då att återigen överväga om det finns skäl att i lagtext exemplifiera vilka faktorer som kan ha betydelse för otillbörlighetsbedömningen, varav den ställning och de uppgifter mottagaren av förmånen har skulle kunna vara en. En sådan exemplifieringen skulle ha fördelen att den ger enskilda något bättre förutsättningar att förutse när de agerar på ett straff- bart sätt och kan även minska risken för spretande rättstillämpning.
En annan möjlighet som vi har övervägt är att i lagtext precisera det straffbara beteendet genom att byta ut begreppet otillbörlig mot en beskrivning av i vilka fall ett givande eller mottagande av en för- mån är straffbart, utifrån den förståelse av otillbörlighetsbegreppet som har utvecklats i förarbeten och rättspraxis. Ett förslag är att ange att handlandet är straffbart om förmånen varit ägnad att (1) påverka tjänsteutövningen eller utövandet av uppdraget eller uppfattas som en belöning för denna, eller (2) skada tilltron till den verksamhet som arbetstagarens eller uppdragstagarens huvudman bedriver.
Vi instämmer emellertid i de bedömningar som gjorts i tidigare förarbeten av riskerna med att definiera begreppet. Otillbörlighets- begreppet förekommer i ett flertal straffbestämmelser för att mar- kera att det krävs att förmånen, handlandet, vinningen eller liknande ligger utanför gränsen för vad som är acceptabelt eller följer av nor-
94Se bl.a. SOU 1974:37 s. 112 samt rättsfallen NJA 2008 s. 705 och NJA 2020 s. 241.
192
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
men. Vad som är acceptabelt är beroende av den allmänna uppfatt- ningen i samhället och förändras över tid. En helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet måste alltid göras av rättstillämparen. En exemplifiering eller definition av begreppet ris- kerar att bli allt för styrande och därmed kan en del av den nödvän- diga flexibiliteten i lagstiftningen gå förlorad. De faktorer som anges skulle behöva vara så allmänt hållna att det kan ifrågasättas hur mycket vägledning de skulle ge. En definition eller beskrivning av vad som gör handlandet straffbart riskerar också att bli missvisande om inte skillnad görs på offentlig och privat verksamhet. Sammantaget fram- står det som mer ändamålsenligt att fortsatt hämta vägledning för bedömningen i lagens förarbeten och rättspraxis.
Det finns skäl att betona de särskilda skyddsintressena inom ramen för kvalifikationsgrunderna
Det som framför allt har lyfts fram som skäl för att särreglera brott som begås inom ramen för det offentliga och särskilt vid myndig- hetsutövning är det särskilt straffvärda i handlingen. Det har även pekats på att utrymmet för att ta emot förmåner är större inom pri- vat verksamhet än inom offentlig. Som redogjorts för är emellertid verksamhetens art och inslaget av myndighetsutövning endast en faktor som påverkar om en förmån ska anses otillbörlig och det straff- värda i handlingen. Omständigheter som lagstiftaren anser ska på- verka bedömningen av ett brotts allvar kommer normalt till uttryck i kvalifikationsgrunderna. Vi kommer därför i avsnittet om straff- skalor nedan överväga om verksamhetens betydelse för det straff- värda i handlingen kan lyftas fram på ett tydligare sätt inom ramen för kvalifikationsgrunderna. Vi tror att det skulle kunna ge möjlig- heter till en nyanserad bedömning av verksamhetens betydelse för det straffvärda i handlingen.
193
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
5.3.4Straffskalor, gradindelning och åtalsprövning för mutbrott och mutbrott vid tävling
Inledning
Straffskalan för tagande av muta och givande av muta av normal- graden omfattar böter eller fängelse i högst två år. För grovt brott, som regleras i en egen bestämmelse, är straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Vid 2012 års reform av lagstiftningen infördes en uppräkning av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömande av om brotten ska betecknas som grova. Något ringa eller mindre allvarligt brott finns inte. Däremot finns det en regel om åtalsprövning som innebär att tagande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott får åtalas av åklagare endast om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Åtalspröv- ningsregeln omfattar inte grovt tagande av muta och grovt givande av muta, som hör under allmänt åtal.
Mot bakgrund bland annat av vad som ovan anförts gällande be- hovet av att särskilja de mer straffvärda fallen från andra finns skäl att återigen se över bestämmelsernas utformning. Straffansvaret för korruptionsbrott är, som tidigare konstaterats, centralt för att be- kämpa gärningar som bland annat allvarligt undergräver förtroende för det allmänna och rättsstatens institutioner samt snedvrider kon- kurrens och har en hämmande effekt på handel och ekonomisk till- växt. Samhället behöver reagera kraftfullt mot handlingar som utgör angrepp på grundläggande demokratiska intressen. Det måste där- för säkerställas att bestämmelserna är ändamålsenligt utformade och att straffskalorna återspeglar brottens allvar och ger utrymme för ny- anserade bedömningar i enskilda fall.
Bestämmelsen om åtalsprövning
Förslag: Det ska inte finnas någon bestämmelse om åtalspröv- ning kopplat till straffbestämmelserna om mutbrott och mutbrott vid tävling.
194
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Tidigare överväganden
I samband med att mutansvaret föreslogs omfatta samtliga anställda i offentlig såväl som privat verksamhet förordade Mutansvarskom- mittén att det i mutbrotts- och bestickningsparagraferna skulle stad- gas att det i ringa fall, som inte rör utövning av offentlig myndighet, inte skulle dömas till straff. Det antogs, särskilt med beaktande av att otillbörlighetsbegreppet skulle ha väsentligen samma innebörd inom alla områden, att mutansvaret inom andra områden än myn- dighetsutövning skulle komma att inrymma handlingar som inte behövde beivras med straffrättsliga medel.95
Regeringen delade utredningens bedömning att det fanns fall som rimligen inte skulle leda till straff men föreslog i stället att det för den privata sektorns del skulle införas en särskild åtalsregel som skulle innebära att åklagaren får väcka åtal mot arbets- eller uppdrags- tagare endast i de fall då arbets- eller uppdragsgivaren angav brottet till åtal eller när åtal var påkallat från allmän synpunkt. Syftet med åtalsregeln var att mindre och med hänsyn till rådande sed eller upp- fattning någorlunda ursäktliga fall skulle kunna lämnas utan åtal i fall som berör arbets- och uppdragstagare inom den privata sektorn. Bland annat fall då mutmottagaren var arbetstagare hos stat eller hos kommun omfattades uttryckligen inte av bestämmelsen. Exem- pel som angavs på fall som normalt inte skulle leda till straff var om förmånen hade erbjudits eller mottagits med huvudmannens vetskap eller samtycke.96
Vid 2012 års reform av lagstiftningen ansågs behovet av en åtals- prövningsregel kvarstå, särskilt mot bakgrund av att personkretsen vidgades ytterligare. Eftersom någon uppdelning av ansvaret för offent- lig respektive privat sektor inte föreslogs ansågs det saknas förut- sättningar att i åtalsprövningsregeln skilja ut särskilda gärningstyper. Däremot ansågs motsvarande effekt uppnås genom bestämmelsen i 20 kap. 5 § brottsbalken, som innebär att åklagaren utan hinder av de inskränkningar som annars kan vara föreskrivna får åtala brott vari- genom bland annat arbetstagare hos stat eller kommun, ledamöter av vissa myndigheter och personer som utövar författningsreglerade uppdrag har åsidosatt vad som åligger dem i utövningen av anställ-
95SOU 1974:37 s. 117 ff.
96Se prop. 1975/76 s. 37 f.
195
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ningen eller uppdraget. Någon vägledning gällande vilka fall som skulle omfattas av den nya åtalsprövningsregeln gavs inte.
Det saknas behov av en åtalsprövningsregel eller en bestämmelse om ansvarsfrihet i vissa fall
Det finns skäl att överväga om det fortfarande ska finnas en åtals- prövningsregel för mutbrott. Vid beredningen av 2012 års lagstift- ningsförslag ställde sig både Åklagarmyndigheten och Ekobrotts- myndigheten tveksamma till att införa en allmän åtalsprövningsregel för alla mutbrott. Enligt uppgifter från Riksenheten mot korruption används också regeln ytterst sällan. Därutöver kan mer principiella betänkligheter lyftas. Det finns ett betydande signalvärde i att mut- brott faller under allmänt åtal. Med den reglering som finns i dag har åklagaren möjlighet att underlåta att väcka åtal. En domstol har ingen möjlighet att göra någon annan bedömning. Någon vägledning kring i vilka fall det bör eller inte bör väckas åtal kan därmed inte ges av domstolarna. Om det fortsatt finns behov av att vissa fall, som om- fattas av kriminaliseringen, inte ska leda till straff är det enligt vår mening en bättre lösning att införa en ansvarsfrihetsregel för ringa brott eller mindre allvarliga fall. En sådan regel kan utformas så att det inte ska dömas till ansvar om vissa omständigheter föreligger. En ansvarsfrihetsregel innebär att åtal inte ska väckas om angivna omstän- digheter föreligger, eftersom gärningen då inte bör föranleda ansvar, men möjliggör samtidigt för domstolen att, i de fall åtal ändå har väckts, ogilla åtalet om den gör en annan bedömning.
Frågan är då om det finns fall som omfattas av rekvisiten i mut- brottsbestämmelserna som ändå inte bör föranleda ansvar och det därmed finns behov en ansvarsfrihetsregel. I tidigare förarbeten nämndes som exempel på ett sådant fall att gärningen begåtts med huvudmannens vetskap eller samtycke. Numera är uppfattningen att en förmån i många fall inte ska anses otillbörlig om en privat arbets- eller uppdragstagare tillåter att den anställde eller uppdrags- tagaren mottar den.97 Sådana fall omfattas alltså inte av mutbrotts- bestämmelsernas tillämpningsområde och någon ansvarsfrihets-
97Se SOU 2010:38 s. 157, Nils Jareborg m.fl., Brotten mot person och förmögenhetsbrotten,
2uppl. 2015, s. 351 f., Agneta Bäcklund m.fl., Brottsbalken, En kommentar till 10 kap. 5 a §, Juno version 23, 2003 och Thorsten Cars och Natali Engstam Phalén, Mutbrott, 4 uppl. 2020, s. 111 ff.
196
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
regel är därför inte nödvändig. I vissa fall hotar mutbrott inom den privata sektorn inte bara huvudmannens intresse av lojal tjänsteut- övning utan även allmänna intressen. I sådana fall innebär inte ett samtycke från huvudmannen straffrihet men det kan under vissa om- ständigheter påverka straffmätningen i mildrande riktning. Andra omständigheter som, särskilt inom viss privat verksamhet, skulle kunna göra att handlingen inte ska anses straffvärd är om förmånen har ett lågt värde och samtidigt ett socialt eller verksamhetsmässigt berättigande. Det kan vara fråga om förmåner av reklam- eller repre- sentationskaraktär vars syften får anses legitima. Även sådana för- måner har dock i praxis kunnat anses tillbörliga och därmed inte träffas av kriminaliseringen. Straffansvaret för givande och tagande av muta ska enligt Högsta domstolen avgränsas till handlingar som klart ligger utanför gränsen för det godtagbara.98 Det framstår därför enligt vår mening som att bedömningen av vilka fall som ska anses straffvärda redan görs inom ramen för otillbörlighetsbedömningen. Sammanfattningsvis ser vi inget behov av varken en åtalsprövnings- regel eller en bestämmelse om ansvarsfrihet i vissa fall för mutbrott. Detsamma bör gälla för mutbrott vid tävling. En annan fråga är om det finns behov av ett mindre allvarligt eller ringa brott, vilket behand- las nedan.
Straffskalan m.m. för mutbrott
Förslag: Minimistraffet för mutbrott av normalgraden ska höjas till fängelse och maximistraffet till fängelse i tre år.
Ett ringa brott ska införas med straffskalan böter eller fäng- else i högst sex månader. Brottet ska placeras i en separat para- graf och benämnas ringa mutbrott. Det ska anges i bestämmelsen att vid bedömningen av om ett brott ska rubriceras som ringa ska hänsyn tas till tjänstens eller uppdragets beskaffenhet, den ställ- ning och de uppgifter som mottagaren har, förmånens värde samt övriga omständigheter.
Minimistraffet för grovt mutbrott ska höjas till fängelse i två år. I bestämmelsen om grovt mutbrott ska de befintliga kvalifi-
kationsgrunderna förtydligas och utvidgas så att det vid bedöm- ningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas
98Se ”Musikmiddagarna” NJA 2020 s. 241.
197
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
1.om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i orga- niserad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Straffskalorna ska höjas och ett ringa brott införas
Lagstiftarens syn på hur allvarlig en gärning är kommer till uttryck framför allt i straffskalan för aktuell straffbestämmelse. Vid fast- ställandet av straffskalan för det eller de brott som en straffbestäm- melse tar sikte på är utgångspunkten det skyddsintresse som ska värnas. Olika intressen har olika vikt. Som regel värderas exempel- vis skyddet för liv och person högre än skyddet för egendom. Vid utformningen av straffskalan för ett visst brott måste det göras en jämförelse med straffskalan för andra brottstyper med liknande skyddsintressen. Detta för att säkerställa att kraven på proportio- nalitet och ekvivalens upprätthålls i straffsystemet.99
Mutbrottet är, som nämnts, ett brott som i första hand hotar all- männa intressen. Det som skyddas är framför allt intresset av korrekt tjänsteutövning, demokratiska principer om likabehandling och rätts- säkerhet samt samhällets effektivitet och stabilitet. Vi anser därför att straffskalan för mutbrott bör utformas i jämförelse med straff- skalan för andra brott mot allmänheten, snarare än i jämförelse med förmögenhetsbrotten.
I 17 kapitlet i brottsbalken regleras andra brott mot allmän verk- samhet m.m., och där återfinns bland annat bestämmelserna om våld mot tjänsteman (1 §) och övergrepp i rättssak (10 §). Även bestäm- melserna om mened m.m. i 15 kapitlet och brott mot allmän ord- ning i 16 kapitlet skyddar i första hand intresset av att samhälleliga funktioner och allmän verksamhet kan fungera på ett fullgott sätt.100
99Jfr bl.a. prop. 1992/93:141 s. 25 f. och SOU 2021:35 s. 88.
100Jfr SOU 2021:35 s. 97 f.
198
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Straffskalan för såväl mened (15 kap. 1 §) som upplopp (16 kap. 1 §) av normalgraden är fängelse i högst fyra år. För grovt brott är straff- skalan fängelse i lägst två och högst åtta år. Våld eller hot mot tjänste- man (17 kap. 1 §) har från och med den 2 juli 2025 en straffskala på böter eller fängelse i högst tre år för normalgraden och fängelse i lägst ett år och sex månader och högst åtta år för grovt brott.101 För övergrepp i rättssak (17 kap. 10 §) av normalgraden döms till fäng- else i lägst sex månader och högst fyra år. Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst två och högst åtta år. Vid en jämförelse med andra brott som hotar grundläggande allmänna intressen och viktiga sam- hällsfunktioner är det tydligt att straffskalan för mutbrott bör höjas för att återspegla brottets allvar.
Det straffbara området för mutbrott har utvidgats med tiden och omfattar i dag en mängd olika handlingar med skilda skyddsintressen och straffvärden. För att principerna om ekvivalens och proportiona- litet ska upprätthållas krävs också att lika svåra brott bestraffas lika strängt och att svårare brott straffas strängare än lindrigare brott.
Ett sätt att tydliggöra detta i lagstiftningen och underlätta för rätts- tillämparen är att gradindela brott samt ge exempel på omständig- heter som ska beaktas som försvårande och förmildrande vid straff- mätningen. Det kan göras på olika sätt. För några brott har de olika svårhetsgraderna en egen brottsbeteckning, till exempel ringa stöld, stöld och grov stöld, medan andra brott har en gemensam brottsbe- teckning för de olika svårhetsgraderna. Varje grad av ett brott ska, oavsett om den har en egen brottsbeteckning eller inte, ses som en särskild brottstyp med en egen preskriptionstid kopplad till den an- givna straffskalan. Genom kopplingen till straffskalan får gradindel- ningen av ett brott även betydelse i andra sammanhang, exempelvis vilka straffprocessuella tvångsmedel som får användas.102
Vår uppfattning är att det finns anledning att se allvarligare på det stora flertalet av mutbrott. Samtidigt är det viktigt att det finns möjlighet att göra en nyanserad bedömning som tar hänsyn till om- ständigheterna kring brottet och vilka skyddsintressen som hotas av brottsligheten. De fall som ligger nära gränsen för det straffria och som inte kan anses påverka något allmänt intresse bör även fort- sättningsvis kunna ges en lindrig påföljd. För att både göra lagstift-
101Se Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (prop. 2024/25:141).
102Jfr bl.a. SOU 1983:50 s. 203, SOU 2014:63 s. 229 och SOU 2021:35 s. 91.
199
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ningen tydligare och brottsbeteckningen mer rättvisande bör därför ett ringa brott införas.
Vårt förslag är därför att straffskalan för både brott av normal- graden och grovt brott höjs och att samtidigt brottsrubriceringen ringa mutbrott införs med en egen straffskala. Det ringa brottet bör, liksom det grova, placeras i en separat paragraf. Det ska i lagtexten anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas vid gradindel- ningen. Sådana omständigheter ska ses som vägledande exempel för vad som gör en handling mer eller mindre straffvärd och utgå från straffbestämmelsens skyddsintresse.
Även om den föreslagna straffskalan bör ge goda förutsättningar för ytterligare nyansering vid påföljdsbestämningen bör understrykas att förslaget ska ses som en generell skärpning av straffvärdet för mutbrott.
Straffskala för brott av normalgraden
När en straffskala ska skärpas kan det åstadkommas genom en höj- ning av minimum eller maximum, eller både och. I praktiken har höjningar av straffmaximum traditionellt haft en begränsad effekt på straffmätningen. Det beror på att som utgångspunkt tillämpas oftast straffskalans minimistraff eller straff i närheten av minimi- straffet. Ett annat skäl är att vid gradindelade brott måste straffska- lorna för de övriga graderna av brottet beaktas. Det leder till att den överlappande delen av straffskalan för en lägre grad av ett brott mycket sällan används. Det mest omedelbara sättet att höja straff- nivån för en brottstyp är därför att ändra straffskalans minimum. För att åstadkomma en skärpning av straffet för mutbrott av nor- malgraden föreslås därför att minimistraffet höjs genom att böter tas bort som påföljd från straffskalan. De brott som är mindre klan- dervärda bör i stället bedömas som ringa. Att utmönstra böter ur straffskalan för mutbrott av normalgraden signalerar också en skärpt syn på brottet.
När det gäller straffskalans övre gräns anser vi att det finns skäl att höja maximistraffet till fängelse i tre år. En sådan höjning under- stryker brottstypens allvar och ger en straffskala i nivå med andra allvarliga brott mot det allmänna. En konsekvens av den föreslagna straffskalan är även att preskriptionstiden för mutbrott av normal-
200
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
graden ökar från fem till tio år. Tidigare har det ansetts att från lag- teknisk synpunkt är ett maximistraff på tre års fängelse udda.103 Under senare år har dock lagstiftaren gjort avsteg från traditionellt använda straffnivåer och använt sig även av andra, för att på ett mera nyanserat sätt kunna ange hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra brott. Exempelvis är straffmaximum tre år för utpressning, narkotikabrott och mindre allvarlig mordbrand.104 Även maximistraffet för våld eller hot mot tjänsteman av normal- graden kommer höjas till fängelse tre år.105
Sammanfattningsvis är vårt förslag att straffskalan för mutbrott av normalgraden bestäms till fängelse i högst tre år.
Straffskala och kriterier för ringa mutbrott
För att möjliggöra en nyanserad bedömning föreslår vi att det införs ett ringa brott. Straffskalan för ringa mutbrott bör vara böter eller fängelse i högst sex månader. Bedömningen av om ett brott är ringa ska ske med beaktande av samtliga omständigheter och utrymmet för en sådan rubricering bör vara begränsat. Brott av normalgraden ska vara utgångspunkten för bedömningen och ringa brottet ska ut- göra undantag. Brott som begås i samband med myndighetsutöv- ning eller offentlig upphandling bör aldrig kunna bedömas som ringa. Även för brott som begås i annan offentlig verksamhet bör utrymmet vara mycket litet. Det bör röra sig om fall där förmånen visserligen inte har bedömts som tillbörlig, men där omständigheterna är sådana att den framstår som närmast bagatellartad.
Kriterier för att bedöma ett brott som ringa bör anges i lagtexten för att öka förutsägbarheten för enskilda och förbättra förutsättning- arna för en enhetlig rättstillämpning. Omständigheter av betydelse för bedömningen är framför allt tjänstens eller uppdragets beskaff- enhet, den ställning och de uppgifter som mottagaren har samt för- månens art och värde.
103Se prop. 2001/02:59 s. 47.
104Jfr prop. 2016/17:108 s. 29 och prop. 2022/23:53 s. 128.
105Se prop. 2024/25:141. Lagändringen träder i kraft den 2 juli 2025.
201
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Kvalifikationsgrunderna för grovt mutbrott
Vid 2012 års reform av lagstiftningen infördes en uppräkning av omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brotten tagande av muta och givande av muta ska betecknas som grova, så kallade kvalifikationsgrunder. Dessa utgör i allt väsentligt en kodifiering av vad som ansågs gälla innan lagändringen. Ett angi- vande av kvalifikationsgrunderna ansågs ägnat att främja enhetlighet i tillämpningen. Uppräkningen är inte uttömmande och en helhets- bedömning av samtliga omständigheter vid brottet ska göras.
De befintliga kvalifikationsgrunderna är relativt allmänt hållna. Ett argument för att kvalificerande omständigheter inte bör vara för snävt, specifikt eller detaljerat angivna är att det kan leda till att bestämmelserna tillämpas för restriktivt. Som tidigare framhållits finns dock ett värde i att förtydliga vilka omständigheter som påverkar det straffvärda i en handling och betona det särskilt skyddsvärda i viss verksamhet. Det bör även kunna tjäna som vägledning för straff- värdesbedömningen inom ramen för straffskalan för brott av normal- graden. För att ytterligare tydliggöra vilka som är de mest straff- värda fallen och ge bättre vägledning anser vi därför att de befintliga kvalifikationsgrunderna bör förtydligas och i vissa fall utvidgas.
Den första kvalifikationsgrunden behandlar fallet att gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning. Regeringen angav när kvalifikationsgrunderna infördes att det är särskilt angeläget att kraftfullt motverka sådant tagande och givande av muta som kan sägas utgöra angrepp på de allra mest centrala be- slutsfunktionerna i samhället. Hit hör naturligtvis i första hand de centrala statsorganens och rättsstatens funktionssätt och annan myn- dighetsutövning som leder till beslut av stor betydelse för allmän- heten. Det anfördes även att det bör finnas möjlighet att i kvalifi- cerande riktning beakta att det rört sig om angrepp på beslut även vid annan myndighetsutövning, i övrig offentlig förvaltning – till exempel i ärenden om offentlig upphandling – och i anslutning till stora investeringsbeslut i näringslivet.
Vi föreslår att det i lagtexten lyfts fram att det inte bara är mut- mottagarens ställning som ska tillmätas betydelse utan även den verk- samhet som denna verkar inom. Det bör ske genom att kvalifika- tionsgrunden ändras till att gärningen ska ha innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars ha begåtts
202
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet. Det kan till exem- pel röra sig om personer som arbetar i särskilt samhällsviktig verk- samhet men utan att ha en särskilt ansvarsfull ställning. Även en sådan person har under vissa omständigheter möjlighet att allvarligt skada verksamheten eller förtroendet för denna. Genom att införa begreppet ”särskilt samhällsviktig verksamhet” tydliggörs också vilken verksamhet det framför allt ska vara fråga om. Det utvecklas närmare i författningskommentaren.
För det andra ska beaktas om gärningen avsett betydande värde. Med det avses enligt förarbetena värdet på den aktuella förmånen. Det bör dock även kunna beaktas om gärningen på annat sätt har riskerat att medföra eller har medfört en betydande ekonomisk vin- ning eller har orsakat avsevärd skada, vilket bör framgå av lagtexten. I begreppet skada innefattas såväl ekonomiska skador som förtro- endeskador eller andra typer av skador, såsom miljöskador.
Den tredje omständigheten som anges är att gärningen ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning. I systematiken ligger enligt 2012 års förarbeten att det är fråga om ett upprepat beteende. Ett av de allvarligaste hoten mot samhället på senare år är den korruptionsbrottslighet som begås inom ramen för organiserad brottslighet och som möjliggör annan brottslighet. Vi föreslår att det kommer till uttryck i bestämmelsen. Den tredje kvalifikationsgrunden föreslås därför ändras till att gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt. Brottslighet som har utövats i organiserad form tar sikte på brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott (jfr 29 kap. 2 § 6 brottsbalken). Därmed omfattas också brott som har begåtts inom ramen för en kriminell organisation i den mening som avses i rådets rambeslut 2008/841/JHA (jfr arti- kel 18 i förslaget till nytt
Slutligen anges att det ska beaktas om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Så kan enligt förarbetena vara fallet om den som tagit emot eller gett en otillbörlig förmån använt falska handlingar eller vilseledande bokföring. Vidare anges att det förhåller sig så när
203
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
den som tagit emot, godtagit ett löfte om eller begärt en muta där- igenom på ett mycket hänsynslöst sätt har utnyttjat någons beroende- ställning eller när muttagarens gärning lett till att vederbörandes huvudman tillfogats en synnerligen kännbar ekonomisk eller för- troendemässig skada.
Många straffbestämmelser för grova brott innefattar en liknande straffskärpningsgrund. Den fyller funktionen att samla upp en mängd kvalificerande omständigheter som inte passar in under andra angivna grunder i de bestämmelser i vilka de förekommer. Det är ofta det sär- skilt förslagna tillvägagångsättet som gör att en handling ska anses vara av särskilt farlig art. Även vad gäller mutbrott finns det behov av en sådan allmänt hållen kvalifikationsgrund. Framför allt bör den fånga omständigheter som gör brottet samhällsfarligt utan att falla in under någon av de övriga grunderna. Så kan till exempel vara fallet om gärningspersonen visat särskild förslagenhet eller om gärningen ytterst syftat till att möjliggöra eller dölja annan allvarlig brottslig- het. Det kan också vara frågan om situationer där någon hänsynslöst utnyttjat någon annans beroendeställning.
Sammantaget föreslår vi att bestämmelsen om grovt mutbrott bör ändras så att det vid bedömningen av om ett brott är grovt särskilt ska beaktas om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet, om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vin- ning eller avsevärd skada, om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt, eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Straffskala för grovt mutbrott
De brott som ska kvalificeras som grova mutbrott har gemensamt att de kan påverka samhällets funktionssätt och ytterst bli system- hotande. Vi anser därför att det finns skäl att skärpa straffen för grova mutbrott. För att åstadkomma detta föreslår vi att minimistraffet höjs till fängelse i två år. Det innebär en väsentlig höjning av det nuvarande minimistraffet. Vi anser emellertid att det finns skäl för en sådan kraftig höjning mot bakgrund av de centrala och mycket skyddsvärda samhällsintressen som hotas av de grova fallen av mut-
204
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
brott. Det innebär också att minimistraffet är jämförbart med andra allvarliga brott med liknande skyddsintressen, såsom grov mened och grovt övergrepp i rättssak. Vi anser dock att maximistraffet bör ligga kvar på sex år. Det ger ett tillräckligt utrymme för att mäta ut straff även för de allvarligaste fallen.
Genom en höjning av minimistraffet för grovt brott minskar överlappningen mellan straffskalan för brott av normalgraden och grovt brott. Det gör att den praktiskt tillämpliga straffskalan för brott av normalgraden ökar väsentligt. Sammantaget kan den för- slagna höjningen av minimistraffet till två år förväntas underlätta domstolarnas möjligheter att använda hela straffskalan och leda till en generellt höjd straffnivå för mutbrott, men framför allt till en straffnivåhöjning av de allvarligaste fallen.
Straffskalan m.m. för mutbrott vid tävling
Förslag: Straffskalan för mutbrott vid tävling av normalgraden ska vara fängelse i högst tre år.
Det ska införas ett ringa brott med en straffskala som omfat- tar böter eller fängelse i högst sex månader.
För grovt brott ska dömas till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas
1.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
2.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i orga- niserad form eller annars systematiskt, eller
3.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Eftersom straffansvaret för deltagare eller funktionärer i tävlingar föreslås brytas ut och läggas i en egen bestämmelse finns skäl att överväga om straffskalan bör vara densamma som vid andra mut- brott och – för det fall det anses finnas behov av ett grovt brott – om kvalifikationsgrunderna ska vara desamma som vid andra mut- brott. Som tidigare uttalats ska straffskalan för ett brott stå i pro- portion till brottets svårhet och återspegla hur allvarligt samhället ser på brottet. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärnings-
205
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
typer som faller inom det aktuella tillämpningsområdet för brottet kunna inordnas.
När straffansvaret infördes 2012 anfördes som skäl för kriminali- seringen att den kommersiella vadhållning som anordnas för allmän- heten i samband med både idrottstävlingar och andra tävlingar om- sätter mycket stora belopp. I uppmärksammade fall utomlands har det kunnat beläggas att tävlingsdeltagare tagit emot förmåner för att inte göra en fullgod prestation eller på visst sätt eller i visst antal göra en bestämd typ av misstag, vilket gett möjlighet för förmånens givare att göra stora vinster genom att satsa pengar på tävlingens resul- tat eller enskilda deltagares uppträdande. Med beaktande av spelmark- nadens internationella karaktär och de inblandade beloppens storlek ansågs det att en motsvarande utveckling för svensk del inte kunde uteslutas.106
Bestämmelsen avser att skydda integriteten hos de system för kommersiell vadhållning som tillåts i anslutning till tävlingar. Mani- pulerade matcher drabbar i första hand individuella lag och idrottare, men i det långa loppet kan de även drabba idrottsrörelsens trovärdig- het, orsaka förluster för spelbolag och deras kunder samt bidra till minskat samhälleligt förtroende i allmänhet. Gemensamt för initia- tivtagarna till de här brotten är att de manipulerar matcher för att göra vinster på spelmarknaden. Merparten av misstänkta fall ingår
imer systematiska upplägg.107 Polisens nationella operativa avdel- ning (Noa) har gjort bedömningen att idrottskorruptionen i Sverige är i ett expansivt skede och att aktörerna bakom korruptionen ofta ingår i kriminella grupperingar som även bedriver annan brottslig verksamhet.108 Det är således av vikt att straffskalan för mutbrott vid tävling ger möjlighet till nyanserade bedömningar där de intressen som det enskilda brottet hotar kan få genomslag.
Om den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbör- lig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävling är anställd eller uppdragstagare omfattas han eller hon i stället av be- stämmelsen om mutbrott. Ett närliggande ansvar finns också i bestäm- melsen om spelfusk i 19 kap. 4 § spellagen. Straffskalan för spelfusk
106Se prop. 2011/12:79 s. 18, 29 och 49.
107Se BRÅ:s rapport Matchfixning – Manipulation av matcher och spelmarknader (Brå 2015:18).
108Se rapporten Idrottskorruption (A488.993/2023), Polisens nationella operativa avdelning (Noa), 25 augusti 2023. Se även Promemorian Sveriges tillträde till Europarådets konvention om manipulation av resultat inom idrotten (Macolinkonventionen) från Socialdepartementet S2024/01621, september 2024, s. 5.
206
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
har anpassats efter straffskalan för mutbrott.109 Liksom vid andra mutbrott i privat verksamhet är skyddsintresset för mutbrott vid täv- ling förtroendet för verksamheten och lojalitetsplikten mot huvud- mannen. Med hänsyn till kraven på proportionalitet och ekvivalens i straffsystemet anser vi att mutbrott vid tävling även fortsättnings- vis bör ha samma straffskala som andra mutbrott.
Vi föreslår därför att straffskalan för mutbrott vid tävling av normalgraden ska vara fängelse i högst tre år. En sådan straffskala möjliggör en nyanserad bedömning av det stora flertalet av brotten. Det bör även finns ett begränsat utrymme att bedöma ett brott som ringa och bestämma påföljden till böter. Det kan till exempel röra sig om fall där värdet av förmånen är mycket lågt och det finns andra förmildrande omständigheter.
Det bör även fortsättningsvis finnas ett grovt brott med samma straffskala som för grovt mutbrott, dvs. fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska beaktas om det rört sig om mycket stora belopp eller om skadan blivit avse- värd. Med skada avses även förtroendeskada. Det kan även röra sig om brott som har begåtts inom ramen för organiserad brottslighet eller annars ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Kvalifikationsgrunderna bör alltså vara desamma som för mutbrott med undantag för att den första punkten i bestämmelsen om grovt mutbrott (angående missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller samhällsviktig verksamhet) inte är tillämplig. De ska tolkas på samma sätt.
Mutbrott bör i vissa fall anses vara av sådan art att presumtionen för fängelse som påföljd ska vara stark
Vid val av påföljd ska rätten, enligt 30 kap. 4 § brottsbalken, fästa särskilt avseende vid omständigheter som talar för en lindrigare på- följd än fängelse. Detta innebär att ett alternativ till fängelse har före- träde och att fängelsestraff ska väljas i sista hand. Som skäl för fäng- else får rätten beakta brottslighetens straffvärde, art och att den tilltalade tidigare har gjort sig skyldig till brott.
Vissa typer av brott anses vara av så allvarlig art att påföljden bör bestämmas till fängelse även vid låga straffvärden. Den praxis som
109Jfr prop. 2017/18:220 s. 228.
207
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
har utvecklats i fråga om brottets art bygger på tanken att det beträf- fande vissa särskilda brottstyper finns ett behov av att ta hänsyn till intresset av allmän laglydnad. Ett skäl att särbehandla ett visst brott i påföljdshänseende kan vara att det rör sig om svårupptäckt brotts- lighet eller att brottstypen innefattar en samhällsfara som inte reflek- teras på annat sätt.110 Även sådana förhållanden som att till exempel en viss form av brottslighet har blivit mer utbredd i vissa fall kan vara av betydelse.111 Brottstypen är dock inte ensamt avgörande; en individualiserad bedömning ska göras av hur starkt brottslighetens art talar för fängelse i det enskilda fallet.112
I första hand är det lagstiftarens uppgift att i samband med till- komsten av ny lagstiftning uttala sig om viss brottslighet utgör s.k. artbrott. Enligt Högsta domstolen är utrymmet för att genom rätts- utveckling i praxis särbehandla ytterligare brottstyper med hänvis- ning till deras art begränsat.113 I den rättsvetenskapliga litteraturen har begreppet art diskuterats och ibland kritiserats. Det har bland annat talats om s.k. artbrottsinflation, dvs. att fler och fler brott be- traktas som artbrott, vilket riskerar att urvattna systemet. Det har framförts att det därför bör intas en restriktiv hållning till att betrakta fler brott som artbrott och att så endast bör ske när det föreligger mycket goda skäl för det.114
Lagstiftaren har inte tidigare uttalat sig om korruptionsbrott är av sådan art att det finns skäl för fängelse. Högsta domstolen utta- lade i rättsfallet NJA 2012 s. 307 att det inte fanns skäl för att mera allmänt bedöma mutbrott som s.k. artbrott men att det under vissa omständigheter kan vara att anse som artbrott. I det aktuella målet var det frågan om brott som syftat till att påverka en myndighets be- slutsfattande i frågor av väsentlig betydelse (en trafikinspektör som mottagit betalning av en trafikskolelärare för att godkänna körkorts- elevers uppkörningar). Domstolen uttalade att det var fråga om en brottslighet som var svår att upptäcka och som generellt måste anses medföra betydande skadeverkningar för allmänhetens förtroende för det allmännas myndighetsutövning. Det var därmed en brotts- lighet som det ansågs särskilt angeläget att stävja. Högsta domstolen
110Jfr ”De kinesiska kullagren” NJA 2014 s. 559, p. 32.
111Jfr prop. 1987/88:120 s. 37 och 100.
112Jfr NJA 1999 s. 561, ”De kinesiska kullagren” NJA 2014 s. 559 p.
113Se NJA 1992 s. 190.
114Jfr Asp, ”Brottslighetens art” – kommentar till Dag Victors och Andrew von Hirschs uppsatser, SvJT 2003 s. 151 f.
208
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
ansåg därför att det fick anses föreligga en presumtion för att påfölj- den skulle bestämmas till fängelse vid korruptionsbrottslighet av detta slag. I underrättspraxis har i några fall mutbrott inte bedömts vara av sådan art att det utgör skäl för fängelse115 medan brottslig- hetens art i andra fall har anförts som skäl för att bestämma påfölj- den till fängelse.116
Flera brott som skadar allmänna intressen har ansetts vara av sådan art att det råder presumtion för fängelse. Vad gäller brottet mened har till exempel uttalats att det ska behandlas som ett artbrott efter- som det innefattar ett åsidosättande av respekten för rättsväsendet och påverkar möjligheterna att upprätthålla rättssystemets effekti- vitet och tillförlitlighet.117 Liksom mened utgör mutbrott i många fall ett angrepp på rättsstatens funktion och utgör ytterst ett hot mot det demokratiska systemet. Brottsligheten är ofta svårupptäckt eftersom det sällan finns ett intresse från vare sig givaren eller taga- ren av att anmäla brottet. Vår uppfattning är att det finns goda skäl för att mutbrott ska anses vara av sådan art att presumtionen för fängelse är stark även vid förhållandevis låga straffvärden. Det bör dock främst gälla de fall där centrala allmänna intressen och integri- teten i samhällsviktiga tjänster hotas. Vid bedömningen av ett enskilt brotts så kallade artvärde får det därför särskild betydelse vilken sam- hällsfara som brottet har utgjort.
5.3.5Straffansvaret för förtroendemissbruk
Bedömning: Det finns inte skäl att ändra bestämmelsen om tro- löshet mot huvudman.
Bakgrund till översynen
Brottet trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § brottsbalken) kan också sägas utgöra en form av korruptionsbrott, även om bestämmelsen inte enbart tar sikte på korrupta handlingar utan förtroendemissbruk generellt. I 2010 års betänkande Mutbrott föreslogs att det i straff-
115Se bl.a. RH 1997:43 och Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 15 december 2021 i mål B
116Se bl.a. Svea hovrätts dom den 11 oktober 2024 i mål B
117Jfr rättsfallet NJA 1996 s. 757.
209
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
bestämmelsen om trolöshet mot huvudman skulle anges att gärningen består i att någon i visst syfte tar emot, godtar ett löfte om eller begär en förmån eller på annat sätt missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar huvudmannen. På så sätt skulle det enligt utred- ningen bli tydligt att förtroendemissbruket kan utgöras av att gär- ningsmannen låter sig mutas.118 Regeringen ansåg dock inte att det fanns skäl att genomföra den föreslagna ändringen eftersom det redan av gällande rätt följde att den omständigheten att någon låter sig mutas kan vara ett sådant missbruk av förtroendeställning som föranleder ansvar för trolöshet mot huvudman. Dessutom hade ett antal remissinstanser pekat på att ändringen skulle kunna leda till tillämpningsproblem, bland annat i påföljdshänseende och såvitt gäl- ler möjligheten att i brottskonkurrens döma för både trolöshet mot huvudman och tagande av muta. Regeringen anförde att varje änd- ring i en så central straffbestämmelse måste förutsätta bland annat att det finns ett uttalat behov och att ändringen inte riskerar att för- svåra tillämpningen av bestämmelsen.119
En första förutsättning för ansvar för brottet trolöshet mot huvud- man är att gärningsmannen innehar en viss förtroendeställning. Där- utöver ska han eller hon på grund av sin förtroendeställning ha fått till uppgift att för annan sköta en ekonomisk eller rättslig angelägen- het, självständigt hantera en kvalificerad teknisk uppgift eller över- vaka skötseln av ekonomisk angelägenhet eller kvalificerad teknisk uppgift. Den straffbelagda gärningen består i att gärningsmannen sviker det speciella förtroendet genom att missbruka sin särskilda maktställning och därigenom skadar sin kontrahent i ekonomiskt hänseende. Det är dock inte fråga om en generell kriminalisering av avtalsbrott, utan det förutsätter att gärningsmannen också påtagligt har brustit i lojalitet mot den berättigade.
Av kravet på förtroendeställning följer att uppgifterna måste utföras med viss självständighet. Det kan alltså inte enbart röra sig om en rådgivande funktion eller uppgifter som vederbörande utför under någon annans direkta kontroll eller ledning. Möjligheten att förfoga över huvudmannens ekonomiska angelägenheter kan emel- lertid vara såväl rättslig som faktisk. Personen kan ha fullmakt att företräda huvudmannen och på det sättet möjlighet att förfoga över dennes förmögenhet. Det kan ofta vara fråga om en ställningsfull-
118Se SOU 2010:38 s. 160 f.
119Se prop. 2011/12:79 s. 24.
210
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
makt som följer direkt av anställnings- eller uppdragsavtalet. Behörig- het att företräda huvudmannen är dock inte ett krav. Personen kan ha fått tillgång till upplysningar av ekonomisk betydelse, till exem- pel rörande yrkeshemligheter, vilket ger honom eller henne en möj- lighet att gynna en konkurrent och därmed skada huvudmannen. När det handlar om faktiskt handlande, förutsätter en förtroende- ställning att det finns ett beslutsutrymme eller en rätt att fatta be- slut i huvudmannens ställe.120
I Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 18 april 2023 i mål B
Åklagaren gjorde gällande att två av deltagarna i expertgruppen fått erbjudande om och accepterat otillbörliga förmåner från det före- tag som fick kontraktet i form av erbjudanden om anställningar i eller konsultuppdrag för företaget. Tingsrätten kom fram till att de tilltalade hade haft förtroendeställningar som innefattat en uppgift att sköta ekonomisk angelägenhet eller övervaka skötseln därav och dömde de tilltalade bland annat för grov trolöshet mot huvudman. Hovrätten ändrade domen och ogillade åtalet för trolöshet mot huvudman. Enligt hovrättens bedömning medgav uppgifterna om hur upphandlingsarbetet var organiserat och innehållet i upphand- lingsrapporten inte någon annan slutsats än att expertgruppen i for- mell mening hade haft en närmast rådgivande roll i upphandlings- arbetet. Ingen av de tilltalade hade haft någon behörighet att fatta för regionen i förhållande till tredje man bindande beslut. Frågan var då om de ändå i realiteten genom sitt deltagande i expertgruppen
120Jfr SOU 1940:20 s. 198, Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken, En kommentar till 10 kap. 5 §, JUNO Version 23, 2023 och Gustaf Almqvist, Förmögenhetsbrott och förmögenhetsrätt, 2020, s. 506 ff.
211
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
fått uppgiften att sköta eller övervaka skötseln av en ekonomisk angelägenhet och fått utföra denna utan att stå under huvudman- nens direkta kontroll eller ledning. Hovrätten konstaterade att re- sultatet av expertgruppens utvärdering var bindande på så sätt att det inte fanns möjlighet för regionen att välja någon annan anbuds- givare men att regionen däremot hade en möjlighet att avbryta upp- handlingen om det valda alternativet ansågs bli alltför dyrt eller om förutsättningarna för upphandlingens fullföljande påverkades av poli- tiska beslut eller organisatoriska förändringar. Detta innebar, enligt hovrätten, att de tilltalades uppdrag som expertgruppsmedlemmar inte varit så självständigt att de, var för sig eller tillsammans med övriga i expertgruppen, haft ansvar för upphandlingen utan ledning eller kontroll från huvudmannen. De ansågs därför inte haft sådan ekonomisk förtroendeställning som krävs för att de skulle kunna dömas för trolöshet mot huvudman.
I sitt överklagande till Högsta domstolen anförde riksåklagaren att målet aktualiserar frågeställningen om i vilken utsträckning det genom nu rådande straffbestämmelse om trolöshet mot huvudman är möjligt att på ett adekvat sätt beivra allvarliga fall av korruption inom offentliga upphandlingar. Högsta domstolen beslutade att inte meddela prövningstillstånd.121
I våra direktiv har avgörandet lyfts fram och vikten av att lagstift- ningen är effektiv för att kunna beivra korruption i samband med offentliga upphandlingar har betonats. Det har ifrågasatts om inte straffansvar bör träffa även den som, utan att vara självständig, till exempel genom sina arbetsuppgifter kan anses ha en sådan maktställ- ning som gör det möjligt att tillfoga skada på ett sätt som en utom- stående saknar möjlighet till. Vi ska därför överväga om straffbestäm- melsen om trolöshet mot huvudman bör ändras eller förtydligas eller om det finns behov av att på annat sätt utvidga straffansvaret för förtroendemissbruk.
121Se Högsta domstolens beslut den 12 juli 2023 i mål nr B
212
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Det finns inte skäl att ändra bestämmelsen om trolöshet mot huvudman
Brott mot förpliktelser i avtalsförhållanden beivras i svensk rätt främst med civilrättsliga påföljder och inte med straff. Vid avtalsbrott i an- ställningsförhållanden är det framför allt arbetsrättsliga sanktioner såsom uppsägning och avskedande som används. I artikel 1 i fjärde tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna före- skrivs också att ingen får berövas friheten endast på grund av oför- måga att fullgöra en avtalsförpliktelse.
I vissa fall av brott mot förpliktelser, som på ett avgörande sätt skiljer sig från förpliktelser som följer av avtalsförhållanden i allmän- het, har det dock ansetts motiverat att ingripa med straffrättsliga åtgärder. Ett sådant fall är när avtalsförhållandet har karaktären av ett förtroendeförhållande såsom vid brottet trolöshet mot huvud- man. Kriminaliseringen av detta handlande har förklarats med att när någon företräder ett annat subjekt vid skötseln av dess ekono- miska angelägenheter, han eller hon får en särskild möjlighet att för- foga över annans förmögenhet. Det innebär med andra ord en spe- cifik maktställning som kan missbrukas till att göra skada på ett sätt som en utomstående person inte kan. Personkretsen har begränsats genom att den förtroendeställning som missbrukats måste avse sköt- seln eller övervakning av skötseln av en ekonomisk angelägenhet (eller en kvalificerad teknisk uppgift eller rättslig angelägenhet). Det är alltså inte tillräckligt att personen arbetar med något som har ekonomisk betydelse. Därutöver har uppställts ett skaderekvisit som ytterligare begränsar det kriminaliserade området.122
Vår uppfattning är att de i tidigare förarbeten anförda skälen för att begränsa det straffbara området till sådana avtalsförhållanden där gärningsmannen har en viss förtroendeställning eller maktposition kvarstår. Det bör inte komma i fråga med en generell kriminalise- ring av avtalsbrott eller lojalitetsbrott. Andra typer av lojalitetsbrott är dessutom kriminaliserade på annat sätt, till exempel genom be- stämmelserna om mutbrott och tjänstefel.
Frågan är då om det finns skäl att se bredare på den förtroende- ställning som måste föreligga i de fall då personen fått till uppgift att för annan ansvara för ekonomiska angelägenheter eller om det
122Se SOU 1940:20 s. 193 ff. och prop. 1985/86:65 s. 24 f.
213
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
finns anledning att förtydliga bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt nuvarande förståelse omfattar ansvarspositionen sådana upp- gifter avseende huvudmannens ekonomiska angelägenheter som per- sonen får utföra självständigt.123 I det ligger att det inte kan vara fråga om enbart en rådgivande roll.124 Den som föredrar ett beslut för avgörande eller tillhandahåller underlaget för ett beslut omfattas inte av bestämmelsens ansvarsposition. Han eller hon kan alltså inte dömas för trolöshet mot huvudman.125
Som redogjorts för är det främsta skyddsintresset för trolöshets- ansvaret en huvudmans behov av att kunna lita på att hans angelägen- heter inte missköts av den som är satt i hans ställe att sköta dem.
Genom att tilldela personen detta särskilda förtroende har huvud- mannen överfört viss makt, vilket gör att personen i förtroendeställ- ning har särskilda möjligheter att skada huvudmannen. Den som före- drar ett ärende för beslut eller tillhandahåller underlaget har ofta ett betydande inflytande och dennes arbete är i många fall avgörande för det beslut som fattas. Genom att beslutsfattandet ligger kvar hos huvudmannen kvarstår emellertid kontrollmöjligheterna för huvud- mannen och därmed uppstår inte samma skyddsvärda förtroende- förhållande. En gräns dras på det sättet också mot brotten bedrägeri (9 kap. 1 §) och oredligt förfarande (9 kap. 8 §) som kan föreligga om personen vilselett huvudmannen till att själv utföra den skade- bringande handlingen.
Den avgränsning av ansvarspositionen till personer som fått till uppgift att ansvara för annans ekonomiska angelägenheter med viss självständig förefaller därför enligt vår mening vara väl avvägd uti- från bestämmelsens skyddsintresse och intresset av att inte krimi- nalisera avtalsbrott i större utsträckning än motiverat. Om vissa korruptionshandlingar som begås i samband med offentlig upphand- ling därmed faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde bör de i stället beivras på annat sätt (se förslaget till utvidgat ansvar för missbruk av offentlig ställning i kapitel 6).
Det bör dock återigen betonas att kravet på ekonomisk förtro- endeställning är uppfyllt om gärningsmannen fått behörighet att rättshandla med tredje man för huvudmannens räkning utan annan persons överinseende, även om behörigheten inte skulle vara för-
123Jfr Gustaf Almqvist, Förmögenhetsbrott och förmögenhetsrätt, 2020, s. 505.
124Se bl.a. SOU 1940:20 s. 198.
125Däremot kan han eller hon dömas för tagande av muta om han eller hon påverkats till att ut- öva visst inflytande över beslutsprocessen genom att erbjudas eller motta en otillbörlig förmån.
214
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
enad med ett självständigt beslutsutrymme. Vidare kan faktiskt hand- lande omfattas även om vederbörande inte getts rättslig makt att med tredje man ingå avtal eller andra rättshandlingar på huvudman- nens vägnar, förutsatt att det finns ett beslutsutrymme eller rätt att fatta beslut i huvudmannens ställe. Beslutsutrymmet kan till exempel vara kopplat till möjlighet att bestämma hur ett visst mål ska uppnås eller självständigt förhandla med tredje man.126 Innebörden av kravet på förtroendeställning är, som framgår, inte helt lätt att definiera utan måste bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Ett förtydligande i straffbestämmelsen riskerar att göra bestämmelsen mindre flexibel. Det får därför anses vara en bättre ordning att inne- börden fortsatt uttolkas i förarbeten, rättspraxis och juridisk litte- ratur. Sammanfattningsvis är vår bedömning att det inte finns skäl att ändra eller förtydliga bestämmelsen om trolöshet mot huvudman.
5.3.6Straffansvaret för handel med inflytande
Inledning
Inom ramen för den översyn av den straffrättsliga korruptionslag- stiftningen som vi har fått i uppdrag att göra finns det skäl att ana- lysera om det straffansvar för handel med inflytande som infördes 2012 är effektivt och ändamålsenligt eller om det finns behov av för- ändringar. I det sammanhanget ska även Sveriges internationella åtaganden beaktas.
Internationella förpliktelser
Bestämmelser om kriminalisering av handel med inflytande finns i två av de internationella konventioner som Sverige anslutit sig till på korruptionsbekämpningens område. Enligt artikel 18 i FN:s kon- vention mot korruption (UNCAC) ska staterna överväga att krimi- nalisera förfarandet att utlova, erbjuda eller lämna – direkt eller in- direkt – en otillbörlig förmån till en offentlig tjänsteman eller någon annan person, i syfte att denna person ska missbruka sitt verkliga eller förmodade inflytande för att från en förvaltning eller en offent-
126Se SOU 1940:20 s. 198, Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken, En kommentar till 10 kap. 5 §, JUNO Version 23, 2023 och Gustaf Almqvist, Förmögenhetsbrott och förmögenhetsrätt, 2020, s. 506 ff.
215
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
lig myndighet i konventionsstaten få till stånd en otillbörlig förmån för den person som har anstiftat gärningen eller för någon annan per- son. Motsvarande gäller förfarandet att någon begär eller mottar en otillbörlig förmån i nyssnämnda syfte. Det är tillräckligt att gärningen utförs med syfte att personen ska påverka beslutsfattaren. Det saknar betydelse om personen faktiskt har något inflytande över besluts- fattaren eller utövar någon påverkan.127
I artikel 12 i Europarådets straffrättsliga konvention om korrup- tion beskrivs brottet handel med inflytande såsom att utlova, lämna eller erbjuda, direkt eller indirekt, en otillbörlig förmån åt någon som påstår eller bekräftar sig kunna utöva ett oegentligt inflytande över vissa närmare angivna kategorier av beslutsfattare. Den otillbörliga förmånen kan vara avsedd för honom eller henne själv eller för någon annan person. På mottagarsidan består det straffbara i att ta emot, godta ett löfte om eller begära en sådan förmån som ersättning för sitt inflytande, oavsett om detta inflytande sedan faktiskt utövas eller leder till det avsedda resultatet. De kategorier av beslutsfattare som avses i artikeln är inhemska eller utländska offentliga tjänstemän, med- lemmar av inhemska eller utländska offentliga församlingar som har lagstiftande eller förvaltande befogenheter, tjänstemän i internatio- nella organisationer, medlemmar av internationella parlamentariska församlingar samt domare och tjänstemän i internationella domsto- lar. Beslutsfattare inom privat sektor omfattas inte.
Även i förslaget till nytt
127Jfr Cecily Rose m.fl. (red.), The United Nations Convention Against Corruption: A Com- mentary, Oxford, 2019, s. 196.
216
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Tidigare överväganden
Vid anslutningen till Europarådskonventionen reserverade sig Sverige mot att införa straffansvar enligt artikeln om handel med inflytande. Som skäl anfördes att straffvärd påverkan av personer som träffas av beskrivningen redan är kriminaliserad och att en kriminalisering i övrigt enligt artikeln mycket lätt skulle kunna hindra yttrandefri- heten och på så sätt söka påverka makthavare och andra. Det ansågs också svårt att på ett rimligt sätt kunna avgränsa det straffbara om- rådet.128 I anledning av Sveriges tillträde till UNCAC berördes frågan på nytt men det ansågs inte finnas skäl till något annat ställnings- tagande.129 Europarådets organ för att följa upp efterlevnaden av kon- ventionen, Greco, har uppmanat Sverige att dra tillbaka sin reserva- tion mot artikeln.130
År 2012 kriminaliserades vissa av de förfaranden som avses med konventionsbestämmelserna när brottet handel med inflytande in- fördes i 10 kap. 5 d § brottsbalken. Regeringen ansåg att de tidigare bedömningarna angående svårigheterna med att implementera kon- ventionsbestämmelserna i deras fulla vidd framstod som rimliga men att det var möjligt att åstadkomma ett precisare utpekande av straff- värda fall. Straffansvaret begränsades därför till påverkan vid myn- dighetsutövning och offentlig upphandling. Genom avgränsningen träffas, enligt regeringen, centrala områden av samhällslivet samti- digt som påverkan på politisk åsiktsbildning inom och utom parla- mentariska församlingar lämnas utanför. Om det någon gång skulle förekomma påverkansarbete genom anlitat ombud på områdena för myndighetsutövning eller offentlig upphandling – till exempel i ett koncessionsärende med politiska eller internationella implikationer
–ska detta inte i sig utlösa straffansvar. Eftersom ett handlande bara bestraffas om det innefattar mottagande eller lämnande av en för- mån som är otillbörlig bör det enligt förarbetena inte uppstå några problem att avgränsa det straffbara beteendet från seriöst påverkans- arbete. Då Sverige valde att endast kriminalisera vissa av de förfaran- den som omfattas av artikel 12 i Europarådskonventionen återkallades inte den svenska reservationen mot att införa artikeln. Reservationen har förnyats var tredje år och gäller fortfarande.
128Se Ds 2002:67 s. 25 f. och prop. 2003/04:70 s. 33.
129Se Ds 2005:38 s. 66 och prop. 2006/07:74 s. 25.
130Se bl.a. GRECO, Third Evaluation Round, Evaluation Report on Sweden, 19 februari 2009 och Compliance Report on Sweden, 1 april 2011.
217
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Det nuvarande straffansvarets tillämpningsområde
Bestämmelsen om handel med inflytande är subsidiär till brotten tagande och givande av muta och i stora delar är ansvaret också över- lappande. Brotten tagande och givande av muta innefattar minst två personer – den som lämnar en förmån (A) och den som tar emot131 förmånen för utövandet av anställningen eller uppdraget (B). Vid brottet handel med inflytande finns ytterligare en person (C), som kan beskrivas som en mellanhand som tar emot en förmån för att påverka B. Vid handel med inflytande lämnas alltså förmånen till C, i utbyte mot inflytande på B.
Bestämmelsen om handel med inflytande kan komplettera ansva- ret för mutbrott eftersom det för straffansvar inte krävs att C inne- har en viss tjänst eller att den som ska påverkas (B) tar emot en för- mån för sin tjänsteutövning. Det är dock inte helt enkelt att dra en gräns mellan vad som utgör mutbrott och vad som i stället faller in under bestämmelsen handel med inflytande. Om C har möjlighet att i tjänsten påverka B:s beslut eller åtgärd, till exempel för att C förbereder underlaget för beslutet, döms C i stället för tagande av muta och A för givande av muta. Om C är en mellanhand som vidare- befordrar förmånen till B döms också A för givande av muta, B för tagande av muta och C för medverkan eller också för tagande av muta beroende på graden av medverkan. Likaså, om B är införstådd med att C tar emot en otillbörlig förmån för B:s tjänsteutövning gör sig A skyldig till givande av muta, B till tagande av muta och C för med- hjälp eller för tagande av muta, även om B inte skulle få del av för- månen. För att rekvisiten i brotten givande av muta och tagande av muta ska vara uppfyllda krävs nämligen inte att B fysiskt tagit emot förmånen utan det är tillräckligt att denne känner till att förmånen lämnats och har uttryckt sitt godkännande eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet.
I förarbetena till bestämmelsen om handel med inflytande ges som exempel på fall av handel med inflytande som inte omfattas av straffansvaret för tagande och givande av muta att den som tar emot förmånen visserligen arbetar på samma arbetsplats som den som ska fatta beslutet, men utan samröre med honom eller henne i själva tjänsteutövningen. Inflytandet utövas då i det dagliga umgänget
131I det följande kommer för enkelhetens skull användas begreppen ”lämna” och ”ta emot” för den brottsliga handlingen men att godta, begära, utlova eller erbjuda omfattas också av straffansvaret.
218
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
mellan kollegor och inte inom ramen för mottagarens tjänsteutöv- ning. Kravet på tjänstesamband i bestämmelserna om givande och tagande av muta skulle därmed, enligt regeringen, inte vara uppfyllt.
En annan situation som nämns är att den som tar emot förmånen är närstående – till exempel make eller barn – till beslutsfattaren.132
De förstnämnda fallen torde i praktiken vara mycket få. Som redo- gjorts för tidigare krävs det inte för att kravet på tjänstesamband ska vara uppfyllt att åtgärden omfattas av arbets- eller uppdragstagaren formella behörighet eller att den ankommit på honom eller henne.
Ett tjänstesamband anses i allmänhet finnas så snart mottagaren har någon möjlighet till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren, även om han eller hon inte kan utöva inflytande över en särskild beslutsprocess. I många fall då mottagaren av förmånen arbetar på den arbetsplats som ska vidta åtgärden eller fatta beslutet torde det kravet vara uppfyllt och det därför bli fråga om att döma för givande respektive tagande av muta. Det blir därmed inte aktu- ellt att tillämpa bestämmelsen om handel med inflytande.133
De fall då straffbestämmelsen om handel med inflytande bör kunna ha ett visst tillämpningsområde är när C inte har möjlighet till påverkan i tjänsten i något avseende som berör A och tar emot en förmån för att påverka B men utan att det går att visa att B haft kännedom om det eller att förmånen kommit även B till handa. Det torde i praktiken framför allt vara fråga om situationer då det är svårt att bevisa att även B fått del av eller haft kännedom om förmånen. C kan, som nämns i förarbetena, vara en närstående, men det kan lika gärna vara en konsult eller agent med ingångar till makten.
För straffbarhet krävs inte att C faktiskt påverkat B eller att C uppnått önskat resultat. Det finns alltså inget krav på effekt. Det krävs emellertid att C rent objektivt hade förutsättningar för sådan påverkan och att C handlat med ett direkt uppsåt att påverka B. Bestämmelsen begränsas också enligt nuvarande lydelse av att det måste vara fråga om en otillbörlig förmån och att det ska gälla påverkan vid myndig- hetsutövning och offentlig upphandling.
132Se prop. 2011/12:79 s. 33.
133Jfr Thorsten Cars och Natali Engstam Phalén, Mutbrott, 4 uppl. 2020, s. 48 f. och Suzanne Wennberg, Handel med inflytande – ett nytt brott utan tillämpningsområde?, i Festskrift till Josef Zila, 2013, s. 215 ff.
219
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
En ändrad utformning av straffansvaret
Förslag: Straffbestämmelsen om handel med inflytande ska ändras. Ansvar ska träffa den som – i annat fall än som avses i bestäm- melsen om mutbrott – utlovar, erbjuder eller lämnar respektive begär, godtar ett löfte om eller tar emot en förmån för att utöva otillbörlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vidtas av en annan person vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag.
Inledande anmärkningar
I den rättsvetenskapliga litteraturen har i ifrågasatts om det överhuvud- taget finns ett tillämpningsområde för brottet handel med inflytande med nuvarande utformning av bestämmelsen.134 Det kan också kon- stateras att någon lagföring av brottet inte har skett. Det bör därför övervägas om det straffansvar som infördes 2012 är effektivt och ändamålsenligt. Med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden framstår det inte som ett alternativ att avskaffa brottet handel med inflytande. Det bör i stället övervägas om bestämmelsen har fått en ändamålsenlig utformning eller om straffansvaret bör ändras eller förtydligas för att bättre träffa de straffvärda fallen. Vidare bör ett eventuellt förändringsbehov kopplat till frågor om åtalsprövning, gradindelning och straffvärde övervägas utifrån syftet att åstad- komma en effektiv, modern och ändamålsenlig strafflagstiftning.
Det straffvärda handlandet
Brottet handel med inflytande har i huvudsak samma skyddsintressen som andra korruptionsbrott: korrekt utövning av offentlig makt, de offentliga organens integritet och allmänhetens förtroende för det offentliga. Handlingar som hotar dessa intressen bör omfattas av straffansvaret. Alla former av försök till påverkan på offentligt be- slutsfattande eller handlande hotar emellertid inte dessa intressen.
134Se Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken, En kommentar till 10 kap. 5 d §, JUNO Version 23, 2023, Rolf Holmquist och Ola Liljemark Ragnar, Brotten i näringsverksamhet, JUNO version 6, 2024, s. 235 och Suzanne Wennberg, Handel med inflytande – ett nytt brott utan tillämpnings- område?, i Festskrift till Josef Zila, 2013, s. 215 ff.
220
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Tvärtom är möjligheten att föra fram åsikter och intressen grund- läggande i en demokrati och kan bidra till att många olika intressen blir belysta. Det är därför av största vikt att kriminaliseringen av handel med inflytande träffar de klandervärda fallen men att någon tvekan inte råder om att legitimt påverkansarbete är tillåtet.
Även i de internationella instrumenten görs denna distinktion. I den förklarande rapporten till Europarådets straffrättsliga konven- tion om korruption uttalas att skyddsintresset för brottet är det- samma som vid andra korruptionsbrott: transparens och oberoende vid offentligt beslutsfattande. Kriminaliseringen är avsedd att skydda det offentliga livets korrekta och okorrumperade funktionssätt, så- väl i förvaltning som politik, genom att angripa dels att personer som står makten nära profiterar på sin situation, dels att utomstående ex- ploaterar dessa personers verkliga eller förmodade inflytandekapital. Bestämmelsen tillåter fördragsslutande parter att ta itu med den så kallade ”bakgrundskorruptionen”, som undergräver medborgarnas förtroende för att den offentliga förvaltningen är rättvis. Kravet på att inflytandet ska vara oegentligt eller olämpligt innebär att det måste finnas ett korrupt uppsåt hos den som ska utöva inflytandet. Erkända och seriösa former av lobbying faller därmed utanför krimi- naliseringen.135
Det är emellertid inte helt lätt att dra en tydlig gräns mellan otillå- tet och tillåtet påverkansarbete. Klart är att all typ av öppen och seriös påverkan på offentliga beslutsfattare bör vara tillåten. Det kan till ex- empel vara ett ombud som argumenterar för sin huvudmans intressen i en process eller en intresseorganisation som genom ombud öppet för fram sina åsikter till en beslutsfattare. Det kan dock inte vara tillräckligt att påverkan sker i det fördolda för att den ska vara straff- värd. Det bör i vissa fall vara tillåtet att anlita en person för att föra fram en viss åsikt till en beslutsfattare även om det inte sker öppet. Det gäller även information och åsikter som är dåligt underbyggda eller tydligt representerar ett särintresse. Det bör först vara när in- flytandet missbrukas för att påverka beslutsfattaren att ta ovidkom- mande hänsyn som straffansvar ska komma i fråga. Det är då som gärningen riskerar att undergräva förtroendet för ett opartiskt besluts- fattande. Så kan vara fallet till exempel om påverkan syftar till att någon otillbörligen ska gynnas, att få tjänstemannen att handla plikt-
135Council of Europe, Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, Strasbourg 27 januari 1999, para.
221
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
stridigt eller på annat sätt åsidosätta demokratins och det offent- ligas spelregler. Med vilken öppenhet om det verkliga syftet som utövandet av påverkan sker kan i det sammanhanget få betydelse.
Otillåten påverkan är skadligt för det oberoende utövandet av offentlig makt och förtroendet för det allmänna oavsett i vilken offentlig verksamhet det sker. Ett viktigt skyddsintresse för bestäm- melserna i de internationella konventionerna är allmänhetens för- troende för det politiska systemet och politiska partier och därmed för en välfungerande demokrati.136 Otillbörlig påverkan på en leda- mot i en beslutande politisk församling kan få stora konsekvenser för allmänhetens förtroende för att landet styrs på ett ansvarsfullt, opartiskt och korrekt sätt.
Det ska uppställas krav på att påverkan ska vara otillbörlig
I kommentarerna till de internationella konventionerna har fram- hållits att brottet handel med inflytande har till syfte att fylla luckorna i den straffrättsliga korruptionslagstiftningen genom att även träffa fall där olika former av inflytande (och inte bara förmåner) används för att vinna otillbörliga fördelar av offentliga tjänstemän.137 Bestäm- melsens breda angreppsätt gör det dock svårare att avgränsa det straff- bara området på ett sådant sätt så att enbart straffvärda handlingar träffas av kriminaliseringen.
En utgångspunkt för en ändrad utformning av straffbestämmel- sen om handel med inflytande bör vara att den träffar de straffvärda fallen av påverkan men inte fallen av legitim påverkan. I de internatio- nella instrumenten görs den avgränsningen genom en kvalificering av den påverkan som ska ha utövats eller avsetts att utövas. I arti- kel 18 i UNCAC uppställs ett krav på att syftet med påverkan ska vara att få till stånd en otillbörlig förmån för den person som har anstiftat gärningen eller någon annan. Samma krav på avsikt med gärningen uppställs i förslaget till nytt
i Europarådets straffrättsliga konvention om korruption är kravet
136Jfr Opening speech by Mr D. Tarschys, Secretary General of the Council of Europe, s. 10 i Trading in influence and the illegal financing of political parties, Third European Conference of Specialised Services in the Fight against Corruption, Madrid
137Jfr Council of Europe, Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption, Strasbourg 27 januari 1999, para. 64 och Cecily Rose m.fl. (red.), The United Nations Con- vention Against Corruption: A Commentary, Oxford, 2019, s. 193.
138I rådets förhandlingsposition föreslås att det dessutom ska uppställas krav på att inflytandet som utövas ska vara olagligt (improper).
222
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
att det inflytande som utlovas eller utövas är oegentligt (improper). Till skillnad från i de internationella instrumenten uppställs i den nuvarande svenska utformningen av bestämmelsen inget krav på att den påverkan som ska utövas ska vara otillåten, oegentlig eller otill- börlig eller att syftet med handlingen ska vara att erhålla en otillbör- lig förmån. Frågan är om ett sådant krav kan anses rymmas inom bedömningen av om den förmån som tas emot eller lämnas är otill- börlig eller om det behöver förtydligas.
I författningskommentaren till bestämmelsen om handel med inflytande anges att innebörden av otillbörlighetsbegreppet är den- samma som i bestämmelserna om givande och tagande av muta.139 Otillbörlig är, enligt den förståelse som utvecklats i förhållande till mutbrotten, varje transaktion som objektivt sett har förutsättningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts.
Vid brottet handel med inflytande är det mellanhanden, C, som tar emot förmånen för att påverka annans beslut eller åtgärd. Trans- aktionen kan alltså bara indirekt påverka utförandet av det offent- liga uppdraget. Det som har betydelse för om en handling ska för- anleda straffansvar är inte i första hand karaktären av den förmån som lämnas mellan A och C utan vilken typ av påverkan som C ut- övar eller utlovar att utöva på B. Vid bedömningen av om en förmån är otillbörlig skulle det möjligen kunna beaktas omständigheter som är relaterade till syftet med att förmånen lämnas, dvs. den påverkan som ska utövas. Det går emellertid inte att utläsa direkt ur bestäm- melsen och det är inte helt klart på vilket sätt det ska ske. För att tyd- liggöra att det som främst har betydelse för gränsdragningen mellan det straffbara området och legitimt påverkansarbete är i vilket syfte och på vilket sätt inflytandet utövas bör det anges uttryckligen i lag- text. Vi föreslår därför att det, liksom i de internationella instrumen- ten, införs ett krav på att den påverkan som utövas ska vara otillbörlig.
Med ett krav på att påverkan ska vara otillbörlig saknas det enligt vår bedömning behov av att också ställa krav på att förmånen ska vara otillbörlig. Om en förmån tas emot eller lämnas för att utöva otillbörlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som ska fattas eller
139Se prop. 2011/12:79 s. 47.
223
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
vidtas i offentlig verksamhet bör handlandet vara straffbart, oavsett karaktären på förmånen.140
Genom kravet på att påverkan ska vara otillbörlig tydliggörs att det centrala för bedömningen av om handlandet är straffbart är vilken påverkan som utövas och syftet med denna. Vad som är otillbörligt måste avgöras genom en helhetsbedömning av samtliga omständig- heter. Om påverkan syftar till att någon otillbörligen ska gynnas av tjänstemannens handlande eller till att få tjänstemannen att handla pliktstridigt är det normalt att anse som otillbörlig påverkan. Så är även fallet om gärningen på annat sätt är ägnad att undergräva förtro- endet för opartiskt beslutsfattande. Av betydelse för bedömningen är huruvida det är tydligt i vems och i vilket intresse påverkan sker. Även förmånens värde kan påverka bedömningen. Om värdet på för- månen inte står i proportion till det uppdrag som ska utföras kan det tyda på att den påverkan som ska utövas inte är legitim. Om den be- slutsfattare eller det beslut som ska påverkas är särskilt viktigt att skydda mot otillbörlig påverkan ska gränsen för vad som ska anses tillbörligt sättas lägre. Det går inte att komma ifrån att det kommer att uppstå gränsdragningsfrågor mellan vad som utgör otillbörlig och laglig påverkan. Samma gränsdragningsproblem mellan det straffvärda och det tillåtna beteendet förekommer dock även i andra straffbestäm- melser, bland annat vid givande och tagande av muta. Den närmare innebörden av vad som ska anses som otillbörlig påverkan får utveck- las i rättspraxis och kan komma att förändras över tid.
Straffansvaret ska omfatta åtgärd eller beslut som fattas eller vidtas vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag
Det nuvarande straffansvaret är begränsat till påverkan vid myndig- hetsutövning och offentlig upphandling. Frågan är om det även fort- sättningsvis finns anledning att begränsa ansvaret till viss verksam- het och hur i så fall en sådan begränsning ska se ut.
Ansvaret för handel med inflytande i de internationella instru- menten är avgränsat till i huvudsak beslut och åtgärder av offentliga tjänstemän eller medlemmar av politiska beslutande församlingar. Varken Europarådets straffrättsliga konvention eller UNCAC om- fattar handel med inflytande i privat sektor. Med hänsyn till att de
140Jfr Cecily Rose m.fl. (red.), The United Nations Convention Against Corruption: A Com- mentary, Oxford, 2019, s. 197.
224
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
intressen som bestämmelsen är avsedd att skydda framför allt är transparens och oberoende hos den offentliga förvaltningen och i det politiska beslutsfattandet finns det inte heller skäl att låta den svenska bestämmelsen omfatta påverkan på anställda eller uppdrags- tagare inom den privata sektorn.
Det finns däremot skäl att se allvarligt på otillbörlig påverkan i all offentlig verksamhet och i det politiska beslutsfattandet. Även om korruption som förekommer i samband med myndighetsutöv- ning och offentlig upphandling många gånger kan anses särskilt allvar- lig är all korruption inom det offentliga förtroendeskadlig. Åklagare på Riksenheten mot korruption har också påpekat att begränsningen till myndighetsutövning och offentlig upphandling är problematisk i internationella sammanhang eftersom begreppen kan vara svåra att tillämpa på förhållanden i andra länder. Det finns därutöver ett värde i att Sverige genomför bestämmelserna i de internationella konventionerna fullt ut. Den personkategori som omfattas av kon- ventionernas bestämmelser, särskilt Europarådets, är bred och om- fattar både tjänstemän i all offentlig verksamhet – oavsett om den bedrivs i offentligrättslig eller privaträttslig form – och ledamöter i politiska beslutande församlingar. En fortsatt reservation mot att införa bestämmelsen om handel med inflytande i Europarådskon- ventionen fullt ut kan signalera att Sverige ser mindre allvarligt på den här typen av brott när de begås vid beslutsförfaranden i till ex- empel politiska församlingar.
Som redogjorts för finns det påverkan på det politiska besluts- fattandet som är straffvärd och som bör omfattas av en kriminali- sering. Även om det framför allt torde röra sig om sådana beslut som utgör myndighetsutövning saknas det skäl att begränsa bestäm- melsen på detta sätt. Skälet för att begränsa tillämpningsområdet för bestämmelsen har tidigare angetts vara risken att en kriminali- sering av påverkan inom politiska församlingar skulle kunna komma i konflikt med yttrandefriheten. Genom begränsningen av straffan- svaret till otillbörlig påverkan anser vi att risken för att en utökad bestämmelse kommer i konflikt med yttrandefriheten är mycket liten. Det bör bara vara påverkan som ligger klart utanför gränsen för det godtagbara som omfattas av straffansvaret. Att lobbyister betalas för att påverka politiska beslutsfattare i viss riktning är i sig inte otillåtet. Att en före detta kollega eller en släkting till politikern i hemlighet tar emot ersättning för att framföra vissa argument till
225
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
politiken är inte heller nödvändigtvis straffbart utan beror på vilken typ av påverkan som utövas och syftet med denna. För att öka trans- parensen i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister finns annan lagstiftning, såsom lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier.141 En stor del av det handlande som omfat- tas av bestämmelsen om handel med inflytande, även i förhållande till politiskt beslutsfattande, är dessutom redan straffbelagt som tagande av muta eller givande av muta.142
Utgångpunkten bör alltså vara att en förutsättning för straffan- svar ska vara att förmånen ges eller tas emot för att utöva otillbörlig påverkan på beslut eller åtgärd som fattas eller vidtas i offentlig verk- samhet och i det politiska beslutsfattandet. Frågan är hur detta bör regleras i lagtexten. Personkretsen måste vara tillräckligt bred för att innefatta de personer som omfattas av ansvaret i de internationella konventionerna. Även personer som inte är offentliga tjänstemän, men som utövar en motsvarande makt bör omfattas.
