sou 2025 24

Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland

Betänkande av Filmutredningen

Stockholm 2025

SOU 2025:24

SOU och Ds finns på regeringen.se under Rättsliga dokument.

Svara på remiss – hur och varför

Statsrådsberedningen, SB PM 2021:1.

Information för dem som ska svara på remiss finns tillgänglig på regeringen.se/remisser.

Layout: Kommittéservice, Regeringskansliet

Omslag: Elanders Sverige AB

Bild: EyeEm/Hany Rizk

Tryck och remisshantering: Elanders Sverige AB, Stockholm 2025

ISBN 978-91-525-1171-8 (tryck)

ISBN 978-91-525-1172-5 (pdf)

ISSN 0375-250X

Till statsrådet och chefen för Kulturdepartementet

Regeringen beslutade den 25 januari 2024 att tillkalla en särskild ut- redare med uppdrag att göra en översyn av den nationella filmpolitiken. Kulturdirektör Eva Bergquist förordnades som särskild utredare. Utredningen har antagit namnet Filmutredningen (Ku 2024:01).

Den 25 januari 2024 förordnades analyschefen Tomas Eskilsson, verkställande direktören Raoul Grünthal, filmvetaren Jan Holmberg, medieanalytikern Johanna Koljonen, regissören Lisa Langseth och konstnärliga ledaren Pia Lundberg som experter i utredningen. Den

2april entledigades Lisa Langseth och samma dag förordnades regis- sören Ruben Östlund, ämnesrådet Matilda Berggren och departe- mentssekreteraren Tommy Gabrielsson som experter.

Som huvudsekreterare i utredningen anställdes fil. dr Jakob Kihlberg fr.o.m. den 1 februari 2024 och som sekreterare anställdes statsvetaren Rasmus Gedda fr.o.m. den 5 februari. Kulturvetaren Felicia Gaumont Skaarud anställdes som biträdande sekreterare i ut- redningen fr.o.m. den 5 mars och bolagsjuristen Elisabeth Bill som sekreterare fr.o.m. den 8 maj. Från och med den 1 september t.o.m. den 30 november 2024 var analytikern Josefin Schröder anställd som sekreterare i utredningen.

Härmed överlämnar utredningen sitt betänkande Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland (SOU 2025:24). Uppdraget är där- med slutfört i den del som de ursprungliga direktiven avsåg. Utred- ningen fortsätter dock sitt arbete utifrån tilläggsdirektiv som regering- en beslutade den 23 januari 2025 i syfte att lämna förslag om hur illegal ip-tv kan motverkas.

Stockholm i februari 2025

Eva Bergquist

/Elisabeth Bill

Felicia Gaumont Skaarud

Rasmus Gedda

Jakob Kihlberg

Innehåll

Ordlista.............................................................................		11
Sammanfattning ................................................................		15
1	Författningsförslag.....................................................	21
1.1	Förslag till lag om avgifter för leverantörer
	av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv .....................	21

1.2Förslag till lag om ändring i mervärdeskattelagen

(2023:200)................................................................................

1.3Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen

(1999:1229)..............................................................................

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom

Kulturdepartementets verksamhetsområde ..........................	27
1.5 Förslag till förordning om statsbidrag till film .....................	28

1.6Förslag till förordning om produktionsincitament

Innehåll

SOU 2025:24

3.2	Illegal konsumtion..................................................................		56
3.3	Biopubliken och svensk film..................................................		58
3.4	Filmtittandet i olika visningsfönster över tid .......................		66
	3.4.1	Den långa svansen – tre exempel............................	70
	3.4.2	Strömningstjänsternas betydelse............................	72
4	Filmbranschen ..........................................................		75
4.1	Investeringar i film och serier i Sverige .................................		75
4.2	Filmnäringens aktörer ............................................................		81
	4.2.1	Produktionsledet.....................................................	81
	4.2.2	Distributionsledet ...................................................	84
	4.2.3	Biografmarknaden...................................................	86
	4.2.4	En filmproduktions finansiering ............................	95
	4.2.5	Producenternas intäkter .......................................	102
5	Filmpolitikens utveckling..........................................		105
5.1	Äldre utredningar och beslut ...............................................		105
5.2	Återkommande frågor..........................................................		107
	5.2.1	Värdefull film och kvalitetsbegreppet..................	108
	5.2.2	Kultur eller näring? ...............................................	109
	5.2.3	Hur organisera kollegiala beslut? .........................	110
	5.2.4	Biograffönstrets särskilda betydelse ....................	111
	5.2.5	Monopoltendenser och marknadsdominans .......	112
	5.2.6	Filmområdets avgränsning ...................................	113
	5.2.7	Filmarvet som organisationsfråga ........................	114
	5.2.8	Kompetensutveckling och filmutbildningarna....	114
5.3	Utifrånperspektiv på svensk filmpolitik .............................		115
	5.3.1	Filmpolitiska modeller i Europa...........................	117
6	Filmpolitiken – styrning och organisation....................		119
6.1	Nationella mål för filmpolitiken..........................................		119
6.2	Svenska Filminstitutet..........................................................		121
6.3	Statsbidrag till film ...............................................................		123
	6.3.1	Utveckling och produktion ..................................	123

SOU 2025:24Innehåll

	6.3.2	Stöd till spridning och visning ..............................	132
	6.3.3	Tidigare reformer av stödordningarna .................	137
6.4	Konstnärsnämndens stöd .....................................................		138
6.5	Internationell verksamhet ....................................................		138
	6.5.1	Filminstitutets internationella arbete...................	139
	6.5.2	Särskilt om bilaterala avtal.....................................	142
	6.5.3	Svenska institutets insatser ...................................	143
	6.5.4	Konstnärsnämndens internationella arbete .........	144
6.6	Filmkulturell verksamhet .....................................................		144
	6.6.1	Filminstitutets stöd ...............................................	144
	6.6.2	Filminstitutets filmkulturella verksamhet ...........	146
	6.6.3	Särskilt om regionernas och kommunernas roll....	147
6.7	Produktionsincitament .........................................................		149
7	Filmpolitikens ekonomi ............................................		153
7.1	Statens stöd till film ..............................................................		153
7.2	Regioner och annan offentlig finansiering ..........................		158
	7.2.1	Regionala produktionscentrum ............................	159
	7.2.2	Kommunala insatser ..............................................	160

7.2.3Särskilt om Internationella Samiska

		Filminstitutet .........................................................	160
7.3	Sveriges Television som finansiär.........................................		161
7.4	Statsstöd till film i internationell jämförelse .......................		162
8	Utbildning och talangutveckling................................		167
8.1	Kompetensförsörjning..........................................................		167
8.2	Utbildningar ..........................................................................		169
8.3	Talangutveckling ...................................................................		174
	8.3.1	Nationella stöd och satsningar inom
		talangutveckling.....................................................	175
	8.3.2	Regionerna och talangutvecklingen......................	177
	8.3.3	Filmfestivalernas roll för talangutveckling ..........	180

Innehåll

SOU 2025:24

10	Vägar framåt för filmpolitiken....................................	201
10.1	Filmen – vår populäraste konstart? .....................................	201
10.2	De statliga insatserna under kommande år .........................	203
	10.2.1 Filmpolitik med utgångspunkt i det
	audiovisuella ..........................................................	203
	10.2.2 Kulturpolitiska bedömningar bör styra ...............	204

10.2.3Prioritera kvalitativ film som vänder sig

		till en bred publik ..................................................	205
	10.2.4	Nya offentlig-privata finansieringsmodeller .......	206
	10.2.5	Prioritera biograferna och publikarbetet .............	207
	10.2.6	Barns möte med film som konstnärligt uttryck ..	209
	10.2.7	AI och virtuell produktion ...................................	209
	10.2.8	Lokal kontroll över innehållet..............................	211
	10.2.9	Motverka illegal spridning ....................................	212
	10.2.10	Säkra både det analoga och det digitala
		filmarvet.................................................................	213
10.3	Vägen framåt för filmpolitiken ............................................		214
11	Reformer för ett starkare filmland..............................		217
11.1	Tydligare nationella filmpolitiska mål .................................		217
11.2	Ett självständigt filminstitut med tydliga ramar
	för statsbidraget....................................................................		222
11.3	Höjda anslag och en branschgemensam filmfond ..............		229

SOU 2025:24Innehåll

11.4	Sänkt moms på biobiljetter och återinförda
	biografavgifter .......................................................................	234
11.5	Medfinansieringsavgift för strömningstjänster...................	237
11.6	Ett reformerat produktionsincitament................................	242
11.7	Internationellt program på Konstnärsnämnden .................	243
11.8	Ett nationellt filmarvscentrum.............................................	245
11.9	Övrigt angående föreslagna bidragsförordningar ...............	247
12	Konsekvensanalys....................................................	249
12.1	Ekonomiska konsekvenser ...................................................	249
12.2	Övriga konsekvenser ............................................................	255
13	Författningskommentar ............................................	259
13.1	Förslaget till lag om avgifter för leverantörer
	av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv ...................	259
13.2	Förslaget till lag om ändring i mervärdeskattelagen
	(2023:200)..............................................................................	268
13.3	Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen
	(1999:1229)............................................................................	268

13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom

Kulturdepartementets verksamhetsområde ........................		269
Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2024:10 ...........................................	271
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2025:5 .............................................	281
Bilaga 3	Utredningens samtalspartners i Sverige
	och utomlands...............................................................	285

Ordlista

I utredningen används ett antal tekniska begrepp och förkortningar för att beskriva olika sätt att lagra och tillgängliggöra film och tv- program. Dessa förklaras nedan.

Analog film:	Även kallat film på filmbas. Fysiskt medium
	för att spela in, lagra och visa rörliga bil-
	der, bestående av en plastbas belagd med
	ljuskänslig emulsion. Används i format som
	8 mm, 16 mm, 35 mm och 70 mm.
DCP (Digital	Ett format för att spela upp filmer på digi-
Cinema Package):	tala bioprojektorer. Paket med digitala filer
	som används för att lagra och förmedla
	ljud-, bild- och dataströmmar.
Digitisering av film:	Omvandling av analog film till digital film
	genom att skanna filmen och lagra den som
	digital data.

Digital reproduktion: Digitalt återskapande av analogt filmverk. En mer omfattande process jämfört med digitisering. Handlar ofta om att skapa en ny version av filmen med inslag av digital restaurering eller förbättring. Det kan in- kludera färgkorrigering, borttagning av repor, justering av ljud och bildkvalitet samt andra åtgärder för att återskapa en version av filmen som så långt det är möjligt liknar den ursprungliga analoga versionen.

Ordlista

SOU 2025:24

Omkopiering	Processen att skapa en ny fysisk kopia av
av film:	en analog film från ett original. Används
	för att framställa nytt bevarande- eller vis-
	ningsmaterial.
SFX och VFX:	Med SFX avses vanligen specialeffekter
	som skapas på inspelningsplats och fram-
	för kameran, såsom explosioner och bil-
	krascher, med specialbyggd rekvisita. VFX
	avser visuella specialeffekter som skapas i
	postproduktionen, det vill säga efter att rå-
	materialet till en film eller serie är inspelat.

Strömmad rörlig bild

Vod (video on demand):

Svod (subscripion video on demand):

S-svod (stand-alone svod) eller b-svod (buy-through svod):

Tvod (transactional video on demand):

Samlingsbegrepp för digital video/rörlig bild som distribueras på tittarens begäran.

Abonnemangsbaserad strömningstjänst. Vanligtvis med månadsbaserad avgift som konsumenten betalar för att få tillgång till en katalog av filmer och serier över inter- net. Tjänsterna kan även innehålla direkt- sänt strömmat innehåll som sportsänd- ningar m.m.

En svod-tjänst kan nå konsument på olika sätt, antingen att man betalar direkt till tjänsten, så kallad s-svod, eller att den ingår i ett paket som konsumenten köper via en betal-tv-operatör, så kallad b-svod.

Digital betaltjänst. Konsumenter betalar en avgift per film, evenemang eller avsnitt. Kallas även pay-per-view (PPV) men då av- ses ofta primärt tillgång till exklusiva sport- evenemang. Begreppet innefattar digitala köp, så kallad EST (electronic sell-through). Det innebär att man köper en digital kopia av filmen och kan titta på den flera gånger.

SOU 2025:24Ordlista

	Tvod-begreppet omfattar även hyra av
	innehåll för en viss period, DTR (down-
	load to rent).
Avod (advertising	Annonsfinansierad videotjänst. Tjänsten
video on demand):	är kostnadsfri för konsumenten och tjäns-
	ten finansieras i stället av reklam. Det
	finns flera aktörer som har både en avod-
	tjänst och en svod-tjänst där konsumenten
	får tillgång till mer innehåll mot en avgift.
Hvod (hybrid	En hybrid mellan annonsfinansierad (avod)
video on demand):	och abonnemangsbaserad (svod) affärs-
	modell. Typiskt sätt kan konsumenten välja
	mellan olika nivåer på månadsavgiften, där
	en lägre avgift innebär mer reklam.

Tv-format

Beställ-tv:

Betal-tv:

Fri-tv:

Ip-tv:

Linjär tv:

En digital tjänst där användaren på be- gäran kan se utvalda program. Det kan an- tingen vara i separata tjänster eller på sär- skilda delar av en webbplats. En mer precis definition finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Syftar på tv-kanaler som kräver avgift för åtkomst genom ett abonnemang via en operatör. Inom begreppet digital betal-tv ryms tvod, hvod och svod.

Avser tillgång till SVT:s och TV4:s kana- ler utan utgifter för tv-abonnemang.

Tv som tittare tar del av via internet, exem- pelvis på playtjänster och i appar.

Tablålagd tv där tittandet sker på ordi- narie sändningstid.

Sammanfattning

Filmen är en av våra populäraste konstarter. I princip alla tar del av film och rörlig bild i form av spelfilmer, dokumentärer, dramaserier och animation. Särskilt framgångsrika verk i dessa format blir inte sällan gemensamma referenspunkter och viktiga tidsdokument. Även om filmen är genuint bred är den också en av de konstarter som kräver mest i termer av produktionsresurser och kunnande.

De offentliga insatserna spelar en avgörande roll för en livaktig nationell filmkultur. Ett levande produktionslandskap som ger ange- lägna filmer av hög kvalitet som engagerar publiken kräver en helhets- syn på filmkulturens förutsättningar i Sverige. Långsiktiga offentliga åtaganden krävs inte minst för utbildning och filmarvets bevarande, men det är också nödvändigt att satsa i produktionsledet – och särskilt på den långa spelfilmen – om svenska filmskapare ska kunna realisera viktiga projekt och för att behålla filmproduktion i Sverige i ett läge där den internationella konkurrensen hårdnar.

Utredningen visar att Sveriges offentliga investeringar i film under senare år halkat efter andra länder och särskilt våra nordiska grann- länder. Från en genomsnittlig investeringsnivå per capita ligger Sverige

idag bland de allra lägsta i Europa. Detta förhållande tillsammans med behovet av både fördjupad samverkan med filmbranschen och en tyd- ligare styrning av statliga insatser motiverar enligt utredningen att ett antal filmpolitiska reformer genomförs.

Tydligare nationella filmpolitiska mål

Utredningens bedömning är att de nuvarande filmpolitiska målen är så pass omfattande att de överlappar de allmänna kulturpolitiska mål som också gäller för filmområdet. För ökad tydlighet bör de ersättas av mer fokuserade mål. Målen för den svenska filmpolitiken bör vara:

Sammanfattning

SOU 2025:24

•ett brett filmutbud av hög kvalitet,

•att film visas i hela landet,

•att svensk film når en stor publik, och

•att filmarvet bevaras och används.

Ett oberoende och framtidsinriktat filminstitut

Det är viktigt att värna Svenska Filminstitutets oberoende som stif- telse. Stiftelseformen garanterar ett visst avstånd till politiken och ger möjlighet att hantera medel på ett sätt som gagnar verksamheten. Sam- tidigt är det viktigt att Filminstitutet kan utvecklas i takt med sin tid och utredningen föreslår att verksamheten i vissa delar – utan att släppa filmen som huvudfokus – breddas mot det audiovisuella fältet och framför allt dramaserierna. Även om statsbidrag enligt vårt förslag bör prioriteras till filmen bör Filminstitutet ges ett bredare utrednings- och analysuppdrag än i dag och möjlighet att fördela produktions- incitament även till serier (se nedan).

Tydligare ramar för statsbidraget

En ny förordning om statsbidrag till film föreslås införas där det tydliggörs vilka stöd statliga medel får användas till samt vilket syfte respektive stöd har. Det bör fortsatt finnas stort utrymme för Film- institutet att prioritera bland olika stöd. Filminstitutet bör för att und- vika frågor om otillbörlig styrning av konstnärlig verksamhet i möj- ligaste mån undvika att sätta upp egna mål och kriterier för de stöd som fördelas, utöver vad som motsvarar sedvanliga tillämpningsföre- skrifter. Verksamhet som primärt är en angelägenhet för regioner och kommuner kan i högre grad hanteras inom ramen för kultursamver- kansmodellen. Ett särskilt stöd till projekt av nationellt intresse före- slås dock finnas på Filminstitutet.

SOU 2025:24

Sammanfattning

En ny filmfond med finansiering från visningsledet

En central utmaning för svensk film är att anslagen på nationell nivå inte räknas upp. De befintliga stöden till bland annat utveckling och produktion vid Filminstitutet bör därför ökas med ca 20 procent och ett nytt beslutsorgan kallat Filmfonden, med en egen budget på ytter- ligare ca 300 miljoner kr, inrättas i Filminstitutet. Filmfonden får för- dela ett reformerat produktionsincitament, publikrelaterat stöd, stöd till vissa större filmproduktioner samt finansiera branschgemensam verksamhet. Ledamöter till filmfonden bör nomineras av de bransch- parter som direkt eller indirekt ska finansiera fondens verksamhet. Filmfonden finansieras enligt vårt förslag i utgångsläget till lika delar av staten, biografägarna och strömningstjänster på den svenska mark- naden.

Sänkt moms på biobiljetter och återinförda biografavgifter

Utredningen föreslår att momsen på biografföreställningar sänks från 25 till 6 procent. Det snedvrider konkurrensen att biobesök i dag beskattas högre än annan kultur, som konserter och teater, och det gör det dyrt för enskilda att ta del av film på bio. Som förutsättning för att genomföra momssänkningen bör staten dock ställa som krav att biografägarna – som en del av den föreslagna filmfondens finansi- ering – i avtal med Filminstitutet åtar sig att betala in en biografavgift som beräknas som 10 procent av bruttobiljettintäkterna. Samtidigt bör en avdragsrätt för avgifter och bidrag som betalas till Film- institutet återinföras för att uppmuntra fler privata aktörer att bidra till den svenska filmens finansiering.

Medfinansieringsavgift för strömningstjänster

För att säkra en bärkraftig inhemsk filmnäring över tid bör ström- ningstjänster som riktar sig till svenska konsumenter vara med och finansiera gemensamma insatser för främjande av audiovisuellt inne- håll i Sverige genom den föreslagna filmfonden. För att uppnå detta föreslås i betänkandet en ny lag om avgifter för leverantörer av medie- tjänster som tillhandahåller beställ-tv.

Sammanfattning

SOU 2025:24

Den föreslagna lagen är tillämplig på leverantörer som antingen är etablerade i Sverige eller i ett annat EES-land men vars tjänster riktas mot publik i Sverige. Bortsett från mindre leverantörer och företag med public service-uppdrag ska sådana leverantörer årligen bidra finan- siellt genom en avgift som utgör 1,5 procent av föregående kalender- års omsättning i Sverige. Leverantörer som investerar över 10 procent av sin omsättning i Sverige i ny svensk film eller serie är enligt för- slaget undantagna från att bidra finansiellt.

Ett reformerat produktionsincitament

I syfte att främja investeringar i produktionen av film och serier i Sverige finns sedan ett antal år ett system med produktionsincitament där staten betalar en del av de kostnader som uppstår i landet. Syste- met har dock till viss del fungerat dåligt på grund av svårigheten att prioritera mellan ansökningar när medlen är begränsade.

Utredningen föreslår att en ny förordning om produktionsincita- ment införs där principen om att ansökningar om stöd ska prövas i den ordning de kommer in (först till kvarn-principen) avskaffas och ersätts av en bestämmelse om att det i första hand är nivån på bidragsberätti- gade kostnader som ska användas för att prioritera mellan ansökningar. Produktioner som bygger på ett manus eller en litterär förlaga som ursprungligen är skriven på svenska eller ett nationellt minoritetsspråk, ska dock uppmuntras genom att värdet på sådana investeringar räknas upp enligt en viss schablon. Ansvaret för produktionsincitamentet flyttas från Tillväxtverket till den filmfond som föreslås i Svenska Filminstitutet.

Ett nationellt filmarvscentrum

Det krävs både resurser, teknik och kunnande för att bevara och för- medla vårt gemensamma filmarv. För att kraftsamla i denna fråga före- slår utredningen att Filminstitutet ges i uppdrag att i samverkan med Kungliga biblioteket och aktörer som SVT lämna ett kostnadsberäknat förslag till ett nationellt filmarvscentrum med ändamålsenliga lokaler, teknik och personal för bevarande och digitisering av analog film från berörda samlingar.

SOU 2025:24

Sammanfattning

För att säkra det framtida bevarandet av film och serier som i dag enbart distribueras på strömningstjänster är det, enligt utredningen, även angeläget att skyndsamt gå vidare med de förslag om en ny, tek- nikneutral pliktmateriallagstiftning som tidigare lämnats till regeringen samt att i detta sammanhang även överväga om vissa av uppgifterna kan delegeras till Filminstitutet.

Ett internationellt program på Konstnärsnämnden

Utöver de större föreslagna förändringar som beskrivits ovan, lämnar utredningen även ett flertal andra bedömningar och förslag i enskilda delar. Bland annat föreslås att Konstnärsnämnden ges i uppdrag att beskriva förutsättningarna för att etablera ett eget internationellt pro- gram på filmområdet.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om avgifter för leverantörer

av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv

Härigenom föreskrivs följande.

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om avgifter för leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv i syfte att främja svenskt audiovisuellt innehåll.

Begrepp som används i lagen

2 § I denna lag avses med

1.audiovisuellt innehåll: film och serie i olika tekniker och för olika visningsfönster,

2.film: lång spelfilm, dokumentärfilm, animation och kortfilm i olika tekniker och för olika visningsfönster,

3.serie: audiovisuell produktion i flera avsnitt i olika tekniker och för olika visningsfönster,

4.leverantör av medietjänster: den som a) har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, beställ- radio, beställ-tv eller sökbar text-tv, och b) avgör hur innehållet struk- tureras, och

5.beställ-tv: en tjänst där en leverantör av medietjänster i infor- mations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmän- heten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät

a) på begäran av användare,

b) vid en tidpunkt som användaren väljer, och

c) från en katalog med program som leverantören har valt ut.

Författningsförslag

SOU 2025:24

Tillämpningsområde

3 § Denna lag är tillämplig på leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv och som antingen är etablerade i Sverige eller som är etablerade i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-stat) men vars tjänster riktas mot publik i Sverige.

Förutsättningar för avgiften

4 § Leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv ska årligen bidra finansiellt till utveckling och produktion av film och serier i Sverige. Det finansiella bidraget ska ske genom en avgift som utgör 1,5 procent av föregående kalenderårs avgiftsgrundande omsättning för leverantören i Sverige.

Avgiftsgrundande omsättning är bruttointäkter som härrör från den verksamhet hos leverantören som avser beställ-tv.

Undantagna från att erlägga avgift är

1.leverantörer av medietjänster som har en årlig omsättning på under 20 miljoner kronor eller vars marknadsandel i Sverige är mindre än 1 procent, och

2.public service-företag med ett uppdrag enligt lagen (2020:000) om public service.

5 § Leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv och som investerar minst 10 procent av sin avgiftsgrundande omsättning i Sverige i ny svensk film eller serie har ingen skyldighet att bidra finansiellt i enlighet med 4 §.

Som investering i ny svensk film eller serie kan tillgodoräknas alla investeringar i europeisk produktion och samproduktion av ny film eller serie som i huvudsak är inspelad på svenska eller något av de natio- nella minoritetsspråken i Sverige, och som uppfyller minst ett av föl- jande krav:

1.Minst 50 procent av produktionens budget förbrukas i Sverige.

2.Minst 50 procent av inspelningen sker i Sverige.

Investering i form av visningsrättigheter omfattas om filmen eller serien inte är äldre än tre år.

SOU 2025:24

Författningsförslag

6 § Finansiellt bidrag som leverantör av medietjänster etablerad i Sverige betalar av den bidragspliktiga omsättningen till en annan EES- stat avräknas avgiften. Det avräknade beloppet får dock inte över- stiga det avgiftsbelopp som leverantören av medietjänster ska betala enligt denna lag.

Skyldighet att redovisa

7 § Leverantör av medietjänster som omfattas av denna lag är skyl- dig att till Mediemyndigheten senast den sista februari varje år redo- visa det senaste kalenderårets avgiftsgrundande omsättning för beställ- tv i Sverige i enlighet med 4 §. Det ska framgå av redogörelsen från vilken beställ-tv-tjänst den bidragspliktiga omsättningen härrör. Redo- visningen ska intygas av auktoriserad revisor.

Skyldighet att redovisa gäller även det senaste kalenderårets in- vesteringar i ny svensk film och serie i enlighet med 5 §.

Betalning av avgift

8 § Betalning av avgiften enligt 4 § ska samtidigt med redovisningen göras till Mediemyndigheten.

Föreläggande och vite

9 § Om leverantör av medietjänster enligt denna lag inte lämnar den redovisning som anges i 7 § eller betalar in avgiften i enlighet med 8 § får Mediemyndigheten besluta om de förelägganden som behövs i det enskilda fallet för att bestämmelserna ska följas. Ett beslut om före- läggande får förenas med vite.

Avgifternas överföring

10 § Mediemyndigheten ska omgående föra över de avgiftsmedel som samlats in från föregående kalenderår till Stiftelsen Svenska Film- institutet att användas för främjande av produktion av svensk film och serie inom ramen för en särskild filmfond.

Författningsförslag

SOU 2025:24

Överklagande

11 § Beslut om vite enligt denna lag får överklagas till allmän för- valtningsdomstol.

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Den finansiella skyldigheten tillämpas först under 2027 och base- ras på redovisning från leverantörer av medietjänster med avseende på deras verksamhet i Sverige som avser beställ-tv under det före- gående kalenderåret.

SOU 2025:24

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i mervärdeskattelagen (2023:200)

Härigenom föreskrivs att 9 kap. 14 § ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

9kap. 14 §

Skatt tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för

1. tillträde till konserter, cir-	1. tillträde till konserter, cir-
kus-, teater-, opera-, eller balett-	kus-, teater-, opera-, biograf- eller
föreställningar eller andra lik-	balettföreställningar eller andra
nande föreställningar, och	liknande föreställningar, och

2.tillträde till och förevisning av djurparker och förevisning av naturområden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalstadsparker och Natura 2000-områden.

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Författningsförslag

SOU 2025:24

1.3Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att det i inkomstskattelagen (1999:1299) ska införas en ny paragraf, 16 kap. 11 §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

16kap.

11 §

Bidrag till Stiftelsen Svenska Filminstitutet ska dras av.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

SOU 2025:24

Författningsförslag

1.4Förslag till lag om ändring i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde

Härigenom föreskrivs att det i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsom- råde ska införas en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
	17 a §
	Om ett beslut som avses i 7 §
	får överklagas, tillämpas 40 § i för-
	valtningslagen (2017:900).

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag

SOU 2025:24

1.5Förslag till förordning om statsbidrag till film

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartemen- tets verksamhetsområde i fråga om 2 § samt med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser och innehåller bestämmelser om statsbidrag till

1.utveckling och produktion av svensk film, och

2.spridning och visning av film.

2 § Frågor om statsbidrag enligt denna förordning prövas av Stif- telsen Svenska Filminstitutet.

Statsbidrag får lämnas i mån av tillgång på medel.

3 § Statsbidrag enligt denna förordning lämnas i enlighet med kapi- tel I, artikel 53 och artikel 54 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av bi- drag förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

Ändamålet med statsbidraget

4 § Det övergripande ändamålet med statsbidrag enligt denna för- ordning är att bidra till ett brett utbud av svenska filmer av hög kvali- tet samt att film visas i hela landet och når en stor publik.

Definitioner

5 § I denna förordning avses med

1.film: lång spelfilm, dokumentärfilm, animation och kortfilm, i olika tekniker och för olika visningsfönster,

2.svensk film: film som har en svensk producent och där den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse eller, om filmen inte har en svensk producent, uppfyller de krav som fram-

SOU 2025:24

Författningsförslag

går av Europarådets konvention av den 2 oktober 1992 för samproduk- tion av filmverk eller den reviderade konventionen av den 30 januari 2017,

3.producent: juridisk person som inte har den offentliga sektorn som huvudägare eller som har betydande kommersiella band till den primära visningsplattformen för produktionen, och som verkställer och har det ekonomiska huvudansvaret för produktionen av en film genom att projektutveckla, finansiera, spela in, färdigställa och explo- atera filmen och som därigenom förvärvar och ansvarar för de rättig- heter som ingår i filmverket,

4.svensk producent: en person som när ansökan beviljas är stadig- varande bosatt i Sverige eller en juridisk person eller utländskt före- tags filial som är registrerad hos behörig myndighet i Sverige när an- sökan beviljas.

Övriga uttryck som används i denna förordning har samma be- tydelse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

Utveckling och produktion av svensk film

6 § Statsbidrag får lämnas för att stödja utveckling och produktion av svensk film. Statsbidrag lämnas i huvudsak till produktioner som spelas in på svenska eller på något av de nationella minoritetsspråken.

Statsbidrag får lämnas som utvecklingsstöd, produktionsstöd, stöd till större filmproduktioner och publikrelaterat stöd.

För att få statsbidrag enligt 10, 13 och 17 §§ krävs att filmen kan visas med svensk text.

Utvecklingsstöd

7 § Statsbidrag enligt 6 § får lämnas i form av

1.projektstöd för att utveckla svensk film, och

2.verksamhetsstöd för att stärka producenter i syfte att säkerställa kontinuitet och utveckling av filmbranschen.

8 § Projektstöd för att utveckla film får lämnas till producent, regissör, manusförfattare, eller annan professionellt verksam person som arbetar med film- och tv-produktion.

Författningsförslag

SOU 2025:24

Verksamhetsstöd för att stärka producenter får lämnas till produ- cent som har film- och tv-produktion som sin huvudsakliga verksam- het och som uppvisar en väl utarbetad och långsiktig plan för såväl produktionsverksamhet som bolagets generella utveckling.

9 § Vid prövning av ansökan om verksamhetsstöd för att stärka pro- ducenter ska följande beaktas:

1.producentens förmåga att förnya och utveckla projekt med hög kvalitet, och

2.producentens tidigare framgångar ur ett brett perspektiv.

Produktionsstöd

10 § Statsbidrag enligt 6 § får lämnas i form av produktionsstöd för att producera svensk film i olika tekniker och för olika visnings- fönster.

Produktionsstöd får även lämnas för internationell samproduktion, där huvudproducenten inte är svensk, i syfte att stärka samarbetet mellan utländska och svenska producenter och öka möjligheterna till internationell finansiering.

11 § Produktionsstöd får lämnas till producent som har film- och tv-produktion som sin huvudsakliga verksamhet.

12 § Produktionsstöd ska lämnas innan en film färdigställs utifrån kvalitativa kriterier som förväntad angelägenhetsgrad, hantverks- skicklighet och originalitet.

Producenten ska redovisa en väl utarbetad plan för hur filmen ska tillgängliggöras för allmänheten i syfte att nå en så stor publik som möjligt.

Undantag från kravet på plan för spridning i andra stycket får göras för oetablerade filmskapare när det gäller statsbidrag till kortfilm.

Stöd till större filmproduktioner

13 § Statsbidrag enligt 6 § får lämnas som tillskott till produktions- stöd enligt 10 § för större filmproduktioner om det krävs för att en produktion ska kunna genomföras i landet.

SOU 2025:24

Författningsförslag

14 § Tillskott till produktionsstöd får lämnas till producent som har film- och tv-produktion som sin huvudsakliga verksamhet och som har en dokumenterad erfarenhet av större filmproduktioner.

15 § Tillskott till produktionsstöd ska lämnas innan en film färdig- ställs utifrån en bedömning av filmens potential att nå en stor publik och betydelsen för svensk filmkultur av att produktionen genomförs i landet. Producenten ska redovisa en väl utarbetad plan för hur filmen ska tillgängliggöras för allmänheten. Planen ska omfatta en bred lanse- ring av filmen.

16 § För att få statsbidraget krävs att produktionens totalbudget uppgår till minst 80 miljoner kronor.

Publikrelaterat stöd

17 § I syfte att attrahera kapital till svensk filmproduktion och främja ett aktivt publikarbete får statsbidrag enligt 6 § lämnas i form av publikrelaterat stöd efter att en film färdigställts baserat på dess publika framgångar.

18 § Publikrelaterat stöd får lämnas till producent som har film- och tv-produktion som sin huvudsakliga verksamhet.

19 § Publika framgångar ska beräknas med hjälp av kvantitativa kri- terier som antalet sålda biobiljetter eller antalet tittare via betaltjänster på internet.

Spridning och visning av film

20 § Statsbidrag får lämnas för att främja spridning och visning av film i hela landet samt svensk film utomlands.

Statsbidrag får lämnas som distributions- och lanseringsstöd, bio- grafstöd, verksamhetsstöd, stöd till projekt av nationellt intresse, tillgänglighetsstöd och stöd till spridning och visning av film på de nationella minoritetsspråken.

Författningsförslag

SOU 2025:24

Distributions- och lanseringsstöd

21 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas för distribution och lanse- ring av film i Sverige för att främja publikens möte med film och sär- skilt för att svensk film ska nå en stor publik.

Statsbidraget lämnas till distributör eller annan aktör som verkar för att sprida och visa film offentligt och som har förutsättningar att arbeta professionellt med distribution och lansering av film.

22 § Statsbidrag får även lämnas för distribution och lansering av svensk film utomlands till producent eller annan aktör som verkar för att sprida och visa svensk film utomlands.

Biografstöd

23 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas i form av biografstöd till bio- grafägare för att stärka biografverksamhet i hela landet och för att bredda filmutbudet.

24 § Biografstöd får lämnas i form av

1.stöd till visning av ny film som kompletterar det utbud som tillhandahålls på marknadens villkor,

2.stöd till upprustning av biograf i syfte att främja publikens möte med filmen, och

3.stöd till nyetablering på platser där biograf saknas.

25 § Vid beslut om biografstöd enligt 24 § 2 och 3 ska behoven hos biografer på landsbygden och i mindre och medelstora orter samt biografer som kompletterar övriga biografers utbud särskilt beaktas.

Verksamhetsstöd

26 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas i form av verksamhetsstöd till distributör, visningsorganisation, festivalarrangör, strömningstjänst, sammanslutning av biografägare eller annan aktör som verkar för att offentligt sprida och visa kvalitativ film som annars inte skulle kom- mit en svensk publik till del.

SOU 2025:24

Författningsförslag

Stöd till projekt av nationellt intresse

27 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas i form av tidsbegränsat stöd till kommun eller region för att främja utveckling av projekt av natio- nell betydelse inom området spridning och visning av film.

Vid beslut om statsbidraget ska projektets betydelse för att bidra till spridning och visning av film i hela landet särskilt beaktas.

Tillgänglighetsstöd

28 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas i form av stöd för att öka till- gängligheten till svensk film för personer som är synskadade, döva, hörselskadade eller för personer med lässvårigheter.

29 § Tillgänglighetsstöd får lämnas till producent, distributör, bio- grafägare, visningsorganisation, festivalarrangör eller annan aktör som verkar för att sprida och visa film offentligt.

Stöd till spridning och visning av film på minoritetsspråk

30 § Statsbidrag enligt 20 § får lämnas för att öka tillgängligheten till film på de nationella minoritetsspråken.

31 § Stöd till spridning och visning av film på de nationella mino- ritetsspråken får lämnas till producent, distributör, biografägare, visningsorganisation, festivalarrangör eller annan aktör som verkar för att sprida och visa film offentligt.

Övriga stöd

Branschgemensamma insatser

32 § Statsbidrag får lämnas i form av tidsbegränsat stöd till utveck- ling av projekt av nationell betydelse för den svenska filmbranschen.

Vid beslut om statsbidraget ska projektets betydelse för att bidra till kunskap om filmbranschen, kompetensutveckling och sunda kon- kurrensförhållanden särskilt beaktas.

Författningsförslag

SOU 2025:24

33 § Stöd till utveckling av projekt av nationell betydelse för den svenska filmbranschen får lämnas till sammanslutning av aktörer i filmbranschen som verkar för gemensamma intressen.

Administrativa bestämmelser

Ansökan om statsbidrag

34 § En ansökan om statsbidrag ska vara skriftlig och lämnas till Stiftelsen Svenska Filminstitutet innan arbetet med verksamheten eller projektet inleds. Ansökan ska innehålla

1.uppgifter om den sökande,

2.en beskrivning av den verksamhet eller det projekt som stats- bidrag söks för, budget och start- och slutdatum för projektets på- början,

3.en förteckning över kostnader för projektet eller verksamheten,

4.uppgift om till vem statsbidraget ska betalas ut,

5.avtal om de rättigheter som behövs för att genomföra projektet,

och

6.en förteckning över all konstnärlig och teknisk personal som är knuten till produktionen i Sverige, och annan information som be- hövs för prövningen av ansökan.

35 § I beslut om beviljat statsbidrag ska villkoren för bidraget och sista dag för redovisning enligt 39 § anges.

36 § Stiftelsen Svenska Filminstitutet får i beslut om statsbidrag en- ligt 10, 13, 17, 21, 22 §§, 24 § punkt 1, 28 och 30 §§ också besluta om

1.deponering av film- och dokumentationsmaterial till den fär- diga filmen hos stiftelsen,

2.säkerställande av tillräckliga immateriella rättigheter för icke- kommersiellt nyttjande av filmen förutsatt att detta inte inverkar på den normala användningen av filmen, och

3.att uppgifter om filmens publiksiffror, intäkter, försäljning och omsättning inges för statistisk användning samt uppföljning av stats- bidragen.

SOU 2025:24

Författningsförslag

37 § Stiftelsen Svenska Filminstitutet får i beslut om produktions- stöd enligt 10 § och stöd till större filmproduktioner enligt 13 § för lång spelfilm, dokumentärfilm och animation besluta om att hela eller delar av statsbidraget ska betalas tillbaka när intäkterna från filmen överstiger producentens och investerarnas intäktsandelar.

Av beslutet ska det framgå hur återbetalningen ska beräknas och göras.

38 § Av artiklarna 1.4 c och 2.18 i förordning (EU) nr 651/2014 föl- jer att statsbidrag enligt denna förordning inte får lämnas till företag i ekonomiska svårigheter. Statsbidrag får heller inte lämnas till en organisation som inte är att anse som ett företag enligt artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, om organisationen har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogdemyndig- heten eller är under rekonstruktion, i likvidation eller försatt i konkurs.

Redovisning

39 § En mottagare av statsbidrag enligt denna förordning är skyl- dig att redovisa för Stiftelsen Svenska Filminstitutet hur medlen har använts och lämna de övriga uppgifter som stiftelsen behöver för upp- följning och utvärdering.

För belopp som överstiger 500 000 kronor ska en revisor på mot- tagarens uppdrag intyga att redovisningen är tillförlitlig och att vill- koren för statsbidraget har följts.

Hinder mot utbetalning

40 § Statsbidrag enligt denna förordning får inte betalas ut till den som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller är under rekonstruktion, i likvidation eller försatt i konkurs. Detta gäller inte om villkoren i beslutet om statsbidrag enligt 35 § redan har uppfyllts och filmen är färdigställd vid tidpunk- ten för utbetalning av bidraget.

Statsbidrag får inte heller betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommissionen som förklarar att ett statsbidrag beviljat av en svensk stödgivare är olagligt eller oförenligt med den inre marknaden.

Författningsförslag

SOU 2025:24

41 § Stiftelsen Svenska Filminstitutet får besluta att ett beviljat stats- bidrag inte ska betalas ut, om det finns grund för återbetalning enligt 42 §.

Återbetalning

42 § En mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i första punkten har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta,

3.bidraget inte används för det ändamål som det har beviljats för,

4.den som tagit emot bidraget inte lämnar sådan redovisning som avses i 39 §, eller

5.villkor i beslutet inte har följts.

43 § Om en mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig enligt 42 §, ska Stiftelsen Svenska Filminstitutet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får Film- institutet besluta att avstå från kravet helt eller delvis.

Krav om återbetalning av statsbidrag får förenas med dröjsmåls- ränta enligt räntelagen (1975:635).

Förvaltningslagens tillämpning

44 § Vid handläggningen av ärenden enligt denna förordning tillämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900):

–5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet,

–10 § om partsinsyn,

–16–18 §§ om jäv,

–23 § om utredningsansvaret,

–24 § om när man får lämna uppgifter muntligt,

–25 § om kommunikation,

–31 § om dokumentation av beslut,

–32 § om motivering av beslut, och

SOU 2025:24

Författningsförslag

–33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till.

Överklagande

45 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Andra beslut än beslut enligt 39 och 40 §§ får dock inte överklagas.

Övriga bestämmelser

46 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och register- föring finns i förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2016:989) om statsbidrag till film.

3.Den upphävda förordningen gäller fortfarande för statsbidrag som avser tid före ikraftträdandet.

Författningsförslag

SOU 2025:24

1.6Förslag till förordning om produktionsincitament för film och serier

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartemen- tets verksamhetsområde i fråga om 2 § samt med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om övriga bestämmelser och innehåller be- stämmelser om statsbidrag för produktion av film och serier.

2 § Frågor om statsbidrag enligt denna förordning prövas av Stif- telsen Svenska Filminstitutet.

Statsbidrag får lämnas i mån av tillgång på medel.

3 § Statsbidrag enligt denna förordning lämnas i enlighet med kapi- tel I och artikel 54 i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av bidrag förklaras för- enliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i för- draget om Europeiska unionens funktionssätt.

Ändamålet med statsbidraget

4 § Ändamålet med statsbidraget är att bidra till att öka antalet film- och serieproduktioner i Sverige för att främja en bärkraftig svensk filmbransch. Statsbidraget ska också bidra till att Sverige och svenska förhållanden skildras i film och serier.

Definitioner

5 § I denna förordning avses med

1.film: lång spelfilm, dokumentärfilm och animation i olika tek- niker och för olika visningsfönster,

2.serie: audiovisuell produktion i flera avsnitt i olika tekniker och för olika visningsfönster, och

SOU 2025:24

Författningsförslag

3.producent: juridisk person som verkställer och har det ekono- miska huvudansvaret för produktionen av filmen eller serien genom att projektutveckla, finansiera, spela in, färdigställa och exploatera filmen eller serien och som därigenom förvärvar och ansvarar för de rättigheter som ingår i filmen eller serien.

Övriga uttryck som används i denna förordning har samma bety- delse som i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014.

Förutsättningar för statsbidrag

6 § Statsbidrag lämnas till producent som har produktion av film eller serier som sin huvudsakliga verksamhet.

Producenten ska vara registrerad hos behörig myndighet i Sverige, eller om det är ett utländskt företag ha en svensk filial registrerad hos behörig myndighet i Sverige. De kostnader på vilka statsbidrag ska be- räknas ska bokföras i detta företag.

7 § Statsbidrag får ges med högst 25 procent av statsbidragsberät- tigade kostnader. Med bidragsberättigade kostnader avses kostnader som är nödvändiga för att genomföra produktionen i Sverige och som avser

1.köp av varor och tjänster från affärsverksamhet som beskattas

iSverige,

2.löner till arbetstagare som är skattskyldiga i Sverige, eller

3.kostnader för royalties och liknande avgifter till bransch- organisationer i Sverige.

Kostnaderna får inte vara högre än marknadspriset.

Kostnader som uppkommit innan ansökan om statsbidrag har be- kräftats och inkommit till Stiftelsen Svenska Filminstitutet räknas inte som godkända kostnader.

Om det råder tveksamhet om kostnaderna uppfyller de krav som ställs i denna förordning är det stödmottagarens ansvar att dokumen- tera att villkoren är uppfyllda.

8 § Statsbidrag får lämnas under förutsättning att

1.produktionen helt eller delvis genomförs i Sverige,

2.den svenska insatsen av artistiska medarbetare är av påtaglig betydelse,

Författningsförslag

SOU 2025:24

3.produktionens totalbudget uppgår till minst 30 miljoner kro- nor för lång spelfilm och animation, minst 10 miljoner kronor för dokumentärfilm, eller minst 10 miljoner kronor per avsnitt för serie,

4.de bidragsberättigade kostnaderna för produktionen uppgår till minst 4 miljoner kronor, och

5.produktionen bifogar ett avtal som garanterar distribution eller spridning.

9 § Den produktion som har störst bidragsberättigade kostnader enligt 7 § ska erbjudas bidrag först.

Om produktionen bygger på ett manus eller en litterär förlaga som ursprungligen är skriven på svenska eller ett nationellt minoritetsspråk, ska de bidragsberättigade kostnaderna vid bedömningen multipliceras med 1,5.

Ansökan om statsbidrag

10 § En ansökan om statsbidrag ska vara skriftlig och lämnas till Stiftelsen Svenska Filminstitutet innan produktionen i Sverige startar. Ansökan ska innehålla följande information

1.uppgifter om den sökande,

2.en beskrivning av det projekt som statsbidrag söks för, budget och start- och slutdatum för projektets påbörjan,

3.en förteckning över kostnader för projektet,

4.uppgift om till vem statsbidraget ska betalas ut,

5.avtal om de rättigheter som behövs för att genomföra projektet,

6.en förteckning över all konstnärlig och teknisk personal som är knuten till produktionen i Sverige, och

7.annan information som behövs för prövningen av ansökan.

Prövning och beslut om statsbidrag

11 § Om Stiftelsen Svenska Filminstitutet beviljar statsbidrag, ska det av beslutet framgå när produktionen som ska genomföras i Sverige senast ska vara avslutad och det högsta statsbidrag som kan betalas ut. Efter ansökan från stödmottagaren får stiftelsen, om det finns skäl för det, förlänga tiden för när produktionen i Sverige senast ska vara av- slutad.

SOU 2025:24Författningsförslag

12 § Statsbidrag som omfattar ett belopp motsvarande 500 000 euro eller mer får endast beviljas om den sökande samtycker till att uppgifter om stödet offentliggörs enligt kommissionens för- ordning (EU) nr 651/2014.

Ansökan om utbetalning av statsbidrag

13 § Stödmottagaren ska ansöka om utbetalning av statsbidrag hos Stiftelsen Svenska Filminstitutet senast tre månader efter det att pro- duktionen enligt 11 § ska vara avslutad. Ansökan ska göras skriftligt och lämnas till Filminstitutet på det sätt som Filminstitutet anvisar.

Om det finns särskilda skäl, får stiftelsen besluta om att förlänga tiden för när ansökan ska ha kommit in.

14 § Till ansökan om utbetalning ska stödmottagaren bifoga skrif- tliga underlag som styrker de bidragsberättigade kostnaderna och att övriga förutsättningar för statsbidraget är uppfyllda. En revisor ska på mottagarens uppdrag intyga att redovisningen är tillförlitlig och att villkoren för statsbidraget har följts.

15 § Stiftelsen Svenska Filminstitutet ska efter ansökan om utbetal- ning slutligt bestämma statsbidragets storlek och fatta beslut om utbetalning.

Hinder mot utbetalning

16 § Statsbidrag enligt denna förordning får inte betalas ut till den som har skulder för svenska skatter eller avgifter hos Kronofogde- myndigheten eller som är under rekonstruktion, i likvidation eller för- satt i konkurs.

Statsbidrag får inte heller betalas ut till ett företag som är föremål för betalningskrav på grund av ett beslut av Europeiska kommission- en som förklarar att ett statsbidrag beviljat av en svensk stödgivare är olagligt och oförenligt med den inre marknaden.

17 § Stiftelsen Svenska Filminstitutet får besluta att ett beviljat stats- bidrag inte ska betalas ut, om det finns grund för återbetalning enligt 18 §.

Författningsförslag

SOU 2025:24

Återbetalning

18 § En mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig om

1.mottagaren av bidraget genom att lämna oriktiga uppgifter eller på annat sätt har förorsakat att bidraget har lämnats felaktigt eller med för högt belopp,

2.bidraget av något annat skäl än vad som sägs i första punkten har lämnats felaktigt eller med för högt belopp och mottagaren borde ha insett detta, eller

3.villkor i beslutet inte har följts.

19 § Om en mottagare av statsbidrag är återbetalningsskyldig en- ligt 18 § ska Stiftelsen Svenska Filminstitutet besluta att helt eller delvis kräva tillbaka bidraget. Om det finns särskilda skäl för det får stiftelsen besluta att avstå från kravet helt eller delvis.

Krav om återbetalning av statsbidrag får förenas med dröjsmåls- ränta enligt räntelagen (1975:635).

Förvaltningslagens tillämpning

20 § Vid handläggningen av ärenden enligt denna förordning till- lämpas följande bestämmelser i förvaltningslagen (2017:900):

–5 § om legalitet, objektivitet och proportionalitet,

–10 § om partsinsyn,

–16–18 §§ om jäv,

–23 § om utredningsansvaret,

–24 § om när man får lämna uppgifter muntligt,

–25 § om kommunikation,

–31 § om dokumentation av beslut,

–32 § om motivering av beslut, och

–33 och 34 §§ om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till.

Överklagande

21 § I 40 § förvaltningslagen (2017:900) finns bestämmelser om över- klagande till allmän förvaltningsdomstol.

SOU 2025:24

Författningsförslag

Övriga bestämmelser

22 § Bestämmelser om offentliggörande, rapportering och register- föring finns i förordningen (2016:605) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler.

1.Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Genom förordningen upphävs förordningen (2022:1386) om statligt stöd till produktion av audiovisuella verk.

3.Den upphävda förordningen gäller fortfarande för statsbidrag som avser tid före ikraftträdandet.

2 Uppdrag och genomförande

Utredningen har enligt direktiven (dir. 2024:10) haft i uppdrag att göra en översyn av den nationella filmpolitiken och föreslå förändringar som gör att filmpolitiken bättre ska möta områdets utmaningar och behov (se bilaga 1). Med utgångspunkt i befintliga analyser ska utred- ningen beskriva nuvarande förutsättningar inom filmområdet och bland annat lämna förslag på hur de nationella målen för filmpolitiken ska formuleras samt hur de statliga filmpolitiska stödformerna bör ut- formas. I uppdraget ingår även att särskilt analysera förutsättningarna för att främja ett levande filmarv.

Detta är ett brett uppdrag och utredningen har valt att arbeta med det i flera steg. Inledningsvis låg fokus på att beskriva nuläget vad gäller mediekonsumtionen i befolkningen, filmbranschens utveckling, den offentliga finansieringen av filmpolitiska insatser och filmarvets status. I nästa fas prioriterades att sammanställa information om de offentliga insatsernas utformning, regleringen av statsbidrag och styrningsfrågor. I en tredje och avslutande fas, inriktades arbetet på att formulera och diskutera reformförslag. Dessa tre faser av arbetet kommenteras ut- förligare nedan.

Till utredningen har en expertgrupp varit knuten (se missivet) som också medverkat aktivt i arbetet. Expertgruppen har haft sju ordinarie möten och flera av experterna har även medverkat i andra aktiviteter som utredningen anordnat. Utöver experterna har utredningen även tagit del av information och inspel från en lång rad organisationer, myndigheter, filmskapare och företag vid möten och studiebesök. En lista över vilka utredningen träffat finns som bilaga (bilaga 3).

Uppdrag och genomförande

SOU 2025:24

2.1Utredningens arbete

I en första fas, under våren 2024, samlade utredningen in information om utvecklingen under det senaste decenniet när det gäller medie- vanor, filmbranschens förändringar, utmaningar för filmarvet och den offentliga finansieringen av film. Arbetet byggde huvudsakligen på en genomgång av undersökningar och rapporter och samtal med intres- senter på området. Under våren genomfördes även ett fyrtiotal möten med olika organisationer, myndigheter, företag och enskilda (manus- författare, regissörer m.m.). Detta kompletterades med insamling av data via utredningens expertgrupp på områden där information sak- nades, inte minst för att kunna göra internationella jämförelser.

Arbetet sammanställdes i en preliminär nulägesanalys.1 En första version av denna presenterades vid en hearing på biograf Fågel blå i Stockholm den 11 juni 2024, till vilken ett hundratal företrädare för filmbranschen och andra berörda var inbjudna. Syftet var att tidigt öppna upp utredningsprocessen och visa vilken information utred- ningen hade tillgång till samt hur den kunde tolkas. Presentationen resulterade i att utredningen fick in många användbara synpunkter som sedan kunde inarbetas i den vidareutvecklade nulägesbeskriv- ning som finns i föreliggande betänkande.

I fas två, under hösten 2024, sammanställdes en utförligare analys av de offentliga stödsystemen på filmområdet och relaterade styrnings- frågor. Mötesaktiviteten fortsatte med ytterligare ett tjugotal träffar med olika intressenter. Under hösten genomfördes också ett antal både kortare och längre resor. Utredningen besökte bland annat Regionsamverkan Sydsverige, Västragötalandsregionen, Göteborg Filmfestival och Filmpool Nord. Vidare gjordes studiebesök hos film- instituten i Danmark (Köpenhamn) och Norge (Oslo) samt hos Inter- nationella Samiska Filminstitutet (Kautokeino). Vid dessa resor träf- fade utredningen utöver personal vid filminstituten även företrädare för departement, nationalbibliotek och Nordisk film- och tv-fond.

I en tredje, delvis överlappande, arbetsfas sammanställdes en re- formagenda med utredningens övergripande bedömningar och pre- liminära förslag. Den diskuterades under hösten och vintern 2024 vid flera möten, bland annat under ett internat med utredningens ex- pertgrupp och även i valda delar med andra berörda parter. Reform- agendan vidareutvecklades utifrån denna dialog till de förslag som

1”Preliminär nulägesanalys” (2024), tillgänglig i utredningens arkiv.

SOU 2025:24

Uppdrag och genomförande

presenteras i detta betänkande. I den tredje och avslutande fasen av arbetet har också ingått att producera själva betänkandet.

2.2Betänkandets disposition

Utredningens betänkande är indelat i 13 kapitel samt ett antal bilagor. De inledande kapitlen består av utredningens nulägesanalys och sam- manfattar situationen i dag på relevanta områden i internationell jäm- förelse. Därefter följer särskilda kapitel med utredningens bedöm- ningar och förslag.

Utgångspunkten i det följande är de förändrade publikvanor som kan iakttas när det gäller konsumtionen av film och annan rörlig bild (kapitel 3). Därefter följer särskilda kapitel om filmbranschens för- ändringar i för utredningen centrala delar (kapitel 4) samt om de film- politiska insatsernas utformning och utveckling (kapitel 5, 6 och 7). I särskilda kapitel behandlas frågor om utbildning och talangutveck- ling (kapitel 8) samt hanteringen av filmarvet (kapitel 9).

Betänkandet fortsätter sedan med sammanfattande bedömningar utifrån detta (kapitel 10). Bedömningskapitlet innehåller utredning- ens slutsatser på en generell nivå och fungerar som en brygga över till de förslag som lämnas. Förslagen presenteras i ett eget kapitel (kapitel 11) och i form av utredningens författningsförslag (kapitel 1). Viktig information när det gäller förslagens effekter finns även i kon- sekvensanalysen (kapitel 12) och i författningskommentaren (kapi- tel 13) när det gäller hur de ska tolkas.

3 Publikvanor

Medievanorna i den svenska befolkningen har varit expansiva under senare år. Alla åldersgrupper använder medier väsentligt mer i dag än tidigare, mätt i antal minuter per dag, och även om de yngre ålders- grupperna ägnar mest tid åt mediekonsumtion ökar det även i äldre grupper. Övergången till digital konsumtion är i Sverige långt gången i alla åldersgrupper och teknik för att se på just strömmad bild har även ökat markant i befolkningen, liksom abonnemang på kommersiella strömningstjänster.

Mycket tyder på att just filmtittandet är förhållandevis stabilt över tid men inte ökar på samma sätt som den totala mediekonsum- tionen. Särskilt unga har en tendens att ofta föredra kortare format, och konsumerar en ökande mängd både serier och kortare videoklipp. Även om den långsiktiga trenden är stabil har biobesöken totalt sett minskat i Sverige under det senaste decenniet och framför allt har an- delen som ser svensk film på bio blivit mindre. Trenden med en minsk- ning av biobesök det senaste decenniet är densamma i andra nordiska länder men Sverige avviker i en jämförelse genom en lägre återhämt- ningsgrad efter covid-19-pandemin och även en relativt låg andel in- hemsk film.

Parallellt hävdar sig dock svenskt innehåll – både film och drama- serier – väl i andra visningsfönster. Tittandet är högt både på ström- ningstjänster och i tv. De globala aktörerna har gett svenska filmer en möjlighet att nå en riktigt stor internationell publik. Vidare når många mer nischade filmer viktiga publikgrupper via kanaler som film- festivaler och till exempel skolbio.

Publikvanor

SOU 2025:24

3.1Publikbeteenden och konsumtionsmönster

Mediekonsumtionen har förändrats mycket det senaste decenniet, inte minst på grund av strömningstjänsternas ökade betydelse för kon- sumtionen av rörlig bild. Denna utveckling beskrivs på en allmän nivå i undersökningar som till exempel Mediebarometern från Göteborgs universitet och, när det gäller filmen specifikt, i de sammanställningar som Svenska Filminstitutet gör.

Av Mediebarometern framgår att befolkningen i Sverige de se- naste åren ökat sin totala mediekonsumtion. Detta är del av en lång- siktig trend som accelererat under senare år. Den svenska befolk- ningens mediekonsumtion ökade mellan 1979 och 2019, det vill säga innan pandemin, med 46 minuter en genomsnittlig dag.1 Under pan- demin ökade konsumtionen ytterligare kraftigt och siffrorna har sedan dess legat kvar på höga nivåer. Under 2023 spenderade befolkningen (9–85 år) en vanlig dag i genomsnitt 407 minuter med olika medier, en ökning med ca 40 minuter jämfört med 2019.2

Olika former av rörlig bild är också den klart vanligaste typen av innehåll att konsumera. En vanlig dag 2023 tittade 95 procent av be- folkningen (9–85 år) på rörlig bild i någon form. Det inkluderar både traditionell tablålagd tv och strömningstjänster för rörlig bild (vod).3 Under 2022 låg andelen på 93 procent. Rörlig bild var också det medie- innehåll som svenskarna 2023 lade mest tid på. Sammanlagt rörde det sig om två timmar och 18 minuter. Längst tid, 64 minuter, upptog tit- tandet på tablålagd tv. Traditionell tablålagd tv är därmed fortfarande den enskilda medieform som den svenska befolkningen som helhet ägnar mest tid.

Under pandemiåren förändrades delvis vilken medieteknik hushål- len använde. Tillgången till smarta mobiltelefoner är numera i det när- maste total i den vuxna befolkningen. Andelen invånare som även hade tillgång till en mediaspelare som Apple tv eller Chromecast ökade dess- utom markant från 2019 till 2023.4 I åldern 45 till 64 år var andelen med tillgång till en mediaspelare 55 procent 2019 och under 2023 var

1Mediemyndigheten, Medieutveckling 2023: Mediekonsumtion (2023), s. 5–7.

2Den totala tiden är summan av den självuppskattade tiden för användning av enskilda medier och måttet tar inte hänsyn till att olika medier kan användas samtidigt. Exempelvis kan en person lyssna på radio samtidigt som den läser morgontidningen, eller använder Facebook samtidigt som den tittar på Netflix. Nordicom, Mediebarometern 2023 (2024), s. 16–17.

3Mediebarometern 2023 (2024), s. 10–15.

4Jämför Mediebarometern 2019 (2020) och Mediebarometern 2023 (2024).

SOU 2025:24

Publikvanor

andelen 75 procent. För gruppen 65–79 år var andelen 30 procent 2019 och under 2023 var den 53 procent (65–85 år).

Under de senaste åren har även antalet abonnemang för ström- ningstjänster för rörlig bild (svod) ökat markant. Under 2023 var till- gången till ett svod-abonnemang ca 13 procent högre än 2019 – totalt 76 procent av befolkningen mellan 9 och 85 år hade 2023 tillgång till ett sådant abonnemang.5 I åldern 45 till 64 år var andelen med till- gång till svod-tjänster 60 procent 2019 och under 2023 var andelen

77procent. För gruppen 65–79 år var andelen 27 procent 2019 och under 2022 var den 48 procent (65–85 år).

Figur 3.1 Andel som anger att de tittat på olika strömningstjänster den senaste veckan, 2023 (procent)

YouTube									65,3
YouTube									65,3


SVT Play								59,6
SVT Play								59,6


Netflix						47,9
Netflix						47,9


TV4 Play					30,5
TV4 Play					30,5


Disney+				21,1
Disney+				21,1


Viaplay				20,7
Viaplay				20,7


HBO Max			17,1
HBO Max			17,1


TV4 Play+		14,9
TV4 Play+		14,9


0	10	20		30	40	50	60	70

Källa: Mediemätning i Skandinavien (MMS).

Räckvidd är ett mått som beskriver hur många som har tagit del av ett medium under en given period oavsett hur mycket tid som lagts ner. Under en genomsnittlig dag 2023 använde 65 procent av befolk- ningen (9–85 år) någon strömningstjänst för rörlig bild.6 Det är en ökning med över 15 procent jämfört med 2019. Strömningstjänster med störst veckoräckvidd, det vill säga hur många som uppger att de

5Mediebarometern 2023 (2024), s. 112.

6Mediebarometern 2023 (2024), s. 44–45.

Publikvanor

SOU 2025:24

någon gång under den senaste veckan har tittat på dem, var enligt Mediemätning i Skandinavien (MMS) under 2023 Youtube, SVT Play, Netflix, TV4 Play och Viaplay.7 Även aktörer som Disney och HBO Max (numera Max) har växt under senare år och tagit en försvarlig an- del av tittandet.

Befintliga undersökningar av mediekonsumtionen i Sverige tyder också på att det fortfarande finns markanta skillnader mellan yngres och äldres mediekonsumtion, både när det gäller spenderad tid och tillgång till olika medier.8 En genomsnittlig mediedag 2023 skiljde det en timme och 17 minuter i tid för mediekonsumtion mellan de i åldern 65 till 85 år (435 min) och de i åldern 15 till 24 år (512 min). Förutom att det finns skillnader mellan åldersgrupper i hur mycket tid som spenderas på medier totalt finns det även skillnader i hur olika grupper spenderar den tiden. Äldre föredrar fortfarande oftare än yngre att lyssna på radio och titta på tablålagd tv. De yngre lägger mer tid på att lyssna på strömmad musik och på sociala medier än de äldre. Det finns alltså relativt stora skillnader i medieanvändningen.

3.1.1Tittandet på film

När det gäller film specifikt – det vill säga lång spelfilm, dokumentär, animation och kortfilm – förefaller trenden inte gå i samma riktning som mediekonsumtionen i stort, det vill säga tittandet ökar inte i be- folkningen. En bidragande orsak är med stor sannolikhet att andra former av rörlig bild – och då främst serier eller kortare videoformat – kommit att utgöra en stor del av konsumtionen.

Även om det inte ökar tyder dock mycket på att det totala film- tittandet ändå är relativt stabilt. Av SOM-institutets undersökningar framgår att ungefär 90 procent av befolkningen ser på film minst nå- gon gång om året, drygt 70 procent gör det minst någon gång i måna- den och ungefär 45 procent minst någon gång i veckan. Dessa siffror har varit påtagligt stabila under den senaste tioårsperioden, även om andelen som sett film minst någon gång i månaden ökade något under pandemiåren.9

7Uppgifterna från MMS rapport Trend & Tema Q4 2023 (2024) som bygger på datainsamling genomförd med hjälp av datorstödda telefonintervjuer. Det görs 3 000 intervjuer i två obund- na slumpmässiga urval från Bisnode för 16–99 år och SPAR för vårdnadshavare till barn.

8Följande bygger på Mediemyndigheten, Medieutveckling 2023: Mediekonsumtion (2023).

9Myndigheten för kulturanalys, Film- och biovanor: Fördjupande rapport om kulturvanor inom film och biobesök (2024:2), s. 13.

SOU 2025:24

Publikvanor

Av Filminstitutets rapport Filmåret i siffror 2023 framgår dock att det genomsnittliga antalet sedda filmer – benämns ”långfilm” i undersökningen – i den vuxna befolkningen (15–74 år) kan ha mins- kat något under de senaste åren, från ett länge stabilt filmtittande med runt 40 långfilmer per person och år, till 36 långfilmer per person och år vid det senaste mättillfället.10

Tabell 3.1 Filmtittande i Sverige mätt i antal sedda långfilmer per person och år, 2014–2023

	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Antal filmer	43	40	41	39	40	40	41	40	38	36

Källa: Filminstitutets publikundersökningar 2014–2023.

Filmtittandet skiljer sig enligt denna undersökning mellan olika ålders- grupper och sett till de senaste åren är det förändringen hos de något äldre grupperna som i viss mån sticker ut. Från en relativt hög film- konsumtion per person och år verkar konsumtionen i åldersgrup- perna 30–39, 40–54 och 55–74 ha minskat något 2023 jämfört med ett tidigare snitt på ca 40 filmer. Den enskilt största minskningen ver- kar enligt de senast tillgängliga uppgifterna ha skett i åldersgruppen 40–54. I gruppen 15–29 år ser däremot trenden ut att vara annorlunda, här är den totala konsumtionen oförändrad enligt siffrorna för 2023.

Unga mellan 15 och 29 år är generellt den åldersgrupp som ser flest filmer på biograf, vilket bland annat anses ha att göra med att de har mycket fritid och är intresserade av den sociala dimensionen av bio- upplevelsen. Enligt tillgänglig statistik tittar män och kvinnor, oavsett åldersgrupp, ungefär lika mycket på film. Däremot är skillnaderna förhållandevis stora när det gäller intresse för olika genrer: drama, romantik, barn-/familjefilm och musik är genrer som i högre grad till- talar kvinnor än män. Action, thriller, science fiction/fantasy och även- tyr är å andra sidan genrer som intresserar män mer än kvinnor. För komedi, skräckfilm, dokumentär och kriminalfilmer är könsskillna- derna små.

10I Filminstitutets årliga publikundersökning får publiken svara på frågan ”hur ofta ser du på långfilm oavsett visningsställe?”.

PublikvanorSOU 2025:24

Figur 3.2		Genomsnittligt antal sedda långfilmer per person och år
		i Sverige, 2019 och 2023
50
45						42			2019		2023
									2019		2023


40	38	38	39				37	39
			39					39

35					35						34
											34

30
25
20
15
10
5
0
0	15-29 år			30-39 år		40-54 år				55-74 år
	15-29 år			30-39 år		40-54 år				55-74 år

Källa: Filminstitutet, Filmåret i siffror 2023.

Totalt sett stod lagliga vod-tjänster för 64 procent av allt filmtittande 2023. Det kan jämföras med 47 procent 2019. Ett relativt stort skifte från traditionell, i synnerhet tablålagd tv, till strömmad filmkonsum- tion får därmed anses ha skett under senare år. Sett till de senaste fem åren har den tydligaste övergången till vod-tjänster skett hos de äldre åldersgrupperna. I åldersgrupperna 40–54 och 55–74 har filmtittande i sådana tjänster ökat med 18 procent under dessa år. För den yngre åldersgruppen (15–29) skedde övergången till strömningstjänster tidi- gare och redan 2019 låg deras filmkonsumtion på svod-tjänster unge- fär på den nivå som de äldre grupperna uppnådde 2023.

SOU 2025:24Publikvanor

Tabell 3.2	Totalt filmtittande i Sverige per åldersgrupp och visningsfönster,
	2019 och 2023 (procent)

	2019	2023	2019	2023	2019	2023	2019	2023
	(15–29)	(15–29)	(30–39)	(30–39)	(40–54)	(40–54)	(55–74)	(55–74)
Fysisk
köp/hyr	8	4	8	3	4	3	5	2
Biograf	7	8	6	4	4	2	3	3
Tablå-tv	24	16	24	17	42	26	51	38
Illegala
sajter	10	8	8	6	5	2	2	1

Tvod	6	6	5	4	4	3	1	1
Avod/Fvod	14	16	17	19	16	21	18	26
Svod	32	42	31	47	26	43	19	30

Källa: Filminstitutet.

