sou 2025 22

Till statsrådet Ebba Busch

Regeringen beslutade den 28 september 2023 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att överväga om det finns behov av nya, kompletterande regler inom konkurrensområdet (dir. 2023:136). Hovrättsrådet vid Svea hovrätt, Patent- och marknadsöverdom- stolen, docent Eva Edwardsson förordnades den 30 oktober 2023 till särskild utredare. Den 15 februari 2024 beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv till utredningen. Utredaren fick då i uppdrag att även se över reglerna om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet (dir. 2024:20).

Den 15 december 2023 förordnades ämnesrådet Eva Ljungbert (Klimat- och näringslivsdepartementet), kanslirådet Stina Nordström (Klimat- och näringslivsdepartementet), departementssekreteraren Linnea Englund Davidsson (Finansdepartementet), chefsekonomen Arvid Fredenberg (Konkurrensverket), analytikern Alberto Naranjo (Post- och telestyrelsen), professor Sten Nyberg (Stockholms uni- versitet), experten inom industripolitik, konkurrensrätt och statsstöd Stefan Sagebro (Svenskt näringsliv), experten inom offentlig upp- handling och konkurrens Magnus Johansson (Företagarna) och advokaten Pamela Hansson (Kastell advokatbyrå) som experter i utredningen. Den 21 december 2023 förordnades rådmannen Daniel Severinsson (Stockholms tingsrätt, Patent- och marknadsdom- stolen) som expert i utredningen. Den 18 mars 2024 förordnades ämnesrådet Erik Murray (Klimat- och näringslivsdepartementet), förbundsjuristen Hampus Allerstrand (Sveriges kommuner och regioner) och juristen och näringspolitiska experten Ulrica Dyrke (Almega) och som experter i utredningen. Linnea Englund Davidsson entledigades den 29 oktober 2024. Samma dag förordnades Samuel Lindgren (Finansdepartementet) som expert i utredningen.

Ämnesrådet Fredrik Nordenfelt anställdes som huvudsekreterare från och med den 16 november 2023. Som utredningssekreterare

Förkortningar

1982 års konkurrenslag	Konkurrenslag (1982:729)
1993 års konkurrenslag	Konkurrenslag (1993:20)
Anmälningsåläggande	Ett åläggande att anmäla en företagskon-
	centration enligt 4 kap. 7 § 1 konkurrens-
	lagen (2008:539)
Bet.	Betänkande
BKartA	Bundeskartellamt
CMA	Competition and Markets Authority
Delgivningslagen	Lagen (2021:79) om ömsesidigt bistånd
	med delgivning och indrivning på kon-
	kurrensområdet
Dir.	Direktiv
Dnr	Diarienummer
DMA-förordningen	Europaparlamentets och rådets förord-
	ning (EU) 2022/1925 av den 14 september
	2022 om öppna och rättvisa marknader
	inom den digitala sektorn och om ändring
	av direktiv (EU) 2019/1937 och (EU)
	2020/1828 (Förordningen om digitala
	marknader)

Förkortningar

SOU 2025:22

ECN+-direktivet	Europaparlamentets och rådets direktiv
	(EU) 2019/1 av den 11 december 2018
	om att ge medlemsstaternas konkurrens-
	myndigheter befogenhet att mer effek-
	tivt kontrollera efterlevnaden av konkur-
	rensreglerna och om att säkerställa en väl
	fungerande inre marknad
EES	Europeiska ekonomiska samarbets-
	området
EU	Europeiska unionen
EUF-fördraget	Fördraget om Europeiska unionens
	funktionssätt
Europakonventionen	Europeiska konventionen om skydd för
	de mänskliga rättigheterna och de grund-
	läggande friheterna
Förordning 1/2003	Rådets förordning (EG) nr 1/2003 av
	den 16 december 2002 om tillämpning av
	konkurrensreglerna i artiklarna 81 och
	82 i fördraget
GWB	Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
Informationsåläggande	Ett åläggande enligt 5 kap. första stycket 1
	konkurrenslagen (2008:579)
Koncentrationsförord-	Rådets förordning (EG) nr 139/2004 av
ningen	den 20 januari 2004 om kontroll av före-
	tagskoncentrationer
Konkurrensrådet	Rådet för konkurrens på lika villkor
	mellan privat och offentlig sektor
	(dir. 1997:145)
Konkurrensverkets	Förordningen (2007:1117) med instruk-
instruktion	tion för Konkurrensverket
Konsekvensutrednings-	Förordningen (2007:1244) om konse-
förordningen	kvensutredning vid regelgivning

SOU 2025:22Förkortningar

Konkurranseloven	Lov om konkurranse mellom foretak og
	kontroll med foretakssammenslutninger
Kap.	Kapitel
Kommissionen	Europeiska kommissionen
Konkurrenslagen	Konkurrenslagen (2008:579)
LEK	Lagen (2022:482) om elektronisk kom-
	munikation
LOH	Lagen (2001:579) om förbud mot otill-
	börliga handelsmetoder vid köp av jord-
	bruks- och livsmedelsprodukter
LOU	Lagen (2016:1145) om offentlig upp-
	handling
LUK	Lagen (2016:1147) om upphandling av
	koncessioner
LUF	Lagen (2016:1146) om upphandling
	inom försörjningssektorerna
LUFS	Lagen (2011:1029) om upphandling på
	försvars- och säkerhetsområdet
MD	Marknadsdomstolens avgöranden
PMD	Patent- och marknadsdomstolen
PMÖD	Patent- och marknadsöverdomstolen
Prop.	Proposition
Rskr.	Riksdagsskrivelse
RÅ	Regeringsrättens årsbok
SCB	Statistiska centralbyrån
SFS	Svensk författningssamling
SOU	Statens offentliga utredningar
Transparenslagen	Lagen (2005:590) om insyn i vissa finan-
	siella förbindelser m.m.

Sammanfattning

Utredningens tre uppdrag

En viktig förutsättning för att skapa produktivitet, ökad tillväxt, ekonomiskt välstånd och konkurrenskraft är att det råder en effek- tiv konkurrens på marknader där företagen bedriver verksamhet. Förhållandena på marknader är föränderliga. Det betyder att med jämna mellanrum måste också förändringar av konkurrenslagstift- ningen övervägas för att förbättra konkurrensen i offentlig och privat verksamhet.

Utredningens uppdrag kan delas i tre delar:

•Bör ett nytt, bredare konkurrensverktyg för Konkurrensverket införas i svensk rätt?

•Bör det införas en informationsplikt för företagskoncentrationer som i dag inte omfattas av anmälningsplikt?

•Kan reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet effektiviseras?

Nytt konkurrensverktyg för väl fungerande marknader

Den första delen av utredningsuppdraget har bestått i att analysera och bedöma behovet av ett nytt, bredare konkurrensverktyg, som skulle göra det möjligt för Konkurrensverket att rikta åtgärder mot marknader eller branscher, i stället för enbart mot enskilda företag. Med förebild i den Europeiska unionens (EU) konkurrensregler

är den svenska konkurrenslagen (2008:539) inriktad på att mot- verka ageranden som kan skada en effektiv konkurrens, nämligen konkurrensbegränsande samarbete mellan företag, företags missbruk av dominerande ställning och förhandsprövning och eventuellt för-

Sammanfattning

SOU 2025:22

bud mot vissa företagskoncentrationer. Dessutom finns i konkur- renslagen regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som gäller offentligt kontrollerade företag. Konkurrensreglerna är alltså inriktade på att stävja enskilda företags konkurrensskadliga beteende, men det saknas befogenhet för Konkurrensverket att besluta om konkurrensfrämjande åtgärder som avser marknaders funktionssätt.

Följande exempel hämtat från bolånemarknaden kan åskådlig- göra varför en ny befogenhet att vidta konkurrensfrämjande åt- gärder för Konkurrensverket skulle kunna leda till ett skärpt kon- kurrenstryck på företagen och förbättringar för konsumenterna.

Om det upplevs som svårt för kunder att flytta sina bolån till en annan långivare försämras konkurrensen på bolånemarknaden. Ett led i att flytta sitt bolån är att kundens så kallade amorterings- underlag skickas till den nya långivaren. Amorteringsunderlagen kan skickas elektroniskt, men vissa bolåneföretag har ansett sig kunna skicka amorteringsunderlag endast per post eller kunna över- lämna dem i pappersform vid ett fysiskt möte. Många bolånekunder har därför varit hänvisade till en delvis manuell process som tagit flera dagar, trots att en snabbare hantering varit tekniskt möjlig. Den an- svariga tillsynsmyndigheten Finansinspektionen meddelade år 2023 en föreskrift om enklare och snabbare hantering av amorterings- underlag. Sedan föreskriften infördes måste samtliga bolånegivare kunna tillhandahålla kundens amorteringsunderlag digitalt och skyndsamt.

Exemplet med amorteringsunderlagen är hämtat från mark- naden för finansiella tjänster, som är en särreglerad marknad med en särskild tillsynsmyndighet som har befogenhet att utfärda bindande föreskrifter, men kan ändå tjäna som ett konkret exempel.

Konkurrensverket saknar alltså i dag möjlighet att rikta ett kon- kurrensfrämjande åläggande till samtliga företag på en viss marknad. Av nuvarande regler följer att förbuden i konkurrenslagen enbart kan tillämpas efter det att ett konkurrensbegränsande förfarande har inletts eller åtminstone aviserats. Det innebär att de konkur- rensrättsliga förbuden inte kan tillämpas för att reglera framtida förfaranden. Det finns i dag begränsade möjligheter för Konkur- rensverket att rikta beteendemässiga eller strukturella ålägganden mot företag som är framåtsyftande, utan åläggandena kan enbart syfta till att undanröja en specifik överträdelse. Det saknas också

SOU 2025:22

Sammanfattning

en möjlighet för Konkurrensverket att närmare ange vilka åtgärder ett företag ska vidta för att upphöra med ett förfarande som kon- staterats strida mot något av förbuden i konkurrenslagen eller Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Dessutom gäller att utredningar om överträdelser av konkurrens- reglerna enbart omfattar de företag som misstänks ha gjort sig skyldiga till en överträdelse, men det saknas en möjlighet att ta ett helhetsgrepp avseende en viss marknad. I fråga om företagskoncent- rationer möjliggör koncentrationskontrollen i dag inte åtgärder som rör konkurrensen i stort på den aktuella marknaden.

Enligt utredningens bedömning finns det konkurrensproblem på svenska marknader som inte kan åtgärdas effektivt med stöd av dagens regler. Utredningens slutsats är därför att nuvarande kon- kurrensregler bör kompletteras med möjligheter för Konkurrens- verket att besluta om framåtsyftande och konkurrensfrämjande åtgärder som ett komplement till befintliga konkurrensregler och annan lagstiftning.

Flera länder i Sveriges omedelbara närområde, som Danmark, Norge, Island och Tyskland har alla infört liknande konkurrens- verktyg för bättre fungerande marknader. Förenade konungariket Storbritannien och Nordirland (Förenade kungariket) har med goda erfarenheter haft ett sådant konkurrensverktyg i sin nuvarande form sedan början av 2000-talet.

Det viktigaste skälet för Sverige att införa liknande regler som flera av våra grannländer redan har beslutat om är att det skulle kunna leda till förbättrad konkurrens på svenska marknader. Det vore även ett sätt att möta nya utmaningar för konkurrensen som kan uppstå exempelvis på digitala marknader eller att åtgärda pro- blem på marknader som länge dragits med otillräcklig konkurrens på grund av strukturella brister. Utredningen innehåller en genom- gång av forskningsläget avseende hur väl konkurrensen fungerar internationellt och i Sverige. Det finns stöd för att koncentrations- nivåerna på konsumentmarknader i Sverige är relativt höga vid en internationell jämförelse. Inom forskningen betonas också vikten av en effektiv konkurrenstillsyn och ändamålsenliga befogenheter för konkurrensmyndigheter.

De föreslagna reglerna är tänkta att fungera på följande sätt. Baserad på den kännedom Konkurrensverket har om förhål- landena på en eller flera marknader tar verket ställning till om det

Sammanfattning

SOU 2025:22

finns hinder för en effektiv konkurrens på de aktuella marknaderna. Konkurrensverket ska också ta ställning till om konkurrensfräm- jande åtgärder som verket kan besluta om vore ändamålsenliga i det aktuella fallet.

På grundval av sina överväganden offentliggör verket sin intention att rikta konkurrensfrämjande åtgärder mot företag på de aktuella marknaderna samt anger vilka hinder för konkurrensen som åt- gärderna syftar till att undanröja. Mellan offentliggörandet av de åtgärder Konkurrensverket planerar att vidta och det faktiska be- slutet om åtgärder får det förflyta högst 18 månader, med möjlighet till ytterligare sex månaders förlängning. Konkurrensverket får också godta åtaganden från företag i stället för att själv utforma åtgärderna.

Innan Konkurrensverket har rätt att meddela beslut riktade mot företag, måste verket göra ett utkast till beslut allmänt tillgängligt för samråd. Samrådet ska hållas brett och omfatta bland annat de berörda företagen, andra marknadsaktörer eller intresseorganisa- tioner och relevanta myndigheter.

De ålägganden som Konkurrensverket ska kunna besluta om får både vara inriktade på företags beteenden på marknaden, och vara av strukturell art. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för företaget. Utred- ningens bedömning är att förslagen är väl förenliga med såväl Euro- peiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen), som med all unionsrätt.

Konkurrensverket föreslås få beslutanderätt i fråga om den nya befogenheten att besluta om åtgärder för att främja en effektiv konkurrens. Verket ska vidare kunna godta åtaganden från före- tag, kunna ompröva beslut vid behov, besluta om utredningsskade- avgift i vissa fall, samt kunna besluta att förena vissa beslut med vite. Konkurrensverkets beslut i dessa frågor får överklagas till patent- och marknadsdomstolarna.

Informationsplikt vid företagskoncentrationer

I den andra delen av utredningsuppdraget har ingått att överväga införandet av en ny informationsplikt, utöver den nuvarande anmäl- ningsplikten i samband med företagskoncentrationer.

SOU 2025:22

Sammanfattning

En företagskoncentration uppstår exempelvis när två självständiga företag slås samman till ett. Därigenom minskar antalet konkur- rerande företag på en given marknad och det kan leda till sämre konkurrens. De svenska reglerna har utformats med EU:s regler om företagskoncentrationer som förebild. Konkurrenslagen inne- håller bestämmelser som medför att vissa företag måste anmäla en planerad företagskoncentration till Konkurrensverket innan den får genomföras. Konkurrensverket får därigenom möjlighet att ta ställ- ning till företagskoncentrationens eventuellt negativa effekter på konkurrensen. Verket har möjlighet att förbjuda företagskoncent- rationer som bedöms vara skadliga för konkurrensen. Ett sådant beslut kan efter överklagande prövas i domstol.

Med nuvarande regler gäller anmälningsplikten relativt stora företag, nämligen koncentrationer där de berörda företagen under föregående räkenskapsår i Sverige har haft en omsättning som över- stiger en miljard kronor och minst två av företagen har haft en om- sättning som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen. Om företagen har haft en omsättning som överstiger en miljard kronor, men där minst två av företagen inte har haft en omsättning som överstiger 200 miljoner kronor, får Konkurrens- verket ålägga en part i koncentrationen att anmäla den om det finns särskilda skäl. Det finns också en möjlighet för företag att frivilligt anmäla en företagskoncentration till Konkurrensverket.

Nuvarande regler medför att ett stort antal oproblematiska före- tagskoncentrationer är anmälningspliktiga, medan andra potentiellt konkurrensskadande företagskoncentrationer inte träffas av anmäl- ningsplikten. Under perioden 2019–2023 har Konkurrensverket handlagt 494 anmälningar om koncentrationer. Nästintill samtliga anmälningar har lämnats utan åtgärd. Däremot föreligger ingen anmälningsplikt till exempel om ett företag med en stor marknads- andel förvärvar många småföretag vars omsättning understiger

200 miljoner kronor. Över tid kan företaget få en position på mark- naden som innebär att konkurrensen påtagligt hämmas.

Omsättningströsklarna i konkurrenslagen träffar inte heller förvärv av företag som har ett högt värde, men låg omsättning. Inom den digitala sektorn har det uppmärksammats att det finns förvärv där stora företag har köpt mindre konkurrenter som har haft en mycket låg omsättning. Syftet kan då vara att företag köper upp en konkurrent eller potentiell konkurrent för att undvika att

Sammanfattning

SOU 2025:22

den på sikt blir en stark konkurrent. Omsättningströsklarna har med andra ord en begränsad träffsäkerhet.

Konkurrensverket kan i dag få information om företagskon- centrationer som inte är anmälningspliktiga genom anmälningar som görs enligt associationsrättslig lagstiftning, mediebevakning, klagomål eller tips. Vi bedömer dock att dessa informationskällor inte är tillräckligt träffsäkra för att fylla verkets informationsbehov.

I enlighet med våra direktiv har vi studerat några länder som redan har en informationsplikt som omfattar fler företag än dem som omfattas av den i lag föreskrivna anmälningsplikten.

Vi bedömer att en väl fungerande konkurrens på enskilda mark- nader i Sverige skulle stärkas av om Konkurrensverket fick infor- mation om vissa företagskoncentrationer som i dag inte omfattas av anmälningsplikt. Vår slutsats är därför att en informationsplikt bör införas i konkurrenslagen. Vår bedömning är att en lagändring skulle öka koncentrationsreglernas träffsäkerhet.

Den lösning som utredningen föreslår är att Konkurrensverket ges befogenhet att ålägga ett företag en informationsplikt avseende bland annat uppgift om parterna i koncentrationen, en beskrivning av koncentrationen samt tidpunkten för dess genomförande. Kon- kurrensverket ska sedan kunna använda den information som lämnats för att i nästa skede kunna ålägga en part i företagskoncentrationen att anmäla den till verket för prövning. Informationsplikten ska inte vara avgränsad till vissa sektorer.

Information om en företagskoncentration ska få lämnas så snart ett företag kan visa att de avser att genomföra en koncentration. Informationen ska i vart fall lämnas innan företagskoncentrationen genomförs. Ett åläggande om informationsplikt ska kunna gälla i högst två år.

Om Konkurrensverket har fått information om en företags- koncentration till följd av ett åläggande om informationsplikt, ska verket inom 15 arbetsdagar antingen meddela ett anmälnings- åläggande eller besluta att lämna koncentrationen utan åtgärd. Tidsfristen ska räknas från den dag verket fick del av informa- tionen. Ett fullföljdsförbud ska gälla under 15-dagarsfristen.

Utredningen föreslår även att sekretess ska gälla vid Konkur- rensverkets rådgivning inför det att information om en företags- koncentration lämnas. När information om en koncentration väl kommit in till verket bör sekretess gälla om det kan antas att den

SOU 2025:22

Sammanfattning

enskilde lider skada om uppgiften röjs. Vi föreslår slutligen att Konkurrensverket ges möjlighet att besluta om utredningsskade- avgift vid undersökningar av företagskoncentrationer av hänsyn till intresset av en effektiv handläggning.

Ny lag om offentlig säljverksamhet – från KOS till LOS

Den tredje delen av utredningsuppdraget har varit att överväga om de nuvarande reglerna om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet bör ändras. Vid sidan om förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning finns i konkurrenslagen särskilda bestämmelser som gäller när staten, en kommun eller en region bedriver säljverksamhet, alltså säljer varor eller tjänster direkt till konsumenter eller företag. Exempel kan vara att en kommun eller en region driver ett café, restaurang eller gym, konferensverksamhet eller installerar ladd- stolpar hos privatpersoner. Det kan också vara fråga om en statlig aktör som har till uppdrag att vara verksam på en viss marknad.

Enligt den nuvarande regeln i konkurrenslagen, som brukar kallas konfliktlösningsregeln, får staten, en kommun eller en region förbjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. En kommun eller en region – men inte staten – får förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som snedvrider konkurrensen, dock inte om verksamheten är förenlig med lag.

Utredningens uppgift har varit att analysera hur bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet skulle kunna utformas på ett mer ändamålsenligt sätt för att motverka konkur- rensbegränsande beteenden av offentliga aktörer på lokala mark- nader, liksom att analysera om verksamhetsförbud bör kunna med- delas även mot statliga aktörer.

Utredningen har analyserat rättspraxis, gått igenom redan genom- förda utvärderingar av de nuvarande reglerna och tagit del av Konkur- rensverkets, näringslivets och offentliga aktörers synpunkter på regelverket.

Sammanfattning

SOU 2025:22

Vi har kunnat konstatera att ärenden som gäller konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet kräver omfattande utred- ningsresurser från Konkurrensverkets sida, främst i fråga om att kunna bevisa omfattningen av den relevanta marknaden. Detta kan ha bidragit till att verket kunnat genomföra en fördjupad utred- ning i endast ett fåtal ärenden per år.

Utredningens kontakter med näringslivet respektive offentliga aktörer visar att det från näringslivets sida, särskilt bland små- och mellanstora företag, finns ett utbrett missnöje med hur det nu- varande regelverket fungerar. Företrädare för offentliga aktörer framhåller att de vill se goda villkor för näringslivet och att de ser som sin uppgift att leverera affärsmässig samhällsnytta.

För ett privat företag som säljer varor och tjänster på öppna marknader kan konkurrens från en offentlig aktör upplevas som ett hinder för den egna verksamheten, beroende på de vitt skilda förutsättningarna för offentlig respektive privat säljverksamhet.

Skillnaderna består främst i att en säljverksamhet som bedrivs av staten, en kommun eller en region kan

•drivas utan vinstkrav,

•drivas utan hänsyn till risken att försättas i konkurs,

•finansieras med offentliga medel eller få mer förmånliga lånevillkor än en privat aktör,

•nyttja personal, lokaler och utrustning som annars används i anslagsfinansierad verksamhet, och

•dra nytta av sin myndighetsutövande funktion.

Dessa fördelar har inte en privat aktör. Privata aktörer tar själva risker med egna eller lånade medel och måste se till att verksam- heten går runt för att kunna betala sina kostnader. Om privata aktörer vill utveckla sin verksamhet krävs också att den ger av- kastning på investerat kapital och gjorda arbetsinsatser. Offentliga aktörer driver typiskt sett inte sina verksamheter på ett vinstmaxi- merande sätt. De tvingas inte heller att bedriva sina verksamheter på ett effektivt sätt för att kunna behålla eller öka sina marknads- andelar.

Offentliga aktörers fördelar medför att spelplanen mellan offent- liga och privata aktörer blir ojämn. Blotta närvaron av offentliga

SOU 2025:22

Sammanfattning

aktörer på en marknad för försäljning av varor och tjänster kan innebära att privata aktörer inte får samma möjligheter att bedriva och utveckla sin säljverksamhet som de skulle ha haft om deras offentligt ägda konkurrent agerade utifrån privata företags förut- sättningar. Om den offentliga aktören till exempel kan hålla lägre priser än vad den har kostnader för i sin verksamhet kan en privat aktör på sikt tvingas att lämna marknaden, oavsett hur effektivt den bedriver sin verksamhet. Att privata och offentliga aktörer inte konkurrerar på lika villkor hämmar i sin tur förutsättningarna för att en effektiv konkurrens ska kunna utvecklas och råda på marknaden.

De problem som kan uppstå när staten, en kommun eller en region bedriver säljverksamhet på marknaden har i hög grad upp- märksammats i Sverige sedan 1990-talet. Med inrättandet av Kon- kurrensverket 1992 och införandet av en ny konkurrenslag som vilade på förbudsprincipen 1993 väcktes förhoppningar om att verket skulle kunna agera mot vad som uppfattades som osund konkurrens från offentliga aktörer. Utredningar som SOU 1995:105 pekade på att offentliga aktörer har fördelar som privata aktörer saknar när de bedriver säljverksamhet och att konkurrensen därmed inte sker på lika villkor.

Vi konstaterar att de sedan år 2010 gällande reglerna om kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet inte har varit tillräck- liga för att åtgärda fall av konkurrens på olika villkor som särskilt mindre företag säger sig uppleva från offentliga aktörer.

Enligt utredningens bedömning påverkas genomslaget för reglerna om offentlig säljverksamhet sannolikt negativt av att de utgör en del av konkurrenslagens regler. En förutsättning för att tillämpa konkurrenslagens regler är regelmässigt att den relevanta produktmarknaden och den relevanta geografiska marknaden först definieras, vilket förutsätter en ekonomisk analys som ofta är mycket resurskrävande att genomföra. Det betyder att när ett företag som driver exempelvis ett café eller ett gym anser att en offentlig aktör bedriver konkurrensbegränsande säljverksamhet och anmäler det till Konkurrensverket, måste verket avsätta omfattande utred- ningsresurser för att korrekt kunna definiera den relevanta lokala marknaden.

Utredningens slutsats är att reglerna om offentlig säljverksam- het bör genomgå en genomgripande förändring för att bättre mot-

Sammanfattning

SOU 2025:22

svara samhällets behov. Man bör vända på perspektivet och utgå från att enskilda företag, hur liten den lokala marknaden än är, påverkas av offentlig säljverksamhet av varor och tjänster. Den nuvarande konfliktlösningsregeln bör ersättas med en egen lag som vilar på förbudsprincipen. Vi bör alltså gå från KOS till LOS.

Med utredningens förslag ska det fortsättningsvis vara förbjudet för en offentlig aktör att bedriva en säljverksamhet, eller att i en säljverksamhet tillämpa ett förfarande, som på ett otillbörligt sätt påverkar eller är ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden. Förbudet ska dock inte gälla en säljverksamhet eller ett förfarande som är försvarbart från all- män synpunkt.

Att fokus för bedömningen skiftas från konkurrenseffekter på en konkurrensrättsligt korrekt avgränsad marknad till att utgå från den privata aktörens verksamhet och den marknad denne verkar på bör innebära att reglerna blir mer ändamålsenliga. Vi föreslår sam- tidigt en ventil från förbudet för verksamheter och förfaranden som är att betrakta som försvarbara från allmän synpunkt.

Prövningen av om en verksamhet eller ett förfarande är för- bjudet görs alltså i två steg. I steg ett prövas om verksamheten eller förfarandet otillbörligt påverkar eller är ägnat att påverka möjlig- heterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden. Om så är fallet är verksamheten eller förfarandet som utgångs- punkt förbjuden. I steg två prövas om förfarandet eller verksam- heten är försvarbart från allmän synpunkt. Om så är fallet är för- farandet eller verksamheten inte förbjuden.

Vi föreslår även att tillämpningsområdet för reglerna utvidgas så att statliga aktörer behandlas på samma sätt som kommunala och regionala aktörer, det vill säga att en säljverksamhet som inte är en direkt följd av ett riksdagsbeslut bör kunna omfattas av för- budet mot offentlig säljverksamhet. Det saknas enligt utredningens bedömning hållbara skäl för att statliga aktörer ska kunna bedriva säljverksamhet som på ett otillbörligt sätt påverkar möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknader utan att det kan motiveras av ett allmänt intresse.

För att öka reglernas genomslag och effektivitet föreslår vi vidare att staten, en kommun och en region vart fjärde år måste utvärdera hur dess säljverksamheter förhåller sig till förbudet mot

SOU 2025:22

Sammanfattning

otillbörlig offentlig säljverksamhet. Resultatet av utvärderingen ska dokumenteras.

Därutöver föreslår utredningen att offentliga aktörer som be- driver säljverksamhet varje år ska upprätta en särskild redovisning över säljverksamheten, om inte detta redan följer av särskilda före- skrifter. I redovisningen ska säljverksamhetens organisation och finansiering beskrivas, intäkter och kostnader i säljverksamheten redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och de principer och metoder som tillämpas för beräkning och fördel- ning av intäkter och kostnader för olika verksamheter anges.

Konkurrensverket ska utöva tillsyn över lagen om offentlig sälj- verksamhet och besluta om lagens tillämpning i första instans. Kon- kurrensverket ska ha tillgång till samtliga de utrednings- och på- tryckningsbefogenheter som verket normalt har, med undantag från möjlighet att genomföra platsundersökning och besluta om utredningsskadeavgift. Konkurrensverket ska alltså kunna meddela en offentlig aktör ett föreläggande om att upphöra med en över- trädelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Före- läggandet får innefatta de beteendemässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att överträdelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för den offentlige aktören. Föreläggandet ska gälla omedelbart om inte något annat beslutas. Besluten får förenas med vite. Konkurrensverket får också godta åtaganden från offent- liga aktörer. Därutöver föreslår utredningen även att uppgiftsläm- nares identitet bör kunna skyddas genom sekretess.

Det är av vikt för reglernas efterlevnad att Konkurrensverket och ytterst domstolarna har möjlighet att utfärda sanktioner mot offentliga aktörer som överträtt förbudet. Konkurrensverket ska därför kunna besluta om en särskild marknadsstörningsavgift på högst 20 miljoner kronor då en offentlig aktör eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har över- trätt förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet.

Konkurrensverkets beslut om förelägganden om utrednings- åtgärder, om att upphöra med överträdelser, att återkalla ett beslut om att godta ett åtagande samt om marknadsstörningsavgift enligt lagen om offentlig säljverksamhet ska kunna överklagas.

En nyordning som utredningen föreslår är att överklaganden av beslut om offentlig säljverksamhet ska prövas av allmän förvalt-

Sammanfattning

SOU 2025:22

ningsdomstol, alltså förvaltningsrätt, kammarrätt och Högsta förvaltningsdomstolen som sista instans i stället för patent- och marknadsdomstolarna.

Skälet bakom den föreslagna ordningen är följande. Så länge som tyngdpunkten i ärenden om konkurrensbegränsande säljverk- samhet har varit en konkurrensrättslig bedömning, särskilt vad avser definitionen av den relevanta marknaden, har det varit moti- verat att domstolsprövningen bör ske i patent- och marknadsdom- stolarna som har särskild kompetens i konkurrensrätt.

Det skiftade perspektivet som utredningen nu föreslår medför att prövningen främst kommer att gälla i vilken utsträckning den offentliga aktörens agerande har stöd i lag, föreskrifter eller, i förekommande fall, ligger inom ramen för den kommunala kom- petensen samt om verksamheten är försvarbar ur allmän synpunkt. För en sådan prövning framstår de allmänna förvaltningsdom- stolarna som bäst lämpade. I förhållande till kommuners och re- gioners säljverksamhet är det också av särskilt intresse att frågor som ytterst rör gränserna för den grundlagsskyddade kommunala själv- styrelsen prövas av Högsta förvaltningsdomstolen.

Summary

The Inquiry’s three remits

Effective competition in markets in which undertakings conduct operations is an important prerequisite for creating productivity, increased growth, economic prosperity and competitiveness. Market conditions change, which means that amendments to competition legislation must also be regularly considered in order to improve competition in both public and private sectors.

The Inquiry’s remit can be divided into three parts:

•Should a new, broader competition tool for the Swedish Com- petition Authority be introduced in Swedish law?

•Should a duty to provide information about mergers not cur- rently covered by a notification obligation be introduced?

•Could rules on anti-competitive public sales activities be stream- lined?

New competition tool for well-functioning markets

The first part of the Inquiry’s remit consisted of analysing and assessing the need for a new, broader competition tool, which would enable the Swedish Competition Authority to direct mea- sures towards markets or sectors instead of just individual under- takings.

With European Union competition law as the model, the Swedish Competition Act aims to counter actions that could harm effective competition, namely anti-competitive cooperation between under- takings, abuse of a dominant position by undertakings, and assess- ment and possible prohibitions of certain mergers. In addition, the

Summary

SOU 2025:22

Swedish Competition Act contains rules on anti-competitive public sales activities concerning publicly controlled undertakings. These competition rules thus aim to curb anti-competitive behaviour by individual undertakings, but the Authority lacks the possibility to decide on pro-competitive measures concerning the functioning of markets.

The following example from the mortgage market may illustrate why new pro-competitive powers for the Swedish Competition Authority could lead to greater competitive pressure on under- takings and improvements for consumers.

If it is perceived as difficult for customers to transfer their mortgages to another lender, competition on the mortgage market is weakened. One step in transferring a mortgage is sending the customer’s amortisation documentation to the new lender. While amortisation documents can be sent electronically, some lenders have considered that they can only send amortisation documents by post or hand them over in paper form at a physical meeting. Many mortgage customers have therefore been referred to a partially manual process that takes several days, despite swifter handling being technologically possible. The Swedish Financial Supervisory Authority, which is the responsible supervisory authority, issued

a regulation in 2023 on simpler and faster handling of amortisation documents. Since this regulation was introduced, all mortgage lenders must be able to provide customers’ amortisation documents digitally and swiftly.

The example of amortisation documents is taken from the market for financial services, which is a separately regulated market with a special supervisory authority that has power to issue binding regu- lations, but it can nevertheless serve as a concrete example.

The Swedish Competition Authority thus currently lacks the possibility to direct pro-competition injunctions to all undertakings in a certain market. The current rules mean that the prohibitions in the Swedish Competition Act can only be applied after an anti- competitive practice has been initiated or at least announced. This means that the competition law prohibitions cannot be applied to regulate future practices. There are currently limited possibilities for the Authority to impose behavioural or structural remedies on undertakings that are forward-looking; the remedies may only aim to eliminate a specific infringement. Nor is there a possibility for

SOU 2025:22

Summary

the Authority to specify the measures that an undertaking must take in order to cease a practice found to violate one of the pro- hibitions in the Swedish Competition Act or the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). In addition, inves- tigations into infringements of the competition rules only cover undertakings suspected of having committed an infringement; there is no possibility to take a holistic approach to a certain market. In the case of mergers, merger control does not currently allow for measures concerning competition as a whole in the market in question.

In the Inquiry’s view, there are competition problems in Swedish markets that cannot be effectively remedied pursuant to the current rules. The Inquiry’s conclusion is therefore that current competition rules should be supplemented with possibilities for the Swedish Competition Authority to decide on forward-looking and pro- competitive measures as a supplement to existing competition rules and other legislation.

Several countries in Sweden’s immediate proximity, such as Denmark, Norway, Iceland and Germany, have introduced similar competition tools for better-functioning markets. The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland has successfully had such a competition tool in its current form since the early 2000s.

The most important reason for Sweden to introduce similar rules to those already adopted by several of its neighbours is that it could lead to improved competition in Swedish markets. It would also be a way to address new challenges to competition that may arise, for example, in digital markets or to address problems in markets that have long had a lack of competition due to structural deficiencies. The Inquiry contains a review of current research on how well competition is working internationally and in Sweden. There is support indicating that concentration levels in consumer markets in Sweden are relatively high by international standards. The research also emphasises the importance of effective competi- tion enforcement and appropriate powers for competition authorities.

The proposed rules are intended to work as follows.

Based on the Swedish Competition Authority’s knowledge of the conditions in one or more markets, the Authority considers whether there are obstacles to effective competition in the markets in question. The Swedish Competition Authority should also con-

Summary

SOU 2025:22

sider whether any pro-competitive measures that the Authority can decide on would be appropriate in the current case.

On the basis of its considerations, the Swedish Competition Authority publishes its intention to direct pro-competition mea- sures towards undertakings in the markets in question and indicates the obstacles to competition that the measures aim to remove. A maximum of 18 months may elapse between the publication of the measures the Authority intends to take and the actual decision on the measures, with the possibility of an additional six-month extension. The Authority may also accept commitments from undertakings instead of the Authority designing the measures itself.

Before the Swedish Competition Authority is authorised to

issue decisions against undertakings, it must make a draft decision publicly available for consultation. This consultation should be broad and include the concerned undertakings, other market actors or stakeholder organisations, and relevant government agencies.

The measures that the Swedish Competition Authority will be able to adopt may both target the behaviour of undertakings on the market and be of a structural nature. When choosing between mea- sures that are equally effective, the measure that is least burdensome for the undertaking should be chosen. The Inquiry finds that the proposals are compatible with both the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms, and EU law.

The Inquiry proposes that the Swedish Competition Authority be given decision-making powers on measures to promote effective competition. The Authority should also be able to accept commit- ments from undertakings, review decisions if necessary, adopt fines for not following the measures resulting from an investigation in certain cases and decide to combine certain decisions with financial penalties. The Authority’s decisions in these matters may be appealed to the Patent and Markets Courts.

Duty to provide information about mergers

The second part of the Inquiry's remit has included considering the introduction of a new duty to provide information, in addition to the current notification obligation for mergers. A merger occurs

SOU 2025:22

Summary

for example when two independent undertakings merge into one. This reduces the number of competing undertakings in a given market and can lead to weaker competition. The Swedish rules have been modelled on the EU rules on mergers. The Swedish Competition Act contains provisions that require certain undertakings to notify the Swedish Competition Authority of a planned merger before it may be implemented. This gives the Authority the opportunity to consider the merger’s potential negative effects on competition. The Authority has the possibility to prohibit mergers that are deemed harmful to competition. Such a decision can be examined by a court following an appeal.

Under the current rules, the notification obligation applies to relatively large undertakings, namely mergers in which the under- takings involved have had a turnover exceeding SEK 1 billion during the preceding fiscal year in Sweden and at least two of the under- takings have each had a turnover exceeding SEK 200 million. If the undertakings have had a turnover exceeding SEK 1 billion, but at least two of the undertakings have not had a turnover exceeding SEK 200 million, the Swedish Competition Authority may require a party to the merger to provide notification if there are special reasons. There is also a possibility for undertakings to voluntarily notify the Authority of a merger.

The current rules mean that a large number of unproblematic mergers are subject to notification, while other potentially anti- competitive mergers are not subject to the notification require- ment. During the period 2019–2023, the Swedish Competition Authority has handled 494 merger notifications. Almost all noti- fications have been cleared with no action taken. However, there is no notification obligation if, for example, an undertaking with a large market share acquires many small undertakings whose turn- over is less than SEK 200 million. Over time, the undertaking could gain a position on the market that tangibly hampers competition.

Nor do the turnover thresholds in the Swedish Competition Act apply to acquisitions of undertakings with a high value but low turn- over. In the digital sector, attention has been drawn to acquisitions in which large undertakings have bought smaller competitors with very low turnover. The aim may be for undertakings to buy up

a competitor or potential competitor to prevent it from becoming

Summary

SOU 2025:22

a strong competitor in the long term. In other words, these turn- over thresholds have limited effectiveness.

The Swedish Competition Authority can currently obtain infor- mation about mergers that are not subject to a notification require- ment through notifications made under company law or in media coverage, complaints or tips. However, our assessment is that these sources of information are not sufficiently accurate to fulfil the Authority’s need for information.

In accordance with our terms of reference, we have studied some countries that already have a duty to provide information that applies to more undertakings than those covered by the noti- fication obligation prescribed by law.

We find that well-functioning competition in individual markets in Sweden would be strengthened if the Swedish Competition Authority received information about certain mergers that are not currently covered by a notification requirement. Our conclusion is therefore that a duty to provide information should be introduced in the Swedish Competition Act. Our assessment is that a legislative amendment would increase the effectiveness of merger regulations.

The solution proposed by the Inquiry is to authorise the Swedish Competition Authority to impose a duty to provide information on an undertaking regarding the parties to the merger, a description of the merger and the time of its implementation. The Competition Authority should then be able to use the information provided to be able to require a party to the merger to notify it to the Authority for review (notification order) at the next stage. The duty to provide information should not be limited to certain sectors.

It should be possible to provide information about a merger as

soon as an undertaking can show that it intends to conduct a merger. In any case, this information should be provided before the merger is implemented. A duty to provide information should be able to apply for a maximum of two years.

If the Swedish Competition Authority has received informa- tion about a merger as a result of a duty to provide information it should – within 15 working days – either issue a notification requirement or decide to leave the merger without taking action. This time limit should be calculated from the day on which the Authority received the information. A prohibition of further action should apply during this 15-day period.

SOU 2025:22

Summary

The Inquiry also proposes that secrecy apply to advice given by the Swedish Competition Authority prior to the submission of information about a merger. Once the Authority has received information about a merger, secrecy should apply if it can be as- sumed that an individual will suffer harm, loss or damage if the information is divulged. Finally, we propose that the Authority be given the possibility to impose fines for not following the measures resulting from merger investigations in the interests of efficient processing.

New Act on public sales activities

The third part of the Inquiry's remit has been to consider whether the current rules on anti-competitive public sales activities should be amended. In addition to the prohibitions against anti-competitive cooperation and abuse of a dominant position, the Swedish Com- petition Act contains special provisions that apply when the State, a municipality or a region conducts sales activities, i.e. sells goods or services directly to consumers or undertakings. Examples include a municipality or a region running a café, restaurant, gym or con- ference centres, or installing charging points for private individuals. It may also involve a state actor tasked with operating in a particular market.

Under the current rule in the Swedish Competition Act – com- monly referred to as the conflict resolution rule – the State, a munici- pality or a region may be prohibited from applying a certain practice in a sales activity if it distorts or is likely to distort the conditions for effective competition in the market, or if it impedes or is likely to impede the occurrence or the development of such competition. A municipality or region – but not the State – may be prohibited from conducting a particular sales activity in cases that distort competition, though not if the activity is permitted by law.

The Inquiry has been tasked with analysing how the provisions on anti-competitive public sales activities could be formulated in a more appropriate way to counteract anti-competitive behaviour by public actors in local markets, as well as analysing whether it should also be possible to prohibit state actors’ activities.

Summary

SOU 2025:22

The Inquiry has analysed case-law, reviewed past evaluations of the current rules and considered the views of the Swedish Competition Authority, the business sector and public actors on the current rules.

We have been able to establish that cases concerning anti- competitive public sales activities require extensive investigation resources on the part of the Swedish Competition Authority, primarily in terms of being able to prove the scope of the relevant market. This may have contributed to the Authority only being able to conduct an in-depth investigation in a few cases per year.

The Inquiry’s contacts with the business sector and public actors show that there is widespread dissatisfaction on the part of the business community, particularly among small and medium-sized undertakings, with how the current regulatory framework works. Representatives of public actors emphasise that they want to see good conditions for business and that they see their task as delivering commercial social benefits.

For a private undertaking selling goods and services on open markets, competition from a public actor can be perceived as an obstacle to its own business, due to the widely differing conditions for public and private sales activities.

The main differences are that a sales organisation run by the State, a municipality or a region can:

•be run on a non-profit basis;

•be run without considering the risk of bankruptcy;

•be financed by public funds or have more favourable loan conditions than a private actor;

•utilise staff, premises and equipment otherwise used in activities funded by appropriations; and

•benefit from its public authority function.

A private actor does not have these advantages. Private under- takings take risks with their own or borrowed funds and must ensure that their activities are viable in order to pay for their costs. If private undertakings wish to develop their activities, they also need to generate a return on the capital and labour invested. Public actors typically do not run their operations in a profit-maximising

SOU 2025:22

Summary

way. Nor are they forced to effectively conduct their activities in order to maintain or increase their market share.

Public actors’ advantages create an uneven playing field between them and private actors. The mere presence of public actors in a market for the sale of goods and services may mean that private actors do not have the same opportunities to operate and develop their sales activities as they would have if their publicly owned competitor acted based on private undertakings’ conditions. For example, if the public actor is able to keep prices below the costs of its operations, a private actor may eventually be forced to leave the market, regardless of how effectively it conducts its operations. The fact that private and public actors do not compete on equal terms in turn hampers the conditions for effective competition to develop and prevail in the market.

The problems that can arise when the State, a municipality or a region conducts sales activities in the market have received extensive attention in Sweden since the 1990s. With the establishment of the Swedish Competition Authority in 1992 and the introduction of a new competition law based on the prohibition principle in 1993, hopes were raised that the Authority would be able to act against what was perceived as unhealthy competition from public actors. Inquiries such as SOU 1995:105 indicated that public actors have advantages that private actors lack when conducting sales activities, and that competition thus does not take place on equal conditions.

We find that the rules on anti-competitive public sales activities that have applied since 2010 have not been sufficient to remedy cases of competition on unequal terms that smaller undertakings in particular claim to experience from public actors.

In the Inquiry’s view, the impact of the rules on public sales activities is likely negatively affected by the fact that they form part of the rules of the Swedish Competition Act. A prerequisite for applying the rules of the Act is in many cases that the relevant product market and geographic market are first defined, which requires an economic analysis that is often very resource-intensive to conduct. This means that when an undertaking that runs a café or a gym, for example, considers a public actor to be conducting anti-competitive sales activities and reports this to the Swedish Competition Authority, the Authority must allocate extensive

Summary

SOU 2025:22

investigation resources to be able to correctly define the relevant local market.

The Inquiry’s conclusion is that the rules on public sales activities should undergo a fundamental change to better meet the needs of society. The perspective should be reversed and based on the fact that individual undertakings, however small the local market, are affected by public sales of goods and services. The current conflict resolution rule should be replaced by a separate law based on the prohibition principle.

In accordance with the Inquiry’s proposal, it will be prohibited for a public actor to conduct a sales activity, or to apply a practice in a sales activity, that unduly affects or is likely to affect the possi- bilities for private actors to conduct operations in the market. How- ever, this prohibition should not apply to a sales activity or practice that is justified in the public interest.

Shifting the focus of the assessment from the effects on com- petition in a relevant market that is correctly defined in terms of competition law to the private actor's activities and the market in which it operates should render the rules more appropriate. At the same time, we propose an exemption from the prohibition for ac- tivities and practices that can be regarded as justified in the public interest.

The examination of whether a sales activity or practice is pro- hibited is conducted in two steps. Step one examines whether the activity or practice unduly affects or is likely to affect private actors’ opportunities to conduct operations in the market. If this is the case, the activity or practice is generally prohibited. Step two examines whether the activity or practice is justified in the public interest. If this is the case, the activity or practice is not prohibited.

We also propose an extension of the scope of the rules so that state actors are treated in the same way as municipal and regional actors, i.e. that the prohibition on public sales activities should be able to cover sales activities that are not a direct result of a parlia- mentary decision. In the Inquiry’s view, there are no sustainable reasons for state actors to be able to conduct sales activities that unduly affect private actors’ opportunities to conduct operations in markets without being justified by a public interest.

To increase the impact and effectiveness of the rules, we also propose that every four years, the State, a municipality or a region

SOU 2025:22

Summary

must evaluate how their sales activities relate to the prohibition on unfair public sales activities. The results of the evaluation should be documented.

In addition, the Inquiry proposes that public actors that conduct sales activities prepare a separate report on sales activities annually, unless this is already required by specific regulations. The report should describe the organisation and financing of the sales activities, report revenues and costs in the sales activities separately from revenues and costs in other activities, and indicate the principles and methods applied for calculating and allocating revenues and costs for various activities.

The Swedish Competition Authority should exercise super- vision over the Act on public sales activities and decide on the application of the Act in the first instance. The Authority should have access to all the investigative and enforcement powers that it normally has, with the exception of the possibility to conduct on- site investigations and decide on fines for not following the measures resulting from investigations. The Authority should be able to issue a public actor with an order to cease its infringement of the prohibition on anti-competitive public sales activities. This order may include the behavioural or structural measures necessary to cease the infringement. When choosing between measures that are equally effective, the measure that is least burdensome to the public actor should be chosen. The order should apply with immediate effect, unless otherwise decided. These decisions may be combined with a fine. The Authority may also accept commitments from public actors. In addition, the Inquiry proposes the possibility through secrecy to protect the identity of the person submitting information.

For compliance with the rules, it is important that the Swedish

Competition Authority, and ultimately the courts, have the possibility to issue sanctions against public actors that have violated the pro- hibition. The Authority should therefore be able to impose a market disruption fee of up to SEK 20 million when a public actor or some- one acting on its behalf intentionally or negligently violates the prohibition on unfair public sales activities.

It should be possible to appeal the Swedish Competition Authority's decisions to order investigative measures, cease in- fringements, revoke a decision to accept a commitment and on

Summary

SOU 2025:22

market disruption fees in accordance with the Act on Public Sales Activities.

One new arrangement proposed by the Inquiry is that appeals of decisions on public sales activities should be examined by a general administrative court, i.e. the administrative court, the administrative court of appeal and the Supreme Administrative Court as the final instance instead of the patent and market courts.

The reasoning behind the proposed arrangement is as follows. As long as the focus in cases of anti-competitive sales activities has been a competition law assessment, especially with regard to the definition of the relevant market, it has been justified that the judicial review should take place in the patent and market courts, which have special expertise in competition law.

The shift in perspective that the Inquiry now proposes means that the examination will primarily concern the extent to which the public actor’s behaviour is supported by law or regulations or, where appropriate, is within the scope of municipal competence, and whether the activity is justified in the public interest. The general administrative courts appear to be best suited for such an examination. In relation to the sales activities of municipalities and regions, it is also of particular interest that issues ultimately concerning the limits of constitutionally protected municipal autonomy are examined by the Supreme Administrative Court.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om offentlig säljverksamhet

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om offentlig säljverksam- het som bedrivs i konkurrens med privata aktörer.

2 § I denna lag betyder

offentlig aktör: staten, en kommun, en region eller ett offentligt företag,

offentligt företag: en juridisk person som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt, och säljverksamhet: en verksamhet som består i att tillhandahålla varor, tjänster och andra nyttigheter på marknaden, dock inte till den del

verksamheten består i myndighetsutövning.

Förbud mot otillbörlig offentlig säljverksamhet

3 § Det är förbjudet för en offentlig aktör att bedriva en säljverk- samhet, eller att i en säljverksamhet tillämpa ett förfarande, som på ett otillbörligt sätt påverkar eller är ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden.

Förbudet i första stycket gäller inte en säljverksamhet eller ett förfarande som är försvarbart från allmän synpunkt.

Författningsförslag

SOU 2025:22

Utvärdering av offentlig säljverksamhet

4 § Staten, en kommun och en region ska vart fjärde år utvärdera hur dess säljverksamhet förhåller sig till bestämmelserna i 3 §. Resul- tatet av utvärderingen ska dokumenteras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrif- ter om utvärdering och dokumentation i första stycket.

Särskild redovisning av offentlig säljverksamhet

5 § En statlig myndighet, en kommun eller en region som bedriver säljverksamhet ska årligen upprätta en särskild redovisning över sälj- verksamheten, om inte annat följer av lag eller annan författning. I redovisningen ska

1.säljverksamhetens organisation och finansiering beskrivas,

2.intäkter och kostnader i säljverksamheten redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och

3.de principer och metoder som tillämpas för beräkning och för- delning av intäkter och kostnader för olika verksamheter anges.

Om myndigheten, kommunen eller regionen bedriver flera sälj- verksamheter, ska redovisningen upprättas för var och en av dem.

Kravet på särskild redovisning ska inte gälla för en säljverksamhet som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om särskild redovisning av offentlig säljverksamhet enligt 5 §.

Tillsynsmyndighet och utredningsåtgärder

7 § Konkurrensverket utövar tillsyn över denna lag.

8 § Om det behövs för att Konkurrensverket ska kunna utöva till- syn enligt denna lag får verket förelägga

1.en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att tillhanda- hålla uppgifter, handlingar eller annat,

SOU 2025:22

Författningsförslag

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att in- ställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer, eller

3.ett offentligt företag att lämna de uppgifter som en särskild redovisning ska innehålla enligt 5 §.

Ett föreläggande enligt första stycket gäller omedelbart, om något annat inte beslutas.

9 § Den som ett föreläggande enligt 8 § första stycket 1 riktas mot är inte skyldig att tillhandahålla en skriftlig handling som

1.kan antas innehålla sådana uppgifter som en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om, och

2.innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnads- plikten gäller till förmån för.

Om Konkurrensverket anser att en viss handling bör omfattas av en undersökning och den som åtgärden avser åberopar att handlingen är skyddad enligt första stycket, ska Konkurrensverket omedelbart försegla handlingen och skyndsamt överlämna den till allmän för- valtningsdomstol.

Domstolen ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Konkurrensverkets undersökning.

Åtgärder mot otillbörlig offentlig säljverksamhet

Föreläggande att upphöra med överträdelse

10 § Konkurrensverket får förelägga en offentlig aktör att upphöra med en överträdelse av förbudet i 3 §.

Ett föreläggande enligt första stycket får innefatta beteende- mässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att över- trädelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för den offentlige aktören.

Ett föreläggande enligt första stycket gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.

Innan Konkurrensverket beslutar om föreläggande för en offentlig aktör, ska denne ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

11 § Om det finns särskilda skäl, får ett föreläggande enligt 10 § meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts.

Författningsförslag

SOU 2025:22

Åtaganden

12 § Konkurrensverket får besluta att godta ett åtagande från en offentlig aktör, om det har uppkommit en fråga om att aktören över- träder förbudet i 3 §. Verkets beslut att godta åtagandet får avse en begränsad tid. Så länge beslutet gäller får verket i de avseenden som åtagandet omfattar inte meddela ett föreläggande enligt 10 §.

Konkurrensverket får återkalla ett beslut enligt första stycket om

1.de omständigheter som låg till grund för beslutet har för- ändrats i något väsentligt avseende,

2.den som beslutet gäller bryter mot något åtagande som har an- getts i beslutet, eller

3.beslutet grundades på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande uppgifter som en part har lämnat.

Innan Konkurrensverket beslutar att godta ett åtagande enligt första stycket, ska verket ge andra som berörs av åtagandet tillfälle att lämna synpunkter på det.

Marknadsstörningsavgift

13 § Konkurrensverket får besluta att en offentlig aktör ska betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om denne eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet över- trätt förbudet i 3 §.

En avgift ska inte beslutas i ringa fall. Avgiften tillfaller staten.

Innan Konkurrensverket beslutar om marknadsstörningsavgift för en offentlig aktör, ska denne ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

14 § En marknadsstörningsavgift får inte påföras för åtgärder som omfattas av ett föreläggande vid vite enligt denna lag om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

En marknadsstörningsavgift får inte heller påföras för åtgärder som vidtagits under den tid då ett beslut om att godta ett åtagande har gällt, om åtgärderna är förenliga med beslutet. Avgift får dock påföras om beslutet har återkallats med stöd av 12 § andra stycket 3.

SOU 2025:22

Författningsförslag

15 § Marknadsstörningsavgiften får inte överstiga 20 miljoner kronor. Marknadsstörningsavgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde. Vid bedömningen av sanktionsvärdet ska det beak-

tas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.

Vid bedömningen av överträdelsens allvar ska särskilt följande beaktas:

1.överträdelsens art,

2.säljverksamhetens omfattning och betydelse, och

3.överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden.

16 § Ett beslut om marknadsstörningsavgift enligt 13 § ska med- delas inom fem år från det att överträdelsen upphörde.

17 § Marknadsstörningsavgift ska betalas till Konkurrensverket inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Konkurrensverket ska lämna den obetalda avgiften för indrivning om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket. Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

En beslutad avgift faller bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Vite

18 § Ett föreläggande enligt 8 eller 10 § får förenas med vite. Konkurrensverket får förena ett beslut om att godta ett åtagande

som har lämnats enligt 12 § med vite. Ett sådant beslut gäller omedel- bart, om något annat inte beslutas.

19 § En talan om att döma ut vite som har förelagts med stöd av denna lag förs av Konkurrensverket.

Denna lag har till ändamål att främja en effektiv konkurrens genom att undanröja och mot- verka hinder för sådan konkur- rens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.

SOU 2025:22

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579)

Härigenom föreskrivs i fråga om konkurrenslagen (2008:579)1 dels att 3 kap. 28–32 §§, 4 kap. 12 och 13 a §§ och 7 kap 2 § ska

upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 §, 3 kap. 7 och 27 §, 4 kap. 7 och 14 §§, 5 kap. 21 §, 6 kap. 1 §, 7 kap. 1 § och 8 kap. 1, 2 och 15 §§, och rubriken närmast före 3 kap. 27 § ska ha följande lydelse,

dels att rubriken närmast före 4 kap. 19 § ska sättas närmast före 4 kap. 18 §,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 3 a kap. och åtta nya para- grafer, 4 kap. 10 a, 10 b, 16 a, 16 b och 18 §§2 och 5 kap. 21 a–c §§, och närmast före 4 kap. 10 a § och 16 a § nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

1kap. 1 §

Denna lag har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.

3kap. 7 §3

Konkurrensskadeavgift får inte påföras

1. för åtgärder som omfattas	1. för åtgärder som omfattas
av ett åläggande enligt 1, 2 eller	av ett åläggande enligt 1, 2 eller
3 § eller ett förbud enligt 27 eller	3 § som har meddelats vid vite

1Senaste lydelse av

3kap. 28 § 2019:933

3kap. 29 § 2009:1280

3kap. 30 § 2009:1280

3kap. 31 § 2009:1280

3kap. 32 § 2016:224.

2Tidigare 18 § upphävd genom 2017:986.

3Senaste lydelse 2021:891.

FörfattningsförslagSOU 2025:22

30 § som har meddelats vid vite	enligt denna lag om talan om ut-
enligt denna lag om talan om ut-	dömande av vitet har väckts, eller
dömande av vitet har väckts, eller

2.för åtgärder som har vidtagits under den tid då ett beslut om att godta ett åtagande enligt 4 § första stycket har gällt, om åtgärderna är förenliga med beslutet.

I fall som avses i första stycket 2 får konkurrensskadeavgift på- föras om beslutet har återkallats med stöd av 4 § andra stycket 3.

Konkurrensbegränsande	Offentlig säljverksamhet
offentlig säljverksamhet
27 §4
Staten, en kommun eller en	I lagen (2026:000) om offentlig
region får förbjudas att i en sälj-	säljverksamhet finns bestämmelser
verksamhet som omfattas av 1 kap.	om offentlig säljverksamhet.
5 § första stycket tillämpa ett visst
förfarande, om detta

1.snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller

2.hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utveck- lingen av en sådan konkurrens.

Förbud får inte meddelas för förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt.

En kommun eller en region får även förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i första stycket. En sådan verksam- het får dock inte förbjudas, om den är förenlig med lag.

Ett förbud gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

4Senaste lydelse 2019:933.

SOU 2025:22

Författningsförslag

3 a kap. Konkurrensfrämjande åtgärder

Åläggande

1 §

Om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader, får Konkurrens- verket ålägga ett eller flera företag att vidta åtgärder för att främja en sådan konkurrens.

Ett åläggande enligt första stycket får innefatta de beteende- mässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att främja en effektiv konkurrens. Vid valet mellan åtgärder som är lika effek- tiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för företaget.

Om det finns särskilda skäl för det, får Konkurrensverket bestäm- ma att åläggandet ska gälla omedel- bart.

Åtaganden från företag

2 §

I stället för att besluta om ett åläggande enligt 1 §, får Kon- kurrensverket godta ett åtagande från ett företag. Ett sådant åtagande får godtas om det finns anledning att anta att åtagandet främjar en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Verkets beslut att godta åtagandet får avse en be- gränsad tid.

Författningsförslag

SOU 2025:22

Så länge beslutet gäller får verket i de avseenden som åtagandet om- fattar inte meddela ett åläggande mot samma företag enligt 1 §.

Offentliggörande och samråd

3 §

Om Konkurrensverket avser att vidta åtgärder enligt 1 §, ska verket offentliggöra

1. vilken eller vilka marknader som åtgärderna gäller, och

2. vilket eller vilka hinder som åtgärderna syftar till att undan- röja.

4 §

Innan Konkurrensverket med- delar ett beslut enligt 1 eller 2 §, ska verket göra ett utkast till beslut allmänt tillgängligt för samråd. Synpunkter på utkastet ska lämnas inom den tid som Konkurrens- verket bestämmer.

Konkurrensverket ska göra resultatet av samrådsförfarandet enligt första stycket allmänt till- gängligt.

Tidsfrister

5 §

Ett beslut enligt 1 § ska med- delas senast 18 månader från dagen för offentliggörande av den infor- mation som avses i 3 §. Fristen får förlängas en gång, med högst sex månader.

SOU 2025:22

Författningsförslag

Omprövning

6 §

Om ett beslut enligt 1 § har grundats på en oriktig uppgift, får beslutet omprövas av Konkur- rensverket på eget initiativ eller på begäran av någon som berörs av beslutet. Om beslutet ändras till nackdel för en part ska den orik- tiga uppgiften vara av väsentlig betydelse för beslutet.