Det straffrättsliga ansvaret i svensk rätt knyts normalt sett till gärningens typ snarare än till gärningsmannens funktion. När det gäller brott som begås av eller mot statliga företrädare beror straff- barheten i bestämmelserna om våld mot tjänsteman (17 kap. 1 § brottsbalken) och om tjänstefel (20 kap. 1 § brottsbalken) på om personen har blivit utsatt för eller själv utfört gärningen i eller vid myndighetsutövning.143 Begreppet offentlig tjänsteman förekommer sällan i svensk straffrättslig lagstiftning. Däremot används begreppet, som nämnts, i de internationella instrumenten. Det finns skäl att knyta an till begreppet i de internationella konventionerna så att tolk- ningen av begreppet lättare kan ske i enlighet med de internationella konventionerna och risken undviks att det svenska begreppet blir för snävt i förhållande till det i de internationella instrumenten. Sam- tidigt finns det skäl att även fortsättningsvis knyta bestämmelsens tillämpningsområde till själva utövandet av tjänsten. Vi föreslår där- för att bestämmelsens tillämpningsområde ska utvidgas till att om- fatta all otillbörlig påverkan på beslut eller åtgärd som fattas eller vid- tas vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Begreppen
141I betänkandet Ökad insyn i politiska processer (SOU 2025:52) har därutöver föreslagits att det införs en ny lag om insyn i kommunikation med syfte att påverka politiska beslut.
142Jfr prop. 1998/99:32 s. 92 f., Lagrådets yttrande den 13 november 1998 i prop. 1998/99:32 s. 160 f. och SOU 2004:22 s. 93 ff.
143Se Ds 2015:42 s. 197 ff. för en redogörelse av ämbetsansvarsreformen och de förändringar i detta avseende som den förde med sig.
226
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
offentlig tjänst och offentligt uppdrag ska tolkas brett, i enlighet med de internationella instrumenten, och omfatta allt utövande av offent- liga funktioner, oavsett om det sker inom ramen för en verksamhet som bedrivs i offentligrättslig eller i privaträttslig form. Begreppet offentligt uppdrag omfattar förtroendevalda i politiska organ. En närmare redogörelse för vilka som omfattas av begreppen ges i för- fattningskommentaren.
Övriga förutsättningar i bestämmelsen
I bestämmelsen om tagande av muta anges uttryckligen att straffan- svar omfattar även den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv. Motsvarande föreskrift saknas i bestämmelsen om handel med inflytande. Det saknas skäl att inte låta straffansvaret omfatta även de fall då den otillbörliga förmånen tillfaller någon annan än den som ska utöva inflytandet. Det bör där- för anges i bestämmelsen. En förutsättning är, liksom vid mutbrott, att gärningsmannen känner till och har uttryckt sitt godkännande att förmånen har lämnats direkt till någon annan eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet.
Liksom tidigare krävs det inte för att handlandet ska vara straff- bart att påverkan faktiskt utövats eller att det lett till önskat resul- tat. Det krävs däremot att mottagaren av förmånen objektivt sett har haft förutsättningar att utöva sådan påverkan. Om mellanhan- den saknat all möjlighet till påverkan är inte förutsättningarna för straffansvar uppfyllda.
Åtalsprövningsregeln, gradindelning och straffvärde
Förslag: Det ska inte finnas någon bestämmelse om åtalspröv- ning kopplat till straffbestämmelsen om handel med inflytande. Minimistraffet för handel med inflytande av normalgraden
ska höjas till fängelse och maximistraffet till fängelse i tre år. Det ska införas en bestämmelse om grov handel med infly-
tande. Straffskalan ska vara fängelse i lägst två år och högst sex år. Bestämmelsen ska ha samma kvalifikationsgrunder som före- slås för grovt mutbrott.
227
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Handel med inflytande har enligt nuvarande lagstiftning samma straff- skala som tagande av muta och givande av muta, nämligen böter eller fängelse i högst två år. Någon särskild straffskalan för grovt eller ringa brott finns inte. Reglerna om åtalsbegränsning i 10 kap. 10 § tredje stycket brottsbalken omfattar även brottet handel med inflytande.
Samma skäl som anförts i fråga om det föreslagna mutbrottet gör sig gällande i fråga om att ta bort regeln om åtalsprövning för brottet handel med inflytande. Bedömningen av vilka fall som är straffvärda görs inom ramen för prövningen av om det är fråga om otillbörlig påverkan. Vi ser därför inte heller något behov en åtalsprövnings- regel i förhållande till brottet handel med inflytande.
Även skyddsintressena är i huvudsak desamma som vid mutbrott. Det finns inte skäl att behandla brotten olika ur ett straffvärdemäs- sigt perspektiv. Minimistraffet för handel med inflytande bör därför höjas till fängelse och straffmaximum till fängelse i tre år.
Liksom vid mutbrott är det viktigt vid straffvärdebedömningen att det finns möjlighet att göra en nyanserad bedömning som tar hänsyn till omständigheterna kring brottet. Vi anser därför att det bör införas ett grovt brott med samma straffskala som för det för- slagna grova mutbrottet, dvs. fängelse i lägst två år högst sex år. För att göra det tydligare vilka fall av handel med inflytande som ska hän- föras till den grova straffskalan och underlätta för domstolarna att göra mer nyanserade bedömningar anser vi att kvalifikationsgrunder bör införas även för grov handel med inflytande. Eftersom handel med inflytande har i huvudsak samma skyddsintresse som mutbrott bör samma kvalifikationsgrunder införas i straffbestämmelsen om grov handel med inflytande som vid grovt mutbrott.
Vi ser dock inte samma behov av ett ringa brott som vid mut- brott. Brottet handel med inflytande omfattar inte påverkan inom privat sektor. De fall som har bedömts som så klandervärda att de omfattas av straffansvaret hotar alltid ett allmänt intresse. Vi anser därför inte att det finns skäl att införa ett ringa brott.
228
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
5.3.7Straffansvaret för korruption i internationella affärsförbindelser
Inledning
Korruption i internationella affärstransaktioner (s.k. foreign bribery) är ett internationellt och gränsöverskridande problem med skadliga verkningar både för den internationella handeln och för samhället i stort. Under senare år har vikten av ett globalt, strukturerat arbete mot korruption betonats allt mer. Det finns numera ett flertal inter- nationella instrument på antikorruptionsområdet som Sverige har anslutit sig till (se kapitel 4). I dessa framhålls vikten av att företag kan hållas ansvariga för den internationella korruptionen.
Av de åtal som väckts i Sverige för mutbrott i internationella affärs- förbindelser har endast ett fåtal lett till fällande dom och ingen juri- disk person har hittills ålagts företagsbot för ett internationellt mut- brott.144 Vid internationella organisationers granskning av hur Sverige lever upp till sina åtaganden enligt konventionerna har Sverige åter- kommande rekommenderats att se över vilka åtgärder som kan vidtas för att bättre kunna bekämpa korruption i internationella affärsför- bindelser.
I samband med 2012 års reform av korruptionslagstiftningen infördes brottet vårdslös finansiering av mutbrott. Brottet ansågs särskilt kunna vara ett verksamt och lagtekniskt möjligt medel för att främja framväxten av korruptionsförebyggande åtgärder på före- tagens sida. Straffbestämmelsen har inte lett till några lagföringar.
Mot den här bakgrunden har utredningen fått i uppdrag att ana- lysera och ta ställning till om straffansvaret för näringsidkares kor- ruption i utländska affärsförbindelser bör ändras eller förtydligas för att säkerställa att det är effektivt och modernt. Det ska enligt våra direktiv bland annat övervägas en kriminalisering av klander- värt risktagande.
I det här avsnittet ska särskilt analyseras vilket ansvar som kan och bör kunna utkrävas av näringsidkare för korruptionsbrott i inter- nationella affärsförbindelser. Det straffrättsliga regelverket mot kor- ruption måste emellertid betraktas som en helhet. Bestämmelserna
144Se Svea hovrätt den 10 januari 2024 i mål B
229
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
är generella och skiljer inte mellan korruption i Sverige och i utlandet. De frågor som redan behandlats avseende hur straffbestämmelserna för mutbrott bör utformas för att åstadkomma en modern och ända- målsenlig korruptionslagstiftning är av högsta relevans även för att bekämpa korruption i internationella affärsförbindelser. Frågan om möjligheterna för svensk domstol att döma över korruptionsbrott som begås utomlands, det vill säga omfattningen av svensk doms- rätt, analyseras i avsnitt 5.3.8.
Internationella åtaganden
De internationella konventionernas krav på ansvar för juridiska personer145
I2021 års rekommendationer,149 antagna av OECD:s medlems- länder, specificeras vad som ytterligare krävs av konventionsstaterna för att åstadkomma ett effektivt ansvar för juridiska personer (se An- nex I. B och C). Staterna ska bland annat säkerställa att statligt ägda företag kan hållas ansvariga för mutbrott i internationella affärsför-
145Se kapitel 4 för en allmän redogörelse av de internationella konventionerna på korruptions- bekämpningens område.
146Se Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, p. 2.
147Se Commentaries on the Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, p. 20.
148Se prop. 1998/99:32 s. 60 ff.
149OECD, Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD/LEGAL/0378, 2021 (2021 års rekom- mendationer).
230
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
bindelser. Straffansvaret för juridiska personer ska enligt rekommen- dationerna inte begränsas till fall där en fysisk gärningsman åtalas eller döms för brott. Vidare följer av rekommendationerna att sta- ternas system för att hålla juridiska personer ansvariga för interna- tionella mutbrott bör följa något av följande synsätt:
•Det ska inte ställas krav på viss befattning (the level of authority) för den person vars agerande utlöser den juridiska personens an- svar utan lagstiftningen ska återspegla de många olika system för beslutsfattande som finns i juridiska personer, eller
•om ansvar för den juridiska personen utlöses endast av hand- lingar av personer i ledningen (with the highest level managerial authority) ska det vara likvärdigt med föregående punkt genom att det omfattar samtliga följande fall: (1) personen i ledningen mutar själv en utländsk tjänsteman, (2) han eller hon ger i upp- drag till eller godkänner att en person med lägre befogenhet ut- för brottet och (3) han eller hon underlåter att förhindra att en person med lägre befogenhet mutar en utländsk tjänsteman.150
Vidare följer av rekommendationerna att konventionsstaterna bör säkerställa att en juridisk person inte kan undgå ansvar genom att använda mellanhänder, däribland besläktade juridiska personer, obero- ende av deras nationalitet, för att erbjuda, utlova eller ge en muta till en utländsk offentlig tjänsteman på den juridiska personens vägnar.151
I artikel 18 (1) i Europarådets straffrättsliga konvention mot kor- ruption åtar sig medlemsländerna att vidta nödvändiga åtgärder för att juridiska personer ska kunna hållas ansvariga för givande av muta, handel med inflytande och penningtvätt, som har begåtts av en fysisk person i ledande ställning till förmån för den juridiska personen.
I den förklarande rapporten till konventionen anges att bestämmel- sen inte innebär någon skyldighet att hålla juridiska personer straff- rättsligt ansvariga utan det som krävs är att sanktionerna är effek- tiva, proportionerliga och avskräckande (se artikel 19).152 I artikel 8
(2)åläggs medlemsländerna att tillse att juridiska personer även kan hållas ansvariga när brist på översyn och kontroll inom företaget möj- liggjort att korruptionsbrott till förmån för företaget har begåtts.
150Se 2021 års rekommendationer, Annex I. B).
151Se 2021 års rekommendationer, Annex I. C).
152Council of Europe, Explanatory Report to the Criminal Law Convention on Corruption (ETS 173), para. 86.
231
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
I likhet med OECD menar Europarådet att företagens storlek och komplexa struktur och organisation gör det allt svårare att iden- tifiera en enskild individ inom ett företag som kan hållas straffrätts- ligt ansvarig, vilket gör att företag kan undgå ansvar på grund av deras kollektiva beslutsfattande. Dessutom kan det korrupta handlandet fortsätta efter att en enskild individ har hållits ansvarig eftersom före- taget som sådant inte avskräcks av individuella sanktioner.153
Även artikel 26 (1) i UNCAC föreskriver ett liknande ansvar för juridiska personer. I utvärderingen av Sveriges implementering av konventionen har Sverige rekommenderats att se över bestäm- melserna om ansvar för juridiska personer för att säkerställa deras effektivitet.154 Även i EU:s rättsstatsrapport har Sverige rekommen- derats att stärka kampen mot mutor i utlandet genom att ändra de befintliga rättsliga definitionerna för att förbättra möjligheterna till lagföring när det gäller mutor i utlandet.155
OECD:s rekommendationer
En regelbunden granskning sker av vilka åtgärder som medlemssta- terna har vidtagit för att genomföra OECD:s konvention om bekäm- pande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internatio- nella affärsförbindelser.156 Granskningen utförs av arbetsgruppen mot korruption (The OECD Working Group on Bribery in International Business Transactions).
Vid de inledande granskningarna av Sverige, i fas 1 och 2, uttryck- tes viss oro bland annat över att företag sällan hålls ansvariga för mutbrott som har begåtts utomlands. Det uttrycktes också osäker- het i frågan om de tillgängliga sanktionerna mot juridiska personer var tillräckliga.
I 2012 års rapport från fas 3 granskningen157 noterade arbets- gruppen mot korruption att Sverige inte hade haft ett enda åtal för
153Ibid., para. 84.
154UNODC, Country Review Report of Sweden, Review by Canada and France of the imple- mentation by Sweden of articles
Convention against Corruption for the review cycle
155Europeiska kommissionen, Rapport om rättsstatsprincipen 2024, landkapitel om situationen för rättsstatsprincipen i Sverige, SWD(2024) 827 final, s. 3 och 14.
156Se artikel 12 i konventionen.
157OECD, Phase 3 Report on implementing the OECD
15juni 2012 (Phase 3 Report).
232
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
ett internationellt mutbrott på mer än åtta år och att någon svensk juridisk person inte hade ålagts företagsbot med anledning av ett internationellt mutbrott sedan konventionen trädde i kraft. Arbets- gruppens uppfattning var att avsaknaden av fällande domar var en signal om att någonting inte fungerade i Sveriges system för att upp- täcka, utreda och åtala utländska mutbrott. Detta särskilt mot bak- grund av det flertal fall som hade rapporterats i media som involve- rade svenska företag, storleken på många svenska företag, deras internationella omfattning och branscher, inklusive försvar, tele- kommunikation och energi.
Arbetsgruppen riktade bland annat följande rekommendationer till Sverige.158
•Reformera förtagsbotsregleringen för att säkerställa att juridiska personer kan hållas ansvariga för internationella mutbrott som begås av anställda på lägre nivå, av mellanhänder, av dotterbolag eller av självständiga uppdragstagare, i alla de fall där detta krävs enligt konventionen och de riktlinjer som gäller för konventio- nens tillämpning.
•Ändra företagsbotsregleringen för att säkerställa att juridiska per- soner även i praktiken kan hållas ansvariga för internationella mut- brott utan samband med åtal eller fällande dom mot den fysiska person som har begått brottet.
•Vidta åtgärder skyndsamt så att svenska juridiska personer kan åläggas sanktioner för internationella mutbrott som begås för deras räkning utomlands även om brottet begås av en mellan- hand som inte är svensk medborgare.
•Säkerställ att sådan dubbel straffbarhet som krävs för att svensk domsrätt ska föreligga enligt den s.k. aktiva personalitetsprincipen kan etableras för internationella mutbrott som involverar svenska medborgare eller svenska företag och som begås utanför Sverige, bland annat även om brottet har preskriberats enligt lagen på gär- ningsorten.159
158Se Phase 3 Report, s. 45 ff.
159För mer ingående redogörelse för OECD:s rekommendationer angående jurisdiktion, se avsnitt 5.3.8.
233
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Sverige rekommenderades också att bland annat höja maximibeloppet för företagsboten. Det befarades att den låga sanktionsnivån i för- hållande till stora kontraktsvärden kunde medföra att juridiska per- soner räknar in kostnaden för en eventuell företagsbot som en ren affärskostnad.160
Arbetsgruppen konstaterade att svenska myndigheter inte hade presenterat något exempel där företagsbot har ålagts för ett uppsåt- ligt brott utan att en eller flera gärningsmän samtidigt har åtalats. Detta har enligt arbetsgruppen medfört att svenska utredningar om internationella mutbrott har kommit att fokusera på enskilda indi- vider i stället för företag, vilket i sin tur har fått till följd att flera ut- redningar om internationella mutbrott har avslutats. Arbetsgruppen bedömde också att den svenska företagsbotsregleringen medger att företag kan undgå ansvar för uppsåtliga brott (till exempel internatio- nella mutbrott) genom att använda gärningsmän som inte är svenska medborgare. I rapporten uttrycks även oro över att distinktionen mellan grovt mutbrott och brott av normalgraden fortfarande är oklar.
Vid 2012 års
160Se Phase 3 Report, s. 22 och 46.
234
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
kryphålet när det oaktsamma finansieringsbrottet begås utomlands av en utländsk medborgare kvarstod enligt rapporten också.161
Rekommendationerna följdes upp i en rapport 2014. Det konsta- terades att Sverige hade gjort betydande framsteg men att ramverket för ansvar för juridiska personer fortfarande var otillfredsställande. År 2017 uttalade arbetsgruppen mot korruption att Sveriges åtgär- der för att bekämpa korruption utomlands var så otillräckliga att utvärderingen inom fas 4 inte kunde inledas. Därefter, år 2019, be- sökte en delegation på hög nivå inom arbetsgruppen (a High Level Mission) Sverige för att diskutera Sveriges bristande åtgärder för att bekämpa utländsk korruption. Rapporten från besöket fokuserade på de mest allvarliga återstående rekommendationerna, som alla var relaterade till ansvar för juridiska personer.162
Genom den ändrade lagstiftningen angående straffrättsliga sank- tioner mot företag som trädde i kraft den 1 januari 2020 togs några av OECD:s rekommendationer om hand.163 Bland annat höjdes maxi- mibeloppet för företagsboten från 10 miljoner kronor till 500 mil- joner kronor för stora företag. Svensk domstol gavs också utökad behörighet att döma över vissa internationella mutbrott. En analys gjordes i betänkandet En översyn av lagstiftningen om företagsbot (SOU 2016:82), som låg till grund för lagstiftningen, av huruvida den svenska mutbrottslagstiftningen uppfyller konventionens krav på straffansvar för internationella mutbrott och särskilt ansvaret för juridiska personer. Utredningens slutsats var att några ytterligare reformer, utöver de förändringar som gjordes, inte krävdes för att uppfylla kraven i konventionen.164
OECD har dock fortsatt bedömt att Sveriges åtgärder för att bekämpa korruption utomlands är otillräckliga. Under 2024 genom- förde OECD:s arbetsgrupp mot korruption en fas 4 granskning och i december 2024 antog OECD rapporten från granskningen.165 I rapporten uttrycks allvarlig oro över bristen på lagföring av inter- nationella korruptionsbrott.166 Liksom i tidigare granskningar anses detta tyda på att någonting inte fungerar i Sveriges system för att upptäcka, utreda och åtala utländska mutbrott. Sverige rekommen-
161Se Phase 3 Report, s.
162Se OECD,
163Se prop. 2018/19:164 och SOU 2016:82.
164Se betänkandet En översyn av lagstiftningen om företagsbot (SOU 2016:82), särskilt kap. 12.4.
165OECD
166Det konstateras att av 23 utredningar (sedan fas 3) har endast sex lett till åtal och tre till fällande domar.
235
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
deras att bland se över sin straffrättsliga lagstiftning för att leva upp till kraven i konventionen.
Sverige rekommenderas att vidta nödvändiga åtgärder, och om nödvändigt göra ändringar i mutbrottslagstiftningen för att leva upp till artikel 1 i konventionen. Det bör särskilt säkerställas att lag- stiftningen är tydlig och effektiv i situationer
•när den utländska tjänstemannen inte har begärt eller tagit emot mutan eller erbjudandet mot mutan,
•när en tredje part agerar utanför sitt uppdrag men till förmån för företaget,
•och när brottet begås genom mellanhänder och/eller utländska dotterbolag.167
Det rekommenderas återigen att säkerställa att Sverige har jurisdik- tion över utländska korruptionsbrott oavsett om preskriptionstiden löpt ut för brottet i det land där brottet har begåtts och att det kan dömas ut effektiva, proportionella och avskräckande påföljder i Sverige oavsett straffen i det andra landet. Vidare upprepas den tidigare re- kommendationen att Sverige ska säkerställa att preskriptionstiden för internationella mutbrott är minst tio år.168 Därutöver anses den svenska lagstiftningen avseende bokföringsbrott inte leva upp till kraven artikel 8 i konventionen, särskilt med beaktande av hur effekt- rekvisitet har tolkats i praxis.169
Arbetsgruppen anser inte heller att de sanktioner som dömts ut mot fysiska personer i internationella korruptionsmål verkar vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Det uttrycks också oro över att Sverige inte beslagtagit eller förverkat mutan eller av- kastningen av mutan i något internationellt korruptionsmål.170
Särskilt allvarlig kritik framförs, som tidigare, mot bristen på effektivitet i det svenska systemet för att hålla juridiska personer an- svariga för internationella mutbrott. OECD anser att Sveriges lag- stiftning för att hålla juridiska personer ansvariga för korruptions- brott och bokföringsbrott tveklöst misslyckats med att på ett adekvat sätt implementera de standarder som fastställts i OECD:s instrument.
167Se Phase 4 Report, s. 40.
168Phase 4 Report, s. 41 och 47.
169Phase 4 Report, s. 52.
170Phase 4 Report, s. 56.
236
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Det anmärks återigen att Sverige inte har dömt ut någon sanktion mot en juridisk person för ett internationellt mutbrott sedan kon- ventionen trädde i kraft för cirka 25 år sedan, trots att andra länder har dömt ut sanktioner mot flera stora svenska företag. Det konsta- teras att något försök att föra talan mot en juridisk person aldrig har gjorts utan att åtal samtidigt väckts mot en fysisk person och att i det enda fall där talan om företagsbot överhuvudtaget har förts, ogillades den.
De lagändringar som har genomförts vad gäller ansvaret för juri- diska personer sedan fas 3 granskningen bedömer arbetsgruppen i huvudsak inte har åtgärdat de brister som då identifierades. Detta gäller särskilt när mutbrott begås av företag genom mellanhänder, såsom dotterbolag. Brottet vårdslös finansiering av mutbrott anses inte adressera problemen eftersom det fortfarande krävs att det kan visas att någon som representerar företaget har varit grovt oaktsam och åklagaren fortfarande måste bevisa att ett mutbrott har begåtts. Därutöver anses det fortfarande problematiskt att det i praktiken ofta krävs att en fysisk person kan ställas till svars för brottet för att kunna ålägga ett företag företagsbot, liksom det anses att det fortfarande finns problematiska aspekter med regleringen gällande storleken på företagsbot. Även Sveriges domsrättsregler lyfts som försvårande för att lagföra internationella mutbrott. Slutligen anses sanktionsnivåerna fortfarande otillräckliga för att hindra svenska företag från att begå korruptionsbrott och inte ge incitament för svenska företag att inve- stera i förebyggande arbete, vilket kan vara mer kostsamt.171
Utgångspunkter för utformningen av en ändrad straffbestämmelse
Inledande anmärkningar
Det nuvarande straffrättsliga regelverket har som beskrivits kritise- rats för att inte utgöra ett effektivt verktyg för att bekämpa närings- idkares korruption i internationella affärsförbindelser. Utöver doms- rättsreglerna, som ska analyseras i avsnitt 5.3.8, är det framför allt två aspekter av den svenska lagstiftningen som lyfts som särskilt problematiska av OECD: det faktum att det i praktiken ofta krävs att en fysisk person kan ställas till svars för brottet för att kunna
171Phase 4 Report, s. 57 ff.
237
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
hålla företag ansvariga och svårigheten att ställa företag till svars för internationella mutbrott när de begås genom mellanhänder. En ut- gångspunkt vid utformningen av ett mer effektivt straffansvar för företag bör vara att denna kritik tas om hand i den utsträckning som är möjlig inom ramen för det uppdrag som utredningen har.
En allmän utgångspunkt är vidare att en ny straffbestämmelse ska vara tydlig och enkel att tillämpa. Det är som vid all straffrätts- lig lagstiftning viktigt för att den ska uppfylla högt ställda krav på rättssäkerhet och samtidigt kunna ligga till grund för en effektiv lag- föring. När ansvaret riktar sig mot företag är det också av särskild vikt med tydlighet för att underlätta för företagen att följa reglerna. För att korruption i internationella affärsförbindelser ska kunna bekämpas krävs att företagen själva arbetar för att förebygga korrup- tion i den egna organisationen. Effektiva och ändamålsenliga straffbe- stämmelser bör därför utformas för att i största möjliga utsträckning skapa incitament och möjliggöra för företagen att arbeta förebyggande.
Avgränsningar av uppdraget
Utredningen är i viss mån begränsad i vilka åtgärder som kan före- slås för att utöka möjligheterna att bekämpa korruption i interna- tionella affärsförbindelser. I svensk rätt kan en juridisk person inte agera med uppsåt, inte begå brott och inte dömas till straff, det kan endast fysiska personer. Däremot kan juridiska personer åläggas före- tagsbot och eventuella brottsvinster kan förverkas. Företagsboten betecknas som en särskild rättsverkan av brott. Frågan om det i svensk rätt bör införas en möjlighet att döma juridiska personer till straff har behandlats i tidigare utredningar.172 Senast övervägdes frågan i betänkandet En översyn av lagstiftningen om företagsbot (SOU 2016:82) och i prop. 2018/19:164. Det ingår inte i vårt uppdrag att på nytt se över systemet med företagsbot eller överväga ett straffansvar för juri- diska personer.
Det kan inte heller anses ingå i utredningens uppdrag att föreslå sådana omfattande ändringar av lagstiftningen om företagsbot som skulle krävas för att det skulle vara möjligt att ålägga ett företag sank- tioner utan att behöva visa att en känd eller okänd fysisk person har agerat brottsligt. Vi bedömer inte heller att det ligger inom ramen
172Se prop. 1985/86:23 s. 19 ff., SOU 1997:127, Ds 2001:69 och prop. 2005/06:59.
238
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
för utredningens uppdrag att i övrigt överväga regleringen gällande företagsbot, innefattande frågan om storleken på företagsbot. Slut- ligen faller andra potentiellt effektiva verktyg för att bekämpa korrup- tion än de rent straffrättsliga utanför utredningens uppdrag, såsom möjligheter för åklagare att sluta uppgörelser med företag utanför rättegång
Det innebär att det inom ramen för den här utredningen inte är fullt ut möjligt att ta om hand alla de problem som OECD lyft vad gäller ansvaret för juridiska personer enligt svensk lagstiftning, såsom att Sverige saknar ett straffrättsligt ansvar för juridiska personer och att sanktionerna för juridiska personer är otillräckliga.173 Det är inte heller möjligt att åstadkomma ett regelverk som innebär ett generellt krav på förebyggande
Förutsättningar för utdömande av företagsbot
De överväganden som ska göras ska således utgå från det nuvarande systemet med individuellt straffansvar och möjlighet att ålägga före- tag företagsbot. I det följande redogörs därför för de förutsättningar för utdömande av företagsbot som sätter ramarna för det ansvar som kan utkrävas av juridiska personer för korruptionsbrott enligt svensk rätt (se även avsnitt 5.1.8).
Om det kan konstateras att ett brott har begåtts av en fysisk per- son för ett företags räkning kan företagsbot komma i fråga för före- taget.175 En talan om företagsbot ska riktas mot det företag som brottet kan härledas till. I fråga om koncerner ska alltså talan riktas
173Se OECD
174Jfr t.ex. lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.
175Med företag avses enskilda näringsidkare och juridiska personer (36 kap. 23 § tredje stycket brottsbalken).
239
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
mot antingen moderbolaget eller ett dotterbolag, beroende på var brottsligheten har begåtts.176
En förutsättning för utdömande av företagsbot är att brottet har begåtts i utövning av näringsverksamhet, sådan offentlig verksam- het som kan jämställas med näringsverksamhet, eller annan verksam- het som ett företag bedriver, om brottet har varit ägnat att leda till en ekonomisk fördel för företaget.177 Att ett brott ska anses begånget i utövningen av näringsverksamhet innebär att det måste finnas en klar anknytning mellan brottet och näringsverksamheten.178 Brottet ska innebära ett åsidosättande av någon skyldighet i näringsverksam- heten och måste framstå som ett led i näringsidkarens verksamhet. Av detta följer att brottsligheten bara kan begås av den krets av per- soner som har en legal anknytning till verksamheten, nämligen när- ingsidkaren, företrädare för denne, anställd eller uppdragstagare.179 I kategorin uppdragstagare ingår agenter av olika slag som handlar enligt avtal med näringsidkaren.180
Om ett mutbrott har begåtts genom en mellanhand måste det inte kunna visas vem i företaget som har gett mellanhanden i upp- drag att lämna mutan, under förutsättning att det går att styrka att mellanhanden har agerat på uppdrag av företaget. Huruvida mellan- handen är anställd av det egna företaget, av ett dotterbolag eller ett helt annat företag saknar betydelse. Däremot är det inte tillräckligt att det kan visas att mutbrottet har gynnat företaget.
Som ytterligare förutsättning för utdömande av företagsbot krävs
(1)att företaget inte har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet, eller (2) att brottet har begåtts av en person med ledande ställning i företaget eller en person som annars haft ett särskilt ansvar för tillsyn eller kontroll i verksamheten.181 Första punkten tar sikte på de fall där företaget som sådant kan anses ansvarigt för brotts- ligheten, till exempel på grund av att det har haft bristande rutiner och kontroller till förebyggande av brott. Någon aktiv medverkan från företagsledningens sida krävs alltså inte för att företaget ska åläggas företagsbot. Den aktsamhetsbedömning som ska göras måste omfatta brottets och gärningsmannens relation till den aktuella verk-
176Jfr SOU 2016:82 s. 61.
177Se 36 kap. 23 § första stycket brottsbalken.
178Se prop. 1985/86:23 s. 28.
179Se prop. 1981/82:142 s. 13.
180Se prop. 2018/19:164 s. 62.
181Se 36 kap. 23 § andra stycket brottsbalken.
240
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
samheten, dvs. dennas art, huvudsakliga inriktning, organisation och andra liknande förhållanden. För att företagsbot ska kunna åläggas måste det krävas att företaget på grund av något sådant förhållande borde haft anledning att räkna med att det fanns en viss risk för att det aktuella brottet eller annan likartad brottslighet skulle kunna be- gås i verksamheten, och att företaget också haft rimliga möjligheter att eliminera denna risk. Det kan inte ställas samma krav på kontroll och åtgärder när det gäller brottslighet som framstår som främmande för själva verksamheten.182
Den andra punkten kan sägas innebära att företaget har ett utökat ansvar för en viss krets av personer. Regleringen är tillämplig också i fall där någon inom ramen för denna personkrets är att anse som ansvarig enligt principerna om företagaransvar. I de fallen kan alltså företagsbot komma i fråga oavsett vilka förebyggande åtgärder som vidtagits.
En företagsbot får sättas lägre än vad som borde ha skett om före- taget efter förmåga har försökt förebygga, avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av brottet. Detsamma gäller om företaget fri- villigt angett brottet (se 36 kap. 26 § p. 3 och 4). I förarbetena fram- hålls att angivelsen kan komma dels från en enskild näringsidkare som anger sin egen brottsliga gärning, dels från en juridisk person som anger ett brott som begåtts i näringsverksamheten.183
Möjligheter till ansvar för juridisk person utan samband med åtal eller fällande dom mot fysisk person
I internationella sammanhang har vikten av att fokusera på företags ansvar snarare än individens betonats. Företagens storlek och kom- plexa struktur och organisation gör det allt svårare att identifiera en enskild individ inom ett företag som kan hållas straffrättsligt ansvarig, vilket gör att företag kan undgå ansvar på grund av deras kollektiva beslutsfattande. Av OECD:s rekommendationer från 2021 följer därför att ansvaret för juridiska personer inte ska begränsas till fall där en fysisk gärningsman åtalas eller döms för brott.
Den svenska lagstiftningen medger att juridiska personer åläggs företagsbot utan att en fysisk person åtalas eller döms för brott. Det krävs dock att en känd eller okänd fysisk person har gjort sig
182Jfr prop. 1985/86:23 s. 112.
183Se prop. 2005/06:59 s. 62 f.
241
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
skyldig till brott. En åklagare måste alltså kunna bevisa samtliga objek- tiva och subjektiva rekvisit i straffstadgandet och det får inte ha före- legat någon omständighet som innebär att gärningsmannen är ursäktad (till exempel straffrättsvillfarelse enligt 24 kap. 9 § brottsbalken).
Det innebär att det i praktiken är svårt att bevisa att ett uppsåtligt brott har begåtts utan en utpekad fysisk gärningsperson, vilket i sin tur innebär att någon företagsbot inte kan dömas ut. Det finns inte heller något exempel på att företagsbot ålagts en juridisk person för ett mutbrott utan att en eller flera gärningsmän samtidigt har åtalats. Som nämnts ingår det inte i utredningens uppdrag att föreslå
någon annan form av ansvar för juridiska personer och inte heller några förändringar i systemet med företagsbot. På andra områden har företagsboten emellertid utgjort ett effektivt verktyg för att be- kämpa brott i näringsverksamhet. Den vanligaste sanktionen för till exempel miljö- och arbetsmiljöbrott är företagsbot och antal fall där företagsbot har dömts ut för de brotten har ökat på senare år.184 Brotten har det gemensamt att de kan begås genom oaktsamhet. Det torde i praktiken vara lättare att visa att ett oaktsamhetsbrott har begåtts utan att det finns en identifierad gärningsperson.185 Ibland kan det till exempel stå klart att någon av de personer som har befun- nit sig i en sådan ställning att hans eller hennes handlande har kunnat föranleda företagsbot har varit straffbart oaktsam men att det inte går att klarlägga vem eller vilka. Det kan i så fall vara tillräckligt för att företagsbot ska kunna åläggas.186 En utgångspunkt bör därför vara att det handlande som kriminaliseras bör kunna begås genom oakt- samhet för att möjliggöra talan om företagsbot mot företaget.
Ett tydligare ansvar för internationella mutbrott som begås av mellanhänder, dotterbolag eller självständiga uppdragstagare
De allra flesta internationella muttransaktioner kanaliseras genom en tredje part. En rapport från OECD från 2020 visar att i 81 pro- cent av alla undersökta fall av korruption i internationella affärsför- bindelser användes en mellanhand.187 Genom att använda sig av dotter-
184Se SOU 2016:82 s. 73 f., https://www.aklagare.se/globalassets/dokument/ovriga-
185Se prop. 1985/86:23 s. 62 f. Samma bedömning gjordes också i SOU 2016:82 s. 262.
186Jfr SOU 2016:82 s. 71.
187OECD, Foreign bribery and the role of intermediaries, managers and gender, 2020, s. 6.
242
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
bolag registrerade i ett annat land eller utländska uppdragstagare, kan företag undgå ansvar för mutbrott. De internationella konventionerna ställer därför krav på att staterna ska kriminalisera både direkt och indirekt mutbrott. Av OECD:s rekommendationer från 2021 följer att konventionsstaterna bör säkerställa att en juridisk person inte kan undgå ansvar genom att använda mellanhänder, däribland besläktade juridiska personer, oberoende av deras nationalitet, för att erbjuda, utlova eller ge en muta till en utländsk offentlig tjänsteman på den juridiska personens vägnar.188
Som redogjorts för är det en förutsättning för utdömande av före- tagsbot enligt svensk rätt att det kan visas att ett brott har begåtts av en fysisk person, som agerar för en juridisk person. Om mutan lämnats genom en mellanhand, som till exempel står för de praktiska arrangemangen, kan både huvudmannen och mellanhanden dömas för att ha lämnat mutan. En förutsättning är att det går att visa huvud- mannens uppsåt. För att ett s.k. utvidgat gärningsmannaskap (där den medverkande inte är gärningsman i strikt mening men ändå att anse som gärningsman) ska komma i fråga krävs att den medverkande har haft en så aktiv roll vid brottets genomförande att det är natur- ligt att betrakta honom eller henne som gärningsman.
För att någon ska göra sig skyldig till givande av muta krävs inte att mottagaren begär eller tar emot förmånen för egen del utan det är tillräckligt att det sker för någon annan person, organisation eller företag med vilken han eller hon kan kopplas samman. Det betyder att kravet på lämnande (och mottagande) kan anses uppfyllt, även om arbetstagaren eller uppdragsutövaren inte fysiskt har tagit emot förmånen, men känner till att denna har lämnats direkt till någon annan och har uttryckt sitt godkännande eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet.
Den som inte är att anse som gärningsman kan enligt 23 kap. 4 § brottsbalken dömas för medhjälp eller anstiftan av brottet. Även i de fallen är emellertid en förutsättning att det går att visa uppsåt.
Varje medverkande ska bedömas efter det uppsåt eller den oaktsam- het som ligger honom eller henne till last. Det kan av naturliga skäl innebära stora bevissvårigheter att visa att brottet har begåtts på upp- drag av företaget eller med dess medverkan när brottet har begåtts av mellanhänder just för att dölja företagets inblandning.189 Vidare
188Se 2021 års rekommendationer, Annex I. C.
189Jfr SOU 2016:82 s. 265 f.
243
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
följer av 10 kap. 9 § och 23 kap. 2 § brottsbalken att den som, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott, alternativt skaffar, tillverkar lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befatt- ning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid brott, kan dömas för förberedelse till grovt givande av muta.
I övrigt är försök och förberedelse till olika former av mutbrott inte straffbelagda. Brotten fullbordas dock på ett tidigt stadium eftersom redan att lämna ett erbjudande eller begära en otillbörlig förmån inne- bär att brottet är fullbordat.
Genom bestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott i
10 kap. 5 e § brottsbalken straffbeläggs vissa fall av oaktsam med- verkan till olika mutbrott. I förarbetena uttalas att bestämmelsen tar sikte bland annat på den situationen att ett företag i sin verksamhet inom eller utom Sverige ger finansiering åt dotterbolag eller anlitade mellanmän för att dessa ska bearbeta en viss marknad och företaget inte i tillräcklig utsträckning utövar kontroll över den verksamhet som finansieras. Kriminaliseringen är alltså avsedd att utgöra ett verk- tyg för åklagare just mot företag som undgår sanktioner genom att använda mellanhänder eller dotterbolag.190
Gärningsmannen ska vara näringsidkare. Härmed avses inte bara den som själv är näringsidkare utan också den som ingår i en formellt avgränsad verkställande ledning hos en juridisk person eller genom delegation i praktiken har bestämmanderätt.191 Mottagaren ska vara en fysisk eller juridisk person som i eller utanför Sverige företräder näringsidkaren i en viss angelägenhet. Ett sådant företrädarskap kan grundas på avtal men också på ställning. Den som företräder närings- idkaren kan således vara en anställd. Andra exempel som nämns i förarbetena är att ett exportföretag inför och under sitt deltagande i en större upphandling anlitar en konsult med utvecklad kännedom om den aktuella lokala marknaden eller att den som företräder närings- idkaren är dess dotterbolag och det bolagets anställda i det berörda landet.192
Den straffbelagda handlingen består i att gärningsmannen till- handahåller pengar eller andra tillgångar åt företrädaren och där-
190Se SOU 2010:38 s. 153 och prop. 2011/12:79 s. 19 och 49.
191Se prop. 2011/12:79 s. 49.
192Se prop. 2011/12:79 s. 19 och 49.
244
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
igenom främjar givande av muta eller grovt givande av muta eller han- del med inflytande såsom dessa gärningar beskrivs i 5 b och 5 c §§ och 5 d § 2. Detta innebär att den som företräder näringsidkaren – vare sig detta sker i Sverige eller utomlands – måste ha handlat på ett sådant sätt att någon av dessa straffbelagda gärningar objektivt sett har kommit till stånd. Lika lite som vid medverkansansvar en- ligt 23 kap. 4 § krävs däremot att företrädaren faktiskt kan fällas till ansvar för någon sådan gärning.193
Tillämpningen av bestämmelsen förutsätter också att gärnings- mannen har främjat något av de aktuella mutbrotten av grov oakt- samhet. Vid bedömningen av om det förekommit ett kvalificerat otillåtet risktagande ska beaktas om näringsidkaren har underlåtit att vidta tillräckliga kontroll- och försiktighetsåtgärder gentemot företrädaren. Utgångspunkten för regleringen är att näringsidkaren måste bilda sig en god uppfattning om företrädaren, den eller de mot- parter som denne kan antas komma i kontakt med och hur tillgångarna är avsedda att användas. En omständighet som gör det påkallat med en högre nivå av kontroll och försiktighet är att den aktuelle före- trädaren är verksam i ett land eller en region där korruptionshand- lingar kan anses vara en vanlig företeelse.
Lagstiftningen har emellertid inte lett till någon lagföring. Denna risk pekade Ekobrottsmyndigheten på i sitt remissyttrande i sam- band med 2012 års reform och anförde att skälet till det främst är att det måste visas att finansieringen lett till att brottet givande av muta eller grovt givande av muta kommit till utförande. Samma pro- blem har påtalats av utredningens experter från Riksenheten mot korruption och Polismyndigheten. Det har anmärkts att åtal för in- ternationella mutbrott innebär särskilda utmaningar i utredningshän- seende eftersom det sällan finns ett intresse från någon av parterna eller från myndigheterna i det land där mutbrottet har begåtts att medverka till utredningen.
En utgångspunkt för ett förändrat straffansvar bör därför vara att lagstiftningen mer effektivt kan komma åt de fall där svenska företag överför pengar till mellanhänder i andra länder utan att vidta tillräckliga kontrollåtgärder kring hur pengarna ska används men där det inte går att visa att företrädare för det svenska företaget har upp- manat eller godkänt att en muta ges.
193Se prop. 2011/12:79 s. 49.
245
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Ett nytt straffansvar för oaktsam finansiering av korruptionsbrott ska införas
Förslag: Straffbestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott ska ersättas av brottet oaktsam finansiering av korruptionsbrott. Ansvar ska träffa den som i näringsverksamhet tillhandahåller pengar eller andra tillgångar åt någon som företräder näringsid- karen och har skälig anledning att anta att tillgångarna, helt eller delvis, används eller kommer att användas för att begå mutbrott, grovt mutbrott, handel med inflytande eller grov handel med in- flytande.
Tidigare överväganden
I förarbetena till 2012 års lagstiftning om vårdslös finansiering av mutbrott ansågs alternativet till att straffbelägga oaktsam medver- kan till mutbrott vara att göra det straffbart att av oaktsamhet ge upphov till fara för att mutbrott begås.194 Det senare alternativet förespråkades i Åklagarmyndighetens remissvar. Som skäl till att knyta det straffbara handlandet till att företrädaren genom bristande kontroll främjat fara eller allvarlig fara för brott anfördes att det bör anses klandervärt redan att överlämna medel under sådana omstän- digheter att det finns en betydande risk att de används för mutor, att det eventuella fullbordandet av mutbrottet i alla händelser ligger utanför företagsledningens kontroll och att – när företrädaren varit verksam utanför Sverige – det kan vara svårt att styrka ett mutbrott som begåtts utomlands.195
Regeringen ansåg dock att en kriminalisering på så tidigt stadium inte tillräckligt väl tillgodoser kravet på förutsebarhet i straffrättskip- ningen. Till skillnad från vad som är fallet vid vårdslös skatteuppgift eller skattebrott – som Åklagarmyndigheten jämförde med – skulle enligt regeringen farebedömningen i detta fall inte ta sikte på utfallet av en viss regelstyrd process utan i stället behöva beakta ett stort antal svåröverblickbara faktorer hänförliga till både företrädarens person eller organisation och den miljö som denne verkar i. Vidare ansågs det i propositionen ge uttryck för en alltför passiv syn på företags-
194Se prop. 2011/12:79 s. 37.
195Se Remissvar över SOU 2010:38 den 18 oktober 2010 från Åklagarmyndigheten, Utveck- lingscentrum Stockholm och prop. 2011/12:79 s. 35 och 37.
246
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
ledningens roll när det sägs att det skulle ligga utanför dess kontroll om de överlämnade medlen kom till användning vid företrädarens mutbrott. Tvärtom ansågs det vara en tydlig utgångspunkt för den nya regleringen att den skulle ge incitament åt företagsledningen att kontrollera företrädaren inte bara inför utan också under mellan- havandet. Något sådant måste förutsätta att det finns en reell möj- lighet att genom kontrollen freda sig från ansvar och uteslöt därför enligt regeringen straffbarhet redan vid fara för mutbrott. En regler- ing som innebär straffbeläggande av oaktsam medverkan till mut- brott ansågs därför ha försteg framför en som avser framkallande av fara för mutbrott. Straffbestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott, med den utformning brottet har i dag, infördes därför.196
Det straffvärda handlandet
För att skydda samhället från de stora skador som korruption i inter- nationella affärsförbindelser orsakar finns det enligt vår bedömning skäl för att kriminalisera redan att överlämna medel under sådana omständigheter att det finns en betydande risk att de används för mutor. Genom underlåtenhet att vidta tillräckliga kontrollåtgärder, när omständigheterna gör det påkallat, bidrar företaget till att kor- ruption kan fortsätta vara ett sätt att vinna konkurrensfördelar i det landet där mutbrottet begås och därmed till de stora samhällsskadliga effekter som korruption för med sig. Kriminaliseringen ska därför ta sikte på det risktagande som ligger i att genomföra en transaktion utan att ha kontroll över var pengarna går och utan att vidta de kon- trollåtgärder som, beroende på omständigheterna, kan anses krävas för att förebygga korruption.
Det bör inte längre vara en förutsättning för straffansvar att det kan visas att handlandet lett till att straffbelagda gärningar objektivt sett har kommit till stånd. Genom att inte koppla ansvaret till att det kan visas att ett mutbrott har begåtts flyttas fokus ännu tydligare till företagens ansvar att arbeta förebyggande mot korruption och det handlande som ligger inom företagets kontroll. Det ska i det samman- hanget anmärkas att vad som sker med medlen efter att de överläm- nats till mellanhanden många gånger ligger utanför näringsidkarens kontroll; gärningsmannen förlorar således i någon utsträckning kon-
196Se prop. 2011/12:79 s. 37.
247
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
trollen över händelseförloppets utveckling.197 Det som ska bestraffas är således inte medverkan till ett mutbrott utan det klandervärda risktagande som näringsidkaren gör sig skyldig till genom att över- lämna medel under sådana omständigheter att det finns en betydande risk att de används för mutor.198 Straffansvaret ska träffa sådana gär- ningar, som trots att varken uppsåt eller skada kan visas, är påtagligt straffvärda.
Vår uppfattning är att en sådan kriminalisering bör kunna leda till en effektivare lagstiftning. För det första bör lagstiftningen kunna bidra till att företag vidtar sådana förebyggande åtgärder som minskar risken för att mutbrott begås eller för att de oavsiktligt bidrar till att mutor betalas. Straffbestämmelsen har på så sätt en tydlig preventiv funktion. För att undvika att åläggas företagsbot krävs att företaget gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet.
För det andra bör kriminaliseringen kunna leda till att fler brott kan lagföras. Mutbrott är till sin natur svårutredda och särskilt när brottet har begåtts i länder som saknar förutsättningar eller vilja att bistå svenska myndigheter i utredningen. Enligt uppgifter från Riks- enheten mot korruption kan det i vissa fall vara mycket svårt att få hjälp med till exempel inhämtande av bevis från de länder där mot- tagaren av mutan finns. En lagstiftning som är inriktad på det svenska företagets ansvar att minimera risken för att bolagets medel används för att finansiera mutbrott och som inte ställer krav på att det går att visa att ett mutbrott har begåtts i ett annat land är mindre bero- ende av rättslig hjälp från utlandet. Straffbestämmelsen ska omfatta sådana fall där det är svårt att bevisa att transaktionen av medlen har resulterat i att ett mutbrott har begåtts men där det finns starka skäl att anta att så är fallet.
En annan viktig utgångspunkt för att göra lagstiftningen mer effektiv är att förutsättningarna för att föra talan om utdömande av företagsbot förbättras. En straffbestämmelse som inte ställer krav på uppsåt utan som utgår från att det ska vara straffbart redan att vara oaktsam i förhållande till att tillgångarna som överförs kan komma att användas för mutbrott tror vi gör det lättare att hålla juridiska personer ansvariga även om någon fysisk person inte kan åtalas eller dömas för brottet. Om det inte går att utreda vem som varit ansvarig
197Jfr Petter Asp, Från tanke till gärning: Del 1, Legitimationsfrågor rörande förfältsdelikt, 2005, avsnitt 6.III.
198Jfr brottet näringspenningtvätt i 7 § lag (2014:307) om straff för penningstvättsbrott (se SOU 2012:12 s. 204 ff. och prop. 2013/14:121 s. 115 ff.).
248
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
men det står klart någon av de personer som har befunnit sig i en sådan ställning att hans eller hennes handlande kan utlösa ansvar för företaget har varit straffbart oaktsam, torde talan om utdömande av företagsbot i många fall kunna föras. Detsamma gäller om det kan klarläggas att någon i utövningen av företagets verksamhet har be- gått brottet och företaget inte gjort vad som skäligen kan krävas för att förebygga det. Brottet kan på det sättet möjliggöra sanktioner som riktar sig mot företag och i vart fall delvis bidra till att fokus flyttas till företagens ansvar för att bekämpa korruption.
En risk med den föreslagna kriminaliseringen är att näringsidkare i större utsträckning kan komma att avstå från att anmäla misstänkta korruptionsbrott. För att bekämpa korruption och bidra till en mark- nad där företag kan verka enligt samma spelregler krävs emellertid att det finns effektiva sanktioner riktade mot de företag som utför misstänkta transaktioner utan tillräcklig kontroll eller de företag som faktiskt försöker undgå sanktioner genom att använda mellanhänder eller dotterbolag. Företag som vidtar tillräckliga förebyggande åtgär- der och kontroller ska inte träffas av sanktioner även om det senare visar sig att pengarna har bidragit till mutbrott. I företagsbotsregler- ingen ges också incitament till att begränsa de skadliga verkningarna av brottet och att frivilligt ange det, genom att sådan handlande kan leda till att företagsboten sätts ner (se 36 kap. 26 § p. 3 och 4 brotts- balken). Det kan dock finnas skäl att i andra sammanhang överväga om det går att ytterligare öka incitamenten för företag att anmäla. Sådana system finns inom andra områden, såsom konkurrensrätten. Det ligger dock utanför den här utredningens uppdrag.
Bestämmelsens utformning
Det som ska straffbeläggas är alltså det klandervärda risktagandet i att tillhandahålla medel till en företrädare för bolaget under sådana omständigheter att det finns en betydande risk att de används för mutor. Frågan är hur en sådan bestämmelse ska utformas.
För straffansvar ska det för det första krävas att någon i närings- verksamhet tillhandahållit pengar eller andra tillgångar åt en företrä- dare. Kriminaliseringen tar på det sättet fortsatt sikte på att motverka och komma åt de fall där företag söker undgå sanktioner genom att använda mellanhänder eller dotterbolag. Det krävs uppsåt i förhållande
249
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
till rekvisitet att tillhandahålla tillgångar. Företrädaren ska vara någon som verkar för bolagets intressen men det krävs inte att det är en formell ställföreträdare.
Eftersom utgångspunkten för straffansvaret ska vara det otillåtna risktagande som kan läggas gärningsmannen till last och inte bedöm- ningen av den objektiva faran att ett mutbrott kommer till stånd bör inte brottet konstrueras som ett farebrott. Det otillåtna risktagandet ska kriminaliseras genom att även den som inte uppsåtligen medverkat till korruptionsbrott men varit oaktsam i förhållande till att tillgång- arna som tillhandhålls används eller kommer att användas för att begå korruptionsbrott ska kunna dömas för brottet. Frågan är då vilken grad av oaktsamhet som bör kriminaliseras. Att enbart kriminalisera medveten oaktsamhet, dvs. de fall där gärningsmannen insett att till- gångarna kan komma att användas för att begå korruptionsbrott och ändå genomför transaktionen, skulle göra det lättare för företagen och deras företrädare att förutse när de kan drabbas av straffansvar. Även om det är en fördel ur rättssäkerhetsperspektiv gör det enligt vår bedömning att ansvaret blir allt för begränsat och riskerar leda till att väldigt få fall, som inte redan träffas av mutansvaret, skulle omfattas av kriminaliseringen. Intresset av att motverka korruption i internationella affärsförbindelser är så starkt att det motiverar en kriminalisering även av vissa fall av omedveten oaktsamhet, dvs. fall då gärningsmannen inte inser att det finns en risk att tillgångarna kommer att användas för att begå brott men borde ha gjort det. Gär- ningsmannen klandras i dessa fall för att inte ha skaffat sig kunskap om risken, trots att detta, på grund av omständigheterna, borde ha gjorts. Med andra ord kunde gärningsmannen ha handlat annorlunda om han eller hon vidtagit tillräckliga försiktighets- eller kontroll- åtgärder.199 Ett sådant ansvar skapar incitament för företagen att göra riskbedömningar och vidta kontrollåtgärder. Samtidigt finns det av rättssäkerhetsskäl anledning att ställa krav på viss nivå av oaktsam- het. Vid en avvägning har vi stannat för att kravet på oaktsamhet bör uttryckas som att åtgärden är otillåten om gärningsmannen har skälig anledning att anta att medlen som tillhandahålls kommer att användas för att begå mutbrott, grovt mutbrott, handel med infly- tande eller grov handel med inflytande.
199Jfr ”Chattkontakten” NJA 2022 s. 826 och Petter Asp m.fl., Kriminalrättens grunder,
2uppl. 2013, s. 314 ff.
250
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Det är ofrånkomligt att bedömningen av vad en person borde ha gjort för att skaffa sig kunskap om risken kommer att göras i efter- hand, med beaktande av de omständigheter som förelegat i varje en- skilt fall. Bedömningen av om det funnits skälig anledning att anta att tillgångarna skulle användas för att begå korruptionsbrott ska dock göras utifrån omständigheterna under vilka åtgärden har vidtagits.
Utan ett administrativt regelverk med krav på att genomföra vissa specifika åtgärder som de straffrättsliga sanktionerna kan kopplas till är det inte möjligt att åstadkomma en ordning där näringsidkarna på förhand har en lista på åtgärder de bör vidta för att undgå straffansvar. Liknande generella aktsamhetskrav som i det nu föreslagna straff- ansvaret finns emellertid i annan straffrättslig lagstiftning. I 9 kap.
6 § andra stycket brottsbalken straffbeläggs ett objektivt risktagande i förhållande till förvärv eller mottagande av stöldgods genom att den som under vissa förutsättningar förvärvar eller mottar något som skäligen kan antas vara frånhänt annan genom brott döms för häleri (se även häleriförseelse i 7 § andra stycket 2). På samma sätt kan den dömas för näringspenningtvätt som medverkar till en åtgärd som skä- ligen kan antas vara vidtagen i penningtvättssyfte (7 § lag om straff för penningtvättsbrott). Även i företagsbotsregleringen är en omstän- dighet som kan utlösa ansvar för företaget att det inte gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet (36 kap. 23 § brotts- balken).
Även om ett sådant generellt aktsamhetskrav ofrånkomligen är förenat med viss osäkerhet är det av vikt med en så stor tydlighet som möjligt kring vad som är aktsamt och således vad en person kan göra för att freda sig från ansvar. Skyldigheten att vidta kontrollåtgärder ökar ju tydligare omständigheterna talar för att det finns en risk för att pengarna ska användas i fel syfte. Av betydelse är bland annat på vilket sätt transaktionen genomförs, i vilket sammanhang och omstän- digheter kopplade till mottagaren av pengarna. I författningskommen- taren redogörs närmare för vilka omständigheter som kan påverka vilken nivå av kontroll och försiktighet som är påkallad.
Om personen misstänker att det finns en risk att pengarna kom- mer användas för att begå korruptionsbrott kan risken undvikas genom att avstå från att tillhandahålla medlen men den kan också begränsas på ett acceptabelt sätt i många fall genom att tillräckliga försiktighetsåtgärder vidtas innan eller samtidigt som medlen över- förs. Det krävs för ansvar att det fanns något som personen kunde
251
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ha gjort för att komma till insikt om att det förelåg en risk och att det också är något som denne borde ha gjort. I situationer då om- ständigheterna talar för en förhöjd risk för att tillgångarna kommer användas för att begå brott bör det krävas av den som tillhandahållit medlen att denne kan visa att risken har utvärderats och att tillräck- liga försiktighetsåtgärder vidtagits.
För företagen kan vägledning kring vilka kontrollåtgärder som bör vidtas hämtas från de många riktlinjer, guidelines och andra verk- tyg som finns på det korruptionsförebyggande området. Kontrol- lerna kan till exempel avse företrädaren, den eller de motparter som denne kan antas komma i kontakt med eller hur tillgångarna är av- sedda att användas.200 Vilka åtgärder som ska anses krävas måste be- dömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Om tillräckliga kontroll- och försiktighetsåtgärder bedöms ha vidtagits ska personen inte anses ha varit oaktsam och ansvar kan därmed inte komma i fråga, även om det senare visar sig att tillgångarna har använts för att begå korruptionsbrott.
En begränsning som följer av såväl den föreslagna kriminaliser- ingen som reglerna om företagsbot och jurisdiktionsbestämmelserna är att det finns risk att moderbolaget i en koncern i vissa fall kommer kunna undgå ansvar genom att använda sig av ett utländskt dotter- bolag med egna medel som kan användas för att betala mutor för att till exempel vinna ett kontrakt i ett annat land. En talan om företags- bot, föranledd av brottslighet som har begåtts inom koncernen, kan inte riktas mot koncernen som sådan utan endast mot det av koncern- företagen som brottet kan härledas till. När tillgångarna tillhanda- hålls av ett dotterbolag i utlandet kommer därför det svenska moder- bolaget inte kunna hållas ansvarigt, om något handlande inte kan knytas till moderbolaget. Eftersom utredningen har att utgå från det nuvarande system för utdömande av företagsbot ser vi ingen möjlig- het att komma till rätta med den begränsningen inom ramen för den här utredningen.201 Det är i stället något som får analyseras inom ramen för en eventuell framtida översyn av företagsbotsregleringen.
200Jfr Institutet mot motor (IMM), Kod om korruption i näringslivet, 2020. Se vidare i för- fattningskommentaren.
201Se även avsnitt 5.3.8. kring de jurisdiktionsrättsliga aspekterna av frågan.
252
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Straffskala, gradindelning och åtalsprövning
Förslag: Straffskalan för oaktsam finansiering av korruptions- brott av normalgraden ska vara fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader.
För grovt brott ska straffskalan vara fängelse i lägst ett år och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska sär- skilt beaktas om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag.
I allmänhet anses konkret skada mer straffvärd än skapande av risk för skada och uppsåtliga gärningar som mer straffvärda än brott begångna av oaktsamhet. Det ska dock beaktas att ansvaret avser åtgärder som vidtas inom ramen för näringsverksamhet. Skadeverk- ningarna av korruption inom internationella affärsförbindelser är som redogjorts för betydande och det är av stor vikt att företagen tar sitt ansvar för att förebygga och motverka risker för korruption. Oaktsam finansiering av korruptionsbrott har samma skyddsintressen som andra korruptionsbrott inom privat verksamhet. Framför allt handlar det om att skydda samhället från de skadliga effekter som korruption medför. Korruption i internationella affärsförbindelser är dessutom ett globalt och gränsöverskridande problem som kräver kraftfulla åtgärder från alla länder. Sammantaget är vårt förslag att straffskalan för oaktsam finansiering av korruptionsbrott av normal- graden bestäms till fängelse i högst två år. Med beaktande av den straffskala som föreslås för det grova brottet finns det inte skäl att ha ett högre maximistraff än två år.
För att möjliggöra en nyanserad bedömning föreslår vi att det in- förs ett ringa brott med en straffskala om böter eller fängelse i högst sex månader. Bedömningen av om ett brott är ringa ska ske med be- aktande av samtliga omständigheter och utrymmet för en sådan rubri- cering bör vara begränsat. Brott av normalgraden ska vara utgångs- punkten för bedömningen och ringa brottet ska utgöra undantag.
Omständigheter av betydelse för bedömningen är framför allt gär- ningsmannens ställning, den oaktsamhet som kan läggas honom eller henne till last samt förmånens art och värde. Det ska dock noteras att även om det brott som den enskilde gärningsmannen ska dömas för bedöms som ringa kan det mått av klander som företaget förtjänar med anledning av det brott som begåtts i verksamheten – och som
253
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
ska ligga till grund för bestämmandet av storleken på företagsbot – vara stort.202
Även mycket allvarliga brott kan komma att omfattas av bestäm- melsen. Det kan vara fråga om stora belopp som har överförts under sådana omständigheter att det framstår som i princip uteslutet att de använts för legala ändamål men där ett fullbordats mutbrott inte kan bevisas. I sådana fall bör det, med hänsyn till de stora skadeverk- ningar som sådan korruption bidrar till, kunna dömas för grovt brott med högre straffvärde.
Med hänsyn till att det som kriminaliseras i bestämmelsen är det klandervärda risktagandet framstår det som naturligt att vid bedöm- ningen av hur allvarligt brottet är beakta hur allvarligt risktagandet varit. Det ska därför anges i bestämmelsen att det ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag. Inom ramen för pröv- ningen kan domstolen beakta sådana faktorer som gör att risktagan- det framstår som större, såsom att det varit fråga om stora summor som överförts eller att pengarna överförts till ett land där korruptio- nen är utbredd men även att gärningsmannen har framstått som i det närmaste likgiltig inför risken att pengarna används till mutor.
När det ska avgöras vilken straffskala som är lämplig för brottet bör beaktas å ena sidan att det är frågan om ett oaktsamhetsbrott och å andra sidan de allvarliga skadeverkningar som de handlingar som omfattas av straffansvaret kan få. En jämförelse bör göras med andra allvarliga brott, med oaktsamhetsansvar. Straffskalan för grovt vållande till annans död är fängelse i lägst ett år och högst sex år, för grovt vållande av kroppsskada eller sjukdom är straffskalan fängelse i högst fyra år och för grov vårdslöshet i trafik kan dömas till fäng- else i högst två år. En straffskala för grov oaktsam finansiering av mut- brott med ett minimum på ett års fängelse och ett straffmaximum på fyra års fängelse framstår som rimlig både i jämförelse med andra allvarliga oaktsamhetsbrott och i förhållande till grovt mutbrott. Straffskalan möjliggör samtidigt en nyanserad straffvärdesbedöm- ning för de allvarligaste fallen.
202Jfr prop. 2018/19:164 s. 31.
254
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
5.3.8Möjligheten för svensk domstol att döma över korruptionsbrott som begås utomlands
Inledning
Mutbrotten i 10 kap. brottsbalken anses vara universellt tillämpliga i den meningen att brotten inte endast har ett svenskt skyddsintresse. Såväl svenska som utländska arbets- och uppdragstagare omfattas av straffbestämmelserna, liksom handlingar som har begåtts både
i och utanför Sverige.203 För att de svenska korruptionsbestämmel- sernas internationella räckvidd ska kunna bedömas måste dock be- stämmelserna om domsrätt i 2 kap. brottsbalken beaktas. Där finns regler om i vilken omfattning svenska domstolar är behöriga att döma för brott begångna inom respektive utom landets gränser.204 Den annars, i internationell jämförelse, vida behörigheten för svenska domstolar att döma över brott som har begåtts utomlands begränsas bland annat av att det som huvudregel uppställs krav på dubbel straff- barhet, det vill säga att gärningen är straffbar även på gärningsorten.
För att öka möjligheterna till lagföring av korruptionsbrott utomlands har det diskuterats om brotten bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet. Frågan övervägdes bland annat vid reformen av mutbrottslagstiftningen 2012 och senast i samband med att doms- rättsreglerna vad gäller vissa internationella mutbrott utvidgades 2020. Någon ändring ansågs då inte motiverad. Mot bakgrund av korrup- tionens samhällsskadliga effekter och dess internationella och gräns- överskridande karaktär har utredningen fått i uppdrag att på nytt överväga om kravet på dubbel straffbarhet bör avskaffas för korrup- tionsbrott som sker i en internationell kontext.
I vårt uppdrag ingår inte att göra en generell översyn av domsrätts- reglerna för korruptionsbrott. Däremot får det anses ingå i uppdra- get att analysera om någon ytterligare ändring av domsrättsreglerna krävs för att Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden.
203Se prop. 2011/12:79 s. 43.
204Om domsrätt finns över ett brott finns också domsrätt över särskilda rättsverkningar av brottet, till exempel företagsbot.
255
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Nuvarande bestämmelser
Allmänt om svensk domstols behörighet
Om gärningen har begåtts i Sverige är svensk domstol behörig att döma över brottet utan några begränsningar (den s.k. territorialitets- principen). Det är tillräckligt att någon del av handlingen har begåtts i Sverige. Det betyder till exempel att om en arbetstagare i Sverige begär eller accepterar ett löfte eller erbjudande om en muta som ska överlämnas eller åtnjutas i utlandet är svensk domstol behörig oav- sett det andra landets lagstiftning. Detsamma gäller när till exempel en företrädare från ett svenskt företag skickar en muta eller ett erbju- dande om en muta till en mottagare i utlandet. Behörigheten gäller även om det är ovisst var brottet har förövats men det finns skäl att anta att det har begåtts inom Sverige. Ett brott som utgör medver- kan till någon annans brott, ska anses ha begåtts i Sverige om den medverkande handlade här. Om gärningsmannens brott anses ha begåtts i Sverige, anses den medverkandes brott också ha begåtts här (2 kap. 1 §).
Endast om samtliga gärningsmoment har utförts utomlands krävs en sådan anknytning till Sverige som regleras i 2 kap. 3 § brottsbalken. Där anges svensk domstols behörighet att döma över brott som har begåtts utanför Sverige. Bestämmelsen innehåller sex punkter, som i huvudsak baseras på de folkrättsliga anknytningsprinciperna. De utgår från att ett brott kan ha anknytning till ett land på olika sätt. Det kan vara genom gärningsorten, gärningsmannen, gärningsobjek- tet eller brottet.
Svensk domstol är bland annat behörig att döma över brott som har begåtts ombord på svenskt fartyg m.m. (den s.k. flaggstatsprin- cipen, p. 1), brott som har riktat sig mot ett svenskt allmänt intresse (den s.k. statsskyddsprincipen, p. 4) och över vissa internationella brott (den s.k. universalitetsprincipen, p. 6). I dessa fall krävs inte att brottet också är straffbart i det land där brottet begicks för att svensk domsrätt ska föreligga.
Svensk domstol är även behörig att döma över
•brott som har begåtts av någon som vid gärningstillfället eller när åtal väcktes var svensk medborgare eller hade hemvist i Sverige (p. 2 a och b),
256
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
•brott som har begåtts av någon som finns i Sverige om det på brottet enligt svensk rätt kan följa fängelse i mer än sex månader (p. 2 c),
•brott som har begåtts i utövningen av ett svenskt företags närings- verksamhet och det är fråga om givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2 (p. 2 d),
•brott som har riktat sig mot en svensk medborgare eller någon som har hemvist i Sverige, eller en svensk juridisk person (p. 3),
•och brott som har begåtts av någon som befinner sig i Sverige om domsrätten på något sätt härleds från en annan stat som har domsrätt med stöd av sedvanliga regler (p. 5).
För den här listade behörigheten gäller dock vissa begränsningar. En- ligt 2 kap. 5 § är svensk domstol bara behörig om gärningen är straff- bar enligt såväl svensk lag som lagen på gärningsorten. Det ska alltså föreligga dubbel straffbarhet. Det får inte heller, enligt samma be- stämmelse, dömas till påföljd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten (lex mitior). Från kravet på dubbel straffbarhet och begränsningen av utdömande av påföljd görs i andra stycket undantag för vissa brott.
Därutöver finns det specialbestämmelser om svensk domsrätt i särskilda lagar, vilket upplyses om i 2 kap. 4 §. Dessa bestämmelser grundas ofta på att internationella överenskommelser ställer krav på att Sverige ska ha domsrätt i vissa särskilda situationer som inte alla kan inordnas under de generella bestämmelserna i andra kapitlet.
Som utgångspunkt krävs åtalsförordnade för att åtal ska få väckas i Sverige för brott som har begåtts utomlands (2 kap. 7 §). Ett sådant åtalsförordnande beslutas normalt av riksåklagaren eller av regeringen (se 2 kap. 8 §).
Särskilt om domsrätt över vissa korruptionsbrott som har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet
Sedan den 1 januari 2020 omfattas av svensk domsrätt brott som har begåtts utomlands i utövningen av ett svenskt företags näringsverk- samhet när det är fråga om givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2 (2 kap. 3 § p. 2 d).
257
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Domsrätt enligt denna punkt föreligger således inte om exempelvis brottet är tagande av muta eller vårdslös finansiering av mutbrott. För domsrätt enligt bestämmelsen gäller kravet på dubbel straffbar- het. Däremot uppställs det inte något krav på att juridiska personer ska kunna hållas straffrättsligt ansvariga även enligt lagen på gärnings- orten. Storleken på företagsboten påverkas inte heller av innehållet i lagen på gärningsorten.205
Med svenska företag avses enskilda näringsidkare som är bosatta i Sverige eller bedriver sin huvudsakliga verksamhet i riket samt juri- diska personer som på grund av registrering eller, om registrering saknas, platsen för styrelsens säte eller någon annan sådan omstän- dighet är att anse som svenska juridiska personer.206
Med begreppet näringsverksamhet avses detsamma som i 36 kap. 7 §, dvs. yrkesmässigt bedriven verksamhet av ekonomisk art, oav- sett om denna är inriktad på vinst eller inte. I kravet på yrkesmässig- het ligger att verksamheten måste vara av tämligen varaktig karaktär men det är inte nödvändigt att verksamheten bedrivs i någon större omfattning. För att ett brott ska anses begånget i utövningen av när- ingsverksamhet måste det finnas en klar anknytning mellan brottet och näringsverksamheten. Endast näringsidkaren eller dennes ställ- företrädare, anställda eller uppdragstagare kan begå brott i utövningen av näringsverksamhet. I kategorin uppdragstagare ingår agenter av olika slag som handlar enligt avtal med näringsidkaren.207
Särskilt om kravet på dubbel straffbarhet
Som yttersta skäl för kravet på dubbel straffbarhet kan hänvisas till den folkrättsliga
205Se prop. 2018/19:164 s. 54 f. och 62.
206Se prop. 2018/19:164 s. 62.
207Se prop. 2018/19:164 s. 62.
258
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
nyttja de friheter som ges på den plats där han eller hon befinner sig. Slutligen kan praktiska skäl anföras. Staters faktiska förmåga att ut- reda och lagföra brott utomlands är i regel begränsade. Svenska poliser och åklagare kan inte själva vidta myndighetsåtgärder på utländskt territorium. Det krävs därför oftast att myndigheter i den stat där gärningen har begåtts samarbetar med svenska myndigheter för att till exempel säkra bevis. Om brottet inte är straffbart enligt lagstift- ningen i den andra staten finns i regel mindre incitament för myn- digheter i denna stat att samarbeta.208
Som skäl mot ett krav på dubbel straffbarhet kan anföras att det finns situationer då kravet kommer att hindra en lagföring som fram- står som önskvärd. Detta kan skada effektiviteten i brottsbekämp- ningen och inverka negativt på det allmänna rättsmedvetandet. 209 Det kan också upplevas stötande att inte kunna beivra brottslig- heten som är internationell och gränsöverskridande till sin natur. Även om gärningen har begåtts i ett land där den inte är kriminali- serad kan skadeverkningarna i sådana fall många gånger vara globala.
För att kravet på dubbel straffbarhet ska vara uppfyllt räcker det inte med att konstatera att gärningstypen utgör ett brott i båda län- derna, rätten måste säkerställa att alla konkreta straffbarhetsförut- sättningar är uppfyllda (gärningen ska vara straffbar in concreto, till skillnad från in abstracto). Således ska alla omständigheter i målet beaktas, till exempel att ansvarsbefriande grunder inte är tillämpliga eller att åtalet inte har preskriberats. Det krävs emellertid inte annat än att den svenska och den utländska lagstiftningen överlappar var- andra just på den punkt som utgörs av gärningen. Huruvida de svenska och utländska straffstadgandena i övrigt täcker varandra är inte av relevans, inte heller om gärningen faller under olika brottsrubricer- ingar. Det finns inte heller något formellt krav på att lagstiftningen på gärningsorten upprätthålls med någon effektivitet.
Folkrättsliga utgångpunkter
De svenska reglerna om domsrätt över korruptionsbrott som begås utomlands kan inte övervägas utifrån enbart nationell rätt och natio- nella intressen. Det svenska rättsväsendets utövande av extraterri-
208Jfr prop. 1972:98 s. 99, Petter Asp, Internationell straffrätt, 2 uppl. 2014 s. 53 ff., och Iain Cameron, Double Criminality under pressure, i Festskrift till Per Ole Träskmark, s. 122 f.
209Jfr Petter Asp, Internationell straffrätt, 2 uppl. 2014 s. 55.
259
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
toriell jurisdiktion måste dels förhålla sig till de begränsningar som följer av folkrättsliga principer, dels till de internationella överenskom- melser som reglerar de avtalsslutande staternas rätt och skyldighet att utöva jurisdiktion. Folkrätten kan alltså ha såväl en begränsande som en utvidgande verkan på det nationella utövandet av jurisdik- tionsrätten.
Folkrättsliga begränsningar
Utgångspunkten är att varje stat själv bestämmer omfattningen av sin jurisdiktion. Eftersom utsträckningen av statens jurisdiktion ut- över det egna territoriet påverkar andra staters suveränitetsintressen sätts dock en yttersta gräns av folkrätten. De folkrättsliga gränserna för utövande av extraterritoriell jurisdiktion är emellertid otydliga och omstridda.210 Ett grundkrav för de principer för jurisdiktion som har utvecklats inom folkrätten är att det finns en koppling mellan staten och det som staten vill utöva jurisdiktion över, samt att denna koppling inte är alltför diffus.
En utgångspunkt är därför att Sverige ska utnyttja möjligheten till extraterritoriell jurisdiktion endast när det finns ett påtagligt och berättigat intresse av att lagföring sker i Sverige.211 Bestämmelser som inskränker domsrätten över brott som begås utomlands är nöd- vändiga för att svensk rätt ska vara i överensstämmelse med de krav som folkrätten uppställer på stater att inte lagstifta om eller döma över förhållanden som helt saknar anknytning till den egna staten.