I sammanhanget bör uppmärksammas att kulturvanorna särskilt bland yngre förmodligen har ändrats mer än vad som kanske framgår av ovan- stående. Som framhållits i många rapporter ser barn och unga i dag allt fler korta videoklipp och dylikt i sina flöden, samtidigt som det format som kulturpolitiken prioriterar – filmen och särskilt långfilmen – är mindre centralt för vissa åldersgrupper.11 En dansk studie, där för- fattarna frågat barn och unga i åldern 7 till 18 år om hur de uppfattar sitt umgänge med film, tv-serier och sociala medier, visar till exempel tydligt hur ett luststyrt förhållningssätt kombinerat med en upplevelse av att ha lite tid får många unga att söka sig till kortare format.12 Mot denna bakgrund uppfattar de också att serieformatet passar bäst in i deras vardag, medan filmen ses som något positivt men tidskrävande som associeras med speciella tillfällen och familjeumgänge.

Hur publikens relation till film och annan rörlig bild förändras hänger också samman med breda kulturella förändringar som går bort- om tillgången på ny teknik eller olika sätt att distribuera rörlig bild. Vilken roll format som den långa spelfilmen, dokumentärfilmen eller dramaserien har i det allmänna medvetandet hänger inte minst ihop med hur de marknadsförs och diskuteras i offentligheten, vare sig det är på kultursidorna eller i mer nischade sammanhang på nätet. I denna del kan det noteras att det i dag inte är givet att just långfilm med bio-

11Se t.ex. Region Stockholm, En väv av vanor: En kunskapsöversikt av barns och ungas kultur- vanor (2023).

12Danska filminstitutet, Close-up – a study of 7–18-years-old and their lives with films, series, and social media (2023).

Publikvanor

SOU 2025:24

premiär recenseras på samma sätt som tidigare i dagspressen och att konkurrensen om uppmärksamheten även i denna del hårdnat, vilket till exempel påverkat möjligheterna att nå en publik för svensk film. Filmens ställning som kulturell referenspunkt måste dock totalt sett fortfarande bedömas som stark. Det finns många ideellt engagerade i visningsorganisationer, filmklubbar och föreningsdrivna biografer och vissa typer av film får även stor uppmärksamhet i nätbaserade forum där en yngre publik är engagerad.

3.2Illegal konsumtion

Det finns en omfattande internationell illegal spridning av film och serier. Marknaden för illegala tjänster har även den blivit alltmer till- gänglig för konsumenter och kräver inte samma tekniska kompetens som tidigare. Numera sker illegal konsumtion framför allt genom illegal strömning och illegal ip-tv, det vill säga olovlig tillgång till exem- pelvis betalkanaler och strömningstjänster via internet.

Enligt European Union Intellectual Property Office (EUIPO) har piratkopieringen inom EU ökat igen efter en period av nedgång 2017–2020. Tv-innehåll uppges vara den mest piratkopierade typen av innehåll och det stod för 48 procent av all piratkopiering 2022 (tv, film, musik, mjukvara och publikationer). Film enbart stod för 18 pro- cent. Nivån på illegal konsumtion varierar stort mellan EU-länderna och påverkas av en rad faktorer såsom tillgången till legalt innehåll, ekonomiska och sociala förhållanden, attityder till piratkopiering, tek- nisk utveckling och marknadsdynamik.13

En annan studie från EUIPO visade att illegal konsumtion av film är vanligast när det gäller filmer som nyligen haft premiär och inte finns tillgängliga på strömningstjänster samt när det gäller filmer som varit framgångsrika i produktionslandet men som inte fått bredare in- ternationell distribution. Samtidigt tycks orsakerna till illegal kon- sumtion variera beroende på typ av innehåll. En amerikansk studie visade exempelvis att drivkraften för illegal konsumtion av film ofta är bristande tillgänglighet, medan konsumenter av tv-program på illegal väg ofta vet var de kan hitta samma innehåll på lagliga sätt men inte är villiga att betala för det.14

13EUIPO, Online Copyright Infringement in the European Union (2023).

14Hub Research, Hub’s 2020 privacy and piracy study (2020).

SOU 2025:24

Publikvanor

I Sverige, Danmark och Finland anger en lägre andel av befolk- ningen att det är acceptabelt att konsumera illegalt innehåll online jäm- fört med genomsnittet i EU. Högst acceptans för illegal konsumtion verkar finnas i Slovakien, Slovenien, Ungern och Bulgarien. Sett till hur stor andel av befolkningen som uppger att de någon gång ägnat sig åt illegal konsumtion av innehåll ligger, enligt EUIPO, Finland lägst i EU med 9 procent, i Danmark är det 12 procent och Sverige ligger i nivå med genomsnittet i EU på 14 procent.15 Det ska dock noteras att skillnaderna är relativt små och därmed är den exakta rangordningen mindre intressant än den övergripande tendensen.

Figur 3.3 Andel av befolkningen som uppgett att de medvetet konsumerat illegalt innehåll online i EU, 2023 (procent)

MT LU ES IE BE EL LV NL FR SI HU CY HR CZ BG LT RO PT SE SK EE DK AT IT PL DE FI

Källa: European Union Intellectual Property Office (EUIPO).

I en tidigare studie från EUIPO om illegal ip-tv uppges Sverige vara ett av de värst drabbade länderna i EU.16 Även en rapport från Skatte- verket om illegal ip-tv bygger på samma studie.17 EUIPO:s studie är dock delvis baserad på data från 2016 och mycket tyder på att Sverige hamnade högt jämfört med andra EU-länder på grund av en utbredd

15EUIPO, IP Perception Study 2023: European citizens and intellectual property (2023).

16EUIPO, Illegal IPV in the European Union (2019).

17Skatteverket, Skatteverkets rapport avseende kontrollen av illegal IPTV (2023).

Publikvanor

SOU 2025:24

digital konsumtion generellt i befolkning, där en stor andel redan då använde strömningstjänster för rörlig bild, legala såväl som illegala. En möjlig tolkning är därmed att orsaken till att Sverige i dag hamnar relativt sett lägre gällande illegal konsumtion inom EU jämfört med tidigare studier är att den digitala utvecklingen kommit i kapp i flera andra EU-länder.

Enligt undersökningsföretaget Mediavision växer den illegala kon- sumtionen av film, serier och livesport på de flesta nordiska markna- derna och hela 25 procent av befolkningen i Norden uppges ha ägnat sig åt illegal strömning under första kvartalet 2024.18 Det är betydligt högre än vad som visats i europeiska studier, vilket kan förklaras av mätsvårigheter när det kommer till illegal konsumtion. Det är möj- ligt att Mediavisions fördjupade mätningar på den nordiska markna- den ger en mer rättvisande bild av läget jämfört med europeiska studier men det finns få indikationer på att nordiska länder i dagsläget skulle vara väsentligt mer drabbade än andra EU-länder. Enligt Mediavision betalar 490 000 svenska hushåll (motsvarande 11 procent av alla hus- håll i Sverige) i snitt 187 kr per månad för abonnemang på illegala ip- tv-tjänster, vilket skulle motsvara totalt 1,1 miljarder kr per år. Oavsett exaktheten i skattningen är det ingen tvekan om att hanteringen ger de kriminella nätverk som sysslar med dessa illegala tjänster omfattande inkomster.

3.3Biopubliken och svensk film

Biografmarknaden i Sverige präglades före pandemin länge av en stabil utveckling. De genomsnittliga biobesöken låg förhållandevis konstant mellan åren 1996 och 2019, med ca 16 miljoner sålda biobiljetter per år. Avvikelser enstaka år under denna period berodde till stor del på en- staka titlars framgång. Pandemin orsakade en kraftig nedgång i bio- besök och under perioden 2020–2021 var antalet biografbesök per år i genomsnitt 65 procent lägre jämfört med 2019 års nivå på grund av de restriktioner som periodvis infördes. Åren innebar stora utma- ningar för landets biografer och de flesta biografer var under delar av perioden helt stängda.

18Mediavision, ”5 million pirates in the Nordics”, broadbandtvnews.com (senast kontrollerad

24oktober 2024).

SOU 2025:24

Publikvanor

Efter pandemin har inte heller biografmarknaden återhämtat sig helt utan bland annat besökstalen tycks ha stabiliserats på en lägre nivå. År 2024 uppgick antalet biobesök till 10,3 miljoner, vilket var drygt

30procent lägre än 2019, som kan betraktas som det sista normalåret innan pandemin (figur 3.4).

Figur 3.4 Antal biobesök i Sverige 1996–2024

Biografbesök (miljoner)

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

2016

2018

2020

2022

2024

Källa: Filminstitutet.

Det finns flera bakomliggande faktorer som kan förklara den svaga ut- vecklingen. Redan före pandemin kunde en svag nedgång i antalet bio- besök skönjas, något som skulle kunna förklaras av de förändringar i mediekonsumtion generellt som beskrivits i föregående avsnitt. En möjlig tolkning är att biograftittandet redan var på väg ner och att för- ändringen i publikens beteende påskyndades av pandemin. Samtidigt handlar det lägre biografgåendet troligen även om ett förändrat utbud och då framför allt på grund av ett svagare utbud av bredare amerikan- ska filmer. Om utbudet av amerikansk film stärks, till exempel när effekterna av den relativt nyligen genomförda strejken i Hollywood klingat av, är det möjligt att biografgåendet även i Sverige återhämtar sig mer.

Ett minskat antal biobesök efter pandemin är dock inte enbart ett svenskt fenomen. Trenden märks även av i Danmark, Norge och Fin-

Publikvanor

SOU 2025:24

land, även om nedgången under pandemin inte var lika påtaglig och återhämtningsgraden tycks vara något högre i dessa länder (jämför kurvorna i figur 3.5).

Figur 3.5 Antal biobesök totalt i Danmark, Finland, Norge och Sverige, 2012–2023 (miljoner)

20,0
20,0	Danmark	Finland	Norge	Sverige
18,0

16,0

14,0

12,0

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

0,0

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Källa: Filminstitutet.

Eftersom folkmängden skiljer sig åt i Danmark, Finland, Norge och Sverige är det även intressant att jämföra biobesöken per invånare. Under 2023 gick befolkningen i Norge i genomsnitt flest gånger på bio, med 1,7 besök per invånare, tätt följt av Danmark där invånarna gick 1,6 gånger på bio. I Finland gick befolkningen i snitt 1,3 gånger på bio medan Sverige hade det lägsta biogåendet med 1,1 besök per indi- vid och år. Om antalet biobesök per capita analyseras över längre tid framgår det att biobesöken, med undantag för Finland, minskade i alla de nordiska länderna redan innan pandemin (figur 3.6). Nedgången i biobesök är dock något brantare i Danmark och Sverige än i Norge.

SOU 2025:24

Publikvanor

Figur 3.6 Biobesök per capita i Danmark, Finland, Norge och Sverige, 2012–2023

3,00

Danmark	Finland		Norge		Sverige

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Källa: European Audiovisual Observatory.

Efter pandemin verkar Sverige också ha haft en svagare återhämtning än flera andra europeiska länder. I tabellen nedan (tabell 3.3) framgår att Sverige, enligt en sammanställning från Danska Filminstitutet, ham- nar i botten vad gäller hur många besökare som återvänt till biogra- ferna efter pandemin. Sveriges återhämtningsgrad (definierad som an- talet biobesök 2023 jämfört med antalet biobesök i snitt 2017–2019) uppskattas till 68 procent, vilket är klart sämre än Finland med 85 pro- cent, Danmark med 81 procent och Norge med 80 procent. Den genomsnittliga återhämtningen i EU:s 27 medlemsländer var 82 pro- cent 2023 enligt European Audiovisual Observatory.19 Senare upp- gifter ger vid handen att detta är en tendens som håller i sig och att det 2024 i Europa egentligen bara var i Nederländerna och Storbritannien som antalet besökare var tillbaka på nivåer jämförbara med åren innan pandemin.20

19”EAO pressrelease” i maj 2024, www.obs.coe.int (senast kontrollerad den 22 oktober 2024).

20Uppgifter från Tomas Eskilsson/Film i Väst Analysis.

PublikvanorSOU 2025:24

Tabell 3.3	Biobesök och återhämtningsgrad efter pandemin
	i 15 europeiska länder, 2023

		Biobesök (miljoner)	Återhämtningsgrad (procent)

Frankrike		180,8	87
Nederländerna	31,6		86

Österrike		11,7	85
Finland	7,2		85
Schweiz		10,5	83
Danmark	10,1		81
Portugal		12,3	80
Norge	9,4		80
Italien		75,9	77
Grekland	7,4		76

Spanien		76,2	75
Island	1,0		73

Irland		11,5	72
Storbritannien	123,6		71

Sverige		11,2	68

Källa: Danska Filminstitutet. Återhämtningsgrad definieras som antalet biobesök 2023 jämfört med (procent av) antalet biobesök i genomsnitt 2017–2019.

En viktig faktor för utvecklingen av totalt antal sålda biobiljetter är även hur det går för den inhemska filmen. I Sverige har den svenska filmen under senare år, trots stora framgångar på till exempel inter- nationella filmfestivaler och bio utomlands, inte fullt ut hittat sin publik på bio i landet.21 Vad detta beror på kan förstås diskuteras. Filminstitutet har i flera rapporter visat att svenska filmer generellt kan klassificeras inom genrer med en relativt sett låg efterfrågan från biopubliken, som drama, och även dokumentärer. Däremot är de underrepresenterade inom mer publikdrivande genrer som komedi, action, fantasy, science fiction, skräck och äventyr. Vilken genre en film tillhör ger dock en begränsad bild av en films publika potential. Vi ser att det i våra grannländer går att nå en större inhemsk publik på bio också med filmer inom till exempel dramasegmentet och en film som Den sista resan har just påvisat dokumentärens potential i publikt hänseende även i Sverige.

21Redogörelsen i detta avsnitt bygger på Filminstitutets rapport Varför når inte svensk film en större publik? (2020) och de samtal utredningen haft med branschaktörer.

SOU 2025:24

Publikvanor

I utredningens samtal med branschaktörer har det bland annat framhållits att de många svenska filmer som i dag produceras riskerar att försvinna i mängden av andra filmer. Det sägs ha uppstått en ökad konkurrens om visningstid på biograferna, och ett ökat antal film- premiärer kan också ha bidragit till att många svenska filmer har svårt att hitta sin publik innan filmen plockas ned från repertoaren.22 Där- till kommer förstås att svenska filmer ofta har väsentligt mindre bud- getar för både produktion och marknadsföring än till exempel ameri- kanska storfilmer, vilket också lyfts fram som en förklaring till den svenska filmens svaga prestation på bio. I en nordisk jämförelse tycks svensk spelfilm i genomsnitt ha en betydligt lägre budget än inhemsk spelfilm i Norge och Danmark medan den är högre än i Finland.23

Under 2023 hade totalt 329 långa spelfilmer och långa dokumentä- rer biopremiär i Sverige, en ökning med 40 filmer jämfört med år 2022. Ökningen kan delvis härledas till uppskjutna premiärer under pande- min. Vid en nordisk jämförelse kan konstateras att under 2023 hade Sverige flest biopremiärer följt av Norge (248), Finland (227) och Danmark (223). Den generella trenden i de nordiska länderna är en återgång till liknande nivåer som innan pandemin, medan Sverige visar på en uppåtgående trend. Hur detta utvecklas framöver återstår att se men det kan i alla fall konstateras att ett så stort antal filmpremiärer som Sverige haft de senaste åren gör att konkurrensen om visnings- tider och publik blir mycket hård för alla filmer som inte redan på för- hand antas vara stora publikdragare.

I sammanhanget ska det även noteras att antalet svenska filmer med biopremiär ökade under 2023 (tabell 3.4). Totalt hade 59 svenska långa spelfilmer och dokumentärer premiär på bio, en ökning med sju filmer jämfört med året innan. Generellt har fler svenska filmer haft premiär de senaste åren än under föregående period om man bort- ser från nedgången under pandemin. Jämför man första och sista året, 2012 och 2023, i nedanstående tabell kan en ökning på hela 40 procent när det gäller antalet premiärer för svensk film noteras.

En nordisk jämförelse visar att 32 danska långfilmer hade bio- premiär 2023, vilket är en minskning med en film jämfört med året innan. I Finland hade 47 finska långfilmer biopremiär under 2023, en

22Filmstaden och Sveriges Biografägarförbund har påpekat att svenska filmer inte utnyttjar sommarmånaderna för sina premiärer, en period då konkurrensen är mindre påtaglig. Svenska filmer har ofta biografpremiär i mars, september eller oktober. Med en större spridning över hela året minskar sannolikheten att svenska filmer tar publik från varandra.

23Filminstitutet, Filmåret i Siffror 2023.

Publikvanor

SOU 2025:24

minskning med nio filmer jämfört med året innan. I Norge hade

35norska långfilmer premiär på biograf under 2023 jämfört med 30 året innan, en ökning med fem filmer. Antalet premiärsatta inhemska fil- mer i övriga Norden har varit förhållandevis stabilt 2012–2023.24 I sammanhanget bör nämnas att om hänsyn tas till befolkningsstor- lek så har Finland betydligt fler premiärer av inhemsk film per capita än övriga nordiska länder.

Tabell 3.4 Svensk film på biograf, 2012–2023

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023

Biopremiärer
svensk film	42	49	47	46	45	50	55	52	43	36	52	59
Premiärer
totalt	219	249	248	273	307	286	305	318	220	226	289	329

Antal biobesök
svensk film
(miljoner)	3,9	4,1	4,1	3,4	2,7	2,9	3,1	2,1	1,5	0,76	2,0	1,9
Svensk
marknadsandel
(procent)	21,8	24,8	25,1	20,0	15,1	17,2	18,7	13,2	6,8	12,6	19,4	17,1

Källa: Filminstitutet.

Svensk film har under de senaste tio åren legat lägre när det gäller an- delen av sålda biobiljetter totalt än inhemsk film i de övriga nordiska länderna. Totalt antal sålda biobiljetter till svensk film uppgick till 2,3 miljoner 2024, vilket ger en andel på ca 23 procent av de totala bio- besöken i landet. Det är en viss förbättring jämfört med direkt före- gående år, men fortsatt lägre nivåer än genomsnittliga besök för svensk film åren före pandemin. Som tidigare nämnts kan dock det svaga ut- budet av amerikanska filmer under året inneburit en extra draghjälp för den svenska filmen.

Det totala antalet besökare på inhemsk film minskar enligt tillgäng- liga siffror i alla de nordiska länderna. För svensk film på biograf har perioden 2012–2023 kännetecknats av en brant minskning i antalet be- sök, från 3,9 till 1,9 miljoner. Även om siffrorna inte är lika drama- tiska så är utvecklingen likartad även i Danmark, Finland och Norge. Som framgår av följande figur (figur 3.7) är nedgången i antalet bio- besök på inhemsk film likartad i flera av de nordiska länderna men kanske mest påtaglig i Sverige.

24Uppgifterna kring biopremiärer är hämtade från SES, Facts & Figures (Finland), Danmarks Statistik (Danmark) och NFI Årsrapport (Norge), Filminstitutet Filmåret i siffror (Sverige).

SOU 2025:24

Publikvanor

Figur 3.7 Antal biobesök inhemsk film i Danmark, Finland Norge och Sverige, 2018–2023 (miljoner)

2018 2019 2020 2021 2022 2023

Danmark

Finland

Norge

Sverige

Källa: Filminstitutet.

Det är också med avseende på biobesök per capita som Sverige sticker ut i jämförelse med de andra länderna. Som tidigare nämnts hade Sverige i jämförelse med Danmark, Finland och Norge det lägsta an- talet biobesök per capita 2023. Sett till inhemsk film låg Sverige ännu lägre jämfört med våra nordiska grannländer. Som diagrammet ovan visar hade Sverige lika många biobesök på inhemsk film som Finland år 2023 (1,9 miljoner), trots nära dubbelt så stort invånarantal. Både Danmark och Norge hade högre antal biobesök på inhemsk film jäm- fört med Sverige 2023. Sett till andel av totala biobesök hade Finland och Norge båda kring 27 procent inhemsk film och Danmark 25 pro- cent 2023. Motsvarande siffra för Sverige var cirka 17 procent.

Den svaga återhämtningen i biobesök efter pandemin i både Sverige och Norden väcker frågor kring om det skett mer bestående beteende- förändringar gällande biogående. Drivkrafterna för att gå på bio är en- ligt Filminstitutets undersökningar likartade med hur det såg ut före pandemin (stor duk, bra ljud, socialt umgänge), ändå tycks publiken inte återvända till fullo. Det finns inget enkelt svar på om det handlar om filmutbud, ökande biljettpriser, konkurrens från andra former och plattformar för rörlig bild eller om biografen valts bort till förmån

Publikvanor

SOU 2025:24

för andra nöjen såsom sport, restauranger eller scenkonst. Under kom- mande år blir det dock viktigt att skapa en djupare förståelse för detta, både av kulturpolitiska skäl och för branschaktörerna själva så att det kommersiella erbjudandet ska kunna utvecklas.

3.4Filmtittandet i olika visningsfönster över tid

Inte minst på grund av den negativa trenden för biobesöken är det intressant att se hur filmtittandet har utvecklats också i andra visnings- fönster under senare år. Utredningen har, för att exemplifiera detta, undersökt hur tittandet har sett ut i olika visningsfönster för samtliga svenska långa spelfilmer och dokumentärer som fått stöd av Film- institutet och som hade biopremiär 2012 eller 2014. Uppgifter om det totala tittandet på dessa filmer sträcker sig fram till och med 2023. Det är dock direkt nödvändigt att framhålla att slutsatserna nedan ska tol- kas med försiktighet då underlaget är långt ifrån fullständigt; fram- för allt saknas det uppgifter från globala svod-tjänster.

Under 2012 hade 31 svenska långa spelfilmer och dokumentär- filmer som fått stöd av Filminstitutet biopremiär. Figuren nedan visar att dessa hittills haft minst 1,8 miljoner tittare på biograf i Sverige och utomlands, och 26 miljoner tittare på dvd/bluray/t-vod, tablå- lagd tv i Sverige samt SVT Play och TV4 Play+ (alltså ej globala ström- ningstjänster). I grafen redovisas respektive år separat uppdelat på vis- ningsfönster. Av detta kan man se att det mesta tittandet sker de första åren, men också att filmerna generellt sett har ett relativt långt liv efter att de haft premiär, inte minst på tablålagd tv och i olika playtjänster. Vidare kan det till exempel noteras att en försvarlig andel av biopubli- ken de första åren är internationell.

SOU 2025:24Publikvanor

Figur 3.8	Tittare per visningsfönster på svensk lång spel- och
	dokumentärfilm med biopremiär 2012, 2012–2023
	(antal enligt schablon)
6000000
5000000							Bio Sverige				Bio internationellt
							Bio Sverige				Bio internationellt
							Dvd/bluray				T-vod


4000000							Tv i Sverige				Playtjänster
4000000
3000000
3000000
2000000
1000000
0
0
2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018		2019	2020	2021		2022	2023

Källa: Uppgifter från Filminstitutet, SFF, TV4, SVT, Scanbox Entertainment, SF Studios och Mantaray Film. Antalet tittare baseras på antal sålda biobiljetter i Sverige och antal sålda biobiljetter utanför Sverige. Dvd/bluray/tvod är antalet tittare lika med antalet sålda enheter, tv i Sverige är SVT och TV4 linjärt och antalet tittare är lika med rating. Playtjänster avser SVT Play och TV4 Play+ och är antalet tittare lika med timmar filmen visats dividerat med filmens längd.

Under 2014 hade 34 svenska långa spelfilmer och dokumentärfilmer som fått stöd av Filminstitutet biopremiär. Figuren nedan visar att de svenska filmer som hade biopremiär under 2014 hittills haft minst 4,6 miljoner tittare på biograf i Sverige och utomlands, och minst 23 miljoner tittare i de andra visningsfönster för vilka vi haft tillgång till uppgifter (tv, tvod, dvd/bluray, SVT Play och TV4 Play+).

PublikvanorSOU 2025:24

Figur 3.9		Tittare per visningsfönster på svensk lång spel- och
		dokumentärfilm med biopremiär 2014, 2014–2023
		(antal enligt schablon)
7000000
6000000							Bio Sverige			Bio internationellt
5000000							Dvd/bluray			Tvod


							Tv i Sverige			Playtjänster
4000000
3000000
2000000


1000000
1000000
0


2014	2015		2016	2017	2018	2019		2020	2021	2022	2023

Källa: Uppgifter från Filminstitutet, SFF, TV4, SVT, Scanbox Entertainment, SF Studios, Mantaray Film. Antalet tittare baseras på antal sålda biobiljetter i Sverige och antal sålda biobiljetter utanför Sverige. Dvd/bluray/tvod är antalet tittare lika med antalet sålda enheter, tv i Sverige är SVT och TV4 linjärt och antalet tittare är lika med rating. Playtjänster avser SVT Play och TV4 Play+ och är antalet tittare lika med timmar filmen visats dividerat med filmens längd.

Sammanlagt var det största visningsfönstret för de filmer som under- sökts helt klart linjär tv – ca 70 procent av det totala tittandet ägde rum där. Även konsumtionen via svenska playtjänster stod för en försvar- lig andel av konsumtionen. Flera av de filmer som ingår i urvalet har dock även funnits tillgängliga på olika internationella strömningstjäns- ter som saknas här eftersom inget av de tillfrågade företagen har velat lämna ut siffror över tittande för specifika filmer över tid. Att infor- mation om vod-fönstret ovan enbart avser SVT Play och TV4 Play+ ger förstås en snäv bild av det totala tittandet online men det illustrerar ändå att filmerna når en stor publik denna väg.

Utöver vad som redovisats ovan har många av de filmer som åter- finns i urvalet dessutom visats på filmfestivaler, skolbio och av vis- ningsorganisationer som filmstudior. Även om sådana visningar för de flesta filmer inte genererar tittarsiffror som är jämförbara med de här redovisade visningsfönstren, ska det noteras att de kan vara av mycket stor betydelse för vissa typer av filmer. Det gäller inte minst

SOU 2025:24

Publikvanor

dramafilmer och dokumentärer som tar upp dagsaktuella ämnen och blir populära att använda i undervisningen. Festivalvisningar kan vara ett mycket viktigt fönster för inte minst svensk arthouse-film som kan nå en stor publik denna väg, också utanför Sverige.

En närmare nedbrytning av siffrorna i undersökningen ovan visar också att andelen av en films tittare som ser den på biograf varierar markant mellan olika titlar. Med andra ord kan biografens betydelse för en films spridning se väldigt olika ut. De filmer som gick sämre på bio kompenserade ofta, enligt våra siffror, med fler tittare i andra vis- ningsfönster. Det är en intressant tendens som visar att det finns en förhållandevis stor publik för svensk film i de fönster som traditio- nellt kommer senare i filmens publika liv, även om den inte alltid fått så stort genomslag på bio.

Det i sin tur stämmer överens med de skattningar som bransch- aktörer gör och som visar att efterfrågan på lokalt innehåll på till exempel strömningstjänster ofta är stort, både i Sverige och i andra länder.25 Samtidigt bör det noteras att det verkar vara en delvis öppen fråga hur relationen mellan biografexponering och framgångar i på- följande fönster generellt ser ut. Det talas ofta om att det krävs visning på bio för fortsatt uppmärksamhet för en film, men samtidigt är det inte givet att det är de största biofilmerna som går bäst i andra fönster. Inte heller är det givet att filmer som går dåligt på bio hämtar hem det i andra fönster.

I urvalet som utredningen gjort tenderar de filmer som haft flest antal åskådare totalt sett vara inom genrer som komedi, action och äventyr. De filmer som haft minst antal åskådare totalt tenderar att vara inom genrer som drama. Här hittar vi även dokumentärer. Pro- duktionsbudget ser också ut att ha en viss effekt på hur många tittare en film får över tid. Antalet tittare är högre för filmer med hög pro- duktionsbudget jämfört med filmer med lägre budgetar. Samtidigt ska detta inte tas till intäkt för att filmer med mindre budget eller inom mindre populära segment inte kan göra bra ifrån sig över tid även publikmässigt. Vissa fortsätter alldeles uppenbart att hitta sin publik i nya fönster år efter år, för att nu inte tala om det värde många mer nischade filmer kan ha för att ge nya konstnärliga perspektiv, skapa debatt etc.

25Detta framhålls till exempel i de undersökningar som företaget Mediavision låtit göra. Där har det bland annat uppskattats att bara sex procent av utbudet är svenskt på dessa plattformar samtidigt som det drar 25 procent av publiken.

Publikvanor

SOU 2025:24

För att illustrera hur filmer kan hitta sin publik över tid har vi tittat närmare på tre exempel.

3.4.1Den långa svansen – tre exempel

För att ge en bild av tittandet på filmer med en traditionell distribu- tionsmodell, det vill säga filmer som inte producerats för strömnings- tjänster eller har sin huvudsakliga exploatering den vägen, har vi tittat närmare på tre exempel. De tre filmer som vi hämtat in mer detal- jerade siffror för är Micke och Veronica, Palme samt Sameblod.

Micke och Veronica är en lång spelfilm (komedi) som hade bio- premiär 2014. Filmen är regisserad av Staffan Lindberg och hade en budget på ca 20 miljoner kronor. Micke och Veronica fick stor upp- märksamhet och blev 2015 den tredje mest sedda svenska filmen på biograf i Sverige. Palme är en dokumentärfilm som hade biopremiär 2012. Filmen är regisserad av Maud Nycander och Kristina Lind- ström och hade en budget på ca 10 miljoner kronor. Filmen väckte ett stort intresse och vann flera priser på internationella filmfestivaler. På Guldbaggegalan 2013 vann filmen pris för bland annat bästa doku- mentärfilm. Sameblod är en lång spelfilm (drama) som hade biopremiär 2017. Filmen är regisserad av Amanda Kernell och hade en budget på ca 20 miljoner kronor. Filmen vann flera priser på internationella film- festivaler. På Guldbaggegalan 2018 vann Amanda Kernell pris för bästa manus och filmen fick även en guldbagge för bästa klippning.

Utifrån de underlag som filmutredningen haft tillgång till har filmen Micke och Veronica setts av sammanlagt 3,2 miljoner tittare. Micke och Veronica hade enligt uppgift totalt ca 553 000 tittare på bio- graf i Sverige och 2 615 000 tittare på linjär tv i Sverige, SVT Play och TV4 Play+ samt dvd/bluray/tvod. Filmen har i huvudsak haft sin biopublik i Sverige och dessutom en förhållandevis stor sådan, men däremot inte exporterats i någon större utsträckning (endast kring 2 000 visningar i vårt dataunderlag). Sett till de olika visningsfönstren per år har filmen haft störst publik de år filmen visades på tv i Sverige. Noterbart är att vår data antyder att filmen fick ett nytt uppsving och många nya tittare när den sändes linjärt på SVT igen under 2023 samt fanns tillgänglig på SVT Play och TV4 Play+ samma år.

Utifrån de underlag som Filmutredningen haft tillgång till har filmen Palme setts av sammanlagt ca 1,2 miljoner tittare. Palme hade

SOU 2025:24

Publikvanor

enligt uppgift totalt ca 268 000 åskådare på biograf i Sverige och utom- lands samt ca 912 000 tittare på dvd/bluray/tvod, SVT Play och linjär tv i Sverige. Filmen gick mycket bra på biograf för att vara en doku- mentär men hade ändå sin största publik det året den visades på SVT (linjärt), vilket är vanligt förekommande, särskilt för dokumentärer. Det kan noteras att filmen även visats relativt mycket på biograf utom- lands och att den även haft ett antal visningar som här klassificerats som ”annat”. Det senare innefattar skolbio, filmstudior och film- festivaler. På grund av att det är svårt att få fram siffror för den typen av visning får siffrorna för detta ses som en indikation på att sådan visning förekommit, snarare än en korrekt bild av hur många som faktiskt sett filmen i dessa kanaler.

Utifrån de underlag som filmutredningen haft tillgång till har film- en Sameblod setts av sammanlagt ca 937 000 tittare. Sameblod hade drygt 357 000 tittare på bio i Sverige och utomlands, 340 000 tittare på tablålagd tv och 135 000 på SVT Play. Styckevis såldes eller hyrdes Sameblod ca 84 000 gånger som dvd, bluray eller tvod. Att ca 181 000 såg filmen på biograf i Sverige under 2017 gjorde att filmen var en av de tio mest sedda svenska långa spelfilmerna på bio det året. Som fram- går ovan är det noterbart att Sameblod över tid har haft en nästan lika stor biopublik internationellt som i Sverige. Sett till de olika visnings- fönstren per år har filmen som vanligt haft som störst publik de år den visades på tv. Även i detta fall har ett försvarligt antal tittare (totalt ca 22 000 tittare) klassificerats som annat, vilket bland annat innefat- tar en stor andel skolbio.

Av utredningens sammanställning framgår att mellan 2012–2023 hade det urval svenska filmer vi undersökt särskilt (65 långfilmer) minst 64 miljoner tittare på biograf i Sverige och utomlands, SVT Play och TV4 Play+, dvd/bluray/tvod och linjär tv. Undersökningen visar också att andelen tittare på biograf varierar markant mellan olika titlar och typer av filmer. Med andra ord kan biografens betydelse för en films spridning se väldigt olika ut och efterföljande fönster har många gånger större betydelse för att en film ska kunna möta sin publik. De filmer som gick sämre på biograf kompenserade i vår sammanställning ofta med fler tittare i andra visningsfönster.

En generell slutsats, som illustreras väl av dessa exempel även om de är relativt begränsade i tid, är att det är viktigt att se till en films hela liv om dess genomslag eller kulturella betydelse ska bedömas. Om den långa svansen när det gäller tittarbeteende uppmärksammas framgår

Publikvanor

SOU 2025:24

det också att de kulturpolitiska medel som satsas ofta bidrar till film som når en stor eller till och med mycket stor publik. Trots att film- produktion är relativt sett dyrt, är filmen en av de konstarter som har störst publikt genomslag per investerad krona.

3.4.2Strömningstjänsternas betydelse

För att ge perspektiv på hur filmer som ses i en traditionell distribu- tionsmodell och som huvudsakligen innefattar svenska visningsfönster står sig i förhållande till de som släpps för en större marknad online via internationella strömningstjänster, är det intressant att jämföra med tillgängliga siffror på uppskattat tittande hos den största av dessa, Netflix. Enligt Filminstitutet stod svod-tjänster för 39 procent av det totala filmtittandet i Sverige 2023. Av detta stod Netflix för drygt hälften.26 Under 2023, det enda år för vilket företaget tillgängliggjort tittarsiffror redovisade på titelnivå, hade ett flertal nya svenska filmer (oavsett om de var egna original eller licensierade produktioner) upp- enbarligen en mycket omfattande publik.

Ett antal av de långa spelfilmer och dokumentärer med premiär 2012 och 2014, och som utredningen särskilt undersökt ovan, fanns också tillgängliga på Netflix 2023. Utgår man från antalet tittade timmar som Netflix redovisat för dessa filmer såg tittandet på dessa filmer upp- skattningsvis ut enligt tabellen nedan (tabell 3.5). Av detta följer att filmerna i utredningens urval åtminstone under senare år kan ha haft ytterligare i storleksordningen ett par miljoner tittare per år på denna visningsplattform. Ingen av dessa filmer har dock tillgängliggjorts glo- balt av Netflix, vilket sannolikt hade resulterat i ytterligare publik.

Svenska filmer som haft premiär senare än de som ingår i utredning- ens ursprungliga urval kan också ha ännu högre siffor än nedanstående, och särskilt om de gjorts tillgängliga i många länder. Till exempel har den svenska actionfilmen Svart krabba enligt Netflix setts 20 miljoner gånger under 2023, vilket var året efter att den hade premiär.27 Den svenska komedin Året jag slutade prestera och började onanera, med samma premiärår, har enligt företaget 2023 setts ca 14,5 miljoner gånger globalt. Enbart under andra hälften av 2023 har gisslandramat

26Filminstitutet, Filmåret i siffror 2023.

27Se filerna med titeldata och antal tittade timmar respektive antal uppskattade tittningar för den senare hälften av året på https://about.netflix.com (senast kontrollerad den 1 november 2024).

SOU 2025:24

Publikvanor

En dag och en halv, haft en publik på 15 miljoner och skräckfilmen Konferensen haft 18,8 miljoner tittare under samma period.

Tabell 3.5	Ett urval filmer på Netflix, 2023

		Biopremiärår	Antal tittare
En gång i Phuket		2012	122 000
Bamse och tjuvstaden		2014	952 000

Hallåhallå		2014	128 000
Hamilton – I nationens intresse		2012	114 000
Hypnotisören		2012	105 000
Medicinen		2014	209 000

Pojken med guldbyxorna		2014	61 000
Searching for Sugar Man		2012	72 000

Snabba cash 2		2012	188 000
Sune i fjällen		2014	341 000
Sune i Grekland		2012	462 000
Totalt			2 754 000

Källa: Netflix. Eftersom Netflix endast redovisat ”views” under andra halvåret 2023 och företagets exakta beräkningsmodell för tittande (”views”) är okänt har utredningen själv beräknat publikstorlek för filmerna. Här är antal tittare lika med antalet tittade timmar dividerat med filmens längd. Antalet tittade timmar som Netflix redovisar är indelat i fasta intervall, siffrorna bör därmed ses som ungefärliga.

Hur uppgifter som dessa ska värderas i relation till antalet tittare i Sverige i andra visningsfönster beror på vilken synvinkel man anläg- ger. Till exempel kan det ju vara viktigare om en viss film ger en mindre men engagerad publik en omvälvande konstnärlig upplevelse i ett lokalt sammanhang, än att samma film når så många som möjligt i ett annat fönster. Oavsett detta, är det dock viktigt att ta storleken på siffrorna från de globala strömningstjänsterna i beaktande efter- som en verkligt stor internationell publik – som många framgångs- rika svenska filmskapare också når – i dag uppenbarligen finns till- gänglig via strömningstjänsterna.

4 Filmbranschen

Utvecklingen i film- och tv-branschens produktionsled utmärks av att en expansiv period under ett antal år har vänts till en nedgång när investeringarna i svenskt innehåll minskat under de senaste åren. Fil- mens traditionella finansieringsmodell, som bygger på investeringar från en rad samproducenter och nästan alltid innefattar offentliga medel, är fortfarande viktig men har kompletterats genom att svenskt innehåll – främst dramaserier – beställs och ofta fullfinansieras av glo- bala strömningstjänster som exempelvis Netflix. Tillgängliga upp- skattningar tyder på att globala aktörer gjort omfattande satsningar men att dessa varierar tämligen stort mellan åren och att tendensen under den senaste tiden är nedåtgående.1

Intäkterna i film- och tv-branschen kommer i allt högre grad från vod i olika former. Intäkterna från biograf ligger relativt stabilt sett över länge tid, men intäkter från vod-tjänster har ersatt försäljning av fysisk media och även en del av annonsintäkterna från både bio och tv. När det gäller biografmarknaden kan det konstateras att antalet bio- grafer och antalet platser på biograf legat stabilt eller ökat över tid, även om det fortfarande finns platser i landet som helt saknar biograf. Inte minst många mindre aktörer har utvecklat sitt kommersiella erbju- dande med mat och dryck etc. i anslutning till filmvisningarna. Biljett- priserna har ökat påtagligt under det senaste decenniet.

4.1Investeringar i film och serier i Sverige

Den svenska filmbranschen omfattar ett brett spektrum av områden och är därmed svår att avgränsa med offentligt tillgänglig statistik. Många bolag verksamma inom filmbranschen rör sig mellan olika sek-

1European Audiovisual Observatory, Audiovisual fiction production in Europe – 2023 figures (2024).

Filmbranschen

SOU 2025:24

torer och innehållssegment och i takt med den digitala utvecklingen har en mängd nya typer av aktörer, som kanske inte nödvändigtvis har film eller dramaserier som sina huvudsakliga verksamhetsområden, blivit en betydande del av systemet. Enligt en äldre rapport uppskat- tades 2015 det totala antalet företag på något sätt verksamma inom tv och film i Sverige till ca 7 900 och antalet anställda till ca 15 000.2 Dessa företag omsatte drygt 35 miljarder kr.

Siffror som dessa, som baseras på SNI-koder från SCB, avser dock en stor mängd aktörer som inte sysslar med just film och dramaserier, samtidigt som andra aktörer inom till exempel distribution av film och serier inte inkluderas. En mer intressant skattning av den relevanta branschens omfattning i Sverige finns i statistiken över investeringar i just dessa innehållskategorier.

Investeringarna i film och tv har under det senaste decenniet legat på historiskt höga nivåer globalt sett. Störst har ökningen varit i pro- duktion av dramaserier. Utvecklingen har lett till att stora investe- ringar gjorts av både traditionella samproducenter av film, klassiska tv-aktörer och nya globala strömningstjänster. För globala ström- ningstjänster har också produktion av lokalt innehåll även på mindre marknader många gånger kommit att bli ett centralt inslag i affärs- modellen. Förutom att investera i engelskspråkiga produktioner rik- tade till en global publik har en del av affären för vissa även blivit att producera lokalt innehåll för en lokal publik. Utvecklingen har drivits på av att innehåll på det egna språket och med kulturell referens till den egna kulturen har visat sig vara mycket populärt hos tittarna.

I dag finns det ett 20-tal prenumerationsbaserade strömningstjäns- ter (svod) som riktar sig till en svensk publik även om det bara är en handfull av de större av dessa som investerar i svenskt innehåll. Vilka som gör det kan förstås variera över tid. Under perioden 2016–2023, den period för vilken utredningen haft tillgång till mer detaljerad in- formation, var det, förutom SVT och TV4, de internationella bolagen

2Statistiken för branschkategorin ”Film och tv” bygger på data från alla företag som klassifi- cerats så i systemet Svensk näringsgrensindelning (SNI). I branschkategorin film och tv ingår produktion av film, video och tv-program, efterproduktion av film, video och tv-program, film-, video- och tv-programdistribution, filmvisning, planering av tv-program och sändningsverk- samhet samt uthyrning av videokassetter och dvd-skivor. Tillväxtverket och Svenska Film- institutet, Fler filminspelningar till Sverige (2017).

SOU 2025:24

Filmbranschen

Warner Bros. Discovery, HBO Nordic/HBO Max, Netflix och Viaplay som gjorde det i större utsträckning.3

Figur 4.1 Investeringar i svenska serier per bolag, 2016–2023 (miljoner kr)

2500
				Discovery				HBO			Netflix			SVT			TV4			Viaplay



2000																			244
2000
																396
													334			396			511
1500

					773		727						561			492


																			511		144
1000
1000
							411			138			561			492					484
																					484
					361					415

																			599
500																			599
																317

		113					363														484
		113																			484
		101			389					271			190						46
		101																	46

		215								46			103			246			250
							159			46			103								138
										107			94
					69					107			94
0		27
	2016		2017			2018			2019			2020			2021			2022			2023

Källa: Banijay Norden. Belopp omräknade från euro till svenska kronor. Siffrorna per bolag har erhållits

genom att alla produktioner som bygger på svenskt manusbundet innehåll (”scripted content”) om minst tre avsnitt och som har haft premiär ett visst år har räknats samman. I de fall information om

produktionsbudget saknats har en uppskattad genomsnittlig kostnad per avsnitt använts.

Om man jämför dessa aktörers investeringar i svenska dramaserier – eller mer exakt manusbundet innehåll (”scripted content”) om minst tre avsnitt – över tid är TV4 det företag som investerat mest tätt följt av SVT och därefter Viaplay, Netflix, Warner Bros. Discovery och HBO Nordic. Som framgår av figuren ovan har Viaplay dock flera år varit den enskilt största beställaren, med en investering som kan upp- skattas till över 700 miljoner kr både 2017 och 2018. Det år som det totalt sett investerats mest i svenskt innehåll i form av serier var 2022 då investeringarna uppgick till ca 2,1 miljarder kr.

Det finns dock några aspekter som är viktiga att lyfta fram när det gäller dessa siffror. Investeringarna ovan redovisas för det år som innehållet sänts, vilket inte är samma sak som när det är producerat.

3HBO Nordic ersattes 2021 av HBO Max efter sammanslagning av Discovery och Warner Media. När HBO Nordic lades ner försvann även en betydande del av tjänstens nordiska innehåll. Sommaren 2024 slogs HBO Max ihop med Discovery plus till den gemensamma tjänsten Max. Se t.ex. Mediemyndigheten, Medieekonomi: Medieutveckling 2024 (2024).

Filmbranschen

SOU 2025:24

Av 2023 års publicerade/sända innehåll uppstod sannolikt en avse- värd del av kostnaderna 2022 eller tidigare vilket innebär att det är en förskjutning i siffrorna. Omvänt så har en sänkt investering effekter på produktionsmarknaden samma år men effekten på utbudet släpar efter. Därför kan man anta att det rekordår som syns i statistiken år 2022 snarare upplevdes av produktionsbranschen 2021 och att 2023 möjligen var ett ännu svagare år för produktionsbranschen än vad som återspeglas i siffrorna.

Ovanstående resonemang stämmer väl överens med uppgifter som utredningen fått av branschföreningen Film- och tv-producenterna där man i stället tittar på ”green lightade” projekt för respektive år, vilket ger en mer aktuell bild av marknadsläget.4 Enligt Film- och tv-produ- centerna minskade investeringarna hos medlemsbolagen, framför allt i dramaserier men även i film, med uppskattningsvis närmare en mil- jard kr mellan 2021 och 2022 (vilket i ovanstående diagram syns först 2023) för att ytterligare minska med ca 400 miljoner kr mellan 2022 och 2023. Det skulle innebära att de faktiska investeringarna i innehåll 2023 var kring hälften av vad de var under åren med toppnoteringar.

En jämförelse visar att investeringarna i danska och norska drama- serieproduktioner generellt varit på betydligt lägre nivåer över tid men i övrigt haft samma trend som i Sverige. Efter flera år av stora inve- steringar har det till exempel skett en generell tillbakagång i alla tre länder. Orsakerna till inbromsningen ska ha varit flera. Hög ränta och hög inflation gjorde att kostnaderna ökade dramatiskt, men nya lönsamhetskrav i ett skede då abonnenttillväxten stannade av ska även ha bidragit. Det är också mot den bakgrunden som många globala strömningstjänster har aviserat att de framöver även kommer erbjuda reklamversioner av sina tjänster.

För svensk del har inbromsningen inneburit att exempelvis HBO Max (numera Max efter sammanslagning med Discovery) stoppade all produktion av lokalt innehåll redan 2022. Störst lönsamhetsproblem har dock Viaplay haft. Som framgått ovan har Viaplay länge varit en av de största beställarna av svenska serier men 2023 slutade man helt beställa nya. Bolaget hade dock ett stort lager med färdiga dramaserier och filmer och valde att sälja vidare flertalet av dessa, i stället för att

4Med ”green lightade” projekt avses filmprojekt som produktionsbolagen beslutat genomföra och där det finns ett underskrivet samproduktions- eller beställningsavtal. Uppgifterna i det följande presenterades bl.a. av Film och tv-producenterna vid ett möte med utredningen den

10januari 2025.

SOU 2025:24

Filmbranschen

visa dem själva, till följd av ekonomiska problem.5 Både TV4 och SVT står också inför åtstramningar. Om och i så fall hur det eventuellt kan komma att drabba beställningen av nya serier och filmer återstår att se. När detta skrivs i början av 2025 är det, av de stora internationella strömningstjänsterna, främst Netflix som med regelbundenhet fort- sätter beställa svenskt innehåll. Samtidigt är marknaden ständigt i rö- relse och är det något som de senare årens utveckling har visat så är det förstås att pendeln kan svänga snabbt.

Uppgifterna ovan är en uppskattning av hur mycket olika aktörer har investerat i serier. Det betyder att investeringarna i svensk lång spelfilm och dokumentär inte finns med. Enligt en uppskattning från Filminstitutet var emellertid investeringarna i svensk lång spelfilm och dokumentär mellan 2019 och 2023 totalt ca 4,3 miljarder kr. Efter en tydlig nedgång i investeringarna i film under pandemiåren har dessa därefter åter ökat markant. Det år med den enskilt största investe- ringen under perioden var 2022, ca 1,2 miljarder kr, och 2023 var siffran nästan lika hög, knappt 1,1 miljarder kr.

När det gäller siffrorna för filminvesteringar bör det påpekas att även denna statistik utgår från när filmer hade premiär och inte när de producerats. Det bör också påpekas att de låga siffrorna under pande- min till viss del återspeglar att det var färre filmer som hade premiär på biograf under pandemin. Det innebär att siffrorna under pandemin troligen är lägre än verkliga investeringar under perioden samtidigt som siffran för 2022 påverkas av uppskjutna filmer som hade premiär 2022 men producerades tidigare. Tittar vi i stället på genomsnittlig investering i svensk långfilm under de senaste fem åren investerades det knappt 900 miljoner kr årligen, vilket kanske ger en mer rättvisande bild över årliga produktionsinvesteringar.

5Bland annat köpte Netflix den nya tv-versionen av Ronja Rövardotter, en storproduktion med nordiska mått mätt, som visats under 2024 (den finns därmed inte heller med i figuren ovan efter- som den avser premiärer ett visst år). Även serien Veronika såldes till Sky Showtime.

Filmbranschen

SOU 2025:24

Figur 4.2 Total investering i svensk långfilm (spelfilm och dokumentär), 2019–2023

Miljoner kr (till vänster) och antal filmer (till höger)

1400									80
				Total investering		Antal filmer		75
1200							1180		70




								1070
1000							61		60
							61		60

		52			49				50
	760								50
800
					730
					730
			43						40
			43

600			550
400									30
									30
									20
									20
200									10
									10
0									0
0	2019	2020			2021		2022	2023	0
	2019	2020			2021		2022	2023

Källa: Filminstitutet. Den uppskattade investeringen utgår från antalet långa spelfilmer och dokumen - tärer som haft premiär respektive år. Finansiella data från filmer med produktionsstöd från Filminsti- tutet används som bas. För långfilmer utan produktionsstöd används den genomsnittliga budgeten för filmer som fått stöd som utgångspunkt. Andelen filmer med känd investering ligger på ca 50–60 pro- cent av totala antalet filmer som årligen har premiär.

Detta sammantaget ger vid handen att den samlade investeringen i serier, lång spelfilm och dokumentär uppgick till ca 2,3 miljarder kr 2023. För tydlighetens skull bör det framhållas att en del av de medel som räknats in i uppskattningen är offentliga stöd. Vidare bör siffrorna ses som en relativt hög skattning eftersom det förmodligen före- kommer viss dubbelräkning, till exempel då vissa långa spelfilmer som producerats som uppföljare (Beck-filmerna bland annat) kan ha räk- nats in i skattningen av investeringarna i serier men också i lång spel- film. Därtill bör påpekas att de redovisade siffrorna enligt tidigare reso- nemang släpar efter och att de verkliga investeringarna 2023 skulle

SOU 2025:24

Filmbranschen

kunna vara så mycket som 400 miljoner kr lägre, det vill säga snarare totalt landa på ca 1,9 miljarder kr.6

4.2Filmnäringens aktörer

Den svenska filmbranschen består av en rad olika aktörer som var och en spelar en eller flera roller i filmens liv – från idé och finansiering till produktion, distribution och visning för slutkund i olika vis- ningsfönster. Grovt kan den svenska filmnäringen delas in i pro- duktionsled, distributionsled och visningsfönster. I det följande be- skrivs dessa i tur och ordning med fokus på biograffönstret.

4.2.1Produktionsledet

Produktionsledet omfattar hela processen från den ursprungliga krea- tiva idén om filmens innehåll till den färdiga filmen eller serien. Det är en process som kan ta år i anspråk och som bland annat inkluderar manusförfattare, producenter, regissörer, skådespelare, musiker, foto- grafer, scenografer, kostymörer, ljudtekniker och klippare. I detta är förstås de enskilda upphovspersonerna avgörande för allt framgångs- rikt filmiskt berättande. Att ett land har begåvade manusförfattare, regissörer etc. som kan verka under goda förutsättningar är avgörande. Producenten står för att i samarbete med dessa utveckla idéer, säkra finansiering samt genomföra och exploatera filmprojekt och därtill hörande rättigheter. Andra aktörer ur både distributionsledet och visningsledet tar ofta rollen som samproducent i det att de deltar i finansieringen.

Storleken på produktionsledet är svår att fastställa men enligt en sammanställning av Filminstitutet omsatte produktionsbolag som legat bakom någon svensk film med premiär 2020–2023 drygt 2,8 mil- jarder kr 2023.7 Produktion av svensk film har historiskt varit en frag- menterad marknad med ett fåtal stora och många små bolag. År 2023

6Som jämförelse kan man även ta de skattningar av marknaden som görs av företaget Media- vision. Under 2022 var t.ex. den uppskattade investeringen i svenskt innehåll inom fiktions- segmentet enligt företaget totalt 2,1 miljarder kr, där globala strömningstjänster som Amazon, Warner Bros., Discovery, HBO, Viaplay och Netflix tillsammans ska ha investerat drygt 1,2 miljarder kr och SVT och TV4 totalt 880 miljoner kr. Även denna uppskattning utgår, i likhet med siffrorna från Banijay i figur 4.1 ovan, från antalet manusbundna produktioner med premiär under året samt deras uppskattade budget.

7Skattningen bygger på SNI-koden 50110 (Produktion av film, video och TV-program).

Filmbranschen

SOU 2025:24

var det 141 produktionsbolag som låg bakom någon svensk film med premiär 2020–2023. Endast en handfull av dessa (8) var så pass stora att de hade en omsättning på mer än 100 miljoner kr, medan 133 bolag omsatte under 100 miljoner kr. 104 av dessa hade en omsättning under 8 miljoner kr, och av dessa hade 63 i sin tur en omsättning på under 2 miljoner kr. Utanför statistiken finns även de små producenter – främst av kortfilm – som inte har aktiebolag. Sett till den totala om- sättningen i olika segment står dock de åtta stora och medelstora svenska produktionsbolagen (omsättning på över 100 miljoner kr) för en stor del av produktionsmarknaden, vilket framgår av figur 4.3.

Figur 4.3 Produktionsbolag: Total omsättning per segment, 2023 (miljoner kr)

Stora	1220

Medel	600

Små					1020


0	200	400	600	800	1000	1200	1400

Källa: Filminstitutet. Stora bolag = mer än 200 mkr i omsättning. Medelstora bolag = mellan 100 och 200 mkr i omsättning. Små bolag = under 100 mkr i omsättning. Omfattar svenska produktionsbolag (AB) med SNI-kod 50110 (Produktion av film, video och tv-program) som producerat någon svensk film med premiär 2020-2023. Det finns fler bolag utöver de aktiebolag som ingår i urvalet. Handelsbolag och enskilda firmor är vanligt förekommande.

Enligt Filminstitutet låg vinstmarginalen för de bolag som producerat någon svensk film med premiär 2020–2023 i snitt på 1–2 procent dessa år. Den minskade omsättningen 2023 beror främst på SF Studios, vars omsättning minskade med ca 70 procent. Det i sin tur berodde dock på att året innan, 2022, var ett exceptionellt år där försäljning av filmen A Man Called Otto ökade omsättningen för SF Studios kraftigt.

SOU 2025:24

Filmbranschen

Figur 4.4 Omsättning och vinstmarginal för produktionsbolag bakom svensk film, 2020–2023

Miljoner kr (till vänster) och procent (till höger)

4000					10
4000					10
		Omsättning	Vinstmarginal
		Omsättning	Vinstmarginal
3500			3390
3500				8
3000

			2840
			2840

2500	2380		6
	2380
	2210
2000			4

1500			1,8
1500			2
1	1,1	0,9	2
1		0,9
1000
500			0
500
0			-2
2020	2021	2022	2023

Källa: Filminstitutet. Omfattar svenska produktionsbolag (AB) med SNI -kod 50110 (Produktion av film, video och TV-program) som producerat någon svensk film med premiär 2020–2023. De finns fler bolag utöver de aktiebolag som ingår i urvalet. Handelsbolag och enskilda firmor är vanligt förekommande.

Produktion av framför allt lång spelfilm anses vara finansiellt riskabel för investerare och innefatta en osäker återbetalning. Den finansiella risken ska dessutom ha ökat under senare år på grund av de föränd- ringar som skett i branschen med resultatet att producentledet har konsoliderats, både globalt och lokalt. För svensk del inleddes den ut- vecklingen i början på 2000-talet då Zodiac Media, ett multinationellt bolag inriktat på tv-mediet, gick in som ägare i de svenska produktions- bolagen Nordisk Film TV, Jarowskij, Mastiff och Yellowbird. Under 2016 slogs Zodiac ihop med världens största innehållsproducent, Banijay, med mer än 130 produktionsbolag i olika länder. Under 2020 skedde nästa stora sammanslagning. Banijay slogs då ihop med Ende- mol Shine Group som bland annat ägde svenska Meter Television, STO-CPH och Filmlance. Med dessa uppköp har Banijay skaffat sig en stark position på den svenska marknaden. SF Studios, bildat redan 1919 och ägt av Bonnier-koncernen, samt Nordisk film, bildat 1920 och ägt av den danska stiftelsen Egmont, är vid sidan av Banijay störst

Filmbranschen

SOU 2025:24

på den svenska marknaden. Under 2019 förvärvade SF Studios en majoritetsandel i det svenska produktionsbolaget FLX.

Sett till marknadsandelar var 2023 de fyra största produktions- bolagen (oavsett bakomliggande ägarstruktur) på den svenska mark- naden Filmlance, SF Studios, Warner Bros. och B-Reel, som samtliga hade en omsättning över 500 miljoner kronor.

Figur 4.5 Marknadsandelar baserat på omsättning för produktionsbolag bakom svensk film, 2023

FilmLance

15,2%

Resterande (133 st)

36,3%

SF Studios

10,5%

		Warner Bros.
Nordisk Film		8,9%
Nordisk Film
3,7%
Unlimited Stories		B-Reel
5,1%		B-Reel
Anagram	Jarowskij	8,7%
5,5%	6,0%

Källa: Filminstitutet. Omfattar svenska produktionsbolag (AB) med SNI -kod 50110 (Produktion av film, video och tv-program) som producerat någon svensk film med premiär 2020–2023. De finns fler bolag utöver de aktiebolag som ingår i urvalet.

4.2.2Distributionsledet

Distributionsledet i filmbranschen kan i någon mån jämföras med grossistledet i andra branscher. Förenklat handlar det om att distri- butören köper visningsrättigheter till den färdiga filmen och anting- en hyr ut den till exempelvis biografer eller förmedlar den till företag som i sin tur hyr ut filmen för visning i olika visningsfönster. Dis- tributörerna står ofta för huvuddelen av marknadsföringen. Distribu- törer tar på sig en films distribution och marknadsföring mot att få

SOU 2025:24

Filmbranschen

exklusiv distributionsrätt. Distributörens finansiella anspråk är då i regel en procentsats på mellan 10–20 procent av en films intäkter.

Distributörer bidrar även ofta finansiellt direkt till produktionen av filmen, antingen genom ett förskott på framtida intäkter eller ge- nom att bidra till filmens egna kapital i egenskap av samproducent.

I Sverige kännetecknas distributionsledet av ett stort antal aktörer men med några få riktigt stora. De amerikanska företagen Walt Disney, Universal och Warner Bros. stod för nästan 60 procent av den svenska distributionsmarknaden för biograf 2023, och de distribuerar alla i huvudsak utländska filmer. Av särskild betydelse för spridning av svensk film är aktörer som Nordisk film, SF Studios, Folkets Bio och Tri Art Film.

Figur 4.6 Distributörer på biografmarknaden: Marknadsandelar baserat på biobiljettintäkter för distribuerade filmer i procent, 2023

Noble entertainment

Non stop (0,7)

Studios S (0,7)

Njuta films (0,7)

Folkets hus och

(0,8)	Folkets bio (0,9)	parker (0,5)

Lucky dogs (1)

Sony

Pictures

Scanbox (1,2)(6,7)Universal (21,3)

Triart Film (1,9)

Paramount (6,8)
SF Studios (9,5)	Walt Disney (20,4)
	Walt Disney (20,4)

Nordisk film (11,5)

Warner (15,4)

Källa: Sveriges Filmuthyrareförening UPA.

Pandemiåren 2020 och 2021 var som bekant svåra för filmbranschen vilket bland annat fick till följd att distributörernas omsättning sjönk. Under 2022 skedde en återhämtning. Dock minskade omsättningen igen under 2023 vilket framför allt berodde på SF Studios, vars omsätt- ning minskade stort (se ovan i avsnitt 4.2.1). Distributörerna samlat

Filmbranschen

SOU 2025:24

redovisade en positiv vinstmarginal 2022–2023 efter pandemiårens negativa resultat (se figur 4.7).

Figur 4.7 Omsättning och vinstmarginal för distributörer i Sverige, 2020–2023

Miljoner kr (till vänster) och procent (till höger)

2500										20
					Omsättning		Vinstmarginal		18
						2020			16
						2020			14
									14
2000									12
2000									12
									10
			1560					1610	8
	1480		1560					1610	6
1500									4
						4		2	2
								2	0
									0
									-2
1000		-2							-4
									-6
									-8
									-10
500									-12
									-14
				-14					-16
				-14					-18
									-18
0									-20
0		2020		2021		2022		2023	-20
		2020		2021		2022		2023

Källa: Filminstitutet. Omfattar distributörer (AB) med SNI -kod 59130 (Film, video- och tv-program- distribution) eller SNI-kod 46433 (Partihandel med inspelade band och skivor för musik och bild) som distribuerat någon film med premiär i Sverige 2020–2023.

4.2.3Biografmarknaden

Den svenska biografmarknaden domineras av aktörerna Filmstaden och Svenska Bio, som äger 37 respektive 35 biografer runt om i landet. Filmstaden äger dessutom 50 procent av Svenska Bio och tillsammans har bolagen en marknadsandel på 80 procent sett till biljettintäkterna i Sverige. Filmstaden ingår i den europeiska koncernen Odeon Cinema Group. Odeon ägs i sin tur av det amerikanska bolaget AMC Theatres.

Trots den stora ägarkoncentrationen på biografmarknaden finns det även många mindre bolag som driver en eller flera biografer, även kommunägda biografer förekommer. Exempel på biografkedjor som driver biografer på mindre orter är Videvox, Lagan biografer, Eurostar, Björnbiografer och Cinemascenen. Under senare år har det tillkommit nya aktörer. Nordisk Film har öppnat nya biografer i Sverige och till

SOU 2025:24

Filmbranschen

exempel Nonstop Entertainment har återöppnat Bio Capitol i Stockholm.8 Nordisk Film Bio ägs av Nordisk Film, vilka är en del av Danmarks största mediekoncern Egmont. Under 2018 öppnade Nordisk Film Bio en biograf i Uppsala och under 2020 en i Malmö.9 Många av Sveriges mindre biografer drivs annars i föreningsform, ofta med hjälp av en större riksorganisation som ger stöd i form av förmedling och tjänster till sina medlemsbiografer. Riksorganisationer har ofta uppstått ur folkrörelser. Den ideella kulturföreningen Folkets Bio har 19 biografer i Sverige, och distribuerar många filmer som inte visas på mer kommersiella biografer. Andra exempel är Folkets Hus

och Parker, Våra Gårdar och Bygdegårdarnas Riksförbund.

För en snabbare spridning av olika typer av film i hela landet har digitaliseringen av biograferna betytt mycket. Nya metoder att distri- buera film till biograferna genom digitala kopior underlättar tillgäng- ligheten i hela landet och ofta ökar den även kvaliteten på visningen. Som bland annat Folkets Hus och Parker framhållit i dialog med utredningen kan i princip alla biografer nu vara med och visa breda svenska filmer på premiärhelgen, och gynnas på det sättet av natio- nella marknadsföringskampanjer och det mediala utrymmet en film ofta får när den först visas på biograf. Biograferna kan också i högre grad än förr vara flexibla och till exempel ta upp filmen på repertoaren igen om den blir en succé. Utvecklingen har även potential för små titlar med begränsad marknadsföringsbudget. Före digitaliseringen fanns så få kopior av dessa titlar att de nästan aldrig visades på lands- ortsbiografer inom ett halvår efter premiär, men numera är detta fullt möjligt.

8Bio Capitol tillhandahåller mat och dryck i salongerna i samband med visning, vilket represen- terar en viktig trend på biografmarknaden i syfte att bredda bioupplevelsen.

9Sveriges Biografägareförbund, Den svenska film- och biografmarknaden (2020).

Filmbranschen

SOU 2025:24

Figur 4.8 Andel av totala biljettintäkter på biografmarknaden, 2023

Övriga 13%

Eurostar 1%

Kinematografen St Erik 1%

Folkets hus och parker 2%

Nordisk Film 3%

Svenska Bio 20%

Filmstaden 60%

Källa: Filmägarnas kontrollbyrå.

Som nämns i kapitel 3 om medievanor har publiken inte kommit till- baka fullt ut till de svenska biograferna efter pandemin. Enligt Film- institutets sammanställning nedan (figur 4.9) vände dock biograferna resultatet till vinst 2023 efter flera år av negativt resultat till följd av pandemin. Detta beror inte minst på att Filmstaden, som står för ca 60 procent av marknaden, gjorde ett kraftigt positivt resultat. Om- sättningen 2023 uppgick till knappt 2,2 miljarder kr men var, trots en ökning från föregående år, fortfarande inte tillbaka på samma nivå som 2019 (ca 2,5 miljarder kr i omsättning). Vinstmarginalen uppgick till hela 24 procent, efter flera år av negativa resultat. Om de två största bolagen, Filmstaden och Svenska Bio, räknas bort uppgick dock vinst- marginalen till endast 0,3 procent.

SOU 2025:24

Filmbranschen

Figur 4.9 Omsättning och vinstmarginal för biografer 2020–2023

Miljoner kr (till vänster) och procent (till höger)

2500									40
					Omsättning		Vinstmarginal	2160	35
									35
						2080			30
						2080			30
2000								24	25
									25

									20
									20
									15
1500			1470						10
1500	1230								5
									5
									0
									0
1000									-5
1000				-6					-10
									-10

						-12			-15
						-12			-20
									-20
500									-25
									-25
									-30
		-32							-35
									-35
0									-40
0									-40
2020			2021			2022		2023

Källa: Filminstitutet. Omfattar aktiva svenska biografer med SNI-kod 59140 (Filmvisning). För handels- bolaget Svenska Bio används nettoomsättningen för biografverksamheten och resultat i stället för om- sättning och resultat efter finansnetto. En stor andel av biografaktörerna i Sverige är registrerade som exempelvis enskilda firmor och ideella föreningar, därmed finns det ett väsentligt bortfall av små aktörer i underlaget.

Antalet biografer och salonger

I diskussionen om biografmarknaden återkommer frågan om antalet biografer och salonger och spridningen av biografer över landet. Det totala antalet biografer och salonger har vad utredningen inhämtat varit förhållandevis stabilt över tid.

Som framgår av figuren nedan hade Sverige 431 registrerade bio- grafer och 859 salonger under 2023. Antalet redovisade salonger skiljer sig åt från vissa officiella siffror i till exempel European Audiovisual Observatorys årliga FOCUS-rapport där 945 salonger redovisas för Sverige 2022. Orsaken till detta är att utredningen i siffrorna nedan endast utgått från salonger som haft visningar under året samt rensat bort dubbletter där olika operatörer haft visningar i samma salong under ett år. Det är liknande metodik som Filminstitutet använde fram till och med filmavtalets upphörande 2016 och den ger en mer rätt- visande bild av utvecklingen över tid.

FilmbranschenSOU 2025:24

Figur 4.10			Biografer och salonger i Sverige, 2012–2023
1000
900	816			Biografer		Salonger	822	849	846	855	832	849	859


						808
					802	808
800		774		765
700
600
500	463	424			419	419	421	430	429	422		421	431
				405				430	429		412		431
				405							412
400
300
200
100
0
0	2012	2013		2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
	2012	2013		2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023

Källa: Filmägarnas kontrollbyrå. Siffrorna avser biografer och salonger som har haft minst en visning under året.

Den nedgång i antal biografer och salonger under början av 2010- talet som kan observeras i ovanstående figur kan förklaras av att flera biografer stängde temporärt och var vilande under den pågående digi- taliseringen. Parallellt med digitaliseringen minskade antalet tillgäng- liga 35mm-kopior och flera små biografer stod utan nya filmer. En bidragande orsak till det stabila antalet biografer under pandemin är med all sannolikhet Filminstitutets krisstöd som kompenserade bio- graferna för inkomstbortfall under perioden.