7 §

Om ett beslut enligt 1 eller 2 § inte längre behövs eller inte längre är lämpligt, får beslutet omprövas av Konkurrensverket på eget initia- tiv eller på begäran av någon som berörs av beslutet.

8 §

Konkurrensverket får återkalla ett beslut enligt 2 § om

1.de omständigheter som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsentligt avseende, eller

2.beslutet i någon väsentlig del grundats på en oriktig uppgift.

Om ett beslut har återkallats enligt första stycket, tillämpas 1 §.

4kap. 7 §

Om omsättningskravet enligt 6 § 1 är uppfyllt men omsättningen inte överstiger vad som anges i 6 § 2, får

1.Konkurrensverket ålägga en part i en företagskoncentration att anmäla koncentrationen, när det är påkallat av särskilda skäl, eller

Författningsförslag

SOU 2025:22

2.part eller annan medverkande i en koncentration frivilligt an- mäla koncentrationen.

Om Konkurrensverket har fått information om företagskoncen- trationen enligt 10 b §, ska verket inom 15 arbetsdagar antingen med- dela ett beslut om åläggande enligt första stycket 1 eller besluta att lämna koncentrationen utan åt- gärd. Tidsfristen räknas från den dag verket fick del av informa- tionen.

Åläggande om informationsplikt

10 a §

Om det behövs för tillämp- ningen av 7 § första stycket 1 får Konkurrensverket ålägga ett före- tag att lämna följande informa- tion till verket:

1. uppgift om vilka parter som deltar i företagskoncentrationen,

2. en beskrivning av koncent- rationen,

3. uppgift om tidpunkten för den rättshandling som ligger till grund för koncentrationen, och

4. uppgift om tidpunkten för genomförandet av koncentrationen.

Konkurrensverket ska i åläg- gandet ange vilken verksamhet som informationsplikten i första stycket omfattar.

Ett åläggande enligt första stycket får inte avse en längre tids- period än två år.

SOU 2025:22Författningsförslag

10 b §

Den information som avses i

10 a § får lämnas så snart ett företag kan visa att det avser att genomföra en företagskoncentration. Informa- tionen ska lämnas innan koncent-

		rationen genomförs.
	14 §5
Konkurrensverket får	för-	Konkurrensverket		får för-
länga fristen i 13 § första stycket		länga fristen i 13 § första stycket
med högst en månad i sänder,		med högst en månad i sänder,
om parterna i koncentrationen		om parterna	i koncentrationen
samtycker till det. I de fall annan		samtycker till det. I de fall annan
medverkande anmält koncentra-		medverkande anmält koncentra-
tionen enligt 7 § 2 krävs	även	tionen enligt 7 § första stycket 2
dennes samtycke. Om koncent-		krävs även	dennes	samtycke.
rationen ägt rum på det sätt som		Om koncentrationen ägt rum på
anges i 3 § andra meningen, är		det sätt som anges i 3 § andra
förvärvarens samtycke tillräckligt.		meningen, är förvärvarens sam-
		tycke tillräckligt.

Om det finns synnerliga skäl, får fristen förlängas utan sådant samtycke som anges i första stycket.

Fullföljdsförbud

16 a §6

En part och någon annan med- verkande i en företagskoncentra- tion får inte vidta någon åtgärd för att fullfölja koncentrationen

1.innan en frist enligt 7 § andra stycket, 11 eller 13 § har löpt ut, eller

2.om ett beslut om åläggande som avses i 7 § andra stycket har meddelats.

5Senaste lydelse 2017:986.

6Senaste lydelse 2019:986.

Författningsförslag

SOU 2025:22

Förbudet gäller inte om Kon- kurrensverket före fristens utgång enligt första stycket 1 beslutar att lämna koncentrationen utan åtgärd.

16 b §

Om det finns särskilda skäl, får Konkurrensverket besluta om undantag från förbudet i 16 a §.

Om det är nödvändigt för att säkerställa att förbudet i 16 a § följs, får Konkurrensverket med- dela förbud eller åläggande för parterna eller andra medverkande i företagskoncentrationen.

18 §7

Om ett beslut att lämna en företagskoncentration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som har lämnats av ett företag en- ligt 10 a §, får Konkurrensverket besluta om åläggande enligt 7 § första stycket 1.

5 kap.

21 §8

Konkurrensverket får besluta att ett företag ska betala en särskild avgift (utredningsskadeavgift), om företaget eller någon som hand- lar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet vid Konkurrens- verkets utredning av om företaget överträtt något av förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget

1.har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett åläggande enligt 1 § första stycket 1, eller inte lämnat begärda uppgifter, handlingar eller annat inom en angiven tidsfrist,

2.inte har sett till att en företrädare inställt sig till ett sådant förhör som avses i 1 § första stycket 2,

7Tidigare 18 § upphävd genom 2017:986.

8Senaste lydelse 2021:81.

SOU 2025:22

Författningsförslag

3.har hindrat Konkurrensverket att genomföra någon av de åt- gärder som anges i 6 § 1–5,

4.har brutit en sådan försegling som avses i 6 § 5, eller

5.har lämnat ett oriktigt, ofullständigt eller vilseledande svar på en begäran om förklaring som avses i 6 § 6 eller inte lämnat någon förklaring.

Avgiften tillfaller staten. Innan Konkurrensverket be-

slutar om utredningsskadeavgift för ett företag, ska företaget ges till- fälle att yttra sig över verkets ut- kast till beslut.

21 a §

Konkurrensverket får i frågor som avses i 3 a kap. 1 § och 4 kap. 1 § besluta att ett företag ska betala utredningsskadeavgift, om före- taget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet vid Konkurrensverkets utredning har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett åläggande enligt 1 § första stycket 1, eller inte lämnat begärda uppgifter, hand- lingar eller annat inom en angiven tidsfrist.

21 b § Utredningsskadeavgiften till-

faller staten.

21 c §

Innan Konkurrensverket be- slutar om utredningsskadeavgift för ett företag, ska företaget ges till- fälle att yttra sig över verkets ut- kast till beslut.

FörfattningsförslagSOU 2025:22

6 kap.

1 §9

Följande beslut får förenas med vite: 1. åläggande enligt 3 kap. 1, 2 eller 3 §,

2. förbud enligt 3 kap. 27 eller	2. åläggande enligt 3 a kap. 1 §,
30 §,
3. förbud enligt 4 kap. 1 §,
4. åläggande enligt 4 kap. 2	4. åläggande enligt 4 kap. 2, 3
eller 3 §,	eller 10 a §,
5. förbud eller åläggande enligt	5. förbud eller åläggande enligt
4 kap. 12 § tredje stycket eller	4 kap. 16 b § andra stycket, och
13 a § tredje stycket, och
6. åläggande enligt 5 kap. 1 §.
Ett beslut om undersökning	Ett beslut om undersökning
enligt 5 kap. 3 eller 20 § får	enligt 5 kap. 3 eller	20 § får
förenas med vite. Konkurrens-	förenas med vite. Konkurrens-
verket får förena ett beslut om	verket får förena ett beslut om
fullgörande av skyldigheter en-	fullgörande av skyldigheter en-
ligt 4 kap. 6 § eller 7 § 1 med vite.	ligt 4 kap. 6 § eller	7 §	första
	stycket 1 med vite.
Konkurrensverket får förena	Konkurrensverket	får	förena
ett beslut att godta ett åtagande	ett beslut att godta ett åtagande
som har lämnats enligt 3 kap. 4 §	som har lämnats enligt 3 kap. 4 §
första stycket eller enligt 4 kap.	första stycket, 3 a kap. 2 § första
4 § med vite. Ett sådant beslut	stycket eller enligt 4 kap. 4 § med
gäller omedelbart, om något annat	vite. Ett sådant beslut gäller
inte bestäms.	omedelbart, om något annat inte
	bestäms.

7 kap.

1 §10

Beslut av Konkurrensverket i följande frågor får överklagas till Patent- och marknadsdomstolen:

1.åtgärder enligt 2 kap. 3 § andra stycket,

2.ålägganden som verket har meddelat enligt 3 kap. 1 § första stycket eller 3 §,

3.beslut enligt 3 kap. 1 a §, 4 § andra stycket, 5 eller 23 b §,

9Senaste lydelse 2017:986.

10Senaste lydelse 2021:81.

2. kvarstad enligt 3 kap. 21 §, och

SOU 2025:22Författningsförslag

	4. ålägganden enligt 3 a kap. 1 §,
	5. beslut enligt 3 a kap. 6–8 §§,
4. förbud enligt 4 kap. 1 §,	6. förbud enligt 4 kap. 1 §,
5. ålägganden enligt 4 kap. 2 §,	7. ålägganden enligt 4 kap. 2
6. förbud eller ålägganden en-	eller 10 a §§,
ligt 4 kap. 12 § tredje stycket eller	8. förbud eller ålägganden en-
13 a § tredje stycket,	ligt 4 kap. 16 b § andra stycket,
7. beslut enligt 4 kap. 14 eller	9. beslut enligt 4 kap. 14 eller
21 §,	21 §,
8. ålägganden enligt 5 kap. 1 §,	10. ålägganden enligt 5 kap. 1 §,
9. beslut enligt 5 kap. 21 §, och	11. beslut enligt 5 kap. 21 eller
10. återkallelser av undantag	21 a §§, och
enligt artikel 29.2 i rådets förord-	12. återkallelser av undantag
ning (EG) nr 1/2003.	enligt artikel 29.2 i rådets förord-
	ning (EG) nr 1/2003.

Andra beslut av Konkurrensverket enligt denna lag får inte över- klagas.

8kap. 1 §11

Patent- och marknadsdomstolen är rätt domstol i mål om 1. åläggande som avses i 3 kap. 2 §,

2. kvarstad enligt 3 kap. 21 §,

3.förbud som avses i 3 kap. 27 och 31 §§ och 32 § andra stycket, och

4. utdömande av vite enligt	3. utdömande av vite enligt
6 kap. 2 §.	6 kap. 2 §.

2§12

Bestämmelserna i rättegångs-	Bestämmelserna i rättegångs-
balken om tvistemål där förlik-	balken om tvistemål där förlik-
ning om saken inte är tillåten	ning om saken inte är tillåten
tillämpas i mål som avses i 3 kap.	tillämpas i mål som avses i 3 kap.
2, 21, 27 och 31 §§ och 32 § andra	2 och 21 §§.
stycket.

11Senaste lydelse 2021:81.

12Senaste lydelse 2021:81.

Författningsförslag

SOU 2025:22

Bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas i ärenden som inleds genom en ansökan till Patent- och marknads- domstolen.

15 §13

I mål och ärenden enligt denna lag tillämpas i fråga om rätte- gångskostnader 31 kap. rättegångsbalken, om inte något annat anges

i denna lag.
I mål som avses i 3 kap. 2 § och	I mål som avses i 3 kap. 2 §
32 § andra stycket tillämpas 18 kap.	tillämpas 18 kap. rättegångsbalken.
rättegångsbalken. Om det finns	Om det finns särskilda skäl, får
särskilda skäl, får rätten i sådana	rätten i sådana mål besluta att var
mål besluta att var och en av par-	och en av parterna ska svara för
terna ska svara för sina rättegångs-	sina rättegångskostnader.
kostnader.

1.Denna lag träder i kraft 1 augusti 2026.

2.I mål där talan om förbud mot offentlig säljverksamhet har väckts före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

3.Äldre bestämmelser gäller för domar och beslut om förbud mot offentlig säljverksamhet som har meddelats före ikraftträdandet.

13Senaste lydelse 2016:966.

SOU 2025:22

Författningsförslag

1.3Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

dels att 30 kap. 2 § och rubriken närmast före 2 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 30 kap. 3 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
30 kap.
Rådgivning inför anmälan om	Rådgivning inför anmälan
företagskoncentration	eller information om
	företagskoncentration
2 §
Sekretess gäller hos Konkur-	Sekretess gäller hos Konkur-
rensverket för uppgift som avses	rensverket för uppgift som avses
i 1 § och som enbart hänför sig	i 1 § och som enbart hänför sig
till verksamhet som gäller råd-	till verksamhet som gäller råd-
givning inför en anmälan enligt	givning inför en anmälan enligt
4 kap. 6 eller 7 § konkurrens-	4 kap. 6 eller 7 § eller inför det att
lagen (2008:579). När en sådan	information ska lämnas enligt
anmälan kommit in till Konkur-	4 kap. 10 a § konkurrenslagen
rensverket gäller i stället sekre-	(2008:579). När sådan anmälan
tess enligt 1 §.	eller information kommit in till
	Konkurrensverket gäller i stället
	sekretess enligt 1 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

3 a §

Sekretess gäller hos Konkur- rensverket i ärende som rör utred- ning av en överträdelse av 3 § lagen (2026:000) om offentlig sälj- verksamhet för uppgift som kan

Författningsförslag

SOU 2025:22

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

Regeringen föreskriver att 3 § förordningen (2007:1117) med instruk- tion för Konkurrensverket ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

3 §1

Konkurrensverket ska fullgöra de uppgifter som följer av

1.konkurrenslagen (2008:579),

2.21 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, 17 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 18 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säker- hetsområdet samt 5 och 9–11 §§ lagen (2019:668) om upphandlings- statistik,

3.lagen (2014:836) om näringsförbud,

4.lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.,

5.10 kap. 7 § lagen (2008:962) om valfrihetssystem,

6.förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område,

7.konkurrensförordningen (2021:87),

8.5 kap. 4 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,

9. lagen (2021:79) om ömse-	9. lagen (2021:79) om ömse-
sidigt bistånd med delgivning och	sidigt bistånd med delgivning och
indrivning på konkurrensområdet	indrivning på konkurrensområdet
och förordningen (2021:88) om	och förordningen (2021:88) om
ömsesidigt bistånd med delgiv-	ömsesidigt bistånd med delgiv-
ning och indrivning på konkur-	ning och indrivning på konkur-
rensområdet, och	rensområdet,
10. 14 § lagen (2021:579) om	10. 14 § lagen (2021:579) om
förbud mot otillbörliga handels-	förbud mot otillbörliga handels-
metoder vid köp av jordbruks-	metoder vid köp av jordbruks-
och livsmedelsprodukter och för-	och livsmedelsprodukter och för-
ordningen (2021:583) om förbud	ordningen (2021:583) om förbud
mot otillbörliga handelsmetoder	mot otillbörliga handelsmetoder

1Senaste lydelse 2023:819.

2 Utredningens arbete

2.1Våra direktiv

Den 28 september 2023 beslutade regeringen om kommittédirektiven Nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader (dir. 2023:136). Enligt direktiven ska en särskild utredare överväga om det finns behov av nya, kompletterande regler inom konkurrensområdet. Syftet är att stärka och komplettera konkurrenslagstiftningen för att i högre utsträckning kunna säkerställa en effektiv konkurrens och väl fungerande marknader.

Den 15 februari 2024 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv (dir. 2024:20) till utredningen. Utredaren fick nu i uppdrag att även se över reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksam- het. Syftet är att skapa ökade möjligheter att utreda och vidta åt- gärder mot sådan verksamhet.

Utredningens uppdrag kan delas i tre delar; uppdraget att utreda ett bredare konkurrensverktyg, uppdraget att utvärdera behovet av en informationsplikt vid företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt och uppdraget att se över reglerna om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet.

Inom uppdraget att utreda ett bredare konkurrensverktyg ska utredaren

•analysera och bedöma om det finns behov av ett nytt, bredare konkurrensverktyg som kompletterar den nuvarande konkur- renslagstiftningen,

•oavsett sin bedömning av behovet utreda och ta ställning till vilket tillämpningsområde ett kompletterande verktyg bör ha och hur det ska fungera i förhållande till annan nationell och internationell lagstiftning, andra myndigheters ansvar och

Utredningens arbete

SOU 2025:22

befogenheter samt i förhållande till marknader och företag inom och utanför Sverige,

•oavsett sin bedömning av behovet bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem bör utformas och vilka befogenheter som bör införas för tillsynsmyndigheten, och

•lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Inom uppdraget att utvärdera behovet av en informationsplikt vid företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt ska utredaren

•analysera och bedöma om det bör införas en informationsplikt för företag som genomför sådana företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt enligt konkurrenslagen,

•oavsett sin bedömning av behovet överväga om informations- plikten bör vara avgränsad till vissa sektorer och i så fall föreslå hur dessa ska fastställas och under vilka förutsättningar en in- formationsplikt bör gälla,

•oavsett sin bedömning av behovet utreda hur en informations- plikt förhåller sig till koncentrationsregler i andra länder, och

•lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Om utredningen identifierar konkurrensproblem som inte bedöms kunna åtgärdas inom ramen för ett nytt konkurrensverktyg får ut- redningen även lämna förslag på hur dessa problem kan åtgärdas.

Det anges vidare i direktiven att utredaren i den utsträckning det behövs ska inhämta synpunkter och upplysningar från berörda myndigheter, företag och eventuellt andra aktörer. Utredaren ska också hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, myndigheter, andra statliga utredningar, EU samt i andra länder. Vid behov ska information om lagstiftning och erfarenheteter från andra länder och initiativ på EU-nivå inhämtas i utredningens analys.

Inom uppdraget att se över reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet ska utredaren

SOU 2025:22

Utredningens arbete

•analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot stat- liga aktörer och oavsett ställningstagande föreslå hur ett sådant förbud skulle kunna utformas,

•analysera hur bestämmelserna om konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt för att motverka konkurrensbegränsande beteenden av offent- liga aktörer på marknaden,

•bedöma om offentliga aktörers åtaganden i förhållande till Konkurrensverket bör kunna vara bindande och om verket bör kunna besluta om utrednings- och konkurrensskadeavgift i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•ta ställning till om identiteten på den som lämnar uppgifter till Konkurrensverket i ärenden om konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet bör kunna skyddas genom sekretess och i så fall i vilken utsträckning,

•bedöma om Konkurrensverket bör ha beslutanderätt i ärenden som gäller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•bedöma om Konkurrensverket, om det finns särskilda skäl, bör kunna förbjuda ett förfarande eller en verksamhet för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts,

•ta ställning till om en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa säljverksamhet bör införas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Om utredaren anser det motiverat och utredningstiden medger det, får utredaren även ta upp andra frågor som har koppling till offentlig säljverksamhet. Utredaren ska inte lämna förslag på förändringar i regleringen av de kommunala befogenheterna.

Uppdragen ska redovisas senast den 28 februari 2025.

Vi redogör närmare för uppdragen i direktiven i början av relevant kapitel, se kapitel 4, 5, 6 och 7.

Utredningens arbete

SOU 2025:22

2.2Utredningens arbete

Utredningens arbete inleddes under slutet av oktober 2023. Sekre- tariatet har varit omväxlande bemannat av två respektive tre personer. Enligt direktiven ska vi inhämta synpunkter och upplysningar

från berörda myndigheter, företag och eventuellt andra aktörer. Sådana synpunkter och upplysningar har i första hand inhämtats av den expertgrupp som knutits till utredningen. De av regeringen förordnade experterna till utredningen har varit företrädare från Almega, Finansdepartementet, Företagarna, Klimat- och närings- livsdepartementet, Konkurrensverket, Patent- och marknads- domstolen, Post- och telestyrelsen (PTS), Stockholms universitet, Svenskt Näringsliv, Sveriges advokatsamfund och Sveriges kom- muner och regioner. Experterna har deltagit i sex möten varav det första ägde rum i januari 2024 och det sista i november 2024. Exper- terna har beretts tillfälle att framföra synpunkter både muntligen och skriftligen. Experterna har däremot inte getts tillfälle att bifoga skriftliga särskilda yttranden. Betänkandet är som numera är bruk- ligt skrivet i ”vi-form”, men det är utredaren själv tillsammans med sekretariatet som står bakom förslagen.

Utöver mötena med expertgruppen har vi även haft ett antal möten med berörda aktörer för att inhämta synpunkter och upplys- ningar. Möten har hållits med Competition and Markets Authority, Energimarknadsinspektionen, Finansinspektionen, Konkurrens- verket, Konsumentverket, Post- och telestyrelsen, Transport- styrelsen och Ekonomistyrningsverket. Vi har även hållit möten med företagen Citymail Sweden AB, Samhall Aktiebolag och Ica Gruppen AB samt med organisationerna Installatörsföretagen, Svensk Dagligvaruhandel, Svenska Stadsnätsföreningen, Sveriges kommuner och regioner (SKR), Sobona, Återvinningsindustrierna, Tech Sverige med medlemsföretagen GlobalConnect AB och Telia Company AB samt med Svenskt Näringsliv och Almega med re- presentanter från Visita, Almega Städföretagen, Almega Service- företagen och Active Sweden. Andra utredningar som vi haft kon- takt med är Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppdrag och organisering (Fi 2023:08), Produktivitetskommissionen (Fi 2023:03) och Utredningen om översyn av Samhall Aktiebolags uppdrag, verksamhet och förutsättningar (A 2024:01).

SOU 2025:22

Utredningens arbete

Vi har vidare deltagit i olika seminarier som rört utredningen. Dessa seminarier har anordnats av Avfall Sverige, Svenskt Närings- liv, Sobona och Konkurrensverket.

2.3Avgränsningar

För att underlätta läsningen av betänkandet redovisas här vissa avgränsningar och avväganden som har gjorts under utrednings- arbetet.

För uppdragen som rör konkurrensverktyget och informations- plikt för koncentrationer framgår av direktiven att vi ska inhämta information om lagstiftning och erfarenheteter från andra länder och initiativ på EU-nivå. Vi har valt att inhämta information om relevant lagstiftning om konkurrensverktyg som finns eller är på väg att införas i Förenade kungariket, Tyskland, Danmark, Norge och Island. Avseende informationsplikt om koncentrationer har vi inhämtat information om relevant lagstiftning i Danmark, Island och Norge.

Av direktiven framgår att vi får lämna förslag på hur konkur- rensproblem som inte bedöms kunna åtgärdas inom ramen för ett nytt konkurrensverktyg kan åtgärdas. Under arbetet med överväganden avseende uppdragen om konkurrensverktyget och konkurrensbegränsande säljverksamhet har Konkurrensverket uppmärksammat att frågan om utredningsskadeavgift inte har över- vägts eller införts för prövningen av företagskoncentrationer. Vi har därför valt att även överväga behovet av att införa utrednings- skadeavgift kopplad till koncentrationsprövningar och lämnar de författningsförslag som våra överväganden ger anledning till.

Av tilläggsdirektiven framgår att vi även får ta upp andra frågor som har koppling till offentlig säljverksamhet. I samband med arbetet med uppdraget angående offentlig säljverksamhet har vi gjort överväganden som leder fram till bedömningen att författ- ningsförslagen som våra överväganden ger anledning till bör placeras i en egen lag. Vi föreslår därför att en ny lag, lagen om offentlig sälj- verksamhet, införs. Inom den lagen föreslår vi, utöver de författ- ningsförslag övervägandena inom vårt uppdrag ger anledning till, även ett antal kompletterande bestämmelser som behövs eftersom motsvarande bestämmelser i konkurrenslagen inte är tillämpliga för

Utredningens arbete

SOU 2025:22

bestämmelserna i den nya lagen. Utöver det föreslår vi ett krav för offentliga aktörer att utvärdera säljverksamheter som de bedriver vart fjärde år. Vi bedömer att sådana utvärderingar kan bidra till bättre följsamhet av det förbudet för vissa säljverksamheter som vi föreslår.

2.4Betänkandets disposition

Betänkandet är disponerat utifrån de tre uppdrag som ges i utred- ningsdirektiven med tillägg av frågan om utredningsskadeavgift som vi behandlar samlat i ett eget kapitel. Betänkandet innehåller tio kapitel och två bilagor.

Kapitel 1 innehåller våra författningsförslag. Efter kapitel 2 om utredningens arbete följer kapitel 3 som redogör för gällande ord- ning i konkurrenslagen och lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldig- het i fråga om marknads- och konkurrensförhållanden (uppgifts- skyldighetslagen). Kapitel 4 innehåller uppdraget om att utreda ett bredare konkurrensverktyg. Kapitel 5 innehåller uppdraget att ut- värdera behovet av en informationsplikt vid företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt och kapitel 6 uppdraget att se över reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Vi behandlar sedan i kapitel 7 frågan om utredningsskadeavgift samlat. Kapitel 8 innehåller våra överväganden och förslag om ikraft- trädande- och övergångsbestämmelser. I kapitel 9 redogör vi för konsekvenserna av våra förslag. Kapitel 10, slutligen, innehåller författningskommentarer.

Till betänkandet fogas två bilagor som består av utrednings- direktiven (bilaga 1 och 2).

3 Nuvarande ordning

3.1Konkurrenslagen

3.1.1Bakgrund och tillämpningsområde

Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Konkurrenslagen avser att generellt skydda samhällsekonomin och konsumenterna. Lagen är tillämplig på alla företag i hela näringslivet och i fråga om all produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttig- heter.

Konkurrenslagen bygger i huvudsak på den konkurrensrättsliga förbudsprincipen. Principen innebär att vissa konkurrensbegräns- ningar i sig är skadliga och därför ska vara förbjudna. Lagens mate- riella bestämmelser är i huvudsak utformade med EU-rätten som före- bild. Avsikten är att konkurrenslagen i materiellt hänseende ska likna EU-rättens konkurrensregler så mycket som möjligt.1 Det innebär att EU-domstolarnas praxis har betydelse för lagens tillämpning.

3.1.2Lagens materiella bestämmelser

De materiella bestämmelserna i konkurrenslagen är inriktade på att motverka tre slag av åtgärder som kan skada konkurrensens effekti- vitet, nämligen

•gemensamma förfaranden som omfattar flera aktörer på mark- naden (förbud mot konkurrensbegränsande samarbete),2

1Jfr prop. 1992/93:56 s. 19 och prop. 2007/08:135 s. 182.

22 kap. 1 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

•ensidiga förfaranden (förbud mot missbruk av dominerande ställning),3 och

•strukturella åtgärder (prövning av företagskoncentrationer).4

Konkurrenslagen innehåller också en regel som gör det möjligt att pröva konkurrenskonflikter som uppstår när staten, en kommun eller en region säljer varor och tjänster på marknaden i konkurrens med privata aktörer (den så kallade konfliktlösningsregeln).5 Den regeln kompletterar förbuden mot konkurrensbegränsande sam- arbete respektive missbruk av dominerande ställning och saknar motsvarighet i EU-rätten.

3.1.3Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete

Förbudet i konkurrenslagen

Ett avtal mellan företag är förbjudet om det har till syfte att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden på ett märk- bart sätt eller om de ger ett sådant resultat. Detta gäller särskilt sådana avtal som innebär att

1.inköps- eller försäljningspriser eller andra affärsvillkor direkt eller indirekt fastställs,

2.produktion, marknader, teknisk utveckling eller investeringar begränsas eller kontrolleras,

3.marknader eller inköpskällor delas upp,

4.olika villkor tillämpas för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller

5.det ställs som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.6

32 kap. 7 § konkurrenslagen.

44 kap. 1 § konkurrenslagen.

53 kap. 27 § konkurrenslagen.

62 kap. 1 § konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete har sin motsvarig- het i artikel 101.1 i EUF-fördraget.

För att samarbetsförbudet i konkurrenslagen ska vara tillämpligt krävs, i likhet med vad som gäller enligt EU-rätten, någon form av överenskommelse mellan två eller fler företag – det så kallade avtals- kriteriet. Det som sägs om avtal i lagen tillämpas också på beslut av en sammanslutning av företag och samordnade förfaranden av företag.7

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete träffar endast samarbeten mellan företag som har till syfte eller resultat att hindra, begränsa eller snedvrida konkurrensen på marknaden – det så kallade konkurrensbegränsningskriteriet. Ett samarbete vars syfte är kon- kurrensbegränsande är förbjudet i sig. Det krävs i ett sådant fall inte att samarbetets effekter på marknaden påvisas. Om avtalet i sig inte har ett konkurrensbegränsande syfte, får det i stället bedömas om avtalet har ett sådant resultat. Vad som är resultatet av en kon- kurrensbegränsning avgörs i det enskilda fallet efter ett konkur- renstest, det vill säga en närmare prövning av avtalets faktiska eller potentiella påverkan på konkurrensen på den relevanta marknaden.

För att ett konkurrensbegränsande förfarande ska omfattas av för- budet krävs att det begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt – det så kallade märkbarhetskriteriet. Vid bedömningen av märkbarhets- kriteriet har företagens marknadsandelar betydelse. Beräkningen av ett företags marknadsandel förutsätter att den relevanta marknaden avgränsas. Av praxis framgår att avtal mellan konkurrenter som har till syfte att fastställa priser eller att begränsa produktion eller för- säljning eller att dela upp marknader eller inköpskällor i princip alltid är märkbart konkurrensbegränsande, oavsett företagens mark- nadsandelar.8 Även andra omständigheter än företagens storlek och marknadsandelar kan beaktas vid bedömningen av om ett samarbete begränsar konkurrensen på ett märkbart sätt.

71 kap. 6 § konkurrenslagen.

8Se EU-domstolens avgörande i mål C-226/11 Expedia mot Autorité de la concurrence med flera EU:C:2012:795, punkt 35–37.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

Undantag från förbudet

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är inte undan- tagslöst. I lagen finns en generell regel om undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete.9 Av regeln framgår att förbudet inte gäller för ett avtal som

1.bidrar till att förbättra produktionen eller distributionen eller till att främja tekniskt eller ekonomiskt framåtskridande,

2.tillförsäkrar konsumenterna en skälig andel av den vinst som därigenom uppnås,

3.bara ålägger de berörda företagen begränsningar som är nöd- vändiga för att uppnå målet i 1, och

4.inte ger de berörda företagen möjlighet att sätta konkurrensen ur spel för en väsentlig del av nyttigheterna i fråga.

Undantaget motsvarar artikel 101.3 i EUF-fördraget. I likhet med vad som gäller inom EU-rätten måste samtliga de villkor som anges i paragrafen vara uppfyllda för att undantaget ska gälla. Företagen har själva att bedöma om deras avtal eller de förfaranden som de deltar i är förenliga med konkurrensreglerna.

Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete gäller inte heller avtal som omfattas av särskilda så kallade gruppundantags- lagar.10 Dessa lagar har i princip samma innehåll som motsvarande gruppundantag som Europeiska kommissionen (kommissionen) har meddelat i särskilda förordningar.11 Slutligen innehåller kon- kurrenslagen bestämmelser för vissa former av samarbete mellan små företag, så kallade legalundantag.12 Bestämmelserna om legal- undantag ger parterna i avtalet ett skydd mot ingripanden på kon- kurrensrättslig grund. Legalundantagen har ingen EU-rättslig mot- svarighet.

92 kap. 2 § konkurrenslagen.

102 kap. 3 § konkurrenslagen.

11Det bör noteras att lagen (2008:580) om gruppundantag för konkurrensbegränsande avtal om viss taxisamverkan inte har någon motsvarighet i EU-rätten.

122 kap. 4 § konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Civilrättslig ogiltighet och skadestånd

I konkurrenslagen finns bestämmelser som innebär att avtal eller avtalsvillkor som omfattas av förbudet mot konkurrensbegrän- sande samarbete är civilrättsligt ogiltiga.13 Det betyder att avtalet eller villkoret inte kan göras gällande. En bestämmelse med mot- svarande innehåll finns i artikel 101.2 i EUF-fördraget.

I samband med genomförandet av det så kallade konkurrens- skadedirektivet14 2016 överfördes konkurrenslagens bestämmelser om skadestånd till konkurrensskadelagen (2016:964). Lagen inne- håller bestämmelser om ersättning för skador som orsakats av över- trädelser av de konkurrensrättsliga förbuden i såväl konkurrens- lagen som i EUF-fördraget. Av konkurrensskadelagen framgår att om Konkurrensverket har slagit fast att en överträdelse av konkur- rensrätten har skett, får den frågan inte på nytt tas upp till prövning i ett mål om skadestånd enligt konkurrensskadelagen.15

3.1.4Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning

Förbudet mot missbruk av en dominerande ställning riktar sig mot åtgärder som företag med dominerande marknadsställning vidtar på marknaden. Sådant missbruk kan särskilt bestå i att

1.direkt eller indirekt påtvinga någon oskäliga inköps- eller för- säljningspriser eller andra oskäliga affärsvillkor,

2.begränsa produktion, marknader eller teknisk utveckling till nackdel för konsumenterna,

3.tillämpa olika villkor för likvärdiga transaktioner, varigenom vissa handelspartner får en konkurrensnackdel, eller

4.ställa som villkor för att ingå ett avtal att den andra parten åtar sig ytterligare förpliktelser som varken till sin natur eller enligt handelsbruk har något samband med föremålet för avtalet.16

132 kap. 6 § konkurrenslagen.

14Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/104/EU av den 26 november 2014 om vissa regler som styr skadeståndstalan enligt nationell rätt för överträdelser av medlemsstaternas och Europeiska unionens konkurrensrättsliga bestämmelser (EUT L 349, 5.12.2014, s. 1–19).

155 kap. 9 § konkurrensskadelagen.

162 kap. 7 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

Förbudet mot missbruk av dominerande ställning har sin mot- svarighet i artikel 102 i EUF-fördraget. Förbudet handlar om ett eller flera företags ensidiga agerande. För att ett förfarande ska vara förbjudet krävs att ett eller flera företag dels har en dominerande ställning på marknaden, dels missbrukar denna ställning.

En dominerande ställning utmärks av att ett företag har en sådan ekonomisk maktställning att det får möjlighet att hindra en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden genom att företagets ställ- ning tillåter det att i betydande omfattning agera oberoende i för- hållande till sina konkurrenter, kunder och i sista hand konsumenter.17

För att avgöra om ett företag har en dominerande ställning behöver den relevanta marknaden avgränsas. Vid avgränsningen tar man ställ- ning till på vilken marknad den aktuella produkten tillhandahålls, produktmarknaden, och sedan vilka företag som tillhandahåller pro- dukterna på marknaden, den geografiska marknaden. Förenklat uttryckt avgränsas produktmarknaden med beaktande av produk- ternas utbytbarhet. Produkter som är utbytbara med hänsyn till bland annat pris och användning anses tillhöra samma produkt- marknad. Vid bedömningen har det också betydelse om det finns produkter som inte är utbytbara, men som snabbt kan förändras så att de kan tillhöra samma produktmarknad. Vid bestämningen av den geografiska marknaden tas hänsyn till bland annat transport- möjligheter och transportkostnader.18 Kommissionen har publi- cerat en vägledning om hur den relevanta marknaden bör avgränsas.19

Att ett företag har en dominerande ställning är inte tillräckligt för att förbudet ska vara tillämpligt.20 Därtill krävs att företaget också missbrukar sin ställning. Missbruk av dominerande ställning är ett objektivt begrepp. Det omfattar förfaranden som direkt kan skada kunderna eller konsumenterna och förfaranden som direkt eller indirekt kan påverka strukturen för en effektiv konkurrens.21 Förbudet omfattar exploaterande (utnyttjande) och exkluderande (utestängande) förfaranden. Genom ett exploaterande förfarande

17EU-domstolens avgörande i mål C-27/76 United Brands mot kommissionen EU:C:1978:22, punkt 65 och prop. 1992/93:56 s. 85.

18Prop. 1992/93:56 s. 85.

19Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i unionens kon- kurrenslagstiftning (EUT C, C/2024/1645, 22.2.2024). För tillämpningen inom konkurrens- lagen, jfr till exempel MD 2013:5 TeliaSonera.

20Prop. 1992/93:56 s. 86.

21MD 2011:2 Stockholm Transfer Taxi i Stockholm AB mot Swedavia AB, punkterna 77 och 78 med hänvisningar till EU-domstolens praxis.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

utnyttjar det dominerande företaget sin ställning för att exempelvis ta ut oskäligt höga priser. Ett exkluderande förfarande känneteck- nas av att det dominerande företaget direkt eller indirekt tvingar sina konkurrenter att lämna marknaden eller hindrar företag från att få tillträde till eller expandera på marknaden. Underprissättning är ett exempel på ett exkluderande förfarande.

I rättspraxis har det utbildats en ordning som innebär att förfa- randen som vid ett första påseende kan utgöra ett missbruk av domi- nerande ställning ändå kan accepteras. Det gäller om förfarandet är objektivt nödvändigt eller om det ger sådana effektivitetsvinster som väger upp de negativa effekterna på konkurrensen som det kan ha. En förutsättning för att förfarandet ska accepteras, trots sina kon- kurrenshämmande effekter, är att det är proportionerligt.22

3.1.5Åtgärder mot konkurrensbegränsningar

Ålägganden och åtaganden

Konkurrensverket får ålägga ett företag att upphöra med en över- trädelse av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning i konkurrenslagen eller artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. Ett åläggande får innefatta de beteende- mässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att över- trädelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effek- tiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för företaget.23 Även ett företag som berörs av sådana överträdelser har vissa möjlig- heter att väcka talan om åläggande i domstol.24 Om det finns sär- skilda skäl får Konkurrensverket eller domstolen meddela ett åläggande för tiden till dess frågan slutligt har avgjorts, ett så kallat interimistiskt åläggande.25

Konkurrensverket får godta åtaganden från ett företag där fråga har uppkommit om företaget överträder något av förbuden mot konkur- rensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning.26

22MD 1998:15 Posten Sverige och PMÖD dom den 29 juni 2018 i mål PMÖD 2918:5 Swedish Match, s. 22–23.

233 kap. 1 § konkurrenslagen. För överträdelser som har ägt rum efter den 1 mars 2021 får Konkurrensverket, utan att vidta några ytterligare åtgärder, besluta att en överträdelse har skett, se 3 kap. 1 a §.

243 kap. 2 § konkurrenslagen.

253 kap. 3 § konkurrenslagen.

263 kap. 4 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

Ett beslut om åläggande eller ett beslut att godta ett åtagande får förenas med vite.27

Konkurrensskadeavgift

Vid uppsåtliga eller oaktsamma överträdelser av förbuden mot kon- kurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställ- ning får Konkurrensverket besluta att ett företag ska betala en sär- skild avgift, konkurrensskadeavgift.28 Avgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde. Vid bedömningen av sanktions- värdet ska det beaktas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.29 Konkurrensskadeavgiften får inte överstiga tio pro- cent av företagets omsättning föregående räkenskapsår. Om ett beslut riktas mot en sammanslutning av företag för en överträdelse som har samband med dess medlemmars verksamhet, får avgiften inte överstiga tio procent av den samlade omsättningen föregående räkenskapsår för de medlemsföretag som är verksamma på den marknad som påverkas av överträdelsen.30

3.1.6Förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Vid sidan om förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning finns det i konkurrenslagen sär- skilda bestämmelser som gäller när staten, en kommun eller en region bedriver säljverksamhet. Staten, en kommun eller en region får för- bjudas att i en säljverksamhet tillämpa ett visst förfarande om detta

1.snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller

2.hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utveck- lingen av en sådan konkurrens.31

276 kap. 1 § konkurrenslagen.

283 kap. 5 § konkurrenslagen.

293 kap. 8 § konkurrenslagen.

303 kap. 6 § konkurrenslagen.

313 kap. 27 § första stycket konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Ett förbud får dock inte meddelas för förfaranden som är försvar- bara från allmän synpunkt. En kommun eller en region får också förbjudas att bedriva en viss säljverksamhet i fall som avses i punkt 1 eller 2, ovan. Verksamheten får dock inte förbjudas om den är för- enlig med lag.32

Utgångspunkten för regleringen är att den ska lösa de konkur- rensproblem som uppstår vid säljverksamhet och som inte kan lösas med tillämpning av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Det gäller bland annat konkurrensproblem som uppstår till följd av ensidiga förfaranden av en offentlig aktör som inte kan sägas ha en dominerande ställning på marknaden. En annan utgångspunkt är att den ska göra det möjligt att ta hänsyn till andra allmänna in- tressen än konkurrensintresset som kan motivera förfarandet eller säljverksamheten.33

Förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet gäller även ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över. Inflytandet kan bestå i ägar- skap, finansiell medverkan, gällande regler eller på något annat sätt.34 Det sistnämna omfattar avtal som ger den offentlige aktören domi- nerande inflytande över en annan juridisk person.35

En talan om förbud mot ett visst förfarande eller viss säljverk- samhet väcks av Konkurrensverket. Om verket för ett visst fall beslutar att inte väcka talan om förbud, får talan väckas av ett före- tag som berörs av förfarandet eller verksamheten.36

En talan om förbud prövas av Patent- och marknadsdomstolen (PMD) i första instans.37 Ett förbud får även omfatta ett förfarande eller en verksamhet som väsentligen överensstämmer med det för- farande eller den verksamhet som förbjuds.38 Om det finns sär- skilda skäl, får domstolen meddela ett förbud för tiden till dess att frågan har avgjorts slutligt.39 Ett förbud får förenas med vite.40

323 kap. 27 § andra och tredje styckena konkurrenslagen.

33Prop. 2008/09:231 s. 33.

343 kap. 28 § konkurrenslagen.

35Prop. 2008/09:231 s. 42.

363 kap. 32 § konkurrenslagen.

378 kap. 1 § konkurrenslagen.

383 kap. 29 § konkurrenslagen.

393 kap. 30 § konkurrenslagen.

406 kap. 1 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

Ett förbud får omprövas om det finns särskilda skäl för att upp- häva eller mildra förbudet. En talan om omprövning får bara väckas att Konkurrensverket eller den som förbudet riktar sig emot.41

3.1.7Prövning av företagskoncentrationer

Anmälningsplikt

Vissa företagskoncentrationer ska anmälas till Konkurrensverket innan de får genomföras.42 Anmälan ska göras skriftligen och inne- hålla de uppgifter som anges i föreskrifter som verket har meddelat.43

Anmälningsplikten gäller för koncentrationer där de berörda företagen under föregående räkenskapsår i Sverige har haft en om- sättning som överstiger en miljard kronor och minst två av före- tagen har haft en omsättning som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen.44 Om företagen har haft en omsätt- ning som överstiger en miljard kronor, men där minst två av före- tagen inte har haft en omsättning som överstiger 200 miljoner kro- nor, får Konkurrensverket ålägga en part i koncentrationen att anmäla den om det finns särskilda skäl.45 Med uttrycket särskilda skäl markeras att ett åläggande inte ska utfärdas slentrianmässigt.46

När uppstår en företagskoncentration?

En företagskoncentration uppstår när kontrollen av företag var- aktigt förändras till följd av att två eller flera tidigare självständiga företag slås samman. En koncentration kan också uppstå genom att exempelvis en person, som redan kontrollerar ett företag direkt eller indirekt, får kontroll över ett annat företag. Även bildandet av ett gemensamt företag kan utgöra en företagskoncentration.47

413 kap. 31 och 32 §§ konkurrenslagen.

424 kap. 10 § konkurrenslagen.

4312–13 §§ konkurrensförordningen (2021:87) och Konkurrensverkets föreskrifter (KKVFS 2010:3) om anmälan om företagskoncentration enligt konkurrenslagen (2008:579).

444 kap. 6 § konkurrenslagen.

454 kap. 7 § konkurrenslagen.

46Prop. 1996/97:82 s. 10–11.

471 kap. 9 § konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Undersökning och tidsfrister för beslut

För Konkurrensverkets undersökning av en anmäld koncentration gäller särskilda tidsfrister. I en första fas ska Konkurrensverket inom 25 arbetsdagar från det att en fullständig anmälan har kommit in till verket meddela beslut om att antingen genomföra en särskild under- sökning eller lämna koncentrationen utan åtgärd.48 Om verket inom tidsfristen beslutar om särskild undersökning, inleds en andra fas av undersökningen. Den andra fasen innebär att verket gör en för- djupad undersökning av koncentrationen. Fristen för den fördjupade undersökningen är tre månader. Under den tiden ska verket besluta om förbud eller åläggande eller besluta att lämna koncentrationen utan åtgärd.49 Under vissa förutsättningar får fristen förlängas med högst en månad i taget.50 Parter eller andra medverkande i koncentra- tionen får inte vidta några åtgärder för att fullfölja den under den tid som koncentrationsprövningen pågår.51

För Konkurrensverkets prövning av företagskoncentrationer gäller en yttersta tidsfrist om två år. Ett förbud eller ett åläggande får alltså inte meddelas senare än två år efter det att koncentra- tionen uppkom.52

Åtgärder mot en anmäld företagskoncentration

I konkurrenslagen finns bestämmelser om vilka åtgärder som Konkurrensverket får vidta rörande en anmäld företagskoncent- ration. Det är i första hand fråga om förbud eller ålägganden, men också en möjlighet att godta åtaganden från parterna i koncent- rationen.

En företagskoncentration ska förbjudas om den är ägnad att påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv kon- kurrens inom landet i dess helhet eller avsevärd del av det. Vid pröv- ningen ska det särskilt beaktas om koncentrationen medför att en

484 kap. 11 § konkurrenslagen. Tidsfristen förlängs till 35 arbetsdagar om verket har tagit emot ett åtagande från en part i koncentrationen som syftar till att koncentrationen ska lämnas utan åtgärd. I 4 kap. 4 § föreskrivs att om en fråga om förbud eller åläggande har uppkommit kan ett åtagande från en part i företagskoncentrationen medföra att Konkurrensverket lämnar kon- centrationen utan åtgärd.

494 kap. 13 § konkurrenslagen.

504 kap. 13 a § konkurrenslagen.

514 kap. 12 och 13 a §§ konkurrenslagen. Konkurrensverket får meddela undantag från för- budet om det finns särskilda skäl.

524 kap. 13 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

dominerande ställning skapas eller förstärks.53 Om det är tillräckligt för att undanröja de skadliga effekterna av en företagskoncentration, får en part i koncentrationen i stället åläggas att avyttra ett företag eller en del av ett företag eller genomföra någon annan konkurrens- främjande åtgärd.54 För det fall koncentrationen har uppkommit genom ett förvärv på en börs eller liknande, får förvärvaren åläggas att sälja det som har förvärvats.55 Om det vid prövningen av en företagskoncentration har uppkommit en fråga om förbud eller åläggande, kan ett åtagande från en part i koncentrationen medföra att Konkurrensverket lämnar koncentrationen utan åtgärd.56 Kon- kurrensverkets beslut om förbud och ålägganden samt beslut om att godta ett åtagande får förenas med vite.57

Konkurrenslagens bestämmelser om företagskoncentrationer har till viss del sin förebild i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kontroll av företagskoncentrationer (koncentrationsförordningen).

3.1.8Konkurrensverkets utredningsbefogenheter

I konkurrenslagen regleras vilka befogenheter som Konkurrens- verket har för att fullgöra sina uppgifter enligt lagen. Där ges en generell befogenhet för verket att inhämta information från företag eller andra om det behövs för utredning av ärenden om misstänkta överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete, missbruk av dominerande ställning och konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet samt prövningen av företagskoncentra- tioner. För utredningen av samtliga dessa ärenden får verket om det behövs ålägga

1.ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, hand- lingar eller annat,

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer, eller

534 kap. 1 § första stycket konkurrenslagen. Ett förbud får dock bara meddelas om inga väsent- liga nationella säkerhets- eller försörjningsintressen åsidosätts, se andra stycket samma paragraf.

544 kap. 2 § konkurrenslagen.

554 kap. 3 § konkurrenslagen.

564 kap. 4 § konkurrenslagen.

576 kap. 1 § konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

3.en kommun eller en region som driver verksamhet av ekono- misk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten.58

När det gäller överträdelser av förbuden mot konkurrensbegrän- sande samarbete och missbruk av dominerande ställning får verket genomföra en platsundersökning hos ett företag som misstänks ha överträtt något av förbuden.59 I vissa fall får en undersökning göras även hos något annat företag eller i bostäder som nyttjas av styrelse- ledamöter och anställda i det företag som är föremål för verkets utredning. En platsundersökning får dock endast genomföras efter tillstånd från PMD.60 Ett beslut om platsundersökning får förenas med vite.61 I lagen finns också bestämmelser som innebär att Kon- kurrensverket får besluta om särskild avgift, utredningsskadeavgift.

3.1.9Domstolsprövning

Konkurrensverket har beslutanderätt i ärenden som gäller tillämp- ningen av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete, miss- bruk av dominerande ställning och företagskoncentrationer. Verkets beslut får överklagas till PMD.62

Konkurrensverket har inte beslutanderätt i frågor som gäller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Frågor av det slaget prövas av PMD i första instans. Detsamma gäller frågor om tillstånd för verket att genomföra platsundersökningar och om utdömande av vite som har beslutats med tillämpning av konkur- renslagen. PMD är också rätt domstol i mål om ålägganden där talan väcks av ett företag som berörs av en överträdelse av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete, missbruk av dominerande ställning eller en konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.63

PMD:s avgöranden får överklagas till Patent- och marknads- överdomstolen (PMÖD). Domstolen är sista instans för mål och ärenden enligt konkurrenslagen. PMÖD får dock tillåta att ett av- görande överklagas till Högsta domstolen om det är av vikt för led-

585 kap. 1 § konkurrenslagen.

595 kap. 21–24 §§ konkurrenslagen.

605 kap. 3–5 §§ konkurrenslagen.

616 kap. 1 § konkurrenslagen.

627 kap. 1 § konkurrenslagen.

638 kap. 1 § konkurrenslagen.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

ning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Högsta dom- stolen. Denna ventil omfattar inte förbud eller ålägganden som gäller företagskoncentrationer.64

När det gäller domstolarnas prövning av överklagade beslut om förbud och ålägganden rörande företagskoncentrationer finns det i konkurrenslagen särskilda bestämmelser om domstolarnas hand- läggningstider.65 För PMD gäller en tidsfrist om sex månader. Om domstolens avgörande överklagas till PMÖD är fristen blott tre månader. Under vissa förutsättningar får dock fristerna förlängas med högst en månad i taget. I övrigt föreskrivs i konkurrenslagen inga särskilda tidsfrister för domstolarnas handläggning.

3.1.10Förhållandet mellan konkurrenslagen och EU-rätten

EU-rätten är förebild

Konkurrenslagen är utformad med EU-rätten som förebild. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete har sin förebild i artikel 101 i EUF-fördraget. Förbudet mot missbruk av dominerande ställning har sin motsvarighet i artikel 102. Prövningen av företagskoncent- rationer har sin förebild i koncentrationsförordningen.

Tillämpning av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning

När det gäller tillämpningen av förbuden mot konkurrensbegrän- sande samarbete och missbruk av dominerande ställning är den viktigaste rättsakten rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den

16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i arti- klarna 81 och 82 i fördraget66 (förordning 1/2003). I förordningen finns regler om samarbete och kompetensfördelning mellan de nationella konkurrensmyndigheterna, domstolarna och kommis- sionen. Förordningen innehåller också de grundläggande reglerna om förfarandet vid kommissionen, dess utredningsbefogenheter och sanktionsmöjligheter.

641 kap. 3 § lagen (2016:188) om patent- och marknadsdomstolar.

654 kap. 15 och 16 §§ konkurrenslagen.

66Nu artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Av förordningen följer att det för Konkurrensverket och dom- stolarna finns en skyldighet att tillämpa artikel 101 i EUF-för- draget om nationell konkurrensrätt tillämpas på avtal och förfa- randen som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna inom EU. Detta samhandelskriterium har tolkats vidsträckt, vilket inne- bär att det räcker att påverkan på samhandeln är potentiell. Kom- missionen har redovisat de principer för tolkningen som unions- domstolarna har utarbetat i ett tillkännagivande.67 Det innebär att när en svensk domstol tillämpar exempelvis 2 kap. 1 § konkurrens- lagen på ett avtal mellan två företag som kan påverka handeln mellan medlemsstater, är domstolen också skyldig att tillämpa artikel 101 i EUF-fördraget.68

I förordningen ställs också ett konvergenskrav. Kravet innebär att den nationella konkurrensrätten inte får tillämpas på ett sådant sätt att den leder till förbud för sådana avtal, beslut av företags- sammanslutningar eller samordnade förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstater men som inte begränsar konkur- rensen enligt artikel 101.1 i EUF-fördraget, eller som uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 101.3 eller i en förordning om gruppundantag. Medlemsstaterna är dock inte förhindrade att på sitt territorium anta och tillämpa en strängare nationell lagstiftning genom vilket ett företags ensidiga uppträdande förbjuds eller be- straffas.69 I princip finns det enligt förordning 1/2003 inget hinder mot att tillämpa nationella regler om koncentrationskontroll eller nationella regler som till övervägande del eftersträvar ett annat mål än syftet med artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget.70

Förordningen bygger på parallella kompetenser. Kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna inom EU har behörig- het att tillämpa förbuden i artikel 101 och 102 i EUF-fördraget fullt ut beträffande avtal och förfaranden som kan påverka handeln mellan medlemsstaterna. I förordningen finns bestämmelser som syftar till att garantera en enhetlig tillämpning av unionens kon- kurrensregler. Ytterst visar sig detta genom att kommissionen kan frånta medlemsstaternas konkurrensmyndigheter deras behörighet

67Riktlinjer om begreppet påverkan på handeln i artiklarna 81 och 82 i fördraget (EUT C 101, 27.4.2004, s. 81).

68Artikel 3.1 i förordning 1/2003.

69Artikel 3.2 i förordning 1/2003.

70Artikel 3.3 i förordning 1/2003.

Nuvarande ordning

SOU 2025:22

att tillämpa förbudet i ett visst fall.71 Av förordningen framgår dessutom att nationella domstolar är bundna av kommissionens avgöranden i enskilda fall.72

Kompetensfördelning vid prövning av företagskoncentrationer

Koncentrationsförordningen bygger på en indelning av företags- koncentrationer beroende på om den har gemenskapsdimension eller inte. Förordningen ger kommissionen exklusiv behörighet att pröva koncentrationer med gemenskapsdimension, men ger vissa möjligheter att hänskjuta prövningen till en medlemsstat. I förord- ningen finns regler om bistånd vid kommissionens inspektioner, men i övrigt saknas bestämmelser om samarbete mellan kommis- sionen och de nationella konkurrensmyndigheterna. Förordningen ställer inte några krav på medlemsstaternas prövning av koncentra- tioner som inte har gemenskapsdimension. Några formella krav på överenstämmelse mellan nationell rätt och EU-rätt finns alltså inte.

3.2Uppgiftsskyldighetslagen

Uppgiftsskyldighetslagen återspeglar de arbetsuppgifter som Konkurrensverket har enligt förordningen (2007:1117) med in- struktion för Konkurrensverket (Konkurrensverkets instruktion). Instruktionen innehåller en uppräkning av de lagar som verket ska tillämpa, däribland konkurrenslagen och ett antal lagar på upphand- lingsområdet.73 Utöver den lagtillämpande verksamheten har verket en konkurrensfrämjande verksamhet. Verket har till uppgift att verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna samt en effektiv offentlig upphandling till nytta för det allmänna och marknadens aktörer. Verket ska därvid upp- märksamma hinder mot en effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och mot en effektiv offentlig upphandling, lämna förslag till konkurrensutsättning och till regelreformering samt följa utveck- lingen inom sitt ansvarsområde.74

71Artikel 11 i förordning 1/2003.

72Artikel 16 i förordning 1/2003.

733 § Konkurrensverkets instruktion.

742 och 4 §§ Konkurrensverkets instruktion.

SOU 2025:22

Nuvarande ordning

Uppgiftsskyldighetslagen är ett verktyg som Konkurrensverket får använda för att inhämta de uppgifter som verket behöver i sin konkurrensfrämjande verksamhet. För att tillgodose de behov av uppgifter om marknads- och konkurrensförhållanden som Konkur- rensverket har för att främja en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet och en effektiv offentlig upphandling får Konkurrensverket ålägga

1.ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter eller handlingar, eller

2.en kommun eller en region som driver verksamhet av ekono- misk eller kommersiell natur att redovisa kostnader och intäkter i verksamheten.75

Som framgår gäller uppgiftsskyldigheten för företag eller någon annan, det vill säga alla som har uppgifter som Konkurrensverket kan behöva i sin konkurrensfrämjande verksamhet. För kommuner och regioner omfattar uppgiftsskyldigheten även kostnader och intäkter i verksamhet som är av ekonomisk eller kommersiell natur. Uppgiftsskyldigheten motsvarar de befogenheter verket har att inhämta information enligt konkurrenslagen, bortsett från möjlig- heten att kalla till förhör.76

Den uppgiftsskyldighet som föreskrivs i uppgiftsskyldighets- lagen omfattar inte utredningar i ärendet som rör tillämpningen av konkurrenslagen och tillämpningen av upphandlingslagstiftningen.77 Det innebär att lagen inte får användas för att inhämta information som ska användas i verkets lagtillämpande verksamhet i enskilda ärenden. Inget hindrar dock att de uppgifter som verket inhämtat inom ramen för en bredare utredning om konkurrensförhållandena på en marknad, till exempel en sektorundersökning, leder till att verket inleder ett tillsynsärende enligt konkurrenslagen. Den fort- satt utredningen får då ske enligt den lagens regler.78

I uppgiftsskyldighetslagen föreskrivs vidare att den inte gäller överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön och andra anställningsvillkor, företagshemligheter av teknisk natur och

751 § uppgiftsskyldighetslagen.

76Jfr 5 kap. 1 § konkurrenslagen; se även prop. 2009/10:218 s. 16.

772 § 1 och 2 uppgiftsskyldighetslagen.

78Prop. 2009/10:218 s. 19.

4Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.1Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget

En av förutsättningarna för att skapa produktivitet, ökad tillväxt, ekonomiskt välstånd och konkurrenskraft är att det råder en effek- tiv konkurrens på marknader där företagen bedriver verksamhet. På en marknad med en effektiv konkurrens produceras varor och tjänster utan att det slösas med samhällets resurser och de produ- cerade varorna och tjänsterna används där de skapar mest värde. Detta bidrar till lägre priser, högre kvalitet och ett större utbud av produkter och tjänster, vilket gynnar konsumenterna. Eftersom de minst välbeställda i samhället oftast är de som drabbas mest av högre priser och sämre valmöjlighet på varor och tjänster finns det även en social aspekt av konkurrensen. Konkurrens skapar vidare drivkrafter för företagen att bli mer innovativa och anpassa sig efter konsumenternas efterfrågan. Genom att företag utsätts för kon- kurrens tvingas de att effektivisera sin verksamhet, vilket medför att de blir mer konkurrenskraftiga gentemot andra företag och kan vinna marknadsandelar.

Under perfekta förhållanden fungerar konkurrensen utan in- blandning av reglering. I avsaknad av sådana förhållanden behövs dock regler som säkerställer att den effektiva konkurrensen inte be- gränsas. Sådana regler finns i Sverige i konkurrenslagen och på EU- nivå genom artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. Vid sidan av kon- kurrenslagstiftningen finns det särskilda sektorregleringar på vissa marknader där konkurrensen har konstaterats inte kunna fungera utan förhandsreglering. Exempel på detta är lagen (2022:482) om elektronisk kommunikation (LEK) eller ellagen (1997:857).

Syftet med vårt uppdrag är att undersöka om det finns behov av kompletterande regler för att stärka konkurrenslagstiftningen så att

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

den i högre utsträckning kan användas för att säkerställa en effektiv konkurrens och väl fungerande marknader.1

Våra direktiv hänvisar till de marknadsundersökningar som den brittiska konkurrensrättsmyndigheten – CMA kan utföra. I direk- tiven nämns även den 2023 antagna lagstiftningen i Tyskland och ett antal andra länder med liknande lagstiftning.2 Uppdraget är alltså avgränsat till att analysera och bedöma om det även i Sverige finns behov av lagstiftning som liknar den i Förenade kungariket och andra länder. Vidare ska vi utreda, oavsett bedömningen av behovet, vilket tillämpningsområde ett nytt, bredare konkurrens- verktyg (fortsatt endast konkurrensverktyg) bör ha.