De svenska domsrättsreglerna utgår som nämnts från de folkrätts- liga anknytningsprinciperna. Av principerna är det endast territoria- litetsprincipen som i alla länder kan anses helt accepterad. I vilken omfattning övriga principer grundar rätt att utöva extraterritoriell jurisdiktion är mer omdiskuterat och uppfattningarna varierar mellan länder. Det är emellertid klart att en stat inte helt kan förlita sig på de folkrättsliga jurisdiktionsprinciperna för att undvika intressekon- flikter med andra stater. Det finns därför andra begränsningar. När svensk domsrätt grundas på anknytning till svensk gärningsman, svenskt enskilt intresse eller annan stats intresse begränsas behörig- heten som huvudregel av krav dubbel straffbarhet och krav på åtals-
210Jfr Dan Helenius, Straffrättslig jurisdiktion, 2014, s. 199 och Petter Asp, Folkrätten och den svenska straffrätten, 2012, s. 62.
211Jfr prop. 2020/21:204 s. 87.
260
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
förordnande. Genom tillämpningen av dessa begränsningar av en annars formellt vidsträckt svensk behörighet tillses att interventio- nen i gärningsstatens rätt att bestämma över sitt territorium blir godtagbar.212
Den skyldighet som Sverige har att iaktta de begränsningar som kan följa av folkrätten kommer också till uttryck i svensk lag. Enligt 2 kap. 12 § brottsbalken ska de begränsningar av svensk domstols behörighet och tillämpligheten av svensk lag som följer av allmän folkrätt eller av en internationell överenskommelse som är bindande för Sverige iakttas. I första hand tar bestämmelsen sikte på inskränk- ningar i svensk domstols behörighet till följd av folkrättsliga regler om immunitet men även andra folkrättsliga normer ska beaktas. Ytterst är det den domstol där ett åtal väcks som vid en prövning av om domsrätt föreligger även ska pröva om det finns något folkrätts- ligt hinder. Hinder föreligger endast om det finns en inom folkrätten etablerad norm som begränsar domstolens behörighet i det enskilda fallet. Något positivt stöd inom folkrätten för utövande av jurisdik- tion i enlighet med de svenska bestämmelserna krävs således inte. 213 Även vid åtalsprövningen ska särskilt beaktas om ett åtal här i landet är förenligt med Sveriges folkrättsliga förpliktelser (2 kap. 8 § andra stycket 1).
Jurisdiktionsbestämmelser i internationella överenskommelser
Det finns ingen internationell konvention som generellt reglerar straff- rättslig jurisdiktion. Däremot finns det på olika områden traktat som innehåller jurisdiktionsbestämmelser i förhållande till specifika brott. På korruptionsområdet finns det flera konventioner som syftar till att åstadkomma en harmonisering av kriminaliseringens innehåll och dessutom innehåller jurisdiktionsbestämmelser (se kapitel 4 för en allmän redogörelse av konventionerna).
I Europarådets straffrättsliga konvention regleras domsrätt i arti- kel 17. Konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att kunna utöva domsrätt över de brott som anges i artiklarna
212Jfr Petter Asp, Materiellt och processuellt och frågan om kriminalisering av sexköp utom- lands, Vänbok till Lena Holmqvist, s. 99
213Jfr ”Universalitetsprincipen” NJA 2022 s. 796.
261
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
offentlig tjänsteman där eller ledamot av statens nationella offent- liga församlingar, eller c) brottet berör en av konventionsstatens offentliga tjänstemän eller ledamöter av dess nationella offentliga församlingar eller en person som avses i artiklarna
I FN:s konvention mot korruption regleras domsrätt i artikel 42. Konventionsstaterna ska vidta åtgärder för att kunna utöva doms- rätt över brott enligt konventionen, dels när brottet har förövats inom statens territorium, dels när brottet har förövats ombord på ett fartyg som för statens flagg eller ombord på ett luftfartyg som var registrerat i staten när brottet begicks.
Staterna kan vidare vidta åtgärder för att kunna utöva domsrätt över brott enligt konventionen bland annat när brottet har förövats mot eller av en medborgare i konventionsstaten eller av en statslös person med hemvist inom konventionsstaten samt när brottet är rik- tat mot konventionsstaten i fråga. Vidare ska staterna vidta åtgärder för att kunna utöva domsrätt i de fall där den misstänkta personen befinner sig inom statens territorium och staten inte utlämnar per- sonen i fråga enbart av det skälet att han eller hon är medborgare i den staten. Staterna kan vidare överväga möjligheten att utöva doms- rätt även när personen inte utlämnas av andra skäl. Konventionen utesluter inte att staterna har mer långtgående jurisdiktionsregler. Vid tillträdet till konventionen ansågs svensk domsrätt stå i god överensstämmelse med konventionens jurisdiktionsregler.215
214Se prop. 2003/04:70 s. 20 f.
215Se Ds 2005:38 s. 98 ff. och prop. 2006/07:74 s. 40.
262
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
I OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländ- ska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser behandlas domsrätt i artikel 4. De stater som ansluter sig till konventionen ska åta sig domsrätt över brottet givande av muta till utländska offent- liga tjänstemän om brottet helt eller delvis begås på dess territorium. I den officiella kommentaren till konventionen anges att grunden för jurisdiktion ska tolkas extensivt så att en omfattande fysisk an- knytning mellan landet och mutbrottet inte är nödvändig.216
I andra punkten behandlas jurisdiktion över gärningar som be- gåtts utomlands. Det föreskrivs att de länder som har möjlighet att lagföra sina medborgare för brott som har begåtts utomlands ska vidta nödvändiga åtgärder för att kunna lagföra, på motsvarande sätt, mutbrott av utländska offentliga tjänstemän. Konventionen tillåter alltså staterna att anpassa utövandet av extraterritoriell jurisdiktion efter nationella principer. Det anges i kommentaren att det är tillåtet för staterna att uppställa krav på dubbel straffbarhet. Kravet ska dock anses uppfyllt om handlingen är brottslig på gärningsorten, även om handlingen skulle falla under en annan lagregel.217
Om mer än en konventionsstat har domsrätt över ett påstått internationellt mutbrott, ska – enligt artikel 4.3 – berörda konven- tionsstater på begäran av en av dem samråda i syfte att fastställa var brottet lämpligast bör lagföras. Det anges dock inte hur ett sådant övervägande ska göras. I artikel 4.4. anges att staterna ska överväga om dess jurisdiktionsregler är effektiva och ändamålsenliga för att bekämpa internationella mutbrott och om så inte är fallet, vidta åt- gärder för att avhjälpa detta.
OECD antog 2021 nya rekommendationer218 som har ersatt de tidigare från 2009. I Annex 1 finns rekommendationer (Good Practice Guidance) kring hur specifika artiklar i konventionen kan implem- enteras. Där anges bland annat att när jurisdiktion ska hävdas över juridiska personer för att utreda och lagföra internationella mutbrott ska länderna överväga kriterier som, men inte begränsat till, de lagar enligt vilka den juridiska personen bildades eller är organiserad, eller den juridiska personens huvudkontor eller dess effektiva ledning och kontroll.219
216Se OECD
217Se OECD
218OECD, Recommendation of the Council for Further Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions, OECD/LEGAL/0378.
219OECD Recommendation 2021, Annex I. B 4.b.
263
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
När Sverige tillträdde konventionen ansågs svenska domsrätts- regler uppfylla kraven i konventionen.220 Inom ramen för den gransk- ning som OECD gjorde 2012 av hur Sverige hade genomfört kon- ventionen rekommenderades dock Sverige att vidta ett antal åtgärder. Svenska myndigheter uppmanades att göra större ansträngningar för att utreda potentiell territoriell anknytning mellan svenska juri- diska personer och anklagelser om mutbrott som begåtts utomlands för utländska dotterbolags räkning, inklusive av
Slutligen rekommenderades att skyndsamt vidta åtgärder för att svenska juridiska personer skulle kunna hållas ansvariga för internatio- nella mutbrott som begås för deras räkning utanför Sverige även om gärningsmannen inte är svensk medborgare.222 Den 1 januari 2020 utvidgades domsrätten över mutbrott som begås utomlands för att möta den kritiken. Såväl fysiska som juridiska personer kan numera hållas ansvariga för givande av muta, grovt givande av muta eller han- del med inflytande som begås utanför Sverige av utländska medbor- gare för ett svenskt företags räkning (2 kap. 3 § p. 2 c brottsbalken). Krav på dubbel straffbarhet och åtalsförordnade gäller dock fort- farande.223 OECD har anmärkt att den nya jurisdiktionsbestämmel- sen bara gäller svenska företag och att ett företag bara är svenskt om det är registrerat i Sverige. Bestämmelsen omfattar därmed inte flera
220Se prop. 1998/99:32 s. 61 f.
221Se Se Phase 3 Report, s.
222Se Phase 3 Report, s. 17 ff. och 27 f., Recommendation 3 (b).
223Se prop. 2018/19:164 s. 51 ff. I övrigt ansågs svenska domsrättsregler stå i överenstäm- melse med konventionen.
264
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
stora ”svenska” företag som har omfattande verksamhet i Sverige men är registrerade utomlands.224
Sverige rekommenderades också återigen i rapporten från 2024 att säkerställa att svensk domsrätt kan etableras för internationella mutbrott som involverar svenska medborgare eller svenska företag och som begås utanför Sverige, även om brottet har preskriberats enligt lagen på gärningsorten eller straffen för mutbrott är lägre i den utländska jurisdiktionen.225
Överväganden kring domsrätt över internationella korruptionsbrott som begås för ett svenskt företags räkning
Förslag: Svensk domstol ska vara behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige om brottet har begåtts i utöv- ningen av ett svenskt företags näringsverksamhet och det är fråga om mutbrott, grovt mutbrott, handel med inflytande, grov handel med inflytande, oaktsam finansiering av korruptionsbrott eller grov oaktsam finansiering av korruptionsbrott.
Bedömning: Det bör inte göras någon ändring av vad som utgör ett svenskt företag eller i det krav på anknytning som måste före- ligga mellan Sverige och det företag som brottet ska ha samband med i bestämmelsen i 2 kap. 3 § p. 2 d brottsbalken.
Bakgrund
De svenska reglerna om domsrätt är vidsträckta, vilket innebär att det generellt sett finns goda möjligheter för svenska myndigheter att ingripa även mot brott som har begåtts utomlands. Den svenska lagstiftningen har också i samband med Sveriges tillträde till de in- ternationella konventionerna bedömts uppfylla kraven gällande doms- rätt i konventionerna. Sverige har emellertid fått kritik från OECD för svårigheter att hålla juridiska personer ansvariga för internatio- nella mutbrott som begås för deras räkning utanför Sverige om gär- ningsmannen inte är svensk medborgare.226 Mot bakgrund av den
224OECD
225Phase 4 Report, s. 39 f.
226Phase 4 Report, s. 60 f.
265
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
kritik som fortsatt riktats mot Sverige i detta avseende bör det övervägas om det krävs ytterligare lagändringar för att Sverige ska leva upp till sina internationella åtaganden och för att domsrätts- reglerna ska vara ändamålsenliga för att bekämpa internationella korruptionsbrott.
Om brottet givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2 begås utanför Sverige av en ut- ländsk medborgare för ett svenskt företags räkning har Sverige sedan den 1 januari 2020 domsrätt enligt 2 kap. 3 § p. 2 d brottsbalken. I för- längningen kan då även företaget hållas ansvarigt i de fallen. Refor- men genomfördes inom ramen för den översyn som gjordes av straff- rättsliga sanktioner mot företag. I förarbetena framhålls att en naturlig utgångspunkt bör vara att Sverige lever väl upp till internationella åta- ganden och att det finns ett allmänt intresse av att förebygga korrup- tion inom näringslivet. Enligt regeringen kunde därför en utvidgning av den svenska domsrätten motiveras av såväl brottstypens gränsöver- skridande karaktär som av Sveriges åtaganden gentemot OECD.227
Kravet på anknytning till svenskt företag
En förutsättning för att bestämmelsen ska vara tillämplig är att brottet har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverk- samhet. Gärningen måste, typiskt sett, ha en klar anknytning till den verksamhet som näringsidkaren bedriver. Endast näringsidkaren eller dennes ställföreträdare, anställda eller uppdragstagare kan begå brott i utövningen av näringsverksamhet. I kategorin uppdragstagare ingår agenter av olika slag som handlar enligt avtal med näringsidkaren. Med svenskt företag avses i bestämmelsen enskilda näringsidkare som är bosatta i Sverige eller bedriver sin huvudsakliga verksamhet här i landet samt juridiska personer som på grund av registrering eller, om registrering saknas, platsen för styrelsens säte eller någon annan så- dan omständighet är att anse som svenska juridiska personer. Saknar den juridiska personen styrelse får man se till andra omständigheter, såsom att den huvudsakliga verksamheten bedrivs i Sverige. Bestäm- melsen är således inte tillämplig om brottet har begåtts i utövningen av näringsverksamhet som bedrivs inom en i Sverige etablerad filial
227Se SOU 2016:82 s. 267 ff. och s. 325 ff. samt prop. 2018/19:164 s. 52 ff. och s. 62.
266
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
till ett utländskt bolag eller i utövningen av näringsverksamhet som bedrivs av ett utländskt dotterbolag till ett svenskt företag.228
I OECD:s rekommendationer från 2021 anges bland annat att när jurisdiktion ska hävdas över juridiska personer för att utreda och lagföra internationella mutbrott ska länderna överväga kriterier som, men inte begränsat till, de lagar enligt vilka den juridiska perso- nen bildades eller är organiserad, eller den juridiska personens huvud- kontor eller dess effektiva ledning och kontroll.229 Sverige har ansetts ha en restriktiv syn på hur nationalitet för juridiska personer kan etableras genom att i första hand enbart hänvisa till platsen för ett företags registrering.230
Folkrättsligt kan jurisdiktion över brott som har begåtts utom- lands i samband med verksamhet som bedrivs av det egna landets företag inordnas under den aktiva personalitetsprincipen, dvs. att det finns en anknytning mellan staten och gärningsmannen (i det här fallet företaget). Precis som vid övriga principer för jurisdiktion måste anknytningen vara tillräckligt stark. Inom vissa rättsområden, särskild vad gäller ekonomiska brott, har länder som USA och Stor- britannien baserat sitt utövande av jurisdiktion över handlingar som begåtts av företag utomlands, på att företaget har kontrollerats från det egna landet. Enligt artikel 7 i UK Bribery Act kan också alla juri- diska personer som utövar verksamhet i någon del av Storbritannien dömas för att inte ha förhindrat mutbrott. Det har dock i den folk- rättsliga litteraturen ifrågasatts om jurisdiktion som baseras sig en- bart på kontroll eller närvaro av företaget är förenligt med interna- tionell rätt.231 Någon etablerad princip i folkrätten för hur ett företags nationalitet ska bestämmas finns dock inte.232
Det finns ett starkt intresse av att Sverige kan beivra korruptions- brott utomlands och att svenska företag inte kan undgå ansvar genom att mutor kanaliseras genom dotterbolag eller filialer utomlands.
Det är emellertid också angeläget att de svenska domsrättsreglerna inte blir allt för omfattande. Det måste stå klart att kopplingen till
228Se prop. 2018/19:164 s. 62.
229OECD Recommendation 2021, Annex I. B 4.b.
230Se Phase 4 Report, s. 60 f.
231Jfr Cedric Ryngaert, Jurisdiction in International Law, 2 uppl. 2015, s. 108 f. med hänvis- ningar, Kevin Li, Reconceiving Extraterritorial Jurisdiction, Beiträge zum ausländischen öffent- lichen Recht und Völkerrecht, Volume 313, 2022, s. 190 ff. Se också Dan Helenius, Straffrätts- lig jurisdiktion, 2014, s. 199 där det ifrågasätts om möjligheten för en stat att utöva jurisdik- tion enbart med hänvisning till anknytningen till ett företag har tillräckligt stöd i statspraxis men konstateras att generellt verkar inte heller folkrätten förbjuda detta.
232Jfr Gerry Ferguson, Global Corruption, Fourth edition, volume 1, 2022, s. 241 och fotnot 26.
267
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
Sverige och svenska intressen är tillräckligt tydlig för att bestäm- melsen inte ska strida mot grundläggande folkrättsliga principer. Det kan också tilläggas att om brotten har begåtts i utövningen av näringsverksamhet som bedrivs av ett utländskt dotterbolag till ett svenskt företag kan moderbolaget ändå inte åläggas företagsbot om brottet inte kan knytas till moderbolaget eftersom talan ska riktas mot det bolag där brottet har begåtts (jfr 36 kap. 2 §). Även om det av OECD:s rekommendationer följer en uppmaning att överväga andra anknytningsmoment för företag än enbart registrering kan det inte tolkas som ett krav att ändra kriterierna som gäller för att bestämma vad som utgör ett svenskt företag eller lägga till andra anknytningsmoment i 2 kap. 3 § p. 2 d brottsbalken. Sammantaget anser vi att det i nuläget inte bör göras någon ändring av vad som ska anses som ett svenskt företag i bestämmelsen eller göras andra ändringar i vilken anknytning som måste föreligga mellan Sverige och det företag som brottet ska ha samband med.
Vilka brott som bör omfattas
Domsrättsregeln är tillämplig vid brotten givande av muta, grovt givande av muta och handel med inflytande enligt 10 kap. 5 d § 2 (dvs.
Med anledning av de nya brott och brottsbeteckningar som före- slås av utredningen finns det skäl att på nytt överväga vilka brott som ska omfattas av bestämmelsen. Som framhållits tidigare är an- svaret detsamma, bara spegelvänt, och handlandet lika straffvärt för givaren och mottagaren av mutan. Även om det inte följer direkt av
233Se prop. 2018/19:164 s. 53.
268
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Sveriges internationella åtaganden finns det därför enligt vår upp- fattning både principiella och processuella skäl till att utvidga doms- rättsregeln till att även omfatta den passiva gärningen både vid mut- brott och handel med inflytande. Likaså, bör det kunna åtalas för brottet oaktsam finansiering av korruptionsbrott om det begåtts
i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet även om domsrätt inte föreligger enligt någon av de andra punkterna i 2 kap.
3 § brottsbalken. Eftersom mutbrott vid tävling generellt sätt inte begås i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet utom- lands ska det inte omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde.
Sammanfattningsvis föreslår vi att svensk domstol ska vara behö- rig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige om brottet har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet och det är fråga om mutbrott, grovt mutbrott, handel med inflytande, grov handel med inflytande, oaktsam finansiering av korruptions- brott och grov oaktsam finansiering av korruptionsbrott.
Överväganden och förslag kring kravet på dubbel straffbarhet
Förslag: Det ska inte längre uppställas något krav på dubbel straff- barhet för att en svensk domstol ska kunna döma för mutbrott, grovt mutbrott, mutbrott vid tävling, grovt mutbrott vid tävling, handel med inflytande, grov handel med inflytande, oaktsam finansiering av korruptionsbrott och grov oaktsam finansiering av korruptionsbrott om brottet har begåtts utomlands.
Utgångspunkter
Kravet på dubbel straffbarhet är, som tidigare nämnts, ytterst moti- verat av att svensk domsrätt inte ska strida mot den grundläggande folkrättsliga principen om att stater inte ska gripa in i varandras inre angelägenheter. Det finns emellertid inget absolut krav på att extra- territoriell jurisdiktion måste begränsas av ett villkor om dubbel straffbarhet. Intresset av att förhindra konflikter mellan stater och avgränsa staternas maktsfärer i förhållande till varandra måste vägas mot intresset av att straffvärda handlingar kan lagföras i största möj- liga omfattning. Intressena behöver dock inte alltid stå i konflikt med
269
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
varandra eftersom en gemensam brottsbekämpning i många fall ligger i varje stats intresse. Om den internationella samsynen kring brottets skadeverkningar är stor, liksom om brottet är gränsöverskridande till sin karaktär, kan det därför som regel anses finnas en större accep- tans för utövandet av jurisdiktion utanför den egna statens gränser.
Vid den senaste reformen av domsrättsreglerna 2021 ansågs att krav på dubbel straffbarhet fortsatt ska gälla som huvudregel i de fall då domsrätten för brott som har begåtts utomlands grundas på an- knytning till svensk gärningsman, svenskt enskilt intresse eller annan stats intresse, eftersom detta ansågs ligga i linje med folkrättsliga gränser för utövandet av nationell domsrätt. Dock ansågs det finnas utrymme för undantag från kravet på dubbel straffbarhet även i dessa fall för vissa särskilt allvarliga brott.234
Undantag från kravet på dubbel straffbarhet görs i svensk rätt bland annat för brotten människohandel, äktenskapstvång, barnäkten- skapsbrott, hedersförtryck, barnpornografibrott, vissa särskilt allvar- liga sexualbrott mot barn, penningförfalskning samt olovlig befatt- ning med kemiska vapen och olovlig befattning med minor (se 2 kap. 5 § andra stycket brottsbalken). Även försök till vissa av brotten är undantagna kravet på dubbel straffbarhet.
Vad gäller brotten penningförfalskning, olovlig befattning med kemiska vapen och olovlig befattning med kemiska minor finns det regler om domsrätt i internationella överenskommelser som ligger till grund för undantagen. Det bakomliggande syftet med avskaffandet av kravet på dubbel straffbarhet i övriga fall har huvudsakligen an- getts vara att möjligheterna till bestraffning i Sverige därigenom ökar, vilket ansetts angeläget då det är fråga om brottslighet som bedömts vara av allvarlig art.235 Andra skäl som i förarbetena har anförts för avskaffandet av krav på dubbel straffbarhet är att det finns en inter- nationell samsyn kring brottet, att brottet har internationell och gränsöverskridande karaktär och att det skydd mot allvarliga kränk- ningar som kriminaliseringen syftar till i praktiken skulle urholkas påtagligt om kravet skulle uppställas.236 Det har även pekats på svårig- heter att få fram uppgifter om vilken lagstiftning som gäller på gär-
234Se SOU 2002:98 s. 184 f. och prop. 2020/21:204 s. 115 f.
235Jfr prop. 2020/21:204 s. 116.
236Se bl.a. prop. 2009/10:152 s. 22 ff. (avseende människohandel) och prop. 2013/14:208 s. 72 ff. (avseende äktenskapsbrott), prop. 2019/20:131 s. 48 ff. (barnäktenskapsbrott) och prop. 2021/22:138 s. 29 ff. (avseende hedersförtryck).
270
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
ningsorten och att ett avskaffande av kravet på dubbel straffbarhet därför kan medföra en ökad effektivitet i lagföringshänseende.237
Det krävs inte heller dubbel straffbarhet för brott för vilket det lindrigaste straff som är föreskrivet enligt svensk lag är fängelse i fyra år. Det har motiverats med att det annars finns en risk att det kan uppstå situationer då frånvaron av svensk jurisdiktion skulle uppfattas som stötande.238
När det tidigare har övervägts om kravet på dubbel straffbarhet ska avskaffas för korruptionsbrott har det inte ansetts att brotten varit av motsvarande allvarlig art som de brott som undantagits från kravet.239 Frågan är om det nu finns skäl att göra en annan bedöm- ning av om korruptionsbrotten bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet.
Det finns en internationell samsyn kring korruptionsbrottens skadeverkningar
Det finns en närmast universell förståelse av behovet att bekämpa kor- ruption. Det har antagits ett flertal internationella instrument, både regionala och globala, enligt vilka de anslutna staterna har åtagit sig att straffbelägga olika former av korruption. Till FN:s konvention mot korruption har 191 stater anslutit sig. De internationella konven- tionerna uttrycker en gemensam samsyn om att korruption hotar rättsstaten, demokratin och mänskliga rättigheter samt snedvrider konkurrensen och hindrar ekonomisk utveckling. Det internatio- nella samfundet är således överens om att korruption är ett globalt problem med stora samhällsskadliga effekter som kräver omedelbara åtgärder. De politiska målen grundar sig bland annat på omfattande forskning som visar på korruptionens negativa konsekvenser för med- borgarnas förtroende för offentliga institutioner, för viljan att betala skatt, för företags investeringsvilja och för ekonomisk och samhälle- lig utveckling i stort.
Den internationella samsynen angående korruptionens skade- verkningar och behovet av kriminalisering är alltså stor. Frågor om korruption ges därför hög prioritet i det internationella arbetet. En viktig del i det arbetet är att kunna bekämpa korruption oavsett var
237Se prop. 2004/05:45 s. 127 (avseende sexualbrott mot barn).
238Jfr SOU 2002:98 s. 184 och SOU 2018:87 s. 236.
239Se SOU 2010:38 s. 168 ff., prop. 2011/12:79 s. 40 f. och prop. 2018/19:164 s. 54.
271
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
brottet begås. Det kan inte anses tillfredställande utifrån den inter- nationella strävan att bekämpa korruption globalt att företrädare för svenska företag i vissa fall kan undgå straffansvar för korruptions- brott som begås i länder där brottet inte är straffbart. I det samman- hanget kan också framhållas att kravet på dubbel straffbarhet leder till att vissa personer eller företag kan förlägga sin verksamhet till platser där mutor kan betalas för att vinna affärsfördelar utan att det leder till konsekvenser medan företrädare för företag som bedriver verksamhet i andra länder kommer att bestraffas.
Genom de internationella instrumenten har också en harmoni- sering skett av korruptionslagstiftningen globalt. Det gäller särskilt mutbrotten, som det i princip råder internationell konsensus kring. Ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet utgör då ett mindre ingrepp i andra staters suveränitet. Även risken att lagföring för brottet framstår som överraskande för gärningsmannen är mindre.
Vad gäller brottet handel med inflytande är samsynen kring be- stämmelsen utformning inte lika stor, vilket gjort att den utformats som en
240UNODC, Travaux Préparatoires of the negotiations for the elaboration of the United Nations Convention against Corruptions, s. 188, särskilt fornot 16.
241Jfr Cecily Rose m.fl. (red.), The United Nations Convention Against Corruption: A Com- mentary, Oxford, 2019, s. 194 och 206 ff. och UNODC, State of implementation of the United Nations Convention against Corruption: Criminalization, law enforcement and international cooperation, 2 uppl., 2017, s. 42 f.
272
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
Den praktiska betydelsen
Att de flesta länder har kriminaliserat korruptionsbrott på något sätt gör att betydelsen av att undanta korruptionsbrotten från kravet på dubbel straffbarhet visserligen minskar. Även när brottet har skett i ett land där korruptionsbrott är straffbart kan ett undantag från kravet på dubbel straffbarhet emellertid få betydelse. Som ovan redo- gjorts för är kravet att gärningen ska vara straffbar in concreto, vilket innebär att det inte räcker med att konstatera att gärningstypen är straffbar enligt den andra statens lagstiftning. Svenska myndigheter måste försäkra sig om att omständigheterna i det enskilda fallet upp- fyller kraven i den andra statens straffstadgande. Det kan innebära särskilda svårigheter att få nödvändiga uppgifter om vilken lagstift- ning som gäller från myndigheterna i en stat där korruption är utbredd och där intresset av lagföring är mindre starkt. Att undanta korrup- tionsbrott från kravet på dubbel straffbarhet kan därför medföra en viss ökad effektivitet i lagföringshänseende av internationella korrup- tionsbrott. Svårigheterna att få den andra staten att bistå med rätts- lig hjälp, till exempel genom att tillhandahålla bevisning, undanröjs dock inte genom att kravet på dubbel straffbarhet tas bort.
Det har i tidigare förarbeten anförts att den praktiska betydelsen av att undanta mutbrotten från kravet på dubbel straffbarhet är be- gränsad eftersom en förmån som getts eller mottagits i ett land där mutbrott inte är kriminaliserad sällan kan anses som otillbörlig. Det har gjorts gällande att det bör beaktas vilken praxis som har utveck- lats i det andra landet och att en förmån som mottagits i ett land där mutbrott är straffritt därför vanligen inte kan anses som otillbörlig i mutbrottslagstiftningens mening. Det har även uttryckts att åkla- garen kan ta hänsyn till synen på korruption i det land där gärningen begåtts vid åtalsprövningen.242
Det kan starkt ifrågasättas om en sådan inställning är förenlig med Sveriges internationella åtaganden och fortfarande bör vara vägledande för rättstillämpningen. I internationella konventioner förutsätts i all- mänhet att de anslutna länderna beivrar alla brott som berörs av res- pektive konvention oavsett om lagföringen i något eller några av de anslutna länderna är mindre effektiv.243 Det kan snarare framhållas att genom att utöka möjligheten att lagföra korruptionsbrott som
242Se bl.a. SOU 1974:37 s. 132, prop. 1975/76:176 s. 41, SOU 2010:38 s. 169 och prop. 2011/12:79 s. 46.
243Jfr Thorsten Cars och Natali Engstam Phalén, Mutbrott, 2020, s. 209.
273
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
begås utomlands i utövningen av svenska företagets näringsverksam- het får svenska företag ytterligare incitament att förebygga korrup- tion inom den egna verksamheten och föregå med gott exempel i de länder som de verkar.
Sveriges internationella åtaganden
Slutligen bör Sveriges internationella åtaganden beaktas. Även om det inte finns någon absolut förpliktelse att undanta korruptions- brotten från kravet på dubbel straffbarhet har Sverige, genom sin anslutning till de internationella konventionerna på korruptions- bekämpningens område, förpliktat sig till att bidra till det interna- tionella arbetet mot korruption.
Vid tillträdet till Europarådets straffrättsliga konvention om kor- ruption förbehöll sig Sverige rätten att bland annat upprätthålla krav på dubbel straffbarhet,244 en reservation som därefter har förlängts och fortfarande gäller. Det har inte minst ett viktigt signalvärde att Sverige arbetar för att fullt ut implementera centrala internationella instrument på korruptionsbekämpningens område.
I OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländ- ska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser anges att staterna ska överväga om dess jurisdiktionsregler är effektiva och ändamålsenliga för att bekämpa internationella korruptionsbrott och om så inte är fallet, vidta åtgärder för att avhjälpa detta. Sverige har bland annat rekommenderats av OECD att säkerställa att sådan dubbel straffbarhet som krävs för att svensk domsrätt ska föreligga kan etableras för internationella korruptionsbrott som involverar svenska medborgare eller svenska företag och som begås utanför Sverige, även om brottet har preskriberats enligt lagen på gärnings- orten. Sverige har också uppmanats att säkerställa att det kan dömas ut effektiva, proportionella och avskräckande straff även om straffen för korruptionsbrott skulle vara lägre i den utländska jurisdiktionen. För att kravet på dubbel straffbarhet ska vara uppfyllt enligt svensk rätt krävs att alla konkreta straffbarhetsförutsättningar är uppfyllda, bland annat att åtalet inte har preskriberats. För brott som omfattas av kravet på dubbel straffbarhet får inte heller dömas till påföljd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt
244Se prop. 2003/04:70 s. 20 f.
274
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
lagen på gärningsorten. Innebörden av kravet på dubbel straffbarhet är densamma för alla brott; någon möjlighet att anpassa det till ett specifikt brott utan att bryta systematiken i bestämmelserna finns inte. I praktiken kan Sverige därför inte, med ett bibehållande av kravet på dubbel straffbarhet, leva upp till OECD:s krav på Sverige i detta hänseende.
För att undanta mutbrotten från kravet på dubbel straffbarhet talar också att Sverige enligt UNCAC åtagit sig att utöva domsrätt i de fall där den misstänkta personen befinner sig inom statens terri- torium och staten inte utlämnar personen i fråga enbart av det skälet att han eller hon är medborgare i den staten. Korruptionsbrotten är sådana att de enligt lagen (1957:668) om utlämning för brott kan med- föra utlämning. Sverige kan dock inte utlämna svenska medborgare till stater utanför EU eller Norden. I sådana fall ska lagföringen i stället ske i Sverige. För att Sverige ska få lagföra ett brott med stöd av den aktiva personalitetsprincipen (2 kap. 3 § p. 2) eller principen om här- ledd jurisdiktion (2 kap. 3 § p. 5) krävs dock enligt nuvarande bestäm- melser att gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten.
Slutsats
Sammantaget talar korruptionsbrottens internationella och gränsöver- skridande karaktär, dess samhällsskadliga effekter samt Sveriges in- ternationella åtaganden för att undanta brotten från kravet på dubbel straffbarhet. Vi föreslår därför att brotten undantas från kravet på dubbel straffbarhet genom att det i 2 kap. 5 § andra stycket 4 brotts- balken förs in en hänvisning till de brott som ska undantas. Det inne- bär att det även görs ett undantag från förbudet att döma till strängare påföljd än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten.
När det gäller vilka brottstyper den föreslagna undantagsregeln ska träffa bör utgångspunkten vara att brott med liknande skydds- intressen och likartat straffvärde bör behandlas på samma sätt. De av oss föreslagna bestämmelserna om mutbrott, grovt mutbrott, mutbrott vid tävling, grovt mutbrott vid tävling, handel med infly- tande och grov handel med inflytande bör därmed omfattas av undan- taget. Däremot bör inte undantagsregeln omfatta ringa brott. Vad gäller brottet oaktsam finansiering av korruptionsbrott är det vis-
275
Den straffrättsliga lagstiftningen om korruption |
SOU 2025:87 |
serligen ett oaktsamhetsbrott men med likartat skyddsintresse. Det bör därmed också omfattas av undantaget. Sammanfattningsvis bör samtliga av de nu nämnda korruptionsbrotten, med undantag för de ringa brotten, undantas från kravet på dubbel straffbarhet.
Det ska dock framhållas att det vid den åtalsprövning som alltid ska ske enligt 2 kap. 7 § brottsbalken vid åtal för brott som begåtts utom- lands måste göras en bedömning av bland annat frågan om ett åtal är förenligt med folkrätten och av vilka faktiska möjligheter det finns att utreda brottet och lagföra den misstänkte i Sverige (se 2 kap. 8 §).
5.3.9Övriga frågor
Förverkande
Genom den nya förverkandereglering som trädde i kraft den 8 novem- ber 2024 gjordes bestämmelserna om förverkande i 36 kap. brotts- balken generellt tillämpliga och omfattar därmed även specialstraff- rätten, oavsett brottets straffskala. Om det finns bestämmelser i annan lag som avviker från brottsbalkens bestämmelser har de före- träde (se 36 kap. 2 § brottsbalken). Det saknas skäl att föreskriva särskilda regler för förverkande vid korruptionsbrott. De generella reglerna i brottsbalken bör tillämpas.
De osjälvständiga brottsformerna
I 10 kap. 9 § brottsbalken, regleras i vilka fall osjälvständiga former av brotten i kapitlet är kriminaliserade. Där anges att för förberedelse till grovt givande av muta döms det till ansvar enligt 23 kapitlet.
Förberedelse till grovt mutbrott ska fortsatt vara kriminaliserat. Det saknas skäl att göra skillnad på handlandet i de två olika punk- terna i bestämmelsen. Även grovt mutbrott vid tävling och grov handel med inflytande bör vara kriminaliserat på förberedelsestadiet. Med hänsyn till att korruptionsbrotten fullbordas redan genom att någon erbjuder eller utlovar respektive godtar ett löfte om eller be- gär en otillbörlig förmån saknas det skäl att straffbelägga försök till brotten.
276
6Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel
6.1Inledning
Straffansvaret för tjänstefel regleras i 20 kap. 1 § brottsbalken. Ansva- ret är direkt kopplat till de uppgifter och den maktutövning som det offentliga uppdraget innebär. Ett av huvudsyftena med lagstiftningen anses vara att upprätthålla det allmänna förtroendet för den offentliga förvaltningens förmåga att sköta sina uppgifter på ett opartiskt, effek- tivt och rättssäkert sätt.
Det individuella ansvarsutkrävandet för offentligt anställda utgörs inte bara av straffansvaret. Det finns också ett skadeståndsrättsligt och ett arbetsrättsligt ansvar. Det sistnämnda kan i sin tur sägas vara indelat i två delar. I lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) och i kollektivavtal finns regler om disciplinansvar och i lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) finns regler om avskedande och upp- sägning. Därutöver fyller Justitieombudsmannen (JO) och Justitie- kanslern (JK) viktiga funktioner genom möjligheterna att bland annat rikta kritik mot felaktigheter i tjänsteutövningen och på så sätt också bidra till normbildningen.
Det individuella ansvarsutkrävandet för tjänstemän har varit före- mål för omfattande diskussioner under lång tid och setts över ett flertal gånger. För att ge en bakgrund till det system som finns i dag redogörs i avsnitt 6.2 först för hur ansvaret för tjänstefel tidigare har reglerats och vilka överväganden som gjorts. Därefter beskrivs i korthet hur det nuvarande straffrättsliga ansvaret för tjänstefel är reglerat (avsnitt 6.3) och hur det förhåller sig till andra former för ansvarsutkrävande av offentligt anställda (avsnitt 6.4). I avsnitt 6.5 redogörs för tidigare rapporter och utvärderingar samt för statistik och rättspraxis för att belysa hur ansvaret tillämpas. Därefter redo- visas i korthet motsvarande straffrättsliga bestämmelser i några andra
277
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
länder (avsnitt 6.6). Slutligen behandlas våra överväganden kring frågan om och i så fall hur straffansvaret för tjänstefel bör utvidgas (avsnitt 6.7).
Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel sågs senast över 2022. I betänkandet En skärpt syn på brott av journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) gjordes bedömningen att de principiella skäl som kan anföras för ett utvidgat tjänstefels- ansvar inte väger upp riskerna med en sådan utvidgning. Det före- slogs därför inte några ändringar i det straffrättsliga tjänstefels- ansvaret. I betänkandet lämnas en utförlig redogörelse för den tidi- gare och nuvarande regleringen av det arbetsrättsliga, skadestånds- rättsliga respektive straffrättsliga ansvaret.
6.2Bakgrund
6.2.1Regleringen före ämbetsansvarsreformen
Det har i svensk rätt sedan länge funnits bestämmelser om ansvar – straffrättsligt och disciplinärt – för offentliga funktionärer som åsido- sätter vad som åligger dem i tjänsten. Ett system med ett judiciellt och ett administrativt förfarande för utkrävande av tjänstemännens ansvar växte fram redan under
I strafflagen fanns efter 1948 års reform ett kapitel med rubriken ämbetsbrott, vilket senare överfördes till brottsbalken och blev
20 kapitlet. I kapitlet reglerades fyra ämbetsbrott: tjänstemissbruk, tagande av muta eller av otillbörlig belöning, brott mot tystnadsplikt och tjänstefel. Brotten i de fyra paragraferna var subsidiära i förhål- lande till allmänna brott.
För tjänstefel dömdes en ämbetsman som av försummelse, oför- stånd eller oskicklighet åsidosatte vad som ålåg honom enligt lag, instruktion eller annan författning, särskild föreskrift eller tjänstens beskaffenhet. För allvarligare brott kunde ansvar för tjänstemissbruk komma i fråga. För tjänstemissbruk dömdes en ämbetsman som miss- brukade sin ställning till förfång för det allmänna eller någon enskild. Enligt ordalydelsen gällde dessa ansvarsregler den som var ämbets- man. Genom särskilda regler var emellertid deras räckvidd utsträckt så att de omfattade flertalet tjänstemän i offentlig verksamhet. I praxis
1För historik fram till
278
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
drogs gränsen så att ämbetsansvaret inte gällde den som innehade en tjänst där bara mera osjälvständiga arbetsuppgifter ingick. Den för vilken ämbetsansvaret gällde kunde vid sidan av vanliga straff dömas till de särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension. Reglerna om disciplinansvar i den då gällande statstjänstemannalagen (1965:274) var i sak likalydande med dem om straffrättsligt ansvar.2
Det straffrättsliga ansvaret för offentligt anställda tjänstemän var alltså långtgående. För i princip varje fel eller försummelse i tjänsten kunde ansvar utdömas för i vart fall tjänstefel. Bestämmelserna moti- verades med att den offentliga tjänstens behöriga gång måste skyddas. För att upprätthålla berörda tjänstemäns integritet ansågs det där- för nödvändigt att i betydande utsträckning underkasta ämbetsmän straffansvar för gärningar som inte var straffbara om de begick av andra medborgare.3
6.2.2Ämbetsansvarsreformen
År 1975 genomgick 20 kapitlet i brottsbalken en genomgripande reform. Kapitelrubriken ändrades från Om ämbetsbrott till Om myn- dighetsmissbruk m.m. Det talades inte längre om ämbetsansvar.
Ämbetsansvarsreformen var resultatet av ett omfattande utred- ningsarbete av Ämbetsansvarskommittén. Redan 1966 beslutades att frågan om ämbetsansvar och disciplinärt ansvar skulle utredas. Tre år senare överlämnade kommittén principbetänkandet Ämbets- ansvaret (SOU 1969:20) och tre år därefter slutbetänkandet Ämbets- ansvaret II (SOU 1972:1). Efter en tids beredning i Regeringskan- sliet överlämnades propositionen Om lagstiftning angående ansvar för funktionärer i offentlig verksamhet m.m. (prop. 1975:78). Riks- dagen antog lagändringarna som trädde i kraft 1976.
Utgångspunkterna för ämbetsansvarsreformen var att avsevärt inskränka det straffrättsliga ansvarsområdet, på ett mera rationellt sätt bestämma den personkrets som skulle vara underkastad särskilt straffansvar samt åstadkomma ett närmande mellan den offentliga och den privata arbetsmarknadens sanktionssystem. En grundläg- gande princip bakom reformen var att särskilda straffrättsliga ansvars- regler bör gälla endast i den mån det är motiverat på grund av den
2Se prop. 1975:78 s. 96 ff. och prop. 1988/89:113 s. 3 f.
3Se Straffrättskommitténs betänkande SOU 1944:69 s. 400.
279
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
offentliga verksamhetens särart. För fel i allmänhet ansågs discipli- nära påföljder tillräckliga. Vidare skulle ansvaret utformas främst efter de offentliga funktionernas art och inte bero på om de offent- liga funktionärerna intog ställning som tjänstemän eller inte.
Ett enhetligt sanktionssystem för all offentlig verksamhet skulle upprättas med två olika slags påföljder: straffrättsliga och utomstraff- rättsliga. Båda skulle ha till syfte att skydda samhällsmedborgarnas intresse av att offentliga funktioner utan ovidkommande hänsyn full- görs på ett riktigt sätt. Svårhetsgraden av möjliga angrepp på detta intresse skulle få avgöra vilket slag av påföljd som skulle tillgripas. Förseelser som inte på något principiellt sätt skiljde sig från vad som kan förekomma på den privata arbetsmarknaden skulle bestraffas på samma sätt som där, dvs. i regel genom ett disciplinärt förfarande.4
Ämbetsansvarsreformen innebar alltså att något allmänt straff- rättsligt ansvar för tjänstefel inte längre skulle gälla. De särskilda ämbetsstraffen avsättning och suspension avskaffades också. Straff- ansvaret för vanliga tjänstefel ersattes av tre nya ansvarsregler: om oriktig myndighetsutövning, om mutbrott och brott mot tystnads- plikten. Genom de nya reglerna om myndighetsmissbruk och vårds- lös myndighetsutövning i 20 kap. 1 § brottsbalken begränsades straff- ansvaret till den del av den offentliga verksamheten som innefattade myndighetsutövning. Personkretsen för den nya straffbestämmelsen blev alltså avsevärt mindre än tidigare. Ansvar enligt bestämmelserna kunde komma i fråga endast om gärningen inneburit någon form av myndighetsutövning och om den orsakat någon förfång eller otill- börlig förmån som inte var ringa. För ansvar för vårdslös myndig- hetsutövning krävdes att oaktsamheten varit grov. Skyddsintresset för de nya bestämmelserna var samhällsmedlemmarnas intresse av en korrekt myndighetsutövning.
Genom reformen infördes också ett nytt utomstraffrättsligt sank- tionssystem som senare kom att överföras till lag (1994:260) om offentlig anställning (LOA). Mycket av det som före 1975 års reform var straffbelagt som ämbetsbrott kom nu att falla under LOA.
4Se prop. 1975:78 s. 139 ff.
280
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.2.3Tjänsteansvarskommittén och 1989 års reform
Ämbetsansvarsreformen fick naturligt nog till följd att antalet lag- föringar mot brott i 20 kap. brottsbalken drastiskt minskade efter att reformen hade trätt i kraft.5 I riksdagen väcktes krav på en utvär- dering av de förändringar som ämbetsansvarsreformen inneburit. Några år efter genomförandet av ämbetsansvarsreformen tillsattes Tjänsteansvarskommittén med uppdraget att göra en förutsättnings- lös granskning av straff- och disciplinansvaret för funktionärer i offentlig verksamhet. Ett år efter att kommittén tillsatts överläm- nades delbetänkandet Åtal mot offentliga funktionärer (Ds Ju 1980:13) och drygt två år senare slutbetänkandet Tjänsteansvar i offentlig verk- samhet (Ds Ju 1983:7). Kommittén kom till slutsatsen att det inte fanns skäl att frångå de mer grundläggande motiv som det nya an- svarssystemet byggde på och inte heller att det fanns skäl att ändra gränserna för det straffbara området. Till det straffbara området skulle endast hänföras de allvarligaste angreppen på det medborgliga intres- set av korrekt skötsel av offentlig verksamhet och de som motive- rades av den offentliga tjänstens särart. Kommittén föreslog dock vissa justeringar av bestämmelsen om myndighetsmissbruk, bland annat att uttrycket ”i myndighetsutövning” skulle ersättas av begrep- pet ”i verksamhet för vars fullgörande det allmänna svarar”. 6
I proposition Om vissa frågor rörande tjänsteansvaret i offentlig verksamhet m.m. (prop. 1984/85:117) delades kommitténs uppfatt- ning att det straffbara området inte skulle förändras. I likhet med flera remissinstanser ansåg departementschefen inte att intresset av att förtydliga bestämmelsen vägde så tungt att det skulle uppväga de nackdelar som ansågs förenade med att utmönstra begreppet myndig- hetsutövning. Någon större ändring genomfördes därför inte av straffansvaret. Däremot genomfördes några ändringar i LOA.
I mitten av
5Se prop. 1984/85:117 s. 11.
6Ds Ju 1983:7 s. 203 ff.
7Se prop. 1984/85:117 s. 8.
281
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
De straffrättsliga reglerna ansågs ha ett alltför snävt tillämpnings- område och var dessutom svåra att tillämpa i det enskilda fallet.
I fråga om brottet vårdslös myndighetsutövning anfördes att rätts- praxis visat att utrymmet för att tillämpa den lagregeln var mycket begränsat.
På begäran av riksdagen utarbetades inom Justitiedepartementet promemorian (Ds 1988:32) Myndighetsmissbruk, som resulterade i att det straffrättsliga ansvaret utvidgades genom lagändringar, som trädde i kraft den 1 oktober 1989. I promemorian ställdes begräns- ningen till myndighetsutövning mot andra möjliga indelningsgrun- der. En tänkbar distinktion ansågs vara den mellan förvaltning och rättsskipning och en annan mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande. En tredje indelningsgrund som övervägdes var den mellan lag- och rättstillämpning å ena sidan och annan verksamhet å andra sidan. Bedömningen gjordes dock att det enda användbara kriteriet för vad som kan anses vara den offentliga verksamhetens särart var att det är fråga om myndighetsutövning.8
I propositionen uttalade departementschefen bland annat följande.9
De huvudprinciper som ligger till grund för ämbetsansvarsreformen har enligt min mening i huvudsak samma giltighet i dag som när refor- men genomfördes. Det finns inga belägg för att standarden på den offent- liga verksamheten skulle ha sänkts såsom en följd av reformerna. Det finns sålunda ingenting som tyder på att de offentliga funktionärerna i någon ökad utsträckning skulle göra sig skyldiga till uppsåtliga eller oaktsamma felaktigheter. Och det gäller trots att allt större krav ställs på deras effektivitet och produktivitet. Undersökningar visar också att offentligt anställda allmänt sett håller en hög standard i fråga om såväl kunskaper som skicklighet. Från denna synpunkt föreligger som jag ser saken inte något behov av skärpta straffregler.
Jag vill också gärna instämma i uppfattningen att en intensifierad
utbildning och annan kompetensutveckling liksom andra åtgärder för att förbättra myndigheternas verksamhet ofta kan vara väl så effektiva medel mot att fel begås som hot om straff.
Det går å andra sidan inte att bortse från att verksamheten hos det allmänna i åtskilliga hänseenden har en annan karaktär än den som be- drivs inom den privata sektorn. Myndigheternas verksamhet är av hän- syn främst till de enskilda medborgarna underkastade särskilda rättssäker- hetskrav och bedrivs i stor utsträckning på grundval av andra regler än dem som tillämpas inom den enskilda sektorn.
Det är därför enligt min mening klart att man inte kan vara utan ett ändamålsenligt utformat, speciellt sanktionssystem. För att allmänhetens
8Ds 1988:32 s. 36 ff.
9Se prop. 1988/89:113 s. 8 f.
282
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
förtroende för den offentliga verksamheten skall kunna bevaras är det viktigt att bestämmelserna är tillräckligt effektiva i situationer då ett ingripande är påkallat. Remissutfallet ger enligt min mening stöd för att de nuvarande straffbestämmelserna inte i alla hänseenden uppfyller de krav som bör ställas. Det är också möjligt att dessa bestämmelser
i praxis har fått ett snävare tillämpningsområde än avsikten ursprung- ligen har varit. Det gör att vissa ändringar av reglerna är motiverade.
Det är mot denna bakgrund som mina förslag skall ses. Förslagen innebär en viss skärpning av gällande straffbestämmelser. Men jag vill samtidigt betona att förslaget inte innebär att utgångspunkterna för det nuvarande systemet ändras på något grundläggande sätt.
Ett antal förändringar genomfördes alltså och vi fick den straffrättsliga lagstiftning som vi har i dag. Begreppet myndighetsutövning behölls och fick även fortsättningsvis avgränsa det straffrättsliga området.
Uttrycket ”i myndighetsutövning” byttes dock ut mot ”vid myndig- hetsutövning”. Det hänvisades bland annat till att motsvarande ut- tryck fanns i 3 kap. 2 § skadeståndslagen och de fördelar det skulle ha vid uttolkning av begreppet. Samtidigt betonades att någon full- ständig korrespondens mellan de båda paragraferna inte var avsedd. Uttrycket ”vid myndighetsutövning” skulle innebära att bestämmel- sen kom att omfatta inte bara handlingar som självständigt utgör myndighetsutövning utan också andra åtgärder som står i ett natur- ligt och nära samband med myndighetsutövning. Dit hör till exem- pel förberedande handlingar av olika slag.10
Reformen innebar också att förfångsrekvisitet togs bort. I denna del uttalade regeringen att rekvisitet – då gärningen för någon enskild eller för det allmänna medfört förfång eller otillbörlig förmån – hade vållat vissa tillämpningssvårigheter. I praktiken torde det ha verkat begränsande på straffbestämmelsens tillämpning. Enligt departe- mentschefen borde man kunna ingripa mot klart klandervärda för- faranden oberoende av vilken effekt som förelåg i det enskilda fallet. För att emellertid motverka att en sådan förändring av bestämmel- sen skulle kunna leda till att även mera bagatellartade förfaranden skulle falla inom det straffbara området gjordes ytterligare en för- ändring av paragrafen. Det föreslogs att gärningar som vid en hel- hetsbedömning bedömdes som ringa skulle undantas från straff- ansvar. Bedömningen skulle främst ske mot bakgrund av gärningens
10Se prop. 1988/89:113 s. 13 f.
283
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna.11
Därutöver utvidgades definitionen av felaktig myndighetsutöv- ning till att inte bara omfatta åsidosättande av lag eller annan författ- ning utan även av sådant som kan anses följa av uppgiftens beskaf- fenhet utan att vara författningsreglerat. Vidare togs kravet på att oaktsamheten måste vara grov för att föranleda straffansvar bort. Brottsrubriceringen grovt tjänstefel infördes också.
6.2.4Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor
I maj 2020 tillsattes Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor. I uppdraget ingick bland annat att överväga och ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas. I janu- ari 2022 överlämnades betänkandet En skärpt syn på brott av journa- lister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2). De synpunkter, den statistik och den rättspraxis som redovisas i be- tänkandet som underlag för utredningens slutsatser redovisas i av- snitt 6.5. I det här avsnittet redogörs för utredningens huvudsakliga överväganden och ställningstaganden.
Inledningsvis framhöll utredningen att det är nödvändigt att det finns ett effektivt system för ansvarsutkrävande när det begås fel- aktigheter inom den offentliga förvaltningen. Det betonades att de skilda delarna av ansvarssystemet för individuellt ansvarsutkrävande för offentligt anställda delvis fyller olika funktioner men ändå tyd- ligt hänger samman. Förändringar i någon eller några delar av syste- met kan därför förväntas påverka en eller flera av de andra delarna. Utredningen ansåg därför att det fanns skäl till viss försiktighet med att föreslå förändringar i en del av systemet när övriga delar inte var föremål för bedömning.
En första fråga som utredningen tog ställning till var om tjänste- felsbestämmelsen bör avgränsas på annat sätt än till myndighetsut- övning. Det konstaterades, utifrån erfarenhet och genomgången av praxis från Högsta domstolen och hovrätterna, att rekvisitet ”vid
11A. prop. s. 16 f.
284
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
myndighetsutövning” inte vållat några större tillämpningssvårighe- ter bland åklagare eller i domstol inom straffrättens område.
En annan invändning som togs upp var att det anmärkts att tjänstefelsansvaret i praxis nästan uteslutande träffat aktörer inom rättsväsendet. En orsak till det ansågs kunna vara att det inom rätts- väsendet ofta finns tydliga bestämmelser att pröva ett tjänstefels- ansvar mot, d.v.s. för att pröva rekvisitet ”åsidosätter vad som gäller för uppgiften”. Utredningen konstaterade att även om majoriteten av åtal och domar fortfarande främst rör polisanställda, åklagare och domare visade genomgången av praxis att åtal också drivs och prövas gentemot personer utanför den sektorn i inte obetydlig omfattning. Några starka skäl att utvidga tjänstefelsbestämmelsen så att den skulle träffa fler yrkesgrupper ansågs sammantaget inte framkommit. Däremot ansågs en större tydlighet i den underliggande lagstift- ningen inom vissa områden möjligen kunna underlätta bedömningen av om en tjänsteman åsidosatt vad som gäller för uppgiften och där- med ha inverkan på förutsättningarna att föra talan om tjänstefel.
Slutligen betonades att myndighetsutövning är ett väletablerat och över tid noga utmejslat begrepp, som också avgränsar det för- stärkta straffrättsliga skyddet i 17 kap.
Därefter övervägdes om det fanns skäl att låta tjänstefelsbestäm- melsen omfatta förtroendevalda och verksamhet inom kommunala styrelser m.m. Det konstaterades att det tidigare hade övervägts att införa ett sådant personligt straffrättsligt ansvar för förtroendevalda. Slutsatsen hade då varit att det skulle få allvarliga kommunaldemo- kratiska konsekvenser kopplade till möjligheten att rekrytera perso- ner till kommunala förtroendeuppdrag. Även om detta motiv ansågs kunna ifrågasättas hade det enligt utredningen inte framkommit något tydligt behov av att föreslå någon utvidgning av tjänstefels- ansvaret till att också omfatta förtroendevalda.
Det anfördes även att åklagare framfört till utredningen att det förekommer situationer då allmänna medel hanteras på ett otillbör- ligt sätt inom den offentliga förvaltningen, främst på kommunal nivå,
285
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
och att bedömningen gjorts att åtal inte kunnat väckas med hänsyn till att det inte varit fråga om myndighetsutövning. Det konstaterades dock att det inte rymdes inom ramen för utredningens uppdrag att närmare granska hur tillsynen över medelsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen fungerar.
Slutligen togs ställning till om det även fortsättningsvis skulle finnas möjlighet att bedöma en gärning som ringa. Det anfördes att det från åklagarhåll hade uttryckts att möjligheten att bedöma ett tjänstefel som ringa utgör en grundbult i straffbestämmelsen. Utan en sådan ”ventil” skulle åklagarna vara skyldiga att driva tjänstefels- åtal i princip gentemot alla som (i tillräcklig grad) avvikit från det normalt aktsamma. Det framstod, enligt utredningen, inte som en lämplig ordning att alla gånger straffa den som exempelvis arbetar under hård arbetsbelastning eller utifrån bristfälliga instruktioner eller rutiner. Ett utvidgat tjänstefelsansvar, till exempel genom att möjligheten att bedöma en gärning som ringa togs bort, ansågs också kunna medföra ett minskat utrymme för JO:s och JK:s tillsynsarbete. Det skulle i sin tur, enligt utredningen, kunna hämma utvecklingen av de verksamheter som granskas, till förmån för mer repressiva åt- gärder. Sammantaget gjordes bedömningen att det även fortsättnings- vis bör finnas möjlighet att kunna bedöma en gärning som ringa.
Avslutningsvis gjordes några reflektioner kring skäl för och emot att utvidga tjänstefelsansvaret. Ett första skäl för ett utvidgat tjänste- felsansvar skulle vara ge tjänstemännen större integritet. Det kan häv- das att genom att kunna hänvisa till straffansvaret skulle den enskilda tjänstemannen bättre kunna stå emot påtryckningar från chefer, led- ning eller från politiskt håll att agera i strid med vad som åligger honom eller henne i tjänsten. Å andra sidan är det, enligt utredningen, tänkbart att ett utvidgat ansvar också skulle kunna komma att göras gällande mot enskilda tjänstemän som väljer att inte följa arbetsled- ningen i alla lägen. Det framstår därför, enligt utredningen, inte som troligt att ett utvidgat straffansvar skulle ge tjänstemännen större integritet i arbetet.
Ett annat skäl till att utvidga straffansvaret skulle kunna vara att i större utsträckning binda tjänstemännens arbete vid olika styrande regler. Detta skulle enligt utredningen rimligen medföra behov av större detaljstyrning och troligen leda till en förskjutning från att frågor i verksamheten avgörs utifrån sakkunskap inom förvaltningen till att mer bli en fråga om följsamhet gentemot befintlig detaljregler-
286
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ing. I betänkandet ifrågasättas om detta skulle vara i linje med reger- ingens arbete med en mer tillitsbaserad styrning. Dessutom ansågs det kunna leda till minskad effektivitet och sänkt kvalitet i många verksamheter.
För det tredje lyftes i betänkandet att ett skärpt tjänstefelsansvar också kan diskuteras i relation till de kriterier som OECD identifi- erat som viktiga för medborgarnas förtroende för förvaltningen, bland annat principerna om rättssäkerhet och att förvaltningen måste vara beredvillig och ha integritet. Ett utvidgat ansvarsutkrävande skulle, enligt utredningen, kunna leda till en minskad flexibilitet och effek- tivitet i förvaltningen, vilket i sin tur skulle ge förvaltningen problem med att leva upp till allmänhetens samlade förväntningar på den.
Slutligen gjordes bedömningen att ett alltför strängt och onyan- serat straffansvar riskerar att skapa en osäkerhetskultur med tjänste- män som är rädda för att fatta beslut. Det skulle vara negativt för många verksamheter och inte minst i verksamheter där det ställs krav på den enskilda personen att kunna fatta snabba beslut, exem- pelvis inom polisen. Dessa risker skulle kunna förstärkas av att många tjänstemän upplever att de i allt större utsträckning utsätts för våld, hot och trakasserier från allmänheten. I förlängningen skulle ett utvid- gat tjänstefelsansvar, enligt utredningen, kunna medföra problem att rekrytera och upprätthålla kompetens inom viktiga funktioner i sam- hället där det redan ställs höga krav på den enskilda tjänstemannen.
I betänkandet gjordes därför bedömningen att de principiella skäl som kan anföras för ett utvidgat tjänstefelsansvar inte väger upp riskerna med en sådan utvidgning. Sammanfattningsvis ansågs det därför inte finnas skäl att föreslå några ändringar i det straffrättsliga tjänstefelsansvaret.
287
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
6.3Den nuvarande lagstiftningen12
6.3.1Allmänt om brottet tjänstefel
För brottet tjänstefel döms enligt 20 kap. 1 § brottsbalken den som
1.vid myndighetsutövning
2.uppsåtligen eller av oaktsamhet
3.genom handling eller underlåtenhet
4.åsidosätter vad som gäller för uppgiften.
Det ska dock inte dömas till ansvar om gärningen med hänsyn till gärningsmannens befogenheter eller uppgiftens samband med myn- dighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa. Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal församling omfattas inte av ansvaret för åtgärder som han eller hon vidtar i denna egenskap.
Straffet för tjänstefel är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet begåtts uppsåtligen och är att anse som grovt döms för grovt tjänstefel (andra stycket). För grovt brott döms till fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Bestämmelserna om tjänstefel och grovt tjänstefel är subsidiära i förhållande till ansvar enligt andra straffbestämmelser (fjärde stycket).
6.3.2Kravet på koppling till myndighetsutövning
En första förutsättning för att tjänstefelsansvar ska aktualiseras är att det är fråga om en åtgärd vid myndighetsutövning. Det definierar också ansvarssubjektet, dvs. den som utövar myndighet kan göra sig skyldig till tjänstefel. Samtidigt ges den som utövar myndighet ett förstärkt straffskydd enligt bestämmelserna i 17 kapitlet brottsbalken. Myndighetsutövning definieras i förarbetena som beslut och fak-
tiska åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen- heter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund
12Även andra straffbestämmelser kan tillämpas för att utkräva ansvar för felaktigt agerande av offentliga tjänstemän, bland annat mutbrotten och förmögenhetsbrotten i 10 kap. brotts- balken samt brott mot tystnadsplikt i 20 kap. 3 § brottsbalken. De bestämmelserna kommer inte behandlas närmare här.
288
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
av avtal eller privaträttsliga regler.13 Myndighetsutövning kan både vara meddelande av formella beslut som för den enskilde innebär för- måner, rättigheter eller skyldigheter i olika hänseenden och faktiska åtgärder för att verkställa sådana beslut. Även faktiska åtgärder som inte har föregåtts av ett formligt beslut, till exempel då en polisman dirigerar trafiken eller ingriper för att upprätthålla allmän ordning är myndighetsutövning.14 Såväl förpliktande åtgärder som gynnande åtgärder kan utgöra myndighetsutövning. Oriktig myndighetsutöv- ning kan föreligga även om ett fattat beslut i och för sig är materiellt riktigt men har meddelats endast sedan visst ovidkommande villkor uppfyllts, till exempel om en ansökan om byggnadslov har bifallits först efter att sökanden ekonomiskt har bidragit till viss kommunal verksamhet.15 Korrekt myndighetsutövning kan innebära en skyldig- het att vara verksam, varför även underlåtenhet att handla kan utgöra felaktig myndighetsutövning. Den närmare innebörden av begreppet myndighetsutövning har belysts i ett antal rättsfall.16
Åtgärder som utgör myndighetsutövning utövas i regel i offentlig verksamhet. Myndighetsutövning förekommer emellertid även hos privaträttsliga subjekt eftersom förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till enskilda rättssubjekt om det sker med stöd i lag (se 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). Exempel på detta är den obligatoriska kontrollbesiktningen av for- don eller myndighetsutövning på privata skolor.17
När stat eller kommun uppträder som jämställd part i avtalsför- hållanden föreligger inte myndighetsutövning. Ett agerande från en myndighets sida faller i princip utanför området för utövning av offentlig myndighet om ett motsvarande agerande av ett enskilt rättssubjekt varit lagligen möjligt. En fråga som har diskuterats är huruvida beslutsfattande vid upphandlingsförfaranden är myndig- hetsutövning. Den rådande uppfattningen i förarbeten och doktrin
13Se prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 12.
14Jfr rättsfallen NJA 1980 s. 421
15Se prop. 1975:78 s. 180 f.
16Se bl.a. NJA 1980 s. 421
17Jfr rättsfallen NJA 2014 s. 910 (myndighetsutövning vid en privat förskola) och NJA 2005 s. 568. I det senare kom Högsta domstolen fram till att Svenska Filminstitutets beslut i frågor om produktionsstöd måste anses ha innefattat myndighetsutövning eftersom inslagen av offentlig maktutövning var så framträdande, trots att tillgängliga medel till övervägande del härrörde från privata subjekt och villkoren för erhållande av stöd reglerades i ett avtal.
289
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
är att beslut angående offentlig upphandling inte utgör myndighets- utövning i brottsbalkens mening.18
Med begreppet vid myndighetsutövning, till skillnad från det tidi- gare i myndighetsutövning, avses inte bara åtgärder som innefattar direkt utövande av myndighet utan också andra åtgärder som är av betydelse för att myndighetsutövningen till slut kommer att ske, så- som förberedande åtgärder.19 Samma uttryck förekommer i bland annat 3 kap. 2 § skadeståndslagen. Förarbeten och rättspraxis som har utvecklats i förhållande till den bestämmelsen har ansetts kunna vara vägledande även för tillämpningen av ansvaret för tjänstefel. Det har dock betonats att det inte behöver föreligga någon fullstän- dig korrespondens mellan tillämpningsområdet för de skadestånds- rättsliga och de straffrättsliga reglerna. Detta eftersom bestämmel- serna bärs upp av delvis olika intressen; skadeståndsregeln har främst en reparerande funktion medan straffbestämmelsen i första hand ska tillgodose preventiva ändamål. Det finns därför anledning att i vissa situationer tillämpa straffbestämmelserna mer restriktivt än skadeståndsregeln.20
Enligt förarbetena till skadeståndslagen omfattas åtskilliga beslut eller åtgärder som ingår bara som ett led i myndighetsutövningen, men som är reglerade av offentligrättsliga föreskrifter och indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilde, liksom också en del handlingar som står i ett mycket nära tidsmässigt och funktionellt samband med myndighetsutövning.21
Som exempel på fall när regeln i skadeståndslagen är tillämplig nämns i motiven olika handläggningsmoment som föregår själva myn- dighetsutövningen. Det kan vara fråga om att ett beslut har fått ett felaktigt innehåll genom någon försummelse vid ärendets handlägg- ning eller på grund av att ett yttrande eller någon annan utredning i ärendet har varit felaktigt eller vilseledande. Även felaktiga kallelser eller andra underrättelser till parter och vittnen omfattas av begreppet. Detsamma gäller skador som vållas genom fel vid protokollföring, registrering eller expediering av beslut.
18Se bl.a. prop. 2001/02:142 s. 61 och 65, prop. 2006/07:128 del 1 s. 142 f. och 240 och del 2 s. 598 (Lagrådets yttrande), JO:s ämbetsberättelse 2002/03 s. 446, JO:s beslut
19Se prop. 1988/89:113 s. 13. Jfr bl.a. rättsfallet NJA 2014 s. 910.
20Se prop. 1988/89:113 s. 13 f. och 23.
21Se prop. 1972:5 s. 502 ff.
290
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Under skadeståndsregeln faller också en del faktiska handlingar, som sker i ett omedelbart och naturligt samband med handläggning av ärenden som avser myndighetsutövning eller med verkställigheten av ett beslut av denna karaktär. Exempel på sådana handlingar är åt- gärder som utgör ett direkt led i ett tvångsingripande från det all- männas sida eller att någon förstör eller slarvar bort skriftliga bevis och andra handlingar. Om en myndighet lämnar felaktig vägledning och oriktiga upplysningar angående myndighetsutövning inom det egna verksamhetsområdet får detta regelmässigt också anses som ett led i myndighetsutövningen som kan föranleda skadeståndsansvar.22
6.3.3Kravet på att uppsåtligen eller av oaktsamhet, genom handling eller underlåtenhet, ha åsidosatt vad som gäller för uppgiften
En annan förutsättning för att döma för tjänstefel är att den åtalade, genom handling eller underlåtenhet, har åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Såväl uppsåtliga som oaktsamma gärningar är krimi- naliserade. Korrekt myndighetsutövning kan innebära en skyldig- het att vara verksam, varför också underlåtenhet att handla kan ut- göra oriktig myndighetsutövning. Genom att uttryckligen ange detta i lagtexten har ansetts att missuppfattningar kan undanröjas om att en tjänsteman alltid klarar sig om han eller hon låter bli att göra något.23
Uttrycket vad som gäller för uppgiften tar sikte på vad som i den aktuella situationen skulle ha varit ett godtagbart handlande. Huru- vida ett handlande i den enskilda situationen är godtagbart ska bedö- mas objektivt.24 Detta bestäms i första hand av vad som föreskrivs i lag eller annan författning. Det kan emellertid vara fråga om ett brottsligt åsidosättande av vad som gäller för uppgiften även vid åsido- sättande av normer som inte är uttryckligen föreskrivna. Det kan handla om förarbetsuttalanden, vägledande rättsfall, myndighets- föreskrifter eller handlingsmönster som följer av allmänna principer för hur den offentliga verksamheten ska bedrivas. För att sådana avvikelser ska kunna föranleda straffansvar krävs dock att de inte
22I förarbetena till tjänstefelsbestämmelsen ange dock att det är tveksamt om sådana oriktiga upplysningar annat än undantagsvis bör föranleda straffansvar, ofta torde de omfattas av undan- taget för ringa brott (prop. 1988/89:113 s. 23 f.).
23Se prop. 1975:78 s. 180 f. och prop. 1988/89:113 s. 35.
24Jfr rättsfallet ”Polishunden” NJA 2017 s. 491 p. 12.
291
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
uttryckligen föreskrivna normerna framstår som självklara och natur- liga och att det framstår som uppenbart oriktigt att inte följa dem. I doktrin har anförts att det av rättspraxis står klart att ”vad som gäller för uppgiften” inte enbart består i fastslagna handlingsregler, utan också av att visa gott omdöme och förmåga att hantera pressade situationer på ett rimligt sätt.25
Därutöver förutsätter straffansvar uppsåt eller oaktsamhet, var- för den som varken insett eller bort inse att hans handlande var fel- aktigt inte heller ska drabbas av straffansvar. Oaktsamheten kan dock bestå i att inte skaffa sig kännedom om eller inte hålla reda på de regler som gäller för myndighetsutövningen. Vid bedömningen av om gär- ningsmannen varit oaktsamt är det i första hand av betydelse vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften innefattade. All- mänt sett gäller dock att ju mer ingripande en åtgärd är för den en- skilde, desto mindre krävs för att handlandet ska anses vara oaktsamt. Exempelvis krävs särskild noggrannhet vid frågor om frihetsberö- vanden. Detta får sedan vägas mot omständigheter som hänför sig till den berörde tjänstemannen personligen, till exempel vilken kun- nighet, utbildning och erfarenhet som han eller hon har haft. Det kan också ha betydelse om tjänstemannen har handlat under tids- press. Straffrättsligt ansvar ska inte komma i fråga för varje avvikelse från den eftersträvade normen; en viss marginal ska alltid föreligga mellan det helt aktsamma och det oaktsamma.26
När det gäller tolknings- och tillämpningsfrågor har Högsta dom- stolen uttalat att det bör finnas en betydande marginal innan en fel- bedömning kan anses grunda ansvar för tjänstefel. Det är följaktligen inte tillräckligt att det funnits bättre alternativ än det valda. Vid all- varliga bedömningsfel kan ansvar för tjänstefel emellertid komma
i fråga. Vid till exempel frågor som rör frihetsberövanden ställs sär- skilt höga krav på en domstol när det gäller noggrannhet och omsorg vid prövningen.27
25Se Thomas Bull, Tjänstefelet och den goda förvaltningen, God förvaltning – ideal och praktik, 2006, s. 97.
26Se prop. 1988/89:113 s. 15, 20 och 24. Jfr också rättsfallen NJA 2002 s. 188, NJA 2005
s. 385, NJA 2008 s. 567 och ”Polishunden” NJA 2017 s. 491 p. 13.
27Se rättsfallet NJA 1997 s. 368.
292
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.3.4Ringa brott
En ytterligare förutsättning för straffansvar är att gärningen inte är att bedöma som ringa. Syftet är att undanta gärningar som inte är så klandervärda att de bör föranleda straffrättsligt ansvar. Bedöm- ningen av om en gärning är ringa ska ske särskilt mot bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsman- nens ansvar i förhållande till denna. Vilka närmare omständigheter som ska beaktas vid bedömningen är beroende på förhållandena i det enskilda fallet. Såväl allmänna som enskilda intressen ska beaktas.28
Vid bedömningen är det av stor betydelse om någon skada eller annan olägenhet kan påvisas i det enskilda fallet eller om det före- legat en påtaglig risk för skada. En annan viktig omständighet är verk- samhetens art, eftersom det inom områden där kraven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan finnas anledning att göra en sträng- are bedömning än i andra fall. Det gäller till exempel inom rätts- väsendet. Vikten av att regelverket tillämpas korrekt när fråga är om en frihetsberövad person innebär att aktsamhetskravet får anses vara ytterligare förhöjt. Generellt sett är därför möjligheten att, i sådana situationer, bedöma ett tjänstefel som ringa mycket begränsad.29 En omständighet som kan tala för att bedöma gärningen som ringa, även inom områden där kraven är särskilt stora, är om det gäller överträ- delser av formella regler som är av underordnad betydelse för myn- dighetsuppgiftens faktiska innehåll. Omvänt bör överträdelse av en regel som är en förutsättning för att myndighetsuppgiften ska kunna fullgöras tala mot att gärningen bedöms som ringa.30
Vidare ska hänsyn tas till vilken ställning gärningsmannen har in- tagit i förhållande till myndighetsutövningen. Ju mer självständiga befogenheter gärningsmannen har, desto större anledning att se allvarligt på gärningen. I fråga om en föredragande utan självständig beslutskompetens som lämnar förslag till rättsstridigt beslut torde det däremot finnas ett relativt stort utrymme att bedöma gärningen som ringa med hänsyn till gärningsmannens underordnade ställning i myndighetsutövningen.31
Den grad av oaktsamhet som gärningsmannen har visat är också av betydelse. Om gärningsmannens handlande, oberoende av skada
28Se prop. 1988/89:113 s. 24 f.
29Jfr bl.a. rättsfallet NJA 2017 s. 843, särskilt p. 27.
30Se prop. 1988/89:113 s. 24 f. Jfr rättsfallet NJA 2013 s. 336.
31Se prop. 1988/89:113 s. 25. Jfr rättsfallet NJA 2002 s. 188.
293
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
eller risk för skada, vittnar om en avsevärd likgiltighet inför uppgif- ten, kan detta leda till att gärningen inte är att bedöma som ringa.32 Om felet i stället beror på ett tillfälligt förbiseende har det kunnat tala för ett lindrigare ansvar. I det sammanhanget har gärningsman- nens arbetsbelastning i vissa fall vägts in vid bedömningen av om en gärning är ringa eller inte.33 Det har även i något fall beaktats att den tilltalade fått överta en arbetsuppgift med kort varsel och, som det får förstås, haft begränsade möjligheter att förbereda sig och kontrol- lera underlaget för de åtgärder som senare vidtagits.34
6.3.5Grovt brott
Endast uppsåtligt brott kan utgöra grovt tjänstefel. Vid bedöm- ningen av om brottet är grovt ska en sammanvägning av samtliga omständigheter vid brottet beaktas. Enligt lagtexten ska dock sär- skilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställ- ning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Exempel som ges i förarbetena på att någon missbrukar de be- fogenheter som hans tjänsteställning ger honom eller henne är att en domare avsiktligt meddelar en felaktig dom eller att en tjänste- man i något hänseende låter förhållanden av jävsnatur påverka sitt handlande. Endast allvarliga fall av missbruk av tjänsteställning av- ses. Det är då av betydelse vilka effekter handlandet har haft, såsom att någon till följd av ett uppsåtligt oriktigt beslut blir berövad fri- heten eller lider betydande ekonomisk skada. Handlingen kan emel- lertid vara att betrakta som allvarlig även om någon effekt inte hinner
inträda, till exempel på grund av någon annans ingripande.35
32Se prop. 1988/89:113 s. 24 f.