I en nordisk jämförelse framgår att den relativt stabila trenden vad gäller antalet biografer och salonger inte bara är ett svenskt fenomen. Under 2023 hade Sverige flest antal biografer (431) i Norden, följt av Norge (198), Finland (189) och Danmark (167). Om hänsyn tas till invånarantal i de nordiska länderna, vilket ger en mer rättvisande jäm- förelse, är biograftätheten mer jämn mellan länderna. Sett till antalet salonger per invånare ligger Sverige och Danmark i nivå med 8,1 sa- longer per 100 000 invånare medan Finland har färre (6,7) och Norge något fler (8,7).

SOU 2025:24

Filmbranschen

Figur 4.11 Antal salonger per 100 000 invånare i Norden 2018–2023

10,0

9,0
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0	Danmark	Finland		Norge	Sverige
-
2018	2019	2020	2021	2022	2023

Källa: European Audiovisual Observatory.

När det gäller spridning av biografer över landet har det i tidigare ut- redningar konstaterats att ett antal kommuner i Sverige saknar bio- graf. År 2015 framhölls till exempel att ett 30-tal kommuner helt saknade biograf.10 Enligt uppgifter till utredningen från Filmägarnas kontrollbyrå är det i dagsläget 27 kommuner som inte har någon bio- graf.11 Utvecklingen mätt på detta sätt får därmed beskrivas som för- hållandevis stabil över tid. I sammanhanget ska det dock noteras att öppen filmvisning även kan ske på platser som saknar regelrätt biograf. Till exempel visas film regelbundet på många av landets bygdegårdar, om än utan fullskalig biografutrustning. Enligt uppgift från Bygde- gårdarnas Riksförbund genomfördes 2023 drygt 1 600 filmvisningar vid över 200 bygdegårdar 2023, ofta på små orter.12

Under 2023 låg 72 biografer i tätorter med över 100 000 invånare,

67 på orter med mellan 25 000 och 100 000 invånare och 292 på orter med under 25 000 invånare. Som framgår nedan (tabell 4.1) har antalet

10Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 38.

11Bjurholm, Bjuv, Bollebygd, Burlöv, Danderyd, Degerfors, Filipstad, Gnesta, Gällivare, Habo, Höör, Kil, Kristinehamn, Kävlinge, Lekeberg, Lessebo, Lomma, Mullsjö, Munkedal, Norberg, Nykvarn, Oxelösund, Perstorp, Skinnskatteberg, Sollentuna, Staffanstorp, Svedala, Tjörn, Upplands Väsby, Vadstena, Åstorp, Åtvidaberg och Örkelljunga.

12Uppgifter från Bygdegårdarnas Riksförbund vid möte den 17 december 2024.

Filmbranschen

SOU 2025:24

biografer mellan 2012 och 2023 på stora orter ökat en aning. På mellan- stora orter och små orter har utvecklingen varit förhållandevis stabil över tid.

Tabell 4.1 Ortsindelning av biografer i Sverige 2012–2023

	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Stor	65	62	60	63	63	64	66	69	66	69	69	72
Mellan	69	66	68	67	67	65	67	65	67	64	67	67

Liten	329	296	277	289	289	292	297	295	289	279	285	292
Totalt	463	424	405	419	419	421	430	429	422	412	421	431

Källa: Filmägarnas kontrollbyrå. Baserat på antal registrerade biografer som haft minst en visning under året.

Enligt uppgifter från Myndigheten för kulturanalys hade Stockholms län både flest antal besök totalt sett och per miljon invånare 2023.13 Som framgår av tabellen nedan (tabell 4.2) hade Stockholm högst antal salonger (166) i landet medan Västra Götaland hade flest antal bio- grafer (68). Sett till antal biografer och salonger per miljon invånare var dock biograftätheten störst i Gotlands län, följt av Jämtlands län.14

13Myndigheten för kulturanalys, Film på bio 2023 (2024).

14Totalt antal salonger och biografer som Kulturanalys redovisar för 2023 skiljer sig något åt från de siffror utredningen använder i övrigt på grund av olika definitioner.

SOU 2025:24Filmbranschen

Tabell 4.2	Antal biobesök totalt samt biografer, salonger och besök
	per miljon invånare i respektive län, 2023

Län		Biobesök	Biografer per	Salonger per	Besök per
			miljon inv.	miljon inv.	miljon inv.
Stockholms län		3 480 799	23	68	1,4
Uppsala län		449 694	40	99	1,1
Södermanlands län		240 994	30	83	0,8
Östergötlands län		407 606	32	70	0,9

Jönköpings län		323 958	52	79	0,9
Kronobergs län		175 528	69	103	0,9

Kalmar län		213 528	81	134	0,9
Gotlands län		80 376	229	311	1,3
Blekinge län		113 908	38	82	0,7
Skåne län		1 470 519	27	65	1,0

Hallands län		309 186	26	55	0,9
Västra Götalands län		1 952 870	38	77	1,1

Värmlands län		209 965	56	92	0,7
Örebro län		285 766	32	71	0,9
Västmanlands län		248 930	32	75	0,9
Dalarnas län		208 952	70	122	0,7

Gävleborgs län		229 964	53	95	0,8
Västernorrlands län		178 627	58	120	0,7

Jämtlands län		108 510	128	173	0,8
Västerbottens län		294 129	65	118	1,1
Norrbottens län		173 868	72	113	0,7
Totalt		11 157 677	40	83	1,1

Källa: Myndigheten för kulturanalys, Film på bio 2023 (2024).

Intäkter och biljettpriser

Som framgått i kapitel 3 var antalet biobesök före pandemiåren på nivån 15–18 miljoner besök årligen med avvikelser som till stor del förefaller ha berott på enskilda titlars framgång. Under pandemin sjönk detta markant och besökstalen har därefter inte återhämtat sig fullt ut. Antalet föreställningar är dock tillbaka på samma nivåer som före pandemin.

De lägre besökstalen de senaste åren i kombination med lika många föreställningar som innan pandemin innebär att det är färre besökare per visning vilket sannolikt pressar biografernas ekonomi. Vad gäller totala biljettintäkter har dessa tidigare legat på nivån 1,8–1,9 mil-

Filmbranschen

SOU 2025:24

jarder kr. Pandemin innebar en dramatisk minskning av intäkterna men under 2023 skedde en viss återhämning och biljettintäkterna nådde då drygt 1,5 miljarder kr.

Figur 4.12 Antal föreställningar och biljettintäkter biograf, 2012–2023

700000	Föreställningar	2,5
	Föreställningar
	Intäkter (mdr SEK)
600000
		2,0
500000

400000

300000

200000

100000

1,5

1,0

0,5

0																																																0,0
	2012		2013				2014				2015				2016				2017				2018				2019				2020				2021				2022				2023

Källa: Filmägarnas kontrollbyrå.

Ett sätt att kompensera för minskade besök är att höja priserna på bio- biljetter. Biljettpriserna på svenska biografer har ökat tämligen mar- kant över tid, både i nominella priser och i reala priser justerade ut- ifrån konsumentprisindex (KPI).

Påtagliga ökningar förefaller till exempel både ha skett under pan- demin, efter att momsen på biobiljetter höjdes 2017 och efter biograf- kedjan Astoria Cinemas konkurs 2007, vilket i sin tur ledde till en ökad ägarkoncentration på biografmarknaden. Även om biobiljettpriserna har fortsatt att öka i nominella termer har den höga inflationen under 2022 och 2023 gjort att priset i reala termer sjunkit de senaste två åren. Det reala priset ger en bild av hur biljettpriset har förändrats i för- hållande till konsumenternas köpkraft. Sedan 2001 har det reala priset ökat från 71 kr till 91 kronor, det vill säga en biobiljett var knappt 30 procent dyrare i reala termer 2023 jämfört med 2001.

SOU 2025:24Filmbranschen

Figur 4.13	Utvecklingen för biobiljettpriser i Sverige 2001–2023

160
160		Genomsnittligt biljettpris		Inflationsjusterat biljettpris (realpris)


140			138
140
120
100			91
			91

8071

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

2017

2019

2021

2023

Källa: Filminstitutet, Filmägarnas kontrollbyrå, SCB.

Utvecklingen i genomsnittligt biljettpris visar dock på flera sätt en förenklad bild av prissättningen på biografmarknaden. Generellt sett är till exempel priset på biobiljetter till svensk film lägre jämfört med till amerikansk film. Filmens längd påverkar också prissättningen då långa filmer innebär färre visningstider per salong. Prisdifferenti- eringen antas även under den aktuella perioden ha ökat med till exem- pel dyrare biljetter för visningar i VIP-salonger och IMAX-salonger samtidigt som vissa filmer erbjuds till rabatterat pris, till exempel via Biopasset som lanserades i slutet av 2021.

4.2.4En filmproduktions finansiering

Den traditionella finansieringen av en typisk svensk långfilm kan be- skrivas som ett lapptäcke av finansieringskällor, villkor och intressen.15 Filmens dubbla natur som kommersiell produkt å ena sidan och kul- turobjekt å andra sidan gör att olika typer av finansiärer ofta är invol-

15Redogörelsen i detta avsnitt bygger bl.a. på en undersökning utredningen beställt av konsulten Göran Blomberg/SweLoc Text AB samt de äldre rapporterna Svensk filmnäring (2013 och 2015) av Boston Consulting Group, och Hur överlever de egentligen: Om ekonomin svensk film- produktion (2014) av Charlotta Denward/Film och Tv-producenterna.

Filmbranschen

SOU 2025:24

verade i enskilda projekt. I Sverige, liksom i de flesta andra jämför- bara länder och särskilt inom små språkområden, är offentligt stöd nästan alltid en förutsättning för att långa spelfilmer över huvud taget ska kunna bli gjorda.

I många fall syftar det offentliga stödet dock inte till att på egen hand möjliggöra produktion av film, utan fungerar snarare som finan- siell hävstång så att investeringskalkylen för privata investerare blir mer attraktiv (det gäller till exempel uttryckligen det efterhandsstöd som baseras på publikframgångar, PRS). På så sätt är det tänkt att mer privat kapital ska kunna attraheras till produktion och spridning av film. Större investerare i svensk film är typiskt sett distributörer, tv- kanaler och offentliga regionala fonder. En av de viktigaste finansi- ärerna är även produktionsbolagen själva.

I en filmproduktion finns ofta olika typer av finansieringskapital; både offentliga stödmedel, så kallade mjuka pengar, utan krav på eko- nomisk avkastning, och hårda pengar, i form av investeringar som berättigar finansiären till en del i filmens intäkter. De senare finans- iärerna brukar räknas som filmens samproducenter. Ägarandelen som varje samproducent får motsvarar i regel den andel av det totala in- vesteringskapitalet som man investerat i filmen, man får en andel ”pro rata” till totalen.

Distribuerande bolag, tv-kanaler och regionala produktionscent- rum har dock ofta även andra intressen än direkt avkastning på satsat kapital: att fylla sin distributionsapparat eller innehållskatalog eller olika former av regionalpolitiska motiv. Tv-bolagen har även intresse av att stötta svensk film av flera andra skäl. Exempelvis så betyder närheten mellan produktion av film och tv-drama att investeringar i film samtidigt stödjer det system som även producerar dramaserier. Det kan även finnas intresse av att fylla kanalen med europeiskt inne- håll kopplat till politiska krav på detta.16 En aktör som SVT har dess- utom krav i sitt sändningstillstånd om att bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion och att ha en omfattande produktion av kultur- program i vid mening med särskild vikt på dramaproduktion.17

Vid sidan av investeringar och stödmedel gör producenten ofta förförsäljningar i form av visningsrätter (licenser) till svenska eller ut-

16Den europeiska lagstiftningen på tv-området utgörs av direktivet om audiovisuella medie- tjänster (AV-direktivet 2010/13/EU och ändringsdirektivet 2018/1808/EU). Där finns bl.a. krav på att en viss andel av sändningstiden eller en katalog ska bestå av program med europeiskt ur- sprung för främjande av europeiskt innehåll.

17Sändningstillstånd för Sveriges Television AB 2020–2025, 9 §.

SOU 2025:24

Filmbranschen

ländska tv-kanaler, och distributören bidrar ofta med ett förskott på intäkterna, en så kallad minimigaranti (MG). Det producerande bo- laget satsar nästan alltid själv i produktionen, men eftersom de flesta produktionsbolag saknar likvida medel satsar man eget arbete, det vill säga man avstår delar av den interna kostnadstäckningen som blir till en del av filmens finansiering. På så sätt får produktionsbolaget en ägarandel i sin film och därmed del av eventuella intäkter. Den över- vägande delen av finansieringen av en svensk filmproduktion kommer från Sverige men en del produktioner får stöd från andra länders film- institut eller internationella fonder och producenten gör, som sagt, ibland även förförsäljningar till exempelvis utländska tv-bolag.

Det beskrivna upplägget, med många investerare som bidrar till den fulla finansieringen av en produktion, där samproducenter blir del- ägare i proportion till investeringen och producenten kan sälja vis- ningsrätter (licenser) till svenska och utländska visningsfönster, kan kallas en traditionell finansieringsmodell. Till nackdelarna med den traditionella finansieringsmodellen hör svårigheten att få alla pussel- bitar att fogas samman till en full finansiering. Modellen kan å andra sidan sägas ge producenten en betydande kreativ frihet genom att det är svårt för en enskild investerare att dominera med sina villkor. Där- med inte sagt att nytillkomna finansiärer i det svenska systemet känner sig bundna av den traditionella modellen. Det finns i dag många exem- pel på att andra finansiella lösningar används.

Särskilt om internationella samproduktioner

Internationella samproduktioner har i flera decennier spelat en viktig roll för att finansiera europeisk film (och på senare år även serier), inte minst på marknader med små språk som påverkas av att den poten- tiella publiken numerärt är liten. Internationella samproduktioner är särskilt viktiga eftersom det är ett sätt för nationella aktörer att dra nytta av varandras resurser, kompetenser och erfarenheter för att pro- ducera filmer eller serier och även dra nytta av varandras marknader när filmen är färdig. Internationell samproduktion kan också vara ett sätt att dela på risken. Finansieringsmodellen baseras på territoriell och exklusiv tilldelning av licensrättigheter.

Samproduktion kan bland annat vara avgörande för att få en film visad på de mest eftertraktade filmfestivalerna. Rätt samproducent

Filmbranschen

SOU 2025:24

kan göra att en film visas på en festival som sedan blir av avgörande betydelse för filmens spridning och publikframgångar. Inte minst har kontakter av detta slag varit viktigt för många av de internationella filmsuccéer som Sverige haft på senare år, vilka ofta utgått från den uppmärksamhet som stora filmfestivaler gett.

I syfte att främja framväxten av en europeisk filmindustri, sam- produktioner och samarbeten mellan yrkesverksamma skapades för mer än 30 år sedan en rad europeiska institutioner, däribland Europa- rådets Eurimages (1989) som ger stöd till europeiska samproduktioner av spelfilm, animation, dokumentärer och serier samt EU:s Media- program (1991), som är en del av Kreativa Europa och bland annat ger stöd till utveckling, distribution och marknadsföring av europeiska filmer och serier. Inom Europarådet finns även konventioner om sam- produktion.18 Förhandlingar pågår om en konvention om samproduk- tion av serier.

Internationella samproduktioner får generellt ett större publikt genomslag, fler biobesök och har större totalbudgetar än filmer som enbart är nationellt finansierade.19 Det senare beror bland annat på att samproduktioner kan söka finansiering från flera länders stödsystem. Vidare främjas det publika mottagandet av att samproduktioner ofta speglar flera länders språk, kultur och miljö, vilket kan tilltala publik- marknaden i flera av de länder som deltagit i produktionen. Men trots uppenbara fördelar med samproduktioner är många europeiska film- produktioner fortfarande enbart nationellt finansierade.

En förändring som skett på senare år, parallellt med att producent- ledet i Europa konsoliderats och globala strömningstjänster börjat producera eget lokalt innehåll, är en etablering av olika formaliserade nätverk av oberoende europeiska producenter. Syftet med nätverken är att behålla sin självständighet som bolag men också att kunna kon- kurrera med globala aktörer på mer lika villkor. Exempel på ett euro- peiskt nätverk är det franska Athena Collective som består av åtta kvinnliga producenter. Värt att notera är att det även förekommer glo- bala nätverk av oberoende producenter. Exempel på det senare är The Creatives som utgörs av produktionsbolag från en rad europeiska länder men också från Israel och USA. Ytterligare ett exempel på euro- peiskt samarbete är New8 som består av åtta public service-företag

18Europarådets konvention av den 2 oktober 1992 för samproduktion av filmverk, reviderad den 30 januari 2017.

19Co-productions that shine: Open method of coordination (OMC) of member states’ experts on co- productions (2022), s. 7.

SOU 2025:24

Filmbranschen

där, förutom SVT, ZDF (Tyskland), NPO (Nederländerna), VRT (Belgien), DR (Danmark), YLE (Finland), RÚV (Island) och NRK (Norge) ingår. Samarbetet tillkom under 2023 och kommer löpa på under tre år. Deltagarna i nätverket kommer årligen att samproducera och dela åtta dramaserier med varandra vilket ger publiken tillgång till fler högkvalitativa serier från fler länder och på flera olika språk. Under 2023 ingick även TV4 på liknande sätt samarbete med TV 2 Danmark och TV 2 Norge (Scandialliansen).

Genomsnittlig finansiering

Filminstitutet redovisar årligen den genomsnittliga finansieringen för svenska långa spelfilmer som har fått produktionsstöd. Därmed är det möjligt att jämföra vilka typer av finansiärer som förekommit och deras genomsnittliga bidrag olika år. Standardupplägget har föränd- rats något under de senaste åren. Tv-bolagen tycks ha minskat sin andel något för varje år. Även distributörer och producenters genomsnittliga andel har minskat samtidigt som regionala fonders och Filminstitutets andel har ökat, det vill säga de offentliga medlen. Diagrammet nedan ska dock inte tolkas som att det representerar hur stor andel som re- spektive finansiär står för av de totala investeringarna i svensk spel- film eftersom filmer med olika hög budget får samma relativa vikt i diagrammet. Därtill omfattas enbart filmer som har fått produktions- stöd från Filminstitutet, vilket i synnerhet ger en skev bild vad gäller vod-tjänsters investeringar då dessa filmer oftast produceras utan Filminstitutets stöd. Enligt Filminstitutet har ungefär hälften av alla långa spelfilmen som har premiär varje år producerats utan produk- tionsstöd från Filminstitutet och de återfinns därmed inte i statisti- ken nedan.

FilmbranschenSOU 2025:24

Figur 4.14			Genomsnittlig finansiering av svensk lång spelfilm
			med produktionsstöd från Filminstitutet, 2019–2023
120
100		Filminstitutet			Fonder		Producenter		Tv		Distributörer		Vod-tjänster	Annat



	2			5				4				3		5
	14			5				11				12		9
80				10								12		9
				10
														12
												13
								17


				18
	19
														16
60												17


				11				15
	17

														24



40				20				16				22


	16
20								33
				31										31


	27											30
	27
0
0
2019			2020			2021				2022				2023

Källa: Filminstitutet, Filmåret i Siffror 2023. Avser filmer med konsulent- eller marknadsstöd.

Storleken såväl som andelen av investeringarna skiljer sig stort åt be- roende på filmens budget. Om vi i stället tittar på hur finansierings- upplägget ser ut uppdelat på en films budgetstorlek ser vi till exempel att distributörer i synnerhet är viktiga för medel- och högbudget- filmer. Filmer med låg budget är i hög utsträckning beroende av Film- institutet och offentliga fonder samtidigt som filmer med hög budget har en större andel utländsk/internationell finansiering. Högbudget- filmer har även en större andel ”annat” där det bland annat ryms privat kapital, skattelättnader och investeringar från försäljningsagenter. Sammanställningen nedan visar ett genomsnitt för alla filmer under åren 2014–2023 eftersom det är ett fåtal filmer i respektive kategori varje år och en enskild film därmed skulle kunna påverka utfallet stort.

100

SOU 2025:24

Filmbranschen

Figur 4.15 Genomsnittlig finansiering av lång svensk spelfilm

med produktionsstöd från Filminstitutet, per budgetkategori 2014–2023

120
100		Filminstitutet	Fonder	Producenter			Tv	Distributörer		Vod-tjänster		Annat

						6
						6			9
						2
	15					15					3
80	15										16



	19					12
60	19					12					12

						16




	19										17
40						19
											19


20	42


						30					24
											24
0
		Låg budget			Medel budget						Hög budget

Källa: Filminstitutet, Filmåret i siffror 2023. Avser filmer med konsulent- eller marknadsstöd.

Låg budget = 0–20 miljoner, medel budget = 20–30 miljoner, hög budget = 30 miljoner eller mer.

Som tidigare nämnts ingår enbart filmer som har erhållit produktions- stöd från Filminstitutet i statistiken ovan. Det är den huvudsakliga förklaringen till att vod-tjänsters investeringar i figuren är begränsade och inte tycks ha ökat i andel under åren. De filmer som till exempel Netflix har investerat i under senare år har inte erhållit produktions- stöd från Filminstitutet och finns därmed inte med i statistiken. Man skulle alltså förenklat kunna beskriva finansieringsuppläggen som är redovisade ovan som en generell bild över hur den traditionella finansi- eringsmodellen ser ut. Parallellt har det vuxit fram nya modeller för finansiering av långa spelfilmer, framför allt drivet av globala ström- ningstjänster.

De globala strömningstjänsterna tycks ha olika strategier på den svenska filmmarknaden. Vissa har till stor del gått in i den traditio- nella värdekedjan genom avtal med lokala aktörer. I dessa fall är den traditionella fönsterlogiken till stora delar intakt. Som exempel kan nämnas att SF Studios och Warner Bros. Discovery nyligen slutit avtal som innebär att de lokala och internationella filmer som SF distribu- erar blir tillgängliga på strömningstjänsten Max efter att filmen visats

101

Filmbranschen

SOU 2025:24

på biograf och erbjudits som köp- och hyrfilm.20 På liknande sätt har Prime Video slutit avtal med Nordisk Film för filmer som Nordisk Film distribuerar på den nordiska marknaden.21

En annan strategi är att strömningsföretaget sluter avtal direkt med en films producent med erbjudande om att fullfinansiera produktio- nen. Så gör till exempel Netflix ofta. Enligt uppgift till utredningen innebär dessa avtal inte sällan förhandsförsäljning av långa exklusiva licenser som i princip betyder att filmen enbart finns tillgänglig på strömningsplattformen. För producenten innebär det en betydligt enklare process för att säkra finansiering för ett filmprojekt. Denna typ av avtal innebär dock ofta att filmen inte släpps på biograf, eller att den får en mycket begränsad biografdistribution.

I förlängningen kan avtal som dessa med internationella ström- ningstjänster leda till minskad tillgång till svenska filmer på biografer vilket på sikt riskerar att få negativa konsekvenser för biografernas överlevnad, särskilt om avtalen gäller storbudgetfilmer och potentiella publiksuccéer. Även andra aktörer inom filmområdet i Sverige riskerar att påverkas negativt om denna finansieringsmodell blir alltför domi- nerande, med en svagare inhemsk filmmarknad som följd, till exempel vissa distributörer och produktionsbolag. Å andra sidan innebär full- finansiering av filmproduktioner en större ekonomisk stabilitet för utvalda filmskapare och produktionsservicebolag samt en generell möjlighet att snabbare komma i produktion om man gör den typ av film som efterfrågas av strömningstjänsterna.

4.2.5Producenternas intäkter

Som beskrivits ovan kan finansieringen av en film skilja sig mycket åt beroende på om den sker enligt den traditionella samproduktions- modellen eller via huvudsaklig finansiering av en strömningstjänst. Detsamma gäller intäktsfördelningen och vem som har möjlighet att tillgodogöra sig intäkter i olika led. Producentens insats i en film be- står som tidigare nämnts framför allt av de egna kostnaderna och att denna insats i bästa fall kan täckas av intäkter i senare led. Eftersom samproducenter i den traditionella modellen delar på risken (och kost-

20”SF Studios and Warner Bros. Discovery sign new partnership agreement”, pressmeddel- ande på www.press-interational.sfstudios.se (senast kontrollerad den 24 oktober 2024).

21”Nordisk Film and Prime Video partner in one of the biggest movie deals ever signed in the Nordics”, pressmeddelande på www.nordiskfilm.com (senast kontrollerad den 24 oktober 2024).

102

SOU 2025:24

Filmbranschen

naderna) tar producenten dock ofta även ut en viss garanterad kost- nadstäckning redan när filmen är ”green lightad”, det vill säga vid beslut om att påbörja själva produktionen.

Det har ibland ifrågasatts – bland annat i möten utredningen har haft med branschrepresentanter – om den kostnadstäckning produ- centerna tar ut redan vid ”green light” är rimlig i förhållande till de ofta mer osäkra ersättningsvillkor som gäller för enskilda konstnärliga upphovspersoner som till exempel manusförfattare. När det ifråga- satts har det också framhållits att denna kostnadstäckning kan göra svenska produktionsbolag mindre engagerade i hur filmen utvecklas konstnärligt och hur den går kommersiellt eftersom en substantiell del av intäkterna hämtas hem så tidigt i processen.

För långa spelfilmer med biopremiär är biljettförsäljning på bio- graf annars generellt sett fortsatt den enskilt viktigaste intäktskällan, även om biobesök i många fall enbart står för en liten del av en films totala publik. Att biografen är fortsatt viktig för den totala finansi- eringen blir till exempel tydligt om man tittar på Filminstitutets skatt- ningar för konsumentutgifter, där biobiljetter fortfarande står för ca 40 procent av totala utgifter för film.22 Konsumentutgifter för film via svod-tjänster står för ungefär samma andel men dessa intäkter kan inte härledas till enskilda filmtitlar och följer därmed en annan logik.

Att en film som går upp på biograf når över ett visst antal sålda biobiljetter i Sverige är ofta helt avgörande för om investeringen når ”break even”.23 Utöver biobiljettintäkter tillkommer inte sällan även Filminstitutets publikrelaterade efterhandsstöd, som betalas ut i rela- tion till bruttobiljettintäkter och det intäktsberättigade kapital som ingår i filmens finansiering. Stödet syftar till att locka finansiärer att investera i filmproduktion. En film kan typiskt sett därutöver få in- täkter via digitala köp/digital uthyrning (tvod). Exploatering i andra visningsfönster är ofta reglerade i licensavtal som en del av filmens finansiering och tillfaller därmed inte producenten.

För en producent som fått filmen fullfinansierad genom avtal direkt med till exempel en strömningstjänst antas både kostnadstäckning och vinst redan vara säkrad när filmen går i produktion, med få möj- ligheter till ytterligare intäkter för producenten när filmen är klar. De närmare förhållandena beror förstås på villkoren i avtalen, men som tidigare nämnts kan de ofta innebära att strömningstjänsten erhåller

22Filminstitutet, Filmåret i siffror 2023.

23Var denna gräns ligger i antal sålda biobiljetter beror förstås på hur hög filmens budget är.

103

Filmbranschen

SOU 2025:24

exklusiva visningsrätter under en så lång period att möjligheten för producenten att exploatera filmen i andra visningsfönster i princip blir försumbar.

104

5 Filmpolitikens utveckling

Offentliga insatser är viktiga för filmen i Sverige, både i produktions- och visningsledet. Dessa insatser har också en lång historia, vilket fort- farande i dag präglar hur de är utformade. Denna historia återspeglas i en lång rad utredningar och översyner som bidragit till att forma dagens filmpolitik. I det följande sammanfattas vissa viktigare teman i de underlag som genom åren tagits fram på främst statlig nivå. Syftet är att tydliggöra vad som är återkommande frågor och vad som är nya frågeställningar utifrån utvecklingen på filmområdet. Avslutningsvis beskrivs även ett antal nyare rapporter som genom internationella ut- blickar ger ett utifrånperspektiv på den svenska filmpolitiken.

5.1Äldre utredningar och beslut

Om man bortser från det tidiga politiska intresset för filmen i Sverige, som i princip uteslutande syftade till att hindra spridningen av vad man uppfattade som skadligt innehåll, tog den moderna filmpolitiken sin början under 1940-talet.1 Efter flera utredningar kom filmproduk- tionen i Sverige att erhålla statligt stöd i början av 1950-talet och vad som kallades en ”generell restitution” av den dåvarande nöjesskatten infördes som ett sätt att återföra resurser till filmproducenterna. Per- spektivet var här tydligt filmen som ”kulturindustri” och den statliga subventionen var generell och riktad mot producenterna som kollek- tiv oavsett filmernas kvalitet. Just detta väckte dock kritik från många filmintresserade, till exempel den för filmpolitiken sedermera så vik- tige Harry Schein.2

1En användbar historisk sammanfattning finns i Roger Blomgren, Den onda, den goda och den nyttiga – kulturindustrin, filmen och regionerna (Högskolan Väst, 2007). Se även Roger Blomgren Staten och filmen: Svensk filmpolitik 1909–1993 (Gidlunds förlag, 1998).

2För perspektiv på perioden se Pelle Snickars, ”Vad är kvalitet?”, i Citizen Schein (2010) och

Per Vesterlund, ”Därför protesterade regissörerna mot Harry Schein”, FLM (2022:11).

105

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

Under det senare 1950-talet tog insatserna så småningom en ny vändning och det kulturindustriella perspektivet ersattes delvis av ett som har betecknats ”cineastiskt”.3 I både utredningar och det riksdags- beslut från 1962 som låg till grund för skapandet av Svenska Filminsti- tutet och den moderna filmpolitiken var fokus tydligt kvalitetsfilmens villkor.4 Dessutom framhölls ofta värdet just av ett från politiken autonomt och självförsörjande centralt institut.

I praktiken kom dock det stöd som sjösattes genom det första film- avtalet 1963 och fördelades av det nyinrättade Filminstitutet att bli en kompromiss: en del fördelades som automatstöd och en annan som ett jurybedömt kvalitetsstöd (i efterhand). Det ska påpekas att det vid denna tid i stort sett saknades direkta insatser över statsbudgeten och medlen huvudsakligen kom från den biografavgift som branschen gått med på att betala i stället för en nöjesskatt (med andra ord kan man se det som att staten vid denna tid satsade på filmen genom att avstå en intäkt).

Det var egentligen först på 1970-talet som staten gick in med större stöd direkt över budgeten, och då skedde det till filmkulturella insatser. Inte minst rörde detta insatser för att filmen skulle nå ut bättre lokalt och regionalt – till exempel stöd till filmklubbar och Folketshus- rörelsens biografer – och på så sätt gick filmpolitiken i takt med övriga kulturpolitiska strävanden vid denna tid som starkt fokuserade på decentralisering.5 Successivt ökade sedan även skattefinansieringen av andra insatser som behandlades i filmavtalet. Denna tendens gällde för alla de filmavtal som förhandlades fram efter det första från 1963 (revi- derat 1972): det vill säga avtal från 1982, 1993, 2000, 2006 och 2013.

Trots bitvis hård kritik under 1970- och 1980-talet och förslag om en samordning med det nyinrättade Kulturrådet, bestod under hela perioden också Filminstitutet som den centrala instansen.6 Detta ut- märkte förstås filmområdet jämfört med andra konst- och kultur- områden; både att det fanns en dedikerad institution och att den var både partsfinansierad och till viss del också styrd genom partsrepre- sentation i styrelse och nämnder. I samband med att Filminstitutets rättsliga ställning förtydligades 1992 och en stiftelseurkund antogs,

3Beskrivningen bygger på Blomgren, Den onda, den goda och den nyttiga, s. 34–36.

4Se Filmstöd och biografnöjesskatt: Betänkande avgivet av 1957 års filmstödutredning (SOU 1959:2) och den senare propositionen (prop. 1962:62).

5Bland annat som en följd av förslag från 1968 års filmutredning, se Samhället och filmen (SOU 1973:53).

6Förslag om att föra in filmen i kulturrådet lämnades av dåtidens stora kulturutredning, se Ny kulturpolitik (SOU 1972:66), s. 208 och 408.

106

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

ersattes tidigare nämnder för produktionsbeslut av filmkonsulenter med tidsbegränsade uppdrag; även rollen som producent av filmer upphörde vid denna tid.7

Det är även värt att notera att regionala produktionscentrum, som successivt bidragit till att sprida filmproduktion till fler delar av landet, skapades under 1990-talet. Dessa hade uppstått ur ett ökat intresse på regionalt håll för filmen som uttrycksmedel, bland annat manifesterat i inventeringar av biografer och videoverkstäder för unga. Snart följ- des detta även av insatser för att skapa produktionskapacitet genom det som skulle bli Film i Norrbotten och Film i Väst, som båda startade 1992. Denna utveckling följde på många sätt en paneuropeisk regio- naliseringstendens och understöddes senare även av strukturfonds- medel när Sverige gick med i EU.8

Argumenten för offentliga insatser kom i detta sammanhang att särskilt på regional nivå förskjutas, med en starkare betoning på in- satsernas bredare samhällsnytta och betydelse för sådant som tillväxt och arbetstillfällen. Såtillvida kan man säga att snävt kulturindustriella argument – filmbranschen är viktig att värna som egen näring – och cineastiska argument – filmen är viktig att värna som konstart – här kompletterades med argument om bredare samhällsnytta och dyna- miska effekter.9 Till detta ska även läggas ett tydligt fokus på värdet av att synliggöra den egna regionens kultur, ofta som del av ett trans- nationellt sammanhang (som Norden eller Arktis) snarare än ett nationellt.

5.2Återkommande frågor

En genomläsning av statliga utredningar och propositioner på film- området sedan 1990 ger vid handen att de var och en tar upp tämligen specifika frågor om hur främst medelsfördelning vid tidpunkten bör se ut, men också att de återkommer till ett antal problemkomplex.

Genomgående kan också både utredningar och reformer som ge- nomförts på filmområdet relateras till bredare förändringar av den medieverklighet inom vilken filmen befinner sig. Utmaningen från

7En stiftelseurkund upprättades av parterna som sedan ingick i 1993 års filmavtal. Se Film- och videoavtalet och statens stöd till filmkulturell verksamhet (prop. 1992/93:10), s. 14–15.

8Tomas Eskilsson, ”Att leda regionala utvecklingsprocesser”, i Att mobilisera för regional till- växt (2004) och delarna om film i 1990-talets kulturutredning: Kulturpolitikens inriktning (SOU 1995:84).

9Detta är åtminstone Roger Blomgrens tolkning i Den onda, den goda och den nyttiga.

107

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

tv-mediet vid det förra seklets mitt ledde till halverat antal biobesök och inrättandet av den moderna filmpolitiken, introduktionen av vhs-bandspelare och andra format för filmtittande i hemmet utmanade sedan finansieringsmodellerna på nytt och ledde till omförhandlade filmavtal med nya parter och förslag om avgifter på fysisk inspelnings- media. Därefter kom först kabel-tv (återigen föreslogs avgifter på kabelnät och betal-tv) och sedan internet med digital distribution via nätverk, vilket återigen ändrade förutsättningarna. Inledningsvis kom diskussionen av digital spridning att handla mycket om problemen med illegal fildelning, vilket tyvärr återkommit i och med att bland annat illegal ip-tv blivit ett växande fenomen. På senare år har också frågor återigen väckts om att beskatta de aktörer (bredbandsleveran- törer och andra) som tjänar pengar på distribution av kulturellt inne- håll, denna gång över nätet.

Alla dessa nämnda förändringar har utmanat förutsättningarna för att finansiera produktionen av svensk film. Alla genomförda film- politiska utredningar konstaterar också, och ofta i snarlika termer, att statliga ekonomiska insatser är ”nödvändiga för att Sverige inom sitt begränsade språkområde skall kunna upprätthålla en filmproduk- tion som baseras på det svenska språket och på den svenska kul- turen”.10 Redan i 1950 års filmutredning konstaterades detta om än i mindre drastiska ordalag och i denna del har bedömningen egent- ligen inte ändrats sedan dess.11 När frågan summerades i en departe- mentsskrivelse 2015 landade man i att en högkvalitativ filmproduk- tion i Sverige överhuvudtaget inte är möjlig utan offentligt stöd.12 Utöver dessa allmänna konstateranden har en stor del av nästan alla tidigare utredningar upptagits av frågan om filmpolitikens finansiering och hur resurser ska tillskapas för viktiga ändamål (främst då till det dåvarande filmavtalet).

5.2.1Värdefull film och kvalitetsbegreppet

Nära sammanhängande med frågor om statens ansvar är frågor om detta ansvar i synnerhet gäller vissa, särskilt högtstående filmiska ut- tryck, det vill säga frågan om kvalitet. Den ikoniska formuleringen av hur det ska förstås i filmpolitiska sammanhang, som otaliga gånger cite-

10Filmproduktion och filmkulturell verksamhet i Sverige (SOU 1991:105), s. 16.

11Statligt stöd åt svensk filmproduktion (SOU 1951:1).

12Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 118.

108

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

rats i senare utredningar och propositioner, härrör från Harry Schein och finns som bedömningsgrund intagen i det första filmavtalet från 1963. Där talas om att en films kvalitet beror på en rad oberoende faktorer:

[…]såsom förnyelse av uttrycksmedel och formspråk, angelägenhets- graden i filmens ärende, intensiteten eller fräschören i dess verklighets- uppfattning eller samhällskritik, graden av psykologisk insikt eller andlig nivå, lekfull fantasi eller visionär styrka, episka, dramatiska, lyriska värden, den tekniska skickligheten i manus, regi och spel samt övriga artistiska komponenter.13

Även om denna formulering inte längre har någon formell ställning fortsätter den uppenbarligen att inspirera. I utredningen från 1998 anses den förvisso vara för vid, men ändå en viktig riktningsmarkering.14 Fortfarande i departementsskrivelsen från 2015 framhölls detta och även Filminstitutet har länge menat att den kan användas som utgångs- punkt, då för en indelning av kvalitetsbegreppet som ofta summerats i ledorden angelägenhetsgrad, hantverksskicklighet och originalitet.15

5.2.2Kultur eller näring?

Redan i det ursprungliga filmavtalet 1963 var avvägningen mellan industri- och kulturpolitik alltså central. Så har det också fortsatt och avvägningen har speglats i respektive filmavtal, liksom i de diskussioner som förts i statliga utredningar sedan 1990. Frågan om den lämpliga balansen mellan olika målsättningar och filmen som ett slags ”bland- ekonomiskt problem” togs till exempel upp i utredningen 1998. Där talades om betydelsen av att ”vitalisera produktionsmiljön inom svensk film” och det sades bland annat att:

De kulturpolitiska målen, och de industripolitiska, sammanfaller inom filmpolitiken. Så har det alltid varit. Det gör filmen på många sätt unik. Konstnären och köpmannen, poeten och finansmannen, teknikern och entreprenören, alla arbetar de med samma projekt. Utan en vital film- industrimiljö krymper konstnärens möjlighet att förverkliga sig själv, och utan konstnären ingen lönsam produkt.16

13Bland annat citerat i Ny svensk filmpolitik (prop. 1998/99:131), s.12, och i Snickars, ”Vad är kvalitet?”, s. 160.

14Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s. 31.

15Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 85–86.

16Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s. 31–32.

109

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

Denna beskrivning av filmens produktionsmiljö refereras också täm- ligen ordagrant av regeringen i den efterföljande propositionen.17

När frågan summerades i den senaste större översynen 2015 ägna- des balansen mellan konstnärligt och kommersiellt, kulturpolitik och näringspolitik, återigen stort utrymme, om än i mer uppdaterade ordalag. Det framhölls bland annat att många med rätta uppfattar upp- delningen i bred, kommersiell och lönsam respektive smal, konstnärlig och olönsam film som olycklig.18 Det är alltid svårt att veta hur en film ska slå i förväg och många har höga både konstnärliga och publika ambitioner. Den viktigaste frågan är snarare hur stöd ska anpassas till det individuella projektets mål och ambitioner, framhölls det, snarare än att dela in filmer i olika fack. Vidare konstaterades en vilja att även överskrida dikotomin mellan kultur- och näringspolitik – samtidigt som det var viktigt att göra det på ett sådant sätt att filmpolitiken skulle främja konsten, kulturarvet och tillgängligheten.

5.2.3Hur organisera kollegiala beslut?

I alla moderna utredningar har frågan om hur de filmpolitiska stöd- ordningarna ska utformas av naturliga skäl varit central. Även om stif- telsen Svenska Filminstitutet som sådan sällan ägnats annat än flyktig uppmärksamhet, har organisationen av de stöd som fördelas varit cen- tral i flera.19 Som konstaterades i departementsskrivelsen från 2015 kan mycket av dessa diskussioner i branschen sammanfattas på följ- ande vis:

Åena sidan fanns åsikten att det är marknadens privata aktörer som genom sina finansieringsbeslut gör de bästa bedömningarna av vad som kan förväntas bli en framgångsrik film. Ett sådant synsätt talar för ett system med automatiska stödformer, dvs. statens insatser ses som scha- blontillägg till finansieringsbeslut fattade av marknaden. Å andra sidan fanns åsikten att det är professionellt verksamma individer i sektorn som utifrån sina egna erfarenheter och kunskaper bäst kan avgöra vad som

17Ny svensk filmpolitik (prop. 1998/99:131), s. 12.

18Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 74–75.

19Stiftelsefrågan kommenteras dock tämligen utförligt i 2008 års utredning med anledning av en eventuellt helstatlig filmpolitik (SOU 2009:73, s. 19–20) och det görs även 2015 t.ex. frågan om handlingars offentlighet hos institutet (Ds 2015:31, s. 46–47). Dessutom har Statskontoret genomfört två större granskningar av Filminstitutets organisatoriska frågor: Scener ur ett film- institut (2013:8) och Från filmavtal till statlig filmpolitik: En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet (2019:9).

110

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

kan bli en framgång. Ett sådant synsätt talar för ett selektivt system med exempelvis beslutande konsulenter eller nämnder.20

Mer konkret har också ett antal reformer föreslagits i olika utred- ningar. I filmutredningen från 1991 kritiserades de dåvarande stöd- fördelande nämnderna för att vara konserverande och det har även sagts att det gav upphov till ett slags korporativistiskt kvoteringssystem för filmer: ”ett kollegialt kösystem där filmare med jämna mellanrum kunnat dela ut stöd till varandra”.21 I stället föreslogs filmkonsu- lenter efter dansk modell som ensamma skulle föreslå för styrelsen vilka filmer som skulle få förhandsstöd.22 Vidare föreslogs vid denna tid att institutets egen produktionsverksamhet skulle upphöra. Dessa reformer genomfördes i och med 1993 års filmavtal.

Konsulentsystemet har sedan i sin tur behandlats i flera utred- ningar men genomgående bedömts vara det mest lämpliga alternativet. Exempelvis landade 2008 års filmutredning i bedömningen att det fanns en bred uppslutning bakom detta system. Inte minst framhölls det att tydlighet i ansvarsfrågan talade för ett konsulentsystem.23 I ut- redningar och propositioner har även själva stödordningarna på film- området diskuterats ur olika synvinklar. Detta kommenteras utför- ligare nedan (se kapitel 6).

5.2.4Biograffönstrets särskilda betydelse

Ytterligare en återkommande fråga är biografernas betydelse. Redan finansminister Gunnar Sträng konstaterade på sin tid att biografen är en kulturell arena av särskild betydelse, värd att värna inte minst på mindre orter. I en proposition från 1957 anförde han bland annat att de ”biografföretag varom här är fråga är i allmänhet belägna på lands- bygden och fyller där en inte oviktig uppgift som trivselskapande faktor”.24

Denna biografernas särskilda kulturella funktion, är sedan ett åter- kommande tema i egentligen alla filmutredningar. År 2009 talades det till exempel om ”biografbesöket som något exklusivt, något ut- över den vardagliga filmkonsumtionen”, och utredningen skrev att

20Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 75.

21Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s. 24.

22Filmproduktion och filmkulturell verksamhet i Sverige (SOU 1991:105), s. 60.

23Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 121–122.

24Citerat i Blomgren, Den onda, den goda och den nyttiga, s. 36.

111

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

tidigare ”profetior om biografnäringens död” kanske just därför inte hade infriats, även om det var i andra visningsfönster som filmmark- naden vuxit.25 År 2015 konstaterades återigen att biograferna har en unik betydelse för filmkonsten och som kulturella mötesplatser i hela landet samtidigt som förslagen syftade till ökad ”teknikneutralitet” i den meningen att offentligt stöd till produktion borde kunna ges oav- sett i vilket visningsfönster filmerna var tänkta att göras tillgängliga.26

Det har i de statliga utredningarna också varit ett viktigt tema att just biograffönstret har en avgörande funktion för branschens eko- nomi. Exempelvis konstaterade man senast 2015 att biograferna fort- farande, trots den snabba utvecklingen av nya visningsfönster, var den säkraste intäktskällan för en filmproduktion.27 En särskild fråga som också fått uppmärksamhet är biografernas digitalisering. I 2008 års utredning konstaterades att denna var oundviklig och att många skulle behöva stöd för att ställa om. Ett förslag om särskilt digitali- seringsstöd, som senare blev verklighet, lämnades också.28 I departe- mentsskrivelsen 2015 kunde det sedan konstateras att denna process i princip nu var genomförd.29

5.2.5Monopoltendenser och marknadsdominans

I utredningarna på filmområdet diskuteras återkommande ett antal problem relaterade till ägarstrukturen i den svenska filmbranschen. Inte minst rör detta frågor om vertikal integration, det vill säga att samma aktör kontrollerar verksamhet i flera av branschens led. Under 1990-talet gällde detta SF och Sandrews som både producerade film och kontrollerade visningen på olika sätt.

I 2008 års filmutredning var detta återigen en stor fråga, som blev särskilt aktuell på grund av då Bonnierägda SF:s ytterligare stärkta ställning som både producent, distributör och dominerande biograf- ägare.30 Detta ansågs ge en klart monopolliknande ställning på vissa delar av marknaden och innebära risker för prissättningen samt möj- ligheter att stänga ute konkurrenter från distribution och visning.

25Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 55.

26Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 5.

27Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 37.

28Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 16–17.

29Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 39–40.

30Det handlade då bl.a. om att biografkedjan Astoria Cinemas (tidigare Sandrew Metronome) och dess nya ägare distributören Triangelfilm gått i konkurs och många salonger tagits över av SF. Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 55–68.

112

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

5.2.6Filmområdets avgränsning

Grundläggande kriterier för vad filmpolitiken ska stödja – vad avses med långfilm? vad är svensk film? – har angetts i filmavtalen och på förordningsnivå. Samtidigt har filmområdets avgränsning upprepade gånger diskuterats i de statliga utredningarna.

Under en stor del av filmens historia var definitionen av mediet okomplicerad. Ordet ”film” kommer från fornengelskans filmen (”hinna”) och betydde länge fotografisk film som projicerades på bio- graf eller i andra visningslokaler.31 Med televisionens ankomst under 1950-talet fick filmen en ytterligare distributionsform, men biografen var fortfarande dess primära visningsfönster. När videon lanserades under 1970-talet, och i synnerhet efter mediets i stort sett totala digi- talisering i början av 2000-talet, så har själva definitionen utmanats och det är inte längre meningsfullt att med ”film” enbart mena analog film. Inte heller är biografvisning längre gångbart som avgränsning. I dag är filmer ofta inspelade, redigerade, distribuerade och konsumerade digitalt, helt utan att någon ”film” i ordets traditionella mening varit inblandad. Således är den gängse definitionen av film i dag rörliga bilder i vid mening och kan omfatta såväl spelfilm, dokumentärer och anima- tioner (visade på biograf, tv eller strömningstjänster) som videor på till exempel Youtube eller Tiktok.

År 2009 fördes till exempel en fördjupad diskussion om vikten av att definitionen av film inte fick utesluta främjandet av nya konst- närliga uttryck och så kallad ”konvergerad media” (”cross media”) och ett nytt särskilt stöd till utveckling och nyskapande film med bland annat sådan inriktning föreslogs.32 I filmpropositionen från 2013 konstaterade regeringen att till exempel krav på biografpremiär för långfilmer tagits bort som krav för att beviljas förhandsstöd och att det införts utvecklingsstöd till dramaserier. Detta gjorde att insatserna nu var att betrakta som mer teknikneutrala.33

I departementsskrivelsen 2015 refereras diskussioner om att bredda vad som är att betrakta som filmpolitikens område till rörlig bild gene- rellt, respektive fördelarna med ett fokus på mer traditionella filmiska uttrycksformer. I förslagshänseende landade utredningen i att utveck- lingsmedel bör kunna användas brett för rörlig bild, medan produk- tionsmedel kan behöva avgränsas även om befintliga stöd till sådant

31Jan Holmberg, Slutet på filmen: O.s.v. (2011), s. 35.

32Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 87–90.

33Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22), s. 27 och 34.

113

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

som dramaserier var rimliga.34 Denna diskussion om prioriteringar mellan olika former av rörlig bild har fortsatt under rubriken film- politik kontra audiovisuell politik (då innefattas även dramaserier och ibland även sådant som dataspel).

5.2.7Filmarvet som organisationsfråga

Både under 1990-talet och i senare utredningar har också filmarvs- frågan tagits upp, och då primärt som en organisatorisk fråga. Mot bakgrund av förslag i en särskild statlig utredning om dokumentär- filmens kulturarv inrättades 2003 ett särskilt filmarkiv i Grängesberg med inriktning på film utanför biografrepertoaren.35 Detta skapades inom Filminstitutet men redan 2008 års filmutredning föreslog ett överförande till Kungliga biblioteket, som då redan hade införlivat myndigheten Statens ljud- och bildarkiv och bildat en särskild avdelning för audiovisuella medier.36 Denna överföring genomfördes också 2011.

Utöver detta har även andra samordningsfrågor diskuterats, bland annat om Filminstitutets arkiv skulle kunna införlivas i Kungliga biblioteket.37 Även frågan om SVT:s stora filmarkiv och ett eventuellt övertagande av det av en annan offentlig institution har varit uppe till diskussion. Dessa olika idéer har dock hittills avvisats och i regeringens proposition 2013 sades bland annat i stället att fortsatt samverkan mellan Filminstitutet och Kungliga biblioteket var prioriterat när det gällde digitalisering av det audiovisuella arvet.38 På den vägen har det sedan fortsatt (se även kapitel 9).

5.2.8Kompetensutveckling och filmutbildningarna

I flera utredningar diskuteras de högre filmutbildningarna (numera vid Akademin Valand och Stockholms konstnärliga högskola), ofta med en viss kritisk udd. I 2008 års filmutredning refererades vad som beskrevs som en återkommande kritik och det sades att den fram- för allt handlade om ”brister i kontakten och kommunikationen mel-

34Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 73–74, 87–88 och 91–97.

35Bevara dokumentärfilmens kulturarv (SOU 1999:41).

36Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 19.

37Vägval för filmen (SOU 2009:73), kap. 6.

38Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22), s. 47.

114

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

lan utbildningarna och den bransch i vilken studenterna efter examen ska etablera sig”.39

Även i departementsskrivelsen från 2015 beskrevs utbildningarna och det konstaterades bland annat att det fanns utbredda önskemål från yrkesverksamma i filmbranschen om ett ökat utbud av flexibla fortbildningar.40 Inte minst framhölls behovet av att utbilda alla de tekniska specialister som behövs i en filmproduktion. Utredningen föreslog bland annat fortsatta diskussioner om utbildningarna mellan branschen och akademin, organiserade av Regeringskansliet, tillsam- mans med samtal om talangutveckling med regionala företrädare.

5.3Utifrånperspektiv på svensk filmpolitik

Staten har i sin utredningsverksamhet och i samband med filmpolitiska beslut av naturliga skäl fokuserat på frågor som är nära kopplade till offentliga insatser. Perspektivet har ofta också varit relativt snävt natio- nellt och exemplen mestadels svenska. Fokuset på filmen i Sverige delas också av en rad branschrapporter som varit viktiga för den film- politiska diskussionen. Till exempel har organisationer som Film- och tv-producenterna tagit fram flera rapporter om situationen för svenska producenter och om filmbranschen som varit viktiga för dis- kussionen också av de offentliga insatserna.41

Det nationella fokuset har på senare år kommit att kompletteras av en lång rad statistiskt inriktade sammanställningar där olika länders filmbranscher och nationella filmpolitiska insatser jämförs med var- andra. Inte minst är det organisationer på europeisk nivå som står bak- om dessa, som European Audiovisual Observatory och European Film Agency Directors Association (EFAD).42 I frågor om specifika film- politiska insatser har också vissa internationellt verksamma konsult- byråer kommit att få ett påtagligt inflytande över det politiska samtalet genom rapporter framtagna på uppdrag av olika intressenter, det

39Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 82–83.

40Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 49, 78–79 och 89.

41Till exempel Filmens framtida förutsättningar – ett diskussionsunderlag (2013), ”Hur överlever de egentligen?” Om ekonomin i svensk filmproduktion (2014) och Svensk filmnäring: Utveckling, utmaningar och möjligheter 2015 (2015).

42Se t.ex. European Audiovisual Observatory, Yearbook 2023/2024: Key trends (2024), som inne- håller både marknadsstatisk och sammanställningar av filmpolitiska insatser.

115

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

främsta exemplet är Olsberg SPI när det gäller frågan om produk- tionsincitament.43

När det gäller filmens framtidsfrågor och de utmaningar som bran- schen står inför i dag har diskussionen i Sverige under senare år också kommit att kretsa kring internationella jämförelser som gjorts på upp- drag av aktörer som Göteborg Film Festival och Film i Väst Analysis. I de intervjubaserade rapporter som tagits fram inom det så kallade Nostradamus-projektet, som är knutet till Göteborg Film Festival, har den audiovisuella sektorns utvecklingsfrågor beskrivits med fokus på den nära framtiden och pågående förändringar av teknisk och kul- turell art.44 De tankar som presenteras där utgör ett viktigt underlag för de diskussioner om utmaningar som förs längre fram i detta be- tänkande.

Detsamma gäller de jämförande rapporter om offentlig film- finansiering och filmpolitik i ljuset av branschens utveckling som Film i Väst Analysis har producerat.45 Dessa innehåller också rekommen- dationer för beslutsfattare som kommit att fungera som inspel även till den svenska filmpolitiken. Bland annat diskuteras där frågor som utvecklingen från filmpolitik till en bredare audiovisuell politik i många europeiska länder och hur nationella filminstitut (eller mot- svarande) förändrats på senare år, eller underlåtit att förändras trots att marknaden skiftat på fundamentala sätt. Ett antal återkommande teman i de olika nationella filmpolitiska insatserna urskiljs också i dessa rapporter, bland annat att de genomgående vilar på värdet av att främja konstnärliga uttryck som speglar förhållanden i det egna landet (kulturell referens till det egna territoriet), filmen som konstnärligt uttryck, mångfald ur olika aspekter, oberoende producenter, bio- grafen som visningsfönster samt att rättigheterna till film och serier som produceras i Europa ska stanna där.46

43Olsberg SPI har t.ex. på uppdrag av Tillväxtverket och Svenska institutet nyligen gjort en internationell jämförelse av olika incitamentssystem för att dessa myndigheter ska kunna jäm- föra det svenska systemet med andra länders system.

44Rapporterna har skrivits av Johanna Koljonen i samarbete med Göteborg Film Festival, som driver projektet med Film i Väst som partner och med stöd från Nordisk Film & TV Fond, Västra Götalandsregionen och Kulturakademin. Den senaste rapporten är Nostradamus Report: Paradox of Hope (2024).

45Se Film i Väst Analysis, Public Film Funding at a Crossroads (2022) och All That is Solid Melts into Air – Public Film and Audiovisual Policy and Funding at the Crossroads II (2024). Huvud- författare är Tomas Eskilsson.

46Public Film Funding at a Crossroads, s. 13.

116

SOU 2025:24

Filmpolitikens utveckling

5.3.1Filmpolitiska modeller i Europa

I detta sammanhang ska det noteras att rapporter som dessa kommit att sätta den traditionella svenska filmpolitiska modellen i direkt jäm- förelse med andra länders modeller, vilket öppnat upp delvis nya per- spektiv jämfört med många äldre utredningar. I en nyligen presenterad rapport från Film i Väst Analysis urskiljs till exempel tre typiska euro- peiska tankemodeller när det gäller hur filmpolitiken motiveras och organiseras, en nordisk, en fransk och en brittisk.47

Den nordiska modellen sätter medborgaren i centrum för de poli- tiska insatserna: utgångspunkten är vikten av att medborgarna ges tillgång till vissa typer av film och ofta framhålls värdet av att filmen speglar erfarenheter hos olika grupper i respektive land. Politiken finansieras till övervägande del över statsbudgeten utan att kopplas till särskilda intäkter. Modellen bygger i hög utsträckning på selektiva stöd vid nationella filminstitut, som bedöms av enskilda tjänstemän (kon- sulenter) med tidsbegränsade mandat. Branschens välmående beaktas men är inte en fråga som placerats i första rummet; incitamentssystem som skatterabatter är mindre utvecklade än i många andra länder.

Den franska modellen kan till skillnad från detta ses som en kom- bination av kultur- och näringspolitik med ett starkt fokus på att främja en framgångsrik bransch. Bransch innefattar i detta samman- hang både film och dramaserier (de senare får substantiella offentliga stöd). Insatserna finansieras i hög utsträckning via punktskatter och det finns en genomgående tanke i systemet om att medel också ska kanaliseras tillbaka till aktörerna i olika led. I grunden är motivet till filmpolitik av fransk modell att värna nationell kultur (mångfald för- stås alltså i internationell jämförelse, snarare än som grupprepresen- tation) och i centrum för insatserna står oberoende inhemska pro- ducenter. Stödsystemen är övervägande automatiska och/eller beslutas kollektivt (kommittéer).

Den brittiska modellen, slutligen, utmärks av att den i hög grad är uppbyggd kring skatterabatter och produktionsincitament. Reglerna för vad som räknas som lokalt spenderade medel är liberala och pro- duktionerna kan få relativt hög andel finansierad. Särskilda rabatter finns numera även för oberoende producenter. I modellen står den audiovisuella sektorn (film och dramaserier) som näring i fokus, och

47The Answers: Future Film and Audiovisual Policies – Revolution, Reforms or Just Let It Be, kap. 4.

117

Filmpolitikens utveckling

SOU 2025:24

stöden har som ett primärt syfte att främja ekonomisk tillväxt. I den brittiska modellen finns relativt sett små resurser för selektiva stöd via det nationella filminstitutet, utan uppdraget för detta är snarast kompletterande med inriktning på internationell marknadsföring, talangutveckling, filmarv samt medie- och informationskunnighet.

En slutsats som Film i Väst Analysis drar av översynen av hur olika modeller utvecklats under senare år är att de i vissa fall konvergerar (till exempel när det gäller betydelsen av näringspolitiskt motiverade incitament) men allt oftare snarare divergerar allt mer när det gäller målsättningar etc.48 I vilken mån de ökade policyskillnaderna beror på externa faktorer som demokratiutveckling och ekonomisk tillväxt, eller interna faktorer som att marknadsstörande aktörer etablerat sig i sektorn, är frågor som också diskuteras i rapporten. Film i Väst Analysis menar också att utvecklingen är ”stigberoende” på det sättet att grundläggande idéer om vad som är filmpolitikens syfte (den obe- roende producenten eller medborgarens tillgång till kultur, etc.) på- verkar hur modellerna kommit att utvecklas över tid.

Ur utredningens synvinkel är det viktigt att ha denna europeiska utveckling med som en fond när förändringar av det svenska systemet diskuteras. Liksom den nationella filmpolitiska historien sätter vissa ramar för vad som är både möjligt och önskvärt, gör de filmpolitiska insatserna i andra länder det. Exempelvis påverkar utbyggnaden av incitamentssystem i andra länder indirekt förutsättningarna för den svenska filmpolitiken. Vidare finns det viktiga erfarenheter att hämta från hur andra länder har valt att organisera sitt arbete när det gäller sådant som statsstöd.

48The Answers, kap. 4.

118

6Filmpolitiken – styrning och organisation

Om man med filmpolitik menar alla offentliga insatser för att främja filmskapande och spridning av film i Sverige, är området omfattande och innefattar verksamhet inom både utbildnings-, kultur- och närings- politiken. Det innefattar också viktiga insatser på både statlig, regio- nal och kommunal nivå. Viktigare delar av allt detta kommer att be- skrivas i det här och nästföljande kapitel, även om fokus i linje med vårt uppdrag genomgående är den statliga nivån. I detta kapitel be- skrivs inledningsvis hur styrningen och organisationen av den statliga filmpolitiken ser ut med fokus på nationella mål och kulturpolitiskt motiverade stöd och insatser.

6.1Nationella mål för filmpolitiken

Ursprungligen var målen för filmpolitiken formulerade i filmavtalet och framförhandlade mellan parterna. Ofta var de detaljerade. I 2013 års filmavtal angavs till exempel att parterna var överens om att målet var att svensk film skulle ha den högsta marknadsandelen i Norden för nationellt producerad film i alla visningsfönster, att stöden skulle för- delas jämnt mellan kvinnor och män, att Sverige skulle vara ledande i Europa inom såväl barn- och ungdomsfilm som dokumentärfilm och att svensk film skulle vara representerad i tävlingssektionerna på de internationella filmfestivalerna i Berlin och Cannes etc.1

Sedan 1990-talet har även särskilda kulturpolitiska mål för filmen fastställts av regeringen. Detta som del i en bredare övergång till ett system för mål- och resultatstyrning på kulturområdet där filmen kom att regleras i övergripande mål jämte andra sektorer. Till skillnad mot

1För alla tio mål se avtalets 4 §, i Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22), bilaga 4. Jämför även Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 20.

119

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

hur saken hanterades på andra områden bands dock inte målen med riksdagen utan redovisades enbart som bedömningar eftersom de i stället låg till grund för skrivningar i filmavtalen. Första gången film- politiska mål av detta slag redovisades var i 1996 års kulturproposition och de fanns även med i senare propositioner.2

I samband med att staten skulle lämna filmavtalsmodellen och ta ett helhetsansvar för filmpolitiken (se ovan kapitel 5) ville regeringen förtydliga filmpolitikens inriktning. Därför föreslogs bland annat nationella mål för filmpolitiken, vilka riksdagen sedermera också an- tog. Målen för den nationella filmpolitiken är sedan dess att:

•Utveckling och produktion av värdefull svensk film sker kon- tinuerligt och i olika delar av landet.

•Allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visnings- former i hela landet.

•Filmarvet bevaras, används och utvecklas.

•Svensk film sprids alltmer utomlands och kvalificerat internatio- nellt utbyte och samverkan sker på filmområdet.

•Barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande.

•Jämställdhet och mångfald präglar filmområdet.

•Filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga samtalet.

I samband med att målen förelades riksdagen formulerade regeringen också en vision för svensk film (ej föremål för beslut i riksdagen). Visionen uttrycktes på följande sätt: ”Svensk film ska ha hög kvalitet och uppvisa sådan bredd och mångfald av berättelser att den angår alla. Svensk film ska vara ett självklart och tillgängligt val för publiken i hela landet och attraktiv internationellt.”3 Regeringen menade att visionen skulle vara vägledande när filmpolitikens mål och ambitioner omvandlades till konkreta åtgärder och insatser.

De nationella målen på filmområdet har framför allt kommit att prägla det arbete som bedrivs vid Stiftelsen Svenska Filminstitutet.

2Se Kulturpolitik (prop. 1996/97:3) och Fokus på film (prop. 2005/06:3).

3Mer film till fler (prop. 2015/16:132) s. 19–20.

120

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

Det tar sig bland annat uttryck i att stiftelsen i dag, i den årliga resultat- redovisningen, redovisar sin verksamhet mot målen.

6.2Svenska Filminstitutet

Stiftelsen Svenska Filminstitutets tillblivelse har kort beskrivits ovan (se kapitel 5) och ska inte behandlas vidare här. Det kan konstateras att stiftelsen i dag verkar inom ramen för den stiftelseurkund som ur- sprungligen fastställdes 1992 och reviderades 1999. Där anges att stif- telsens syfte är att främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film och bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden.4

Stiftelsens förmögenhet består huvudsakligen av de fastigheter man äger, i första hand Filmhuset på Gärdet i Stockholm. Filmhuset är en byggnad som är ett fastighetstillbehör till fastigheten, till vilken Film- institutet innehar tomträtt. Filminstitutet äger även en fastighet i Rotebro i Sollentuna kommun samt ett nitratfilmsmagasin i Gränges- berg i Ludvika kommun (tomten ägs av privat markägare). I samband med den helstatliga filmpolitikens införande gjordes bedömningen att stiftelseformen för Svenska Filminstitutet inte var avhängig film- avtalet och att verksamheten kunde fortsätta att bedrivas i stiftelse- form även om avtalet upphörde att gälla.5

Regeringen utser alla ledamöter i styrelsen – under filmavtals- tiden nominerades vissa av branschen – och bestämmer vem som ska vara ordförande.6 Styrelsen utser i sin tur en verkställande direktör som handhar den löpande förvaltningen. Efter att filmavtalet upphörde gav regeringen stiftelsen i uppdrag att organisera branschråd som en form av inflytandestruktur. Det finns i dag fyra sådana: rådet för filmarvsfrågor, rådet för utveckling och produktion, rådet för sprid- ning och visning samt rådet för filmpedagogiska frågor. Dessa råd an-

4”Stiftelseförordnande för Stiftelsen Svenska Filminstitutet” (1999). För bedömningen att det

är denna som är gällande stiftelseurkund se Katarina Olsson, Stiftelserna inom kulturområdet: En utredning av stiftelsernas rättsliga status (2019), s. 84–87.

5Se promemorian från Setterwalls Advokatbyrå, ”Frågor kring en eventuell ’myndifiering’ av Svenska Filminstitutet” (12 augusti 2015).

6För en diskussion av denna förändrade styrning se Statskontorets rapport Från filmavtal till statlig filmpolitik: En analys av verksamheten vid Svenska Filminstitutet (2019), kap. 3. Att reger- ingen utser ledamöter och bestämmer vem som ska vara ordförande framgår av stiftelseför- ordnandet.

121

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

vänds för att få in synpunkter på verksamheten men har ingen be- slutande roll.

Filminstitutet är organiserat på så sätt att det till vd finns knutet enheter för kommunikation, informationsförvaltning/registratur, ekonomi och analys, fastighet och IT samt HR och juridik. Det finns också två stora samlade avdelningar: avdelningen för filmstöd respek- tive avdelningen för filmarv. I filmarvsavdelningen ingår enheterna filmarkivet, digitalisering, cinemateket och biblioteket. I filmstöds- avdelningen ingår internationella enheten, enheten för distribution och visning samt produktionsstödsenheten. Till detta ska även läggas en desk för Kreativa Europa som hör till filmstödsavdelningen.

Att Filminstitutet är en stiftelse innebär att institutionen har en särskild sorts självständighet gentemot regeringen trots att verksam- heten nästan uteslutande finansieras med anslag. Regeringen styr inte hur Filminstitutet ska arbeta eller vara organiserat på samma sätt som när det gäller en myndighet med en instruktion som regeringen kan ändra. Inte heller får stiftelsen något regleringsbrev med ett årligt uppdrag på samma sätt som myndigheter. I stället styrs Filminstitutets verksamhet, förutom genom utnämningar, av ett årligt riktlinjebeslut från regeringen, där uppdrag som är knutna till de medel som stiftelsen tilldelas formuleras. Det vill säga, regeringen styr på detta sätt hur pengarna ska användas men inte själva stiftelsen som organisation.

Anslaget till Filminstitutet fördelas av formella skäl via Kammar- kollegiet och ligger på två separata anslagsposter: statsbidrag till film och övriga filmkulturella verksamheter (anslag 10:1, anslagspost 1 och 2). Filminstitutet ingår inte i det system för automatisk pris- och löneomräkning som (minus ett produktivitetsavdrag) annars är tänkt att kompensera för kostnadsökningar i statlig verksamhet. Det totala grundanslaget har sedan 2017 – då den helstatliga filmpolitiken in- fördes – i princip varit oförändrat och legat på ca 550 miljoner kr per år. Inom ramen för detta har anslagsposten för statsbidrag till film varit oförändrad sedan dess men anslagsposten för övriga filmkulturella verksamheter har inte förändrats sedan 2006.7 Under pandemin till- fördes filmområdet dock omfattande statligt stöd utöver dessa grund- anslag (se kapitel 7).

7Jämför budgetpropositionen för 2017 (prop. 2016/17:1), s. 138 och budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1), s. 120.