Vi ska också utreda hur ett konkurrensverktyg ska fungera i för- hållande till annan nationell och internationell lagstiftning, andra myndigheters ansvar och befogenheter samt i förhållande till mark- nader och företag inom och utanför Sverige. Denna del av upp- draget avser utredning och ställningstagande angående för vilka sektorer eller branscher konkurrensverktyget ska kunna användas. Här kan noteras att de konkurrensrättsliga förbuden gäller sektor- övergripande. Begränsningen för förbudens tillämpning går i stället vid verksamheter som är företag enligt konkurrenslagens definition.3 En utredning av funktionen av ett konkurrensverktyg i relation till relevant lagstiftning, andra myndigheter och marknader samt företag är också nödvändigt i detta sammanhang och särskilt om även kon- kurrensverktyget ska få en sektorövergripande tillämpning.

Vi ska också, oavsett bedömningen av behovet, bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem bör utformas och vilka befogenheter tillsynsmyndigheten bör få samt lämna författnings- förslag som övervägandena för uppdraget ger anledning till. Denna del av uppdraget avser själva utformningen av konkurrensverk- tyget, både på en övergripande nivå och i form av författningsför- slag. Även övervägandena i övriga delar av detta uppdrag kan ge upphov till vissa författningsförslag.

Utöver det får vi även lämna förslag för hur konkurrensproblem som inte kan åtgärdas inom ramen för ett konkurrensverktyg skulle kunna åtgärdas.

1Dir. 2023:136, s. 1.

2Dir. 2023:136 s. 4–5.

31 kap. 5 § konkurrenslagen.

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vi har valt att benämna konkurrensverktyget som vi föreslår för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Vi använder därför termen konkurrensverktyg nedan i första hand när vi avser mot- svarande utredningar i andra länder eller som ett allmänt koncept.

Detta kapitel disponeras som följer. Vi inleder med att redogöra för kontexten inom vilken vår utredning i denna del kan placeras. Därefter följer en internationell utblick om konkurrensverktyg i andra länder. Behovet av ett konkurrensverktyg i Sverige analyseras innan vi kommer till de rättsliga ramarna för utformningen av utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Till sist följer våra över- väganden och förslag för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

4.2Utgångspunkter för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.2.1Marknadsmisslyckanden och konkurrensproblem

Inom nationalekonomin förespråkas traditionellt fria, det vill säga oreglerade, marknader. Det finns dock situationer där fria mark- nader inte leder till effektiv resursanvändning, exempelvis på grund av externaliteter,4 asymmetrisk information5 eller marknadsmakt.6 Dessa situationer kallas för marknadsmisslyckanden.

Marknadsmisslyckanden kan leda till att förutsättningarna för en effektiv konkurrens försämras. Vissa, men inte alla marknads- misslyckanden, kan åtgärdas genom ökad konkurrens, exempelvis genom inträde av nya företag på starkt koncentrerade marknader eller innovationskonkurrens på marknader som varit föremål för så kallad tippning.7 Marknadsmisslyckanden kan också ge upphov till mer bestående problem som hindrar eller snedvrider konkurrensen och där en lösning av problemen genom marknadskrafterna kan

4Externaliteter uppstår i en situation där en tredje part påverkas av en aktörs handlingar, exempelvis när en fabrik bidrar till föroreningar som sedan påverkar luftkvaliteten för andra.

5Asymmetrisk information innebär att olika aktörer har olika tillgång till information.

6Marknadsmakt avser en situation där en eller ett fåtal företag kan påverka utfall på en marknad. Se vidare Persson, Lars et al. (2024). Konjunkturrådets rapport 2024: Näringslivets produk- tivitetsutveckling. SNS, s. 87.

7Att en marknad ”tippar” innebär att ett företag får ett försprång framför sina konkurrenter som inte går att hämta in. I detta fall har företaget framgångsrikt konkurrerat om marknaden. Därefter finns vanligen ingen eller lite konkurrens på den marknaden eller konkurrens kan inte uppstå. Marknaden i fråga kan då liknas vid en monopolmarknad.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

anses vara mycket små. Sådana problem kallar vi fortsättningsvis för konkurrensproblem. Vissa konkurrensproblem har sitt ursprung i ett konsumentproblem, till exempel om konsumenter har svårt att hitta eller tillgodogöra sig relevant information eller om konsumenter inte är benägna att byta leverantör av en vara eller tjänst på grund av inlåsningseffekter. Det finns dock även andra konsumentproblem som inte i första hand kan associeras med konkurrensproblem, såsom frågor om produktsäkerhet eller ersättning vid fel i varor eller tjänster. Konkurrensproblem kan alltså innefatta sådana problem som här- stammar från konsumentproblem.

För att åtgärda konkurrensproblem som av olika skäl inte åt- gärdas genom marknadernas krafter finns ett antal olika regelverk.

4.2.2Händelsestyrda och förhållandestyrda regler

Både konkurrensreglerna och vissa sektorregleringar har som ett av sina syften att skapa en effektiv konkurrens mellan företagen. Angreppssättet för att nå detta syfte skiljer sig dock åt.

Konkurrensreglerna är händelsestyrda. De konkurrensrättsliga förbuden ingriper när ett företags förfarande bryter mot någon av dessa förbud. Så är även fallet med reglerna om konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet, även om ett förbud endast kan ut- färdas framåtsyftande. Koncentrationskontrollen är likväl händelse- styrd i bemärkelsen att den sätts i gång av själva förvärvet.

Sektorregleringar är däremot typiskt sätt förhållandestyrda. Sektorregleringar skapar förutsättningar för effektiv konkurrens på marknader på vilka, under normala förhållanden ingen eller endast begränsad konkurrens skulle förekomma. Detta är till exempel fallet på nätverksmarknader där det inte är lönsamt att replikera nödvändig infrastruktur. För nya aktörer kan det vara svårt att få tillgång till den nödvändiga infrastrukturen för att konkurrera på dessa marknader.

4.2.3Det konkurrensrättsliga regelverket

I fråga om vilka förfaranden som är förbjudna enligt den nuvarande konkurrensrättsliga förbudsregleringen finns omfattande rättspraxis. Denna praxis har kontinuerligt utvecklats och det har visat sig att gällande förbud kan inrymma nya affärsmodeller och marknads-

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

förhållanden. Förbuden utgörs med andra ord av generalklausuler som får sin närmre innebörd i rättspraxis. Den nuvarande förbuds- regleringen är utformad så att dessa endast griper in under vissa specifika förhållanden. Det medför vissa begränsningar i relation till vilka konkurrensproblem som kan åtgärdas.

•Endast förfaranden som förbjuds i konkurrenslagen och i artikel 101 och 102 i EUF-fördraget omfattas. Det innebär bland annat att konkurrensbegränsande marknadsstrukturer principiellt inte omfattas av förbuden.

•Konkurrensförbuden kan enbart tillämpas efter det att ett kon- kurrensbegränsande förfarande har inletts eller åtminstone avi- serats. Det innebär att de konkurrensrättsliga förbuden inte tillämpas för att reglera framtida förfaranden. Ett ingripande mot misstänkta överträdelser måste även föregås av en noggrann utredning för att avgöra om de träffas av de konkurrensrättsliga förbuden, vilket gör att förfaranden kan pågå en viss tid innan tillsynen får effekt. Ett undantag från detta är ärenden där det har varit motiverat att ingripa interimistiskt mot förfarandet.

•De beteendemässiga eller strukturella ålägganden som kan ut- formas om ett företag har överträtt konkurrensreglerna måste syfta till att undanröja den specifika överträdelsen. Det innebär begränsade möjligheter att utforma ålägganden som är framåt- syftande eller som i detalj föreskriver hur företag ska undanröja ett förfarande som konstaterats strida mot något av förbuden

i konkurrenslagen eller EUF-fördraget.

•Utredningar om överträdelser av konkurrensreglerna omfattar bara de företag som misstänks ha gjort sig skyldiga till en över- trädelse och inte alla företag inom en viss marknad eller bransch. Med andra ord är det inte möjligt att ta ett helhetsgrepp som gäller en viss marknad. Om konkurrensproblemet i fråga om- fattar flera eller alla företag på en hel marknad kan det innebära att samma förfarande måste utredas separat i ett flertal ärenden.

Som redan nämnts skiljer sig koncentrationsreglerna från förbuds- reglerna i den meningen att dessa syftar till att förhindra framtida konkurrensproblem. Likväl omfattar koncentrationskontrollen bara sådana koncentrationer som är anmälningspliktiga, som anmäls

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

frivilligt eller där en anmälan begärs in av Konkurrensverket. Varje koncentration ska också bedömas för sig, så att koncentrations- kontrollen inte möjliggör en mer övergripande översyn eller åt- gärder som rör konkurrensen på den aktuella marknaden.

Utöver tillsynen över konkurrensreglerna som i huvudsak är händelsestyrda har Konkurrensverket möjlighet att genomföra sektorundersökningar för att kartlägga marknads- och konkurrens- förhållanden i en sektor. Verket har dock inte möjlighet att åtgärda eventuella konkurrensproblem som framkommer under en sektor- studie direkt. Den enda möjligheten är att initiera ett ärende om en misstänkt överträdelse av någon av förbudsreglerna, om sådana misstankar finns.

4.2.4Sektorreglerade marknader

Många sektorer och marknader omfattas av särskilda regler i syfte att främja olika samhällsintressen. Det kan vara fråga om patient- eller produktsäkerhet, ekonomisk stabilitet, konsumentskydd eller konkurrens.

På konkurrensområdet finns flera sektorer som är reglerade i syfte att främja konkurrens eller att motverka hinder för konkur- rens. Kännetecknande för dessa sektorer är att de företag som är verksamma inom sektorn har något slags tillstånd för att bedriva verksamhet och att de står under tillsyn av en myndighet. Känne- tecknande är också att regleringen med något undantag genomför EU-direktiv eller kompletterar EU-förordningar.

Konkurrensverket har enligt sin instruktion ett konkurrens- främjande uppdrag. Verket ska verka för en effektiv konkurrens i privat och offentlig verksamhet till nytta för konsumenterna.8 Därtill finns flera sektorsmyndigheter som också har konkurrens- främjande uppgifter enligt sina instruktioner. Bland dessa märks exempelvis Energimarknadsinspektionen, Post- och telestyrelsen och Finansinspektionen.9 Dessa myndigheter har tillsyn över att företag följer den lagstiftning som gäller inom en viss sektor och som primärt inte har till ändamål främja konkurrensen på marknaden.

82 § Konkurrensverkets instruktion.

96 § förordningen (2016:742) med instruktion för Energimarknadsinspektionen, 2 och

4 §§ förordningen (2007:951) med instruktion för Post- och telestyrelsen och 2 § förord- ningen (2023:910) med instruktion för Finansinspektionen.

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Emellanåt kan det uppstå konflikt mellan de olika intressen som en sektorsmyndighet har att beakta. Intresset av en effektiv kon- kurrens kan exempelvis komma i konflikt med intresset av ekono- misk stabilitet eller försörjningstrygghet, i vart fall på kort sikt. För sektorsmyndigheterna är det en grannlaga uppgift att balansera de olika intressena mot varandra. I många fall föreskrivs därför att sektorsmyndigheten ska samverka med Konkurrensverket i sitt arbete.10

De konkurrensregler som finns inom sektorreglering syftar generellt sett till att hindra att den som har tillstånd att bedriva en viss verksamhet eller innehar en viss fysisk infrastruktur utnyttjar sin monopolställning för att själv skaffa sig fördelar. Det kan exem- pelvis vara fråga om att inköp av varor och tjänster som görs för infrastrukturens drift görs på skäliga villkor eller att de villkor som tillämpas för tillträde till infrastrukturen inte får vara oskäliga.11 Det är också fråga om regler som syftar till att företaget inte ska kunna utnyttja sin ställning i nästa led i försörjningskedjan. Som exempel kan nämnas krav på åtskillnad mellan distribution och produktion eller handel. Ett annat exempel är att handel och pro- duktion inte får bedrivas inom samma företag över huvud taget.12 Ytterligare ett exempel är att somliga sektorer omfattas av pris- reglering.13

En sektorreglering som ligger konkurrensrätten nära återfinns i LEK. Med stöd av den lagen kan Post- och telestyrelsen införa skyldigheter för operatörer med ett betydande inflytande på en marknad. Det är fråga om skyldigheter som syftar till att åtgärda de konkurrensproblem som kan uppkomma på den marknaden och som inte kan hanteras tillfredsställande inom ramen för den allmänna konkurrensrätten. Skyldigheterna gäller i huvudsak till- träde till infrastruktur, särredovisning och funktionell separation av verksamheter i olika led av försörjningskedjan.14

Den inneboende begränsningen av sektorregleringen är alltså just att den omfattar företag som är verksamma inom den utpekade sektorn. Därefter begränsas de konkurrensproblem som respektive

10Se exempelvis 11 § 1 förordningen (2016:742) med instruktion för Energimarknads- inspektionen och 12 § förordningen (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen.

11Se exempelvis 3 kap. 3 och 4 §§ samt 4 kap. 1 § ellagen.

12Se exempelvis 4 kap. 2 § naturgaslagen (2005:403).

13Se exempelvis 5 kap. 2 och 3 §§ ellagen.

145 kap. 12–18 och 24–26 §§ LEK.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

tillsynsmyndighet kan åtgärda av de potentiella problem som identifierats vid tiden då lagstiftningen togs fram.

4.2.5Konkurrensen i Sverige

Utöver de befintliga regelverk och deras respektive begränsningar som beskrivits ovan finns även en diskussion om hur väl konkur- rensen fungerar på en makroekonomisk nivå. En effektiv konkur- rens är som nämnts en av förutsättningarna för att skapa bland annat produktivitet15 och konkurrenskraft.16 Produktivitetsutveck- lingen i Sverige har minskat sedan finanskrisen och började till och med avta innan dess. Utvecklingen har varit snarlik i princip alla utvecklade länder.17 Ett av de möjliga skälen som nämns för denna utveckling är ett mindre dynamiskt företagsklimat, det vill säga färre in- och utträden av företag, och minskad konkurrens i form av ökad marknadskoncentration och högre marginaler (mark-ups).18 Utöver detta har ökade priser uppmärksammats i spåren av exempel- vis covid-19-pandemin och Ukrainakriget. Problematiken med ökade priser påpekas även i våra direktiv.19

Forskning som pekat på sämre fungerande konkurrens i exem- pelvis USA har rest frågor om hur konkurrensen kan sägas fungera i Sverige.20 Indikationer på minskad konkurrens skulle kunna peka på ett behov att värna om konkurrenstillsynen och att säkerställa att det finns tillräckliga regelverk för att trygga en effektiv konkur- rens mellan företagen.21

Att mäta hur väl konkurrensen fungerar på makroekonomisk nivå kräver att man väljer flera mått som kan sägas representera funktionen av konkurrensen. De olika måtten har nämligen olika begränsningar så att det behövs en genomgång av flera mått.22

15Definierad som enhetsarbetskostnad.

16Definierad som relativ produktivitet. Se vidare Tillväxtverket (2023). Hur kan EU:s industripolitik utformas i syfte att stärka svensk industris produktivitet och konkurrenskraft?. TVV dnr 2023-1853, s. 6, Draghi, Mario (2024). The Future of European Competitiveness: Part A: A Competitiveness Strategy for Europe. European Commission, s. 13; European Com- mission (2024).

17SOU 2024:29 s. 129.

18SOU 2024:29 s. 138–140.

19Dir. 2023:136 s. 2.

20Se exempelvis De Loecker, Jan och Eeckhout, Jan (2021). Global Market Power. NBER Working Paper 24768.

21Ett sådan resonemang fördes inför införandet av en ny konkurrenslag 1993, se prop. 1992/93:56 s. 4.

22Bergman, Mats et al (2024). Att mäta konkurrensen i Sverige. Uppdragsforskningsrapport 2024:6, Konkurrensverket, s. 6–7.

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

En indikator för hur väl konkurrensen fungerar är att mäta hur stor företags marknadsmakt är. Marknadsmakt kan leda till redu- cerad välfärd i form av högre priser, minskad produktion, lägre kvalitet och mindre innovation än under de förhållanden som skulle härska med en effektiv konkurrens.23

Inom konkurrensrätten och dess tillsyn används begreppet mark- nadsmakt i ärenden rörande förbudet att missbruka en dominerande ställning och i prövningar av företagskoncentrationer och är då ett rekvisit som utreds i relation till ett enskilt företag på en relevant marknad. Marknadsmakt som en indikator för bristande konkur- rens kan dock också mätas på mer aggregerad nivå, exempelvis i ett land eller en viss sektor. Det finns flertalet olika mått som kan an- vändas för detta. En typ av mått för marknadsmakt tar sikte på mark- nadsstrukturen, vilken kan avspegla förutsättningarna för en väl fungerande konkurrens. En annan typ av mått tar sikte på utfallet på marknaden, exempelvis i form av marginalernas storlek eller före- tagets räntabilitet. Se exempel på några mått i faktarutan nedan.

Vanliga mått för marknadsmakt

CR 1, CR4 eller CR8 mäter det största företagets respektive de fyra eller åtta största företagens (sammanlagda) andel av försälj- ningen på en viss marknad.

HHI (Hirschman-Herfindal-index) beräknas som summan av alla företagens kvadrerade marknadsandelar inom en viss marknad.

Marginaler (eng. mark-ups) är kvoten mellan pris och marginal- kostnad.

Det är viktigt att ha i åtanke att dessa mått, när de används på aggre- gerad nivå, har olika begränsningar som innebär att de bör tolkas med viss försiktighet. Exempelvis överensstämmer branschindel- ningen i näringslivsstatistiken inte nödvändigtvis med hur relevanta marknader avgränsas i konkurrensrättsliga sammanhang.24 Utifrån

23Tirole, Jean, The Theory of Industrial Organization, MIT Press Books, 1988.

24Koltay, Gábor, Szabolcs, Lorincz och Valletti, Tommaso (2023). Concentration and Competition: Evidence from Europe and Implications for Policy. Journal of Competition Law & Economics,

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

vad som i näringslivsstatistiken klassificeras som en marknad kan det alltså vara svårt att utläsa hur konkurrensförutsättningarna ter sig på en konkurrensrättsligt definierad relevant marknad. Inte heller företagens marginaler kan ge en helt tillförlitlig bild av före- tagens marknadsmakt. På marknader där företag har stora fasta kostnader (till exempel kapitalintensiva branscher) eller irreversibla kostnader25 (till exempel forskningsintensiva branscher) så kom- mer marginalerna vara höga, för att företagen inte ska gå i konkurs, även vid väl fungerade konkurrens. Det finns dessutom ingen all- mänt accepterad definition av nivån då marginalen kan anses vara ett tecken på bristande konkurrens.

Utöver dessa metodproblem finns det i litteraturen också en

diskussion om ökad marknadskoncentration och ökade marginaler beror på företagens ökade effektivitet eller om den beror på mindre konkurrens och svag tillsyn av konkurrensreglerna. Ökad marknads- koncentration skulle alltså förenklat kunna tolkas både som ett tecken på bra och dålig konkurrens.26 Sammanfattningsvis har de tillgängliga måtten för välfungerande konkurrens olika begränsningar. Det är därför vanligt att använda ett antal olika indikatorer i bedöm- ningen av hur konkurrensen fungerar i ett land eller en bransch.27

Vi har gått igenom tillgänglig litteratur om marknadskoncentra- tion och marginaler. Det finns generellt en begränsad mängd littera- tur som är särskilt inriktad på svenska förhållanden. Litteraturen rör ofta Europa eller EU generellt, med eller utan data från Sverige i enskilda studier. Det kan noteras att litteraturen med få undantag är inriktad på utvecklingen av marknadskoncentrationen och margi- nalerna. En redogörelse av de relevanta studierna följer nedan.

Persson och Norbäck studerar marknadskoncentrationen baserad på beräkningar av HHI på aggregerad branschnivå för perioden 2007–2015. Utvecklingen skiljer sig åt avsevärt mellan olika branscher, men mark- nadskoncentrationen i flera branscher tycks snarare ha minskat än ökat. Ett urval branscher i studien som presenteras på mer disaggre-

Volym 19, Nummer 3, s. 472; Cavalleri, Maria Chiara, et al (2019). Concentration, Market Power and Dynamism in the Euro Area. ECB Working Paper Series No. 2253, s. 16.

25Eng. sunk costs.

26Koltay, Gábor, Szabolcs, Lorincz och Valletti, Tommaso (2023). Concentration and Competition: Evidence from Europe and Implications for Policy. Journal of Competition Law & Economics, Volym 19, Nummer 3, s. 467; European Commission (2024). Protecting competition in a changing world: Evidence on the evolution of competition in the EU during the past 25 years. Publications office of the European Union, s. 25–26.

27Se exempelvis sammanställningen av s.k. ”scorecards” i: Abele, Christian, et al. (2024),

A taxonomy of industry competition. OECD.

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

gerad nivå pekar dock på ökad marknadskoncentration i vissa branscher.28 Detta stöttar observationen ovan att den generella marknadskoncentrationen inte i sig ger indikationer för hur väl- fungerande konkurrensen är på konkurrensrättsligt definierade relevanta marknader. Bajgdar et al studerar marknadskoncentra- tionen mätt som CR8 i Europa, inklusive Sverige, och Nordamerika. Koncentrationsnivåerna har ökat i båda regionerna under perioden 2006–2014, men trenden är starkare i Nordamerika.29 Calligaris et al. finner ökade koncentrationsnivåer baserad på CR4 i 15 europeiska länder, vilket inkluderar data från Sverige för perioden 2000–2018. Data för endast Sverige visar dock relativt stabila koncentrations- nivåer.30 Andra studier som rör Europa, men som inte inkluderar data från Sverige, visar antingen stabila eller ökade koncentrations- nivåer.31

I en nyare studie av kommissionen har man använt sig av en datasats från Euromonitor som närmar sig relevanta marknader, med konsumentmarknader på mer disaggregerade nivåer än vad NACE-koder32 tillåter. Koden ”produktion av mat för husdjur”33 kan i Euromonitors datasats exempelvis delas in i fågelmat, torr- foder för hundar, torrfoder för katter och så vidare.34 Datasatsen innehåller försäljningsdata på detaljhandelsnivå (av försäljning till slutanvändare i den berörda geografin), i stället för produktionsdata.

Beräkningen av CR4 mellan 2012–2019 för 330 marknader och åtta EU-länder, inklusive Sverige, visar en långsam ökande marknads-

28Persson, Lars och Norbäck, Pehr-Johan (2019). Marknadskoncentration och korsägande av företag. Uppdragsforskningsrapport 2019:3, Konkurrensverket, s. 39–40.

29Bajgar, Matej et al (2019). Industry Concentration in Europe and North America. OECD Productivity Working Papers, No. 18. s. 27.

30Calligaris, Sara et al (2024). Exploring the evolution and the state of competition in the EU. OECD, s. 51–52.

31Cavalleri, Maria Chiara et al (2019) Concentration, market power and dynamism in the euro area. Discussion Paper No 2253, European Central Bank, s. 38; Koltay, Gábor, Szabolcs, Lorincz och Valletti, Tommaso (2023). Concentration and Competition: Evidence from Europe and Implications for Policy. Journal of Competition Law & Economics, Volym 19, Nummer 3, s. 475.

32NACE-koder är den europeiska standarden för definitionen av näringsgrener. I Sverige används i dag SNI-koder för samma ändamål. År 2026 ska SNI-koderna anpassas så att de överensstämmer med NACE-koderna. Se vidare SCB, Nya SNI-koder lanseras 2026, https://www.scb.se/dokumentation/klassifikationer-och-standarder/standard-for-svensk- naringsgrensindelning-sni/sni-2025/ (besökt 24-07-01).

33NACE C10.9.2.

34European Commission (2024). Protecting competition in a changing world: Evidence on the evolution of competition in the EU during the past 25 years. Publications office of the European Union, s. 29–30.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

koncentration.35 Koncentrationsnivåerna på denna marknadsnivå är också betydligt högre än marknadskoncentrationen på branschnivå som framkommer av Calligaris et al. och som gjordes i samband med kommissionens beräkningar.36 Kommissionens förklaring för resultatet är skillnaden i aggregationsnivån av data i de datasatser som använts för respektive beräkningar. Högre aggregationsnivåer (branschnivå) innebär att marknadsandelar på enskilda marknader blandas ut, vilket resulterar i lägre koncentrationsnivåer.37

Kommissionen presenterar i samma studie också beräkningarna av CR4 per land för 2019, det vill säga en nulägesbild snarare än en utveckling över tid. I Sverige var CR4 lika med eller högre än 60 pro- cent i 69 procent av de inkluderade 325 marknaderna. I 31 procent av dessa marknader fanns dessutom ett potentiellt dominerande företag, definierat som CR1 lika med eller högre än 40 procent. Det innebär att Sverige var det land med den högsta andelen kon- centrerade marknader i denna del av kommissionens analys. I analysen ingick åtta EU-länder, Förenade kungariket, Sydkorea, USA, Japan och Kanada.38 I en bredare jämförelse som inkluderade fler länder, men färre marknader, hade endast Danmark och Finland mer kon- centrerade marknader än Sverige. Kommissionen noterar i detta sammanhang att det kan förväntas att koncentrationsnivåer är högre i länder med mindre population, men även när man tar hänsyn till detta mått (som indikeras av det grå området i figuren nedan) finns höga koncentrationsnivåer i Sverige och likaså i andra nordiska länder.39 För Finland och Sveriges del skulle även kunna tilläggas att koncentrationsnivåer kan tänkas påverkas av relativt stora geo- grafiska områden med gles befolkning.

35Ibid, s. 38.

36Ibid, s. 45.

37Ibid, s. 45–46.

38Ibid, s. 39.

39Ibid, s. 41–42.

100

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Figur 4.1 Förhållandet mellan landets befolkning och CR4, 2019

Källa: European Commission (2004). Protecting competition in a changing world: Evidence on the evolution of competition in the EU during the past 25 years . Publications Office of the European Union, s. 41.

När det gäller marginaler framgår av De Loecker och Eeckhout att företagens marginaler har ökat i Sverige under perioden 1980–2016. Uppgången är dock relativt blygsam jämfört med andra europeiska länder.40 I Konjunkturrådets rapport 2024 finner författarna att det inte finns tecken på ökad marknadsmakt i form av högre margi- naler. Detta trots ökad förvärvsaktivitet, vilket ökar marknads- koncentrationen. Författarna menar att förvärven därmed snarast kan förklaras av att företag som underpresterar blivit uppköpta. Några konkreta beräkningar av marginaler har dock inte publicerats.41 Calligaris et al finner ökade marginaler för perioden 2001–2014 i sin analys av 26 länder, inklusive Sverige. Intressant i denna studie är att de ökade marginalerna verkar drivas av ett fåtal (den övre decilen) företag som har höga marginaler. De finner också att marginaler har ökat mer bland företag i mer ”digitala” sektorer.42 Detta anges kunna bero på högre fasta kostnader eller höga innovationskostnader i dessa sektorer.43 Díez et al. finner en ökning av marginaler om 35 procent i

40De Loecker, Jan och Eeckhout, Jan (2021). Global Market Power. NBER Working Paper 24768, s. 11.

41Persson, Lars et al. (2024). Konjunkturrådets rapport 2024: Näringslivets produktivitets- utveckling. SNS, s. 10 och 51.

42Calligaris, Sara et al. (2018). Mark-ups in the digital era. OECD Science, Technology and Industry Working Papers, 2018/10, s. 13–16.

43Ibid, s. 7.

101

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

32 utvecklade länder, inklusive Sverige, för perioden 1980–2016.44 Weche och Wembach uppskattar att marginaler har ökat i högre grad i EU, inklusive Sverige, än i USA under perioden 2007–2015. De redovisar en nedgång av marginaler under finanskrisen och en gradvis återhämtning därefter.45

Utifrån den makroekonomiska litteratur vi har gått igenom kan vissa uppgångar bland koncentrationsnivåer och marginaler i Europa skönjas, även om trenden inte verkar vara lika stark som i USA.

I Sverige tycks ökningen vara mindre. Däremot finns stöd för att koncentrationsnivåer på konsumentmarknader i internationell jäm- förelse är relativt höga i Sverige.46 Givet dessa resultat, tillsammans med de begränsningar som dessa mått medför, är det inte möjligt att dra några säkra slutsatser om hur väl konkurrensen i Sverige fungerar. Forskningen är dock ense om att understryka betydelsen av en effektiv konkurrenstillsyn.47

För slutsatser om hur väl konkurrensen fungerar på en lägre aggregationsnivå än den som används i den redovisade litteraturen behövs det en noggrann utredning som tar hänsyn till de förutsätt- ningar som gäller i en viss bransch eller på en enskild marknad. Vår utredning syftar just till att stärka Konkurrensverkets möjligheter att genomföra sådana utredningar och vidta åtgärder för att främja den effektiva konkurrensen på marknader där det finns brister. Exempel på utredningar där konkurrensförhållandena inom kon- kreta sektorer har belysts och som skulle kunna tjäna som en ut- gångspunkt för Konkurrensverkets vidare arbete finns i Konkur- renskommitténs betänkanden 199148 och i OECD:s nyare rapport där 127 sektorer jämförs med hänsyn till konkurrensförhållandena inom respektive sektor. Data för rapporten inkluderar Sverige, var- för den skulle kunna vara en utgångspunkt för en undersökning av konkurrensen i specifika sektorer.49 Ytterligare en modell för hur

44Diez, Federico J., Leigh, Daniel och Tambunlertchai, Suchanan (2018). Global Market Power and its Macroeconomic Implications. IMF Working Paper Series, No. 2018/137, s. 10.

45Weche, John, och Wembach, Achim (2018). The Fall and Rise of Market Power in Europe. ZEW Discussion Paper No. 18-003, s. 10.

46European Commission (2024). Protecting competition in a changing world: Evidence on the evolution of competition in the EU during the past 25 years. Publications office of the European Union, s. 29–30 och s. 41–42.

47Persson, Lars et al. (2024). Konjunkturrådets rapport 2024: Näringslivets produktivitets- utveckling. SNS, s. 95; Koltay, Gábor, Szabolcs, Lorincz och Valletti, Tommaso (2023). Concentration and Competition: Evidence from Europe and Implications for Policy. Journal of Competition Law & Economics, Volym 19, Nummer 3, s. 492–493.

48SOU 1991:28.

49Abele, Christian, et al (2024), A taxonomy of industry competition. OECD, fn. 10.

102

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

konkurrensens funktionssätt kan analyseras med makroekonomiska data föreslås av Bergman et al. i en uppdragsforskningsrapport som Konkurrensverket har beställt.50 Modellen illustreras i rapporten på olika delar av bygg- och anläggningsbranschen.51 För att närmare belysa hur en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder kan tänkas användas ger vi också några exempel i avsnitt 4.4.4 nedan.

4.2.6Ett nytt, bredare konkurrensverktyg

De förhållanden som beskrivits ovan har alltmer uppmärksammats under senare år och frågan som har ställts är om de konkurrens- rättsliga förbuden behöver kompletteras med reglering som exem- pelvis möjliggör att åtgärda konkurrensproblem som har en strukturell källa eller som omfattar hela marknader.52 Även den makroekono- miska utvecklingen i Sverige och flertalet andra utvecklade länder har satt fokus på vikten av en effektiv konkurrensreglering. En sådan reglering skulle kunna vara mer framåtsyftande och förhållandestyrd till sin natur och därmed tydligt skilja sig från dagens förbudsreglering. En typ av kompletterande reglering som diskuterats och införts i vissa länder är ett så kallad konkurrensverktyg som också kan för- anleda korrigerande åtgärder på marknaden som undersökts. Exem- pel från några av dessa länder ges i nästa avsnitt.

Dessa konkurrensverktyg utgår typiskt sätt från en ingående utredning av en eller flera marknader. Utredningen utmynnar i åtgärder som syftar till att åtgärda de konkurrensstörningar eller

50Bergman, Mats et al (2024). Att mäta konkurrensen i Sverige. Uppdragsforskningsrapport 2024:6, Konkurrensverket, s. 112–119.

51Ibid, s. 116–117.

52Mycket av litteraturen har fokuserat på konkurrensen på digitala marknader, se exempelvis Lancieri, Filippo och Sakowski, Patricia (2020). Competition in Digital Markets: A Review of Expert Reports. Stigler Center Working Paper Series No. 303, Stanford Journal of Law, Business, and Finance, som gör en genomgång av totalt 21 olika rapporter inom ämnet som publicerats internationellt under de senaste fem åren. Nämnvärda exempel är: Crémer et al. (2019) Competition policy for the digital era. European Commission; Furman et al (2019). Unlocking digital competition. Report of the Digital Competition Expert Panel; Morton et al. (2019). Report – Committee for the Study of Digital Platforms Market Structure and Antitrust Subcommittee, George J. Stigler Center for the Study of the Economy and the State, The University of Chicago Booth School of Business; Schweitzer et al (2018). Modernising the Law on Abuse of Market Power: Report for the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy (Germany); Konkurrensverket (2021). Konkurrensen på digitala plattformsmarknader i Sverige. Rapport 2021:1. Konkurrensverket har även påtalat behovet av kompletterande reglering i rap- porter avseende dagligvaruhandel och byggmaterial. Se: Konkurrensverket (2023). Hinder för konkurrens i dagligvaru- och grossistledet. Analys i korthet 2023:10; Konkurrensverket (2021). Konkurrensen i byggmaterialindustrin. Rapport 2021:4.

103

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

negativa effekter på konkurrensen som har identifierats i utred- ningen. På så sätt är konkurrensverktygen en hybrid mellan sektor- reglering och konkurrensregler. De liknar sektorreglering i den meningen att de är förhållandestyrda, framåtsyftande och avser en viss marknad eller bransch. Samtidigt liknar konkurrensverktygen konkurrensreglerna i den meningen att de undersöker störningar eller negativa effekter på konkurrensen och att de kan tillämpas på flertalet marknader.

Konkurrensverket har i rapporterna Konkurrens på digitala platt- formsmarknader i Sverige och Konkurrensen i byggmaterialindustrin under senare tid beskrivit vilka behov som finns av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.53

I rapporten om digitala plattformsmarknader noterar Konkur- rensverket att dess erfarenhet av tillsyn på området visar att de konkurrensrättsliga förbuden i många fall är flexibla nog för att kunna träffa eventuella konkurrensproblem som utgår från digitala plattformar. Åtminstone i teorin skulle, enligt verket, ett antal av de konkurrensproblem som identifieras i undersökningen kunna hanteras inom ramen för verkets tillsyn med stöd av nuvarande förbudsreglering. På grund av detta och de olikartade marknads- strukturer och affärsmodeller som tillämpas på digitala plattforms- marknader anser verket att sektorreglering av digitala plattformar på svensk nivå inte skulle vara ändamålsenligt. Verket drar dock slutsatsen att det behövs ett flexibelt kompletterande regelverk för att på ett mer effektivt sätt kunna undanröja konkurrensproblem på plattformsmarknaden. Ett sådant regelverk skulle kunna an- vändas där konkurrensproblem har konstaterats, eller för att und- vika att konkurrensskadliga marknadsstrukturer uppstår inom en snar framtid, och där nuvarande regler inte medger ett tillräckligt effektivt ingripande. Konkurrensverket anger att regelverket bör ta höjd för behovet av flexibilitet för att kunna möjliggöra ett riktat och anpassat ingripande på enskilda marknader. Det bör möjliggöra åtgärder som gäller för hela marknader, snarare än för enskilda företag, och för att åtgärda strukturella marknadsproblem, snarare än att förbjuda enskilda förfaranden. Exempel på sådana marknads- förhållanden är marknader som visar tendenser att tippa eller som redan har tippat eller marknader där en eller flera plattformar har

53Konkurrensverket (2023). Hinder för konkurrens i dagligvaru- och grossistledet. Analys i kort- het 2023:10; Konkurrensverket (2021). Konkurrensen i byggmaterialindustrin. Rapport 2021:4.

104

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

stark förmedlingsmakt, så att de bli en oundviklig handelspartner för vissa kunder.54

Konkurrensverket konstaterar i rapporten om byggmaterial- industrin att vissa marknader för tillverkning eller försäljning av byggmaterial kännetecknas av hög marknadskoncentration, låg pristransparens och begränsad konkurrens. Enligt verket riskerar marknader som karaktäriseras av starkt dominerande företag eller branschövergripande beteenden som skadar marknadernas funk- tion att leda till svåra komplikationer för hela samhällssektorer. Ett nytt flexibelt verktyg för konkurrensfrämjande åtgärder, som komplement till befintliga konkurrensregler, skulle enligt verket göra det möjligt att bättre hantera situationer där bristande kon- kurrens leder till marknadsskador, även innan dessa uppstår. Ett sådant verktyg skulle vara inriktat på att identifiera orsakerna till konkurrensproblemen och göra det möjligt för tillsynsmyndig- heten att komma till rätta med dessa med hjälp av framåtriktade åtgärder, även när orsakerna inte är enskilda företags beteenden. Verktyget skulle exempelvis kunna användas för förbättrad infor- mation till kunder eller andra framåtsyftande åtgärder om det skulle krävas för att förbättra marknadens funktionssätt.55

En mer sammanfattande beskrivning av behovet lämnas i rap- porten Konkurrens och upphandling i kristider. I rapporten pekar Konkurrensverket på att allt fler konkurrensproblem som verket identifierar ligger utanför konkurrensrättens direkta tillämpnings- område. Problemen beror då i första hand inte på enskilda företags agerande, utan är mer strukturella till sin karaktär och omfattar typiskt sett en hel bransch. Det gäller enligt verket inte minst på oligopolmarknader, där marknadskoncentrationen är hög, men inget enskilt företag har en dominerande ställning i konkurrens- rättslig mening.56

54Konkurrensverket (2021). Konkurrensen på digitala plattformsmarknader i Sverige. Rapport 2021:1, s. 232–237. Se även Konkurrensverket (2021). Konkurrens och tillväxt inom e-handeln. Rapport 2021:3, s. 15.

55Konkurrensverket (2021). Konkurrensen i byggmaterialindustrin. Rapport 2021:4, s. 15.

56Konkurrensverket (2023). Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023. Rapport 2023:2, s. 4.

105

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

4.3Internationell utblick

4.3.1Bakgrund

Motsvarigheter till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder (nedan benämnda i enlighet med ländernas egna terminologier, marknadsundersökningar eller sektorundersökningar) som möjlig- gör ingripande på marknader som helhet finns i flera andra länder. Den brittiska konkurrensrättsmyndigheten – CMA – och berörda sektorsmyndigheter har inom ramen för den nationella konkur- rensrättslagstiftningen the Enterprise Act, möjlighet att vidta åt- gärder som riktar sig mot en marknad som helhet och inte enbart mot enskilda företag. Cirka ett 20-tal marknadsundersökningar har hittills genomförts i Förenade kungariket. I Grekland, Island, Mexiko och Sydafrika finns liknande konkurrensrättsliga verktyg. De har dock hittills tillämpats i en mindre omfattning än i Förenade kunga- riket. Det finns även länder som överväger att införa ett bredare konkurrensrättsligt verktyg eller som nyligen antagit lagstiftning som inför ett sådant verktyg.57

Frågan om införandet av ett konkurrensverktyg har även över- vägts på EU-nivå. I juni 2020 meddelade kommissionen att den, som ett av flera alternativ, övervägde att lägga fram ett förslag om ett nytt konkurrensverktyg. Syftet var att möjliggöra ingripanden mot strukturella konkurrensproblem, främst med sikte på digitala plattformsmarknader, som inte kan åtgärdas med stöd av förbuden i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Begränsade delar av detta initiativ infördes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/1925 av den 14 september 2022 om öppna och rättvisa marknader inom den digitala sektorn och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och (EU) 2020/1828 (DMA-förordningen). Över- vägandena har dock inte lett till något bredare initiativ på EU-nivå.

57Här kan Tyskland, Norge, Danmark, Italien, Ungern och Rumänien nämnas. European Commission (2024). Evaluation of Regulations 1/2003 and 773/2004. SWD(2024) 246 final, s. 238–239.

106

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.3.2Europeiska unionen

Allmänt om konkurrensreglerna

EU:s konkurrensregler återfinns huvudsakligen i artiklarna 101–109

iEUF-fördraget. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete återfinns i artikel 101 EUF-fördraget och missbruksförbudet i artikel 102 EUF-fördraget. Som redan nämnts har dessa två bestäm- melser varit förebild för motsvarande bestämmelserna i konkur- renslagen. I EUF-fördraget finns också vissa regler angående före- tag med särskilda exklusiva rättigheter såsom tjänster av allmänt ekonomiskt intresse och om statsstöd.58 Därutöver finns det en stor mängd sekundärrättslig lagstiftning som förtydligar och kom- pletterar tillämpningen av de reglerna som framgår av fördrags- texten. Som redan nämnts är den viktigaste av denna förordning 1/2003. Förordningen innehåller bland annat bestämmelser om att kommissionen kan utreda en bransch om det finns omständigheter som tyder på att konkurrensen inom denna bransch är begränsad eller snedvriden.59

På EU-nivå har också antagits olika konkurrensfrämjande lag- stiftningsinstrument för att omreglera sektorer där konkurrens av olika skäl inte kan uppstå utan sådan reglering. Vissa av dessa har redan beskrivits ovan.60 Därutöver har DMA-förordningen antagits. Förordningen reglerar vissa stora internetplattformar som betecknas som grindvakter. Förslaget om DMA-förordningen föregicks som nämnts i vissa delar av en inledande konsekvensbedömning av kom- missionen avseende ett nytt konkurrensverktyg.

I det följande beskrivs utredningar av branscher, det ursprung- liga initiativet till ett nytt konkurrensverktyg och DMA-förord- ningen närmare.

Branschutredningar

Kommissionen har befogenhet att genomföra en utredning av en särskild bransch eller en särskild typ av avtal i olika branscher om det finns omständigheter som tyder på att konkurrensen inom EU:s inre marknad kan vara begränsad eller snedvriden. Kommis-

58Artiklarna 106, 108 och 109 i EUF-fördraget.

59Artikel 17 i förordning 1/2003.

60Se avsnitt 4.3.1.

107

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

sionen får i samband med en sådan utredning begära in handlingar och upplysningar, inklusive information om avtal, beslut och sam- ordnade förfaranden från berörda företag och företagssammanslut- ningar. Kommissionen får också publicera en rapport om resultaten från sin utredning och uppmana berörda aktörer att lämna syn- punkter på resultaten.61

Utöver de befogenheter som framgår av förordning 1/2003 är kommissionen inte begränsad i fråga om val av bransch eller tid- punkten för branschutredningen. Det finns vissa övergripande principer på kommissionens webbplats och en lista med de bransch- utredningar som kommissionen hittills har genomfört.62 Varje branschutredning har också en webbplats där resultaten av utred- ningen och inkomna synpunkter framgår.63 Kommissionen har dock inga möjligheter att besluta om ålägganden mot de företag eller företagssammanslutningar som har ingått i branschutred- ningen. Däremot har kommissionen möjlighet att inleda utredningar om misstänkta överträdelser av konkurrensreglerna om det fram- kommer indikationer på sådana överträdelser under utredningen.

Kommissionens förslag om ett nytt konkurrensverktyg

I juni 2020 meddelade kommissionen att den, som ett av flera alternativ, övervägde att lägga fram ett förslag om ett nytt kon- kurrensverktyg.64 Syftet var att möjliggöra ingripanden mot struk- turella konkurrensproblem, främst med sikte på digitala platt- formsmarknader, som inte alls, eller inte effektivt, kan åtgärdas med stöd av förbuden i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Mot denna bakgrund framförde kommissionen sommaren 2020 i sin inledande konsekvensbeskrivning fyra alternativ för ett nytt verktyg som skulle kunna åtgärda strukturella konkurrensproblem.

Dessa strukturella problem kan förenklat delas in i situationer där det finns en nära förestående skada på konkurrensen (struktu-

61Artikel 17.1 i förordning 1/2003.

62European Commission, Sector inquiries, https://competition- policy.ec.europa.eu/antitrust-and-cartels/sector-inquiries_en (besökt 23-11-29).

63Se exempelvis European Commission, Sector inquiry into e-commerce, https://competition-policy.ec.europa.eu/sectors/ict/sector-inquiry-e-commerce_en (besökt 23-11-29).

64European Commission, Inre marknaden – nytt verktyg för bättre efterlevnad av konkurrens- reglerna, https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/have-your-say/initiatives/12416- New-competition-tool (besökt 23-11-29).

108

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

rell risk) och situationer där skadan redan inträffat (strukturell brist). Strukturella risker omfattar förfaranden som kan få mark- nader att ”tippa” till följd av exempelvis nätverkseffekter, inlåsning och stordriftsfördelar eller icke-dominanta företags ensidiga agerande

isyfte att monopolisera marknaden.65 Den andra kategorin, struk- turella brister, tar sikte på marknader med strukturella särdrag såsom betydande koncentration (oligopol), inträdeshinder och inlåsning.

Kommissionen presenterade olika alternativ för utformningen av konkurrensverktyget, bland annat med hänsyn på vilka marknader och mot vilka företag verktyget skulle kunna användas. Samtliga alternativ förutsätter en föregående utredning som identifierar bristerna på den aktuella marknaden. Åtgärder med stöd av det nya verktyget skulle inte kunna resultera i att enskilda företag anses ha överträtt artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget och således inte heller i böter. Kommissionens uppfattning när förslaget presen- terades var att ett nytt konkurrensverktyg skulle ha störst nytta för konsumenterna om det var generellt tillämpligt vad gäller såväl företagens agerande som marknader. Övervägandena om ett nytt konkurrensverktyg har dock som redan nämnts inte lett till något bredare initiativ på EU-nivå ännu. Det kan dock noteras att Europa- parlamentet har uppmanat kommissionen att på nytt överväga ett sådant verktyg.66 Även Mario Draghi, före detta ordförande för Europeiska centralbanken, föreslår införandet av ett konkurrens- verktyg i sin rapport om framtiden av europeisk konkurrenskraft. Enligt hans förslag skulle det täcka fyra områden.

•Tyst samordning,

•marknader med sårbara konsumenter,

•marknader med sårbara strukturer, exempelvis beroendet på vissa råvaror, och

•tillsynsärenden där uppföljningen pekar på att åtgärderna efter dessa ärenden inte har lett till bättre konkurrens.67

65Att en marknad har ”tippat” innebär att en eller ett fåtal aktörer finns på en marknad och att det är mycket svårt för nya aktörer att träda in på samma marknad. På en sådan marknad sker konkurrensen vanligen om marknaden, snarare än på marknaden.

66Se Europaparlamentet (2023). Betänkande om konkurrenspolitiken – årsrapport 2023. 2023/2077(INI), punkt 7.

67Mario Draghi (2024). The future of European Competitiveness: Part B In-depth analysis and recommendations. European Commission, s. 303–304.

109

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

DMA-förordningen

DMA-förordningen utgör i grunden en sektorreglering som har sitt ursprung i bland annat svårigheter att effektivt åtgärda negativa effekter på konkurrensen på vissa digitala plattformsmarknader.68

DMA-förordningens tillämpningsområde definieras av så kallade centrala plattformstjänster, såsom onlinebaserade förmedlingstjänster, sökmotorer, operativsystem och videodelningsplattformstjänster.69 Ett företag som erbjuder en eller flera av dessa tjänster anses vara en grindvakt om det:

1.har en betydande inverkan på den inre marknaden,

2.tillhandahåller en central plattformstjänst som är en viktig in- gång för företagsanvändare för att nå ut till slutanvändare, och

3.har en fast förankrad och varaktig ställning i sin verksamhet eller det kan förutses att det kommer att ha en sådan ställning inom en nära framtid.70

Kommissionen kan beteckna ett företag som grindvakt om före- taget uppfyller tröskelvärdena som framgår av DMA-förordningen. Tröskelvärdena utgör en presumtion om att kriterierna ovan är uppfyllda.71 Kommissionen kan också beteckna ett företag som grindvakt efter en fördjupad undersökning baserad på en kvalitativ bedömning om företaget uppfyller kriterierna ovan.72

När ett företag har betecknats som grindvakt måste det följa de skyldigheter som framgår av DMA-förordningen för de centrala plattformstjänster som betecknandet gäller. Skyldigheterna omfattar bland annat de kataloger av skyldigheter som anges i artiklarna 5–7

iDMA-förordningen. Det finns också en skyldighet för grind- vakterna att informera kommissionen om alla planerade koncent- rationer där de samgående företagen tillhandahåller centrala platt- formstjänster, andra tjänster inom den digitala sektorn eller tjänster som möjliggör datainsamling.73 Informationsplikten gäller oavsett om koncentrationerna omfattas av anmälningsplikt till kommis-

68Skäl 5 till DMA-förordningen.

69Artikel 2.2 i DMA-förordningen.

70Artikel 3.1 i DMA-förordningen.

71Artikel 3.2 och 3.4 i DMA-förordningen.

72Artikel 17 i förbindelse med artikel 3.6 i DMA-förordningen.

73Artikel 14 i DMA-förordningen.

110

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

sionen enligt EU:s koncentrationsförordning eller till nationella konkurrensmyndigheter enligt nationella koncentrationsregler.

Kommissionen har exklusiv behörighet att kontrollera efter- levnaden av DMA-förordningen.74 Utöver det kan medlemsstaterna ge nationella konkurrensmyndigheter75 befogenhet att utföra vissa utredningsåtgärder i de fall det finns en misstanke om att en grind- vakt inte följer skyldigheterna i artiklarna 5–7 i DMA-förordningen.76 DMA-förordningen innehåller också bestämmelser om samarbete mellan kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna eftersom det kan finnas överlapp mellan konkurrensreglerna och då särskilt missbruksförbudet och skyldigheterna i DMA-förordningen.

4.3.3Förenade kungariket

Allmänt om konkurrensreglerna

I Förenade kungariket återfinns konkurrensreglerna i Competition Act 1998 och i Enterprise Act 2002. I Competition Act återfinns de konkurrensrättsliga förbuden, det vill säga förbuden mot konkur- rensbegränsande samarbete (section 2) och missbruk av en domi- nerande ställning (section 18). Dessa bestämmelser liknar artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. I Enterprise Act återfinns bland annat koncentrationsreglerna och befogenheterna att genomföra mark- nadsstudier (market studies) och marknadsundersökningar (market investigations). Ett liknande system fanns i Förenade kungariket även innan 2002, dock utan möjlighet för konkurrensmyndigheten att själv ingripa med föreskrifter. CMA och vissa sektorsmyndig- heter, såsom Office of Communications och Office of Gas and Electricity Markets, ansvarar för att tillämpa dessa regler.

I det följande beskrivs regelverket för marknadsstudier och sär- skilt marknadsundersökningar närmare. Beskrivningen följs av en redogörelse för CMA:s praxis och vissa reformförslag som har lagts fram av CMA.

74Skäl 91 till DMA-förordningen.

75Och andra myndigheter som kontrollerar efterlevnaden av reglerna som anges i artikel 1.6 i DMA-förordningen.

76Artikel 38.7 i DMA-förordningen.

111

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Systemet med marknadsstudier och marknadsundersökningar

En marknadsstudie är en undersökning av en marknad där det undersöks i vilken mån handeln med varor och tjänster på en mark- nad inom Förenade kungariket har negativa effekter på konsumen- ternas intressen.77 En sådan studie får genomföras av både CMA och relevanta sektorsmyndigheter.78 Tidsfristen för en sådan under- sökning är tolv månader.79 Efter genomförd marknadsstudie kan myndigheten som har genomfört studien besluta att en marknads- undersökning ska inledas.80 Eftersom marknadsstudier och mark- nadsundersökningar kan följa på varandra kallas de ibland för fas 1 och fas 2. En sådan marknadsundersökning genomförs av CMA. Undersökningen kan leda till ett beslut om åtgärder som syftar till att undanröja, mildra eller motverka hinder för effektiv konkurrens eller de nackdelar som uppkommer för kunder.81 CMA har antagit ett antal vägledningar för att förtydliga hur marknadsundersök- ningar genomförs.82

Marknadsundersökningar

Negativa effekter på konkurrensen

Marknadsundersökningar syftar till att påverka framtida förhål- landen på en marknad där det konstaterats att det finns ett eller flera drag som har negativa effekter på konkurrensen.83 Syftet är därmed inte att straffa företag för brott mot konkurrensreglerna som har skett, utan att skapa förutsättningarna för en effektiv konkurrens.

En marknadsundersökning får inledas när det finns anledning att anta att en marknad uppvisar ett eller flera drag som har nega- tiva effekter på konkurrensen. De ”drag” som kan ha negativa effekter på konkurrensen innefattar

77Enterprise Act 2002, section 130A.

78Enterprise Act 2002, section 130A; Communications Act 2003, section 370.

79Enterprise Act 2002, section 131 B.

80Enterprise Act 2002, section 131 och schedule 9, part 2.

81Enterprise Act 2002, section 138.

82Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511. Vägledningen har även antagits av CMA när det tog över OFT:s uppgifter den 1 april 2014; Competition and Markets Authority (2014).

Market Studies and Market Investigations: Supplemental guidance on the CMA’s approach, CMA3.

83Enterprise Act 2002, section 131(1).

112

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

1.strukturen av marknaden i fråga,

2.beteenden av personer (inklusive företag) som säljer eller köper varor eller tjänster och som är aktiva på marknaden i fråga, oav- sett vilken marknad beteendet sker på, och

3.beteenden av en kund till någon som köper eller säljer varor eller tjänster på marknaden i fråga och som relaterar till marknaden

i fråga.84

Det är möjligt att undersöka flera av dessa drag och flera mark- nader i samma marknadsundersökning. Det kan också noteras att det av vägledningen framgår att marknadsundersökningar sannolikt kommer fokusera på icke-koordinerat parallellt beteende av flera företag, exempelvis på oligopolmarknader, eller marknadsöver- gripande egenskaper som inte baseras på konkurrensbegränsande samarbete eller dominans. Av en vägledning framgår vidare att marknadsundersökningar kan användas i vissa fall som rör nätverk av parallella vertikala avtal som inte omfattas av förbudet mot kon- kurrensbegränsande samarbete.85

I en marknadsundersökning behöver ett antal frågor besvaras. Den centrala frågan är om den undersökta marknaden uppvisar drag eller en kombination av drag som förhindrar, begränsar eller snedvrider konkurrensen i samband med försäljning eller köp av varor eller tjänster i Förenade kungariket eller en del av riket (nedan förkortat beskrivet som en negativ effekt på konkurrensen).86 Vidare behöver utredningen ge svar på om

•utredningen bör resultera i åtgärder som skulle kunna undan- röja, mildra eller motverka hinder för effektiv konkurrens eller som är till nackdel för kunder, definierat som högre priser, lägre kvalité, minskade valmöjligheter mellan varor och tjänster eller mindre innovation,

•utredningen bör rekommendera någon annan (exempelvis reger- ingen eller en annan myndighet) att vidta åtgärder för att nå ovan nämnd syfte, och

84Enterprise Act 2002, section 131(2).

85Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 2.4–2.6.

86Kallad “an adverse effect on competition”, Enterprise Act 2002, section 134(1).

113

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

•beslut om åtgärder ska fattas och vilka dessa åtgärder bör vara.87

Åtgärderna, om sådana beslutas, ska utgöra ett heltäckande, rimligt och fungerande avhjälpande av den negativa effekten på konkur- rensen som har identifierats.88 Bland annat kan följande typer av åtgärder beslutas:

•Ett förbud mot vissa typer av ageranden hos företag, som exem- pelvis att förbjuda vissa avtal, leveransvägran, kopplingsförbehåll eller diskriminering. Det är också möjligt att reglera priser genom ett sådant åläggande.

•En skyldighet att leverera vissa produkter eller tjänster.

•Ett förbud mot att förvärva ett företag.

•En skyldighet att avyttra hela eller delar av ett företag.

•En skyldighet att informera eller att inte informera vissa aktörer om vissa sakförhållanden, exempelvis om priser.89

Förutom att besluta om ålägganden för att lösa de negativa effekter på konkurrensen som fastställts i en marknadsundersökning kan CMA också godkänna åtaganden av de företag som ingår i under- sökningen.90 Efter det att den slutliga rapporten publicerats kan CMA också besluta om interimistiska ålägganden för att undvika att ett företag eller någon annan aktör hindrar de åtgärder som CMA har beslutat.91

Vem genomför marknadsundersökningar?

En marknadsundersökning kan initieras av olika aktörer i Förenade kungariket. Förutom av CMA92 kan den initieras av myndigheter som ansvarar för sektorregleringar, inom den marknaden som de

87Enterprise Act 2002, section 134(4).

88Enterprise Act 2002, section 134(6).

89Enterprise Act 2002, schedule 8.

90Enterprise Act 2002, section 159 och 161.

91Enterprise Act 2002, section 158.

92Enterprise Act 2002, section 131.

114

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

ansvarar för.93 Vidare kan ett statsråd, under vissa förhållanden, initiera en marknadsundersökning.94

För att en marknadsundersökning ska kunna inledas behövs, som framgår ovan, rimliga tecken på att det finns negativa effekter på konkurrensen på marknaden i fråga. Sådana tecken kan exem- pelvis framgå av en marknadsstudie som CMA eller någon av sektorsmyndigheterna har genomfört tidigare. Vidare kan vissa branschorgan som företräder konsumenter framställa så kallade supercomplaints. CMA måste i sådana fall inleda en förkortad marknadsstudie som sedan kan leda till en marknadsundersök- ning.95 Syftet med supercomplaints är att underlätta för enskilda konsumenter att framföra klagomål till relevanta myndigheter.

Utöver beslutet att initiera eller inte initiera en marknadsunder- sökning kan CMA även besluta att anta åtaganden i stället för att initiera en marknadsundersökning.96 Effektiviteten av sådana åtaganden kan dock enligt CMA vara svåra att analysera då det vid tidpunkten för åtagandet finns begränsad information om den negativa effekten på konkurrensen som är aktuell.97

Att initiera en marknadsundersökning är ett formellt beslut av CMA eller den relevanta sektorsmyndigheten som får överklagas. Även ett beslut att inte inleda en marknadsundersökning får över- klagas.

När en marknadsundersökning väl har initierats ansvarar en så kallad CMA Grupp för att genomföra själva utredningen. Gruppen väljs ut bland medlemmar i en panel av externa experter. Ingen i denna grupp får ha deltagit i beslutsfattandet om att initiera mark- nadsundersökningen. Gruppen fattar sedan CMA:s beslut i fråga om det finns en negativ effekt på konkurrensen på den aktuella marknaden och om några åtgärder ska vidtas.98 Det innebär att styrelsen för CMA inte har någon befogenhet att fatta beslut om vilka åtgärder som ska vidtas med anledning av en marknadsunder- sökning.

93Enterprise Act 2002, schedule 9, part 2.

94Enterprise Act 2002, section 132.

95Enterprise Act 2002, section 11.

96Enterprise Act 2002, section 154(2).

97Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 2.21–2.25.

98Competition and Markets Authority (2014). Market Studies and Market Investigations: Supplemental guidance on the CMA’s approach, CMA3, punkt 1.26–1.27.

115

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Ett beslut av CMA får överklagas till Competition Appeal Tribunal av den som berörs av beslutet.99 Det innebär att CMA:s beslut att initiera en marknadsundersökning eller ej och beslut avseende om det finns en negativ effekt på konkurrensen samt eventuella åtgärder kan överklagas. Överklaganden kan också avse processuella frågor, exempelvis parternas insyn eller deltagande i ärendets handläggning hos CMA.100 Tribunalen gör dock endast en formell granskning av CMA:s beslut och inte en omprövning av beslutet i sak.101

En marknadsundersöknings olika steg

En marknadsundersökning genomförs i ett antal steg som framgår av CMA:s kompletterande vägledning avseende marknadsunder- sökningar.102 Dessa är:

1.Överlämning. När det i en marknadsstudie går att bedöma att en marknadsundersökning ska initieras kommer de som har arbetat med studien att förbereda överlämning till CMA, bland annat genom att förbereda den informationsinhämtning och analys som kommer att behöva göras i den kommande mark- nadsundersökningen.

2.Informationsinsamling. CMA kan samla information genom möten med berörda aktörer, begära upplysningar och genom- föra enkätundersökningar.103 CMA kan besluta om böter för företag som inte följer CMA:s begäran om information. Att uppsåtligen ändra, undanhålla eller förstöra handlingar som be- gärts av CMA kan även beivras straffrättsligt, med böter eller upp till två års fängelse.104

99Enterprise Act 2002, section 179(1).