33Se bl.a. rättsfallen NJA 2004 s. 164, NJA 2017 s. 491 och NJA 2017 s. 842.
34Se rättsfallet NJA 2002 s. 342.
35Se prop. 1988/89:113 s. 25.
294
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.4Något om andra former av ansvarsutkrävande för offentligt anställda36
6.4.1Inledande anmärkningar
Den straffrättsliga lagstiftningen utgör enbart ett verktyg för att skydda intresset av att offentlig verksamhet bedrivs på ett ansvars- fullt och korrekt sätt. Systemet för ansvarsutkrävande av offentligt anställda består av tre huvudsakliga delar: en straffrättslig, en arbets- rättslig och en skadeståndsrättslig.
Det har funnits och finns olika uppfattningar om vilken funk- tion de olika sanktionssystemen har och bör ha. Relationen mellan dessa har därför varierat. Vissa har menat att det finns en övertro på straffrättsliga regler, att de snarast kan verka hämmande på effektivi- teten i förvaltningen och leda till ökade handläggningstider. Andra har argumenterat för att det straffrättsliga systemet är överlägset andra när det gäller att tillgodose den enskilde medborgarens intresse av rättssäkerhet och intresset av att den offentliga verksamheten utåt sett håller en tillfredställande kvalitet. Det har framhållits att i det disciplinära förfarandet tas andra hänsyn eftersom det bygger på tan- ken att det är den enskilde tjänstemannen som ska kunna drabbas av påföljd för ett avtalsbrott. En och samma gärning har ansetts kunna vara straffvärd från straffrättsliga utgångspunkter men tämligen lik- giltig sedd som avtalsbrott och vice versa. Därtill kommer att den enskilde som har drabbats av en försummelse inte har någon parts- ställning i disciplinärenden och inte har någon möjlighet att föra talan om ersättning i ett sådant ärende.37
Det har också argumenterats för att det straffrättsliga systemet erbjuder en större rättssäkerhet åt den enskilde tjänstemannen. Sär- skilt när det gäller bevisvärderingsfrågor har framhållits att den pröv- ningen i första hand bör underställas domstolar i ett straffrättsligt förfarande. Det har anförts att avkriminaliseringen i den meningen
36För en utförlig redogörelse av det straffrättsliga och skadeståndsrättsliga ansvaret samt JO och JK:s tillsyn hänvisas till betänkandet En skärpt syn på brott av journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (2022:2), avsnitt
37Se prop. 1988/89:133 s. 7 f., JO.s remissyttrande över Ds 1988:32 (dnr
295
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
kan ses som en allmän försvagning av de offentliga tjänstemännens möjligheter att freda sig mot anklagelser.38
I förhållande till skadeståndsrätten har framhållits att straffrätten i första hand ska tillgodose preventiva ändamål medan skadestånds- regeln främst har en reparativ funktion.39 Lagrådet betonade i sitt yttrande vid 1989 års reform av den straffrättsliga lagstiftningen att ett utvidgat tjänstefelsansvar endast är en av de faktorer som har be- tydelse när det gäller att skapa garantier för att den offentliga verk- samheten fullgörs på ett riktigt sätt. Enligt Lagrådet gäller det också att få till stånd ersättningsregler som tillgodoser medborgarnas be- rättigade intressen när det gäller rätten till ersättning för skada som vållats av felaktigt handlande från myndigheternas sida.40
6.4.2De arbetsrättsliga sanktionerna och förhållandet till straffrätten
Det arbetsrättsliga disciplinansvaret för arbetstagare hos riksdagen och dess myndigheter samt myndigheter under regeringen regleras i LOA. Arbetstagare som är anställda hos statliga bolag, stiftelser och andra av staten ägda privaträttsliga rättssubjekt omfattas där- emot inte av LOA. Det finns även ett antal andra grupper av offent- liganställda som inte omfattas av ansvaret (se 3 §). För de kommu- nalt anställda gäller ett kollektivavtalsreglerat disciplinansvar som i stort sett är identiskt med det som finns i LOA.
En arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sina skyldigheter i anställningen, får enligt 14 § i LOA meddelas disci- plinpåföljd för tjänsteförseelse. Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa, får någon påföljd inte meddelas. Disciplin- påföljderna är varning och löneavdrag (15 §). En arbetstagare får inte samtidigt meddelas flera disciplinpåföljder. Frågor om disciplinan- svar prövas av den myndighet där arbetstagaren tjänstgör, många gångar av en personalansvarsnämnd. För vissa högre tjänstemän be- slutar Statens ansvarsnämnd i frågor om disciplinpåföljd (se 34 §).
Därutöver finns det regler om avskedande och uppsägning för bland annat offentligt anställda i LAS. För ordinarie domare tilläm-
38Se Thomas Bull, ”Tjänstefelet och den goda förvaltningen”, i Lena Marcusson, God förvalt- ning: ideal och praktik, 2006, s. 110.
39Prop. 1988/89:113 s. 23.
40Prop. 1988/89:113 s. 32.
296
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
pas regeringsformens föreskrifter om vilka omständigheter som får läggas till grund för åtgärden. Uppsägning ska grunda sig på sakliga skäl, som bland annat kan hänföra sig till arbetstagaren personligen (7 §). En anställd kan också bli avskedad om han eller hon grovt åsido- sätter sina åligganden mot arbetsgivaren (18 §).
Det finns ett antal regler som syftar till att undvika dubbelbestraff- ning. Om en arbetstagare döms för tjänstefel medför det ofta att arbetstagararen riskerar att också bli avskedad. Även annan reaktion mot brottet kan komma i fråga. Domstolen kan vid straffmätningen ta hänsyn till om den tilltalade förorsakas men till följd av att han eller hon på grund av brottet blir eller kan antas bli avskedad eller uppsagd från anställning eller drabbas av annat hinder eller synnerlig svårighet i yrkes- eller näringsutövning (29 kap. 5 § första stycket 6 brottsbalken). För att domstolen ska kunna göra en sådan bedöm- ning inhämtas vanligen ett yttrande från arbetsgivaren eller personal- ansvarsnämnden på berörd myndighet eller Statens ansvarsnämnd. Andra påföljder än avskedande och uppsägning kan beaktas enligt punkten 8 i samma bestämmelse. Om en domstol har utgått från att en dömd skulle avskedas vid straffmätningen men så inte sker kan domstolen i efterhand ändra påföljden för att kompensera för detta (38 kap. 2 a §). Bestämmelsen tillämpas dock bara i sådana undantagsfall när det skulle framstå som närmast stötande för den allmänna rättskänslan om den gamla påföljden fick bestå.41
Även i LOA finns bestämmelser om förhållandet mellan disci- plinansvaret och de straffrättsliga bestämmelserna. Om en arbets- tagare är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått, bland annat brotten tjänstefel, tagande av muta och brott mot tystnads- plikt ska han eller hon anmälas till åtal (22 § LOA). När en åtgärd har vidtagits för att åtal ska väckas mot en arbetstagare, får arbets- givaren inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt förfarande med an- ledning av vad som har föranlett åtgärden (18 § första stycket LOA). Om en sådan gärning har prövats i straffrättslig ordning får ett disci- plinförfarande inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott (18 § andra stycket LOA). Ett sådant fall kan vara att domstolen har avgjort frågan genom att konstatera att gärningen inte alls är straffbar enligt brottsbalken eller annan författning. Då kan myndig-
41Se prop. 1987/88:120 s. 112.
297
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
heten överväga om det är fråga om en tjänsteförseelse i anställningen som inte är ringa.
Det kan slutligen nämnas att den som har valts till sådant upp- drag hos staten eller hos en kommun med vilket följer myndighets- utövning får av rätten, enligt 20 kap. 4 § brottsbalken, skiljas från uppdraget om han eller hon har begått brott för vilket är stadgat fängelse i två år eller däröver och han eller hon genom brottet har visat sig uppenbarligen olämplig att inneha uppdraget. Bestämmel- sen omfattar till exempel ledamöter i beslutande statliga och kom- munala församlingar samt ledamöter i kommunala nämnder. Av
20 kap. 4 § andra stycket följer att också personer som har valts till uppdrag som är förenat med myndighetsutövning hos en styrelse, ett verk, en nämnd, en kommitté eller annan sådan myndighet som hör till staten eller till kommun, region eller kommunalförbund omfattas. Särskilda föreskrifter om riksdagsledamöter finns också i 4 kap. 11 § regeringsformen.42
För bland annat de som är anställda i Försvarsmakten och tjänst- gör utomlands i en internationell militär insats gäller lagen (1994:1811) om disciplinansvar inom totalförsvaret, m.m. Enligt 8 § får den som åsidosätter vad han eller hon på grund av instruktioner, förmäns eller andra chefers order eller i övrigt ska iaktta i tjänsten åläggas disciplin- påföljd för disciplinförseelse. I ringa fall ska någon påföljd dock inte åläggas.
6.4.3Det skadeståndsrättsliga ansvaret
I 4 kap. 1 § skadeståndslagen regleras arbetstagarens individuella skadeståndsansvar. Där framgår att för skada, som arbetstagare vållar genom fel eller försummelse i tjänsten, är han eller hon ansva- rig endast i den mån synnerliga skäl föreligger med hänsyn till hand- lingens beskaffenhet, arbetstagarens ställning, den skadelidandes intresse och övriga omständigheter. Ansvaret för den enskilda arbets- tagaren kan uppstå på olika sätt, bland annat genom direktkrav av den skadelidande, regresskrav från arbetsgivaren eller genom krav från arbetsgivaren efter att arbetstagaren skadat arbetsgivaren.
42I rättsfallet RH 1997:48 dömdes en riksdagsledamot för två fall av grovt bedrägeri till vill- korlig dom och böter. Hovrätten förordnade att riksdagsledamoten skulle skiljas från sitt uppdrag.
298
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
En stark huvudregel, som framgår genom kravet på synnerliga skäl, är emellertid att ansvaret stannar hos arbetsgivaren. Arbetsgivarens ansvar regleras i tredje kapitlet skadeståndslagen. Av 3 kap. 2 § ska- deståndslagen framgår att staten eller en kommun ska ersätta sådan personskada, sakskada eller ren förmögenhetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning i verksamhet för vars fullgörande staten eller kommunen svarar. Detsamma gäller skada på grund av att någon annan kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 § genom fel eller försummelse vid sådan myndighetsutövning. Bestäm- melsen innebär ett utvidgat skadeståndsansvar för främst staten och kommunen. Om skadan vållas vid myndighetsutövning svarar de för ren förmögenhetsskada på samma sätt som vid person- eller sakskada.
Bestämmelsen i 3 kap. 3 § skadeståndslagen infördes 1998 och innebär en utvidgning av det allmännas ansvar för ren förmögenhets- skada även utanför det område som omfattas av myndighetsutövning. Sådan skada ska ersättas om den vållats genom felaktiga upplysningar eller råd och det finns särskilda skäl. Person- eller sakskada som vållats på detta vis svarar det allmänna för enligt 3 kap. 1 §. Införan- det av bestämmelsen i 3 kap. 3 § motiverades utifrån den enskildas beroendeställning i förhållande till myndigheterna. Ett annat skäl till bestämmelsen grundade sig i viljan att fördela risken för upp- komna skador och att samtidigt åstadkomma en förebyggande effekt genom att ett något utvidgat ansvar kunde uppmuntra till förbättrade rutiner hos myndigheterna och även i övrigt höja kvaliteten i verk- samheten.43
År 2018 infördes 3 kap. 4 § skadeståndslagen. I paragrafen regle- ras en rätt till ersättning för personskada, sakskada, ren förmögen- hetsskada, annan ideell skada och skada på grund av att någon kränkts på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt Europakonventionen har över- trätts från statens eller kommunens sida. Ersättning ska emellertid endast utgå om andra rättsmedel inte är tillräckliga. Något krav på att staten eller kommunen agerat vid myndighetsutövning finns inte.
43Se prop. 1997/98:105 s. 35.
299
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
6.4.4Justitieombudsmannens tillsyn
JO:s uppgift är, enligt 13 kap. 6 § regeringsformen, att utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra författ- ningar. I lagen (2023:499) med instruktion för Riksdagens ombudsmän
Under ombudsmännens tillsyn står bland annat statliga och kom- munala myndigheter samt tjänstemän och andra befattningshavare vid dessa myndigheter eller andra som har en tjänst eller ett uppdrag som innebär myndighetsutövning, såvitt avser den verksamhet som utgör myndighetsutövning (14 §). Även tjänstemän och uppdrags- tagare i statliga affärsverk står under JO:s tillsyn när de fullgör upp- drag för verkens räkning i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande. I 15 § anges vilka som inte omfat- tas av JO:s tillsyn. Det anges särskilt i 27 § att en ombudsman inte bör ingripa mot en befattningshavare utan självständiga befogenhe- ter, om det inte finns särskilda skäl för ett ingripande.
Ombudsmännens tillsyn bedrivs genom prövning av klagomål från allmänheten samt genom inspektioner och andra undersökningar, som ombudsmännen finner påkallade (17 §). En ombudsman får genom beslut i ett ärende uttala sig om huruvida en åtgärd av någon som står under ombudsmännens tillsyn strider mot en lag eller någon annan författning eller annars är felaktig eller olämplig (18 §). En ombudsman får även göra uttalanden för att främja en enhetlig och ändamålsenlig rättstillämpning.
En ombudsman får som särskild åklagare väcka åtal mot en be- fattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått en annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott, bland annat brotten tjänstefel, tagande av muta och brott mot tystnadsplikt (21 §). Det finns ingen åtalsplikt för JO. Om det i stället är fråga om fel som kan beivras genom ett disciplinärt förfarande enligt bestämmelserna i LOA får en ombudsman göra en anmälan till den som har befogen-
300
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
het att besluta om sådan (22 §). JO får också, om det anses påkallat att befattningshavare avskedas eller avstängas från sin tjänst på grund av brottslig gärning eller grov eller upprepad tjänsteförseelse, göra anmälan om det (23 §).
6.4.5Justitiekanslerns tillsyn och frivilliga skadereglering
En av JK:s uppgifter44 är att utöva en extraordinär tillsyn över den offentliga förvaltningen. JK har tillsyn över att de som utövar offent- lig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JK:s verksamhet är framför allt reglerad i lagen (1975:1339) om Justitiekanslerns tillsyn samt i förordningen (1975:1345) med instruktion för Justitiekanslern.
JK utövar tillsyn över i princip samma myndigheter och tjänste- män som JO (se
Av förordningen med instruktion för Justitiekanslern följer att JK inte bör ingripa mot lägre befattningshavare utan självständiga befogenheter, om det inte finns särskilda skäl (4 §). Av instruktio- nen framgår vidare att JK endast ska pröva ett klagomål om frågans beskaffenhet ger anledning att ta upp saken till prövning (15 § andra stycket). JK har alltså inte någon skyldighet att pröva klagomål som har väckts av enskilda. Tillsynsverksamheten är främst inriktad på rättsliga systemfrågor och på verksamhetsområden där det saknas ordinära tillsynsorgan.
44Övriga huvuduppgifter är att reglera skador för vilka staten ansvarar i förhållande till enskilda, att företräda staten i rättegångar, att vara exklusiv åklagare i mål om tryck- och yttrandefrihetsbrott samt att fungera som regeringens juridiska rådgivare. Dessutom utövar JK tillsyn över rättshjälpsfrågor, Sveriges advokatsamfunds disciplinverksamhet m.m.
45Se JK:s hemsida, www.jk.se, under rubriken Tillsyn.
301
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
JK har också möjlighet att på frivillig väg reglera vissa skadestånds- anspråk som riktas mot staten. Tanken med det är att avlasta dom- stolarna från uppgiften att pröva sådana mål där det inte finns någon tvist utan där det är klart att ett skadeståndsgrundande fel har begåtts och att den enskilde har rätt till viss ersättning. De anspråk på skade- stånd som JK handlägger är i första hand sådana som grundar sig på att en statlig myndighet har fattat ett felaktigt beslut. JK beslutar också om ersättning till den som varit frihetsberövad utan att sedan bli dömd för gärningen enligt lagen om ersättning vid frihetsberö- vanden och andra tvångsåtgärder (1998:714).46
6.5Tillämpningen av straffansvaret för tjänstefel
6.5.1Tidigare utvärderingar och överväganden
Det rättsliga ansvaret för offentligt anställda har efter 1989 års re- form av lagstiftningen fortsatt att diskuteras och utredas på olika sätt. I mitten av
Av störst intresse för den här utredningen är den rapport som lämnades till kommissionen med namnet När makten gör fel – Den offentliga tjänstemannens ställning och ansvar (SOU 1996:173). Upp- draget var att till kommissionen lämna överväganden och förslag i fråga om offentliga tjänstemäns rättsliga ställning och ansvar. I rap- porten redovisades bland annat en genomgång av praxis från Högsta domstolen och hovrätterna mellan 1989 och 1996 avseende det straff- rättsliga tjänstefelsansvaret. Utifrån denna genomgång konstaterades bland annat att gränserna för vad som ansågs ha skett vid myndig- hetsutövning hade börjat dras upp genom rättsfallen NJA 1994
s. 325 och RH 1994:70. Det konstaterades vidare att genomgången inte gett något resultat av intresse när det kom till frågan om var
46Se JK:s hemsida, www.jk.se, under rubriken Skadestånd.
302
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
gränsen för ringa brott gick för personer med helt osjälvständiga uppgifter. Avsaknaden av avgöranden gällande gärningar med ringa följder förmodades ha att göra med att gränsfall som kunde illustrera bestämmelsens räckvidd mer sällan kommer till polisers, åklagares och JO:s kännedom.
En slutsats i rapporten var att trots den utvidgning av ansvaret som genomfördes 1989 var det fortfarande poliser och domare som dominerade i rättsfallen. Detta var enligt rapporten möjligen natur- ligt eftersom dessa personalkategorier i så hög grad ägnar sig åt myn- dighetsutövning. Samtidigt ansågs det förvånande att inte fler fall av tjänstefel kunnat upptäckas bland arbetstagare som har till upp- gift att avgöra ingripande beslut för enskilda om sociala förmåner med mera. Att inte fler arbetstagare med uppgift att fatta för med- borgarna gynnande beslut, såsom socialsekreterare, förekom i de studerade tjänstefelsdomarna ansågs kunna ha flera förklaringar. Ett tänkbart skäl ansågs kunna vara att dessa arbetstagare mer sällan gör fel. Ett annat att färre domar som rör dessa personalkategorier över- klagas från första instans, men någon rimlig förklaring till att det skulle vara så ansågs svår att finna. Den mest sannolika förklaringen förmodades i stället vara att de personalkategorierna mer sällan polis- anmäldes för tjänstefel. Skälen för det kunde enligt rapporten vara att den som känner sig kränkt eller på annat sätt felaktigt behandlad av en socialsekreterare drar sig för att anmäla av rädsla för repressa- lier eller på grund av okunskap om tjänstemannens ansvar och skyl- digheter.47
En annan fråga som togs upp var betydelsen av en hög arbets- belastning för frågan om tjänstefelsansvar. Det anmärktes att Högsta domstolen i ett rättsfall, NJA 1993 s. 216, låtit en stor arbetsbörda inverka förmildrande på ett fel som begåtts i förvaltningen. Det kon- stateras att detta är ett problematiskt synsätt i förhållande till den enskilde medborgaren som drabbas av ett felaktigt myndighetsbe- slut. Risken ansågs vara att det skapas en klyfta mellan medborgar- nas krav på korrekta myndighetsbeslut å ena sidan och de offentliga funktionärernas krav på att få sitt eventuella slarv bedömt i ljuset av de tilldelade resurserna å den andra. Därtill lyftes medborgarnas till- tro till den offentliga förvaltningen generellt.48
47Se SOU 1996:173, s. 142 f.
48Se SOU 1996:173, s. 143 ff.
303
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Slutligen ansågs det finnas skäl att avvakta en stabilisering av praxis innan det övervägdes någon ny förändring men det anfördes samti- digt att anknytningen till begreppet myndighetsutövning haft en del tveksamma konsekvenser.49 Den förvaltningspolitiska kommis- sionen delade den bedömningen och förordade således att frågor om det rättsliga ansvaret för offentligt anställda skulle bli föremål för en särskild utredning.50
Samtidigt som Förvaltningspolitiska kommissionen bedrev sitt arbete gav regeringen JK i uppdrag att kartlägga behovet av att stärka kontrollen över medelsförvaltning m.m. inom den offentliga förvalt- ningen. JK:s arbete presenterades i förstudien Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning.51 Beträffande sådana förfaranden av arbetstagare som vilken arbetsgivare som helst kan drabbas av, till exempel stöld, ansågs det inte vara lämpligt med särregler för den offentliga verksamheten. Däremot ansågs det finnas större behov av särregler för förfaranden som innebär att chefer och andra offent- liga arbetstagare i ansvarig ställning utnyttjar allmänna medel för personliga favörer, till exempel subvention av boende eller kredit för sina personliga levnadskostnader. Enligt JK kunde det finnas anled- ning att överväga om en särskild straffregel borde införas som tar sikte på fall av misshushållning med offentliga medel. Enligt JK kunde en sådan bestämmelse utgöra ett komplement till straffbestämmel- serna om tjänstefel m.m. i brottsbalken. Ett alternativ som JK såg framför sig var att göra reglerna om trolöshet mot huvudman tillämp- liga också vid grov oaktsamhet.
I regeringens proposition Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst (prop. 1997/98:136) behandlades flera av de förslag och synpunkter som lyftes fram av Förvaltningspolitiska kommissionen och i JK:s förstudie. Regeringen uttalade att frågan om en utredning av straff- och skadeståndsansvaret på det sätt som JK föreslagit borde övervägas i annat lämpligt sammanhang, exempelvis då bestämmelserna om tjänstefel i brottsbalken kunde komma att bli föremål för en över- syn. Regeringen ansåg, i likhet med kommissionen att en utvärder- ing av tjänstefelsbestämmelserna behövde anstå ytterligare en tid eftersom dessa bestämmelser införts relativt nyligen. 52 Under 2014
49Se SOU 1996:173, s. 147.
50Se SOU 1997:57, s. 153.
51Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av Justitie- kanslern på uppdrag av regeringen, dnr Ju97/873.
52Se prop. 1997/98:136 s. 26 f.
304
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
lades JK:s förstudie till handlingarna eftersom det ansågs att frågorna behandlats i andra sammanhang, bland annat genom reformeringen av mutbrottslagstiftningen.53
Inom rättsväsendet har ett antal initiativ tagits för att sammanställa och presentera rättspraxis i fråga om tjänstefel. I juni 2002 presen- terades, på Riksåklagarens uppdrag, en studie av bland annat Riks- åklagarens, JO:s och JK:s praxis i fråga om förundersökning och åtal för tjänstefel.54 På uppdrag av regeringen tog Domstolsverket fram ett diskussionsmaterial om god domarsed. I en av rapporterna, God domarsed – om tjänsteansvar och tillsyn från 2011, redovisades avgöranden i tillsyns- och ansvarsfrågor med huvudsaklig inriktning på domstolar och domare från
6.5.2En sammanfattning av redovisade synpunkter på lagstiftningen i SOU 2022:02
I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) redovisades synpunk- ter på lagstiftningen, inhämtade från åklagare och fackförbund. Bland åklagare rådde enighet om att det finns ett fortsatt behov av möjlig- heten att bedöma en gärning som ringa. Utan en möjlighet att skriva av anmälningar eller lägga ner förundersökningar med hänsyn till att gärningen är ringa skulle åklagarna bli tvungna att utreda och åtala i stort sett varje agerande som (i tillräcklig grad) kan sägas utgöra en avvikelse från det normalt aktsamma.
Från åklagarhåll betonades också att en stor andel av anmälning- arna om tjänstefel helt saknar substans och görs på grund av missnöje med till exempel ett fattat beslut. Rubriceringen tjänstefel får många gånger också tjäna som ”slasktratt” för ageranden som är svåra att registrera under andra brottsbeteckningar. När anmälan sedan skrivs av, registreras den inte om. Detta påverkar kriminalstatistiken, som inte minst av detta skäl bör analyseras med försiktighet.
Flertalet åklagare ansåg att avgränsningen av tjänstefelsansvaret till vad som skett vid myndighetsutövning är rimlig eftersom det
53Beslut den 20 maj 2014 i ärende Ju1997/873/L5.
54Gunnel Lindberg, Tjänstefels- och disciplinansvar för åklagare och domare, En genomgång av lagstiftning och åtalspraxis m.m., 2002 (dnr 2002/0397).
305
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
därigenom markeras att det straffrättsliga ansvarsutkrävandet är kopplat till maktutövningen gentemot medborgare. Möjligen hade emellertid en ”slagsida” uppstått på så sätt att rättsväsendets aktörer – och särskilt polismän – är överrepresenterade i praxis. Ett skäl till det ansågs kunna vara att den underliggande lagstiftning som dessa yrkesgrupper agerar utifrån är relativt tydlig och specifik medan det i andra fall ansågs kunna vara komplicerat att avgöra vad som utgör ett ”fel” i straffrättslig mening vid handläggningen. Några åklagare pekade på att det finns klandervärda beteenden, framför allt från kom- munala tjänstemän med ansvar för skattemedel, som inte fångas in av 20 kap. 1 § brottsbalken.
Slutligen lyftes fram att en utvidgning av det straffrättsliga tjänste- felsansvaret inte är oproblematisk. Om regleringen går för långt ris- kerar den att skapa en tjänstemannakår som blir rädd för att göra fel snarare än angelägen om att göra rätt. Det skulle också kunna verka hämmande på viljan att anmäla missförhållanden. Dessutom skulle ett utvidgat straffrättsligt ansvar kunna minska möjligheterna för JO och JK att uppmärksamma felaktigheter och sprida kunskap och ge vägledning inom det offentliga.
Fackförbundet ST befarade att ett utvidgat straffrättsligt ansvar för tjänstefel kunde leda till en osund osäkerhetskultur som i sin tur kunde leda till minskad effektivitet och sänkt kvalitet i många verksamheter. Fackförbundet ST såg också en risk för att ett skärpt straffrättsligt ansvar kunde få kontraproduktiva effekter för rätts- säkerheten och medborgarnas förtroende för den statliga förvalt- ningen. Redan i dag finns enligt förbundet exempel på en utbredd tystnadskultur inom vissa delar av förvaltningen. Av rädsla för att fokus ska hamna på det egna agerandet och leda till åtal eller andra ingripande åtgärder, vågar offentligt anställda inte påpeka brister och fel på det organisatoriska planet. Slutligen betonades också vikten av att bibehålla en god kompetensförsörjning till det offentliga. Att strama åt förutsättningarna för statligt anställda genom ett utökat straffrättsligt ansvar riskerade, enligt förbundet, att försvåra konkur- rensen med andra verksamheter i att bibehålla och rekrytera kompe- tenta medarbetare.
306
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.5.3Statistik
Brottsförebyggande rådet (BRÅ) redovisar årligen statistik över bland annat anmälda brott, handlagda brott, lagförda brott och på- följder. Även om statistiken får värderas med viss försiktighet och behöver kompletteras med en analys för att ge en fullständig bild är den av intresse för de överväganden som ska göras av hur det straff- rättsliga ansvaret fungerar i praktiken och om det bör förändras i något avseende.
Statistik från åren
I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) redovisas statistik över anmälda fall av tjänstefel och lagförda brott mellan åren
Statistik från de senaste åren
Figur 6.1 ger en översiktlig bild av hur anmälningsfrekvensen för tjänstefel förändrats under den senaste tioårsperioden. Det framgår att de senaste åren ökar antalet anmälningar för tjänstefel med undan- tag för något år.
307
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Figur 6.1 Antalet anmälda fall av tjänstefel inkl. grovt brott,
12000
10000
8 000
6 000
4000
2000
-
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
Källa: Brå, Kriminalstatistik uttagen maj 2025.
Tabell 6.1 nedan visar antal handlagda, utredda respektive direkt- avskrivna fall av tjänstefel under en period mellan 2019 och 2024. Av tabellen kan utläsas att cirka 80 procent av de handlagda brotten om tjänstefel skrivs av direkt utan att någon utredning inleds. An- del väckta åtal har legat på ungefär samma nivå de senaste åren med undantag för 2021 och 2024. Av de brott om tjänstefel som utreddes de senaste åren ledde mellan 1 och 3 procent till lagföringsbeslut, med vilket avses beslut om att väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller meddela åtalsunderlåtelse. Det kan jämföras med en lagförings- procent om 28 procent för samtliga brott och 17 procent för brotts- balksbrott 2023.
Under 2021 lagfördes i tingsrätten 15 personer för tjänstefel, 2022 var det 21 personer, 2023 var det 15 personer och 2024 var det 15 personer. Av de lagföringsbeslut där tjänstefel utgjort huvudbrott bestämdes påföljden även under denna period nästan uteslutande till böter och i några få fall till villkorlig dom. Eventuella ändringar i hovrätt eller Högsta domstolen beaktas inte i statistiken.
308
SOU 2025:87Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel
Tabell 6.1 |
Handlagda, utredda respektive direktavskrivna |
|
|
||||
|
fall av tjänstefel, |
|
|
|
|
||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
2019 |
2020 |
2021 |
2022 |
2023 |
2024 |
Handlagda brott1 |
7 496 |
8 220 |
8 969 |
8 172 |
8 791 |
11 032 |
|
Utredda brott2 |
|
1 736 |
1 910 |
1 778 |
1 724 |
1 738 |
2 044 |
Personuppklarade brott3 därav |
29 |
23 |
41 |
28 |
28 |
56 |
|
väckta åtal |
|
27 |
21 |
41 |
25 |
25 |
43 |
utfärdade strafföreläggande |
2 |
2 |
– |
3 |
3 |
13 |
|
meddelade åtalsunderlåtelser |
– |
– |
– |
– |
– |
– |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lagföringsprocent (%)4 |
2 |
1 |
2 |
2 |
2 |
3 |
|
Direktavskrivna brott5 |
5 760 |
6 310 |
7 191 |
6 448 |
7 053 |
8 988 |
|
1Med handlagda brott avses samtliga anmälda brott för vilka polis, åklagare eller annan brottsutredande myndighet under en redovisningsperiod har fattat beslut som inneburit att handläggningen av brottet avslutats.
2Med utredda brott avses handlagda brott för vilka utredning har bedrivits och beslut om brottet har fattats under redovisningsåret.
3Med personuppklarade brott avses handlagda brott där ett lagföringsbeslut har fattats om minst en person misstänkt för brottet. Med lagföringsbeslut avses här beslut om att väcka åtal, utfärda strafföre - läggande eller att meddela åtalsunderlåtelse.
4Lagföringsprocent avses handlagda brott där ett lagföringsbeslut har fattats om minst en person misstänkt för brottet.
5Med direktavskrivna brott avses handlagda brott för vilka beslut om brottet har fattats under redo - visningsåret, utan att en utredning har inletts.
Källa: Brå, Kriminalstatistik uttagen maj 2025.
6.5.4Tjänstefelsansvaret i rättspraxis
Åren
I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) redovisas rättsfall från Högsta domstolen och hovrätterna mellan 2007 och mars 2020 (från Högsta domstolen även något fall från 2021). En redogörelse lämna- des utifrån vilka yrkesgrupper som förekommer i praxis, typen av beslut eller arbetsuppgifter, utrymmet för feltolkningar och ringa fall av tjänstefel (avsnitt 8.6.7 i det betänkandet). Det konstaterades att i samtliga de mål som Högsta domstolen avgjorde under perio- den var de tilltalade aktörer från rättsväsendet: sex domare, två åkla- gare och två poliser.55 Också i hovrätterna var rättsväsendets aktö- rer i klar majoritet bland de yrkesgrupper vars tjänstefelsansvar var uppe till prövning. Av knappt 100 avgöranden rörde drygt vartannat
55NJA 2011 Not 24, NJA 2012 Not 40, NJA 2013 s. 336, dom den 2 maj 2018 i mål B
NJA 2016 s. 453, ”Polishunden” NJA 2017 s. 491,
309
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
polisers ansvar. Fyra fall avsåg domare och lika många fall avsåg åklagare. Ordningsvakter förekom i sex mål. En inte obetydlig andel – cirka en tredjedel – av de mål som prövades i hovrätterna rörde emellertid andra yrkesgrupper.
Åren
Högsta domstolen har mellan åren
Vi har gått igenom de hovrättsdomar som har meddelats avse- ende tjänstefel efter mars 2020 fram till slutet av 2024.57 En tabell över domarna med uppgift om tilltalads yrke, en kort beskrivning av den åtalade gärningen och påföljd i de fall det blev fällande dom finns i bilaga 3. Även under den här perioden avser den klart över- vägande delen av domarna polisers, arrestvakters och ordningsvak- ters ansvar. Det finns därutöver ett antal domar (som inte redovisas i tabellen) där poliser, ordningsvakter eller arrestvakter dömts för bland annat misshandel, vållande till kroppskada, falsk angivelse eller olaga frihetsberövande och där ansvar för tjänstefel yrkats i andra hand. De övriga yrkesgrupper som förekom i målen var löjtnant, läkare, besiktningstekniker, nämndledamöter, ambassadtjänsteman med ansvar för visering, handläggare vid socialtjänsten, socialsekrete- rare, verksamhetschef
I de fall ordningsvakter har dömts för tjänstefel rör det sig nästan uteslutande om situationer då våld har använts utan att det funnits laga grund för det eller då mer våld än vad som varit nödvändigt har utövats. Även poliser har dömts för den typen av gärningar. Poliser
56Högsta domstolen har i januari 2025 meddelat prövningstillstånd i två mål rörande gränsen för vad som utgör ett straffbart tjänstefel (mål B
57En sökning har gjort på ”Tjänstefel” i rättsdatabasen JUNO och sökningen har filtrerats på avgöranden från Högsta domstolen och hovrätterna under aktuell tidsperiod. De avgö- randen där åtalet har bedömts som uppenbart ogrundat har inte tagits med.
310
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
har också dömts för att ha genomfört ingripande åtgärder, såsom att förfölja någon på motorcykel, belägga någon med handfängsel eller genomföra en kroppsvisitation, utan att laga förutsättningar funnits för att genomföra åtgärden. Det finns också ett flertal fall där poliser dömts för underlåtenhet, till exempel att dokumentera eller rapportera en händelse eller att informera den som förhörs om hans eller hennes rättigheter.
Det kan konstateras att i ett flertal fall som rört besiktningstek- niker på bilbesiktning har den tilltalade dömts för tagande av muta i de fall som en förmån lämnats för att få sin bil godkänd och tjänste- fel i de fall som besiktningen rört eget eller närståendes fordon utan att någon förmån lämnats. Även i vissa andra fall där den oriktiga tjänsteutövningen skett för att gynna en närstående (s.k. vänskaps- korruption) men där någon förmån inte lämnats har ansvar för tjänste- fel dömts ut. På det sättet kan straffansvaret för tjänstefel komplet- tera övrig korruptionslagstiftning.
6.6Internationell utblick
6.6.1Norge
I den norska strafflagen är det straffrättsliga tjänstefelsansvaret upp- delat i tre bestämmelser: tjenstefeil (§ 171), grovt uaktsom tjenstefeil (§ 172) och misbruk av offentlig myndighet (§ 173). För tjenstefeil döms den utövar eller bistår vid utövandet av offentlig myndighet och grovt bryter sin tjänsteplikt. Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Om brottet har begåtts av grov oaktsamhet döms till böter eller fängelse i högst ett år för grovt uaktsom tjenstefeil.
För misbruk av offentlig myndighet till fängelse i högst sex år döms den som vid utövning av offentlig myndighet
a)mot bättre vetande grovt bryter sin tjänsteplikt,
b)bryter mot sin tjänsteplikt i syfte att uppnå vinst för sig själv eller andra,
c)bryter mot sin tjänsteplikt med allvarlig olägenhet, skada eller orättmätigt frihetsberövande till följd av detta, eller
d)på något annat sätt missbrukar offentlig makt.
311
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Bestämmelserna omfattar den som utövar myndighet eller som bistår vid utövningen av offentlig myndighet. Inte bara handlingar som begås i myndighetsutövning omfattas av tjänstefelsansvaret utan också handlingar som begås under förberedelsen och av per- soner i underordnad ställning. Som exempel nämns i förarbetena kontorsarbetare som inte själva förbereder ett myndighetsbeslut men som kan ändra beslutet eller påverka förfarandet.58
Vid utformningen av de norska straffbestämmelserna, som trädde i kraft 2008, var den svenska regleringen en förebild liksom de bakom- liggande motiven till ämbetsansvarsreformen i Sverige 1975. Det an- sågs inte finnas skäl till separata straffbestämmelser för handlingar som begås av offentliga tjänstemän, men som inte har samband med myndighetsutövning. I den mån det var fråga om straffvärda hand- lingar ansågs de kunna omfattas av de allmänna straffbestämmel- serna på området. I andra fall ansågs det tillräckligt med ett arbets- rättsligt disciplinansvar. Det ansågs också vara en fördel med att koppla ansvaret till myndighetsutövning att det saknade betydelse om ett uppdrag utfördes av offentlig eller privat sektor. Genom kra- vet på att brottet mot tjänsteplikten ska vara grovt avsågs att fast- ställa en nedre gräns för det straffbara området. I kravet ansågs ligga dels att överträdelsen (handlingen) måste vara allvarlig, dels att över- trädelsen måste avse en förpliktelse av viss betydelse. Brottet miss- bruk av offentlig myndighet jämfördes i förarbetena med brott som korruption. Det ansågs inte finnas skäl att straffbelägga oaktsamma överträdelser av straffbestämmelsen. Även i det avseendet jämfördes med den svenska bestämmelsen om grovt tjänstefel.59
Statsanställda och ämbetsmän kan dessutom drabbas av discipli- nära påföljder (ordensstraff) enligt § 25 Lov om statens ansatte mv. för a) överträdelser av tjänsteplikter eller underlåtelse att uppfylla tjänsteplikter, eller b) olämpligt beteende i eller utanför tjänsten som skadar den aktning eller det förtroende som är nödvändigt för positionen, tjänsten eller ämbetet. Påföljden kan för statsanställda bestämmas till förlust av anciennitet från en månad till två år eller permanent eller tillfällig omplacering till annan tjänst och för ämbets- män bestämmas till skriftlig varning eller förlust av anciennitet från en månad till två år. Därtill kan en statsanställd som grovt har kränkt
58Ot.prp. nr 8
59Se Ot.prp. nr 8
312
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
sina tjänsteförpliktelser sägas upp (se §§ 26 och 27 Lov om statens ansatte mv.).
6.6.2Finland
I den finska strafflagen behandlas tjänstebrott i kap. 40. De första bestämmelserna i kapitlet reglerar mutbrott i offentlig verksamhet. I 7 § finns en bestämmelse om missbruk av tjänsteställning och i
8 § grovt missbruk av tjänsteställning. För missbruk av tjänsteställ- ning döms en tjänsteman som i syfte att bereda sig eller någon annan nytta eller orsaka olägenhet eller skada för någon annan
1.bryter mot sin tjänsteplikt enligt bestämmelser eller föreskrifter som ska iakttas i tjänsteutövning, när han eller hon deltar i besluts- fattande eller beredning av beslutsfattande eller utövar offentlig makt i sina andra tjänsteåligganden, eller
2.missbrukar sin ställning i förhållande till någon som står i direkt lydnadsförhållande till honom eller henne eller under hans eller hennes omedelbara tillsyn.
Straffet är böter eller fängelse i högst två år. Tjänstemannen kan även dömas till avsättning, om brottet visar att han eller hon är uppenbart olämplig för sitt uppdrag. För grovt missbruk av tjänsteställning döms till fängelse i minst fyra månader och högst fyra år samt till avsätt- ning. Brottet ska bedömas som grovt om det eftertraktas avsevärd nytta eller åsyftas särskilt kännbar olägenhet eller skada, eller brottet begås särskilt planmässigt eller hänsynslöst.
I 40 kap. 8 a och b §§ regleras missbruk av Europeiska unionens medel respektive grovt missbruk av Europeiska unionens medel. För brott mot tjänsteplikt döms, enligt 40 kap. 9 §, en tjänsteman som vid tjänsteutövning uppsåtligen, på något annat sätt än vad som nämns i detta kapitel eller i 11 kap. 9 a § (tortyr), bryter mot sin tjänsteplikt enligt bestämmelser eller föreskrifter som ska iakttas i tjänsteutöv- ning, och gärningen inte, med hänsyn till sin menlighet och skadlig- het samt andra omständigheter som har samband med den, är ringa bedömd som en helhet. Straffet är böter eller fängelse högst ett år. Om brottet begås genom oaktsamhet döms för brott mot tjänsteplikt av oaktsamhet enligt 10 §, till varning eller böter. Ansvaret för brott mot tjänsteplikt skiljer sig alltså från ansvaret för missbruk av tjänste-
313
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
ställning genom att det inte kräver att gärningsmannen har haft ett visst syfte med sitt handlande och att det inte är avgränsat till att det skett vid beslutsfattande eller vid utövandet av offentlig makt.
Ansvaret för dessa brott omfattar tjänstemän men också perso- ner som sköter offentliga förtroendeuppdrag och personer som ut- övar offentlig makt (40 kap. 12 §). Under vissa förutsättningar kan straffbestämmelserna också träffa utländska tjänstemän. Person- kategorierna definieras i 11 §. Med tjänsteman avses bland annat den som står i tjänsteförhållande eller därmed jämförbart anställnings- förhållande till staten eller till en kommun. Med person som sköter offentligt förtroendeuppdrag avses bland annat kommunfullmäktige men inte riksdagsledamöter i sitt uppdrag som riksdagsledamot. Med person som utövar offentlig makt avses den till vars uppgifter enligt lag eller förordning hör att meddela för andra bindande förordnanden eller att besluta om andras intressen, rättigheter eller skyldigheter eller som med stöd av lag eller förordning i sin uppgift reellt ingri- per i någon annans intressen eller rättigheter. Även den som deltar i beredningen av sådana beslut omfattas.
Bestämmelserna om tjänstebrott är för närvarande föremål för en översyn. Enligt en bedömningspromemoria och en separat utred- ning behöver lagstiftningen om tjänstebrott reformeras. I bedöm- ningspromemorian dras slutsatsen att det inte längre finns grunder för ett mer begränsat straffrättsligt tjänsteansvar för offentligt an- ställda än för andra personkategorier. Det förslås att samma bestäm- melser om tjänstebrott ska gälla för alla som utför en offentlig upp- gift, oavsett vilken formell ställning personen har. Offentligt anställda arbetstagare ska därmed helt omfattas av bestämmelserna om miss- bruk av tjänsteställning och brott mot tjänsteplikt. Dessutom ska i strafflagen som en central materiell grund för straffrättsligt tjänste- ansvar ingå skötsel av en offentlig uppgift eller en offentlig förvalt- ningsuppgift i stället för utövning av offentlig makt. Promemorian och utredningen har sänts på remiss och remissvar har inkommit.60
60Se
314
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.6.3Danmark
I den danska strafflagen (Straffeloven) finns ett flertal bestämmelser om brott i offentlig tjänst. Enligt § 155 ska en person i offentlig tjänst eller befattning, som missbrukar sin ställning för att kränka en pri- vat eller allmän rättighet, straffas med böter eller fängelse i upp till fyra månader. Om detta görs för att vinna otillbörlig fördel för sig själv eller andra, kan fängelse i upp till två år utdömas.
I § 156 stadgas att om någon, som i offentlig tjänst eller befatt- ning vägrar eller underlåter att fullgöra vad som åligger honom i tjänsten eller befattningen eller att efterkomma laglig befallning, ska han dömas till böter eller fängelse i högst fyra månader. Om brottet begås av en person i ledande ställning, kan straffet öka till fängelse i upp till ett år. Bestämmelsen gäller inte för ämbeten vars utförande baseras på allmänna val.
Om en person som är verksam i en offentlig tjänst eller befatt- ning gör sig skyldig till grov eller ofta upprepad oaktsamhet eller vårdslöshet vid utövandet av tjänsten eller befattningen eller vid fullgörandet av de skyldigheter som följer av tjänsten eller befatt- ningen, ska personen i fråga straffas med böter eller fängelse i högst fyra månader (§ 157). Om brottet begås av en person i ledande ställ- ning, kan straffet öka till fängelse i upp till ett år. Uppdrag vars ut- förande grundar sig på allmänna val omfattas inte heller av den här bestämmelsen.
För tjänstemän finns därutöver bestämmelser om bland annat disciplinansvar i den danska tjänstemannalagen (Tjenestemandsloven). Tjänstemannen ska, enligt lagen, samvetsgrant följa de regler som gäller för hans eller hennes ställning och ska både inom och utom tjänsten uppträda på ett sätt som är värdigt den heder och det för- troende som hans ställning innebär (§ 10). Den som inte följer kra- ven kan göra sig skyldig till tjänsteförseelse. Huruvida tjänstemannen gjort sig skyldig till en tjänsteförseelse beror bland annat på de vid var tid rådande normerna för hur en tjänsteman ska agera, vilken anställningsnivå personen haft och hur allvarligt det inträffade varit. Disciplinpåföljderna för tjänstemän är varning, tillrättavisning, böter på upp till en halv månadslön, omplacering, degradering och avsked (§ 24). Antalet tjänstemän har minskat sedan början av
315
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
sad till anställningar i rättsväsendet, polisen, vissa befattningar inom försvaret och chefspositioner. I princip kan disciplinansvar och straff utdömas parallellt. En tjänsteman som misstänks för ett brott kan dock begära att ärendet behandlas som ett brottmål (§ 22).61
6.6.4Tyskland
I den tyska strafflagen (Strafgesetzbuch – StGB) finns inte någon gene- rell straffbestämmelse om tjänstefel. Däremot finns ett trettiotal straffbestämmelser som kriminaliserar specifika gärningar företagna av, i huvudsak, offentliga tjänstemän i strid med deras förpliktelser. Vissa brott kan begås av vem som helst men stadgar ett strängare straff om de begås av offentliga tjänstemän.62 Andra bestämmelser gäller endast offentliga tjänstemän. I kapitel 30 finns bestämmelser om brott som har begåtts i offentlig tjänst. De inledande paragra- ferna behandlar mutbrotten i offentlig verksamhet. I § 339 finns en bestämmelse om rechtsbeugung (ungefär förvanskning av rättvisan). Enligt paragrafen ska en domare, en annan offentlig tjänsteman eller en skiljeman som, när han eller hon handlägger eller avgör ett mål, bryter mot lagen till förmån för eller till nackdel för en part, dömas till fängelse i lägst ett år och högst fem år. Enligt § 340 ska en offent- lig tjänsteman som under tjänsteutövning eller i samband med tjänste- utövning vållar kroppsskada eller låter det hända dömas för Körper- verletzung im Amt (ungefär vållande till kroppskada i offentlig tjänst) till fängelse i lägst tre månader och fem år. Vidare regleras i § 343 att tvinga någon att lämna vittnesmål, i § 344 att medvetet åtala oskyl- diga personer, i § 345 att verkställa straff mot oskyldiga personer, i
§348 att lämna falska uppgifter i offentlig tjänst , i §§ 352 och 353 att kräva för höga avgifter, i § 353 a brott mot förtroende i utrikes tjänst, i § 353 b brott mot tystnadsplikt, i § 353 olagligt röjande av uppgifter i domstolsförhandlingar, i § 355 brott mot skattehemlig- het och i § 357 anstiftande av underordnade att begå brott.
I § 11 p. 2 i den tyska strafflagen definieras offentlig tjänsteman (amtsträger). Begreppet omfattar den som enligt tysk lag är a) stats- tjänstemän (beamter) eller domare, b) innehar någon annan offent- ligrättslig tjänsteställning, eller c) på annat sätt är utsedd att fullgöra
61Se SOU 2022:2 s. 354 f., SOU 1996:173 s. 134 ff. och https://lex.dk/tjenestemand.
62Se bl.a. § 240 om tvång, § 258 a om hindrande av åtal eller bestraffning, § 263 om bedrägeri och § 266 om förskingring.
316
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
offentliga förvaltningsuppgifter hos en myndighet eller annat organ eller för dess räkning, oavsett vilken organisationsform som valts för att fullgöra uppgiften.
6.7Överväganden och förslag
6.7.1Utgångspunkter
Vårt uppdrag
Vårt uppdrag omfattar att se över den straffrättsliga lagstiftningen om korruption och tjänstefel. Straffbestämmelserna om mutbrott och om tjänstefel avser i stor utsträckning att skydda samma intressen. Liksom ansvaret för mutbrott i offentlig verksamhet syftar reglerna om ansvar för tjänstefel till att skydda medborgarnas intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett riktigt sätt, utan ovidkommande hänsyn. I de fall någon i offentlig tjänst tar otillbörlig hänsyn eller gör avsteg från föreskrivna beslutsprocesser, utan att någon otill- börlig förmån begärts, utlovats eller mottagits, kan handlingen om- fattas av ansvaret för tjänstefel.63 En förutsättning enligt nuvarande straffbestämmelse om tjänstefel är att åtgärden vidtagits vid myndig- hetsutövning. Inom ramen för vårt övergripande uppdrag – att lag- stiftningen ska vara effektiv och ändamålsenlig för att motverka korruption i alla dess former – finns skäl att överväga om tjänstefels- ansvaret är ändamålsenligt utformad för att fånga upp sådant miss- bruk av offentlig ställning som inte träffas av andra straffbestämmelser.
I våra direktiv anges att det inom ramen för övervägandena kring om det finns skäl att skärpa och utöka det straffrättsliga tjänstefels- ansvaret finns anledningen att undersöka om sådana åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgliga fri- och rättigheter, med- för stora ekonomiska konsekvenser eller består av så kallat domstols- trots är kriminaliserade i tillräcklig utsträckning. I en sådan analys bör det enligt direktiven övervägas särskilt om straffansvaret bör utökas till åtgärder som omfattas av dagens undantag för förtroende- valda. Det ska även analyseras om förmågan att hantera pressade
63De centrala straffrättsliga bestämmelserna mot korruption finns i 10 kap. 5
5§). Det finns även andra straffbestämmelser som kan träffa korruptionshandlingar, såsom bestämmelserna om spelfusk, utpressning, bedrägeri, förskingring och svindleri.
317
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
situationer på ett rimligt sätt samt gott omdöme tillmäts tillräcklig betydelse vid bedömningen av ”vad som gäller för uppgiften”. Vidare bör det, enligt direktiven, undersökas om begränsningen i straff- ansvaret för gärningar som är att anse som ringa är adekvat utformad eller om den behöver förtydligas eller förändras.
I det här avsnittet behandlas våra överväganden kring frågan om straffansvaret för tjänstefel bör utvidgas och i så fall hur en sådan kriminalisering bör utformas. Avsnittet inleds med en redogörelse för några utgångspunkter för våra överväganden. Därefter analyse- ras behovet av och inriktningen för en reform. Slutligen behandlas våra förslag samt skälen för dessa.
Utgångspunkter vid kriminalisering
Syftet med att kriminalisera fel i utövandet av offentlig tjänst – är på samma sätt som med all kriminalisering – att påverka människors handlande i en önskvärd riktning och på det sättet motverka före- komsten av oönskade handlingar. Straffrättslig reglering bör emeller- tid som utgångspunkt användas återhållsamt och brukar ses som den sista utvägen när det gäller att påverka människors ageranden. I första hand bör andra handlingsdirigerande alternativ väljas. Som exempel på alternativa åtgärder kan nämnas utbildning, information och införande av civilrättsliga regler om skadestånd. I studier kring hur förtroende till den offentliga förvaltningen uppstår och upprätt- hålls lyfts bland annat vikten av gemensamma värderingar.64
I betänkandet Vad bör straffas? (SOU 2013:38) analyserade Straff- rättsanvändningsutredningen bland annat vilka kriterier som bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad. Utredningen argumenterade för att det finns många metoder i samhället för att styra människors beteenden utan att använda repression, till exem- pel genom information och utbildning. Utredningen slog också fast att det inte råder någon tvekan om att det finns beteenden som är så allvarliga eller skadliga att det för dessa inte går att undvara straff- rätten. Detta rör sådana gärningar där kriminaliseringen är djupt för-
64Se bl.a. OECD (2022), Building Trust to Reinforce Democracy. Sedan 2017 har Statskonto- ret i uppdrag att främja och samordna arbetet för en god förvaltningskultur i staten fick och fick 2022 i uppdrag att ta fram en webbaserad introduktionsutbildning för alla anställda i staten. Se även Tillitsdelegationens slutbetänkande En gemensam utbildning inom statsförvaltningen. (SOU 2020:40, särskilt s.
318
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ankrad och har sin grund i människors etiska och moraliska värder- ingar (den s.k. kärnstraffrätten).
Straffrättsanvändningsutredningen kom med utgångspunkt i kärn- straffrätten fram till att följande kriterier, eller principer, bör gälla för att kriminalisering ska anses vara befogad:
1.Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkreti- serat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse).
2.Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset.
3.Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får även- tyra tillämpningen av skuldprincipen.
4.Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse.
5.Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet.
Utredningen framhöll att kriterierna för kriminalisering är princi- per och inte några absoluta regler. Det innebär att det kan vara be- fogat att i ett enskilt fall genomföra en kriminalisering trots att inte samtliga kriterier är uppfyllda. Som grundläggande förutsättningar för att få göra ett sådant undantag måste dock gälla att det finns mycket tungt vägande skäl för att göra undantaget, att dessa skäl redovisas tydligt samt att det verkligen klargörs att det är fråga om avsteg från principerna.65
Kriminaliseringens syfte och skyddsintresse
Statsförvaltningen förverkligar statsmakternas beslut och är därmed en grundsten i det svenska demokratiska systemet.66 Kommunerna fullgör många viktiga samhällsfunktioner såsom att tillhandahålla till exempel socialtjänst, äldreomsorg, skola och räddningstjänst samt utöva tillsyn över olika samhällsfunktioner medan regionerna har ansvaret för till exempel sjukvården och kollektivtrafiken. Verksam- heten bedrivs i medborgarnas tjänst och med skattefinansierade medel.
65SOU 2013:38 s. 498 f.
66Jfr Förvaltningspolitiska kommissionens slutbetänkande I medborgarnas tjänst (SOU 1997:57),s.7.
319
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Reglerna om ansvar för tjänstefel syftar till att skydda medborg- arnas intresse av att offentliga funktioner fullgörs på ett riktigt sätt, utan ovidkommande hänsyn. Regeringsformens legalitetskrav – att den offentliga makten utövas under lagarna – syftar till en förutse- bar myndighetsutövning. Anställda i offentlig tjänst förväntas vara sakliga och opartiska och behandla lika fall lika samt förstå och tillämpa den lagstiftning som gäller på ett rättssäkert sätt. Allmänheten har således ett berättigat krav på att offentlig verksamhet bedrivs kor- rekt och enligt lag. Ett ansvar för när felaktigheter begås inom den offentliga förvaltningen kan anses inskärpa betydelsen av att rätts- regler följs, skydda mot maktmissbruk och ytterst fylla en viktig demokratisk funktion.67
Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel syftar också till att upp- rätthålla det allmännas förtroende för den offentliga verksamhetens förmåga att sköta sina uppgifter på ett opartiskt, effektivt och rätts- säkert sätt. Den enskilde tjänstemannen ses inte enbart som en en- skild individ vars skuld ska prövas, utan också som en symbol för den verksamhet där han eller hon verkar.68 Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel kan ur det perspektivet betraktas som ett skydd för förvaltningens integritet, trovärdighet och legitimitet. Förtroendet för den offentliga verksamheten påverkar ytterst förtroendet för demokratin som sådan.69
Det finns och har funnits olika uppfattningar om vilket straff- rättsligt ansvar som krävs för att skydda intresset av att offentlig verk- samhet bedrivs på ett korrekt och ansvarsfullt sätt samt att allmän- hetens förtroende för det offentliga upprätthålls. Det långtgående ansvaret för offentliga tjänstemän som gällde före ämbetsansvars- reformen 1975 motiverades bland annat med att det var nödvändigt för att garantera en god kvalité inom mängden av tjänsteåtgärder och för att upprätthålla den offentliga tjänstens integritet.70 Ämbets-
67Jfr bl.a. prop. 1988/89:113 s. 13, Olle Lundin, ”Riksdagsledamöternas och statsrådens rätts- liga ansvar”, i Konstitutionell demokrati, 2004, Richard Sannerholm och Therese Reitan, ”Mellan straffrätt, offentligrättslig arbetsrätt och förvaltningspolitik: Tjänsteansvaret och statsanställda”, Förvaltningsrättslig tidskrift 2022, s. 550 och Wiweka
68Jfr Thomas Bull, ”Tjänstefelet och den goda förvaltningen”, i Lena Marcusson, God förvalt- ning: ideal och praktik, 2006, s. 71 och 78.
69Se t.ex. Bo Rothstein, Sociala fällor och tillitens problem, 2003, om sambandet mellan för- troendet för samhällets institutioner och ett stabilt och effektivt demokratiskt samhälle. Även OECD lyfter betydelse av förtroende för de offentliga institutionerna för en välfun- gerande rättsstat och medborgarnas välmående (se bl.a. OECD, Building Trust to Reinforce Democracy, 2022, och OECD, Government at a Glance 2023).
70SOU 1944:69 s. 400.
320
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ansvarskommittén ansåg att det allmännas rena arbetsgivarintresse kunde tillgodoses genom de sanktionsmedel som privaträtten erbju- der och uttalade bland annat följande som skäl för straffrättsliga sanktioner.71
Det är otvivelaktigt av största vikt att det ständigt ökande beroende- förhållande vari medborgarna står till samhällsorganen inte snedvrides genom missbruk i myndighetsutövningen. Där sålunda den enskilde i sitt förhållande till samhällets organ inte kan stödja sig på avtal eller annat privaträttsligt rättsförhållande utan till följd av lag eller annan författning är skyldig att ställa sig deras beslut till efterrättelse, där finns skäl att med kraftiga sanktioner skydda den enskildes intresse av korrekt myndighetsutövning.
Vid den översyn som gjordes 1989 av ämbetsansvarsreformen an- förde regeringen att det inte fanns några belägg för att standarden på den offentliga verksamhetens skulle ha sänkts såsom en följd av reformerna. Det betonades dock att det var viktigt för att allmän- hetens förtroende för den offentliga verksamheten skulle kunna bevaras att bestämmelserna är tillräckligt effektiva i situationer då ett ingripande är påkallat. Det särskilda straffansvaret för offentliga funktionärer skulle enligt regeringen ses som ett led i den lagstift- ning som finns för att tillgodose allmänhetens krav på att offentliga funktioner fullgörs på ett riktigt sätt.72
I Konstitutionsutskottets betänkande, när riksdagen 2018 upp- drog åt regeringen att lämna förslag till ett utvidgat straffansvar för tjänstefel, förklarades att ett utökat straffansvar skulle stärka skyddet för medborgarnas rättssäkerhet och öka förtroendet för den offent- liga verksamheten samt stärka tjänstemännens position mot otillbör- liga politiska påtryckningar och därigenom bidra till att säkerställa förvaltningens självständighet.73
Även i våra direktiv framhålls att ett tungt vägande skäl för ett skärpt tjänstefelsansvar är allmänhetens berättigade krav på att offent- lig verksamhet ska bedrivas på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. Med detta krav följer att offentlig maktutövning måste medföra ansvar för felaktigt agerande. Att utöka ansvaret skulle, enligt direktiven, kunna medföra ett ökat förtroende för den offentliga verksamheten och stärka medborgarnas rättssäkerhet. Detta anses viktigt, inte minst i tider då aktörer utnyttjar och förstärker den misstro och misstänk-
71SOU 1972:1 s. 127.
72Prop. 1988/89:113 s. 8 och 13.
73Bet. 2017/18:KU37, s. 36.
321
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
samhet som kan finnas mot den offentliga förvaltningen. Dessutom skulle, enligt regeringen, ett utökat straffansvar kunna bidra till att stärka tjänstemännens ställning gentemot otillbörliga politiska påtryck- ningar och därigenom säkerställa förvaltningens självständighet.
Den offentliga tjänstens särart
Ansvaret för tjänstefel är alltså kopplat till den makt som utövas av det allmänna och reglerna ska tillse enskildas rätt i förhållandet till det allmänna. Syftet med ämbetsbrotten beskrevs redan 1939 som att inskärpa den ”offentliga tjänstens stora betydelse och det för hela samhället vitala intresset av absolut hederlighet, opartiskhet och ansvarskänsla hos det allmännas funktionärer”.74 Det straffrättsliga ansvaret för offentliga tjänstemän motiveras på detta sätt av den sär- skilda betydelsen som korrekt tjänsteutövning har inom den offent- liga sektorn.
Historiskt har ansvaret också varit kopplat till den särskilda roll som offentligt anställda har haft. Ämbetsansvarskommittén konsta- terade att det system för ansvarsutkrävande av tjänstemän som ut- vecklades under
Under de senaste decennierna har det formellt unika med en stats- anställning försvagats. I samband med att statsanställda 1965 fick förhandlings- och konflikträtt togs grundlagsskyddet för statsanställ- das oavsättlighet bort. Särlagstiftningen för tjänstemän har i huvud- sak kommit att ersättas av en arbetsrätt som i stort liknar den i privat sektor och arbetsgivarpolitiken har sedan 1994 delegerats till myndig- hetsnivå. Anställningsvillkoren för statligt anställda har i delar an-
74Se Ivar Agge, ”Några synpunkter på ämbetsbrotten”, Festskrift för A. Tulenheimo, Krimi- nalistföreningen i Finland, 1939, s. 14.
75Se SOU 1969:20 s. 14 ff.
76Se SOU 1997:57 s. 145 f. för en beskrivning av statstjänstemannarollen och dess ideal under den här tiden.
322
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
passats till resten av arbetsmarknaden.77 På samma sätt har den offent- liga anställningen i kommun och region kommit att i allt väsentligt likna den i privat sektor med anställningsavtalet som grund. Därtill kommer att en allt större del av offentlig verksamhet bedrivs i pri- vat form och att offentliga organ har kommit att få uppgifter som även fullgörs inom den privata sektorn.
I den förvaltningspolitiska litteraturen har det framhållits att för- ändringarna inom den offentliga förvaltningen har lett till en annan ämbetsmannaroll. Genom att statstjänstemännens anställningstrygg- het minskade och lönesättningen blev individuell har pekats på att tjänstemännen blivit mer beroende av sina chefer. Effektivitetskrav har ansetts komma att överskugga demokratiideal.78
Den avkriminalisering som skedde genom ämbetsansvarsreformen motiverades med att disciplinära åtgärder bör vara tillräckliga för att beivra sådana företeelser som inte är särpräglade för den offentliga verksamheten. Straffansvaret koncentrerades till centrala områden av offentlig verksamhet, dvs. myndighetsutövning, medan sådana tjänstefel som också förekom i privat tjänst skulle hanteras på samma sätt som på den övriga arbetsmarknaden. Med andra ord ansågs det vara den offentliga tjänstens särart i förhållande till andra arbeten som ska styra vilket handlande som ska straffbeläggas. Vid utform- ningen av det nya sanktionssystemet beaktades också ”den mängd olika verksamhetsformer vari det allmänna numera uppträder”. Ett nytt sanktionssystem ansågs behöva anpassas efter den nya struk- turen av den offentliga sektorn och kunna tillämpas oberoende av framtida förändringar.79
Samma resonemang återkom i översynen av straffansvaret 1989. I förarbetena uttalar regeringen att det inte går att bortse från att verksamheten hos det allmänna i åtskilliga hänseenden har en annan karaktär än den som bedrivs inom den privata sektorn. Myndigheter- nas verksamhet är av hänsyn främst till de enskilda medborgarna underkastade särskilda rättssäkerhetskrav och bedrivs i stor utsträck- ning på grundval av andra regler än de som tillämpas inom den en- skilda sektorn. Det är därför, enligt föredraganden, klart att man
77Jfr SOU 2020:40 s. 82 f.
78Jfr SOU 1997:57 s. 145 ff., Thomas Bull, ”Tjänstefelet och den goda förvaltningen”, i Lena Marcusson, God förvaltning: ideal och praktik, 2006, s. 72 ff. och Richard Sannerholm och
Therese Reitan, ”Mellan straffrätt, offentligrättslig arbetsrätt och förvaltningspolitik: Tjänste- ansvaret och statsanställda”, Förvaltningsrättslig tidskrift 2022, s. 551 f.
79Prop. 1975:78 s. 106 och SOU 1972:1 s. 127.
323
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
inte kan vara utan ett ändamålsenligt utformat, speciellt sanktions- system. Det skulle fortsatt vara begränsat till åtgärder vid myndig- hetsutövning.80
Det kan också hävdas att den offentliga tjänsten och dess anknyt- ning till det demokratiska systemet utgör en tillräcklig särart i sig för att motivera ett särskilt ansvar. Offentliga tjänstemännen verkar inom ett skattefinansierat och författningsstyrt system som ska för- verkliga det demokratiska styrelseskicket och dess sakliga innehåll och är därmed garanter för objektivitet, rättssäkerhet och effekti- vitet.81 På det sättet har de en annan roll än andra arbetstagare.
Offentlig verksamhet är ett brett och mångfacetterat område. Det kan därför finnas skäl att skilja på de olika verksamheternas sär- art. Inom exempelvis polisen kan framhållas det legala våldsmono- polet och den omfattande förekomsten av myndighetsutövning.
I annan verksamhet är inslaget av myndighetsutövning mindre men den kan ändå skilja sig från privat verksamhet genom det särskilda samhällsansvaret, det faktum att den är skattefinansierad eller ansva- ret för det allmännas medel.82
6.7.2Behovet av och inriktningen för en reform
Ansvar för missbruk av allmänna medel
Inledande anmärkningar
Vi har enligt våra direktiv i uppdrag att undersöka om åtgärder som innebär stora ekonomiska konsekvenser är kriminaliserade i tillräcklig utsträckning.83 Det är i det sammanhanget naturligt att fokusera på sådant handlande som innefattar ett ansvar för offentliga medel. En återkommande kritik mot bestämmelsen om tjänstefel är att den inte träffar sådana fall av missbruk av allmänna medel som inte har samband med myndighetsutövning. Förvaltning av offentliga medel är vanligen en myndighetsintern företeelse som saknar samband med
80Prop. 1988/89:113 s. 8. Jfr också samma resonemang i SOU 1997:57 s. 151 ff.
81Jfr Thomas Bull, ”Tjänstefelet och den goda förvaltningen”, i Lena Marcusson, God förvalt- ning: ideal och praktik, 2006, s. 108.
82Jfr SOU 1996:173 s. 139 f.
83Det kan noteras att det vid bedömningen av om ett tjänstefel är grovt särskilt ska beaktas om brottet för det allmänna eller någon enskild medfört allvarligt förfång eller otillbörlig för- mån som är betydande (se 20 kap. 1 § andra stycket brottsbalken).
324
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
myndighetsutövning.84 Inte heller åtgärder i samband med inköp och offentlig upphandling anses som regel vara myndighetsutövning.85
Det ska framhållas att det straffrättsliga ansvaret för enskilda tjänstemän endast är en liten pusselbit i det arbete som görs och det sanktionssystem som finns för att säkra en god förvaltning av offentliga medel. Det finns ett omfattande kontrollsystem, både internt och av externa organ, inom den statliga och den kommunala förvaltningen för att upptäcka och åtgärda brister.86 Det bedrivs också ett aktivt arbete i kommuner och regioner, liksom av Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) för att motverka korruption och otillåten påverkan. Därutöver har Statskontoret bland annat i upp- drag att föreslå åtgärder för att förbättra kommuners och regioners kontroll och uppföljning av privata utförare i syfte att motverka väl- färdsbrottslighet, oseriösa aktörer och korruption. Det ingår inte i vårt uppdrag att göra en allmän översyn av kontrollen av förvalt- ningen av allmänna medel.
Problembilden
Att inte ens allvarliga fel vid ekonomisk förvaltning omfattas av straff- ansvaret för tjänstefel har förklarats med att eget budgetansvar för enskilda myndigheter inte förekom i någon högre utsträckning när ämbetsansvarsreformen genomfördes på
84Jfr Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av Justitie- kanslern på uppdrag av regeringen (dnr Ju97/873), s. 13 och Katarina Alexius Borgström, JO och tjänstemannen: en laghistorisk studie, 2003, s. 314. Jfr också Bertil Bengtsson och Erland Strömbäck, Skadeståndslagen, En kommentar till 3 kap. 2 §, Juno Version 8A,
85Se bl.a. prop. 2001/02:142 s. 61 och 65, prop. 2006/07:128, s. 142 f. och Lagrådets yttrande den 7 februari 2007 över Förslag till ny lagstiftning om offentlig upphandling (prop. 2006/07:128, bilaga 14, s. 598). Se även Upphandlingsmyndigheten, Korruption i offentlig upphandling – vad är det och hur kan det förebyggas? Vägledning nr. 4, 2017.
86Se bl.a. Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av
Justitiekanslern på uppdrag av regeringen (dnr Ju97/873), avsnitt 2 och 3 och Olle Lundin, Maktutövning under lagarna? En
87Jfr Katarina Alexius Borgström, JO och tjänstemannen: en laghistorisk studie, 2003, s. 314 och Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av Justitie- kanslern på uppdrag av regeringen (dnr Ju97/873), s. 23 och 130.
325
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
innan framfördes emellertid kritik mot att försumlighet vid ekono- misk kommunalförvaltning inte var effektivt rättsligt sanktionerat efter ämbetsansvarsreformen.88
I den förstudie som JK presenterade under senare delen av
Justitiekanslern har i förstudien bedömt att den straffrättsliga regler- ingen kan vara otillräcklig när det gäller sådana förfaranden som består i att arbetstagare i offentlig anställning använder allmänna medel på ett annat sätt än vad medlen anslagits för, t.ex. för att skaffa sig kredit för personliga levnadsomkostnader. Mot den bakgrunden har Justitiekans- lern föreslagit att det bör närmare analyseras om det finns behov av ett särskilt straffansvar för misshushållning av allmänna medel som ett kom- plement till tjänstefelsbestämmelsen.
Sedan rapporten lämnades in år 1997 har ett flertal åtgärder vidtagits inom Regeringskansliet som delvis tar sikte på de frågor som förstudien behandlar. Särskilt bör omnämnas den reformering av mutbrottslagstift- ningen som trädde i kraft i juli 2012. Vidare har en särskild utredare undersökt om det finns behov av att stärka det straffrättsliga skyddet
88Se Curt Riberdahl, ”De förtroendevaldas politiska och juridiska ansvar”, i Förvaltnings- rättslig tidskrift, 1979, s.
89Se Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av Justitie- kanslern på uppdrag av regeringen (dnr Ju97/873).
326
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
för egendom. Utredaren har presenterat sina resultat i betänkandet Stärkt straffrättsligt skydd för egendom (SOU 2013:85). […] Reger- ingen har också skapat en grupp – Värdegrundsdelegationen – som bland annat ska arbeta med att vidmakthålla allmänhetens förtroende för statsförvaltningen genom att främja en kultur som förebygger korruption.90
I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) redogörs för att åkla- gare som utredningen talat med nämnt att det förekommer situatio- ner då allmänna medel hanteras på ett otillbörligt sätt inom den offent- liga förvaltningen, främst på kommunal nivå, och att bedömningen gjorts att åtal inte kunnat väckas med hänsyn till att det inte varit fråga om myndighetsutövning. Utredningen konstaterade att det inte rymdes inom ramen för uppdraget att närmare granska hur till- synen över medelsförvaltningen inom den offentliga förvaltningen fungerar.91
I Sverige ligger ansvaret för stora delar av den offentliga verk- samheten på kommunal och regional nivå och en majoritet av alla offentligt anställda arbetar i kommunerna. I en rapport om korrup- tion i kommuner och regioner från 2023 framhåller Statskontoret att kommuner och regioner möter utmaningar som skiljer sig från statliga myndigheter på flera sätt. Kommuner och regioner är kom- plexa politiskt styrda organisationer som alla ansvarar för en stor bredd av verksamheter som kan bedrivas i olika driftsformer. En stor del av deras verksamhet består av välfärdsproduktion med nära och dagliga kontakter med brukare och näringsliv. Statskontoret upp- ger i rapporten att misstankar om korruption förefaller vara mer förekommande inom kommuner och regioner jämfört med statliga myndigheter. Däremot är antalet anmälningar till polisen likvärdig för båda sektorerna. Detta trots att kommuner och regioner utgör en nära fem gånger så stor sektor som de statliga myndigheterna.
I rapporten framhålls också att mer svårfångade former av korrup- tion som vänskapskorruption och olika former av intressekonflikter sällan fångas i undersökningar, och mycket tyder på att detta är betyd- ligt vanligare än mutor och otillbörliga erbjudanden. Upphandlingar och plan- och byggärenden lyfts fram som områden där korrupta beteenden förekommer, utan att det nödvändigtvis innebär att mutor
90Beslut den 20 maj 2014 i ärende Ju1997/873/L5.
91SOU 2022:2 s. 369.
327
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
erbjuds. Snarare kan det, enligt experter som Statskontoret har pra- tat med, handla om att enskilda aktörer gynnas på ett otillbörligt sätt, eller att en tjänst skräddarsys för att passa en viss person. Ett område som beskrivs som nytt i rapporten är välfärdsbrottslighet, det vill säga ett slags medvetet felaktigt utnyttjande av välfärdssy- stemen, som i allt större utsträckning diskuteras i samband med korruptionsrisker. 92
I vår utredning har expertgruppens representanter från Polismyn- digheten även lyft fram kommunala fastighetsaffärer som ett risk- område för penningtvätt, korruption och otillåten påverkan. De har anfört att det finns flera exempel där fastigheter har sålts till ett klart underpris till privata aktörer som sedan en kort tid därefter har sålt vidare fastigheterna med miljonvinster. Även Finanspolisen har iden- tifierat risker i fastighetsaffärer där kommuner eller kommunala bolag genomfört försäljningar av mark eller fastigheter till misstänkt krimi- nella aktörer, vilket skett direkt alternativt indirekt till företag med kriminella kopplingar.93
Upphandlingsprocesser – ett särskilt riskområde för korruption
Den offentliga upphandlingen uppgår uppskattningsvis till cirka 900 miljarder kronor per år.94 Kommuner och regioner står för cirka 80 procent av de annonserade offentliga upphandlingarna. Upphand- lingar pekas ut som det område som är mest utsatt för korruptions- risker av såväl experter som politiker och tjänstemän vid kommuner och regioner. Brottsförebyggande rådet (Brå) har också i flera rap- porter lyft fram just offentlig upphandling som ett riskområde för korruption och otillåten påverkan, inte minst i den kommunala sek- torn.95 Även internationella organisationer som OECD och FN
92Se Statskontoret, Nya utmaningar och gamla problem – Om korruption i kommuner och regioner (2023:12). Jfr även Gunnarson, Den sårbara staten. En forskningsöversikt om hur organiserad brottslighet påverkar stat och kommun, 2023, särskilt s. 39 ff.
93Se Finanspolisen informerar, Kommunala fastighetsförsäljningar, november 2024
94Se
95Se bl.a. Brå, Korruptionens struktur i Sverige, Rapport 2007:21, Brå, Karteller och korruption
– Otillåten påverkan mot offentlig upphandling, Rapport 2010:9, Brå, Den anmälda korruptionen i Sverige – Struktur, riskfaktorer och motåtgärder, Rapport 2013:15.