122

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

6.3Statsbidrag till film

Centralt för Svenska Filminstitutets verksamhet är det regelverk för stöd till filmområdet som anges i förordningen (2016:989) om stats- bidrag till film. Med utgångspunkt i denna förordning har stiftelsen utformat ett mer detaljerat system av stöd till utveckling, produktion, spridning och visning av film samt sådant som filmpedagogik. Dessa stöd och exempel på hur de har fördelats under de senaste åren be- skrivs kort i det följande.

6.3.1Utveckling och produktion

Statsbidrag till produktion får i förordningen (2016:989) om stats- bidrag till film lämnas för produktion av svensk film, i olika tekniker och för olika visningsfönster. Svensk film definieras som film som har en svensk producent och där den svenska insatsen av artistiska med- arbetare är av påtaglig betydelse eller, om filmen inte har en svensk producent, uppfyller de krav som framgår av den europeiska konven- tionen av den 2 oktober 1992 för samproduktion av filmverk.8

I förordningen sägs inget i sak om hur begreppet film ska förstås, annat än att det kan avse lång spelfilm, kortfilm, dokumentärfilm och barn- och ungdomsfilm. Statsbidrag får i begränsad omfattning även lämnas för att producera serier. Med serier avses en produktion i minst två avsitt, i första hand avsedd för spridning via tv eller digital visnings- tjänst. Stöd får endast lämnas till en producent som har film- och tv- produktion som sin huvudsakliga verksamhet, det vill säga det behöver handla om professionell verksamhet.

Produktionsstöd ska enligt förordningen i första hand lämnas innan en film färdigställs utifrån kvalitativa kriterier.9 Statsbidrag ska i andra hand lämnas efter att filmen färdigställts baserat på en films framgångar. Av förordningen framgår också bland annat att Film- institutet ska ge den som söker produktionsstöd möjlighet till en andra kvalitativ bedömning av sin ansökan.

8Hänvisningen till konventionen möjliggör med andra ord stöd till europeiska samproduk- tioner även om de enligt övriga kriterier inte skulle vara att betrakta som en svensk film. Se Europeisk konvention om samproduktion av filmverk (SÖ 1993:31). Europarådets konvention reviderades 2017.

9Till detta är även knutet ett krav om att producenten ska redovisa en plan för hur filmen lång- siktigt ska tillgängliggöras för allmänheten och för personer med olika funktionsförmågor. För att få statsbidrag krävs även att filmen kan visas med svensk text. Undantag från kravet på plan för spridning får göras för oetablerade filmskapare, främst när det gäller statsbidrag till kortfilm.

123

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

Utvecklingsstöd får utöver vad som gäller för produktionsstöd även gå till nyskapande projekt inom området rörlig bild som inte är att betrakta som film eller serier. Tre olika sorters statsbidrag för ut- veckling får fördelas enligt förordningen: 1) stöd för utveckling av enskilda projekt inom film, serier eller rörlig bild, 2) kontinuitetsstöd för att stärka producenter, och 3) kompetensstöd för att stärka utveck- lingen av konstnärskap och yrkeskompetenser hos producenter eller professionellt verksamma som arbetar med film- och tv-produktion.

För just kontinuitetsstödet finns i förordningen vissa särskilda vill- kor angivna. De producenter som får stöd ska ha film- och tv-produk- tion som sin huvudsakliga verksamhet och uppvisa en väl utarbetad och långsiktig plan för såväl produktionsverksamhet som bolagets generella utveckling. Vid prövning av ansökan ska producentens för- måga att förnya och utveckla projekt med hög kvalitet samt tidigare framgångar ur ett brett perspektiv beaktas. För utvecklingsstöd av enskilda projekt och kompetensstöd är mottagarkretsen något bre- dare. Förutom producenter får stöd fördelas till andra professionellt verksamma personer som arbetar med film- och tv-produktion. Det kan till exempel vara manusförfattare eller regissörer.

Ovanstående är egentligen det som sägs om produktions- och utvecklingsstödets utformning på förordningsnivå och utifrån det har Filminstitutet, som kommer beskrivas utförligare nedan, fattat egna beslut om hur fördelningen ska organiseras och vilka statsbidrag som ska lysas ut. Vilka dessa är har också, som kommer att exemplifieras nedan, förändrats en del över tid.

I syfte att precisera både vilka stöd som ska finnas och vilka kri- terier som ska gälla vid fördelningen har Filminstitutet beslutat om egna riktlinjer i olika former. Till nyligen fanns villkor för produk- tions- och utvecklingsstöden dels sammanfattade i Filminstitutets pm ”Bestämmelser för produktionsstöd från och med 2017-01-01”, dels i dokumentet ”Stödordning för utveckling och produktion 2018”. Den senare promemorian hänvisade även till fyra särskilda handlingsplaner

–för ny svensk lång spelfilm, ny svensk kortfilm, ny svensk film för barn och unga, samt ny svensk dokumentärfilm. Alla dessa dokument länkades det till på webbplatsen och mål för de olika stöden upp- ställdes både i dessa dokument, i utlysningstexter till enskilda stöd på webbplatsen och i ”Mål för svensk film”, en strategisk vision som

124

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

Filminstitutet tagit fram på eget initiativ och som flera utlysningar uttryckligen hänvisar till.10

Filminstitutet uppger att man vid bedömningen av samtliga stöd sedan hösten 2024 inte längre utgår från dessa generella dokument, utan i stället från de filmpolitiska målen och riktlinjer som framgår av respektive stöd. Årliga prioriteringar utgår från Filminstitutets strate- giska verksamhetsplan. De generella styrdokument (visioner, bestäm- melser, handlingsplaner etc.) som tidigare funnits knutet till stödför- delningen är därmed inte längre gällande.

Utvecklingsstöd

Med utgångspunkt i bestämmelserna i förordningen fördelar Film- institutet stöd till utveckling av filmprojekt. Syftet med stödet är, enligt Filminstitutet, att identifiera projekt som lever upp till målen för svensk film och genom stödet ge utrymme för den sökande att stärka projektets möjligheter att utvecklas och förverkligas.

För att beviljas utvecklingsstöd krävs en svensk producent eller professionellt verksamma personer som arbetar med film- och tv- produktion. Utvecklingsstöd för lång spelfilm (över 60 minuter) kan sökas i flera steg. Utvecklingsstöd upp till 200 000 kr för lång spelfilm kan sökas utan producent direkt av etablerade manusförfattare eller regissörer. Stöd över 200 000 kr kan enbart sökas av etablerade produ- center ihop med manusförfattare/regissör (dessa behöver då inte själva vara etablerade). Samma regler gäller från och med 1 januari 2025 för lång dokumentärfilm.

Med etablerad producent avses i dessa sammanhang sådan fysisk person som har producerat antingen minst två långa spelfilmer eller en lång spelfilm och en dramaserie. Med etablerad dokumentärfilms- producent avses fysisk person som ska ha producerat minst två väl genomförda och konstnärligt intressanta dokumentärfilmer. Produk- tionerna ska ha genomförts utan anmärkning av teknisk eller eko- nomisk art. Dessutom ska en etablerad producent vara professionellt verksam i film- och tv-branschen och vara knuten till ett produktions- bolag som har film- och tv-produktion som sin huvudsakliga verk-

10Vidare anges vissa villkor av mer administrativ karaktär i promemorian ”Generella villkor för stöd till film”.

125

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

samhet. Bolaget ska ha en väl utvecklad produktionsverksamhet för regelmässig film- eller tv-produktion.

För barnfilm, talangprogrammet Moving Sweden (lång spelfilm), kortfilm och korta dokumentärer gäller delvis andra regler. För att kunna söka dessa stöd är kraven lägre. För att söka stöd för produk- tion av kortfilm krävs att både producent och regissör ska ha gjort minst två väl genomförda kortfilmer.

Varje filmkonsulent tilldelas årligen en av styrelsen fastställd bud- get för utvecklings- och produktionsstöd. Hur stor andel av budgeten som används till utvecklingsstöd beslutar varje konsulent om. Kon- sulenten har rätt att självständigt besluta om utvecklingsstöd upp till 500 000 kr. Stöd över den nivån ska godkännas av enhetschefen för produktionsstöd eller av vd.

År 2023 beviljades hela 262 filmprojekt utvecklingsstöd, varav lång spelfilm stod för det högsta antalet med 167 beviljade. Totalt fördela- des 2023 ca 57 miljoner kr i utvecklingsstöd.

Nivån på utvecklingsstödet är dock i viss mån en bokföringsfråga eftersom om en film som fått utvecklingsstöd senare beviljas produk- tionsstöd ingår utvecklingsstödet där (det vill säga det räknas av be- viljat produktionsstöd). Det bör i sammanhanget noteras att storleks- förhållandet mellan utvecklingsstöd och produktionsstöd skiljer sig avsevärt beroende på om det är en spelfilm eller en dokumentärfilm. För dokumentärfilm står utvecklingsstöd för över hälften av det totala stödet från Filminstitutet, och utvecklingen av ett specifikt dokumen- tärfilmprojekt kan i många fall ses som en del av själva produktionen av filmen. För en lång spelfilm som beviljas både utvecklingsstöd och produktionsstöd står utvecklingsstöd i allmänhet för en mindre del av stöden till filmen.

Utvecklingsstöd baserat på tidigare film

Utöver det vanliga utvecklingsstödet hade Filminstitutet även under en kortare period ett särskilt stöd till utveckling av filmprojekt baserat på kvalitetsresultat, som kan betraktas som ett efterhandsstöd. Stödet innebar att utvecklingsmedel fördelades baserat på framgången för en tidigare film, kallad stödgrundande film. Detta stöd avskaffades den 1 januari 2025. En stödgrundande film skulle, för att kunna ligga till grund för ansökan, ha deltagit eller vunnit pris vid vissa utpekade film-

126

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

festivaler eller varit nominerad till antingen Guldbaggen, European Film Award eller Oscar.

Ett beviljat utvecklingsstöd av detta slag fördelades jämnt i tre delar till en spelfilms huvudfunktioner, producent, regissör och manusför- fattare, eller motsvarande vad gäller dokumentärfilm. Stödet skulle an- vändas till att utveckla kommande filmprojekt och tilldelas respektive huvudfunktion individuellt. Stödet fördelades enligt vissa fasta nivåer. För lång spelfilm och dokumentärfilm gavs 600 000 kr fördelat på producent, regissör och manusförfattare eller motsvarande. För kort- film gavs 150 000 kr fördelat på huvudfunktionerna. Under 2024 upp- gick stöd till utveckling av filmprojekt baserat på kvalitetsresultat till 4,8 miljoner kr.

Kontinuitetsstöd

Filminstitutet fördelar utifrån förordningen om statsbidrag till film särskilda så kallade slate-stöd, alltså stöd som avser utvecklingen av en uppsättning projekt snarare än en enskild film. Ett liknande stöd under filmavtalsperioden benämndes stöd till oberoende producenter men numera kallas stödet stöd till utveckling – slate för produktionsbolag (namnbyte av stödet från stöd till kontinuitet – produktionsbolag i maj 2024), mottagarna är dock i hög utsträckning desamma. Detta stöd kan sökas av svenska produktionsbolag som har haft film- och drama- serieproduktion som sin huvudsakliga verksamhet de senaste sex åren. Max 400 000 kr beviljas bolag med en omsättning mellan två och åtta miljoner kr i genomsnitt under föregående tre år och max

700000 kr beviljas bolag med en medelomsättning över åtta miljoner kr. Produktionsbolagen får under eget ansvar, men inom vissa ramar,

nyttja beviljat belopp till både utveckling av långfilmsprojekt, bo- lagsutveckling och för administration. I september 2024 beviljades 24 svenska produktionsbolag stöd på mellan 400 000 och 700 000 kr. Totalt 14 miljoner kr fördelades.

Slate-stöd för enskilda

Till nyligen fördelade Filminstitutet även ett stöd till utveckling av slate – enskild person. Detta stöd avskaffades den 1 januari 2025. Syftet med stödet var att stärka den svenska filmen, och bidra till Film-

127

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

institutets mål för svensk film genom att möjliggöra för enskilda svenska upphovspersoner att pröva idéer i ett tidigt skede. Stöd kunde sökas för en slate av två till fem projektidéer i långfilmsformat (minst

60minuter) i ett tidigt utvecklingsskede. Projekten skulle inte ha be- viljats utvecklingsstöd av konsulent. Slaten kunde bestå av en mix av dokumentär- och spelfilmsidéer och digitalt berättande i en vidare mening. Stödet för hela slaten kunde beviljas till ett maxbelopp om totalt 200 000 kr för arbete under en period av max sex månader. Ytter- ligare 150 000 kr kunde sökas för utveckling av en av idéerna.

Stödet kunde sökas av etablerade svenska manusförfattare och re- gissörer samt producenter i rollen som upphovsperson. Med etabler- ad regissör avsågs en regissör som regisserat två verk som fått distri- bution. Med etablerad manusförfattare avsågs en manusförfattare som fått två verk producerade. Med etablerad producent avsågs en produ- cent som producerat minst två långfilmer eller en långfilm och en dramaserie.

Kompetensstöd

Filminstitutet har, i anslutning till bestämmelserna om kompetens- stöd i förordningen om statsbidrag till film, ett särskilt stöd till ökad kompetens inom utveckling och produktion. Stödet kan i första hand sökas av etablerade och aktiva regissörer, manusförfattare och produ- center samt A-funktioner och produktionsbolag. Enskilda personer kan söka stöd för att delta i en kurs, seminarium, master class, lab och liknande kompetenshöjning. Bolag och organisationer kan söka för branschnära insatser som arrangemang av kurser, produktions- forum, marknader, pris eller liknande. År 2023 fördelades knappt 850 000 kr i stöd till ökad kompetens.

Produktionsstöd

Utifrån bestämmelserna i förordningen om att produktionsstöd får lämnas innan en film färdigställs utifrån kvalitativa kriterier fördelar Filminstitutet statsbidrag för produktion av svensk film inom områ- dena lång spelfilm, kortfilm, dokumentärfilm och barn- och ungdoms- film. Enligt Filminstitutets egen formulering är produktionsstödets syfte att genom svensk filmproduktion få fram en bred repertoar av

128

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

svensk film inom alla genrer med hög kvalitet, attraktionskraft och relevans för publiken.11

När det gäller vem som kan beviljas produktionsstöd gäller till stor del samma kriterier som för utvecklingsstödet även om mottagaren i detta fall måste vara en etablerad producent (stöd kan inte fördelas till manusförfattare eller regissör på egen hand). Därutöver har Film- institutet även som kriterium att den som erhåller produktionsstöd alltid ska tillämpa gällande kollektivavtal vid engagemang av medver- kande. Stödet fördelas utifrån en bedömning av 1) filmens originalitet, hantverksskicklighet och angelägenhet, 2) projektets möjlighet att nå en publik i hela landet, 3) konstellationen regi, manus och producent,

4)förutsättningar för genomförande, 5) huruvida filmen bidrar till en bred repertoar, samt 6) möjligheten att nå ut internationellt.

Filminstitutet lyfter i utlysningen även särskilt fram att i enlighet med regeringens mål för den nationella filmpolitiken ska filmområdet präglas av jämställdhet och mångfald. Med mångfald menas, enligt Filminstitutet, att summan av alla stöd ska gå till berättelser med olika perspektiv och uttryck samt en mångfald av röster, både framför och bakom kameran. Stöden ska fördelas 50/50 mellan könen över tid.

Ansökan om produktionsstöd bedöms av en av Filminstitutets konsulenter även om det är vd som fattar beslut på rekommendation från konsulenten. Filmkonsulenten kan utfärda ett tidsbegränsat Letter of Commitment (LoC) innebärande en avsikt att till vd föreslå ett produktionsstöd under förutsättning att övrig finansiering faller på plats. Efter beslut skickas ett beslutsmeddelande till producenten där bland annat stödets storlek och sista dag för undertecknande av samproduktionsavtal anges. När det är nödvändigt ska även en så kallad färdigställandegaranti (”completion bond”) tecknas hos ett bo- lag som Filminstitutet godkänner. I filmens huvudtext ska anges att filmen producerats med produktionsstöd från Filminstitutet, film- konsulent NN.

År 2023 fördelades total ca 192 miljoner kr i produktionsstöd (in- klusive marknadsstöd på 28 miljoner kr). Av detta avsåg merparten, ca 117 miljoner kr, lång spelfilm, 18 miljoner dokumentärer, 10 mil- joner kortfilm och nya format samt 19 miljoner internationella sam- produktioner där Sverige är minoritetsland. Detta år beviljades stöd för totalt 92 filmer, varav 28 internationella samproduktioner med

11Referat från https://www.filminstitutet.se/sv/sok-stod/produktionsstod/ (senast kontrol- lerad 13 januari 2025).

129

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

Sverige som minoritetsland. Totalt 13 långa spelfilmer, 18 långa doku- mentärer, 24 korta spelfilmer, och 9 korta dokumentärer beviljades produktionsstöd (inklusive marknadsstöd). Lång spelfilm fick i ge- nomsnitt 7,4 miljoner i produktionsstöd 2023. Motsvarande för lång dokumentärfilm var 1,8 miljoner kr.

Marknadsstöd

Utöver det konsulentbedömda produktionsstödet hade Filminsti- tutet tills nyligen även ett produktionsstöd som fördelades av en kom- mitté med särskild hänsyn till filmers publikpotential. Detta stöd benämndes när det infördes först automatstöd men på senare år har det kallats marknadsstöd. Marknadsstödet avskaffades från och med den 1 januari 2025 och medlen överfördes till konsulenternas budget.

Marknadsstödet skulle enligt Filminstitutets riktlinjer gå till filmer av hög kvalitet med stark publikpotential och stor förankring på den nationella marknaden. Till dessa filmer med en stark publikpotential kunde stöd utgå med högst 30 procent av budgeten för filmer med en minimibudget på 20 miljoner kr (för dokumentärfilm minst 6 mil- joner kr). Ansökan bedömdes av en bedömningskommitté bestående av filmkonsulent, lanseringskonsulent och fyra externa personer verk- samma inom filmbranschen.

År 2023 uppgick marknadsstödet till 28 miljoner kr (även in- räknat i redovisningen av produktionsstödet ovan) och följande filmer beviljades stöd: Jönssonligan kommer tillbaka, Kungen, LasseMajas detektivbyrå och maskoten som försvann samt SuperCharlie Begins. Värt att notera är att en av filmerna som fick marknadsstöd också fick produktionsstöd från en konsulent och de andra projekten hade tidi- gare fått utvecklingsstöd från konsulent som inte räknas av marknads- stödet.

Publikrelaterat stöd

Filminstitutet fördelar även sedan lång tid tillbaka ett publikrelaterat stöd (PRS) till svenska långfilmer i efterhand. Stödet baseras på filmens bruttobiljettintäkter vid öppna visningar på svenska biografer under sex månader efter premiär. Bruttobiljettintäkterna måste vara högre än 3,5 miljoner kr för att filmen ska få ta del av det publikrelaterade

130

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

stödet. För film som vänder sig till barn och unga måste brutto- biljettintäkterna vara högre än 1 miljon kr för att filmen ska få ta del av det publikrelaterade stödet. Barnfilm som visas på matinétid är undantagen även från det villkoret och stödet utgår följaktligen från första kronan i biografkassan. För dokumentärfilm måste brutto- biljettintäkterna vara högre än 500 000 kr för att filmen ska få ta del av det publikrelaterade stödet.

Utbetalning av PRS avbryts när ett belopp motsvarande 65 pro- cent av det som Filminstitutet klassificerar som PRS-grundande kapi- tal har uppnåtts. Maximalt belopp per film har oavsett detta länge varit 9 miljoner kr, vilket den 1 januari 2025 höjdes till 12 miljoner kr. PRS-grundande kapital klassificeras i dessa sammanhang som det in- täktsberättigade privatkapital från svenska finansiärer som ingår i fil- mens finansiering. Som svenskt privatkapital räknas samproduktions- insatser från produktionsbolag, distributörer, tv-bolag (inkl. SVT) och andra privata investerare. Finansiering i form av förförsäljningar (licenser) och distributionsförskott (MG) räknas som svenskt privat- kapital även då försäljningen sker till utlandet. Insatser från regionala produktionscentrum räknas inte som svenskt privatkapital.

För 2023 beviljades totalt 16 filmer PRS, fem filmer erhöll max- taket på nio miljoner och lägst erhöll en dokumentär där stödet upp- gick till knappt 83 000 kr.12 Totalt fördelade Filminstitutet ca 78 mil- joner kr i PRS under 2023. Den årliga budgeten för stödet höjdes från 80 miljoner kr till 90 miljoner kr den 1 januari 2025 i samband med att maxbeloppet också höjdes.

Internationella samproduktioner

Enligt förordningen om statsbidrag till film får Filminstitutet även lämna produktionsstöd för internationell samproduktion, där huvud- producenten inte är svensk, i syfte att stärka samarbetet mellan ut- ländska och svenska producenter och öka möjligheterna till internatio- nell finansiering.

Med stöd i förordningen fördelar Filminstitutet stöd till produk- tion av filmprojekt – internationell samproduktion. Under 2023 bevil- jades 16 långa spelfilmer, sex långa dokumentärer och sex kortfilmer

12De filmer som fick beviljat maxbelopp var Håkan Bråkan, Karl-Bertil Jonssons julafton, Länge leve bonusfamiljen, Mamma Mu hittar hem samt Triangle of Sadness.

131

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

sådant produktionsstöd. Totalt fördelades drygt 19 miljoner kr i pro- duktionsstöd till internationella samproduktioner med Sverige som minoritetsland.

6.3.2Stöd till spridning och visning

Av förordningen om statsbidrag till film framgår att Filminstitutet får lämna stöd till spridning och visning av film. Statsbidrag får bland annat lämnas för att sprida och visa svensk film i alla visningsfönster i hela landet, svensk film utomlands och utländsk film i Sverige, samt stärka biografverksamhet i hela landet. Vidare finns bestämmelser om att statsbidrag får lämnas för att öka tillgängligheten till svensk film för personer som är synskadade, döva, hörselskadade eller för personer med lässvårigheter, öka tillgängligheten till film på de nationella mino- ritetsspråken, texta svensk film till språk som talas av nyanlända in- vandrare, och texta svensk film som inte har tagit emot produktions- stöd till svenska.

Dessa statsbidrag får, generellt sett, lämnas till både producent, distributör, biografägare, visningsorganisation, festivalarrangör eller annan aktör som sprider och visar film offentligt. Statsbidrag för att stärka biografverksamhet får dock enbart lämnas till biografägare eller sammanslutning av biografägare. Vid beslut om statsbidrag till bio- grafer ska behoven hos biografer på landsbygden och i mindre och medelstora orter samt biografer som kompletterar övriga biografers utbud särskilt beaktas. Det nämns också att en ideell organisation som får statsbidrag i form av verksamhetsbidrag enligt dessa bestämmelser ska vara demokratiskt uppbyggd och i sin verksamhet respektera de- mokratins idéer, inklusive jämställdhet och förbud mot diskriminering.

Med stöd i dessa bestämmelser har Filminstitutet inrättat flera olika stöd. Dessa beskrivs i det följande uppdelat på stöd till specifika aktörer inom distribution och visning, med biografstöd redovisade för sig, samt stöd som främst kan sökas för att främja enskilda filmer.

Stöd till aktörer inom distribution och visning

För att främja film i olika visningsfönster och öka möjligheten till en bred och varierad filmrepertoar som kan nå en publik i hela landet, har Filminstitutet inrättat vad man kallar ett årligt stöd till etablerade dis-

132

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

tributörer, filmfestivaler och plattformar för visning av värdefull film. Stödet uppgick 2023 till totalt ca 23 miljoner kr och fördelades främst till distributörer och filmfestivaler. Mest fick aktörer som Folkets Bio (2,8 miljoner kr), Göteborgs filmfestival (2,7 miljoner kr), Tri Art Film (2,6 miljoner kr), Nonstop Entertainment, Stockholm Film- festival och Sveriges Förenade Filmstudios (alla 1,8 miljoner kr). I den nedre delen av skalan återfanns mindre aktörer som Finlandsinstitutet (100 000 kr), Asiatiska Filmfestivalen (125 000), Nordisk Panorama (200 000 kr) och CinemAfrica (250 000 kr). Det årliga stödet ut- gick i januari 2025 och ersattes av separata distributionsstöd, stöd till filmfestivaler och visningsarrangemang, samt stöd till streamingplattfor- mar. Riktlinjerna anpassades efter de olika branschdelarnas verksam- het med inriktning på publikarbete.

Filminstitutet har också inrättat ett årligt stöd till etablerade med- lemsorganisationer för biografer. Stödet riktas till organisationer som arbetar med utveckling av biografverksamhet i hela landet. Stödet upp- gick 2023 till totalt 7,3 miljoner kr varav ca hälften gick till Folkets Hus och Parker (beviljat stöd på 3,35 miljoner kr). I övrigt för- delades resurserna till Biografcentralen Våra Gårdar, Riksföreningen Folkets Bio och Bygdegårdarnas Riksförbund.

Filminstitutet har även ett separat stöd till spridning och visning av film för barn och ungdom på de nationella minoritetsspråken (ca 0,3 mil- joner kr per år). Stödet kan sökas av producent, distributör, biograf- ägare, visningsorganisation, festivalarrangör eller annan aktör som sprider och visar film offentligt.

Till detta ska läggas ett särskilt stöd till ökad tillgänglighet inom spridning och visning (drygt en miljon kr år 2023). Som nämndes ovan får Filminstitutet enligt förordningen om statsbidrag till film lämna stöd för att öka tillgängligheten till svensk film för personer som är synskadade, döva, hörselskadade eller för personer med läs- svårigheter. Det har gjorts framför allt genom stöd till syntolkning av filmer, men även genom bidrag till två företag som utvecklat olika syntolkningsappar, Voice Vision respektive MovieTalk. Införandet av just stödet till apparna har sin bakgrund i ett uppdrag från reger- ingen 2011 till Filminstitutet och Post- och telestyrelsen om att ta fram en teknisk helhetslösning som gör det möjligt för personer med synnedsättningar och läs- och skrivsvårigheter att ta del av film på biograf (Tillgänglig Bio).

133

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

Särskilt om stöd till biografer

För att stödja biografledet har Filminstitutet inrättat flera andra stöd utöver det till medlemsorganisationer. Mest omfattande är stödet till biografägare för visning av ny värdefull långfilm som från januari 2025 bytte namn till stöd till visning av svensk film och komplementfilm på biograf. Namnbytet innebar även förenklingar av regelverket för kom- plementfilm. Stödet kan sökas av biografägare registrerade hos Film- ägarnas kontrollbyrå som haft visningar under föregående år. Bio- grafen ska antingen ligga på en ort med upp till 25 000 invånare eller uppfylla definitionen för en komplementbiograf. Komplementbio- grafer är biografer vars repertoar till minst 60 procent består av ett utbud vilket, enligt de uppdaterade riktlinjer som gäller från den 1 janu- ari 2025, består av långfilmer med annat huvudproduktionsland än USA eller Storbritannien.

Alla biografer kan söka och vara berättigade till stöd om det är den enda biografen på orten eller om den uppfyller andra krav på verk- samheten som gynnar lokalinvånarnas tillgång till film på biograf. Exempel på dessa krav är regelbundna skolbiovisningar i samarbete med kommun och samarbete kring filmvisningar med andra kultur- aktörer, till exempel filmstudioföreningar och filmfestivaler, samt om det finns ett ekonomiskt behov av stöd för att kunna upprätthålla biografverksamhet. Bedömning av biografens ekonomiska behov görs utifrån bland annat föregående års omsättning, intäkter från biljett- försäljning och andra förutsättningar som lokalhyra. En bedömning av biografens verksamhet görs utifrån föregående års filmutbud av öppna visningar, antal skolbioföreställningar, filmstudioverksamhet och liknande.

År 2023 uppgick stödet totalt till ca 18 miljoner kr och fördelades till hela 279 biografer; dock till väsentligt färre ägare eftersom vissa äger flera biografer. De summor som fördelades sträcker sig från små belopp, till exempel fick ett femtiotal mindre biografer bidrag på under 10 000 kr, till stöd på ett eller ett par hundra tusen kr. Knappt 20 biografer fick stöd på mellan 200 000 och drygt 800 000 kr. Dessa större stöd fördelades 2023 till biografer som Capitol, Hagabion och Roy i Göteborg, Kino i Lund, Panora och Spegeln i Malmö, Elektra i Västerås, Folkets Bio i Umeå, Folkets hus i Lidköping, Fyris i Uppsala, Biostaden i Värnamo, Biostaden i Visby, Biostaden i Västervik samt Victoria och Zita i Stockholm.

134

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

Det genomsnittliga stödet per biograf inom ramen för denna stöd- ordning kan knappast betraktas som högt – ungefär 65 000 kr 2023 – men däremot innebär ordningen att vissa ägare som innehar flera bio- grafer kan få en relativt substantiell subvention totalt sett. Det gäller framför allt bolag som Svenska Bio och Eurostar som driver flera bio- grafer på mindre orter eller komplementbiografer i större städer. Det är även värt att notera att många av de biografer som får stöd annars drivs i ideell form, av folketshusföreningar eller inom ramen för Folkets Bio.

Som komplement till dessa verksamhetsstöd till biografägare och till nationella medlemsorganisationer har Filminstitutet även en rad andra stöd av mer projektinriktad karaktär för att främja utveckling i visningsledet. Det handlar för det första om ett stöd till biografägare för upprustning och publikarbete på biograf. Som mycket annat här- stammar detta från filmavtalets tid. År 2023 fördelades drygt 8 mil- joner kr till ca 60 stödmottagare. Bidragen avser inköp av sådant som projektorer, servrar och ljudutrustning men har även gått till utbyte av inredning som biofåtöljer. Beloppen varierar mellan ca 400 000 kr för nya projektorer till 80 000 kr för ny ljudanläggning. Från 2012 fanns ett särskilt av regeringen inrättat stöd för digitalisering av bio- grafer men detta har sedermera upphört som ett eget stöd. Den digi- tala biografutrustning som installerades då behöver dock successivt uppdateras vilket medför fortsatt stödbehov som aktualiseras inom ramen för stödet till biografägare för upprustning av biograf.

Vidare kan Filminstitutet fördela ett särskilt stöd till ny biograf. År 2023 tilldelades till exempel Munkfors Förenings- och konferens- center drygt 300 000 kr för etableringen av en biograf.

För att främja utveckling i visningsledet har Filminstitutet under åren även fördelat andra stöd. År 2023 fördelades till exempel ett stöd till utbildning och kompetensutveckling inom distribution och visning. Enskilda bidragsbeslut avsåg oftast stöd för att gå biografföreståndar- utbildningar och rörde mycket små belopp (i genomsnitt knappt 7 000 kr). Vidare har det lämnats särskilda stöd till projekt inom publikarbete för biografer (ca 1,4 miljoner kr fördelat på fyra mot- tagare 2023) och stöd till publikanalys och innovativ marknadsföring (knappt 3 miljoner kr fördelat på åtta mottagare 2023). Det först- nämnda stödet avsåg pandemirelaterade insatser för att få tillbaka publik till biograferna och det senare har som mål att göra det möj- ligt att genomföra fördjupade publikanalyser och utveckla marknads-

135

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

föringsmetoder för att främja filmers genomslag. Bidrag inom dessa stödordningar har bland annat fördelats till Riksföreningen Bio- grafernas arbete med European Art House Cinema Day, ett projekt inriktat på Google Ads som Biografcentralen drivit och Folkets Hus och Parkers projekt Cineville Sverige.

Stöd till enskilda filmer

Utöver verksamhets- och utvecklingsbidrag av det slag som be- skrivits ovan fördelar Filminstitutet också stöd för spridning och visning av enskilda filmer. För det första finns ett stöd till lansering av svensk långfilm som kan sökas av distributörer som är verksamma på den svenska marknaden. Filmer som redan fått produktionsstöd – och där det därmed gjorts en kvalitativ bedömning – hade tidigare auto- matiskt rätt till lanseringsstöd. Detta villkor togs bort i januari 2025. Under 2023 fördelades knappt 33 miljoner kr för 74 filmer, fördelat på 17 olika distributörer. För filmer med lägre produktionsbudget handlar det om belopp i storleksordningen 50 000–100 000 kr men fil- mer med större budgetar kan få betydligt mer.

Filminstitutet hade tidigare en stödordning som kallades stöd till distribution och visning – enskilt projekt och distribution av utländsk värdefull film och som kunde sökas av både distributörer, filmfesti- valer och strömningstjänster. Stödet bytte namn den 1 januari 2025 till stöd till distribution av utländsk värdefull långfilm och ersatte även till stor del årligt stöd för visning av värdefull film för distributörer. I samband med förändringen av detta stöd infördes även som nämndes ovan två nya stöd: stöd till filmfestivaler och visningsarrangemang samt stöd till spridning av värdefull film på streamingplattformar. Till detta ska läggas att Filminstitutet också lämnar stöd till internationell lansering av svensk film och stöd till internationell distribution av svensk film (dessa stöd beskrivs utförligare nedan).

Sammanfattningsvis kan det konstateras att för stöd för lansering och spridning gäller, liksom för stöden till biografägare, att det totalt sett kan röra sig om relativt stora statsbidrag för vissa aktörer som får subventioner för flera filmer eller sammanhang. Under de senaste åren har det bland annat gällt distributörer som Tri Art Film, Folkets Bio, SF Studios och Nordisk Film, men också vissa produktionsbolag som får stöd för internationell lansering.

136

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

6.3.3Tidigare reformer av stödordningarna

De stödordningar som ovan kort summerats har vuxit fram under tämligen lång tid och lämpligheten av dem har bedömts i flera av de filmpolitiska utredningar som nämndes i föregående kapitel. Ett åter- kommande tema har till exempel varit om inte produktionsstöden borde kunna fokuseras på färre och större projekt för att främja en hållbar produktionsmiljö.13

Det publikrelaterade efterhandsstödet har också flera gånger kri- tiskt skärskådats. I 2008 års filmutredning föreslogs till exempel att stödet skulle avskaffas och fasas över i ett marknadsstöd på förhand, som redan införts samma år med överblivna medel från potten för PRS.14 I sammanhanget föreslogs även att förhandsstöd skulle räknas som en del i producentens insats i filmen när denna avtalade med andra finansiärer om fördelning av filmens kommersiella intäkter.15 Åter- kommande i dessa resonemang är uppfattningen att producentledet består av alltför många små aktörer utan ekonomisk bärkraft, det som ibland kallats en ”cottage industry”. För både konstnärligt risk- tagande och kvalitet har det ansetts avgörande att det skapas en större stabilitet.

En rad andra frågor om stödordningar har också förekommit i de statliga utredningarna, relaterade till olika ändamål som vid tiden setts som extra angelägna. Från utvecklingsstöd inriktade på manusbearbet- ning, barn och unga-satsningar och riktade satsningar på dramaserier och konvergerad media. Inte minst har distributions- och visnings- stöden löpande diskuterats. Motivet har, som Filmutredningen 1998 konstaterade, varit att: ”Filmproduktion ’an sich’ är en styggelse, och skattebetalarna har rätt att se de filmer de bidrar att finansiera.”16 Det skulle föra för långt att här summera dessa diskussioner, men det kan i alla fall konstateras att insatserna löpande setts över och även kunnat modifieras i takt med att nya behov identifierats.17

Med tiden har det också byggts upp en rik flora av specialdesti- nerade stöd hos Filminstitutet, riktade mot olika led i en films livs-

13Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 76–77.

14Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 15–16. Se även bl.a. Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s. 29.

15Detta förslag avvisades men i 2013 års filmavtal infördes i stället ett riktat producentstöd i efterhand som skulle fonderas på ett särskilt klientmedelskonto av Filminstitutet för framtida produktioner (se prop. 2012/13:22, s. 35).

16Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s. 31.

17En pedagogisk sammanställning av alla stöd som fanns i det sista filmavtalet innan film- politiken blev helstatlig finns i Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 22.

137

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

cykel. Detta mångfacetterade stödsystem har dock även lett till invänd- ningar mot att Filminstitutet fördelar för många små och splittrade stöd. Till exempel välkomnade utredningen från 2008 en översyn av hela stödpolicyn mot denna bakgrund.18 Oavsett hur man ser på denna kritik kan det konstateras att inte minst stiftelseformen verkar ha gett Filminstitutet goda möjligheter att omfördela medel till olika ända- mål, också över tid. Inte heller förefaller stiftelseurkunden eller andra styrdokument ha hindrat införandet av stöd till audiovisuella pro- dukter som överskrider filmformatet i mer traditionell mening.

6.4Konstnärsnämndens stöd

På den statliga nivån fördelas bidrag på filmområdet även av Konst- närsnämnden när det gäller stöd till enskildas konstnärliga verksam- het. Den totala omfattningen av dessa bidrag är relativt sett liten, men stöden kan många gånger vara avgörande för utvecklingen av enskilda konstnärskap och filmprojekt.

Konstnärsnämnden har ett riktat stöd som enkom går till film: an- slag 10.1, anslagspost 3 (för närvarande 4,3 miljoner kr) för att stödja produktion av kortfilm, dokumentär och animation samt Stiftelsen Filmform, men större summor fördelas egentligen årligen till film- området som långtidsstipendier och andra bidrag till konstnärer. Konstnärsnämnden fördelade 2024 drygt 15 miljoner kr till film- området i form av både arbetsstipendier, resebidrag och projektbidrag (bidragen för internationellt utbyte beskrivs närmare nedan i avsnitt 6.5.4).

6.5Internationell verksamhet

Internationell verksamhet är viktigt på filmområdet då en stor del av konsumtionen av svensk film sker i andra länder. Det är också i hög grad i internationella sammanhang den svenska filmens konstnärliga utveckling bedöms. Filminstitutet arbetar på olika sätt med att öka kunskapen om och sprida den svenska filmen internationellt, men vik- tiga insatser görs även av Svenska institutet och Konstnärsnämnden.

18Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 82.

138

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

6.5.1Filminstitutets internationella arbete

Enligt 12 § i förordningen (2016:989) om statsbidrag till film får Filminstitutet lämna bidrag för att sprida och visa film utomlands. Med stöd i förordningen fördelar Filminstitutets internationella enhet ut både stöd till internationell lansering och stöd till internationell distri- bution. Stöden kan sökas av svenska producenter av svensk kortfilm, lång spel- och dokumentärfilm. För att erhålla stöd för distribution måste filmen ha en längd på minst 60 minuter.

De internationella stöden delas ut löpande och under 2023 för- delades cirka 6,4 miljoner kr till internationell lansering och knappt 1,8 miljoner kr fördelat på 19 filmer till internationell distribution. De enskilda bidragen varierar i storlek, från ca 6 000 till 300 000 kr beroende på ändamål. Många filmer erhåller stöd upprepande gånger för insatser på olika platser utomlands.

För de filmer som blir uttagna på de ledande festivalerna beviljas lanseringsstöd. Inom ramen för lanseringsstödet ingår dessutom ett särskilt stöd riktat mot producenter vars film är aktuell för Oscars- galan. Stödet kan sökas av producenter av svensk kortfilm, lång spel- och dokumentärfilm för kampanjarbete i samband med nominerings- processen. Från 50 000 kr (kortfilm) till 600 000 kr (långfilm) kan beviljas. Det sammanlagda stödet för en film som går hela vägen till nominering är 100 000 kr för kortfilm och 1 000 000 kr för långfilm.

Främjandeinsatser

Genom främjande insatser arbetar den internationella enheten på Filminstitutet med att marknadsföra, informera om och sprida svensk film utomlands. Filminstitutet samarbetar med många olika orga- nisationer, nätverk, producenter och säljagenter internationellt för att utbyta kunskap och sprida svensk film. En central arena är internatio- nella filmfestivaler.

Via Filminstitutets internationella enhet går det att ansöka om en begäran om internationell festivaldistribution av svensk film. En sådan begäran kan sökas av svensk producent av svensk kortfilm, lång spel- och dokumentärfilm. Vid erhållen begäran hanterar den internation- ella enheten under en avtalad period filmens festivalliv: kontaktar och ordnar anmälningar till festivaler, marknadsför filmen, hanterar in-

139

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

bjudningar och leverans av marknadsföringsmaterial samt visnings- material till festivaler.

Den internationella enheten arbetar även med andra marknads- föringsinsatser som att delta på festivaler, arrangera nätverksevent och lyfta svensk film i sociala medier. Det tas även fram eget material i syfte att marknadsföra och informera om svensk film för festivaler, distri- butörer och säljagenter, bland annat magasinet Swedish Film som publiceras i anslutning till de större festivalerna. Under 2023 bidrog Filminstitutet, på ett eller annat sätt, till att det visades ca 80 svenska kort- och långfilmer, nya och äldre, på de viktigaste internationella filmfestivalerna.19

Det svenska filmarvet internationellt

Genom främjandeprojekt och utlån, av analogt och digitalt film- material, arbetar Filminstitutet för att sprida det svenska filmarvet internationellt. Filminstitutet är med i den internationella samman- slutningen för filmarkiv och cinematek, Fédération Internationale des Archives du Film (FIAF), som arbetar med att tillgängliggöra film- arvet världen över. Internationella cinematek och arkiv kan genom medlemskap i FIAF få tillgång till analog film för biografvisning. Centralt för spridningen av filmarvet är också arbetet med digital reproduktion som möjliggör spridning till andra biografer och ström- ningstjänster, där filmerna når en bredare internationell publik. I främ- jandearbetet har det gjorts särskilda satsningar på både digital repro- duktion och spridning av framför allt mindre internationellt kända filmskapare från filmhistorien vid sidan av de stora erkända.

Samarbete med internationella organisationer

Av det regleringsbrev som styr Filminstitutets anslag framgår att det bland annat ska användas för avgifter till Eurimages, Nordisk film och tv-fond samt till samordningsinsatser kopplade till MEDIA-delen av EU-programmet Kreativa Europa 2021–2027.20 Att sådana ska be- talas är alltså ett uppdrag från regeringen. Medlen tas från verksam- hetsanslaget (anslagspost 2).

19Filminstitutet, Resultatredovisning för 2023 (2024).

20”Kammarkollegiets regleringsbrev avseende budgetåret 2024”.

140

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

Eurimages är en europeisk filmfond inrättad av Europarådet. Ge- nom ekonomiskt stöd till europeiska samproduktioner (långfilmer, dokumentärer och animationer) ska fonden främja oberoende film- skapande samt bidra till samarbete mellan länder. Fondens årliga bud- get ligger på ca 27,5 miljoner euro och finansieras löpande av med- lemsstaterna samt genom avkastningen på tidigare beviljade lån. Under 2024 fördelades ca 22,5 miljoner euro till europeiska samproduktioner. Av dessa har kring en miljon euro fördelats till svenska producenter.21

Nordisk film och tv-fond stöttar audiovisuella produktioner (lång spelfilm, dokumentär och dramaserier) genom ekonomiska stöd och andra främjande insatser. De fördelar även stöd till distribution och för dubbning av film samt till särskilt värdefulla initiativ inom bran- schen. Fondens budget finansieras av tre parter: Nordiska minister- rådet, 14 nordiska public service-kanaler och kommersiella program- företag samt fem nationella filminstitut. Enligt avtalet som gällt för perioden 2020–2024 har de tre parterna stått för en tredjedel var av budgeten, vilken 2024 låg på ca 130 miljoner norska kr. Under 2024 fördelades ekonomiskt stöd till ca 130 nordiska produktioner, inklu- sive distribution och dubbning. Av dessa var ca 30 svenska.22 Budget- en för 2025 är ca 147 miljoner kr.

Kreativa Europa är EU:s stödprogram för de kulturella och krea- tiva sektorerna. Under perioden 2021–2027 ska 2,4 miljarder euro fördelas till internationella samarbeten och innovativa kulturprojekt för att öka möjligheten för europeiska aktörer att nå ut till en inter- nationell publik. Tillsammans med Statens kulturråd fungerar Film- institutet som det nationella kontaktkontoret för att söka medel inom programmet, där Filminstitutet ansvarar för MEDIA-delen. Av Filminstitutets riktlinjebeslut för budgetåret 2024 framgår att de ska verka och utveckla sin roll som kontaktkontor under hela program- perioden.

Filminstitutet tillhandahåller bland annat information om vad del- programmet erbjuder samt bistår i ansökningsprocesserna. Därtill anordnar de seminarier och informationstillfällen på både lokal och nationell nivå för att så många som möjligt inom branschen ska ha möj- lighet att ta del av vad programmet erbjuder. Under 2023 fördelades

21”Co-production funding in 2024 – Eurimages”, tillgänglig på coe.int (senast kontrollerad den 22 januari 2025).

22”Projects Funded”, tillgänglig på nordiskfilmogtvfond.com (senast kontrollerad den 22 januari 2025).

141

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

ca 4,8 miljoner euro i stöd till svenska projekt inom MEDIA-delen av programmet.

Kostnaderna för avgifter till Eurimages och Nordisk film och tv- fond har under perioden 2017–2023 ökat med ca 4 miljoner kr för Filminstitutet. Dels har själva avgifterna höjts och dels har en för- sämrad växelkurs påverkat kostnaderna.23 Under 2023 uppgick de totala kostnaderna för de internationella avgifterna till Eurimages och Nordisk film och tv-fond till 22,3 miljoner kr och de administrativa kostnaderna för Kreativa Europa Desk Media till 1,8 miljoner kr. Ut- över detta betalar Filminstitutet även avgifter på totalt 2,3 miljoner kr till Five Nordics, Nordisk Panorama, European Film Academy samt European Film Agencies.

6.5.2Särskilt om bilaterala avtal

Vid sidan av Europarådets samproduktionskonvention har Sverige även ett antal äldre, bilaterala samproduktionsavtal med olika länder där Filminstitutet står som ansvarig svensk part. Totalt har regering- en slutit fem sådana bilaterala avtal:

•Överenskommelse med Frankrike om samarbete vid filmproduk- tion (SÖ 1965:80).

•Coproduktionsavtal med Italien (SÖ 1968:24).

•Avtal med Förbundsrepubliken Tyskland om samproduktion av film (SÖ 1977:53).

•Avtal med Kanada om film- och videosamarbete (SÖ 1999:18).

•Samproduktionsavtal med Israel (1971).

Därtill slöts det en avsiktsförklaring om filmsamarbete 1999 mellan filminstituten i Sydafrika och Sverige.

Samtliga dessa avtal är daterade och det kan ifrågasättas om de fort- farande behövs, särskilt mot bakgrund av att Europarådets sampro- duktionskonvention finns och även är öppen för länder utanför Europarådet.

23Filminstitutet, Budgetunderlag 2025–2027 (2024).

142

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

6.5.3Svenska institutets insatser

Svenska institutets (SI) uppdrag är att sprida kunskap om Sverige, främja svenska intressen internationellt och stärka långsiktiga rela- tioner mellan Sverige och andra länder. I detta ingår att främja ett brett och hållbart internationellt kultursamarbete genom samarbete med aktörer inom kultursektorn i Sverige och utomlands.

På filmområdet har myndigheten bland annat tagit fram informa- tionsmaterialet A Swedish Love Story, vilket består av en affischutställ- ning, en folder och material för sociala medier. Materialet lyfter svenska filmer och dramaserier samt Sverige som inspelningsplats. Beställare av materialet är svenska ambassader och konsulat som ge- nomför lokala evenemang tillsammans med SI och svenska aktörer för att marknadsföra Sverige gentemot internationell filmbransch. Utlandsmyndigheterna kan även söka ekonomiskt stöd från SI för tryck av material och för att bjuda in svenska talare och bolag. In- formationsmaterialets främsta målgrupp är den internationella film- branschen i prioriterade länder som Tyskland, USA och Frankrike. I samarbete med Filminstitutet sammanställs även årligen ett kvalitets- urval av svenska aktuella långfilmer och dokumentärer, the Swedish Film Selection, som ska kunna visas av svenska ambassader och kon- sulat vid lokala filmfestivaler, kulturinstitutioner och andra relaterade evenemang. Det övergripandet syftet med samarbetet är att öka känne- domen om den svenska filmen och att förmedla berättelser om Sverige.

I regleringsbrevet för 2024 har SI ett särskilt uppdrag inom Sveriges strategi för utrikeshandel, investeringar och global konkur- renskraft. Uppdraget innefattar bland annat att bidra till arbetet med att främja kulturella och kreativa branscher mot för Sverige viktiga ex- portmarknader. Utifrån detta uppdrag har myndigheten bland annat valt att arbeta särskilt med film och dramaserier. Detta görs till exem- pel genom att skapa synlighet och mötesplatser för svenska företag i olika länder i syfte att öka exporten av svensk film och svenska drama- serier. SI genomför även delegationsresor till prioriterade marknader och möjliggör svenska företags närvaro vid olika branschevenemang samt arbetar för att synliggöra Sverige som inspelningsplats tillsam- mans med svenska regionala filmcentrum. Uppdraget har en budget om 10 miljoner kr och ska täcka flera områden. För insatserna på om- rådet film och dramaserier har SI valt att avsätta 1,8 miljoner kr under 2024.

143

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

6.5.4Konstnärsnämndens internationella arbete

Konstnärsnämnden fördelar utifrån förordningen (2019:1269) om statsbidrag till konstnärer bidrag till internationellt utbyte. På film- området handlar det i dagsläget främst om resebidrag. Stöd kan sökas av den som har en konstnärlig verksamhet som till exempel filmregis- sör, filmfotograf, animatör, dokumentärfilmare eller filmklippare och syftet med stödet är att stödja konstnärers möjligheter att skapa, ut- veckla och fördjupa kontakter i utlandet.

Många av bidragen för internationella utbyten söks på filmområdet för resor till internationella filmfestivaler och researchresor samt för att ta del av workshops och fortutbildningar utomlands. Bidragen delas ut löpande och under 2023 fördelades sammantaget ca 1,4 miljoner kr. De enskilda bidragen varierar i storlek, från 5 000 till 30 000 kr.

6.6Filmkulturell verksamhet

Inom ramen för filmpolitiken genomförs en rad insatser för att främja eget filmskapande utanför professionella sammanhang samt intresse för och kunskap om film och rörlig bild, framför allt med fokus på barn och unga. Filmkulturell verksamhet av detta slag bedrivs i hög grad av regioner och kommuner, men den stöds även av Filminstitutet och via den så kallade kultursamverkansmodellen.

6.6.1Filminstitutets stöd

Av förordningen (2016:989) om statsbidrag till film framgår att Film- institutet får lämna bidrag till filmkulturell verksamhet. Statsbidrag får bland annat lämnas för utveckling av filmpedagogisk verksamhet, kompetensutveckling av personal som arbetar med filmpedagogisk verksamhet, filmvisning eller andra insatser som främjar eget skapan- de och kunskaper om filmarvet. Stöd enligt denna bestämmelse får lämnas till regioner och kommuner med ansvar inom det regionala till- växtarbetet, eller till andra aktörer som på uppdrag av en region eller en kommun med ansvar inom det regionala tillväxtarbetet anordnar filmkulturell verksamhet, samt till huvudmän inom skolväsendet.

Stöd får också lämnas för regional filmverksamhet i syfte att ge invånare i hela landet möjlighet till filmupplevelser och till eget ska-

144

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

pande. Statsbidrag enligt denna bestämmelse får lämnas till huvudmän för regionala resurscentrum för film. Med stöd i detta kan Film- institutet lämna stöd till Region Stockholm som ännu inte gått med i kultursamverkansmodellen, genom vilken statsbidrag till detta ända- mål annars fördelas numera.24 Vid fördelning av stöd inom dessa om- råden ska insatser generellt särskilt prioriteras som bidrar till att barn och unga i hela landet ges möjlighet till kvalitativa filmupplevelser och till fördjupade kunskaper om rörlig bild samt till att stimulera deras kreativitet.

Med detta som utgångspunkt har Filminstitutet inrättat flera olika stöd. Filminstitutet fördelar framför allt stöd till filmkulturella insatser för barn och ungdom (kring 3 miljoner kr per år de senaste åren). Syftet är att ge barn och ungdomar möjlighet till kvalitativa filmupplevelser och till fördjupade kunskaper om rörliga bilder. Stöd kan sökas av kommunal förvaltning, skola, förskola, bibliotek, kulturskola eller annan organisation som drivs med kommunal finansiering. Stödet kan användas för utveckling av filmpedagogisk verksamhet, kompetens- utveckling av personal, insatser som främjar barn och ungas egna ska- pande, filmvisning på biograf för barn och unga, och för att utforska filmarvet. Stöd ges i första hand till projekt som omfattar en hel kommun och där det finns en plan för hur barn och ungas allmänna kunnande om rörliga bilder ska stärkas. I praktiken fördelas detta stöd både till skolbioprojekt och motsvarande visningsinsatser och till pro- jekt mer inriktade på eget skapande som verksamhet inom ramen för kulturskolan.

Filminstitutet har även inrättat ett mindre separat stöd för film- kulturell verksamhet för barn och unga på de nationella minoritets- språken (ca 200 000 kr per år). Stöd kan sökas av en region, kommun eller av andra aktörer som på uppdrag av en region eller en kommun anordnar filmkulturell verksamhet, till exempel skola, bibliotek, kul- turskola, eller annan organisation som drivs med kommunal finansi- ering. Stöd kan också sökas av huvudmän inom skolväsendet.

24Om fördelningen egentligen kan sägas ske med denna bestämmelse som grund är dock oklart då Filminstitutet enligt vad regeringen skriver i regleringsbrevet till Statens kulturråd snarare ska fördela anslagna medel till Stockholm med stöd i förordningen (1996:1598) om statsbidrag till regional kulturverksamhet där det bl.a. sägs att statsbidraget till regionala resurscentrum för film och video ska syfta till att främja regional och lokal filmverksamhet, framför allt med och för barn och ungdom (8 §).

145

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

6.6.2Filminstitutets filmkulturella verksamhet

Filminstitutet arbetar också särskilt med dialog mellan olika aktörer på dessa områden. Som en del av arbetet med fördelningen av stats- bidrag har Filminstitutet till att börja med inrättat två särskilda refe- rensgrupper: en grupp för stöd till filmkulturell verksamhet för barn och unga och en grupp för stöd för insatser som främjar tillgängligheten till film för barn och unga på de nationella minoritetsspråken. På en mer allmän nivå har Filminstitutet även, som en del av uppdraget från regeringen att utse ”råd med sakkunniga personer”, inrättat ett sär- skilt råd för filmpedagogiska frågor, som bland annat diskuterar frågor som berör filmkultur och barn och unga.25 Rådets ledamöter nomi- neras bland annat av regionala resurscentrum, Riksföreningen Bio- graferna, Föreningen Svenska Filmfestivaler och Föreningen Film och mediepedagogik (FOMP). Det kan även tilläggas att Filminstitutet, till exempel tillsammans med Föreningen Filmregionerna, driver andra nätverk för kunskapsutbyte och kompetensutveckling på området, som Nationella nätverket för film i kulturskolan.

Filminstitutet arbetar även med att ta fram eget material i syfte att främja filmpedagogisk verksamhet i bland annat skolor. Filminsti- tutet tillhandahåller till exempel på nätet ett filmlexikon som kan användas i undervisningssyfte och filmhandledningar till många av de filmer som visas på skolbio som ett stöd i det pedagogiska arbetet.26 Institutet har även tagit fram särskilda digitala undervisningsmaterial som kretsar kring utvalda filmklipp. Ett av de mer omfattande är En filmhistorisk resa, med ett lektionsupplägg där inte bara filmhistorien utan även filmens grundläggande byggstenar, som iscensättning, kamera, ljud, klippning och berättande, diskuteras och exemplifieras.27 Man har dessutom publicerat en rad filmpedagogiska modeller för samtal om sådant som rättvisa, jämställdhet, hållbarhet och demokrati samt särskilda pedagogiska resurser inom prioriterade områden, som nationella minoritetsspråk i förskolan.

Till detta bör även läggas andra öppna resurser som Filminstitutet tillhandahåller och som kan användas i undervisning, främst då materi- alet på webbplatsen filmarkivet.se. Filmarkivet.se vänder sig bland annat till lärare som en viktig målgrupp och på webbplatsen finns

25Att det ska var just ett sådant råd framgår dock inte av uppdraget, se ”Riktlinjer för statens bidrag till Stiftelsen Svenska Filminstitutet för budgetåret 2024” (Ku2023/01296).

26Filminstitutets skolbiorapport 2022 (2022), s. 12.

27Svenska Filminstitutet, En filmhistorisk resa: Utvärderingsrapport (2023).

146

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

även en undersida som heter ”För klassrummet”.28 I detta samman- hang bör det dock även nämnas att det finns för hela landet viktiga filmpedagogiska resurser som arbetats fram av andra än Filminstitutet (även om stiftelsen oftast lämnat åtminstone visst stöd till verksam- heten). Det gäller till exempel plattformen filmriket.com som är en del av Filmpool Nords filmpedagogiska verksamhet, men är tillgänglig utan kostnad för alla skolor i Sverige. Filmriket innehåller övningar i filmskapande, men innefattar även en playtjänst med filmer som är licensierade för att kunna visas i klassrum.

6.6.3Särskilt om regionernas och kommunernas roll

Som framgått är det i hög grad på regional och framför allt kommu- nal nivå som den filmkulturella verksamheten utförs. Många av landets kommuner arbetar på ett eller annat sätt med filmkulturella frågor, både inom ramen för kulturskolan och skolan (med skola avses både förskola, grundskola, särskola och gymnasium). Ofta handlar det om projekt med fokus på skolbio, men det kan också vara ungas egna skapande.

Enligt en sammanställning arrangerade kring 65 procent av alla kommuner skolbio 2022 (vilket är ungefär på samma nivå som innan pandemin).29 Som namnet antyder är skolbio filmvisning som genom- förs på biograf, inte i klassrumssammanhang. Skolbio är vanligare i tätortskommuner än på mindre orter. Över 60 procent av de kommu- ner som arrangerat skolbio uppger att det är en basverksamhet som är tänkt att återkomma varje år. Finansieringen av skolbio är huvud- sakligen en kommunal angelägenhet, även om stöd förekommer både från Filminstitutet och Kulturrådets bidrag till Skapande skola. Detta gäller även transporterna till och från visningarna, som kan vara en stor utgift på vissa orter. Det ska dock noteras att skolbio även arrangeras av andra än kommunerna själva, till exempel filmfestivaler, som då snarare söker stöd från kommun eller region.30

28Detta anses även vara en målgrupp som är viktig att kunna nå i än högre utsträckning om webbplatsen ska vidareutvecklas, se Svenska Filminstitutet, Genomlysning och kartläggning av Filmarkivet (2023), s. 23.

29Filminstitutets skolbiorapport 2022. Skolbio definieras här som en filmvisning som anordnas på biograf i kommunal regi eller på uppdrag av kommunen. Det innebär att det inte omfattar enskilda visningsarrangörers, t.ex. filmfestivalers, erbjudanden till skolor.

30Region Stockholm, Skolbio i Stockholms län (2023), s. 9.

147

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

De kommuner som arrangerar skolbioverksamhet uppger i Film- institutets undersökningar att de har höga ambitioner när det gäller kvalitet och tematik när de väljer vilka filmer som visas. Dock kan det konstateras att det visas få äldre filmer av klassikertyp. Utbudet på skolbio utgörs till största del av europeisk och svensk film från det senaste decenniet. Detta gör att skolbiovisningarna kan fungera som ett komplement till den nordamerikanska dominansen över ungas filmkonsumtion, vilket många gånger också är ett uttalat syfte.

Enligt en undersökning Filminstitutet låtit genomföra tillsammans med Föreningen Filmregionerna hade 115 kommunala kulturskolor någon form av filmverksamhet läsåret 2020/21 (se vidare kapitel 8).31 Inriktningen är oftast kort spelfilm eller animation, men även doku- mentärfilm, musikvideos och tv-produktion är relativt vanligt före- kommande. En dryg tredjedel av kulturskolorna som bedriver film- verksamhet uppger att de även bedriver sådan verksamhet i skolan och samverkan dessa sektorer emellan har pekats ut som ett utvecklings- område på lokal nivå. När det gäller kulturskolornas filmverksamhet i skolan, finansierades den till mer än hälften av Kulturrådets bidrag Skapande skola.

På regional nivå finns ett nätverk av 19 resurscentrum som arbetar med bland annat filmkulturella frågor. Som tidigare noterats satsade regionerna i storleksordningen 45 miljoner kr på dessa 2023, även om det i vissa fall är svårt att skilja ut detta från annan kultur- och film- verksamhet som drivs på regional nivå.32 Staten är via Kulturrådets anslag till kultursamverkansmodellen med och finansierar dessa med ca 15 miljoner kr per år. På regional nivå består den filmkulturella verksamheten framför allt av den främjande verksamhet som bedrivs av filmkonsulenter. De har en stödjande roll gentemot både film- skapare, visningsarrangörer och till exempel pedagoger i länet. De flesta regioner arbetar både med stöd till visning och spridning av film samt talangutveckling och alla arbetar i någon utsträckning med filmpedagogik med inriktning mot barn och unga.

När det gäller det sistnämnda kan det konstateras att det ofta hand- lar om att främja film i skolan, bland annat genom att stödja skolbio-

31Filmregionerna & Svenska Filminstitutet, Fördjupad kartläggning av film i kulturskolan: Läs- året 20/21 (2021).

32Skattningen bygger på uppgifter om det totala anslaget till filmkulturell verksamhet på regional nivå (59,6 miljoner kr 2022) minus den antagna statliga andelen (16 miljoner kr). Jämför Statens kulturråd, ”Ett mischmasch av myggor och elefanter”: Arkiv och film i kultursamverkansmodellen (2022), s. 14.

148

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

verksamheten både i kommunal och fristående regi.33 Regionerna har också på senare år arbetat för att initiera och utveckla filmverksamhet i kulturskolan, detta genom rådgivning, förmedling av pedagoger, fortbildning och tekniklån. I några regioner siktar man också på att lyfta filmen i kommunal fritidsverksamhet och i biblioteksverksamhet. Ungas filmskapande uppmärksammas ofta på till exempel regionala festivaler. Regionerna hjälper också ofta kommunerna att söka stöd till filmkulturell verksamhet för barn och unga samt Kulturrådets stöd Skapande skola och stöd till utveckling av kulturskolan. Vissa regioner fördelar även egna stöd till filmpedagogisk verksamhet. Enligt Film- institutet har regionernas arbete med till exempel skolbiodagar, nät- verksträffar, subventionerat utbud och sökbara bidrag, under senare år varit viktigt för att stärka skolbion i Sverige.34

6.7Produktionsincitament

I syfte att behålla lokala film- och tv produktioner som annars skulle ha spelats in på annat håll och attrahera internationella produktioner har olika former av produktionsincitament för film- och tv-branschen under de senaste åren blivit mycket utbrett, både globalt och i Europa.35 Produktionsincitamenten innebär att film- och tv-produk- tioner kan få skattereduktioner eller ekonomisk kompensation för sina kostnader inom ett specifikt land eller en del av ett land (en region eller en delstat). Ett ekonomiskt argument för att införa produktions- incitament har ofta varit att stödet är självfinansierande eftersom skatteintäkterna som det ökade antalet produktioner genererar över- stiger det stöd som betalas ut.36

Globalt har antalet länder och regioner med olika sorters produk- tionsincitament ökat till minst 109 i dag. USA var det land som först började använda sig av produktionsincitament. I dag har minst 37 ame- rikanska delstater detta och det är en helt integrerad del av den amerikanska filmindustrin. I Europa finns nu 32 länder med produk- tionsincitament, en ökning med sex de senaste fem åren. Bland EU:s

33Se ”Ett mischmasch av myggor och elefanter”, s. 32–35.

34Filminstitutets skolbiorapport 2022, s. 14.

35Följande avsnitt bygger på Copenhagen Film Fund, Produktionsrabatter i film- og tv-branchen (2023) och Olsberg SPI, Global Film Production Incentives (2019).

36Se t.ex. Olsberg SPI, A Production Incentive for Sweden (2015), s. 4–5.

149

Filmpolitiken – styrning och organisation

SOU 2025:24

medlemsstater är det bara Luxemburg som inte infört eller är på väg att införa den här sortens stöd.

Utvecklingen har bidragit till att länder och regioner numera kon- kurrerar med varandra om att vara den plats som erbjuder produk- tioner de förmånligaste villkoren för större film- och tv-produktioner. Dessa erbjudanden har därför också kommit att bli en viktig del av finansieringen som producenter förhåller sig aktivt till vid plane- ringen av projekt (ofta talas det om en jakt på subventioner, ”chasing incentives”). En större film- och tv-produktion kan exempelvis för- lägga inspelningen i Ungern och USA och efterproduktionen på Nya Zeeland och i Kanada för att på så sätt maximera subventionerna och sänka sina kostnader.

För att få produktionsincitament måste film- eller tv-produk- tionen vanligtvis uppfylla vissa särskilda kriterier, till exempel att bud- geten är tillräckligt stor, att hållbara produktionsmetoder används, filmen spelas in i en viss region, en viss del av finansieringen är inter- nationell, delar av filmteamet är lokalt, filmen främjar det aktuella landets kultur, eller speglar regionens natur eller historia. Sådant säker- ställs ofta genom ett så kallat kvalifikationstest där ett visst antal poäng måste uppnås för att kvalificera sig för stöd.37 Med utgångspunkt i nämnda kriterier kallas dessa filmstöd ofta för automatstöd i och med att produktionsbolagen på förhand vet vad som krävs för att få stöd.

Produktionsincitament infördes 2022 i Sverige och fördelas enligt förordningen (2022:1386) om statligt stöd till produktion av audio- visuella verk. Tillväxtverket är beslutande myndighet. Med ett audio- visuellt verk avses i förordningen spelfilm, dokumentärfilm, drama- serie och dokumentärserie, oavsett vilken teknik som använts. Stöd får ges till företag som har produktion av audiovisuella verk som sin huvudsakliga verksamhet. Stöd får ges med högst 25 procent av stöd- berättigande kostnader som uppkommer i Sverige och först efter att dessa har uppstått. Stödet lämnas i mån av medel och ansökningar om stöd ska prövas i den ordning de kommer in. Sverige har inom ramen för kulturbudgeten tidigare år avsatt 100 miljoner kr per år för detta stöd (inklusive kostnader för administration).

När detta skrivs har Tillväxtverket genomfört ett flertal ansök- ningsomgångar och sammanställt två lägesrapporter och analyser av

37Till exempel fungerar det så i Norge, som annars har ett stöd som är snarlikt det svenska.

150

SOU 2025:24

Filmpolitiken – styrning och organisation

utfallet från fyra av dessa omgångar.38 I dessa har det framkommit skarp kritik mot hur stödordningen fungerar. En central del i kritik- en är att ansökningar prövas i den ordning de kommer in till myndig- heten, vilket ger ett oförutsägbart och orättvist förfarande. Det finns bland annat sökande som använder sig av tekniska hjälpmedel som script och botar för att kunna fylla i ansökningsformuläret snabbare. Det ger större företag en fördel eftersom mindre bolag inte har råd att i samma utsträckning förse sig med sig dessa tekniska hjälpmedel. Enligt myndigheten har utvecklingen gjort att stödgivningen blivit oberäknelig för de sökande och i förlängningen till och med rätts- osäker. Dessa problem har nu senast utförligt dokumenterats i en ut- värdering av stödet som myndigheten låtit en konsultbyrå göra.39

Regeringen har mot bakgrund av denna kritik ändrat i förordningen för produktionsincitamentet. Ändringen innebär att nuvarande be- stämmelse om att stöd ska utlysas vid minst två tillfällen per år (10 §) tas bort. Genom ändringen överlämnas frågan om när och hur många gånger per år stödet ska utlysas till Tillväxtverket. Ändringen trädde i kraft den 1 januari 2025. Vidare har nivån på stödet justerats ner för 2025 till 87 miljoner kr, vilket också inneburit att den ansöknings- omgång som skulle genomförts under våren detta år ställts in av Till- växtverket.

38”Statligt stöd till produktion av audiovisuella verk – Lägesrapport och analys för 2022”

(Ä 2023–259) och ”Statligt stöd till produktion av audiovisuella verk – Lägesrapport och analys för 2023” (Ä 2024–201).

39WSP Advisory, ”Utvärdering av stöd till produktion av audiovisuella verk” (15 nov. 2024).

151

7 Filmpolitikens ekonomi

När det gäller de nationella kulturpolitiska insatserna på filmområdet har stöden påverkats starkt av de expansiva åtgärderna under pandemi- åren. Men bortsett från de stora tillskott som då gjordes – vars effekter på till exempel produktionsmarknaden egentligen först nu klingat av

–har de underliggande kulturpolitiska anslagen på nationell nivå legat still och deras värde har därmed i realiteten urholkats. I internationell jämförelse har Sverige gått från att vara ett mellanland till att ha låg offentlig finansiering. Detta har främst att göra med att Sverige inte fullt ut gett sig in i det så kallade incitamentskriget.