100Se Whish, Richard (2020). New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools aimed at addressing structural competition problems, with a particular focus on the UK’s market investigation tool. European Commission, punkt 4.22–4.28.

101Enterprise Act 2002, section 179(4).

102Competition and Markets Authority (2014). Market Studies and Market Investigations:

Supplemental guidance on the CMA’s approach. CMA3, punkt 3.36–64.

103Ibid, punkt 3.41–45.

104Enterprise Act 2002, section 117.

116

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

3.Avgränsning. Tidigt under utredningen publicerar CMA ett dokument med de skadeteorier som CMA kommer att under- söka. Intresserade aktörer kan lämna in synpunkter på skade- teorierna.

4.Muntliga förfaranden. Dessa syftar till att ge CMA möjligheten att bättre förstå marknaden i fråga och att höra berörda aktörers syn på utredningen.

5.Analys. Detta innefattar både en analys av konkurrensen på marknaden i fråga och möjliga åtgärder.

6.Parternas faktakontroll och sekretessyrkanden. Som en del i CMA:s arbete med transparens kan texter skickas till parterna för att kontrollera faktauppgifter och eventuella sekretess- yrkanden.

7.Preliminär rapport. Rapporten följs av en offentlig konsultation på minst 21 dagar.

8.Muntliga förfaranden avseende den preliminära rapporten. Dessa förfaranden syftar till att ge berörda företagen och viktiga mark- nadsaktörer möjlighet att lämna synpunkter på den preliminära rapporten.

9.Slutlig rapport. I rapporten anges den slutliga bedömningen och nödvändiga åtgärder.

10.Genomförande av åtgärder.105

Tidsfrister

För genomförandet av en marknadsundersökning fram till den slut- liga rapporten föreskrivs en tidsfrist om 18 månader. Fristen räknas från den dag då marknadsundersökningen initierades.106 Denna frist kan förlängas en gång, med högst sex månader.107

De åtgärder som beslutas ska genomföras inom en tidsfrist

om sex månader räknad från dagen för publicering av den slutliga

105Competition and Markets Authority (2014). Market Studies and Market Investigations:

Supplemental guidance on the CMA’s approach. CMA3, punkt 3.36–3.64.

106Enterprise Act 2002, section 137(1).

107Enterprise Act 2002, section 137(2A).

117

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

rapporten.108 Denna frist kan förlängas en gång, med högst fyra månader.109 CMA övervakar att företagen genomför beslutade åtgärder.110

Konsultation med relevanta aktörer

Under tiden då CMA genomför en marknadsundersökning sker konsultationer med diverse intressenter, inklusive de företag som direkt eller indirekt kan komma att beröras av de beslut som fattas i ärendet. CMA publicerar också omfattande material på en webb- plats för varje marknadsundersökning som intresserade aktörer och allmänheten kan ta del av.111 CMA har också en skyldighet att kon- sultera aktörer som kan påverkas på ett betydande sätt inför det att beslut om åtgärder fattas.112 CMA har dock ingen skyldighet att överlämna handlingarna i ärendet till berörda aktörer.113

CMA:s praxis

CMA (inklusive en av dess företrädare, Competition Commission) har till utgången av 2023 genomfört cirka ett 20-tal marknadsunder- sökningar. För närvarande pågår exempelvis undersökningar som rör molntjänster och veterinärtjänster.114

CMA har i sina beslut inte konkret definierat vad en negativ effekt på konkurrensen är, utan tycks definiera en sådan effekt jämfört med en välfungerande marknad. Fokuset i CMA:s praxis har dock inte varit på att definiera vad en väl fungerande marknad är utan snarare på att identifiera proportionella åtgärder för de

108Enterprise Act 2002, section 138A(1).

109Enterprise Act 2002, section 138A(2).

110Enterprise Act 2002, section 162.

111Se exempelvis: Competition and Markets Authority, Cloud services market investigation, https://www.gov.uk/cma-cases/cloud-services-market-investigation(besökt 2023-11-13).

112Enterprise Act 2002, section 169.

113För rättspraxis om insynen som CMA måste ge i sin akt, se Whish, Richard (2020). New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools aimed at addressing structural competition problems, with a particular focus on the UK’s market investigation tool. European Commission, punkt 5.28–5.30.

114En lista med alla market investigations finns att tillgå på: Competition and Markets Authority, Competition and Markets Authority cases and projects, https://www.gov.uk/cma-cases (besökt 2023-11-14), se kategorin ”Outcome type: Markets

- phase 2 adverse effect on competition leading to remedies”.

118

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

negativa effekter på konkurrensen som har identifierats.115 För att definiera dessa problem använder CMA sig av ekonomisk analys. Denna analys innehåller flera inslag som vanligen förekommer i konkurrensrättsliga utredningar, nämligen en definition av den relevanta marknaden, i förekommande fall ett kontrafaktiskt scenario, skadeteorier och företags prestation och prissättning. Det kan dock noteras att det inte finns ett uttryckligt krav att genomföra dessa analyser.

De negativa effekter på konkurrensen som har identifierats i genomförda marknadsundersökningar har bland annat rört oligo- polmarknader där konkurrensen mellan företagen på marknaden var låg.116 Vidare har konsumenter i vissa ärenden inte haft tillgång till nödvändig information om tillgängliga varor och tjänster och inte kunnat byta mellan olika varor och tjänster på ett effektivt sätt.117 . Offentliga regleringar och riktlinjer har också medfört att det finns negativa effekter på konkurrensen.118

I de fall då CMA konstaterar att det finns en negativ effekt på konkurrensen på marknaden som undersöks måste myndigheten åtgärda denna så fullständigt som möjligt. I ärendet BAA Airports

115Whish, Richard (2020). New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools aimed at addressing structural competition problems, with a particular focus on the UK’s market investigation tool. European Commission, punkt 6.3.

116Competition Commission (2007). Northern Ireland personal banking. Final Report of

15May 2007, punkt 4.306–4.307; Competition Commission (2008). Groceries. Final Report of 30 April 2008, punkt 8.40; Competition and Markets Authority (2014). Statutory audit services. Final Report of 15 October 2013, punkt 12.1–12.3; Competition Commission (2011). Local buses, Final Report of 20 December 2011, punkt 8.242–8.243; Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, punkt 12.3–12.6; Competition and Markets Authority (2016). Energy. Final Report of 24 June 2016, punkt 9.283.

117Competition and Markets Authority (2014). Private healthcare. Final Report of 2 April 2014, punkt 10.8–10.9; Competition Commission (2006). Store card credit services. Final Report of 7 March 2006, punkt 8.159 and 8.165; Competition Commission (2006). Home credit. Final Report of 30 November 2006, punkt 7.14–7.15; Competition Commission (2007). Northern Ireland personal banking. Final Report of 15 May 2007, punkt 4.222–4.228; Competition Commission (2009). Payment protection insurance. Final Report of 29 January 2009, punkt 9.2; Competition and Markets Authority (2016). Energy. Final Report of

24June 2016, avsnitt 9 och punkt 20.5–20.11; Competition and Markets Authority (2016). Retail Banking. Final Report of 9 August 2016, punkt 11.3–11.6 (personal current accounts), 11.9–11.11 (business current accounts) and 11.14–11.16 (SME lending).

118Competition Commission (2006). Classified directory advertising. Final Report of 21 December 2006, punkt 8.25–8.26; Competition Commission (2009). Rolling stock leasing. Final Report of

7April 2009, punkt 6.212–6.226; Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009, punkt 6.60–6.88; Competition and Markets Authority (2016). Energy. Final Report of 24 June 2016, punkt 9.478–9.513. Se vidare Whish, Richard (2020). New Competition Tool: Legal comparative study of existing competition tools aimed at addressing structural compe- tition problems, with a particular focus on the UK’s market investigation tool. European Commission, punkt 6.10–6.13.

119

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

beslutades exempelvis om ett åläggande att avyttra en del av ett företag.119 Ett annat exempel är ärendet Private motor insurance som innehöll ett åläggande att inte använda vissa avtalsklausuler och att informera konsumenter om vissa försäkringsvillkor.120 I ärendet Retail banking krävdes bland annat att ett nytt företag med syfte att främja innovation i banksektorn grundades. Det infördes också ett pristak för vissa kunder.121 Det har också före- kommit att CMA inte har kunnat åtgärda den negativa effekt på konkurrensen som har identifierats, som i Private motor insurance där CMA inte kunde åtgärda ineffektiviteten i att betalningsskyl- diga försäkringsbolag inte hade kontroll över vissa kostnader.122

Det bör noteras att strukturella ålägganden, det vill säga att avyttra ett företag, endast har beslutats om i två av de cirka 20 mark- nadsundersökningarna och då i fråga om BAA:s flygplatser och på marknaderna för aggregat, cement och färdigblandad betong i Storbritannien.123 Vidare har det förekommit, till exempel i ärendet Private healthcare, att CMA har ändrat sin bedömning avseende skyldigheten att avyttra ett företag eftersom kostnaderna för detta bedömdes kunna överstiga nyttan.124

Reform

Efter önskemål från regeringen har generaldirektören för CMA i februari 2019 skickat en skrivelse med ett antal reformförslag till regeringen.125 I skrivelsen finns ett antal förslag som rör konkur- renstillsynen i sin helhet. Vissa ändringar har också gjorts i Enter- prise Act under 2024, vi redogör för dessa längre nedan.

119Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009, avsnitt 10; Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, punkt 13.7–13.138.

120Competition and Markets Authority (2014). Private motor insurance. Final Report of

24September 2014, punkt 26–40.

121Competition and Markets Authority (2016). Retail Banking. Final Report of 9 August 2016, avsnitt 19.

122Competition and Markets Authority (2014). Private motor insurance. Final Report of

24 September 2014, punkt 26–40.

123Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014; Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009, avsnitt 10.

124Competition and Markets Authority (2014). Private healthcare. Final Report of 2 April 2014, punkt 20.22–20.31.

125Andrew Tyrie, Reform Proposals, 2019, https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5c73d0e0ed915d3553eb4d77/Letter_from_ Andrew_Tyrie_to_the_Secretary_of_State_BEIS.pdf (besökt 2023-11-16).

120

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Inledningsvis föreslås att konsumentskydd görs till CMA:s pri- mära uppgift, snarare än dagens syfte att främja konkurrens. Argu- mentet som framförs för detta är att dagens utredningar tar lång tid, vilket riskerar att leda till att konsumenter lider skada under samma tid. Det föreslagna bytet i syfte skulle gälla för hela CMA:s verksamhet och därmed även påverka marknadsundersökningar.126

Avseende marknadsstudier och marknadsundersökningar speci- fikt föreslås flera förändringar. För det första föreslås en justering av avgränsningen av dessa två verktyg så att de stämmer överens med varandra, då marknadsstudier kan undersöka hinder för kon- kurrensen eller skada för konsumenter, medan marknadsundersök- ningar är begränsade till hinder för konkurrensen. Det innebär att en eventuell skada för konsumenter som identifieras i en marknads- studie inte nödvändigtvis kan åtgärdas genom bindande ålägganden i en marknadsundersökning.127 För det andra föreslås en möjlighet för CMA att besluta om interimistiska ålägganden under tiden då en marknadsundersökning pågår och inte bara efter att den slutliga rapporten har publicerats. Detta för att undvika eventuell skada som kan uppkomma under utredningstiden.128 För det tredje före- slås att CMA ska kunna godkänna åtaganden från berörda företag under hela utredningstiden för marknadsstudier och marknads- undersökningar och att en befogenhet att bötfälla företag som inte följer de åtaganden som har godkänts ska införas.129 För det fjärde föreslås en befogenhet för CMA att bötfälla företag som inte följer de ålägganden som CMA beslutar om.130 Dessa förslag skulle sam- mantaget enligt CMA:s bedömning leda till en mer kraftfull tillsyn genom marknadsstudier och marknadsundersökningar. Det skulle också kunna leda till att företagen är mer aktiva under CMA:s ut- redning och villiga att ändra sina förfaranden om dessa skulle visa sig kunna leda till skada för konsumenterna.131 Det föreslås också att distinktionen mellan marknadsstudier och marknadsundersök- ningar tas bort för att effektivisera processen. En sådan ändring kräver emellertid mer utredning med hänsyn till beslutsstrukturen för dessa verktyg.132

126Ibid, s. 9–11.

127Ibid, s. 14.

128Ibid, s. 15.

129Ibid, s. 15.

130Ibid, s. 15.

131Ibid, s. 16–17.

132Ibid, s. 18.

121

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Skrivelsen innehåller också några ytterligare förslag som berör marknadsundersökningar, exempelvis förslaget att höja böterna för företag som inte följer myndighetens informationsålägganden och att ge CMA befogenhet att bötfälla företag som försvårar myndig- hetens informationsinhämtning.133

Den 24 maj 2024 gjordes ändringar i Enterprise Act som i fråga om marknadsundersökningar innebär följande. CMA får påbörja en marknadsundersökning även om de under en marknadsstudie be- slutat att inte genomföra en sådan undersökning. Vidare får CMA godta åtaganden under hela marknadsundersökningen och inte endast efter det att rapporten publicerats. CMA får också genom- föra test av vissa åtaganden för att bedöma deras effektivitet.134

4.3.4Norge

Allmänt om konkurrensreglerna

I Norge återfinns konkurrensreglerna i Lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven). Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete finns i § 10 i kon- kurranseloven och förbudet mot missbruk av en dominerande ställning återfinns i § 11 i konkurrenseloven. Dessa bestämmelser liknar artikel 101 och 102 i EUF-fördraget.135 I konkurranseloven återfinns också regler kring koncentrationskontroll.136 Myndig- heten Konkurransetilsynet ansvarar för att tillämpa dessa regler.

I konkurranseloven finns också ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om konkurrensfrämjande åtgärder.137

Den 31 mars 2023 lade det norska Närings- och fiskerideparte- mentet fram ett förslag om att införa en möjlighet för Konkurranse- tilsynet att genomföra marknadsundersökningar.138 Närings- och fiskeridepartementet har därefter lämnat en proposition till Stortinget

133Ibid, s. 30–31.

134Digital Markets, Competition and Consumers Act 2024.

135För norsk del tillämpas motsvarande bestämmelser i artiklarna 53 och 54 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES-avtalet).

136Se vidare avsnitt 5.2.2.

137§ 14 konkurrenseloven.

138Nærings- og fiskeridepartementet, Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m.- markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing/id2967952/ (besökt 23-12-04).

122

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

som antog de föreslagna ändringarna den 20 december 2024. Ändringarna träder i kraft den 1 juli 2025.139

Nedan beskrivs bemyndigandet att meddela föreskrifter om konkurrensfrämjande åtgärder och de nya reglerna om marknads- undersökningar.

Föreskrifter om konkurrensfrämjande åtgärder

Om det är nödvändigt för att främja konkurrensen på marknaderna får Konungen genom föreskrifter ingripa mot villkor, avtal och åtgärder som begränsar eller sannolikt kommer att begränsa kon- kurrensen i strid med lagens ändamål.140 Föreskriftsrätten har delegerats till Närings- och fiskeridepartementet.

Bakgrunden till bemyndigandet om konkurrensfrämjande åt- gärder är följande. När de nuvarande förbudsbestämmelserna in- fördes i konkurranseloven fanns farhågor om att vissa förfaranden som skulle behöva förbjudas inte skulle träffas av förbuden.141 I för- arbetena till bemyndigandet framfördes att det kunde vara fråga om en konkurrensbegränsande handelspraxis som hade utbildats på en marknad utan att något av förbuden var tillämpliga. Det kunde gälla försäljningsvillkor som hindrade nya aktörer att komma in på mark- naden eller lojalitetsprogram som hindrade kunderna att byta mellan olika leverantörer. Det kunde också gälla fall där ett dominerande företag överträdde förbudet mot missbruk av dominerande ställ- ning, samtidigt som andra aktörer som inte hade dominerande ställning tillämpade samma förfarande utan att träffas av förbudet. Mot den bakgrunden bedömdes att det fanns behov av ett bemyn- digande för att uppfylla syftet med lagen och som gjorde det möj- ligt att meddela föreskrifter som gav ramarna för aktörer på en marknad med bristfällig konkurrens.142

I utkastet till förslag om marknadsundersökningarna anger departementet att föreskrifter som kan antas vara av en mer gene- rell och statisk natur inte är lämpade för att åtgärda konkurrens- begränsningar i en specifik situation. En föreskrift skulle inte heller

139§ 41 konkurrenseloven.

140§ 14 konkurrenseloven.

141Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 44–45.

142Odelstingsproposisjon nr. 6 (2003–2004), s. 73.

123

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

kunna ta höjd för framtida utveckling och därmed vara mindre flexibel än marknadsundersökningar som föreslås. Samtidigt anger departementet att det inte har prövat att använda föreskrifter för att åtgärda konkurrensbegränsningar så som de som skulle kunna ske genom tyst samordning.143

Marknadsundersökningar

Väsentliga begränsningar av konkurrensen

Marknadsundersökningar syftar till att åtgärda förhållanden som väsentligt begränsar eller är ägnade att väsentligt begränsa konkur- rensen i strid med konkurrenselovens syfte, som är att främja kon- kurrens och därigenom bidra till en effektiv fördelning av sam- hällets resurser.144 Dessa begränsningar kan finnas på en eller flera marknader eller på delar av marknader.145

Om Konkurransetilsynet konstaterar att det finns sådana för- hållanden på den eller de marknader som är aktuella, får tilsynet besluta om ålägganden som ska undanröja eller minska begräns- ningen av konkurrensen. Ett sådant åläggande får omfatta alla nöd- vändiga åtgärder för att undanröja eller minska begränsningen av konkurrensen. För ett åläggande om strukturella åtgärder finns dock vissa begränsningar. För det första får strukturella åtgärder beslutas bara om det inte finns någon lika effektiv beteendemässig åtgärd eller då en sådan åtgärd skulle vara mer betungande för före- taget i fråga.146 För det andra får ett åläggande om strukturella åt- gärder omfatta avyttring av egendom som har varit föremål för koncentrationsprövning i Norge eller EU, om det har gått minst fem år sedan koncentrationen uppstod. Företag får inte förvärva tillbaka egendom som det har ålagts att sälja inom ramen för en marknadsundersökning inom fem år efter försäljningen, om före-

143Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (kon- kurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 47.

144Prop. 118 L (2023–2024), Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetter- forskning), s. 5 och § 42 lov 20 des 2024 nr. 100 (lov om endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetterforskning); § 1 Konkurranseloven.

145§ 42 lov 20 des 2024 nr. 100.

146§ 42 lov 20 des 2024 nr. 100.

124

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

taget inte kan visa att marknadsförhållandena har förändrats så att det inte längre finns skäl för åläggandet.147

Av departementets förslag framgår att Konkurransetilsynet ska få besluta om interimistiska ålägganden under den tid då marknads- undersökningen pågår.148 I den antagna lagen har intermistiska ålägganden dock tagits bort.149

Konkurransetilsynet får godta frivilliga åtaganden från företag.150 Ålägganden och åtaganden ska kunna övervakas av en förvaltare som bekostas av Konkurrensetillsynet.151

Vem får genomföra marknadsundersökningar?

Konkurransetilsynet får besluta om att inleda en marknadsunder- sökning och om eventuella åtgärder. Undersökningen genomförs av myndigheten själv. Innan en sådan undersökning inleds ska Konkurransetilsynet fatta ett formellt beslut om att genomföra marknadsundersökningen. För ett beslut krävs att det finns för- hållanden som pekar på att konkurrensen är begränsad eller befaras bli begränsad på en eller flera marknader eller på delar av mark- nader. Konkurrensbegränsningen i fråga ska inte kunna undanröjas genom användningen av de konkurrensrättsliga förbuden. Beslutet ska föregås av ett samråd och får inte överklagas.152

Avseende överklaganden av beslut om ålägganden eller interi- mistiska ålägganden med anledning av en marknadsundersökning ska dessa följa den ordinarie ordningen för överklaganden i kon- kurrensärenden, det vill säga att överklagande får göras till Kon- kurranseklagenemnda. Konkurranseklagenemnda får pröva beslutet i sak och får ta hänsyn till nya omständigheter. 153 Den får inte göra några ändringar i åtgärderna, men får skicka tillbaka ärendet till tilsynet som får fatta ett nytt beslut om åtgärder inom tre månader.154

147§§ 43 och 44 lov 20 des 2024 nr. 100.

148Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (kon- kurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, förslag till ny § 42.

149Prop. 118 L (2023-2024), § 42 lov 20 des 2024 nr. 100.

150§ 42 andra stycket lov 20 des 2024 nr. 100.

151§ 42 fjärde stycket lov 20 des 2024 nr. 100.

152§ 41 lov 20 des 2024 nr. 100.

153§ 42 sjätte stycket lov 20 des 2024 nr. 100. Se vidare § 35 konkurranseloven.

154§ 42, sjätte stycket lov 20 des 2024 nr. 100.

125

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Genomförandet av marknadsundersökningar

Av övervägandena till förslaget framgår att det kan förväntas att Konkurransetilsynet genomför en förberedande informations- insamling innan det fattar beslut om att genomföra en marknads- undersökning. För detta har Konkurransetilsynet redan befogenheter enligt konkurranseloven.155 Det är dock inget krav att genomföra en sådan informationsinsamling innan en marknadsundersökning får inledas.

Konkurransetilsynet får inleda en marknadsundersökning på eget initiativ eller med anledning av ett eller flera klagomål om begränsningar av konkurrensen på marknaden, exempelvis från sektorsmyndigheter, marknadsaktörer, intresseorganisationer eller konsumenter.156 Av förslaget framgår också ytterligare överväganden om hur marknadsundersökningen ska genomföras, exempelvis om informationen i samband med öppnandet, informationsinsamlingen, och om vad som gäller inför ett beslut om ingripande gentemot ett företag och insyn i myndighetens akt.157

Ett beslut om åläggande efter en marknadsundersökning ska meddelas inom 18 månader räknat från beslutet att inleda under- sökningen. Fristen får förlängas med ytterligare sex månader vid ett tillfälle.158 Tilsynet ska offentliggöra när en marknadsundersökning avslutas. Om undersökningen avslutas utan att beslut om åtgärder tas ska tilsynet motivera varför så är fallet.159

Efter det att Konkurransetilsynet har genomfört en marknads- undersökning på en viss marknad är det förhindrat att inleda en ny undersökning på samma marknad eller en del av samma marknad inom fem år. Detta gäller dock inte om undersökningen avser en annan typ av konkurrensbegränsning på samma marknad. I sådana fall är tidsfristen för att inleda en ny marknadsundersökning tre år.160

155§ 24 konkurrenseloven.

156Prop. 118 L (20232024), Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetterkla- forskning), s. 69–70.

157Ibid, s. 62 ff.

158§ 42, tredje stycket lov 20 des 2024 nr. 100.

159§ 46 lov 20 des 2024 nr. 100.

160§ 45 lov 20 des 2024 nr. 100.

126

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Remissvar på lagförslaget

Flera remissinstanser riktade stark kritik mot förslaget som departe- mentet lämnade för remiss medan andra är positivt inställda.161 Några av de kritiska synpunkterna från remissinstanserna sam- manfattas nedan.

Flera remissinstanser anser att departementets förslag inte är tillräckligt utrett, särskilt vad gäller behovet av marknadsundersök- ningar.162 Vidare framförs att förslaget ger Konkurransetilsynet stora möjligheter att ingripa mot förfaranden eller strukturer som inte i sig utgör ett brott mot lag. Det nämns i detta sammanhang också risk för överlappande kompetenser mellan Konkurransetilsynet och andra sektorsmyndigheter som skulle kunna leda till ett bristande helhetstänk vid ingripanden på marknader som är föremål för sektor- reglering.163

Även vad gäller rättssäkerheten framförs synpunkter. Bland annat har föreslagits att Konkurransetilsynet ska få besluta om åtgärder i anslutning till marknadsundersökningar.164 Remiss- instanserna efterlyser också ett övervägande om ersättning till företag som har blivit ålagda att avyttra egendom.165

I förhållande till konkurranselovens bemyndigande om kon- kurrensfrämjande föreskrifter ifrågasätter en remissinstans om inte bemyndigandet uppfyller samma mål som förslaget om marknads- undersökningar. Remissinstansen anser att en användning av be- myndigandet om konkurrensfrämjande föreskrifter är ett snabbare

161Samtliga remissvar finns på: Regjeringen, Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing/id2967952/?showSvar=true&term=& page=1&isFilterOpen=true (besökt 23-12-05). Positiva synpunkter har exempelvis lämnats av Konkurransetillsynet och Forbrukerrådet.

162Advokatforeningen (2023) Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. – markedsetter- forskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, s. 7; Reitan Retail AS (2023). Høring av forslag til endringer i konkurranseloven, s. 1; NHO (2023). Høringssvar fra NHO.

163Advokatforeningen (2023) Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. – markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, s. 3–4; NHO (2023). Høringssvar fra NHO.

164Advokatforeningen (2023) Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. – markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, s. 9 ff.

165Reitan Retail AS (2023). Høring av forslag til endringer i konkurranseloven, s. 7; Advokatforeningen (2023). Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. – markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, s. 3–4.

127

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

och mer effektivt alternativ till marknadsundersökningar.166 En annan remissinstans framför dock att föreskrifter inte utgör ett effektivt alternativ eftersom det bland annat krävs en djupgående undersökning, påvisande av en skada på konkurrensen och sedan en osäker politisk process för att ta fram en föreskrift.167

4.3.5Tyskland

Allmänt om konkurrensreglerna

I Tyskland återfinns konkurrensreglerna i Gesetz gegen Wettbewerbs- beschränkungen (GWB). Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbeten återfinns i § 1 GWB och förbudet mot missbruket av en dominerande ställning i § 19 GWB. Dessa bestämmelser liknar artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. I Tyskland finns också ett generellt förbud mot otillbörliga handelsmetoder och utnyttjande av ekonomisk beroendeställning som återfinns i § 20 GWB. Därut- över finns i GWB också bestämmelser om prövning av och förbud mot företagskoncentrationer.

Den tyska konkurrensmyndigheten, Bundeskartellamt (BKartA) har beslutanderätt i frågor om §§ 1, 19 och 20 GWB samt om för- bud mot företagskoncentrationer. BKartA har också befogenhet att förbjuda förfaranden av företag som har en särskild marknadsöver- gripande betydelse för konkurrensen.168 Därutöver kan BKartA genomföra undersökningar i sektorer där det kan antas att konkur- rensen är begränsad eller snedvriden.169 Tyskland har under 2023 infört bestämmelser som tillåter BKartA att besluta om åtgärder mot konkurrensstörningar som uppmärksammas i anslutning till en sektorundersökning.170

I det följande beskrivs det befintliga regelverket som går utöver de klassiska konkurrensrättsliga förbuden i relevanta delar, följt av en närmare beskrivning av möjligheten att vidta åtgärder efter en sektorundersökning som infördes 2023. Även koncentrationskon- trollen berörs kort.

166Reitan Retail AS (2023). Høring av forslag til endringer i konkurranseloven, s. 4.

167Forbrukerrådet (2023). Høringssvar: Forslag om innføring av nytt Markedsetterforsknings- verktøy, s. 3.

168§ 19a GWB.

169§ 32e(1) GWB.

170§ 32f GWB.

128

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Förbud mot otillbörliga handelsmetoder och utnyttjande av en ekonomisk beroendeställning

Förutom förbudet mot missbruk av en dominerande ställning finns i Tyskland även ett förbud mot otillbörliga handelsmetoder och ut- nyttjande av en ekonomisk beroendeställning.171 Förbudet är inte endast tillämpligt på företag med en dominerande ställning, utan även på företag med en relativ marknadsmakt.

För att bedöma om ett företag har relativ marknadsmakt eller utnyttjar en ekonomisk beroendeställning, beaktas bland annat om det finns en maktobalans mellan det aktuella företaget och dess kunder eller leverantörer och om dessa har alternativa handels- partners. Relativ marknadsmakt kan också innehas av företag som agerar som förmedlare på så kallade flersidiga marknader172 där andra företag är beroende av att använda företagets förmedlings- tjänster.173

Ett företag som har relativ marknadsmakt får inte diskriminera sina kunder eller leverantörer eller hindra dem från att konkurrera på marknaden på något annat sätt.174 Företaget får inte heller kräva fördelar från till exempel sina leverantörer utan objektiva skäl.175 Ett företag som innehar data som andra företag är beroende av får inte heller vägra tillgång till sådana data på skäliga villkor.176 Bransch- föreningar och vissa andra företagssammanslutningar får inte vägra medlemskap om en sådan vägran skulle utgöra diskriminering och skulle leda till konkurrensnackdelar för detta företag.177

171§ 20 GWB.

172En flersidig marknad är en marknad där aktörer från olika sidor möts. Ett exempel är hotell- bokningsplattformar där hotell som hyr ut rum och konsumenter som önskar boka hotell- rum möts. Det är vanligt förekommande att det förekommer indirekta nätverkseffekter på flersidiga marknader, där den ena sidan tjänar på att de blir fler och detta stimulerar den andra sidan att också öka i antal. Se exempelvis PMÖD dom den 9 maj 2019 i mål PMT 7779-18, Booking mot Visita, s. 12.

173§ 20 GWB.

174§ 20(1) GWB.

175§ 20(2) GWB.

176§ 20(1a) GWB.

177§ 20(5) GWB.

129

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Förfaranden av företag som har en särskild marknadsövergripande betydelse

Sedan 2021 finns en bestämmelse i GWB mot förfaranden av företag som har en särskild marknadsövergripande betydelse.178 Bestäm- melsen har i första hand införts för att användas på så kallade digi- tala plattformsmarknader, men utformningen av lagstiftningen tillåter även användning på andra flersidiga marknader.179

Av bestämmelsen framgår att BKartA får beteckna företag som är verksamma på en flersidig marknad eller på en nätverksmarknad som företag med en särskild marknadsövergripande betydelse. En sådan beteckning gäller i högst fem år.180 Efter det att ett beslut om betecknande har fattats får BKartA ålägga företaget en eller flera skyldigheter. Ett exempel på åläggande är ett förbud mot att priori- tera företagets egna produkter eller tjänster vid förmedlingen av pro- dukterna eller tjänsterna.181 Ett annat exempel är förbud mot att avskärma konkurrenter från en marknad, exempelvis genom att förinstallera sina egna produkter på enheter eller genom att för- svåra för konkurrenter att nå kunder med reklam i andra kanaler än de som erbjuds av företaget.182 BKartA får också besluta att godta åtaganden från företag och besluta om interimistiska ålägganden.183

BKartA har exempelvis betecknat företagen Meta,184 Amazon,185 Apple186 och Alphabet187 som företag med en särskild marknadsöver- gripande betydelse. BKartA har också beslutat att godta åtaganden från Alphabet avseende inhämtningen av samtycke i samband med användningen av persondata och kombination av data mellan olika tjänster. BKartA har därtill skrivit av två ärenden, mot Meta och mot Alphabet, efter att de självmant ändrat sina beteenden.188

178§ 19a GWB.

179Bundeskartellamt (2022). Das Bundeskartellamt: Organisation, Aufgaben und Tätigkeit, s. 40.

180§ 19a(1)GWB.

181§ 19a(2), punkt 1 GWB.

182§ 19a(2), punkt 2 GWB.

183§ 19a(2), andra stycket i förbindelse med §§ 32a och 32b GWB.

184Beslut av Bundeskartellamt den 2 maj 2022, B 6-27/21, Meta und Facebook.

185Beslut av Bundeskartellamt den 5 maj 2022, B2-55/21, Amazon.

186Beslut av Bundeskartellamt den 3 april 2023, B9-67/21, Apple.

187Beslut av Bundeskartellamt den 30 december 2021, B7-61/21, Alphabet und Google.

188Beslut av Bundeskartellamt den 5 oktober 2023, B7-70/21, Alphabet und Google; V-43/20, Alphabet und Google, Beschluss des Bundeskartellamts den 21 Dezember 2022; Beslut av Bundeskartellamt den 23 november 2022, B6-55/20, Meta.

130

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Sektorundersökningar

BKartA och konkurrensmyndigheterna i de tyska delstaterna får genomföra sektorundersökningar i de fall då konkurrensen inom en viss sektor eller på en viss marknad kan antas vara begränsad eller snedvriden.189 Sektorundersökningarna beskrivs närmare till- sammans med åtgärder efter en sektorundersökning nedan.190

Åtgärder efter en sektorundersökning

Möjligheten till åtgärder efter sektorundersökningar infördes som redan nämnts 2023. Denna ändring grundades på ett utkast till lag- ändringar som hade utarbetats av det tyska Klimat- och näringslivs- departementet i september 2022.191 Detta följdes i maj 2023 av ett lagförslag.192 Förslaget antogs, med vissa ändringar, av det tyska parlamentet den 6 juli 2023.193

De synpunkter194 som lämnades på utkastet och i övrigt inom lagstiftningsprocessen gällde bland annat skiftet från en konkur- rensreglering som i första hand baseras på förbud till en reglering som även tillåter ingripanden mot företag som inte har gjort sig skyldiga till något brott mot konkurrensreglerna. Synpunkterna gällde särskilt möjligheten att besluta om strukturella ålägganden som avser avyttring av delar av ett företag eller andra tillgångar. Vidare kritiserades den otydliga utformningen av förutsättningarna för att fastställa en konkurrensstörning. Det ansågs också av vissa kritiker att det inte hade visats att det fanns behov av den före-

189§ 32e GWB.

190§ 32f GWB.

191Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (2022). Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Wettbewerbsstrukturen und zur Abschöpfung von Vorteilen aus Wettbewerbsverstößen.

192Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824.

193Deutscher Bundestag (2023). Beschlussempfehlung und Bericht des Wirtschaftsausschusses zum Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/7625.

194Yttranden avseende utkastet till lagstiftning finns på: Bundesministeriums für Wirtschaft und Klimaschutz, Stellungnahmen der Verbände zu dem Entwurf zur Verschärfung des Wettbewerbsrechts, https://www.bmwk.de/Navigation/DE/Service/Stellungnahmen/Verscharfung-des- Wettbewerbsrechts/wettbewerbsrechts.html (besökt 23-11-27); Yttranden avseende lagförslaget finns på: Deutscher Bundestag, Konträre Meinungen zu neuen Befugnissen für das Bundes-kartellamt, https://www.bundestag.de/dokumente/textarchiv/2023/kw24-pa- wirtschaft-11-gwb-novelle-951258 (besökt 23-11-23).

131

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

slagna regleringen.195 Samtidigt var det flera remissinstanser som välkomnade regleringen, med vissa förbättringsförslag.196

I jämförelse med det första förslaget till nya bestämmelser har den nu antagna bestämmelsen också justerats i flera avseenden.197 Förutsättningarna för ett ingripande vad avser en konkurrensstör- ning har förtydligats, genom tillägg av vissa definitioner och genom olika listor på vad som kan utgöra en störning och vilka omständig- heter som ska ligga till grund för prövningen. Förutsättningarna för ett åläggande att avyttra en del av ett företag eller andra tillgångar har skärpts. Dessutom har en mjuk subsidiaritetsklausul införts. Klausulen innebär att BKartA ska prioritera sina andra besluts- befogenheter framför åtgärder efter en sektorundersökning.

Betydande och pågående konkurrensstörning

BKartA, men inte konkurrensmyndigheterna i delstaterna, får utreda om det på marknaden eller marknaderna som varit föremål för en sektorundersökning finns en betydande och pågående kon- kurrensstörning198 En konkurrensstörning kan förekomma särskilt ifall någon av de i paragrafen listade omständigheterna är uppfyllda.199 Som exempel kan nämnas:

195Se till exempel: Bundesverband der Industrie, Stellungnahme zur 11 GWB-Novelle, https://bdi.eu/publikation/news/11-gwb-novelle (besökt 23-11-23); Böttcher, Georg, Siemens AG, Stellungnahme zum Regierungsentwurf des „Wettbewerbsdurchsetzungsgesetzes“

(11. GWB-Novelle), https://www.bundestag.de/resource/blob/952840/9cb54a27c24b76932657549832e359ed/20- 9-267_Stellungnahme-Dr-Boettcher.pdf (besökt 23-11-23). I viss mån även Schweitzer, Heike, Stellungnahme zum Gesetzesentwurf der Bundesregierung für eine 11. GWB- Novelle, https://www.bundestag.de/resource/blob/952446/85f3569c05068dabb5d507f2eff55598/Stell ungnahme-Schweitzer.pdf (besökt 23-11-23).

196Se till exempel: Peitz, Martin, Stellungnahme für den Wirtschaftsausschuss des Deutschen Bundestages zum Gesetzentwurf zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze („11. GWB-Novelle“), https://www.bundestag.de/resource/blob/952444/8000a8f63869dbc565356542e86fcb77/Stel lungnahme-Peitz.pdf (besökt 23-11-23); Künstner, Kim Manuel, Schriftliche Stellungnahme zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze (11. GWB-Novelle), https://www.bundestag.de/resource/blob/952448/33b297f453c3cece9de95475b7ed06c4/Stel lungnahme-Kuenstner.pdf (besökt 23-11-23).

197§ 32f GWB.

198§ 32f(3) GWB.

199§ 32f(5) GWB.

132

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

•ensidig efterfråge- eller utbudsmakt,

•inträdes- eller utträdeshinder och kapacitetsbegränsningar,

•likformiga eller parallella beteenden eller förfaranden, och

•avskärmning av kunder eller insatsvaror genom vertikala relationer.

BKartA ska särskilt beakta följande omständigheter när myndig- heten utreder en konkurrensstörning:

•antal, storlek, finansiell styrka och omsättning gällande före- tagen på marknaden eller marknaderna, marknadsandelar och företagskoncentration,

•ägandeförhållanden på den aktuella marknaden och på angränsande marknader,

•pris, antal, utbud och kvaliteten på produkterna eller tjänsterna,

•transparens och homogenitet av produkterna eller tjänsterna,

•avtalsrelationer och överenskommelser mellan företagen,

•marknadsdynamik, och

•effektivitetsvinster, särskilt kostnadsbesparingar eller teknisk utveckling, givet att konsumenter får en skälig andel av den vinst som uppnås.

En konkurrensstörning anses vara pågående om den varat i minst tre år eller om den har varit återkommande under denna tid och det med övervägande sannolikhet inte finns några tecken på att stör- ningen kommer att upphöra under de närmaste två åren. Vad som avses med en betydande konkurrensstörning framgår inte av lag- texten. Av kommentaren till lagförslaget framgår att en betydande störning ska ha mer än endast marginella effekter.200

200Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 29.

133

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Ålägganden för att åtgärda störningar av konkurrensen

BKartA får besluta om beteendemässiga eller strukturella åläggan- den för att åtgärda störningen av konkurrensen. Som förutsättning gäller att störningen förekommer på minst en nationell marknad, flera mindre marknader eller mellan flera marknader och att stör- ningen sannolikt inte kommer kunna åtgärdas med tillämpning av BKartA:s andra befogenheter, exempelvis de konkurrensrättsliga förbuden. I GWB finns en icke-uttömmande lista på möjliga ålägganden som BKartA kan besluta om. Denna lista omfattar:

•tillgång till data, gränssnitt, nätverk eller andra faciliteter,

•åläggande om hur affärsrelationer mellan företag på de under- sökta marknaderna ska regleras,

•tillämpning av transparenta, icke-diskriminerande och öppna normer eller standarder,

•ålägganden avseende avtalsformer och avtalsmässiga arrange- mang, inklusive avtalsmässiga regleringar för att lämna ut infor- mation.

•förbud mot att ensidigt lämna ut information som främjar parallella förfaranden mellan företag, och

•bokföringsmässig eller organisatorisk separation av företags- delar.201

Utöver det kan BKartA också besluta om ett åläggande av en ut- ökad anmälningsplikt av koncentrationer, se närmare nedan.

Företag som kan bli föremål för ålägganden är sådana som genom sitt förfarande eller betydelse för strukturen på marknaden väsentligt bidrar till störningen av konkurrensen. Vid urvalet av adressater och ålägganden ska BKartA särskild beakta vilken ställning på mark- naden företagen i fråga har.

I de fall BKartA avser att besluta om strukturella ålägganden som innebär att ett företag måste avyttra en del av företaget eller en annan tillgång måste myndigheten tillämpa ett särskilt förfarande.202 Endast företag som har en dominerande ställning eller en särskild marknadsövergripande betydelse kan åläggas att avyttra en del av

201§ 32f(3) GWB.

202§ 32f(4) GWB.

134

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

företaget eller en annan tillgång. Ett sådant åläggande kan beslutas om det kan förväntas att den identifierade störningen på mark- naden åtgärdas eller betydligt minskas genom avyttrandet och om det inte finns några andra åtgärder som skulle kunna avhjälpa stör- ningen av konkurrensen lika effektivt och som skulle vara mindre betungande för företaget. BKartA måste också ge Monopolkommis- sionen203 och konkurrensmyndigheten i den delstat där företaget har sitt säte möjlighet att yttra sig över åläggandet. Företaget be- höver dock bara avyttra företagsdelen eller tillgången om försälj- ningsintäkten motsvarar minst 50 procent av det värde som har uppskattats av en värderingsman som har förordnats av BKartA. Om värdet underskrids vid en försäljning har företaget rätt till ersätt- ning från staten.204 Om den företagsdel eller de tillgångar som ska avyttras har varit föremål för koncentrationskontroll enligt EU:s koncentrationsförordning eller enligt GWB måste mer än tio år ha gått sedan koncentrationen godkändes.

I stället för att besluta om beteendemässiga eller strukturella ålägganden får BKartA också besluta att godkänna åtaganden från företagen i fråga och göra dessa bindande.205

Utökad anmälningsplikt av koncentrationer i samband med en sektorundersökning

Det finns också en möjlighet för BKartA att ålägga företag som är verksamma på en marknad och som har varit föremål för en sektor- undersökning att anmäla koncentrationer. Om det finns objektiva skäl som talar för att framtida koncentrationer inom sektorn som har varit föremål för sektorundersökningen kan hämma förekomsten av en effektiv konkurrens i Tyskland får BKartA besluta att vissa företag ska anmäla de koncentrationer som de är delaktiga i inom sektorn för prövning enligt de regler som finns i GWB.206 Detta gäller om förvärvaren har haft en omsättning som överstiger 50 miljoner euro under det senaste räkenskapsåret och om det företag som

203Monopolkommissionen är ett rådgivande organ gentemot den tyska regeringen som bland annat har till uppgift att vartannat år framställa en rapport om företagskoncentrationen i Tyskland och funktionssättet av konkurrensreglerna. Se vidare GWB, § 44.

204Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 31.

205§ 32b GWB.

206§ 32f(2) GWB.

135

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

förvärvas har haft en omsättning som överstiger 1 miljon euro under det senaste räkenskapsåret. Ett beslut om anmälningsplikt gäller i tre år och kan förlängas högst två gånger, med tre år vardera.

Vem genomför sektorundersökningar?

Som nämnts får BKartA och konkurrensmyndigheterna i delsta- terna genomföra sektorundersökningar. Monopolkommissionen får rekommendera BKartA att genomföra en sektorundersökning. Denna rekommendation är inte tvingande för BKartA. Om BKartA inte inleder en undersökning, måste myndigheten redovisa skälen för det.207 Efter det att en rapport från sektorundersökningen har publicerats av BKartA eller konkurrensmyndigheten i en delstat får BKartA i förekommande fall fatta beslut avseende störningar av konkurrensen och eventuella åtgärder mot sådana störningar.

Beslutsfattandet hos BKartA är decentraliserat och sker genom ett antal beslutsavdelningar med var sin ordförande och två övriga tjänstemän som gemensamt fattar beslut.208

Ett beslut från BKartA om att det finns en konkurrensstörning och om åtgärder efter en sektorundersökning får överklagas till dom- stol, Oberlandesgericht Düsseldorf. Domstolen är behörig att göra en fullständig prövning av beslutet från konkurrensmyndigheten.209

Genomförandet av sektorundersökningar

Tidsfristen för att genomföra sektorundersökningar är 18 månader från det att den har inletts.210 BKartA måste publicera en rapport med resultaten från sektorundersökningen.211 Efter det att denna rapport publicerats ska BKartA inom 18 månader fatta beslut om ålägganden mot företag.

Som redan nämnts måste BKartA konsultera Monopolkom- missionen och konkurrensmyndigheten i den relevanta delstaten i de fall då beslut om avyttring ska fattas. Vidare måste BKartA in-

207§ 44(4) GWB.

208Bundeskartellamt (2022). Das Bundeskartellamt: Organisation, Aufgaben und Tätigkeit, s. 40. s. 50.

209§ 73 GWB.

210§ 32e(3) GWB.

211§ 32e(4) GWB.

136

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

hämta godkännande från sektorsmyndigheten Bundesnetzagentur

i de fall då ålägganden rör tågtrafik, el- och gasförsörjning eller post eller telekommunikation.212 BKartA måste också ge företagen som blir föremål för ålägganden möjlighet att yttra sig och att ge dem insyn i akten för att säkerställa företagens möjlighet att försvara sig.213 I kommentaren till lagförslaget understryks också vikten av att ge andra berörda aktörer möjlighet att yttra sig.214 När det är fråga om ålägganden om avyttring ska BKartA tillämpa ett muntligt förfarande. Det rekommenderas även i de fall då andra typer av ålägganden är aktuella.215

4.3.6Danmark

Allmänt om konkurrensreglerna

I Danmark finns konkurrensreglerna i konkurrenceloven. Förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete finns i § 6 och förbudet mot missbruk av en dominerande ställning återfinns i § 11. Dessa bestämmelser liknar artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. I konkur- ranseloven återfinns också regler kring ingripande mot offentliga stöd som snedvrider konkurrensen, bestämmelser om koncentrations- kontroll,216 och regler om marknadsundersökningar.

Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen ansvarar för att tillämpa kon- kurrenceloven. Konkurrencerådet har det övergripande ansvaret för styrelsens tillämpning av konkurrenceloven och de författningar som har meddelats med stöd av den. Rådet har också till uppgift att besluta i bland annat principiella frågor och i frågor av särskild vikt. Beslutanderätten kan delegeras till styrelsen.217 Rådet tillsätts av näringsministern i den danska regeringen. Medlemmarna i rådet har kompetens inom konkurrensområdet, från näringslivet och särskild kunskap om konsumentförhållanden.218

212§ 32f(8) GWB.

213§ 56(1) GWB.

214Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 28.

215GWB, § 56(2) och (7); Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 31.

216Se vidare avsnitt 5.2.1.

217§ 15 tredje stycket konkurrenceloven.

218§ 14 konkurrenceloven.

137

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Marknadsundersökningar

Sedan den 1 juli 2024 finns det bestämmelser om marknadsunder- sökningar i konkurrenceloven.219 En marknadsundersökning är ett komplement till de möjligheter att ingripa mot konkurrensproblem som finns för Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen enligt kon- kurrenceloven, det vill säga med ålägganden och sanktioner mot överträdelser av lagens förbud. Bestämmelserna innebär att styrel- sen kan ingripa i fall där konkurrensen är klart försvagad till nackdel för andra företag eller konsumenter, men där inget beslut kan fattats om en överträdelse av konkurrensreglerna. Bestämmelserna om marknadsundersökningar syftar således till att säkerställa att det råder en effektiv konkurrens och ska komplettera det befintliga konkurrensrättsliga regelverket.220

Vem får genomföra marknadsundersökningar?

En marknadsundersökning får genomföras av Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen, men den måste först godkännas av Konkurrence- rådet. En förutsättning för att rådet ska godkänna att en marknads- undersökning inleds är att det finns tecken på att den effektiva konkurrensen är försvagad.221 Genom förhandsgodkännandet säkerställs att Konkurrencerådets konkurrensrättsliga och ekono- miska sakkunskap beaktas i beslutet att inleda en undersökning.222

Innan Konkurrencerådet godkänner att en marknadsunder- sökning inleds, ska Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen genom- föra ett offentligt samråd.223 Resultatet av samrådet utgör en del av Konkurrancerådets underlag för sitt beslut att godkänna om en marknadsundersökning ska inledas eller ej. Genom samrådet säker- ställs att relevanta aktörer på marknaden och behöriga myndigheter har möjlighet att lämna synpunkter på bland annat konkurrensvill- koren på marknaden och på vilka delar och sektorer av ekonomin som en eventuell marknadsundersökning bör omfatta. De företag

219§ 15 § f konkurrenceloven.

220Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 10.

221§ 15 f första stycket konkurrenceloven.

222Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 10.

223§ 15 f andra stycket konkurrenceloven.

138

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

som berörs av undersökningen har också möjlighet att framföra sina synpunkter.224

Genomförandet av marknadsundersökningar

När Konkurrencerådet har godkänt att Konkurrence- och Forbruger- styrelsen ska få genomföra en marknadsundersökning ska styrelsen offentliggöra detta och samtidigt ange vad undersökningen ska omfatta.225 Därmed blir det allmänt känt att en undersökning inleds och vad den innebär.

En marknadsundersökning ska genomföras inom två år från den dag då Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen offentliggjorde att Konkurrencerådet godkänt att undersökningen får inledas. Inom den perioden måste styrelsen genomföra nödvändiga utredningar och antingen utfärda förelägganden, göra åtaganden bindande eller avsluta undersökningen utan ingripande. Tidsfristen kan förlängas med högst sex månader.226

Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen har befogenhet att in-

hämta all information som behövs för att genomföra en marknads- undersökning och som står i rimlig proportion till ändamålet.227 Styrelsen har också befogenhet att genomföra platsundersökningar hos företag och företagssammanslutningar.228 Skälet till det är att styrelsen ska kunna få ett nödvändigt och tillräckligt underlag för att kunna bedöma konkurrensförhållandena och att säkerställa att åtgärder kan vidtas inom den period om två år som gäller för mark- nadsundersökningen.229

En marknadsundersökning kan leda till att Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen ingriper med ett beteendeföreläggande. Ett sådant föreläggande syftar till att ändra ett visst beteende i fram- tiden. Det måste kunna undanröja det specifika beteendet eller den struktur som tydligt försvagar konkurrensen. Exempel på beteende- förelägganden kan vara förelägganden om att öka konsumentinfor-

224Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 10.

225§ 15 f tredje stycket konkurrenceloven.

226§ 15 f åttonde stycket konkurrenceloven.

227§ 15 f nionde stycket och § 17 konkurrenceloven.

228§ 15 f nionde stycket och § 18 konkurrenceloven.

229Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 11.

139

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

mationen eller tillgången till data. Styrelsen har inte befogenhet att meddela förelägganden om strukturella åtgärder.230

Som ett alternativ till att ingripa med förelägganden kan Kon- kurrence- och Forbrugerstyrelsen godta åtaganden från företag med flera om de kan säkerställa en effektiv konkurrens. Ett åtagande kan göras bindande för den som har lämnat det.231 Möjligheten att godta åtaganden inbjuder således till en form av förhandling där styrelsen och ett företag, en näringslivsorganisation eller någon annan juridisk person kan diskutera möjligheten till en lösning på de identifierade konkurrensproblemen.232

Konkurrenceloven innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa att marknadsundersökningar genomförs på ett rättssäkert sätt. Som exempel kan nämnas att Konkurrence- och Forbruger- styrelsen ska lämna information till dem som omfattas av under- sökningen och ett utkast till föreläggande ska skickas för syn- punkter till den som föreläggandet gäller.233 Ett föreläggande får överklagas till Konkurrenceankenævnet. Överklagandet ska be- handlas skyndsamt.234

Remissvar på lagförslaget

Förslaget till regler om marknadsundersökningar har tagits fram och remitterats av Konkurrence- och Forbrugerstyrelsen. I remissvaren har framförts en rad betänkligheter mot förslaget.235

Flera remissinstanser är kritiska mot en möjlighet att ingripa utan att det är fråga om en överträdelse av en konkret lagregel. Det framförs att eventuella ingripanden från myndigheter ska vara förut- sägbara och att det är orimligt att en myndighet ska kunna reglera verksamheter som bedrivs enligt gällande regler. Rättssäkerheten för företagen försämras därmed. Vidare medför möjligheten att ingripa betydande osäkerhet hos aktörerna på marknaden, särskilt på nya marknader eller marknader i snabb utveckling. Osäkerheten i sig påverkar konkurrensförhållandena på marknaden.

230Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 11.

231§ 15 f sjätte stycket konkurrenceloven.

232Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 11.

233§ 15 f sjunde stycket konkurrenceloven.

234§ 19 första och sjunde stycket konkurrenceloven.

235Remissvaren finns publicerade, se: Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Høringsliste, https://www.ft.dk/samling/20231/lovforslag/L121/bilag/1/2831006.pdf (besökt den

13mars 2024).

140

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

När det gäller förslagets förhållande till sektorregleringar och att Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen ska få avgöra om en syn- punkt från en sektorsmyndighet ska beaktas eller ej, innebär det att styrelsen blir ”övermyndighet” i förhållande till sektorsmyndig- heter som exempelvis Sundhetsstyrelsen, Läkemedelsstyrelsen och Trafikverket. Dessa myndigheter har särskilda expertkunskaper i de frågor som de ansvarar för.

Ytterligare en fråga som lyfts är att en nationell reglering kan leda till att marknaderna fragmentiseras och att den danska eko- nomin isoleras. Det finns ingen europeisk standard för marknads- undersökningar och de ingripanden som kan göras vid sådana under- sökningar. Dessutom riskerar den nya lagstiftningen att överlappa med DMA-förordningen.

4.3.7Island

Allmänt om konkurrensreglerna

I Island återfinns konkurrensreglerna i den isländska konkurrens- lagen, samkeppnislög.236 I samkeppnislög finns de konkurrensrättsliga förbuden som i sin utformning liknar artikel 101 och 102 i EUF-för- draget och motsvarande svenska regler.237 Här återfinns även regler om koncentrationer238 och marknadsundersökningar.239 Utöver be- stämmelserna om marknadsundersökningar i samkeppnislög har den isländska konkurrensmyndigheten, Samkeppniseftirlitið, utfärdat närmare bestämmelser om marknadsundersökningar.240

Det är Samkeppniseftirlitið som har till uppgift utöva tillsyn över reglerna i samkeppnislög.241

236Lög 44/2005.

237Artikel 10–12 samkeppnislög. För isländsk del tillämpas motsvarande bestämmelser i artiklarna 53 och 54 i EES-avtalet.

238Artikel 17–17(f) samkeppnislög. Se närmare beskrivning i avsnitt 5.2.3.

239Artikel 16 samkeppnislög.

240Reglur um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins, nr 490/2013, https://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_490_2013_um_markadsrannsoknir_Sam keppniseftirlitsins.pdf (besökt 12 mars 2024).

241Artikel 8 samkeppnislög.

141

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Marknadsundersökningar

Hindra, begränsa eller påverka konkurrensen

Enligt samkeppnislög får konkurrensmyndigheten vidta åtgärder mot omständigheter eller beteenden som hindrar, begränsar eller påverkar konkurrensen negativt till skada för allmänheten eller för att bemöta ageranden av offentliga organ som kan påverka konkur- rensen negativt.242 Omständigheterna enligt lagen omfattar bland annat frågor som rör den relevanta marknadens egenskaper, in- begripet marknadens struktur eller strukturen hos de företag som är verksamma på den. Med beteende avses varje beteende som på något sätt påverkar konkurrensen på marknaden negativt trots att det inte strider mot förbudsbestämmelserna i lagen. Även under- låtenhet att vidta åtgärder omfattas.

Syftet med marknadsundersökningar är att identifiera konkurrens- hinder och förbättra konkurrensförhållanden på marknader där det finns anledning att tro att det finns förutsättningar eller beteenden som hindrar, begränsar eller påverkar konkurrensen negativt till skada för allmänheten. Förhållanden eller beteenden som minskar marknadernas effektivitet kan till exempel vara hög koncentration på de relevanta marknaderna, höga hinder för inträde av nya företag eller höga hinder för att mindre företag ska kunna expandera. Detta innefattar även passivitet från företag eller myndigheter som minskar marknadernas effektivitet.243

Av konkurrensmyndighetens föreskrifter framgår att följande förhållanden eller beteenden som hindrar, begränsar eller påverkar konkurrensen negativt kan vara skäl till att inleda en marknads- undersökning:

•Marknadspraxis eller strukturer som verkar underlätta skadlig tyst samordning av företag på en oligopolistisk marknad.

•Pris, service, kvalitet och andra konkurrensfaktorer som indi- kerar begränsad funktion av marknaden.

242Artikel 16 första stycket c samkeppnislög.

243Reglur um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins, nr 490/2013, artikel 2 första stycket, https://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_490_2013_um_markadsrannsoknir_Sam keppniseftirlitsins.pdf (besökt 12 mars 2024).

142

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

•Strukturen och organisationen av ett företag med en mycket stark position på marknaden som avsevärt begränsar konkurrens- trycket som konkurrerande företag kan utöva.

•Snedvridning av konkurrensen som tycks härröra från ägande- och styrningsrelationer mellan företag.

•Konkurrensbegränsande diskriminering av offentliga organ mot konkurrenter.

•Avgifter och andra kostnader som kan begränsa kundens möjlig- het att flytta sin verksamhet från ett företag till ett annat.

•Brist på information eller oklara villkor som kan hindra kunder från att flytta sin verksamhet från ett företag till ett annat.

•Otillräcklig tillgång för företag till nyttigheter som är nöd- vändiga för att kunna konkurrera effektivt på den relevanta marknaden.244

De åtgärder som konkurrensmyndigheten kan vidta inom ramen för en marknadsundersökning innefattar alla beteendemässiga och strukturella åtgärder som är nödvändiga och proportionella för att stärka konkurrensen. Strukturella åtgärder får dock endast vidtas om det inte finns någon lika effektiv beteendemässig åtgärd eller om en beteendemässig åtgärd skulle vara mer betungande för före- taget i fråga.245 Myndigheten får även besluta om interimistiska ålägganden.

Det finns inga bestämmelser som gäller frågan om huruvida konkurrensmyndigheten ska prioritera tillämpningen av de kon- kurrensrättsliga förbuden framför en marknadsundersökning.

244Reglur um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins, nr 490/2013, artikel 2 andra stycket, https://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_490_2013_um_markadsrannsoknir_Sam keppniseftirlitsins.pdf (besökt 12 mars 2024).

245Artikel 16.2 samkeppnislög.

143

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Vem genomför marknadsundersökningar?

Konkurrensmyndigheten Samkeppniseftirlitið genomför mark- nadsundersökningar.246 Konkurrensmyndigheten leds av en styrelse med tre medlemmar.247 Styrelsen fattar även myndighetens beslut i ärenden som rör marknadsundersökningar, då dessa anses vara av stor materiell betydelse.248

Beslut från konkurrensmyndigheten kan överklagas till Konkur- rensöverklagandenämnden.249

Genomförandet av marknadsundersökningar

Konkurrensmyndigheten kan inleda en marknadsundersökning på eget initiativ eller på grund av klagomål.250 En marknadsunder- sökning inleds genom att konkurrensmyndighetens styrelse antar en tidsplan för undersökningen. Det finns dock inga lagstadgade tidsfrister för marknadsundersökningar. Styrelsen kan också för- ordna minst två oberoende experter som referensgrupp för under- sökningen.251 I början av en marknadsundersökning meddelar konkurrensmyndigheten relevanta parter att undersökningen har påbörjats och publicerar en nyhet om undersökningen på sin webb- sida. Parterna har samma rättigheter som inom andra konkurrens- rättsliga utredningar.252

När konkurrensmyndigheten har inhämtat det underlag som behövs för undersökningen, ska den publicera en preliminär rap- port. Parterna i undersökningen har därefter möjlighet att lämna synpunkter på rapporten. Därefter hålls ett öppet möte där den som är intresserad kan lämna synpunkter på rapporten. Om kon- kurrensmyndigheten avser att besluta om åtgärder mot någon part, måste den bereda parten tillfälle att yttra sig över utkastet.253

246Artikel 5 första stycket samkeppnislög.

247Artikel 5 andra stycket samkeppnislög.