328
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
pekar på att offentliga upphandlingar är en av de offentliga aktivi- teter som är mest utsatta för bedrägeri och korruption.96
Det kan finns flera anledningar till att offentliga upphandlingar är särskilt utsatta för korruption. Upphandlingar omfattar ofta stora ekonomiska värden. Förfarandena innebär vanligtvis täta kontakter mellan företrädare för leverantörer och de myndighetsföreträdare som styr offentliga medel genom bland annat tilldelning av offent- liga kontrakt. Tjänstemän med ansvar för inköp befinner sig ofta i en utsatt position om företag eller andra externa aktörer försöker påverka upphandlingsprocessen på ett otillbörligt sätt. I kommuner där tjänstemän och förtroendevalda lever och verkar nära kommun- invånarna, kan det också vara lockande att aktivt stödja det lokala näringslivet genom att vid upphandling gynna företag på den egna orten. Bedömningar måste göras i flera olika situationer, såsom i formuleringen av kravspecifikationen, i kvalificeringsfasen, i formu- leringen av tilldelningskriterier och i samband med anbudsutvärder- ingen. I alla dessa faser är det möjligt att anpassa krav eller bedöm- ningar till förmån för en viss leverantör. En stor del av kommunernas och regionernas samlade upphandling handlar också om bygg- och anläggningstjänster, områden som är förknippade med korruptions- risker. Det har också anförts att kontrollsystem och regelverk inte har anpassats till ett samhälle där det offentliga fullgör en allt större del av sina åtaganden genom upphandlingar snarare än i egen regi.97
Det är av största vikt att allmänheten har stort förtroende för att den offentliga sektorns inköp görs på ett korrekt och opartiskt sätt. Korruption inom offentlig upphandling, liksom i annan offent- lig verksamhet, skadar medborgarnas förtroende för det offentliga. Skattebetalarna drabbas också i form av högre pris och i vissa fall även sämre kvalitet. Korruption kan i förlängningen leda till att seri- ösa företag konkurreras ut till förmån för oseriösa företag, inklusive företag med koppling till organiserad brottslighet. Sammanfattnings- vis är korruption i offentlig upphandling ett allvarligt hot mot legi- timiteten i systemet och allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen samt kan få stora ekonomiska konsekvenser.
96Se OECD principles for Integrity in public procurement (2009). Se även United Nations Convention against Corruption: implementing
97Se bl.a. Statskontoret, Nya utmaningar och gamla problem – Om korruption i kommuner och regioner (2023:12), s. 15 och s. 49 f., Brå, Den anmälda korruptionen i Sverige – Struktur, riskfaktorer och motåtgärder, Rapport 2013:15, s. 44 f. samt Konkurrensverket, Korruption och osund konkurrens i offentlig upphandling (2020:1), särskilt s. 21 f.
329
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Regelverket för offentlig upphandling, som bygger på
Det nuvarande straffrättsliga ansvaret är inte heltäckande
All form av missbruk och otillbörligt utnyttjande av allmänna medel har skadliga effekter på samhället. Det är nödvändigt att det finns ett effektivt och heltäckande system för ansvarsutkrävande. Straff- bestämmelserna i 10 kap. 5
98Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/24/EU av den 26 februari 2014 om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv 2004/18/EG.
99Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/25/EU av den 26 februari 2014 om upphand- ling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv 2004/17/EG.
100Se prop. 2015/16:195 s. 469.
101Se 13 kap. 1 § LOU.
330
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ställning för egen eller annans vinning, såsom vänskapskorruption och olika former av intressekonflikter. Det kan vara fråga om att en tjänsteman eller en förtroendevald gynnar en lokal leverantör på orten, en släkting, en vän eller det egna bolaget utan att det finns mutor med i bilden. Den typen av korrupt handlande träffas därför inte av mutbrottslagstiftningen. Eftersom offentlig upphandling inte anses som myndighetsutövning faller sådant handlande i sam- band med offentlig upphandling också utanför det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel. Detsamma gäller, som ovan nämnts, sådana handlingar i samband med annan förvaltning av offentliga medel. Jäv och intressekonflikter i samband med förvaltning av allmänna medel och offentlig upphandling kan därför angripas straffrättsligt endast om det uppfyller kriterierna för andra regleringar i brotts- balken såsom förskingring eller trolöshet mot huvudman.
Förskingring, i 10 kap. 1 § brottsbalken, föreligger när någon på grund av avtal, tjänst eller liknande ställning (till exempel förtroende- uppdrag) har fått egendom i besittning för annan och är skyldig att utge egendomen till annan (sakförskingring) eller redovisa för den (fordringsförskingring) åsidosätter vad han eller hon har att iaktta för att kunna fullgöra sin utgivnings- eller redovisningsskyldighet. Det krävs även att gärningen innebär förmögenhetsöverföring, dvs. skada för den berättigade och vinning för gärningsmannen. Med vin- ning för gärningsmannen jämställs att gärningsmannen avsiktligen bereder annan vinning (23 kap. 7 § brottsbalken).
Det första rekvisitet innebär ett krav på att gärningsmannen fått egendomen i sin besittning på grund av ett förtroendeförhållande. En person som är kontohavare har sådan självständig besittning som krävs till kontotillgodohavandet. Däremot är det inte tillräckligt att personen med hjälp av fullmakt har behörighet att förfoga över ett konto. I rättsfallet NJA 2011 s. 524 åtalades en ekonomichef för ett företag för grov förskingring. Hon hade som ekonomichef haft be- hörighet att förfoga över företagets bankkonto och överfört drygt 15 miljoner kronor till egna bankkonton. Högsta domstolen fann att den åtalade gärningen inte kunde bedömas som förskingring efter- som ekonomichefen varken var kontohavare eller bolagets ställföre- trädare. En fullmakt att förfoga över kontot gav inte upphov till be- sittning. De medel som hon förde över till sitt eget konto hade hon inte fått hand om på det sättet som förskingringsbestämmelsen för- utsätter eftersom överföringen var olaglig. Ett förfogande över något
331
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
som har mottagits i strid med avtal kan inte heller vara försking- ring. Kravet på besittning innebär också att förskingring inte kan begås i förhållande till egendom gärningsmannen inte har mottagit, men borde ha mottagit, till exempel vid försäljning till underpris vid fullgörande av ett försäljningsuppdrag.102
I vissa fall då kravet på besittning inte är uppfyllt, kan det i stället vara fråga om trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § brottsbalken). Ansvaret för trolöshet mot huvudman är subsidiärt till förskingring. Bestämmelsen kriminaliserar att gärningsmannen sviker ett speciellt förtroende genom att missbruka sin särskilda maktställning och där- igenom skadar sin kontrahent i ekonomiskt hänseende. Det krävs alltså att det går att visa att det uppstått skada. Med skada likställs beaktansvärd risk för skada. Därutöver krävs att gärningsmannen på grund av sin förtroendeställning har fått att sköta eller övervaka skötseln av en ekonomisk angelägenhet eller en kvalificerad teknisk uppgift. Av kravet på förtroendeställning följer att uppgifterna måste utföras med viss självständighet.
Det finns begränsat med rättspraxis kring hur bestämmelsen om trolöshet mot tjänsteman kan tillämpas i förhållande till förtroende- valda eller tjänstemän som har missbrukat allmänna medel. I rätts- fallet NJA 1983 s. 441 dömdes en vice vd för ett kommunalt energi- bolag för trolöshet mot huvudman för att ha lånat ut olja till ett annat bolag utan att se till att det ställdes säkerheter för lånet. Han bedömdes ha haft en sådan förtroendeställning som krävs för tillämp- ning av bestämmelsen. Oljan återställdes inte, varför förfarandet orsakade skada för bolaget. I rättsfallet NJA 1987 s. 215 åtalades två stämningsmän hos polisen för att vid sidan av tjänsten tagit emot betalning för att utföra för myndigheten avsedda delgivningsupp- drag. Högsta domstolen kom fram till att de tilltalade inte hade haft till uppgift att för annan sköta ekonomisk angelägenhet eller utöva tillsyn över skötseln därav, varför trolöshet mot huvudman inte kunde komma i fråga. Däremot dömdes de för myndighetsmissbruk.
I Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 18 april 2023 i mål B
102Jfr Nils Jareborg m.fl., Brotten mot person och förmögenhetsbrotten, 2 uppl. 2015, s. 307 f. och Agneta Bäcklund m.fl. Brottsbalken, En kommentar till 10 kap. 1 §, Juno utgåva 25, upp- daterad 1 juli 2024.
332
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
drag av det företag som fick kontraktet. En av experterna dömdes för grovt tagande av muta men båda experterna frikändes från tro- löshet mot huvudman. De ansågs inte ha haft sådana ekonomiska förtroendeställningar som förutsätts för att ansvar för trolöshet mot huvudman ska kunna utdömas.103
Det finns även andra straffbestämmelser, som beroende på omstän- digheterna skulle kunna bli tillämpliga. Brotten bedrägeri (9 kap. 1 §) och oredligt förfarande (9 kap. 8 §) kan föreligga om till exempel en obehörig överföring gjorts eller gärningsmannen vilselett huvud- mannen till att själv utföra den skadebringande handlingen.
I de flesta fall bör den som kan påverka beslut i samband med offentlig upphandling ha en sådan förtroendeställning att bestäm- melsen om trolöshet mot huvudman aktualiseras. Även då en person i ledande ställning inom den offentliga förvaltningen missbrukat all- männa medel på annat sätt bör i många fall bestämmelsen om tro- löshet mot huvudman vara tillämplig. Bestämmelserna om försking- ring och trolöshet mot huvudman är emellertid i första hand avsedda för andra situationer än vid missbruk av allmänna medel i offentlig verksamhet. Det går att tänka sig fall då någon åsidosätter reglerna i samband med offentlig upphandling eller annars i samband med förvaltning av offentliga medel i syfte att gynna ett visst intresse på det allmännas bekostnad utan att någon nuvarande straffbestämmelse kan tillämpas på handlandet. Det kan vara fråga om att gärnings- mannen inte haft sådan besittning över medlen eller att gärningen inte inneburit någon sådan förmögenhetsöverföring som krävs för förskingring. Det kan vidare vara svårt att visa att någon ekonomisk skada orsakats eller att gärningsmannen har haft en sådan förtroende- ställning som krävs för att bestämmelsen om trolöshet mot huvud- man ska bli tillämplig. Med hänsyn till det starka intresset av att mot- verka all form av korruption vid offentliga upphandlingar och annan förvaltning av allmänna medel anser vi att den luckan bör täppas till. Det finns därför ett behov av att utvidga straffansvaret för att åstad- komma ett heltäckande straffrättsligt ansvar för den som missbru- kar sin ställning i offentlig verksamhet, vid offentlig upphandling och annan förvaltning av allmänna medel, för att gynna sig själv eller annan.
103Domen överklagades till Högsta domstolen, som inte beviljade prövningstillstånd. I av- snitt 5.3.5. lämnas en längre redogörelse för domen.
333
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Ansvar för kommunalt lag- och domstolstrots
Bakgrund
Redan på
Ett av de mer uppmärksammade rättsfallen gällande kommunalt lag- och domstolstrots är NJA 1988 s. 26 (det s.k. Gullspångsfallet). Kommunfullmäktige hade beslutat att lämna ekonomiskt stöd åt ett enskilt företag genom köp av en maskin. Efter överklagande av beslutet förordnade kammarrätten att beslutet tills vidare inte skulle gälla. Kommunstyrelsen beslöt trots detta att godkänna avtalet angå- ende köpet och pengarna utbetalades. Kommunstyrelsens ledamöter åtalades för myndighetsmissbruk alternativt vårdslös myndighets- utövning. Högsta domstolen konstaterade att kommunfullmäktige genom sitt beslut om att lämna stöd till en enskild näringsidkare överskridit sin befogenhet. Efter Kammarrättens inhibitionsbeslut hade kommunstyrelsen inte rätt att tillämpa beslutet. Frågan var dock huruvida kommunens förfarande att besluta rörande ekono- miskt stöd åt en enskild näringsidkare kunde anses utgöra myndig- hetsutövning i bestämmelsens mening. Högsta domstolen konsta- terade att kännetecknande för myndighetsutövning är att den grundas på samhällets maktbefogenheter gentemot enskilda. Typiskt för be- hörig myndighetsutövning är också att beslut eller åtgärder grundas på offentligrättsliga regler och att rättsverkningar av beslut har sin
104Jfr bl.a. prop. 2001/02:122, s. 11 och Olle Lundin, Maktutövning under lagarna? En ESO- rapport om trotsiga kommuner (2015:2), Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2015, s. 16.
334
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
grund i dessa. I det aktuella fallet hade bolaget inte med stöd av någon författning eller på annan offentligrättslig grund något anspråk på att hos kommunen få frågan om ekonomiskt stöd prövad. Trots att det var fråga om förfogande över kommunala medel ansågs beslutet därför inte utgöra myndighetsutövning, varför åtalet för myndighets- missbruk ogillades.105
Det finns också flera beslut av JO gällande lag- och domstolstrots, där JO utdelat mycket allvarlig kritik och samtidigt konstaterat att det saknas sanktionsmöjligheter eftersom det inte varit fråga om myndighetsutövning.106 I ett fall hade en kommun tecknat ett avtal om en simhall i strid med upphandlingslagstiftningen. Kammarrätten beslutade efter överprövning först om verkställighetsförbud och sedan att simhallen skulle upphandlas enligt bestämmelserna i LOU. Kom- munfullmäktige fattade därefter ett nytt beslut att fortsätta med sina planer och att inte upphandla bygget av simhall. JO konstaterade först att kommunfullmäktige inte står under JO:s tillsyn. Däremot kunde kommunstyrelsens handläggning granskas. JO uttalade bland annat att ”[d]et får givetvis inte förekomma att en kommunal nämnd föreslår fullmäktige att fatta beslut som innebär att ett av domstol meddelat verkställighetsförbud skall kringgås”. JO kritiserade både att kommunstyrelsen agerade i strid med verkställighetsbeslutet och att de trots förordandet i domen inte genomfört någon upphandling. Det konstaterades att även om det hade varit påkallat att vidta åtgärder mot de ledamöter av kommunstyrelsen som medverkat till kommu- nens oriktiga handlande fanns det inga möjligheter härtill. Kommun- styrelsens åtgärder kunde inte betecknas som myndighetsutövning och därmed kunde inget straffrättsligt ansvar komma i fråga.107
Ett antal utredningar har tillsats för att undersöka om regelsyste- met behöver ändras.108 I promemorian Kommunalt domstolstrots (Ds 2000:53) konstaterades att domstolstrots förekom endast på ett fåtal områden. Det rörde sig framför allt om att kommuner eller regioner dröjt alltför länge med att fullgöra sina skyldigheter enligt
105Det ska noteras att rättsfallet avgjordes enligt den dåvarande lagstiftning. Troligen skulle dock inte utgången blivit en annan med nuvarande lagstiftning (jfr Wiweka
106Se bl.a. JO:s beslut
107Se JO:s beslut
108Se betänkandena Kommunalbot (SOU 1989:64), Förtroendevaldas ansvar vid domstolstrots och lagtrots (SOU 1993:109), Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107) och Beviljats men inte fått (SOU 2004:118).
335
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
domar som rört lagstiftning angående funktionshindrade
I propositionen Åtgärder mot kommunalt domstolstrots (prop. 2001/02:122) behandlade regeringen utredningens förslag. Reger- ingen anförde bland annat att det var helt oacceptabelt i en rättsstat att domstolsavgöranden som fattats i laga ordning inte respekteras. Särskilt betänkligt är det, uttryckte regeringen, om det är myndig- heter som sätter sig över vad domstolarna har bestämt. Ett sådant agerande riskerar att undergräva medborgarnas förtroende för sam- hällsorganen. Regeringen delade emellertid utredningarnas slutsat- ser att någon skärpt kriminalisering inte borde komma i fråga. Inte heller ansåg regeringen att en utvidgning av skadeståndsansvaret för förtroendevalda var en framkomlig väg. I stället föreslogs bland annat, i enlighet med utredningens förslag, att de kommunala revisorerna skulle ges vidgade möjligheter att granska ärenden som rör myndig- hetsutövning mot enskilda.110 Till skillnad från utredningen ansåg regeringen däremot att det inte borde införas en möjlighet att i vissa fall rikta vitesförbud eller vitesförelägganden mot ledamöter och er- sättare i berörd nämnd. 111
109Ds 2000:53, s. 9 ff.
110De kommunala revisorernas skyldigheter finns i dag i 12 kap. kommunallagen (2017:725).
111Prop. 2001/02:122, s. 13 f.
336
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Särskilt om undantaget från straffansvar för ledamöter i statliga och kommunala beslutande församlingar
Med förtroendevalda avses i kommunallagen såväl de direkt valda ledamöterna i fullmäktige, som ledamöter i nämnder, vilka är utsedda av fullmäktige (se 4 kap. 1 §). De direkt folkvalda i kommuner och regioner är cirka 14 000 medan det totala antalet förtroendevalda är cirka 40 000. Den övervägande delen (93 procent i regioner och 96 procent i kommuner) utövar sitt uppdrag vid sidan av arbete eller studier.112
Möjligheterna till ansvarsutkrävande skiljer sig åt mellan full- mäktigledamöter och andra förtroendevalda. Ledamöter i statliga och kommunala beslutande församlingar omfattas inte av straff- ansvaret för tjänstefel för åtgärder som han eller hon vidtar i denna egenskap (20 kap. 1 § brottsbalken tredje stycket). Undantaget tar sikte på riksdagsledamöter samt ledamöter i kommun- och region- fullmäktige. Andra förtroendevalda, såsom ledamöter i kommunala nämnder eller styrelser, omfattas av ansvaret. Även för ledamöter i nämnder är emellertid ansvaret, liksom för tjänstemän, begränsat till åtgärder vid myndighetsutövning. Det gör att inom vissa typer av verksamheter är ansvaret begränsat. Det kan även noteras att disci- plinansvaret enligt lagen (1994:260) om offentlig anställning (LOA) inte gäller för riksdagsledamöter, fullmäktigeledamöter eller förtro- endevalda i kommunstyrelse eller andra nämnder eftersom dessa inte är arbetstagare (jfr
Undantaget i bestämmelsen om tjänstefel för ledamöter i stat- liga och kommunala beslutande församlingar motiveras i huvudsak av att ansvar för förtroendevalda bör utkrävas politiskt och inte rätts- ligt.113 Politiskt ansvar utkrävs antingen genom väljarna vid det kom- mande valet eller genom det egna partiet. Det finns även möjlighet för fullmäktige att i vissa fall återkalla uppdraget för en förtroende- vald (se 4 kap. 9 § kommunallagen). Ett rättsligt ansvar har ansetts kunna inverka hämmande på den kommunala självstyrelsen och
112Se SCB, Förtroendevalda i kommuner och regioner 2023 (2024:1)
113Se bl.a. SOU 1969:20 s. 44 f. Jfr även Wiweka
337
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
kunna leda till inblandning i den partipolitiska verksamheten. Det har även anförts att de kommunala förtroendeuppdragen utförs i huvudsak på fritiden och att det därför inte kan anses motiverat att kräva samma ansvar.114
I Ämbetsansvarskommitténs principbetänkande (SOU 1969:20) gjordes bedömningen att när det gäller maktmissbruk i form av be- slut som rent uppsåtligen fattats i strid med gällande lagstiftning kunde ett straffansvar inte anses utgöra ett ingrepp i den politiska friheten. Det ansågs dock att det måste bli fråga om en avvägning mellan de kommunaldemokratiska principerna å ena sidan och all- mänhetens intresse av att man kan ingripa mot ohederlighet hos dessa förtroendemän å andra sidan. I sitt slutbetänkande landade kommittén i att föreslå en lagregel som undantog såväl riksdagsleda- möter som ledamöter av beslutande kommunala församlingar.115 I propositionen delades kommitténs uppfattning med hänvisning till att det var fråga om i allmänna val utsedda personer med ett direkt ansvar inför sina väljare.116 Det diskuterades inte om det fanns skäl att göra åtskillnad mellan olika beslutande församlingar. Även Tjänste- ansvarskommittén var av uppfattningen att frånvaron av kriminali- sering ”närmast motiveras av att det här är fråga om i allmänna val utsedda personer med ett direkt ansvar inför sina väljare”.117
Det är emellertid inte självklart att det finns en motsättning mellan politiskt och rättsligt ansvarsutkrävande eller att politiskt ansvars- utkrävande kan ersätta rättsligt. Det är frågan om två olika system som fyller delvis olika funktioner. Medan det rättsliga ansvaret föl- jer direkt på gärningen inträffar den politiska reaktionen vanligtvis lång tid efter att felet begåtts och upplevs sällan som omedelbart kopplat till handlingen. Det politiska valet är inte heller bara påverkat av händelser i förfluten tid utan är också till stor del framåtblickande. Väljarnas agerande är också i första hand riktat mot partiet och de har ett begränsat inflytande över vilka personer som slutligen får en förtroendeställning.118
114Se SOU 1969:20 s. 44.
115SOU 1972:1 s. 162 f.
116Prop. 1975:78 s. 145.
117Ds Ju 1983:7 s. 121.
118Jfr Thomas Bull, ”Tjänstefelet och den goda förvaltningen”, i Lena Marcusson, God förvalt- ning: ideal och praktik, 2006, s. 89, Olle Lundin, ”Riksdagsledamöternas och statsrådens rätts- liga ansvar", i Konstitutionell demokrati, 2004, s. 154 ff. och Wiweka
338
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
På riksnivå kan ett undantag från straffansvar för tjänstefel moti- veras av att riksdagen kan ändra lag i stället för att bryta mot den. I 4 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs också en viss immunitet för en riksdagsledamots yttranden och gärningar under uppdragets utövande. Syftet med reglerna är att skydda riksdagsledamöternas yttrandefrihet och självständighet i utövningen av det egentliga riks- dagsarbetet. I förarbetena framhålls att bestämmelsen kan komma att tjäna som ett värn i orostider mot att folkrepresentationen sätts ur spel genom förhastade eller annars ogrundade myndighetsingri- panden.119
Undantaget för ledamöter i kommunala beslutande församlingar har emellertid återkommande ifrågasatts, särskilt i relation till s.k. kommunalt lag- och domstolstrots.120 Det har anförts att det saknas effektiva sanktionsmedel mot kommuner som bryter mot den i demo- kratiska former antagna lagstiftningen, överskrider gränserna för den kommunala kompetensen eller sätter sig över domstolars av- göranden. De flesta ärenden som fullmäktige fattar beslut i inne- fattar emellertid inte myndighetsutövning, varför de i normalfallet inte skulle omfattas av den nuvarande tjänstefelsbestämmelsens tillämpningsområde även om det uttryckliga undantaget från straff- ansvaret för ledamöter i beslutande kommunala församlingar skulle tas bort.121 Fullmäktige är en i huvudsak beslutande församling i ären- den som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Full- mäktige ska bland annat besluta i frågor av stor betydelse för den kommunala ekonomin (se 5 kap. 1 § kommunallagen). Vid frågor av mindre ekonomisk betydelse, såsom mer rutinmässiga förvärv eller försäljningar av fastigheter, får fullmäktige uppdra åt en nämnd att besluta i ett visst ärende (5 kap. 2 §).122 Andra exempel på frågor som ska beslutas av fullmäktige är att överlämna vården av en kom- munal angelägenhet till ett aktiebolag (10 kap. 1 § kommunallagen) eller anta detaljplan (se 5 kap. 27 § plan- och bygglagen, 2010:900).
119Prop. 1973:90 s. 268.
120Se bl.a. redogörelse för remissyttrandena och Lagrådets yttrande i prop. 1988/89:113 s. 9 och 33. Se även JO 1988/89 s. 78 och Wiweka
121Inom plan- och byggregleringen finns sådana typer av beslut som fattas av fullmäktige och innehåller moment av myndighetsutövning (se Olle Lundin, s, 37, särskilt fotnot 46).
122Jfr bl.a. Johan Höök, Kommunallag (2017:725) 5 kap. 2 §, Karnov
339
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Behov av straffrättsliga åtgärder mot vissa former av kommunalt lag- och domstolstrots
Det finns skäl att se allvarligt på när kommuner inte följer gällande lag eller domstolsavgöranden. Den demokratiskt förankrade makten ska utövas under lagarna (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen). Det är riksdagen som beslutar om kommunernas uppgifter och befogen- heter och det finns en mängd lagar som begränsar kommunernas självstyrelse. Att kommuner inte följer lagar och domar, och att staten underlåter att ingripa mot ett sådant beteende, undergräver den allmänna tilltron till domstolarna, den offentliga förvaltningen och respekten för rättsreglerna. Det krävs därför åtgärder för att komma till rätta med problematiken.
Det är emellertid inte självklart att det är ett straffrättsligt ansvars- utkrävande som är det mest lämpliga eller ändamålsenliga verktyget. Tidigare utredningar kring kommunalt lag- och domstolstrots har kommit fram till att någon skärpt kriminalisering inte bör komma i fråga. Till stöd för denna slutsats har anförts både svårigheter att utforma lämpliga bestämmelser och kommundemokratiska skäl, såsom svårigheter att rekrytera personer för förtroendeuppdrag.123
Vi instämmer i att viss återhållsamhet bör iakttas när det gäller individuellt straffrättsligt ansvarsutkrävande för kommunala beslut och särskilt i förhållande till ledamöter i kommunfullmäktige. Det finns emellertid skäl att skilja på olika fall av lag- och domstolstrots. De bakomliggande skälen till sådant ”trots” kan vara mycket olika. I många fall när en kommun inte följer lagstiftningen eller domar gällande skyldighet att bedriva viss verksamhet eller ge vissa förmåner beror det på bristande ekonomiska resurser.124 I de fallen kan det vara svårt att identifiera en enskild persons ansvar. Det verkliga ansvaret kan då ligga på fullmäktigenivå eller till och med på nationell nivå, om inte tillräckliga resurser anslagits för ändamålet. Det kan då ifråga- sättas om det är rimligt med ett personligt straffansvar för nämnd- ledamöter som inte kan verkställa ett beslut på grund av resursbrist. Ett individuellt ansvarsutkrävande framstår inte heller som en effek- tiv åtgärd för att komma till rätta med problematiken.125 Det före-
123Se bl.a. SOU 1989:64 s. 103 f., SOU 1993:109 s. 60 f., Ds 1995:27 s. 37 och Ds 2000:53 s. 115 f.
124Se t.ex. SOU 1993:109 s. 100.
125Jfr Wiweka
340
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
faller därför lämpligare att möta den typen av lag- och domstols- trots med andra åtgärder än straffrättsliga. Det omfattas inte av utredningens uppdrag att lämna förslag på andra åtgärder.
Det finns dock fall av lag- och domstolstrots där det är fråga om ett klart straffvärt handlande. Det gäller uppenbart lagstridiga hand- lingar och framför allt sådana som har anknytning till åtgärder som behandlades i förra avsnittet, dvs. när allmänna medel uppsåtligen hanteras i strid med lag eller författning för att gynna eller miss- gynna ett visst intresse. Det kan till exempel vara fråga om stöd till enskilda näringsidkare i strid med kommunallagen, åtgärder som inne- bär att kommunen ger bort eller säljer egendom under marknads- värdet eller att upphandlingsregler inte följs i syfte att gynna någon. Särskilt allvarligt framstår det när regelbrotten är tydliga eller när åtgärder vidtas trots att en domstol uttalat att det är i strid med gällande rätt. I de fall då enskilda tjänstemän eller förtroendevalda utnyttjar sin maktposition för att sätta egna eller andras intressen före det allmännas kan inte ett straffrättsligt ansvar anses utgöra ett ingrepp i det kommunala självstyret utan snarare utgöra en åtgärd för att stärka och bevara grundläggande demokratiska principer. Inte heller svårigheter att rekrytera tjänstemän eller förtroendevalda kan i det sammanhanget beaktas som skäl för att underlåta att utkräva ansvar. För andra typer av brott som innebär uppsåtligt missbruk av ställning, såsom mutbrotten eller trolöshet mot huvudman, finns inte heller något undantag från straffansvar för vissa förtroendevalda. Sammanfattningsvis bör såväl tjänstemän som förtroendevalda om- fattas av straffansvar om de uppsåtligen vidtar eller underlåter att vida åtgärder i strid med lag eller annan författning, för att gynna eller missgynna någon, även vid åtgärder som inte innefattar myn- dighetsutövning.
Sveriges internationella åtaganden
Sedan framför allt
341
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
ligen i kapitel 4 och 5. I det här avsnittet behandlas endast de delar som direkt anknyter till det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel.
I artikel 19 i FN:s konvention mot korruption (UNCAC) regle- ras missbruk av tjänsteställning (abuse of functions). Enligt artikeln ska staterna överväga att vidta lagstiftningsåtgärder och andra åtgär- der för att straffbelägga uppsåtligt missbruk av en offentlig tjänste- mans tjänsteställning, dvs. att en offentlig tjänsteman vid utövandet av sina funktioner i strid med lagstiftningen vidtar eller underlåter att vidta en åtgärd i syfte att uppnå en otillbörlig förmån för tjänste- mannen själv eller för annan person eller enhet. Offentlig tjänste- man (public official) definieras i artikel 2 och innefattar bland annat personer som innehar en lagstiftande, verkställande, administrativ eller judiciell tjänst i en konventionsstat, oavsett om personen är anställd eller vald, permanent eller tillfälligt anställd, avlönad eller oavlönad. Även annan person som utövar en offentlig funktion, inklusive för ett offentligt organ eller för ett statligt eller kommu- nalt bolag, omfattas.
Artikeln har ett brett tillämpningsområde och omfattar olika typer av beteenden, såsom en offentlig tjänstemans otillbörliga av- slöjande av sekretessbelagd eller privilegierad information.126 Som exempel på handlande som omfattas av artikel 19 UNCAC nämns också i en kommentar till UNCAC underlåtenhet att uppge en in- tressekonflikt när den offentliga tjänstemannen handlar i tjänsten, olagligt uttag av avgifter eller skatter samt att ändra eller förstöra officiella dokument.127 Artikeln kan därmed komplettera andra korrup- tionsbestämmelser, som har ett mer begränsat tillämpningsområde.128 När Sverige tillträdde konventionen gjordes bedömningen att
innehållet i artikel 19 inte krävde några lagstiftningsåtgärder. Det konstaterades att den svenska bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken inte omfattar gärningar som faller utanför vad som är myndighetsutövning. Det ansågs dock att straffbestämmelsen om tjänstefel täcker det viktigaste området av det som artikel 19 rör, nämligen olika former av felbeteenden av sådana tjänstemän som med stöd av lagstiftning utövar myndighet mot enskilda medborg-
126Se UN Generaly Assembly, Interpretative note for the official records (travaux préparatoires) of the negotiation of the United Nations Convention against Corruption (A/58/422/Add.1),
7oktober 2003, para. 31).
127Se Cecily Rose m.fl. (red.), The United Nations Convention Against Corruption: A Com- mentary, Oxford, 2019, s. 210 f.
128Se UNODC, State of implementation of the United Nations Convention against Corruption: Criminalization, law enforcement and international cooperation, 2 uppl., 2017, s. 47 f.
342
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
are. Det svenska systemet ansågs därför väl uppfylla kraven på att brott som begås i den offentliga förvaltningen ska kunna anmälas och utredas.129
Under konventionen finns en utvärderingsmekanism (Implemen- tation Review Group), vars syfte är att hjälpa staterna att implemen- tera konventionen. När Sveriges implementering av kapitel 3 och 4 i konventionen (kriminalisering och brottsbekämpning samt inter- nationellt samarbete) granskades
Det noterades att vid bedömningen av om tjänstefelsbrottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande. Det anmärktes inte på att bestämmelsens tillämpningsområde är be- gränsat till myndighetsutövning och inte omfattar vissa förtroende- valda, utan Sverige ansågs fullt ut ha implementerat artikel 19.130
I kommissionens förslag till ett nytt direktiv om bekämpning av korruption finns en liknande bestämmelse om missbruk av tjänste- ställning (abuse of functions) i artikel 11. Enligt artikeln ska medlems- staterna vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa att en offent- lig tjänstemans lagstridiga utförande av eller underlåtenhet att utföra en handling i samband med sin tjänsteutövning, i syfte att erhålla en otillbörlig fördel för sig själv eller för tredje man är straffbart när det begås uppsåtligen. I förslaget till finns en definition av offentlig tjänsteman som bland annat omfattar varje person som innehar ett verkställande, administrativt eller rättsligt ämbete på nationell, regio- nal eller lokal nivå, oavsett om personen är utnämnd eller vald, eller anställd på grundval av ett avtal (se förslaget till artikel 2).
Den svenska straffbestämmelsen om tjänstefel begränsar det straffbara området till myndighetsutövning och undantar vissa för- troendevalda. Det gör att det enligt vår bedömning kan ifrågasättas om bestämmelsen fullt ut lever upp till kraven i artikel 19 UNCAC och artikel 11 i förslaget till nytt
129Se Ds 2005:38 s. 68 ff. och prop. 2006/07:74 s. 26 f.
130UNODC, Country Review Report of Sweden, Review by Canada and France of the imple- mentation by Sweden of articles 15 – 42 of Chapter III. ”Criminalization and law enforcement” and articles
343
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
nalisera missbruk av tjänsteställning i enlighet med förslaget till arti- kel 11 kommer det sannolikt krävas att Sverige ändrar sin lagstift- ning.131 Även om bestämmelsen blir fakultativ, liksom artikel 19 i UNCAC, finns det goda skäl för Sverige att anpassa sin lagstiftning till de internationella instrumenten.
Ansvar för åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgerliga fri- och rättigheter
I våra direktiv anges att vi ska undersöka om sådana åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgliga fri- och rättigheter är kriminaliserade i tillräcklig utsträckning. Någon närmare vägled- ning kring vilka typer av åtgärder som åsyftas har inte lämnats.
I regeringsformens första kapitel finns grundläggande principer för utövandet av offentlig makt. I den första paragrafen anges att den offentliga makten utövas under lagarna. En konsekvens av denna princip är att inget offentligt organ får meddela normer som står i strid med föreskrifter högre upp i normhierarkin. För riksdagens del innebär detta att den inte får stifta en lag som är oförenlig med grundlagarna. Av 1 kap. 9 § följer att domstolar samt förvaltnings- myndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklig- het och opartiskhet. Det är övergripande krav som gäller för alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter och måste beaktas vid alla bedömningar och avvägningar både vid myndighetsutövning och i annat beslutsfattande eller serviceverksamhet i offentlig förvaltning.
De principstadganden som utgör regeringsformens första kapitel får sin närmare innebörd konkretiserad i de följande kapitlen i reger- ingsformen. Det andra kapitlet innehåller skyddet för de grundläg- gande fri – och rättigheter. Skyddet gäller i förhållande till det all- männa. Några av bestämmelserna om fri- och rättigheter skyddar den enskilde vid normgivningen. Andra regler skyddar den enskilde också mot rättstillämpningen i enskilda fall. Vissa av rättigheterna i kapitlet är absoluta och kan inte begränsas på annat sätt än genom en grundlagsändring. Andra kan inskränkas av riksdagen enligt sär- skilt uppställda villkor eller utan några restriktioner. Genom tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ges viktiga delar
131Europeiska rådet har i sin förhandlingsposition föreslagit att bestämmelsen ska göras fakultativ.
344
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
av yttrandefriheten och informationsfriheten ett förstärkt och mer detaljerat grundlagsskydd. Även Europakonventionen ger ett skydd för grundläggande fri- och rättigheter. Konventionen gäller sedan 1995 som svensk lag och har dessutom getts en särskild konstitu- tionell ställning genom förbudet i 2 kap. 23 § regeringsformen mot konventionsstridig normgivning. Därutöver finns det internationella konventioner som ställer krav på Sverige att garantera grundläggande fri- och rättigheter.
Om inte kraven i regeringsformen iakttas vid myndighetsutöv- ning kan det ytterst grunda ansvar för tjänstefel enligt 20 kap. 1 § brottsbalken eller skadeståndsansvar för staten enligt 3 kap. 2 § skadeståndslagen.132 Om någon i sin myndighetsutövning har vid- tagit åtgärder som strider mot eller på ett felaktigt sätt begränsat grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan det många gånger vara att betrakta som särskilt allvarligt.
Frågan är då om det finns straffvärda åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgerliga fri- och rättigheter som faller utan- för det straffbara området. Det har i den rättsvetenskapliga littera- turen tidigare påpekats att begränsningen till myndighetsutövning gör att det inte alltid är möjligt att ingripa mot statliga och kom- munala befattningshavare som bryter mot förbudet att ingripa mot någon för att han eller hon använt sin tryck- eller yttrandefrihet, det så kallade repressalieförbudet.133 När kritiken framfördes saknades det en straffbestämmelse i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen som träffade den som bröt mot förbudet. Denna kritik har dock i viss mån tagits om hand. År 2011 infördes ett sär- skilt straffstadgande för den som överträder efterforskningsför- budet och för vissa överträdelser av repressalieförbudet, se 3 kap.
7 § tryckfrihetsförordningen och 2 kap. 7 § yttrandefrihetsgrund- lagen.134 Straffrättsligt ansvar för uppsåtligt ingripande i strid med repressalieförbudet kan dock bara utkrävas om den drabbade blivit avskedad, uppsagd, fått en disciplinpåföljd eller utsatts för en lik-
132Jfr rättsfallet ”Lagmannens ansvar” NJA 2021 s. 83 där det inom ramen för bedömningen av vad som gäller för uppgiften beaktades att det hör till de grundläggande fri- och rättig- heterna att rättegångar ska genomföras rättvist och inom skälig tid.
133Se
134Prop. 2009/10:81 s. 37.
345
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
nande åtgärd.135 Straffansvaret begränsades på detta sätt till de allvar- ligaste överträdelserna av förbudet för att inte straffansvaret skulle bli för otydligt och omfattande.136 Repressalieförbudet i vidare mening innebär emellertid att i princip varje åtgärd som medför negativa kon- sekvenser för en offentligt anställd person och som grundar sig på dennes medverkan i ett grundlagsskyddat medium är otillåten. För- budet tillämpas också utanför tryckfrihetsförordningens och yttrande- frihetsgrundlagens områden, som en allmänt gällande yttrandefrihets- rättslig princip. Åtgärder som strider mot repressalieförbudet men faller utanför det straffbara området kan bli föremål för kritik från JO eller JK. Möjligheten att väcka åtal för tjänstefel kvarstår också, under förutsättning att åtgärden skett vid myndighetsutövning. 137
Något annat konkret exempel på någon straffvärd åtgärd kopplad till grundlagsskyddade fri- och rättigheter som, på grund av nuvarande begränsning av ansvaret till åtgärder som företagits vid myndighets- utövning, riskerar att falla utanför ansvaret för tjänstefel, har inte framkommit i vår kartläggning.
Ett mer generellt utformat ansvar för åtgärder som strider mot grundlagsskyddade fri- och rättigheter finns i 3 kap. 4 § skadestånds- lagen. I bestämmelsen föreskrivs ett skadeståndsansvar för staten eller kommun för överträdelser dels av 2 kap. regeringsformen, dels av Europakonventionen. Ansvaret är strikt i den meningen att det inte krävs vårdslöshet på det allmännas sida för skadeståndsskyldig- het. En liknande ansvarsgrund för ett straffrättsligt ansvar kan en- ligt vår uppfattning inte komma i fråga. Grundlagsbestämmelserna i 2 kap. regeringsformen är av väsentligt skilda slag och i många delar allmänt hållna. En kriminalisering som tar sikte på handlande som på något sätt avviker från det föreskrivna och därigenom skadar en rättighet enligt andra kapitlet skulle vara allt för svepande och otyd- lig för att leva upp till grundläggande krav på precision och förutse- barhet i straffrättslig lagstiftning.
135Liknande bestämmelser om meddelarskydd och repressalieförbud finns i lagen om med- delarskydd i vissa enskilda verksamheter, som gäller i yrkesmässigt bedriven enskild verk- samhet inom skola, vård och omsorg som till någon del är offentligt finansierad. I rättsfallet ”Vårdföretagets erinran”, Högsta domstolens dom den 20 november 2024 i mål B
136Se prop. 2009/10 s. 41 ff.
137Jfr bl.a. Axberger, Yttrandefrihetsgrundlagarna, andra upplagan, s. 143 ff. och JK:s beslut den 8 maj 2015 med dnr
346
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Sammanfattningsvis är åsidosättande av grundlagsskyddade fri- och rättigheter redan kriminaliserat när det sker vid myndighetsut- övning, dvs. i samband med de flesta beslut och faktiska åtgärder som vidtas mot enskilda. Något behov av en utvidgad kriminalisering av åtgärder som specifikt tar sikte på åtgärder som strider mot grund- lagsskyddade medborgliga fri- och rättigheter har inte framkommit.
Rekvisitet ”åsidosätter vad som gäller för uppgiften”
I våra direktiv anges att det ska analyseras om förmågan att hantera pressade situationer på ett rimligt sätt samt gott omdöme tillmäts tillräcklig betydelse vid bedömningen av ”vad som gäller för uppgif- ten”. Vi uppfattar att vårt uppdrag i denna del är att analysera hur bestämmelsen om tjänstefel tillämpas i dessa avseenden och om be- stämmelsen behöver förändras på något sätt för att träffa alla straff- värda fall.
Straffansvar för tjänstefel förutsätter att det faktiska handlandet avviker från det som borde ha iakttagits på ett sådant sätt att tjänste- mannen därigenom har åsidosatt vad som gäller för uppgiften. Ut- trycket ”vad som gäller för uppgiften” tar sikte på vad som i den aktu- ella situationen skulle ha varit ett godtagbart handlande. Ledning för den bedömningen får, som tidigare beskrivits, hämtas från de normer som anger hur en viss uppgift ska handläggas. Det kan vara bestämmelser i lag eller annan författning men även allmänna rikt- linjer, interna myndighetsföreskrifter och principer som inte regle- rats i någon författning. För att avvikelser från normer som inte är uttryckligen föreskrivna ska föranleda straffansvar krävs emellertid att de framstår som självklara och naturliga och som uppenbart orik- tigt att inte följa dem.138 När det gäller tolknings- och tillämpnings- frågor, bör det finnas en betydande marginal innan en felbedömning kan anses grunda ansvar för tjänstefel. Det är således inte tillräckligt att det funnits bättre alternativ än det valda.139
Det är domstolarna som i slutänden får göra en bedömning av om de normer som brutits mot framstått som tillräckligt självklara och naturliga, om det inte funnits författningstext att falla tillbaka på. I rättsfallet NJA 1993 s. 360 I var det fråga om ett polisbefäls åt-
138Se prop. 1988/89:113 s. 24 och rättsfallet NJA 2008 s. 567.
139Se rättsfallen NJA 1997 s. 368 och NJA 2017 s. 491.
347
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
gärd att sätta en person, som hade hämtats till förhör, i arrest i avvak- tan på förhöret. JO – som var åklagare i målet – gjorde gällande att detta skett utan lagstöd. Högsta domstolen konstaterade emellertid att rättegångsbalkens regler gav ett – om än otydligt – stöd för frihets- berövande i en sådan situation. Huruvida gärningen i det enskilda fallet varit rättsenlig prövades därefter mot de allmänna principer för polisingripanden som följde av 8 § polislagen, särskilt att om tvång måste tillgripas fick detta endast ske i den form och den utsträck- ning som behövdes för att det avsedda resultatet skulle uppnås. Med hänsyn till omständigheterna i fallet fann domstolen att det skulle ha stått bäst i överensstämmelse med polislagens bestämmelser om inte personen hade satts i arrest. De allmänt hållna bestämmelserna kunde dock ge utrymme för olika bedömningar och åtgärden ansågs inte ha innefattat en sådan felbedömning att polisbefälet därigenom kunde anses ha åsidosatt vad som gällde för tjänsteuppgiften. Det kan även nämnas ett hovrättsfall (Svea hovrätts dom den 18 novem- ber 2014, mål B
Straffbestämmelsen om tjänstefel är allmänt hållen. Bestämmel- sens innehåll bestäms närmare av de normer som reglerar de offent- liga tjänstemännens handlande. Det har, mot bakgrund av den offent- liga verksamhetens omfattning, inte ansetts möjligt eller önskvärt att närmare reglera vad som ska gälla för uppgiften i varje enskild situ- ation.140 Det ligger därför i sakens natur att domstolarna lämnas ett relativt stort utrymme att bedöma, utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, om den tilltalade uppsåtligen eller av oaktsamhet,
140Se prop. 1988/89:113 s. 15 och 24.
348
SOU 2025:87Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel
genom handling eller underlåtenhet, har åsidosatt vad som gäller för uppgiften.
Bedömningen av om ett handlande i den enskilda situationen är godtagbart ska göras objektivt. Betydelsen av den enskildes förmåga att förstå och hantera situationen ska framför allt bedömas inom ramen för det subjektiva rekvisitet, dvs. om gärningsmannen har haft uppsåt eller varit oaktsam i förhållande till att handlandet inte varit godtagbart. För att oaktsamhet ska föreligga måste gärningsmannen i vart fall ha bort inse att handlandet inte var godtagbart. Det krävs då att det dels funnits något som han eller hon hade kunnat göra för att komma till sådan insikt, dels att han eller hon också borde ha gjort detta. Av allmänna principer följer att straffrättsligt ansvar för oaktsamhet inte ska komma i fråga för varje avvikelse från den efter- strävade normen. En viss marginal föreligger alltid mellan det helt aktsamma och det oaktsamma.141
I rättsfallet NJA 2017 s. 491 uttalas att myndighetsutövning kan vara av vitt skilda slag och att det därför inte går att göra några mera generella uttalanden om vad som krävs för att åsidosättandet ska anses som oaktsamt. Allmänt sett gäller dock att ju mer ingripande en åtgärd är för den enskilde, desto mindre krävs för att handlandet ska anses vara oaktsamt. Enligt Högsta domstolen ställs det av rätts- säkerhetsskäl särskilt höga krav på handläggningen inom rättsväsen- det. Detta får sedan vägas mot omständigheter som hänför sig till den berörde tjänstemannen personligen, till exempel vilken kunnig- het, utbildning och erfarenhet som han eller hon har haft. Det kan enligt domstolen också ha betydelse om tjänstemannen har handlat under tidspress. 142
Vi anser att det inom ramen för den helhetsbedömning som dom- stolarna måste göra (av om åsidosättandet av vad som gäller för upp- giften varit oaktsamt) finns möjlighet med nuvarande lagstiftning att på ett ändamålsenligt sätt beakta omständigheter såsom förmå- gan att hantera pressade situationer på ett rimligt sätt och gott om- döme. Gärningsmannens personliga förhållanden måste, som uttalats i både förarbeten och rättspraxis, vägas mot andra omständigheter, såsom vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften krävt.143 Gränsen mellan straffbara och straffria handlingar regleras också
141Se prop. 1988/89:113 s. 19.
142Se även bl.a. NJA 1994 s. 108.
143Se prop. 1988/89:113 s. 20 och NJA 2017 s. 491.
349
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
genom bestämmelsen om ansvarsfrihet för ringa brott, som behand- las i avsnitt 6.7.7.
6.7.3En utvidgad kriminalisering av missbruk av offentlig ställning
Inledning
Som framgår av föregående avsnitt är det vår bedömning att det finns straffvärda fall av missbruk av det offentliga uppdraget, särskilt vid otillbörligt utnyttjande av allmänna medel, som inte fångas upp av den nuvarande lagstiftningen. Det finns därför behov av ett utvidgat ansvar som effektivt träffar den typen av gärningar även när de inte har samband med myndighetsutövning. Vi har övervägt i huvudsak två alternativ för att åstadkomma en sådan utvidgning av det straff- bara området. Ett möjligt sätt är att helt ta bort eller ersätta begrep- pet ”vid myndighetsutövning” i 20 kap. 1 § brottsbalken med någon annan avgränsning. Ett annat sätt är att införa ett nytt stycke i para- grafen eller en ny bestämmelse som utvidgar ansvaret till att omfatta andra gärningar än de som i dag träffas av straffansvaret för tjänstefel.
Begreppet myndighetsutövning i 20 kap. 1 § brottsbalken bör inte bytas ut
Bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att ändra avgräns- ningen till ”vid myndighetsutövning” i den nuvarande bestäm- melsen om tjänstefel.
Bakgrund
Före ämbetsansvarsreformen gällde ett långtgående straffrättsligt ansvar för tjänstefel för flertalet tjänstemän i offentlig verksamhet, oavsett om det var fråga om myndighetsutövning eller inte. Ämbets- ansvarsreformen inskränkte det straffbara området avsevärt. En grundläggande princip bakom reformen var att särskilda straffrätts- liga ansvarsregler endast bör gälla i den mån det är motiverat på grund av den offentliga verksamhetens särart. För fel i allmänhet ansågs
350
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
disciplinära påföljder tillräckliga. Vidare skulle ansvaret utformas främst efter de offentliga funktionernas art och inte bero på om de offentliga funktionärerna intog ställning som tjänstemän eller inte. De straffrättsliga reglerna reserverades således för allvarligare fel vid myndighetsutövning.144
Tjänsteansvarskommittén, som hade i uppdrag att granska de regler som införts genom ämbetsansvarsreformen, behandlade i sitt slutbetänkande Tjänsteansvar i offentlig verksamhet (Ds Ju 1983:7) frågan om ansvarssystemets utformning. Enligt kommittén borde de gränser som dragits kring det straffrättsliga området bestå. Till det straffbara området skulle endast hänföras de allvarligaste an- greppen på det medborgliga intresset av korrekt skötsel av offentlig verksamhet och de som motiverades av den offentliga tjänstens särart. Kommittén föreslog emellertid att uttrycket myndighetsutövning skulle ersättas med en beskrivning av dess innebörd. För att vara straff- bar skulle enligt kommitténs förslag gärningen ha begåtts i ”verksam- het för vars fullgörande det allmänna svarar”.145 Någon ändring ge- nomfördes dock inte. I likhet med flera remissinstanser framhöll departementschefen att begreppet myndighetsutövning var väl in- arbetat och förekom med likartad betydelse i flera skilda samman- hang. En ändring skulle därför medföra att överensstämmelsen med andra lagrum där begreppet förekom rubbades.146
I samband med 1989 års reform av lagstiftningen ställdes begräns- ningen till myndighetsutövning mot andra möjliga indelningsgrun- der. En tänkbar distinktion ansågs vara den mellan förvaltning och rättsskipning och en annan mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande. En tredje indelningsgrund som övervägdes var den mellan lag- och rättstillämpning å ena sidan och annan verksamhet å andra sidan. Bedömningen gjordes dock att det enda användbara kriteriet för vad som kan anses vara den offentliga verksamhetens särart var att det är fråga om myndighetsutövning.147
Sedan reformen av det straffrättsliga tjänstefelsansvaret 1989 är ansvaret avgränsat till åtgärder som vidtagits ”vid myndighetsutöv- ning”. Myndighetsutövning definieras i förarbetena som beslut och faktiska åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogen-
144SOU 1972:1 s. 127 och prop. 1988/89:113 s. 4 f. Se för en utförligare redogörelse av bakgrunden till den nuvarande lagstiftningen avsnitt 6.2.
145Ds Ju 1983:7 s. 203 ff.
146Prop. 1984/85:117.
147Ds 1988:32 s. 36 ff.
351
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
heter och som kommer till stånd och får rättsverkningar för eller emot den enskilde i kraft av offentligrättsliga regler, inte på grund av avtal eller privaträttsliga regler.148 Gemensamt för all behörig myn- dighetsutövning är att den ytterst är grundad på lag eller annan för- fattning. Korrekt myndighetsutövning kan innebära en skyldighet att vara verksam, varför även underlåtenhet att handla kan utgöra felaktig myndighetsutövning. Myndighetsutövning kan förekomma inte endast hos offentliga organ utan även i vissa fall hos privaträtts- liga subjekt (jfr 12 kap. 4 § regeringsformen). Den närmare innebör- den av begreppet myndighetsutövning har belysts i ett antal rätts- fall.149 Genom att begreppet ”i myndighetsutövning” ersattes av ”vid myndighetsutövning” utvidgades tillämpningsområdet till att även omfatta beslut som ingår endast som led i myndighetsutövning och som indirekt kan få rättsliga konsekvenser för den enskilda. Samma begrepp förekommer i bland annat 17 kap.
Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa sam- hällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor konsta- terade i sitt betänkande (SOU 2022:2) att ”erfarenhetsmässigt och utifrån vår genomgång av praxis från Högsta domstolen och hov- rätterna mellan 2007 och 2020 vållar rekvisitet vid myndighetsutöv- ning inte några större tillämpningssvårigheter bland åklagare eller
i domstol inom straffrättens område”. Det betonades också att myn- dighetsutövning är ett väletablerat och över tid noga utmejslat be- grepp som också används i annan lagstiftning. En annan avgränsning av det straffrättsliga tjänstefelsansvaret ansågs därmed få konsekven- ser för tillämpningen av andra bestämmelser. 150
Begreppet myndighetsutövning i annan lagstiftning
Begreppet myndighetsutövning infördes första gången i lagstift- ningen genom 1971 års förvaltningslag, dock inte i lagtexten utan som beskrivning i förarbetena på de ärenden som omfattades. Be- greppet kom sedan att introduceras i flera andra författningar, till exempel i regeringsformen, brottsbalken, skadeståndslagen, kom-
148Se prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 12.
149Se bl.a. NJA 1980 s. 421
150SOU 2022:2 s. 366 ff.
352
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
munallagen,
I betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29) föreslogs att begreppet myndighetsutövning inte skulle användas i en ny förvalt- ningslag, bland annat mot bakgrund av svårigheterna att fastställa när det i ett visst fall är fråga om myndighetsutövning. Alternativet
–att precisera begreppets innebörd i lagtexten – ansågs innebära en risk att det skulle påverka annan lagstiftning där begreppet förekom- mer. Utredningen menade att utmönstringen av myndighetsutöv- ning som en faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handlägg- ningsregler kunde komma att underlätta ärendehanteringen eftersom uttrycket har en delvis oklar innebörd.151
Regeringen instämde i utredningens bedömning att de förfarande- regler som enligt gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighets- utövning också, som regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med vad utredningen föreslog ansåg regeringen att det lämpligen kunde åstadkommas genom att uttrycket myndig- hetsutövning inte användes i den nya förvaltningslagen. Flera remis- sinstanser ansåg att det fanns ett behov att analysera hur andra för- fattningar som innehåller begreppet myndighetsutövning skulle påverkas av reformen innan begreppet togs bort i förvaltningslagen. Regeringen konstaterade att det inte varit en del av utredningens upp- drag att överväga frågan i ett bredare perspektiv. Regeringen såg inte heller något behov av att ta ett helhetsgrepp om frågan och ansåg därför inte att det var aktuellt att närmare utreda frågan om uttrycket bör utmönstras i andra författningar.152
Blåljusutredningen övervägde i delbetänkandet Stärkt straffrätts- ligt skydd för blåljusverksamhet och andra samhällsnyttiga funktioner (SOU 2018:2) om begreppet myndighetsutövning i 17 kap. brotts- balken skulle ersättas med någon annan avgränsning. Utredningen konstaterade att det inte framkommit att det skulle finnas några större tillämpningssvårigheter. En utmönstring av begreppet myn- dighetsutövning ur kapitlet ansågs visserligen kunna göra att skyddet skulle bli bredare, men konstaterades samtidigt kräva att begreppet skulle ersättas av något annat för att avgränsa bestämmelsernas till-
151SOU 2010:29, s. 99 ff.
152Prop. 2016/17:180 s. 48 ff.
353
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
lämpningsområde. En sådan omarbetning ansågs inte bara svår att genomföra med hänsyn till det krav på precision och förutsebarhet som ställs beträffande straffrättslig lagstiftning, risken ansågs också stor att förändringen skulle föda nya och större tillämpningssvårig- heter. Därtill skulle krävas att en ny praxis måste växa fram för att ersätta de vägledande domstolsavgöranden. Sammantaget konstate- rades att den nuvarande regleringen har funnits under lång tid och synes vara välfungerande och att det därmed inte fanns tillräckligt starka skäl för att genomföra en större systematisk förändring.153
Överväganden
Begreppet ”vid myndighetsutövning” har ett vitt tillämpningsområde. Det är tillräckligt att handlingen eller underlåtenheten att handla sker i samband med myndighetsutövning eller som ett led i myndig- hetsutövningen. Det omfattar såväl beslut som faktiskt handlande samt underlåtenhet att handla. Det behov av en utvidgning av straff- ansvaret som vi har identifierat gäller framför allt uppsåtligt åsido- sättande av lag i syfte att gynna eller missgynna ett enskilt intresse. Att ta bort avgränsningen till myndighetsutövning ur bestämmelsen och återinföra det långtgående ansvar som gällde före ämbetsansvars- reformen skulle göra tillämpningsområdet allt för vidsträckt. En sådan omfattande kriminalisering kan inte motiveras utifrån vår kartlägg- ning av behovet av en reform. Om avgränsningen till myndighetsut- övning tas bort ur bestämmelsen krävs därför att begreppet ersätts av något annat för att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde.
Någon annan lämplig avgränsning är svår att finna, vilket även konstaterats i tidigare utredningar. Det finns skäl att även fortsätt- ningsvis koppla straffansvaret till det som utmärker offentlig verk- samhet. Som redovisats ovan har det formellt unika med en offent- lig anställning försvagats. Gränserna mellan den offentliga sektorn och den privata har också suddats ut, bland annat genom att delar av den offentliga verksamheten uppdras åt privaträttsliga subjekt. Begreppet myndighetsutövning har den fördelen att det saknar be- tydelse i vilken form verksamheten bedrivs eller vem som åsidosätter vad som gäller för uppgiften. Det centrala för straffansvaret är i stället att det felaktiga handlandet sker i samband med att någon, med stöd
153SOU 2018:2, s. 121 ff.
354
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
av lagstiftning, utövar myndighet mot enskilda. Ansvaret betonar att betydelsen av korrekt tjänsteutövning är som störst i samband med offentlig maktutövning mot enskilda. Det är i samband med ett sådant handlande som enligt vår uppfattning en sådan långtgå- ende kriminalisering som ett oaktsamhetsansvar innebär kan moti- veras. Därtill kommer att begreppet myndighetsutövning har funnits i lagstiftningen under en lång tid och förekommer i flertalet författ- ningar. Det finns därmed en väl inarbetad praxis på området. Att byta ut begreppet riskerar att skapa nya tillämpnings- och avgräns- ningsproblem.
Mot denna bakgrund anser vi att behovet av ett utvidgat straff- rättsligt ansvar för missbruk av det offentliga uppdraget i första hand bör tillgodoses genom andra lagtekniska lösningar än att ersätta be- greppet myndighetsutövning i den nuvarande bestämmelsen i 20 kap. 1 § brottsbalken.
En ny straffbestämmelse
Förslag: Det ska införas en ny straffbestämmelse som tar sikte på vissa former av missbruk av det offentliga uppdraget och som inte är begränsad till åtgärder vid myndighetsutövning.
Vi har gjort bedömningen att det finns behov av en reform som kriminaliserar missbruk av det offentliga uppdraget, vid offentlig upphandling eller annan förvaltning av allmänna medel, i syfte att gynna sig själv eller annan. Såväl tjänstemän som förtroendevalda bör vidare omfattas av straffansvar om de uppsåtligen vidtar eller underlåter att vida åtgärder i strid med lag eller annan författning, för att gynna eller missgynna någon, även vid åtgärder som inte innefattar myndighetsutövning.
En första fråga är om kriminaliseringen bör avgränsas till miss- bruk av allmänna medel eller bör ha ett bredare tillämpningsområde som fångar in även annat åsidosättande av lag med ett otillbörligt syfte. Det kan framstå som naturligt att utvidga bestämmelsen om tjänstefel till att omfatta endast de fall som vi lyft i behovsanalysen och där funnit ett särskilt behov av utökad kriminalisering. Ett så- dant ansvar har tidigare föreslagits. I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner
355
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
(SOU 2022:2) redogörs för att åklagare har föreslagit ett tillägg till straffbestämmelsen om tjänstefel som innebär att för tjänstefel även ska dömas den som på grund av allmän tjänst, uppdrag eller liknande ställning har i uppdrag att sköta ekonomisk angelägenhet eller kvali- ficerad uppgift, om personen i fråga åsidosatt vad som gäller för upp- giften och därigenom orsakat skada på allmänna medel.154 JK före- slog på liknande sätt i den förstudie som presenterades under senare delen av
Det finns emellertid också skäl som talar emot en reglering som särskilt tar sikte på missbruk av allmänna medel. En utgångspunkt för en reform bör vara att medborgarnas intresse av att den offent- liga verksamheten fullgörs utan ovidkommande hänsyn tillgodoses och att allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten upprätthålls. Straffansvaret ska med andra ord skydda medborgarna mot missbruk av den offentliga makten. Det finns mot den bakgrun- den skäl för en något bredare kriminalisering som tar sikte på miss- bruk av offentlig ställning mer generellt och kan träffa olika former av missbruk av det offentliga uppdraget, såsom fall av vänskapskor- ruption eller infiltration även när de inte har samband med myndig- hetsutövning eller missbruk av allmänna medel. En annan anledning är att det kan vara svårt att fastställa vad missbruk eller misshushåll- ning av allmänna medel innebär eller vad som gäller för uppgiften för en person som har i uppdrag att sköta ekonomiska angelägen- heter. Ett sådant rekvisit riskerar därför att skapa osäkerhet kring vilka krav som gäller för de som har att utföra den typen av uppgif- ter och ställer samtidigt höga krav på domstolarnas kompetens i för- valtningsekonomiska frågor.156 Slutligen finns det skäl att säkerställa att lagstiftningen lever upp till Sveriges internationella åtaganden. Det kan enligt vår bedömning ifrågasättas om en reglering som är
154Se SOU 2022:2 s. 348.
155Se Förstärkt skydd mot oegentligheter i offentlig förvaltning – En förstudie utförd av Justitie- kanslern på uppdrag av regeringen (dnr Ju97/873).
156Jfr Olle Lundin, Revisionen reviderad – en rapport om en kommunal angelägenhet, Rapport till Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi 2010:6, s. 39.
356
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
avgränsad till missbruk av allmänna medel fullt ut skulle leva upp till kraven i de internationella instrumenten.
Ett förslag på en mer generell reglering av missbruk av ställning framfördes i JO:s remissyttrande i samband med 1989 års reform av lagstiftningen.157 JO föreslog att brottet tjänstemissbruk skulle införas. Det skulle träffa sådana tjänstefel som innefattar missbruk av ställning i allmän tjänst och som för det allmänna eller någon en- skild medför förfång eller otillbörlig förmån. Brottet skulle alltså reserveras för allvarligare gärningar, som innefattar missbruk av ställ- ning i allmän tjänst och som medför skadliga effekter. Ett sådant sär- skilt stadgande skulle enligt JO fylla en lucka mellan mutbrottet och trolöshetsbrotten i 10 kap. brottsbalken, som avser speciella fall av otillbörliga förfaranden. Enligt förslaget skulle bestämmelsen emel- lertid fortfarande vara avgränsad till myndighetsutövning. JO utta- lade att de situationer som främst avsågs att träffas av bestämmelsen är då något förhållande av jävskaraktär får påverka en befattnings- havares handlande vid visst fall av myndighetsutövning. Bestämmel- ser som på olika sätt straffbelägger missbruk av offentlig ställning finns också i flera andra länder, bland annat i Finland och Norge.158
Vi anser sammanfattningsvis att det bör införas en bestämmelse som tar sikte på missbruk av offentlig ställning. På det sättet kan åstadkommas ett mer heltäckande straffrättsligt ansvar för förfaran- den som medför att beslut och handlingsprocesser påverkas på ett otillbörligt sätt. En sådan straffbestämmelse kan komplettera ansva- ret för tjänstefel och fånga upp straffvärda handlingar som inte träffas av andra bestämmelser. För att träffa sådant missbruk i samband med offentlig upphandling eller annan förvaltning av allmänna medel bör bestämmelsen inte avgränsas till att gälla vid myndighetsutövning.
Även vid förfaranden som i de flesta fall omfattas av ansvaret för tjänstefel, till exempel när någon utnyttjar sin ställning inom det of- fentliga för att gynna en närstående eller en vän i samband med tjänste- tillsättningar eller vid handläggning av ärenden, skulle en sådan ny bestämmelse kunna fylla eventuella luckor i straffansvaret.
En sådan bestämmelse skulle även adressera de utmaningar med möjliggörare och infiltration som beskrivits i bakgrundskapitlet (kapi-
157JO 1989/90 s. 403 Remissyttrande över departementspromemorian (Ds 1988:32) Myndig- hetsmissbruk, 10 oktober 1988.
158Se avsnitt 6.6. och UNODC, State of implementation of the United Nations Convention against Corruption: Criminalization, law enforcement and international cooperation, 2 uppl., 2017, s. 47 ff.
357
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
tel 3), dvs. när någon använder sin ställning inom offentlig verksam- het för att gynna kriminella nätverk. Möjliggörarens position kan vara allt från en administratör till en chef och deras uppdrag är ofta brett. För att åstadkomma ett heltäckande straffansvar för den typen av mycket förtroendeskadliga korruptionshandlingar finns det behov av en straffbestämmelse som fångar upp handlingar som inte om- fattas av andra straffbestämmelser.
Dessutom skulle ansvaret kunna innebära ett mer generellt för- stärkt skydd mot att tjänstemän eller förtroendevalda åsidosätter sin tjänsteplikt för att på ett godtyckligt eller otillbörligt sätt gynna eller missgynna vissa intressen. Ansvaret syftar därmed till att medföra ett ökat förtroende för den offentliga verksamheten, stärka med- borgarnas rättssäkerhet och tydliggöra skyldigheten att iaktta sak- lighet och opartiskhet i all utövning av offentliga uppgifter.
Bestämmelsen bör också träffa de fall av lag- och domstolstrots som vi har bedömt innefattar ett sådant klandervärt handlande att de bör omfattas av straffansvar, dvs. de fall då tjänstemän eller förtro- endevalda uppsåtligen åsidosätter lag eller författning för att gynna eller missgynna ett enskilt intresse. Det är alltså inte fråga om att införa ett straffrättsligt ansvar för felbedömningar utan för uppsåt- liga åsidosättande av lag. Det kan röra sig om att en kommunan- ställd eller förtroendevald använder sin position för att gynna ett sär- skilt företag utan att det finns stöd i lag för det men det kan också vara fråga om att han eller hon använder sin position för att missgynna företaget utan att det finns sakliga skäl för det.
Något undantag för ledamöter av beslutande statliga eller kom- munala församlingar bör inte göras, på samma sätt som straffansva- ret för andra brott som innebär ett uppsåtligt missbrukande av per- sonens ställning – till exempel mutbrott, brott mot tystnadsplikten och trolöshet mot huvudman – inte undantar den kretsen av förtro- endevalda. Det behov som vi har identifierat av en utvidgad krimi- nalisering av viss form av kommunalt lag- och domstolstrots före- slås därmed tas om hand genom den nya bestämmelsen. Det saknas då behov av att utvidga ansvaret för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbal- ken till ledamöter av beslutande statliga eller kommunala församlingar.
Av både pedagogiska och systematiska skäl förefaller det lämp- ligare att införa en ny bestämmelse än att lägga det nya straffansva- ret i ett stycke i den nuvarande tjänstefelsbestämmelsen. Rekvisiten kan på det sättet anpassas till vad som krävs för att möta det behov
358
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
av en utvidgad kriminalisering som vi har identifierat och som följer av Sveriges internationella åtaganden utan att samtidigt utvidga an- svaret för tjänstefel på ett sätt som inte är avsett. Andra fördelar med en ny bestämmelse är att brottet på ett mer naturligt sätt kan tilldelas en egen brottsbeteckning och en egen straffskala. Vi bedömer mot den bakgrunden att kriminaliseringen bör ske genom införandet av ett nytt brott.
Det innebär att vi inte föreslår några ändringar i bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § utöver de förslag i fråga om straffskala och kvalifikationsgrunder som behandlas i avsnitt 6.7.7. Därutöver föreslås vissa språkliga moderniseringar och redaktionella ändringar i bestämmelsen.
Utformningen av en ny straffbestämmelse
Förslag: En ny straffbestämmelse ska införas som träffar den som vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag vidtar eller underlåter att vidta en åtgärd i strid med lag eller annan för- fattning, för att uppnå en otillbörlig förmån för sig själv eller annan eller för att otillbörligt missgynna annan.
Allmänt om brottet, dess rubricering och placering
Kriminaliseringen bör träffa sådant missbruk av offentlig ställning som sker när någon vid utövandet av uppgifter för det allmänna åsidosätter lag eller annan författning för att gynna eller missgynna en person eller ett organ. För att uppnå det är vårt förslag att det införs en ny straffbestämmelse som benämns missbruk av offentlig ställning. Genom rubriceringen blir kopplingen till de internationella instrumenten tydlig samtidigt som det klargörs att ansvaret gäller offentlig verksamhet. Det finns också ett pedagogiskt syfte i att det av benämningen framgår att det är fråga om just missbruk av offent- lig ställning.
Bestämmelsen har till syfte att värna integriteten i och upprätt- hålla förtroendet för den offentliga verksamheten. Det föreslagna brottet bör därför placeras i den föreslagna nya lagen om straff för vissa korruptionsbrott.
359
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Det straffbara handlandet
Det straffbelagda handlandet ska bestå i att, i strid med lag eller annan författning, vidta en åtgärd eller underlåta att vidta en åtgärd. Med uttrycket lag eller annan författning avses av riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndighet, kommun, region eller annat sådant offentlig- rättsligt organ beslutad generell norm. Det kan vara fråga om rätts- regler av skiftande karaktär och någon uttömmande uppräkning går inte att göra. Det kan handla om att åsidosätta regler som föreskriver eller förbjuder en viss åtgärd men det kan också avse åsidosättande av regler av mer generell karaktär som till exempel rör handlägg- ningen av ärenden. För den offentliga förvaltningen finns styrande bestämmelser i förvaltningslagen (för den statliga förvaltningen) och i kommunallagen (för den kommunala och regionala förvalt- ningen), bland annat om jäv. För kommunala tjänstemän och förtro- endevalda finns det ett antal grundläggande regler i kommunallagen att förhålla sig till. För offentlig upphandling finns en mängd speci- fika bestämmelser i LOU kring hur en upphandling ska gå till men det finns också allmänna principer i 4 kap. LOU.159
Det handlande som straffbeläggs enligt den föreslagna bestäm- melsen är att vidta eller underlåta att vidta en åtgärd i strid med lag eller författning. Såväl faktiskt handlande som beslutsfattande om- fattas. Det kan till exempel vara att någon deltar i handläggningen av ett ärende trots att han eller hon har personliga intressen i saken eller gynnar eller missgynnar ett visst företag vid tilldelning av ett kontrakt. Genom kravet på att lag eller författning ska ha åsidosatts är det endast direkt felaktiga ageranden som träffas av straffansvaret, rena bedömningsfrågor faller utanför. Kravet på att rekvisitet ska vara täckt av uppsåt innebär att den som inte haft i vart fall likgiltighets- uppsåt till att handla lagstridigt inte heller ska drabbas av straffansvar.
Personkretsen
När det övervägs vilken krets av personer som ska omfattas av an- svaret är det en utgångspunkt att straffbestämmelsen ska träffa alla de straffvärda fall som vi har bedömt bör träffas av kriminaliseringen men samtidigt inte vara mer omfattande än nödvändigt. Dessutom
159Se bakgrundskapitlet (kap. 3) för en kortfattad redogörelse av regelverken.
360
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ska säkerställas att lagstiftningen lever upp till Sverige internationella åtaganden.
Eftersom kriminaliseringen ska ta sikte på offentlig maktutöv- ning bör personkretsen begränsas till personer som handlar såsom företrädare för det offentliga. Bestämmelsen ska inte begränsas till åtgärder som vidtagits vid myndighetsutövning av skäl som redo- gjorts för ovan, utan bör vara generellt tillämplig på åtgärder som vidtas i offentlig verksamhet. Det ska sakna betydelse om verksam- heten bedrivs i offentligrättslig eller privaträttslig form och om per- sonen är anställd eller uppdragstagare. Ansvaret bör, som motiverats tidigare, även omfatta förtroendevalda i politiska organ.
I de internationella instrumenten avgränsas det straffbara områ- det till vissa kategorier av personer, som omfattas av begreppet public official och definieras i artikel 2 i UNCAC respektive i samma artikel i förslaget till
För att bestämmelsen ska omfatta alla de avsedda personkatego- rierna föreslår vi att det i lagtexten anges att ansvaret ska träffa den som utövar offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Uttrycket ”offent- lig tjänst eller offentligt uppdrag” ska tolkas brett och omfatta allt utövande av offentlig verksamhet eller offentliga uppdrag, oavsett om det sker inom ramen för en verksamhet som bedrivs i offentlig- rättslig eller i privaträttslig form. Uttrycket är förhållandevis vagt och förekommer inte tidigare i svensk strafflagstiftning. Från lega- litetssynpunkt kan även invändas att det inte ur lagtexten går att utläsa exakt vilka som omfattas. En uppräkning i lagtexten av alla funktioner som omfattas har emellertid den nackdelen att bestäm- melsen blir mindre flexibel och att straffvärda fall riskerar att falla utanför om formerna för hur offentlig verksamhet bedrivs förändras. Dessutom blir det en lång och svårtillgänglig språklig utformning av bestämmelsen. Med en mer flexibel utformning kan bestämmel-
361
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
sen enklare anpassas efter samhällsförändringar och tolkas i enlig- het med de internationella instrumenten. Vi anser därför att över- vägande skäl talar för att personkretsen ska anges på det breda sätt som föreslås och att en beskrivning av vilka som avses att omfattas lämnas i författningskommentaren.
Ansvaret ska omfatta åtgärder som vidtas eller underlåts vid ut- övandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Genom uttrycks- sättet tydliggörs att alla gärningar som har någon anknytning till utövandet av tjänsten eller uppdraget omfattas. För bedömningen saknar det betydelse om gärningen har utförts under ordinarie arbets- tid eller inte. Det förhållandet att gärningsmannen genom åtgärden överskrider sin befogenhet vid sin tjänstgöring ska inte heller utesluta straffansvar. Det straffbelagda området är emellertid begränsat till själva tjänsteutövningen eller utövningen av uppdraget. Åtgärder som personen vidtar utan koppling till hans eller hennes tjänsteut- övning eller uppdrag faller utanför bestämmelsens tillämpningsom- råde. Interna förseelser, som främst rör förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare, omfattas därmed inte av straffbestämmelsen om inte handlingen direkt påverkar utövandet av tjänsteåliggandet. Ansvaret är med andra ord kopplat till rollen och inte till anställ- ningen eller uppdraget. Det följer av att det som straffbestämmelsen är avsedd att skydda är det opartiska utövandet av det offentliga upp- draget och förtroendet för det allmänna. För den typen av agerande som främst bryter mot de arbetsrättsliga regelverken eller mot an- ställningsavtalet är däremot de arbetsrättsliga sanktionerna mer ända- målsenliga. För vissa fall som karakteriseras av missbruk av förtro- endet i förhållande till arbetsgivaren finns straffbestämmelser i 10 kap. brottsbalken.