7.1Statens stöd till film

Nationella filmpolitiska insatser finansieras i Sverige via flera anslag på statsbudgeten. Som framgått av föregående kapitel fördelas stöd huvudsakligen av Svenska Filminstitutet, förutom vissa stöd till en- skilda som fördelas av Konstnärsnämnden samt ett mindre stöd till regional filmverksamhet som fördelas via kultursamverkansmodellen. Tillväxtverket fördelar det produktionsincitament som införts på se- nare år.

Om man ser till den samlade resurstilldelningen till filmpolitiska insatser på statlig nivå i Sverige har dessa totalt sett ökat i nominella termer under de senaste åren, även om man bortser från särskilda stöd under pandemin, främst på grund av det nya produktionsincita- mentet som infördes 2022.1 Den totala statliga finansieringen har utvecklats på följande sätt sedan det som brukar kallas den helstatliga filmpolitiken infördes 2017.

1Sammanställningar över anslagsutvecklingen under filmavtalstiden finns i Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 31–35, när det gäller utvecklingen under perioden ca 1950 till 2007, och i Stats- kontorets rapport Från filmavtal till statlig filmpolitik (2019:9), s. 27, när det gäller de sista åren med filmavtal på 2010-talet.

153

Filmpolitikens ekonomi

SOU 2025:24

Figur 7.1 Statens anslag på filmområdet, 2017–2024 (miljoner kr)

	14000000
		Filminstitutet
	12000000	Tillväxtverket
		Konstnärsnämnden och Kulturrådet
	10000000	Filminstitutet inkl. krisstöd
		Filminstitutet inkl. krisstöd
	8000000	Totalt löpande exkl. krisstöd
	8000000	Totalt fast exkl. krisstöd
		Totalt fast exkl. krisstöd
	6000000

4000000

2000000

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Källa: Uppgifter från respektive institution. De extraordinära satsningarna under pandemi åren har räk- nats bort i totalkurvorna för att tydliggöra den långsiktiga trenden. Konstnärsnämn den är exkl. Kultur- bryggan och Kulturrådet skattat som en procent av anslaget till kultursamverkansmodellen

Det viktigaste anslag som redovisas ovan är de medel som går till Filminstitutet. Detta anslag ligger ungefär på samma nivå i början av perioden (ca 543 miljoner kr) som i slutet även om det ökat något (ca 550 miljoner kr). Anslagsnivån 2024 är även densamma som den genomsnittliga anslagsnivån på 550 miljoner kr under åren 2014– 2016, som var de tre sista åren med filmavtalet.2

Denna relativa stiltje i anslagsutvecklingen bröts dock, som synes, av de omfattande tillskott som gjordes under pandemin. Som framgår av staplarna med anslag inklusive krisstöd för perioden 2020–2022 i diagrammet ovan tillfördes filmområdet stora statliga krisstöd under pandemin. Staten tillförde 2020 totalt 425 miljoner kr extra till film- området. Filminstitutet fördelade 56 procent av detta till produktions- ledet och resten till visningsområdet, varav den absolut största delen till biograferna. År 2021 tillförde staten totalt 646 miljoner kr extra och denna gång gick nästan 80 procent till visningsområdet. År 2022 delades totalt 306 miljoner kr ut i extra anslag varav drygt 40 procent

2Från filmavtal till statlig filmpolitik (2019:9), s. 27.

154

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

fördelades till produktionsledet och knappt 60 procent till visnings- området.3

En reform under de senaste åren som förskjutit kurvan över det totala statliga insatserna är införandet av produktionsincitamentet på ursprungligen 100 miljoner kr årligen. I november 2022 öppnade Tillväxtverket första ansökningsomgången för det statliga stödet till produktion av audiovisuella verk och beslut om rabatter på ca 96 mil- joner kr fattades (vilket motsvarar den totala årliga tilldelningen minus administrativa kostnader).4 Anslaget låg 2023 och 2024 på samma nivå och i snitt 5 miljoner kr användes fortsatt för stödets administration per år. Medlen fördelas dock i efterhand i takt med att upparbetade kostnader redovisas, så beslut och faktiskt utbetalade medel är två olika saker. Det ska, även om det inte syns här, också noteras att stödet för 2025 har sänkts till 87 miljoner kr.

I diagrammet ovan finns även de stöd till film som fördelas av Konstnärsnämnden och Kulturrådet med. Dessa representeras av en samlad stapel där medel från respektive institution utgör ungefär hälf- ten vardera. Konstnärsnämnden har som beskrivits ovan både stöd som är direkt riktade till film samt långtidsstipendier och resestipen- dier som bland annat kan sökas av filmkonstnärer (kapitel 6). I Konst- närsnämndens stödgivning fördelades i början av perioden totalt ca 14 miljoner kr och i slutet 15,5 miljoner kr till filmområdet i form av både arbetsstipendier, resebidrag och projektbidrag.5

Kulturrådet fördelar inom ramen för kultursamverkansmodellen medel till regionerna som i sin tur fördelar detta vidare till verksamhet inom sju utpekade konst- och kulturområden, bland annat film- kulturell verksamhet. I genomsnitt har ungefär 1 procent av det totala statsbidraget i kultursamverkansmodellen hittills fördelats till film- kulturell verksamhet.6 Om man utgår från detta kan det konstateras att ca 14 miljoner kr tillfördes filmområdet från staten via samverkans- modellen i början av perioden och ca 16 miljoner kr det senast redo- visade året, 2023.

3Uppgifter från regeringens budgetpropositioner för åren 2021 till 2023.

4Tillväxtverket, ”Statligt stöd till produktion av audiovisuella verk: Lägesrapport och analys för 2023” (Ä 2024/201).

5Uppgifter från Konstnärsnämnden. I detta är inte stöd från Kulturbryggan med eftersom det varierar tämligen mycket år från år (i snitt torde det röra sig om någon miljon kr per år).

6Det kan noteras att stödet till film förefaller ha ökat något över tid, även relativt andra ändamål i samverkansmodellen. Enligt en rapport har de medel som kanaliserats till filmkulturell verk- samhet t.ex. ökat med 7,8 procent åren 2010–2020. Statens kulturråd, ”Ett mischmasch av myggor och elefanter” – arkiv och film i kultursamverkansmodellen (2022), s. 49.

155

Filmpolitikens ekonomi

SOU 2025:24

I figur 7.1 finns även en kurva som representerar trenden för det totala statliga stödet (den ljusgrå linjen) om man räknar bort de sär- skilda pandemistöden. Som synes ökade det totala stödet relativt mar- kant i och med att produktionsincitamentet infördes. Värt att notera är dock vad som sker om man tar hänsyn till de senaste årens kost- nadsökningar, här skattade med hjälp av KPI. Anslaget visar sig då snarare (den mörkgrå linjen) ha stagnerat i värde. Med andra ord har tillskottet på 100 miljoner kr för produktionsincitament i princip ätits upp av kostnadsökningarna.

Denna urholkning av anslagens värde har dock inte slagit igenom fullt ut förrän under de senaste åren, vilket beror på att extraordinära anlag från pandemiåren släpat efter och inneburit förhöjda stödutbetal- ningar till branschen 2022 och till viss del även 2023. Eftersom Film- institutet som stiftelse har möjlighet att spara anslagsmedel, och även gör avsättningar till framtida efterhandsstöd, släpar faktiska utbetal- ningar ofta efter och tidigare tilldelade medel kan användas för att öka nivån på stöd även kommande år om tilldelningen då minskar. I prak- tiken har till exempel utrymmet för stöd från Filminstitutets stöd- anslag (som används till alla direkta stöd oavsett om det är till utveck- ling, produktion, spridning eller visning) sett ut på följande sätt om man tar hänsyn till hur ingående balanser kunnat disponeras.7

Av figuren 7.2. framgår att den verkligt skarpa nedgången i tillgäng- liga resurser kommer 2023 och 2024. Mellan 2023 och 2024, alltså långt efter att pandemistöd slutat betalas ut, minskar tillgängliga medel med hela 136 miljoner kr. Den underliggande trenden blir också tyd- ligt om man i stället tittar på de anslagsposter som Svenska Filminsti- tutet disponerar rensat från både pandemistöd och ingående balanser.

7Filminstitutet erhåller medel på två anslagsposter från regeringen: anslagsposten för filmstöd (som används för alla stöd oavsett om det är till utveckling, produktion, spridning eller visning) och posten för filmkulturell verksamhet (som används för institutets andra verksamhetsgrenar, bl.a. filmarvet).

156

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

Figur 7.2 Stödanslaget inklusive krisstöd och ingående balans, 2019–2024 (miljoner kr)

1400

Anslagspost 1 efter administration

1200

Ingående balans

1000		Krisstöd

800

600

400

200

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Källa: Filminstitutet.

Av figur 7.3 nedan framgår att båda anslagsposterna exklusive de extra- ordinära krisstöden legat i princip stilla i nominella termer, om man bortser från vissa tidsbegränsade tillskott 2018 och 2019. Samtidigt förefaller, som den gråa trendlinjen visar, det reala värdet av stöd- anslaget för mottagarna av stöd ha urholkats markant, framför allt under de senaste åren. Detta beror på stora kostnadsökningar i sam- hället – återigen skattade med hjälp av KPI – men också på grund av att Filminstitutet fått rätt att använda en större andel av anslaget till administration, för vilken kostnaden ökat på grund av inflationstrycket i samhället. Från och med 2020 höjde regeringen detta bemyndi- gande från 7 till 12 procent av stödanslaget (anslagspost 1), vilket också successivt kommit att utnyttjas av stiftelsen (fullt ut 2024).

Denna nedpressning av stödanslagets reala värde i mottagarledet med uppemot 25 procent kan tänkas förklara de kritiska synpunkter som utredningen mött om att resurserna inte räcker till och till exem- pel svårigheterna med att medfinansiera större filmprojekt på en tillräcklig nivå.

157

Filmpolitikens ekonomi

SOU 2025:24

Figur 7.3 Filminstitutets anslagsposter exklusive krisstöd, 2017–2024 (miljoner kr)

600000000
Stödanslaget	Filmkultur	Stödanslaget i fasta priser minus admin
500000000
400000000
400 830 000	362 657 000
300000000	362 657 000
300000000
		294 445 000
200000000

100000000

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Källa: Uppgifter har i första hand hämtats från regeringens årliga riktlinjebeslut till Filminstitutet. De extraordinära tillskotten under pandemiåren har exkluderats för att synliggöra den långsiktiga trenden.

Det ska påpekas att det inte är unikt för filmområdet att det reala värdet av olika statsstöd urholkats under senare år. Även om många förvaltningsanslag har viss kompensation för kostnadsökningar genom så kallad pris- och löneomräkning (som dock innehåller ett effektivi- seringsavdrag), så ligger bidragsanslagen stilla om inte särskilda till- skott görs. På kulturområdet kan man till exempel jämföra med om- råden som teater, dans, musik och litteratur – alla dessa har relativt omfattande bidragsanslag som inte räknas upp.

7.2Regioner och annan offentlig finansiering

Det finns även andra källor till offentlig finansiering än de stats- bidrag som beskrivits ovan, både när det gäller filmrelaterad verksam- het och utveckling och produktion av film. Som redan nämnts arbetar till att börja med 19 regioner särskilt med filmkulturell verksamhet, det vill säga att främja filmpedagogik (som skolbio), spridning och visning av film samt talangutveckling. Totalt satsade regionerna i stor- leksordningen 44 miljoner kr på sådan verksamhet 2023, även om det

158

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

som sagt i vissa fall är svårt att skilja ut detta från annan kulturverk- samhet som drivs på regional nivå.

7.2.1Regionala produktionscentrum

Som nämnts ovan har fyra regioner i Sverige sedan 1990-talet byggt upp större regionala produktionscentrum. Dessa är Filmpool Nord, Film i Skåne, Film i Väst och Film Stockholm.

Sammantaget planerar dessa fyra produktionscentrum invester- ingar på ca 155 miljoner kr i film och dramaserier under 2025. Den största budgeten har Film i Väst, om ca 100 miljoner kr. Filmpool Nord kommer satsa ca 17 miljoner kr, Film i Skåne ca 19,5 miljoner kr och Film Stockholm går 2025 in med totalt ca 19 miljoner kr.8 Investeringarna från de regionala produktionscentrumen avser både svensk och internationell lång spelfilm, dramaserier, dokumentärer och kortfilm samt i vissa fall även talangutvecklingsprojekt.

Till detta ska läggas mindre produktionsverksamhet i ytterligare några regioners regi. På Gotland finns till exempel den regionala film- fonden Gotlands Filmfond AB, som stödjer viss samproduktion av lång spelfilm och dramaserier.9 Ett annat exempel är Film Väster- norrland som sedan 2022 har en regional filmfond som är med och samproducerar inte bara kort- och dokumentärfilmer utan även vissa långa spelfilmer och tv-serier (total produktionsbudget, ca 6 mil- joner kr per år).

Det ska påpekas att de resurser som de regionala produktions- centrumen investerar i filmer skiljer sig från de ”mjuka pengar” – det vill säga medel utan åtföljande krav på rättigheter i produktionen – som fördelas på nationell nivå. De regionala produktionscentrumen går i stället in med ”hårda” pengar, det vill säga de agerar som andra samproducenter och köper rättigheter i produktionerna. Att region- erna inte fördelar mjuka pengar har bland annat att göra med bedöm- ningen att kommunallagen (2017:725) inte medger denna typ av stöd till enskilda näringsidkare. För att vara med som finansiärer kräver de regionala produktionscentrumen också att delar av filmproduktionen ska ske i den egna regionen och att lokala företag och filmarbetare ska engageras.

8Uppgifter från Film i Väst, Filmpool Nord, Film i Skåne och Film Stockholm i januari 2025.

9Sedan 2021 sker detta i samarbete med Film Stockholm och förfrågningar gällande samproduk- tion går via denna institution.

159

Filmpolitikens ekonomi

SOU 2025:24

7.2.2Kommunala insatser

I landet finns även ett antal kommuner som är med och finansierar filmproduktion. Det gäller till exempel Malmö stad som nyligen slutit ett avtal med Film i Skåne om att medfinansiera filmer som görs av lokala produktionsbolag med totalt sju miljoner kr åren 2024–2026. Film Västernorrland drivs inom ramen för Scenkonst Västernorrland AB som ägs till 60 procent av Region Västernorrland och till 40 pro- cent av Sundsvalls kommun.

Ett annat exempel är Stockholm, där Film Stockholm ägs och drivs av Region Stockholm (via moderbolaget LISAB) men finansieras i samverkan med Stockholms stad. Totalt investerar staden 10 mil- joner kr och regionen knappt 13 miljoner kr för hela uppdraget som utöver produktion även omfattar filmkommission och talangutveck- ling. Norrköpings filmfond är en kommunal filmfond som bidrar till finansieringen av långfilm och tv-drama. Fonden hanterar mjuka pengar och har under perioden 2015–2023 beslutat om stöd på drygt 36 miljoner kr.10

7.2.3Särskilt om Internationella Samiska Filminstitutet

När det gäller investeringarna i samisk film i Sverige bör också Inter- nationella Samiska Filminstitutet (ISFI) nämnas trots att det inte finansieras med svenska skattemedel. ISFI bildades 2009 och ägs ge- mensamt av det norska Sametinget och kommunen i Kautokeino där det är beläget. Styrelsen, som består av fyra ledamöter och en ord- förande, kommer från Norge, Finland och Sverige. I samtal med ut- redningen framhåller ISFI att man har en vision av att vara den främsta experten på samiskt historieberättande och att verksamheten riktar sig till hela Sapmi.11 Centrala mål är att främja samisk kultur, språk och identitet, samt en hållbar och innovativ samisk filmindustri. Under 2023 erhöll ISFI 16,8 miljoner norska kr från det norska kultur- departementet, 2,4 miljoner norska kr från norska Sametinget, 4,5 mil- joner norska kr i olika internationella stöd och 560 000 norska kr från finska kulturdepartementet.

För att nå sina mål fördelar ISFI bland annat utvecklings- och produktionsstöd samt organiserar workshops och utbildningar. Vidare

10Uppgifter från Johan Karlsson, Norrköpings filmfond.

11Uppgifter från möte med utredningen i Kautokeino den 19 november 2024.

160

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

har man även startat dotterbolaget Duottar Studio som erbjuder ljud- läggning, mixning och dubbning för samiska filmer. För att sprida samiska filmer har ISFI även utvecklat strömningstjänsten Sapmifilm. ISFI har flera internationella projekt och samarbeten, till exempel med Netflix. ISFI har också ett mångårigt samarbete med Filmpool Nord där man samproducerar filmer på samiska. Under åren 2022 och 2023 samproducerade man sex kortfilmer och fyra dokumentärer för drygt en miljon kr.

7.3Sveriges Television som finansiär

Även de investeringar som Sveriges Television (SVT) gör i svensk film bör räknas in som offentlig finansiering. SVT är en viktig sam- producent av svensk film och därtill kommer att bolaget även köper visningsrätter för betydande belopp varje år.12 Den senaste public service-kommittén betonade i sitt betänkande att SVT spelar en viktig roll för den svenska filmen och för att upprätthålla svensk film- produktion är det av avgörande betydelse att SVT även fortsatt tar ett ansvar för svensk film.13 Liksom de regionala produktionscent- rumen är de investeringar SVT gör som samproducent förenade med krav på rättigheter i produktionerna.

Fram till och med 2016 beskrevs SVT:s investering på filmområdet i filmavtalet. Enligt 2013 års filmavtal var den summa som SVT skulle bidra med 42 miljoner kr. Utöver detta garanterade SVT att ungefär samma summa skulle användas till samproduktioner, medfinansiering och köp av visningsrätter. Sedan filmavtalet upphörde definierar SVT sin satsning på svensk filmproduktion som en del av kulturuppdraget i sändningstillståndet. Sedan filmavtalet upphörde har SVT gjort tre- åriga utfästelser om investeringar i svensk film. Nuvarande utfästelse löper till och med 2025.

Enligt en sammanställning SVT gjort för utredningens räkning har investeringarna de senaste åren sett ut på följande sätt.

12Enligt sändningstillståndet för SVT för 2020–2025 har SVT bl.a. i uppdrag att bidra till ut- vecklingen av svensk filmproduktion inom ramen för sitt kulturuppdrag. Särskild vikt ska även läggas vid dramaproduktion.

13Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider (SOU 2024:34), s. 271–276.

161

Filmpolitikens ekonomiSOU 2025:24

Figur 7.4	Sveriges Televisions utgifter för film, samproduktioner
	och visningsrätter, 2017–2023 (miljoner kr)

100
90		Långfilm		Dokumentär			Kortfilm och talang



80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10


0
0
2017	2018		2019	2020	2021	2022		2023

Källa: Uppgifter som SVT lämnat till utredningen i april 2024. Siffrorna avser utfall per år. I ”dokumentär” ingår även det som SVT kallar ”kulturdokumentär”; i ”kortfilm och talang” ingår bl.a. samverkansprojekt med Filminstitutet.

Som framgår av diagrammet har investeringarna i film varierat mellan åren under perioden sedan filmavtalet, även om genomsnittet ligger runt 100 miljoner kr per år. Totalt investerades 94 miljoner kr 2017 och 123 miljoner kr 2023. Störst andel av investerade medel går till lång spelfilm och denna andel har snarare ökat än minskat under perioden. Av medlen till lång spelfilm utgörs i genomsnitt hälften av samproduk- tionsinsatser och hälften köp av visningsrätter för filmerna.

7.4Statsstöd till film i internationell jämförelse

Som ofta konstaterats är jämförelser mellan olika länders nivåer på det offentliga stödet till film svåra att göra.14 Det beror på att stöd- strukturerna skiljer sig åt och därmed ofta inte är direkt jämförbara. En del nationella filmbudgetar innefattar till exempel filmarvets be- varande, andra inte. De offentliga insatserna kan också innefatta sådant som tangerar filmen som konstnärligt uttryck, till exempel insatser

14Se t.ex. Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31), s. 69.

162

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

för medie- och informationskunnighet. Gränsen mellan film och andra former av rörlig bild – som dramaserier – hanteras också olika i olika länder och en del länder har stöd till kortfilm på nationell nivå, andra inte. Stöd kan dessutom ges på såväl statlig som regional och kommunal nivå och stöden kan ha olika villkor; några är bidrag utan krav på motprestation, medan andra är regelrätta investeringar med andelar i kommande intäkter. Hur så pass olika storheter ska jäm- föras är ofta oklart.

Det finns dock en utbredd bild av att Sverige satsar mindre på film än andra jämförbara länder och det är därför intressant att för- söka sig på en översiktlig jämförelse. Även om det som sagt är svårt att jämföra systemen kan en rimlig utgångspunkt vara hur mycket medel ett antal jämförbara nationella filminstitut disponerar.

Tabell 7.1	Budget för nationella filminstitut i ett urval
	europeiska länder 2024 (kr)

	Budget totalt, ca	Budget per capita
Danmark	960 000 000	161
Norge	829 000 000	149

Österrike	> 860 000 000	> 95
Finland	288 000 000	52
Sverige	550 000 000	52
Spanien	2 140 000 000	45

Anm. Här har bara länder med nationella institut som i termer av uppdrag är någorlunda jämförbara med Svenska Filminstitutet tagits med. Till exempel är den nationella nivån av för liten betydelse i både Tyskland, Belgien och Storbritannien för att en jämförelse ska vara intressant.

Som synes varierar budgeten per capita relativt kraftigt mellan länder och hur man ska förstå detta beror förstås på vad som ingår i upp- draget. I vissa länder ingår, som nämnts ovan, ett ansvar för filmarvet, i andra inte; i vissa länder stöds sådant som talangutveckling, sprid- ning och visning på nationell nivå, i andra inte. Sverige, där finansie- ring av insatser inom alla dessa områden ingår, ligger som synes lågt per capita. Det ska dock noteras att flera andra länder i stället har vida uppdrag på andra sätt eftersom inriktningen är audiovisuell politik snarare än filmpolitik, i vilket då även inbegrips dramaserier och ibland även sådant som dataspel.

163

Filmpolitikens ekonomi

SOU 2025:24

För att få en mer precis bild kan man lämpligen även se på stödet till utveckling och produktion i olika länder.15 Tabell 7.2 avser både kulturpolitiskt motiverade stöd (i för- eller efterhand, innehållsbe- dömda eller automatiska) och produktionsincitament (återbetalningar av spenderade medel eller skatterabatter). Uppgifterna avser i huvud- sak lång spelfilm och dokumentärfilm, men i många fall innefattas även stöd till dramaserier och i några fall även kortfilm.

Tabell 7.2 Stöd till utveckling och produktion i ett urval europeiska länder 2024 (miljoner kr)

	Kulturstöd	Incitament	Totalt	Kronor per capita
Irland	459	1 200	1 659	227
Österrike	860	1 081	1 941	213
Belgien*	729	1 600	2 329	197
Italien	997	6 220	7 217	148
Storbritannien	320	9 500	9 820	147
Spanien	1 060	5 000	6 060	127

Frankrike**	1 520	1 520	3 040	113
Norge	436	130	566	104
Danmark	444	-	444	75
Finland	211	138	349	63
Nederländerna	646	454	1 100	62
Portugal	194	391	585	56

Tyskland***	2 100	2 300	4 400	53
Grekland	58	400	458	45
Sverige****	291	100	391	36

*De egentligen separat organiserade insatserna för flamländsk och franskspråkig film sammantaget.

**Enbart lång spelfilm och dokumentär. Väsentligt mycket högre stöd om dramaserier inkluderas.

***Inkluderar både federal och delstatlig nivå.

****Högt räknat. Siffran innefattar budgeterat stöd till utveckling och produktion hos Filminstitutet

2024, dvs. även produktionsbolagsstöd och kortfilm.

Källa: Uppgifter sammanställda av Tomas Eskilsson/Film i Väst Analysis och kompletterade av utred - ningen. Storleken på produktionsincitamenten är svåra att uppskatta eftersom de i vissa fall inte har någon övre gräns. I dessa fall har utfallssiffror eller skattningar av framtida utgifter använts.

15Även tidigare har denna avgränsning gjorts för att möjliggöra mer ingående internationella jämförelser, se t.ex. Filmfinansiering: En jämförelse av åtta europeiska länders statliga filmfinansi- ering (Svenska Filminstitutet, 2012). Här framhölls bl.a. att den statliga finansieringen av pro- duktion och utveckling av film (för- och efterhandsstöd) per capita räknat var lägre i Sverige än i våra nordiska grannländer (s. 6).

164

SOU 2025:24

Filmpolitikens ekonomi

Som detta åskådliggör finns det i andra jämförbara västeuropeiska länder dels statsbidrag som motsvarar de svenska kulturpolitiskt moti- verade stödordningarna på totalt ca 10 miljarder kr, dels produktions- incitament av olika slag som uppgår till drygt 40 miljarder kr bara i dessa länder. Räknat per capita innebär det i dessa fall stöd till ut- veckling och produktion av film och serier på mellan 36 kr (Sverige) och 227 kr (Irland) per invånare och år, om man inte räknar med de riktigt små länderna i Europa där per capita-siffror kan vara miss- visande.

Tendensen är också att allt större resurser tillförts just automatiskt verkande stödordningar i takt med att länder och regioner genom sub- ventioner försöker locka till sig film- och dramaserieproduktioner för att det ska generera både kulturell synlighet och ekonomisk till- växt. Det handlar som synes om stora ekonomiska satsningar i flera europeiska länder och globalt kan olika typer av skatterabatter och andra automatiskt verkande produktionsstöd uppgå till så mycket som 20–30 miljarder dollar, vilket förstås påverkar hela branschens funktionssätt.16

I denna skattning hamnar Sverige som synes långt ner när det gäller det totala stödet per capita. Generellt kan man säga att Sverige länge var ett mellanland när det gäller stöd till utveckling och pro- duktion, varken ett av de länder som satsade mest eller ett av de länder som satsade minst. I takt med att stora strukturer för produktions- rabatter byggts ut i Europa har Sverige dock hamnat på efterkälken sett till hur mycket resurser som investeras. Detta visar sig också i att många svenska filmer flyttat inspelningen helt eller delvis utomlands för att spelas in med stöd av stora och förutsägbara utländska incita- mentssystem.17 Om denna utveckling fortsätter blir det en viktig fråga vad detta på sikt kan komma att innebära för kompetens och kapacitet i den svenska filmbranschen.

16Angus Finney, ”Subsidy wars drive worldwide production but the current climate means muddy calculations”, Variety, 25 oktober 2023.

17Det finns gott om exempel på svenska filmer som använt sig av andra länders incitaments- system. Några av dessa är den första av de nya Lasse Maja-filmerna (Irland), Borg vs McEnroe (Tjeckien), Den allvarsamma leken (Ungern), Triangle of Sadness (Grekland), Breaking Surface (Belgien) och Avgrunden (Kanarieöarna).

165

8 Utbildning och talangutveckling

Film- och tv-branschens kompetensförsörjning bygger på att det finns utbildningar inom film- och tv-området som förser branschen med kvalificerad arbetskraft och nödvändig kompetens.1 En del av dessa är specifika för området men ett växande antal utbildningsan- ordnare erbjuder också utbildningar som inte särskilt utbildar för film- och tv-branschen men där rörlig bild ingår och där eleverna mycket väl kan komma att arbeta i denna bransch. Exempel på sådana utbild- ningar kan vara inom mediestrategi, visualisering, journalistik, peda- gogik eller spelutveckling. Även mer teoretiska utbildningar som film- vetenskap kan leda till arbete inom filmbranschen.

Volymen av film- och tv-produktion har som nämnts ovan på senare år ökat kraftigt; drivkraften i förändringen är samhällets och mediavärldens digitalisering. I samhället i stort kompletteras dessutom text i allt högre utsträckning av rörlig bild. Alla stora dagstidningar är i dag också tv-kanaler och mer och mer information förmedlas ge- nom rörliga bilder. Det betyder att kompetensen att producera rörligt bildmaterial efterfrågas på flera håll än från den traditionella film- och tv-branschen. Mot denna samlade bakgrund är det inte förvånande att det på senare år har diskuterats flitigt hur kompetensförsörjningen beträffande produktionspersonal inom film och tv kan förbättras.

8.1Kompetensförsörjning

För att adressera frågan om kompetensförsörjning har aktörer inom den audiovisuella sektorn gått samman och hösten 2021 bildat Yrkes- nämnden för film och tv (YNFT). Syftet är att verka för branschens kompetensförsörjning nationellt genom att främja yrkesutbildning,

1Se t.ex. rapporten Filmrelaterade utbildningar i Sydsverige. En studie om filmrelaterade utbild- ningar i södra Sverige för Regionsamverkan Sydsverige av Palmgren Vision AB (2021).

167

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

fortbildning och rekrytering inom film- och tv-produktion. Enligt YNFT har branschen i dag otydliga yrkesingångar och präglas av en informell rekryteringsstruktur. Genom att tydliggöra film- och tv- branschen som en arbetsmarknad kommer den enligt nämnden upp- fattas som tillgänglig för allt fler, och de som vill arbeta med film och tv kommer i högre utsträckning att hitta vägar in i branschen.

Precis som många andra delar av kulturområdet präglas film- och tv-branschen av en hög andel projektanställningar och frilansare.2 Det kan både vara en utmaning och en möjlighet. För en arbetsgivare ger det tillgång till arbetskraft med varierande kompetenser och er- farenhet som kan hjälpa till att utföra engångsuppgifter och för arbets- tagare en möjlighet att välja de projekt som bäst passar deras färdig- heter och intressen. Samtidigt finns risken att den enskilde fastnar i en osäker ekonomisk situation. Dessutom blir det ofta svårare att få tillgång till arbetsrättsliga förmåner som a-kassa och hjälp från omställ- ningsorganisationer. Som projektanställd eller frilansare omfattas man sällan av den allmänna principen på arbetsmarknaden att kompetens- utvecklingen av yrkesverksamma är arbetsgivarens ansvar. Det kan också vara svårt för egenföretagare att sätta av pengar till pensionen. Utmaningarna med att planera och styra det egna arbetsåret innebär för många stora svårigheter att tillgodogöra sig tillräcklig återhämt- ning, särskilt mellan de ofta mycket arbetsintensiva inspelnings- perioderna.3

En god kompetensförsörjning kräver att tillräckligt många söker sig till film- och tv-utbildningar. Här påverkar ungas syn på jobb och arbetsmarknad vilka utbildningar och jobb de väljer att satsa på. Sedan 2014 utkommer rapporten Generation Jobb som återkommande bland annat undersöker synen på anställningsformer och vilka branscher personer mellan 16–30 år ser som framtidsbranscher. I 2022 års under- sökning svarade 11 procent av de tillfrågade att de ser kultur – som film- och tv-branschen är en del av – som en framtidsbransch, även om fler hade kunnat tänka sig att jobba inom kulturbranschen. Vidare kan endast var fjärde ung enligt samma underlag tänka sig att arbeta med tidsbegränsade arbeten på olika arbetsplatser, vilket som sagt är vanligt förekommande inom film- och tv-branschen. Av de som ingick

2Arbetsförmedlingen, Långsiktig yrkesområdesanalys – kultur, media och design (2023:1).

3Finlands Arbetshälsoinstitut, Ork och hälsa hos professionella inom film- och tv-produktioner av oberoende produktionsbolag (2024), s. 3.

168

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

i 2022 års undersökning svarade 82 procent att de föredrar en fast anställning.4

AI och den tekniska utvecklingen kan antas få en betydande in- verkan på arbetsmarknaden för film- och tv-arbetare och bidra till snabba förändringar inom olika områden framöver. Produktions- teknologierna utvecklas i snabb takt och produktionslandskapet för spelfilm och dramaserier växer sig successivt närmare dataspelsbran- schen. Investeringar i virtuella studios för digital produktion skapar kompetensbehov kopplat till exempelvis animering och visuella effek- ter. I takt med den tekniska utvecklingen blir skillnaden mellan pro- fessionell och semiprofessionell produktion också i vissa fall mindre; de tekniska verktygen blir alltmer tillgängliga och billiga. Det betyder inte att kostnaderna för storskalig produktion minskar men att trös- keln till tekniskt högkvalitativ produktion delvis sänks.5

8.2Utbildningar

ISverige finns ett stort antal film-och tv-utbildningar på flera utbild- ningsnivåer och med olika inriktning. Nedan beskrivs ett antal sådana utbildningar inom kulturskolan, gymnasieskolan, fristående konst- och kulturutbildningar, folkhögskolor, yrkeshögskolan, universitet och högskolor samt Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbild- ningar. Syftet är att beskriva det system av utbildningar som lägger grunden för film- och tv-branschens återväxt.

Kulturskolan

Enligt en undersökning Filminstitutet låtit genomföra tillsammans med Föreningen Filmregionerna hade 115 kommunala kulturskolor någon typ av filmverksamhet läsåret 2020/21, alltifrån långa ämnes- kurser till korta lovkurser och prova-på-verksamhet.6 I kulturskol- orna verkade under denna period ca 130 personer som filmpedagoger (majoriteten på deltid). Kurserna inom kulturskolan riktar sig till barn och unga från 6 till 20 år, men tyngdpunkten ligger i gruppen 12–15 år.

4Insight Intelligence, Generation Jobb: Ungas syn på jobb och arbetsmarknad (2022), refererad i Arbetsförmedlingen, Långsiktig yrkesområdesanalys – kultur, media och design (2023).

5Filmrelaterade utbildningar i Sydsverige (2021), s. 20.

6Filmregionerna och Svenska Filminstitutet, Fördjupad kartläggning av film i kulturskolan: Läsåret 20/21 (2021).

169

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

Inriktningen är oftast kort spelfilm eller animation, men även doku- mentärfilm, musikvideos och tv-produktion är relativt vanligt före- kommande. Kulturskolan kan i och med det fylla en viktig funktion i att skapa ett livslångt intresse för film, samt en grundläggande för- ståelse för filmarbetets praktik, och därmed bidra till den framtida kompetensförsörjningen och landets filmkultur.

Gymnasieskolan

Inom gymnasieskolan finns ett antal utbildningar som innehåller fördjupningskurser i film- och tv-produktion, men det är bara Sturegymnasiet i Halmstad och S:t Eriks gymnasium i Stockholm som brukar räknas som spetsutbildningar i film. Dessa utbildningar har riksintag. Riksintag innebär att elever från hela landet kan söka som förstahandssökande.

En spetsutbildning utses av Skolverket, som baserar sin certifiering på undervisningens kunskapsmål, pedagogiska kvalitet och samverkan med branschföreträdare och högskolor. Som exempel på det sist- nämnda kan nämnas att Sturegymnasiet har ett samarbete med Göte- borgs universitets filmutbildning på HDK-Valand och att eleverna på S:t Eriks gymnasium har möjlighet att läsa vissa universitetskurser inom ämnet film. På skolorna lär sig eleverna grunderna i film- och tv-produktion, regi och att skriva manus.

På gymnasienivå finns även så kallade yrkespaket, vilket är en kom- bination av nationella kurser som bedöms relevanta för ett visst yrkes- område. Skolverket tar fram exempel på sådana yrkespaket, men skol- huvudmän kan också ta fram egna paket efter lokalt eller regionalt behov på arbetsmarknaden. Ett yrkespaket som tillkom efter förslag från Västra Götalandsregionen och filmbranschen var ”Film och tv- arbetare 900 p”, vilket Skolverket beslutade om våren 2021. För när- varande erbjuds detta program av Uddevalla vuxenutbildningar.

170

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

Fristående eftergymnasiala utbildningar

Ett antal fristående (privata) anordnare bedriver konst- och kultur- utbildningar på eftergymnasial nivå inom film och tv. Syftet med ut- bildningarna är både att förbereda för fortsatta studier på högskola och medverka till att utveckla kvalificerat yrkeskunnande.

På exempelvis Stockholms Filmskola utbildar man sammanlagt ca

100studenter om året. Fokus är hantverkskunnighet inom fältet. I sam- tal med utredningen framhåller skolan att man även lägger mycket tid på att eleverna ska förstå att filmproduktion bygger på ett fungerande samarbete mellan produktionens olika avdelningar och nyckelfunk- tioner.7 Med den utgångspunkten får studenterna lära sig manusskri- vande, regi, foto, ljud, ljus, klippning och produktion. Vidare ingår att man får arbeta i team och prova på olika funktioner i filmproduktio- nen, både i studio och ute på inspelningsplats.

Folkhögskolan

Av Sveriges 154 folkhögskolor hade 15 under 2023 någon form av film- och tv-utbildning och totalt blev drygt 500 personer antagna till dessa utbildningsinriktningar.8 Inom området finns bland annat utbildningar till filmarbetare på Fridhems och Gotlands folkhögskolor, filmsceno- grafi och attributmakeri på Edelviks folkhögskola i Burträsk och film- och serieproduktion på Kalix folkhögskola. Ett annat exempel är Sör- ängens folkhögskola i Nässjö där det ges en flerårig grundutbildning i animerad film.

I praktiken fungerar flera filmlinjer vid folkhögskolor som hög- skoleförberedande utbildningar. Den i dagsläget kanske mest uppmärk- sammade av folkhögskolorna är Fridhems folkhögskola som många unga talanger gått under senare år.

Yrkeshögskolan

Syftet med yrkeshögskolans utbildningar är att svara upp mot arbets- marknadens direkta behov. Det betyder att utbildningar ofta byts ut då innehåll och inriktning på utbildningarna varierar utifrån det aktu-

7Kontakt med Stockholms Filmskola den 10 september 2024.

8Statistik från Folkbildningsrådet avseende skola, skolregion, kurstyp och antal unika individer efter kön för 2023. Underlag från Folkbildningsrådet, den 29 augusti 2024.

171

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

ella läget. Utbildningar inom yrkeshögskolan ska leda till arbete eller egenföretagande inom ett yrkesområde. En tanke är därför att utbild- ningarna ska ske i nära kontakt med arbetslivet. En betydande del av utbildningen är så kallad LIA-praktik (lärande i arbete).

Inom yrkeshögskolan finns sammanlagt 17 utbildningar med inrikt- ning mot film och tv, bland annat en utbildning i Västra Götaland till filmarbetare i teknisk teamfunktion (ljud, ljus och kamera), en film- arbetarutbildning i Skåne med inriktning mot produktionsledning och ett flertal utbildningar i Stockholm till bland annat producent inom film och tv-drama.9

Kulturakademin – ett särskilt initiativ

Kulturakademin är ett regionalt initiativ för kompetensutveckling inom scenkonst, musik och audiovisuella medier.10 Huvudmän för ut- bildningsverksamheten är Film i Väst, Göteborgsoperan, Göteborgs Symfoniker, Folkteatern, Regionteater Väst samt Teater Halland.

Kulturakademin erbjuder behovsbaserad och nischad kompetens- utveckling för yrkesverksamma med validerad yrkeserfarenhet samt för organisationer. Sedan starten 2004 har Kulturakademin i genom- snitt utbildat drygt 600 personer per år. Verksamheten syftar till att komplettera allmänna utbildningsaktöres kursutbud. Kulturakademin erbjuder bland annat kurser i att arbeta på internationella film- och tv-produktioner och i hållbar film- och tv-produktion.

Universitet och högskolor

Många universitet och högskolor i Sverige erbjuder kurser och pro- gram där film och tv ingår, men det finns bara två högskolor i Sverige som är specifikt inriktade på att utbilda konstnärliga upphovspersoner för film: HDK-Valand och Stockholms Konstnärliga Högskola (SKH).

Gemensamt för Valand och SKH är att de har både kandidatpro- gram och utbildningar på avancerad nivå (magister/master). Vid bägge lärosätena bedrivs även konstnärlig forskning inom filmområdet med doktorander knutna till skolorna. Studenter vid de bägge lärosätena producerar under sin utbildning filmer som i vissa fall även når ut till

9Statistisk från Myndigheten för yrkeshögskolan, den 2 juli 2024.

10”Långsiktigt uppdrag till styrelsen för Kulturakademin 2021–2024”.

172

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

en vidare publik via tv, filmfestivaler och digitala plattformar. En skill- nad skolorna emellan är att Valand har en gemensam filmutbildning där studenterna får lära sig alla delar av en filmproduktion medan SKH har fem olika programinriktningar som söks var för sig. SKH utbildar ca 200 filmstudenter per år medan Valand är betydligt mindre med en- dast 20 studenter per år.

I samtal med Valand framgår att den tekniska utvecklingen och den ökade konsumtionen av rörlig bild troligtvis bidragit till att de som söker till filmutbildningen numera ofta har ett avsevärt högre tekniskt kunnande jämfört med sökanden för 10–15 år sedan.11 Något som framkommit i samtal med SKH är att den så kallade Bolognaprocessen och den utbildningsreform som följde lett till att genomsnittsåldern på de sökande sjunkit.12 I samband med att det tillkommit en utbildnings- nivå har delar av innehållet i kandidatexamen flyttats upp till den avancerade nivån (master eller magister). Förskjutningen av kursinne- hållet har resulterat i att första året är på en mer grundläggande nivå än tidigare.

På Valand och SKH ges det även fristående kurser lämpade som fortbildning för i branschen professionellt verksamma. Vid exempel- vis SKH erbjuds kurser i att skriva för tv och på Valand ges bland annat en kurs som fokuserar på visuellt berättande i relation till miljörela- terade frågor. Fackförbundet Scen & Film har dock i samtal med ut- redningen framhållit att något som ändå saknas är kortare kurser på halvfart, i synnerhet på avancerad nivå, som går att kombinera med yrkesverksamhet.13

I utredningens dialog med branschföreträdare och enskilda film- skapare (främst regissörer och manusförfattare) har det även framförts viss kritik mot Valand och SKH. I huvudsak går kritiken ut på att stu- denterna inte får lära sig att bli bedömda på det sätt man blir i arbets- livet samt att det brister i hur studenterna förbereds för den bransch som de efter examen ska arbeta i. Det sistnämnda ska bland annat ha att göra med ett för litet fokus på hantverksmässigt kunnande och alltför teoretiska utbildningar. Hur dessa synpunkter ska värderas är svårt för utredningen att ta ställning till då ingen systematisk belys-

11Möte med HDK-Valand den 10 september 2024.

12Möte med Stockholms Konstnärliga Högskola den 1 oktober 2024. Bolognaprocessen är ett samarbete mellan 47 europeiska länder om utbildning på högskolenivå. Samarbetet ska bland annat bidra till att akademiska examina och utbildningskvalitet blir jämförbara på ett tydligare sätt än tidigare.

13Kontakt med fackförbundet Scen & Film den 13 september 2024.

173

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

ning av frågan kunnat genomföras inom ramen för det aktuella upp- draget. Det kan dock noteras att många framgångsrika filmskapare i Sverige inte gått på dessa filmskolor, vilket enligt vad många fram- hållit skiljer sig från situationen i flera av våra grannländer där mot- svarande utbildningsinrättningar har en mer central roll för branschens återväxt.

Arbetsmarknadsutbildningar

Arbetsförmedlingens arbetsmarknadsutbildningar är ytterligare en komponent som bidrar till kompetensförsörjningen inom film och tv-produktion. Dessa är yrkesinriktade, korta utbildningar som syftar till att öka chanserna att få arbete inom ett yrke där det saknas ut- bildad personal.

För närvarande ges fyra sådana utbildningar på filmområdet, samt- liga i Stockholm (videoproduktion, ljudproduktion, videoredigering och bildredigering). De riktar sig till personer som är inskrivna som arbetssökande på Arbetsförmedlingen Kultur Media och är, eller ris- kerar att bli, arbetslösa.14

8.3Talangutveckling

Initiativen, satsningarna och verksamheterna inom talangutveckling i Sverige är många och spridda över landet. Satsningarna kännetecknas både av direkt finansiering av filmproduktion och rådgivning och andra stöttande och kompetenshöjande insatser. Vidare förekommer det filmtävlingar, workshops, projektstöd, talangprogram och talang- träffar. Kommuner, regioner och stat har delvis olika roller i talang- utvecklingen. Ibland talas det om en så kallad talangtrappa och då avses en progression från tidiga insatser för filmkunnighet bland barn och unga (ofta på kommunal nivå), till insatser för eget filmarbete hos de talanger som kommit en bit på väg (ofta på regional nivå) och sedan stöd till arbete med en första professionell kort- eller till och med lång- film (då ofta på regional eller statlig nivå).

Mångfalden och variationen av insatserna visar att talangutveck- ling är ett vitt begrepp och att det i olika sammanhang kan betyda olika

14Möte med Arbetsförmedlingen Kultur den 5 juni 2024 och kontakt den 25 juni 2024.

174

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

saker. Syftet med talangutveckling kan exempelvis vara att fånga upp nya generationers filmskapare, främja återväxten av svensk film och tillväxten på en viss geografisk plats, stärka individuella uttryck och höja kvaliteten, öka mångfalden och jämställdheten inom filmen eller stötta oetablerade filmskapare eller redan professionellt verksamma.15 Det handlar således både om återväxt och spets, inklusive att behålla talang i landet. I det sistnämnda fallet avser talang några av de mest framgångsrika filmskaparna vi har i landet och alltså något helt annat än när det till exempel talas om talangutveckling bland unga.

I följande genomgång, med ett antal exempel på talangutveckling, har insatser valts ut utifrån aktörernas egna beskrivningar av talang- utveckling. Kartläggningen gör inte anspråk på att vara heltäckande och aktörer som enbart vänder sig till barn och unga under 18 år har inte tagits med här. Filmskaparnas erfarenhetsgrad i de beskrivna in- satserna kan variera och sträcka sig från filmskapare som gjort mindre produktioner i form av kortfilm till filmskapare som redan gjort sin långfilmsdebut. Talangutveckling sker i alla funktioner inom film- skapande men i denna kartläggning är det främst funktionerna manus- författare, regissör och producent som avses. Även om talangutveck- ling ofta bedrivs av det offentliga på nationell, regional och kommunal nivå är det viktigt att påpeka att den samtidigt sker i filmproduktionens alla led. Produktionsbolag och strömningstjänster som Netflix har en betydande roll i talangutvecklingen genom att träna och kompetens- utveckla bland annat regissörer, manusförfattare och producenter. Detta kan ske både genom att nya talanger får arbeta i befintliga pro- jekt och genom att de får utveckla egna projekt under handledning.

8.3.1Nationella stöd och satsningar inom talangutveckling

Filminstitutet arbetar med talangutveckling genom bland annat vissa särskilda filmstöd, medfinansiering av filmpriser, talangprogram, talangträffar, workshops samt samverkan med regioner och film- festivaler.

En återkommande talangsatsning är Moving Sweden som är ett samarbete mellan SVT och Filminstitutet. Syftet med programmet är att stimulera förnyelsen av svensk film samt stärka återväxten genom att utveckla den svenska filmen i hela landet genom högt kreativt tak

15Filminstitutet, Talangutveckling under utveckling (2017), s. 8–9.

175

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

och enklare finansiering. Satsningen har funnits i olika former sedan 2013. Inom ramen för Moving Sweden fördelade Filminstitutet 2024 totalt 5 miljoner kr i utvecklingsstöd och 9 miljoner kr i produktions- stöd. SVT fördelade 9 miljoner kr, där hälften var samproduktions- insats och hälften förköp av visningsrätt. Enligt Filminstitutet har dessa totalt 18 miljoner kr i genomsnitt gått till tre filmer per år. Film- projekten har fått en garanterad visning på SVT.

Filminstitutets har även ett stöd på området som kallas Talang- utveckling i hela landet. Det kan sökas av regionala filmverksamheter eller andra filmorganisationer för exempelvis workshops, seminarier, nätverkande och liknande. Syftet med stödet är att stärka den svenska filmen genom att bidra till talangutveckling i hela landet och öka ut- bytet av kunskap och erfarenhet för aktörer verksamma inom film- området. Inom ramen för stödet beviljade Filminstitutet under 2024 bidrag på totalt ca 1,4 miljoner kr.

En återkommande men särskild satsning är Stöd till utveckling av filmprojekt – Wild Card som kan sökas av nyexaminerade personer som under innevarande år avslutat en eftergymnasial film- eller konst- utbildning. Syftet med stödet är att fånga upp unika filmröster från de olika utbildningarna. Beslut om fördelning av stöd fattas av film- konsulenter vid Filminstitutets produktionsstödsenhet. Under 2024 beviljades två stöd om vardera 400 000 kr till två avgångselever, en dokumentär och en lång spelfilm.

Värt att nämna är även pandemistödet Talent To Watch som initi- erades 2021 och som löpte över tre år. Syftet med stödet var att säker- ställa att nya röster och talanger i hela landet fick möjlighet att utvecklas och etablera sig i den svenska filmbranschen trots att branschens nor- mala produktionsverksamhet och vägarna in i arbetslivet på grund av pandemin var kraftigt reducerade. För satsningen hade Filminstitutet en budget om totalt 50 miljoner kr, vilket i sammanhanget var be- tydande.

Det finns som nämnts ovan (se kapitel 6) också ett flertal kort- filmsstöd vid Filminstitutet, vilket är viktigt att lyfta fram ur ett talang- utvecklingsperspektiv. Historiskt sett har kortfilmen varit ett första steg på talangtrappan för nya filmskapare. Det kortare formatet ger möjligheter att pröva nya uttryck och hitta sitt filmiska uttryck och specifika konstnärliga röst. Sverige har en aktiv kortfilmstradition och visningsfönster erbjuds både av de stora filmfestivalerna, festivaler riktade särskilt mot unga filmskapare och till exempel SVT.

176

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

Förutom Moving Sweden arbetar SVT med talangutveckling genom rådgivning och samproduktion av kortfilm och dokumentärfilm, ge- nom satsningar på innehåll för barn och unga och genom projekt rik- tade mot kortserieformatet. SVT samverkar även med filmutbild- ningar, regioner, talangträffar och talangprogram samt medverkar vid nationella och internationella mötesplatser.16 Under 2023 investe- rade SVT totalt 6 miljoner kr i 17 kortfilmer.17

Det är även viktigt att uppmärksamma att Konstnärsnämnden ger projektbidrag till produktion av film samt för experiment och utveck- lingsarbete (för en närmare beskrivning, se kapitel 6).

8.3.2Regionerna och talangutvecklingen

Av Sveriges regioner arbetar 19 med talangutveckling och filmproduk- tion i någon form och omfattning. Enligt Filminstitutets bedömning sker i praktiken också en stor del av rekryteringen av ny talang i den verksamhet som regionerna stöder.18 Det är ofta här man fångar upp filmskapare tidigt och kan erbjuda nätverk och kunskap. Vanliga in- satser är stöd till filmproduktion, lån av teknik, rådgivning, mentor- skap, coachning och resestöd.

Förutsättningarna ser dock olika ut beroende på storlek på region, finansiering av verksamheten, antal verksamma filmare och vilket upp- drag respektive filmverksamheter har från sina huvudmän. Kultur- samverkansmodellens införande 2011 medförde att regionerna fick större möjlighet att påverka fördelningen av regionala statliga resurser till regional verksamhet och bidrog därmed i olika grad till en föränd- ring för filmverksamheterna i regionerna.19

Talangutveckling i större regioner

I Sverige har som nämnts fyra regioner egna produktionscentrum: Filmpool Nord (Norrbotten), Film i Väst (Västra Götalandsregionen), Film Stockholm och Film i Skåne. Dessa investerar i filmproduktion och arbetar alla i olika grad även med talangutveckling.

16Filminstitutet, Talangutveckling i Sverige: En kartläggning av det svenska talangutvecklings- landskapet (2017), s. 22.

17Sveriges Televisions public service-redovisning 2023 (2024).

18Filminstitutet, Talangutveckling under utveckling (2017).

19Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun (SOU 2023:58), s. 93–95.

177

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

Nya röster Norrbotten! är ett talangprogram som Filmpool Nord har och som riktar sig till filmprojekt som är maximalt 15 minuter långa. Projektet kan vara allt från mobilfilm, Youtube-film, animation, drama eller hybridfilm med dokumentära inslag. Sedan 2023 finan- sieras satsningen av Filmpool Nord och Sparbanken Nord.

Five 4 Fiction är ett projekt som Film i Väst har tillsammans med Lindholmen Science Park och Kulturförvaltningen i Västra Götalands- regionen. Man väljer ut fem regissörer som under ett år får utveckla sina långfilmsprojekt i möte med den professionella filmbranschen. I slutet av programmet ska deltagarna kunna presentera ett välutvecklat filmprojekt gentemot produktionsbolag och finansiärer. Programmet utgår från fyra workshop-träffar där deltagarna fördjupar sig i sina kreativa processer. Utöver handledning, samtal och konkreta upp- gifter erhåller deltagarna utvecklingsmedel på sammanlagt 50 000 kr.

Nya röster STHLM är ett projekt som Film Stockholm har och som vänder sig till oetablerade filmskapare boendes i Stockholms län. Pro- grammet består av mellan sex och åtta filmteam (vilka kan bestå av regissör, manusförfattare och producent), som under programmets gång producerar varsin kortfilm. Det ingår även coachning samt ett stipendium eller samproduktionsinsats om ca 50 000 kr per projekt. Film Stockholm har för programmet under 2024 fått 100 000 kr via Filminstitutets stöd Talangutveckling i hela landet.

Talangutveckling i mindre regioner och i kommuner

Talangutvecklingssatsningar görs även i många mindre regioner och i vissa kommuner. Några uppmärksammade exempel nämns nedan.

Archipelago Script Lab är en manuskurs som hålls under 5 dagar på Skärgårdsön Hindö i Sankt Annas skärgård i Östergötland. Totalt deltar sju projekt och kursen riktar sig till manusförfattare, producent eller regissör med skrivarambitioner och som vill utveckla ett manus. Fokus under dagarna är eget skrivande, handledning med feedback och nätverkande med andra manusförfattare. Film i Öst har för pro- grammet under 2024 fått 70 000 kr via Filminstitutets stöd Talang- utveckling i hela landet.

BoostHbg är en kommunal verksamhet som drivs av kulturför- valtningen i Helsingborgs stad där det erbjuds lån av teknik, work- shops, coachning och lokaler för unga som vill utvecklas inom bland

178

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

annat film. Här kan man som ung filmskapare söka stöd i form av ett personligt stipendium om upp till 50 000 kr. Stipendiet är till för att kunna utveckla ett eget projekt. Stödet kan exempelvis användas för coachinsatser eller för resor knutna till projektet. Förutom stödet ingår också gruppträffar och kreativa workshops med andra filmskapare i Skåne. För att kunna söka stödet måste man vara bosatt i Skåne. Verk- samheten finansieras av Helsingborgs stad och Region Skåne.

Talent Up Shorts är ett regionalt talangprogram som ska hjälpa film- skapare i filmregion sydost att ta nästa steg i utvecklingen. Program- met ska leda till två kortfilmer och inspelningarna ska ske i region Syd- ost och vara berättelser med en tydlig anknytning till Blekinge, Kalmar län eller Kronoberg. Filmerna får vara maximalt 15 minuter långa och får en budget på ca 200 000 kr vardera. Varje produktion får också pro- fessionella mentorer från branschen som främst ska stödja A-funk- tionerna.

GAZE – nya filmröster är ett program framtaget för att stötta unga eller mer etablerade filmare i Jönköpings län. De som blivit beviljade stöd deltar i fyra workshopstillfällen där de får hjälp med inspelnings- planering eller manus, regi eller klippning, beroende på vilken fas de befinner sig i. Vidare fördelas utvecklingsmedel för att deltagarna ska kunna spela in film. Målet är att efter avslutat program visa 15 minuter färdig film eller en ”work in progress” under Värnamo filmhistoriska festival.

Talangprogram och samarbeten mellan regioner

Filmregionerna är en förening som samlar företrädare från flera regio- ner och har som ambition att samordna och företräda alla de regionala filmverksamheterna i Sverige. Målet med verksamheten är att den regionala nivån ska ha en tydlig plats i den nationella filmpolitiken. För att nå målet utbyter man bland annat kunskap och erfarenheter om talangutvecklingsfrågor. Det finns även ett antal enskilda talangsats- ningar som drivs i samarbete mellan flera regionala verksamheter.

Talangprogrammet AC/BD drivs av Film i Västerbotten och Film- pool Nord. Programmet har funnits sedan 2015 och syftar till att öka samverkan mellan filmskapare och filmverksamheter i de båda länen, utveckla talanger och hitta nya konstellationer. Fokus ligger på pro- duktion och de projekt som görs inom programmet ska resultera i fär-

179

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

diga filmer. Enligt regionerna kompletterar man varandra genom att Västerbotten har erfarenhet av kortfilm och dessutom har man många regissörer verksamma i regionen medan Norrbotten har erfarenhet av långfilm och har många verksamma tekniker i sin region.20 Filmerna ska vara korta spelfilmer och spelas in i Västerbotten eller Norrbotten med filmskapare och filmarbetare från båda regionerna.

Doc Out West är ett utvecklingsprogram för dokumentärfilmare som drivs i samverkan mellan regionerna Västra Götaland, Halland och Värmland. De som deltar (två filmare från respektive region) får möjlighet att knyta kontakter med övriga deltagare genom workshops, övningar och samtal med verksamma inom filmområdet. Kopplat till utvecklingsprogrammet finns ett stipendium på 10 000 kr som erhålls av de som blir antagna och väljer att gå programmet. Region Värmland har under 2024 fått 60 000 kr för programmet via Filminstitutets stöd Talangutveckling i hela landet.

8.3.3Filmfestivalernas roll för talangutveckling

Filmfestivalerna i Sverige har en viktig roll som visningsfönster och mötesplats för filmare i alla stadier av karriären. Festivalerna fyller ofta även en kompetensutvecklande funktion genom aktuella seminarier och debatter och som inspiratörer genom att erbjuda filmvisningar. Festivalerna har alla under längre tid även arbetat aktivt med att locka deltagare från filmskolorna genom att stå värd för bland annat olika tävlingar. Det senare är inte minst viktigt för att festivalerna ska kunna hålla sig uppdaterade om nya svenska filmskapare.21

Stockholms filmfestival har sedan första upplagen av festivalen 1990 filmpriset 1 km film. Tävlingen är en så kallad pitch-tävling där bästa kortfilmsidé erhåller 100 000 kr från Filminstitutet, 25 000 kr från Film Stockholm och teknik- och kompetensstöd motsvarande en summa på 260 000 kr från ett stort antal branschaktörer. De kort- filmsidéer som går till final i tävlingen får sin film visad på festivalen och bjuds in att delta i träffar med etablerade filmskapare.

Dokumentär- och kortfilmsfestivalen Nordisk Panorama hålls i september i Malmö varje år och genomförs med stöd av Malmö Stad, Region Skåne och Film i Skåne. Festivalen har sedan ett par år tillbaka

20Talangutveckling i Sverige, s. 9.

21Talangutveckling i Sverige, s. 11.

180

SOU 2025:24

Utbildning och talangutveckling

ett talangprojekt, Doc Forward. Satsningen erbjuder en två dagar lång workshop för nordiska dokumentärfilmsproducenter och regissörer. Målet är att skapa en mötesplats som blir startpunkten för internatio- nella samarbeten mellan både nya och mer etablerade filmskapare. Doc Forward stöttas av bland annat filminstituten i Danmark, Norge och Sverige samt finska Promotion Centre for Audiovisual Culture (AVEK). Man har även sedan 2007 talangpriset New Nordic Voices som delas ut till lovande nordiska filmskapare. Priset är på 5 000 euro och finansieras av Film i Skåne och AVEK.

Under 2010 startade Göteborg filmfestival programmet Nordic Film Lab som är ett samarbete mellan filminstituten i Sverige, Norge, Danmark och sedan 2016 även Finland.22 Deltagarna – nordiska regis- sörer, producenter och manusförfattare – handplockas av festivalen i samarbete med filminstituten och har det gemensamt att de är på väg att göra eller har gjort sin första eller andra långfilm. Programmet syftar till att fungera som en nordisk mötesplats för framtida sam- arbeten. Festivalen driver själv programmet och träffar äger rum i Göteborg, Oslo och Köpenhamn.

För att deltagarna i Nordic Film Lab ska kunna presentera sina pro- jekt för säljagenter, festivalprogrammerare, finansiärer och potentiella samproducenter finns även Nordic Film Lab Discovery. Det senare blir därmed en finansieringsplattform som under festivalen är öppen för olika genrer och format och inriktad mot projekt i en tidig ut- vecklingsfas. Göteborg filmfestival har under 2024 fått 100 000 kr för Nordic Film Lab via Filminstitutets stöd Talangutveckling i hela landet.

Filmfestivalerna som mötesplats för talang

Under Uppsala Internationella Kortfilmsfestival arrangeras Uppsala Talangdagar som sker i samarbete med Filminstitutet, Region Gävle- borg, Region Uppsala och Film i Skåne. Det är en nationell talang- träff riktad till filmskapare som är i början av sina karriärer. Träffen är tänkt att vara ett tillfälle att skapa nätverk med andra filmskapare från hela Sverige och för att börja bygga ett kontaktnät i den profes- sionella filmbranschen. Festivalen har under 2024 fått medel via Film- institutets stöd till Talangutveckling i hela landet om 130 000 kr. Som en del av festivalen arrangeras även Uppsala Kortfilmspitch. Sex kort-

22Talangutveckling i Sverige, s. 23.

181

Utbildning och talangutveckling

SOU 2025:24

filmsprojekt väljs ut och presenteras för en jury. Vinnaren får 50 000 kr som delas ut i samarbete med Filminstitutet.

Tempo dokumentärfestival är en återkommande festival i Stock- holm, som förutom att visa just dokumentärfilm även är en mötes- plats genom bland annat seminarier och workshops. Festivalen har ett talangpris, New Doc, för oetablerade svenska dokumentärfilmsregis- sörer som består av 50 000 kr. Vidare har man även tävlingen Tempo Pitch för nya dokumentärfilmsidéer. Priset består av 90 000 kr i ut- vecklingsmedel. Tävlingen arrangeras i samarbete med SVT, Film- institutet och Film Stockholm. Tempo dokumentärfestival har under 2024 fått 95 000 kr via Filminstitutets stöd Talangutveckling i hela landet.

Sedan 2009 har Film på Gotland, Filmregionerna och Bergman- center arrangerat Bergmanveckans talangdagar under Bergmanveckan på Fårö. Talangdagarna riktar sig till filmskapare på alla nivåer och del- tagarna ges en möjlighet att skapa nätverk med andra filmare. Varje filmregion väljer ut en talang som de skickar till talangdagarna på Fårö. Film på Gotland har under 2024 fått 130 000 kr via Filminstitutets stöd Talangutveckling i hela landet.

Tävlingar med fokus på talangutveckling

Noomaraton arrangeras av föreningen Filmregionerna och är en riks- täckande tävling där ett lag har 24 timmar på sig att göra en film (maxi- malt 5 minuter lång). Tävlingen initierades år 2000 av regionerna Sörmland, Västmanland, Uppland och Örebro. Numera deltar 19 re- gioner i tävlingen. Inlämnade bidrag vidarebefordras av den regionala tävlingsledningen till en regional jury som utser två filmer som kvali- ficeras till riksfinalen.

Novemberfestivalen hålls i Trollhättan och riktar sig till unga filmare. Under festivalen arrangeras visning av tävlande filmer, seminarier och möten med aktuella filmpersonligheter. Novemberfestivalen föregås av 19 regionala uttagningar runt om i landet och tävlingen ut- gör en nationell final. Under festivalens två dagar visas ca 45 kortfilmer gjorda av unga filmskapare. Trollhättans kommun har under 2024 fått 180 000 kr för att anordna festivalen via Filminstitutets stöd till Talangutveckling i hela landet.

182

9 Insatser för filmarvet

Hur det svenska filmarvet kunnat tas om hand, bevaras och tillgänglig- göras har i hög utsträckning påverkats av det skifte från analogt till digitalt som skett sedan den senaste filmutredningen. Även om den digitala övergången när det gäller produktion inleddes innan dess är det under det senaste dryga decenniet som varje led i kedjan, även dis- tribution och visning, digitaliserats och den analoga filmen fasats ut.

I princip all film ses numera digitalt, oavsett om det handlar om bio eller tittande i hemmiljö, och det oavsett om den skapats som sådan eller ursprungligen var analog. Rörlig bild har också i mycket hög ut- sträckning kommit att tillhandahållas direkt till svenska konsumenter via nätet på såväl svenska som internationella plattformar och denna distribution via nätverk påverkar i hög grad också hur film hanteras som kulturarv.

Den tekniska utvecklingen har på många sätt förskjutit diskussio- nen om filmarvet och skapat både nya möjligheter och problem. Till att börja med kan det konstateras att digitaliseringen gett nya möjlig- heter att sprida och visa äldre film, både i hemmiljö och på biograf. Den ger också nya möjligheter att söka i och att återanvända äldre material i nya produktioner, vilket inte minst kan vara viktigt i doku- mentärfilmsproduktion och i tv-sammanhang.

Arkiven har alltså på många sätt ”aktiverats”. Det råmaterial som de rymmer kan även framöver förväntas vara av stort värde, inte bara kulturhistoriskt utan också i vissa fall även ekonomiskt, då det kan användas i nyproduktion eller till exempel för att träna generativa AI- system. Om man inte utgår från de befintliga arkiven utan snarare frågar sig vad som kommer att utgöra framtidens filmarv har dock den digitala utvecklingen snarare komplicerat saken, inte minst eftersom det på många sätt löst upp själva filmbegreppet.

183

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

9.1Vad räknas till filmarvet?

Det svenska filmarvet har traditionellt sett haft en tämligen tydlig av- gränsning. I Filminstitutets insamling avgränsades det länge som rörlig bild som antingen visats på biograf eller avsetts för biografvisning (till exempel granskats av Statens biografbyrå) i Sverige. Film förstods då som just den delmängd av all rörlig bild som hade en särskild relation till Sverige och biografen som visningsfönster, vilket kunde innefatta både utländsk och svenskproducerad film, lång och kortfilm, spelfilm och dokumentär, liksom sådant som journalfilm och reklam.

Även om en avgränsning av detta slag fortfarande i viss mån är operativ i verksamheten såtillvida att de filmer som visas på bio i Sverige fortsatt är kärnan i Filminstitutets insamling och digitaliser- ing, har det blivit allt tydligare att detta sätt att se på filmarvet är alltför begränsat.1 Det utesluter ju allt från 1980-talets vhs-filmer till dagens populära dramaserier på olika strömningstjänster, för att inte tala om det enorma utbudet av rörlig bild på tjänster som Youtube eller Tiktok.

Filminstitutet har därför arbetat fram en mer omfattande defi- nition av filmarvet som utgår från ”filmen” men pekar på dess vidare sammanhang. I detta sammanhang beskrivs filmarvet brett som ”alla materiella och immateriella uttryck som präglat filmen genom histo- rien och den inverkan filmen haft på sin samtid och framtid”. I film- arvet i denna bemärkelse sägs ingå ”verk, objekt, miljöer, system, verksamheter, skeenden, sammanhang, kunskaper, upplevelser och traditioner, med utgångspunkt i filmen som konstverk, bransch och massmedium”.2

Med denna vida förståelse av vad filmarvet är eller hur det bör för- stås blir det också tydligt att dagens utmaningar är av flera olika slag. Dels handlar det om att kunna bevara och vidareförmedla det som sedan länge betraktas som filmens kulturarv – grovt sett alltså 1900- talets biografcentrerade filmkultur –, dels handlar det om att skapa förutsättningar för att på ett rimligt sätt dokumentera det som är att betrakta som filmrelaterade uttryck i dagens oöverskådliga medie- landskap. Dessutom pekar en vid filmarvsdefinition av detta slag mot behovet av att involvera många olika aktörer. Arbetet måste bäras av centrala parter som Filminstitutet, Kungliga biblioteket (KB) och SVT, men bärs också upp av företag i film och tv-branschen samt oräk-

1Se t.ex. ”Riktlinjer för det redaktionella arbetet med digitaliseringen av filmarvet” (dnr SFI- 2018-930-1).

2Svenska Filminstitutet, Resultatredovisning 2023 (2024), s. 23.

184

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

neliga museer, enskilda samlingar och andra civilsamhällesinitiativ runt om i landet.

9.2Bevarandet av analog film

Det klassiska svenska filmarvet består till största delen av analog film, eller annorlunda uttryckt, av rörlig bild på filmbas.3 Det produceras i princip inte längre någon ny analog film så mängden är relativt kon- stant, vilket är en fördel ur bevarandehänseende då beståndens omfatt- ning går att överblicka. Analog film är också, om man bortser från den brandfarliga nitratfilmen, till skillnad mot digitala filer som måste migreras löpande ett stabilt medium för långtidsbevarade. En kvalifi- cerad bedömning är att film på filmbas kan hålla i minst 500 år om det förvaras under rätt fysiska förutsättningar. Det ska jämföras med livslängden för hårddiskar (runt 10 år) och magnetiska band och skivor (runt 50 år).