248Artikel 2.4 d Starfsreglur stjórnar Samkeppniseftirlitsins, Reglur nr 380/2023.

249Artikel 9 samkeppnislög.

250Reglur um markaðsrannsóknir Samkeppniseftirlitsins, nr 490/2013, artikel 3, https://www.samkeppni.is/media/reglur/reglur_nr_490_2013_um_markadsrannsoknir_Sam keppniseftirlitsins.pdf (besökt 12 mars 2024).

251Ibid, artikel 4–5.

252Ibid, artikel 6–7.

253Ibid, artikel 8.

144

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

En marknadsundersökning kan avslutas genom

•att vidta åtgärder mot företag,

•att vidta åtgärder mot offentliga aktörer,

•att inleda en särskild utredning av överträdelser av de konkur- rensrättsliga förbuden, eller

•ett konstaterande att inga åtgärder behövs.254

Praxis

Konkurrensmyndigheten har hittills genomfört en marknadsunder- sökning, om drivmedelsmarknaden.255 Myndigheten fann i sin pre- liminära rapport att det fanns konkurrensproblem på marknaden, bland annat fanns starka indikationer på att det förekom tyst sam- ordning mellan oljebolagen, vertikal integration, höga inträdes- hinder och hinder genom statlig reglering.256

Efter det att den preliminära rapporten publicerades har kon- kurrensmyndigheten lämnat flera rekommendationer till reger- ingen, drivmedelsföretag har gjort vissa åtaganden inom ramen för företagskoncentrationer och vissa företag har lämnat åtaganden inom ramen för marknadsundersökningen som konkurrensmyndig- heten antagit. Dessutom har en ny återförsäljare trätt in i detaljist- ledet och ett mindre företag har stärkt sin marknadsposition.257 Konkurrensmyndigheten konstaterar därför i sin slutliga rapport att inga ytterligare åtgärder behövs.258

254Ibid, artikel 9.

255Breytingar á eldsneytismarkaði: Úrlausn samkeppnishindrana sem bent var á í markaðsrannsókn Samkeppniseftirlitsins, Rit. nr 2/2020, https://www.samkeppni.is/media/skyrslur/Markadsrannsokn-a-eldsneytismarkadi- skyrsla2020.pdf (besökt 13 mars 2024).

256Markaðsrannsókn á eldsneytismarkaðnum: Frummatsskýrsla, Rit. nr 2/2015, s. 8, https://www.samkeppni.is/media/skyrslur-2015/Frummatsskyrsla--Markadsrannsokn-a- eldsneytismarkadi.pdf (besökt 13 mars 2023).

257Breytingar á eldsneytismarkaði: Úrlausn samkeppnishindrana sem bent var á í markaðsrannsókn Samkeppniseftirlitsins, Rit. nr 2/2020, s. 3, https://www.samkeppni.is/media/skyrslur/Markadsrannsokn-a-eldsneytismarkadi- skyrsla2020.pdf (besökt 13 mars 2024).

258Ibid, s. 20–21.

145

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

4.3.8Våra reflektioner

Flera av de regleringar som beskrivits i föregående avsnitten har tillkommit eller föreslagits under senare år. Dessa kan övergripande indelas i regleringar på digitala plattformsmarknader och sektor- övergripande regleringar som siktar på att åtgärda konkurrens- problem på hela marknader. På digitala plattformsmarknader har anledningen till regleringen varit att konkurrenstillsynen inte för- mått att lösa de problemen som identifierats på ett effektivt sätt, bland annat på grund av att utredningar om överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden tar lång tid och oftast inte omfattar hela marknader. Avseende konkurrensverktygen har problem- formuleringen snarare varit att de konkurrensrättsliga förbuden inte omfattar hela marknader och att de är överträdelsebaserade, vilket begränsar vilka åtgärder som kan beslutas om.

Ett antal frågeställningar återkommer i beskrivningarna av de olika konkurrensverktygen ovan.

Grundläggande för alla dessa regleringar är deras syfte att åt- gärda negativa effekter på konkurrensen. I detta sammanhang aktualiseras frågan hur konkurrensverktyg ska förhålla sig till de konkurrensrättsliga förbuden och eventuell annan lagstiftning på konkurrensrättens område. Konkurrensverktyg ses vanligen som ett kompletterande verktyg i relation till de traditionella konkur- rensreglerna.

Organisatoriskt kan konkurrensverktyg genomföras i anslut- ning till en separat marknadsstudie eller som en fristående utred- ning, eventuellt med en inledande informationsinsamling. Fördelen med en fristående marknadsstudie är att det med en högre grad av säkerhet kan klarläggas vilka konkurrensproblem som finns och som effektivt kan åtgärdas efter det att en marknadsundersökning har slutförts. Nackdelen med en sådan ordning kan vara en lång utredningstid fram till beslut om eventuella åtgärder. Av det skälet förekommer också tidsfrister för informationsinsamling och tillämp- ningen av konkurrensverktyg samt for genomförandet av åtgärderna i flera jurisdiktioner.

En anknuten fråga är hur beslutsfattandet i eller efter en mark- nadsundersökning är utformad. Här finns olika varianter där det i beslutsfattandet deltar externa experter, besluten delegeras till sär- skilda beslutsavdelningar och beslut fattas av konkurrensmyndig-

146

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

hetens ledning. Beroende på konkurrensmyndighetens storlek och organisation samt rättstraditionen i landet har olika alternativ valts.

Att beslutsfattandet sker hos en myndighet påverkar i sin tur utformningen av befogenheten att besluta om ålägganden om struk- turella åtgärder i form av försäljning av egendom. Detta då avyttran- den är ett ingrepp i egendomsrätten. För att förhindra att struktu- rella åtgärder används i onödan ställs olika krav på proportionalitet. Vidare finns bestämmelser för att säkerställa att konkurrensmyndig- heten inte beslutar om försäljningar av egendom som mer nyligen varit föremål för koncentrationskontroll.

En viktig fråga som behandlats i de lagstiftningsprocesser som skett mer nyligen i Tyskland, Norge och Danmark är den makt- förskjutning som sker från lagstiftaren till konkurrensmyndigheten i och med de nya konkurrensverktygen. Frågor som anknyter till det rör förutsägbarhet och rättssäkerhet för företagen och mark- naderna som blir föremål för utredningar med konkurrensverk- tyget. En konkurrensrättslig utredning, oavsett rättslig grund, kommer alltid skapa en viss osäkerhet för de berörda företagen och i förlängningen även för andra aktörer på marknaden i fråga. För- skjutningen som sker med införandet av ett konkurrensverktyg rör den sektorövergripande regleringsbefogenheten som ges till kon- kurrensmyndigheten, snarare än befogenheten att få överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden att upphöra. För att balansera upp denna breda befogenhet har olika typer av säkerhetsåtgärder införts. Det har exempelvis rört en plikt att höra berörda aktörer vid vissa tillfällen, samarbete med berörda sektorsmyndigheter och fördelningen av beslutsbefogenheter. I denna del är det viktigt att balansera mellan befogenheten som ges till konkurrensmyndig- heten och säkerhetsåtgärderna för de berörda aktörerna. Å ena sidan är det inte önskvärt att ge myndigheten för fria tyglar i hur konkurrensverktyget tillämpas. Å andra sidan kan för strikta säker- hetsåtgärder göra konkurrensverktyget i praktiken svårtillämpat.

147

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

4.4Behovet av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.4.1Konkurrensproblem kan åtgärdas på olika sätt

De konkurrensrättsliga förbuden är inriktade på vissa beteenden som vi av erfarenhet eller på grund av deras ekonomiska effekter vet är skadliga för konkurrensen. Vad avser vissa andra förfaranden som kan skada konkurrensen framgår det av ekonomisk teori att dessa förfaranden regleras antingen av marknaden själv eller genom lagstiftning i de fall då det står klart att konkurrensen inte kan fungera inom en sektor. Ett exempel på det är de sektorregleringar som beskrivs i avsnitt 4.2.4. Det finns också exempel på konkurrens- främjande reglering direkt i lag, som vi återkommer till.259

Utifrån detta etablerade system är utredningar om konkur- rensfrämjande åtgärder ett möjligt komplement. Om det finns konkurrensproblem som inte kan angripas med tillämpning av kon- kurrenslagen eller annan reglering, pekar det på ett lagstiftnings- behov. Lagstiftningsbehovet kan dock mötas genom olika lösningar. Ett sätt att angripa sådana problem är i stället att införa någon typ av (sektor)reglering som kan åtgärda konkurrensproblemet i fråga. Även konkurrensfrämjande reglering direkt i lag förekommer. Beslut om konkurrensfrämjande åtgärder efter genomförd utred- ning från en konkurrensmyndighet är ett tredje alternativ.

Frågan är därför om det skulle kunna vara fördelaktigt att kom- plettera konkurrenslagen med regler som gör det möjligt att utreda och vid behov åtgärda konkurrensproblem som inte effektivt kan åtgärdas med de konkurrensrättsliga reglerna och som inte heller omfattas av annan reglering. Sådana fördelar skulle exempelvis kunna vara ökad flexibilitet i hur konkurrensproblem kan åtgärdas eller en snabbare process till effektiva åtgärder jämfört med andra alternativ.

Den övergripande strukturen för olika instanser som kan lösa konkurrensproblem illustreras i följande figur.

259Se avsnitt 4.2.4 och 4.4.4.

148

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Figur 4.2 Olika instanser som kan lösa konkurrensproblem

Konkurrensproblem

Källa: Utredningen.

Konkurrensverket med

konkurrenslagen

Sektorsmyndighet med

sektorreglering

Lagstiftaren med

konkurrensfrämjande

reglering

Oåtgärdat

konkurrensproblem

Lagstiftaren

Konkurrensverket med konkurrensfrämjande åtgärder

4.4.2Hur vi analyserar behovet

Vi analyserar behovet av kompletteringar av konkurrenslagen genom att utreda vilka konkurrensproblem som inte effektivt kan åtgärdas genom tillämpning av konkurrenslagen eller annan befint- lig reglering. Ett första steg är att utgå från vilka problem som i dag inte omfattas av en effektiv reglering, bland annat med stöd av eko- nomisk teori. Av ekonomisk teori framgår under vilka omständig- heter problem kan uppstå på en marknad, även om det inte går att dra några direkta slutsatser om faktiska konkurrensproblem. Ett andra steg är att analysera på ett praktiskt plan i vilka ärenden och på vilka marknader eller sektorer som konkurrensproblem har identifierats, men inte kunnat åtgärdas.260 I rapporter som Kon- kurrensverket publicerar och som bland annat redovisar resultaten från sektorundersökningar kan kompletterande information hittas. Ett tredje steg är att överväga under vilka omständigheter utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan vara ändamålsenliga att använda och i vilka fall andra instanser är bättre lämpade att

260Det finns sannolikt en viss snedfördelning i den praxis som finns tillgänglig för en sådan analys då Konkurrensverket enligt sin prioriteringspolicy endast väljer ärenden där konkurrens- problemet sannolikt kan åtgärdas med stöd av reglerna i konkurrenslagen. Se Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023.

149

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

vidta konkurrensfrämjande åtgärder, exempelvis i form av sektor- reglering eller lagstiftning.

För första och andra steget redovisas nedan ett urval marknads- strukturer och förfaranden där det finns en risk att dessa varken kan åtgärdas med stöd av konkurrenslagen eller med befintlig sektorreglering. Varje exempel består av en beskrivning av den ekonomiska teorin i fråga, exempel från praxis och en reflektion på vilket sätt strukturen eller förfarandet kan vara svårt att ingripa mot med stöd av bestämmelserna i konkurrenslagen. Det är viktigt att understryka att den ekonomiska teorin i sig inte pekar på kon- kurrensproblem, utan på omständigheter som kan leda till konkur- rensproblem. Urvalet av exemplen har vi gjort utifrån tillgänglig litteratur om vilka konkurrensproblem som inte effektivt omfattas av de konkurrensrättsliga förbuden. Vi bedömer dock i dessa steg inte om det är möjligt eller ändamålsenligt att använda utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder i det enskilda fall som vi tar upp i exemplen.

De källor som vi har använt för våra praxisexempel är hämtade från Konkurrensverkets tillsyn och rapportverksamhet. Vi har gått igenom verkets avskrivningsbeslut i prioriterade ärenden avseende överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden mellan 1 januari 2013 och 31 december 2023. Vi har också gått igenom verkets rap- porter och de skrivelser om konkurrensproblem som verket har skickat till regeringen för samma tidsperiod. De rapporter, avskriv- ningsbeslut och skrivelser som vi använder i exemplen nedan är sådana som rör hinder för konkurrensen som vi bedömer kan vara svåra att effektivt åtgärda med stöd av gällande konkurrensregler.

Det tredje steget är om och under vilka omständigheter utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder är ändamålsenliga för att lösa konkurrensproblemen som vi illustrerat. Vi beskriver detta tredje steg närmare i avsnitt 4.4.3 nedan.

150

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.4.3Förhållanden som kan ge upphov till konkurrensproblem och som inte nås effektivt med ingripanden med stöd av konkurrenslagen

Nätverkseffekter och tippning

Nätverkseffekter är ett välkänt fenomen som uppstår på vissa mark- nader. Nätverkseffekter kan vara direkta, vilket innebär att en användares nytta påverkas av andra användare från samma grupp. Ett socialt nätverk saknar exempelvis värde utan kontakter att dela statusuppdateringar med. Nätverkseffekter kan också vara indirekta, vilket innebär att en användares nytta av en plattform påverkas av användare från en annan grupp. Ju fler spelare som exempelvis väljer en särskild spelkonsol, desto mer intressant blir det för spel- utvecklare att erbjuda spel för konsolen, och vice versa.

Marknader som kännetecknas av starka nätverkseffekter kan ”tippa”. Det innebär att ett företag får ett försprång framför sina konkurrenter som i princip inte går att hämta in. I detta fall har företaget framgångsrikt konkurrerat om marknaden. Därefter finns vanligen ingen eller lite konkurrens på den marknaden eller så kan konkurrens inte uppstå. Marknaden i fråga kan då liknas vid en mono- polmarknad.261 Förekomsten av nätverkseffekter på en marknad kan därför utgöra en typ av inträdeshinder.

På marknader med nätverkseffekter kan vissa företag favoriseras. Ett skäl är att framgångsrik etablering av ett nytt företag kräver att ett tillräckligt antal kunder väljer detta företag. Om det finns ett etablerat företag, kan det vara svårt att övertyga ett tillräckligt stort antal kunder att byta från det etablerade företaget till ett nytt före- tag. Nyetablering kräver ofta att det är billigt att byta leverantör. Nyetablering kan dock vara enklare om det är lätt att använda tjänster eller produkter från flera företag, så kallad multihoming. Byten av kunder kan också påverkas av hur kunderna tror att andra kunder kommer att bete sig. Om få kunder tror att andra kunder kommer att byta leverantör av en produkt eller tjänst, kan det påverka deras egen benägenhet till ett byte.262

261Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations:

A New Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 23; Konkurrensverket (2021). Konkurrensen på digitala plattformsmarknader i Sverige. Rapport 2021:1, s. 73–74.

262Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations: A New Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 23–25.

151

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Tippning av marknader och nätverkseffekter har blivit omtalade särskilt på digitala plattformsmarknader.263 Digitala plattforms- marknader har, bland annat av den anledningen, varit föremål för sektorreglering på EU-nivå och inom många länder, däribland DMA-förordningen och de tyska reglerna om företag med en särskild marknadsövergripande betydelse.264 Vad avser DMA- förordningen omfattas dock endast de största digitala plattfor- marna och uttryckligen inte plattformar som endast har ett bety- dande användarantal inom en medlemsstat.265

Marknader med nätverkseffekter, särskilt sådana som har tippat, kan fungera dåligt från konkurrenssynpunkt när de gynnar ett företag som sedermera får ett de-facto monopol. Det kan dock vara svårt att förutse om och när en marknad tippar eller när kon- kurrensen på en sådan marknad upphör att fungera effektivt. I den mån det är möjligt kan en konkurrensmyndighet ingripa med interi- mistiska åtgärder, det vill säga att myndigheten beslutar att ett för- farande inte ska tillämpas under den tid myndigheten prövar ärendet.266

Ett ärende där nätverkseffekter och tippning har förekommit i tillämpningen av konkurrenslagen är Konkurrensverkets utred- ningar om så kallade träningsaggregatorer:267 Bruce, Swiftr och Classpass. Utredningarna rörde exklusivitetsklausuler som före- tagen tecknade med vissa träningsanläggningar. Marknaden var i en uppstartsfas. Konkurrensverket beslutade om interimistiska åtgärder mot den största av de tre företagen, Bruce, eftersom far- hågan var att exklusivitetsklausulen i avtalen skulle kunna leda till att marknaden tippade.268 Åtgärderna innebar att företaget förbjöds att använda exklusivitetsklausuler inom vissa geografiska områden under den tid Konkurrensverkets utredning pågick. Utredningen avslutades genom att företaget åtog sig att begränsa sin tillämpning av exklusivitetsklausulerna.269 Utredningarna mot de två mindre företagen lades dock ned. Avseende Swiftr gjordes detta med hän-

263Se exempelvis kommissionens beslut i: Ärende AT.39740, Google search (shopping), ärende AT.40099, Google Android.

264Se även avsnitt 5.2.4.

265Jfr artikel 3.2 i DMA-förordningen.

266Jfr 3 kap. 3 § konkurrenslagen.

267En träningsaggregator är en digital plattform eller tjänst som samlar ett stort antal er- bjudanden från olika typer av träningsanläggningar och ger konsumenter tillgång till dessa inom ramen för ett och samma träningsmedlemskap.

268Konkurrensverkets beslut den 5 december 2019 i dnr 572/2019, Im with Bruce AB, punkt 41 och 42.

269Konkurrensverkets beslut den 7 juli 2020 i dnr 572/2019, Im with Bruce AB.

152

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

visning till företagets begränsade omsättning och antal medlemmar i de undersökta geografiska områdena.270 I fråga om Classpass an- förde Konkurrensverket att företagets begränsade antal exklusiv- avtal sannolikt inte utgjorde ett hinder för konkurrensen.271

På marknader där konkurrensen inte (längre) fungerar effektivt på grund av att den tippat kan det vara svårt att åtgärda problemet med de konkurrensrättsliga förbuden. Det verktyg som står till buds är förbudet mot om missbruk av dominerande ställning. Dessa regler begränsar sig till att kunna ingripa mot förfaranden som tillämpas av det dominerande företaget. Ett ingripande kom- mer dock endast att kunna åtgärda de konkurrensproblem som går att hänföra till de specifika förfarandena. Ett ingripande åtgärdar alltså inte det bakomliggande problemet, det vill säga att företaget i fråga har fått ett monopol eller en monopol-liknande ställning efter det att marknaden har tippat.

Byteskostnader

På vissa marknader kan konkurrensen fungera dåligt på grund av höga byteskostnader. Det kan röra avgifter som kunder måste betala för att få byta leverantör. Det kan också röra icke-monetära kost- nader som uppstår vid byte, exempelvis att informera andra om nya kontaktuppgifter eller tidsåtgång att lära sig hur en ny tjänst fungerar. Kostnader kan också uppstå om det inte är möjligt att flytta data från en befintlig leverantör till en ny. I vissa fall kan ett nytt företag kompensera kunder för sådana byteskostnader genom att erbjuda ”flyttjänster” där företaget gör en del av det arbete som annars faller på kunden eller genom att företaget kompenserar kunderna genom att tillämpa lägre priser.

För ett företag är detta sätt att etablera sig dock inte alltid möjligt, exempelvis i fallet med nollprismarknader272 eller när det inte är möjligt att på ett enkelt sätt flytta kunddata från en leverantör till

270Konkurrensverkets beslut den 7 juli 2020 i dnr 749/2019, Swiftr AB, s. 2–3.

271Konkurrensverkets beslut den 7 juli 2020 i dnr 750/2019, Fitness Collection Scandinavia AB, s. 2–3.

272En nollprismarknad är en marknad där kunden inte betalar några pengar för tjänsten. Tjänsten finansieras då exempelvis genom en annan sida av marknaden, exempelvis annonsörer. I syfte att göra annonsering attraktiv kan tjänsteleverantören exempelvis nyttja data från kunderna.

153

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

en annan.273 På en nollprismarknad kan nya företag inte konkurrera med lägre priser. Den huvudsakliga kostnaden för kunden är van- ligen att lära sig ett nytt system, exempelvis uppbyggnaden av ett operativsystem eller en webbplats. Denna kostnad kan vara svår att ersätta för ett företag som vill träda in på en marknad.

Ett konkret exempel på byteskostnader är de kostnader som uppstår vid byte av bank. I rapporten Konkurrensen på den finan- siella tjänstemarknaden274 framhåller Konkurrensverket att den ränteskillnadsersättning som konsumenter har att betala när lån med bunden ränta läggs om eller flyttas i förtid kan bidra till en viss inlåsningseffekt. Ränteskillnadsersättningen innebär att kredit- givaren kompenseras för den förlust som uppstår när konsumenten inte längre betalar avtalad ränta på sitt bundna bolån.275 Konkur- rensverkets rapport publicerades 2013. Vid den tidpunkten be- räknades ränteskillnadsersättningen i enlighet med en schablon som definierades i konsumentkreditlagen och i anvisningar från Finansinspektionen. Den 1 juli 2014 infördes en ny modell för beräkning av ränteskillnadsersättning. Modellen innebar att ränte- skillnadsersättning blev lägre än tidigare.276 Frågan om beräkning av ränteskillnadsersättning är dock på nytt föremål för övervägande. Regeringen har föreslagit en ny modell för beräkningen som inne- bär att ersättningen beräknas utifrån bankens direkta kostnader för förtidsbetalningen. Syftet är att öka konsumentskyddet och öka konkurrensen på bolånemarknaden.277

En sektorreglering, som i fallet med ränteskillnadsersättningen, kan minska konkurrensproblem som har sin grund i byteskost- nader. Om kostnaderna minskar, ökar förutsättningarna för kon- sumenterna att byta och därmed också konkurrensen på mark- naden. Sektorregleringen träffar alla aktörer på marknaden, oavsett vilken ställning de har. Konkurrenslagen skulle också kunna användas för att ingripa mot vissa typer av byteskostnader, dock sannolikt endast mot företag som har en dominerande ställning på marknaden.

273Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations:

ANew Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 23–25. Jfr. också den grundläggande litteraturen om byteskostnader, exempelvis Klemperer, Paul (1995). Com- petition when Consumers have Switching Costs: An Overview with Applications to Industrial Organization, Macroeconomics, and International Trade. The Review of Economic Studies.

274 Konkurrensverket (2013). Konkurrensen på den finansiella tjänstemarknaden. Rapport 2013:4. 275 Regler om ränteskillnadsersättning finns i konsumentkreditlagen (2010:1846).

276 Prop. 2013/14:201, bet. 2013/14:CU15, rskr. 2013/14:189.

277 Regeringen (2024). Lagrådsremiss: En ny regel om ränteskillnadsersättning – minskade hinder mot förtidsbetalning av bostadslån. Lagrådet lämnade remissen utan erinran.

154

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

När höga byteskostnader är ett problem som kännetecknar en hel marknad, kommer ett sådant ingripande dock ha begränsade effek- ter. När så är fallet är det bara det dominerande företagets kunder som kan påverkas av ingripandet.

Oligopol och tyst samordning

Marknader som kännetecknas av ett oligopol är marknader där endast ett fåtal företag är aktiva. På oligopolmarknader kan det vara rela- tivt lätt för konkurrerande företag att förutsäga varandras beteende. Detta kan leda till koordineringseffekter, det vill säga ett beteende som liknar en kartell utan att företagen har behövt ha några kon- takter med varandra.

Från konkurrenssynpunkt är det inte givet att en oligopol- marknad fungerar ineffektivt. Det är dock en risk som ökar när företag liknar varandra i relation till exempelvis storlek och mark- nadsandelar, när produkter eller tjänster är homogena samt när utbud och efterfrågan på marknaden är stabila över tid.278 Incita- menten att konkurrera kan då mattas av om företagen var för sig i tyst samförstånd finner att det är mer lönsamt att följa varandras beteende, exempelvis varandras prissättning, än att konkurrera. Ett exempel där en oligopolmarknad varit föremål för utredning är cementmarknaden i Förenade kungariket, se avsnitt 4.4.4 nedan.

Tyst samordning är ett beteende som kan uppstå särskilt på oligopolmarknader. Det är ett exempel på hur en viss marknads- struktur i kombination med ensidiga beteenden från företagens sida kan leda till ineffektiv konkurrens.

Algoritmiskt samarbete är en variant av tyst samordning som blivit möjligt genom senare års tekniska utveckling. Sådant sam- arbete kan uppstå om företag delegerar prissättningsbeslut till en algoritm.279 Traditionella algoritmer kan användas för statiska, väl- definierade uppgifter, medan mer komplexa och dynamiska upp- gifter kan delegeras till självlärande algoritmer. Det innebär att

278Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 5.5–5.7.

279En algoritm är en formell uppsättning instruktioner för att lösa ett problem eller utföra en uppgift. Den består av en sekvens av väldefinierade steg som, när de följs, leder till ett förut- bestämt mål. Till exempel kan en algoritm för att lägga till två tal innefatta stegen att identi- fiera talen, addera dem, och sedan presentera summan.

155

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

algoritmerna över tid kan lära sig att fatta bättre beslut utifrån exempelvis marknadsförutsättningar eller kundpreferenser.

Det pågår forskning i frågan om huruvida självlärande algorit- mer som tillämpas av olika företag kan samarbeta för att uppnå liknande effekter som genom samordnade förfaranden mellan före- tag. Tidiga forskningsresultat visar att det är möjligt, åtminstone på vissa marknader.280 Konkurrensverket har studerat algoritmisk pris- sättning i delrapporten Hur påverkar konkurrensen priserna på bensin och diesel?. Slutsatsen är att prissättning med stöd av själv- lärande algoritmer bland bensinstationer befinner sig i ett teststadium. Om användningen blir mer utbredd kan det påverka prissättningen, exempelvis genom betydligt fler prisändringar. Över längre tid kan det enligt Konkurrensverket innebära att incitamenten att sänka priserna minskar och därmed påverka konkurrensen mellan sta- tionerna negativt.281

Vi bedömer att konkurrensproblem som kan uppstå på oligo- polmarknader kan vara svåra att angripa med de konkurrensrätts- liga förbuden när inget enskilt företag har en dominerande ställning eller när företagen inte kommunicerar med varandra för att uppnå en koordinering.282 Ett samarbete mellan algoritmer som utvecklats och används oberoende av varandra av företag på samma marknad skulle troligen inte omfattas av samarbetsförbudet i konkurrens- lagen eftersom avtalskriteriet sannolikt inte skulle vara uppfyllt.

Nätverk av vertikala avtal och branschpraxis

Vertikala avtal som har ett konkurrensbegränsande syfte eller resultat omfattas av konkurrenslagens förbud mot konkurrens- begränsande samarbete. Avtalsvillkor i vertikala avtal kan också utgöra ett missbruk av en dominerande ställning. En tillämpning av de konkurrensrättsliga förbuden för att motverka dessa typer av

280Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations: A New Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 50–51; Assad, Stephanie et al. (2020). Algorithmic Pricing and Competition: Empirical Evidence from the German Retail Gasoline Market. CESifo Working Paper No. 8521; Löfström, Tuwe et al. (2021). Collusion in Algorithmic Pricing, Konkurrensverkets Uppdragsforskningsrapport 2021:3.

281Konkurrensverket (2024). Hur påverkar konkurrensen priserna på bensin och diesel?, Rapport 2024:6, s. 213.

282Det kan noteras att missbruk av kollektiv dominans skulle kunna komma i fråga för vissa fall av tyst samordning, men att förutsättningarna för detta är oklara. Jfr Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 2.5.

156

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

konkurrensbegränsningar kan dock vara ineffektiv när en viss typ av avtalsvillkor används av företag på en hel eller stora delar av en marknad.

I de fall ett företags tillämpning av avtalsvillkor utreds som ett missbruk av en dominerande ställning är ett ingripande begränsat till det dominerande företaget. Om en typ av avtal eller avtalsvill- kor som begränsar konkurrensen täcker en hel marknad är det enda alternativet att utreda avtalsvillkoret som en överträdelse av sam- arbetsförbudet mot flertalet företag på marknaden. Tillämpligheten av gruppundantaget om vertikala begränsningar kan dock innebära att ett ingripande mot företag som har en marknadsandel som under- stiger vissa tröskelvärden kräver ett relativt omständligt förfarande för att möjliggöra ett ingripande.283

Utöver avtal kan det också finnas förfaranden som begränsar konkurrensen som inte kan härledas till något samarbete. Det kan vara fråga om branschpraxis eller ett förfarande från ett företag som sedan självständigt tillämpas av andra företag i en bransch eller en sektor. I de riktlinjer om referenser för marknadsundersök- ningar som CMA tillämpar uttalas särskilt att marknadsundersök- ningar kan röra branschpraxis vars källor kan variera och ”vars ursprung sedan länge glömts bort”.284

Det är möjligt att ingripa mot nätverk av vertikala avtal eller branschpraxis med stöd av konkurrenslagen, men det innebär ett flertal resurskrävande utredningar och eventuellt ett flertal beslut.

Dessutom kan det noteras att förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete visserligen omfattar vertikala avtal, men att förbudet likväl inte är anpassat till avtal mellan parter med olika styrkeför- hållanden och ekonomiska intressen. En av parterna kan, utan att ha en dominerande ställning, exempelvis vara en nödvändig handels- partner för den andra parten. I ett sådant fall kan den starkare parten tillämpa avtalsvillkor som gynnar denne och som begränsar kon- kurrensen på marknaden. En svagare part kan då ha svårt att und- vika att ingå ett konkurrensbegränsande avtal trots att det inte

283Kommissionens förordning (EU) 2022/720 av den 10 maj 2022 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden (EUT L 134, 11.5.2022, s. 4–13), se särskilt artikel 3, 6 och 7.

284Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 2.4. CMA fullgör sedan 1 april 2014 de uppgifter som ankom på OFT, Office of Fair Trading, i riktlinjerna. Översättning från engelska av utredningen.

157

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

ligger i partens intresse.285 I några EU-länder, såsom Tyskland, omfattas liknande situationer av bestämmelser som förbjuder vissa förfaranden i ett ekonomiskt beroendeförhållande.286

Ett exempel på ett avtalsvillkor som tillämpades av flera företag på en marknad är de så kallade MFN-klausuler som tillämpades av olika online-baserade resebyråer. MFN-klausulerna innebar i kort- het att hotell som erbjöd hotellrum för bokning hos en onlinerese- byrå inte fick erbjuda samma typ av rum till ett lägre pris på sin egna webbplats eller hos en annan onlineresebyrå. Klausulerna utreddes i flera EU-medlemsstater. I Sverige utredde Konkurrens- verket onlineresebyråerna Bookings och Expedias användning av klausulerna. Den utredning som gällde Booking avslutades genom åtaganden,287 medan utredningen som gällde Expedia avslutades efter det att företaget självmant ändrat sin användning av klausu- lerna på det sätt som Booking hade åtagit sig att göra.288 Konkur- rensverket fattade alltså två olika beslut mot två företag som agerat på till synes likartade sätt. Skillnaden i dessa två beslut kan för- klaras av att företagen hade olika marknadsandelar under utred- ningstiden. Expedias marknadsandel låg under det relevanta tröskel- värdet som gällde enligt gruppundantaget om vertikala begräns- ningar. Ett ingripande hade därmed krävt att Konkurrensverket först hade återkallat undantaget för företaget eller att kommissionen hade beslutat att gruppundantaget inte skulle tillämpas.289

Ett exempel på branschpraxis som kan skapa hinder för kon- kurrensen är den praxis som tillämpas vid försäljning av motor- fordon. I Konkurrensverkets rapport Makten över bilen påtalar verket att den så kallade vagnskadegarantin, en försäkring som ingår vid köp av nya motorfordon, leder till en hård styrning av

285Jfr, med hänsyn till avtalskriteriet inom ramen för tillämpningen av artikel 101 EUF-för- draget, EU-domstolens dom den 6 januari 2004 i de förenade målen C-2/01 P och C-3/01 P, Bundesverband der Arzneimittel-Importeure eV och kommissionen mot Bayer AG, EU:C:2004:2, punkt 102. Jfr även avskrivningsbeslutet mot Expedia där det anges att många hotell anser att de behöver vara anslutna till Expedia för att attrahera gäster som hotellen har svårt att nå på andra sätt. Konkurrensverkets beslut den 5 oktober 2015 i dnr 595/2013, Expedia, s. 3.

286Se avsnitt 4.3.5.

287Konkurrensverkets beslut den 15 april 2015 i dnr 596/2013, Booking.com.

288Konkurrensverkets beslut den 5 oktober 2015 i dnr 595/2013, Expedia.

289Konkurrensverket (2021). Konkurrensen på digitala plattformsmarknader i Sverige: Rapport- bilaga Konkurrensverkets erfarenheter från tillsynsärenden rörande digitala marknader. Rapport 2021:1, s. 8. Artikel 29.2 i förordning 1/2003; jfr. även Kommissionens förordning (EU) 2022/720 av den 10 maj 2022 om tillämpningen av artikel 101.3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på grupper av vertikala avtal och samordnade förfaranden (EUT L 134, 11.5.2022, s. 4–13), artikel 6 och 7.

158

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

reparationer och service på nyare bilar till märkesverkstäder.290 Oberoende verkstäder som inte är auktoriserade av biltillverkaren har därmed svårt att träda in på marknaden och konkurrera med märkesverkstäderna.

En effekt om Konkurrensverket förbjuder vissa, men inte alla, företag att tillämpa ett avtalsvillkor på en marknad, kan vara att konkurrensen snedvrids om förbudet inte gäller för alla företag på samma marknad. Vissa företag kan därmed fortsätta tillämpa vill- koren.291 I ett sådant fall kan verket behöva ingripa successivt mot de andra företagen på marknaden för att motverka den snedvrid- ning av konkurrensen som har blivit följden av verkets förbud. Att kunna ingripa mot sådana vertikala avtalsvillkor i ett sammanhang som omfattar en marknad eller en sektor kan därför vara att föredra om syftet är att uppnå en varaktig förändring på marknaden i syfte att främja en effektiv konkurrens.

Förutsättningarna för att ingripa mot nätverk av vertikala avtal eller branschpraxis med stöd av bestämmelserna i konkurrenslagen kan alltså skilja sig åt. I vissa fall kan ett ingripande vara möjligt, även om utformningen av samarbetsförbudet är mindre väl lämpad för situationer där styrkeförhållandena mellan parterna skiljer sig åt avsevärt. I de fall då ett ingripande vore möjligt kan dock många resurskrävande utredningar avhålla konkurrensmyndigheter från att utreda förfaranden som tillämpas av ett stort antal företag inom en bransch. Ett ingripande med stöd av konkurrenslagen kan alltså vara ineffektivt ur utredningsperspektiv i ärenden som rör bransch- praxis eller nätverk av vertikala avtal.

Asymmetrisk information

Förekomsten av asymmetrisk information mellan olika aktörer på en marknad, det vill säga där en av parterna i en transaktion har mer eller bättre information än den andra, kan leda till oönskade resultat

290Konkurrensverket (2019). Makten över bilen. Rapport 2019:2.

291Ett exempel på detta är BKartA förfaranden mot onlineresebyråer, där ett företag blev föremål för ett förbud mot användning av MFN-klausuler tidigare än andra onlineresebyråer. Se DPA, Verbot für HRS-Bestpreisklauseln bleibt bestehen, Süddeutsche Zeitung, 9 januari 2015, https://www.sueddeutsche.de/service/tourismus-verbot-fuer-hrs-bestpreisklauseln- bleibt-bestehen-dpa.urn-newsml-dpa-com-20090101-150109-99-01062 (besökt 2024-05-27 27).

VD:n för företaget HRS citeras med ”Som ett tyskt medelstort företag har HRS varit klart missgynnad jämfört med stora amerikanska företag i över två år.” (Utredningens egen över- sättning).

159

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

såsom dålig kundrörlighet eller dåliga investeringsbeslut.292 Detta påverkar i sin tur konkurrensen mellan företagen.293 Asymmetrier kan exempelvis orsakas av informationskostnader eller standard- inställningar.

Informationskostnader är de tidsmässiga och ekonomiska ut- gifter som krävs för att hitta, samla, analysera och förstå informa- tion. Dessa kostnader faller vanligen på konsumenten. Den som producerar en produkt eller tjänst har i allmänhet ett informations- övertag gentemot konsumenten. Beroende på produkten eller tjänsten som säljs kan konsumenten ha olika lätt att tillgodogöra sig informa- tionen. Vid mycket komplicerade produkter eller produkter som riktas mot sårbara konsumenter kan informationsasymmetrier ha större effekter och därmed också större påverkan på konkurrensen mellan företagen.

Ett exempel är standardinställningar, exempelvis i en mjukvara. Standardinställningar är de förinställda val eller inställningar som automatiskt är valda i ett system eller en produkt när man börjar använda den. De kan skapa informationsasymmetrier eftersom användare ofta inte är fullt medvetna om dessa förinställda val eller hur de påverkar användningen, vilket kan ge användarna mindre information jämfört med tillverkare eller utformare av produkten, som vet exakt hur och varför dessa standardinställningar är på plats. Detta kan leda till situationer där användare omedvetet väljer alter- nativ som inte är optimala för deras behov eller preferenser, bara för att de är standard.

På marknaden för juridiska tjänster påverkas exempelvis kon- kurrensen av en informationsasymmetri som innebär att konsu- menter inte kan bedöma kvalitet eller pris på juridiska tjänster utifrån objektiva grunder.294 Vidare kan enligt Konkurrensverkets rapport Prismodeller och prispress på läkemedelsmarknaden295 en ökad medvetenhet bland konsumenterna om att priset på receptfria läkemedel kan variera mellan olika apotek öka konkurrensen på

292Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations: A New Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 330; Persson, Lars et al. (2024). Konjunkturrådets rapport 2024: Näringslivets produktivitetsutveckling. SNS, s. 87.

293Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations:

ANew Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 35–40 och s. 330.

294Konkurrensverket (2018). Konkurrensen i Sverige 2018. Rapport 2018:1, s. 171. Se även: Konkurrensverket (2017). Juridiska tjänster och konsumenter. Rapport 2017:10.

295Konkurrensverket (2017). Prismodeller och prispress på läkemedelsmarknaden. Rapport 2017:9.

160

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

marknaden. På marknaden för receptfria läkemedel råder nämligen fri prissättning.

Informationsasymmetrier i slutkundsled åtgärdas ofta genom konsumenträttslagstiftning. Konkreta exempel är information om totalkostnaden för ett abonnemang eller information om effektiv ränta på konsumtionskrediter. Denna lagstiftning är dock inte heltäckande.

Asymmetrier som uppmärksammas i samband med konkurrens- rättsliga utredningar kan i vissa fall åtgärdas i samband med ett beslut i ärendet.296 Det har dock nackdelen att åtgärden bara om- fattar de aktörer som beslutet riktar sig till. Själva informations- asymmetrin eller dess effekter lär dessutom sällan i sig själv utgöra en konkurrensbegränsning som kan angripas med de konkurrens- rättsliga förbuden.

Regleringsluckor eller ineffektivitet

En reglering kan misslyckas och leda till så kallade regleringsmiss- lyckanden. Exempelvis kan ett misslyckande ha sin grund i att den utredning som ligger till grund för regleringen är bristfällig. Även brister i samordning mellan myndigheter och påverkan från starka lobbyintressen kan bidra till regleringsmisslyckanden. Sådana miss- lyckanden kan också påverka konkurrensen mellan företag.297

Samtidigt kan avsaknad av reglering leda till bristande konkur- rens. Ett exempel är om företag som tidigare har haft ett legalt mono- pol efter en av- eller omreglering tillåts hantera viktiga tjänster eller infrastrukturer som konkurrerande företag behöver få tillgång till.298

Sektorreglering kan också ha medvetna eller omedvetna luckor i vilka konkurrensproblem kan uppstå. Konkurrensverket har exem- pelvis uppmärksammat regeringen på att någon typ av prisreglering på fjärrvärmemarknaden bör utredas. Detta då marknaden känne- tecknas av ett naturligt monopol, begränsande möjligheter till byte

296Se exempelvis åtagandena i Konkurrensverkets beslut den 25 oktober 2023 i dnr 706/2019, Carlsberg, s. 34 ff., punkt 3.3–3.5 och 6.2.

297Persson, Lars et al. (2024). Konjunkturrådets rapport 2024: Näringslivets produktivitets- utveckling. SNS, s. 89.

298Se exemplen under 4.4.4 nedan.

161

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

av olika värmekällor och begränsade möjligheter till förhandling om villkor.299

Konkurrenslagen gäller sektorövergripande, vilket innebär att det kan finnas möjligheter att fylla i luckor eller åtgärda reglerings- misslyckanden i ett enskilt fall. I vissa fall kan Konkurrensmyndig- heten kan också bedöma att ett problem kan åtgärdas mer effektivt av en annan myndighet inom ramen för gällande sektorreglering.300 Det kan dock finnas fall där ett ingripande med stöd av konkur- renslagen inte kan lösa konkurrensproblemet på ett effektivt sätt eller där tillsynen genom den ansvariga myndigheten inte löser pro- blemet.

För att kunna åtgärda eventuella konkurrensproblem krävs att myndigheten i fråga förfogar över effektiva möjligheter att ingripa i ärendet. I de fall sådan reglering inte finns på plats och konkurrens- problemet bör lösas genom reglering har Konkurrensverket möjlig- het att påtala regleringsbehovet för regeringen.

En genomgång av Konkurrensverkets avskrivningsbeslut och rapporter ger emellertid en splittrad bild. I vissa fall har konkur- rensproblem som uppmärksammats av Konkurrensverket åtgärdats, medan andra har överlåtits till regeringen eller en annan myndighet, men inte nödvändigtvis åtgärdats. Anledningar till detta kan vara att finansiering saknas eller att konkurrensfrågor vägs mot andra intressen. Oavsett anledning är konkurrenslagen inte alltid anpassat för att kunna åtgärda konkurrensproblem som är regleringsrelaterade på ett effektivt sätt.

Det finns konkurrensproblem som inte kan åtgärdas effektivt med stöd av konkurrenslagen

De exempel som vi har gått igenom visar att det finns marknadsstruk- turer eller förfaranden som kan ge upphov till konkurrensproblem och som inte kan åtgärdas med tillämpning av konkurrenslagen. Det finns också fall där det skulle vara allt för resurskrävande för att åt- gärdas med stöd av lagen. Om inte marknaden själv kan lösa kon-

299Konkurrensverket (2024). Konkurrensförhållandena avseende fjärrvärmemarknader. KKV dnr 342/2024, s. 3–4 och 7.

300Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023, s. 4.

162

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

kurrensproblemen, kan det vara motiverat med ett ingripande från statligt håll.

I de fall där ett problem omfattas av eller har nära samband med lagstiftning som tillämpas i en viss sektor, kan den myndighet som har ansvar för sektorn pröva om problemet kan lösas med de befogen- heter som myndigheten förfogar över. Saknas det lagstiftning på ett visst område kan frågan överlämnas till regeringen för övervägande och beslut om vidare lagstiftningsåtgärder.

4.4.4Överväganden om behovet av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Bedömning: Det finns behov av utredningar om konkurrens- främjande åtgärder som ett komplement till de befintliga kon- kurrensregler och annan lagstiftning.

Skälen för vår bedömning

Några utgångspunkter

Det har inledningsvis nämnts att enbart det förhållandet att det inte är möjligt att ingripa mot vissa konkurrensproblem med stöd av konkurrenslagen eller annan lagstiftning inte i sig motiverar ett behov av just utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Behovet ska i stället motiveras med att andra lösningar som står till för- fogande skulle vara mindre lämpade för ändamålet att åtgärda kon- kurrensproblemen i fråga än utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder skulle vara. Sådana andra lösningar är exempelvis lagstift- ning eller ett ingripande från en annan (sektor)myndighet.

Denna ansats kräver dock att det står klart vad som menas med utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Risken är annars att det sker en jämförelse som blir otydlig och missvisande. För den nu följande analysen har vi därför valt att utgå från det konkurrens- verktyget som finns i Förenade kungariket.301 Skälet till det är att det är den mest välutvecklade och beprövade modellen för det vi

301Se avsnitt 4.4.3.

163

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

valt att benämna som utredningar om konkurrensfrämjande åt- gärder för svensk del.

Det kan invändas att förutsättningarna för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder i Sverige skiljer sig åt, exempelvis vad Konkurrensverkets resurser, befolkningens storlek och landets geografi. I detta skede åsyftar jämförelsen dock i första hand utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder i stora drag, vilket gör dessa skillnader mindre betydelsefulla. Sammantaget framstår dock den mest etablerade och använda modellen, det vill säga Förenade kungarikets, som det bästa jämförelseobjektet. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder jämförs nedan med två tänkbara lagstiftningsalternativ.

1.Sektorreglering som kräver genomförande och tillsyn av en sektorsmyndighet, så som exempelvis reglerna om företag med betydande inflytande i LEK på området för elektroniska kom- munikationer. 302

2.Reglering direkt i lag eller annan föreskrift som träffar en gene- rellt definierad krets företag och som endast kräver enklare tillsyn av en sektorsmyndighet. Ett exempel på detta är de bestämmelser som finns i konsumentkreditlagen om infor- mation om den effektiva räntan för kredit.303 Redan under lagstiftningsprocessen för 1977-års konsumentkreditlag upp- märksammades det att bestämmelserna om effektiv ränta kunde gynna konkurrensen mellan olika kreditformer och kreditgivare.304

Jämförelsen nedan delas in i olika parametrar. Vi använder dessa parametrar för att jämföra hur ändamålsenliga de olika lagstift- ningsalternativen är i detalj. Var och en av dessa parametrar defi- nieras kort i början av respektive avsnitt. Den ordning som dessa parametrar diskuteras i nedan utgör inte någon prioritering eller viktning sinsemellan. Vi väljer att inte heller genomföra någon sådan viktning av parametrar.

302Se avsnitt 4.2.4.

3037 § konsumentkreditlagen.

3045 § i 1977 års konsumentkreditlag (1977:981); prop. 1976/77:123 s. 40 och 250; Den aktuella utformningen av regeln i 7 § konsumentkreditlagen utgör ett genomförande av konsumentkreditdirektivet som även den uttryckligen framhåller förbättringen av kon- kurrensen mellan olika kreditgivare inom EU som ett syfte med direktivet, se Europaparla- mentets och rådets direktiv 2008/48/EG av den 23 april 2008 om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv 87/102/EEG (EUT L 133, 22.5.2008 s. 66), skäl 4.

164

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

De parametrar vi har valt är flexibilitet, snabbhet, risk för reglerings- misslyckande, legitimitet, rättssäkerhet och deltagande av berörda intressenter.

Flexibilitet

Med flexibilitet avses på vilket sätt ett eventuellt konkurrens- problem kan utredas och åtgärdas. Hur flexibel lagstiftning är beror helt och hållet på dess utformning. De konkurrensrättsliga förbuden har till exempel utformats i väldigt allmänna ordalag. Det ger stor flexibilitet i fråga om vilka förfaranden som kan omfattas av reglerna.

En sektorreglering kan utformas med viss flexibilitet som tillåter sektorsmyndigheten att utreda och ingripa mot eventuella konkur- rensproblem, dock endast inom den sektor som regleringen om- fattar. Sektorreglering kräver ofta att ett potentiellt konkurrens- problem identifieras redan under lagstiftningsprocessen, vilket i sin tur inskränker flexibiliteten. Vilket eller vilka konkurrensproblem som identifieras styr sedan hur regleringen utformas och vilka befogenheter myndigheten får för att åtgärda dessa. I LEK listas exempelvis ett brett urval av skyldigheter som myndigheten kan ålägga företag med betydande inflytande på marknader som om- fattas av regelverket.305 Hur stor flexibiliteten är beror alltså på utformningen av de materiella reglerna och vilka befogenheter myndigheten får för sin tillsyn.

En reglering direkt i lag eller annan föreskrift kan utformas för att åtgärda ett specifikt konkurrensproblem, men därefter upphör flexibiliteten. En ändring kräver att en ny lagstiftningsprocess genomförs.

Den modell som tillämpas för motsvarigheten till utredningar om konkurrensfrämjande utredningar i Förenade kungariket är mycket flexibel. CMA har möjlighet att utreda konkurrensproblem på en eller flera marknader och åtgärda dessa på olika sätt. Det finns även möjlighet att besluta om ett paket med åtgärder som löser flera eventuella konkurrensproblem, i stället för att endast korrigera en isolerad överträdelse av de konkurrensrättsliga för- buden eller ett sedan tidigare känt problem.

305Jfr 5 kap. 12–19 §§ LEK.

165

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Snabbhet

Att åtgärda ett konkurrensproblem kan ta olika mycket tid i an- språk. Tidsåtgången beror på vilken lösning som används för att åtgärda problemet.

Tillämpningen av en sektorreglering kan ha olika lagstadgade tidshorisonter. Marknadsanalyser gällande företag med betydande inflytande enligt LEK har en tidsfrist på tre eller fem år. För en marknad som tidigare analyserats gäller en tidsfrist på fem år, medan en tidsfrist på tre år gäller för en marknad som inte har analyserats tidigare. 306 För marknader där det inte finns någon sektorreglering som kan åtgärda konkurrensproblemet i fråga tillkommer dessutom den tid som krävs för att bereda och besluta om sektorregleringen. Ett sådant förfarande kan ta flera år.

Hur lång tid som behövs för att bereda och besluta om nya regler beror i allmänhet på om regleringen meddelas av riksdagen i lag, av regeringen i förordning eller i myndighetsföreskrifter. För en reglering som meddelas i lag krävs en lagstiftningsprocess som kan ta flera år. För en förordning som meddelas av regeringen eller för myndighetsföreskrifter är tiden kortare.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har i de flesta jurisdiktioner tidsfrister för konkurrensmyndigheternas undersök- ningar. I Förenade kungariket har CMA en tidsfrist på 18 månader för att genomföra en marknadsundersökning. Fristen kan förlängas en gång med fyra månader. Därutöver tillkommer en tidsfrist på sex månader för genomförandet av de åtgärder som beslutats och, om nödvändigt, tiden för en inledande marknadsstudie, upp till tolv månader.307 Den totala tidsåtgången kan, enligt modellen i Förenade kungariket, alltså bli cirka tre år inklusive tiden för genomförandet av åtgärderna.

Risk för regleringsmisslyckanden

Som redan nämnts kan en reglering skapa regleringsmisslyckanden, exempelvis genom bristfälliga underlag eller bristande myndighets- samverkan. All reglering har någon typ av risk för misslyckanden.

3065 kap. 39 § LEK.

307En marknadsstudie måste genomföras inom 12 månader, se 2002 Enterprise Act, section 131B.

166

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Risken varierar och beror på vilken typ av reglering som det är fråga om, hur den tas fram och vem som tar fram den.

Sektorreglering har vanligen ett visst syfte, exempelvis att främja konkurrens på en marknad eller att säkerställa finansiell stabilitet. Detta syfte och det avgränsade området för regleringen innebär att risken för regleringsmisslyckanden minskar eftersom sektors- myndigheten har expertkunskap om den sektor som den reglerar. Eventuella misslyckanden i myndighetens beslut kan också kor- rigeras relativt snabbt, förutsatt att myndighetens beslut ses över fortlöpande. Prövningar i domstol kan också läka regleringsmiss- lyckanden. Annorlunda förhåller det sig i de fall då regleringsmiss- lyckandet härstammar från sektorregleringen själv. I sådant fall krävs en reform av lagstiftningen, vilket kan vara en tidskrävande process. Det gäller särskilt i de fall regleringen har sin grund i eller genomför EU-rättsakter.

En reglering som meddelas i lag kan även den utgöra ett reglerings- misslyckande, men en väl genomförd utredning och beredning som föregår en sådan reglering minskar denna risk. Ett regleringsmiss- lyckande som härstammar från lagstiftningen själv behöver avhjälpas genom en lagändring.

Konkurrensfrämjande åtgärder skulle kunna tänkas medföra en risk för regleringsmisslyckanden, bland annat på grund av sin sektor- övergripande natur och avsaknad av expertkunskap om sektorn i fråga hos Konkurrensverket.308 Precis som de konkurrensrättsliga förbuden syftar dock konkurrensfrämjande åtgärder också till att fylla ut de luckor som har lämnats i lagstiftningen eller till att ut- göra den konkurrensfrämjande reglering som krävs för att oreglerade marknader ska kunna fungera effektivt. Det innebär att det finns möjligheter att åtgärda marknadsmisslyckanden som i annat fall sannolikt inte skulle åtgärdas. Till detta kommer att det är möjligt att korrigera regleringsmisslyckanden, exempelvis genom en möj- lighet för myndigheten att under vissa omständigheter ändra sina beslut.309

308Jfr exempelvis vissa remissvar rörande det Norska förslaget: Advokatforeningen (2023) Høring av forslag til endringer i konkurranseloven m.m. – markedsetterforskning og utredning av overtredelsesgebyr og ledelseskarantene mot fysiske personer, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing/id2967952/?uid=669ce471-8b10-42de- af4a-98cddea3ac6c (besökt 24-02-21), s. 3–4; NHO (2023). Høringssvar fra NHO, https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/horing/id2967952/?uid=10e7529c-2aca-411f- 9e55-dbc04da9ac44 (besökt 24-02-21).

30937 § och 38 § förvaltningslagen (2017:900).

167

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Legitimitet

Lagreglers legitimitet har varit föremål för omfattande akademisk debatt och det finns inte någon allmänt accepterat definition av legitimitet.310 En lagregel är enligt sociologen och filosofen Jürgen Habermas legitim om staten dels säkerställer genomsnittlig efter- levnad, om nödvändigt med stöd av sanktioner, dels om den garan- terar den legitima uppkomsten av själva regeln.311 Habermas defini- tion av legitimitet är särskilt relevant för lagregler som kräver tillämp- ning eller tillsyn av myndigheter, som de som är föremål för vår utredning, eftersom definitionen betonar nödvändigheten av att staten säkerställer efterlevnad av reglerna.

Legitimiteten vid uppkomsten av en regel försvagas när det är en myndighet som uppställer regler för företagens beteende eller förut- sättningarna för deras verksamhet. Det innebär nämligen att en del av normgivningsmakten flyttas från lagstiftaren till en myndighet och därmed längre bort från medborgarna. I förarbetena till regerings- formen anförs avseende normgivningsmakten exempelvis att ”de mest betydelsefulla politiska besluten skall [alltid] fattas av det stats- organ som bäst avspeglar de inom befolkningen föreliggande opinio- nerna, alltså av riksdagen.”312

Legitimiteten i sektorsmyndigheters beslutsfattande garanteras genom den legitima tillkomsten av lagstiftningen som myndigheten ansvarar för att tillämpa. Lagstiftningen innehåller också vanligen bestämmelser om handläggningen av ärenden som bland annat syftar till att skapa legitimitet av myndighetens beslut. Överordnat framgår av regeringsformen att förvaltningsmyndigheter i sin verk- samhet ska iaktta saklighet och opartiskhet.313

Om myndigheten genom sin handläggning framgångsrikt reglerar de företag eller den marknad som är föremål för sektorregleringen uppfylls dessutom det andra ledet i Habermas’ definition och legi- timiteten stärks. I motsatsförhållandet sjunker legitimiteten av regleringen om myndigheten misslyckas med detta. Legitimiteten

310Se exempelvis Habermas, Jürgen (1996). Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Polity Press; Rawls, John (1971). A Theory of Justice. Harvard University Press, Dahl, Robert A. (1989). Democracy and Its Critics. Yale University Press.

311Habermas, Jürgen (1996). Between Facts and Norms: Contributions to a Discourse Theory of Law and Democracy. Polity Press; Rawls, John (1971). A Theory of Justice. Harvard University Press, s. 334.

312Prop. 1973:90 s. 205.

3131 kap. 9 § regeringsformen.

168

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

sjunker också om myndigheten drabbas av så kallad regulatory capture, det vill säga när myndigheten agerar i intresse av de branscher eller sektorer den är ansvarig för att reglera, snarare än att agera i allmän- hetens intresse.

En reglering som meddelas direkt i lag får legitimitet genom att dess tillkomst sker genom lagstiftning av folkvalda representanter. Det krävs dock också att lagstiftningen tillämpas framgångsrikt, exempelvis av domstolar eller tillsynsmyndigheter.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder, så som mot- svarigheten är utformad i Förenade kungariket, kan tillämpas på flera sektorer och ger därmed betydligt större flexibilitet än en sektorreglering. Flexibiliteten medför dock ett potentiellt legiti- mitetsunderskott eftersom det överförs ett betydande handlings- utrymme från lagstiftaren till konkurrensmyndigheten. I den delen kan det noteras att den procedur som tillämpas av CMA är mycket detaljerad och innehåller flera skyddsåtgärder för att säkerställa ett legitimt förfarande. Ett exempel på detta är att utredning av och beslut om marknadsundersökningar leds av experter som är fri- stående från CMA.314 Ytterligare exempel på hur legitimiteten kan stärkas är genom införandet av skyddsåtgärder för strukturella åtgärder mot företag om exempelvis försäljning av tillgångar. De regler som har antagits i Tyskland är mycket detaljerade i detta av- seende.315 Därutöver är det som har sagts om genomdrivande och efterlevnad av sektorreglering också tillämpligt för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Sektorövergripande lagstiftning minskar samtidigt risken för regulatory capture av konkurrens- myndigheten.

Rättssäkerhet

Liksom legitimitet är rättssäkerhet en bred term som förenklat gäller skyddet av individens rättigheter inom ramen för det rättsliga systemet. Rättssäkerhet innefattar bland annat att lagar ska vara förutsägbara, allas likhet inför lagen och rätten till rättvis rättegång.316

Sektorreglering ska, genom de materiella och processuella be- stämmelserna i tillämplig lagstiftning, vara så förutsägbar som

314Se avsnitt 4.3.3.

315Se avsnitt 4.3.5.

316För en givande diskussion i lagstiftningssammanhang, se exempelvis prop. 1984/85:32 s. 36 ff.

169

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

möjligt, främst för företagen som kan bli föremål för reglering av sektorsmyndigheten. Det försvåras dock praktiskt av att det är omöjligt att förutse och i lagen reglera varje möjlig situation. Det är alltså nödvändigt att hitta en balans mellan förutsägbarhet och flexibilitet i lagtexten. Ju mer ingripande åtgärder som sektors- myndigheten kan införa med stöd av sektorregleringen, desto större blir kravet på förutsägbarhet.

Att förvaltningsmyndigheter ska iaktta allas likhet inför lagen framgår av regeringsformen.317 Vidare inkluderar sektorregleringar vanligen bestämmelser om vilka beslut som får överklagas.

Det som sagts ovan om sektorreglering gäller på motsvarande sätt för lagregler med ett konkurrensfrämjande syfte och för utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder. En viktig fråga är då hur lagstiftning kan utformas på ett så förutsägbart sätt som möjligt. På ett allmänt plan kan det antas att ju mer komplexa, olikartade eller på förhand svårbestämbara problem som ska angripas, desto svårare kommer det att vara att utforma en förutsägbar lagstiftning. Det innebär att konkurrensfrämjande åtgärder och sektorreglering kan vara svårare att utforma på ett förutsägbart sätt än en lagregel som exempelvis den om information om effektiv ränta i konsument- kreditlagen. Ett sätt att förbättra förutsägbarheten av komplex lagstiftning kan vara att öka transparensen av handläggningen hos myndigheten. Även ett högt deltagande av berörda intressenter i denna handläggning kan förbättra rättssäkerheten.

Deltagande av berörda intressenter

Att säkerställa att berörda intressenter deltar i lagstiftningsprocessen är en del av dess legitimitet och rättssäkerhet. Det är också ett krav enligt regeringsformen.318 I de fall som beslutsfattandet sker hos en myndighet finns det allmänna regler i förvaltningslagen som säker- ställer insyn i handläggningen.319

Vad avser sektorreglering finns det till exempel i LEK särskilda regler för samråd med berörda parter. Samrådet omfattar både företag som blir föremål för beslut och intressenter i bredare bemärkelse.320

3171 kap. 9 § regeringsformen.