När det gäller ansvaret i kommunal verksamhet torde det i många fall vara tydligt vem som ska ställas till svars för gärningen. I andra fall måste göras en bedömning utifrån omständigheterna i det en- skilda fallet och uppgiftsfördelningen inom verksamheten. Så kan vara fallet till exempel om beslutet fattats av förtroendevalda men verkställts av tjänstemän eller när det vid underlåtenhetsbrott inte är tydligt vem som bär ansvaret. Viss ledning kring ansvarsfördel- ningen vid lagöverträdelser i kommunal verksamhet kan hämtas från rättspraxis på specialstraffrättens område. I rättsfallet NJA 1987 s. 426 uttalade Högsta domstolen att de principer om så kallat före- tagaransvar i privat verksamt som har utvecklats i rättspraxis får
362
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
tjäna som utgångspunkt även för den kommunala sektorn. I rätts- fallet åtalades valnämndens ordförande för brott mot datalagen för att valnämnden utan tillstånd hade fört personregister. Han frikändes från åtalet på grund av att han enligt Högsta domstolen hade haft rätt att utgå från att tjänstemännen sett till att tillstånd för att föra personregistret inhämtats från Datainspektionen. I rättsfallet NJA 1995 s. 204 tillämpade Högsta domstolen samma princip om ansvars- fördelningen mellan en kommuns förtroendevalda och dess anställda men utgången blev en annan. Domstolen betonade att även om utveck- lingen gått mot att de anställda i allt högre grad bär ansvaret för den löpande förvaltningen hade nämnden haft det yttersta ansvaret för att verksamheten bedrevs på ett lagenligt sätt. Ordföranden i en kom- muns tekniska nämnd ansågs därför ha haft ett sådant ansvar för en försöksverksamhet vid kommunens avloppsreningsverk att han hölls straffrättsligt ansvarig för att gällande reningskrav inte upprätthölls. När kollektiva beslut tas, i till exempel en nämnd, bör samtliga som deltagit i beslutet och inte reserverat sig kunna hållas ansvariga.
Krav på syfte med handlandet
Det klandervärda handlandet som vi har sett behov av att kriminali- sera består i att gärningsmannen utnyttjar sin position för att gynna sig själv eller någon annan eller för att missgynna någon. Ett sådant handlande strider mot kravet på saklighet och opartiskhet i den offent- liga förvaltningen (jfr 1 kap. 9 § regeringsformen). Redan genom att en lagstridig handling vidtas med ett sådant syfte – oavsett vilken effekt som uppnås – föreligger en risk för att allmänhetens förtro- ende för den offentliga verksamheten tar skada. Det finns därför skäl att, liksom i de internationella instrumenten, begränsa straffan- svaret till fall där syftet med handlingen eller underlåtenheten är att uppnå en otillbörlig förmån för sig själv eller för någon annan eller där syftet är att otillbörligt missgynna någon. Bestämmelsen avgrän- sas därmed på ett ändamålsenligt sätt till de fall som hotar den offent- liga verksamhetens integritet och förtroendet för denna.
Ett alternativ som vi har övervägt är att, i likhet med det förslag som framfördes i JO:s remissyttrande i samband med 1989 års reform av lagstiftningen, i stället eller som alternativt rekvisit uppställa ett krav på en skadlig effekt eller på att syftet ska vara att orsaka skada.
363
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Det skulle göra att även fall där den som utövar offentlig verksamhet åsidosätter lag av andra skäl än för att gynna eller missgynna någon omfattas. Vi har dock i vår behovsanalys inte kunnat se några exem- pel på sådana straffvärda fall som inte redan omfattas av andra straff- bestämmelser, såsom ansvaret för tjänstefel eller trolöshet mot huvud- man. Ett exempel som har nämnts i våra diskussioner är tjänstemän som obstruerar och ägnar sig åt civil olydnad genom att åsidosätta lag i sin tjänsteutövning. Utöver att det inte framkommit något som tyder på att det är ett vanligt förekommande problem, bör det i de straffvärda fallen i allmänhet finnas ett syfte att gynna eller missgynna en person, organisation eller annat organ. Därmed omfattas de straff- värda fallen av sådant handlande redan av den föreslagna straffbestäm- melsen. Kravet på att lag eller författning uppsåtligen ska åsidosättas innebär som nämnts att rena bedömnings- eller tolkningsfrågor faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde, vilket enligt vår bedöm- ning är en rimlig avgränsning av det straffbara området.
Sammanfattningsvis tror vi att ett alternativt skaderekvisit riske- rar att göra bestämmelsens tillämpningsområde alltför vidsträckt och svåröverblickbart i förhållande till det behov av en kriminalisering som har framkommit i vår analys. Detta särskilt som bestämmelsens tillämpningsområde föreslås inte begränsas till åtgärder som vidtas vid myndighetsutövning, vilket skiljer sig från förslaget i JO:s remiss- yttrande och liknande bestämmelser i flera andra länders lagstiftning.
Syftet ska vara att gynna sig själv eller annan eller missgynna annan. Med ”annan” avses en annan person eller ett annat organ, till exem- pel ett företag, en stiftelse eller en förening. Ansvaret är inte begränsat till sådana förmåner som ligger inom egennyttans ram. Även åtgär- der som vidtas för att otillbörligt gynna till exempel en vän, släkting eller ett lokalt företag på orten utan att gärningsmannen själv har någon nytta av åtgärden omfattas.
Begreppet förmån avser både ekonomiska förmåner och sådana av
364
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
av den inte hade rätt till. Samtliga omständigheter som omger gär- ningen ska dock beaktas. Utrymmet att bedöma att en förmån inte är otillbörlig är mindre i sådan verksamhet där inslaget av offentlig maktutövning är stort, såsom inom rättsväsendet, eller i andra verk- samheter där förtroendeskadorna kan bli stora, till exempel vid offent- lig upphandling. Förmånens värde kan ha en viss betydelse men är åtgärden tydligt förtroendeskadlig saknar det betydelse om värdet är lågt. Det kan även vara av betydelse hur central för den offentliga verksamheten den lagregel som åsidosätts är.
I många fall innebär ett gynnande av någon också ett missgynnande av någon annan men det kan även förekomma att tjänstemän eller den förtroendevalda använder sin position enbart för att straffa eller missgynna någon på osakliga grunder. Det kan till exempel ske genom att inte ge den service, tillstånd eller tjänst som mottagaren är berätti- gad till. Det kan även vara fråga om fall där en lagstridig åtgärd vid- tas för att missgynna till exempel ett företag med avsikten att ett annat företag senare ska gynnas. Även de fall där det enbart går att visa att syftet med handlingen varit att otillbörligen missgynna någon bör därför omfattas av straffansvaret. Genom kravet på att det miss- gynnande som avses ska vara otillbörligt begränsas de straffvärda fallen till sådant missgynnande som sker på osakliga grunder. Sådana fall kan, på samma sätt som när någon otillbörligt gynnas, allvarligt skada förtroendet för den offentliga verksamheten.
För straffansvar ska fordras ett avsiktsuppsåt. Det krävs att gär- ningen syftar till att gärningsmannen eller någon annan på något sätt ska få nytta av att den lagstridiga åtgärden sker eller att någon ska missgynnas av åtgärden. Om den lagstridiga åtgärden vidtas av en- bart annat skäl är rekvisitet inte uppfyllt. Den som vidtar eller under- låter att vidta åtgärden kan till exempel sakna andra alternativ på grund av att det saknas resurser i en kommun eller drivas av en vilja att göra rätt i en pressad situation. Brottet fullbordas även om någon förmån eller missgynnande inte uppnås. Det är med andra ord inte effekten som är av betydelse utan uppsåtet.
Det kan invändas att en avgränsning av det här slaget kan komma att medföra vissa tillämpnings- eller bevissvårigheter. I de flesta fall som en lagstridig handling begås uppsåtligen bör det utifrån omstän- digheterna vara möjligt att visa om syftet med åtgärden varit att otill- börligen gynna eller missgynna någon. En invändning från gärnings- mannen om att avsikten med handlandet var något annat än att gynna
365
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
eller missgynna någon är oftast i sig inte tillräckligt. Vad gärnings- mannen avsett får på sedvanligt sätt bedömas utifrån dennes hand- lande och omständigheterna som omger gärningen.160 Det behöver inte visas att personen, bolaget eller annat organ inte skulle ha fått förmånen om det inte varit för den lagstridiga åtgärden, utan det är tillräckligt att åtgärden eller underlåtenheten syftar till att under- lätta för detta.
Krav på uppsåt
I vår analys av behovet av en reform har inte framkommit något som motiverar ett straffbeläggande av oaktsamma gärningar. För straffansvar bör det därför krävas att samtliga gärningsmoment är täckta av gärningsmannens uppsåt. Det kan vara antingen avsikts- uppsåt, insiktsuppsåt eller likgiltighetsuppsåt. Som redan nämnts ställs dessutom ett krav på avsiktsuppsåt i förhållande till syftet att uppnå en otillbörlig förmån eller otillbörligt missgynna någon.
6.7.4Förhållandet till andra straffbestämmelser
Förslag: Subsidiaritetsregeln i bestämmelsen om tjänstefel ska be- hållas men justeras så att tjänstefel endast är subsidiärt till andra brott som har en straffskala som är densamma som eller strängare än tjänstefel.
Det ska anges att i bestämmelsen om missbruk av offentlig ställning att brottet ska vara subsidiärt till tjänstefel. I förhållande till andra brott än tjänstefel får allmänna principer om brottslig- hetskonkurrens tillämpas.
Bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken är konstruerad så att den även omfattar gärningar som är straffbelagda enligt andra bestämmelser i brottsbalken och specialstraffrätten. Det anges där- för uttryckligen i fjärde stycket att bestämmelsen inte ska tillämpas, om gärningen är belagd med straff enligt någon annan bestämmelse. Brotten tjänstefel och grovt tjänstefel är alltså subsidiära i förhål-
160Jfr Petter Asp m.fl., Kriminalrättens grunder, JUNO version 2, 2013, avsnitt 4.4.3.
366
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
lande till andra brott.161 I rättsfallet ”Polishunden” NJA 2017 s. 491 uttalade Högsta domstolen att en subsidiaritetsregel av det slag som finns i bestämmelsen inte, trots att ordalydelsen skulle kunna indi- kera detta, kan anses innebära att det är uteslutet att tillämpa bestäm- melsen om tjänstefel på en gärning som även utgör brott enligt en annan straffbestämmelse. Om åtalet avser tjänstefel kan dömas för tjänstefel trots att gärningen också utgör ett annat brott.
Det finns fortsatt skäl att betrakta tjänstefel som en i huvudsak kompletterande bestämmelse, som kan tillämpas när mer specifika bestämmelser inte kan tillämpas. I de fall då tillämpningsområdet sammanfaller med bestämmelser som har en lägre straffskala är emel- lertid många gånger skyddsintresset för tjänstefelsbrottet det mer framträdande. I de fallen bör det kunna dömas för tjänstefel. Tjänste- fel bör därför vara subsidiärt till andra brott som har en straffskala som är densamma som eller strängare än tjänstefel.
Liksom tjänstefel kommer den föreslagna bestämmelsen om miss- bruk av offentlig ställning ha ett överlappande tillämpningsområde med andra straffstadganden. I vissa fall kommer tillämpningsom- rådet för straffbestämmelsen om tjänstefel och bestämmelsen om missbruk av offentlig ställning att sammanfalla. Tjänstefelsbestäm- melsen har i flera avseenden ett bredare tillämpningsområde än miss- bruk av offentlig ställning, bland annat genom att även oaktsamma gärningar är kriminaliserade och genom att inte ställa upp något krav på syfte med gärningen. Om ett brott, som omfattas av bestämmelsen om tjänstefel, har begåtts uppsåtligen och syftet med handlandet har varit att gynna sig själv eller annan är det omständigheter som kan göra att tjänstefelsbrottet ska rubriceras som grovt samtidigt som det kan uppfylla rekvisiten för brottet missbruk av offentlig ställning. I det fallet bör tjänstefel ha företräde eftersom det brottet särskilt tar sikte på myndighetsutövning. Bestämmelsen om missbruk av offentlig ställning bör därför göras subsidiär till tjänstefel. Det blir alltså aktuellt att tillämpa straffbestämmelsen om missbruk av offent- lig ställning i huvudsak när handlingen inte har samband med myn- dighetsutövning.
Även i förhållanden till andra brott, till exempel mutbrott, handel med inflytande, trolöshet mot huvudman och andra förmögenhets-
161Exempel på sådana brott är olaga frihetsberövande (4:2 brb), olaga tvång (4:4 brb), hem- fridsbrott (4:6), egenmäktigt förfarande (8:8 brb), förskingring (10:1 brb), trolöshet mot huvudman (10:5), tagande och givande av muta (10:5
367
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
brott, kommer missbruk av offentlig ställning ha ett överlappande tillämpningsområde. Till skillnad från mutbrott krävs inte för ansvar för missbruk av offentlig ställning att gärningsmannen tar emot, er- bjuder eller begär en otillbörlig förmån av någon annan. Det krävs inte heller, som vid brottet trolöshet mot huvudman, en viss förtro- endeställning. Brottet missbruk av offentlig ställning tar enbart sikte på personens handlande (eller underlåtenhet att handla) och syftet med handlandet. Bestämmelsen kan på det sättet fånga upp korrup- tionshandlingar som inte träffas av andra bestämmelser eller fungera som andrahandsyrkande när vissa rekvisit i till exempel mutbrotts- bestämmelserna är svåra att bevisa.
I många fall då samma handlande uppfyller rekvisiten i både be- stämmelsen om missbruk av offentlig ställning och i annan straff- bestämmelse, torde den andra bestämmelsen ha ett mer specifikt tillämpningsområde och därför konsumera missbruk av offentlig ställning (principen om lex specialis). Det går emellertid att tänka sig situationer där skyddsintressena skiljer sig åt och det därför bör dömas för båda brotten eller där skyddsintresset för missbruk av offentlig ställning är det mest framträdande och det brottet därför bör konsumera det andra. Det bör därför inte införas någon subsi- diaritetsbestämmelse i förhållande till andra brott än tjänstefel i be- stämmelsen om missbruk av offentlig ställning, utan de allmänna principerna om brottslighetskonkurrens får tillämpas.
6.7.5Åtalsanmälan och förhållandet till arbetsrätten
Förslag: Skyldigheten att åtalsanmäla i lagen om offentlig anställ- ning ska omfatta även brotten missbruk av offentlig ställning och grovt missbruk av offentlig ställning.
Det finns inte någon allmän skyldighet att anmäla brott utan skyl- digheten gäller bara om det är särskilt föreskrivet. En sådan bestäm- melse finns i 22 § lagen om offentlig anställning (LOA). Där före- skrivs att den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska anmälas till åtal, om misstanken avser tagande av muta, grovt tagande av muta, tjänstefel eller grovt tjänstefel, brott mot tystnadsplikten eller annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. För de särskilt uppräknade brottet
368
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
ska alltså anmälan ske oavsett vilken påföljd som kan komma i fråga. Skyldigheten är obligatorisk om villkoren i 22 § är uppfyllda. Lagen är tillämplig på statsanställda (se 1 §). I förarbetena betonas att det inte får finnas några misstankar om att man hos myndigheterna för- söker sopa missförhållanden under mattan. Sådana misstankar skulle nämligen allvarligt kunna skada förtroendet för de statliga myndig- heterna och därmed deras möjligheter att utföra de uppgifter de är till för.162
När en åtgärd har vidtagits för att åtal ska väckas mot en arbets- tagare, får arbetsgivaren inte inleda eller fortsätta ett disciplinärt för- farande med anledning av vad som har föranlett åtgärden (18 § första stycket LOA). Om det finns förutsättningar för åtalsanmälan, så är myndigheten skyldig att göra en åtalsanmälan, det finns inget ut- rymme för myndigheten att välja att i stället inleda ett disciplinärt förfarande. Om en gärning har prövats i straffrättslig ordning får ett disciplinförfarande inledas eller fortsättas bara om gärningen, av någon annan orsak än bristande bevisning, inte har ansetts vara något brott (18 § andra stycket LOA). Att en förseelse prövats i discipli- när ordning utgör däremot inget hinder mot en straffrättslig prövning.
Regeln i 18 § LOA utgör ett skydd mot dubbelbestraffning. Endast sådant handlande som inte uppfyller rekvisiten för det straffrättsliga ansvaret ska prövas i ett disciplinärt förfarande. Ansvaret för tjänste- förseelse enligt 14 § LOA har däremot ett bredare tillämpningsom- råde. För att det ska vara fråga om en tjänsteförseelse ska en arbets- tagare uppsåtligen eller av oaktsamhet ha åsidosatt sina skyldigheter i anställningen. Begreppet ”skyldigheter i anställningen” omfattar exempelvis olovliga bisysslor liksom myndighetsinterna förseelser som sen ankomst eller olovlig frånvaro.163 Om felet med hänsyn till samtliga omständigheter är ringa, får någon påföljd inte meddelas.
Den föreslagna bestämmelsen om missbruk av offentlig ställning har samma skyddsintresse som de bestämmelser som räknas upp i 22 § LOA, dvs. att upprätthålla förtroende för den offentliga verk- samheten. Det finns därför skäl att låta skyldigheten att åtalsanmäla även omfatta de fall när någon är skäligen misstänkt för att i sin an- ställning gjort sig skyldig till brottet missbruk av offentlig ställning och grovt missbruk av offentlig ställning, oavsett vilken påföljd som kan komma i fråga. På det sättet tydliggörs också för myndigheterna
162Se prop. 1993/94:65 s. 89.
163Jfr SOU 1992:60, s. 134 f.
369
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
att om det finns skälig misstanke om att arbetstagaren har gjort sig skyldig till ett sådant handlande som anges i bestämmelserna har åtal företräde framför ett disciplinärt förfarande.
Enligt den nuvarande ordningen har sådana fel som inte begåtts ”vid myndighetsutövning”, och således faller utanför det straffrätts- liga ansvaret för tjänstefel, kunnat fångas upp av disciplinansvaret om det inte bedöms som ringa. Det föreslagna brottet missbruk av offentlig ställning kommer att omfatta vissa gärningar som tidigare inte omfattats av straffansvar och i stället har kunnat beivrats på ar- betsrättslig väg. Det gör att vi bedömer att utrymmet för det arbets- rättsliga ansvaret kommer att minska något. För att en gärning ska omfattas av ansvaret för missbruk av offentlig ställning krävs emel- lertid att den har begåtts uppsåtligen och i strid med lag eller annan författning samt att syftet varit att uppnå en fördel för någon eller att missgynna någon. Det bör därför fortsatt finnas ett relativt stort tillämpningsområde för det arbetsrättsliga disciplinansvaret. Brott mot anställningsavtalet, kollektivavtal eller interna föreskrifter bör till exempel fortsatt beivras på arbetsrättslig väg. Detsamma gäller förseelser som framför allt rör förhållandet mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. Slutligen gäller detta även oaktsamma gärningar som inte begås vid myndighetsutövning och sådana där syftet inte kan anses ha varit att gynna någon.
Det finns ingen motsvarande skyldighet att anmäla misstankar om brott i kommunal eller regional sektor. Som konstaterats i vår analys av behovet av en reform ligger ansvaret för stora delar av den offent- liga verksamheten på kommunal och regional nivå och misstankar om korruption har antagits vara mer förekommande inom kommu- ner och regioner jämfört med statliga myndigheter. Däremot är an- talet anmälningar till polisen lika många för båda sektorerna. Detta trots att kommuner och regioner utgör en nära fem gånger så stor sektor som de statliga myndigheterna.164 Mot bakgrund av intresset av att missförhållanden även inom kommunal och regional verksamhet uppmärksammas och anmäls för att upprätthålla förtroendet för den offentliga verksamheten finns skäl att överväga att införa en skyldig- het att åtalsanmäla även i kommunal och regional sektor. Det är dock en fråga som vi bedömer ligger utanför ramen för den här utred- ningens uppdrag.
164Se Statskontoret, Nya utmaningar och gamla problem – Om korruption i kommuner och regioner (2023:12).
370
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
6.7.6Åklagares rätt att väcka åtal
I 20 kap. 5 § första stycket brottsbalken finns en bestämmelse om åklagares rätt att väcka åtal för brott varigenom arbetstagare hos staten eller en kommun och vissa andra kategorier av personer har åsidosatt vad som åligger dem i utövningen av anställningen eller upp- draget. Bestämmelsen innebär att de särskilda åtalsregler som finns när det gäller vissa brott, till exempel om angivelse eller anmälan eller att brottet får åtalas endast av målsäganden, inte gäller när ett sådant brott begåtts av någon av de uppräknade personkategorierna. I andra stycket finns vissa begränsningar. Be- stämmelsen är ett uttryck för att intresset av att kunna lagföra brott som begås av personer med offentliga uppdrag eller uppdrag förenade med myndighetsutövning väger tyngre än de intressen som föranlett de särskilda åtalsregler som den nu aktuella bestämmelsen upphäver. I sista stycket finns en påminnelse om att det finns särskilda regler om åtal för brott som begåtts i utövningen av anställningen eller upp- draget av innehavare av tjänst hos de högsta statsorganen.165 Bestäm- melsen blir tillämplig även i förhållande till åtal för missbruk av offent- lig ställning som någon av de uppräknade personkategorierna har begått i utövningen av anställningen eller uppdraget. Det framstår som en lämplig ordning.
6.7.7Straffskalor, gradindelning och kvalifikationsgrunder
Inledande anmärkningar
Vid utformningen av straffskalan för det föreslagna brottet missbruk av offentlig ställning är en grundläggande utgångspunkt brottets all- var, dvs. allvaret i de gärningar som straffbestämmelsen kommer att omfatta. Enligt 29 kap. 1 § brottsbalken ska straff bestämmas efter brottets eller den samlade brottslighetens straffvärde inom ramen för den tillämpliga straffskalan. Lagstiftarens syn på hur allvarlig en gärning är kommer till uttryck framför allt i straffskalan för aktuell straffbestämmelse. Vid fastställandet av straffskalan för det eller de brott som en straffbestämmelse tar sikte på är utgångspunkten det skyddsintresse som ska värnas.
165Sådana regler finns i 4 kap. 12 § brottsbalken, 11 kap. 8 § och 13 kap. 3 § regeringsformen samt 9 kap. 8 § riksdagsordningen.
371
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Vid utformningen av straffskalan för ett visst brott måste det göras en jämförelse med straffskalan för andra brottstyper med liknande skyddsintressen. Detta för att säkerställa att kraven på proportiona- litet och ekvivalens upprätthålls i straffsystemet.166 Det föreslagna brottet missbruk av offentlig ställning, liksom brottet tjänstefel, skyddar i första hand det allmänna intresset av korrekt tjänsteutöv- ning, demokratiska principer om likabehandling och rättssäkerhet, förtroendet för det offentliga samt samhällets effektivitet och sta- bilitet. Det är därför naturligt att det i samband med att det föreslås införas ett nytt brott, med överlappande tillämpningsområde och liknande skyddsintresse som brottet tjänstefel, även finns skäl att överväga om straffskalan för tjänstefel är ändamålsenligt utformad och återspeglar brottets allvar. Det anges också i våra direktiv att vi ska undersöka om begränsningen i straffansvaret för gärningar som är att anse som ringa är adekvat utformad eller om den behöver för- tydligas eller förändras.
Straffskalan och gradindelning för straffbestämmelsen om missbruk av offentlig ställning
Förslag: Straffet för missbruk av offentlig ställning av normal- graden ska vara böter eller fängelse i högst tre år.
Det ska införas ett grovt brott. För grovt brott ska straffet vara fängelse i lägst två år och högst sex år.
Den föreslagna straffbestämmelsen om missbruk av offentlig ställ- ning har i huvudsak samma skyddsintressen som andra korruptions- brott, dvs. korrekt utövning av offentlig makt, de offentliga organens integritet och allmänhetens förtroende för det offentliga. Korruption vid förvaltning av allmänna medel, offentlig upphandling eller andra former av missbruk av det offentliga uppdraget är brottslighet som hotar centrala allmänna intressen. Straffskalan för missbruk av offent- lig ställning bör därför i huvudsak utformas i överensstämmelse med straffskalan för mutbrott. Vi har i kapitel 5 föreslagit att straffskalan för mutbrotten bör utformas i jämförelse med straffskalan för andra brott mot allmänheten, snarare än i jämförelse med förmögenhets- brotten, och att det därför finns anledning att se allvarligare på det
166Jfr prop. 1992/93:141 s. 25 f. och SOU 2021:35 s. 88.
372
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
stora flertalet av mutbrott. Straffskalan för mutbrott av normal- graden har föreslagits bli fängelse i högst tre år. För ringa brott ska kunna dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. För grova mutbrott har det föreslagits att det ska kunna dömas till fängelse
i lägst två år och högst sex år.
Det kan hävdas att den typen av uppsåtliga åtgärder, som vidtas av en offentlig tjänsteman, i strid med lagstiftningen, för att gynna ett enskilt intresse är så allvarliga att böter inte bör ingå i straffskalan. Det kan dock inte uteslutas att det finns fall då regelbrottet framstår som bagatellartat, förmånen är begränsad och åtgärden inte lett till någon, eller i vart fall mycket begränsad, skada. I de fallen kan böter vara motiverat. Vi anser därför att straffminimum bör ligga på böter. Ett alternativ vore att föreslå en ringa variant av brottet med en lägre straffskala, såsom för mutbrott. Med hänsyn till att straffbestämmel- sen, till skillnad från tjänstefel, enligt vårt förslag enbart ska omfatta uppsåtliga fall och, till skillnad från mutbrott, enbart offentlig verk- samhet anser vi inte att det finns skäl för ett ringa brott. I överens- stämmelse med straffskalan för mutbrott anser vi att maximistraffet bör bestämmas till fängelse i högst tre år. Sammanfattningsvis före- slås straffskalan för brott av normalgraden vara böter eller fängelse i högst tre år.
Det går, mot bakgrund av vad som framkommit i vår behovsana- lys, att föreställa sig mycket allvarliga fall av missbruk av offentlig ställning. Det är viktigt att det vid straffvärdebedömningen finns möjlighet att göra en nyanserad bedömning som tar hänsyn till om- ständigheterna kring brottet. Vi anser därför att det bör införas ett grovt brott. För grova brott, som har det gemensamt med andra grova korruptionsbrott att de kan påverka samhällets funktionssätt och ytterst bli systemhotande, föreslås att straffskalan bestäms till fängelse i lägst två år och högst sex år. En sådan straffskala understry- ker brottets allvar samtidigt som det möjliggör en nyanserad straff- mätning där samtliga konkreta fall kan värderas utifrån sitt allvar.
373
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
Kvalifikationsgrunder för grovt missbruk av offentlig ställning
Förslag: Vid bedömningen av om ett brott är grovt ska särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av särskilt ansvarsfull ställ- ning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhälls- viktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i orga- niserad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
För att göra det tydligare vilka fall som ska hänföras till den grova straffskalan och underlätta för domstolarna att göra nyanserade be- dömningar anser vi att det bör anges kvalifikationsgrunder i lagtex- ten. Kvalifikationsgrunderna bör även kunna tjäna som vägledning för straffvärdesbedömningen inom ramen för straffskalan för brott av normalgraden. Uppräkningen är inte uttömmande. Gränsdrag- ningen mellan brott av normalgraden och grovt brott måste alltid ske i det enskilda fallet efter en bedömning av samtliga omständigheter.
Gärningar som omfattas av den nya straffbestämmelsen kan avse betydande värden och kan också innebära avsevärd skada, särskilt för det allmänna. Det är också av vikt att betona det särskilt skyddsvärda i viss verksamhet. Det kan vidare förekomma situationer där brottslig- heten ingår i en verksamhet som utövats i organiserad form eller syste- matiskt. Sådana gärningar kan också, med beaktande av den samhälls- skada som till exempel infiltration i offentlig verksamhet kan utgöra, i vissa fall vara systemhotande. Som konstaterats har det föreslagna brottet missbruk av offentlig ställning samma skyddsintresse som flera andra straffbestämmelser som avser att motverka korruption. Kvalifikationsgrunderna bör därför överensstämma med de för grovt mutbrott. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det därför särskilt beaktas
374
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
•om gärningen innefattat missbruk av särskilt ansvarsfull ställ- ning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhälls- viktig verksamhet,
•om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
•om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organi- serad form eller annars systematiskt, eller
•om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Enligt den första punkten ska beaktas gärningsmannens ställning och den verksamhet som han eller hon verkar inom. Liksom vid bedöm- ningen av om ett mutbrott är grovt bör uppdragets eller anställning- ens natur vara av betydelse för bedömningen av hur allvarligt brottet är. Inom ramen för den här kvalifikationsgrunden finns utrymme både att beakta den ställning som gärningsmannen har inom verksamheten och vilket krav på integritetsskydd verksamheten eller uppdraget har. Alla offentliga uppdrag är i viss utsträckning samhällsviktiga. Det krävs att det har varit fråga om särskilt ansvarsfull ställning eller särskilt samhällsviktig verksamhet. Exempel ges i författningskommentaren.
I andra punkten anges att det ska beaktas om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört bety- dande vinning eller avsevärd skada. Bedömningen av om gärningen kunnat medföra avsevärd skada bör ta sin utgångspunkt i den skada eller risk för skada som gärningen har inneburit för allmänheten.
Någon vinning eller skada behöver inte ha uppstått. Handlingen kan vara att betrakta som allvarlig även om någon effekt inte hinner in- träda, till exempel på grund av någon annans ingripande.
Den tredje omständigheten som anges är att gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars syste- matiskt. I systematiken ligger att det är fråga om ett upprepat bete- ende. Ett av de allvarligaste hoten mot samhället på senare år är den korruptionsbrottslighet som begås inom ramen för organiserad brottslighet och som möjliggör annan brottslighet. Det bör därför vara en omständighet att beakta. Brottslighet som har utövats i orga- niserad form tar sikte på brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obe- tydlig tidsperiod för att begå brott (jfr 29 kap. 2 § 6 brottsbalken). Därmed omfattas också brott som har begåtts inom ramen för en
375
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
kriminell organisation i den mening som avses i rådets rambeslut 2008/841/JHA. För att brottsligheten ska anses ha utövats systema- tiskt ska det vara fråga om brott som upprepats på ett likartat sätt, men därutöver krävs något ytterligare moment. Det kan exempelvis handla om att brotten följt en brottsplan, föregåtts av noggranna förberedelser eller utförts på ett förslaget sätt.
Kvalifikationsgrunden särskilt farlig art ger slutligen utrymme att beakta försvårande omständigheter som är hänförliga till det sam- manhang i vilket gärningen företagits, till exempel om gärningen ingått som ett led i en brottslig verksamhet, föregåtts av noggrann planering eller på grund av förslagenhet eller av andra skäl varit sär- skilt svår att upptäcka. Framför allt bör den fånga upp omständig- heter som gör brottet samhällsfarligt utan att falla in under någon av de övriga grunderna. Så kan till exempel vara fallet om gärnings- mannen visat särskild förslagenhet eller om gärningen ytterst syftat till att möjliggöra eller dölja annan allvarlig brottslighet.
Straffskalan för tjänstefel
Förslag: Minimistraffet för grovt tjänstefel ska höjas till fängelse i två år. Den befintliga kvalifikationsgrunden för grovt brott, som tar sikte på om gärningen har medfört allvarligt förfång eller otill- börlig förmån, ska ersättas med att det vid bedömningen särskilt ska beaktas om gärningen har eller kunde ha medfört avsevärd skada eller en betydande otillbörlig förmån för någon.
Maximistraffet för tjänstefel av normalgraden ska höjas till fängelse tre år.
Kvalifikationsgrunderna och straffskalan för grovt brott
För grovt tjänstefel, som regleras i 20 kap. 1 § andra stycket, är den nuvarande straffskalan fängelse i lägst sex månader och högst sex år. Det är endast uppsåtliga brott som kan rubriceras som grova. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om gärnings- mannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande.
376
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Med den första kvalifikationsgrunden – att gärningsmannen all- varligt missbrukat sin ställning – avses att någon missbrukar de befo- genheter som tjänsteställningen ger. Som framhållits i tidigare för- arbeten är det endast allvarliga fall av missbruk av tjänsteställningen som avses och att det är därvid av betydelse vilka effekter handlandet haft, såsom att någon till följd av ett uppsåtligt oriktigt beslut blir berövad friheten eller lider ekonomisk skada.167 Det bör dock inte vara nödvändigt att någon allvarlig effekt inträtt om handlandet i sig är tillräckligt allvarligt.
Den andra kvalifikationsgrunden – att gärningen för någon en- skild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbörlig förmån som är betydande – anknyter till rekvisiten för det tidigare uppsåtliga brottet myndighetsmissbruk, dock med den skillnaden att det ska vara fråga om ”allvarligt” förfång eller ”betydande” skada.168 Förfång kan bestå såväl i ekonomisk skada som i annan olägenhet och är således ett vidsträckt begrepp.
Båda kvalifikationsgrunderna tar sikte på omständigheter som, enligt vår bedömning, även fortsättningsvis ska kunna var straffvärde- höjande i sådan utsträckning att ett tjänstefel bör bedömas som grovt. De bör därför i huvudsak inte ändras. Det finns dock skäl att för- tydliga den andra kvalifikationsgrunden. Ett ålderdomligt språk gör paragrafen svårtillgänglig. Det finns dessutom en fördel i att kvalifi- kationsgrunderna utformas i nära överensstämmelse med liknande kvalifikationsgrunder i närliggande bestämmelser.
Vid föreslår att vid bedömningen av om brottet är grovt särskilt ska beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställ- ning eller om gärningen har eller kunde ha medfört avsevärd skada eller en betydande otillbörlig förmån för någon. Med skada avses så- väl ekonomisk skada som annan skada. Begreppet överensstämmer därför i huvudsak med det tidigare begreppet förfång även om för- fång kan anses något bredare. Vi gör bedömningen att de fall som bör vara straffvärdeshöjande i detta avseende dock fångas in av rek- visiten ”avsevärd skada” eller ”betydande otillbörlig förmån”. Genom den nya formuleringen omfattas också situationer då risk för sådan skada eller förmån förelegat men utan att effekten hunnit inträda eller inte kan visas. Skada kan ha drabbat någon enskild eller det all- männa, detta bör dock innefattas i begreppet skada och behöver inte
167Se prop. 1988/89:113 s. 25 f.
168Jfr prop. 1988/89:113 s. 25 f.
377
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
anges uttryckligen. Bedömningen av om brottet är grovt ska ytterst grunda sig på en sammanvägning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Det finns skäl att skärpa straffet för grova tjänstefel. Det handlar om fall där en tjänsteman, vid myndighetsutövning, uppsåtligen åsido- satt vad som gäller för uppgiften, och därigenom allvarligt missbrukat sin ställning eller medfört avsevärd skada eller en betydande otillbör- lig förmån för någon. De brott som rubriceras som grova kan där- för orsaka stor skada för såväl det allmänna som för enskilda samt allvarligt påverka medborgarnas förtroende för det offentliga. Straff- skalan för grovt brott bör därför skärpas för att bättre spegla allva- ret och den samhällsfara som grova tjänstefel innebär. Det bör göras genom att minimistraffet höjs till två år. Detta innebär en väsentlig höjning och medför att straffskalan blir densamma som föreslås för andra allvarliga brott med liknande skyddsintresse, bland annat mut- brott och missbruk av offentlig ställning. Det nuvarande maxstraffet om sex års fängelse bör inte ändras. Det ger ett tillräckligt utrymme att mäta ut straff för de allvarligaste fallen av tjänstefel.
Straffskalan för brott av normalgraden
Straffskalan för tjänstefel av normalgraden är böter eller fängelse i högst två år. Det straffbara området för tjänstefel omfattar en mängd olika gärningar med betydande skillnader i straffvärden. För att möj- liggöra en nyanserad straffmätning anser vi att det även fortsättnings- vis bör vara möjligt att döma till böter för tjänstefel av normalgraden. Böter bör dock i huvudsak förbehållas oaktsamma brott. Minimi- straffet för tjänstefel bör därför inte ändras.
Förslaget att skärpa minimistraffet för grovt tjänstefel gör att det tillgängliga utrymmet för straffmätning i praktiken ökar även för normalgraden av brottet. För att åstadkomma nödvändig över- lappning av straffskalor och för att straffskalan ska överensstämma med andra brott med liknande skyddsintressen bör maximistraffet för brott av normalgraden höjas till fängelse i högst tre år. Det är också naturligt att tjänstefel inte har en lägre straffskala än brottet missbruk av offentlig ställning som är subsidiär till tjänstefelsbestäm- melsen. Sammanfattningsvis är vårt förslag att straffskalan för tjänste- fel av normalgraden bestäms till böter eller fängelse i högst tre år.
378
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Ansvarsfrihet för gärningar som är att anse som ringa
Förslag: Det ska fortsatt finnas ett undantag från straffansvar för ringa brott. För att öka förutsägbarheten och bidra till en mer en- hetlig rättstillämpning ska det förtydligas i lagtexten vilka omstän- digheter som ska beaktas vid bedömningen av om en gärning är att anse som ringa.
Nuvarande ordning
Gärningar som vid en helhetsbedömning är att anse som ringa är undantagna från straffansvar (20 kap. 1 § första stycket andra men- ingen brottsbalken). Bedömningen ska enligt lagtexten ske främst mot bakgrund av gärningens betydelse för myndighetsutövningen och gärningsmannens ansvar i förhållande till denna. Syftet är att undanta gärningar som inte är så klandervärda att de bör föranleda straffrättsligt ansvar.169 Undantaget infördes i samband med att kravet på att gärningen skulle ha lett till förfång togs bort. Det ansågs att det då krävdes ett undantag för ringa fall för att inte mer bagatell- artade förfaranden skulle falla inom det straffbara området.170
I förarbeten och rättspraxis har det utvecklats hur bedömningen av om en gärning är att anse som ringa ska göras. Vid bedömningen ska beaktas såväl allmänna som enskilda intressen. Det är av betydelse om någon skada eller annan olägenhet kan påvisas i det enskilda fallet eller om det förelegat en påtaglig risk för skada. En annan viktig om- ständighet är verksamhetens art, eftersom det inom områden där kra- ven på en korrekt handläggning är särskilt stora kan finnas anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall.171 Det är även av betydelse vilken ställning gärningsmannen har intagit i förhållande till myndighetsutövningen. Ju mer självständiga befogenheter den felande har, desto större anledning finns det att se allvarligt på gär- ningen. Gäller det däremot en person som vid myndighetsutövningen intagit en underordnad ställning eller som har biträtt endast med en begränsad uppgift bör ett fel ofta kunna bedömas som ringa. Även den grad av oaktsamhet som gärningsmannen har visat kan påverka
169Jfr 14 § LOA (disciplinpåföljd får inte åläggas för fel som är ringa).
170Se prop. 1988/89:113 s. 16 f.
171Jfr bl.a. NJA 1994 s. 304, NJA 1996 s. 806, NJA 2001 s. 35, NJA 2002 s. 188, NJA 2002 s. 336, NJA 2011 N 24, NJA 2016 s. 453 och NJA 2017 s. 842.
379
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
bedömningen. Det kan förekomma situationer där ett felaktigt hand- lande vittnar som en sådan likgiltighet inför de krav som rimligen kan ställas att ett straffrättsligt ansvar är motiverat.172
Ansvarsfrihet vid ringa gärningar bör behållas
Undantaget från straffansvar för gärningar som är ringa ger både åkla- gare en ventil för att inte åtala för brott som framstår som bagatell- artade och domstolarna en möjlighet att ogilla åtalet om handlandet framstår som försvarligt och ursäktligt. I betänkandet En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner (SOU 2022:2) analyserades om det även fortsättningsvis bör finnas en möjlighet att bedöma en gärning som ringa. Det konstaterades att åklagare uttryckt att möjligheten att bedöma ett tjänstefel som ringa utgör en grundbult i straffbestämmelsen och att de annars skulle be- höva väcka åtal gentemot sådant agerande som inte bedöms som straff- värt. För att åklagare och domare skulle ha möjlighet att göra nyan- serade bedömningar ansåg utredningen att det även fortsättningsvis skulle finnas möjlighet att kunna bedöma en gärning som ringa.173
Det har i vår utredning inte framkommit någon annan uppfatt- ning. Vi anser att undantaget från straffansvar för ringa brott har goda skäl för sig. Fel som begås i tjänsten kan vara av mycket vari- erande slag. I de fall då felet beror på en felbedömning eller annan oaktsamhet och någon skada inte uppstått eller är mycket liten bör det finnas ett utrymme att undanta gärningen från straffansvar.
Bestämmelsen bör förtydligas
Det är av stor betydelse både för den enskilde tjänstemannen och för allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen att det, i den utsträckning som är möjlig, tydliggörs vad som ska bedömas som ett straffbart tjänstefel. Ett sätt att öka förutsägbarheten och bidra till en mer enhetlig rättstillämpning är att i lagtexten förtyd- liga vilka omständigheter som kan beaktas vid bedömningen av om en gärning är att anse som ringa.
172Se prop. 1988/89:113 s. 17, 24 och 35.
173SOU 2022:2 s. 369 ff.
380
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
Som utgångspunkt bör en gärning endast i undantagsfall kunna bedömas som ringa om den begåtts uppsåtligen. Det framstår som att bestämmelsen redan tillämpas på detta sätt. Av den samman- ställning som vi har gjort över hovrättsdomar som har meddelats avseende brottet tjänstefel mellan mars 2020 fram till slutet av 2024 kan konstateras att i inget av de fall där den tilltalade frikänts på grund av att gärningen har bedömts som ringa har det varit fråga om upp- såtliga gärningar.
I lagtexten anges att bedömningen av om en gärning ska vara undantagen från straffansvar ska ske med hänsyn till gärningsman- nens befogenheter eller uppgiftens samband med myndighetsutöv- ningen i övrigt eller till andra omständigheter. I förarbetena förtyd- ligas att även i vad mån någon drabbats av skada eller risk för skada samt graden av oaktsamhet har betydelse. För att öka tydligheten och förutsägbarheten i lagstiftningen bör detta framgå av lagtexten.
En fråga som har behandlats i rättspraxis och i den rättsveten- skapliga litteraturen är hur en pressad arbetssituation och tidspress ska påverka bedömningen av om en gärning ska anses som ringa.174 I rättsfallet NJA 1993 s. 215 var det fråga om dröjsmål med att lämna ut allmän handling. Högsta domstolen, som ansåg att dröjsmålet inne- burit tjänstefel, beaktade den ansträngda arbetssituationen vid myn- digheten och den ringa skada som uppkommit. Domstolen bedömde därför gärningen som ringa och ogillade åtalet. En liknande bedöm- ning gjordes i rättsfallet
mot bakgrund av rättsfallet NJA 2017 s. 842, att utvecklingen i rätts- praxis gått mot att allt fler gärningar som avser fel begångna av åkla- gare och domare bedöms som ringa när det har varit fråga om omed- veten oaktsamhet.176 I promemorian ges exempel på när en gärning av en åklagare eller en domare bör kunna anses som ringa, bland annat åsidosättanden som avser beslag samt åsidosättanden som avser restrik-
174Jfr Thomas Bull, Tjänstefelet och den goda förvaltningen, s. 98 ff.
175Jfr också rättsfallen NJA 1997 s. 186, NJA 2002 s. 336 och NJA 2004 s. 164.
176Se Åklagarmyndigheten, Gränsen för straffbart tjänstefel av åklagare och domare – en analys av bl.a. NJA 2017 s. 842, RättsPM 2018:4, september 2018. Se även rättsfallet NJA 2002 s. 336.
381
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
SOU 2025:87 |
tioner, kortare frihetsberövanden och hemliga tvångsmedel om felet har begåtts av omedveten oaktsamhet.
I förvaltningspolitiska kommissionens rapport (SOU 1996:173) ansågs det vara problematiskt i förhållande till den enskilde med- borgaren som drabbas av ett felaktigt myndighetsbeslut att låta en stor arbetsbörda inverka förmildrande på ett fel som begåtts i för- valtningen. Risken ansågs vara att det skapas en klyfta mellan med- borgarnas krav på korrekta myndighetsbeslut å ena sidan och de offentliga funktionärernas krav på att få sitt eventuella slarv bedömt i ljuset av de tilldelade resurserna å den andra. Därtill lyftes med- borgarnas tilltro till den offentliga förvaltningen generellt.177
För den enskilde som drabbas av ett fel i samband med myndig- hetsutövning är det av mindre betydelse huruvida det kan förklaras av att tjänstemannen hade ont om tid eller en pressad arbetssituation. För att värna allmänhetens tilltro till den offentliga förvaltningen bör därför inte alla fel kunna ursäktas av en pressad arbetssituation. Samtidigt är det en grundläggande straffrättslig princip att bara den som har visat skuld ska träffas av straffansvar. Om den enskilde tjänstemannen pressas att öka arbetstempot på grund av minskade resurser och därmed ökar risken för fel finns det skäl att betrakta felet som mindre klandervärt. Liksom i andra fall får därför en bedöm- ning göras, såväl i frågan om åsidosättandet har skett av oaktsamhet som i frågan om gärningen kan bedömas som ringa, av omständig- heterna i det enskilda fallet. I den bedömningen får beaktas gärnings- mannens situation, den skada eller risk för skada som handlandet orsakat och vilka krav på noggrannhet och omsorg som uppgiften krävt. En pressad arbetssituation kan alltså normalt inte ensamt vara en grund för att undgå straffansvar men kan utgöra en faktor i den helhetsbedömning som ska göras.
Det ska dock betonas, såsom också följer av Högsta domstolens rättspraxis, att utrymmet för att bedöma åsidosättande av grundlags- skyddade fri- och rättigheter eller andra regler av grundläggande betydelse för den enskilde som ringa är mycket litet. Det kan inte komma i fråga att regelmässigt behandla åsidosättanden som avser till exempel beslag, restriktioner, hemliga tvångsmedel eller frihets- berövanden som ringa. Tvärtom bör utgångspunkten vara att den typen av åsidosättanden är att betrakta som brott av normalgraden. Vid den helhetsbedömning som alltid ska göras av omständigheterna
177SOU 1996:173, s. 143 ff.
382
SOU 2025:87 |
Den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel |
i det enskilda fallet kan dock, i undantagsfall, slutsatsen bli en annan. För att öka tydligheten och förutsägbarheten vid tillämpning av be- stämmelsen är det också av vikt att det inleds förundersökning och även väcks åtal i de fall då bedömningen inte är helt klar. På det sättet kan det utvecklas en enhetlig rättspraxis.
Sammanfattningsvis anser vi att det i bestämmelsen om undan- tag från straffansvar för ringa brott uttryckligen bör anges att det ska tas hänsyn till verksamhetens art, gärningsmannen ställning, om åtgärden inneburit skada eller risk för skada, graden av oaktsamhet samt övriga omständigheter.
383
7Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
7.1Ikraftträdande
Förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2027.
De föreslagna lagändringarna bör genomföras så snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som kan beräknas för remissförfarande, be- redning i Regeringskansliet och riksdagsbehandling bör de nya be- stämmelserna kunna träda i kraft den 1 januari 2027.
7.2Övergångsbestämmelser
Bedömning: De föreslagna lagändringarna kräver i huvudsak inte några särskilda övergångsbestämmelser.
Enligt 2 kap. 10 § regeringsformen och 5 § lagen (1964:163) om infö- rande av brottsbalken (promulgationslagen) får straffbestämmelser inte ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. En bestämmelse med samma innebörd finns också i artikel 7 i Europakonventionen. Enligt första stycket i 5 § promulgationslagen ska det inte dömas för en gärning som inte var belagd med straff när den begicks. En- ligt bestämmelsens andra stycke ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när en dom med- delas ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från eller lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämp- lig vid ändringar i strafflagstiftning och innebär i allt väsentligt att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som är minst ingri-
385
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser |
SOU 2025:87 |
pande. Några särskilda övergångsbestämmelser beträffande straff- bestämmelserna behövs därför inte. Inte heller behövs några särskilda övergångsbestämmelser för de följdändringarna som vi föreslår, annat än i förordningen (1982:117) om underrättelse till Inspektionen för vård och omsorg och Socialstyrelsen om domar i vissa brottmål, som behöver vara tillämplig i sin äldre lydelse för domar där någon dömts för brott enligt de upphävda bestämmelserna.
När det därefter gäller den föreslagna förändringen av regleringen om domsrätt är utgångspunkten att sådana nya processrättsliga regler ska tillämpas genast efter ikraftträdandet. Det innebär att reglerna ska tillämpas på varje processuell företeelse som inträffar efter det att regleringen trätt i kraft. Det medför att de brottsbekämpande myndigheterna och domstolarna ska tillämpa de nya bestämmelserna även i ärenden som inletts innan de föreslagna bestämmelserna trätt i kraft. Någon annan ordning bör inte gälla för de föreslagna ändring- arna i domsrättsreglerna. Därmed finns det enligt vår bedömning inte behov av några övergångsbestämmelser i den delen heller.
386
8 Konsekvenser
8.1Inledning
En utredning ska enligt
–i den för utredningen gällande lydelsen – redovisa vilka konsekven- ser som förslagen i ett betänkande kan få i olika avseenden. Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a §, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i 6 och 7 §§ för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.1
I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhälls- ekonomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska utredningen föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska, enligt 15 §, dessa också redovisas i betänkandet. Detsamma gäller eventuella konse- kvenser för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspoli- tiska målen.
1Den 6 maj 2024 trädde vissa ändringar i kommittéförordningen i kraft. Förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning upphävdes också och ersatts med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Enligt övergångsbestämmelser till förordningarna ska äldre bestämmelser tillämpas för utredningar som tillsattes före ikraftträdandet. Det är därför den äldre regleringen som redovisas och tillämpas i den här utredningen.
387
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
I 6 § förordningen om konsekvensutredningar vid regelgivning föreskrivs att en konsekvensutredning ska innehålla följande:
1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,
2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,
3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,
4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,
5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen,
6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och
7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speci- ella informationsinsatser.
Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbetsför- utsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvens- utredningen, enligt 7 §, i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:
1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,
2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,
3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,
4.vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkur- rensförhållandena för företagen,
5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka före- tagen, och
388
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.
8.2Problemen och eftersträvade förändringar
Korruption, i alla dess former, är ett allvarligt samhällsproblem. Det underminerar förtroendet för det allmänna, skadar demokratin, sned- vrider konkurrensen och utgör hinder för ekonomisk och hållbar utveckling. Flera rapporter lyfter också fram korruption och otillåten påverkan som verktyg för den organiserade brottsligheten för att ta kontroll och tillskansa sig fördelar. Korruption hotar vidare ekono- misk och hållbar utveckling, fördjupar social ojämlikhet samt sned- vrider den internationella konkurrensen.
Att förebygga och bekämpa korruption kräver en bred uppsätt- ning av åtgärder på olika områden. Det övergripande syftet med ut- redningens uppdrag har varit att överväga och föreslå åtgärder som ska säkerställa att den straffrättsliga lagstiftningen mot korruption och tjänstefel är effektiv, ändamålsenlig och anpassad till Sveriges internationella åtaganden. I betänkandet har lämnats förslag både för att förtydliga, modernisera och effektivisera mutbrottslagstift- ningen och för att utvidga och stärka ansvaret för missbruk av det offentliga uppdraget för att göra det mer ändamålsenligt och anpas- sat till dagens problembild. En översiktlig beskrivning av förslagen finns i sammanfattningen och utförligare redogörelser finns i kapi- tel 5 och 6.
I betänkandet har identifierade problem beskrivits kontinuerligt. Om inga av utredningens förslag genomförs kommer den problem- bild som beskrivs i utredningens direktiv och som redogörs för ytter- ligare i betänkandet kvarstå oförändrad. Vi har lämnat förslag på åtgär- der, presenterat alternativa lösningar och redovisat vilket alternativ som bedömts som lämpligast och skälen för det. I relevanta delar innehåller våra överväganden även en bedömning av förslagens för- enlighet med Sveriges internationella åtaganden. Det som sagts tidi- gare upprepas inte i detta kapitel. Våra bedömningar och förslag beträffande tidpunkt för ikraftträdande och övergångsbestämmelser har redovisats i kapitel 7.
389
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
8.3Ekonomiska konsekvenser för det allmänna
Bedömning: Om våra förslag genomförs kommer de att med- föra ökade kostnader för Kriminalvården, Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna.
En uppskattning är att kostnadsökningen för Kriminalvården kommer uppgå till sammanlagt 23 miljoner kronor per år. De föreslagna förändringarna kan inte genomföras utan att ett eko- nomiskt tillskott tillförs Kriminalvården. Finansieringen av för- slagen bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas behöva tillföras myndigheten på sikt.
Förslaget om att kriminalisera missbruk av offentlig ställning kan förväntas leda till ökade kostnader för Polismyndigheten med
8.3.1Inledande anmärkningar
Det har nyligen lämnats ett flertal betänkanden som föreslår stora förändringar i det straffrättsliga regelverket.2 Bland annat föreslår Straffreformutredningen i betänkandet En straffreform (SOU 2025:66) ett i stora delar förändrat påföljdssystem som kommer träffa alla som döms för brott om förslagen genomförs. Det finns med anledning av det en stor osäkerhet inbyggd i alla bedömningar av konsekven- serna av förslag gällande straffrättslig lagstiftning för tillfället. Redo- görelsen av konsekvenserna av våra förslag utgår från nuvarande system.
2Se bland annat Ett ändamålsenligt samhällsskydd (SOU 2024:48) och En straffreform (2025:66).
390
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
Med anledning av de reformer som avses att genomföras har hela rättsväsendet behov att betydande ytterligare resurser. Budgeten för rättsväsendet beräknas växa från 69 till 100 miljarder åren 2023– 2027. Kriminalvården befinner sig också i en historiskt stor utbygg- nad till följd av den förändrade kriminalpolitiken. Kriminalvården planerar för att ha 29 000 platser i anstalt och häkte 2034, vilket inne- bär nästintill en tredubbling av antalet platser jämfört med i dag. Även frivården och transportverksamheten byggs ut kraftigt.3
Om inget annat anges bygger uppgifterna om kostnader nedan på uppgifter som utredningen fått från Polismyndigheten, Åklagar- myndigheten, Domstolsverket och Kriminalvården. Enligt Kriminal- vården är den genomsnittliga kostnaden för en anstaltsplats, utifrån 2025 års kostnadsläge, omkring 4 000 kronor per dygn. För verkställ- ighet med intensivövervakning beräknas en kostnad om 1 259 kro- nor per dygn. Denna inkluderar även kostnader för utrustning, kon- troller och beredskap. Kostnaden för skyddstillsyn är i genomsnitt 209 kronor per dygn, och förenas den med samhällstjänst beräknas kostnaden till 577 kronor per dygn. En ren villkorlig dom innebär inte någon kostnad för Kriminalvården. Om den förenas med sam- hällstjänst beräknas den i genomsnitt till 252 kronor per dygn.
8.3.2Förslaget om en ny korruptionslag och om ändringar i vissa av straffbestämmelserna
Vi har inledningsvis föreslagit vissa förändringar i struktur och rub- ricering av korruptionsbrotten. Det har förslagits
•att det införs en ny lag om straff för vissa korruptionsbrott som samlar de centrala straffrättsliga bestämmelserna om korruption,
•att bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta läggs samman i en gemensam bestämmelse som benämns mutbrott,
•och att en egen straffbestämmelse införs för mutbrott vid tävling.
Dessa förändringar har framför allt ett pedagogiskt syfte och bedöms inte leda till andra konsekvenser än att det kan bidra till det brotts- förebyggande arbetet och möjligen viss ökad anmälningsbenägenhet.
3Kriminalvårdens kapacitetsrapport
391
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
Övriga förändringar som föreslås i straffansvaret för mutbrott utgör framför allt förtydliganden och förenklingar. Det förtydligas att de
Vi har även föreslagit förändringar i straffansvaret för handel med inflytande. Straffbestämmelsens tillämpningsområde utvidgas genom att begränsningen till myndighetsutövning och offentlig upphand- ling tas bort. Bestämmelsen förtydligas också på vissa sätt. Någon lagföring av brottet handel med inflytande har inte skett sedan brottet infördes 2012. De förändringar som vi föreslår syftar till att göra be- stämmelsen lättare att tillämpa. Det kan dock inte förväntas att det blir fler än ett fåtal fall som utreds och åtalas per år och i de flesta fall kan antas att brottet kommer att utredas som en alternativ miss- tanke i förhållande till mutbrott. Sammanfattningsvis är vår uppskatt- ning att förändringarna i straffansvaret för handel med inflytande inte kommer leda annat än till marginella kostnadsökningar för Polismyn- digheten, Åklagarmyndigheten, domstolarna och Kriminalvården.
8.3.3Förslaget om straffskärpningar
Vi har föreslagit att minimistraffet för mutbrott, mutbrott vid täv- ling och handel med inflytande av normalgraden ska höjas från böter till fängelse och att maximistraffet för brotten ska höjas till fängelse i tre år. Bestämmelsen om åtalsprövning föreslås tas bort samt ett ringa mutbrott och ett ringa mutbrott vid tävling införas med en straff- skala som sträcker sig från böter till fängelse i sex månader. Utrym-
392
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
met för att bedöma ett mutbrott som begås i offentlig verksamhet som ringa ska vara mycket litet. Vi har även föreslagit att minimi- straffet för grovt mutbrott, grovt mutbrott vid tävling och grov handel med inflytande höjs från fängelse i sex månader till fängelse i två år. Kvalifikationsgrunderna föreslås också förtydligas för att ge bättre vägledning.
Avsikten med straffskärpningarna är att generellt höja straff- nivån för dessa brott och särskilt för de allvarligaste fallen. Vi har även förespråkat att mutbrott bör betraktas som ett s.k. artbrott i påföljdshänseende i de fall där centrala allmänna intressen och in- tegriteten i samhällsviktiga tjänster hotas. I sådana fall skulle det alltså bli fråga om att påföljden bestäms antingen till fängelse eller en ingripande icke frihetsberövande påföljd även vid förhållandevis låga straffvärden.
Våra förslag om skärpta straff påverkar främst Kriminalvården genom att de strafftider som döms ut för de aktuella brotten kan förväntas öka. För att beräkna hur mycket strafftiderna kan komma att öka har vi sammanställt vilka påföljder som döms ut med nuva- rande straffskalor under 2022 och 2023 och då utgått från den kri- minalstatistik som tillhandahålls av Brå.4
Tabell 8.1 |
Påföljder för mutbrott under 2022 och 2023 |
|
|
|||
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Lagförings- |
Fängelse |
Villkorlig |
Skydds- |
Böter |
|
|
beslut |
|
dom |
tillsyn |
|
Tagande av muta |
|
|
|
|
|
|
2022 |
17 |
0 |
5 |
0 |
12 |
|
2023 |
|
10 |
0 |
9 |
0 |
1 |
Givande av muta |
|
|
|
|
||
2022 |
|
29 |
0 |
0 |
0 |
27 |
2023 |
40 |
1 |
2 |
0 |
22 |
|
|
|
|
|
|
||
Grovt tagande eller |
|
|
|
|
|
|
givande av muta |
|
|
|
|
|
|
2022 |
4 |
2 |
2 |
0 |
0 |
|
|
|
|
|
|
|
|
2023 |
|
3 |
3 |
0 |
0 |
0 |
Källa: Brå.
4Lagföringsstatistiken utgår från huvudbrott och huvudpåföljd. Statistiken avser utdömda påföljder i tingsrätten.
393
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
Sammanfattningsvis är böter den vanligaste påföljden för brott av normalgraden. Fängelse döms i princip bara ut för grovt brott.
Våra förslag om höjt minimistraff för brott av normalgraden, för- tydligandet av att brott i offentlig verksamhet som regel inte ska kunna bedömas som ringa och uttalandena kring artvärde kan sam- mantaget förväntas leda till att utrymmet för att välja icke frihets- berövande påföljder minskar något och att något fler fängelsedomar därför kan komma att meddelas. Genom höjningen av maximistraffet för brott av normalgraden och framför allt genom höjningen av mini- mistraffet för grovt brott ökar den praktiskt tillämpliga straffskalan för brott av normalgraden, vilket också kan förväntas leda till att något högre straff döms ut. En uppskattning är att i cirka tio fall per år där påföljden tidigare bestämts till böter kommer det dömas till ett kort fängelsestraff alternativt villkorlig dom eller skyddstillsyn förenad med samhällstjänst om vårt förslag genomförs. De fängelsestraff som kommer dömas ut torde i huvudsak inte bli längre än att de kan avtjänas med fotboja enligt lagen (1994:451) om intensivövervakning genom elektronisk kontroll i normalfallet. Det kan dock föreligga faktorer, såsom koppling till annan brottslighet eller verkställighet, som gör intensivövervakning olämplig. Hur mycket förslagen kom- mer att påverka antalet frivårdspåföljder är svårt att förutse utifrån tillgänglig statistik. En grov uppskattning är att det kommer dömas ut sammantaget ytterligare tio månaders fängelse per år, varav åtta kan avtjänas genom intensivövervakning, och att det kommer dömas till villkorlig dom förenad med samhällstjänst i ytterligare fem fall.
Därutöver kan fängelsestraffen för de grova brotten förväntas öka med ungefär ett och ett halvt år per fängelsedom. Vi har då utgått från samma höjning av strafflängden som vi föreslår för minimistraffet.5 Beräknat på fyra fall per år skulle det öka antalet fängelseår som döms ut per år med sex år. Som utgångspunkt ska två tredjedelar av den beräknade förhöjda strafftiden avtjänas, vilket skulle leda till att fyra tillkommande år ska avtjänas.
Sammantaget kan förslagen förväntas leda till 50 tillkommande fängelsemånader och åtta tillkommande månader med intensivöver- vakning per år. Utifrån de ovan angivna kostnaderna kan det förvän- tas leda till en kostnadsökning för Kriminalvården för anstaltsplatser
5Det är samma modell som Gängbrottsutredningen använde i betänkandet Skärpta straff för brott i kriminella nätverk (SOU 2021:68) och Straffreformutredningen i betänkandet En Straffreform (2025:66). Som framhålls där är denna utgångspunkt en förenkling som inte fullt ut speglar hur straffnivåerna kommer att höjas i realiteten.
394
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
om cirka 6 080 000 kronor (1 520 dygn × 4 000 kronor) och för in- tensivövervakning om cirka 302 000 kronor (240 dygn × 1 259 kro- nor). Kriminalvården har även tillkommande kostnader för frivårds- påföljder och för tiden efter villkorlig frigivning. Dessa bedöms dock bli marginella.
Straffskärpningarna innebär i sig inte någon utvidgning av Polis- myndighetens, Åklagarmyndighetens eller domstolarnas arbetsupp- gifter. Genom att minimistraffet för grovt brott höjs till två år kan dock antalet häktningar och fristmål förväntas öka eftersom det då föreligger en häktningspresumtion. Det kan förväntas öka myndig- heternas arbetsbelastning något. Ett ökat antal mål med häktade innebär ökade kostnader för domstolarna eftersom ett sådant mål beräknas kosta mer än ett brottmål som inte är av förturskaraktär. Antalet åtal för grovt tagande respektive givande av muta var emel- lertid år 2023 endast fyra. Det är i huvudsak samma mål som berörs nedan under avsnitt 8.3.4. Den ökade kostnaden för myndigheterna uppskattas därför lämpligast i ett sammanhang, se följande avsnitt.
8.3.4Förslagen om en ny straffbestämmelse om oaktsam finansiering av korruptionsbrott och om förändringar i domsrättsreglerna
Vi har lämnat förslag för att utvidga och effektivera straffansvaret för internationella korruptionsbrott. Genom den föreslagna bestäm- melsen om oaktsam finansiering av korruptionsbrott kriminaliseras vissa beteenden som tidigare varit straffria. Våra förslag syftar också till att göra det lättare att styrka brott i de fall då det är svårt att visa att ett mutbrott fullbordats i ett annat land. Även om vissa av fallen är sådana som redan i dag utreds innebär sannolikt det nya straffan- svaret, tillsammans med förslaget om ett förtydligande av att även de
Det är svårt att göra en bedömning av hur många tillkommande utredningar, åtal och lagföringar vårt förslag kommer att leda till. Det beror inte bara på den rättsliga utformningen av straffbestäm- melsen utan också på bland annat hur myndigheterna arbetar och prioriterar, vilka incitament som finns för företagen att själv anmäla samt faktorer i omvärlden.
395
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
Den tidigare bestämmelsen om vårdslös finansiering av mut- brott har aldrig tillämpats. Sedan 2012 har åtal väckts i sju fall för internationella mutbrott. En ökning av antalet åtal för internatio- nella korruptionsbrott sker således från en mycket låg nivå. En grov uppskattning är att förslagen kan förväntas leda till ytterligare en utredning per år och tre ytterligare lagföringar av mutbrott eller oaktsam finansiering av korruptionsbrott (inklusive grovt brott) per år. Den typ av korruptionsbrottslighet som det är fråga om är av sådan karaktär att även mindre ökningar av antalet utredningar och åtal är resurskrävande för Polismyndigheten, Åklagarmyndig- heten och domstolarna. En grov uppskattning är att de ytterligare utredningarna av internationella korruptionsbrott som lagförslagen kan förväntas leda till, tillsammans med den ökade kostnaden av att fler misstänkta gärningsmän är häktade, kommer innebära ökade kostnader för Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten motsva- rande en helårsarbetskraft per myndighet, dvs. ungefär en miljon kronor per myndighet. Den ökade kostnaden är inte högre än att den kan hanteras inom befintliga anslag. För domstolarna är genom- snittskostnaden för ett mutbrott (det ingår i kategorin ”ekonomisk brottslighet”) 36 200 kronor i tingsrätt och 45 900 kronor i hovrätt. Utgiften för en offentlig försvarare i mål om ekonomisk brottslighet är i snitt 40 300 kronor i tingsrätt och 25 100 kronor för hovrätt. Även med beaktande av att ett mål av den karaktär som det är fråga om kan innebära en något högre kostnad än ett genomsnittligt mål angående ekonomisk brottslighet och de ökade kostnader som kan tillkomma av att något fler mål ska hanteras som fristmål är kostna- den inte större än att den kan hanteras inom ramen för domstolarnas befintliga anslag.
Det totala antalet tillkommande fängelsemånader kan, med hänsyn till att de brott som lagförs med stor sannolikhet är att betrakta som allvarliga, uppskattas till 60 per år. Som utgångspunkt ska två tredje- delar av den beräknade förhöjda strafftiden avtjänas, vilket skulle leda till att 40 tillkommande månader ska avtjänas. Utifrån de ovan angivna kostnaderna kan det förväntas leda till en kostnadsökning för Kriminalvården om 4 800 000 kronor (1 200 dygn × 4 000 kronor).
En eftersträvad effekt av den nya straffbestämmelsen är att det ska finnas förutsättning för att föra talan om och döma ut företags- bot i fler fall. Även den ökade arbetsbelastning som detta kan med- föra för främst Åklagarmyndigheten och domstolarna får dock anses
396
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
rymmas inom befintliga anslag. Det ska i det sammanhanget också beaktas att en betald företagsbot tillfaller staten. En ökad använd- ning av företagsbotsinstitutet kan därför leda till att staten tillförs ytterligare medel. Företagsboten är lägst 5 000 kronor och högst 10 miljoner kronor och beror bland annat på gärningens straffvärde och storleken på företaget. Större företag kan under vissa förutsätt- ningar åläggas en förhöjd företagsbot. Den förhöjda boten kan som mest uppgå till 500 miljoner kronor. Mot bakgrund av svårigheten att förutse hur många fall det kan bli fråga om och storleken på före- tagsboten i de fallen är det mycket svårt att uppskatta vilken inkomst- ökning som kan förväntas.
8.3.5Förslagen vad gäller förändringar i bestämmelsen om tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken
Vi har föreslagit att undantaget från straffansvar för tjänstefel för gärningar som är att bedöma som ringa ska förtydligas och att straff- skalan för grovt brott ska skärpas. Det är enligt vår bedömning tro- ligt att förtydligandet av vad som ska anses utgöra ett ringa brott leder till att vissa gärningar, som i dag har bedömts som ringa med hänvisning till bland annat den praxis som har utvecklats på Åklagar- myndigheten, inte längre kommer att bedömas som ringa eller att det i vart fall kommer att väckas åtal i fler fall. Det kan i sin tur med- föra fler lagföringar och därmed fler utdömda straff. Det är svårt att uppskatta i vilken utsträckning så kommer att ske. Det beror på hur myndigheterna prioriterar och hur den nya lagtexten och författnings- kommentaren kommer att tolkas av poliser, åklagare och domstolar.
År 2023 väcktes åtal i 25 fall och meddelades fällande dom i tings- rätten i 15 fall för tjänstefel. En grov uppskattning är att förtydligan- det skulle kunna leda till sex nya åtal och lika många ytterligare fäl- lande domar i tingsrätten per år. Utifrån siffror över hur många mål om tjänstefel som behandlas i hovrätten varje år bedömer vi att över- klagandefrekvensen är relativt hög, runt 50 procent.6 Det skulle inne- bära tre ytterligare mål per år gällande tjänstefel i hovrätten. Försla- gen förväntas sammantaget inte innebära större kostnadsökningar för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten eller domstolarna än vad som ryms inom befintliga anslag.
6Se bilaga 3. År 2023 meddelades t.ex. 13 domar avseende tjänstefel i hovrätten.
397
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
Påföljden för tjänstefel av normalgraden bestäms i nästan samt- liga fall till böter och i några få fall till villkorlig dom. Med hänsyn till att de tillkommande målen gäller fall som tidigare har bedömts som ringa brott bedömer vi att påföljden i de fallen kommer att bestämmas till dagsböter eller möjligen villkorlig dom. Förslaget bedöms därför inte leda till kostnadsökningar för Kriminalvården.
De senaste åren har bara dömts till fängelse i något enstaka fall för grovt tjänstefel, då i förening med annan brottslighet. I några få fall har dömts till villkorlig dom för grovt tjänstefel.7 Skärpningen av minimistraffet för grovt tjänstefel till två år bör därför leda till ytter- ligare någon fängelsedom per år för grovt tjänstefel och att det döms ut högre straff i de enstaka fall som det döms för grovt tjänstefel. Sammanfattningsvis kommer straffskärpningen för grovt tjänstefel uppskattningsvis leda till ökade kostnader för Kriminalvården per år motsvarande cirka tre fängelseår med beaktande av reglerna om villkorlig frigivning. Det skulle leda till en ökad kostnad för Krimi- nalvården för anstaltsplatser om 4 380 000 kronor (1 095 dygn ×
4 000 kronor). Möjligen kommer det också bli något vanligare med en frivårdspåföljd då den praktiskt tillämpliga straffskalan för normal- gradsbrottet ökar. Några större kostnadsökningar för Polismyndig- heten, Åklagarmyndigheten och domstolarna bedöms straffskärp- ningen inte leda till (se stycke 8.3.3 angående en viss ökad kostnad för häktningar och fristmål).
8.3.6Förslaget om en ny straffbestämmelse om missbruk av offentlig ställning
Vi har föreslagit att det införs en ny straffbestämmelse som utvidgar straffansvaret för gärningar som innebär att någon vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag missbrukar sin ställning för att gynna sig själv eller annan eller för att missgynna annan, även när handlandet inte har samband med myndighetsutövning. Det kommer leda till anmälningar och lagföring av nya fall. Samtidigt måste det vid de beräkningar som ska göras beaktas att den föreslagna straff- bestämmelsen i inte obetydlig omfattning överlappar med andra straffbestämmelser. Det kan antas att det föreslagna brottet i många fall kommer att utredas som en alternativ misstanke i förhållande
7Vid en översiktlig genomgång har vi funnit en dom under 2023 där villkorlig dom dömts ut för grovt tjänstefel och två fall under 2024.
398
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
till andra straffbestämmelser och fungera som andrahandsyrkande. Även om det i vissa fall kommer innebära mindre kostnadsökningar för mer omfattande utredningar är kostnaderna för dessa fall i stor utsträckning sådana som redan i dag belastar Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna.
Det är svårt att göra en preciserad bedömning av hur många
tillkommande anmälningar och lagföringar vårt förslag kommer att leda till. Det beror inte bara på den rättsliga utformningen av straff- bestämmelsen utan också på bland annat anmälningsbenägenheten och hur myndigheterna prioriterar. En grov uppskattning, utifrån samråd med utredningens experter från Polismyndigheten och Åklagarmyndigheten, är att det kommer leda till cirka 200 nya fall som utreds varje år av polisen. Antalet anmälningar kommer antag- ligen vara betydligt fler än så (jfr att det år 2023 anmäldes 8 491 fall av tjänstefel) men liksom för anmälningarna för tjänstefelen kan en stor del antas vara missnöjesyttringar som saknar substans och där- för skrivs av direkt. Enligt åklagare får också rubriceringen tjänste- fel många gånger tjäna som ”slasktratt” för ageranden som är svåra att registrera under andra brottsbeteckningar. 8 Det kan också antas att en del av de fall som tidigare registrerats som tjänstefel nu kommer att registreras under den föreslagna straffbestämmelsen. Även om uppskattningen om 200 nya utredningar per år är förenad med be- tydande osäkerhet kan det under alla förhållande förväntas leda till ett ökat målinflöde i sådan omfattning att det innebär kostnadsök- ningar för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Sveriges domstolar.
Polismyndigheten har gjort en grov uppskattning och kommit fram till att utredningarna av det föreslagna brottet skulle leda till ett ökat behov av totalt
En motsvarande uppskattning av Åklagarmyndigheten är att en utvidgning av det kriminaliserade området, på det sätt som utred- ningen har föreslagit, kan förväntas medföra ett ökat resursbehov för myndigheten med cirka fem helårsarbetskrafter, vilket motsva- rar en kostnadsökning om cirka fem miljoner kronor per år.
Utifrån en jämförelse med statistiken för mutbrott skulle de 200 nya utredningarna kunna leda till cirka 50 fler mål per år i tingsrätt.
8Se SOU 2022:2 s. 346.
399
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
Räknat på en överklagandefrekvens på 30 procent skulle det leda till 15 fler mål i hovrätten per år. Enligt uppgifter från Domstols- verket är genomsnittskostnaden för ett mutbrott (det ingår i kate- gorin ”ekonomisk brottslighet”) 36 200 kronor i tingsrätt och
45 900 kronor i hovrätt. Utgiften för en offentlig försvarare i mål om ekonomisk brottslighet är i snitt 40 300 kronor i tingsrätt och 25 100 kronor för hovrätt. Sammantaget skulle det innebära en ökad kostnad för domstolarna om cirka 2 500 000 kronor per år (50 × 36 200 + 15 × 45 900). Därutöver tillkommer kostnaden för rättsliga biträden om cirka 2 400 000 kronor (50 × 40 300 + 15 × 25 100).
Det kan antas, utifrån en jämförelse med mutbrotten, att påfölj- den för det nya brottet kommer att bestämmas till fängelse i fyra fall per år (inklusive grovt brott), med en genomsnittlig längd om 24 månader. Med beaktande av reglerna om villkorlig frigivning leder det till sammanlagt cirka 1 940 tillkommande anstaltsdygn. Krimi- nalvården bedöms därför på grund av det nya brottet få en tillkom- mande kostnad om 7 760 000 kronor per år (1 940 × 4 000 kronor).