Analog film är alltså, i denna bemärkelse, på många sätt ett lagrings- medium för framtiden ur bevarandehänseende. Den kommer inte, annat än i undantagsfall, att kunna ersättas av digitala kopior, utan för- hållandet är snarare det omvända. Samtidigt har det digitala skiftet i filmbranschen medfört stora utmaningar just för bevarandet av analogt material då kunskap och utrustning nu försvinner i snabb takt.

Befintliga samlingar av analog film i Sverige har tidigare, som svar på ett regeringsuppdrag, kartlagts i en särskild rapport av Film- institutet.4 Här framgår dels vilka samlingar av analog film som finns vid större offentliga institutioner, dels hur dessa samlingar förvaras i termer av lokaler, temperatur, luftfuktighet osv. I en uppföljande rap- port har även vissa samlingar vid icke-statliga institutioner under- sökts för att illustrera hur situationen kan se ut på lokal och regional nivå samt i den privata sfären.5 En sammanställning av uppgifter från dessa båda rapporter ger följande skattningar när det gäller samlingar av analog film.

3Analog film avser här filmrullar av cellulosanitrat (”nitrat”), cellulosaacetat (”acetat”) eller poly- ester, vilka oftast förekommer på formatet 16 eller 35 mm film. Däremot innefattas inte, om det inte särskilt anges, magnetband (vhs, Beta SP m.m.) eller analoga stillbilder.

4Svenska Filminstitutet, Svenska Filminstitutets filmarkiv som centrum för bevarande av analog film: Förslag på hur ett samlat ansvar för bevarande av analog film bör utformas (2018).

5Se Eric Sjöströms sammanställning för Svenska Filminstitutet: Analog film i Sverige: Behov och önskemål hos ett urval regionala, lokala och privata arkiv och museer (2021).

185

Insatser för filmarvetSOU 2025:24

Tabell 9.1	Samlingar av analog film, uppskattningar från 2018 och 2021

Institution		Mängd analog film

Svenska Filminstitutet		300 000 askar
Sveriges Television		150 000 askar
Kungliga biblioteket		32 000 filmer
Riksarkivet inkl. Krigsarkivet		10 100 filmer

Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek		2 000 filmer
Centrum för näringslivshistoria		1 500 timmar

Dalarnas museum		1 500 filmer
Göteborgs stadsmuseum		1 000 filmer
Nordiska museet		1 000 filmer
Filmform		660 askar

Sjöfartsmuseet		480 filmer
Stockholms dramatiska högskola		370 filmer

Postmuseum		150 filmer
Moderna museet		127 filmer
Norrköpings stadsmuseum		100 filmer
Kungsörs hembygdsförening		95 filmer

TAM-arkiv		40 filmer
Akademin Valand		2 filmer

Källa: Uppgifter från rapporterna Svenska Filminstitutets filmarkiv som centrum (2018) och Analog film i Sverige (2021). Mängd har uppskattats i olika enheter så siffrorna bör ses som en allmän indikation.

I de flesta fall avser ”film” förmodligen enskilda ”filmrullar”. Filminstitutet beskriver också sin samling av 300 000 askar som 69 000 material.

Analogt filmmaterial bevaras som synes hos en mängd olika insti- tutioner och det rör sig även om tämligen olika typer av innehåll – allt från kända spelfilmer till företagsfilm, nyhetsinslag och dokumen- tation av arbetsprocesser. Det ska påpekas att ovanstående uppgifter dessutom i vissa delar bara är att betrakta som exemplifieringar; ut- över det som anges här finns stora mängder analogt material hos mindre institutioner och privatpersoner runt om i landet.6 Mindre sådana samlingar finns i ett oräkneligt antal kommunarkiv, hos företag, en- skilda och föreningar. Som framgår av tabellen ovan finns dock de största samlingarna av analog film annars vid Filminstitutet, men en mycket stor samling finns också vid SVT.

6I den utredning som låg till grund för inrättandet av filmarkivet i Grängesberg, Bevara doku- mentärfilmens kulturarv (SOU 1999:41), uppskattades mängden dokumentär film i behov av bevarandeåtgärder till mellan 40 och 60 miljoner meter (s. 6).

186

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

Svenska Filminstitutet

Svenska Filminstitutet har ett av världens äldsta filmarkiv och de ana- loga filmsamlingarna uppgick 2022 till ca 32 000 filmer (eller annor- lunda uttryckt ca 69 000 analoga filmmaterial). Till detta kommer för- stås en mängd annat filmrelaterat material. Om man bortser från de digitala samlingarna, som kommenteras utförligare nedan, rör det sig bland annat om uppskattningsvis 1,5 miljoner stillbilder eller negativ, 45 000 affischer, 324 kostymer, 1 200 museiföremål, 60 000 böcker, 13 000 tidskrifter, 40 000 manus, 50 000 reklamtryck och 285 hyll- meter person- eller bolagsarkiv.

Till allra största delen utgörs de analoga filmsamlingarna vid Film- institutet alltså av svenska och utländska filmer som visats på biograf i Sverige: spelfilm, dokumentär, journalfilm, animation, trailrar och reklamfilm. Merparten av filmerna är depositioner och donationer från produktions- och distributionsbolag, men många har också inför- livats i samlingarna genom aktiva förvärv och material har också till- kommit som ett resultat av restaureringar. Filmerna bevaras i klimat- kontrollerade magasin och lånas ut till rättighetshavare och för visning på cinematek och filmfestivaler över hela världen.

Filmerna på filmbas bevaras av Filminstitutet i dag i kyl- och frys- kasematter (säkerhetsbyggnader som är motståndskraftiga mot till exempel explosioner) i Filmhuset på Gärdet i Stockholm och i Rotebro, i en temperatur mellan –6°C och +6°C och en relativ luftfuktighet mellan 25 och 35 procent, vilket är i linje med internationella rekom- mendationer. I Grängesberg har Filminstitutet en särskild byggnad enbart för explosiv nitratfilm.

I Rotebro hyrs också bevarandeutrymmen ut till ett antal externa kunder, varav SF Studios och SVT är de största. En del av de externa kundernas material bevaras i Filminstitutets egna frys- och kylkase- matter, en del av materialet tillsammans med icke-filmmaterial i andra utrymmen med högre temperatur och luftfuktighet. För Filminstitu- tets eget innehav uppges de nuvarande lokalerna räcka storleksmäs- sigt, men för att bevara externa kunders material under optimala klimatförhållanden skulle nya lokaler behöva uppföras.

Dessutom har Filminstitutet på sikt att hantera två svåra lokal- frågor. Till att börja med har den särskilda byggnaden för att förvara nitratfilm i Grängesberg visat sig olämplig för ändamålet, främst av säkerhetsskäl då byggnaden är felkonstruerad när det gäller att mini-

187

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

mera effekterna av brand. Därför kommer, enligt uppgift från Film- institutet, en ny byggnad för detta material behöva uppföras under kommande år. Vidare är det stora filmarkivet i Stockholm problema- tiskt placerat då det är inrymt i källaren till Filmhuset. Med tilltagande risk för översvämningar behöver detta arkiv på sikt omlokaliseras till annan plats. Det bör dock inte ske till lokalerna i Rotebro då det av bevarandeskäl är av stor vikt att det finns arkiv på olika platser för möjliggörande av säkerhetskopior m.m.

Sveriges Television

SVT:s arkiv är till stor del unikt och innehåller ett stort källmaterial om svenskt 1900-tal ur både kulturella och politiska perspektiv. SVT har i dagsläget inget utpekat uppdrag om att ta om hand detta material och SVT betraktar det som ett arbetsarkiv för användande i verksam- heten. Under senare år har SVT:s arkiv digitaliserats i en kvalitet som räcker för tv-sändning och internt bruk, men inte för långsiktigt be- varande. Det har ökat sökbarheten i materialet och de analoga origi- nalen behöver normalt sett inte heller tas fram när de ska användas i nyproduktion, annat än när något ska skannas i högre kvalitet vilket dock sker mycket sällan.

Eftersom materialet i princip nu är digitaliserat för bruksändamål i företaget, men sällan används löpande i verksamheten, reses frågan om vad som på lång sikt bör ske med originalen. Att dessa måste be- varas då de innehåller väsentligt mycket mer information än de digitala kopiorna står klart, men är det mest rationellt att de förvaras i de bland annat klimatmässigt problematiska lokalerna i Radiohuset i Stockholm där de finns i dag? Det ska i detta sammanhang noteras att det finns få alternativa användningsområden för de utrymmen där arkivet i dag är beläget och att en flytt riskerar att medföra dubbla kostnader för bolaget.

9.2.1Kompetensförsörjning och utrustning

En av de största utmaningarna vad gäller bevarande av analog film är kompetensförsörjningen. Tidigare rekryterades ofta personal med kunskap om detta material från kommersiella labb, men sedan dessa stängt på grund av övergången till digital teknik har Filminstitutet fått

188

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

genomföra egna utbildningsinsatser eller rekryterat personal från andra länder. Men även detta har visat sig svårt och vissa tjänster har på senare år inte kunnat återbesättas. En annan utmaning är att den tekniska utrustningen blivit både svår att få tag på och att underhålla i takt med att den kommersiella marknaden försvunnit.

IRotebro har Filminstitutet, utöver kyl- och fryskasematter, ut- rustning för att syna, reparera och rengöra analog film, samt ett foto- kemiskt laboratorium för omkopiering och restaurering. Det senare etablerades 2011 då den kommersiella filmlabbverksamheten upp- hörde i Sverige. Under en period utmärkte sig Sverige också genom att på detta sätt ha bevarat kunnande och kapacitet på detta område, vilket fick aktörer från andra länder att vända sig hit. Denna verksam- het har dock nu tvingats stänga då både utrustning och kompetens blivit för svår att upprätthålla av ekonomiska skäl.

Det som avvecklas är framkallning och analog omkopiering – det vill säga framställning av ny analog film i olika former – vilket inne- bär att svenskt material nu måste hanteras genom inköp av tjänster från labb i andra länder i Europa. Filminstitutet framhåller till utredningen att detta inte innebär att det övriga filmtekniska arbete som bedrivs

iRotebro ska avvecklas. Olika konserverande aktiviteter som syning, preparering och tvätt av film kommer institutet att fortsätta med då det är förutsättningar för att man ska kunna jobba med analog film, oavsett om syftet är visning eller långsiktig förvaring.

9.3Digitisering och digitalt tillgängliggörande

Även om behovet av att bevara och tillgängliggöra analoga samlingar i hög grad kvarstår ligger fokus i många diskussioner om det audio- visuella arvet på digitaliseringsarbetet, eller ”digitisering” som själva konverteringen från fysiskt till digitalt ofta kallas. Det är naturligt då detta är en kostsam process, inte minst på filmområdet där målet ofta måste vara att överföra så mycket information som möjligt från det analoga originalet för att den digitala kopian ska kunna fungera för till exempel biovisning.7

Film digitiseras av flera anledningar, både i bevarandesyfte och för att kunna tillgängliggöras. När det gäller bevarandedigitisering är denna

7Detta beskrivs väl i Kungliga bibliotekets och Svenska Filminstitutets rapport Digitalisering av audiovisuella samlingar: Förslag på hur ökad samverkan kan effektivisera digitaliseringen av audio- visuellt material inom ABM-området (2018).

189

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

inte alltid det mest centrala när det gäller det klassiska filmarvet (alltså den film som är avsedd för biograf), däremot helt avgörande när det gäller det audiovisuella arvet i bredare bemärkelse.8 På en övergripande nivå kan man säga att olika bandformat som använts mycket av ama- törer (vhs etc.) måste digitiseras både för bevarande och tillgänglighet eftersom de har så kort livslängd, medan analog biofilm främst digi- tiseras för tillgänglighet men inte för bevarande.

Det finns dock undantag från detta. Till exempel är det helt nöd- vändigt att digitisera när annars hållbar analog film ansatts av irrever- sibla nedbrytningsprocesser (det så kallade vinägersyndromet är till exempel ett ofta förekommande hot) som gör att innehållet går för- lorat. I sådana situationer måste filmen digitiseras i högsta kvalitet och sedan migreras löpande, precis som annat material som är digitalt. Digitisering i en kvalitet som duger för biovisning och ger rättvisa åt originalet som konstnärligt verk, utförs i Sverige i dag i princip enbart vid Svenska Filminstitutet.

9.3.1Resurser för digitisering

Filminstitutets arbete med att digitalt bevara och tillgängliggöra det svenska filmarvet inleddes 2013, först i mindre skala inom den be- fintliga budgetramen och senare med hjälp av särskilda tillskott av medel. Att särskilda satsningar gjordes byggde inte minst på att digital överföring inte är kostnadsbesparande i det här sammanhanget, efter- som den inte ersätter bevarandet av de analoga förlagorna.

Regeringen avsatte 2014–2018 ungefär 40 miljoner kr i en särskild satsning och senare höjdes stiftelsens grundanslag med 10 miljoner kr per år i samma syfte. Därmed borde frågan kunna anses slutbehand- lad ansåg den dåvarande regeringen.9 Även år 2023 aviserades dock ett tillskott på en miljon per år i tre år för digitisering.

De medel som i olika omgångar skjutits till har använts till upp- byggnad av tekniska lösningar och arbetsflöden samt till framställ- ning av både högkvalitativa visningsmaterial av ett stort antal filmer och digitala versioner av analogt material i bevarandesyfte. Arbetet med att både bevarande- och tillgänglighetsdigitalisera filmer har som

8Utöver magnetband är brända cd- och dvd-skivor, liksom nitratfilm, ljudtråd, lackskivor och vaxrullar exempel på äldre tekniska format där informationen riskerar att gå förlorad om den inte digitiseras.

9Se budgetpropositionen för 2018 (prop. 2017/18:1), utg. omr. 17, s. 39.

190

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

visats av nedanstående diagram fortsatt löpande. Totalt har detta resul- terat i att drygt 600 filmer blivit tillgängliga för visning i högkvalitativt digitalt format (varav ca 70 procent är långfilmer och 30 procent kort- filmer) och därutöver har drygt 260 andra filmmaterial digitiserats för bevarande. Hur stor andel av de digitalt restaurerade filmerna som finns tillgängliga via vod, tv, dvd eller bluray är en indikator på film- arvets användning och tillgänglighet. Cirka 84 procent av de digitalt restaurerade eller anpassade filmerna fanns tillgängliga under 2023, vilket var på samma nivå som året innan.10

Figur 9.1 Antal filmer som digitaliserats av Filminstitutet, 2013–2023

140

Digitiserade		Restaurerade/anpassade

120

100

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

Källa: Filminstitutet. ”Restaurering/anpassning” är arbeten där nytt digitalt visningsmaterial fram- ställts utifrån ett eller flera analoga (restaurering) eller digitala (anpassning) original. ”Digitisering” är scanning och arkivering av enskilda filmmaterial (bild eller ljud) där inget nytt visningsmaterial framställts.

För att öka tillgängligheten till det digitalt reproducerade filmarvet i sitt ursprungsfönster bedriver Filminstitutet även en distributions- verksamhet för biografvisning. Under 2023 ägde visningar av filmer från Filminstitutets distribution rum i Sveriges samtliga regioner och på totalt 62 orter. Antalet visningar var på samma nivå som året innan. De filmer som bokades mest var barn- och ungdomsfilmer, men även klassiker av Ingmar Bergman och Victor Sjöström. I Filminstitutets

10Svenska Filminstitutet, Resultatredovisning 2023 (2024), s. 24.

191

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

katalog finns över 300 titlar och bland dem bokades under året

110unika titlar, vilket tyder på ett intresse för svensk filmhistoria bort- om de välkändaste klassikerna.

Tabell 9.2 Filminstitutets biografdistribution av digitaliserade filmer

	2021	2022	2023
Antal visningar	201	358	334

Källa: Filminstitutet, Resultatredovisning 2023 (2024), s. 27.

Filminstitutet tillgängliggör också det digitiserade filmarvet via den egna visningsverksamheten Cinemateket och strömningstjänsten Film- arkivet.se som drivs av Filminstitutet och KB. Den senare innehåller framför allt kort-, dokumentär-, journal- och reklamfilm.11 Cinema- tekets visningar hade 2023 ca 26 000 besökare totalt, vilket är bättre än föregående år men ändå väsentligt mindre än innan pandemin. Film- arkivet.se ökade under 2023 antalet besökare tack vare en fortsatt sats- ning på lokala filmer från olika delar av landet. I ett längre perspektiv är besökssiffrorna dock långt under de första årens och en användar- underökning som genomfördes under hösten 2022 visade både på upp- levda tekniska brister och otydligheter kring avsändare, målgrupp och webbplatsens primära funktion.12

För att både fortsätta digitisera de analoga samlingarna och till- gängliggöra resultatet kommer det även fortsättningsvis krävas att omfattande resurser kan avsättas för ändamålet, vilket kan bli ett pro- blem om Filminstitutets totala budget blir ansträngd och tidigare an- slagna medel inte är öronmärkta för just detta. Ur kostnadshänseende är det dessutom viktigt att påpeka att bevarande av det digitala material som tillskapats genom digitisering, som nämnts ovan, löpande måste migreras m.m.

11Svenska Filminstitutet, Resultatredovisning 2023 (2024), s. 28.

12En vidareutveckling av en gemensam tjänst som kan hantera både KB:s och Filminstitutets behov, och målgruppernas förväntningar, skulle innebära att betydande resurser för redak- tionellt arbete och utveckling behöver skjutas till. För att båda parter på ett mer ändamålsenligt sätt ska kunna uppfylla sina respektive uppdrag är parterna överens om att samarbetet kring webbplatsen ska upphöra i sin nuvarande form.

192

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

9.4Hanteringen av ursprungsdigitalt material

Ovanstående har i hög utsträckning handlat om hur det traditionella filmarvet som tillkommit i analog form ska hanteras och tillgänglig- göras. När det gäller ursprungsdigitalt material, alltså sådant som aldrig haft någon fysisk förlaga, har teknikskiftet under de senaste 15 åren fört med sig helt nya utmaningar. Det handlar både om att det är svårt att välja ut material i den oöverskådliga mängd som publiceras i dagens medielandskap och att det uppstått särskilda problem med att samla in även den traditionella biofilmen när den blivit heldigital.

Redan i dag innehåller Filminstitutets samlingar totalt ca 11 500 digi- tala filmobjekt, vilket motsvarar ca 2,5 petabyte information, och 580 000 digitala bilder, affischer och manus, motsvarande ca 25 terabyte. Dessa digitala samlingar innefattar då både digitiserat och ursprungs- digitalt material. Det är alltså en avsevärd mängd digital information som redan i dag ska hanteras hållbart i termer av både säkerhetskopior och löpande migrering, och den ökar snabbt.

I takt med att allt större mängder information produceras har det också blivit allt svårare för Filminstitutet att tillämpa den fullständig- hetsprincip som traditionellt har styrt insamlingen av svensk film. De filmer som beviljas olika former av stöd från Filminstitutet samlas fortfarande i hög grad in, eftersom detta kan ställas som villkor för stöd. Men eftersom all insamling annars sker på frivillig basis, och avtal måste slutas med respektive producent separat, har det visat sig för- hållandevis svårt att samla in övriga svenska filmer.

Därmed har också en lucka uppstått i insamlingen som Film- institutet för närvarande arbetar med att täppa till genom att anställa personal för kompletterande insatser. Totalt har Filminstitutet bevarat filmmaterial till ca 93 procent av alla svenska långfilmer, men om man ser till det senaste decenniet sjunker andelen insamlade filmer betänk- ligt. Detta framgår av följande översiktliga tabell.

193

Insatser för filmarvetSOU 2025:24

Tabell 9.3	Andel helt eller delvis bevarade svenska långfilmer,
	per decennium filmen haft premiär (procent)

	2021		2022	2023
1930-tal		88,0	88,4	88,4
1940-tal	98,2		98,2	98,2

1950-tal		98,7	98,7	98,7
1960-tal	99,1		99,1	99,1
1970-tal		93,9	93,9	94,9
1980-tal	95,3		95,8	95,8

1990-tal		97,7	97,7	97,7
2000-tal	94,7		94,7	94,7

2010-tal		70,4	76,2	79,3
Totalt	91,4		92,5	93,1

Källa: Filminstitutet, Resultatredovisning 2023 (2024), s. 25.

Utöver den svenskproducerade biofilmen, publiceras i dag även en mängd film riktat till svenska konsumenter direkt på nätet av svenska och internationella aktörer som vod i olika former. Att avgöra vilket material som ska bevaras från vod-marknaden är minst sagt en ut- maning. I detta visningsfönster finns i dag uppskattningsvis 25 000 fil- mer och hundratusentals serieavsnitt som på ett eller annat sätt an- passats för svensk publik.13 När det gäller svenskt originalmaterial tillgängliggör globala aktörer också en viktig del av det som produceras (se kapitel 3 och 4).

Denna samlade produktion, eller ens ett systematiskt urval av den, är förstås svår att samla in för Filminstitutet och för närvarande pågår ett utvecklingsprojekt tillsammans med KB för att hantera denna situa- tion. Inom ramen för en avsiktsförklaring gällande fördjupat sam- arbete har Filminstitutet och KB under 2023 genomfört en pilotstudie för hur de bättre kan samverka vid insamling av ny film som visas på både bio och vod.14

13Filminstitutets svar på remissen av den senaste pliktutredningen (dnr SFI-2021-2764-2).

14Rapporten, som ska färdigställas i början av 2024, ska lämna förslag på samarbetsområden. Det övergripande syftet är att gemensamt skapa en mer heltäckande insamling av film på ett effektivare sätt.

194

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

9.4.1Digital insamling och pliktlagstiftningen

Audiovisuellt material har med stöd i lagstiftning sedan 1978 samlats in som pliktexemplar i Sverige.15 När det gäller film, radio och tv har dock den tekniska kvaliteten varit väsentligt lägre än den som publi- cerats, det vill säga lägre än den biografvisade filmens eller tv-utsänd- ningens kvalitet. Lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument reglerar insamlingen av fysiskt utgivna medier och utgår från en full- ständighetsprincip. Sedan 2012 finns lagen (2012:492) om pliktexem- plar av elektroniskt material som reglerar leverans av visst distans- överfört elektroniskt material (e-plikt). Den senare lagen bygger på att ett urval ska göras. Den är också subsidiär i förhållande till den förra och syftar till att komplettera denna genom att endast unik in- formation utan motsvarighet i fysisk form omfattas av e-plikt.

När det gäller radio- och tv-sändningar är pliktexemplarslagstift- ningen utformad så att det är programbolagens ”referensinspelningar” som ska lämnas som pliktexemplar till KB. Referensinspelningarnas syfte är att programbolagen ska kunna redovisa vad som sänts vid even- tuella granskningsnämndsärenden och bolagen är skyldiga att fram- ställa sådana utifrån bestämmelser i yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Skyldigheten innefattar dock inte några krav på teknisk kvalitet och för att hålla nere kostnaderna för referensinspelningarna har program- bolagen valt att framställa dessa i en kvalitet som ofta ligger långt under utsändningens.

När det gäller biografvisad film är lagen om pliktexemplar av doku- ment fortfarande utformad så att KB ska kunna framställa kopior av biografvisad film. Utifrån pliktlagstiftningen har KB traditionellt sett kunnat kräva in analog film från distributörerna för att framställa en videokopia innan filmen återlämnas. Eftersom detta aldrig varit till- fredställande har svensk film i stället samlats in i professionell teknisk kvalitet av Filminstitutet, genom avtal med filmbranschen. Sedan bio- visningen digitaliserats har också de bestämmelser i lagen om plikt- exemplar som avsett biofilm blivit obsoleta eftersom de inte träffar digitalt distribuerad film.16 Digitalt biografvisad film uppfyller inte heller kriterierna för e-plikt eftersom digital visning av film i biograf

15Detta beskrivs i Göran Konstenius rapport Plikten under lupp: En studie av pliktlagstift- ningens roll, utformning och relevans i förhållande till dagens medielandskap (2017), s. 8–13.

16Dagens digitala biografvisningar utgår från filer och inte från fysiska dokument. Därför om- fattas de inte av lagen om pliktexemplar av dokument där begreppet dokument alltid avser ett föremål.

195

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

inte sker via en så kallad distansöverföring. Sedan 2011 har därför inga pliktexemplar av digitalt biografvisad film lämnats in till KB.

Det kan alltså konstateras att lagstiftningen inte hängt med i ut- vecklingen och Filminstitutet och KB har länge framhållit behovet av en lagstiftning som säkrar film i originalkvalitet och att även film som endast visas på tv eller som vod ska levereras utifrån liknande prin- ciper. Förslaget till en ny modell för pliktleverans av film har bland annat sammanfattats på följande sätt:

Svensk och utländsk, analog och digitalt biografvisad film ska omfattas av pliktleverans.

Pliktleveranserna för svensk biografvisad film ska kvalitativt mot- svara det material som Filminstitutet i dag samlar in. Det innefattar även mastermaterial och dokumentationsmaterial.

Pliktleveranserna för utländsk biografvisad film ska bygga på den prin- cip som gällt för leveransplikt av traditionellt biografvisad film (film- rullar). Det innebär att utgivaren/distributören ska lämna filmen i sitt visningsformat till KB för att KB ska kunna framställa en kopia.

Svensk film som endast visats på tv eller som video on demand ska leve- reras utifrån samma principer som gäller för svensk biografvisad film. Det vill säga att såväl master- som visningsmaterial ska lämnas (denna modell finns i Norge och Finland).

Det filmmaterial som samlats in som pliktexemplar ska kunna brukas vid KB och Filminstitutet utifrån respektive institutions uppdrag. Det innebär till exempel att Filminstitutet ansvarar för att filmerna kan göras tillgängliga för allmänheten och att KB ansvarar för att ge tillgång till filmmaterial för forskning och studier.17

Förslag som i viss mån uppfyllde dessa önskemål har lämnats i den senaste statliga utredningen som behandlade pliktlagstiftningen.18 I ut- redningen föreslås en ny samlad pliktlagstiftning med en vid definition av vad som ska omfattas; när det gäller audiovisuellt material egent- ligen allt material som är avsett för och riktat till allmänheten här i landet. Det förtydligas med att materialet på något sätt ska ha anpassats för en svensk marknad, till exempel genom att översättas till svenska, förses med svensk text eller ett omslag på svenska. Denna vida defi- nition skulle föra med sig att även mycket material på till exempel globala strömningstjänster skulle omfattas. Vidare föreslås den nya lagen reglera insamling av tre slag – leveransplikt, rekvisition och egen- insamling – vilket öppnar upp för mer selektiva insamlingsmetoder i

17Plikten under lupp (2017), s. 54.

18Papper, poddar och… – pliktmateriallagstiftningen för ett tryggat källmaterial (SOU 2021:32).

196

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

linje med de krav som medieutvecklingen ställer. Regeringen har dock ännu inte gått vidare med utredningens förslag.

I sitt svar på remissen av denna utredning framhöll Filminstitutet att en lagstiftning i linje med utredningens förslag är viktig för att säkra kulturarvet.19 Vidare framfördes att institutet som utförare av den statliga filmpolitiken bör vara en naturlig mottagare av pliktexem- plar för åtminstone viss typ av filmrelaterad rörlig bild, helst direkt och inte via KB.20 I tekniskt hänseende ansågs det dock finnas pro- blem med förslaget eftersom biofilmer nuförtiden distribueras i så kallade Digital Cinema Packages (DCP:er) och det är oklart vem som skulle kunna tillhandahålla okrypterade sådana av de ca 300 svenska och utländska filmer som har premiär i Sverige varje år. Att avgöra vilket material som ska bevaras från vod-marknaden nämns också som en stor utmaning. Filminstitutet framhöll även att det var en brist i ut- redningen att de ekonomiska effekterna av förslagen inte beräknats närmare, då en utvidgad skyldighet att lämna pliktexempel skulle föra med sig kostnader både för leverantörer och mottagande institutioner.

9.5Samordning och uppgiftsfördelning

För att komma till rätta med flera av de utmaningar som är relaterade till digitaliseringen och det vidgade filmarvsbegreppet – det vill säga behovet av att ta hänsyn till mer än den biografvisade filmen – blir inte minst samarbete centralt. Filminstitutet i Sverige kan omöjligt på egen hand hantera ett material som är så pass heterogent som det som ringas in av det vidare filmarvsbegreppet. Inte minst blir gränssnittet mot KB, som redan framgått när det gäller AV-materialet och plikt- lagstiftningen, av stor betydelse. Även branschaktörer som SVT och andra mediebolag måste involveras, samtidigt som det arbete som ut- förs av ideella krafter runt om i landet också tas till vara.

I de andra nordiska länderna har motsvarande frågor hanterats på delvis olika sätt men genomgående har insatserna behövt förhålla sig till det audiovisuella materialets mångfacetterade karaktär, vilket också fallit sig naturligt då de i flera länder också öppnat upp för en mer generell audiovisuell politik. I Norge, som satsat mycket resurser på detta, har till exempel Nationalbiblioteket fått ett samlat ansvar för

19Filminstitutets svar på remissen av den senaste pliktutredningen (dnr SFI-2021-2764-2).

20I detta sammanhang framhålls att även om stiftelsen inte är en myndighet så utför den redan i dag myndighetsliknande uppgifter, som fördelning av statsstöd.

197

Insatser för filmarvet

SOU 2025:24

både samlingarna av audiovisuellt material och att det digitiseras och tillgängliggörs. I Norge tog Nationalbiblioteket över Filminstitutets material redan år 2008–2009 och nu flyttas även material från NRK dit. Även om det förekommer synpunkter från filmhåll på kvaliteten i viss digitisering m.m. framhåller aktörer som utredningen träffat att frågan i Norge på många sätt kan anses vara ”hanterad”.21 Det ska även nämnas att både Norge, Finland och Danmark till skillnad mot Sverige, har en pliktlagstiftning som omfattar film i dess originalkvalitet.22 I Finland och Norge ska också vissa tv-produktioner lämnas i sin originalkvalitet.

Särskilt om samordningsbehovet

De senaste decennierna har upprepade diskussioner förts om olika former av centrum och samarbeten som skulle kunna samla material, kompetens och utrustning för hantering av AV-material, inklusive filmarvet. I mitten av 2000-talet uppvaktade exempelvis SVT, KB och dåvarande Statens Ljud- och Bildarkiv (SLBA) regeringen angående ett nationellt audiovisuellt arkiv. Det har också förts samtal mellan SVT och Filminstitutet om att flytta SVT:s samling av analog film till institutet.23

En bakgrund finns också i etableringen av Filmarkivet i Gränges- berg 2003. Denna verksamhet skulle samla in icke biografvisad film

–privatfilmer, reklamfilmer, företagsfilmer etc. – som föll mellan olika institutioners bevarandeuppdrag. Den var också ursprungligen tänkt som en ”filmvårdscentral” där filmtekniska tjänster kopplade till ana- logt bevarande skulle utföras. I dag är fokus bevarande av de filmer som hittills samlats in och digitisering av dessa för tillgängliggörande för forskning i lågupplöst version. Verksamheten övergick 2011 från Filminstitutet till KB efter förslag i den förra filmutredningen, där även ett tätare och mer formaliserat samarbete mellan KB och Film- institutet förordades.24

21Uppgifter från utredningens möte med norska Nationalbiblioteket den 5 november 2024.

22Plikten under lupp (2017), s. 22.

23Frågan om samverkan kring bevarande av SVT:s analoga samlingar lyftes t.ex. av Film- institutet i remissvaret på betänkandet Nya villkor för public service (SOU 2012:59) med för- slaget att filmen skulle föras över till mer ändamålsenliga lokaler hos Filminstitutet. Behovet av samordning togs återigen upp i Filminstitutets remissvar på den senaste public service- utredningen Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider (SOU 2024:34).

24Vägval för filmen (SOU 2009:73), s. 167.

198

SOU 2025:24

Insatser för filmarvet

I dagsläget driver ingen av de stora institutionerna frågan om ett heltäckande nationellt fysiskt arkiv för all typ av audiovisuellt material (analog film, ljud m.m.). Arbete pågår dock med att hitta samverkan kring olika delar inom området bevarande och tillgängliggörande, frå- gor som ett tag även hanterades i en särskild styrgrupp inom det natio- nella samordningssekretariatet på kulturarvsområdet, Digisam. Digisam föreslog även 2015 att Filminstitutet skulle få ett nationellt ansvar som utpekad nod för analoga mediebärare för film.25

I kulturarvspropositionen från 2016 gjorde regeringen också be- dömningen att Filminstitutet borde få ett nationellt ansvar för be- varande av analog film, vilket skulle innefatta att tillhandahålla kom- petens m.m.26 Filminstitutet och KB fick därefter först i uppdrag av regeringen att genomföra en utredning om samverkan kring digitali- sering av AV-material. I denna föreslogs att KB skulle få ett nationellt koordinerande uppdrag för audiovisuellt material generellt, medan Filminstitutet skulle få nationellt ansvar för frågor som rörde hög- kvalitativ digitalisering av film. Filminstutet fick parallellt med detta även i uppdrag av regeringen att utreda och föreslå hur ett samlat an- svar för bevarande av analog film borde utformas.

I sammanhanget föreslog Filminstitutet och KB även att det skulle genomföras en nationell inventering av AV-material och att det ut- ifrån denna skulle tas fram ett förslag till nationell digitaliseringsplan, inklusive ett åtagande om att tillföra resurser för detta. Sådana för- slag har sedermera preciserats i ytterligare skrivelser men ännu inte realiserats.27

Inte heller de förslag som formulerades om förtydligade uppdrag har föranlett några förändringar i regeringens styrning och frågan om hur ansvarsfördelningen bäst kan organiseras kvarstår. Inom kort kan det bli nödvändigt för uppdragsgivaren att ta ställning till detta igen då vissa större förändringar som kan påverka respektive institutions verksamhet pågår. KB har till exempel av resursskäl fattat beslut om att integrera den verksamhet som i dag sker i arkivet i Grängesberg i befintlig insamlings- och digitaliseringsverksamhet i Stockholm. Film- institutet har å sin sida behov av att se över lokalförsörjningen när det gäller hela sin arkivverksamhet.

25Ett digitalare kulturarv: Digisams verksamhet 2011–2015 (2015), s. 9.

26Kulturarvspolitik (prop. 2016/17:116), s. 126 f.

27Se skrivelsen ”Nationell inventering av analog film” (dnr SFI-2020-3553-1). En mindre för- studie har dock genomförts i form av den tidigare nämnda Analog film i Sverige (2021).

199

10 Vägar framåt för filmpolitiken

I tidigare kapitel har nuläget för filmen och filmbranschen i Sverige redovisats med utgångspunkt i hur konsumtionsmönstren förändrats när det gäller film och rörlig bild under det senaste decenniet. Ovan har också de viktigaste filmpolitiska insatserna beskrivits på en över- siktlig nivå – huvudsakligen i Sverige men i internationell jämförelse. Redovisningen har särskilt fokuserat på sådant som statens styrning, den offentliga finansieringen, utbildningsfrågor och filmarvets han- tering. Med detta som underlag kommer utredningens syn på vägen framåt för den svenska filmpolitiken att summeras under ett antal te- matiska rubriker i detta kapitel. Kapitlet inleds med en sammanfattning av utredningens bedömning av varför offentliga insatser för film be- hövs och vad som krävs för en livaktig filmkultur.

10.1Filmen – vår populäraste konstart?

Filmen är en av våra populäraste konstarter. I princip alla tar del av film och rörlig bild i form av spelfilmer, dokumentärer, dramaserier och animation. Särskilt framgångsrika verk inom dessa genrer blir inte sällan gemensamma referenspunkter för stora grupper och kunskap om dessa bidrar till förståelsen av ett lands kultur. Även om filmen är genuint bred är den också en av de konstartarter som kräver mest i termer av produktionsresurser, teknik och specialistkompetens. På det sättet är filmens värld samtidigt snäv och svår att ta sig in i – även om alla i dag med digital teknik själva kan skapa rörliga bilder kräver filmproduktion i mer kvalificerad mening avsevärda resurser och specifikt kunnande. Dessutom produceras film ofta i ett konkurrens- utsatt internationellt sammanhang där komplicerade regelsystem och förhandlingar mellan ekonomiskt ojämlika parter styr.

201

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

Dessa övergripande faktorer – filmens stora betydelse som brett kulturuttryck och de komplexa produktionsförutsättningarna – är också viktiga anledningar till att det offentliga i alla europeiska länder stöder nationell filmproduktion på olika sätt. Filmen som kultur- uttryck har en alldeles egen genomslagskraft och film på det egna språket som återger erfarenheter och miljöer på en viss plats, är en samtidsspegel och referenspunkt som få kan tänka sig att vara utan. Inte minst har den stora angloamerikanska dominansen i medieland- skapet i mer än ett halvt sekel fått europeiska länder att stötta nationell utveckling och produktion som motvikt och komplement. Till detta ska läggas att filmproduktion länge även hanterats som en viktig kul- turnäring som många länder vill främja eftersom den bidrar till eko- nomisk tillväxt i det egna territoriet.

Av liknande skäl är också filmarvet av särskild betydelse. Den skatt som ryms i de nationella filmarven ses i alla europeiska länder som vik- tig att bevara och tillgängliggöra för framtida generationer – få skulle kunna tänka sig att vara utan den unika dokumentation av olika epo- kers språk och kultur som ryms i rörlig bild och filmen specifikt. Inte minst gäller detta i länder som Sverige som tidigt under filmmediets historia stod för framgångsrika filmer och där det fortfarande i dag finns en efterfrågan, även internationellt, på landets äldre produktion.

Att garantera filmens fortsatta utveckling i ett land – oavsett om det handlar om filmarvet eller om nyproduktion – kräver både resurser och långsiktighet. Barn och unga måste få möta filmen som konstnär- ligt uttryck för att nya generationer ska få upp ögonen för dess kreativa potential. Det krävs också omfattande både grundutbildnings- och fortbildningsinsatser för att det ska finnas personal inom alla de yrkes- kategorier som behövs för filmproduktion. Utvecklingen av filmen som konstart, även i dess populäraste form, bygger på att det finns ut- rymme för det experimentella, det formmässigt utmanande och för nya talanger att pröva sig fram. Själva filmproduktionerna är oftast sam- finansierade av många parter med det offentliga som en viktig aktör.

Det går heller inte att tänka sig en livaktig filmkultur utan en stor och engagerad publik som efterfrågar film och annan rörlig bild i olika visningsfönster. För att svara upp mot detta publikintresse behövs en väl fungerande marknad för spridning och visning av film och annan rörlig bild, men också insatser på kulturpolitisk grund så att just film (både spelfilm, animation och dokumentärer) kan visas i hela landet. I filmbranschen bär sig vissa delar väl på kommersiella villkor – till

202

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

exempel de större strömningstjänsterna och många filmdistributörer samt dramaserier – medan andra knappast skulle kunna hålla i gång verksamheten utan offentligt stöd. Det senare gäller till exempel de många små privatägda eller föreningsdrivna biografer som är av stor betydelse för filmkulturen i både städer och på mindre orter.

De offentliga insatserna spelar alltså en avgörande roll för en liv- aktig filmkultur. Ett levande produktionslandskap, meningsfulla och angelägna filmer samt en engagerad publik kräver en helhetssyn på filmkulturens förutsättningar i Sverige. Långsiktiga offentliga åtagan- den krävs inte minst för utbildning och filmarvets bevarande, men en skarp internationell tävlan gör det också nödvändigt att satsa offent- liga medel i produktionsledet – och särskilt på den långa spelfilmen

–om svenska företag ska få någorlunda jämlika förutsättningar och för att behålla produktion i Sverige. Det behövs likvärdiga spelregler för marknadsaktörerna, men också kompletterande finansiering av produktion, spridning och visning för att bredda utbudet och väga upp för konjunktursvängningar.

10.2De statliga insatserna under kommande år

Utredningens analys av nuläget i den svenska filmbranschen och de offentliga insatsernas utveckling visar att filmpolitiken står inför en rad utmaningar om målet är att uppnå eller vidmakthålla det som nämnts inledningsvis. Dessa utmaningar beror på förändringar både i Sverige och i den internationella filmbranschen. Enligt vår bedömning behöver ett antal vägval göras, vilka beskrivs närmare i det följande.

10.2.1Filmpolitik med utgångspunkt i det audiovisuella

Många länder har under senare år förändrat sina filmpolitiska insatser på så sätt att de breddats i riktning mot en audiovisuell politik. Offent- ligt stöd ges även till sådant som dataspel, dramaserier och poddar. Det är dock lite som talar för att en sådan ny inriktning i stödgivningen skulle vara gagnelig för Sverige i dagsläget. Spelmarknaden i Sverige är mycket framgångsrik och står säkert på egna ben, samtidigt som dramaserierna huvudsakligen kan finansieras på kommersiell grund. Inte minst av kostnads- och prioriteringsskäl är det svårt att se meningsfulla offentliga satsningar på riktade stöd inom dessa områden.

203

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

Detta samtidigt som filmen – i första hand den långa spelfilmen – har svårt att hitta finansiering.

Denna bedömning hindrar dock inte att fler typer av rörlig bild än i dag, även i viss mån interaktiva format, är viktiga att beakta inom filmpolitiken av både konstnärliga och kommersiella skäl. Även om det enligt vår bedömning inte bör utgå kulturpolitiskt motiverade pro- duktionsstöd till exempelvis dramaserier (incitament är en annan sak), är det nödvändigt att förhålla sig till denna produktion när filmpoli- tiska insatser utformas och genomförs. I framtiden kommer fokus sannolikt i än högre grad än i dag vara själva berättelsen och särpräglade visuella uttryck, inte produkternas längd eller eventuella serialitet. Två decennier av fenomenalt tv-drama har visat att angeläget och kultur- ellt betydelsefullt berättande i rörlig bild inte heller alltid är beroende av den stora duken. Kreatörer och filmarbetare rör sig dessutom kon- tinuerligt mellan film och drama vilket gör att utvecklingen i denna del direkt eller indirekt påverkar alla som är verksamma i branschen.

Sammantaget leder detta fram till rekommendationen att offent- ligt stöd till övervägande del fortsatt bör riktas till film, samtidigt som sådant som analysuppdrag, branschfrämjande insatser och kultur- arvsarbetet i möjligaste mån bör vidgas och omfatta hela den relevanta marknaden för rörlig bild. En framtida filmpolitik behöver kunna härbärgera också detta, även utan att byta namn till audiovisuell politik.

10.2.2Kulturpolitiska bedömningar bör styra

Som framgått ovan är en av de tydligaste internationella trenderna på det filmpolitiska området att näringspolitiska överväganden kommit att bli allt viktigare för insatserna. I många europeiska länder har be- slutsfattarna kommit att uppmärksamma de värden som stora film- och dramaserieproduktioner har i termer av arbetstillfällen och skatte- intäkter. Stora produktionssubventioner har också införts i takt med detta. Motivet för subventionerna är genomgående att lokalt spende- rade medel (”spend”) från denna typ av kapitalintensiv produktion genererar ekonomisk tillväxt där den genomförs. Utvecklingen har fört med sig att det uppstått en skarp konkurrens om film- och drama- serieproduktion länder emellan.

Det är uppenbart att det finns goda näringspolitiska argument för att främja produktionen av både film och dramaserier även i Sverige,

204

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

precis som det gör för offentliga investeringar i andra kulturnäringar som genom stora produktioner generar ekonomisk omsättning på en plats. Det gäller kanske framför allt dataspel samt SFX- och VFX- branscherna, men även scenkonst och musik. Utredningens bedöm- ning är dock att det i dagsläget inte finns förutsättningar för att Sverige på allvar ska kunna konkurrera med subventioner på dessa internatio- nella marknader. De medel som anslagits till ett svenskt produktions- incitament har hämtats från kulturbudgeten (utgiftsområde 17) och det finns inga tecken på att det på näringspolitisk grund ska kunna in- föras mer omfattande stöd till varken film- och dramaserieproduktion eller de andra nämnda branscherna.

Det som däremot har visat sig fungera – och som inte minst av kulturpolitiska skäl kan vara ytterst viktigt – är att försöka behålla så många svenska film- och dramaserieproduktioner som möjligt i Sverige. Att en stor andel av denna verksamhet stannar i landet vidmakthåller infrastruktur och kunnande i den svenska branschen, samtidigt som det ökar sannolikheten för att verken speglar svenska miljöer.

Dessa bedömningar leder oss fram till att ett svenskt produktions- incitament på området film och dramaserier även fortsatt behövs, sam- tidigt som dess omfattning bör vägas mot andra incitamentsliknande insatser (som publikrelaterat stöd). Systemet bör enligt vår bedöm- ning behålla sin automatiska karaktär och vara inriktat på att främja tillväxt och näringslivsutveckling, samtidigt som det bör sättas upp vissa ramar som säkrar att de ändå begränsade medlen i första hand går till för landet kulturellt särskilt värdefull produktion. På sikt bör stödet finansieras inom ramen för näringspolitiken.

10.2.3Prioritera kvalitativ film som vänder sig till en bred publik

Utbudet av både film och dramaserier har globalt sett ökat kraftigt under det senaste decenniet, för att inte tala om all annan rörlig bild som omger dagens mediekonsumenter. Alltmer produceras och kon- kurrerar om vår uppmärksamhet. Detta ställer svensk film- och drama- serieproduktion inför särskilda utmaningar. Dels handlar det om att kunna tränga igenom informationsbruset, dels om att leva upp till de högt ställda förväntningar som många konsumenter numera har vad gäller både kvalitativt innehåll och ambitionsnivå.

205

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

Under alla omständigheter behövs en livaktig svensk filmproduk- tion som kan förmedla berättelser som är angelägna för många. Inte minst är detta av betydelse för att konsumenterna inte enbart ska möta film och serier på engelska med referens till angloamerikanska erfarenheter. Det är avgörande att verkligt breda konstnärliga uttryck, som film, även fortsatt kan spegla svenska erfarenheter, miljöer och språk. Detta är ett utbud som vi som land måste värna, då ingen annan kommer att tillgodose dessa behov.

Utredningens bedömning är att det bland annat av dessa skäl fram- över är motiverat att tydligt prioritera kvalitativ svensk film som vän- der sig till en bred publik och även filmer på svenska språket. Detta samtidigt som det formmässigt och konstnärligt experimentella också måste ges goda förutsättningar. Dessa prioriteringar bör komma till uttryck på flera olika sätt i styrningen: i de nationella målen, i stöd- systemens konstruktion och även i hur mycket resurser som tillförs filmen totalt sett.

För att inhemska produktioner ska få rimliga förutsättningar att uppnå den kvalitet som krävs för att konkurrera med internationella storproduktioner kan det i vissa fall även vara nödvändigt med högre budgetar än i dag. Detta innebär att resurserna på nationell nivå för- modligen behöver koncentreras till färre filmer och att arbetet för att dessa ska nå en stor publik bör intensifieras.

10.2.4Nya offentlig-privata finansieringsmodeller

Utredningens genomgång har visat att den svenska filmpolitiken dras med problem som beror på att viktiga anslag inte räknats upp på flera år samtidigt som många andra länder tvärtom tillfört stora resurser, av både kultur- och näringspolitiska skäl. Per capita räknat ligger Sverige i dag nästan lägst i Europa när det gäller offentliga investeringar och för att vi ska komma upp i nivå med våra närmaste grannländer krävs en höjning på i storleksordningen 200 miljoner kr per år.

Vår bedömning är att det urholkade anslaget hämmar inte bara större svenska filmproduktioner, utan även mindre kostsamma genrer, som dokumentärfilmen, och hotar filmarvets bevarande. I produk- tionsledet riskerar det också bli ytterligare problem framöver efter- som flera stora kommersiella aktörer dragit ner på sina investeringar i Sverige samtidigt som de ekonomiska effekterna av de offentliga

206

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

pandemistöden nu klingat av. Utvecklingen är även utmanande för mindre aktörer och för konstnärligt mer experimentellt filmskapande. Eftersom stöd från instanser som Filminstitutet och Konstnärs- nämnden är så viktiga för denna del av branschen slår anslagens värde- minskning och den samtidiga kostnadsökningen i samhället direkt mot verksamheten.

Samtidigt som detta är faktorer som utmanar filmproduktionen i Sverige, ser vi små möjligheter att finansiera större satsningar fram- över genom direkta budgettillskott eller omfördelningar från relaterad verksamhet – den statliga kulturbudgeten ska täcka behov inom många olika områden. Alternativa vägar för att få in kapital till viktiga insatser

iden svenska branschen behöver alltså prövas. Offentlig-privat sam- arbete, vilket ju tidigare varit viktigt i Sverige på just filmområdet, i olika former är en möjlig väg framåt. Detta återspeglas i de huvudförslag som utredningen lämnar i nästa kapitel, bland annat om biografavgifter och medfinansieringsavgifter för strömningstjänster (se kapitel 11).

Reformer för att skapa nya intäktskällor för de filmpolitiska in- satserna behöver också utformas på ett sådant sätt att de bidrar till att stärka både konstnärlig frihet och branschens eget inflytande. Detta talar för att den del som ska genomföras i offentlig-privat samverkan också organisatoriskt i viss mån bör hållas åtskild från annan verk- samhet på statlig nivå. Eftersom Filminstitutet är en stiftelse finns det goda möjligheter att göra detta inom dess ram (se vidare vårt förslag

ikapitel 11).

10.2.5Prioritera biograferna och publikarbetet

Som beskrivits i kapitel 3 har digitalisering och ett förändrat publik- beteende inneburit nya medievanor. Denna utveckling skyndades på under pandemin och olika vod-tjänster står numera för mer än hälften av det totala filmtittandet. Publiken har inte heller återvänt fullt ut till de svenska biograferna efter pandemin. Den nya medieverkligheten har också fört med sig att det i dag lanseras fler filmer än någonsin och varje svensk film är utsatt för stark konkurrens. En utmaning för såväl svensk som internationell kvalitetsfilm är att bli synlig för mer än nischade målgrupper. Svensk film generellt har en relativt sett låg marknadsandel på biograf, och även om lokalt innehåll är påtagligt

207

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

populärt på strömningstjänsterna har svensk film på de största platt- formarna en liten andel av det totala utbudet.

I visningsledet står just biograferna inför särskilda utmaningar, samtidigt som de enligt utredningens bedömning även fortsatt är av- görande för en levande filmkultur. För även om filmtittandet i dag i hög utsträckning sker på skärmar i hemmet (inte minst i Sverige där digitaliseringsgraden är förhållandevis hög) består biografens betydelse som visningsfönster. Biografernas värde bygger på att de erbjuder en unik möjlighet att uppleva det enskilda filmverket – som ofta är gjort just för att ses i bioformat – på stor duk i en mörk salong. Biograf- upplevelsens kollektiva natur främjar samtal om och uppmärksamhet för de filmer som går upp på repertoaren, vilket är avgörande ur såväl medborgerlig som kommersiell synvinkel.

Till detta ska läggas att biograferna som semioffentliga rum fyller en rad andra funktioner på både större och mindre orter. Ofta fun- gerar biograferna även som samlingslokaler och med den digitala tek- nikens hjälp har de också kunnat bli nav för livesänd kultur av olika slag (opera, konserter etc.). Det finns få verksamheter som lika effek- tivt främjar en plats attraktivitet som en aktiv biograf som kvällstid livar upp en annars tyst stadsmiljö. Biograferna samspelar på viktiga sätt med den lokala restaurangnäringen och annan publik verksamhet på orten. På de minsta orterna kan de vara den enda kvällsöppna mötes- platsen.

Vad problemen för de svenska biograferna beror på kan diskuteras men om den negativa tendensen ska kunna vändas, kommer det att krävas både mer angelägna och lockande filmer på bio – framför allt svenska – med tydligare och mer träffsäker lansering samt ytterligare utvecklingsarbete för att skapa mer attraktiva besöksupplevelser i en tid där konkurrensen om publikens uppmärksamhet är enorm.

Mot denna bakgrund bedömer vi att det är särskilt angeläget att de svenska biograferna får bättre ekonomiska förutsättningar. Inte minst handlar detta om att biograferna behöver jämlika förutsättningar att konkurrera med jämförbara verksamheter som konserter och teater genom lika beskattning. Även offentliga stöd för till exempel lansering behöver fokusera mer på ett aktivt publikarbete för att producerade filmer ska nå en så stor publik som möjligt oavsett visningsfönster.

208

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

10.2.6Barns möte med film som konstnärligt uttryck

Barn och unga möter i dag ett enormt utbud av rörlig bild i olika for- mat, inte minst på portabla skärmar. Att de lär sig att förhålla sig kritiskt till dessa bilder som informationsbärare är av stor samhälls- betydelse. Att kunna skilja på manipulerad och autentisk bild kom- mer bara bli viktigare framöver, liksom att kunna förstå bilders visuella retorik och hur den kan påverka oss. Viktiga nycklar till detta finns i den kompetens som brukar sammanfattas som filmkunnighet, men mycket är också att hänföra till en mer generell medie- och informa- tionskunnighet.

För en levande filmkultur är det även av stor vikt att barn och unga lär känna filmens konstnärliga och kreativa möjligheter. Detta handlar delvis om samma förmågor som bidrar till förståelsen av rörlig bild generellt, men det innefattar även kunskap om filmhistorien, filmen som konstnärligt uttrycksmedel och filmskapandets tekniska förut- sättningar. Det är också, enligt utredningens bedömning, på dessa delar som filmpolitiken bör fokusera. Allmän medie- och informations- kunnighet kommer, som sagt, vara mycket viktigt framöver, men det måste primärt vara en fråga för myndigheter inom det mediepolitiska fältet. Filmpolitiken bör snarare ta sin utgångspunkt i filmen som konstnärligt uttryck.

Även när det gäller barns och ungas kunskap om filmen som konst- närligt uttryck är det viktigt att vara tydlig med rollfördelningen. Som det ser ut i dag drivs till exempel många insatser för att lyfta fram filmen i skolan av aktörer utanför skolan. Att tillhandahålla material och möjligheter att visa och analysera film i skolan är naturligtvis lov- värt, men om insatserna ska få bredare genomslag och bli en del av den ordinarie verksamheten måste arbetet också ha stöd i skolans egna styr- dokument. Detta bör en framtida politik tydligare ge uttryck för.

10.2.7AI och virtuell produktion

Artificiell intelligens nyttjas redan i dag i delar av filmproduktions- processen och användningen bedöms inom de närmaste åren komma att utvecklas snabbt.1 Generativ AI kan skapa innehåll med hjälp av modeller som generar nya resultat utifrån specifika instruktioner (prompts). Generativa AI-modeller lär sig mönster och struktur från

1Johanna Koljonen, Nostradamus Report: Everything Changing All At Once (2023), avsnitt 2.

209

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

sin träningsdata och genererar därefter nya data med liknande egen- skaper. Dessa program kan producera eller manipulera både text, bil- der, ljud och video. Generativ AI kan också översätta data från ett for- mat till ett annat och i dag finns det populär programvara som generar både bilder och video utifrån text.2

Modellerna tränas på och använder befintligt material – till exempel äldre film och rörlig bild – som kan vara fritt tillgängligt för vidare- användning men ofta också är upphovsrättsligt skyddat material som inte licensieras. I dessa sammanhang blir inte minst filmarvet en viktig resurs att värna och kulturpolitiken behöver balansera olika intressen. Dels är det av stor betydelse att AI-systemen har tillgång till svensk träningsdata så att landets språk och kultur kan speglas på ett rimligt sätt i nya sammanhang, dels behöver inhemsk produktion värnas så att den inte exploateras i kommersiella syften utan ersättning till krea- törerna och rättighetshavarna.

Utvecklingen och integrationen av generativ AI i den redan i dag oftast digitalt baserade filmproduktionen antas framöver bland annat leda till att fysiska inspelningsplatser i högre utsträckning än i dag kan ersättas av digitala miljöer, att talat språk enklare kan översättas för att anpassa filmer för olika marknader och att skådespelarinsatser i vissa fall kan genereras på maskinell väg, mer eller mindre oberoende av fak- tiska skådespelare. Enligt utredningens bedömning kommer utveck- lingen förmodligen leda till en omstrukturering av viktiga delar av film- branschen. Hur detta kommer te sig mer i detalj är ännu svårt att bedöma, samtidigt som det är tämligen säkert att vissa yrkeskategorier, inte minst de med tekniska funktioner vid en filminspelning, till viss del kommer att ersättas av datakraft. Parallellt kommer förstås nya uppgifter tillkomma, inriktade på att styra och skapa den hård- och mjukvara som behövs med allt vad det innebär i termer av kompetens- försörjning, rekryteringsbehov etc.

Utvecklingen av AI kommer förmodligen att leda till att ännu större fokus än i dag läggs på det som kan sammanfattas som de krea- tiva utgångspunkterna för filmskapande: själva berättelserna, idéerna bakom dem och skapandet av unika visuella uttryck. Framöver kom- mer det med all säkerhet att vara avgörande för framgång, både för enskilda och för Sverige som filmland, att stå för unika och fängslande visuella uttryck i ett allt större informationsbrus där rörlig bild i olika

2Film i Väst Analysis, All That is Solid Melts into Air – Public Film and Audiovisual Policy and Funding at the Crossroads II (2024), s. 34.

210

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

format kan genereras till relativt låg kostnad med semiautomatiska medel. Inte minst mot denna bakgrund bedömer vi att kontrollen över det kulturella innehållet och värnandet av upphovsrätten är av särskild betydelse framöver. Dessutom är det viktigt att eventuella reformer av filmpolitiska stöd under kommande år genomförs med denna ut- veckling i åtanke så att inte den svenska filmproduktionen låses in i föråldrade arbetsmodeller genom teknikspecifika krav eller dylikt.

10.2.8Lokal kontroll över innehållet

Affärsmodellerna i den svenska film- och tv-branschens produktions- led har på många sätt förändrats sedan de internationella strömnings- tjänsterna blev viktiga beställare av lokalt innehåll. Även om den tradi- tionella samfinansieringsmodellen för filmproduktion finns kvar som en viktig komponent, har det senaste decenniet inneburit att en attrak- tiv uppgörelse också kan vara att få en produktion fullfinansierad av en internationellt bolag som behåller alla rättigheter.3 I dessa fall vill dock ofta det internationella bolaget inte bara säkra premiär på sin egen plattform utan även behålla alla avgörande rättigheter till produk- tionen, antingen på obestämd tid eller åtminstone under så pass lång tidsperiod att vidareutveckling av produkten och all meningsfull ex- ploatering från lokala producenter och upphovspersoner hindras.

Så länge dessa finansieringsuppgörelser utgör ett alternativ bland flera på en öppen marknad, där produktionsservicebolag som arbetar på beställning kan samsas med självständiga produktionsbolag som själva projekt för projekt kan välja den lämpligaste finansieringsmodel- len, kan de ses som ett produktivt komplement. Om denna typ av avtal blir för dominerande hotas dock de oberoende producenternas ställ- ning som företag med egna långsiktiga intäktsströmmar och förmåga att utveckla och investera i egna produktioner. Om svenska bolag bara arbetar på beställning och utan att behålla rättigheterna till det som skapas, blir de på sikt utlämnade åt de internationella strömningstjäns- terna, som när som helst kan välja att lämna den svenska marknaden och då även ta med sig alla rättigheter till film och serier de finansierat.

Som vi sett tidigare (kapitel 5) är de oberoende producenternas självständighet och bärkraft en gammal fråga som nu återkommer i ny

3Se t.ex. diskussionen av ”the all-rights deal” i Johanna Koljonen, Nostradamus Report: Imagining a Sustainable Industry (2022), s. 29–35.

211

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

tappning. För att motverka ett negativt scenario med alltför stort be- roende av vissa beställare är det enligt utredningens bedömning rimligt att det allmänna skapar system som främjar att rättigheter stannar hos svenska producenter och kreatörer. Det kan till exempel göras genom tydligare villkor för offentligt stöd.

I detta sammanhang bör det även beaktas att Sverige i jämförelse med andra på filmområdet framgångsrika länder, som Danmark, har förhållandevis många små produktionsbolag. Det är viktigt att alla förändringar som föreslås bidrar till bärkraft för bolag som är verk- samma på denna marknad så att de kan vidareutvecklas på ett sätt som gagnar skapandet av högkvalitativ svensk film. Inte minst är det viktigt att reformer som genomförs ger produktionsbolagen tydliga incita- ment att arbeta med publiken i fokus. Stödsystemen bör därför ut- formas så att intäkterna kopplas till framgångar i visningsledet, snarare än till att starta upp så många nya projekt som möjligt.

10.2.9Motverka illegal spridning

Att värna kontrollen över innehållet innefattar också att motverka illegal spridning av film och serier. Detta ligger både i de stora inter- nationella bolagens och de oberoende europeiska producenternas in- tresse. Det ligger också i samhällets intresse eftersom de illegala sätten att ta del av bland annat vod-tjänster inte bara göder kriminella nätverk, utan även underminerar den kreativa sektorn. Även om det är svårt att uppskatta hur stor den illegala konsumtionen är så omsätter denna hantering i Sverige, som beskrivits ovan (kapitel 3), förmodligen mil- jardbelopp och pengarna går genomgående till aktörer som också är inblandade i annan allvarlig brottslighet.

Det är alltså ingen överdrift att säga att illegal strömning och illegal ip-tv är ett stort problem som måste motverkas och det av flera olika skäl. Denna fråga kommer, tillsammans med en bredare bedömning av hur problemet ser ut för hela film- och tv-branschen, behandlas inom ramen för arbetet med det tilläggsdirektiv som utredningen fick den 23 januari 2025 (se bilaga 2).

212

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

10.2.10 Säkra både det analoga och det digitala filmarvet

Att bevara det svenska filmarvet är en av statens kulturpolitiska kärn- uppgifter. Som konstaterats ovan är filmarvet på många sätt både mer tillgängligt och mer uppmärksammat i dag än någonsin tidigare. Ut- vecklingen under det senaste dryga decenniet har dock även fört med sig ett antal problem. Till att börja med är det uppenbart att det ana- loga materialets bevarande kräver omfattande insatser. Ur ett risk- och sårbarhetsperspektiv är det tydligt att lokalfrågan kommer att be- höva prioriteras framöver, liksom insatser för att vidmakthålla både teknisk utrustning och kompetens i landet. Inte minst för att filmarvet ska kunna göras mer tillgängligt krävs också fortsatt investering i digi- tisering av äldre film.

Vidare har det digitala skiftet fört med sig stora utmaningar rela- terade till det enorma utbudet av information. Att i detta medie- landskap identifiera vad som har framtida filmhistoriskt värde är svårt och kräver kontinuerlig omvärldsbevakning och värdering. Utifrån dagens lagstiftning är ett proaktivt arbetssätt ofta nödvändigt eftersom pliktexemplarslagen inte täcker alla de materialtyper som behöver be- varas. Ett sådant arbetssätt med aktiva val och riktade insatser är kost- samt men nödvändigt för att det inte ska uppstå skevheter eller oer- sättliga luckor i det insamlade materialet. På sikt behövs dock även automatiskt verkande lösningar som bygger på tydliga regler för att rätt material ska kunna samlas in.

Fortsatt samarbete mellan de centrala kulturarvsaktörerna på det audiovisuella området (Filminstitutet, Kungliga biblioteket, SVT m.fl.) kommer framöver också att vara avgörande. Detta både för att skapa överblick över det mångfacetterade material som är en del av film- arvet i vid mening och för att kunna samla teknik, kompetens och resurser i syfte att bygga standardiserade och verkningsfulla rutiner för bevarande. För att främja samarbete och en rationell hantering kom- mer det enligt vår bedömning krävas både tydligare uppdrag för att säkra en effektiv hantering av det analoga filmarvet och vidareutveck- lad lagstiftning för att säkra att rätt digitalt material verkligen levereras till rätt part.

213

Vägar framåt för filmpolitiken

SOU 2025:24

10.3Vägen framåt för filmpolitiken

Bedömningar: Utredningens analys pekar sammantaget på att filmpolitiken i Sverige under kommande år bör:

•fokusera på film men tydligare än i dag förhålla sig även till andra audiovisuella uttryck,

•hitta nya finansieringsmodeller för att främja investeringarna i svenskt innehåll och branschgemensam utveckling,

•stärka biografernas konkurrenskraft och prioritera arbetet med att öka publiken för främst svensk film,

•prioritera kulturpolitiska motiv om det inte tillförs närings- politiska medel,

•fokusera på barns och ungas kunskap om film som konstnärligt uttryck,

•framtidssäkra insatserna genom att utforma stödsystem och re- gelverk med töjmån för AI-utvecklingen,

•främja lokal kontroll över IP-rättigheter för att säkra framtida intäktsströmmar och utvecklingskraft i svenska bolag,

•motverka illegal spridning av film och rörlig bild,

•agera för ett resurseffektivt bevarande av analog film, likväl som bättre möjligheter att samla in digitalt framställd film.

Som beskrivits ovan är det utredningens samlade bedömning att film- politiken i Sverige bör utformas utifrån ett antal prioriteringar. Dessa prioriteringar följer av hur både publiken, branschen och de offent- liga insatserna utvecklats, samt vilka möjligheter som realistiskt sett står till buds för staten.

Filmpolitiken bör, enligt utredningens bedömning, framöver för det första fokusera på film snarare än andra audiovisuella uttryck. Resurserna är begränsade och det är den svenska filmen snarare än dramaserierna eller dataspelen som har svårt att klara sig på markna- dens villkor. Generellt är investeringarna i svenskt innehåll för låga och en viktig uppgift framöver blir att hitta nya finansieringsmodeller för att lyfta dessa och för att bidra till branschgemensam utveckling. Bio-

214

SOU 2025:24

Vägar framåt för filmpolitiken

grafernas konkurrenskraft behöver på olika sätt stärkas och arbetet med att öka publiken för främst svensk film intensifieras. Med tanke på att det inte heller tillförts näringspolitiska medel till filmpolitiska insatser är det dock i dagsläget nödvändigt att prioritera kulturpolitiska snarare än näringspolitiska motiv när stöd fördelas.

Alla insatser som nu genomförs behöver utformas med tanke på den snabba AI-utvecklingen och den successiva övergången till en allt högre grad av virtuell produktion och andra typer av digitala verktyg och processer. Inte minst mot denna bakgrund är det också avgörande att på olika sätt främja lokal kontroll över IP-rättigheter. Detta kan, även i ett snabbt föränderligt medielandskap, bidra till att säkra fram- tida intäktsströmmar och utvecklingskraft i bolag som är verksamma i Sverige. En del i detta är också att med kraft motverka illegal sprid- ning av film och rörlig bild. Till detta kommer också att staten, som en av sina kärnuppgifter på detta område, bör agera för ett resurseffek- tivt bevarande av analog film, likväl som bättre möjligheter att samla in digitalt framställd film.

Mot bakgrund av dessa allmänna bedömningar menar vi att ett antal konkreta filmpolitiska reformer bör genomföras under kommande år. Dessa förslag beskrivs närmare i nästa kapitel.

215

11 Reformer för ett starkare filmland

Utifrån de vägval som beskrivits i föregående kapitel är det utredning- ens bedömning att det krävs en delvis ny inriktning för filmpolitiken i kombination med ett antal konkreta åtgärder under kommande år. En övergripande ambition framöver bör vara att i relevanta delar åter- uppliva den svenska samverkanstraditionen från filmavtalets tid, med gemensam offentlig-privat finansiering och mer direkt branschinfly- tande. Detta samtidigt som staten mer offensivt tar sig an kärnupp- gifter som filmarvets bevarande och den film som inte bär sig på mark- nadens villkor.

En sådan omläggning bör, som framhölls i förra kapitlet, innefatta att mer resurser tillkommer filmbranschen totalt sett: dels genom ökade statsbidrag, dels genom skattesänkningar. Reformerna bör ge- nomföras i samverkan med branschen och en del av resurserna för ge- mensamma insatser bör komma från branschavgifter. En omläggning av filmpolitiken bör även vägledas av en ambition att åstadkomma för- enklad men förtydligad styrning. Större fokus än i dag bör läggas på filmpolitikens kärnuppgifter och staten bör tydligt fokusera på det som är en nationell snarare än en lokal eller regional uppgift. Film- institutets självständighet som stiftelse och utrymmet att prioritera i stödgivningen bör värnas. Samtidigt bör fler typer av stöd än i dag kunna hanteras av Filminstitutet, vilket kräver ett antal förändringar på förordningsnivå.