318Jfr 7 kap. 2 § regeringsformen.

319Jfr 10 och 25 §§ förvaltningslagen.

3205 kap. 36 § LEK.

170

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Utöver detta gäller även förvaltningslagens regler om rätten att yttra sig och rätten till partsinsyn.321 Intressenter som inte är parter i snäv bemärkelse kan nyttja offentlighetsprincipen för att få insyn i myndighetens handläggning.

I ett lagstiftningsförfarande kan parter och andra intressenter

vara delaktiga exempelvis som experter i offentliga utredningar eller genom att lämna synpunkter inom ramen för ett remissförfarande.

Konkurrensverktyget som används i Förenade kungariket har liknande mekanismer för deltagande av parter och intressenter. CMA håller exempelvis ett antal så kallade hearings322 under utred- ningens gång. Myndigheten publicerar också löpande information om utredningen och arbete som produceras inom den på sin webb- plats, vilket utökar möjligheterna för parter och intressenter att vara delaktiga i utredningen.323

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

–ett komplement till annan reglering

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är ett komplement till de två alternativ som det har vägts emot, reglering av en sektor och reglering i lag som gäller det enskilda problemet. Genomgången i avsnitten ovan visar att utredningar om konkurrensfrämjande åt- gärder har olika för- och nackdelar jämfört med sektorreglering eller reglering i lag eller annan föreskrift.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har fördelar som är unika för det alternativet. Införandet av sådana befogenheter skapar möjligheter att åtgärda vissa konkurrensproblem på ett mer effektivt sätt än genom de andra alternativ som står till buds. Dessa fördelar ligger främst i flexibiliteten över sektorsgränserna. Häri ligger också att konkurrensfrämjande åtgärder möjliggör att ett paket med åtgärder vidtas vid ett och samma tillfälle. Den jäm- förelsevis korta tidsåtgången kan också vara en fördel jämfört med ny lagstiftning. Bland nackdelarna märks exempelvis att breda åt- gärdsbefogenheter kan innebära sämre förutsägbarhet för de berörda företagen när de väl används.

32110 § och 25 § förvaltningslagen.

322Det saknas en bra svensk översättning, närmast till hands ligger ”utfrågningar”.

323Se avsnitt 4.3.3.

171

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

De för- och nackdelar som alternativen har kan medföra att dessa kan vara mer eller mindre väl lämpade för att åtgärda olika typer av konkurrensproblem. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan alltså fylla en lucka bland de alternativ som står till förfogande för att åtgärda konkurrensproblem. Samtidigt innebär tillgängligheten av sådana åtgärder inte att de andra alternativen blir överflödiga. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är således ett komplement till de åtgärder som i dag kan vidtas för att åtgärda konkurrensproblem, inte minst genom ny lagstiftning.

När kan utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder komma att användas?

Att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan vara mer eller mindre lämpade for att åtgärda vissa konkurrensproblem ger anledning att överväga under vilka omständigheter som dessa ut- redningar kan komma till användning.

En naturlig utgångspunkt är de konkurrensproblem som inte kan åtgärdas effektivt med stöd av det befintliga konkurrensrätts- liga regelverket. Det finns dock vissa gränser för vilka konkurrens- problem som skulle få angripas givet konvergenskravet som åter- finns i artikel 3 i förordning 1/2003.324 Även annan (sektor)reglering kan sätta gränser för tillämpningen av utredningar om konkurrens- främjande åtgärder.325 Utöver dessa praktiska och formella begräns- ningar aktualiseras frågan när en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder kan vara ändamålsenlig. Denna fråga behandlas särskilt i en vägledning från CMA. I Tyskland har frågan delvis reglerats direkt i lag.

I vägledningen från CMA kan övervägandena om vilka typer av ärenden som är lämpliga för marknadsundersökningar delas i tre delar: typ av problem, omfattning av problem och tillgången till åtgärder. Avseende de typproblem där en marknadsundersökning kan bli aktuell nämns i första hand att problemet inte faller inom ramen för de konkurrensrättsliga förbudsbestämmelserna. Kon- kreta exempel är icke-koordinerade parallella förfaranden från före-

324Vi behandlar denna fråga närmare i avsnitt 4.5.2.

325Vi behandlar denna fråga närmare i avsnitt 4.6.2.

172

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

tag, såsom tyst samordning och branschpraxis av okänt ursprung.326 I vägledningen nämns också marknadsstrukturer vars förekomst kan motivera en marknadsundersökning, såsom informations- asymmetrier, oligopolmarknader och tröghet hos företag som egentligen ska konkurrera mot varandra.327

När det gäller problemets omfattning ska det typiskt sett genom- syra en hel marknad och inte härstamma från ett enskilt företag. Förfaranden från enskilda företag kan i undantagsfallet bli föremål för en marknadsundersökning, exempelvis när det finns strukturer på marknaden som är anknutna till förfarandet i fråga.328 Problemet ska finnas på en marknad som är tillräckligt stor för att rättfärdiga resursinsatsen som krävs för en marknadsundersökning. Konkur- rensproblemet ska dessutom röra en tillräcklig stor andel av mark- naden och inte vara övergående. Även eventuella motverkande fördelar för konsumenter beaktas inom denna del.329

Det ska också vara möjligt att åtgärda problemet i fråga. I detta avseende nämns att olika vikt ges till detta kriterium, beroende på den kunskap om marknaden som CMA har innan en marknads- undersökning påbörjas. Marknadsundersökningar anses mindre passande när marknaden i fråga är global där åtgärder från CMA, som endast får vidta åtgärder avseende Förenade kungariket, inte skulle avhjälpa problemet. Även marknader där statlig reglering utgör ett konkurrensproblem anses mindre lämpade eftersom CMA inte har befogenhet att ändra statlig reglering.330 Vägledningen innehåller inga närmare överväganden avseende vilka typer av åt- gärder som kan vara ändamålsenliga. Det kan dock noteras att de erfarenheter och den utvärdering av marknadsundersökningen om banktjänster som beskrivs närmare nedan visade att delar av åt- gärderna var mycket komplexa och resurskrävande att övervaka.331 I en senare marknadsundersökning om digitala plattformar anför CMA också behovet av sektorreglering och avsaknad av engångs- åtgärder som ett skäl att inte inleda en marknadsundersökning.332

326Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, 2006, punkt 2.2–2.4.

327Ibid, punkt 2.5–2.7.

328Ibid, punkt 2.8.

329Ibid, punkt 2.27–2.29.

330Ibid, punkt 2.30–2.32.

331Se avsnitt 4.4.4.

332Competition and Markets Authority (2020). Online platforms and digital advertising. Market study final report of 1 July 2020, punkt 9.23–9.24.

173

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Erfarenheterna från CMA tyder dessutom på att marknadsunder- sökningar är mindre lämpade för snabbrörliga marknader. Detta är dels på grund av tidsåtgången för en marknadsundersökning, dels på grund av de begränsade omprövningsmöjligheter av de åtgärder som CMA kan besluta om.333

I Tyskland har de typer av problem som kan angripas med mot- svarigheten till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder tagits upp i en exempellista i lag. Även möjliga åtgärder exempli- fieras. Typproblemen innefattar bland annat ensidig utbuds- eller efterfrågemakt, inträdeshinder, likformiga förfaranden och av- skärmning av insatsvaror.334 Problemet ska vara betydande och pågå i minst tre år och ska förmodas pågå minst två år till i avsaknad av åtgärder.335 I Tyskland har alltså en liknande ansats som i Förenade kungariket valts, dock med den viktiga skillnaden att urvalskraven är lagstadgade.

Sammanfattningsvis följer av erfarenheterna och övervägandena i andra länder att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan vara ett komplement till annan lagstiftning med konkurrens- rättslig grund när problemet finns på en hel marknad. Exempel kan vara tyst samordning eller icke-koordinerad branschpraxis. De pro- blem som blivit föremål för konkurrensfrämjande åtgärder har också varit betydande och långvariga nog för att motivera den resurs- användning som en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder innebär. Slutligen har beaktats om det finns möjlighet att åtgärda konkurrensproblemet, helst genom en engångsåtgärd, på ett sätt som är hanterbart för en konkurrensmyndighet. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan anses mindre lämpligt för att lösa större konkurrensproblem som bara kan lösas genom sektor- reglering och tillsyn som bedrivs av sektorsmyndigheter, exempel- vis på energi- och telekommarknaderna.

Nedan ger vi några exempel på marknader och konkurrens- problem där motsvarigheten till utredningar om konkurrens- främjande åtgärder har använts av CMA eller där vi bedömer att de hade kunnat användas i avsaknad av sektorreglering och en sektors- myndighet med befogenhet att åtgärda de aktuella problemen.

333RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-50, Minnesanteckning från möte med CMA den 20 maj 2024.

334§ 32 f (5) första stycket GWB.

335§ 32 f (5) tredje stycket GWB.

174

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Exempel: Finansiella tjänster

Konkurrensverket har i sin rapportverksamhet konstaterat att kund- rörlighet rörande vissa finansiella tjänster, exempelvis (bo)lån är låg. Den låga kundrörligheten har lett till höga avgifter för kon- sumenterna, höga marginaler och god lönsamhet för företagen.336

Ett led i att flytta ett bolån till en ny bank är att ett så kallat amorteringsunderlag måste skickas till den nya banken. Amort- eringsunderlaget är ett standardiserat dokument där det framgår vissa uppgifter om kunden och lånet. Finansinspektionen har under- sökt hur banker lämnar ut amorteringsunderlag till sina kunder. Allt fler banker lämnar ut amorteringsunderlag elektroniskt till sina kunder. Flera bolåneföretag skickar dock amorteringsunderlag per post eller överlämnar dem i pappersform vid ett fysiskt besök.

I dessa fall tar det flera dagar innan kunden får det begärda amort- eringsunderlaget. Så kan också vara fallet när bolåneföretaget faktiskt har digitala lösningar på plats. Finansinspektionen konstaterar att det med hänsyn till den digitala utvecklingen inte är rimligt att kunderna ska vara hänvisade till manuella lösningar.337 Inspektionen har därför meddelat en föreskrift om att samtliga banker som erbjuder bolån ska tillhandahålla amorteringsunderlag digitalt.338

Finansinspektionen har 2023 också publicerat en rapport om konsumenters ställning på bankmarknaden. I rapporten redovisas bland annat den föreslagna ändringen av beräkningen av ränteskill- nadsersättningen och inspektionens föreskrift att amorterings- underlag måste tillhandahållas digitalt av bolånegivare. Vidare föreslår inspektionen informationsåtgärder om bland annat slut- datum för konsumenters bolånerabatt, genomsnittsräntor jämfört med kundens ränta, bolåneräntor uppdelade efter individuella fak- torer och statistik för olika räntebindningstider. Vissa av dessa informationsåtgärder ska genomföras av Finansinspektionen själv, medan andra ska genomföras av bankerna.339

Just banktjänster har också varit föremål för en marknadsunder- sökning i Förenade kungariket. CMA genomförde 2014 en mark- nadsundersökning om banktjänster. Den gällde lönekonton till

336Konkurrensverket (2023). Konkurrens i kristider: Finansmarknaden. Analys i korthet 2023:2, s. 5.

337Finansinspektionen (2023). Enklare och snabbare hantering av amorteringsunderlag.

FI dnr 23–9164, s. 5.

338FFFS 2024:1.

339Finansinspektionen (2023). Konsumenternas ställning på bankmarknaden. FI dnr 23–6906.

175

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

privatkunder och banktjänster för små och medelstora företag i Förenade kungariket.340 Undersökningen syftade till att identifiera och åtgärda eventuella hinder för en effektiv konkurrens på mark- naden för dessa tjänster.

Rapporten identifierade bland annat svag kundrörlighet som ett problem. Det fanns en brist på engagemang från kunderna, vilket minskade incitamenten för banker att konkurrera när det gällde pris, kvalitet och innovation. Många konsumenter hade varit kund i samma bank i över 20 år och endast en liten andel hade bytt bank det senaste året. Detta trots att det fanns potentiellt betydande ekonomiska vinster att göra genom att byta till en billigare eller bättre tjänst.341

Vidare fanns det en betydande koncentration på den brittiska marknaden. De fyra största bankerna stod för över 70 procent av marknaden och hade bara förlorat mindre än fem procent av mark- naden sedan 2005.342 Informationsasymmetrier och byteskostnader som gynnade etablerade företag gjorde det svårt för nya företag att träda in på marknaden.343

Rapporten lyfte fram betydelsen av digitalisering och teknisk innovation som en möjlig drivkraft för förändring i branschen. Särskilt noterades att trots vissa framsteg, som introduktionen av förmånliga kontoformer och framväxten av digitala banktjänster, var många kunder inte engagerade i eller upplevde hinder för att söka efter och byta till bättre banktjänster.344

Rapporten innehöll ett åtgärdspaket för att lösa de identifierade problemen och förbättra konkurrensen på marknaden för bank- tjänster. Åtgärdspaketet fokuserade på att öka kundernas rörlighet och minska hinder för byte. För att nå upp till dessa mål föreslogs olika åtgärder:345

•Uppbyggnad av en öppen bankstandard som gjorde det möjligt för kunder att överföra sina data till tredjepartstjänster, vilket skulle underlätta inträde av nya aktörer.346

340Competition and Markets Authority (2016). Retail Banking. Summary of final report of

9August 2016, punkt 1.

341Ibid, punkt 64–68.

342Ibid, punkt 47.

343Ibid, punkt 136. Se även punkt 153.

344Ibid, punkt 63.

345Ibid, punkt 154–155.

346Ibid, punkt 167–169.

176

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

•Förbättringar av tillgänglig information om bankernas service- nivåer och prestanda, för att konsumenter skulle kunna fatta mer informerade beslut.347

•En plikt för banker att skicka påminnelser till kunder att se över sina banktjänster för att uppmuntra dem att undersöka om de borde byta bank.348

•Förbättringar av den befintliga kontobytestjänsten för att göra den mer effektiv och för att öka kundernas förtroende för tjänsten.349

•Åtgärder för att underlätta bankbyten för kunder med skulder hos sin befintliga bank, såsom meddelanden när ett konto över- trasserades.350

•Åtgärder särskilt för små och medelstora företag, så som jäm- förelsetjänster.351

Åtgärderna genomfördes genom en föreskrift från CMA, godtagande av åtaganden från vissa banker och rekommendationer till vissa stat- liga organ som arbetar med finansiella marknader.352 Åtgärden av- seende uppbyggnaden av en öppen bankstandard resulterade i bildandet av företaget Open Banking Limited.353 Open Banking användes i januari 2024 i någon form av 13 procent av de konsu- menter som använde digitala banktjänster och 18 procent av små- företag i Förenade kungariket.354

I en utvärdering av Open Banking som utfördes på uppdrag av CMA drogs slutsatsen att åtgärderna hade genomförts framgångs- rikt. En lärdom var dock att CMA hade underskattat skalan och komplexiteten av Open Banking-åtgärden. Utvärderingen fann att bristerna rörde framför allt att CMA inte hade matchat åtgärdens ambitionsnivå med en lämplig nivå av tillsyn eller strategisk risk- hantering. Utvärderingen lämnade därför sju rekommendationer

347Ibid, punkt 172–174.

348Ibid, punkt 175–176.

349Ibid, punkt 178–180.

350Ibid, punkt 192–193.

351Ibid, punkt 203–210.

352Competition and Markets Authority (2016). Retail Banking. The Retail Banking Market Investigation Order 2017, punkt 6.

353Se Open Banking, https://www.openbanking.org.uk/ (besökt 2024-12-17).

354Open Banking, The Open Banking Impact Report, https://openbanking.foleon.com/live- publications/the-open-banking-impact-report-2024-march/adoption-analysis (besökt 2024-05-27).

177

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

till CMA som bland annat rörde förbättringar i utformning, tillsyn och utvärdering av komplexa åtgärder.355

För att uppnå effekter på en hel marknad krävs ibland någon typ av reglering, såsom exemplen från finansiella marknaderna både i Sverige och i Förenade kungariket visar. De omfattande och kom- plexa åtgärder som användes i Förenade kungariket skulle inte ha kunnat åstadkommas med hjälp av de konkurrensrättsliga förbuden. Även när det råder ineffektiv konkurrens på en marknad är de kon- kurrensrättsliga förbuden nämligen inriktade på vissa beteenden från enskilda aktörer. Förbuden är inte inriktade på en praxis som tillämpas på en hel marknad och som inte är ett resultat av en kon- kurrensbegränsande överenskommelse mellan företagen. Exemplen visar också att konkurrensfrämjande åtgärder kan åstadkommas genom reglering direkt i lag eller genom förordning. I avsaknad av en sektorsmyndighet med befogenheter så som Finansinspektionen hade vissa av de ovan redovisade åtgärderna, exempelvis om digitala amorteringsunderlag, också kunnat vara föremål för konkurrens- främjande åtgärder från Konkurrensverkets sida. Vad som är lämp- ligast kan bland annat bero på marknaden, befogenheterna hos relevanta myndigheter och komplexiteten av åtgärderna.

Exempel: Cement

Irapporten Konkurrensen i byggmaterialindustrin356 pekar Konkur- rensverket på att flera byggmaterielmarknader kännetecknas av hög marknadskoncentration. Ett exempel är cementmarknaden. Inträde på denna marknad försvåras av de omfattande investeringar i an- läggningar och lager- och distributionsanläggningar som krävs för att producera eller importera cement. Därtill kommer tillståndskrav från relevanta myndigheter för brytning av bland annat den kalk- sten som behövs för cementproduktion. Enligt verket kan det inne- bära en risk för högre priser och lägre innovationsgrad än vad som är fallet med marknader där det råder effektiv konkurrens.357

En marknadsundersökning i Förenade kungariket där konkurren- sen konstaterades inte fungera effektivt har också rört cementmark-

355Competition and Markets Authority (2022). Open Banking Lessons Learned Review: Report by Kirstin Baker CBE. CMA159.

356Konkurrensverket (2021). Konkurrensen i byggmaterialindustrin. Rapport 2021:4.

357Ibid, s. 8.

178

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

naden.358 2012 inleddes en marknadsundersökning av marknaderna för aggregat359 , cement och färdigblandad betong i Storbritannien.360 I undersökningen identifierades inga konkurrensproblem på mark- naderna för aggregat och färdigblandad betong, men väl på cement- marknaden. Detta berodde främst på att marknaden för cement kännetecknades av en oligopolistisk marknadsstruktur som främjade tyst samordning bland ledande leverantörer vilket i sin tur resul- terade i högre priser.361 På den separata marknaden för granulerad högugnsslagg, en ersättningsprodukt för cement, fanns ett företag som hade en betydande marknadsmakt, vilket ledde till högre priser på denna marknad. Omständigheten att flera företag var aktiva på både cement- och högugnsslaggmarknaden skapade också incitament att hålla höga prisnivåer på produkter på båda dessa marknader.362

För att komma till rätta med dessa konkurrensproblem före- slogs en rad åtgärder. Dessa innefattade bland annat följande.

•Försäljning av vissa produktionsanläggningar för att minska marknadskoncentrationen.

•Förbud mot att publicera marknadsdata om cement. Förbudet syftade till att minska transparensen på marknaden.

•Förbud mot prisannonser som inte avsåg en specifik kund. För- budet syftade till att begränsa koordinerade prisökningar.363

Åtgärderna genomfördes genom flera föreskrifter och godkän- nanden av åtaganden från företagen av CMA.364 Ärendet illustrerar hur marknadsundersökningar kan tänkas användas på en oligopol- marknad där incitamenten för att konkurrera kan vara små för de

358Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, punkt 12.3–12.6. Jfr även: Competition and Markets Authority (2016). Energy. Final Report of 24 June 2016, punkt 9.283.

359Aggregat är ett granulat som används exempelvis som bas vid vägbyggnation.

360Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, s. 1.

361Ibid, s. 7–10.

362Ibid, s. 11–12.

363Ibid, s. 17–19.

364Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. The Cement Market Data Order 2016, The Price Announcement Order 2016, Notice of acceptance of Final Undertakings given by the Mineral, Products Association under sections 159 and 165 and schedule 10 to the Enterprise Act 2002, Notice of acceptance of Final Undertakings given by Cembureau under sections 159 and 165 and schedule 10 to the Enterprise Act 2002, Notice of acceptance of Final Undertakings given by the World Business Council for Sustainable Development under sections 159 and 165 and schedule 10 to the Enterprise Act 2002.

179

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

befintliga företagen. De konkurrensrättsliga förbuden hade sanno- likt inte kunnat användas för att åtgärda konkurrensproblemen i detta fall.

Exempel: Begravningar

En marknadsundersökning från CMA som rörde informations- asymmetrier handlade om begravningstjänster. Priserna på denna marknad hade ökat betydligt mer än inflationen under en period av tio år.365 CMA fann följande brister som begränsade eller snedvred konkurrensen:

•Låg nivå av kundengagemang orsakad av de utmanande om- ständigheterna kring köp av en begravning.

•Brist på lättillgänglig och tydligt jämförbar information om produkter och tjänster som erbjuds av begravningsbyråer, inklusive deras priser och kvalitetsnivåer.

•Brist på synlighet för kunder av den omsorgskvalitet som ges till den avlidne av begravningsbyråer.

•Höga inträdeshinder för att tillhandahålla krematorietjänster.

•Höga nivåer av lokal koncentration för att tillhandahålla krematorietjänster.366

För att åtgärda dessa brister beslutade CMA om en föreskrift som bland annat ålade begravningsbyråer att publicera standardiserade prislistor och förbjöd vissa arrangemang hos sjukhus, hospice och vårdhem för att skydda sårbara kunder från att dirigeras till en be- gravningsbyrå som kanske inte helt uppfyllde deras behov. I beslutet noterades att pandemin hade försvårat marknadsundersökningen och att de åtgärder som beslutades om inte helt motsvarade de som under ordinarie omständigheter hade varit aktuella. Gruppen som genomfört undersökningen rekommenderade därför att CMA skulle fortsätta övervaka marknaden.367 I uppföljningsrapport

365Competition and Markets Authority (2020). Funerals Market Investigation. Summary of Final report, punkt 18.

366Competition and Markets Authority (2020). Funerals Market Investigation. Summary of Final report. punkt 18.

367Ibid, punkt 31.

180

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

konstaterade CMA att prisernas ökningstakt för begravningstjänster hade avtagit, men att det var för tidigt att dra några mer långtgående slutsatser om marknadens utveckling.368

Förekomsten av en informationsasymmetri utgör vanligen inte i sig en överträdelse av de konkurrensrättsliga förbuden. Icke desto mindre kan sådana ha en tydlig påverkan på konkurrensen, särskilt när de konsumenter som drabbas redan befinner sig i en utsatt situation, som CMA:s marknadsundersökning om begravnings- tjänster visar.

En möjlighet vid informationsasymmetrier som påverkar kon- kurrensen negativt skulle kunna vara att ålägga företag på en viss marknad informationsskyldigheter som minskar asymmetrierna.

Så har varit fallet i CMA:s marknadsundersökning om begravnings- tjänster. För detta finns i nuläget inte befogenheter i konkurrens- lagen. De regler som finns att tillgå, exempelvis i marknadsförings- lagen (2008:486), kan lösa vissa sådana problem, men reglerna är inte heltäckande.

När kan sektorreglering eller lagstiftning vara bättre lämpad att lösa problemet?

Som framgår i avsnitten ovan skulle utredningar om konkurrens- främjande åtgärder kunna användas under flera olika förhållanden. Samtidigt finns det också förhållanden där andra, exempelvis sektors- myndigheter eller lagstiftaren, är bättre lämpade för att åtgärda ett konkurrensproblem. Vi redovisar en rad sådana exempel nedan.

Exempel på ärenden som Konkurrensverket har skrivits av med hänvisning till att sektorsmyndigheter bedömts bättre lämpade för att lösa eventuella konkurrensproblem har rört exempelvis klago- mål mot företagen AFAB och Green Cargo.

Klagomålet i ärendet AFAB gällde tillgång till infrastruktur för flygbränsle på Arlanda flygplats. Flera företag hade utan framgång begärt att AFAB skulle ge tillgång till infrastrukturen. I utredningen konstaterades att marktjänstlagen (2010:150) reglerade frågor om tillträde till sådan bränsleinfrastruktur som ärendet gällde. Efter att tillsynsmyndigheten Transportstyrelsen hade inlett tillsyn i ärendet

368Competition and Markets Authority (2024). Funerals market Investigation. Review of market outcomes, punkt 1.8–1.11.

181

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

avslutade verket sitt ärende.369 Transportstyrelsen beslutade att AFAB skulle ge tillträde till sin bränsleinfrastruktur.370

Klagomålet i ärendet Green Cargo gällde företagets påstådda leveransvägran av rangeringstjänster.371 Konkurrensverket konsta- terade i sin utredning att det fanns mer omfattande marknadspro- blem avseende rangering som påverkade konkurrensen. Green Cargo var nämligen det enda företaget som utförde rangering i Sverige. Konkurrensverket hänvisade till ett förslag som verket hade lämnat i en rapport 2008 om att etablera en oberoende aktör för att tillhandahålla rangeringstjänster.372 Efter kontakter mellan Konkurrensverket och Trafikverket konstaterade Trafikverket att det system för rangeringstjänster som myndigheten hade tillämpat inte fungerade långsiktigt. Av Konkurrensverkets beslut framgår att Trafikverket hade inlett ett arbete som var inriktat mot att myndigheten själv skulle agera tjänsteleverantör för rangering för att skapa konkurrensneutral rangering. Med anledning av detta arbete beslutade Konkurrensverket att avsluta utredningen.373 Trafikverket har under tiden för vår utredning upprättat en pro- gramplan för att tillhandahålla rangeringstjänster. Målsättning är att successivt etablera tjänsten på rangerbangårdar fram till 2029.374

Ett annat ärende hos Konkurrensverket gällde den bristande möjligheten för kommersiella tågbolag att sälja biljetter via SJ:s webbplats sj.se. Konkurrensverket ansåg att det visserligen skulle vara möjligt att ingripa i ärendet med stöd av konkurrenslagen, men att ett sådant ingripande inte skulle ha varit ändamålsenligt. Ett åläggande att sälja biljetter från andra tågbolag skulle enligt verkets bedöm- ning ha cementerat marknadsstrukturen där merparten av biljet- terna för kommersiell fjärrtågtrafik i Sverige i så fall skulle säljas

iSJ:s onlinekanaler.375 Konkurrensverket skickade i stället en skri- velse till regeringen om att låta utreda behovet och utformningen av en reglering på området för försäljning av tågbiljetter för kom-

369Konkurrensverkets beslut den 22 september 2021 i dnr 726/2020, AFAB.

370Transportstyrelsens beslut den 3 mars 2022 i TSL dnr 2021-1411.

371Rangeringstjänster är processer där tågfordon systematiskt sorteras och organiseras på rangerbangårdar för att bilda nya tågsammansättningar, baserat på deras destinationer och scheman, för att effektivisera godstransporter och tågtrafik. Se vidare Konkurrensverkets beslut den 27 mars 2023 i dnr 363/2021, Green Cargo.

372Konkurrensverket (2008). Åtgärder för bättre konkurrens – delrapport 1. Rapport 2008:8, s. 38–39.

373Konkurrensverkets beslut den 27 mars 2023 i dnr 363/2021, Green Cargo, s. 13–15.

374Trafikverket (2023). Programplan för Etablering av rangeringstjänst. TRV dnr 2023/68876.

375Konkurrensverkets beslut den 4 juni 2019 i dnr 220/2018 och 380/2018, SJ AB.

182

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

mersiell fjärrtågtrafik.376 Skrivelsen ledde till att en utredning till- sattes. Utredningen föreslog i betänkandet Ett nationellt biljett- system för all kollektivtrafik en nationell biljettförsäljningskanal.377 Regeringen kom emellertid att ändra inriktning i frågan och gav Trafikverket i uppdrag att analysera och föreslå hur ett ekonomiskt stöd för att utveckla och integrera regionala biljettsystem för ökad nationell tillgång borde utformas. Uppdraget redovisades i rappor- ten Ökad nationell tillgång till kollektivtrafikens biljetter.378 I ett remissvar över rapporten konstaterade Konkurrensverket att upp- draget till Trafikverket innebar en ändrad inriktning jämfört med tidigare då det inte omfattade biljettförsäljning för sådan kommer- siell fjärrtågtrafik som verket ansåg motivera en reglering på natio- nell nivå.379 Utredningens betänkande och Trafikverkets rapport har sedan dess inte lett till några ytterligare åtgärder från reger- ingens sida. Konkurrensverkets skrivelser har alltså endast delvis lett till åtgärder från regeringen.

Ytterligare ett exempel är att regelanvändning kan leda till hinder för konkurrensen är kommunernas planläggningsarbete för etable- ringen av butiker för dagligvaruhandel. Det är svårt för nya företag att få tillgång till lämpliga lägen där det är tillåtet att bedriva handel med livsmedel.380 Konkurrensverket har uppmärksammat proble- matiken i sammantaget sex rapporter mellan 2001 och 2024.381 Av de förslag som lämnats i rapporterna har från regeringens sida genom- förts en ändring i plan- och bygglagen (2010:900) som innebär att kommunerna ska främja effektiv konkurrens i sitt planarbete.382 Ändringen tycks dock inte fått någon genomslag.383 I den senaste

376Konkurrensverket (2019). Konkurrensförhållandena avseende försäljning av biljetter för kommersiell persontågtrafik. KKV dnr 220/2018 och 380/2018.

377SOU 2020:25.

378Trafikverket (2022). Ökad nationell tillgång till kollektivtrafikens biljetter. Publikation 2022:102.

379Konkurrensverket (2022). Yttrande av den 28 oktober 2022. KKV dnr 507/2022.

380Konkurrensverket (2024). Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna. Rapport 2024:4, s. 13–14.

381Konkurrensverket (2001). Kan kommunerna pressa matpriserna?. Rapport 2001:4; Konkurrensverket (2004). Konsumenterna, matpriserna och konkurrensen. Rapport 2004:2; Konkurrensverket (2009). Hinder för effektiv konkurrens Granskning av banktjänster för privatpersoner, dagligvaruhandeln och produktion av byggmaterial. Copenhagen Economics på uppdrag av Konkurrensverket; Konkurrensverket (2011). Mat och marknad – från bonde till bord. Rapport 2011:3; Konkurrensverket (2018) Konkurrensen i livsmedelskedjan. Rapport 2018:4; Konkurrensverket (2024). Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna. Rapport 2024:4.

3822 kap. 3 § plan- och bygglagen (2010:900).

383Konkurrensverket (2024). Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna. Rapport 2024:4, s. 73.

183

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

rapporten, Dagligvaruhandelns etablering i kommunerna, konsta- terar Konkurrensverket att kommunernas planarbete inte har lett till nyetablering av dagligvarubutiker, vilket fortsatt begränsat den lokala konkurrensen inom dagligvaruhandeln.384

Föråldrade regleringar kan också utgöra ett hinder för konkur- rens. I en skrivelse till regeringen påpekar Konkurrensverket exem- pelvis att regleringen om tillgång till aktieböcker innebär att värde- papperscentraler inte behöver ge tillgång till offentliga aktieböcker i digital form. I stället kan tredje man endast få tillgång till aktie- böcker på värdepapperscentralens kontor eller som fysisk utskrift. Denna reglering utgör ett hinder för konkurrensen då värdepappers- centralen i fråga nyttjar information ur aktieböckerna för att till- handahålla digitala analysprodukter i konkurrens med andra företag.385

4.5Rättsliga ramar för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Efter att ha behandlat frågan om behovet av utredningar om kon- kurrensfrämjande åtgärder behandlar vi i detta avsnitt vilka rättsliga ramar som gäller för att införa och tillämpa sådana utredningar. Här kommer regeringsformens bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna i blickpunkten, så även Europakonventionen.386 Därtill tar vi även upp frågan om vilka krav som regeringsformen ställer på normgivningen, det vill säga normgivningsmakten. Frågan är då om föreskrifter ska beslutas av riksdagen i lag och vilka möjlig- heter som finns för regeringen och förvaltningsmyndigheter att meddela föreskrifter.

Även EU-rätten ställer upp ramar för hur utredningar om kon- kurrensfrämjande åtgärder kan införas och tillämpas. I den delen går vi igenom hur kompetensen mellan EU och dess medlemsstater är fördelad inom konkurrensområdet, särskilt genom förordning 1/2003. Tillämpningen av förordningen väcker också frågor om

384Ibid, s. 72.

385Konkurrensverket (2024). Konkurrensförhållandena avseende tillhandahållande av offent- liga aktieböcker – behov av lagändring. KKV dnr 181/2024.

386Regeringen beslutade den 12 juni 2023 att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att utreda bland annat vilka generella förutsättningar som bör gälla för att en inskränkning i näringsfriheten och egendomsskyddet ska vara godtagbar, se dir. 2023:83. Kommittén har redo- visat sitt arbete i SOU 2025:2. Det framgår av betänkandet att kommittén valt att inte lägga fram några förslag avseende näringsfriheten och egendomsskyddet, se SOU 2025 s. 295.

184

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga).

En naturlig utgångspunkt för tillämpningen av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är att eventuella åtgärder som vidtas med stöd av lagstiftningen gäller den svenska marknaden och före- tag som är etablerade i Sverige. Frågan väcks då hur dessa utred- ningar kommer att fungera i förhållande till företag som bedriver verksamhet i Sverige, men är etablerade i något annat land.

4.5.1Grundläggande fri- och rättigheter

Oavsett hur vi utformar utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder väcks frågor om hur de förhåller sig till skyddet för en- skildas rätt till sin egendom och friheten att bedriva näringsverk- samhet. Bestämmelser som reglerar hur ett ingrepp i dessa rättig- heter får göras finns i regeringsformen och i Europakonventionen. Av regeringsformen följer också att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen.387 Ett ingripande med stöd av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder väcker också frågan om det finns något krav om domstolsprövning som vi bör beakta.

Även i EU:s rättighetsstadga finns bestämmelser om grund- läggande rättigheter. Dessa behandlas separat nedan.

Förhållandet till egendomsskyddet

Regeringsformen

Regeringsformen innehåller bestämmelser om skydd för enskildas rätt till sin egendom.388 Vars och ens egendom är tryggad genom att ingen kan tvingas avstå sin egendom till det allmänna eller till någon enskild genom expropriation eller något annat sådant förfogande eller tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen.

3872 kap. 19 § regeringsformen.

3882 kap. 15 § regeringsformen.

185

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Egendomsskyddet i regeringsformen omfattar tvångsöverlåtelser av förmögenhetsrätter, det vill säga överlåtelser av äganderätter eller andra särskilda rättigheter med ekonomiskt värde. Skyddet omfattar även lagstiftning som innebär begränsningar i innehavarnas rätt att använda mark och byggnader, så kallade rådighetsinskränk- ningar. Skyddet omfattar dock inte andra typer av tvångsavhändelser såsom förstöring av egendom på grund av risk för smitta, skatter, böter, viten och exekutiva åtgärder.389

Konkurrensfrämjande åtgärder kan utgöra ett ingrepp i den enskildes rätt till sin egendom. Exempelvis kan strukturella åt- gärder, till exempel ett åläggande att sälja en verksamhet, utgöra ett ingrepp i egendomsskyddet. Ett ingrepp kan också ske genom en rådighetsinskränkning, exempelvis ett åläggande att ge tillträde till mark eller byggnader för att kunna tillhandahålla tjänster i konkurrens med den som åläggandet riktar sig mot.

Som framgår av regeringsformen är egendomsskyddet inte absolut. Ett ingrepp i egendomsskyddet får ske när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Vad som är sådana intressen får enligt lagförarbetena till slut bli föremål för en politisk värdering där hänsyn också måste tas till vad som är godtagbart från rätts- säkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.390

Syftet med reglerna om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är att främja utvecklingen av en effektiv konkurrens på marknaden. Konkurrensen leder till ökad produktivitet och eko- nomisk tillväxt, ger konsumenterna valmöjligheter och skapar förutsättningar för lägre priser, högre kvalitet och bättre service. Det bör inte råda några tvivel om att detta är ett angeläget allmänt intresse som samhället bör skydda.

När ett ingrepp sker i egendomsskyddet följer av regerings- formen att den enskilde ska vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Rätten till ersättning ska vara reglerad i den författning som reglerar tvångsöverlåtelsen av förmögenhetsrätten eller som begränsar innehavarens användning av mark och byggnader.391 Om rätten till ersättning inte är reglerad finns det vissa möjligheter till

389Se Holmberg et al. (2019). Grundlagarna. JUNO, version 3A, kommentaren till 2 kap.

15§ under rubriken Vilka ingrepp omfattas av skyddet?

390Prop. 1993/94:117 s. 48.

3912 kap. 15 § andra stycket regeringsformen.

186

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

skadestånd från det allmänna på grund av en kränkning av den en- skildes fri- och rättigheter enligt regeringsformen.392

Vid utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder måste det säkerställas att det angelägna intresset också tillgodoses i det en- skilda fallet. I rättspraxis har det då ställts upp ett krav som innebär att proportionaliteten av ingripandet från det allmännas sida ska vägas mot allmänintresset. Bedömningen omfattar en prövning i tre led. Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att till- godose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening).393 En reglering som gör det möjligt för Konkurrens- verket att vidta åtgärder som utgör ett ingrepp i egendomsskyddet måste alltså ge utrymme för en proportionalitetsbedömning.

Europakonventionen

Bestämmelser om skydd för egendom finns i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen. Begreppet egendom i artikel 1 har en vidsträckt innebörd. Skyddet omfattar fast och lös egendom av olika slag och begränsade sakrätter av ekonomiskt värde liksom fordringar och immateriella rättigheter.394

I artikel 1 anges att ingen får berövas sin egendom annat än i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Staterna hindras dock inte från att genomföra sådan lagstiftning som de finner nödvändig för att reglera nyttjandet av egendom i överensstämmelse med det all- männas intresse eller för att säkerställa betalning av skatter eller andra pålagor eller av böter och viten.

Av artikel 1 följer att staterna har en positiv förpliktelse att se till att äganderätten skyddas mot kränkningar. Framför allt ska det ske genom att lagen skyddar mot tillgrepp av egendom och ger möjlighet att återfå egendom som frånhänts ägaren olovligen. Häri

3923 kap. 4 § skadeståndslagen (1972:207).

393Se bland annat RÅ 1999 ref. 76.

394Danelius, Hans et al. (2023). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. JUNO, version 6, s. 696.

187

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

ingår att sörja för att det finns lämpliga rättsmedel mot ingrepp i äganderätten.395

Som villkor för att beröva någon rätt till sin egendom gäller enligt artikel 1 att åtgärden vidtas i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grund- satser.396 I första hand är det lagstiftaren, myndigheter och dom- stolar som har att göra denna bedömning. Här finns det ett visst utrymme för skönsmässighet, men vid en överprövning kan alltid prövas om skönsmässigheten har utövats på ett rimligt och propor- tionerligt sätt. Vid bedömningen görs en avvägning mellan det allmännas och den enskildes intressen. Hänsyn tas till om den en- skilde tillerkänns ersättning i någon form. Hänsyn tas också till under vilka omständigheter som ingreppet sker.397 När det gäller inskränkningar i rätten att använda egendom anses ganska tyngande begränsningar av ägarens rättigheter kunna accepteras i det allmännas intresse.398

Konkurrensfrämjande åtgärder kan tillämpas så att de utgör en inskränkning i egendomsskyddet. Kravet i Europakonventionen om att ett egendomsberövande ska ske under de förutsättningar som anges i lag innebär de aktuella befogenheterna ska regleras på ett tillgängligt och tillräckligt tydligt sätt för att göra ingreppet förutsebart. Vidare krävs att de nya reglerna har ett sådant innehåll att de tillgodoser rimliga rättssäkerhetskrav.399 Som framgår ovan krävs också att de nya reglerna ger utrymme för en proportiona- litetsbedömning.

395Ibid, s. 703.

396Folkrättens allmänna grundsatser syftar på de principer som ger utländska medborgare och utländska juridiska personer rätt till ersättning vid nationalisering av egendom eller annat egendomsberövande, se Danelius, Hans et al. (2023). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. JUNO, version 6, s. 720.

397Ibid, s. 704–707.

398Ibid, s. 722.

399Ibid, s. 718.

188

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Förhållandet till näringsfriheten

Regeringsformen

Friheten att bedriva näringsverksamhet är grundlagsfäst i regerings- formen.400 Begränsningar i näringsfriheten får införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte att ekono- miskt gynna vissa personer eller företag. Syftet med en begränsning av näringsfriheten får med andra ord inte vara att ekonomiskt gynna vissa näringsidkare framför andra.

För att en begränsning ska få införas krävs att syftet är att skydda något som från samhällets synpunkt har ett skyddsvärt intresse.401 Vad som är ett skyddsvärt intresse kommer enligt lagförarbetena till slut bli föremål för en politisk värdering där hänsyn också måste tas till vad som är godtagbart från rättssäkerhetssynpunkt i ett modernt och demokratiskt samhälle.402

Konkurrensfrämjande åtgärder gör det möjligt för Konkurrens- verket att ingripa mot enskilda företag och begränsa deras hand- lingsfrihet på marknaden. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder utgör i sig ingen begränsning av näringsfriheten. Det kan däremot en tillämpning av regelverket göra. Ett företag kan exem- pelvis åläggas att ge tillträde till en viss infrastruktur eller att tillämpa vissa avtalsvillkor. En tillämpning av befogenheterna leder således ofrånkomligen till att näringsfriheten begränsas för dem som om- fattas av Konkurrensverkets beslut.

Som vi tidigare har framhållit är främjandet av en effektiv kon- kurrens ett från samhällets synpunkt skyddsvärt allmänt intresse. Den begränsning av näringsfriheten som en tillämpning av utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder må innebära i det enskilda fallet får därmed anses vara förenlig med regeringsformen. Begräns- ningen syftar inte heller till att gynna vissa personer eller företag ekonomiskt.

När det gäller konkurrensfrämjande åtgärder i det enskilda fallet måste de åtgärder som övervägs vägas mot det allmänna intresset. Prövningen görs på samma sätt som vid ingrepp i egendomsskyddet. Först prövas ändamålsenligheten, sedan nödvändigheten och slut-

4002 kap. 17 § regeringsformen.

401Prop. 1993/94:117 s. 21.

402Prop. 1993/94:117 s. 51.

189

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

ligen om ingreppet står i rimlig proportion till den skada som in- greppet orsakar den enskilde.

Europakonventionen

Europakonventionen saknar uttryckliga bestämmelser till skydd för näringsfriheten. Däremot kan bestämmelserna om egendoms- skydd i artikel 1 i det första tilläggsprotokollet ha viss betydelse. Som vi tidigare redogjort för utgör artikel 1 ett skydd mot inskränk- ningar i äganderätten som inte görs i det allmännas intresse och under de förutsättningar som anges i lag och i folkrättens allmänna grundsatser. Skyddet omfattar ekonomiska intressen och förvänt- ningar som skapas när näringsverksamhet utövas. En återkallelse av ett tillstånd att bedriva viss ekonomisk verksamhet kan ses som ett ingrepp i äganderätten. Om ett ingrepp är tillåtet eller ej får således bedömas utifrån de principer som följer av artikeln.

Rätten till domstolsprövning

Regeringsformen

I regeringsformen föreskrivs en rätt till domstolsprövning för en- skilda endast i ett fall, nämligen vid frihetsberövanden med anled- ning av brott eller misstanke om brott eller vid tvångsvisa omhänder- taganden.403 I övrigt finns det inte någon grundlagsreglerad rätt till domstolsprövning, utan det regleras i stället i varje enskild lag, exempelvis konkurrenslagen.404 Som nämnts föreskrivs dock i reger- ingsformen att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Europakonventionen.

Europakonventionen

Bestämmelser om rätt till domstolsprövning finns i artikel 6.1

i Europakonventionen. I artikeln anges att var och en ska, vid pröv- ningen av hans civila rättigheter och skyldigheter eller av en an-

4032 kap. 9 § regeringsformen.

404Ett förslag att grundlagsfästa rätten till domstolsprövning har dock lagts fram i SOU 2025:2 s. 68.

190

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

klagelse mot honom för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag.

Rätten till domstolsprövning omfattar tvister om civila rättig- heter och skyldigheter. För konkurrensfrämjande åtgärder handlar det om rätten att bedriva näring, näringsfriheten, och skyddet för egendomsrätten, rätten att äga eller nyttja egendom. Båda dessa rättigheter skyddas av regeringsformen. Exempelvis har Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna bedömt att artikel 6.1 i konventionen är tillämplig på förfaranden som gäller rätten att be- driva viss ekonomisk verksamhet och frågor om expropriation.405 Av det sagda följer att tillämpningen av utredningar om konkur- rensfrämjande åtgärder ska förenas med en rätt till domstolsprövning.

Normgivning – ska Konkurrensverket få meddela föreskrifter?

En fråga när det gäller ramarna för konkurrensfrämjande åtgärder är Konkurrensverket ska få meddela föreskrifter som reglerar hur företag och andra inom en viss sektor ska agera på marknaden. Det vore naturligtvis ett möjligt sätt att lösa ett konkurrensproblem med generella föreskrifter om hur exempelvis ett avtal ska utformas för att öka kundrörligheten och därmed konkurrensen på mark- naden, framför allt om regleringen kan ske i myndighetsföreskrifter. Av CMA:s beslutspraxis framgår exempelvis att myndigheten har befogenhet att meddela föreskrifter.406 I Norge har det delegerats till Närings- och fiskeridepartementet att meddela föreskrifter för att främja konkurrensen på marknaderna.407

I regeringsformen finns bestämmelser om vem som får meddela lagar och andra föreskrifter, den så kallade normgivningsmakten. Föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter och av kommuner.408

405Danelius, Hans et al. (2023). Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. JUNO, version 6, s. 195.

406Competition and Markets Authority (2020). Funerals Market Investigation. Summary of Final report, punkt 18. Se avsnitt 4.4.4.

407§ 14 konkurrenseloven. Se avsnitt 4.3.4.

4088 kap. 1 § regeringsformen.

191

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Riksdagens normgivningskompetens omfattar föreskrifter som bland annat avser

•enskildas personliga ställning och deras personliga och ekono- miska förhållanden inbördes, och

•förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsätt- ning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden.409

Riksdagen kan delegera sin föreskriftsrätt genom att i lag bemyndiga regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som gäller förhållandet mellan enskilda och det allmänna som gäller ingrepp i ekonomiska förhållanden.410 Riksdagen kan dock inte bemyndiga regeringen att meddela före- skrifter som gäller enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes.411 Föreskrifter av det slaget hör till det obligatoriska lag- området och ska alltså meddelas av riksdagen genom lag.

Förutom att riksdagen kan delegera föreskriftsrätten till reger- ingen har regeringen själv viss normgivningskompetens. Regeringen får bland annat meddela föreskrifter om verkställighet av lag, så kallade verkställighetsföreskrifter.

Regeringen får också meddela föreskrifter som inte enligt någon grundlag ska meddelas av riksdagen, den så kallade restkompeten- sen.412 I dessa delar har regeringen också möjlighet att bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter, så kallade myndighetsföre- skrifter.

På konkurrensområdet är föreskrifterna meddelade av riksdagen genom lag. Föreskrifterna gäller enskildas ekonomiska förhållanden inbördes och förhållandena mellan enskilda och det allmänna. Kon- kurrenslagens förbud och de särskilda bestämmelserna om grupp- undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete är exempel på det förstnämnda.413 Lagens bestämmelser om ingripanden

4098 kap. 2 § första stycket 1 och 2 regeringsformen.

4108 kap. 3 § första stycket och 10 § regeringsformen.

4118 kap. 3 § första stycket regeringsformen.

4128 kap. 7 § regeringsformen.

413Gruppundantagen var tidigare meddelade av regeringen som verkställighetsföreskrifter i förordningsform. Den ordningen hade ifrågasatts av Lagrådet vid flera tillfällen. Genom propositionen Ny konkurrenslag m.m. ändrades ordningen. Gruppundantagen är därefter reglerade i lag, se prop. 2007/08:135 s. 231–235.

192

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

vid konkurrensöverträdelser och anmälningsskyldighet avseende vissa företagskoncentrationer är exempel på det sistnämnda. Riks- dagen har inte bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter som gäller förhållandena mellan enskilda och det allmänna. Däremot har regeringen utnyttjat möjligheten att meddela verkställighetsföre- skrifter till konkurrenslagen och bemyndigat Konkurrensverket att meddela föreskrifter i ämnet.414

De motsvarigheter till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder som vi har redovisat för Förenade kungariket, Tyskland, Danmark, Island och Norge är av generell natur. Det är dock endast i Förenade kungariket som ingripandet sker genom föreskrifter. Den generella naturen ger konkurrensmyndigheten stor flexibilitet att ingripa för att främja konkurrensen på marknaden. Så bör naturligt- vis också vara fallet för vårt förslag.

En generell föreskrift som gör det möjligt för Konkurrensverket att ingripa mot företag på en marknad i syfte att främja en effektiv konkurrens kommer att träffa enskildas personliga ställning och deras inbördes personliga och ekonomiska förhållanden. Föreskrif- ter av det slaget måste meddelas av riksdagen genom lag. Med tanke på att regleringen bör vara generell för att kunna komma till rätta med konkurrensproblem på olika marknader och i olika situationer, är det inte möjligt att fylla ut lagen genom verkställighetsföreskrif- ter som meddelas av regeringen. Därmed är det inte heller möjligt att delegera någon föreskriftsrätt till Konkurrensverket. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör alltså regleras i lag som reglerar förutsättningarna för att besluta om konkurrensfrämjande åtgärder i enskilda fall.

4.5.2EU-rätten

EUF-fördraget

IEUF-fördraget regleras hur unionen ska fungera och vilka be- fogenheter unionen ska ha. Unionens kompetens kan vara exklusiv på ett visst område. Det innebär att endast unionen får lagstifta och anta rättsligt bindande akter, medlemsstaterna får göra detta själva

414Se konkurrensförordningen (2021:87) och Konkurrensverkets föreskrifter (KKVFS 2010:3) om anmälan om företagskoncentration enligt konkurrenslagen (2008:579). Föreskrifterna omarbetas för närvarande.

193

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

endast efter att ha fått ett bemyndigande från unionen eller för att genomföra unionens akter.415 Unionen har exklusiv kompetens på konkurrensområdet när det gäller att fastställa de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion.416

På konkurrensområdet är det Europeiska unionens råd som

fastställer de förordningar och direktiv som behövs för att tillämpa de principer som anges i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget, det vill säga förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning.417 Bland annat omfattar kom- petensen förhållandet mellan å ena sidan den nationella lagstift- ningen och å andra sidan, förenklat, dessa artiklar.418 Det finns flera rättsakter som rör principerna i artiklarna, varav förordning 1/2003 är av betydelse för vår utredning.

Förordning 1/2003

Det som främst är av intresse för våra förslag om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är vilket utrymme som förordning 1/2003 bjuder för en lagstiftning av det slaget som utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder utgör, närmare bestämt konvergens- kravet i artikel 3. Frågan har diskuterats i det tyska och norska lag- stiftningsarbetet, men synes inte ha varit föremål för någon vidare diskussion i Danmark.419 Att en motsvarighet till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder tillämpas sedan länge i Förenade kungariket (även före Brexit), att regler finns i Island och numera även finns i Tyskland och Danmark, talar för att i vart fall införandet av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan ske utan hinder av förordning 1/2003.

415Artikel 2.1 i EUF-fördraget.

416Artikel 3.1 b i EUF-fördraget.

417Artikel 103.1 i EUF-fördraget.

418Artikel 103.2 e i EUF-fördraget.

419Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (kon- kurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 35–38; Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 27; Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 16.

194

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Konvergenskravet i artikel 3

I artikel 3 regleras förhållandet mellan nationell konkurrensrätt och förbuden i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Artikel 3 gäller för tillämpningen av nationell konkurrensrätt. Det innebär att artikel 3 inte hindrar att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder införs i nationell konkurrensrätt. Däremot påverkar artikel 3 på vilket sätt de kan tillämpas.

Det kan inledningsvis noteras att begreppen avtal, beslut av före- tagssammanslutningar och samordnade förfaranden i artikel 101 i EUF-fördraget tar sikte på samarbeten mellan företag. Begreppen utesluter rent ensidiga förfaranden som tillämpas av ett företag. Begreppen är autonoma i EU:s konkurrensrätt. Ytterst är det EU- domstolen som drar gränsen för vad som är ett avtal, beslut eller samordnat förfarande.420

I artikel 3 behandlas fyra olika situationer som har betydelse för hur utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan utformas och tillämpas. Utgångspunkt för våra överväganden i det följande är att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder utgör en del av vår nationella konkurrensrätt. Vi går igenom de fyra olika situa- tionerna i det följande.

1.Den första situationen regleras i artikel 3.1. Den gäller de natio- nella konkurrensmyndigheternas och domstolarnas tillämpning av nationell konkurrensrätt på sådana avtal, beslut av företags- sammanslutningar och samordnade förfaranden som avses i artikel 101.1 i EUF-föredraget och som har samhandelseffekt. Myndigheterna och domstolarna ska i så fall också tillämpa artikel 101. I fråga om missbruk som är förbjudet enligt artikel 102, ska myndigheterna och domstolarna även tillämpa den artikeln. Här bör det noteras att konvergenskravet gäller avtal med mera som har samhandelseffekt och missbruk som är förbjudet, det vill säga ett eller flera företags missbruk av en dominerande ställning på den inre marknaden eller en väsentlig del av denna

i den mån det har samhandelseffekt.

2.Den andra situationen regleras i artikel 3.2, första meningen. Den gäller tillämpningen av nationell konkurrensrätt på avtal, beslut av företagssammanslutningar och samordnade förfa-

420Skäl 8 till förordning 1/2003.

195

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

randen som har samhandelseffekt, men som inte begränsar konkurrensen enligt artikel 101.1 i EUF-fördraget eller som uppfyller villkoren för undantag enligt artikel 101.3 eller en gruppundantagsförordning som kommissionen har antagit. Sådana samarbeten mellan företag får inte förbjudas när de nationella konkurrensreglerna tillämpas.

3.Den tredje situationen regleras i artikel 3.2, andra meningen. Där anges att medlemsstaterna inte är förhindrade från att på sitt territorium anta och tillämpa en strängare nationell lag- stiftning genom vilken företags ensidiga uppträdande förbjuds eller bestraffas. Som framgår riktar sig bestämmelsen till lag- stiftaren (”att anta”) och till tillämparen. I skälen till förord- ningen sägs att den strängare nationella lagstiftningen får inne- hålla förbud mot eller påföljder för missbruk mot ekonomiskt beroende företag.421 Förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet i konkurrenslagen är ett exempel på lagstiftning som ger utrymme för förbud mot ensidiga för- faranden trots att de inte strider mot artikel 102 i EUF-fördraget.

4.Den fjärde situationen regleras i artikel 3.3. Där framgår att de nationella konkurrensmyndigheterna eller domstolarna inte är förhindrade att tillämpa nationella lagar om koncentrations- kontroll och inte heller bestämmelser i nationell lagstiftning som till övervägande del eftersträvar ett annat mål än syftet med artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Syftet med nämnda artiklar är enligt skälen till förordningen att skydda konkur- rensen på marknaden.422 Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har till syfte att främja en effektiv konkurrens på mark- naden och därmed att skydda konkurrensen på marknaden. Den fjärde situationen är därmed som utgångspunkt inte relevant här. Ett exempel på en lagstiftning som har ett annat syfte än artiklarna 101 och 102 är lagen (2001:579) om förbud mot otill- börliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedels- produkter (LOH). Lagen syftar till att skydda leverantörer av

421Skäl 8 till förordning 1/2003.

422Skäl 9 till förordning 1/2003.

196

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

jordbruks- och livsmedelsprodukter mot vissa otillbörliga handels- metoder.423

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder i förhållande till konvergenskravet

Inom ramen för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är det nödvändigt att i det enskilda fallet göra en bedömning av vilken typ av ingripande som krävs för att åtgärda ett konkurrensproblem och bedöma om åtgärden är förenlig med artikel 3 i förordning 1/2003. Vid en tillämpning av utredningar om konkurrensfrämjande åt- gärder innebär konvergenskravet i artikel 3 följande:

•om det är ett förfarande som avses i artikel 101.1 i EUF- fördraget, ska Konkurrensverket också tillämpa den artikeln (artikel 3.1),

•om ett förfarande är förbjudet enligt artikel 102 i EUF- fördraget, ska verket också tillämpa den artikeln (artikel 3.1),

•om ett förfarande omfattas av undantag enligt artikel 101.3 i EUF-fördraget eller en kommissionsförordning om grupp- undantag, får tillämpningen inte leda till ett förbud mot avtalet, beslutet eller det samordnade förfarandet (artikel 3.2, första meningen), och

•om ett ensidigt förfarande inte omfattas av artikel 102 i EUF- fördraget, får utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder tillämpas (artikel 3.2, andra meningen).

4231 § LOH. Genom lagen genomförs Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan. Direktivet syftar till att bekämpa a metoder som kraftigt avviker från god affärssed, som strider mot god tro och heder och som ensidigt påtvingas en handelspartner av den andra parten (EUT L 111, 25.4.2019, s. 59–72).

197

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Dessa regler kan innebära att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder inte kan användas i praktiken när det gäller förfaranden som avses i artikel 101 i EUF-fördraget eller som är förbjudna en- ligt artikel 102 i EUF-fördraget.424

Den tredje situationen, som regleras i artikel 3.2 andra meningen, innebär att konkurrensfrämjande åtgärder kan utformas så att det uttryckligen förbjuder ensidiga förfaranden eller ger utrymme för att förbjuda sådana förfaranden som inte omfattas av förbudet mot missbruk av dominerande ställning i artikel 102 i EUF-fördraget.

EU:s rättighetsstadga

När Sverige och de andra EU-medlemsstaterna samt EU:s institu- tioner tillämpar EU:s rättsakter ska de ta hänsyn till individens fri- och rättigheter. Dessa rättigheter samlas i EU:s rättighetsstadga.

Stadgan spänner över en mängd olika frågor. När det gäller utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder är det främst tillämp- ningen av förordning 1/2003 och förhållandet till skyddet för näringsfrihet och rätten till egendom som är relevant för vår del.

EU:s rättighetsstadga har direkt effekt. Det innebär att de rättig- heter som tillerkänns enskilda i stadgan kan tillämpas direkt om de begränsas i något avseende.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder i förhållande till EU:s rättighetsstadga

Som anförs ovan har tillämpningen av artikel 3 i förordning 1/2003 betydelse för hur utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör utformas och användas. Vid tillämpningen av artikeln ska det säkerställas att det skydd för enskilda som föreskrivs i EU:s rättig- hetsstadga uppnås.

Enligt artikel 16 i rättighetsstadgan ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Av artikel 17 framgår att var och en har rätt till sin egendom, att nyttja och att förfoga över den. Vidare framgår att ingen får be- rövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och

424Jfr även Bundesregierung (2023). Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und anderer Gesetze. Drucksache 20/6824, s. 27.

198

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust och i rätt tid. I artikel 47 föreskrivs att den vars unionsrättsliga fri- och rättigheter har kränkts har rätt att inom skälig tid får sin sak prövad i en rättvis och offentlig rätte- gång och inför en avhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag.

Rättighetsstadgans fri- och rättigheter får enligt artikel 52 be- gränsas. Begränsningarna ska vara föreskrivna i lag och endast vara, med beaktande av proportionalitetsprincipen, nödvändiga och faktiskt svara mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen. I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen ska de ha samma innebörd och räckvidd som i konventionen.