Den nya lagstiftningen kommer också att medföra att det i ett inledningsskede kommer att uppstå kostnader för utbildning och ändringar i handböcker, informationsmaterial och liknande, i den statliga, kommunala och regionala sektorn. Det bedöms kunna finan- sieras inom ramen för befintliga anslag.
8.3.7Finansiering av de ökade kostnaderna
Sammanfattningsvis kommer våra förslag leda till ökade kostnader för framför allt Kriminalvården men även för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och domstolarna. Hela den kostnadsökning
viredovisat kommer dock inte att uppstå med en gång, utan den kommer att inträda successivt.
Sammantaget gör vi bedömningen att de ekonomiska konsekven- serna för Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och de allmänna domstolarna samt kostnaderna för ombud kan förväntas bli förhål- landevis begränsade, trots förslagens omfattning. Det är framför allt det nya brottet missbruk av offentlig ställning som kan förväntas leda till ökade kostnader
400
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
domstolarna och 2,4 miljoner per år för rättsliga biträden). För dom- stolarna bör kostnaden kunna hanteras inom befintliga anslag. Polis- myndigheten och Åklagarmyndigheten bör tillföras ytterligare medel för att inte resurserna för att utreda andra korruptionsbrott ska på- verkas. Även de förslag som inte kan antas leda till större kostnader än vad som ryms inom befintliga anslag till rättsväsendet bör dock beaktas på en aggregerad nivå vid övervägande av den långsiktiga finansieringen av myndigheterna. Det finns annars en risk att refor- mer som var för sig framstår som begränsade till sin omfattning sam- mantaget leder till en ökning av arbetsbördan på ett sätt som negativt påverkar möjligheterna att klara respektive uppdrag.
För Kriminalvården resulterar våra förslag i en uppskattad sam- manlagd kostnadsökning om cirka 23 miljoner kronor per år. Mot bakgrund av den ansträngda situation som Kriminalvården befinner sig i är vår bedömning att kostnaderna inte kan hanteras inom befint- liga ekonomiska ramar. Finansieringen av förslagen bör ske inom ramen för de resurser som kan förväntas tillföras myndigheten på sikt.
8.4Ekonomiska konsekvenser för företagen
Bedömning: Förslagen kan leda till kostnadsökningar för vissa företag. Kostnadsökningarna kommer framför allt att drabba före- tag med stor internationell verksamhet och företag som inte redan i dag bedriver ett förebyggande antikorruptionsarbete.
Förslagen kan leda till bättre konkurrensvillkor.
Det förslag som bedöms kunna ha en mer betydande effekt på företag är införandet av brottet oaktsam finansiering av korruptionsbrott. Det är emellertid svårt att bedöma de ekonomiska konsekvenserna för företagen på annat än ett övergripande plan. Konsekvenserna beror i stor utsträckning på andra faktorer än utformningen av straff- bestämmelsen, såsom vilka satsningar och prioriteringar som görs hos både myndigheter och företag, omfattningen av det arbete som bedrivs redan i dag samt omvärldsfaktorer.
En eftersträvad effekt av det föreslagna brottet är att företagsbot ska dömas ut i fler fall av korruption i näringsverksamhet. Det drabbar de företag som inte lyckats förebygga korruption inom sin verksam- het. Förslagen syftar emellertid framför allt till att korruptionsbrotts-
401
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
ligheten ska minska genom att öka incitamenten för företag att be- driva ett förebyggande arbete. Kostnaden för det förebyggande arbetet drabbar alla företag som bedriver verksamhet i länder eller inom en bransch där riskerna för korruption är särskilt stora.
Redan enligt nuvarande regelverk finns det, som beskrivs i kapi- tel 3, krav på företag att identifiera risker och arbeta för att motverka korruption i företagets affärsförbindelser. Bland annat i Näringslivs- koden uppställs krav på förebyggande antikorruptionsarbete för före- tag. Inom vissa branscher har det överenskommits om gemensamma regler som går längre än rekommendationerna i Näringslivskoden.
Det finns även ett flertal internationella regelverk. Därutöver finns en skyldighet för företag av en viss storlek att hållbarhetsredovisa. Hållbarhetsredovisningen ska bland annat innehålla information som behövs för förståelsen av bolagets inverkan på frågor om mot- verkande av korruption och mutor.
För företag som redan arbetar med riskanalys, antikorruptions- program och annat förebyggande arbete mot korruption torde de föreslagna förändringarna inte innebära några större konsekvenser. Det borde vara fallet för de flesta företag med stor internationell verksamhet. Vissa ökade kostnader för översyn av rutiner och in- formation kan dock förväntas.
För företag som inte redan arbetar på ett strukturerat sätt med ett förebyggande arbete innebär den föreslagna straffbestämmelsen ytterligare skäl för att inleda ett sådant. De kommer då att få kost- nader för att till exempel ta fram antikorruptionsprogram, informa- tionsinsatser och för uppföljning. Vi bedömer dock att en sådan ökad kostnad är motiverad utifrån de intressen som ett sådant arbete ska bidra till att skydda. Det finns en risk att mindre företag uppfattar en sådan skyldighet som något mer betungande än stora företag. Före- tagets storlek och komplexiteten i verksamheten kan å andra sidan påverka vilka åtgärder som krävs av företagen och deras anställda. Vi bedömer inte att förslagen kommer att påverka små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i för- hållande till större företags.
Det bedrivs, som tidigare beskrivits, ett omfattande internatio- nellt arbete mot korruption. Bland annat OECD arbetar för att alla organisationens medlemsländer ska bedriva ett aktivt arbete mot kor- ruption i internationella affärsförbindelser. Det finns även interna- tionella regelverk och guidelines för företag. Många företag bedriver
402
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
verksamhet i andra länder och behöver därför även förhålla sig till andra länders lagstiftning på korruptionsområdet. Ett exempel på sådan lagstiftning är den brittiska, som redogjorts för i avsnitt 5.2.5. Enligt UK Bribery Act kan alla företag som har någon relation till Storbritannien dömas för underlåtenhet att förhindra mutbrott. Vi anser mot bakgrund av de internationella regler som redan finns på korruptionsbekämpningens område att risken för att den föreslagna straffbestämmelsen kan få effekter av betydelse för svenska företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt är begränsad. Till detta kommer att det i allt högre utsträckning inom ramen för avtalsrelationer inom näringslivet ställs krav på förebygg- ande korruptionsarbete.
Om förslagen leder till den eftersträvade effekten, dvs. ett ökat förebyggande arbete och mindre korruption i internationella affärs- förbindelser, får det positiva konsekvenser för seriösa aktörer genom en jämnare spelplan, dvs. förbättrade konkurrensvillkor när det inte längre blir lönsamt att bryta mot reglerna. Det skapar bättre föruts- ättningar för seriösa företag, liksom konkurrenskraft i näringslivet i stort. Det stärker också bilden av svenskt näringsliv som ett före- döme för hållbart företagande, och därmed svenska företag i stort.
8.5Konsekvenser för brottsligheten, det brottsförebyggande arbetet och förtroendet för den offentliga verksamheten
Bedömning: De förändringar som vi har föreslagit i den straff- rättsliga regleringen av korruption kan antas bidra till, i någon mån, att färre brott begås och till att stärka förtroendet för den offentliga verksamheten.
En grundtanke bakom att kriminalisera ett visst beteende är att det ska ha en allmänpreventiv verkan. Allmänpreventionen sägs verka genom avskräckning och genom moralbildning eller moralförstärk- ning. Generellt är det svårt att härleda effekter av detta slag till en specifik lagändring.9 Vi bedömer dock att den skärpta straffrättsliga
9Jfr t.ex. SOU 2010:71 s. 480 och SOU 2012:12 s. 445.
403
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
lagstiftning som vi föreslår kan komma att få en viss preventiv effekt som kan medföra att brottsligheten minskar.
Korruptionslagstiftningen har kritiserats för att vara svårtillämpad och för att inte leda till lagföring. Särskilt stark kritik har riktats mot bristen på lagföring av internationella mutbrott. Kritik har också framförts mot de relativt låga straffnivåerna, och att dessa inte mot- svarar korruptionsbrottens allvarlighetsgrad. En brottsförebyggande effekt kan därför uppnås genom utredningens förslag som innebär en tydligare och effektivare lagstiftning, vilket förväntas göra risken för upptäckt, lagföring och kännbart straff mer reell. Vi har även föreslagit att det införs en ny lag som samlar de centrala straffrätts- liga bestämmelserna om korruption och som inför begreppet korrup- tionsbrott i svensk rätt. Vi tror att lagen kan ha ett pedagogiskt syfte samt bidra till att lyfta fram korruptionslagstiftningens särskilda karaktär och skyddsintresse. Det i sig tror vi kan ha en brottsföre- byggande funktion.
Förslaget till kriminalisering av oaktsam finansiering av korrup- tionsbrott bedömer vi kommer leda till ett ökat förebyggande arbete hos företagen och en förhöjd riskmedvetenhet (se avsnitt 5.3.7 och föregående stycke). Utsikten att uppnå ekonomisk vinning är en av de främsta drivkrafterna bakom många brott. Av kriminalpolitiska skäl är det därför viktigt att företag som tillåter att brott begås i ut- övningen verksamheten kan drabbas av tillräckligt ingripande sank- tioner. Våra förslag syftar till att öka möjligheten att föra talan om företagsbot. Genom att de ekonomiska riskerna för företagen ökar, ökar också de ekonomiska incitamenten att förebygga brott i utöv- ningen av den egna verksamheten genom att organisera och driva sin verksamhet på ett brottsförebyggande sätt.
Den föreslagna nya straffbestämmelsen om missbruk av offent- lig ställning kan bidra till att minska den typen av handlingar som kriminaliseras. Även om vissa av de handlingar som omfattas av straffbestämmelsen redan är kriminaliserade genom andra straffbe- stämmelser kan ett nytt brott, som tydligt tar sikte på den typen av beteenden, antas få en viss preventiv effekt. Det gäller särskilt om arbetsgivaren bidrar till att medarbetarna har tillräcklig information kring vilka lagar och regler som gäller samt arbetar med stöd till sina anställda för att förbygga att den typen av brott begås.
Den föreslagna straffbestämmelsen om missbruk av offentlig ställ- ning och en tydligare korruptionslagstiftning generellt kan därutöver
404
SOU 2025:87 |
Konsekvenser |
bevara och stärka förtroendet för den offentliga verksamheten genom att det tydliggörs att missbruk av offentlig makt inte accepteras och kan beivras. Detta gäller särskilt som det i den allmänna debatten felaktigt har påståtts att Sverige saknar ett ansvar för tjänstefel. Sam- tidigt kan den föreslagna bestämmelsen bidra till att stärka integri- teten för de som utövar offentligt uppdrag, och skapa tydliga incita- ment att stå emot exempelvis påtryckningar.
Att skydda den offentliga förvaltningen från korruption är också centralt för att bekämpa organiserad brottslighet. Korruption och otillåten påverkan är verktyg för den organiserade brottsligheten för att skaffa sig makt och inflytande, till exempel genom att få tag på information eller påverka myndighetsbeslut. Den föreslagna lag- stiftningen kan därför också bidra till arbetet mot den organiserade brottligheten.
8.6Konsekvenser för det kommunala självstyret
Förslag: Förslagen bedöms inte inskränka den kommunala självstyrelsen.
Den föreslagna straffbestämmelsen om missbruk av offentlig ställ- ning omfattar även förtroendevalda i kommuner och regioner. Leda- möter av beslutande kommunala församlingar kan därmed i större utsträckning än enligt nuvarande lagstiftning hållas ansvariga för åt- gärder som de uppsåtligen vidtar i strid med lag eller annan författ- ning, med syfte att gynna eller missgynna någon. Kommunala och regionala politiker är redan i dag skyldiga att agera och fatta beslut inom lagens ramar. Varken det utrymme som kommuner och regioner har för att utöva en fri bestämmanderätt eller uppgiftsfördelningen mellan stat och kommun påverkas av lagförslagen. Eftersom det är fråga om ett uppsåtligt ansvar för åsidosättande av lag är det inte heller möjligt att genom straffbestämmelsen angripa bedömningar som förtroendevalda gjort i politiska frågor. Sammanfattningsvis är vår bedömning att förslagen inte inskränker den kommunala självsty- relsen. Vi bedömer inte att förslagen kommer få några andra effek- ter för kommuner och regioner än vad som angetts ovan om att det kommer krävas resurser för information och utbildning.
405
Konsekvenser |
SOU 2025:87 |
8.7Övriga konsekvenser som anges i kommittéförordningen
Bedömning: Våra förslag kommer inte att medföra några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
En farhåga som ibland lyfts i samband med förslag som innebär ett utvidgat ansvar för tjänstemän är att det ska påverka kompetensför- sörjningen till det offentliga, dvs. att det ska bli svårare att attrahera personal till offentlig sektor.10 Samma risk har lyfts i förhållande till ett utvidgat ansvar för förtroendevalda, dvs. att ett utökat ansvar gör det svårare att få medborgare att vilja åta sig politiska förtroendeupp- drag. Vi bedömer att möjligheten att utkräva ett straffrättsligt ansvar av personer som arbetar med offentlig verksamhet eller politiska för- troendeuppdrag för uppsåtliga åsidosättande av gällande lagstiftning, i syfte att gynna eller missgynna någon, inte kommer påverka möj- ligheten att rekrytera kompetenta medarbetare. Tvärtom ser vi möj- ligheten att i större utsträckning utkräva ett ansvar av de fåtal per- soner som medvetet missbrukar sin ställning som ett sätt att öka förtroendet för det offentliga och upprätthålla betydelsen av det offentliga uppdraget, vilket vi i förlängningen tror kan inverka posi- tivt på attraktiviteten för offentliga tjänster och uppdrag.
Förslagen bedöms inte medföra några kostnadsökningar eller administrativa bördor för enskilda annat än vad som angetts ovan i fråga om konsekvenser för företag. De bedöms inte heller medföra några negativa konsekvenser för jämställdheten, möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen eller några andra konsekvenser av det slag som anges i 15 § kommittéförordningen.
10Se bl.a. SOU 2022:2 s. 349.
406
9 Författningskommentar
9.1Förslaget till lag (2027:000) om straff för vissa korruptionsbrott
Lagens syfte och innehåll
1 § Denna lag har till syfte att motverka korruption genom att värna integriteten i och upprätthålla förtroendet för skyddsvärd verksamhet samt bidra till konkurrens på lika villkor.
Lagen innehåller straffrättsliga bestämmelser om följande korruptions- brott:
–Mutbrott (2 §)
–Ringa mutbrott (3 §)
–Grovt mutbrott (4 §)
–Mutbrott vid tävling (5 §)
–Ringa mutbrott vid tävling (6 §)
–Grovt mutbrott vid tävling (7 §)
–Handel med inflytande (8 §)
–Grov handel med inflytande (9 §)
–Oaktsam finansiering av korruptionsbrott (10 §)
–Missbruk av offentlig ställning (11 §)
–Grovt missbruk av offentlig ställning (12 §)
Paragrafen upplyser om lagens syfte och innehåll. Våra övervägande gällande att införa en särskild lag för korruptionsbrott finns i av- snitt 5.3.2.
Av första stycket framgår att lagens syfte är att motverka korrup- tion. Med korruption i bred bemärkelse avses att någon utnyttjar sin ställning för att uppnå otillbörlig fördel för egen eller annans vinning. Korruption i alla dess former innebär negativa konsekven- ser för samhället. Korruption hotar grundläggande demokratiska principer om likabehandling och rättssäkerhet samt motverkar en hållbar global utveckling.
407
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Inom den offentliga sektorn utgör korruption ett hot mot det demokratiska systemet och förtroendet för den offentliga verksam- heten. I privat sektor kan korruption snedvrida konkurrensen, miss- gynna det fria handelsutbytet och ha en hämmande effekt på handel och ekonomisk tillväxt. Lagen syftar därför till att värna integriteten i och upprätthålla förtroendet för skyddsvärd verksamhet samt bidra till konkurrens på lika villkor. Med skyddsvärd verksamhet avses såväl offentlig verksamhet – oavsett om den bedrivs i offentlig eller privat regi – och andra för samhället centrala verksamheter, till exem- pel banker, försäkring eller revision. En effektiv korruptionsbekäm- pning bidrar till att skydda grundläggande demokratiska principer om likabehandling, rättssäkerhet och effektivitet. Det är mot detta syfte lagens bestämmelser ska läsas.
I lagen finns straffbestämmelser som syftar till att motverka korruption. De korruptionsbrott som lagen innehåller räknas upp
iandra stycket. Bestämmelserna har i huvudsak flyttats från brotts- balken för att åstadkomma en ändamålsenlig, effektiv och överskåd- lig reglering. Några bestämmelser är nya. Underrubriker har införts
isyfte att göra regleringen mer lättillgänglig. Som lagens namn an- tyder finns straffbestämmelser i andra lagar som också kan träffa korruptionshandlingar. I brottsbalken finns till exempel bestämmel- ser om bedrägeri (9 kap. 1 §), utpressning (9 kap. 4 §), svindleri (9 kap. 9 §), förskingring (10 kap. 1 §), trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 §), tagande av otillbörlig förmån vid röstning (17 kap. 8 § tredje stycket) och tjänstefel (20 kap. 1 §).
Straffbestämmelser
Under denna rubrik samlas straffbestämmelserna i lagen. De ersät- ter straffbestämmelserna i 10 kap. 5
408
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
Mutbrott
2 § Den som
1.utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån till en arbetsta- gare eller någon som utövar uppdrag, i anknytning till utövandet av an- ställningen eller uppdraget, eller
2.är arbetstagare eller utövar uppdrag och begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otillbörlig förmån, i anknytning till utövandet av anställ- ningen eller uppdraget,
döms för mutbrott till fängelse i högst tre år.
Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan personen har fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört.
Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att till- falla eller tillfaller annan än arbetstagaren eller den som utövar uppdrag.
Allmänt
Paragrafen innehåller huvudbestämmelsen om mutbrott. Den mot- svarar i stora delar bestämmelserna om tagande av muta i 10 kap.
5 a § och givande av muta i 10 kap. 5 b § brottsbalken. Ändringarna innebär bland annat att straffansvaret för givande av muta och tagande av muta regleras i samma bestämmelse och får den gemensamma rubriceringen mutbrott samt att straffet skärps. Den särskilda straff- beläggningen för deltagare eller funktionärer i en tävling som är före- mål för allmänt anordnad vadhållning flyttats till en egen straffbestäm- melse (se 5 §). Vidare görs vissa språkliga förändringar, förtydliganden och förenklingar av bestämmelsen. Våra överväganden finns i av- snitt 5.3.3 och 5.3.4.
I första stycket första punkten anges straffansvaret för den som under vissa förutsättningar utlovar, erbjuder eller lämnar en otill- börlig förmån. I den andra punkten straffbeläggs att under samma omständigheter begära, godta ett löfte om eller ta emot en otillbör- lig förmån. Någon ändring i förhållanden till de hittills gällande be- stämmelserna i fråga om innebörden av det straffbara handlandet avses inte. Ansvar enligt en av punkterna förutsätter inte att någon kan straffas enligt den andra punkten. De närmare omständigheterna under vilket handlandet är straffbart är detsamma för ansvaret i de två punkterna. För ansvar krävs att det är en arbetstagare eller någon som utövar uppdrag som utlovats, erbjudits eller lämnats respektive begärt, godtagit ett löfte om eller tagit emot en otillbörlig förmån och att så skett i anknytning till utövandet av dennes ställning.
409
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
I det andra stycket anges att första stycket gäller även om gär- ningen har begåtts innan personen har fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört. Någon ändring i innebörd är inte avsedd.
I det tredje stycket anges att ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än arbetstaga- ren eller den som utövar uppdrag. Det ersätter tredje stycket i be- stämmelsen i 10 kap. 5 a § brottsbalken. Någon ändring i innebörd är inte avsedd. Liksom tidigare innebär det att kravet på handlande är uppfyllt även om förmånen utlovas, erbjuds eller lämnas respektive begärs, godtas eller tas emot för någon annan än arbets- eller upp- dragstagaren själv, exempelvis hans eller hennes familj eller nära släktingar eller en organisation eller annat organ med vilket han eller hon kan kopplas samman. Kravet på mottagande är uppfyllt, även om arbetstagaren eller uppdragsutövaren inte fysiskt har tagit emot förmånen, men känner till att denna har lämnats direkt till någon annan och har uttryckt sitt godkännande eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet. Det krävs dock att gärningsmannen på något sätt har koppling till den som tagit emot förmånen och på det sättet fått indirekt glädje av den otillbörliga förmånen. Ansvaret är alltså begränsat till sådant som ligger inom egennyttans ram.
Personkretsen
Ansvaret är, liksom i den hittills gällande regleringen, generellt ut- format och träffar var och en som är anställd eller utövar uppdrag, både inom privat och offentlig sektor. Tillämpningsområdet är inte begränsat till svenska anställnings- och uppdragsförhållanden. Arbets- tagare är den som omfattas av det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Att utöva uppdrag ska förstås i bred mening. Det omfattar alla som fullgör materiella eller immateriella uppdrag. Uppdraget kan grunda sig på till exempel val, förordnande, plikt eller avtal.
I vissa internationella sammanhang, såsom när det är fråga om mottagare i enpartistater, kan det saknas formella handlingar som utvisar ett visst anställnings- eller uppdragsförhållande. Något krav på att det ska finns formella handlingar som styrker uppdraget och dess gränser ställs inte upp i mutbrottsbestämmelsen. Även den som de facto utövar visst uppdrag eller funktion omfattas av bestämmelsen,
410
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
även om uppdraget inte framgår av till exempel författning, anställ- ningsavtal, uppdragsbeskrivning eller tjänsteföreskrifter. Det avgö- rande är om personen utövar en sådan ställning eller funktion som normalt ankommer på en anställd eller uppdragstagare inom till ex- empel myndighet eller företag. Det kan vara fråga både om någon som formellt sett inte har någon anställning eller uppdrag men som utför visst arbete såsom vore han eller hon anställd eller uppdrags- tagare eller om en person som visserligen har en viss formell ställning men som utför arbetsuppgifter eller utövar inflytande som ligger utanför hans eller hennes formella arbetsbeskrivning. Det krävs att det kan visas att de aktuella arbetsuppgifterna eller funktionen i prak- tiken utövas eller har utövats av mottagaren eller den som begär eller erbjuds förmånen.
Kravet på tjänstesamband
För straffbarhet krävs enligt den hittills gällande bestämmelsen att förmånen har utlovats, erbjudits eller lämnats respektive begärts, god- tagits eller tagits emot för utövningen av anställningen eller uppdraget. Kravet på brottets anknytning till tjänsten ändras genom att ”för” ersätts med ”i anknytning till”.
Någon ändring i förhållande till nuvarande bestämmelser av vilket samband som ska föreligga mellan handlandet och tjänsten avses inte. Sambandet ska, enligt den förståelse som har utvecklats av begreppet i förarbeten och rättspraxis, bestå i att givaren och mottagaren har, har haft, eller kan antas få, kontakt med varandra i tjänsten. Det krävs inte att förmånen lämnats i syfte att förmå mottagaren till en oriktig tjänsteåtgärd eller att förmånen kan visas stå i samband med någon viss tjänsteåtgärd. Det krävs inte heller att åtgärden omfattas av arbets- eller uppdragstagaren formella behörighet eller att den an- kommit på honom eller henne utan det är tillräckligt att den faller under huvudmannens verksamhetsområde. Ett tjänstesamband ska därför i allmänhet anses finnas så snart mottagaren har någon möjlig- het till påverkan eller inflytande i något avseende som berör givaren.
Genom att ”för” byts ut mot ”i anknytning till” förenklas tillämp- ningen av kravet på tjänstesamband. För straffansvar ska även fort- sättningsvis krävas att det föreligger ett sådant samband mellan hand- lingen och mottagarens ställning som redogjorts för i förra stycket.
411
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Om det därutöver funnits andra relationer mellan givaren och mot- tagaren ska det däremot sakna betydelse för bedömningen av om det föreligger ett tjänstesamband. Betydelsen av sådana eventuella relationer ska, liksom tidigare, bedömas inom ramen för om förmå- nen varit otillbörlig.
Kravet på att förmånen ska vara otillbörlig
Någon ändring vad gäller kravet på att det ska vara fråga om en otill- börlig förmån har inte gjorts. Den tolkning av begreppet som har utvecklats i förarbeten och rättspraxis ska anses fortsatt vägledande. Den kan beskrivas på i huvudsak följande sätt.
En förmån kan vara av materiellt slag och ha ett ekonomiskt värde, till exempel penninggåvor, rabatter, upplåtelser av nyttjanderätt, pro- visioner, lån och borgensåtaganden. Även immateriella förmåner om- fattas, till exempel rekommendationer och betyg. Det kan även vara fråga om så kallade dolda förmåner såsom arbetstjänster, nedsatta debiteringar, eftergivande av räntor och amorteringar eller oförklar- ligt höga konsultarvoden.
Bedömningen av förmånens otillbörlighet ska göras med beaktande av samtliga omständigheter som omger gärningen. Otillbörlig är varje transaktion som objektivt sett har förutsättningar att påverka utförandet av vissa uppgifter eller att uppfattas som en belöning för hur uppgifter utförts.
I vissa fall är det uppenbart att det är fråga om en otillbörlig för- mån som påverkat eller belönat. Så är till exempel fallet om utred- ningen visar att arbets- eller uppdragstagaren faktiskt har åsidosatt sina åligganden eller haft för avsikt att göra det. Otillbörlighet före- ligger också om det ligger i sakens natur att syftet med förmånen inte kan vara något annat än att påverka till pliktstridigt handlande eller att belöna sådant handlande.
I mindre uppenbara fall måste otillbörlighetsbedömningen göras på grundval av främst sådant som förmånens ekonomiska värde och karaktär samt de närmare omständigheterna kring lämnandet av för- månen. Utgångspunkten för bedömningen är det intresse som straff- bestämmelsen avser att skydda, vilket kan variera beroende på den ställning och de uppgifter mottagaren har. Om anställningen eller uppdraget innefattar myndighetsutövning eller annan offentlig verk-
412
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
samhet är ett viktigt skyddsintresse allmänhetens tilltro till korrekt myndighetsutövning och de offentliga organens integritet. Redan misstanken om att det allmännas verksamhet kan påverkas av mutor kan rubba förtroendet. Vid myndighetsutövning kan en förmån därför anses otillbörlig även om den inte objektivt sett kan anses påverka mot- tagarens tjänsteutövning om det förelegat en konkret risk för att allmänhetens förtroende för myndigheten skadas. I verksamhet som innefattar myndighetsutövning kan en arbets- eller uppdragstagares uppgifter dessutom kräva ett så starkt integritetsskydd att redan för- måner av helt obetydligt värde uppfyller kraven på otillbörlighet.
För det privata näringslivet är det dominerande skyddsintresset lojalitetsplikten mot huvudmannen men även intresset av en funge- rande marknad med fri konkurrens. Inom den privata sektorn är det därför av betydelse om en förmån lämnas öppet eller i det dolda. En förmån som tas emot i strid med en huvudmans uttalade vilja kan vara ägnad att påverka eller belöna tjänsteutövning även om värdet skulle vara relativt lågt, och särskilt om förmånen tas emot dolt. Om- vänt betraktas en förmån från huvudmannen, till exempel en hög bonus eller en extra arvodering, inte som otillbörlig när det gäller anställningar eller uppdrag inom den privata sektorn. Även en för- mån som lämnas av tredjeman inom privat verksamhet bedöms som utgångspunkt inte som otillbörlig om arbetsgivaren tillåter den an- ställda att ta emot förmånen. Inom vissa mer känsliga verksamheter, såsom banker, försäkringsbolag, revision eller bevakningsföretag, ställs dock normalt högre krav. Inom den offentliga sektorn har huvudmannens samtycke aldrig ansvarsbefriande verkan eftersom skyddsintresset är allmänhetens förtroende för korrekt myndighets- utövning. Vad gäller offentligägda företag, allmännyttiga stiftelser eller liknande, som formellt tillhör den privata sektorn men bedrivs i allmänhetens intresse eller har offentligt inslag har en huvudmans samtycke normalt begränsad betydelse.
Förmånens värde är av betydelse för den helhetsbedömning som ska göras. Det är värdet för mottagaren som är relevant. En förmån av obetydligt värde är oftast inte av beskaffenhet att kunna påverka eller belöna arbets- eller uppdragstagarens tjänsteutövning, i vart fall inte inom privat verksamhet. Några fasta värdegränser finns inte eftersom även övriga omständigheter har betydelse. Det ska därvid vägas in om det är fråga om en återkommande förmån och om den kommer även till exempel närstående till godo. Vid betydande värden
413
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
är det dock i de flesta fall fråga om en otillbörlig förmån även utan att det finns andra omständigheter som talar i samma riktning.
Vidare kan beaktas om förmånen har ett socialt eller verksamhets- mässigt berättigande, dvs. om förmånen faller inom ramen för van- lig artighet människor emellan eller utgör en allmän sedvänja eller accepterad kutym i seriös näringsverksamhet. Blomsteruppvakt- ningar i samband med högtidsdagar, sjukdom och representation är i allmänhet att anse som tillbörliga. Även gåvor av mer reklam- och representationskaraktär inom den privata sektorn får i allmänhet anses tillbörliga. Det får emellertid inte vara frågan om gåvor som innebär en klar förmögenhetsöverföring. Det förhållandet att förmånen har ett omedelbart samband med och ingår som ett naturligt och nyttigt led i mottagarens tjänsteutövning är en omständighet som normalt gör förmånen tillbörlig, såsom till exempel arbetsluncher och studie- resor av mindre värde.
Slutligen, om en förmån lämnats på grund av att parterna har en annan relation än den tjänsterelaterade kan förmånen normalt sett inte anses ägnad att påverka mottagaren i tjänsteutövningen. Så kan vara fallet när förmåner lämnas inom ramen för ett vänskaps- eller släktskapsförhållande eller annat personligt förhållande. En helhets- bedömning ska dock göras. Möjligheten att ta emot en gåva eller annan förmån i en privat relation, när det samtidigt finns en möjlig- het att gynna givaren i tjänsten, är i regel större om det rör sig om en arbetstagare inom det privata näringslivet än om en myndighets- utövande tjänsteman. Likaså är förmånens art och värde av betydelse, satt i relation till karaktären på den privata respektive den professio- nella relationen, samt omständigheterna i övrigt.
Straffskala och konkurrens
Straffskalan för mutbrott av normalgraden är fängelse i högst tre år. Höjningen av straffet syftar till att generellt höja straffnivån för alla gärningar som är att bedöma som mutbrott.
Sedvanliga principer för konkurrens ska tillämpas. Det innebär normalt sett att när det är fråga om konkurrens mellan mutbrott och ett annat brott med samma skyddsintresse, som har en lindri- gare straffskala, ska domstolen döma enbart för mutbrott. Ansvar för mutbrott har till exempel företräde framför brottet tagande av
414
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
otillbörlig förmån vid röstning enligt 17 kap. 8 § tredje stycket brotts- balken. Om en gärning leder till konkurrens mellan brott med olika skyddsintressen bör domstolen dock ofta kunna döma för båda brotten i konkurrens. Så kan till exempel vara fallet vid mutbrott och trolöshet mot huvudman.
3 § Om brott som avses i 2 §, med hänsyn till tjänstens eller uppdragets beskaffenhet, den ställning och de uppgifter som mottagaren har, förmå- nens värde samt övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa, döms för ringa mutbrott till böter eller fängelse i högst sex månader.
Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om ringa mut- brott. Straffskalan är böter eller fängelse i högst sex månader. Över- vägandena finns i avsnitt 5.3.4.
Bedömningen av om ett brott är ringa ska ske med beaktande av samtliga omständigheter och utrymmet för en sådan rubricering är begränsat. Brott som begås i samband med myndighetsutövning eller offentlig upphandling bör aldrig kunna bedömas som ringa. Även för brott som begås i annan offentlig verksamhet är utrymmet mycket litet. Det bör vara frågan om en gärning där förmånen visserligen inte har bedömts som tillbörlig, men där omständigheterna är sådana att den framstår som närmast bagatellartad.
Omständigheter av betydelse för bedömningen är framför allt tjänstens eller uppdragets beskaffenhet, den ställning och de upp- gifter som mottagaren har samt förmånens art och värde. Med mot- tagare avses även den som erbjudits eller begärt en otillbörlig för- mån. De fall som främst bör komma i fråga är när det rör sig om privat verksamhet, något allmänt intresse inte berörs och värdet på förmånen är mycket lågt.
4 § Om brott som avses i 2 § är grovt, döms för grovt mutbrott till fäng- else i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvars- full ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
415
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Paragrafen motsvarar, med vissa ändringar, 10 kap. 5 c § i brotts- balken. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.4.
Minimistraffet för grovt mutbrott höjs till fängelse i två år. Höj- ningen av minimistraffet för grovt brott är inte avsedd att påverka gränsdragningen mellan den brottstypen och mutbrott av normal- graden, utan syftar till att generellt höja straffnivån för alla gärningar som är att bedöma som grovt mutbrott. En följd av höjningen är att det tillgängliga utrymmet för straffmätning samtidigt ökar för den lägre graden av brottet. Genom höjningen av minimistraffet för grovt mutbrott från sex månader till två år ökar således den praktiskt tillämp- liga straffskalan för normalgradsbrottet.
Kvalifikationsgrunderna för grovt mutbrott har ändrats i några avseenden. Avsikten med ändringarna är att förtydliga och även i viss mån utvidga tillämpningsområdet för det grova brottet. Upp- räkningen av kvalificerande omständigheter är inte uttömmande. Frågan om brottet är grovt ska avgöras med beaktande av samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska enligt punkten 1 särskilt beaktas om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet. Det andra ledet är nytt. Be- stämmelsen syftar till att lyfta fram det särskilt samhällsskadliga i att mutbrott begås inom sådan samhällsviktig verksamhet som byg- ger på medborgarnas förtroende. Korruption inom sådan verksamhet kan ytterst hota det demokratiska systemet och samhällets stabilitet.
Med att gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på sär- skilt ansvarsfull ställning avses angrepp på de mest centrala besluts- funktionerna i samhället. Med tillägget att det även ska beaktas om gärningen annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet förtydligas att det inte bara är mutmottagarens ställning som ska tillmätas betydelse utan även den verksamhet som denna verkar inom. Det kan till exempel röra sig om personer som arbetar i särskilt samhällsviktig verksamhet men utan att ha en särskilt an- svarsfull ställning. All offentlig verksamhet är i någon mån samhälls- viktig. Här avses dock samhällets mest centrala beslutsfunktioner, såsom inom riksdag och regering, men även centrala myndigheter och domstolar. Det kan även vara fråga om säkerhetsklassade anställ- ningar eller uppdrag eller säkerhetskänslig verksamhet.
416
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
Kvalifikationsgrunden i punkten 2 utvidgas på så sätt att utöver värdet av förmånen ska beaktas om gärningen har eller kunde ha med- fört betydande vinning eller avsevärd skada. En förmån som överstiger fem prisbasbelopp är i allmänhet att anse som betydande i bestämmel- sens mening men beloppet är inte ensamt avgörande. Med begreppet skada innefattas såväl ekonomiska skador som förtroendeskador eller andra typer av skador, såsom miljöskador.
Kvalifikationsgrunden i punkten 3 som tar sikte på systematiken i brottsligheten, ändras till att gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt. Brottslig- het som har utövats i organiserad form avser brottslighet som har be- gåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott (jfr 29 kap. 2 § 6 brottsbalken). För att brottsligheten ska anses ha utövats systema- tiskt ska det vara fråga om brott som upprepats på ett likartat sätt, men därutöver krävs något ytterligare moment. Det kan exempelvis handla om att brotten följt en brottsplan, föregåtts av noggranna förberedelser eller utförts på ett förslaget sätt.
Slutligen ska det, enligt punkten 4, även särskilt beaktas om gär- ningen på annat sätt har varit av särskilt farlig art. Uttrycket särskilt farlig art omfattar flera tänkbara kvalificerande omständigheter. Ut- rymme ges att beakta i vilket sammanhang som gärningen företagits och om gärningen har haft påtagligt samhällsfarliga inslag. Det kan bland annat vara fråga om faktorer som innebär att gärningen ytterst kan bli systemhotande eller påverka samhällets funktionssätt. Vidare kan det vara det särskilt förslagna tillvägagångsättet som gör att en handling ska anses vara av särskilt farlig art. Så kan vara fallet om den som tagit emot eller gett en otillbörlig förmån använt falska hand- lingar eller vilseledande bokföring för att dölja brottsligheten. Även om gärningspersonen på annat sätt visat särskild förslagenhet eller om gärningen ytterst syftat till att möjliggöra eller dölja annan allvar- lig brottslighet kan det göra att gärningen ska anses vara av särskilt farlig art. Det kan även vara fråga om situationer där någon på ett mycket hänsynslöst sätt har utnyttjat någon annans beroendeställning.
417
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Mutbrott vid tävling
5 § Den som, i annat fall än som avses i 2 §,
1.utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån till en deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhåll- ning för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen, eller
2.är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning och begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otill- börlig förmån för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen,
döms för mutbrott vid tävling till fängelse i högst tre år.
Första stycket gäller även om gärningen har begåtts innan personen har fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört.
Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än deltagaren eller funktionären.
I paragrafen regleras straffansvar för mutbrott i förhållande till del- tagare och funktionärer i tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Straffansvaret, som hittills har omfattats av bestämmel- serna om tagande av muta och givande av muta i 10 kap. 5 a och b §§ brottsbalken, får en egen bestämmelse och rubricering. Med anled- ning av det har några redaktionella ändringar gjort. Någon ändring i innebörd är inte avsedd. Straffskalan är densamma som för mutbrott, dvs. fängelse i högst tre år. Våra överväganden finns i avsnitt 5.3.3.
Ansvaret är, liksom i bestämmelsen om mutbrott, uppdelat i två punkter. I den första punkten föreskrivs ansvar för den som utlovar, erbjuder eller lämnar en otillbörlig förmån till en deltagare eller funk- tionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning för hans eller hennes fullgörande av uppgifter vid tävlingen. I den andra punkten regleras straffansvaret för den deltagare eller funktio- när som under samma förutsättningar begär, godtar ett löfte om eller tar emot en otillbörlig förmån. De närmare omständigheterna under vilket handlandet är straffbart är detsamma för ansvaret i de två punk- terna och har beskrivits i tidigare förarbeten (jfr prop. 2011/12:79 s. 44 f.)
Straffbestämmelsen om mutbrott vid tävling är uttryckligen sub- sidiär till mutbrott. Om deltagaren eller funktionärer samtidigt är arbetstagare, uppdragstagare eller har liknande ställning omfattas han eller hon i stället av straffansvaret för mutbrott. Övriga konkur- rensfrågor får avgöras enligt sedvanliga konkurrensregler.
418
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
6 § Om brott som avses i 5 §, med hänsyn till förmånens värde och övriga omständigheter vid brottet är att anse som ringa, döms för ringa mutbrott vid tävling till böter eller fängelse i högst sex månader.
Paragrafen saknar motsvarighet i nuvarande bestämmelser i brotts- balken. En ringa grad, med en egen brottsbeteckning, införs även av mutbrott vid tävling. Straffskalan för ringa mutbrott är böter eller fängelse i högst sex månader. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.4.
Utrymmet för att bedöma ett mutbrott av tävling som ringa är begränsat. Det kan till exempel röra sig om fall där värdet av förmå- nen är mycket lågt och det finns andra förmildrande omständigheter.
7 § Om brott som avses i 5 § är grovt, döms för grovt mutbrott vid täv- ling till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
2.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt, eller
3.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Med anledning av att mutbrott vid tävling har fått en egen brotts- beteckning omfattas det inte längre av bestämmelsen om grovt mut- brott. Det införs därför ett grovt mutbrott vid tävling. Övervägan- dena finns i avsnitt 5.3.4.
Även minimistraffet för grovt mutbrott vid tävling är fängelse i två år. Liksom för grovt mutbrott är inte höjningen av minimistraffet för grovt brott avsedd att påverka gränsdragningen mellan grovt brott och brott av normalgraden, utan syftar till att generellt höja straff- nivån för alla gärningar som är att bedöma som grovt mutbrott vid tävling. En följd av höjningen är också att det praktiskt tillgängliga utrymmet för straffmätning samtidigt ökar för den lägre graden av brottet.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska beaktas om det rört sig om mycket stora belopp eller om skadan blivit avsevärd. Det kan även röra sig om brott som har begåtts inom ramen för organiserad brottslighet eller annars ingått i en brottslighet som utövats syste- matiskt eller annars varit av särskilt farlig art. Se kommentaren till 4 § angående innebörden av dessa kvalifikationsgrunder.
419
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Handel med inflytande
8 § Den som, i annat fall än som avses i 2 §,
1.utlovar, erbjuder eller lämnar någon en förmån för att han eller hon ska utöva otillbörlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vidtas av en annan person vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag, eller
2.begär, godtar ett löfte om eller tar emot en förmån för att utöva otill- börlig påverkan på ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vidtas av en annan person vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag,
döms för handel med inflytande till fängelse i högst tre år.
Ansvar enligt första stycket gäller också om förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än den som ska utöva den otillbörliga påverkan.
Paragrafen innehåller straffbestämmelsen om handel med inflytande. Den motsvarar, med vissa ändringar, 10 kap. 5 d § i brottsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.6.
I bestämmelsen anges i två punkter vilket handlande som är straff- belagt. Ansvaret träffar den som – i annat fall än som avses i bestäm- melsen om mutbrott – utlovar, erbjuder eller lämnar någon respek- tive begär, godtar ett löfte om eller tar emot en förmån, allt för att otillbörligt påverka en tredje persons beslut eller åtgärd. Innebör- den av det straffbelagda handlandet ska förstås på samma sätt som vid mutbrott.
I den nya lydelsen av bestämmelsen är en förutsättning för an- svar att den påverkan som utlovas eller utövas på en tredje person ska vara otillbörlig. Syftet är att tydliggöra att det centrala för be- dömningen av om handlandet är straffbart är vilken påverkan som utövas eller utlovas och syftet med denna. Genom rekvisitet ”otill- börlig påverkan” dras alltså gränsen mellan det straffbara området och legitimt påverkansarbete. Vad som är otillbörligt måste avgöras genom en helhetsbedömning av samtliga omständigheter i det en- skilda fallet. Bara påverkan som ligger klart utanför gränsen för det godtagbara omfattas av straffansvaret. Avgörande är om inflytandet missbrukas för att påverka den tredje personen att ta ovidkommande hänsyn. Om påverkan syftar till att någon otillbörligen ska gynnas av dennes handlande eller till att få honom eller henne att handla plikt- stridigt är det normalt att anse som otillbörlig påverkan. Så är även fallet om gärningen på annat sätt är ägnad att undergräva förtroen- det för opartiskt beslutsfattande. Otillbörlig påverkan kan alltså bestå i försök att få fördelar eller särskilda villkor som annars inte
420
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
skulle ha getts. Det kan till exempel vara frågan om att vissa villkor vid en offentlig upphandling ska efterges eller ignoreras eller andra ekonomiska fördelar. Av betydelse för bedömningen är med vilken öppenhet kring i vems och i vilket intresse påverkan sker. Även för- månens värde kan påverka bedömningen. Om värdet på förmånen inte står i proportion till det påverkansuppdrag som ska utföras kan det tyda på att den påverkan som ska utövas inte är legitim. Det kan också vara av betydelse i vilken verksamhet som påverkan utövas. Om den beslutsfattare eller det beslut som ska påverkas är särskilt viktigt att skydda mot otillbörlig påverkan är gränsen för vad som ska anses godtagbart lägre.
Något krav på att förmånen ska vara otillbörlig ställs inte längre upp. Om övriga förutsättningar för ansvar enligt bestämmelsen är uppfyllda är handlandet straffbart, oavsett karaktären på förmånen.
En annan ändring i bestämmelsen är att ansvaret inte längre är begränsat till visst utövande av offentlig makt. Paragrafen är tillämp- lig när påverkan avser ett beslut eller en åtgärd som fattas eller vid- tas vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Att det som ska påverkas är ”beslut eller åtgärd” innebär att bestämmelsen träffar alla former av ställningstaganden under handläggningen av ett ärende eller liknande, även underlåtelse att vidta en åtgärd. Där- emot faller påverkan på sådant som inte har någon anknytning till personens utövning av tjänsten eller uppdraget utanför bestämmel- sens tillämpningsområde.
Med ”vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag” avses utövandet av offentliga funktioner, oavsett om det sker inom ramen för en verksamhet som bedrivs i offentligrättslig eller i privat- rättslig form. Bestämmelsen omfattar anställda och uppdragstagare både i Sverige och i andra länder samt i internationella organisationer eller internationella domstolar. För frågan om straffbarhet spelar det ingen roll om gärningen har begåtts i Sverige eller i utlandet.
I enlighet med de internationella konventionerna omfattas utövan- det av varje verkställande, administrativt eller rättsligt ämbete på nationell, regional eller lokal nivå. Det innefattar både nationella och utländska ministrar, borgmästare och domare. Det saknar bety- delse om personen är anställd eller vald, avlönad eller oavlönad, eller om anställningen är permanent eller tillfällig. Det som har betydelse är den funktion som utövas. Det är med andra ord verksamheten som är styrande för om det är fråga om en offentlig tjänst eller offent-
421
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
ligt uppdrag, inte ägandeformen. Det betyder att en person som är anställd i ett privat företag kan omfattas om han eller hon ska vidta åtgärder eller fatta beslut vid utövandet av offentlig verksamhet men inte när han eller hon i sin yrkesutövning utövar funktioner som saknar anknytning till offentlig verksamhet.
Begreppet offentligt uppdrag omfattar bland annat förtroende- valda inom politiska organ. Det innefattar såväl utländska parlamen- tariker och ledamöter i utländska regionala och lokala beslutande församlingar som ledamöter av riksdagen, regionfullmäktige, kom- munfullmäktige eller Europaparlamentet. Även den som utan att ha en formell anställning eller uppdrag omfattas om personen utövar offentliga funktioner.
Liksom tidigare krävs att en mottagare objektivt sett ska ha haft förutsättningar att utöva sådan påverkan som avses i bestämmelsen. Visar det sig att en förmån tagits emot för en otillbörlig påverkan som det inte funnits några förutsättningar att utöva, föreligger inte brott enligt denna paragraf. Om mottagaren haft förutsättningar att utöva påverkan men efter det att förmånen tagits emot eller utlovats inte har vidtagit några åtgärder i saken eller inte uppnått det av givaren önskade resultatet saknar det däremot betydelse.
I den nya bestämmelsen har uttryckligen angetts att straffansvaret omfattar även den situationen att förmånen är avsedd att tillfalla eller tillfaller annan än den som ska utöva påverkan eller som utlovar sådan påverkan. Liksom vid mutbrott kan alltså kravet på mottagande anses uppfyllt, även om personen inte fysiskt har tagit emot förmå- nen, men känner till att denna har lämnats direkt till någon annan och har uttryckt sitt godkännande eller på annat sätt aktivt verkat för mottagandet. Det krävs dock att gärningsmannen på något sätt har koppling till den som tagit emot förmånen och på det sättet fått indirekt glädje av den otillbörliga förmånen.
9 § Om brott som avses i 8 § är grovt, döms för grov handel med infly- tande till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvars- full ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
422
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
Paragrafen, som är ny, innehåller en bestämmelse om grov handel med inflytande. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.6.
Straffskalan är densamma som för mutbrott, dvs. fängelse i lägst två år och högst sex år. Även kvalifikationsgrunderna är desamma som vid mutbrott och ska tolkas på samma sätt, se kommentaren till 4 §.
Oaktsam finansiering av korruptionsbrott
10 § Den som i näringsverksamhet tillhandahåller pengar eller andra till- gångar åt någon som företräder näringsidkaren och har skälig anledning att anta att tillgångarna, helt eller delvis, används eller kommer att användas för att begå brott enligt 2, 4, 8 eller 9 §§, döms för oaktsam finansiering av korruptionsbrott till fängelse i högst två år. Om brottet är ringa, döms till böter eller fängelse i högst sex månader.
Om brottet är grovt, döms för grov oaktsam finansiering av korruptions- brott till fängelse i lägst ett år och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningen har innefattat ett medvetet risktagande av allvarligt slag.
Paragrafen innehåller en bestämmelse om straffansvar i de fall där pengar eller andra tillgångar överlämnas under sådana omständig- heter att gärningsmannen har skälig anledning att anta att de kom- mer att användas för att begå ett annat korruptionsbrott. Bestäm- melsen ersätter brottet vårdslös finansiering av mutbrott i 10 kap.
5 e § brottsbalken. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.7. Kriminaliseringen tar sikte på det klandervärda risktagande som
ligger i att överföra tillgångar när det finns omständigheter som talar starkt för att medlen kan komma att användas för att begå korrup- tionsbrott. För ansvar enligt denna bestämmelse krävs inte, till skillnad från vad som har gällt enligt bestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott, att det kan visas att handlandet lett till att straffbelagda gärningar objektivt sett har kommit till stånd.
För straffansvar förutsätts för det första att pengar eller andra tillgångar tillhandahålls åt någon som företräder näringsidkaren. Med detta avses att en förmögenhetstillgång ställs till förfogande, till exempel i form av en kassa eller ett konto. Med tillgångar avses exempelvis kontanter, checkar, betalningsorder, värdepapper, kre-
423
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
diter och andra betalningsinstrument och finansiella åtaganden men även fast egendom, lösöre och immateriella rättigheter. Begreppet tillhandahålla ska tolkas brett och kan innebära till exempel att atte- stera en överföring men även till exempel att besluta om en budget som avsätter medel som ska överföras till företrädaren. Bestämmel- sen är endast tillämplig när tillgångarna tillhandahålls av någon i när- ingsverksamhet. Näringsbegreppet ska förstås i vidsträckt mening och omfatta varje verksamhet av ekonomisk art som drivs yrkes- mässigt av fysisk eller juridisk person (jfr 9 kap. 6 § andra stycket brottsbalken och 7 § lag om straff för penningtvättsbrott).
Mottagaren ska vara en fysisk eller juridisk person som i eller utan- för Sverige företräder näringsidkaren i en viss angelägenhet. Det ställs inget krav på ett formellt ställföreträdarskap utan det är till- räckligt att mottagaren verkar i näringsidkarens intresse. Det kan till exempel vara en anställd, en konsult som formellt eller informellt företräder bolaget i det land där affärerna utförs eller ett dotterbolag och det bolagets anställda i det berörda landet.
För ansvar krävs att gärningsmannen har varit oaktsam i förhål- lande till den omständigheten att medlen kan komma att användas för att begå korruptionsbrott. Detta uttrycks på sätt att personen har skälig anledning att anta att så är fallet. Vid bedömningen av om det funnits skälig anledning att anta att tillgångarna skulle användas i sådant syfte är omständigheterna under vilka åtgärden har vidtagits av betydelse. Skyldigheten att vidta kontrollåtgärder ökar ju tydligare omständigheterna talar för att det finns en risk för att pengarna kom- mer användas för korruptionsbrott. Bedömningen ska göras utifrån den position som gärningsmannen befinner sig i vid utförandet av åtgärden och med hänsyn tagen till samtliga omständigheter i det enskilda fallet.
Det kan vara generella omständigheter, som att företrädaren är verksam i ett korruptionsutsatt land eller på ett område där riskerna för korruption är särskilt stora, som gör att det ställs krav på att vidta åtgärder för att kontrollera transaktionen och förebygga att medlen används för mutor. Även omständigheterna i det enskilda fallet kan vara sådana att det finns skäl att vidta ytterligare kontroller eller försiktighetsåtgärder innan transaktionen genomförs. Så kan vara fallet om företrädaren har rekommenderats av eller har kopp- lingar till en beslutsfattare i ett offentligt organ eller statligt ägt företag eller har i uppdrag att bistå i samband med offentliga upphandlingar
424
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
eller kontakter med offentliganställda. Om avtalet med företrädaren har stor ekonomisk betydelse för denne eller ger företrädaren ett stort eget mandat kan det påkalla ytterligare försiktighet. Likaså om företrädaren kräver ovanligt hög ersättning i förhållande till det arbete som ska utföras eller om företrädaren önskar att betalning ska erläggas till tredje man, kontant eller till ett annat land än det där företrädaren verkar.
När det finns omständigheter som talar för att det finns en risk för att tillgångarna kommer användas för att begå korruptionsbrott krävs det för att gärningsmannen ska kunna freda sig från ansvar att denne kan visa hur risken har utvärderats och vilka kontrollåtgärder som har vidtagits för att hantera identifierade risker. Det är omstän- digheter som också är av betydelse för företagets möjligheter att visa att det har gjort vad som skäligen kunnat krävas för att förebygga brottet (jfr 36 kap. 23 § brottsbalken). Normalt bör detta ha skett genom en dokumenterad riskutvärdering som inkluderar identifie- rade varningsflaggor kopplade till företrädaren och situationen, lik- som angivande av hur sådana eventuella riskfaktorer har hanterats. De kontroller som bör göras kan till exempel avse företrädaren, den eller de motparter som denne kan antas komma i kontakt med eller hur tillgångarna är avsedda att användas. Av vikt är också vilka kon- trollsystem som näringsidkaren har satt upp för att säkerställa att överförda medel används på ett korrekt sätt, till exempel vad gäller krav på återrapportering, specificeringsnivå på utfört arbete och lik- nande. Vid bedömningen av både gärningsmannens risktagande och företagets ansvar är det också av betydelse om det funnits tillräck- liga och lämpliga rutiner och instruktioner etablerade till ledning för såväl personalens som företrädarens handlande samt på vilket sätt dessa har kommunicerats. I det sammanhanget kan även närings- idkarens storlek och komplexiteten i verksamheten ha betydelse. Ytterligare stöd och vägledning för arbetet med förebyggande och riskminimerande åtgärder finns bland annat i Kod mot korruption
i näringslivet (Näringslivskoden). Vilka åtgärder som ska anses krä- vas för att gärningsmannen inte ska anses oaktsam måste bedömas från fall till fall utifrån omständigheterna i det enskilda fallet men ledning kan hämtas från etablerade verktyg och riktlinjer på området.
Eftersom brottet fullbordas redan när medlen tillhandahålls under sådana omständigheter att det finns skälig anledning att anta att de kommer användas till muta är det som är rättsligt relevant hur före-
425
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
taget och dess företrädare och anställda agerar innan och i samband med att medlen tillhandahålls. Senare vidtagna åtgärder saknar bety- delse. Om näringsidkaren redan innan transaktionen genomförs har ett system på plats för att upptäcka misstänkta transaktioner och en transaktion på det sättet kan granskas, stoppas eller upptäckas och rapporteras direkt efter att den genomförts är det emellertid en omständighet som ska beaktas och som kan medföra att hand- landet inte bedöms som oaktsamt.
Om risktagandet är tillräckligt allvarligt för att förutsättningarna för straffansvar ska vara uppfyllda ska gärningsmannen dömas för brottet även om det senare kan visas att tillgångarna inte använts till att begå brott. På motsvarande sätt kan den som inte varit oakt- sam, till exempel för att det vidtagits tillräckliga förebyggande åt- gärder, freda sig från ansvar även om det senare visar sig att pengarna har använts för att begå korruptionsbrott.
Straffskalan för brott av normalgraden är fängelse i högst två år. Om brottet är att anse som ringa är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader. Utrymmet för att bedöma ett brott som ringa är begränsat. Omständigheter av betydelse för bedömningen är fram- för allt gärningsmannens ställning, den oaktsamhet som kan läggas honom eller henne till last samt tillgångarnas art och värde.
Om brottet är grovt ska dömas till fängelse i lägst ett år och högst fyra år. Vid prövningen av om ett brott ska anses som grovt ska särskilt beaktas om gärningen har innefattat ett medvetet risk- tagande av allvarligt slag. Det innebär att både graden av risktagande och allvarligheten av det brott som risktagandet kan leda till ska be- aktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Omständigheter som gör att risktagandet framstår som allvarligare kan vara att det är fråga om stora summor som överförts eller att pengarna överförts till ett land där korruptionen är utbredd, utan att någon riskbedömning gjorts. Om en näringsidkare har framstått som i det närmaste likgil- tig inför risken att pengarna används till mutor talar det också för att gärningen ska betraktas som allvarligare. Även risken för att gär- ningen leder till att ett särskilt allvarligt korruptionsbrott kan begås ska beaktas. I det sammanhanget kan beaktas i vilken verksamhet som näringsidkaren gör affärer och vilka intressen som hotas. Om pengarna riskerar att användas för angrepp på beslut inom särskild samhällsviktig verksamhet eller i anslutning till stora investerings- beslut i näringslivet ska det betraktas som särskilt allvarligt.
426
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
De konkurrenssituationer som kan uppkomma i relation till fram- för allt andra korruptionsbrott får lösas med tillämpning av allmänna principer.
Missbruk av offentlig ställning
11 § Den som, i annat fall än som avses i 20 kap. 1 § brottsbalken, vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag vidtar eller underlåter att vidta en åtgärd i strid med lag eller annan författning, för att uppnå en otillbörlig förmån för sig själv eller för annan, döms för missbruk av offentlig ställning till böter eller fängelse i högst tre år. Detsamma gäller om åtgärden vidtas eller underlåts för att otillbörligt missgynna annan.
Paragrafen och brottsbeteckningen är ny och reglerar straffansvar för missbruk av offentlig ställning. Övervägandena finns i avsnitt 6.7. Paragrafen är utformad med förebild i artikel 19 i FN:s konvention mot korruption (UNCAC). Bestämmelsen är avsedd att kompletta såväl ansvaret för tjänstefel som ansvaret för bland annat försking- ring, trolöshet mot huvudman och mutbrott.
Det straffbelagda handlandet består i att vidta en åtgärd eller under- låta att vidta en åtgärd i strid med lag eller annan författning. Med uttrycket lag eller annan författning avses av riksdagen, regeringen, förvaltningsmyndighet, kommun, region eller annat sådant offent- ligrättsligt organ beslutad generell norm. Det kan till exempel vara frågan om att en tjänsteman deltar i handläggningen av ett ärende trots att han eller hon har personliga intressen i saken, dvs. i strid med jävsbestämmelserna, eller att denne gynnar eller missgynnar ett visst företag vid tilldelning av ett offentligt kontrakt i strid med be- stämmelser i kommunallagen eller regler i upphandlingslagstiftningen. Endast uppsåtliga ageranden i strid med lag eller annan författning träffas av straffansvaret; rena bedömningsfrågor faller utanför.
Straffansvaret omfattar den som handlar eller underlåter att handla vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Begreppen offentlig tjänst och offentligt uppdrag ska tolkas brett och omfattar alla som utför arbete i offentlig verksamhet eller utövar ett offent- ligt uppdrag. Det kan vara fråga om anställda eller uppdragstagare i stat, kommun och region men även den som utövar arbete eller upp- drag åt till exempel ett bolag som utför offentligt finansierad verk- samhet omfattas. Det saknar således betydelse om den offentliga verksamheten bedrivs eller utövas i offentligrättslig eller privaträttslig
427
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
form. Det spelar inte heller någon roll om personen är vald, avlönad eller oavlönad eller om anställningen eller uppdraget är permanent eller tillfälligt. Det som har betydelse är den offentliga funktion som utövas. Det betyder att en person som är anställd i ett privat företag kan omfattas när han eller hon utövar offentliga funktioner, till exempel bilbesiktning eller offentligt finansierad vård, men inte när han eller hon i sin yrkesutövning utövar funktioner som saknar anknytning till offentlig verksamhet.
Begreppet offentligt uppdrag omfattar förtroendevalda i politiska organ. Uppdraget som förtroendevald kan utövas i stat, kommun, region, Sametinget, Europaparlamentet eller i utländska församlingar (jfr 29 kap. 2 § p. 9 brottsbalken). Förtroendevald i stat är den som väljs genom riksdagsval och dennes ersättare samt de som utses att ingå i regeringen med vad som följer av 3 kap. 1 och 2 §§ samt 6 kap. 1 § regeringsformen. Med förtroendevald i kommun och region avses de förtroendevalda som definieras i kommunallagen i 4 kap.
1 och 2 §§ första stycket kommunallagen (2017:725). Med förtro- endevald i Sametinget avses ledamöter och ersättare i enlighet med vad som följer av 2 kap. 2 § sametingslagen (1992:1433) och med förtroendevald i Europaparlamentet avses såväl ledamöterna i Europa- parlamentet som deras ersättare.
Bestämmelsen omfattar även personer som utövar offentlig tjänst eller offentligt uppdrag i andra länder samt i internationella organisa- tioner eller internationella domstolar. Det innefattar utländska parla- mentariker, ledamöter i utländska regionala och lokala beslutande församlingar samt utländska ministrar, borgmästare och domare. Även personer som arbetar i Europeiska unionens institutioner, byråer, organ och domstol omfattas. Liksom i fråga om nationella förhållanden är det avgörande vilken funktion som utövas. Även den som utan att ha en formell anställning eller uppdrag omfattas om personen utövar offentliga uppgifter. För frågan om straffbar- het saknar det betydelse om gärningen har begåtts i Sverige eller i utlandet.
Paragrafen är tillämplig på gärningar som sker vid utövandet av offentlig tjänst eller offentligt uppdrag. Det spelar ingen roll om gärningen har utförts under ordinarie arbetstid eller inte. Det för- hållandet att gärningspersonen genom åtgärden överskrider sin be- fogenhet vid sin tjänstgöring utesluter inte heller straffansvar. Det straffbelagda området är emellertid begränsat till själva tjänsteut-
428
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
övningen eller utövningen av uppdraget. Handlingar som personen utför utan koppling till hans eller hennes tjänsteutövning eller upp- drag faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Interna för- seelser, dvs. sådana som i huvudsak rör förhållandet mellan arbets- givare och arbetstagare, omfattas inte av straffbestämmelsen om inte handlingen direkt påverkar utövandet av tjänsteåliggandet.
Endast sådana åtgärder som vidtas eller underlåts för att uppnå en otillbörlig förmån för gärningspersonen själv eller för någon annan eller för att otillbörligt missgynna annan omfattas av bestämmelsen. Den som gynnas eller missgynnas kan vara en person eller ett organ, till exempel ett företag, en stiftelse eller en förening. Ansvaret är inte begränsat till sådant som ligger inom egennyttans ram. Även åtgärder som vidtas för att gynna till exempel en vän, släkting eller ett lokalt företag, utan att gärningspersonen själv har någon nytta av åtgärden, omfattas. Dessutom omfattas åtgärder som vidtas eller underlåts i hämndsyfte, för att straffa någon eller på annat sätt för att otillbörligen missgynna någon av straffansvaret. Om ett miss- gynnande inte sker på sakliga grunder är det som regel att anse som otillbörligt.
Begreppet förmån omfattar både ekonomiska förmåner och så- dana av
Bedömningen av om den förmån som avses är otillbörlig får göras med beaktande av samtliga omständigheter och utifrån det intresse som bestämmelsen avser att skydda, dvs. okorrumperad tjänsteut- övning och allmänhetens förtroende för den offentliga verksamheten. Kravet får som regel anses uppfyllt i och med att någon uppsåtligen åsidosätter lag eller författning för att uppnå en förmån som motta- garen av den inte har rätt till. Samtliga omständigheter som omger gärningen ska dock beaktas. Utrymmet för att anse att en förmån inte är otillbörlig är litet i sådan verksamhet där inslaget av offentlig maktutövning är stort, såsom inom rättsväsendet, eller i andra verk- samheter där förtroendeskadorna kan bli stora, såsom vid offentlig upphandling. Förmånens värde kan ha en viss betydelse men är åt- gärden tydligt förtroendeskadlig saknar det betydelse om värdet är lågt. Det kan även vara av betydelse hur central för den offentliga
429
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
verksamheten den lagregel som åsidosätts är och den ställning som gärningsmannen har.
Det krävs inte att en otillbörlig förmån uppnås eller att ett otill- börligt missgynnande sker, utan det är tillräckligt att det är avsikten. Det behöver inte heller visas att personen, bolaget eller annat organ inte skulle ha fått förmånen om det inte varit för den lagstridiga åt- gärden; det som är av betydelse är att åtgärden eller underlåtenheten syftar till att underlätta för detta. Om åsidosättandet av lag eller annan författning berott på någon annan omständighet än att syftet varit att gynna eller missgynna någon ska handlandet inte omfattas av straffansvar, även om handlingen har resulterat i ett gynnande eller missgynnande. Bedömningen av om gärningspersonen har ett sådant syfte får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.
För straffansvar krävs det att samtliga gärningsmoment täcks av uppsåt. Det är tillräckligt med likgiltighetsuppsåt. Syftet att uppnå en otillbörlig förmån eller att missgynna någon förutsätter emeller- tid ett avsiktsuppsåt.
Straffskalan för missbruk av offentlig ställning av normalgraden är böter eller fängelse i högst tre år. Böter bör komma i fråga endast för handlingar som inte orsakat skada eller mycket begränsad sådan på enskilda intressen eller på förtroendet för det allmänna.
Missbruk av offentlig ställning har ett överlappande tillämpnings- område med andra straffstadganden. I de fall det är fråga om en åtgärd som vidtagits uppsåtligen vid myndighetsutövning kan tillämpnings- området för missbruk av offentlig ställning komma att överlappa med det för tjänstefel i 20 kap. 1 § brottsbalken. I det fallet ska tjänstefel ha företräde eftersom det brottet särskilt tar sikte på myndighetsut- övning. I övrigt får de konkurrenssituationer som kan uppkomma lösas med tillämpning av allmänna principer.
12 § Om brott som avses i 11 § är grovt, döms för grovt missbruk av offentlig ställning till fängelse i lägst två år och högst sex år.
Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas
1.om gärningen innefattat missbruk av särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet,
2.om värdet av förmånen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha medfört betydande vinning eller avsevärd skada,
3.om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars systematiskt, eller
4.om gärningen annars varit av särskilt farlig art.
430
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
Paragrafen, som är ny, reglerar grovt missbruk av offentlig ställ- ning. Överväganden finns i avsnitt 6.7.7.
Straffskalan för grovt brott är fängelse i lägst två år och högst sex år. Det anges ett antal kvalifikationsgrunder, dvs. omständig- heter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om ett brott är grovt. Kvalifikationsgrunderna anger inte uttömmande de omstän- digheter som ska beaktas vid bedömningen. Det ska alltid göras en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.
Enligt punkten 1 ska det särskilt beaktas om gärningen innefattat missbruk av särskilt ansvarsfull ställning eller annars har begåtts inom ramen för särskilt samhällsviktig verksamhet. Det ska alltså beaktas både den ställning som gärningsmannen har och den verksamhet som denna verkar inom. Det kan handla om personer med en särskilt an- svarsfull ställning men även personer som arbetar i särskilt samhälls- viktig verksamhet utan att ha en särskilt ansvarsfull ställning. All offentlig verksamhet är i någon mån samhällsviktig. Här avses dock samhällets mest centrala beslutsfunktioner, såsom inom riksdag och regering, men även centrala myndigheter och domstolar. Det kan även vara fråga om säkerhetsklassade anställningar eller uppdrag eller säker- hetskänslig verksamhet.
I punkten 2 anges att det särskilt ska beaktas om värdet av för- månen har varit betydande eller gärningen har eller kunde ha med- fört betydande vinning eller avsevärd skada. Med betydande värde avses i allmänhet, i likhet med vad som gäller för förmögenhets- brotten, värden överstigande fem prisbasbelopp men beloppet är inte ensamt avgörande. Med att gärningen kunnat medföra avsevärd skada avses både ekonomisk skada och annan skada. Av särskild betydelse är den skada eller risk för skada som gärningen inneburit för allmän- heten. Det kan, utöver ekonomiska skador, handla om sådana allvar- liga skadeverkningar som ett rubbat förtroende kan medföra för en verksamhet eller skador på till exempel en myndighets möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.
Enligt punkten 3 ska det särskilt beaktas om gärningen har ingått i en brottslighet som utövats i organiserad form eller annars syste- matiskt. Brottslighet som har utövats i organiserad form avser brotts- lighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott (jfr 29 kap. 2 § 6 brottsbalken). För att brottsligheten ska anses ha utövats systematiskt ska det vara fråga om brott som upprepats på
431
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
ett likartat sätt, men därutöver krävs något ytterligare moment. Det kan exempelvis handla om att brotten följt en brottsplan, föregåtts av noggranna förberedelser eller utförts på ett förslaget sätt.
Slutligen ska det, enligt punkten 4, även särskilt beaktas om gär- ningen på annat sätt har varit av särskilt farlig art. Uttrycket särskilt farlig art omfattar flera tänkbara kvalificerande omständigheter.
Utrymme ges att beakta i vilket sammanhang som gärningen före- tagits och om gärningen har haft påtagligt samhällsfarliga inslag. Det kan bland annat vara fråga om faktorer som innebär att gärningen ytterst kan bli systemhotande eller påverka samhällets funktionssätt. Vidare kan det vara det särskilt förslagna tillvägagångsättet som gör att en handling ska anses vara av särskilt farlig art. Så kan vara fallet om gärningspersonen använt falska handlingar eller vilseledande bokföring för att dölja brottsligheten. Även om gärningspersonen på annat sätt visat särskild förslagenhet eller om gärningen ytterst syftat till att möjliggöra eller dölja annan allvarlig brottslighet kan det göra att gärningen ska anses vara av särskilt farlig art.
Förberedelse till brott
13 § För förberedelse till grovt mutbrott, grovt mutbrott vid tävling och grov handel med inflytande döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.
Paragrafen, som i huvudsak motsvarar hittillsvarande 10 kap. 9 § brottsbalken, reglerar i vilka fall osjälvständiga former av brotten i lagen är kriminaliserade. Ansvar för förberedelse till grovt mutbrott kan sedan tidigare dömas ut. Som en följd av att grovt mutbrott vid tävling har tilldelats en egen brottsbeteckning och att det har införts en grov form av handel med inflytande har brottstyperna upptagits i paragrafens uppräkning av vilka brott som är kriminaliserade på för- beredelsestadiet. Ändringen har behandlats i avsnitt 5.3.9.
Av bestämmelsen kan man dra slutsatsen att försök, stämpling och underlåtenheten att avslöja eller förhindra brott inte är straff- belagt i förhållande till någon av brotten i lagen. Brotten fullbordas dock på ett tidigt stadium.
432
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
9.2Förslaget till lag om ändring i brottsbalken
2kap.
3§
Svensk domstol är i följande fall behörig att döma över brott som har begåtts utanför Sverige:
Anknytningsfaktum |
Behörighetens omfattning |
1. Svenskt fartyg m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) ombord på ett svenskt fartyg, |
|
b) ombord på ett svenskt luftfartyg, |
|
c) i tjänsten av befälhavaren eller |
|
någon annan som tillhörde besätt- |
|
ningen på ett svenskt fartyg eller |
|
luftfartyg, eller |
|
d) på en inrättning som med stöd av |
|
lag har tillkommit i Sveriges ekono- |
|
miska zon eller på Sveriges konti- |
|
nentalsockel. |
2. Svensk gärningsman m.m. |
Brott som har begåtts |
|
a) av någon som vid gärningstill- |
|
fället var svensk medborgare eller hade |
|
hemvist i Sverige, |
|
b) av någon som när åtal väcks för brot- |
|
tet är svensk medborgare eller har |
|
hemvist i Sverige, |
|
c) av någon som finns i Sverige och |
|
det på brottet enligt svensk rätt kan |
|
följa fängelse i mer än sex månader, |
|
eller |
|
d) i utövningen av ett svenskt före- |
|
tags näringsverksamhet och det är |
|
fråga om mutbrott, grovt mutbrott, |
|
handel med inflytande, grov handel |
|
med inflytande, oaktsam finansiering |
|
av korruptionsbrott eller grov oakt- |
|
sam finansiering av korruptionsbrott. |
3. Svenskt enskilt intresse |
Brott som har riktat sig mot |
|
a) en svensk medborgare eller någon |
|
som har hemvist i Sverige, eller |
|
b) en svensk juridisk person. |
4. Svenskt allmänt intresse |
Brott som har |
|
a) riktat sig mot rikets säkerhet, all- |
|
män verksamhet eller annat av rätts- |
|
ordningen särskilt skyddat svenskt |
|
intresse, eller |
433
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
|
b) begåtts i utövningen av tjänst |
|
eller uppdrag som innefattar svensk |
|
allmän ställning. |
5. Härledd jurisdiktion |
Brott som har begåtts av någon som |
|
befinner sig i Sverige, om |
|
a) en annan stat har begärt att lag- |
|
föringen för brottet ska överföras |
|
till Sverige, |
|
b) en begäran från en annan stat om |
|
utlämning eller överlämnande för brot- |
|
tet har lämnats utan bifall, eller |
|
c) brottet omfattas av en internatio- |
|
nell överenskommelse eller annan |
|
förpliktelse som är bindande för |
|
Sverige och enligt vilken det finns |
|
skyldighet att utan undantag pröva |
|
frågan om åtal om den misstänkte |
|
inte utlämnas eller överlämnas. |
6. Vissa internationella brott |
Brott som |
|
a) avses i lagen (2014:406) om straff |
|
för vissa internationella brott, dock |
|
inte aggressionsbrott enligt 11 a § eller |
|
försök, förberedelse eller stämpling |
|
till eller underlåtenhet att avslöja eller |
|
förhindra sådant brott, |
|
b) avses i 13 kap. 5 a § (kapning och |
|
sjö- eller luftfartssabotage) eller för- |
|
sök till sådana brott, |
|
c) avses i 13 kap. 5 b § (flygplats- |
|
sabotage) eller försök till sådant brott, |
|
d) avses i 15 kap. 4 b § (osann eller ovar- |
|
sam utsaga inför en internationell |
|
domstol), |
|
e) avses i 16 kap. 5 § (uppvigling) och |
|
som bestått i en omedelbar och offent- |
|
lig uppmaning till att begå folkmord, |
|
f) avses i terroristbrottslagen (2022:666) |
|
eller som avses i annan lag och begås |
|
med sådant uppsåt som avses i 12 § |
|
terroristbrottslagen, |
|
g) riktats mot Internationella brott- |
|
målsdomstolens rättskipning, eller |
|
h) omfattas av tortyrbegreppet enligt |
|
artikel 1 i Förenta nationernas kon- |
|
vention den 10 december 1984 mot |
|
tortyr och annan grym, omänsklig eller |
|
förnedrande behandling eller bestraff- |
|
ning, eller försök till sådant brott. |
434
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
I paragrafen regleras behörighet för svensk domstol att döma över brott som begåtts utomlands.
Behörigheten i punkten 2 d utvidgas så att svensk domstol är behö- rig att döma över mutbrott, grovt mutbrott, handel med inflytande, grov handel med inflytande, oaktsam finansiering av korruptions- brott eller grov oaktsam finansiering av korruptionsbrott när brottet har begåtts i utövningen av ett svenskt företags näringsverksamhet. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.8.
2 kap.
5 §
I de fall som avses i 3 § 2, 3 och 5 är svensk domstol behörig endast om gärningen är straffbar även enligt lagen på gärningsorten (dubbel straff- barhet). Om brottet har begåtts på flera staters område är kravet på dubbel straffbarhet uppfyllt om gärningen är straffbar enligt lagen på någon av gärningsorterna. Det får inte dömas till påföljd som är strängare än det svåraste straff som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten.