11.1Tydligare nationella filmpolitiska mål

Förslag: Enklare och tydligare nationella filmpolitiska mål införs i Sverige. Målen bör vara 1) ett brett filmutbud av hög kvalitet,

2)att film visas i hela landet, 3) att svensk film når en stor publik, och 4) att filmarvet bevaras och används.

217

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Enligt direktiven har utredningen i uppdrag att lämna förslag på hur de nationella målen för filmpolitiken ska formuleras. En närmare be- skrivning av nu gällande mål finns i kapitel 6.

Vår bedömning är att det finns ett antal problem med de nuvarande filmpolitiska målen, bland annat att de är så pass omfattande att de överlappar de allmänna kulturpolitiska mål som också gäller för film- området. När det till exempel gäller sådant som barn och unga och yttrandefrihet, finns redan i dag mål för detta som gäller även för film- området. Att likartade målsättningar upprepas i snarlik form i olika sammanhang kan dock knappast anses gynna styrningens effektivitet. Sektorsmål inom andra kulturområden, till exempel kulturmiljö eller läsning, är betydligt mer fokuserade och drabbas därför inte av detta problem. Inte heller är detta ett bekymmer på samma sätt i till exempel de nationella målen för gestaltad livsmiljö som ska gälla verksamhet inom flera olika politikområden.

Snarare än att tillämpas på ett mångfacetterat politikområde, som andra sektorsmål inom kulturpolitiken, har de filmpolitiska målen dessutom i praktiken kommit att bli styrande för just Filminstitutet som institution (de ligger bland annat till grund för stiftelsens resultat- redovisning). Detta medför att det uppstått en förväntan om att Film- institutet ska hantera ett stort antal tämligen generella frågor – frågor som stiftelsen i visa fall i praktiken har små möjligheter att påverka. Utvecklingen har också inneburit att målen kommit att tolkas som upp- följningsbara och preciserbara i termer av indikatorer trots att de i grun- den är formulerade som strävansmål som är mindre lämpade för det.

För ökad tydlighet borde, enligt vår bedömning, de nuvarande nationella filmpolitiska målen ersättas av enklare mål. Detta skulle minska överlappningen mellan de filmpolitiska och de kulturpolitiska målen och skapa en målstruktur som mer liknar den som finns inom andra kulturområden. Det bör också tydliggöras att målen inte ska vara direkt styrande för Filminstitutet som stiftelse, utan är att betrakta som övergripande sektorsmål som ska var styrande för de statliga in- satserna generellt. Nya mål bör fokusera på följande: ett brett film- utbud av hög kvalitet, att film visas i hela landet, att svensk film når en stor publik och att filmarvet bevaras och används. Som regeringen framhöll i propositionen med de nuvarande filmpolitiska målen kan filmpolitiken inte innefatta all rörlig bild som produceras och var gränsen mellan film och annan rörlig bild går är mycket svårt att en

218

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

gång för alla precisera.1 Samtidigt kan filmpolitiken inte heller vara låst till traditionella biografinriktade genrer eller till de format för vilka statsbidrag i dag huvudsakligen lämnas. Inte minst är det tydligt att serier i dag är en fullt integrerad del av det konstnärligt relevanta området och även av själva branschen, där talang och resurser ständigt rör sig mellan till exempel lång spelfilm och dramaserier. Detta för- hållande bör kunna innefattas i relevanta delar även med mål som tar sikte på ”film”.

Mål 1. Ett brett filmutbud av hög kvalitet

Filmpolitiken ska bidra till ett brett filmutbud av hög kvalitet. Det innefattar både filmer med ett populärt anslag och smalare filmer, samt både lång spelfilm, animation, kortfilm och dokumentärfilm. I rele- vanta delar bör målet även inbegripa annan rörlig bild av närliggande slag, som dramaserier.

Hög kvalitet innefattar – som det förutsattes redan i det första film- avtalet från 1963 – såväl hantverksskicklighet som filmens angelägen- hetsgrad och originalitet. Angelägenhetsgrad som term kombinerar i sin tur samhällelig och samtida relevans med publik relevans, vilket i sin tur inkluderar aspekter av sådant som upplevd mening, igenkän- ning, eskapism, samt utforskande och utvecklande av egna upplevel- ser, ståndpunkter och världsbild. Högkvalitativ film i denna breda mening kan finnas inom alla genrer.

En stark och dynamisk filmbransch är avgörande för framgångs- rik produktion av svensk film av hög kvalitet som kan spegla kultur och livsförhållanden i olika delar av landet. Den professionella produk- tionssektorn måste därför ha goda förutsättningar att verka och ut- vecklas över tid. Inte minst är det viktigt att det finns oberoende pro- ducenter och distributörer i landet som arbetar för att de filmer som produceras når framgång i alla led. Ett tätt internationellt samarbete är av stor betydelse för att uppnå målet, inte minst på europeisk nivå.

1Regeringen framhöll att det produceras en enorm mängd rörlig bild som i normalfallet inte faller inom den nationella filmpolitikens avgränsningar. Det handlar t.ex. om filmskapande på amatörnivå i både längre och kortare format som ofta sprids via olika sociala medier, men också om konstnärligt skapande i form av t.ex. videoinstallationer. Det kan förstås också handla om sådant som tv-program av olika slag (”non-scripted”). De nationella insatser som främjar denna typ av skapande finns främst inom andra delar av kultur- och även utbildningspolitiken. Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132), s. 26.

219

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Mål 2. Film visas i hela landet

Filmpolitiken ska bidra till att film, både svensk och utländsk, kan ses i hela landet. I dag kan detta på grund av utvecklingen av strömnings- och playtjänster – både kommersiella och offentligt finansierade – delvis uppfyllas genom att främja tillgång till sådant som bredband med hög överföringskapacitet. Biograferna har dock en unik ställning för att upprätthålla en levande filmkultur och möjliggöra visning av film i högkvalitativa format i hela landet.

Det är centralt att ta till vara och utveckla biografens särskilda kvali- teter och främja förekomsten av lokala biografer så att tillgängligheten till film på bio kan stärkas i hela landet. Detta är inte minst av vikt för att kunna ge alla barn möjlighet att få möta film på bio, till exempel genom skolbioverksamhet, och för att människor ska kunna ta del av vårt gemensamma filmarv i lämplig form.

Mål 3. Svensk film når en stor publik

Filmpolitiken bör ha som en central målsättning att svensk film når en stor publik. Det är rimligt att insatser riktas mot att stärka den svenska filmens publika ställning i Sverige specifikt eftersom det av språkliga och kulturella skäl är viktigt att det finns film som uppfattas som intressant och angelägen av många i landet. Vidare är framgångar för svensk film i Sverige avgörande för hela den inhemska filmbran- schens bärkraft, utveckling och dynamik.

Filmpolitiken ska även verka för att svensk film når ut i världen och att intresset för svenska filmskapare, skådespelare och filmarbetare fortsätter att vara stort utomlands. Svenska filmers framgång på ut- ländska marknader kan ge väsentliga bidrag till en god ekonomi för producenter, upphovspersoner och distributörer. Genom att filmen når en stor publik utomlands är den även betydelsefull i främjandet av en positiv Sverigebild associerad med kultur och kreativitet.

Mål 4. Filmarvet bevaras och används

Att säkra det svenska filmarvet för kommande generationer hör till filmpolitikens kärnuppgifter, liksom att göra det tillgängligt för både forskning och en bred allmänhet. I detta ligger ett åtagande om att be-

220

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

vara äldre analog film, att digitalisera samlingar för tillgängliggörande och bevarande samt inte minst att samla in dagens digitalt distribuerade film för att vidareutveckla befintliga samlingar för framtiden.

För att filmarvet ska kunna användas och bidra till nytt skapande krävs även att kunskap om filmens historia och dess klassiska verk sprids brett i samhället, inte minst genom skolan. En annan viktig för- utsättning är att det finns platser som har möjlighet att visa äldre film runt om i landet och att det material som digitaliseras nationellt också når ut. För att filmarvet ska både bevaras och nå ut är inte minst de många civilsamhällesinitiativ som finns, ofta knutna till bevarandet av enskilda filmskapares verk och gärning, särskilt viktiga att uppmärk- samma.

Strävansmål jämfört med andra sätt att styra

Det är viktigt att betona att riksdagsbundna nationella mål av detta slag är tänkta som strävansmål och inte är utformade för att vara direkt uppföljningsbara. Om ambitionen är att sätta upp mer konkreta mål- sättningar som filmpolitiska insatser ska kunna utvärderas mot, är ut- redningens bedömning att det görs bäst på en annan normgivningsnivå.

Vid behov kan till exempel tidsbegränsade mål för statliga medel i regleringsbrev (relevanta anslag styrs i ett regleringsbrev ställt till Kammarkollegiet) eller uppdrag i Filminstitutets årliga riktlinjebeslut från regeringen övervägas. Det skulle till exempel kunna handla om att sätta upp mer precisa och uppföljningsbara publikmål (jfr det tidi- gare filmavtalet). Mer handfast styrning kan också ske genom att medel reserveras för en viss uppgift. I regleringsbrev eller riktlinje- beslut är det inte ovanligt att det anges att ett visst belopp av ett större anslag ska användas för ett specifikt ändamål under ett visst år.

Samtidigt ska detta vägas mot behovet av att värna självständiga beslutsprocesser på Filminstitutet och, ytterst sett, den konstnärliga friheten för de som är verksamma i filmbranschen. Hur dessa aspekter bör vägas mot varandra kommenteras ytterligare i det följande.

221

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

11.2Ett självständigt filminstitut

med tydliga ramar för statsbidraget

Förslag och bedömningar: En ny förordning om statsbidrag till film införs där det tydliggörs vilka stöd statliga medel får använd- as till samt vilket syfte respektive stöd har. Det bör fortsatt finnas stort utrymme för Filminstitutet att prioritera bland olika stöd. Filminstitutet bör dock för att undvika frågor om otillbörlig styr- ning av konstnärlig verksamhet i möjligaste mån undvika att sätta upp egna mål och kriterier för de stöd som fördelas, utöver vad som motsvarar tillämpningsföreskrifter. Verksamhet som primärt är en angelägenhet för regioner och kommuner bör i högre grad hanteras inom ramen för kultursamverkansmodellen.

Filminstitutet bör ges ett bredare utrednings- och analysupp- drag än i dag och huvudansvaret för filmstatistiken. Medel över- förs från Myndigheten för kulturanalys för detta.

I flera sammanhang har det diskuterats om den nationella filmpoli- tiken skulle gagnas av att Stiftelsen Svenska Filminstitutets uppgifter fördes över till en myndighet (en ”myndifiering”). Utredningens be- dömning är att detta – även bortsett från de stora administrativa kost- naderna för en sådan omgörning – vore olyckligt då stiftelseformen lämpar sig väl för den typ av verksamhet som staten i detta fall vill be- driva. Att Filminstitutet är en stiftelse innebär att grunduppdraget är långsiktigt, vilket borgar för önskvärd stabilitet. Dessutom har stif- telsen möjlighet att ackumulera resurser på ett sätt som en myndighet inte har, vilket också gagnar filmpolitiken. Stiftelseformen är vidare särskilt lämplig för att organisera offentlig-privat samverkan av det slag vi menar bör vidareutvecklas framöver.

Samtidigt som Filminstitutets självständighet som stiftelse alltså bör värnas, ser vi behov av ett antal förändringar i regeringens styrning. Det handlar framför allt om att på förordningsnivå precisera vad de statliga medel som årligen tillförs stiftelsen ska användas till.

222

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

Tydligare villkor för Filminstitutets stöd

Att den befintliga förordningen (2016:989) om statsbidrag till film är förhållandevis generellt inriktad ger Filminstitutet en flexibilitet att inrätta, avsluta och förändra stöd utifrån egna bedömningar av föränd- ringar på filmområdet. Detta är på många sätt en fördel då det ger handlingsutrymme och möjliggör insatser där de behövs som bäst. Samtidigt medför friheten även att ansvaret för att se över stödord- ningarna och hur de bör vara utformade i stor utsträckning ligger på Filminstitutet.

Även om Filminstitutet med jämna mellanrum gjort större över- syner av stöden kan det ändå konstateras att det fortfarande före- faller fattas många beslut om, relativt sett, små enskilda bidrag. Att så pass många mindre stöd, inom främst området spridning och visning, handläggs och betalas ut till aktörer med enbart lokal verksamhet aktu- aliserar frågor om gränsdragningen mellan vad som är av nationellt, regionalt och lokalt intresse samt vem som egentligen har bäst förut- sättningar att bedöma vilka behov och utvecklingsmöjligheter som finns i det enskilda fallet. Mängden stöd förefaller även föra vissa be- kymmer med sig. Till exempel kan det vara en pedagogisk utmaning att vägleda de sökande rätt bland alla stöd, och framför allt skapar det även mycket administration att hantera många olika stöd med olika ansökningsomgångar, formulär, beslutsordningar, redovisningar etc.

Generellt är det också viktigt att fundera på hur relationen mellan förordningen om statsbidrag till film och de stöd som faktiskt inrättats av Filminstitutet ser ut. Eftersom flera av de statsbidrag som fördelas i dag visserligen har stöd i förordningen men inte uttryckligen nämns där, kan det till exempel i vissa fall vara otydligt för en utomstående vilken enskild bestämmelse som ligger till grund för ett specifikt bi- drag. Eftersom relationen mellan förordning och utlysta stöd inte all- tid är helt tydlig, är det därmed också i praktiken svårare för regeringen att styra vilka enskilda insatser statens bidrag används till inom detta politikområde än inom andra jämförbara områden.

En särskild utmaning är att det på förordningsnivå i dag inte alltid finns syften uttryckta för de stöd som fördelas. Det har lett till en situation där det periodvis funnits flera lager av andra målsättningar, ibland formulerade på delvis överlappande sätt, som sagts ligga till grund för besluten eller varit tänkta att vägleda den som söker stöd (se kapitel 6). Det har dels handlat om målsättningar i de nationella

223

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

filmpolitiska målen, dels om Filminstitutets egna mål för ny svensk film och olika handlingsplaner för ny svensk film samt formuleringar som återfunnits i särskilda promemorior om vissa stöd och i utlysning- ar på webbplatsen. Mycket av denna tidigare styrning är nu borttagen av Filminstitutet men kan förstås återkomma om målsättningarna inte tydligare formuleras på annan nivå.

Allt detta sammantaget talar för att det vore bra med en större tyd- lighet på förordningsnivå. Det skulle minska behovet av alternativa styrdokument och skapa större klarhet i vilka stöd som finns, vad de kallas och vilka syften de är tänkta att fylla. I avsikt att åstadkomma detta lämnar utredningen ett förslag till ny förordning om statsbidrag till film där stöden har delats upp på stöd till utveckling och produk- tion, spridning och visning, samt övrigt (se författningsförslaget, av- snitt 1.5). Förslaget bygger på bedömningen att det är fortsatt viktigt att värna Filminstitutets möjlighet att utifrån förordningen anpassa stödgivningen, men att det samtidigt behöver bli tydligare vilka stöd som finns och deras respektive syften. I avsikt att åstadkomma detta benämns respektive stödordning på rubriknivå, tillåtna mottagare specificeras och stödets övergripande syfte anges kortfattat.

Konstnärlig frihet

Att sätta generella ramar för användning av statliga medel är inte att betrakta som detaljstyrning eller en inskränkning av principen om arm- längds avstånd. Som framhållits i den senaste kultursamverkansutred- ningen är det det kulturella skapandet som ska fredas från politisk och administrativ inblandning, inte administrationens självständighet i förhållande till politiken.2 Det är med andra ord legitimt att på politisk nivå styra till vilka områden skattemedel ska gå och vilka övergripande mål som ska gälla; däremot bör de politiska eller administrativa be- dömningarna inte direkt påverka de konstnärliga eller kreativa pro- cesserna.

För att värna den konstnärliga friheten och minska oron för inne- hållslig styrning är det, i detta fall, snarare betydelsen av de många internt beslutade mål- och strategidokumenten på Filminstitutet som bör tonas ner. Som det tidigare sett ut – när de legat ute på webb- platsen i anslutning till ansökningshandlingarna för stöden – kan det

2Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun (SOU 2023:58), s. 215.

224

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

uppfattas som att de sökande förväntas anpassa sina projekt till dessa målsättningar. Detta vore olyckligt för den konstnärliga integriteten och det riskerar att fortplanta den misstro mot Filminstitutets bedöm- ningssystem som tidigare verkar ha funnits bland vissa i branschen.3

Särskilt om språk

Historiskt har det varit en självklarhet att den film som får offentliga stöd i Sverige är på svenska och frågan om språk har ofta inte fått så stort utrymme i tidigare filmutredningar och propositioner.4 Inter- nationella medietjänster med främst anglosaxiskt utbud har dock under senare år alltmer kommit att utmana innehåll på svenska och många filmer och serier görs i dag på andra språk än svenska även av svenska upphovspersoner. Även om engelskan länge varit dominerande är detta en delvis ny verklighet som understryker betydelsen av att sär- skilt främja produktion på svenska – och även de nationella minoritets- språken i Sverige – i en global kontext.

Att staten har ett särskilt ansvar för detta framgår redan av språk- lagen (2009:600) som syftar till att värna svenskan och den språkliga mångfalden i Sverige. Av förarbetena till lagen framgår att det fram- för allt ska ske på grund av den engelska dominansen. Det tydliggörs i språklagen att svenska är huvudspråk i Sverige. Som huvudspråk är svenskan samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i lan- det ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhälls- områden. Det tydliggörs också att det allmänna har ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas. Detta är perspektiv som kom- mit att få allt större betydelse också inom kulturpolitiken. I den ny- ligen överlämnade public service-utredningen betonas till exempel vikten av innehåll på svenska som varande ett litet språk.5

Mot denna bakgrund är det, enligt utredningens bedömning, moti- verat att även i förordningen om statsbidrag till film framhålla att huvudsyftet är att främja film på svenska eller de nationella minoritets- språken. Det uttrycks dels i en föreslagen ändamålsbestämmelse (4 §) där det framhålls att syftet är att bidra till ett brett utbud av svenska filmer av hög kvalitet, dels i en bestämmelse (6 §) om att statsbidrag

3Se enkätsvaren i Myndigheten för kulturanalys, Så fri är konsten: Den kulturpolitiska styrning- ens påverkan på den konstnärliga friheten (2021), s. 106–153.

4Se dock t.ex. Ny svensk filmpolitik (SOU 1998:142), s 103–107.

5Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider (SOU 2024:34), s. 219–222.

225

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

till utveckling och produktion i huvudsak lämnas till produktioner som spelas in på svenska eller på något av de nationella minoritetsspråken. Det ska dock framhållas att dessa bestämmelser dock inte hindrar att stöd även ges till film på andra språk om det är särskilt motiverat, till exempel i samband med internationella samproduktioner.

Filminstitutets roll som nationellt organ

Som framgått ovan fördelar staten via Filminstitutet och Kulturrådet bidrag både till regionerna och till kommunal och fristående verk- samhet på lokal nivå. Bortsett från stöd till tidsbegränsade utvecklings- projekt är de statliga bidragen till regionerna numera generella och lämnas huvudsakligen inom ramen för kultursamverkansmodellen. Sammantaget innebär detta att staten på det filmkulturella området i viss mån styr via stimulansbidrag, medan den grundläggande verksam- hetsinriktningen bestäms självständigt på både regional och kommu- nal nivå.6

Situationen reser vissa frågor om hur gränsdragningen ser ut mellan Filminstitutet och Kulturrådet när det gäller stöd till filmkulturell verksamhet, men framför allt kring uppgiftsfördelningen mellan stat, region och kommun när det gäller att främja allmän filmkulturell ut- veckling samt insatser riktade till barn och unga. Det går att argu- mentera för att det är en styrka att det finns flera aktörer som enga- gerar sig på området, men det skapar också ökad administration om parallella system för dialog och medelsfördelning ska hanteras. Det kan noteras att det i flera jämförbara länder har ansetts vara lämpligt att i sin helhet överlåta vissa filmkulturella frågor, liksom talangutveck- ling och även ibland stöd till kortfilm, till motsvarande regional och kommunal nivå.

Filminstitutets nationella roll bör enligt vår bedömning avgränsas genom att gränsdragningen mot andra samhällsnivåer tydliggörs. Medel till regional och lokal filmkultur fördelas i dag huvudsakligen via kultursamverkansmodellen och Filminstitutets uppdrag bör i denna del, snarare än att fördela generella stöd, handla om att ha överblick och stödja sådan verksamhet som är av särskild nationell (snarare än

6Detta till skillnad mot i Norge t.ex., som annars på många sätt har en jämförbar struktur. I Norge sätter staten (fortfarande) mål som blir gällande på regional nivå eftersom de knyts till löpande verksamhetsbidrag. Jämför diskussionerna om detta i Oslo Economics, Evaluering av regionale filmsentre og filmfond: Evaluering for Norsk filminstitutt (2021).

226

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

lokal) betydelse. För att förtydliga detta har de filmkulturella delarna i den nuvarande förordningen om statsbidrag till film utgått i utred- ningens förslag. I stället föreslås en särskild bestämmelse om insatser inom spridning och visning av särskilt nationellt intresse (28 §) utifrån vilken stöd kan fördelas till sådant som är av betydelse för filmkultu- rens utveckling i landet i stort.

Konsulentsystemet

Filminstitutet fördelar i dag stöd till utveckling och produktion med hjälp av särskilt anställda filmkonsulenter som är förordnade för en begränsad tid. Konsulentsystemet är inte något som är reglerat i för- ordning förutom att det ställs krav på att Filminstitutet ska ge den som söker producentstöd möjlighet till en andra kvalitativ bedömning av sin ansökan.

Konsulentsystemets varande har tidvis diskuterats flitigt. Fram till 1993 var det olika jurygrupper som fattade beslut (se kapitel 5). Det finns både för- och nackdelar med ett system där enskilda bedömer vilka filmer som bör få produktionsstöd. Enskilda beslutsfattare kan,

åena sidan, vara flexibla och ta snabba beslut, vilket är viktigt i dessa sammanhang. Ett sådant system minimerar också inslaget av kompro- miss där olika intressen ska vägas samman. Å andra sidan kan systemet bli sårbart i och med att det är beroende av enskilda personer och dessa får under den period de är förordnade en stark maktposition gent- emot branschen.

Utformningen av beslutssystemet bör enligt vår mening vara en fråga för Filminstitutet att avgöra efter samråd med branschen, det gäller även om det ska finnas möjlighet till en eller två kvalitativa be- dömningar. Utformningen av systemet bör naturligtvis utgå från filmpolitikens mål och regeringens övergripande riktlinjer för stats- bidraget, men i övrigt inte vara styrd. Att fördelningen av produktions- och utvecklingsstöd till film sker genom selektiva beslutssystem, snarare än via automatiska ordningar som exempelvis för det publik- relaterade stödet, är dock viktigt ur kvalitetshänseende, oavsett om be- dömningen görs av en enskild eller en grupp.

227

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Utredning och analys

Filminstitutet har i dag en analysverksamhet som på ett ofta initierat sätt beskriver filmbranschens förhållanden. Under ett antal år var det dock svårt för Filminstitutet att få tillgång till viss biografstatistik och det är, fortfarande i dag, en utmaning att kunna beskriva andra delar av den för filmen relevanta marknaden kvantitativt på grund av att många privata företag av konkurrensskäl inte vill lämna ifrån sig uppgifter. För att råda bot på problemen med biografstatistiken gav regeringen år 2020 Myndigheten för kulturanalys i uppdrag att utveckla detta som ett område för den offentliga statistiken.7 För ändamålet tillfördes myndigheten 2 miljoner kr.

Utredningens bedömning är dock att denna reform inte fallit väl ut i alla delar. De sammanställningar som Myndigheten för kulturanalys kunnat göra har förhållit sig till området på en generell nivå som inte tillför den kunskap till sektorn som efterfrågas. Dessutom tar de för lång tid att sätta samman för att de ska kunna användas som besluts- underlag. Filminstitutet kan agera betydligt snabbare och har nu åter- igen tillgång till all den relevanta biografstatistiken, dessutom på en mer detaljerad nivå än myndigheten.

För en mer effektiv användning av skattemedel bör det därför för- tydligas att Filminstitutet har huvudansvaret för filmstatistiken och medel för detta (2 miljoner kr) bör återföras från Myndigheten för kulturanalys. Samtidigt bör det tydliggöras att det statliga anslaget i denna del avser ett jämfört med i dag utvidgat utrednings- och analys- uppdrag som utgår från hela den relevanta marknaden, där både film och dramaserier ingår. Ett bredare uppdrag av detta slag är centralt för att relevanta filmpolitiska underlag som speglar dagens medieverklig- het och konstnärliga utveckling ska kunna tas fram.

7Budgetpropositionen för 2020 (prop. 2019/20:1), utg.omr. 17, s. 32.

228

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

11.3Höjda anslag och en branschgemensam filmfond

Förslag: Budgeten för befintliga stöd till bland annat utveckling och produktion vid Filminstitutet ökas med ca 20 procent och där- utöver inrättas ett nytt beslutsorgan i Filminstitutet, kallat Film- fonden, med en egen budget på ca 300 miljoner kr. Fonden får för- dela produktionsincitament, publikrelaterat stöd, stöd till vissa större filmproduktioner samt finansiera branschgemensam verk- samhet. Ledamöterna nomineras av de branschaktörer som direkt eller indirekt finansierar fondens verksamhet.

Filmfonden bör enligt vårt huvudförslag finansieras med ca en tredjedel var av staten, biografägarna och strömningstjänster som riktar sig till svenska konsumenter (samt indirekt även av distri- butörer och producenter av svensk film). Fonden kan byggas upp successivt om någon del av denna finansiering skulle visa sig svår att åstadkomma på kort sikt.

Mer resurser behöver tillföras produktionsledet i den svenska film- branschen, inte minst för att fler större publika filmer av hög kvalitet ska kunna finansieras och för att ge svenska kreatörer bättre förut- sättningar att skapa dessa. Detta kan enligt vår bedömning inte lösas enbart genom tillskott av skattemedel utan det behövs ett system som ger resurstillskott från de branschaktörer som tjänar pengar på ex- ploateringen av film, som biografägare, distributörer och strömnings- tjänster.

För att göra en sådan offentlig-privat finansiering av filmpolitiska insatser möjlig är bedömningen att det behövs en tydlig struktur där medel för detta hanteras separat och med inflytande från berörda branschaktörer. I detta syfte bör det inrättas en särskild fond i Film- institutet, med en styrgrupp från branschen och ett avgränsat upp- drag om att stödja utveckling och produktion av svensk film med stor publikpotential. Syftet med att inrätta ett eget organ med en separat budget är att hålla isär målsättningarna och säkra inflytande från de som direkt eller indirekt avstår resurser för fondens verksamhet. Vi- dare är det för att skapa stadga och i viss mån kunna motverka kon- junktursvängningar viktigt att medel kan ackumuleras över tid inom denna ram.

229

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Finansieringsfrågor

För att åstadkomma denna reform föreslår vi, till att börja med, att anslaget till Filminstitutet delas upp på fler anslagsposter än i dag. Detta för att reservera de medel som hanteras i särskild ordning av den föreslagna fonden, men också för att synliggöra hur stor andel som finns tillgängligt för stöd och vad den löpande verksamheten inom Filminstitutet kostar. I sammanhanget vore det önskvärt att 1) alla medel för administration och Filminstitutets löpande verksamhet (in- klusive utredning och analys, filmarvet, Cinemateket m.m.) samlas på en anslagspost, 2) medel för befintliga stöd till utveckling, produk- tion, spridning och visning m.m. läggs på en anslagspost, samt 3) att en särskild anslagspost inrättas för de medel som står till filmfondens förfogande. Även Filmfondens administration bör dock belasta den förstnämnda anslagsposten för löpande verksamhet.

Figur 11.1 Filminstitutets verksamhet med Filmfonden

Verksamhetsanslag	Stödanslag	Filmfonden
Ledning och administration	Utvecklingsstöd	Publikrelaterat stöd
Utredning och analys	Produktionsstöd	Produktionsincitament
Internationellt främjande	Stöd till distribution och	Stöd till större film-
Filmarvet	lansering	produktioner
Filmarvet
	Stöd till biografer	Branschgemensamma
	Verksamhetsstöd till	insatser
	Verksamhetsstöd till
	distributörer, festivaler,
	medlemsorganisationer
	Tillgänglighet och
	minoritetsspråk
ca 180 mkr	ca 400 mkr	ca 300 mkr

Anm. Förslag till uppdelning av Filminstitutets verksamhet på tre anslagsposter, med uppskattningar av total budget per år om utredningens förslag genomförs.

Som framgår är förslaget att resurser om totalt ca 300 miljoner kr till- förs Filmfonden samtidigt som denna verksamhetsdel får i uppgift att hantera ett antal befintliga stödordningar. Tanken är att Film- fondens medel ska komma till genom att statliga resurser som i dag

230

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

går till incitamentsliknande stöd (ej den konsulentbedömda delen) sammanförs med resurser som berörda branschaktörer betalar an- tingen frivilligt enligt avtal med Filminstitutet – som träder i kraft mot att staten sänker momsen för biografer – eller genom en avgift på strömningstjänster ifall dessa inte är beredda att bidra enligt avtal på samma sätt som biografägarna (se nedan).

En sådan reform skulle också, parallellt, medge att delar av de be- fintliga resurserna omfördelades till främst de konsulentbedömda stöd- ordningar som Filminstitutet hanterar på sitt stödanslag (här samlade under anslagspost 2). Sammantaget skulle budgeten för de stöd som ryms där därmed kunna öka väsentligt, med kring 50 miljoner kr, eller ca 20 procent jämfört med i dag. Detta innebär att mer resurser skulle kunna satsas på både enskilda titlar med stor publikpotential, på mer experimentell film och på utvecklingsarbete med till exempel manus. Mer skulle även kunna satsas på insatser i till exempel visningsledet.

Filmfondens styrning och uppgifter

Förslaget innefattar att Filmfondens medel hålls åtskilda från Film- institutets verksamhet och struktur i övrigt. När det gäller de statliga medlen görs det genom att anslaget läggs på en egen anslagspost. När det gäller avgifter som betalas in från branschaktörer bör det framgå av de avtal som upprättas att Filminstitutet ska reservera medlen för Filmfonden.

Filmfonden bör styras på en generell nivå av regeringen samtidigt som detaljer regleras i avtal mellan Filminstitutet och de bransch- aktörer som bidrar med resurser. Förslagsvis kan regeringen i anslut- ning till den beskrivna anslagsposten ange att medlen ska hanteras av ett särskilt beslutsorgan i Filminstitutet (Filmfonden) som är samman- satt av representanter för de som finansierar utveckling och produk- tion av svensk film enligt avtal med Filminstitutet men leds av Film- institutets vd. Det bör då även anges att tillförda medel får användas av Filmfonden för att stödja utveckling och produktion av svensk film samt vissa branschgemensamma insatser. Medel får antingen fördelas som produktionsincitament (se förslag till förordning om produk- tionsincitament) eller som publikrelaterat stöd (se förslag till förord- ning om statsbidrag till film 17–19 §§), som stöd till större filmproduk-

231

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

tioner (samma förordning 13–16 §§) samt branschgemensamma insatser (samma förordning 32–33 §§).

Hur stor del av dessa medel som årligen ska användas för vilken del samt hur mycket som eventuellt ska reserveras för kommande år bör vara upp till Filmfonden att bestämma. En central uppgift för fondens styrgrupp blir alltså att vikta dessa olika insatser mot varandra och utforma de närmare kriterierna för fördelningen av respektive stöd- ordning. I våra förordningsförslag lämnas relativt stort utrymme för självständiga beslut om hur olika stöd ska tillämpas och det blir till exempel en viktig uppgift för fonden att precisera hur det publik- relaterade stödet ska beräknas för att ge optimala incitament för inve- steringar i svensk film. Till branschgemensamma insatser kan räknas sådant som utvecklande av system för validering, mikromeriter och statistik över kompetensförsörjningen som för närvarande drivs av Yrkesnämnden för film- och tv (YNFT).

Införande

Filmfonden är alltså tänkt att finansieras dels genom att vissa statliga medel tillförs, dels genom att avgifter betalas in från både biograf- ägare och strömningstjänster. Hur finansieringen ska åstadkommas och regleras utvecklas nedan men redan här bör det påpekas att den förutsätter ett antal förändringar av mer omfattande karaktär.

Medel behöver för det första överföras mellan statliga anslag. Detta kan som tidigast genomföras inom ramen för nästkommande budget- process men bör annars inte bereda några särskilda svårigheter. Ett avtal behöver för det andra förhandlas fram om biografavgifter. Det bör sedan kunna ligga till grund för budgetförhandlingar om en moms- sänkning. Realistiskt går allt detta inte att göra snabbare än som tidi- gast till den 1 januari 2027. Parallellt ska då också, för det tredje, ett system för avgifter för strömningstjänsterna införas genom en ny lag. En sådan lag bedöms, om frågan hanteras skyndsamt, förvisso kunna träda i kraft redan den 1 januari 2026, men inte generera några intäkter förrän följande år.

Om någon del av våra föreslagna reformer skulle visa sig svår att åstadkomma kan valda delar av förslaget förstås ändå genomföras. Vik- tigt att beakta i det sammanhanget är dock att det, enligt utredningens bedömning, behövs ett tillskott på totalen till utveckling och produk-

232

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

tion av svensk film, inte minst för att Sverige ska stå sig i konkur- rensen med våra nordiska grannländer. Kan resurser för detta tillskapas på annat sätt än genom branschavgifter skulle dock målet kunna upp- fyllas även utan vissa av de reformer vi föreslår.

Särskilt om Filminstitutets inflytandestruktur

Om de förslag som vi lämnar genomförs är det naturligt att det nu- varande branschrådet för utveckling och produktion vid Filminstitutet ersätts av Filmfonden som inflytandestruktur. Uppgifterna för fonden skulle, som beskrivits ovan, kunna bli förhållandevis operativa genom att den kan fatta beslut om hur olika stöd ska hanteras, men gruppen kan förstås även användas för att diskutera och förankra frågor i rele- vant del av filmbranschen.

I övrigt är vår bedömning att det bör vara upp till Filminstitutet att självständigt besluta om vilka branschråd eller andra stående diskus- sionsgrupper som är lämpliga. Vi har under utredningens gång gene- rellt sett mött positiva synpunkter på hur de nuvarande råden ut- vecklats. Efter viss initial kritik verkar dessa samverkansorgan ha funnit sin form och flera råd – framför allt filmarvsrådet – uppger de intressenter vi träffat fungerar bra och hanterar relevanta frågor. Huru- vida dessa råd bör finnas kvar i nuvarande form eller vidareutvecklas i någon riktning, bedömer vi dock i första hand är en fråga för Film- institutet. Regeringen bör därför ta bort regleringen i riktlinjebeslutet i denna del.

233

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

11.4Sänkt moms på biobiljetter och återinförda biografavgifter

Förslag: Momsen på biografföreställningar sänks från 25 till 6 pro- cent. Förslaget genomförs genom en ändring i mervärdesskatte- lagen (2023:200). Som förutsättning för att genomföra momssänk- ningen bör staten ställa som krav att biografägarna i avtal med Filminstitutet åtar sig att betala in en biografavgift som beräknas som 10 procent av bruttobiljettintäkterna. Samtidigt återinförs en avdragsrätt för avgifter och bidrag som betalas till Svenska Film- institutet genom en ändring i inkomstskattelagen (1999:1229) för att uppmuntra fler parter att bidra till den svenska filmens grund- finansiering.

Det finns starka skäl som talar för en sänkning av momsen på bio- biljetter. Som det ser ut i dag har biografföreställningar en väsentligt högre momssats än jämförbara kulturaktiviteter som konserter, cir- kus-, teater-, opera- och balettföreställningar och även jämfört med litteraturområdet (försäljningen av böcker). Med tanke på vilken kul- turell betydelse filmen har och hur stor publik den samlar över hela landet är denna skillnad i grunden inte rimlig.

Den momshöjning, från 6 till 25 procent, som genomfördes 2017, har bidragit till att pressa upp priset på biobiljetter samtidigt som den gett sämre marginaler för många små biografägare, framför allt bio- grafer i landsorten som är momsregistrerade men tidigare inte betalade biografavgift. Vissa men absolut inte alla biografer kunde i samband med momshöjningen kompensera för kostnadsökningen genom höjda biljettpriser. Samtidigt tyder mycket på att det förde med sig att be- sökstalen totalt sett, och därmed de totala intäkterna, sjönk.8 För konsumenten blev det i vilket fall genomgående dyrare att gå på bio (se ovan kapitel 4).

Utvecklingen har gjort att potentiell publik i dag sannolikt väljer bort film på bio till förmån för andra visningsfönster och för andra typer av nöjen som uppfattas ge mer värde för pengarna, vilket är en förlust för landets filmkultur i allmänhet och den svenska filmbran-

8Se t.ex. den analys som gjordes två verksamhetsår efter förändringen: Svenska Filminstitutet,

”En första analys av den höjda momsen på biografintäkter – en jämförelse mellan åren 2015 och 2018” (2019).

234

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

schen i synnerhet.9 Om besöken på biograf – som ofta kombineras med restaurangbesök etc. – minskar till förmån för tittande i andra format kan det också förväntas slå mot sysselsättningen på de orter där minskningen sker eftersom det innebär mindre ekonomisk aktivitet totalt sett lokalt. Ur ett delaktighetsperspektiv är höga priser också ett problem. Inte minst kan det förmodas att den påtagliga realpris- ökning som kan iakttas har gjort det avskräckande dyrt för många familjer med lägre inkomster att gå på bio tillsammans och att det blivit svårare att prioritera biobesök för viktiga publikgrupper som unga och studenter.

Förslaget är därför att momsen sänks från 25 till 6 procent, vilket skulle innebära minskade skatteintäkter på ca 200 miljoner kr (se kon- sekvensanalysen).

Ett förnyat åtagande om biografavgifter

För att genomföra en momssänkning bör staten ställa som villkor att de biografer som har fler än sex visningar per vecka i avtal med Film- institutet åtar sig att, som under filmavtalstiden, betala in en biograf- avgift på 10 procent av bruttobiljettintäkterna, vilket i dagsläget skulle kunna ge intäkter uppemot 140 miljoner kr. En sådan avgift är moti- verad för att möjliggöra branschgemensamma investeringar i svensk filmproduktion och utgör en viktig del i finansieringen av den filmfond som föreslås. I förslaget förutsätts att åtminstone 100 miljoner kr inledningsvis kommer in denna väg (jfr. konsekvensanalysen). För- ändringen bör genomföras genom en ändring i mervärdesskattelagen (2023:200).

Som framgår är utredningens förslag alltså att biografavgifter åter blir ett viktigt medel att finansiera filmpolitiska insatser. Förslaget är dock inte en återgång till det tidigare filmavtalet. I vårt förslag är det biografägarna och Filminstitutet som först avtalar om avgifterna (lik- som tidigare innefattar detta även ett bakomliggande avtal mellan bio- grafägarna och distributörerna om fördelningen av kostnaderna för av- gifterna) och det är först i nästa läge regeringen skulle bli inblandad.

9Detta mönster är t.ex. tydligt i en stor survey-undersökning YouGov nyligen gjort för Nordisk

Film Egmont: ”Nordisk filmdistribution: Consumer insights 2024”. Där framgår att Sverige genomgående ligger lägst av de nordiska länderna när det gäller uppskattat värde för pengarna när det kommer till film, och att filmen i sin tur ligger väsentligt lägre än inte bara prenumera- tioner på vod-tjänster utan också i jämförelse med andra konkurrerande nöjen som restauranter, konserter, museer etc.

235

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Gången skulle med andra ord behöva vara den att ett avtal om avgifter först sluts, som dock enbart träder i kraft under förutsättning att mom- sen sänks, och att regeringen sedan får detta på sitt bord som utgångs- punkt för sedvanlig budgetförhandling.

Avdragsrätt för privata investeringar

Parallellt med momssänkningen bör det återinföras en avdragsrätt för avgifter och bidrag som betalas till Filminstitutet. Sedan 1963, då det första filmavtalet ingicks, fanns en möjlighet att få avdrag för de avgifter och bidrag som betalades till Filminstitutet av berörda avtals- parter. Avdragsrätten reglerades först i en egen lag men överfördes sedermera till 16 kap. 11 § inkomstskattelagen (1999:1229). Regeln ut- gjorde ett undantag från huvudregeln att avdrag bara medges för ut- gifter för att förvärva och bibehålla inkomster. I samband med att biografavgifterna avskaffades slopades också avdragsrätten.10 Om bio- grafavgifterna återinförs bör dock även denna avdragsrätt, enligt vår bedömning, återinföras i 11 §.

Frågan om avdragsrätt bedöms vara särskilt viktig eftersom en sådan avdragsrätt skulle kunna utgöra ett incitament även för andra privata aktörer än biografägarna att på frivillig väg bidra till finansier- ingen av den föreslagna filmfonden. En fördel med den föreslagna filmfonden är att medel som kommer in denna väg i sådana fall skulle kunna hanteras vid sidan av den ordinarie statliga stödgivningen i en- lighet med de önskemål som eventuella bidragsgivare kan ha, och även fonderas så att avkastningen kan användas för ändamål på längre sikt. Utredningens bedömning är att det finns en potential för sådana sam- arbeten, och att den föreslagna fonden utgör en viktig infrastruktur för att möjliggöra sådana – på längre sikt även på områden inom den audiovisuella sektorn som inte ingår från början.

10Förslag till statens budget för 2016, finansplan och skattefrågor (prop. 2015/16:1), s. 260.

236

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

11.5Medfinansieringsavgift för strömningstjänster

Förslag: För att säkra en bärkraftig inhemsk filmnäring över tid bör strömningstjänster som riktar sig till svenska konsumenter vara med och finansiera gemensamma insatser för främjande av audio- visuellt innehåll i Sverige. I detta syfte föreslås en lag om avgifter för leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv.

Lagen är tillämplig på leverantörer som antingen är etablerade i Sverige eller som är etablerade i ett annat EES-land men vars tjäns- ter riktas mot publik i Sverige. Bortsett från mindre leverantörer och företag med public service-uppdrag ska sådana leverantörer årligen bidra finansiellt genom en avgift som utgör 1,5 procent av föregående kalenderårs omsättning i Sverige. Leverantörer som investerar över 10 procent av sin omsättning i Sverige i ny svensk film eller serie är undantagna från att bidra finansiellt.

Alltmer film och rörlig bild konsumeras i Sverige via nationella och internationella strömningstjänster. Detta är en utveckling som är posi- tiv då den ökar tillgängligheten till rörlig bild för konsumenterna och erbjuder lagliga alternativ till illegal fildelning. Samtidigt innebär dessa konsumtionsmönster att det även finns ett antal stora aktörer som i dag tjänar pengar i visningsledet utan att bidra till återväxten i den svenska film- och tv-branschen. Detta parallellt med att de har en dis- ruptiv effekt på marknaden genom att de driver upp produktions- och inköpskostnaderna för svenska aktörer för många publikdragande program, både större dramaproduktioner (så kallad high end-drama) och exempelvis sport, där kostnaderna för många sändningar från redan höga nivåer ökat med mellan 40 och 100 procent under senare år.11 En del strömningstjänster investerar förvisso redan i dagsläget i svensk film- och dramaserieproduktion, men kan, beroende på hur den internationella marknaden utvecklas, snabbt komma att ändra strategi.

För att ge jämlika förutsättningar – inte minst gentemot biograf- ledet och nationellt baserade, breda tv-kanaler – samt säkra den lång- siktiga återväxten av svenska filmskapare och filmkunnandet i landet, är det rimligt att även dessa allt viktigare aktörer framöver bidrar till gemensamma satsningar för främjande av svenskt audiovisuellt inne- håll. Detta kan antingen ske genom en frivillig avgift eller genom att

11Skattningen bygger på uppgifter som utredningen fått från SVT.

237

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

en lag om finansiella bidrag till inhemsk produktion införs med ut- gångspunkt i de möjligheter som ges i direktivet om audiovisuella medietjänster (AV-direktivet).

Syftet med den föreslagna lagen är att främja inhemskt audiovisuellt innehåll. I ett medielandskap där marknaden för rörlig bild alltmer domineras av anglosaxiskt innehåll är det viktigt att det finns tillgång till ett innehållsutbud som speglar erfarenheter i Sverige. Genom att fler aktörer – såväl inhemska som globala – är med och bidrar finansiellt skapas bättre förutsättningar för att på ett konkurrensneutralt sätt värna tillgången till innehåll på svenska eller på något av de nationella minoritetsspråken. Detta är viktigt både för den svenska publiken och för filmbranschen i Sverige då kompetens kan upprätthållas och fler arbetstillfällen skapas.

Totalt 13 europeiska länder har hittills använt AV-direktivets möj- lighet att införa finansiella bidrag för såväl inhemska som globala aktö- rer, nu senast bland annat Danmark och Nederländerna. Ytterligare tre länder ställer samma krav men endast vad gäller inhemska aktörer. Utifrån de särskilda förutsättningarna som finns i det enskilda landet har en del infört krav på direktinvesteringar medan andra har infört avgifter av olika valör, och åter andra har infört en kombination av de två. Förslag om att införa finansiella bidrag finns i ett flertal länder, däribland Island och Norge.

En ordning som tar hänsyn till förutsättningarna i Sverige bör en- ligt utredningen träffa alla aktörer som i dag tjänar pengar i visnings- ledet samt nya tjänster som är under utveckling. Det gäller såväl in- hemska som globala aktörer. Regleringen bör därför ta sikte på alla leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv, det vill säga digitala tjänster där användaren på begäran kan se program. Även beställ-tv-tjänster som ingår i en videodelningsplattforms utbud bör omfattas. På så sätt skapas en konkurrensneutral ordning som inte missgynnar vissa gentemot andra. Även de leverantörer av medie- tjänster som sänder till exempel sport och inte har film eller drama- serier i sin tjänst åläggs att bidra. Detta är motiverat eftersom även deras agerande i hög grad påverkar hela marknaden, inte minst genom att driva upp kostnaderna för till exempel sporträttigheter för svenska aktörer, vilket i sin tur gör det svårare för dessa att investera i inhemsk produktion av film och serier.

För en så administrativt enkel ordning som möjligt bör avgiften sättas lågt (förslagsvis 1,5 procent) och räknas fram utifrån företagens

238

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

årliga bruttointäkt knuten till beställ-tv-verksamheten i Sverige. Syf- tet med en, i jämförelse med övriga Norden, låg procentsats, men som omfattar krav på avgift från alla de aktörer som är verksamma på den svenska beställ-tv-marknaden, är att skapa förutsättningar för en kon- kurrensneutral och över tid hållbar reglering samtidigt som nya medel tillförs svenskt audiovisuellt innehåll. Genom att avgiften utgår från bruttointäkten inkluderas alla intäkter utan avdrag för kostnader och skatter. Det kan handla om abonnemangsavgifter men även andra in- täkter som är knutna till beställ-tv-verksamheten, till exempel reklam, sponsring, produktplacering och de intäkter som genereras från tele- komoperatörers play-tjänster.

Undantag från att bidra finansiellt görs för de medietjänstleveran- törer som har en låg omsättning eller liten publik samt för public service-företagen. Det senare mot bakgrund av att de finansieras med offentliga medel och dessutom har i uppdrag från staten att både bidra till utvecklingen av svensk film och svara för en omfattande produktion av kulturprogram, där särskild vikt ska läggas vid dramaproduktion.

Aktörer som redan investerar mycket i svenskt innehåll föreslås också undantas från avgift. De som kontinuerligt investerar en stor del av sin omsättning i svenska filmer eller serier bidrar redan finansiellt till den relevanta produktionsmarknaden och bör inte åläggas ytter- ligare krav. Mot denna bakgrund är förslaget att den som föregående år investerat minst 10 procent av sin bidragspliktiga omsättning i ny svensk film eller nya svenska serier undantas från avgift. Aktörer som bidrar med så pass mycket av sin omsättning till nytt svenskt inne- håll är viktiga för en kontinuerlig återväxt i den svenska film- och tv- branschen och bör uppmuntras att fortsätta investera, det gäller såväl lokala som globala aktörer.

Med ny svensk film eller serie avses här nya filmer eller serier som i huvudsak är inspelade på svenska eller något av de nationella mino- ritetsspråken och där antingen minst 50 procent av produktionens budget förbrukas i Sverige eller där minst 50 procent av inspelningen sker i Sverige. Genom att krav ställs på att filmen eller serien måste vara ny understryks att det inte räcker för en aktör att fylla sin tjänst med licensierat äldre svenskt innehåll. De investeringar som görs i form av köp av visningsrätter kan dock enligt förslaget räknas in om filmen eller serien som det gäller inte är äldre än tre år.

Utredningen har övervägt en utökad modell, på samma sätt som föreslagits i andra nordiska länder, med flera trappsteg där avgiften

239

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

minskar i takt med ökade investeringar i inhemskt innehåll, men gör bedömningen att flera steg riskerar motverka en administrativt enkel ordning. Dessutom är den föreslagna procentsatsen redan låg jämfört med den avgift som införts eller föreslagits i de övriga nordiska länderna.

För att ytterligare förenkla administrationen föreslås att den som är skyldig att betala avgift enligt lagen rapporterar och betalar in avgiften utan anmodan till Mediemyndigheten. Mediemyndigheten har bred kunskap om branschen och marknaden för audiovisuella beställ-tv- tjänster och har redan tillsyn över relevanta aktörer på den svenska marknaden i enlighet med radio- och tv-lagen. Myndigheten följer upp att avgiftsskyldigheten följs och för i sin tur vidare avgiften, med even- tuellt avdrag för administration, till Svenska Filminstitutet för för- delning via den föreslagna filmfonden.

Regleringen om medfinansiering syftar till att främja produktion av film och serier och Filminstitutet är därmed bäst lämpat att hantera fördelningen av medel. Fördelningen kan ske med stöd av antingen förordningen om statsbidrag till film eller förordningen om produk- tionsincitament för film och serier. Medietjänstleverantörer som bi- drar till fonden bör på ett icke-diskriminerande sätt kunna ta del av tillämpliga stöd, oavsett om dessa avser film eller serier.

Som framgår ovan undantas de medietjänstleverantörer som kon- tinuerligt investerar en stor del av sin omsättning i svensk film eller serier. För att omfattas av undantaget behöver leverantören visa att man under föregående kalenderår investerat minst 10 procent av sin bidragspliktiga omsättning i ny svensk film eller serie. Även dessa uppgifter redovisas till Mediemyndigheten. Mediemyndigheten bör kunna inhämta rådgivande bedömning från Svenska Filminstitutet kring vad som utgör en investering i ny svensk film eller serie i lagens mening.

Avgift eller skatt?

Ide flesta europeiska länder som utnyttjat AV-direktivets möjlighet till finansiella bidrag har bidraget inte ansetts vara en skatt. Utredningen gör dock bedömningen att en motsvarande avgift i Sverige juridiskt är att betrakta som skatt, även om den benämns avgift. I svensk rätt

240

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

ses en avgift som något som tas ut för att täcka en kostnad medan skatt är något som inte är förenat med en motprestation.

Men även om flera avgiftsliknande förpliktelser i Sverige formellt betraktas som en skatt hanteras det i tillämpningen på olika sätt, exem- pelvis genom punktskatter, offentligrättsliga avgifter (liknande den tidigare radio- och tv-avgiften) eller allmän skatt (på samma sätt som public service-avgiften). Budgetlagen (2011:203) medger förvisso inte specialdestinerade skatter, men politiska åtaganden om att anslå en viss intäkt till ett visst ändamål, fast inom ramen för den ordinarie budgetprocessen, kan göras (jfr public service-avgiften). Möjlighet finns exempelvis att finansiera vissa infrastrukturinvesteringar med en särskild skatt eller avgift för detta ändamål. Trängselskatten är ett exempel och även om inte den är en specialdestinerad skatt i formell mening så används inkomsterna för att delfinansiera investeringar i infrastruktur som till exempel investeringar i vägnätet och utbyggnad av tunnelbanan i Stockholm. Betalning och avisering av avgiften han- teras av Transportstyrelsen.

Det är mot denna bakgrund utredningens bedömning att avgiften kan inkasseras av en myndighet för att därefter tillföras filmfonden vid Filminstitutet för främjande av produktion av film och serier. Att avgiften betalas in till Mediemyndigheten i stället för att exempelvis tas ut via skattsedeln är enligt utredningens bedömning det mest resurs- effektiva alternativet. Motsvarande lösning finns i många andra länder som använt sig av AV-direktivets möjligheter till finansiella bidrag. Att systemet är enkelt och okomplicerat till sin uppbyggnad är av stor vikt för de som omfattas av avgiftsordningen.

Sveriges internationella åtaganden inom ramen för OECD har av vissa åberopats som skäl att inte införa finansiella bidrag i enlighet med AV-direktivet. Medlemsländerna inom OECD har enats om ramar kring skatter på digitala tjänster med begränsningar för in- förandet av nya särskilda skatter och även undvikande av sådant som kan betraktas som dubbelbeskattning. Enligt överenskommelsen, som ännu inte har trätt i kraft, får ett land inte införa nya skatter på om- rådet digitala tjänster om en koncerns omsättning redan beskattas någonstans inom EU. Utredningen gör dock bedömningen att av- giften inte står i strid med OECD-avtalet eller intentionen med den nya överenskommelsen.

241

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

11.6Ett reformerat produktionsincitament

Förslag: En ny förordning om produktionsincitament införs där principen om att ansökningar om stöd ska prövas i den ordning de kommer in (först till kvarn-principen) avskaffas och ersätts av en bestämmelse om att det i första hand är nivån på bidragsberät- tigade kostnader som ska användas för att prioritera mellan an- sökningar. Produktioner som bygger på ett manus eller en litterär förlaga som ursprungligen är skriven på svenska eller ett nationellt minoritetsspråk, ska dock uppmuntras genom att värdet på sådana investeringar räknas upp enligt en viss schablon. Ansvaret för pro- duktionsincitamentet flyttas från Tillväxtverket till den filmfond som föreslås i Svenska Filminstitutet.

Det nuvarande produktionsincitamentet har, som beskrevs i kapitel 6, kritiserats eftersom först till kvarn-principen inte fungerat med de begränsade medel som finns i systemet. Stödet har tagit slut inom några få minuter när det utlysts och har gått till den som snabbast lyckats lämna in ansökan. Dessutom har produktionsincitamentet sedan det infördes enbart finansierats med kulturpolitiska medel (alltså medel inom utgiftsområde 17 på statsbudgeten) och hittills inte lyckats attrahera näringspolitiska medel. Allt detta talar för att stödets kon- struktion bör ändras och tillämpningsområdet inskränkas så att till- gängliga medel gör störst möjliga nytta. Dessutom bör incitamentet på ett enklare sätt kunna vägas mot andra incitamentsinriktade stöd, som det publikrelaterade stödet.

I syfte att göra stödet mer träffsäkert gör utredningen bedöm- ningen att ett antal förändringar bör göras. Det bör förtydligas i för- ordningen att ändamålet med statsbidraget är att bidra till att öka antalet film- och serieproduktioner i Sverige för att främja en bär- kraftig svensk filmbransch och att Sverige och svenska förhållanden skildras i film och serier. Som avgränsning bör det framgå av förord- ningen att det inte bara är ett krav för att erhålla statsbidrag att inspel- ningen helt eller delvis förläggs till Sverige, utan även att den svenska insatsen av artistiska medarbetare ska vara av påtaglig betydelse.

För att ge möjlighet att prioritera mellan ansökningar som uppfyller de grundläggande kraven bör det i förordningen anges att den produk- tion som har störst bidragsberättigade kostnader ska erbjudas bidrag först. Med bidragsberättigade kostnader avses kostnader som är nöd-

242

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

vändiga för att genomföra produktionen i Sverige och som avser köp av varor och tjänster från affärsverksamhet som beskattas i Sverige, löner till arbetstagare som är skattskyldiga i Sverige, eller kostnader för royalties och liknande avgifter till branschorganisationer i Sverige.

Produktioner som bygger på ett manus eller en litterär förlaga som ursprungligen är skriven på svenska eller ett nationellt minoritetsspråk, ska dock ges prioritet. Detta uttrycks i förordningen genom att de bidragsberättigade kostnaderna i dessa fall får multipliceras med ko- efficienten 1,5, vilket gör det mer sannolikt att erhålla stöd i dessa fall utan att man därför utesluter utländska produktioner. På detta sätt bibehåller förslaget, sammantaget och trots införandet av ytterligare kulturkriterier, produktionsincitamentets automatiska karaktär.

De föreslagna förändringarna talar, liksom andra delar av utred- ningens reformagenda, för att Filminstitutet och den föreslagna film- fonden bör ansvara för stödgivningen. I filmfonden har branschen själv ett inflytande över prioriteringarna och kan vara med och utforma detaljerna i ett effektivt stödsystem. Dessutom medger den föreslagna fondkonstruktionen att en prioritering görs mellan insatser för pro- duktionsincitament och det likaledes incitamentsinriktade publik- relaterade stödet.

Enligt utredningens bedömning är det viktigt att en fördjupad be- dömning framöver kan göras av vilka effekter båda dessa stöd har och att nivåerna kan justeras utifrån det. Om de branschaktörer som är representerade i filmfonden kan visa att ett reformerat incitament bi- drar till att säkra inspelningar till Sverige bör det också på sikt finnas möjligheter att attrahera näringspolitiska medel för att vidareutveckla systemet (se vidare i konsekvensanalysen i kapitel 12).

11.7Internationellt program på Konstnärsnämnden

Förslag: Konstnärsnämnden ges i uppdrag att beskriva förutsätt- ningarna för att etablera ett internationellt program på filmområdet.

Film är det enda konstområde som i dag inte har ett internationellt program hos Konstnärsnämnden. Däremot kan filmkonstnärer ansöka om projektbidrag och till exempel resebidrag, vilket många också gör (se kapitel 6). Det handlar i det senare fallet förvisso ofta om små be-

243

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

lopp, men de kan ändå ofta vara viktiga och möjliggör bland annat researchresor och besök på filmfestivaler.

Konstnärsnämnden har sedan 1996 ett internationellt program för bild och form (IASPIS), sedan 2009 ett internationellt program för dans och sedan 2012 ett internationellt program för musik. I regler- ingsbrevet för budgetåret 2022 fick myndigheten i uppdrag att utveckla internationella program även för teater och för cirkus. Uppdraget för de internationella programmen är att främja konstnärlig utveckling genom att stärka konstnärernas internationella nätverk och genom att öka tillgängligheten till en internationell arbetsmarknad. Verksam- heten bedrivs bland annat genom residens i Sverige och i utlandet, internationella samverkansprojekt tillsammans med aktörer runt om i landet, samt olika former av program- och informationsverksamhet.

Det finns i dag inget motsvarande på filmområdet trots att det finns en hög efterfrågan på till exempel residens för filmkonstnärer och önskemål från festivaler om att få bättre möjligheter att bjuda in intressanta konstnärer till Sverige för utbyten med svenska filmare och filmbransch. Konstnärsnämnden skulle mot denna bakgrund framöver vilja ha ett uppdrag att utveckla ett internationellt program även för film.12 Utredningens bedömning är att detta vore önskvärt och förslaget är att regeringen ger Konstnärsnämnden i uppdrag att beskriva förutsättningarna för att etablera ett sådant internationellt program även på filmområdet. I detta sammanhang bör särskilt upp- märksammas möjligheten att samverka med befintlig filmrelaterad verksamhet runt om i landet, som Bergmangårdarna på Fårö, vid eta- bleringen av samarbeten och residens.

12Se Konstnärsnämndens skrivelse den 25 oktober 2024 till utredningen, ”Konstnärsnämndens arbete med film ur ett internationellt perspektiv”.

244

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

11.8Ett nationellt filmarvscentrum

Förslag och bedömning: Filminstitutet ges i uppdrag att i sam- verkan med Kungliga biblioteket (KB) och andra aktörer som SVT lämna ett kostnadsberäknat förslag till ett nationellt filmarvscent- rum med ändamålsenliga lokaler, teknik och personal för bevarande och digitisering av analog film från berörda samlingar. I uppdraget ska ingå att föreslå en gemensam finansiering av centret med utgångspunkt i ansvaret för befintliga samlingar. För att säkra be- varandet av film och serier som enbart distribueras på strömnings- tjänster är det även angeläget att skyndsamt gå vidare med de för- slag om en ny, teknikneutral pliktmateriallagstiftning som tidigare lämnats till regeringen samt i detta sammanhang överväga om vissa av uppgifterna kan delegeras till Filminstitutet.

Vårt filmarv är en tillgång som staten har ett särskilt ansvar för att bevara för kommande generationer. Att det rika svenska filmarvet fortsatt kan fungera som inspiration för nytt skapande och som kul- turell referenspunkt är av avgörande betydelse. Som beskrivits i kapi- tel 9 står det svenska filmarvet inför en rad utmaningar, samtidigt som äldre film är efterfrågad av publiken och den typ av rörlig bild som filmarvet representerar också blir en allt viktigare resurs till exempel

iden utveckling mot datorgenererad bild som AI-utvecklingen för med sig.

För att det svenska filmarvet ska leva vidare behöver grundläg- gande bevarandefrågor – som anpassade lokaler – kunna prioriteras, liksom insatser för att vidmakthålla teknisk utrustning och kompetens. Vidare krävs ett fortsatt aktivt arbete med digitisering och spridning av äldre film. När det gäller film och serier som produceras för till exempel internationella strömningstjänster i dag behövs också – för att framtidens filmarv ska kunna säkras – ett regelverk som ger möjlighet att samla in den svenska produktionen utan alltför stor administration.

Prioritera samordning och resursdelning

Som utvecklas i kapitel 9 kommer filmarvet även framöver i hög ut- sträckning att bestå av analog film som måste bevaras för framtiden. Detta samtidigt som både teknik och kompetens för att bevara och

245

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

tillgängliggöra detta blir allt svårare att vidmakthålla. I detta läge be- höver de statliga resurserna koncentreras för att bygga upp en nationell miljö i vilken de mest centrala samlingarna kan hanteras.

Det står klart att hanteringen av det samlade filmarvet i dag är split- trad på för många aktörer och det krävs, enligt utredningens bedöm- ning, att resurserna på statlig nivå samlas. Förslaget är därför att Filminstitutet ges i uppdrag att i samverkan med KB och andra aktörer som SVT lämna ett kostnadsberäknat förslag till ett nationellt film- arvscentrum med ändamålsenliga lokaler, teknik och kompetens för bevarande och digitisering av analog film från berörda samlingar.

Filminstitutet utreder just nu vilka lokaler som kommer att krävas i framtiden för säkrande av det analoga filmarvet. Utredningen utgår från krav på kompetensförsörjning och säkerhet såväl som externa klimathot och de aktörshot som beskrivs i Totalförsvarets forsknings- instituts rapport Hoten mot kulturarven.13 Utmaningarna är desamma för de andra stora filmarvsaktörerna SVT och KB. Filminstitutet kom- mer enligt uppgift också att närmare beskriva de lokalbehov som finns i den egna verksamheten i sitt budgetunderlag till regeringen för 2026–2028. Båda dessa underlag kan tas till utgångspunkt för det upp- drag som föreslås här, men bör kompletteras i dialog med de andra intressenterna på nationell nivå. Inte minst bör KB:s pågående flytt av verksamhet från Grängesberg beaktas, liksom hanteringen av SVT:s olika arkiv under den kommande tillståndsperioden för public service.14

Reformera pliktlagstiftningen

I kapitel 9 beskrevs också hur situationen ser ut ur ett bevarande- perspektiv för nyare svensk film som aldrig funnits på analog bärare. Det är ett stort problem att svenska filmer och serier som inte fått stöd av Filminstitutet i dag inte alltid kan samlas in i bevarandesyfte.

På regeringens bord ligger sedan flera år ett förslag till ny samlad pliktlagstiftning som enligt vår bedömning skulle kunna råda bot på detta problem om det genomfördes i sina huvuddrag.15 När det gäller audiovisuellt material bör, enligt förslaget i pliktmaterialutredningen, egentligen allt tillgängliggjort material som är avsett för och riktat till

13Hoten mot kulturarven – En analys av aktörsdrivna hot mot kulturarv i Sverige (2024).

14Betydelsen av dessa lyfts särskilt i den senaste public service-utredningen: Ansvar och oberoende

– public service i oroliga tider (SOU 2024:34), s. 222.

15Papper, poddar och… Pliktmateriallagstiftning för ett tryggat källmaterial (SOU 2021:32).

246

SOU 2025:24

Reformer för ett starkare filmland

allmänheten här i landet vara leverenspliktigt, vilket skulle föra med sig att även mycket film på till exempel globala strömningstjänster skulle omfattas. Sådan film lämnas i vissa fall in redan i dag, men det finns stora luckor och kvaliteten på materialet är ofta bristfällig. Den nya pliktlagen föreslås reglera insamling av tre olika slag – leveransplikt, rekvisition och egeninsamling – och ger därmed bättre möjligheter till automatiserad insamling än i dag men öppnar även upp för mer selek- tiva insamlingsmetoder, i linje med vad det moderna medielandskapet ofta kräver.

Utredningens bedömning är att det är angeläget att skyndsamt gå vidare med utredningens förslag för att säkra att film och serier som distribueras digitalt bevaras för framtiden. I sammanhanget bör även övervägas möjligheten att i lag delegera myndighetsuppgiften att kräva in material inom filmområdet till Filminstitutet som har den expert- kunskap som krävs för området, både vad gäller att bedöma vilket format som är bäst lämpat för ändamålet och som ansvarig för kvali- tetskontroll av det material som lämnas in. Det skulle kunna göras ge- nom att det i den föreslagna pliktmateriallagen förs in en bestämmelse om att den pliktansvariga myndigheten delegerar insamlandet för vissa avgränsande områden. Ett sådant avgränsande område skulle kunna vara film och serier. Att Filminstitutet är en stiftelse hindrar inte en sådan ordning, givet att den har stöd i lag.

11.9Övrigt angående föreslagna bidragsförordningar

Förslag: En bestämmelse om att beslut om bidrag, i det fall be- slutet är överklagbart, överklagas till allmän förvaltningsdomstol införs i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsupp- gifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.

Enligt 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde prövar Stiftelsen Svenska Filminstitutet frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde. I såväl den föreslagna förordningen om filmstöd som den föreslagna förordningen om produktionsincita- ment, föreslås, på samma sätt som i nuvarande förordningar, bestäm- melser om att vissa beslut ska kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol.

247

Reformer för ett starkare filmland

SOU 2025:24

Som framhållits i Demokrativillkorsutredningen krävs dock lag- stöd för att ställa upp bestämmelser om överklagande i förordning som hanteras av enskilda organ.16 Förvaltningslagens bestämmelser om överklagande gäller nämligen inte när enskilda rättssubjekt handlägger ärenden inom ramen för en överlämnad förvaltningsuppgift och det krävs därför uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privat- rättsligt organ ska kunna överklagas.

I utredningen föreslogs att en bestämmelse om att beslut om bi- drag, i det fall beslutet är överklagbart, överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol ska införas i de lagar där det överlämnats till enskilda organ att besluta i fråga om bidrag. Det föreslås därför att det införs en bestämmelse med denna betydelse i lagen om överlämnande av för- valtningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde.

16Demokrativillkor för bidrag till civilsamhället (SOU 2019:35).

248

12 Konsekvensanalys

Av kommittéförordningen (1998:1474) framgår att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för bland annat staten, företag eller andra enskilda så ska en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. För förslag som innebär kostnads- ökningar eller intäktsminskningar för bland annat staten så ska kom- mittén föreslå en finansiering (14 §).1

Enligt förordningen ska konsekvenser också bland annat anges när ett förslag har betydelse för sysselsättning, för små företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen (15 §). Om ett be- tänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Kon- sekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav som finns i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (15 a §).2

12.1Ekonomiska konsekvenser

Utredningens förslag medför ekonomiska konsekvenser på ett antal områden. Dessa redovisas nedan, inklusive en beskrivning av hur ut- redningen har gjort för att uppskatta dessa, knutet till respektive för-

1Kommittéförordningen (1998:1474) ändrades den 6 maj 2024. Enligt övergångsbestämmelserna gäller den äldre lydelsen av 14–15 a §§ för kommittéer och särskilda utredare som tillkallats före ikraftträdandet.

2Förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning har ersatts av förordning (2024:183) om konsekvensutredningar. Enligt övergångsbestämmelserna tillämpas den nya för- ordningen inte för kommittéer och särskilda utredare som tillkallats före ikraftträdandet den

6maj 2024. För utredningar som har tillsatts före den 6 maj 2024 gäller dock fortfarande 6 och

7§§ i den upphävda förordningen.

249

Konsekvensanalys

SOU 2025:24

slag. Avslutningsvis görs en samlad bedömning av förslagens effekter på de offentliga finanserna.

Sänkt moms på biobiljetter

Enligt de siffror från Filmägarnas kontrollbyrå som utredningen har tillgång till uppgick de samlade bruttobiljettintäkterna hos Sveriges biografägare 2023 till ca 1,55 miljarder kr. Detta är väsentligt lägre än åren innan pandemin (då var genomsnittet snarare 1,82 miljarder kr) och man hade kunnat förvänta sig att intäkterna vid det här laget skulle ha återgått till en högre nivå. Ingenting tyder dock på att så kommer bli fallet per automatik, då även de preliminära besökssiffrorna för 2024 verkar hamna på ungefär samma nivå som året innan. Intäkterna 2023 kan alltså fortfarande användas för att bedöma värdet av en momssänk- ning i termer av minskade intäkter för staten (”skatteutgiften”).3

Om de totala bruttobiljettintäkterna var 1,55 miljarder kr var upp- skattningsvis drygt 300 miljoner kr av detta moms. Totalbeloppet in- klusive moms dividerat med 1,25 ger summan exklusive moms (här 1,24 miljarder kr) och därmed kan resterande del förutsättas vara moms (här 310 miljoner kr). En mindre del av intäkterna kan dock för- modas komma från biografer som inte är momsregistrerade (ideella föreningar, biografer i kommunal regi eller biografer med en omsätt- ning under 120 000 kr per år), vilket skulle innebära att de totala moms- inbetalningarna skulle vara ca 10 miljoner kr lägre.

Skulle momsen i stället ha varit 6 procent skulle det förmodligen ha gett drygt 85 miljoner kr i skatteintäkter. Allt annat lika hade en sådan sänkning alltså resulterat i en minskning av intäkterna på 215 mil- joner kr. Men denna beräkning är osannolik eftersom en sänkning borde ge billigare biljetter – hur mycket beror förstås på hur mycket av momssänkningen som slår igenom på konsumentpriset – och där- med högre konsumtion. Skulle konsumtionen med hjälp av sänk- ningen kunna fås att återgå till det som var snittet innan pandemin (med en total intäkt från biljettförsäljningen på 1,82 miljarder kr), vilket inte är något orimligt antagande givet att kärvare hushålls- ekonomi verkar förklara en del av den minskade konsumtionen under

3Jämför beräkningsgrunderna i regeringens skrivelse Redovisning av skatteutgifter 2024 (skr. 2023/24:98).

250

SOU 2025:24

Konsekvensanalys

de senaste åren, skulle 6 procents moms på biobiljetter i stället ge drygt 100 miljoner kr i intäkter för statskassan.

Denna beräkning ger vid handen att en momssänkning kan upp- skattas kosta ca 200 miljoner kr i minskade skatteintäkter, eller något mer om konsumtionen inte ökar som förväntat.

Intäkter från biografavgifter

Biografavgifter skulle enligt utredningens förslag och beräkningar ge drygt 140 miljoner kr i avgift till Filminstitutet (Filmfonden), baserat på nivån på samlade bruttobiljettintäkter hos Sveriges biografägare 2023 (1,55 miljarder kr). Beräkningen utgår från en ny momssats på 6 procent i stället för 25 procent och på att biografägarna åtar sig att betala 10 procent av bruttobiljettintäkterna, på liknande sätt som i det gamla filmavtalet, samt att bruttobiljettintäkterna för biografer med färre än i genomsnitt sex visningar i veckan är undantagna. I beräk- ningen antas bruttobiljettpriset sjunka i linje med effekterna av sänkt momssats och införd avgift. Om förslaget genomförs beror den exakta avgiftsintäkten på hur biljettförsäljningen utvecklas (antal sålda bil- jetter och pris) samt hur många små biografer som slutligen undantas.

Eftersom skattningen av intäkterna av en framtida biografavgift är tämligen osäker, förutsätter utredningens förslag att enbart ca 100 miljoner kr kommer in denna väg i ett första skede. Om det sedan visar sig bli mer än så är detta dock positivt. Medlen kan då antingen användas för att ytterligare stärka stöden som fördelas inom ramen för Filmfonden eller för att kompensera för neddragningar som kan behöva göras för att täcka upp för den intäktsminskning som moms- sänkningen innebär för staten.

De aktuella medlen skulle inte hanteras över statsbudgeten utan betalas in direkt till Filminstitutet enligt avtal mellan parterna. En av- gift av detta slag betalas in av biografägarna men finansieras i prak- tiken av både biografägare och distributörer samt andra rättighets- havare eftersom den påverkar vinsten per biljett i visningsledet. Hur den bakomliggande uppgörelsen kring detta bör se ut får, liksom under filmavtalstiden, bli en fråga mellan dessa båda parter. Indirekt kommer även andra som är med och finansierar svensk film att påverkas efter- som det förändrar investeringskalkylerna. Detta är inte minst vik-

251

Konsekvensanalys

SOU 2025:24

tigt att beakta när det kommer till frågor om representation i den föreslagna filmfonden.

Intäkter från medfinansieringsavgifter

Betalmarknaden för vod uppgick enligt företaget Mediavision till ca 9,1 miljarder kr 2023 (jfr kapitel 3). Denna siffra inkluderar både di- rekt betalning (stand alone svod eller s-svod) och indirekt betalning via operatör (buy through svod eller b-svod) för prenumerationer till strömningsaktörerna samt styckevis betalning för filmer eller pro- gram (transactional vod eller tvod). B-svod innebär att det i betal-tv- operatörernas intäkter ingår strömningsabonnemang som paketeras (bundlas) i betal-tv-paket. För tio år sedan fanns det inga sådana in- täkter, men i framtiden är det inte omöjligt att det kan bli merparten av operatörernas intäkter. Ett ytterligare begrepp som blivit vanligare är som nämnts ovan hvod (hybrid-vod), det vill säga strömnings- abonnemang som är både reklam- och betalfinansierade och där kon- sumenten kan välja ett lägre pris på sitt abonnemang om en viss mängd reklam accepteras. Mediavision uppskattar att dessa abonnemang i dag inte är så vanliga (högst 10 procent av abonnemangen), men att de an- tas växa framöver.

Om vi bortser från intäkter för svod-tjänster via operatörssam- arbeten så uppskattar Mediavision att den fristående svod-marknaden första kvartalet 2024 uppgick till 1,4 miljarder kr (vilket skulle inne- bära ca 5,6 miljarder kr på helåret). Det är i nivå med Filminstitutets beräkningar av konsumentutgifter för svod-tjänster under 2023, som uppskattas till 5,5 miljarder kr. Dessa skattningar baseras på tjänsternas genomsnittliga månadskostnad i kombination med uppskattat antal prenumerationer baserat på räckviddsmätningar. Enligt Filminstitutets uppgifter var Netflix den största aktören i detta segment med en mark- nadsandel på 35 procent, följt av Viaplay med 18 procent, TV4 Play/ Cmore med 15 procent, HBO/Max med 11 procent och Disney+ med 10 procent.

I tillägg till prenumerationsmarknaden kommer, oavsett betal- modell för konsumenterna, annonsintäkter för strömningstjänsterna för reklam (avod), som 2023 uppgick till ca 2,9 miljarder kr enligt

252

SOU 2025:24

Konsekvensanalys

Institutet för reklam- och mediestatistik (IRM).4 I siffran ingår video- delningsplattformar som Youtube, som antas stå för en stor del av in- täkterna på denna reklammarknad. Enligt MMS stod Youtube under fjärde kvartalet 2024 för ca 80 procent av det dagliga tittandet på an- nonsfinansierade tjänster som ingår i MMS:s mätningar och tittandet på de kommersiella tv-kanalernas tjänster stod för drygt 10 procent av tittandet. Det kan dock antas att tittandet inte avspeglar annons- intäkterna då till exempel kvaliteten på innehåll påverkar vilket pris en annonsör är beredd att betala för annonseringen. Baserat på detta kan därför TV4 Play antas stå för den största delen av de reklam- intäkter som inte tillfaller Youtube.

Sammanfattningsvis så kan, med ledning av ovanstående, den totala omsättningen på den i sammanhanget relevanta marknaden i Sverige 2023 uppskattas till 9,1 miljarder kr (intäkt från konsument för betal- vod, direkt eller via bundlade abonnemang) plus 2,9 miljarder kr (intäkt från reklam), vilket ger 12 miljarder kr. Dessa intäkter tillfaller både strömningsaktörer som visar film och dramaserier, som Netflix, Disney+, Viaplay, TV4 Play, Max, Amazon Prime, Pluto TV, Apple TV+, Sky Showtime och SF Anytime, och videodelningsplattformar som Youtube.

En rak avgift på 1 procent av en sådan total omsättning skulle alltså ge ca 120 miljoner kr, 2 procent knappt 240 miljoner kr osv. Med tanke på de undantag som föreslås skulle dock detta i praktiken komma att bli lägre. Efter flera år av stora investeringar i svenskt innehåll har det under senare år skett en generell tillbakagång. Av de stora internatio- nella leverantörerna av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv är det, när detta skrivs, i praktiken bara Netflix som med regelbundenhet fortsätter beställa svenskt innehåll i riktigt stor omfattning (mer än

10procent av omsättningen). Av de inhemska leverantörerna som om- fattas av förslagets krav på avgifter fortsätter TV4 i hög utsträckning att beställa svenskt innehåll (väsentligt mer än 10 procent av omsätt- ningen). Den andra stora inhemska beställaren av svenskt innehåll är SVT som dock föreslås undantas.

Tar man bort den uppskattade omsättningen för Netflix och TV4 landar den totala omsättningen på drygt 10 miljarder kr, men denna skattning bör förmodligen sänkas ytterligare något eftersom omsätt- ningen för små tjänster också bör räknas bort liksom reklamintäkter

4Avser reklam som visas eller är såld i anslutning till redaktionell video, inklusive användar- genererat innehåll. Mediemyndigheten, Medieekonomi: Medieutvecklingen 2023 (2023).

253

Konsekvensanalys

SOU 2025:24

som är knutna till vissa videodelningstjänster som inte är att betrakta som beställ-tv. En avgift på 1 procent av detta skulle alltså ge strax under 100 miljoner kr. Den föreslagna avgiften på 1,5 procent skulle då förmodligen ge strax över 100 miljoner kr. Dessa summor ska dock tolkas med försiktighet eftersom det i dagsläget är oklart vilka beställ- tv-tjänster som i slutändan kommer att omfattas alternativt undantas.

Konsekvenser för de offentliga finanserna

Det är viktigt att framhålla att utredningens förslag förväntas leda till positiva samhällsekonomiska effekter eftersom det finns starka be- lägg för att offentliga investeringar i till exempel filmproduktion gene- rerar både tillväxt och direkta skatteintäkter. Även en mer livaktig biografnäring bidrar till tillväxt.

Utredningens huvudförslag om en filmfond är dels finansierat genom en omfördelning inom utgiftsområde 17 (medel som i dag går till produktionsincitament), dels genom medfinansieringsavgifter för strömningstjänster och biografavgifter. Med andra ord medför det inga ökade utgifter för statskassan. Förslaget om sänkt moms på bio- biljetter innebär en intäktsminskning för staten som kan uppskattas till ca 200 miljoner kr.

Utredningens bedömning är dock att denna intäktsminskning om förslagen genomförs fullt ut delvis kommer att vägas upp av ökade intäkter för staten i andra delar genom att både biografgåendet och filmproduktionen i landet antas öka. De positiva skatteeffekterna är svåra att exakt förutsäga men att det finns ett samband mellan ökad aktivitet i dessa sektorer och ökade skatteintäkter är tydligt i en rad svenska och internationella studier.5

Samma sak, det vill säga att insatserna har positiva ekonomiska effekter, kan sägas om produktionsincitament till film- och drama- serieproduktion (se kapitel 11). Detta talar också för att kostnaden för sådana incitament bör belasta näringspolitiken snarare än kulturpoli- tiken. Det är på det området som kompetensen finns att fullt ut be- döma insatsernas effekter och ställa satsningarna i relation till annan industripolitik. Om näringspolitiska medel på sikt tillkommer kan de resurser som använts för ändamålet inom utgiftsområde 17 i stället an- vändas för att förstärka Filminstitutets selektiva stöd, eller vid behov

5Se UNIC, Box office and beyond: The cultural, social and economic impact of cinema (2024).

254

SOU 2025:24

Konsekvensanalys

kompensera den intäktsminskning som den föreslagna momssänk- ningen för biografföreställningar medfört.

Utredningens förslag om att leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv ska bidra till att finansiera svenska filmer och serier antas innebära en ökad administrativ börda för Mediemyndig- heten, främst när det gäller genomförandet och tillsynen av att berörda leverantörer följer lagen. Utredningen bedömer att uppdraget kommer kräva ca 2 helårsanställningar och kostnaden för det nya uppdraget beräknas uppgå till ca 2–3 miljoner kr per år. Vid behov föreslås kost- naderna kunna tas från insamlade avgifter.

Utredningens förslag om att Filminstitutet ska hantera produk- tionsincitamentsordningen i stället för Tillväxtverket förväntas inte leda till ökade kostnader för staten. Däremot innebär det en ökad administrativ börda för Filminstitutet, dels initialt med att ta fram en ordning för fördelning utifrån den föreslagna förordningen om pro- duktionsincitament, dels i den löpande hanteringen av medlens för- delning. De administrativa kostnaderna för detta bör täckas av Film- institutets verksamhetsanslag. Filminstitutets verksamhetsanslag bör räknas upp med två miljoner kr som överförs från Myndigheten för kulturanalys, mot bakgrund av förslaget om ett utökat statistikansvar.

12.2Övriga konsekvenser

Nedan behandlas konsekvenser av utredningens förslag enligt 15 § kommittéförordningen (1998:1474). Utredningens förslag bedöms inte ha någon direkt påverkan på kommunala självstyret, brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet, för offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, för jämställd- heten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de inte- grationspolitiska målen. Dessa aspekter kommenteras därför inte närmare nedan.

Konsekvenser för företagen

För de leverantörer av medietjänster som omfattas av förslaget om avgifter och redan investerar substantiellt i svenska produktioner kommer förslaget att få begränsade eller inga konsekvenser. Enligt för- slaget ska skyldigheten beräknas på grundval av leverantörens brutto-

255

Konsekvensanalys

SOU 2025:24

omsättning. De ekonomiska konsekvenserna för företag som är skyl- diga att lämna bidrag kommer följaktligen att bero på leverantörens omsättning i Sverige och i vilken utsträckning leverantören investerar i svenskspråkiga produktioner i dag.

Om andelen av den totala omsättningen per företag förutsätts vara samma som i Medievisions skattning av s-vod-marknaden första kvar- talet 2024 och investeringarna i svenskt innehåll motsvarar vad vi redo- visat i kapitel 4, skulle aktörer som Netflix och TV4 undantas avgift. Aktörer som Disney+, Max och Viaplay skulle betala ca 10 miljoner kr per år och företag som Amazon Prime, Apple TV och Sky Showtime omkring 5 miljoner kr. Till detta kommer avgifter på mindre summor som avser ett antal mindre aktörer.

Förslaget kommer dock att medföra vissa administrativa kostnader även för aktörer som inte behöver betala en avgift eftersom de fort- farande måste rapportera omsättning och investeringar. Hur stora dessa kostnader blir är svårt att uppskatta men utredningens bedömning är att de är marginella för företag av den storleksordning som det handlar om här eftersom de redan har tillgång till alla uppgifter det rör sig om. Leverantörer som har en låg omsättning eller en låg publik- andel kommer att helt undantas från skyldigheterna och för dessa blir de direkta konsekvenserna alltså små, samtidigt som de liksom andra aktörer i branschen generellt sett gynnas av en bättre fungerande svensk filmproduktion.

Konsekvenser för sysselsättningen

Utredningens förslag antas öka antalet film- och serieproduktioner i Sverige och medföra en ökad efterfrågan på varor och tjänster i framför allt den svenska filmbranschen. Detta ligger väl i linje med regeringens strategi för kulturella och kreativa branscher.6 Så länge det finns tillräckligt med ledig kapacitet för att hantera en ökad efter- frågan kommer utredningens förslag att ha en positiv effekt för den svenska filmbranschen. Om det inte finns tillräckligt med outnyttjad kapacitet i den svenska filmindustrin kan förslagen förvisso leda till högre priser på marknaden på kort sikt, men på lång sikt kommer pri- serna enligt vår bedömning att stabiliseras till följd av ökad kapacitet.

6Strategi för företag i kulturella och kreativa branscher (skr. 2023/24:111).

256

SOU 2025:24

Konsekvensanalys

Fler film- och serieproduktioner antas även stimulera inköp av varor och tjänster från andra branscher, särskilt från tjänstenäringar som erbjuder hotell-, restaurang- och transporttjänster. Detta kom- mer att ha en positiv effekt på sysselsättningen. Dessa effekter gör det bland annat motiverat med ökade näringspolitiska insatser på området, till exempel för det svenska produktionsincitamentet.

Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen

Utredningens förslag bedöms vara i överensstämmelse med de skyl- digheter som följer av Sveriges anslutning till den europeiska unionen. Som framgår av avsnitt 11.5 samt 13.1 gör utredningen bedömningen att den föreslagna lagen om medfinansieringsavgifter för strömnings- tjänster följer av den möjlighet som ges i AV-direktivet (2018/ 1808/EU). Föreslagna definitioner följer av befintlig lagstiftning, bland annat i radio- och tv-lagen (2010:696) som i sin tur bygger på tidigare genomföranden av direktivet. De stödförordningar som före- slås (se författningsförslaget i kapitel 1) följer i allt väsentligt den be- fintliga förordningen (2016:989) om statsbidrag till film samt förord- ningen (2022:1386) om statligt stöd till produktion av audiovisuella verk. De enskilda stöden har liksom tidigare utformats i enlighet med EU:s statsstödsregler med strävan att stöden utformas så att de faller inom ramen för den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) och kommissionens meddelande om statligt stöd till filmer och andra audiovisuella verk.

257

13 Författningskommentar

13.1Förslaget till lag om avgifter för leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv

Lagens innehåll

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om avgifter för leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv i syfte att främja svenskt audio- visuellt innehåll.

I paragrafen anges lagens tillämpningsområde. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Begrepp som används i lagen

2 § I denna lag avses med

1.audiovisuellt innehåll: film och serie i olika tekniker och för olika vis- ningsfönster,

2.film: lång spelfilm, dokumentärfilm, animation och kortfilm i olika tekniker och för olika visningsfönster,

3.serie: audiovisuell produktion i flera avsnitt i olika tekniker och för olika visningsfönster,

4.leverantör av medietjänster: den som a) har det redaktionella ansvaret för valet av innehåll i en ljudradio- eller tv-sändning, beställradio, beställ-tv eller sökbar text-tv, och b) avgör hur innehållet struktureras, och

5.beställ-tv: en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbildningssyfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät

a)på begäran av användare,

b)vid en tidpunkts som användaren väljer, och

c)från en katalog med program som leverantören har valt ut.

I paragrafen definieras de begrepp som används i lagen. Övervägan- dena finns i avsnitt 11.5.

259

Författningskommentar

SOU 2025:24

Med begreppet audiovisuellt innehåll avses i lagen film och serier. Med film avses lång spelfilm, dokumentärfilm, animation och kort- film. Lång spelfilm, dokumentärfilm och kortfilm har länge använts som vedertagna begrepp på filmområdet och överensstämmer även med de begrepp som används i förordningen (2016:989) om statsbidrag till film. Animation används som ett vedertaget begrepp i internatio- nella sammanhang och återfinns exempelvis vid sidan av fiktion och dokumentärer, i Europarådets samproduktionskonvention från 2017. Bestämmelsen är teknikneutral vilket innebär att filmen kan spelas in i olika tekniker och visas i olika visningsfönster, till exempel på bio- graf men även i digitala visningsfönster. Med serie avses en audio- visuell produktion i flera avsnitt. Även denna bestämmelse är teknik- neutral.

Begreppen beställ-tv och leverantör av medietjänster överensstämmer med definitionerna i radio- och tv-lagen (2010:696). Dessa infördes i radio- och tv-lagen i samband med genomförandet av AV-direktivet (prop. 2009/10:115, s. 107–109). Leverantörer av medietjänster defi- nieras i AV-direktivet som den fysiska eller juridiska person som har det redaktionella ansvaret för valet av audiovisuellt innehåll för den audiovisuella medietjänsten och som avgör hur det ska struktureras (artikel 1 d). I tillämpningen har det tolkats som att leverantörer av medietjänster både kan vara aktörer som tillhandahåller en ström- ningstjänst och aktörer som erbjuder olika programbolags tv-kanaler och innehåll genom en internetbaserad play-tjänst utifrån vilken kunden kan välja ut program att se på vid en tidpunkt som kunden själv bestämmer. Även videodelningsplattformar kan omfattas i den del de tillhandahåller beställ-tv. Beställ-tv definieras i direktivet som en audiovisuell medietjänst som tillhandahålls av en leverantör av medietjänster för att ge möjlighet att se program vid en tidpunkt som användaren väljer och på dennes begäran utifrån en katalog av program som valts ut av leverantören av medietjänster (artikel 1 g).

Tillämpningsområde

3 § Denna lag är tillämplig på leverantörer av medietjänster som tillhanda- håller beställ-tv och som antingen är etablerade i Sverige eller som är etable- ade i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska sam- arbetsområdet (EES-stat) men vars tjänster riktas mot publik i Sverige.

260

SOU 2025:24

Författningskommentar

I paragrafen anges vilka aktörer som omfattas av lagens krav på av- gifter. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Av första stycket framgår att alla leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv omfattas, både de som är etablerade i Sverige och de som är etablerade i någon stat som omfattas av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet men vars tjänster riktas mot publik i Sverige. Att avgiftskrav kan ställas på aktörer som är eta- blerade i en annan EES-stat, såvida krav även ställs på aktörer som är etablerade i Sverige, följer av artikel 13.2 i AV-direktivet (direktiv 2018/1808/EU). Genom att ställa samma krav på inhemska aktörer som sådana som är etablerade utanför Sverige men som riktar sig till en svensk publik skapas förutsättningar för en konkurrensneutral reglering.

Om tjänsterna riktas till publik i Sverige får bedömas utifrån de kriterier som anges i AV-direktivet. För att fastställa om en medie- tjänstleverantör riktar sig till publik på dess territorium bör enligt AV-direktivets ingress (38) beaktas sådant som reklam eller liknan- de som särskilt riktar sig till kunder på medlemsstatens territorium, tjänstens huvudsakliga språk eller förekomsten av innehåll eller kom- mersiella meddelanden som särskilt riktar sig till publiken i den mot- tagande medlemsstaten.

Förutsättningar för avgiften

4 § Leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv ska årligen bidra finansiellt till utveckling och produktion av film och serier i Sverige. Det finansiella bidraget ska ske genom en avgift som utgör 1,5 procent av före- gående kalenderårs avgiftsgrundande omsättning för leverantören i Sverige.

Avgiftsgrundande omsättning är bruttointäkter som härrör från den verk- samhet hos leverantören som avser beställ-tv.

Undantagna från att erlägga avgift är

1.leverantörer av medietjänster som har en årlig omsättning på under 20 miljoner kronor eller vars marknadsandel i Sverige är mindre än 1 procent, och

2.public service-företag med ett uppdrag enligt lagen (2020:000) om public service.

Av paragrafen framgår att leverantörer av medietjänster ska bidra finansiellt till film och serier med en avgift om 1,5 procent av brutto- omsättningen som härrör från beställ-tv-verksamheten i Sverige.

261

Författningskommentar

SOU 2025:24

Det framgår även vilka som är undantagna från att bidra. Övervägan- dena finns i avsnitt 11.5.

I första stycket ställs krav på leverantörer av medietjänster som tillhandahåller beställ-tv att årligen bidra finansiellt till utveckling och produktion av film och serier i Sverige. Bidraget utgörs av en av- gift på 1,5 procent av det senaste årets bidragspliktiga omsättning i Sverige. Bidraget kan användas till utveckling och produktion av svensk film och serie i vid mening.

Med bidragspliktig omsättning avses, i paragrafens andra stycke, leverantörens bruttointäkt från beställ-tv-verksamhet i Sverige. Den bidragspliktiga omsättningen omfattar alla intäkter som härrör från leverantörens beställ-tv-verksamhet. Det kan handla om abonnemangs- avgifter men även andra intäkter som är knutna till beställ-tv, till exem- pel intäkter från reklam, sponsring och produktplacering, även intäkter som genereras från telekomoperatörers play-tjänster. Att den bidragspliktiga omsättningen omfattar alla intäkter som kan kny- tas till beställ-tv-verksamheten innebär att även intäkter från till exempel sportprogram och intäkter från linjär programverksamhet som görs tillgänglig genom beställ-tv omfattas. Genom att avgiften utgår från bruttointäkten inkluderas alla intäkter utan avdrag för kost- nader och skatter. Syftet med att utgå från bruttointäkten samt att inte exkludera exempelvis sportprogram är bland annat att skapa en enkel ordning med låg administration.

I tredje stycket anges vilka aktörer som är undantagna från att bidra i enlighet med lagen. Undantagna är de medietjänstleverantörer som har en låg omsättning eller liten publik. Om krav ställs på leverantörer av medietjänster som riktar sig till publik i andra medlemsländer ska kraven, enligt AV-direktivet (artikel 13.6), inte gälla leverantörer av medietjänster med låg omsättning eller liten publik. Det finns ingen anledning att göra skillnad i detta avseende på inhemska leverantörer av medietjänster.

EU-kommissionen har tagit fram riktlinjer för definitionen av liten publik och låg omsättning i ett meddelande (2020/C 223/03). Enligt riktlinjerna bör tröskeln för låg omsättning följa den tröskel som an- vänds i definitionen av mikroföretag, det vill säga företag vars samman- lagda årsomsättning inte överstiger 2 miljoner euro. Genom att undan- ta mikroföretag undviks hinder för nya aktörers marknadstillträde. Av kommissionens meddelande framgår även att medlemsstater med mindre nationella audiovisuella marknader bör kunna fastställa lägre

262

SOU 2025:24

Författningskommentar

omsättningströsklar. Begreppet ”liten publik” menar kommissionen kan kopplas till försäljningen av tjänsterna i beställvideosektorn. Kom- missionen anser att leverantörer med en publikandel på mindre än 1 procent bör anses ha liten publik.

Undantagna enligt tredje stycket är även public service-företagen. I praktiken gäller det SVT och UR utifrån deras uppdrag att bedriva tv-verksamhet i allmänhetens tjänst. SVT tillhandahåller till exempel beställ-tv-tjänsten SVT Play. Att avgiftsbelägga aktörer som är skatte- finansierade och som enligt sändningstillstånden har i uppdrag att erbjuda ett mångsidigt programutbud – i SVT:s sändningstillstånd ställs dessutom uttryckliga krav på att lägga särskild vikt vid drama- produktion samt bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion – synes vara både opraktiskt och omotiverat. Hänvisning görs till den föreslagna public service-lagen som förväntas träda i kraft senast den 1 januari 2026.

Som investering i ny svensk film eller serie kan tillgodoräknas alla inve- steringar i europeisk produktion och samproduktion av ny film eller serie som i huvudsak är inspelad på svenska eller något av de nationella minoritets- språken i Sverige, och som uppfyller minst ett av följande krav:

1.Minst 50 procent av produktionens budget förbrukas i Sverige.

2.Minst 50 procent av inspelningen sker i Sverige.

Investering i form av köp av visningsrättighet omfattas om filmen eller serien inte är äldre än tre år.

Av paragrafen framgår att leverantörer av medietjänster inte har någon skyldighet att bidra finansiellt om de investerar en viss mängd av sin omsättning i Sverige i ny film eller serie. Det anges också vilka invester- ingar som kan tillgodoräknas. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

I första stycket anges att leverantörer av medietjänster som inve- sterar över 10 procent av sin bidragspliktiga omsättning i Sverige i ny svensk film eller serie inte har någon skyldighet att bidra finans- iellt i enlighet med 4 §. Bestämmelsen knyter an till AV-direktivets bestämmelser om direktinvestering (jfr. artikel 13.2). Syftet är att undanta de medietjänstleverantörer som investerar en stor del av sin omsättning i svenska filmer eller serier. Dessa aktörer kan sägas redan

263

Författningskommentar

SOU 2025:24

bidra finansiellt till svenskt audiovisuellt innehåll och bör därför inte avgiftsbeläggas.

Av andra stycket framgår de krav som ställs på investeringarna för att de ska kunna tillgodoräknas. Som investering i ny svensk film eller serie kan tillgodoräknas alla investeringar i produktion och sam- produktion av ny film eller serie som i huvudsak är inspelade på svenska eller på något av de nationella minoritetsspråken i Sverige och därtill uppfyller minst ett av kraven att minst 50 procent av produktions- budgeten förbrukas i Sverige eller att minst 50 procent av inspelningen sker i Sverige.

Vad gäller kravet på att innehållet ska vara inspelat på svenska eller på de nationella minoritetsspråken är utgångspunkten artikel 13.2 i AV- direktivet om europeiska produktioner. Av den föreslagna bestäm- melsen framgår att det handlar om europeiskt producerat innehåll. Svenskt innehåll är en del av europeiskt innehåll. Därtill är svenska ett litet språk, marknaden för film och serier på svenska är begränsad och produktionskostnaderna behöver bäras av en mindre publik. Det finns därför skäl att ställa krav på att en viss del av investeringarna ska vara i innehåll som är inspelat på svenska eller på något av de nationella minoritetsspråken. De nationella minoritetsspråken är samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch. För att ta höjd för de möjligheter vad gäller olika språkversioner av en produktion som utvecklingen med AI på ett enkelt sätt kan komma att generera förtydligas att det handlar om inspelningsspråket.

Kravet om att spendera minst hälften av produktionsbudgeten eller att spela in minst hälften i Sverige öppnar upp för att både lokalt pro- ducerade filmer och serier samt internationella samproduktioner kan räknas som investering i svenskt innehåll.

Det tydliggörs vidare att enbart investering i ny film eller serie av- ses. Det innebär att det inte räcker för en leverantör att enbart fylla sin beställ-tv-tjänst med äldre material för att bli undantagen från att erlägga avgift.

För att köp av visningsrättigheter ska kunna räknas in som investe- ring får, enligt tredje stycket, filmen eller serien som visningsrättigheten gäller inte vara äldre än tre år.

264

SOU 2025:24

Författningskommentar

6 § Finansiellt bidrag som leverantör av medietjänster etablerad i Sverige betalar av den bidragspliktiga omsättningen till en annan EES-stat avräknas avgiften. Det avräknade beloppet får dock inte överstiga det avgiftsbelopp som leverantören av medietjänster ska betala enligt denna lag.

Paragrafen följer av AV-direktivets artikel 13.3. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Enligt artikel 13.3 bör det finansiella bidraget endast baseras på in- täkter som genereras i de medlemsländer mot vilka tjänsterna riktas. Om den medlemsstat där leverantören är etablerad inför ett krav på ett sådant finansiellt bidrag ska den ta hänsyn till eventuella krav på finansiella bidrag som införts av de medlemsstater mot vilken tjänsten riktas. Mot bakgrund av bestämmelsen föreslås att det i lagen för- tydligas att finansiellt bidrag som leverantör av medietjänster etablerat i Sverige betalar av den bidragspliktiga omsättningen till en annan EES-stat dras ifrån avgiften. Det avdragna beloppet får dock inte över- stiga det avgiftsbelopp som medietjänstleverantören ska betala enligt denna lag.

Skyldighet att redovisa

7 § Leverantör av medietjänster som omfattas av denna lag är skyldig att till Mediemyndigheten senaste den sista februari varje år redovisa det senaste kalenderårets avgiftsgrundande omsättning för beställ-tv i Sverige i enlighet med 4 §. Det ska framgå av redogörelsen från vilken beställ-tv-tjänst den bi- dragspliktiga omsättningen härrör. Redovisningen ska intygas av auktoriserad revisor.

Skyldighet att redovisa gäller även det senaste kalenderårets investeringar i ny svensk film och serie i enlighet med 5 §.

Paragrafen innehåller en skyldighet för medietjänstleverantörer att rapportera föregående års bidragspliktiga omsättning i Sverige samt de investeringar som gjorts i ny svensk film eller serie för samma period. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

I första stycket anges att medietjänstleverantörer är skyldiga att varje år senast den sista februari redovisa det senaste kalenderårets avgifts- grundande omsättning för beställ-tv i Sverige. Redovisningen ska inges till Mediemyndigheten. Det ska tydligt framgå av redogörelsen vilken beställ-tv-tjänst som omsättningen gäller. Redovisningen ska intygas av auktoriserad revisor.

265

Författningskommentar

SOU 2025:24

I andra stycket anges att samma skyldighet även gäller redovisning av det senaste kalenderårets investeringar i ny svensk film eller serie i enlighet med lagen. Även denna redovisning ska inges till Medie- myndigheten senast den sista februari varje år och intygas av aukto- riserad revisor. På så sätt kan bedömas om medietjänstleverantören investerat över 10 procent av sin avgiftsgrundande omsättning i Sverige i ny svensk film eller serie och därmed inte har någon skyldighet att bidra finansiellt i enlighet med lagen.

Betalning av avgift

8 § Betalning av avgiften enligt 4 § ska samtidigt med redovisningen göras till Mediemyndigheten.

Paragrafen innehåller en skyldighet för medietjänstleverantörer att betala in medfinansieringsavgiften. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Av paragrafen framgår att avgiften ska betalas in till Mediemyn- digheten samtidigt som redovisningen över den avgiftsgrundande om- sättningen för beställ-tv-tjänsten i Sverige lämnas in.

Föreläggande och vite

9 § Om leverantör av medietjänster enligt denna lag inte lämnar den redo- visning som anges i 7 § eller betalar in avgiften i enlighet med 8 § får Medie- myndigheten besluta om de förelägganden som behövs i det enskilda fallet för att bestämmelserna ska följas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite.

I paragrafen regleras föreläggande och vite om leverantören inte lämnar information om den avgiftsgrundandeomsättningen eller inte betalar in avgiften. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Av paragrafen framgår att Mediemyndigheten får besluta om de förelägganden som behövs i det enskilda fallet om medietjänstleveran- tören inte lämnar erforderlig redovisning eller inte betalar in avgiften. Av paragrafen framgår också att föreläggande får förenas med vite. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten.

266

SOU 2025:24

Författningskommentar

Avgifternas överföring

10 § Mediemyndigheten ska omgående föra över de avgiftsmedel som sam- lats in från föregående kalenderår till Stiftelsen Svenska Filminstitutet att användas för främjande av produktion av svensk film och serie inom ramen för en särskild filmfond.

I paragrafen regleras medlens överförande till Stiftelsen Svenska Film- institutet. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Av paragrafen framgår att de avgiftsmedel som samlats in från före- gående kalenderår ska föras över till Svenska Filminstitutet. Över- föringen ska ske utan dröjsmål. De medel som förts över ska användas för främjande av produktion av svensk film och serie inom ramen för en särskild filmfond.

Överklagande

11 § Beslut om vite enligt denna lag får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

I paragrafen anges att beslut om vite i enlighet med 9 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Övervägandena finns i avsnitt 11.5.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.Den finansiella skyldigheten tillämpas först under 2027 och baseras på redovisning från leverantörer av medietjänster med avseende på deras verksamhet i Sverige som avser beställ-tv under det föregående kalenderåret.

I bestämmelsen anges när lagen ska träda i kraft och vilka övergångs- bestämmelser som ska finnas. Medfinansieringsavgift tillämpas för- sta gången under 2027. Överväganden finns i avsnitt 11.5.

Av punkt 1 framgår att lagens bestämmelser träder i kraft den 1 januari 2026.

Av punkt 2 framgår att medfinansieringsavgift enligt denna lag först kommer att tas ut under 2027 mot bakgrund av att avgiften enligt 4 § baseras på föregående kalenderårs omsättning.

267

Författningskommentar

SOU 2025:24

13.2Förslaget till lag om ändring

i mervärdeskattelagen (2023:200)

9 kap.

14 §

Skatt tas ut med 6 procent av beskattningsunderlaget för

1.tillträde till konserter, cirkus-, teater-, opera-, biograf- eller balettföre- ställningar eller andra liknande föreställningar, och

2.tillträde till och förevisning av djurparker och förevisning av naturom- råden utanför tätort samt av nationalparker, naturreservat, nationalstads- parker och Natura 2000-områden.

I bestämmelsen anges att skatt tas ut med 6 procent av beskattnings- underlaget även för biografföreställning. Övervägandena finns i av- snitt 11.4.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna är beroende av att avtal har slutits om biografavgifter med Stiftelsen Svenska Filminstitutet. Förhållandena är därmed sådana att tidpunkten när lagen ska träda i kraft inte går att bestämma när lagen stiftas. Mot denna bakgrund anges att lagen träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. Över- vägandena finns i avsnitt 11.4.

13.3Förslaget till lag om ändring

i inkomstskattelagen (1999:1229)

16 kap.

11 §

Bidrag till Stiftelsen Svenska Filminstitutet ska dras av.

I bestämmelsen, som är ny, anges att bidrag som lämnas till Stiftelsen Svenska Filminstitutet ska dras av. Övervägandena finns i avsnitt 11.4.

268

SOU 2025:24

Författningskommentar

13.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom Kulturdepartementets verksamhetsområde

17 a §

Om ett beslut som avses i 7 § får överklagas, tillämpas 40 § förvaltningslagen (2017:900).

Den föreslagna paragrafen är ny och är en förutsättning för att beslut i förordningar om bidrag som prövas av Stiftelsen Svenska Filminsti- tutet ska kunna överklagas. Övervägandena finns i avsnitt 11.9.

269

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2024:10

En översyn av den nationella filmpolitiken

Beslut vid regeringssammanträde den 25 januari 2024

Sammanfattning

En särskild utredare ska göra en översyn av den nationella film- politiken. Syftet med översynen är att filmpolitiken bättre ska möta områdets utmaningar och behov.

Utredaren ska bl.a.

•med utgångspunkt i befintliga analyser, utredningar och rapporter beskriva och analysera nuvarande förutsättningar inom filmom- rådet,

•lämna förslag på hur de nationella målen för filmpolitiken ska for- muleras,

•analysera och vid behov föreslå nya former för parts- och bransch- samverkan,

•lämna förslag på hur de statliga filmpolitiska stödformerna inklu- sive produktionsincitament bör utformas med beaktande av EU:s regler om statligt stöd,

•analysera förutsättningarna för att främja ett levande filmarv som bevaras, används och utvecklas bl.a. genom en fortsatt digitisering, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.

271

Bilaga 1

SOU 2025:24

Uppdraget att beskriva och analysera nuvarande förutsättningar inom filmområdet som grund för en genomgripande översyn av filmpolitiken

Den nationella filmpolitiken utgår från de mål som riksdagen har beslutat om. Stiftelsen Svenska Filminstitutet (Filminstitutet) ansvarar för att genomföra den statliga filmpolitiken och fördela statliga filmpolitiska stöd. Enligt stiftelseförordnandet är Filminstitutets syfte att främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film, och bevarandet av filmer och material av film- och kul- turhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete i dessa avseenden. Det är insatserna inom dessa fyra områden som brukar lyftas fram som den nationella filmpolitikens huvuduppgifter (prop. 2012/13:22 s. 17).

Från den 1 januari 2017 har staten ett helhetsansvar för den natio- nella filmpolitiken (prop. 2015/16:132). Sedan 2017 finansieras Film- institutets verksamhet till cirka 98 procent genom statliga medel.

Före covid-19-pandemin präglades den svenska biografmarknaden av en relativt stabil utveckling. Av Filminstitutets promemoria Scena- rier för biografmarknadens utveckling i Sverige 2023–2025 (2023) framgår att biobesöken mellan 2012 och 2019 var i genomsnitt cirka 16 miljoner årligen och de svenska biograferna hade en pålitlig och återkommande publik. Det totala antalet biografbesök har efter covid-19-pandemin däremot varit på en lägre nivå och under 2022 uppgick biografbesöken till 10,4 miljoner.

För svensk film på bio har utvecklingen 2012–2019 känne- tecknats av ett minskat antal besökare, från 3,9 till 2,1 miljoner. Filminstitutets rapport Varför når inte svensk film en större publik? (2020) visar att svenska filmer på biograf generellt är överrepre- senterade inom genrer med en relativt låg efterfrågan från publiken, som drama och dokumentärer. Däremot är de underrepresenterade inom mer publikdrivande genrer som komedier, action, fantasy, science fiction, skräck och äventyr. Det är samtidigt svårt att förutse vilka filmer som blir en publikframgång.

Den tidigare etablerade praxisen som innebar att biografer hade en exklusiv visningsrätt under en period efter filmens lansering luck- rades upp under covid-19-pandemin. Flera filmer som hade premiär på biograf släpptes kort därefter via någon digital tjänst. Detta var en förutsättning för att nå en stor publik när biograferna var stängda

272

SOU 2025:24

Bilaga 1

eller öppna med ett kraftigt reducerat antal platser. För abonnemangs- baserade strömningstjänster är premiär i det egna visningsfönstret ett viktigt sätt att locka och behålla kunder på en marknad präglad av allt hårdare konkurrens.

Parallellt med besöksutvecklingen på biografmarknaden har det skett en omvälvande digital utveckling och framväxt av strömnings- tjänster för rörlig bild. Nya digitala tjänster för rörlig bild har lockat en stor publik, till exempel via abonnemangsbaserade strömnings- tjänster som lanserades brett i Sverige 2012. För att skapa attraktiva tjänster på marknaden krävs en omfattande innehållsproduktion av rörlig bild och utbudet för publiken är därför stort. Av Filminsti- tutets rapport Filmåret i siffror 2022 (2023) framgår att det genom- snittliga filmtittandet i den vuxna befolkningen (15–74 år) uppgått till cirka 40 filmer per år och person de senaste 5 åren, varav knappt 2 filmer på biograf. Resten av filmerna ses framför allt via ström- ningstjänster och på traditionell tv, och till dem ska det läggas en stor mängd dramaserier.

Sammantaget har framväxten av nya distributions- och visnings- former påverkat samspelet mellan branschens aktörer och utmanat rådande affärsmodeller. Utvecklingen har bl.a. inneburit att affärs- modellen för svensk filmproduktion, som länge byggt på intäkter från biografvisningar, kraftigt försämrats.

Film är en konstform som också finns på en kommersiell marknad. Det leder till ett samspel mellan det rent kommersiella och offentliga insatser för produktion, spridning och visning av film. Det gäller i Sverige liksom i många andra länder, särskilt inom små språkområden. Offentliga stöd har syftat till att långsiktigt upprätthålla en inhemsk produktion och distribution av en mångfald av filmer – för biografer, tv eller strömningstjänster.

Den nationella filmpolitiken förutsätter ett väl fungerande orga- nisatoriskt och resursmässigt samspel och samarbete mellan staten, regioner och kommuner. I Sverige finns fyra regionala produktions- centrum: Film i Väst i Trollhättan, Filmpool Nord i Luleå, Film i Skåne AB i Ystad och Film Stockholm AB. Dessa samproducerar film och tv-drama med internationella aktörer som helt eller delvis bedriver verksamhet i Sverige. I dag finns även 19 regionala resurs- centrum för film och rörlig bild som får stöd via kultursamverkans- modellen, dvs. inom det statliga stöd till regional och lokal kultur som regionerna ansvarar för att fördela.

273

Bilaga 1

SOU 2025:24

Sveriges Television AB (SVT) är sedan länge en viktig aktör som beställare och producent av svensk film och dramaserier. SVT defi- nierar formerna för sina satsningar på svensk filmproduktion som en del av kulturuppdraget (prop. 2018/19:136 s. 63–65).

Artificiell intelligens (AI) nyttjas redan nu i många delar av film- produktionsprocessen och användningen bedöms inom de närmaste åren komma att utvecklas ytterligare (Göteborg Film Festivals rapport Nostradamus Report: Everything Changing All At Once, 2023).

Sedan helförstatligandet 2017 har kritiken mot svensk filmpolitik successivt växt i styrka. Det system för stödgivning som i dag tilläm- pas har skapat osäkerhet och frustration hos branschen, parallellt med att publikintresset för svensk film har utvecklats sämre jämfört med inhemsk nordisk film i våra grannländer. Filmskaparnas konstnärliga frihet har heller inte kunnat garanteras fullt ut. Detta riskerar att på- verka utbudet negativt, men också allmänhetens förtroende för hur skattemedel används för att stötta svensk film.

Biografen spelar – och kommer fortsatt att spela – en viktig roll som kulturell mötesplats, inte minst i glesbygd där den i många fall är helt central för det lokala kulturlivet. Den tekniska utvecklingen och de förändrade konsumtionsmönstren gör att filmpolitiken behöver anpassas för att bättre stämma överens med sättet som svensk film produceras, distribueras och konsumeras i dag.

Mot den bakgrunden anser regeringen att det finns skäl att göra en genomgripande översyn av filmpolitiken med utgångspunkt i en analys av nuvarande förutsättningar inom filmområdet.

Utredaren ska därför

•med utgångspunkt i befintliga analyser, utredningar och rapporter beskriva och analysera nuvarande förutsättningar inom filmom- rådet med särskilt beaktande av bl.a. tittarvanor, publikbeteenden, konsumtionsmönster, teknikutvecklingen inom distribution och visning av rörliga bilder, biografens framtida roll, ägar- och kon- kurrensförhållanden och ekonomiska förutsättningar inom bran- schens olika led, betalningsströmmar i svensk film, samspelet mellan statliga, regionala och kommunala verksamheter, kompetensför- sörjningen inom filmområdet, filmskapares konstnärliga och eko- nomiska villkor, AI:s framtida roll och betydelse för filmområ- det, och

274

SOU 2025:24

Bilaga 1

•beskriva och analysera hur dagens filmpolitik är utformad i Norden och några andra för Sverige relevanta länder i Europa samt vilka lärdomar som kan dras för utformningen av svenska filmpolitiska insatser.

Uppdraget att lämna förslag på hur de nationella målen för filmpolitiken ska formuleras

Den nuvarande nationella filmpolitiken är formulerad i den vision och de sju mål som riksdagen beslutat om i enlighet med förslaget i propositionen Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik (prop. 2015/16:132, bet. 2015/16:KrU11, rskr. 2015/16:289). Målen är att

–utveckling och produktion av värdefull svensk film sker konti- nuerligt och i olika delar av landet

–allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visnings- former i hela landet

–filmarvet bevaras, används och utvecklas

–svensk film sprids alltmer utomlands och kvalificerat internationellt utbyte och samverkan sker på filmområdet

–barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande

–jämställdhet och mångfald präglar filmområdet

–filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga sam- talet.

Sedan de nationella målen för filmpolitiken infördes har det skett stora förändringar inom filmområdet med bl.a. nya aktörer och nya vägar till publiken. Regeringen ser därför ett behov av att säkerställa att filmpolitikens utformning är anpassad efter utvecklingen och att detta sker med ambitionen att säkra konstnärlig frihet och kvalitet samt minskad politisk detaljstyrning, vilket samtidigt också kan bidra till ökat kommersiellt genomslag.

275

Bilaga 1

SOU 2025:24

Utredaren ska därför

•utifrån analyserna om nuvarande förutsättningar inom filmområ- det föreslå hur de nationella målen för filmpolitiken ska formuleras.

Uppdraget att lämna förslag på hur de statliga filmpolitiska stödformerna bör utformas

Stöd till produktion, visning och distribution av film

I propositionen Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik bedömde den dåvarande regeringen att branschens inflytande över Filminstitutets verksamhet skulle komma att säkerställas genom in- rättandet av branschråd (prop. 2015/16:132 s. 30). I riktlinjebeslutet för statens bidrag till Filminstitutet för budgetåret 2023 framgår att Filminstitutet ska utse råd med sakkunniga personer från olika delar av filmområdet. Rådens syfte är att ha en rådgivande roll i utform- ningen av de filmpolitiska stöden och i andra frågor där det är rele- vant att Filminstitutet inhämtar filmområdets expertis.

Riksdagen har riktat flera tillkännagivanden till regeringen om att införandet av branschråden inte har varit tillräckligt för att ta till vara parternas erfarenheter och garantera deras inflytande samt att det skyndsamt bör utredas hur parts- och branschsamverkan kan utvecklas (se t.ex. rskr. 2017/18:91 punkt 10 och rskr. 2021/22:85 punkt 3).

Filminstitutets stödgivning regleras i förordningen (2016:989) om statsbidrag till film. I förordningen definieras för stödgivningen centrala begrepp som ”svensk film” och ”svensk producent”. Stats- bidrag får fördelas till utveckling av svensk film och rörlig bild, pro- duktion av svensk film, spridning och visning av film och annan filmkulturell verksamhet. Statens stöd till film syftar till att möjlig- göra en bredd av film, inklusive konstnärligt värdefull film.

Statens stöd till svensk filmproduktion omfattar i dag i huvudsak två stödformer: förhandsstöd, som baseras på en kvalitetsprövning som görs av institutets sakkunniga experter (konsulenter), samt pub- likrelaterat stöd, ett efterhandsstöd som ges i relation till filmens bruttobiljettintäkter.

Konstnärsnämnden fördelar stöd till yrkesverksamma filmare genom olika typer av bidrag och stipendier enligt förordningen (2019:1269) om statsbidrag till konstnärer. Konstnärsnämndens film-

276

SOU 2025:24

Bilaga 1

stöd har särskild betydelse för dokumentärfilmen och annan konst- närligt värdefull kortfilm.

Sedan 2022 har Sverige ett produktionsincitament som fördelas enligt förordningen (2022:1386) om statligt stöd till produktion av audiovisuella verk där Tillväxtverket är beslutande myndighet. Syftet med stödet är att öka antalet audiovisuella verk som helt eller delvis produceras i Sverige. Produktionsincitamentet innebär att staten i efterhand betalar ut högst 25 procent av stödberättigande kostnader som uppkommer i Sverige. Stöd kan ges till spelfilm, dokumentär- film, dramaserie eller dokumentärserie, oavsett vilken teknik som an- vänds. Stödet lämnas i mån av medel och ansökningar om stöd ska prövas i den ordning de kommer in till myndigheten. Efter de första ansökningsomgångarna finns det anledning att se över stödet. Till- växtverket har också i en hemställan (Ku2023/00501) påtalat att det finns behov av vissa ändringar i förordningen, bl.a. att fler kostnader ska vara stödberättigande och att antalet stödomgångar ska ändras till en gång per år.

Förändringarna inom filmområdet, bl.a. tittarvanor, publikbeteen- den och konsumtionsmönster, gör att den statliga stödgivningen till filmområdet behöver ses över så att dess utformning och insatser är anpassade efter utvecklingen och framtida behov. En viktig fråga är vilken roll staten och andra offentliga finansiärer ska spela för svensk film när strömningstjänsterna investerar stora belopp i svenska pro- duktioner (Film i Väst Analysis rapport Public Film Funding at a Crossroads, 2022). En ny filmpolitik bör utformas med utgångs- punkt i var statens stöd kan göra mest nytta.

Grundläggande för konstnärlig bedömning i stödgivning på kultur- området är principen om konstnärlig frihet och armlängds avstånd från politisk styrning. I Myndigheten för kulturanalys rapport Så fri är konsten (2021:1) identifierades ett antal brister och risker i hur kulturpolitiken i dag är utformad i relation till principen om konst- närlig frihet och principen om armlängds avstånd. En översyn av den statliga stödgivningen bör därför också omfatta en analys av det nu- varande bedömningssystemet med utgångspunkt i att principen om konstnärlig frihet och principen om armlängds avstånd upprätthålls.

277

Bilaga 1

SOU 2025:24

Utredaren ska därför

•analysera och vid behov föreslå nya former för parts- och bransch- samverkan,

•utifrån de föreslagna nationella filmpolitiska målen lämna förslag på utformningen av stödsystem och definitioner av centrala begrepp för den statliga stödgivningen inklusive produktionsincitament,

•analysera bedömningssystemet och vid behov föreslå ett nytt be- dömningssystem för statens stöd till utveckling och produktion av film, och

•lämna nödvändiga författningsförslag med beaktande av EU:s regler om statligt stöd.

Stöd till filmkulturell verksamhet

Statens stöd till filmkulturell verksamhet syftar främst till att stärka filmpedagogisk verksamhet, eget skapande och kunskap om film i hela landet. Ett viktigt syfte är att ge bl.a. barn och ungdomar möj- lighet till kvalitativa filmupplevelser och till fördjupade kunskaper om rörliga bilder. Stöd lämnas både av Filminstitutet och inom kultursamverkansmodellen. Stödet inom kultursamverkansmodellen fördelas av regioner till lokal och regional kulturverksamhet, bl.a. inom filmområdet. Stöd till filmkulturell verksamhet lämnas även av regi- oner och kommuner utanför modellen.

Den filmkulturella verksamheten innefattar också Filminstitutets arbete med att bevara filmarvet. Filminstitutets arbete med att bevara filmarvet går ut på att samla in, katalogisera, bevara, restaurera och tillgängliggöra den del av vårt gemensamma kulturarv som består av film och filmrelaterat material, samt att tillhandahålla information om det svenska filmarvet i form av databaser och bibliotekstjänster.

Ett samhälles kulturarv utgör ett fundament för gemenskap, histo- ria och bildning. Det är av största vikt att det är tillgängligt för samtiden och bevarat för framtiden. Regeringens prioriterade arbete med att stärka beredskapsarbetet har ytterligare synliggjort behovet av att kulturarvet finns digitalt tillgängligt. Den digitala dokumenta- tionen kan bl.a. möjliggöra restaurering av skadade föremål och ökar spårbarheten och därmed kontrollen och kunskapen om vilka typer av föremål och material som samlingarna innehåller.

278

SOU 2025:24

Bilaga 1

Den samlade uppföljningen av filmområdets utveckling i hela landet behöver stärkas och rollfördelningen mellan stöd som fördelas inom ramen för kultursamverkansmodellen och Filminstitutet bör tydlig- göras. Att tillgängliggöra film för barn och unga är fortsatt en viktig uppgift.

Utredaren ska därför

•analysera förutsättningarna för att främja ett levande filmarv som bevaras, används och utvecklas bl.a. genom en fortsatt digitisering,

•föreslå hur stödet till den filmkulturella verksamheten bör utformas bl.a. så att det tydligare samspelar med det statliga stödet inom kul- tursamverkansmodellen, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Närliggande frågor

Utredaren är oförhindrad att ta upp andra närliggande frågor som har samband med uppdraget, så som frågor om organisering och uppgiftsfördelning inom det statliga åtagandet i den nationella film- politiken, om det bedöms motiverat och ryms inom tiden för upp- draget.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska belysa de kortsiktiga och långsiktiga konsekvenserna av de förslag som lämnas. De offentligfinansiella effekterna av de förslag på åtgärder som lämnas ska beräknas. Om kostnader för det allmänna förväntas, ska förslag till finansiering redovisas.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska bedriva sitt arbete utåtriktat och i nära dialog med Filminstitutet, berörda statliga myndigheter, regioner, kommuner, civilsamhällesorganisationer och andra för filmområdet relevanta sam- talspartners i Sverige och utomlands. Vidare ska utredaren beakta för- slagen i betänkandena Kultursamhället – utvecklad samverkan mellan stat, region och kommun (SOU 2023:58) och Kreativa Sverige! Natio-

279

Bilaga 1

SOU 2025:24

nell strategi för främjande av hållbar utveckling för företag i kultu- rella och kreativa branscher (SOU 2022:44) samt förslag som lämnas av 2023 års parlamentariska public service-kommitté (Ku 2023:1) som ska redovisas senast den 30 april 2024. Utredaren ska även analysera sina förslag i förhållande till EU:s regelverk om statligt stöd.

Utredaren ska löpande hålla Regeringskansliet (Kulturdeparte- mentet) informerat om sitt arbete.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.

(Kulturdepartementet)

280

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2025:5

Tilläggsdirektiv till Filmutredningen (Ku 2024:01)

Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 2025

Utvidgning och förlängd tid för uppdraget

Regeringen beslutade den 25 januari 2024 kommittédirektiv om en översyn av den nationella filmpolitiken (dir. 2024:10). Enligt direk- tiven ska uppdraget redovisas senast den 28 februari 2025.

Utredaren får nu även i uppdrag att bland annat

•beskriva hur innehållet i ip-tv som tillhandahålls utan tillstånd från berörda rättighetshavare görs åtkomligt och distribueras,

•analysera hur sådan ip-tv påverkar den svenska film- och tv- branschen,

•analysera behovet av och förutsättningarna för ett förbud för privat- personer att ta emot sådan ip-tv och föreslå hur ett förbud bör utformas, och

•vid behov föreslå andra åtgärder för att motverka distributionen.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 september 2025. Ett delbetänkande som avser delarna i de ursprung- liga direktiven ska dock lämnas senast den 28 februari 2025.

281

Bilaga 2

SOU 2025:24

Användningen av ip-tv utan rättighetshavarnas tillstånd behöver motverkas

Den som har skapat ett verk, till exempel en film, ett musikaliskt verk eller ett sceniskt verk, har upphovsrätt till detta. Upphovsmannen har enligt lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk (upphovsrättslagen) bland annat ensamrätt att framställa exem- plar av verket och att göra det tillgängligt för allmänheten (2 §). Till upphovsrätten finns även vissa närstående rättigheter. En sådan rättig- het är den s.k. signalrätten (48 §) som ger radio- och tv-företag ensam- rätt att på olika sätt förfoga över utsändningar av exempelvis film och livesänd idrott. Det upphovsrättsliga regelverket är till stor del harmoniserat på EU-nivå, inklusive vad som är tillåtet och inte när det handlar om användning av skyddat material.

Kapacitetsökningen i distributionsnät för överföring via internet innebär att tv-program, film och livesänd idrott nu på ett enkelt sätt kan tillhandahållas över internet. Den lätt tillgängliga ip-tv:n har de senaste åren tagit stora andelar av marknaden inom distributionen av film, serier och idrott. Tekniken möjliggör dock även spridning av ip-tv som tillhandahålls utan tillstånd från berörda rättighetshavare. Sverige är ett av de länder inom EU där användningen av sådan ip-tv är störst, och den svenska marknaden för sådan ip-tv beräknades om- sätta över 550 miljoner kronor redan 2018 (Skatteverkets rapport av- seende kontrollen av illegal IPTV, 22 november 2023). Enligt upp- gifter från branschen har användningen av sådan ip-tv dessutom ökat de senaste åren.

Det är olagligt att tillhandahålla ip-tv utan tillstånd från berörda rättighetshavare. Rättsläget är mer oklart när privatpersoner tar emot sådan ip-tv. Vid sådan användning framställs i regel i mottagarens dator s.k. tillfälliga exemplar av det innehåll som användaren tar del av. Under vissa förutsättningar kan sådan framställning av exemplar vara otillåten (se EU-domstolens avgörande, Filmspeler, mål nr C- 527/15, dom den 26 april 2017). Att bevisa att den som har tagit emot ip-tv har framställt tillfälliga exemplar av enskilda skyddade verk är dock förenat med stora svårigheter.

Lagen (2000:171) om förbud beträffande viss avkodningsutrust- ning (avkodningslagen) anger bland annat att privatpersoner inte får inneha, anskaffa eller använda avkodningsutrustning i syfte att göra vissa tjänster tillgängliga utan tjänsteleverantörens godkännande (5 §).

282

SOU 2025:24

Bilaga 2

Med avkodningsutrustning avses utrustning eller programvara som har utformats eller anpassats för att göra en sådan tjänst tillgänglig i tolkningsbar form (4 §). En privatperson som tittar på ip-tv utan god- kännande från en tjänsteleverantör tar som regel del av ett innehåll som redan har avkodats. I sådana fall krävs inte någon utrustning eller programvara som har utformats eller anpassats för att göra tjänsten tillgänglig i tolkningsbar form. Brott mot avkodningslagen har inte heller prövats i något fall där en tjänst först har gjorts tillgänglig med tjänsteleverantörens godkännande, till exempel genom ett betalat abonnemang, för att senare distribueras och tillhandahållas någon annan i avkodad form utan godkännande.

De möjligheter som den befintliga lagstiftningen erbjuder för att motverka förekomsten av ip-tv som tillhandahålls privatpersoner utan rättighetshavarnas godkännande framstår som otillräckliga. Nya åt- gärder för att komma åt problemet i alla led bör prövas. Det bör bland annat övervägas om nya regler om förbud mot att ta emot ip-tv utan rättighetshavarnas tillstånd, till exempel genom kriminalisering eller med andra sanktioner, kan vara effektiva för att uppnå ett sådant syfte. Det bör också analyseras om avkodningslagen kan ändras för att mot- verka sådan ip-tv.

Det kan även finnas anledning att vidta andra åtgärder, till exempel kunskapshöjande insatser riktade till de som tar emot sådan ip-tv eller till relevanta personalkategorier hos de brottsbekämpande myndig- heterna. Det kan också finnas behov av ytterligare sanktioner riktade mot aktörer i någon del av distributörskedjan. För att de åtgärder som föreslås ska vara effektiva är det viktigt att förstå hur den som tillhandahåller sådan ip-tv får tillgång till det skyddade innehållet, hur det distribueras och hur den slutliga mottagaren tar del av innehållet. Det är också viktigt att förstå hur sådana ip-tv-tjänster marknadsförs och hur förekomsten av ip-tv som tillhandahålls utan rättighetshavar- nas tillstånd påverkar film- och tv-branschen och andra rättighets- havare.

Utredaren ska därför

•beskriva hur innehållet i ip-tv som tillhandahålls utan tillstånd från berörda rättighetshavare görs åtkomligt och distribueras samt be- skriva hur sådan ip-tv marknadsförs,

•analysera hur förekomsten av sådan ip-tv påverkar den svenska film- och tv-branschen,

283

Bilaga 2

SOU 2025:24

•analysera behovet av och förutsättningarna för ett förbud för privatpersoner att ta emot sådan ip-tv och föreslå hur ett förbud bör utformas,

•föreslå åtgärder som motverkar distributionen av sådan ip-tv,

•vid behov föreslå andra åtgärder för att motverka användningen av sådan ip-tv, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utöver det som sägs i de ursprungliga direktiven ska utredaren i det nya uppdraget särskilt redovisa förslagens konsekvenser för brotts- bekämpningen och för enskildas fri- och rättigheter.

Kontakter och redovisning av uppdraget

I fråga om det nya uppdraget ska utredaren ha en dialog med och hämta in upplysningar från berörda aktörer och rättighetshavare inom film- och tv-branschen och andra särskilt berörda rättighetshavare. Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet och kommittéväsendet. Utredaren bör särskilt beakta uppdraget Genomförande av direktivet om återvinning av tillgångar och förverkande (dir. 2024:122).

Utredaren ska löpande informera Regeringskansliet (Kultur- departementet) om sitt arbete.

Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stället redovisas senast den 30 september 2025. Ett delbetänkande som avser delarna i de ursprungliga direktiven ska dock lämnas senast den 28 februari 2025.

(Kulturdepartementet)

284

Bilaga 3

Utredningens samtalspartners i Sverige och utomlands

Offentliga aktörer

Arbetsförmedlingen, Rådet för kulturarbetsmarknaden

Det Danske Filminstitut

Film i Skåne

Film i Väst

Film Stockholm

Filmpool Nord

Filmregion Sydost

HDK-Valand

Helsingborgs Stad

Internationella Samiska Filminstitutet (ISFI), Norge

Konstnärsnämnden

Kultur- og Likestillingsdepartementet, Norge

Kulturförvaltningen, Västra Götalandsregionen

Kulturutskottet Regionsamverkan Sydsverige

Kungliga biblioteket

Malmö Stad

Mediemyndigheten

Myndigheten för kulturanalys

Myndigheten för yrkeshögskolan

Nasjonalbiblioteket, Norge

Nationella nätverket för regionala kulturchefer

Norsk Filminstitutt

Region Halland

Region Örebro län

Regionsamverkan Sydsverige

SKR (bl.a. kultur- och fritidsberedningen)

Slots- og Kulturstyrelsen, Danmark

285

Bilaga 3

SOU 2025:24

Stockholms Konstnärliga Högskola

Svenska Filminstitutet

Svenska institutet

Sveriges utsända kulturråd

Sörängens Folkhögskola

Teaterhögskolan i Malmö

Tillväxtverket

Trelleborgs museer

Yrkeshögskolan Jönköping

Ystad kommun

Företag och organisationer

Amazon Prime Video Anagram Sverige Banijay Nordic Brikk Animation BUFF Filmfestival Bygdegårdarnas Riksförbund Creative Nexus

Danska Producentföreningen Dramatikerförbundet

European Film Agency Directors association (EFAD) Fackförbundet Scen & Film

Film i Båstad

Film- och tv-branschens samarbetskommitté Film- och tv-producenterna

Filmlance International Filmstaden Folkbildningsrådet Folkets Hus och Parker Föreningen Filmregionerna Föreningen Våra Gårdar Goodbye Kansas Studios Göteborg Filmfestival Important Looking Pirates Iris Film

Ljudbang

286

SOU 2025:24

Bilaga 3

Mediavision

Milford Animation Studios

MT Cinema Group

Netflix Nordics

Nordisk Film

Nordisk film och tv-fond

Oberoende Filmares Förbund (OFF)

Riksföreningen Biograferna

Rättighetsalliansen

SF Studios

Stiftelsen Filmform

Svenska Bio

Sveriges Biografägareförbund

Sveriges Filmregissörer

Sveriges Filmuthyrareförening UPA

Sveriges Förenade Filmstudios

Sveriges Television (SVT)

Synskadades Riksförbund

Tempo Dokumentärfestival

Triart Film

TV4

Unlimited Stories

Värnamo Filmhistoriska Festival

Women in Film and Television (WIFT)

Yrkesnämnden för film och tv

Enskilda

Anna Serner, fd vd Svenska Filminstitutet

Axel Öhman, filmregissör

Bo Erik Gyberg, preses, Svenska Filmakademin

Camilla Sigray, analytiker

Carl Johan Malmberg, författare

Claus Ladegaard, fd direktör Det Danske Filminstitut

Dag Ösgård, filmproducent

Göran Blomberg, konsult

Hassan El-Saghir, praktikant, representationen i Bryssel

Isabella Carbonell, filmregissör

287

Bilaga 3

SOU 2025:24

Janine Andersson, biografkonsult Jesper Kurlandsky, dokumentärfilmare

Kalle Boman, filmproducent och professor, HDK-Valand

Kerstin Brunnberg, ordförande, Stiftelsen Bergmangårdarna på Fårö Martin Persson, filmproducent

Mats Svegfors, tidigare filmutredare Melissa Lindgren, dokumentärfilmare Mikael Timm, journalist och författare

Per Strömbäck, verksamhetschef, Dataspelsbranschen Peter Pontikis, filmregissör

Petri Kemppinen, konsult Rickard Gramfors, Klubb Super 8 Sanna Lenken, filmregissör

Simon Kölle, Tulpa Creatives och FrameSage Stina Gardell, dokumentärfilmare

Tobias Lindberg, forskare, Nordicom Tobias Nielsen, förlagschef, Volante förlag

288

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

23.Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. Ju.

24.Publiken i fokus

– reformer för ett starkare filmland. Ku.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Ersättningsregler med brottsoffret i fokus. [23]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet [22]

Kulturdepartementet

Publiken i fokus – reformer för ett starkare filmland. [24]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

	för film och serier....................................................................		38
2	Uppdrag och genomförande........................................		45
2.1	Utredningens arbete ...............................................................		46
2.2	Betänkandets disposition........................................................		47
3	Publikvanor ..............................................................		49
3.1	Publikbeteenden och konsumtionsmönster..........................		50
	3.1.1	Tittandet på film ......................................................	52
			5

9	Insatser för filmarvet ................................................		183
9.1	Vad räknas till filmarvet? .....................................................		184
9.2	Bevarandet av analog film.....................................................		185
	9.2.1	Kompetensförsörjning och utrustning ................	188
9.3	Digitisering och digitalt tillgängliggörande ........................		189
	9.3.1	Resurser för digitisering .......................................	190
9.4	Hanteringen av ursprungsdigitalt material .........................		193
	9.4.1	Digital insamling och pliktlagstiftningen ............	195
9.5	Samordning och uppgiftsfördelning....................................		197