Första stycket gäller inte
1.om brottet har begåtts av någon som tillhör Försvarsmakten på ett område där en avdelning av Försvarsmakten befann sig,
2.om brottet har begåtts vid tjänstgöringen av någon som är anställd av en svensk myndighet för att delta i en internationell militär insats eller i internationell civil krishantering,
3.brott för vilket det lindrigaste straff som är föreskrivet enligt svensk lag är fängelse i fyra år eller mer, och
4.brott som avses i
a)4 kap. 1 a, 4 c och 4 e §§ och 16 kap. 10 a § första stycket 1 och sjätte stycket eller försök till sådana brott,
b)4 kap. 4 § andra stycket varigenom någon förmåtts att ingå ett sådant äktenskap eller en sådan äktenskapsliknande förbindelse som avses i 4 c § eller försök till sådant brott,
c)6 kap.
d)14 kap. 6 § eller försök till sådant brott,
e)22 kap. 6 a och 6 b §§,
f)2 § lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor,
g)
h)19 § lagen (2023:677) om frysning av tillgångar, eller
i)2, 4, 5 och
435
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
I paragrafen regleras frågan om krav på dubbel straffbarhet för att svensk domstol ska vara behörig. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.8. I andra stycket finns en uppräkning av situationer och brott för
vilka kravet på dubbel straffbarhet inte gäller. Ändringen innebär att ett antal brott i lagen om straff för vissa korruptionsbrott läggs till i listan över de brott som är undantagna från kravet på dubbel straffbarhet och även från begränsningen att det inte får dömas till strängare straff än vad som är föreskrivet för brottet enligt lagen på gärningsorten.
10 kap.
9 §
För försök till förskingring eller trolöshet mot huvudman och för försök, förberedelse eller stämpling till grov förskingring eller grov trolöshet mot huvudman döms det till ansvar enligt 23 kap.
Paragrafen reglerar i vilka fall förstadier till brott i 10 kapitlet är kri- minaliserade. Som en följd av att straffbestämmelserna i 10 kap.
5
10 §
Det som föreskrivs i 8 kap. 13 § om inskränkning i åklagares åtalsrätt ska gälla även de brott som angetts i detta kapitel, dock inte grov förskingring och grov trolöshet mot huvudman.
Ringa förskingring, olovligt förfogande eller olovligt brukande beträf- fande lös egendom som kommit i gärningsmannens besittning genom av- tal om hyra av egendomen eller avtal enligt vilket äganderätten ska övergå först sedan betalning skett eller som gärningsmannen annars innehar på grund av kreditköp med förbehåll om återtaganderätt, får åtalas av åklagare endast om åtal av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.
Paragrafen föreskriver åtalsbegränsningar avseende vissa brott i
10 kapitlet. Bestämmelsen ändras på så sätt att sista stycket angå- ende korruptionsbrotten tas bort. Någon motsvarande åtalsbegräns-
436
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
ning införs inte i lagen om straff för vissa korruptionsbrott. Det inne- bär att korruptionsbrotten inte längre ska omfattas av åtalsprövning. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.4.
17 kap.
8 §
Den som vid val till allmän befattning eller vid annan utövning av rösträtt i allmänt ärende söker hindra omröstningen eller förvanska dess utgång eller annars otillbörligen inverka på omröstningen, döms för otillbörligt verkande vid röstning till böter eller fängelse i högst sex månader.
Är brottet grovt, döms till fängelse i högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas, om det förövats med våld eller hot om våld eller innefattat missbruk av tjänsteställning.
Den som tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för att i allmänt ärende rösta på visst sätt eller inte rösta, döms, om det inte är mutbrott, för tagande av otillbörlig förmån vid röstning till böter eller fäng- else i högst sex månader.
I paragrafen straffbeläggs otillbörligt verkande vid röstning respek- tive tagande av otillbörlig förmån vid röstning. Ändringen i tredje stycket är endast redaktionell och har föranletts av brottet tagande av muta har ersatts av mutbrott.
20 kap. Om tjänstefel m.m.
1 §
Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning, genom handling eller underlåtenhet, åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst tre år.
Om brottet har begåtts uppsåtligen och är grovt, döms för grovt tjänste- fel till fängelse i lägst två år och högst sex år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om gärningsmannen allvarligt har missbrukat sin ställning eller om gärningen har eller kunde ha medfört avse- värd skada eller en betydande otillbörlig förmån för någon.
Om gärningen med hänsyn till verksamhetens art, gärningsmannens ställ- ning, skadan eller risken för skada, graden av oaktsamhet och övriga omstän- digheter är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar.
Den som är ledamot av en beslutande statlig eller kommunal försam- ling omfattas inte av ansvar enligt första eller andra stycket för någon åt- gärd som han eller hon vidtar i denna egenskap.
437
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
Det ska inte heller dömas till ansvar enligt första eller andra stycket, om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt någon annan bestämmelse.
Paragrafen reglerar straffansvar för tjänstefel. Övervägandena finns i avsnitt 6.7.4 och 6.7.7.
Straffskalorna ändras på så sätt att maximistraffet för tjänstefel av normalgraden höjs till tre år och minimistraffet för grovt tjänste- fel höjs till fängelse i två år. Höjningen av minimistraffet för grovt brott är inte avsedd att påverka gränsdragningen mellan den brotts- typen och tjänstefel av normalgraden, utan syftar till att generellt höja straffnivån för alla gärningar som är att bedöma som grovt tjänste- fel. Det är en följd av höjningen att det tillgängliga utrymmet för straffmätning samtidigt ökar för den lägre graden av brottet. Genom höjningen av minimistraffet för grovt tjänstefel från sex månader till två år ökar således den praktiskt tillämpliga straffskalan för nor- malgradsbrottet. Straffskalan ger på så sätt ytterligare förutsättningar för en nyanserad påföljdsbestämning. Det ska dock understrykas att det är fråga om en skärpning av straffskalan för grovt brott. De fall som tidigare bedömdes som grova ska fortfarande rubriceras som grova.
I andra stycket regleras grovt brott. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska, liksom tidigare, särskilt beaktas om gärnings- mannen allvarligt har missbrukat sin ställning. Den tidigare lydel- sen av den andra kvalifikationsgrunden ”om gärningen för någon enskild eller det allmänna har medfört allvarligt förfång eller otillbör- lig förmån som är betydande” ersätts med en språkligt mer lättill- gänglig formulering. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska, enligt den nya formuleringen, beaktas om gärningen har eller kunde ha medfört avsevärd skada eller en betydande otillbörlig förmån för någon. Med begreppet skada avses både ekonomiska skador och andra skador. Skadan kan ha drabbat det allmänna eller enskild. Även den otillbörliga förmånen kan vara såväl ekonomisk som av annan art. De flesta gärningar som utgör tjänstefel kan säga inne- fatta någon form av skada för enskild eller det allmänna. Det ska emellertid vara fråga om en avsevärd skada eller en betydande otillbör- lig förmån för att gärningen ska vara att bedöma som grov. Exempel- vis bör detta ofta vara fallet när gärningen har begåtts systematiskt eller för att gynna en kriminell verksamhet. Det är tillräckligt att risk för avsevärd skada eller betydande otillbörlig förmån förelegat,
438
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
någon effekt behöver inte ha uppstått. Kvalifikationsgrunderna an- ger inte uttömmande de omständigheter som ska beaktas vid bedöm- ningen. Frågan om ett brott ska bedömas som grovt ska, liksom tidi- gare, avgöras med beaktande av samtliga omständigheter vid brottet.
Paragrafen ändras också på så sätt att regleringen avseende ringa fall flyttas till ett eget stycke (tredje stycket) och det förtydligas vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av om en gärning är att anse som ringa och därmed undantagen från straffansvar. Änd- ringen är i huvudsak en kodifiering av gällande rätt. Någon ändring i förhållande till vad som redan gäller enligt tidigare förarbeten och Högsta domstolens praxis avses inte. Undantaget är, liksom tidigare, avsett att träffa sådana gärningar som inte framstår som så straff- värda att de bör omfattas av straffansvar för tjänstefel.
Det är inte möjligt att peka ut en enskild omständighet som all- tid ska leda till att gärningen bedöms som ringa eller som utesluter en sådan bedömning. En sammantagen bedömning av samtliga om- ständigheter måste alltid göras. En omständighet som särskilt ska beaktas är verksamhetens art. Inom områden där kraven på en kor- rekt handläggning är särskilt stora finns anledning att göra en strängare bedömning än i andra fall. Gärningen måste ställas i relation till det intresse som den regel som har överträtts syftar till att skydda. Av rättssäkerhetsskäl ställs till exempel generellt höga krav på korrekt handläggning inom rättsväsendet. Vikten av att regelverket tillämpas korrekt när det är fråga om en frihetsberövad person innebär att aktsamhetskravet får anses vara ytterligare förhöjt. Generellt sett är därför möjligheten att, i sådana situationer, bedöma ett tjänstefel som ringa mycket begränsad. Även i andra situationer då det är fråga om grundlagsskyddade fri- och rättigheter, såsom vid hantering av tvångs- medel inom rättsväsendet generellt, vid tvångsomhändertaganden eller vid exekutiv verksamhet, är utrymmet för att bedöma ett tjänste- fel som ringa litet.
En annan omständighet som ska beaktas är gärningsmannens ställ- ning. Ju självständigare befogenheter den felande har, desto större anledning finns det att se allvarligt på gärningen. Gäller det däremot en person som vid myndighetsutövningen intagit en underordnad ställning eller som har biträtt endast med en begränsad uppgift bör ett fel ofta kunna bedömas som ringa.
Därutöver är förekomsten och omfattningen av skada eller risk för skada av betydelse. I det sammanhanget kan beaktas om gärnings-
439
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
personen försökt avhjälpa eller begränsa de skadliga verkningarna av åtgärder (jfr 29 kap. 5 § p. 4 brottsbalken), till exempel genom att vidta rättelse innan någon effekt av beslutet inträtt, anmäla felet till ledningen eller, i de fall det är möjligt, påtala felet och möjligheten att överklaga till den part som drabbats av det felaktiga beslutet.
Slutligen ska även den grad av oaktsamhet som gärningsmannen har visat beaktas. Som utgångspunkt bör uppsåtliga fall inte kunna bedömas som ringa. Även om gärningspersonen inte handlat uppsåt- ligt men hans eller hennes handlande vittnat om en avsevärd likgil- tighet för uppgiften talar det starkt emot att bedöma gärningen som ringa. Av betydelse är till exempel vilka ansträngningar som gjorts för att ta reda på vilka regler som gällde eller för att säkerställa ett korrekt handlande. Vid bedömningen av hur klandervärd oaktsam- heten varit kan i viss mån även beaktas hur arbetssituationen påverkat förutsättningarna att göra en korrekt bedömning. Det måste dock alltid vägas mot andra omständigheter, såsom vilka krav på noggrann- het och omsorg som uppgiften krävs och vilken skada eller risk för skada som handlandet orsakat.
Subsidiaritetsregeln i paragrafens femte stycke justeras. Den inne- bär att paragrafen inte ska tillämpas om gärningen är belagd med samma eller strängare straff enligt någon annan bestämmelse.
Därutöver moderniseras språket i paragrafen.
36 kap.
6 §
Om det är övervägande sannolikt att egendom härrör från brottslig verk- samhet, ska egendomen förverkas, om någon döms för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse i fyra år eller mer och brottet har varit sådant att det skulle kunna ge vinst (utvidgat förverkande). I stället för egendomen får dess värde förverkas.
Om brottet har varit sådant att det skulle kunna ge vinst, gäller första stycket också om någon döms för
1.dataintrång enligt 4 kap. 9 c § första stycket, utnyttjande av barn för sexuell posering enligt 6 kap. 8 § första eller andra stycket eller barnporno- grafibrott enligt 16 kap. 10 a § första stycket
2.narkotikabrott enligt 1 § narkotikastrafflagen (1968:64) eller olovlig befattning med narkotikaprekursorer enligt 3 b § första stycket samma lag,
3.dopningsbrott enligt 3 § första stycket lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel,
440
SOU 2025:87 |
Författningskommentar |
4.narkotikasmuggling enligt 6 § första stycket lagen (2000:1225) om straff ör smuggling,
5.människosmuggling enligt 20 kap. 8 § första stycket utlänningslagen (2005:716) eller organiserande av människosmuggling enligt 20 kap. 9 § första stycket samma lag,
6.mutbrott enligt 2 § lagen (2027:000) om straff för vissa korruptions- brott eller mutbrott vid tävling enligt 5 § samma lag, eller
7.något annat brott för vilket det är föreskrivet fängelse i två år eller mer och som har utgjort led i en brottslighet som utövats i organiserad form.
Det som sägs om förverkande i första och andra styckena gäller också om någon döms för försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som avses där.
Paragrafen reglerar utvidgat förverkande. I andra stycket anges vissa särskilda brott för vilka utvidgat förverkande får ske, om brottet varit sådant att det skulle kunna ge vinst. Ändringen innebär att hänvis- ning görs till 2 och 5 §§ lagen om straff för vissa korruptionsbrott i stället för till de tidigare bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta i 10 kapitlet.
9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning
22 §
Den som är skäligen misstänkt för att i sin anställning ha begått brott ska anmälas till åtal, om misstanken avser
1.följande brott enligt brottsbalken:
a)tjänstefel eller grovt tjänstefel enligt 20 kap. 1 §, eller
b)brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § första stycket eller grovt brott mot tystnadsplikt enligt 20 kap. 3 § tredje stycket, eller
2.följande brott enligt lagen (2027:000) om straff för vissa korruptionsbrott:
a)mutbrott, ringa mutbrott eller grovt mutbrott enligt
b)missbruk av offentlig ställning eller grovt missbruk av offentlig ställ- ning enligt 11 och 12 §§, eller
3.annat brott, om det kan antas föranleda någon annan påföljd än böter.
Paragrafen behandlar skyldigheten att göra åtalsanmälan. Bestäm- melsen ändras på så sätt att skyldigheten enligt paragrafen att göra åtalsanmälan också omfattar om någon i sin anställning är skäligen misstänkt för att ha begått brotten missbruk av offentlig ställning och grovt missbruk av offentlig ställning samt att hänvisning görs till de nya brottsrubriceringarna ringa mutbrott, mutbrott och grovt
441
Författningskommentar |
SOU 2025:87 |
mutbrott. Därutöver görs vissa förändringar av strukturen i para- grafen med anledning av att lagen om straff för vissa korruptions- brott införs. Övervägandena finns i avsnitt 6.7.5.
9.4Förslaget till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551)
9 kap.
42 §
En revisor ska vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt någon av följande bestämmelser:
1.9 kap. 1, 3 och 9 §§, 10 kap. 1, 3, 4 och 5 §§ samt 11 kap. 1, 2, 4 och 5 §§ brottsbalken,
2.2, 4, 5 och 10 §§ skattebrottslagen (1971:69), och
3.
En revisor ska även vidta de åtgärder som anges i 43 och 44 §§, om han eller hon finner att det kan misstänkas att någon inom ramen för bolagets verksamhet har gjort sig skyldig till brott enligt
Om revisorn finner att en misstanke av det slag som avses i första eller andra stycket bör föranleda honom eller henne att lämna uppgifter enligt 4 kap. 3 och 6 §§ lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finan- siering av terrorism, ska dock åtgärder enligt 43 och 44 §§ inte vidtas.
Paragrafens andra stycke föreskriver att en revisor ska vidta vissa åtgärder om han eller hon finner att det kan misstänkas att någon inom ramen för aktiebolagets verksamhet har gjort sig skyldig till korruptionsbrottslighet. Ändringen innebär att hänvisning görs till straffbestämmelserna i lagen om straff för vissa korruptionsbrott.
442
Särskilt yttrande
Särskilt yttrande av experten Lise Donovan
I egenskap av förordnad expert i utredningen vill jag lämna följande särskilda yttrande för att tydliggöra min syn på vissa av utredningens förslag som gäller den straffrättsliga lagstiftningen om tjänstefel och missbruk av offentlig ställning. De ståndpunkter som jag framför i detta särskilda yttrande delas av LO, TCO och Saco.
Det finns redan i dag en väl etablerad ordning för ansvarutkrä- vande för fel som begås i tjänsten. Det består av flera olika delar, en viktig del är arbetsrättslig, en annan straffrättslig. Min utgångspunkt är att det nuvarande systemet för ansvarsutkrävande av offentliga tjänstemän är tillräckligt och väl fungerande. Det som behöver för- bättras är de anställdas förutsättningar för att kunna utföra sitt arbete och undvika att göra fel, snarare än att utöka straffansvaret.
När det gäller det straffrättsliga ansvaret för tjänstemän i offent- lig verksamhet är det viktigt att det även framöver är inriktat på de mest allvarliga och ingripande felen som drabbar enskilda i det all- männas utövande av makt. Ett träffsäkert och rättssäkert sätt att göra det på är att koppla straffansvaret till sådant som sker vid myn- dighetsutövning. Jag instämmer i utredningens slutsats att det är av stor vikt att ringa tjänstefel även fortsättningsvis är undantaget från det straffrättsliga regelverket och i stället omfattas av annat ansvars- utkrävande, huvudsakligen det arbetsrättsliga. Att ringa fel undantas har också en stor betydelse för de rättsvårdande myndigheterna så att de inte behöver ägna tid och resurser åt att utreda ett större antal anmälningar av ringa karaktär som dessutom, till en icke obetydlig del, utgörs av okynnesanmälningar som saknar grund.
Utredningens förslag till en delvis omformulerad tjänstefels- bestämmelse innebär att utrymmet för bedömningen om ett brott är grovt utvidgas genom att även risken för avsevärd skada eller be-
443
Särskilt yttrande |
SOU 2025:87 |
tydande otillbörlig förmån omfattas. Jag befarar också att det förtyd- ligandet som föreslås i betänkandet om vad som utgör ringa brott kan leda till att färre brott bedöms som ringa än vad som görs enligt nuvarande tillämpning av bestämmelsen. Dessutom föreslår utred- ningen att straffsatsen för grovt tjänstefel ska skärpas. Jag ser inga övertygande skäl för att införa dessa utvidgningar.
Utredningen har därutöver identifierat tre problemområden som i dag inte omfattas av tjänstefelsbestämmelsen. Dessa områden är offentlig upphandling, förvaltning av allmänna medel och så kallat lag- och domstolstrots. Utredningen bedömer att det behövs ett utvidgat straffrättsligt ansvar som omfattar dessa områden.
Mot bakgrund av redan existerande straffrättslig lagstiftning och utan att ta ställning till om det finns ett lagstiftningsbehov på de iden- tifierade områdena kan jag konstatera att det som identifierats till stor del handlar om processer, många gånger i flera led och inte sällan med många svåra beslut i ett komplext sammanhang. Det är i regel många personer involverade, både anställda och förtroendevalda. Det innebär bland annat att sådana ärenden ofta är komplicerade och svåröverskådliga för respektive person som blir del av handlägg- ningen och beslutsfattandet. Det individuella straffrättsliga ansvars- utkrävandet blir därför problematiskt att reglera utifrån legalitets- och rättssäkerhetsprinciperna.
För att inkludera de tre identifierade områdena i det straffrätts- liga ansvarsutkrävandet föreslår utredningen ett helt nytt brott, ”missbruk av offentlig ställning”. Det har utformats som en gene- rell bestämmelse och med en rad rekvisit som tillsammans utgör en komplicerad straffbestämmelse. Komplicerad, inte bara att följa för de offentliganställda, utan även att tolka och tillämpa för myndig- heter och domstolar, vilket sannolikt kommer att innebära att för- slaget, om det genomförs, kommer att vara processdrivande.
Jag ställer mig tveksam till bestämmelsen av flera skäl. Ett skäl är att bestämmelsen har en mycket vid räckvidd, bland annat när det gäller kretsen offentliganställda som kan omfattas. Det är också osä- kert om de identifierade problemområdena faktiskt träffas av försla- get på ett avsett och ändamålsenligt sätt. Det gäller bland annat om- rådet för kommunalt lag- och domstolstrots (jfr avsnitt 6.7.2 under rubriken Behov av straffrättsliga åtgärder mot vissa former av kom- munalt lag- och domstolstrots). Som konstateras i utredningen bör straffrättslig reglering som utgångspunkt användas återhållsamt och
444
SOU 2025:87 |
Särskilt yttrande |
brukar ses som den sista utvägen när det gäller att påverka männi- skors ageranden. Jag befarar att ett stort antal situationer och hand- landen som i dag inte är kriminaliserade bli det och att bestämmel- sen blir oproportionerlig i förhållande till de luckor i lagstiftningen man vill beivra. Ur ett rättssäkerhetsperspektiv är det mycket otill- fredsställande att gränsdragningen om vilka situationer som är straff- bara inte blir tydligare.
Lagförslaget visar på de stora svårigheter det innebär att på ett rättssäkert sätt avgränsa bestämmelsen till en relevant personkrets och till sådana straffvärda gärningar som inte redan är kriminaliserade men inte omfatta sådana fel som kan inträffa i alla verksamheter, så- väl offentlig som privat, och som bör åtgärdas på annat sätt än att bestraffa den enskilde anställde som behövt fatta beslutet eller på annat sätt agera. Även om utredningens förslag innebär att straff- ansvaret begränsas till uppsåtligt handlande där syftet varit att otill- börligen gynna eller missgynna någon är min farhåga att straffansvaret även kan träffa fall som inte är straffvärda.
Min bedömning är att det straffrättsliga förhållandet mellan det nya brottet ”missbruk av offentlig ställning” och det utvidgade tjän- stefelsbrottet samt övriga straffrättsliga bestämmelser inte är till- räckligt utrett och reglerat. Inte heller är förhållandet mellan de straff- rättsliga och arbetsrättsliga bestämmelserna tillräckligt utrett.
Jag anser sammanfattningsvis att en ny straffrättslig bestämmelse inte bör omfatta mer än de identifierade problemområdena och att missgynnande under alla omständigheter inte bör kriminaliseras.
445
Bilaga 1
Kommittédirektiv 2024:14
Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel
Beslut vid regeringssammanträde den 1 februari 2024
Sammanfattning
En särskild utredare ska se över den straffrättsliga lagstiftningen om korruption och tjänstefel. Syftet med översynen är att säkerställa att lagstiftningen är effektiv, ändamålsenlig och anpassad till Sveriges internationella åtaganden.
Utredaren ska bl.a.
•utvärdera tillämpningen av 2012 års reform och ta ställning till om den straffrättsliga lagstiftningen är effektiv och modern eller om det finns behov av förändringar och lämna nödvändiga för- fattningsförslag,
•bedöma vilka författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att anpassa svensk rätt till det nya
•ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör ut- vidgas och, oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag som innebär att tjänstefelsansvaret utvidgas till att omfatta även annat än åtgärder som vidtagits vid myndighetsutövning.
Uppdraget ska redovisas senast den 25 juli 2025.
447
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
Korruption i alla dess former måste motverkas
I Sverige finns inte någon vedertagen definition av korruption. Kor- ruption kan emellertid sägas innebära att någon utnyttjar sin ställ- ning för att uppnå otillbörlig vinning för sig själv eller andra.
Till sin natur är korruption ofta dold och svåråtkomlig. Det innebär att förekomsten sällan är lätt eller omedelbart iakttagbar för andra och att det är förenat med svårigheter att klarlägga den verkliga omfatt- ningen (se Statskontoret 2023:13). Ett etablerat sätt att mäta korrup- tion är att i stället göra en uppskattning i form av index, där allmän- hetens och olika experters egna erfarenheter av fenomenet och uppfattningen om det kan vägas samman, ibland även med den upp- skattning som olika internationella organisationer gjort eller med statistiska data. Mätt så är Sverige bland de länder i världen som har minst korruption. Under senare år har emellertid korruptionen i Sverige, liksom i många andra länder, ökat enligt vissa internationella index. Korruption tycks dessutom alltmer vara ett medel som används av nätverk och aktörer inom organiserad brottslighet i syfte att få större makt och inflytande.
Oavsett vad som kan utrönas om den exakta omfattningen i Sverige så utgör korruption ett allvarligt samhällsproblem som i alla dess former innebär negativa konsekvenser. Inom den offentliga sektorn utgör korruption ett hot mot det demokratiska systemet och förtro- endet för staten, kommuner och regioner. I privat sektor kan korrup- tion snedvrida konkurrensen, missgynna det fria handelsutbytet och ha en hämmande effekt på handel och ekonomisk tillväxt. Att mot- verka korruption handlar därmed om att skydda grundläggande demokratiska principer om likabehandling, rättssäkerhet och effek- tivitet. Betydelsen av ett effektivt arbete mot korruption kan därför inte nog understrykas.
Uppdraget att se över den straffrättsliga lagstiftningen om korruption
Regeringen bedriver ett aktivt arbete mot korruption. I arbetet med att motverka korruption har den straffrättsliga lagstiftningen en central plats eftersom såväl själva kriminaliseringen som upptäckt och lagföring av brott har en förebyggande funktion.
448
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
Genomgripande straffrättsliga lagstiftningsåtgärder avseende kor- ruptionsbrotten genomfördes senast 2012 (prop. 2011/12:79). Bak- grunden till reformen var bl.a. att kritik riktats mot lagstiftningens semantik, systematik och innehåll. Ändringarna syftade till att åstad- komma en tydligare och mer ändamålsenlig lagstiftning. Reformen innebar bl.a. att straffbestämmelserna samlades i 10 kap. brottsbalken samtidigt som benämningen på de två grundläggande korruptions- brotten ändrades till tagande av muta respektive givande av muta (5 a och 5 b §§), i stället för mutbrott och bestickning. Regleringen av den krets som kan träffas av mutansvar enligt dessa bestämmelser för- enklades också och en ny bestämmelse infördes som anger omstän- digheter som kan medföra att tagande eller givande muta bedöms som grovt brott (5 c §). I övrigt infördes två nya brott nämligen handel med inflytande (5 d §) och vårdslös finansiering av mutbrott (5 e §).
Straffansvaret är anpassat till de internationella instrument som Sverige har tillträtt på korruptionsbekämpningens område. Bland dessa finns OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser (prop. 1998/99:32), Europarådets straffrättsliga konvention om kor- ruption (prop. 2003/04:70) och Förenta nationernas konvention mot korruption (prop. 2006/07:74). Även Europeiska unionen har antagit rättsakter inom området, däribland rådets rambeslut 2003/568/RIF om kampen mot korruption i den privata sektorn och konventionen om kamp mot korruption som tjänstemän i Europeiska gemen- skaperna eller Europeiska unionens medlemsstater är delaktiga i. Flera av instrumenten är försedda med övervakningsmekanismer, bl.a. övervakar Europarådets antikorruptionsorgan Greco staternas efter- levnad av bl.a. Europarådets straffrättsliga konvention om korruption. Inom ramen för dessa övervakningsmekanismer utvärderas löpande hur konventionsstaterna uppfyller de åtaganden som instrumenten innehåller. I sammanhanget kan det också noteras att OECD 2021 antog nya rekommendationer mot mutor i internationella affärs- transaktioner som komplettering till
Den svenska straffrättslagstiftningen har även efter 2012 års reform varit föremål för kritik i olika avseenden, bl.a. från OECD och Europeiska kommissionen men även i den allmänna debatten. Fram- för allt är det frågor kopplade till straffbestämmelsernas utformning och möjligheten att döma över brott som begåtts utomlands som har
449
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
fått kritik. Det kan också noteras att de brott som infördes 2012, dvs. handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott, inte har lett till någon lagföring genom åtal, strafföreläggande eller åtalsunderlåtelse.
Är lagstiftningen modern, effektiv och anpassad till Sveriges internationella åtaganden?
Mot bakgrund av den tid som gått sedan 2012 års reform och den kritik som fortsatt riktas mot lagstiftningen finns det anledning att se över lagstiftningens effektivitet.
Till detta kommer att brottsligheten, precis som samhället i övrigt, är i ständig förändring. Sedan 2012 års reform har antalet gräns- överskridande korruptionsfall stadigt ökat och under senare år har korruption dessutom alltmer kommit att associeras med organiserad brottslighet. De tolv myndigheter som ingår i den gemensamma sats- ningen mot organiserad brottslighet har i sin senaste lägesbild lyft fram – som ett allvarligt hot som påverkar samhället i stort – att nät- verk och aktörer inom organiserad brottslighet sannolikt fått större makt och inflytande genom infiltration och andra former av otillåten påverkan, däribland korruption. Genom att de kriminella aktörerna på så sätt ökar sitt handlingsutrymme kan de få en maktbas i lokal- samhället med medföljande risker för påverkan av exempelvis demo- kratiska eller förvaltningsrättsliga processer (Myndighetsgemensam lägesbild 2023). Detta visar tillsammans med andra omständigheter att hotbilden från organiserad brottslighet i dag är mer komplex och mångfasetterad än tidigare.
Att trycka tillbaka den organiserade brottsligheten är en av reger- ingens mest prioriterade uppgifter. För att arbetet ska vara fram- gångsrikt behöver samhällets medel för att motverka brottsligheten utvecklas i takt med att de kriminellas tillvägagångssätt förändras. Mot denna bakgrund finns det anledning att säkerställa att den straff- rättsliga lagstiftningen mot korruption ger de verktyg som behövs för att kunna beivra korruption i dag och i framtiden.
Av betydelse i sammanhanget är också att Europeiska kommis- sionen har bedömt att den
450
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
byggande åtgärder och brottsbekämpande verktyg men även om definitioner av och påföljder för olika typer av korruptionsbrott. För- slaget förhandlas för närvarande inom EU. Den svenska regleringen motsvarar i vissa delar de krav som förslaget till direktiv ställer men det kan förutses att vissa författningsändringar kommer att krävas. När det gäller de förebyggande åtgärderna som omfattas av förslaget till direktiv kan det t.ex. finnas anledning att särskilt uppmärksamma vissa av de rekommendationer som Greco lämnade till Sverige 2019 om åtgärder för att förebygga korruption och öka transparens och integritet på den högsta verkställande politiska nivån. Det gäller särskilt rekommendationer som inte redan bedömts genomförda och för vilka det inte är relevanta åtgärder på gång.
Sammantaget är det angeläget att se över den straffrättsliga lag- stiftning som syftar till att motverka korruption för att säkerställa att lagstiftningen har den effekt som avsetts. Det är också angeläget att säkerställa att lagstiftningen är modern och anpassad till vad som följer av Sveriges internationella åtaganden.
Utredaren ska därför
•utvärdera tillämpningen av 2012 års reform och ta ställning till om den straffrättsliga lagstiftningen är effektiv och modern eller om det finns behov av förändringar,
•bedöma vilka författningsändringar eller andra åtgärder som be- hövs för att anpassa svensk rätt till det nya
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Är straffansvaret för tagande av muta och givande av muta ändamålsenligt utformat?
Straffansvaret för de grundläggande korruptionsbrotten regleras i 10 kap. 5
451
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
då aktuella lydelserna var vagt och att handlingar i såväl privat som offentlig sektor reglerades i samma bestämmelser. Dessutom ansågs den dåvarande bestämningen av den krets av personer som – utan att vara arbetstagare – omfattades av straffrättsligt ansvar vara bl.a. om- ständlig och svår att tillämpa (prop. 2011/12:79 s.
Mot bakgrund av den tid som gått sedan reformen trädde i kraft finns det anledning att nu särskilt överväga om personkretsen i straff- bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta är tillräck- ligt vid för att träffa alla straffvärda fall. Det gäller inte minst när det är fråga om mottagare i länder ledda av t.ex. diktatorer eller mot- tagare i andra auktoritära regimer. Det finns också anledning att närmare se över och ta ställning till om tidigare avvägningar avseende otillbörlighetskravet och den generella regleringen för privat och offentlig sektor är ändamålsenliga och om skälen för dessa avväg- ningar kvarstår (se bl.a. Lagrådets yttrande i prop. 2011/12:79 s.
Utredaren ska därför
•analysera och ta ställning till om det reglerade straffansvaret för tagande av muta och givande av muta bör ändras eller förtydligas, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Bör straffansvaret för förtroendemissbruk ändras?
Brottet trolöshet mot huvudman (10 kap. 5 § brottsbalken) kan också anses utgöra en form av korruptionsbrott, även om bestämmelsen inte i första hand tar sikte på korrupta handlingar utan förtroende- missbruk. Av straffbestämmelsen följer bl.a. att om någon som på grund av förtroendeställning fått till uppgift att för någon annan sköta en ekonomisk angelägenhet eller självständigt hantera en kvalificerad teknisk uppgift eller övervaka skötseln av en sådan angelägenhet eller uppgift, missbrukar sin förtroendeställning och därigenom skadar huvudmannen, ska han eller hon dömas för trolöshet mot huvudman till böter eller fängelse i högst två år. Om brottet är grovt döms för grov trolöshet mot huvudman till fängelse i lägst sex månader och högst sex år.
452
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
Straffbestämmelsen om trolöshet mot huvudman kan sägas utgöra ett avsteg från den långvariga svenska traditionen att brott mot för- pliktelser i avtalsförhållanden främst ska beivras med civilrättsliga påföljder i stället för med straffrättsliga sanktioner. Avsteget har för- klarats med att ansvarssubjekten får anses ha en särskild maktposi- tion i förhållande till den förmögenhet de sköter och förvaltar och genom att missbruka denna maktställning kan de tillfoga huvud- mannen skada på ett sätt som en utomstående normalt saknar möj- lighet till (prop. 1985/86:65 s.
Bestämmelsen om trolöshet mot huvudman har nyligen uppmärk- sammats i rättstillämpningen när det gäller frågan om i vilken utsträck- ning den som för en upphandlande myndighet eller enhet deltar i en offentlig upphandling får anses inneha en förtroendeställning med uppgift att sköta ekonomiska angelägenheter. Högsta domstolen be- slutade förra året att inte meddela prövningstillstånd efter ett över- klagande från riksåklagaren avseende denna fråga, sedan två personer friats av hovrätten från åtal för grov trolöshet mot huvudman (Högsta domstolens beslut den 12 juli 2023 i mål nr B
Bakgrunden till överklagandet var att två personer, som hade upp- drag som medlemmar i en expertgrupp inom ramen för en offentlig upphandling, av hovrätten inte ansågs ha haft sådana ekonomiska för- troendeställningar som förutsätts för att ansvar för trolöshet mot huvudman ska kunna utdömas. De hade inte haft rätt att fatta bind- ande beslut för upphandlingsmyndigheterna och ansågs inte heller i övrigt ha haft ett så självständigt uppdrag som krävs för att de skulle anses ha haft en ekonomisk förtroendeställning, en tolkning som riks- åklagaren menade var alltför snäv, bl.a. utifrån de tvingande förfarande- regler som gäller vid en upphandling.
Offentliga upphandlingar omsätter omkring 800 miljarder kro- nor varje år och är därmed ett särskilt riskområde för korruption. Alla former av korruption inom offentliga upphandlingar innebär en potentiell risk för stora skador och kan i förlängningen vara system- hotande. Det är angeläget att motverka sådana företeelser och att kunna beivra dem på ett adekvat sätt. För att den straffrättsliga lag- stiftningen ska vara effektiv behöver det stå klart vilken position som ett ansvarssubjekt måste inta för att trolöshetsansvar ska kunna bli aktuellt. Detta gäller även andra situationer där personer kan utöva ett avgörande inflytande över huvudmannens egendom, trots att de
453
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
inte är beslutsfattare i formell mening eller ansvaret är uppdelat mellan olika personer och funktioner.
Dessutom måste det vara möjligt att ingripa mot alla straffvärda handlingar. I det sammanhanget kan det ifrågasättas om inte straff- ansvar bör träffa även den som, utan att vara självständig, t.ex. genom sina arbetsuppgifter kan anses ha en sådan maktställning som gör det möjligt att tillfoga skada på ett sätt som en utomstående saknar möj- lighet till. Det finns mot denna bakgrund anledning att se över straff- bestämmelsen om trolöshet mot huvudman och ta ställning till om bestämmelsen bör ändras eller förtydligas i något avseende eller om straffansvaret för förtroendemissbruk på annat sätt bör utvidgas.
Utredaren ska därför
•analysera och ta ställning till om tillämpningsområdet för straff- bestämmelsen om trolöshet mot huvudman bör ändras eller för- tydligas eller om det finns behov av att på annat sätt utvidga straffansvaret för förtroendemissbruk, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Vilka ytterligare möjligheter finns att bekämpa korruption utomlands?
Givet de negativa konsekvenser som följer av korruption i privat sektor är det angeläget att bekämpa korruption även inom närings- livet. Som globalt exportland med många multinationella företag är Sverige inte förskonat från den korruption som finns runtom i värl- den, och misstankar om svenska företags korrupta beteenden i utländska affärsförbindelser har också på olika sätt kommit att upp- märksammas under de senaste åren. Sverige har bl.a. fått kritik för att misstankar om denna typ av brottslighet sällan leder till lagföring.
Kritiken har bl.a. kommit från Europeiska kommissionen. I rätts- statsrapporten för 2022 fanns för första gången landsspecifika rekom- mendationer och Sverige rekommenderades då bl.a. att intensifiera kampen mot mutor i utlandet. Det framfördes att det finns behov av att ändra befintliga rättsliga definitioner och genomföra förbätt- ringar vad gäller lagföringar. Rekommendationerna följdes upp förra året och Sverige ansågs visserligen ha gjort vissa framsteg gällande insatserna för att lagföra mutbrott i utlandet men rekommenderades på nytt att stärka kampen mot mutor i utlandet genom att ändra de
454
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
befintliga rättsliga definitionerna för att förbättra möjligheterna till lagföring när det gäller mutor i utlandet.
En av de begränsningar i svensk lagstiftning som påtalats som problematisk från olika håll är kravet på dubbel straffbarhet, vilket innebär att det vanligen endast är möjligt att döma över brott som begåtts utomlands om gärningen är straffbar även där. Reglerna om domsrätt, inbegripet kravet på dubbel straffbarhet, övervägdes senast 2021 och medförde inte någon ändring i förhållande till kravet på dubbel straffbarhet i nu aktuellt hänseende (prop. 2020/21:204). Sär- skilt i förhållande till mutbrott övervägdes frågan om att ta bort kravet på dubbel straffbarhet senast i samband med att företagsbots- regleringen skärptes och domsrättsreglerna vad gäller vissa interna- tionella mutbrott utvidgades. Ändringarna trädde i kraft den 1 janu- ari 2020 och syftade bl.a. till att säkerställa att Sverige lever upp till
Vid tillträdet till Europarådets straffrättsliga konvention om kor- ruption förklarade Sverige att Sverige förbehåller sig rätten att bl.a. upprätthålla krav på dubbel straffbarhet (prop. 2003/04:70), en reser- vation som därefter har förlängts och fortfarande gäller. Eftersom Greco i allmänna termer hade rekommenderat Sverige att avskaffa kravet på dubbel straffbarhet som förutsättning för att kunna lagföra en person för det som i dag utgör givande respektive tagande av muta om gärningen har begåtts utomlands behandlades frågan om att ta bort kravet på dubbel straffbarhet även vid 2012 års reform. Reger- ingen bedömde då att mutbrotten inte uppfyllde de höga krav som dittills ställts för att göra undantag från kravet på dubbel straffbarhet och någon ändring föreslogs därför inte (prop. 2011/12:79 s.
Kravet på dubbel straffbarhet vilar bl.a. på den folkrättsliga prin- cipen att stater inte ska gripa in i varandras inre angelägenheter. Kravet på dubbel straffbarhet grundas också i viss mån på den straff- rättsliga legalitetsprincipen, som innebär bl.a. att det ska vara möjligt att förutse vad som vid varje tidpunkt utgör ett handlande som kan leda till straff. När undantag har skett har det bl.a. gällt brott som rymmer särskilt påtagliga moment av utnyttjande, grymhet, kränk- ning eller samhällsskadlighet. Mutbrott har inte ansetts utgöra brott av motsvarande kvalificerat allvar (prop. 2011/12:79 s.
455
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
nationell och gränsöverskridande karaktär. Det senare anfördes som skäl bl.a. när undantag från kravet på dubbel straffbarhet gjordes i fråga om människohandel, äktenskapstvång och hedersförtryck (bl.a. prop. 2009/10:152 s. 24). Det bakomliggande syftet med avskaf- fandet av kravet på dubbel straffbarhet har i dessa sammanhang an- getts vara ökad möjlighet till bestraffning i Sverige, något som ansetts angeläget för sådan brottslighet som bedömts vara av allvarlig art.
Som redogjorts för inledningsvis är korruption ett fenomen som har stora samhällsskadliga effekter. Mot denna bakgrund och den internationella och gränsöverskridande karaktär som präglar vissa korruptionsbrott finns det anledning att på nytt överväga om kravet på dubbel straffbarhet bör kvarstå för korruptionsbrott som sker i en internationell kontext.
Ett annat sätt att stärka kampen mot korruption i svenska före- tags utländska affärsförbindelser är att se över vilka gärningar som kan medföra straffansvar. En del av detta ryms inom utredarens över- syn av personkretsen i straffbestämmelserna om tagande av muta respektive givande av muta. Det kan därutöver finnas anledning att se över straffansvaret för de näringsidkare som under oklara omstän- digheter tillhandahåller pengar eller andra tillgångar i utländska affärs- förbindelser och motsvarande gärningar som begås i Sverige.
Redan i samband med 2012 års reform förordade Åklagarmyn- digheten ett straffansvar för oaktsamhet att ge upphov till fara för att mutbrott begås eftersom det bör anses vara klandervärt att över- lämna medel under sådana omständigheter att det finns betydande risk för att de ska användas för mutor. Regeringen bedömde dock att nackdelarna med en sådan kriminalisering övervägde fördelarna och valde därför att i stället kriminalisera oaktsam medverkan till mut- brott genom straffbestämmelsen om vårdslös finansiering av mut- brott (prop. 2011/12:79 s.
Bestämmelsen om vårdslös finansiering av mutbrott innebär att en näringsidkare som tillhandahåller pengar eller andra tillgångar åt den som företräder näringsidkaren i viss angelägenhet och därigenom av grov oaktsamhet främjar givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande i angelägenheten ska dömas för vårdslös finansiering av mutbrott till böter eller fängelse i högst två år (10 kap. 5 e § brottsbalken). Kriminaliseringen ansågs kunna vara ett verksamt och lagtekniskt möjligt medel för att främja framväxten av korrup- tionsförebyggande åtgärder på företagens sida (prop. 2011/12:79 s. 36).
456
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
Straffbestämmelsen har inte lett till några lagföringar. För att säker- ställa att det straffrättsliga regelverket mot korruption i utländska affärsförbindelser är effektivt och modernt finns det anledning att se över det gällande straffansvaret och på nytt överväga en kriminaliser- ing av klandervärt risktagande.
Utredaren ska därför
•analysera och ta ställning till om korruptionsbrott som begås utomlands bör undantas från kravet på dubbel straffbarhet,
•analysera och ta ställning till om straffansvaret för näringsidkares korruption i affärsförbindelser bör ändras eller förtydligas, och
•lämna nödvändiga författningsförslag.
Uppdraget att utvidga det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel
En annan gärningstyp som beroende på omständigheterna kan sägas ha viss korruptionsanknytning är tjänstefel. Av tjänstefelsbestäm- melsens nuvarande lydelse följer bl.a. att den som uppsåtligen eller av oaktsamhet vid myndighetsutövning genom handling eller underlåten- het åsidosätter vad som gäller för uppgiften döms för tjänstefel till böter eller fängelse i högst två år. Om gärningen med hänsyn till gär- ningspersonens befogenheter eller uppgiftens samband med myn- dighetsutövningen i övrigt eller till andra omständigheter är att anse som ringa, ska det inte dömas till ansvar. Om brottet är grovt döms för grovt tjänstefel till fängelse i lägst sex månader och högst sex år (20 kap. 1 § brottsbalken).
Frågan om det straffrättsliga ansvaret för offentligt anställda har varit föremål för analys och ändringar vid ett flertal tillfällen. Före den s.k. ämbetsansvarsreformen, som genomfördes under mitten av
En kommitté fick senare i uppdrag att göra en förutsättningslös granskning av ansvarssystemet inom den offentliga sektorn och kon-
457
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
staterade att de gränser som dragits kring det straffrättsliga området borde bestå och några ändringar i fråga om det straffrättsliga an- svaret gjordes därför inte (Ds Ju 1983:7). En reform som innebar en viss vidgning av det straffrättsliga ansvaret genomfördes i stället 1989 och sedan dess omfattar ansvaret åtgärder som vidtagits vid myndig- hetsutövning. Straffansvaret begränsades samtidigt så att gärningar som är ringa inte ska leda till ansvar (prop. 1988/89:113).
Frågan om huruvida det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas analyserades senast inom ramen för Utredningen om ett förstärkt straffrättsligt skydd för vissa samhällsnyttiga funktioner och några andra straffrättsliga frågor. Utredaren konstaterade att den nuvarande utformningen av straffbestämmelsen om tjänstefel inte medför några större tillämpningssvårigheter och att de principiella skäl som kan anföras för ett utvidgat tjänstefelsansvar inte väger upp riskerna med en utvidgning (SOU 2022:2 En skärpt syn på brott mot journalister och utövare av vissa samhällsnyttiga funktioner). Det föreslogs därför inte någon ändring i det straffrättsliga tjänstefels- ansvaret.
Regeringen bedömer trots detta att det kan finnas anledning att nu överväga att skärpa och utöka det straffrättsliga tjänstefelsansvaret. Ett tungt vägande skäl för ett skärpt tjänstefelsansvar är allmänhet- ens berättigade krav på att offentlig verksamhet ska bedrivas på ett ansvarsfullt och korrekt sätt. Med detta krav följer att offentlig makt- utövning måste medföra ansvar för felaktigt agerande. Därmed är det nödvändigt att det finns ett effektivt system för individuellt ansvars- utkrävande när det begås felaktigheter inom den offentliga sektorn.
Att utöka ansvaret skulle kunna medföra ett ökat förtroende för den offentliga verksamheten och stärka medborgarnas rättssäkerhet. Detta är viktigt, inte minst i tider då aktörer utnyttjar och förstärker den misstro och misstänksamhet som kan finnas mot den offentliga förvaltningen. Dessutom skulle ett utökat straffansvar kunna bidra till att stärka tjänstemännens ställning gentemot otillbörliga politiska på- tryckningar och därigenom säkerställa förvaltningens självständig- het. Det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör därför på nytt ses över, med inriktningen att det straffbara området ska utvidgas för att ansvaret ska omfatta även annat än åtgärder som vidtas vid myn- dighetsutövning (se riksdagens tillkännagivande bet. 2017/18:KU37 punkt 8, rskr. 2017/18:229).
458
SOU 2025:87 |
Bilaga 1 |
Regeringen anser att det inom ramen för dessa överväganden finns anledning att utreda om det straffrättsliga tjänstefelsansvaret bör förändras i vissa specifika avseenden. Det gäller sådana åtgärder som strider mot grundlagsskyddade medborgerliga fri- och rättig- heter, medför stora ekonomiska konsekvenser eller består av s.k. domstolstrots. Det finns skäl att undersöka närmare om sådana åt- gärder är kriminaliserade i tillräcklig utsträckning och överväga om tjänstefelsansvaret bör utökas. I en sådan analys bör det särskilt över- vägas om straffansvaret bör utökas till åtgärder som har vidtagits av personer som omfattas av dagens undantag för förtroendevalda.
Det bör även analyseras om förmågan att hantera pressade situa- tioner på ett rimligt sätt samt gott omdöme tillmäts tillräcklig bety- delse vid bedömningen av ”vad som gäller för uppgiften”.
Vidare bör det undersökas om begränsningen i straffansvaret för gärningar som är att anse som ringa är adekvat utformad eller om den behöver förtydligas eller förändras.
Utredaren ska därför
•ta ställning till om det straffrättsliga ansvaret för tjänstefel bör utvidgas,
•oavsett ställningstagande i sak, lämna författningsförslag som inne- bär att tjänstefelsansvaret utvidgas till att omfatta även annat än åtgärder som vidtagits vid myndighetsutövning, och
•lämna andra nödvändiga författningsförslag.
Konsekvensbeskrivningar
Utredaren ska säkerställa att förslagen är förenliga med Sveriges inter- nationella åtaganden. Utredaren ska också bedöma de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Om förslagen kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, ska utredaren föreslå hur dessa ska finansieras. Om något av förslagen i betänkandet påverkar den kommunala självstyrelsen ska också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. Konsekvensanalysen ska påbör- jas så tidigt som möjligt.
459
Bilaga 1 |
SOU 2025:87 |
Kontakter och redovisning av uppdraget
Under uppdraget ska utredaren samråda med statliga myndigheter, kom- muner, regioner, arbetstagarorganisationer, arbetsgivarorganisatio- ner och andra organisationer i den utsträckning det bedöms lämpligt.
Utredaren ska hålla sig informerad om och vid behov beakta rele- vant arbete som pågår inom Regeringskansliet, utredningsväsendet och EU. Utredaren ska särskilt följa de förhandlingar som pågår inom EU avseende förslaget till nytt direktiv om bekämpning av korruption (COM (2023) 234 final). I den mån utredarens analyser har betydelse för Sveriges ståndpunkter i förhandlingarna bör Justitie- departementet underrättas.
Utredaren ska också hålla sig informerad om och, i den mån det bedöms nödvändigt och lämpligt, samråda med andra utredningar som kan vara relevanta för uppdraget, t.ex. Straffreformutredningen (Ju 2023:14) och 2023 års insynskommitté (Ju 2023:07). Utredaren ska vidare vid behov beakta de förslag som lämnats i betänkandet Ett starkare skydd för offentliganställda mot våld, hot och trakasserier (SOU 2024:1).
När det gäller den straffrättsliga lagstiftningen mot korruption ska utredaren göra de internationella jämförelser som kan anses vara relevanta.
Uppdraget ska redovisas senast den 25 juli 2025.
(Justitiedepartementet)
460
Bilaga 2
Kommittédirektiv 2025:57
Tilläggsdirektiv till Utredningen om straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel (Ju 2024:02)
Beslut vid regeringssammanträde den 5 juni 2025
Ändring i uppdraget
Regeringen beslutade den 1 februari 2024 kommittédirektiv om straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel (dir. 2024:14). Enligt kommittédirektiven ska utredaren bl.a. utvärdera tillämp- ningen av 2012 års reform avseende korruptionsbrotten och ta ställ- ning till om den straffrättsliga lagstiftningen är effektiv och modern eller om det finns behov av förändringar och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredaren ska även bedöma vilka författnings- ändringar eller andra åtgärder som behövs för att anpassa svensk rätt till det nya
Förhandlingarna inom EU om det nya
Utredningstiden ligger fast. Uppdraget ska alltså redovisas senast den 25 juli 2025.
(Justitiedepartementet)
461
Bilaga 3
Tjänstefelsdomar i hovrätterna mellan 2020 och 2024
Datum |
Mål nr |
Domstol |
Tilltalads |
Gärning |
Påföljd |
|
|
|
yrke |
|
|
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Åklagare |
Deltagit vid handlägg- |
Böter |
|
|
|
för Västra |
|
ningen och beslutsfat- |
|
|
|
Sverige |
|
tandet i ett tjänstetill- |
|
|
|
|
|
sättningsärende i strid |
|
|
|
|
|
med FL:s bestämmelser |
|
|
|
|
|
om jäv. |
|
B |
Svea |
Polis |
Underlåtit att rapportera |
Villkorlig |
|
|
|
hovrätt |
|
grov narkotikabrottslig- |
dom (Vd) |
|
|
|
|
het och uppmanat till |
+ böter |
|
|
|
|
åtgärder som försvårat |
(grovt) |
|
|
|
|
utredning. |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Löjtnant, |
Förvarat vapen utan |
Böter |
|
|
|
över Skåne |
Försvars- |
uppsikt. |
|
|
|
och |
makten |
|
|
|
|
Blekinge |
|
|
|
B |
Svea |
Läkare |
Underlåtit att göra an- |
Frikänd |
|
|
|
hovrätt |
|
mälan till Socialtjänsten. |
|
B |
Svea |
Besiktnings- |
Utfärdat besiktningspro- |
Fängelse |
|
|
|
hovrätt |
tekniker |
tokoll för eget eller när- |
(även |
|
|
|
|
ståendes fordon trots att |
annan |
|
|
|
|
det inte funnit förutsätt- |
brottslig- |
|
|
|
|
ningar för det p.g.a. jäv. |
het) |
|
|
|
|
|
(grovt) |
B |
Hovrätten |
Polis |
Bl.a. hållit förhör med |
Vd |
|
|
|
för västra |
|
misstänkt utan instruk- |
|
|
|
Sverige |
|
tioner från åklagaren och |
|
|
|
|
|
utan att dokumentera. |
|
B |
Hovrätten |
Nämndleda- |
Beviljat bygglov trots att |
Frikända |
|
|
|
för västra |
möter |
det inte var lagenligt. |
(ringa) |
|
|
Sverige |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
463
Bilaga 3 |
SOU 2025:87 |
Datum |
Mål nr |
Domstol |
Tilltalads |
Gärning |
Påföljd |
|
|
|
yrke |
|
|
B |
Göta hovrätt |
Polis |
Förföljt må på motorcykel |
Böter |
|
|
|
|
|
trots att sådana synner- |
|
|
|
|
|
liga skäl som krävs inte |
|
|
|
|
|
förelåg. |
|
B |
Svea |
Polis |
Belagt må med handfäng- |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
|
sel och sedan utövat |
|
|
|
|
|
våld mot må, som |
|
|
|
|
|
orsakat dennes död. |
|
B |
Svea |
Besiktnings- |
Utfärdat besiktnings- |
Fängelse |
|
|
|
hovrätt |
tekniker |
protokoll avseende |
8 mån |
|
|
|
|
fordonen trots jäv. |
(även |
|
|
|
|
|
grovt |
|
|
|
|
|
mutbrott) |
|
|
|
|
|
|
B |
Svea |
Ordnings- |
Använt våld mot må trots |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
vakt |
att det inte fanns grund |
|
|
|
|
|
för åtgärden. |
|
B |
Hovrätten |
Polis |
Använt pepparspray och |
Vd och |
|
|
|
över Skåne |
|
höjt sitt vapen utan att |
böter |
|
|
och |
|
det varit befogat. |
|
|
|
Blekinge |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
B |
Göta hovrätt |
Polisassi- |
Angett i protokoll att väg- |
Böter |
|
|
|
|
stent |
märken med hastighets- |
|
|
|
|
|
begränsning kontrolle- |
|
|
|
|
|
rats trots att sådana |
|
|
|
|
|
saknades. |
|
B |
Hovrätten |
Polis |
Förföljt må på motorcykel |
Böter |
|
|
|
för övre |
|
trots att sådana synner- |
|
|
|
Norrland |
|
liga skäl som krävs inte |
|
|
|
|
|
förelåg. |
|
B |
Hovrätten |
Polisassi- |
Belagt må med hand- |
Vd + shtj |
|
|
|
över Skåne |
stent |
fängsel trots att laga |
(även |
|
|
och |
|
stöd för detta saknats. |
annan |
|
|
Blekinge |
|
|
brottslig- |
|
|
|
|
|
het) |
B |
Hovrätten |
Poliser |
Underlåtit att vidta er- |
Böter |
|
|
|
för västra |
|
forderliga utrednings- |
|
|
|
Sverige |
|
åtgärder och upprätta |
|
|
|
|
|
anmälan när de beord- |
|
|
|
|
|
rats till lägenhetsbråk. |
|
464
SOU 2025:87Bilaga 3
Datum |
|
Mål nr |
Domstol |
|
Tilltalads |
|
Gärning |
Påföljd |
|||
|
|
|
|
|
|
yrke |
|
|
|
|
|
|
B |
|
Svea |
|
Gränskon- |
|
Underlåtit att lämna |
|
Böter |
|
|
|
|
|
|
hovrätt |
|
trollant |
|
fullständiga uppgifter |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
om sina iakttagelser i |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
samband med att en |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
person varit föremål |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
för viss inresekontroll. |
|
|
|
|
B |
Svea |
|
Poliser |
|
Genomfört en provokativ |
Böter, Vd |
||||
|
|
|
|
hovrätt |
|
|
|
åtgärd utan att det redo- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
visats, underlåtit att ta |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
påträffad narkotika i be- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
slag, underlåtit att anmäla |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och upprätta protokoll. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Använt våld och kropps- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
visiterat utan laga stöd. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
B |
|
Svea |
|
Civil |
|
Vid förhör inte delgett |
|
Vd + böter |
|
|
|
|
|
|
hovrätt |
|
utredare, |
|
misstanke och sedan |
|
(även |
|
|
|
|
|
|
|
polisen |
|
ändå fört in uppgift om |
|
annan |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
att så hade gjorts i för- |
|
brottslig- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
hörsprotokollet. |
|
het) |
|
|
B |
Hovrätten |
|
Ordnings- |
|
Brukat våld som med |
Frikänd |
||||
|
|
|
|
för nedre |
|
vakt |
|
hänsyn till omständig- |
|
|
|
|
|
|
|
Norrland |
|
|
|
heterna varit obefogat |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
och oförsvarligt. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
B |
|
Svea |
|
Poliser |
|
Beslutat om och genom- |
|
Frikända |
|
|
|
|
|
|
hovrätt |
|
|
|
fört en kroppsvisitation |
|
(ej oakt- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
trots att det saknats |
|
samt) |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
laga stöd för åtgärden. |
|
|
|
|
B |
Svea |
|
Ambassad- |
|
Fattat beslut om visum i |
VD och |
||||
|
|
|
|
hovrätt |
|
tjänsteman |
|
122 ärenden trots att |
böter |
||
|
|
|
|
|
|
|
|
kraven inte varit upp- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
fyllda och utan att kon- |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
trollera uppgifterna i |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ansökningarna. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|||
|
B |
|
Svea |
|
Polis |
|
När han varit ledig, trätt |
|
Böter |
|
|
|
|
|
|
hovrätt |
|
|
|
i tjänst som polis trots |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
att han var berusad och, |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
trots att förutsättning- |
|
|
|
arna för det inte varit uppfyllda, beslutat om och verkställt en kropps- visitation.
465
Bilaga 3 |
SOU 2025:87 |
Datum |
Mål nr |
Domstol |
Tilltalads |
Gärning |
Påföljd |
|
|
|
yrke |
|
|
B |
Hovrätten |
Handläggare |
Underlåtit att i rätt tid |
Frikänd |
|
|
|
över Skåne |
vid social- |
anmäla omhänderta- |
(ringa) |
|
|
och |
tjänsten |
gande till förvaltnings- |
|
|
|
Blekinge |
|
rätten (inte mejlat på |
|
|
|
|
|
rätt sätt). |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Svea |
Ordnings- |
Omhändertagit må, belagt |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
vakter |
honom med handfängsel |
|
|
|
|
|
och hållit honom kvar ca |
|
|
|
|
|
30 min utan laga stöd. |
|
B |
Svea |
Poliser |
Vidtagit ett antal åtgär- |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
|
der, bl.a. kroppsvisita- |
|
|
|
|
|
tion, utan laga stöd och |
|
|
|
|
|
inte dokumenterat det |
|
|
|
|
|
inträffade. |
|
B |
Hovrätten |
Polis |
Avlossat två skott mot |
Böter |
|
|
|
över Skåne |
|
bil utan laga befogenhet |
|
|
|
och |
|
eftersom sådan miss- |
|
|
|
Blekinge |
|
tanke som krävs inte |
|
|
|
|
|
funnits. |
|
B |
Svea |
Polis |
Hållit förhör med miss- |
Frikänd |
|
|
|
hovrätt |
|
tänkt utan att informera |
(ringa) |
|
|
|
|
om den misstänktes |
|
|
|
|
|
rättigheter. |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Arrestvakter |
Uppmärksammat att den |
Böter |
|
|
|
för västra |
|
anhållne mannen ”rivit |
|
|
|
Sverige |
|
sönder ett lakan och |
|
|
|
|
|
rullat ihop ett annat” |
|
|
|
|
|
samt gjort knutar på |
|
|
|
|
|
lakanet och därefter |
|
|
|
|
|
underlåtit att ta bort |
|
|
|
|
|
lakanen och/eller med- |
|
|
|
|
|
dela stationsbefälet om |
|
|
|
|
|
incidenten. |
|
B |
Svea |
Polis |
Använt mer våld än vad |
Frikänd |
|
|
|
hovrätt |
|
som varit försvarligt. |
|
B |
Hovrätten |
Polis |
Förföljt crossen i strid |
Frikänd |
|
|
|
för västra |
|
med de bestämmelser |
|
|
|
Sverige |
|
som gäller för förföljande |
|
|
|
|
|
av tvåhjuliga fordon, varpå |
|
|
|
|
|
personen på crossen dog. |
|
B |
Svea |
Polis |
Avlossat skott mot må |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
|
trots att inte proportio- |
|
|
|
|
|
nerligt, vilket lett till |
|
|
|
|
|
allvarliga skador på må. |
|
|
|
|
|
|
|
466
SOU 2025:87Bilaga 3
Datum |
Mål nr |
Domstol |
Tilltalads |
Gärning |
Påföljd |
|
|
|
yrke |
|
|
B |
Svea |
Socialsekre- |
Brustit vid utförande av |
Frikända |
|
|
|
hovrätt |
terare |
en vårdnadsutredning |
|
|
|
|
|
(enskilt åtal). |
|
B |
Svea |
Polis |
Beslutat och verkställt |
Böter (fri- |
|
|
|
hovrätt |
|
kroppsbesiktning utan |
kändes |
|
|
|
|
laga stöd. |
av HD) |
B |
Göta hovrätt |
Socialsekre- |
Åkt till fel skola och häm- |
Böter |
|
|
|
|
terare |
tat fel barn till förhör. |
|
B |
Hovrätten |
Socialsekre- |
Lämnat ut sekretess- |
Frikänd |
|
|
|
för västra |
terare |
belagd information |
(inte sek- |
|
|
Sverige |
|
(tidpunkt för möte på |
retess) |
|
|
|
|
familjerätten). |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Svea |
Ordnings- |
Använt mer våld än |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
vakt |
motiverat. |
|
B |
Svea |
Polis |
Hållit förhör utan att |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
|
delge misstanke om brott |
|
|
|
|
|
eller informera om rätten |
|
|
|
|
|
till försvar. |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Göta hovrätt |
Polis |
Inlett ett förföljande av |
Frikänd |
|
|
|
|
|
elcykel trots att det inte |
(ringa) |
|
|
|
|
förelegat synnerliga skäl |
|
|
|
|
|
och hållit för kort avstånd |
|
|
|
|
|
till cykel, vilket lett till |
|
|
|
|
|
sammanstötning och skada. |
|
B |
Göta hovrätt |
Arrestvakt |
Brustit i dokumentation |
Frikänd |
|
|
|
|
|
av genomförd tillsyn. |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Arrestvakt |
Inte utövat den tillsyn |
Böter |
|
|
|
över Skåne |
|
som ålegat honom. |
|
|
|
och |
|
|
|
|
|
Blekinge |
|
|
|
B |
Hovrätten |
Polisassi- |
Vid en hastighetskontroll |
Frikänd |
|
|
|
för västra |
stent |
underlåtit att rapportera |
(men |
|
|
Sverige |
|
en bekant och omhänderta |
dömd för |
|
|
|
|
dennes körkort trots att |
tagande |
|
|
|
|
denne körde för fort. |
av muta |
|
|
|
|
|
till böter) |
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Verksam- |
Beslutat att skriva ut en |
Böter |
|
|
|
över Skåne |
hetschef |
person från |
|
|
|
och |
trots att det saknades |
|
|
|
|
Blekinge |
hem |
laglig grund för ett så- |
|
|
|
|
|
dant beslut då syftet med |
|
|
|
|
|
vården inte var uppnått |
|
|
|
|
|
och trots att samråd inte |
|
|
|
|
|
skett med socialnämnden. |
|
|
|
|
|
|
|
467
Bilaga 3 |
SOU 2025:87 |
Datum |
Mål nr |
Domstol |
Tilltalads |
Gärning |
Påföljd |
|
|
|
yrke |
|
|
B |
Svea |
Rådman |
Fattat beslut om att |
Frikänd |
|
|
|
hovrätt |
|
häkta en misstänkt per- |
|
|
|
|
|
son för brottet missbruk |
|
|
|
|
|
av urkund på grund av |
|
|
|
|
|
flyktfara trots att detta |
|
|
|
|
|
brott inte kan ligga till |
|
|
|
|
|
grund för detta häkt- |
|
|
|
|
|
ningsskäl och sedan |
|
|
|
|
|
rättat beslutet trots att |
|
|
|
|
|
förutsättningar saknades. |
|
B |
Hovrätten |
Polis |
Brukat våld som varit |
Böter |
|
|
|
för västra |
|
obefogat. |
|
|
|
Sverige |
|
|
|
B |
Svea |
Polis |
Mottagit flertal anmäl- |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
|
ningar men underlåtit att |
|
|
|
|
|
upprätta rapport och/eller |
|
|
|
|
|
koppla samtalet vidare |
|
|
|
|
|
eller kontakta befäl. |
|
B |
Svea |
Ambassad- |
Tagit upp viseringsans- |
Fängelse |
|
|
|
hovrätt |
tjänsteman |
ökningar trots att behö- |
1 år |
|
|
|
|
righet saknats, handlagt |
(grovt) |
|
|
|
|
visumärenden trots jäv, |
|
|
|
|
|
fattat beslut om att be- |
|
|
|
|
|
vilja visering trots att |
|
|
|
|
|
kraven inte varit upp- |
|
|
|
|
|
fyllda |
|
B |
Svea |
Kriminal- |
Inte vidtagit åtgärder så |
Böter |
|
|
|
hovrätt |
vårdsinspek- |
att intagen fick vård |
|
|
|
|
tör och |
trots indikationer på att |
|
|
|
|
avdelnings- |
intagen var i behov av |
|
|
|
|
chef |
vård (den intagna avled |
|
|
|
|
|
av uttorkning). |
|
|
|
|
|
|
|
B |
Hovrätten |
Rådman |
Rådmannen: underlåtit |
Böter |
|
|
|
för västra |
och lagman |
att handlägga målen. |
(prövat |
|
|
Sverige |
|
Lagmannen: underlåtit |
av HD) |
|
|
|
|
att vidta de åtgärder som |
|
|
|
|
|
varit påkallade för att |
|
|
|
|
|
föra tre tvistemål till av- |
|
|
|
|
|
görande inom skälig tid. |
|
468
Statens offentliga utredningar 2025
Kronologisk förteckning
1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.
2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.
3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av
4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.
5.Avgift för områdessamverkan
– och andra åtgärder för trygghet
i byggd miljö. LI.
6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.
7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.
8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.
9.På språklig grund. U.
10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.
11.Straffbarhetsåldern. Ju.
12.
13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.
14.En skärpt miljöstraffrätt och
ett effektivt sanktionssystem. KN.
15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.
16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.
17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.
18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.
19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.
20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.
21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.
22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.
23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.
24.Publiken i fokus
– reformer för ett starkare filmland. Ku.
25.Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. A.
26.Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. U.
27.En socionomutbildning i tiden. U.
28.Frihet från våld, förtryck och utnytt- jande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. A.
29.Ökad kvalitet hos Samhall
och fler vägar till skyddat arbete. A.
30.Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. Fi.
31.Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. Ju.
32.Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. LI.
33.Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. Ju.
34.Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. Ju.
35.Etableringsboendelagen
– ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. A.
36.Skydd för biologisk mångfald i havs- områden utanför nationell jurisdiktion. UD.
37.Skärpta villkor för friskolesektorn. U.
38.Att omhänderta barn och unga. S.
39.Digital teknik på lika villkor.
En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. S.
40.Säkrare tivoli. Ju.
41.Pensionsnivåer och pensionsavgiften
–analyser på hundra års sikt. S.
42.Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. Ju.
43.Säkerställ tillgången till läkemedel
–förordnande och utlämnande
i bristsituationer. S.
44.Förbättrat stöd i skolan. U.
45.Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. Ju.
46.Tryggare idrottsarrangemang. Ju.
47.Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? KN.
48.Stärkt pandemiberedskap. S.
49.Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. Ju.
50.En ny nationell myndighet för viltförvaltning. LI.
51.Bättre förutsättningar för klimatanpassning. KN.
52.Ökad insyn i politiska processer. Ju.
53.Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd
för vissa grupper. S.
54.Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. Ju.
55.En reformerad samhällsorientering för bättre integration. A.
56.Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Ju.
57.Polisiär beredskap i fred, kris och krig. Ju.
58.En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. LI.
59.Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. Ju.
60.En starkare fondmarknad. Fi.
61.Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt.
Volym 1 och 2. S.
62.Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. S.
63.Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. S.
64.En ny kontrollorganisation i livs- medelskedjan – för ökad effektivitet, likvärdighet och konkurrenskraft. LI.
65.En mer flexibel hyresmarknad. Ju.
66.En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. Ju.
67.Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. LI.
68.Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. KN.
69.Effektivare samverkan för djur- och folkhälsa. LI.
70.Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. A.
71.Fortsatt utveckling av en nationell läkemedelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.
Del 1 och 2. S.
72.Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. U.
73.En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. A.
74.Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. A.
75.Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. Fi.
76.Det handlar om oss
– så bryter vi utanförskapet
och bygger en starkare gemenskap. A.
77.En översyn av den statliga
78.En reformerad underrättelse verksamhet. Fö.
79.Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. Fö.
80.Koordinatbestämda fastighetsgränser. Ju.
81.En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. Ju.
82.Sysselsättning och boende på lands bygden – Juridiska personers förvärv av jordbruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmel- serna. LI.
83.Ett nationellt förbud mot tiggeri. Ju.
84.Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. S.
85.Ökad tydlighet, stärkt samverkan
– förutsättningar för framtidens utveck- lingspolitik. LI.
86.Redo! En utredning om personalför- sörjningen av det militära försvaret. Fö.
87.Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. Ju.
Statens offentliga utredningar 2025
Systematisk förteckning
Arbetsmarknadsdepartementet
Arbetslivskriminalitet – upplägg, verktyg och åtgärder, fortsatt arbete. [25]
Frihet från våld, förtryck och utnyttjande. En jämställdhetspolitisk strategi mot våld och en stärkt styrning av centrala myndigheter. [28]
Ökad kvalitet hos Samhall och fler vägar till skyddat arbete. [29]
Etableringsboendelagen – ett nytt system för bosättning för vissa nyanlända. [35]
En reformerad samhällsorientering för bättre integration. [55]
Längre liv, längre arbetsliv – förlängd rätt att kvarstå i anställningen. [70]
En arbetsmiljöstrategi för ett förändrat arbetsliv. [73]
Ny reglering för den arbetsmarknads- politiska verksamheten. [74]
Det handlar om oss
– så bryter vi utanförskapet
och bygger en starkare gemenskap. [76]
En översyn av den statliga löne- garantin. [77]
Finansdepartementet
Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av
Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]
En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]
Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]
Enklare mervärdesskatteregler vid försäljning av begagnade varor och donation av livsmedel. [30]
En starkare fondmarknad. [60]
Folkbokföringsverksamhet, biometri och brottsbekämpning. [75]
Försvarsdepartementet
Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]
En reformerad underrättelse- verksamhet. [78]
Samlade förmågor för ökad cybersäkerhet. [79]
Redo! En utredning om personalförsörj ningen av det militära försvaret. [86]
Justitiedepartementet
Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]
Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]
Straffbarhetsåldern. [11]
Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]
Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]
Utmönstring av permanent uppehålls- tillstånd och vissa anpassningar till miniminivån enligt EU:s migrations- och asylpakt. [31]
Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd. [33]
Ett modernare konsumentskydd vid distansavtal. [34]
Säkrare tivoli. [40]
Säkerhetsskyddslagen – ytterligare kompletteringar. [42]
Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor. [45]
Tryggare idrottsarrangemang. [46]
Säkerhetspolisens behandling av personuppgifter. [49]
Ökad insyn i politiska processer. [52]
Ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. [54]
Stärkt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. [56]
Polisiär beredskap i fred, kris och krig. [57]
Stärkt lagstiftning mot hedersrelaterat våld och förtryck. [59]
En mer flexibel hyresmarknad. [65]
En straffreform. Volym 1, 2, 3 och 4. [66] Koordinatbestämda fastighetsgränser. [80]
En ny organisation av ekobrotts- bekämpningen. [81]
Ett nationellt förbud mot tiggeri. [83]
Straffrättsliga åtgärder mot korruption och tjänstefel. [87]
Klimat- och näringslivsdepartementet
Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]
En skärpt miljöstraffrätt och
ett effektivt sanktionssystem. [14]
Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]
Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. [22]
Spänning i tillvaron – hur säkrar vi vår framtida elförsörjning? [47]
Bättre förutsättningar för klimatanpassning. [51]
Nya samverkansformer, modern bygg- nads- och reparationsberedskap – för ökad försörjningsberedskap. [68]
Kulturdepartementet
Publiken i fokus – reformer för ett star- kare filmland. [24]
Landsbygds- och infrastrukturdepartementet
Avgift för områdessamverkan
–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]
Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]
Vissa förändringar av jaktlagstiftningen. [32]
En ny nationell myndighet för viltförvaltning. [50]
En stärkt hästnäring – för företagande, jämställdhet, jämlikhet och folkhälsa. [58]
En ny kontrollorganisation i livsmedels kedjan – för ökad effektivitet, lik värdighet och konkurrenskraft. [64]
Arlanda – en viktig port för det svenska välståndet. Åtgärder som stärker konkurrenskraften för Arlanda flygplats. [67]
Effektivare samverkan för djur- och folk- hälsa. [69]
Sysselsättning och boende på landsbygden
–Juridiska personers förvärv av jord- bruksmark och en effektiv tillämpning av glesbygdsbestämmelserna. [82]
Ökad tydlighet, stärkt samverkan
–förutsättningar för framtidens utvecklingspolitik. [85]
Socialdepartementet
En förändrad abortlag
–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]
Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]
Att omhänderta barn och unga. [38]
Digital teknik på lika villkor.
En reglering för socialtjänsten och verksamhet enligt LSS. [39]
Pensionsnivåer och pensionsavgiften
– analyser på hundra års sikt. [41] Säkerställ tillgången till läkemedel
–förordnande och utlämnande i bristsituationer. [43]
Stärkt pandemiberedskap. [48]
Kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för vissa grupper. [53]
Sveriges internationella adoptionsverk- samhet − lärdomar och vägen framåt. Volym 1 och 2. [61]
Ansvaret för hälso- och sjukvården. Volym 1 Bedömningar och förslag. Volym 2 Underlagsrapporter. [62]
Stärkt patientsäkerhet genom rätt kompetens − utifrån hälso- och sjukvårdens och tandvårdens behov. [63]
Fortsatt utveckling av en nationell läke- medelslista – en del i en ny nationell infrastruktur för datadelning.
Del 1 och 2. [71]
Hem för barn och unga. För en trygg, säker och meningsfull vård. [84]
Utbildningsdepartementet
Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]
På språklig grund. [9]
Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]
Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]
Tid för undervisningsuppdraget – åtgärder för god undervisning och läraryrkenas attraktivitet. [26]
En socionomutbildning i tiden. [27] Skärpta villkor för friskolesektorn. [37] Förbättrat stöd i skolan. [44]
Verktyg för en mer likvärdig resursfördelning till skolan. [72]
Utrikesdepartementet
Skydd för biologisk mångfald i havsområden utanför nationell jurisdiktion. [36]