Det handlingsutrymmet som finns på konkurrensområdet för medlemsstaterna enligt artikel 3.2 andra meningen i förordning 1/2003 begränsar sig till strängare regler för att för att förbjuda eller bestraffa ensidiga uppträdanden. Utrymmet innebär att med- lemsstaterna får begränsa näringsfriheten i artikel 16 och egen- domsskyddet i artikel 17 i rättighetsstadgan på ett område som omfattas av EU:s kompetens. Vi har ovan konstaterat att begräns- ningarna i näringsfriheten och i egendomsskyddet måste ske på ett sådant sätt som garanterar rättigheterna i både regeringsformen och Europakonventionen. Därtill kommer att rätten till domstolspröv- ning enligt Europakonventionen ska beaktas. Mot den bakgrunden bedömer vi att det säkerställs att det skydd för enskilda som före- skrivs i EU:s rättighetsstadga uppnås.

4.5.3Jurisdiktion och verkställighet

Som utgångspunkt gäller att eventuella konkurrensfrämjande åt- gärder riktas mot svenska företag som bedriver verksamhet i Sverige. Den fråga som vi nu ska behandla är hur utredningar om konkur- rensfrämjande åtgärder ska fungera i förhållande till företag som bedriver verksamhet i Sverige, men är etablerade i något annat land. Frågan har två delar. Dels gäller frågan vilka företag som faller under Konkurrensverkets ”jurisdiktion”, dels vilka möjligheter som finns att verkställa beslut som riktar sig till företag som inte är etablerade i riket.

199

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Effektprincipen har betydelse för jurisdiktionen

För tillämpningen av konkurrenslagen gäller den så kallade effekt- principen. Det är en princip som allmänt får anses gälla på mark- nadsrättens område.425

Effektprincipen innebär att konkurrensbegränsningar utförda utanför Sveriges territorium kan förbjudas med stöd av konkur- renslagen om de är inriktade på och får påtagliga effekter på den svenska marknaden. Med påtagliga effekter avses att de ekono- miska verkningarna – potentiella eller verkliga – måste vara av viss varaktighet och betydelse.426 När det gäller konkurrenslagens för- bud får lagen alltså tillämpas på företag som är etablerade utom- lands eller på avtal som sluts utomlands förutsatt att avtalet, för- farandet eller koncentrationen är inriktade på och får påtagliga effekter på den svenska marknaden.

Frågan är då hur effektprincipen bör förstås i utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Enligt vårt förslag får dessa genom- föras om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Förslaget innebär att hindret kan har sitt ursprung både i och utanför Sverige.

En marknad kan vara nationell, regional eller lokal. För jurisdik- tionsfrågan bedömer vi att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan tillämpas när hindret är av sådant slag att eventuella åtgärder som undanröjer hindret främjar en effektiv konkurrens inom Sverige.

Verkställighet av beslut

Frågan om verkställighet av beslut är tvådelad. Den första frågan gäller delgivning av beslutet, den andra möjligheten att verkställa det vite som beslutet är förenat med.

425Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommen- tar till 1 kap. 1 §, under rubriken 3.1. Effektprincipen gäller vid tillämpning av konkurrenslagens förbud. Se även PMÖD:s dom den 26 mars 2021 i mål PMT 12229-19, s. 16 f. angående tillämp- ningen av den så kallade effektlandsprincipen på marknadsföringsområdet.

426Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentar till 1 kap. 1 §, under rubriken 3.2 Närmare om innebörden av effektprincipen.

200

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Delgivning

För det första behöver företag som är lokaliserade utomlands del- ges eventuella beslut som fattas om konkurrensfrämjande åtgärder. För tillämpningen av artikel 101 och 102 i EUF-fördraget finns det regler om bistånd med delgivning i lagen (2021:79) om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet (del- givningslagen).427 Motsvarande reglering saknas dock i de fall som inte gäller tillämpningen av artikel 101 och 102 i EUF-fördraget, det vill säga när det enbart är fråga om att tillämpa de nationella förbuden i konkurrenslagen.428 Här är det de allmänna bestäm- melserna i delgivningslagen (2010:1932) som kommer till använd- ning.

Av delgivningslagen framgår att det är den myndighet som hand- lägger ett mål eller ett ärende som ska se till att delgivning sker.429 Vidare föreskrivs att delgivning får ske med en person som vistas utomlands om den stat där delgivning ska ske tillåter det.430

Bistånd med delgivning utomlands kan sökas hos Länsstyrelsen i Stockholms län enligt förordningen (2013:982) om bistånd med delgivning utomlands och i Sverige. Bistånd för delgivning utom- lands får enligt förordningen lämnas om myndigheten eller dom- stolen själv har försökt att delge mottagaren i den andra staten, men detta inte har kunnat ske, om det saknas möjlighet för myn- digheten eller domstolen att själv ansöka om bistånd med delgiv- ning i den andra staten, eller om den andra staten kräver att en ansökan om delgivning skickas genom en centralmyndighet.431

Delgivning i Norden kan också ske enligt den nordiska överens-

kommelsen den 26 april 1974 mellan Finland, Danmark, Island, Norge och Sverige om inbördes rättshjälp genom delgivning och bevisupp- tagning (SÖ 1975:42). En begäran om bistånd med delgivning görs då hos behörig myndighet i den stat där delgivning ska ske.432

Vid utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan därmed fallkonstellationer förekomma där Konkurrensverket visserligen har jurisdiktion att besluta om åtgärder mot vissa företag, men där det

4278–10 §§ lagen om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrens- området.

4282 kap. 1 och 7 §§ samt 4 kap. 1 § konkurrenslagen.

4297 § delgivningslagen.

4303 § delgivningslagen.

4313 § förordningen om bistånd med delgivning utomlands och i Sverige.

4324 § förordningen om bistånd med delgivning utomlands och i Sverige.

201

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

är svårt att verkställa ett sådant beslut om inte företaget följer det självmant. Det får avgöras i det enskilda fallet hur sådana situa- tioner ska hanteras.

Verkställighet av utdömda viten

Viten som dömts ut av domstol verkställs normalt genom Krono- fogdemyndighetens försorg. När det gäller indrivning av viten från företag som är etablerade utanför Sverige finns det vissa särskilda regler om bistånd i lagen om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet. Lagen är begränsad till in- drivningsåtgärder som rör tillämpningen av artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget.433 Den är alltså inte tillämplig på andra frågor som regleras i konkurrenslagen och omfattar exempelvis inte vårt för- slag till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Det finns därmed inte heller någon konkurrensrättslig specialreglering som skulle möjliggöra indrivning av viten som dömts ut till följde av att ett åläggande eller ett åtagande inte har följts.

Kronofogdemyndighetens möjligheter att genomföra indriv- ningsåtgärder utomlands är generellt sett små. Principen om staters suveränitet i den allmänna folkrätten innebär att en stat inte får ägna sig åt maktutövning på en främmande stats territorium. Myn- digheten får därför inte använda exekutivt tvång annat än i Sverige. Det medför att myndigheten måste begära handräckning för verk- ställighet av offentligrättsliga fordringar med stöd av EU-rätten eller en internationell överenskommelse för att få en svensk exeku- tionstitel verkställd i en annan stat.

Inom Norden finns sedan lång tid ett samarbete angående verk- ställighet av bland annat viten som dömts ut på konkurrensrättslig grund som också torde omfatta indrivning av viten som omfattas av vårt förslag till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Samarbetet grundar sig inte på någon konvention utan baseras på likformig lagstiftning som utfärdats i de olika staterna.434 För svensk del regleras detta i lagen (1963:193) om samarbete med Danmark,

433Artikel 26 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad (EUT L 11, 14.1.2019, s. 3–33). För svensk del, se 3–4 §§ lagen om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet.

434Prop. 1962:203 s. 11

202

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Finland, Island och Norge angående verkställighet av straff m.m.435 Kompletterande bestämmelser finns i förordningen (1963:194) om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verk- ställighet av straff m.m.

Även frågor om indrivning av utdömda viten får därför hanteras från fall till fall.

4.6Överväganden och förslag

4.6.1Översikt över vårt förslag till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

I det följande presenterar vi våra överväganden och förslag avseende uppdraget att bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör utformas och vilka befogenheter som bör införas för tillsynsmyndigheten, Konkurrens- verket. Vi behandlar även frågan om tillämpningsområdet för utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Utgångspunkterna för våra överväganden och förslag har dels varit konkurrenslagens struktur och funktionssätt, dels de olika konkurrensverktyg i andra länder som vi har beskrivit. När det gäller konkurrenslagens struktur kan noteras att kapitel 4 om kon- centrationskontroll inleds med ett förbud och vilka åtgärder som kan vidtas mot en koncentration. Därför föreslår vi att kapitlet om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder inleds på samma sätt, nämligen med konkurrensfrämjande åtgärder. Därefter följer regler om hur utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder in- leds, tidsfrister och slutligen regler om rättskraft och omprövning. Vidare föreslår vi anpassningar i befintliga bestämmelser i konkur- renslagen avseende viten och överklagande. I kapitel 7 finns förslag som gäller utredningsskadeavgift.

För att underlätta översikten över våra förslag och bedömningar följer nedan en schematisk översikt över hur det kronologiska för- loppet över hur utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är tänkt att se ut. Våra förslag och bedömningar följer sedan i den ordningen som de förekommer i vårt författningsförslag. Vissa övergripande frågor behandlas inledningsvis.

4354 § 2 lagen om samarbete med Danmark, Finland, Island och Norge angående verkställig- het av straff m.m.

203

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Figur 4.3 Schematisk översikt av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Konkurrensverket får kännedom om ett potentiellt konkurrensproblem på en eller flera marknader

Tips / Klagomål	Sektorundersökning	Egen bevakning	Utredning med	Prövning av en
Tips / Klagomål	Sektorundersökning	Egen bevakning	stöd av KL	koncentration
			stöd av KL	koncentration

Konkurrensverket tar ställning till om:

	1. det finns hinder för en effektiv konkurrens på en	2. konkurrensfrämjande åtgärder vore ändamålsenliga.
	eller flera marknader	2. konkurrensfrämjande åtgärder vore ändamålsenliga.
	eller flera marknader

Om en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder ska inledas offentliggör Konkurrensverket

information om:

	1. vilken eller vilka marknader som åtgärderna gäller	2. vilket eller vilka hinder som åtgärderna syftar till att
	1. vilken eller vilka marknader som åtgärderna gäller	undanröja.
		undanröja.

Tidsfrist 18–24 månader

Konkurrensverket utreder vilka beteendemässiga eller strukturella åtgärder som behövs

och är proportionerliga för att undanröja hinder för en effektiv konkurrens.

Konkurrensverket ger parter och andra intressenter möjlighet att yttra sig över de

föreslagna åtgärder.

Konkurrensverket fattar beslut om konkurrensfrämjande åtgärder och/eller godtar

åtaganden.

Beslut om konkurrensfrämjande åtgärder får överklagas till

patent- och marknadsdomstolarna.

Möjlighet till omprövning av beslut som grundats på oriktiga uppgifter eller som inte längre är

lämpliga eller behövs.

Källa: Utredningen.

204

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

4.6.2Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder med horisontellt tillämpningsområde införs

i konkurrenslagen

Förslag: Bestämmelser om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska föras in i konkurrenslagen. Ett tillägg om att främja en effektiv konkurrens införs i konkurrenslagens ändamåls- bestämmelse.

Skälen för vårt förslag

Bestämmelserna ska föras in i konkurrenslagen

Konkurrenslagen innehåller i dag bland annat de materiella bestäm- melserna om förbjudna förfaranden från företag och företagssam- manslutningar, utredningsbefogenheter för Konkurrensverket och åtgärder mot konkurrensbegränsningar. Utredningar om konkur- rensfrämjande åtgärder ska vara ett komplement till de befintliga konkurrensreglerna. Det framstår därmed som mest ändamålsenligt att införa de nya bestämmelserna i konkurrenslagen.

De nya reglerna bör innefatta materiella bestämmelser som anger när Konkurrensverket får genomföra utredningar om kon- kurrensfrämjande åtgärder och bestämmelser som reglerar vilka befogenheter verket bör ha för att utreda och ingripa mot identi- fierade konkurrensproblem. Det finns åtminstone tre huvudsakliga alternativ i fråga om var dessa bestämmelser bör införas. Det första alternativet, som vi alltså föreslår, är att föra in ändringar i konkur- renslagen. Det andra alternativet är att föra in ändringar i uppgifts- skyldighetslagen. Det tredje alternativet är att införa bestämmelserna i en ny lag.

Det sistnämnda alternativet, en ny lag, skulle ha fördelen att ta hänsyn till särarten av utredningar om konkurrensfrämjande åt- gärder jämfört med förbudsbestämmelserna som präglar konkur- renslagen. Detta eftersom det inte är fråga om att pröva om någon har överträtt ett förbud, inriktningen är i stället på att identifiera och åtgärda konkurrensproblem framgent.

Uppgiftsskyldighetslagen innehåller bestämmelser som ger Konkurrensverket befogenhet att samla in uppgifter som verket behöver för att främja en effektiv konkurrens och effektiv offentlig

205

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

upphandling. Befogenheterna i lagen kan bland annat användas för att genomföra undersökningar av konkurrensförhållandena inom en viss sektor.436 Konkurrensverket har dock ingen befogenhet att åtgärda konkurrensproblem som framkommer i en sådan under- sökning, bortsett från att verket kan ingripa mot överträdelser av konkurrenslagens förbud. På så vis vore det naturligt att införa de nya bestämmelserna i uppgiftsskyldighetslagen. Det skulle dock ändra lagens karaktär. Den har i dag ett brett tillämpningsområde i fråga om vilka uppgifter verket kan begära in, både avseende kon- kurrens och upphandling. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder täcker endast en liten del av tillämpningsområdet. Uppgifts- skyldighetslagen syftar också till att täcka verkets informations- behov när verksamheten just inte är inriktad på enskilda ärenden som rör en tillämpning av konkurrenslagen eller upphandlingslag- stiftningen.437

Konkurrenslagen syftar till att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens. Det främsta argumentet för att inte- grera utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder i konkurrens- lagen är att befogenheterna ska gälla horisontellt för alla företag,

i likhet med reglerna som redan finns i konkurrenslagen. Dessutom finns många av de behövliga utredningsbefogenheter och andra bestämmelser, till exempel om överklagande och viten, redan i konkurrenslagen.438 Det finns därmed ett väl inarbetat system för konkurrenstillsyn, som i tillämpliga delar även kan användas för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Dessa utredningar är visserligen av delvis annan karaktär än förbudsbestämmelserna i konkurrenslagen eftersom de inte baseras på någon överträdelse. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska dock vara ett komplement till de befintliga förbuden och utflödet av dessa kan bli ett ingripande mot vissa företag eller företagssammanslutningar. Av dessa och de ovan angivna skälen bör bestämmelser angående utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder föras in i konkur- renslagen. Vi föreslår att införa ett nytt kapitel i konkurrenslagen för detta ändamål.

436Se avsnitt 3.2.

437Prop. 2009/10:218 s. 10.

438Jfr. också prop. 2008/09:231 s. 41.

206

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder tillämpas sektorövergripande

Förslaget att bestämmelser om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder införs i konkurrenslagen innebär som utgångspunkt att det kan tillämpas sektorövergripande, det vill säga i alla sektorer av näringslivet. Konkurrenslagens förbudsbestämmelser har samma tillämpningsområde, med vissa undantag för avtal mellan arbets- givare och arbetstagare, primära lantbruksföreningar samt taxi- företag och beställningscentraler.439 I vårt uppdrag att utreda en informationsplikt för vissa koncentrationer överväger vi frågan om informationsplikten endast bör gälla för vissa sektorer. Av över- väganden i den delen framgår att det finns definitionsproblem med att peka ut vissa sektorer och att sådana utpekanden kan slå fel allt eftersom sektorer inom ekonomin utvecklas.440 Av samma skäl bör utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kunna användas sektorövergripande.

Frågan som uppstår är då hur eventuella lagkonflikter ska han- teras, det vill säga om annan offentlig reglering resulterar i hinder för en effektiv konkurrens. För de konkurrensrättsliga förbuden gäller att dessa inte kan tillämpas på förfaranden som är en direkt och avsedd effekt av lagstiftning eller en ofrånkomlig följd av denna. Skälet är att förfaranden som följer av påbud från offentlig reglering inte är uttryck för företagens fria vilja.441 Det innebär i praktiken att det behöver undersökas om företaget hade några valmöjligheter i förhållande till den aktuella regleringen och det potentiellt kon- kurrensbegränsande förfarandet. Om regleringen i fråga exempelvis underlättar eller uppmuntrar konkurrensbegränsande samarbeten utan att ålägga företagen att genomföra sådana samarbeten kan konkurrenslagens förbud ändå tillämpas.442 Samma princip bör gälla för tillämpningen av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Skälen för detta är dels rättslikhet, dels att konkurrens- främjande åtgärder inte bör kunna angripa sådant som bör ligga utanför dess räckvidd på grund av prioriteringen mellan olika lagar. Om en obligatorisk reglering innebär att företag på en marknad

4391 kap. 2 § och 2 kap. 4–5 §§ konkurrenslagen.

440Se avsnitt 5.4.1.

441Prop. 1992/93:56 s. 70.

442Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentar till 1 kap. 1 §, under rubriken 2.4; Karlson, Johan och Bergqvist, Trine Osen (2022). Konkurrensrätt: En handbok. JUNO, version 6, s. 95.

207

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

måste handla på ett visst sätt som kan snedvrida konkurrensen ska konkurrensfrämjande åtgärder alltså inte kunna ingripa mot detta handlande.

Vidare är syftet med utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder att vara ett komplement till befintliga konkurrensregler, men även till annan konkurrensfrämjande reglering. Konkurrens- främjande åtgärder bör därför inte äventyra sådan reglering, utan komplettera den, exempelvis genom att fylla ut luckor som lämnats av regleringen. Det har också framkommit vid de möten som utred- ningen haft med sektorsmyndigheterna att det kan finnas viktiga skäl till att konkurrensen begränsas inom deras respektive ansvarsområden. Dessa skäl kan exempelvis vara driftsäkerhet eller balans i elnäten.443 Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör inte heller äventyra dessa skäl.

För att utreda om det finns hinder mot vissa konkurrensfrämjande åtgärder eller om en sektorsmyndighet skulle kunna lösa ett kon- kurrensproblem på ett mer effektivt sätt än konkurrensfrämjande åtgärder ska Konkurrensverket i förekommande fall samråda med den eller de berörda myndigheterna. Vi behandlar frågan närmare

i avsnitt 4.6.6 och avsnitt 9.2.1.

Om Konkurrensverket upptäcker hinder för en effektiv kon- kurrens som kan hänföras till offentlig reglering kan det fortsatt finnas skäl för verket att uppmärksamma regeringen på dessa hinder.444

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kan tillämpas på alla företag

Ett företag är varje fysisk eller juridisk person som driver verksam- het av ekonomisk eller kommersiell natur, enligt definitionen i konkurrenslagen. Även företagssammanslutningar omfattas ut- tryckligen av begreppet. 445 Definitionen innebär att även offentliga aktörer som bedriver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur omfattas av lagens bestämmelser. Undantaget är dock verk- samhet som består i myndighetsutövning.

443RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-43, Minnesanteckningar vid möte med Energi- marknadsinspektionen (EI) den 24 april 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-44, Minnesanteckningar vid möte med Post- och telestyrelsen, 25 april 2024.

444Jfr 4 § första stycket 1 Konkurrensverkets instruktion.

4451 kap. 5 § konkurrenslagen.

208

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Syftet med utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är att främja konkurrens

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har ett delvis annat syfte jämfört med syftet med de konkurrensrättsliga förbuden. Utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder syftar nämligen till att främja konkurrens framgent genom att undanröja hinder för en effektiv konkurrens snarare än att undanröja förfaranden som har hindrat en effektiv konkurrens i dåtid. I detta avseende har utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder vissa gemensamma drag med koncentrationskontrollen som syftar till att förhindra att hinder för en effektiv konkurrens uppstår i framtiden. Genom att införa främjande av konkurrens som ett av konkurrenslagens ändamål förtydligas detta förhållande.

4.6.3Konkurrensverket får befogenhet att vidta åtgärder mot hinder för en effektiv konkurrens

Förslag: Om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader, ska Konkurrensverket få ålägga ett eller flera företag att vidta åtgärder för att främja en sådan konkur- rens. Konkurrensverket ska få besluta om de beteendemässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga och proportioner- liga för att främja konkurrensen. Om det finns särskilda skäl för det får Konkurrensverket bestämma att ett åläggande ska gälla omedelbart.

Bedömning: Ett åläggande om beteendemässiga eller struktu- rella åtgärder bör i regel gälla sedan det har fått laga kraft. Det finns inget behov att införa en befogenhet att vidta interimis- tiska åtgärder.

209

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Skälen för vårt förslag och våra bedömningar

Förutsättningen för ingripande är att det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader

Befogenheten att vidta åtgärder mot konkurrensproblem är den centrala bestämmelsen i vårt förslag. Det är därför av stor vikt att överväga hur befogenheten ska utformas, särskilt med hänsyn till förutsättningarna för ett ingripande.

I de utländska jurisdiktioner som vi beskrivit är förutsättningarna för ett ingripande relativt allmänt hållna. Dessa är betydande och pågående störningar av konkurrensen,446 negativa effekter på kon- kurrensen,447 väsentliga begränsningar av konkurrensen,448 att konkurrensen är klart försvagad,449 och förhållanden som hindrar, begränsar eller påverkar konkurrensen.450 Utifrån de olika konkur- rensproblem som vi har beskrivit ligger det nära till hands att ut- forma förutsättningarna som, i likhet med exemplen ovan, relativt allmänt hållna. Detta är också i linje med hur de konkurrensrättsliga förbuden och förutsättningarna för att ingripa mot företagskoncent- rationer är utformade.

Vid utformningen av förutsättningarna finns det då åtminstone två alternativ: Antingen kan helt nya förutsättningar utformas speci- fikt för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder eller så kan de utformas med befintliga förutsättningar som förebild.

Det som i sammanhanget kan vara aktuellt är förutsättningarna för förbud mot företagskoncentrationer, det vill säga en koncent- ration som ”är ägnad att påtagligt hämma förekomsten eller utveck- lingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det”.451 En fördel med att använda koncentrations- förbudet som förebild är att det redan finns förarbeten och praxis om hur förutsättningarna bör tolkas. Bedömningen som görs i en koncentrationsprövning är dock inriktad på framtiden, alltså på vilka effekter en koncentration kan tänkas få i framtiden. En sådan bedömning är per definition behäftad med osäkerheter om den fram- tida utvecklingen av konkurrensen. Detta återspeglas också i ut-

446Se avsnitt 4.3.5.

447Se avsnitt 4.3.3.

448Se avsnitt 4.3.4.

449Se avsnitt 4.3.6.

450Se avsnitt 4.3.7.

4514 kap. 1 § konkurrenslagen.

210

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

formningen av förutsättningarna. Den bedömning som behöver göras för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder kommer däremot vara inriktad på befintliga förhållanden i nutid som ska åtgärdas. Det talar mot att förutsättningarna för förbudet av kon- centrationer är ändamålsenliga för utredningar om konkurrens- främjande åtgärder.

Alternativet, att utforma nya förutsättningar för utredningar

om konkurrensfrämjande åtgärder skulle ha fördelen att den skulle kunna anpassas ytterligare till de konkurrensproblem som det är ämnat att åtgärda. Som framgår av behovsbedömningen syftar utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder till att främja kon- kurrens framgent snarare än att undanröja förfaranden som hindrat en effektiv konkurrens i dåtid, som är fallet med de konkurrens- rättsliga förbuden. I behovsbedömningen har vi identifierat olika förutsättningar under vilka hinder för att en effektiv konkurrens ska kunna uppstå på en marknad. Dessa hinder innebär att kon- kurrensen genom fria marknadskrafter inte fungerar effektivt. Syftet med utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är att utöka möjligheterna att undanröja dessa hinder för en effektiv konkurrens. Det som ska identifieras i nutid är alltså vilka hinder som finns för att en effektiv konkurrens ska kunna uppstå. Ett hinder kan exempelvis vara att det saknas lättillgänglig information på marknader som kännetecknas av informationsasymmetrier eller byteskostnader som behöver undanröjas där sådana minskar kund- rörlighet. Förutsättningen för att kunna ingripa med konkurrens- främjande åtgärder bör därmed vara att identifiera hinder för en effektiv konkurrens.

Vi har övervägt att formulera förutsättningarna som påtagliga hinder för konkurrensen. Att höja tröskeln för ett ingripande på detta sätt skulle dock kunna innebära att det inte längre är möjligt att ingripa mot mindre konkurrensproblem som skulle kunna kan lösas eller åtminstone lättas med relativt enkla åtgärder, så som informationsinsatser eller avlägsnade byteshinder som i exemplet med digitala amorteringsunderlag. Vi har därför valt att inte föreslå ett påtaglighetskrav för förutsättningarna för konkurrensfrämjande åtgärder.

211

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Det finns inget behov att reglera när relevanta marknader ska definieras

I vårt förslag till förutsättningarna framgår att det ska finnas hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Formuleringen ska förstås brett då det inte finns ett behov att i alla utredningar definiera så kallade relevanta marknader.

Definitionen av den relevanta marknaden inom konkurrens- rättsliga utredningar syftar till att systematiskt identifiera de fak- tiska och omedelbara konkurrensbegränsningar som de berörda företagen möter när de erbjuder vissa produkter eller tjänster inom ett visst område.452 Marknaden sätter gränserna för vilka företag som konkurrerar mot varandra med vissa produkter eller tjänster. Detta görs förenklat genom att ta ställning till vilka produkter eller tjänster som är utbytbara mot varandra inom ett visst geografiskt område.453 När relevanta marknader behöver definieras i ärenden om överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden har växt fram i praxis.

Frågan om definitionen av relevanta marknader har inte berörts närmare i det lagstiftningsarbete som genomförts i Norge, Danmark och Tyskland där motsvarigheter till utredningar om konkurrens- främjande åtgärder har införts. I propositionen till lagstiftningen i Norge uttalas att det inte finns något krav på att definiera relevanta marknader.454

I Förenade kungariket framgår av Enterprise Act hur en relevant marknad inom ramen för en marknadsundersökning ska förstås.

I det sammanhanget utgörs den relevanta marknaden av sådana produkter eller tjänster som beskrivs i beslutet att genomföra marknadsundersökningen.455 Den relevanta marknaden definieras alltså inte i en utredning som beskrivits ovan, utan genom ett myn- dighetsbeslut. En sådan marknad kan vara betydligt bredare och snävare än en relevant marknad skulle vara, som exempelvis i ärendet ”flygplatstjänster av BAA i Förenade kungariket”.456 Av riktlinjerna

452Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i unionens konkurrenslagstiftning (EUT C, C/2024/1645, 22.2.2024), punkt 6.

453Kommissionens tillkännagivande om definitionen av relevant marknad i unionens konkurrenslagstiftning (EUT C, C/2024/1645, 22.2.2024), punkt 12.

454Prop. 118 L (2023–2024), Endringer i konkurranseloven (innføring av markedsetter- forskning), s. 95.

455Enterprise Act 2002, section 134.3.

456Office of Fair Trading (2007). BAA: The OFT's reference to the Competition Commission. OFT912, s. 4.

212

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

för marknadsundersökningar framgår att relevanta marknader utöver det definieras under marknadsundersökningens gång enligt vedertagna konkurrensrättsliga principer.457 I riktlinjerna framhålls att marknadsdefinitionen är ett verktyg och inte ett självändamål. Syftet med marknadsdefinitionen är att kunna identifiera källor till marknadsmakt och ge ett ramverk för att analysera hur olika förhållanden på marknaden påverkar konkurrensen.458

Några exempel från CMA:s praxis kan ytterligare belysa metoden som CMA använder. I begravningsärendet genomförde CMA en summarisk marknadsdefinition och konkluderade att det för kon- kurrensanalysen kunde definieras en produktmarknad för alla typer av begravningar vid tidpunkten för behovet. Detta trots att CMA noterar att begravningar är differentierade produkter där det exem- pelvis finns både begravningar med och utan gäster.459 I cementärendet däremot definieras olika marknader betydligt mer utförligt.460 De olika angreppssätten kan förklaras av ärendenas olika natur och åtgärderna som vidtogs. Begravningsmarknaden kännetecknades bland annat av ett stort antal aktörer och beslutet avsåg en informa- tionsåtgärd, medan det i cement-ärendet fanns ett fåtal aktörer på en oligopolmarknad och en strukturell åtgärd beslutades i ärendet.461

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har ett brett

anslag som i första hand tar sikte på vilka hinder för konkurrensen som finns, oavsett om hindret härrör från enskilda eller flera före- tags förfaranden, marknadsförhållanden eller strukturer. Även be- hovet av marknadsdefinitioner bör därför variera, som även exemplen från CMA visar. Det finns därför inget behov att reglera under vilka omständigheter relevanta marknader behöver definieras inom en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder. I de fall en marknads- definition bedöms behövas kan precisionen med vilken marknader definieras ändå variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

457Competition Commission (2013). Guidelines for market investigations: Their role, procedures, assessment and remedies. CC3, punkt 26 och 130–153.

458Competition Commission (2013). Guidelines for market investigations: Their role, procedures, assessment and remedies. CC3, punkt 132–133.

459Competition and Markets Authority (2020). Funerals Market Investigation. Final report of 18 december 2020, s. 130 ff.

460Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, s. 5–1.

461Se avsnitt 4.4.4.

213

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Konkurrensverket får befogenhet att besluta om beteendemässiga eller strukturella åtgärder

Frågan om och vilka typer av åtgärder Konkurrensverket ska få besluta om kräver flera överväganden. Sammanfattningsvis är vårt förslag att verket ska få befogenhet att besluta om såväl beteende- mässiga som strukturella åtgärder.

Först behöver den rättsliga ramen för beslut om åtgärder klar- göras. Oavsett om åtgärden är av beteendemässig eller av struk- turell natur kan den utgöra en inskränkning av egendomsrätten, som skyddas i regeringsformen och Europakonventionen. Våra all- männa överväganden avseende egendomsrätten finns i avsnitt 4.5.1. Vi bedömer att ett ingrepp i egendomsrätten kan vara befogat genom det allmänna intresset av en effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna som åsyftas av utredningar om konkurrens- främjande åtgärder. Det krävs vidare att en proportionalitetsbedöm- ning görs i det enskilda fallet. Med rätt skyddsåtgärder finns alltså på en övergripande nivå förutsättningar för att vidta konkurrensfrämjande åtgärder.

Nästa fråga är om Konkurrensverket bör ha beslutanderätt om konkurrensfrämjande åtgärder. Konkurrensverket har numera egen beslutsbefogenhet på alla sina tillsynsområden, utom i frågor om platsundersökningar, näringsförbud och konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. För den sistnämnda frågan föreslår vi dock i detta betänkande en egen beslutanderätt för Konkurrens- verket.462 I alla utländska jurisdiktioner som vi beskrivit ovan har konkurrensmyndigheten beslutanderätt i fråga om åtgärder. Det finns vissa skillnader i vem som fattar myndighetens beslut i olika länder, där framför allt Förenade kungariket utmärker sig genom att en grupp med externa experter fattar myndighetens beslut.463 Frågan om Konkurrensverkets beslutsbefogenheter och ordningen för beslut har övervägts tidigare.464 Det finns numera inte skäl att avvika från den ordning som gäller för Konkurrensverkets övriga tillsynsområden, det vill säga att Konkurrensverket fattar beslut i första instans. Vi föreslår därför att Konkurrensverket ska få pröva frågor om ålägganden i första instans. För en fördjupning i fråga om Konkurrensverkets beslutanderätt, se avsnitt 6.6.6.

462Se kapitel 6.

463Se avsnitt 4.3.3.

464SOU 2019:49, avsnitt 9.6.

214

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vidare behöver det övervägas vilka typer av åtgärder som Kon- kurrensverket ska kunna besluta om. Konkurrensverket har i dag, när det är fråga om de konkurrensrättsliga förbuden och företags- koncentrationer, befogenhet att ålägga företagen både beteende- mässiga och strukturella åtgärder.465 I Island, Förenade kungariket, Norge och Tyskland har konkurrensmyndigheterna som regel be- fogenhet att besluta om både beteendemässiga och strukturella åtgärder.466 I Tyskland finns dock en hög tröskel för att myndig- heten ska kunna besluta om strukturella åtgärder.467 I Danmark får myndigheten inte besluta om strukturella åtgärder.468

Diskussionen kring beteendemässiga och strukturella åtgärder väcker frågan hur dessa två kategorier skiljer sig åt. Konkurrens- verkets befogenhet att besluta om strukturella åtgärder infördes i konkurrenslagen i samband med genomförandet av Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad (ECN+- direktivet).469 Av förarbetena till de lagändringar som genomför direktivet framgår att strukturella åtgärder påverkar företagets tillgångar, exempelvis en skyldighet att sälja aktier eller en affärs- enhet.470 Det uttalas också att den äldre konkurrenslagen visser- ligen inte innehöll någon bestämmelse om hur ålägganden skulle utformas, men att det framgår av äldre förarbeten att strukturella åtgärder inte omfattades.471 De beteendemässiga åtgärder som om- fattades av 1993-års konkurrenslag är förbud mot att tillämpa ett visst avtal eller avtalsvillkor men också ett säljåläggande, rättelse- åläggande eller prisåläggande. Säljålägganden innefattade även en plikt att ge andra företag tillgång till en nyttighet, exempelvis en infrastruktur eller en licens till en immaterialrättslig rättighet.472

Ledning för att bedöma skillnaden mellan beteendemässiga och strukturella åtgärder kan även sökas i förordning 1/2003. Där före-

4653 kap. 1 konkurrenslagen.

466Se avsnitt 4.3.3, 4.3.4, 4.3.5 och 4.3.7.

467Se avsnitt 4.3.5.

468Se avsnitt 4.3.6.

469EUT L 11, 14/01/2019, s. 3–33.

470Prop. 2020/21:51 s. 99, jfr även skäl 37 ECN+-direktivet.

471Prop. 2020/21:51 s. 99, jfr även prop. 2003/04:80 s. 93–102.

472Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentar till 3 kap. 1 §, under rubrik 3.

215

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

skrivs att kommissionen får besluta om både beteendemässiga och strukturella åtgärder för att få en överträdelse att upphöra.473 Struk- turella åtgärder anses vara sådana som angriper strukturer som är ett direkt resultat av överträdelsen i fråga eller åtgärder som in- griper i strukturen av företaget som det var innan överträdelsen ägde rum.474

Sammanfattningsvis tycks skiljelinjen mellan beteendemässiga och strukturella åtgärder kunna definieras som att beteendemässiga åtgärder inskränker företagets handlingsfrihet i hur de bedriver sin verksamhet och kan innefatta begränsningar av rådigheten över egendom. Det kan exempelvis röra en förlust av en andel av kapa- citeten av en infrastruktur om företaget måste ge andra tillgång till infrastrukturen.475 Strukturella åtgärder omfattar däremot åtgärder som ingriper i företagets förmögenhetsförhållanden genom att exempelvis kräva att egendom säljs eller verksamheter omstruk- tureras.

Givet denna avgränsning behöver vi överväga vilka typer av åtgärder som Konkurrensverket ska få besluta om och då särskilt om möjligheten att besluta om strukturella åtgärder ska ingå. Prin- cipiellt sett är strukturella åtgärder mycket ingripande för det före- tag som berörs. Redan befogenheten att vidta strukturella åtgärder skulle kunna te sig som ingripande för företag. Strukturella åtgärder skiljer sig också från beteendemässiga åtgärder i den bemärkelsen att en strukturell åtgärd är nästintill omöjligt att justera i det fallet resultatet av åtgärden inte blir som önskat. Ett felaktigt beslut om strukturella åtgärder kan därmed få betydande negativa konsekven- ser för både företaget i fråga och det konkurrensproblem som den syftar till att åtgärda.

Det kan också ifrågasättas om åtgärden att vidta strukturella åt- gärder verkligen behövs mot bakgrund av att denna möjlighet har använts så sällan. I Förenade kungariket har det bara använts vid två tillfällen inom ramen för marknadsundersökningar.476

473Artikel 7 i förordning 1/2003.

474Skäl 12 i förordning 1/2003. Se vidare Ritter, Cyril (2016). Remedies for Breaches of EU Antitrust Law. SSRN, s. 31–32.

475Samma bedömning görs i Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammen- slutninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 62–64.

476Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009; Com- petition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of

14January 2014.

216

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Kommissionen har använt strukturella åtgärder endast någon en- staka gång för överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden sedan förordning 1/2003 trädde i kraft.477 Inom koncentrations- kontrollen är det vanligare med strukturella åtgärder.

För strukturella åtgärder talar att det kan finnas omständigheter där sådana åtgärder är det enda sättet att långsiktigt lösa ett konkur- rensproblem. Åtgärden kan dessutom minska behovet av reglering över tid. Så kan exempelvis vara fallet om ett företag som äger en nyttighet är vertikalt integrerat och ska ge konkurrerande företag tillträde till nyttigheten på icke-diskriminerande villkor. Beteende- mässiga åtgärder kan i ett sådant fall vara otillräckliga om det finns ett starkt incitament för ägaren till nyttigheten att gynna sig själv till nackdel för sina konkurrenter. En strukturell åtgärd är visser- ligen mycket ingripande för företaget som äger nyttigheten, men kan på sikt minska behovet av reglering genom beteendemässiga åtgärder, tillsyn av en myndighet och tvister om tillträde till infra- strukturen. En strukturell åtgärd kan också minska osäkerheten om konkurrensvillkoren på marknaden.478 Detta talar sammantaget för att Konkurrensverket bör få befogenhet att besluta om strukturella åtgärder.

Det väcker frågan om det ska finnas någon prioritering mellan beteendemässiga och strukturella åtgärder. Det framgår redan av förvaltningslagen att en proportionalitetsbedömning måste genom- föras vid beslut om ingripande åtgärder mot enskilda.479 Frågan är om strukturella åtgärder därutöver ska vara förenade med något särskilt rekvisit för ingripande, som exempelvis särskilda eller synnerliga skäl.

När det gäller beslut om åtgärder mot överträdelser av de kon- kurrensrättsliga förbuden ska verket välja den åtgärd som är minst betungande för företaget.480 Vi föreslår att en likalydande formulering införs för konkurrensfrämjande åtgärder. I Tyskland får struktu- rella åtgärder dessutom endast vidtas mot företag som har en domi- nerande ställning eller en särskild marknadsövergripande betydelse.481 Detta är en skyddsåtgärd för företag som innebär att endast vissa företag kan bli föremål för strukturella åtgärder. Samtidigt innebär

477Kommissionens beslut av den 20 september 2016 i ärende AT.39754, ARA foreclosure.

478Jfr prop. 2007/08:73 s. 22–23 om strukturell separation på bredbandsmarknaden.

4795 § förvaltningslagen.

4803 kap. 1 § andra stycket konkurrenslagen.

481Se avsnitt 4.3.5.

217

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

det en större utredningsbörda för konkurrensmyndigheten för att visa att företaget i fråga har en sådan ställning. Det innebär nämligen att konkurrensmyndigheten behöver göra en prövning enligt kon- kurrensrättsliga koncept, såsom en dominerande ställning, som inte förekommer vid tillämpningen av konkurrensverktyget i Tyskland i övrigt. En sedvanlig proportionalitetsbedömning bör i de flesta fall resultera i att strukturella åtgärder är mer betungande för företaget i fråga. Beteendemässiga åtgärder bör därför föredras i de flesta fall, utom då endast strukturella åtgärder kan undanröja hinder för en effektiv konkurrens.482 Ett rekvisit utöver proportionalitetsbedöm- ningen för ingripande med strukturella åtgärder behövs därför inte. Vi föreslår inte någon kvalificerande begränsning av verkets beslut om strukturella åtgärder; alltså att sådana skulle få förekomma endast vid särskilda eller synnerliga skäl. Inom proportionalitetsbedömningen behöver, utöver valet av åtgärderna, även övervägas vilka företag som ska bli föremål för åtgärder. Eftersom konkurrensfrämjande åtgärder inte siktar på att åtgärda en överträdelse av konkurrenslagen finns inga självklara parter gentemot vilka åtgärder kan vidtas. Frågan vilket eller vilka företag som ska bli föremål för konkurrens- främjande åtgärder faller därmed inom proportionalitetsbedömningen.

Vid proportionalitetsbedömningen behöver bland annat kost- naden för åtgärden i fråga övervägas. Vid beteendemässiga åtgärder uppstår typiskt sett löpande kostnader för de berörda företagen. Vid strukturella åtgärder uppstår däremot typiskt sett en engångs- kostnad för försäljningen av tillgången i fråga. Vid beslut om struk- turella åtgärder behöver dessutom frågan om kompensation för företagets förlust beaktas.483 Denna kompensation bör i första hand bestå i köpeskillingen för tillgången som säljs. Om det av någon an- ledning skulle vara svårt att sälja tillgången till ett rimligt pris behöver detta vägas in i proportionalitetsbedömningen.484 En sådan bedöm- ning skulle i yttersta fall kunna leda till slutsatsen att den struktu- rella åtgärden inte är proportionerlig. I sista hand, exempelvis när det inte är möjligt att förutse vilka svårigheter som skulle uppstå

482Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentaren till 3 kap. 1 §, under rubrik 3.

483Se avsnitt 4.5.1.

484Se, som exempel, de omfattande proportionalitetsbedömningar som genomförts i samband med de två beslut i Förenade kungariket som innefattade strukturella åtgärder: Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009, section 10; Competition Commission (2017). Aggregates, cement and ready-mix concrete. Final Report of 14 January 2014, section 13.

218

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

vid försäljningen, uppstår frågan om staten ska ansvara för före- tagets förlust. Det finns exempel i miljöbalken och exproprierings- lagen (1979:719) om hur frågan om ersättning kan lösas med sär- skild lagstiftning.485 I praktiken lär dessa frågor dock förekomma så pass sällan att de får lösas ut genom rättstillämpningen, se närmare avsnitt 4.5.1 ovan.

Ett åläggande bör i regel gälla när det har fått laga kraft

Beslut av en myndighet får som huvudregel verkställas när över- klagandetiden har gått ut och beslutet inte har överklagats.486 Ålägganden som avser överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden gäller däremot omedelbart, om inte Konkurrensverket bestämmer annat.487 Ett sådant åläggande syftar till att få en över- trädelse av konkurrenslagen att upphöra. Intresset att skydda kon- kurrenter, kunder, konsumenter och ytterst konkurrensen väger i den situationen tyngre än intressen som gäller företaget som över- trätt lagen enligt verkets beslut. Vid ett överklagande kan företaget begära att beslutet inte verkställs under den tid domstolen prövar överklagandet, så kallad inhibition.

I utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder finns ingen överträdelse av lagen, utan syftet är att främja en effektiv konkur- rens i framtiden. Det finns dock även här ett syfte att skydda, beroende på omständigheterna, exempelvis konsumenterna eller konkurrensen som sådana på ett effektivt sätt. Om ett åläggande verkställs först efter det har fått laga kraft kan det dröja längre tid innan dessa intressen får genomslag. Företagets intresse mot in- grepp i dess näringsfrihet måste dock vägas mot detta intresse. Vid en avvägning mellan dessa intressen är det rimligt att tillämpa den för- valtningsrättsliga huvudregeln, det vill säga att beslutet får verkställas först när tiden för överklagande har gått ut eller, om beslutet har överklagats till domstol, när domstolens avgörande har fått laga kraft.

48531 kap. 4 § miljöbalken; 4 kap. expropriationslagen.

48635 § förvaltningslagen.

4873 kap. 1 § tredje stycket konkurrenslagen.

219

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Om det finns särskilda skäl för det får Konkurrensverket bestämma att ett åläggande ska gälla omedelbart

Det finns skäl att överväga om det finns behov för en möjlighet till undantag från huvudregeln att ålägganden ska gälla när de fått laga kraft. Av förvaltningslagen framgår att myndigheten får verkställa ett beslut omedelbart om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det.488 Väsentliga allmänna intressen i detta sammanhang avser dock enligt förarbetena intressen så som att upprätthålla all- män ordning och säkerhet eller att avvärja fara för någons liv eller hälsa.489 Vi bedömer därför att det behövs en särreglering för att ta hänsyn till intresset att skydda konkurrensen.

Det kan förekomma fall där det finns fara i dröjsmål då kon- kurrensen skulle ta allvarlig och oreparabel skada om åläggandet först genomförs när de vunnit laga kraft, vilket kan dröja i de fallen då åläggandet överklagas. I de fall där ett åläggande ska ges omedel- bar verkan, ska intresset att skydda konkurrensen också väga tyngre än de negativa konsekvenser som uppstår för företaget genom att det tvingas genomföra åläggandet omedelbart. De åtgärder som ges omedelbar verkan får dessutom inte gå längre än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet, de ska med andra ord vara propor- tionerliga.

Det kan också noteras att företag som blir föremål för ett åläggande som ges omedelbar verkan kan begära inhibition i sam- band med överklagan av beslutet.490 För att meddela inhibition bör krävas att företaget kan visa att det är i hög grad sannolikt att klaganden får framgång i huvudsaken, att företaget kan lida allvarlig och irreparabel skada av att åläggandet gäller omedelbart och att detta intresse väger tyngre än behovet av att skydda konkurrenter och konsumenter.491

48835 § tredje stycket förvaltningslagen.

489Prop. 2016/17:180 s. 326.

49026 § andra stycket lagen (1996:242) om domstolsärenden.

491Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentar till 3 kap. 1 §, under rubrik 5.

220

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Befogenhet att besluta om interimistiska åtgärder behövs inte

Det finns i dag möjlighet för Konkurrensverket att besluta om interimistiska åtgärder i avvaktan på slutligt beslut i ärenden som gäller överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden.492 För att verket ska få fatta ett sådant beslut krävs särskilda skäl. Särskilda skäl finns enligt förarbetena vid allvarliga överträdelser som kan få negativa konsekvenser av betydelse om inte företaget i fråga åläggas att upphöra med förfarandet omedelbart.493 Vi bedömer att en be- fogenhet att besluta om interimistiska åtgärder inte är lämplig för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Interimistiska åtgärder får beslutas i alla utländska jurisdiktioner som vi beskrivit, utom Danmark.494 I Förenade kungariket får de dock endast beslutas efter det att CMA har publicerat den slutliga rapporten för marknadsundersökningen. CMA har påpekat att det skulle öka effektiviteten av marknadsundersökningarna om denna begränsning togs bort.495

Ett åläggande om interimistiska åtgärder är ett ingrepp i det berörda företagets näringsfrihet, varför det behöver övervägas om ingreppet kan vara berättigat i förhållande till det allmänna intresset av en effektiv konkurrens.496 Enligt gällande ordning får Konkur- rensverket endast besluta om interimistiska åtgärder när det exem- pelvis är fråga om en allvarlig överträdelse av konkurrenslagen.

Åena sidan är det inom ramen för utredningar om konkurrens- främjande åtgärder inte fråga om en överträdelse, vilket får en interimistisk åtgärd att framstå som väldigt ingripande. Å andra sidan kan även i utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder dyka upp situationer då konkurrensen skulle skadas oåterkalleligt om ett åläggande får anstå till dess att utredningen färdigställs och åtgärder vidtas. De tre ärenden i vilka Konkurrensverket har be- slutat om interimistiska åtgärder under senare år har rört ett fall där det befarades att marknaden skulle tippa utan ett interimistiskt ingripande och två fall där det aviserade agerande från respektive

4923 kap. 3 § konkurrenslagen.

493Prop. 1997/98:130 s. 62.

494Se avsnitt 4.3.4, 4.3.5 och 4.3.7.

495Se avsnitt 4.3.3.

496Se vidare avsnitt 4.5.1.

221

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

företag skulle ha fått en kraftig påverkan på konkurrensen på marknaden från ett visst datum.497

Det är svårt att förutse i vilken omfattning interimistiska åt- gärder skulle kunna bli aktuella inom utredningar om konkurrens- främjande åtgärder. Det finns heller inte några exempel från praxis i andra länder såvitt vi kunnat se. I teorin är det dock inte omöjligt att interimistiska åtgärder kan aktualiseras i exempelvis situationer där en marknad riskerar att tippa till förmån för ett företag.498

Det kan också ifrågasättas om interimistiska åtgärder skulle vara praktiskt användbara inom de utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder som vi föreslår. Ett åläggande om interimistiska åtgärder skulle sannolikt fördröja handläggningen av utredningen på grund av den tid och de resurser som tas i anspråk att meddela ett sådant beslut. Ett eventuellt överklagande skulle därutöver ta ytterligare tid i anspråk. I avsnitt 4.6.7 föreslås en tidsfrist om 18 månader för att besluta om ålägganden från det att Konkurrensverket offentlig- gjort sin avsikt att vidta åtgärder. Det framstår som tveksamt om interimistiska åtgärder under denna tid skulle ha någon praktisk betydelse.

4.6.4Konkurrensverket får befogenhet att godta åtaganden

Förslag: I stället för att besluta om ett åläggande, ska Konkurrens- verket få godta ett åtagande från företaget. Ett sådant åtagande får godtas om det finns anledning att anta att åtagandet främjar en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Beslutet att godta ett åtagande får tidsbegränsas. Så länge ett åtagande gäller får Konkurrensverket inte besluta om ett åläggande om de för- hållanden som åtagandet gäller mot samma företag.

Skälen för förslaget: Att besluta om att godta ett åtagande i stället för att gå vidare med en utredning kan vara ett effektivt sätt att åt- gärda konkurrensproblem. Processekonomi är det främsta argu- mentet som anförs för åtaganden för att avhjälpa misstänkta över-

497Konkurrensverket beslut 5 december 2019 i dnr 572/2019, Im with Bruce AB, punkt 41 och 42; Konkurrensverket beslut 1 juli 2021 i dnr 348/2021, Svensk Mäklarstatistik, punkt 130; Kon- kurrensverket beslut 3 juni 2022 i dnr 366/2022, punkt 159.

498Se avsnitt 4.4.3.

222

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

trädelser av de konkurrensrättsliga förbuden eller ett potentiellt förbud av en koncentration.499 Det är vidare fördelaktigt om det företag som ska genomföra åtgärderna i fråga också utformar dem. Företaget har bättre kunskap om sin egen verksamhet än Kon- kurrensverket vilket innebär att ett åtagande kan vara mer effektivt och än ett åläggande som verket har utformat. Godtagandet av åtaganden innebär vanligen också att konkurrensmyndigheten avslutar sin utredning i frågan.500 Vi föreslår att det införs en be- fogenhet att godta åtaganden. Den bör utformas med de befint- liga bestämmelser om åtaganden i konkurrenslagen som förebild, men tar hänsyn till särdrag för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Att godta åtaganden är ett inom konkurrenstillsynen väl etablerat alternativ till ett åläggande. I samtliga länder vars konkurrensverktyg har beskrivits ovan får konkurrensmyndigheten godta åtaganden.501 I praktiken kan det vara så att konkurrensfrämjande åtgärder tar en hybridform. Det innebär att Konkurrensverket godtar åtaganden i vissa frågor och från vissa företag och beslutar om ålägganden i andra

frågor. Det kommer med andra ord inte alltid att vara möjligt att avsluta en utredning med hänvisning till att ett åtagande har god- tagits. Det väcker frågan om när ett åtagande kan vara gynnsamt att använda inom ramen för en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder. Så skulle exempelvis vara fallet om ett åtagande från en enskild aktör löser ett eller flera av de identifierade konkurrens- problemen utan att motsvarande åtaganden behövs från andra ak- törer på marknaden. I andra situationer kan åtaganden vara mindre väl lämpade, exempelvis om flera likformade åtaganden behövs. Det kan vara svårt och resurskrävande att förmå flera företag att föreslå sådana likformade åtaganden. Det innebär dock att åtaganden bör vara tillgängliga som ett alternativ till ålägganden, men att det be- hövs en analys i det enskilda fallet om godtagande av åtaganden är ändamålsenligt.

Regeln bör innehålla en bestämmelse om att åtagandet kan göras bindande under en begränsad tid. Tidsbegränsningen kan vara sär- skilt viktig för att undvika att ”cementera” marknadsförhållanden som senare visar sig ha oönskade effekter eller som inte längre behövs.

499Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kom- mentar till 4 kap. 3 §, under rubrik 1.

500Jfr. 3 kap. 4 § och 4 kap. 4 § konkurrenslagen.

501Se avsnitt 4.3.3–4.3.7.

223

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Företaget väljer om det vill föreslå en tidsbegränsning av åtagandet. Konkurrensverket kan sedan välja att godta tidsbegränsningen eller inte. Tidsbegränsningen är inte obligatorisk eftersom ett obliga- torium skulle inskränka företagets flexibilitet att utforma åtagandet och verkets flexibilitet att godta åtagandet utifrån de individuella omständigheterna. Det bör dessutom vara möjligt att ompröva beslutet att godta ett åtagande, se vidare avsnitt 4.6.9.

Konkurrensverket bör vara förhindrat från att fatta beslut om ett åläggande i samma fråga som åtagandet omfattar. Detta bör dock inte hindra att verket fatta beslut om ålägganden i andra frågor inom ramen för samma utredning.

4.6.5Konkurrensverket ska offentliggöra avsikten att vidta åtgärder

Förslag: Om Konkurrensverket avser att vidta åtgärder för att främja konkurrensen ska verket offentliggöra vilken eller vilka marknader som åtgärderna gäller och vilket eller vilka hinder som åtgärderna syftar till att undanröja.

Bedömning: Det finns inget behov av särskilda förutsättningar för att påbörja en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Konkurrensverket ska offentliggöra sin avsikt att vidta åtgärder mot konkurrensproblem

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder syftar inte till att utreda och beivra överträdelser av lagen, utan till att vidta åtgärder mot hinder för en effektiv konkurrens. För det ändamålet behöver Konkurrensverket, precis som i andra utredningar, samla in infor- mation från berörda aktörer. I syfte att skapa kännedom om utred- ningen och tydliggöra verkets intention att vidta konkurrensfrämjande åtgärder ska ett offentliggörande publiceras.

Ett syfte med offentliggörandet är att Konkurrensverket ska få bättre möjligheter att genomföra sin utredning. Konkurrensverket kan med detta få kontakter med och upplysningar från aktörer som

224

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

i annat fall inte hade nåtts av informationen. Genom kontakter med företag och andra aktörer kan verket få värdefull information om marknaden och hur den fungerar. För företagen som kan bli före- mål för åtgärder ger informationen om utredningen också viss förutsebarhet då de får veta vilka hinder som utredningen avser och att åtgärder övervägs. Härigenom får företagen möjlighet att till- varata sina intressen, exempelvis genom rätten att ta del av all- männa handlingar. Offentliggörandet av information innebär att tidsfristen som vi föreslår påbörjas, vilket berörs närmare nedan.

I fråga om vilken information som ska offentliggöras kan led- ning tas från praxis i andra länder. I Förenade kungariket publiceras exempelvis information om varför utredningen inleds, när den in- leds, en beskrivning av de varor eller tjänster som berörs och för- hållandena som föranlett den.502 Det kan tänkas att ju mer detaljerad information som offentliggörs, desto bättre förutsättningar finns det för berörda aktörer att lämna synpunkter och information till Konkurrensverket. Samtidigt kan det vara till nackdel för en sådan dialog om stora delar av informationen är föremål för förändringar eller djupare utredning. Vi föreslår därför att offentliggörandet som minst bör innehålla en beskrivning av vilken eller vilka marknader som utredningen rör och vilket eller vilka hinder som åtgärderna avser att undanröja.

Under verkets utredning kan dock nya omständigheter komma fram som innebär att beskrivningen av hindren behöver justeras. Ett exempel skulle kunna vara en utredning om bristande kund- rörlighet inom marknaden för sakförsäkringar för konsumenter. Efter ett sådant offentliggörande är det möjligt för aktörer på mark- naden att identifiera att de berörs av utredningen. Ett beslut om åtgärder skulle dock kunna omfatta endast vissa sakförsäkringar, exempelvis hemförsäkringar för konsumenter. Det är viktigt att offentliggörandet får fylla sin funktion, att informera om verkets utredning och därmed förbättra förutsättningarna för utredningens genomförande. Ändringar så som de ovan beskrivna bör inte för- anleda ett nytt offentliggörande. Det skulle innebära onödig admi- nistration för Konkurrensverket. Av detta skäl bör uppgifterna i offentliggörandet kunna hållas relativt övergripande.

Innan utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder inleds skulle även ett offentligt samråd kunna genomföras för att inhämta syn-

502Enterprise Act 2002, section 133.

225

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

punkter om en sådan utredning behövs. Det finns lagreglering om ett offentligt samråd inför beslut om att inleda en marknads- undersökning i Danmark och Norge.503 I Förenade kungariket finns ingen reglering kring detta, men i praktiken genomför CMA relativt tidigt under marknadsundersökningen ett samråd med berörda aktörer.504 Det framstår som ändamålsenligt att Konkur- rensverket genomför någon form av samråd om behovet av en utredning innan den inleds. Synpunkter från berörda aktörer kan tillföra viktig information till verkets utredning. Det framstår dock inte som nödvändigt att reglera en sådan skyldighet eftersom skyl- digheten inte skulle skapa några rättigheter eller skyldigheter för någon annan än Konkurrensverket självt. Det bör därför stå Kon- kurrensverket fritt att bestämma när och hur synpunkter från berörda aktörer bör hämtas in i det enskilda fallet.

Särskilda förutsättningar för att påbörja utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder behövs inte

Vid sidan om förutsättningarna för att ingripa mot konkurrens- problem genom ålägganden aktualiseras också frågan om det be- hövs några förutsättningar för att påbörja en utredning om åtgärder för att främja en effektiv konkurrens. Vår bedömning är att det inte behövs några särskilda förutsättningar för detta eftersom det redan finns vissa begränsningar av hur Konkurrensverket skulle få använda utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

I vissa andra länder som vi har beskrivit kopplas förutsättningarna för att använda konkurrensverktygen till förutsättningarna för in- gripanden, men med ett lägre beviskrav. I Förenade kungariket ska det finnas anledning att anta att en marknad uppvisar ett eller flera drag som har negativa effekter för konkurrensen.505 I Norge ska det finnas förhållanden som tyder på att konkurrensen är begränsad eller riskerar att begränsas.506 I Danmark får konkurrensmyndig- heten påbörja en marknadsundersökning om den finner tecken på att det finns förhållanden som försvagar den effektiva konkurrensen

503Se avsnitt 4.3.4 och 4.3.6.

504Se avsnitt 4.3.3.

505Enterprise Act 2002, section 131(2).

506Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 92.

226

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

inom den eller de aktuella sektorerna.507 I Tyskland och Island finns inga särskilda trösklar för att inleda en undersökning.

I förarbetena till den norska lagstiftningen anges att Kon- kurransetilsynet behöver fatta ett väl avvägt beslut innan det på- börjar en resurskrävande marknadsundersökning som belastar både tilsynet och berörda företag.508 Av CMA:s vägledning för referenser till marknadsundersökningar framgår att myndigheten endast kom- mer att inleda en marknadsundersökning om följande kumulativa kriterier är uppfyllda:

•det skulle inte vara mer ändamålsenligt att använda de konkur- rensrättsliga förbuden för att åtgärda konkurrensproblemet,

•det skulle inte vara mer ändamålsenligt att åtgärda konkurrens- problemet med åtaganden,

•omfattningen av konkurrensproblemet är sådan att en mark- nadsundersökning vore ett ändamålsenligt medel, och

•det finns en rimlig chans att det finns tillgängliga åtgärder för att lösa konkurrensproblemet.509

Det finns alltså en rad olika överväganden som kan ligga till grund för konkurrensmyndighetens beslut att påbörja utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

I konkurrenslagen används ”särskilda skäl” som förutsättningar för vissa typer av åtgärder, som att begära in en anmälan om ett förvärv.510 Sådana förutsättningar utgör dock snarare undantaget bland de utredningar som Konkurrensverket genomför. För att inleda en utredning angående en misstänkt överträdelse av de kon- kurrensrättsliga förbuden eller en särskild undersökning av en kon- centration krävs inte att några skilda förutsättningar är uppfyllda.511

507§ 15 f första stycket konkurrenceloven.

508Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (kon- kurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 72–73.

509Office of Fair Trading (2006). Market investigation references: Guidance about the making of references under Part 4 of the Enterprise Act. OFT 511, punkt 2.1.

5104 kap. 7 § konkurrenslagen.

511Jfr. dock kraven i 5 kap. 1 § konkurrenslagen om att Konkurrensverket ska ha behov av de efterfrågade uppgifterna och i 5 § förvaltningslagen om att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet.

227

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

För prövningen av koncentrationer krävs dock att omsättnings- trösklarna för anmälan är uppfyllda.512

Vad avser en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder bör vid dess inledning stå klart att det finns hinder för en effektiv konkurrens som verket avser att åtgärda. Konkurrensverket bör vid den tid- punkten också ha gjort en bedömning att konkurrensfrämjande åtgärder är ändamålsenliga för att angripa de hinder som verket avser att åtgärda. Som vi beskrivit finns vissa begränsningar av- seende vilka typer av konkurrensregler verket får tillämpa som följer av artikel 3 i förordning 1/2003. Dessa begränsningar innebär att verket måste göra en bedömning framför allt av om förbudet

iartikel 101 i EUF-fördraget är tillämpligt i den aktuella situa- tionen.513 Det finns alltså redan begränsningar avseende i vilka situationer verket får nyttja utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Det behövs därför inte några särskilda förutsättningar för att påbörja en sådan utredning.

4.6.6Konkurrensverket ska genomföra ett samråd innan beslut meddelas

Förslag: Innan Konkurrensverket meddelar ett beslut om åläggande eller att godta ett åtagande, ska verket göra ett utkast till beslut allmänt tillgängligt för samråd. Synpunkter ska lämnas inom den tid som Konkurrensverket bestämmer. Resultatet av samråds- förfarandet ska göras allmänt tillgängligt.

Skälen för vårt förslag: Konkurrensverket bör inhämta synpunkter på de åtgärder som verket planerar att besluta om. Syftet med detta är att få synpunkter från företaget som beslutet riktar sig emot. Vidare ska andra marknadsaktörer kunna lämna synpunkter om de tilltänkta åtgärderna kan tänkas åtgärda de konkurrensproblem som har identifierats. Även berörda myndigheter bör kunna lämna värdefulla synpunkter. Det sistnämnda gäller särskilt om utred- ningen gäller en marknad som omfattas av (sektor)reglering.

5124 kap. 6 och 7 §§ konkurrenslagen.

513Se avsnitt 4.5.2.

228

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

I grunden handlar det om att säkerställa en allsidig belysning av ärendet och därmed kvaliteten i verkets beslut.514

Att ge parter tillfälle att yttra sig över ett slutligt beslut som påverkar parten negativt är sedan länge praxis inom Konkurrens- verkets tillsyn.515 Numera är det också reglerat att Konkurrens- verket måste bereda part tillfälle att yttra sig om utkast till beslut gällande konkurrensskadeavgift och förbud eller åläggande av- seende en företagskoncentration.516 Denna praxis tillämpas utöver det som gäller om partsinsyn och kommunikation enligt förvalt- ningslagen som innebär att part har rätt att ta del av allt material som tillförts ärendet och att verket ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.517

Ett system för ett bredare samråd finns i dag inom konkurrens- lagen inför beslut om att godta åtaganden vid misstänkta över- trädelser av de konkurrensrättsliga förbuden.518 Marknadsaktörer som berörs av beslutet ska ges möjlighet att lämna synpunkter på åtagandet, i motsvarande syfte, det vill säga för att kontrollera om åtgärderna kan avsluta den misstänkta överträdelsen.519 Synpunkter från berörda aktörer syftar också till att ge verket möjlighet att beakta olika intressen i bedömningen av åtagandet och dess pro- portionalitet.520

Inom de konkurrensverktyg som finns i andra länder är det

också vanligt att en part bereds tillfälle att yttra sig inför att myn- digheten fattar beslut om åtgärder, exempelvis i Förenade kunga- riket, Danmark, Norge och Tyskland.521 Att det dessutom ska ske

514Jfr prop. 2017/18:15 s. 32–33. I fråga om konkurrensskadeavgift tillkommer även att tillgodose partens rätt till försvar genom dess yttrande över ett utkast till beslut, se prop. 2020/21:51 s. 54–55.

515Prop. 2007/08:135 s. 104 och prop. 2017/18:5 s. 32.

5163 kap. 5 § konkurrenslagen och 14 § konkurrensförordningen.

51710 och 25 §§ förvaltningslagen.

518I dag finns inga tvingande regler att inhämta synpunkter inför godtagandet av åtaganden i en koncentration, jfr. 4 kap. 4 § konkurrenslagen. Tidsfristen för prövningen av en koncentration i fas 1 förlängs dock automatiskt med tio arbetsdagar om företaget föreslår åtaganden. Under denna tid kan Konkurrensverket inhämta synpunkter från berörda aktörer, jfr prop. 2007/08:135 s. 200.

5193 kap. 4 § tredje stycket konkurrenslagen, se även prop. 2020/21:51 s. 105–106.

520Jfr. Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommentar till 3 kap. 4 §.

521Competition and Markets Authority (2014). Market Studies and Market Investigations:

Supplemental guidance on the CMA’s approach, CMA3, punkt 3.60–3.62; § 15 f sjunde stycket konkurrenceloven; Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslut- ninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøys, 77; § 56 GWB.

229

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

någon typ av samråd inför avslut av en utredning är också vanligt

i de andra rättsordningar vi beskrivit. Så är fallet i Förenade kunga- riket, Tyskland, Danmark och Island.522 I Norge förefaller frågan vara oreglerad. Det kan särskilt noteras att CMA publicerar både utkast till slutsatser och föreslagna åtgärder samt synpunkter som erhålls från berörda aktörer på den webbplats som innehåller infor- mation om marknadsundersökningen.523

Det finns skäl att genomföra ett brett samråd inför det att Kon- kurrensverket ska besluta om ålägganden eller godta åtaganden. Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder syftar till att åt- gärda konkurrensproblem på en eller flera marknader. Det innebär att många aktörer kan beröras av åtgärderna som verket beslutar om. För en allsidig belysning av följderna av verkets beslut bör synpunkter samlas in brett, det vill säga bland annat från parten, andra marknadsaktörer och berörda myndigheter. Ett sådant sam- råd kan även belysa möjliga målkonflikter eller potentiella reglerings- misslyckanden.524

Konkurrensverket bör göra ett utkast till beslut allmänt till-

gängligt, exempelvis på verkets webbplats. Detta för att öka trans- parensen av Konkurrensverkets utredning och dess resultat samt för att möjliggöra att så många berörda som möjligt ges tillfälle att lämna synpunkter. Ett brett samråd bör också minska risken för att nya synpunkter kommer fram först under ett eventuellt överklagande av ett beslut.

Under samrådet bör det ges en rimlig tid att yttra sig över ut- kastet. Det framstår dock inte som motiverat att reglera vilken tid som ska stå till buds för att lämna synpunkter, utan det bör anges av verket utifrån omständigheterna i det aktuella fallet.

Det ska i det sammanhanget noteras att vårt förslag inte innebär att Konkurrensverket behöver inhämta synpunkter om de föreslagna åtgärderna för den eller de undersökta marknaderna vid ett och samma tillfälle. Särskilt vid godtagande av åtaganden kan beslut komma att fattas vid olika tidpunkter under utredningen. Verket är dock inte förhindrat från att inhämta synpunkter på alla beslut som det avser att fatta vid ett och samma tillfälle. Skälen för ett sådant

522Se avsnitt 4.3.3, 4.3.5, 4.3.6 och 4.3.7. Det kan dock noteras att skyldigheten att genom- föra ett samråd kan frångås i Tyskland, se § 56(7) GWB.

523Se exempelvis Competition and Markets Authority (2014). Private healthcare. Notice if provisional findings, Notice of possible remedies.

524Se avsnitt 4.4.3.

230

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

förfarande skulle dels vara att de som lämnar synpunkter ska kunna bedöma åtgärderna i sin helhet, dels att säkerställa att Konkurrens- verket har ett tillräckligt underbyggt underlag för att bedöma de föreslagna åtagandena. Vidare kan ett åtagande mer effektivt ut- värderas i samband med andra åtgärder efter en utredning. Med ett samlat test kan en eventuell fragmentisering av en marknad und- vikas. Det framstår dock inte motiverat att reglera frågan, utan det bör överlåtas åt Konkurrensverket att bedöma vad som är mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

4.6.7Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska genomföras inom en tidsfrist

Förslag: Ett åläggande med anledning av en utredning ska beslutas inom 18 månader från dagen för offentliggörandet. Fristen får förlängas en gång, med högst sex månader.

Bedömning: Det finns inget behov att införa en karensfrist om när en utredning om åtgärder för att främja konkurrensen om samma förhållanden får genomföras.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska genomföras inom 18 månader

Förvaltningslagen kräver att ärenden handläggs så enkelt, snabbt, och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten efter- sätts.525 De konkurrensverktyg i andra länder som vi har beskrivit har alla någon typ av tidsfrist för genomförandet, förutom i Island. Det är i de berörda aktörernas intresse att en utredning inte

pågår längre än nödvändig, då utredningen kan skapa osäkerhet bland de berörda aktörerna. En tidsfrist skapar med andra ord en viss förutsebarhet för de berörda aktörerna. En tidsfrist är också ett stöd för Konkurrensverket i prioriteringen av sina resurser. Utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder kommer då sannolikt

5259 § förvaltningslagen.

231

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

endast användas om verket har de nödvändiga resurserna för att genomföra utredningen inom avsedd tid och det också är möjligt att utforma lämpliga åtgärder. Risken är annars att en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder prioriteras ned under utrednings- tiden för det fall andra resurskrävande utredningar ska genomföras, såsom särskilda undersökningar av företagskoncentrationer eller platsundersökningar.

Nackdelen med en tidsfrist är att det finns en risk för att verket inte hinner genomföra en tillräcklig robust utredning av marknaden i fråga under tidsfristen. Det skulle kunna leda till att Konkurrens- verket avslutar sin utredning utan att någon åtgärd beslutas eller att åtgärden underkänns i en efterföljande domstolsprocess på grund av brister i utredningen.

Det finns en växelverkan mellan tidsfristen, beslutet att inleda en utredning och den informationsinsamling som görs innan Kon- kurrensverket beslutar att inleda utredningen. Verket har ett incita- ment att inte sätta i gång tidsfristen tidigare än vad som bedöms behövas för att fatta beslut om åtgärder. Med en kortare tidsfrist blir därmed incitamenten större att genomföra en mer omfattande informationsinsamling innan en formell utredning inleds och tvärt- om. Den föreslagna tidsfristen för att genomföra en utredning ligger i linje med den som gäller i andra länder. Även i andra länder räknar man dock med en mer eller mindre omfattande informa- tionsinsamling och analys görs innan konkurrensmyndigheten beslutar att inleda en utredning. I praktiken ska det vid inledningen stå klart att Konkurrensverket avser att ingripa mot vissa förhållanden på en eller flera marknader som undersöks.526

Det skulle kunna anföras att en större informationsinsamling och analys innan en utredning inleds är betungande för de berörda aktörerna och skapar osäkerhet på marknaden. Det är visserligen korrekt, men så är fallet redan i dag när Konkurrensverket genom- för en undersökning av en sektor eller marknad med stöd av upp- giftsskyldighetslagen. Denna osäkerhet kan visserligen öka något om verket får befogenhet att vidta åtgärder på den undersökta marknaden. Det är dock fortsatt möjligt att verket avslutar en sådan inledande utredning utan att den leder till konkurrens- främjande åtgärder.

526Jfr de krav som ställs i 5 § förvaltningslagen.

232

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vi föreslår att Konkurrensverket ska besluta om åtgärder inom en frist om 18 månader räknad från offentliggörandet av avsikten att vidta sådana åtgärder. Denna tidsfrist ligger i linje med jämför- bara utredningar i andra länder, där en tidsfrist om 18 månader är van- ligast.

I vissa av de beskrivna länderna finns möjlighet att förlänga tids- fristen för utredningen. Anledningen till detta är att oförutsedda händelser kan försena utredningen.527 Dessa kan vara förseningar som hänför sig till informationsinsamlingen från de berörda aktörerna eller en oväntat komplex utredning. Nackdelen med förlängningar är att de ökar osäkerheten för de berörda aktörerna. Ett alternativ vid förseningar som beror på de berörda aktörerna skulle vara att införa ett ”stoppa klockan-system” likt det som används vid hand- läggning av företagskoncentrationer.528 Nackdelen med detta skulle dock vara att en enskild aktörs agerande skulle drabba alla berörda parter.

Sammantaget talar det ovan sagda för att en förlängning bör vara möjlig. Det framstår som ett bättre alternativ att låta Konkurrens- verket besluta om en engångsförlängning med en bestämd tid än att använda ett ”stoppa klockan-system”. Vi föreslår därför att Konkur- rensverket får förlänga tidsfristen en gång, med högst sex månader.

En karensfrist för utredningar om åtgärder avseende samma förhållanden behöver inte regleras

Förslaget om att utredningar om åtgärder för att främja konkur- rensen ska genomföras inom 18 månader aktualiserar frågan om det finns ett behov att reglera när Konkurrensverket får genomföra en ny utredning om konkurrensfrämjande åtgärder avseende samma förhållanden som i en tidigare utredning. I Norge finns en sådan reglering som sätter en karensfrist på tre år avseende en ny mark- nadsundersökning om samma förhållanden.529 I övriga länder som vi har undersökt tycks frågan vara oreglerad.530

527Se exempelvis Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslut- ninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøys, s. 78.

5284 kap. 17 § konkurrenslagen.

529Se avsnitt 4.3.4.

530Det kan inte uteslutas att det finns regler om detta i annan lagreglering, exempelvis för- valtningsrättsliga regler. Vi har inte undersökt denna fråga närmare.

233

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

När Konkurrensverket har genomfört en utredning, men inte fattat något beslut skulle en karensfrist alltså förhindra att verket påbörjar en ny utredning om samma marknad och avseende samma förhållanden som den utredning som nyss genomförts. En karens- frist skulle förhindra att en ”ny” utredning påbörjas om tidsfristen för beslut om åtgärder har löpt ut. En karensfrist hindrar också att samma marknad återkommande kan vara föremål för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Frågan är dock om det behövs en reglering för att uppnå dessa syften. Det ligger nämligen i myndighetens intresse att den inte kan misstänkas kringgå tidsfrister och att inte prioritera onödigt mycket resurser till att utreda samma förhållanden på en marknad. Vi bedömer därför att det inte behöver införas en karensfrist om när en utredning om åtgärder för att främja konkurrensen om samma förhållanden bör få genomföras.

4.6.8Konkurrensverket har redan befogenheterna för att samla in behövlig information

Bedömning: Konkurrensverket har de befogenheter som behövs för att samla in information.

Det finns inget behov att reglera vilka åtgärder som Konkur- rensverket behöver vidta innan en utredning om åtgärder för att främja konkurrens offentliggörs.

Skälen för vår bedömning

Konkurrensverket får samla in information med stöd av informationsålägganden och förhör

I konkurrenslagen föreskrivs en allmän befogenhet för Konkurrens- verket att inhämta den information som behövs för att verket ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (informationsålägganden).531 Genom att införa bestämmelser om utredningar om konkurrens- främjande åtgärder i konkurrenslagen blir dessa befogenheter tillämpliga. Det innebär att Konkurrensverket får ålägga företag och andra att tillhandahålla information, att verket får hålla förhör

5315 kap. 1 § konkurrenslagen.

234

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

med personer som kan förväntas lämna upplysningar och att verket får begära att en kommun eller region redovisar kostnader i verk- samheter av ekonomisk eller kommersiell natur. För att nyttja dessa befogenheter finns det inarbetade rutiner och praxis kring hur dessa får användas.

En fråga är dock om Konkurrensverket bör kunna genomföra platsundersökningar. I Danmark exempelvis får Konkurrance- och Forbrugerstyrelsen genomföra platsundersökningar för att inhämta den information som behövs i en marknadsundersökning.532

Platsundersökningar får enligt konkurrenslagen genomföras i ärenden som gäller misstänkta överträdelser av de ständigt gällande förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning, men inte inom ramen för den koncentra- tionskontroll som föreskrivs i konkurrenslagen. Syftet med en undersökning är att få fram bevisning som annars riskerar att undan- hållas eller förvanskas av den som är föremål för åtgärden.533 Det kan exempelvis röra uppgifter om att företag har samordnat sig på ett otillåtet sätt som kan komma till uttryck bland annat i e-postkonver- sationer eller mötesanteckningar. En platsundersökning är mycket ingripande för den som utsätts för den eftersom undersökningen normalt sker utan föregående anmälan.534

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder rör inga över- trädelser av förbud, utan syftar till att främja en effektiv konkur- rens på en eller flera marknader. Risken att information förvanskas eller undanhålls bör därför vara liten. En befogenhet att genomföra platsundersökningar framstår därför inte som motiverad. Vid en allsidig informationsinsamling på marknaden i fråga bör även upp- gifter som är till nackdel för någon aktör komma fram, exempelvis genom dess kunder eller konkurrenter.

Den här föreslagna ordningen innebär att Konkurrensverket kan behöva samla in information innan en utredning om konkurrens- främjande åtgärder påbörjas. Denna informationsinsamling kan ske på olika grunder. I det fallet då verkets informationsinsamling är inriktad mot en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder bör det framgå av verkets beslut att det är fråga om informationsinsam- ling för att undersöka hinder för en effektiv konkurrens och för att

532Se avsnitt 4.3.6.

533Prop. 1992/93:56 s. 108–109.

534Jfr 5 kap. 7 § konkurrenslagen.

235

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

kunna vidta konkurrensfrämjande åtgärder. Även om en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder i sig inte bejakar någon över- trädelse av konkurrenslagen måste verket i sin informationsinsam- ling beakta att uppgiftsskyldiga inte får betungas onödigt och tvingas erkänna någon överträdelse av konkurrenslagen.535 Om företag lämnar oriktiga uppgifter i svar på frågor från Konkurrens- verket föreslår vi att en utredningsskadeavgift ska kunna påföras. Frågan behandlas närmare i kapitel 7.

Det är dock också möjligt att det visar sig i ett senare skede att en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder skulle vara ända- målsenligt inom en utredning som inte haft en sådan inriktning.

I det fallet då verket genomför en sektorundersökning, utan någon initial inriktning mot en utredning om konkurrensfrämjande åt- gärder kan information samlas in med stöd av uppgiftsskyldighets- lagen.536 I det fallet då verket genomför någon annan utredning med stöd av bestämmelser i konkurrenslagen kan verket samla in information med stöd av de befogenheter som finns för över- trädelsen i fråga.

En fråga som då uppkommer är om det finns några hinder för att använda den information som inhämtats för något annat ända- mål än att införa konkurrensfrämjande åtgärder. Utgångspunkten är att det inte finns några sådana hinder då fri bevisföring och fri bevis- prövning i allmänhet gäller i konkurrensrättsliga ärenden.537 Det finns dock vissa undantag som är relevanta att kort nämna. Infor- mation som utbyts mellan konkurrensmyndigheter får endast an- vändas som bevisning i ärenden som rör artikel 101 eller 102 EUF- fördraget och för den sakfråga i vilken informationen har inhämtats.538 Information som utbyts mellan behöriga myndigheter och kommis- sionen inom ramen för DMA-förordningen får endast användas för att samordna tillämpningen av förordningen med andra konkurrens- regler.539

5355 kap. 13 § konkurrenslagen.

536Prop. 2009/10:218 s. 13.

53723 § första stycket lagen om domstolsärenden. Jfr även uttalanden i förarbetena till upp- giftsskyldighetslagen, prop. 2009/10:218 s. 19.

538Artikel 12.2 i förordning 1/2003.

539Artikel 38.5 i DMA-förordningen.

236

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Konkurrensverket behöver inte genomföra en formell förstudie innan det offentliggör information om att det avser att vidta åtgärder

Vi bedömer att det inte är meningsfullt att införa regler om någon formell förstudiefas innan Konkurrensverket får inleda en utred- ning om konkurrensfrämjande åtgärder. Det är i stället avgörande att verket ges utrymme att göra en bedömning från fall till fall om det finns förutsättningar för att påbörja en utredning om konkur- rensfrämjande åtgärder. Det viktiga är att det tydligt framgår när verket övergår från informationsinsamlingen till att utreda de möj- liga konkurrensfrämjande åtgärderna. Detta säkerställs genom kravet på offentliggörandet, se avsnitt 4.6.5.

En modell utan formell förstudie tillämpas i Island, Norge och Danmark.540 I Förenade kungariket och Tyskland tillämpas en modell där konkurrensmyndigheterna först gör en fördjupad under- sökning av konkurrensen inom en eller flera marknader varefter en undersökning om eventuella åtgärder kan påbörjas. Denna modell har fördelen att myndigheten får en djup kunskap om marknaden i fråga och eventuella konkurrensproblem inom den, såvitt sådan kunskap inte redan finns hos myndigheten. Myndigheten kan också bilda sig en uppfattning om konkurrensproblemen går att åtgärda med myndighetens befogenheter. Nackdelen är att en sådan modell kan leda till större tidsåtgång för utredningen.541 Dessutom skulle det kunna leda till en situation där en formell förstudie behöver utföras när de förhållanden som leder till konkurrensproblemet redan är utredda, exempelvis i en utredning om en misstänkt över- trädelse av de konkurrensrättsliga förbuden.

Om verket redan har genomfört en omfattande informations- insamling i ett annat ärende, exempelvis en misstänkt överträdelse av konkurrenslagen, en företagskoncentration eller en undersök- ning med stöd av uppgiftsskyldighetslagen inom samma marknad, kan behovet för ytterligare information innan ett beslut om att inleda en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder vara relativt litet. En utredning som baseras på klagomål kan däremot föranleda

540Se avsnitt 4.3.4, 4.3.6 och 4.3.7.

541Se avsnitt 4.3.3, jfr också Nærings- og fiskeridepartementet (2023). Høringsnotat: Lov om endring av lov 3. mai 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammen- slutninger (konkurranseloven) om innføring av nytt markedsetterforskningsverktøy, s. 73; Fletcher, Amelia. Market Investigations for Digital Markets i Motta, Massimo; Peitz, Martin och Schweitzer, Heike (2022). Market Investigations: A New Competition Tool for Europe?. Cambridge University Press, s. 373.

237

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

verket att göra en större insamling av information innan det finns tillräcklig underlag för att påbörja utredning om konkurrensfräm- jande åtgärder. En obligatorisk förstudie skulle alltså begränsa verket och göra utredningen mindre flexibelt i relation till att kunna åtgärda konkurrensproblem på ett effektivt sätt.

Det skulle kunna invändas att en obligatorisk förstudie skulle öka förutsebarheten för de berörda aktörerna. Det som är relevant bör dock vara tidpunkten när verket bestämmer sig för att vidta åtgärder för att främja en effektiv konkurrens, framför allt för de aktörer som kan bli föremål för åtgärder från verkets sida. Om verket inleder en sådan förstudie innan en bedömning om att vidta åtgärder har gjorts kan detta tvärtom skapa större osäkerhet för be- rörda företag än om utredningen inleds kortare tid innan beslutet om att vidta åtgärder fattas.

4.6.9Konkurrensverket får ompröva beslut

Förslag: Konkurrensverket ska få ompröva ett beslut om åläggande på eget initiativ eller på begäran av någon som berörs av beslutet, om det har grundats på en oriktig uppgift eller om det inte längre behövs eller är lämpligt. Om beslutet ändras till nackdel för en part ska den oriktiga uppgiften vara av väsentlig betydelse för beslutet. Konkurrensverket ska också få ompröva ett beslut om åläggande eller om att godta ett åläggande på eget initiativ eller på begäran av någon som berörs av beslutet, om det inte längre behövs eller är lämpligt.

Konkurrensverket ska få återkalla ett beslut om att godta åtaganden om omständigheterna har förändrats i något väsent- ligt avseende eller om beslutet i någon väsentlig del har grundats på en oriktig uppgift. Om beslutet återkallas får Konkurrens- verket besluta om ett konkurrensfrämjande åläggande.

238

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Skälen för våra förslag

Omprövning

Det finns åtminstone två tänkbara situationer där Konkurrens- verket bör kunna ompröva ett åläggande. Den första situationen uppkommer när en part eller någon annan har lämnat en oriktig uppgift till verket under utredningen. Den andra situationen är om beslutet av någon annan anledning inte behövs eller är lämpligt.

I båda dessa situationer är det rimligt att Konkurrensverket ska få ompröva beslutet. Dessa situationer är endast delvis reglerade i de befintliga bestämmelserna i förvaltningslagen och bör därför regleras i konkurrenslagen.542

Utgångspunkten för omprövningar är den rättspraxis som har utvecklats om när en myndighet får pröva en sak som tidigare har avgjorts av myndigheten på nytt. Praxisen är till del kodifierad i förvaltningslagen.543 Generellt gäller att ett betungande myndig- hetsbeslut får ändras i både skärpande och mildrande riktning. Detta beror på att skyddsintresset för den enskilde inte gör sig gällande på samma sätt som i fallet med gynnande myndighets- beslut.544 Det finns i stället ett starkt intresse att beslut som senare visar sig felaktiga av någon anledning inte ska bli bestående.545

En omprövning på grund av en oriktig uppgift bör omfatta såväl det fallet att uppgiften är felaktig, som fallet att en relevant uppgift inte har lämnats. Här bör det vara utan betydelse om den oriktiga uppgiften har lämnats eller utelämnats medvetet. En förutsättning för återkallelse bör då vara att uppgiften har haft betydelse för Konkurrensverkets beslut. Om omprövningen innebär att beslutet ändras till nackdel för den som är part i beslutet bör därutöver krävas att uppgiften är av väsentlig betydelse för beslutet. Ett skäl för detta är att uppgifterna som beslut grundas på kan ha olika vikt för beslutet som fattas. Om en mindre detalj visar sig vara oriktig behöver det inte betyda att hela beslutet ska rivas upp. Väsentlighets- kravet innebär också att parten inte i onödan drabbas av att en oriktig uppgift lämnats av någon annan uppgiftslämnare.

542Jfr 37 och 38 §§ förvaltningslagen.

54337 och 38 §§ förvaltningslagen.

544Se t.ex. HFD 2019 ref. 61, punkt 13.

545Se t.ex. HFD 2019 ref. 61, punkt 16.

239

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Ett beslut kan också behöva omprövas om det inte längre be- hövs eller blivit olämpligt. Det kan inträffa om en marknad för- ändras över tid eller om en åtgärd inte fungerar som tänkt. Konkur- rensen kan exempelvis ha förbättrats genom inträde av nya företag som gör åtgärder onödiga. I det fallet att beslutade åtgärder, antingen i ett åläggande eller ett åtagande inte har avsedd effekt kan ett beslut också behöver omprövas.

I det fallet då ett beslut har upphävts av domstolen, men det visar sig att domstolens beslut baserats på en oriktig uppgift eller om det över tid visar sig att det finns hinder för en fungerande konkurrens på marknaden i fråga, finns inga hinder för Konkur- rensverket att öppna en ny utredning om konkurrensfrämjande åtgärder i frågan.546 Det behövs därför inga omprövningsregler för detta fall.

Återkallelse av beslut om att godta åtaganden

Det bör vara möjligt för Konkurrensverket att återkalla ett beslut om att godta åtaganden om omständigheterna som låg till grund för beslutet har förändrats eller om uppgifterna som beslutet grundats på visar sig vara oriktiga. Dessa två grunder för att åter- kalla beslut att godta åtaganden finns också i den befintliga be- stämmelsen om åtaganden vid misstänkta överträdelser i konkur- renslagen. Därutöver kan verket enligt gällande ordning återkalla ett beslut om att godta åtaganden om ett företaget inte följer det- samma.547 Syftet med dessa möjligheter är att ge verket möjlighet att återkalla sitt beslut för att sedan kunna ingripa mot den miss- tänkta överträdelsen, typiskt sett med ett åläggande att upphöra med överträdelsen.548

Situationen är dock något annorlunda vid en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder, då det inte är fråga om att avsluta utredningen av en misstänkt överträdelse, utan om att vidta åt- gärder för att främja konkurrensen i framtiden. I de fall då om- ständigheterna förändras eller då beslutet har grundats på oriktiga uppgifter kan det finnas skäl att återkalla åtagandet för att i stället kunna fatta ett beslut om åläggande. Återkallelsen syftar därmed till

546Se t.ex. HFD 2019 ref. 61, punkt 16.

5473 kap. 4 § konkurrenslagen.

5483 kap. 1 § konkurrenslagen.

240

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

att rätta till de åtgärder som har vidtagits mot konkurrensproblemet. Även för en återkallelse av ett beslut att godta ett åtagande bör det uppställas ett väsentlighetskrav. Som en följd av återkallelsen bör frågan om åläggande kunna tas upp på nytt.

I det fallet ett företag inte följer ett åtagande bör det, i stället för en återkallelse, vara mer ändamålsenligt att förelägga och döma ut vite, se närmare nedan. Om verket i ett sådant fall behöver åter- uppta utredningen för att kunna fatta ett nytt beslut skulle det kunna skapa incitament för företag att lämna åtaganden som de inte har för avsikt att följa.

4.6.10Konkurrensverket får förena beslut om ålägganden och beslut att godta åtaganden med vite

Förslag: Konkurrensverket ska få förena beslut om ålägganden och beslut att godta åtaganden med vite.

Skälen för förslaget: Enligt nuvarande ordning i konkurrenslagen får beslut om ålägganden och beslut om att godta åtaganden förenas med vite.549 Vitet syftar till att säkerställa att företaget faktiskt följer åläggandet eller åtagandet. Av samma skäl bör även beslut om ålägganden och beslut att godta åtaganden om konkurrensfrämjande åtgärder kunna förenas med vite. Här kan noteras att beslut att godta åtaganden gäller omedelbart, medan beslut om ålägganden föreslås gälla när de fått laga kraft. Olikheten beror på skillnaden mellan dessa två beslut. Beslutet om åläggande kan tas mot före- tagets vilja. Ett beslut om att godta ett åtagande kan endast tas med företagets godkännande, då företaget själv föreslår åtagandet. Det är därför rimligt att åtagandet gäller omedelbart.

Av lagen (1985:206) om viten (viteslagen) framgår att vitet ska fastställas till ett belopp som med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt kan antas förmå honom att följa det föreläggande som är förenat med vitet.550 Om det är lämpligt med hänsyn till omständigheterna, får vite föreläggas som löpande vite.551 I det avseendet finns en

5496 kap. 1 § konkurrenslagen.

5503 § lagen om viten.

5513 och 4 §§ viteslagen.

241

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

bestämmelse i konkurrenslagen om beräkningen av löpande viten

i vissa fall.552 Preciseringen av beräkningen som görs i konkurrens- lagen är en del av genomförandet av ECN+-direktivet.553 Det finns utifrån viteslagen inget som hindrar verket från att fastställa löpande viten på samma sätt som nu anges i konkurrenslagen. Däremot kan det finnas ärenden där en sådan beräkning inte är lämplig utifrån omständigheterna i det enskilda fallet, exempelvis om ett företag har ekonomiska svårigheter. I det fallet kan det vara mer ändamåls- enligt att tillämpa viteslagens mer allmänna bestämmelser. Det är därför inte ändamålsenligt att införa motsvarande regler som finns i konkurrenslagen också för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

4.6.11Överklagande

Förslag: Konkurrensverkets beslut i följande frågor ska få över- klagas till Patent- och marknadsdomstolen:

1.åläggande om konkurrensfrämjande åtgärder,

2.beslut om omprövning av ett åläggande på grund av oriktig uppgift,

3.beslut om återkallelse av ett beslut om att godta ett åtagande, och

4.beslut att ompröva ett åläggande eller ett beslut att godta ett åtagande för att det inte behövs eller inte längre är lämpligt.

Övriga beslut som gäller konkurrensfrämjande åtgärder ska inte få överklagas.

Skälen för vårt förslag

I avsnitt 4.5.1 konstaterar vi att det av Europakonventionen följer att tillämpningen av utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska förenas med en rätt till domstolsprövning. I det följande över- väger vi därför vilka beslut som bör kunna överklagas, vem som bör

5526 kap. 1 a § konkurrenslagen, prop. 2020/21:51 s. 228.

553Prop. 2020/21:51 s. 133.

242

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

få klaganderätt och vilken domstol som bör vara behörig att pröva ett överklagande.

Överklagbara beslut

När det gäller frågan om vilka beslut som bör få överklagas är de nya beslutsbefogenheter som vi föreslår

•åläggande om konkurrensfrämjande åtgärder,

•beslut att godta åtaganden om åtgärder,

•beslut att förena ett godtaget åtagande med vite,

•beslut om omprövning av ett åläggande på grund av oriktig uppgift,

•beslut om återkallelse av ett beslut om att godta ett åtagande, och

•beslut att ompröva ett åläggande eller ett beslut att godta ett åtagande för att det inte behövs eller inte längre är lämpligt.

Även det faktum att verket offentliggör sin avsikt att vidta åtgärder på en eller flera marknader är ett beslut.

Generellt gäller enligt förvaltningslagen att ett beslut som på- verkar någons situation på ett inte obetydligt sätt får överklagas.554 Förvaltningslagen är dock subsidiär till annan lag eller förordning, vilket betyder att det kan finnas andra regler i en särskild författ- ning som ska tillämpas i stället.555 Regler av det slaget finns i konkur- renslagen. Där anges vilka beslut som får överklagas och att övriga beslut som Konkurrensverket meddelar inte får överklagas.556

Beslut om ålägganden att vidta konkurrensfrämjande åtgärder kan få faktiska verkningar i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation, exempelvis hur en näringsverksamhet bedrivs. Ett beslut att ålägga någon att vidta åtgärder bör därför få överklagas. Detsamma bör gälla för omprövnings- och återkallelsebeslut.557

55441 § förvaltningslagen.

5554 § förvaltningslagen.

5567 kap. 1 § konkurrenslagen.

557Jfr 7 kap. 1 § första stycket 3, 5 och 6 konkurrenslagen.

243

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

SOU 2025:22

Ett beslut att godta åtaganden som företag erbjuder i utred- ningar av de konkurrensrättsliga förbuden får enligt gällande regler inte överklagas. Ett företag som har lämnat ett åtagande som Kon- kurrensverket har godtagit bör inte ha några skäl att överklaga verkets beslut att godta åtagandet. Andra aktörers intressen på- verkas av beslutet att godta ett åtagande, exempelvis om de anser att åtagandet inte går så långt som ett åläggande kunde ha gått.

I den nuvarande ordningen har tredje man möjlighet att nyttja den särskilda talerätten för att få frågan om en överträdelse av de kon- kurrensrättsliga förbuden prövad i domstol.558 Vi föreslår ingen motsvarande talerätt för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Frågan är alltså om tredje mans intresse bör tillgodoses genom att tillåta överklaganden av beslut att godta åtaganden. För detta talar att det skulle kunna vara i linje med förvaltningslagens grundregel om vilka beslut som får överklagas. Mot detta talar att godtagande av ett åtagande är ett processekonomiskt verktyg som innebär att utredningsresurser sparas, både hos myndigheten och i domstol genom att företaget självmant åtar sig att genomföra kon- kurrensfrämjande åtgärder.559 Sådan processekonomi riskerar att bli tillintetgjord om ett beslut om att godta ett åtagande överklagas. Dessutom ska andra aktörers intressen beaktas i verkets beslut att godta ett åtagande.560 Därtill kommer att det inte finns någon skyl- dighet för Konkurrensverket att inleda och slutföra en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder. Sammantaget bör ett beslut att godta ett åtagande inte få överklagas.

Konkurrensverket föreslås få förena ett beslut att godta ett åtagande med vite. Förslaget överensstämmer med de regler som gäller för vitesbeslut vid åtaganden som lämnas vid utredning av misstänkta överträdelser av konkurrenslagens förbud och vid före- tagskoncentrationer.561 Dessa vitesbeslut får inte överklagas.562 Vi bedömer att samma ordning bör gälla för beslut att förena ett åtagande om konkurrensfrämjande åtgärder med vite.

Ett beslut att offentliggöra uppgifter som innebär att Konkur- rensverket avser att vidta åtgärder för att främja konkurrensen på

5583 kap. 2 § konkurrenslagen.

559Se avsnitt 4.6.4.

560Se Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommentar till 3 kap. 4 §.

5616 kap. 1 § tredje stycket konkurrenslagen.

562Jfr 7 kap. 1 § andra stycket konkurrenslagen.

244

SOU 2025:22

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

en eller flera marknader aviserar möjliga beslut från Konkurrens- verket i framtiden. Själva offentliggörandet påverkar dock inte i sig någons situation på ett påtagligt sätt i den meningen att det inne- fattar några uttalanden som avser att påverka deras handlande.563 Det ålägger alltså ingen aktör att göra eller inte göra något. Offent- liggörandet har endast verkningar för Konkurrensverket då det sätter i gång en tidsfrist inom vilken verket måste fatta eventuella beslut om åtgärder. Ett offentliggörande av avsikten att vidta kon- kurrensfrämjande åtgärder bör därför inte få överklagas.

Klagorätt

Frågan vem som får överklaga har indirekt redan berörts ovan. Utgångspunkten är regleringen i förvaltningslagen som anger att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot.564 Klagorätten tillkommer i första hand den som är part i ärendet, det vill säga den som beslutet riktas emot. Konkurrenslagen saknar regler om vem som får överklaga beslut enligt lagen. Frågan avgörs i stället i rättstillämpningen.565

Ett beslut med åläggande om konkurrensfrämjande åtgärder riktar sig till ett visst företag och syftar till att ha positiva verk- ningar för andra på marknaden. Det kan dock inte uteslutas att det finns någon annan än det företag som beslutet riktas emot som också påverkas på ett sådant sätt att han eller hon bör ha klagorätt. Vem eller vilka är svårt att avgöra på förhand, bland annat beroende på att både åtgärder och marknader varierar från fall till fall. Med tanke härpå är det knappast möjligt att bedöma om det finns några särskilda subjekt som bör ha klagorätt eller några som inte bör ha det. Vi bedömer därför att frågan bäst avgörs i rättstillämpningen om huruvida den som överklagar beslutet angår honom eller henne och i så fall går honom eller henne emot.

563Ahlström, Kristina (2024). Förvaltningslag (2017:900). Lexino, JUNO, kommentar till 41 §.

56442 § förvaltningslagen.

565Jfr PMÖD:s beslut i mål nr PMÄ 8976-24, aktbilaga 20.

245

5Informationsplikt om företagskoncentrationer

5.1Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget

Av våra direktiv framgår att det från konkurrenssynpunkt kan vara viktigt för Konkurrensverket att få information om en företags- koncentration även om den inte är anmälningspliktig enligt kon- kurrenslagen. Vi ska därför analysera och bedöma om det bör införas en informationsplikt för sådana koncentrationer. Alldeles oavsett om det finns behov av någon informationsplikt, ska vi över- väga om plikten ska vara avgränsad till vissa sektorer och i så fall föreslå hur dessa kan fastställas och under vilka förutsättningar som plikten bör gälla. Därutöver ska vi, oavsett behovet, utreda hur en informationsplikt förhåller sig till koncentrationsregler i andra länder. Vi ska slutligen lämna de författningsförslag som våra över- väganden ger anledning till.

Vad gäller förhållandet till koncentrationsreglerna i andra länder har vi begränsat oss till Danmark och Norge. I båda länderna finns bestämmelser som gör det möjligt att ingripa mot koncentrationer som inte omfattas anmälningsplikt.1 Vi berör även Island eftersom det i våra direktiv anges att det finns vissa möjligheter enligt isländsk rätt att ställa krav på informationsplikt. Vi lämnar också en kort- fattad redogörelse av de regler för koncentrationsprövning som tillämpas av kommissionen, det vill säga koncentrationsförord- ningen och den informationsplikt som följer av ett grindvakts- beslut enligt DMA-förordningen.

1I finsk rätt finns ingen möjlighet för Konkurrens- och konsumentverket att ålägga ett före- tag att ge in en anmälan till verket för prövning. Inte heller finns det några bestämmelser om prövning av frivilliga anmälningar om företagskoncentrationer. Frågan har dock diskuterats i samband med en lagändring som gäller trösklar för anmälan av företagsförvärv som genom- fördes 2023, se regeringens proposition till riksdagen med förslag till lag om ändring av kon- kurrenslagen (RP 172/2022 rd), s. 29–36.

247

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

5.2Internationell utblick

5.2.1Danmark

I Danmark finns reglerna om koncentrationskontroll i konkurrence- loven.2 I stort har reglerna samma utformning som de svenska reglerna i konkurrenslagen.

Frågor om företagskoncentrationer prövas efter anmälan av Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen.3 Styrelsen ska förbjuda en koncentration som avsevärt hämmar en effektiv konkurrens, sär- skilt till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks.4 Det bör noteras att det danska förbudet innebär att koncentra- tioner som har effekter på lokala marknader omfattas av förbudet.

I konkurrenceloven föreskrivs en anmälningsplikt om företagen i koncentrationen tillsammans har en årlig omsättning i Danmark på minst 900 miljoner danska kronor och minst två av företagen har en årlig omsättning på minst 100 miljoner kronor vardera. Vidare föreskrivs en anmälningsplikt om minst ett av företagen har en samlad årlig omsättning i Danmark på minst 3,8 miljarder danska kronor och minst ett av företagen har en sammanlagd årlig omsättning i världen på minst 3,8 miljarder kronor.5

Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen har också befogenhet att ålägga företag att anmäla koncentrationer för prövning. Som förut- sättning för ett åläggande att anmäla gäller att de deltagande företagen har en sammanlagd omsättning i Danmark på minst 50 miljoner danska kronor och att det finns en risk för att koncentration av- sevärt hämmar en effektiv konkurrens, särskilt till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks. Ett åläggande ska meddelas inom 15 vardagar från det att styrelsen fick kännedom om koncentrationen. Med kännedom menas att styrelsen ska ha fått tillräcklig information för att kunna avgöra om det finns förutsätt-

2I konkurrenceloven (LBK nr 1150 av 03/11/2024) används uttrycket fusion. Uttrycket, som definieras i § 12 a har samma innebörd som uttrycket företagskoncentration i konkurrenslagen.

2§ 12 b konkurrenceloven.

3§ 12 b konkurrenceloven.

4§ 12 c andra stycket konkurrenceloven.

5§ 12 första stycket 1 och 2 konkurrenceloven. I lagen finns också bestämmelser om hänskjutande av vissa fusioner till Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen från Erhvervs- styrelsen (Bolagsverket), se första stycket 3. Anmälningsplikten regleras i § 12 b kon- kurrenceloven.

248

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

ningar för ett åläggande om anmälan. Den korta tidsfristen syftar till att företagen ska få ett snabbt besked om en anmälan krävs eller inte.6 Ett åläggande att anmäla kan meddelas senare om det finns sär- skilda skäl. Åläggandet ska i så fall meddelas inom tre månader från det att avtalet har ingåtts, tillkännagivandet av det offentliga budet eller förvärvet av en kontrollerande andel. Ett åläggande kan dock inte meddelas senare än sex månader från det att koncentrationen

har genomförts.7

Konkurrenceloven innehåller inga bestämmelser om frivilliga anmälningar av koncentrationer. Däremot är det inget som hindrar företagen i en koncentration att informera Konkurrence- og For- brugerstyrelsen om en koncentration som inte omfattas av anmäl- ningsplikt. Styrelsen får därmed kännedom om koncentrationen och kan, om det finns förutsättningar för det, besluta om ett åläggande att anmäla inom 15 vardagar.8

5.2.2Norge

Regler om kontroll av företagskoncentrationer finns i konkurranseloven

I Norge återfinns reglerna om koncentrationskontroll i konkur- ranseloven.9 I stort har reglerna samma utformning som de svenska reglerna i konkurrenslagen.

Det är den norska konkurrensmyndigheten, Konkurransetil- synet, som har till uppgift att pröva och besluta i ärenden om före- tagskoncentrationer. Konkurransetilsynet ska förbjuda en koncent- ration som påtagligt skulle hämma en effektiv konkurrens, särskilt till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks.10 Det bör noteras att det norska förbudet innebär att koncentrationer som har effekter på lokala marknader omfattas av förbudet.

Konkurransetilsynet har också till uppgift att pröva och besluta om minoritetsförvärv av andelar av företag, det vill säga förvärv

6§ 12 sjätte stycket konkurrenceloven; Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven,

28februari 2024, s. 10.

7§ 12 sjätte stycket konkurrenceloven.

8§ 12 sjätte stycket konkurrenceloven; Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven,

28februari 2024, s. 10.

9I konkurranseloven används uttrycket rörelseförvärv. Uttrycket, som definieras i 17 § kon- kurranseloven, har samma innebörd som uttrycket företagskoncentration i konkurrenslagen.

1016 § första stycket konkurransloven.

249

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

som inte innebär att kontrollen av ett företag överförs till köparen. Konkurransetilsynet ska förbjuda minoritetsförvärv i ett företag om det påtagligt skulle hämma en effektiv konkurrens, särskilt till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks. Om förvärvet har genomförts genom successiva förvärv av mindre an- delar, får ingripandet ske med avseende på de transaktioner som har genomförts under de föregående två åren.11

I konkurranseloven föreskrivs att en koncentration ska anmälas till Konkurransetilsynet. Anmälningsskyldigheten gäller inte om de berörda företagen har en sammanlagd årsomsättning i Norge som understiger en miljard norska kronor eller om endast ett av det be- rörda företagen har en årlig omsättning i Norge som överstiger 100 miljoner norska kronor.12

Utöver den anmälningsplikt som föreskrivs i konkurranseloven, har Konkurransetilsynet vissa möjligheter att ålägga företag att anmäla koncentrationer som inte uppfyller nämnda omsättnings- trösklar. Ett sådant åläggande får meddelas om det finns skälig anledning att anta att koncentrationen skulle påverka konkurrensen eller om det finns särskilda skäl att utreda koncentrationen när- mare. Ett åläggande ska meddelas senast tre månader räknat från det som kommer först av antigen att det slutliga avtalet om för- värvet har ingåtts eller att kontroll har förvärvats.13

Av konkurranseloven följer att Konkurransetilsynet också kan ålägga företag att anmäla minoritetsförvärv i företag. Ett åläggande får inte meddelas senare än tre månader efter det slutliga avtalet om förvärv av andelar.14

Företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälnings- skyldighet och förvärv av minoritetsandelar kan anmälas frivilligt till Konkurransetilsynet för prövning.15

1116 a § konkurranseloven.

1218 § första och andra stycket konkurranseloven.

1318 § tredje stycket konkurranseloven.

1418 § femte stycket konkurranseloven.

1518 § sjätte stycket konkurranseloven.

250

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

Konkurransetilsynet får besluta om upplysningsplikt om företagskoncentrationer

I konkurranseloven finns bestämmelser om upplysningsplikt. Kon- kurransetilsynet får ålägga enskilda att lämna de upplysningar som tilsynet behöver för att kunna utföra sina uppgifter enligt lagen. Upplysningar kan krävas såväl skriftligt som muntligt. Ett åläggande kan riktas till såväl enskilda som grupper av företag.16 Med stöd av dessa bestämmelser har Konkurransetilsynet ålagt företag på en- skilda marknader att upplysa om samtliga företagskoncentrationer de ingår i, oavsett om de uppfyller tröskelvärdena för anmälan eller inte. Syftet med upplysningsplikten är att upptäcka och i förekom- mande fall begära in en anmälan om det finns misstankar om att den skulle kunna begränsa konkurrensen.17 Upplysningsplikten kan även omfatta minoritetsförvärv.

Bestämmelserna om upplysningsplikt tillämpas i fråga om sek- torer som har en struktur och koncentration som motiverar ökad uppmärksamhet från konkurrenssynpunkt. Vanligtvis riktas sådana ålägganden till företag som har en särskilt stark marknadsställning eller som är verksamma på en oligopolistisk marknad.18 För när- varande gäller upplysningsplikt för vissa företag inom 13 olika sektorer.19

Ett åläggande om upplysningsplikt gäller för en viss tid, numera i två år. När tiden för åläggandet närmar sig sitt slut görs en ny utredning om marknadsförhållandena och om det finns skäl att meddela ett nytt åläggande.20

Vi ger i det följande ett exempel från tilsynets beslutspraxis för att få en bild av hur upplysningsplikten används i praktiken. Exemplet gäller sektorn för elproduktion. Inom den sektorn har Konkurranse-

1624 § första stycket konkurranseloven.

17Konkurransetillsynet, Opplysningsplikt for særskilde marknader, https://konkurransetilsynet.no/fusjoner-og-oppkjop-%c2%a716/opplysningsplikt-for- saerskilde-marknader/ (besökt 23-12-06). Jfr § 18 tredje stycket konkurrenseloven.

18Se Norges bidrag till det 133:e mötet i OECD:s konkurrenskommitté den 10–16 juni 2020: OECD (2020). Start-ups, killer acquisitions and merger control – Note by Norway. DAF/COMP/wd(2020)21, s. 2 f.

19Konkurransetillsynet, Opplysningsplikt for særskilde marknader, https://konkurransetilsynet.no/fusjoner-og-oppkjop-%c2%a716/opplysningsplikt-for- saerskilde-marknader/ (besökt 23-12-06). Upplysningsplikt gäller för följande sektorer: drivmedel, electricitetsproduktion, avfall, dagligvaruhandel, media, larmtjänster, tvätteri- verksamhet, trädgårdsprodukter, betong, bokföringssystem, sportartiklar, digitala mark- nadsplatser, och elbilsladdning.

20RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-17, Minnesanteckning från möte med Konkurranse- tilsynet den 22 februari 2024.

251

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

tilsynet ålagt sex företag upplysningsplikt.21 Ett av dessa företag är Statkraft AS.22 Företaget har omfattats av upplysningsplikt sedan i vart fall 2008. I det följande redogör vi för den upplysningsplikt som Statkraft har ålagts för åren 2023–2024.

Som grund för Statkrafts upplysningsplikt anges i åläggandet bland annat att kraftmarknaden präglas av hög ägarkoncentration, gemensamt ägda kraftverk och att kraftproducenterna direkt eller indirekt äger andra kraftproducenter. Med hänsyn till behovet av att kunna genomföra en effektiv tillsyn av konkurrensen på kraft- marknaden framhålls att det är nödvändigt att ålägga Statkraft upp- lysningsplikt.

Av åläggandet framgår att upplysningsplikten gäller för samtliga koncentrationer som innebär att Statkraft eller övriga företag i samma koncern förvärvar eller fusioneras med ett eller flera andra kraftverk eller företag som äger kraftverk. Upplysningsplikten gäller även för förvärv av minoritetsandelar i företag. Slutligen gäller upplysningsplikten också för företag som Statkraft direkt eller indirekt har ägarandelar i. Upplysningsplikten gäller dock inte förvärv av vissa solkraftverk.

Enligt åläggandet ska Statkraft lämna upplysningar så snart som möjligt och senast tre arbetsdagar efter det som kommer först av att avtalet har ingåtts eller att Statkraft tagit kontroll över före- taget. Upplysningen ska innehålla en beskrivning av koncentra- tionen eller minoritetsförvärvet, parterna och tidpunkten för av- talet samt tidpunkten för genomförandet av koncentrationen eller förvärvet av minoritetsandelarna. Inom 15 arbetsdagar från det att upplysningen har lämnats ska Konkurransetilsynet varsla Statkraft om huruvida koncentrationen eller minoritetsförvärvet ska anmälas för prövning.

De beslut om upplysningsplikt som vi har tagit del av följer alla ungefär samma mönster som exemplet rörande Statkraft. Det som skiljer sig är skälen för att informationsplikten behövs inom den aktuella sektorn och gentemot företaget som beslutet riktar sig mot. I besluten rörande elbilsladdning anför Konkurransetilsynet exempelvis att marknaden kan delas i flera lokala marknader med hög koncentration. Marknaderna präglas också av inträdeshinder

21Konkurransetillsynet, Opplysningsplikt for særskilde marknader, https://konkurransetilsynet.no/fusjoner-og-oppkjop-%c2%a716/opplysningsplikt-for- saerskilde-marknader/ (besökt 23-12-06).

22Konkurransetilsynets åläggande den 16 januari 2023 i dnr 2020/0454-4.

252

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

och förekomsten av vertikal integration. Förvärv som genomförs av någon av de fem nationellt verksamma aktörer som besluten riktar sig mot skulle kunna falla utanför anmälningsplikten om målföre- taget är någon av de mindre lokala aktörerna. Dessa koncentra- tioner skulle likväl kunna ha negativa effekter på konkurrensen.23

Det bör i sammanhanget noteras att varselfristen om 15 arbets- dagar är självpåtagen av Konkurransetilsynet, det vill säga att den inte är reglerad i konkurrenseloven eller i någon annan författning. Ett åläggande ska i alla händelser meddelas senast tre månader räk- nat från det som kommer först av antingen att det slutliga avtalet om förvärvet har ingåtts eller att kontroll har förvärvats.24

5.2.3Island

Regler om kontroll av företagskoncentrationer finns i samkeppnislög

I Island återfinns reglerna om koncentrationskontroll i den isländska konkurrenslagen, samkeppnislög.25 Reglerna har likheter med de svenska reglerna om kontroll av företagskoncentrationer.

Det är den isländska konkurrensmyndigheten, Samkeppniseftirlitið, som har till uppgift att pröva och besluta i ärenden om företags- koncentrationer. Myndigheten får förbjuda en koncentration om den hindrar en effektiv konkurrens genom att skapa eller förstärka en dominerande ställning eller på annat sätt påtagligt snedvrida konkurrensen på marknaden. Vid bedömningen tas hänsyn till den tekniska och ekonomiska utvecklingen, om den är till fördel för konsumenterna och inte begränsar konkurrensen. Vid bedöm- ningen tas också hänsyn till i vilken utsträckning den internatio- nella konkurrensen påverkar det aktuella företagets ställning. Slutligen tas hänsyn till om marknaden är öppen eller om mark- nadstillträde hindras.26

I Island tillämpas ett system med anmälningsplikt, en möjlighet för konkurrensmyndigheten att ålägga om anmälan och frivilliga

23Konkurransetillsynets beslut den 13 december 2023 i dnr 2022/0044-20, Tesla Norway AS - pålegg om opplysningsplikt ved foretakssammenslutninger og minoritetserverv, s. 2. Mot- svarande beslut har fattats mot Circle K Norge AS, Recharge AS, Mer Norway AS och Eviny Electrifisering AS.

24Jfr § 18 tredje stycket konkurranseloven.

25Reglerna finns i artiklarna 17–17g samkeppnislög.

26Artikel 17c samkeppnislög.

253

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

anmälningar om koncentrationer. För anmälningsplikt gäller att företagens sammanlagda omsättning på Island uppgår till minst tre miljarder isländska kronor och att minst två av de företag som del- tar i koncentrationen har en årlig omsättning på Island om minst 300 miljoner isländska kronor vardera.27 Konkurrensmyndigheten kan också besluta om åläggande i fråga om koncentrationer som inte uppfyller omsättningströsklarna. En förutsättning för ett åläggande är att de berörda företagens sammanlagda omsättning överstiger 1,5 miljarder isländska kronor per år. Ytterligare en förut- sättning är att det finns en betydande sannolikhet för att koncentra- tionen, som redan har ägt rum, påtagligt kan minska den effektiva konkurrensen.28 Slutligen kan parterna i en koncentration frivilligt underrätta myndigheten om en koncentration. Myndigheten ska då inom 15 arbetsdagar besluta om ett åläggande att anmäla, om det finns skäl för det.29

Samkeppniseftirlitið får besluta om upplysningsplikt om företagskoncentrationer

I samkeppninslög föreskrivs att konkurrensmyndigheten, Sam- keppniseftirlitið, får kräva att enskilda företag, grupper av företag och företagssammanslutningar lämnar alla uppgifter som behövs för att pröva enskilda ärenden. Konkurrensmyndigheten får också ålägga enskilda företag, grupper av företag och företagssamman- slutningar att regelbundet lämna information som har betydelse för tillämpningen av lagen.30 Möjligheten att meddela sådana ålägganden används i allmänhet efter det att en utredning eller ett ärende har avslutats. Det har i ett fall övervägts att besluta om upplysnings- plikt om vissa företagskoncentrationer. Lagen har dock hittills inte använts för att ålägga någon att informera om koncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt.31

27Artikel 17a samkeppnislög.

28Artikel 17b samkeppnislög.

29Artikel 17b fjärde stycket samkeppnislög.

30Artikel 19 samkeppnislög.

31RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-16, E-postmeddelande från Samkeppniseftirlitið den 12 februari 2024.

254

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

5.2.4Europeiska unionen

Reger om kontroll av företagskoncentrationer finns i koncentrationsförordningen

Koncentrationsförordning innehåller bestämmelser om anmälan och prövning av företagskoncentrationer som har gemenskaps- dimension. För att en koncentration ska ha gemenskapsdimension tillämpas vissa omsättningströsklar.32 Om koncentrationen har gemenskapsdimension är kommissionen ensamt behörig att pröva koncentrationen. Förordningen innebär således att en koncent- ration inom EU inte behöver anmälas till flera konkurrensmyndig- heter enligt nationell konkurrensrätt.

Anmälan av en koncentration med gemenskapsdimension görs till kommissionen. Kommissionen ska i en första fas av sin under- sökning förklara om koncentrationen är förenlig med den gemen- samma marknaden, med eller utan åtaganden, eller besluta att inleda en fördjupad undersökning. En sådan undersökning ska inledas om den anmälda koncentrationen ger anledning till allvarliga tvivel be- träffande dess förenlighet med den gemensamma marknaden.33 En fördjupad undersökning avslutas antingen genom att kommissionen förklarar att koncentrationen är förenlig med den gemensamma marknaden, med eller utan åtagande, eller att kommissionen för- klarar att den inte är förenlig med den gemensamma marknaden, det vill säga ett förbud mot att genomföra den anmälda koncentra- tionen.34 En koncentration ska förklaras oförenlig med den gemen- samma marknaden om den påtagligt skulle hämma den effektiva konkurrensen inom den gemensamma marknaden eller en väsentlig del av den, i synnerhet till följd av att en dominerande ställning skapas eller förstärks.35

I koncentrationsförordningen finns bestämmelser som gör det möjligt för kommissionen att hänskjuta prövningen av en anmäld koncentration till medlemsstaternas konkurrensmyndigheter.36 Hänskjutandet innebär att koncentrationen prövas enligt nationell rätt, exempelvis konkurrenslagen om koncentrationen hänskjuts till Sverige. En eller flera medlemsstater kan också begära att kom-

32Artikel 1 i koncentrationsförordningen.

33Artikel 6.1–2 i koncentrationsförordningen.

34Artikel 8.1–3 i koncentrationsförordningen.

35Artikel 2.3 i koncentrationsförordningen.

36Artikel 9 i koncentrationsförordningen.

255

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

missionen ska undersöka om en koncentration som påverkar handeln mellan medlemsstater, trots att den saknar gemenskapsdimension, hotar att påtagligt hindra konkurrensen inom den eller de medlems- stater som framställer en sådan begäran.37

Hänskjutandet innebär att koncentrationen prövas enligt kon- centrationsförordningen. Frågan om en koncentration som inte är anmälningspliktig enligt nationell rätt ska kunna hänskjutas till kommissionen har prövats i Illumina-ärendet. Frågan blev aktuell efter det att kommissionen hade prövat och förbjudit koncentra- tionen som var aktuell i ärendet efter hänskjutande från flera med- lemsstater. EU-domstolen ansåg dock att tolkningen att koncentra- tioner skulle kunna hänskjutas till kommissionen för prövning oavsett om den nationella konkurrensmyndigheten är behörig att pröva den var en felaktig tolkning av koncentrationsförordningen.38

Informationsplikt enligt DMA-förordningen

DMA-förordningen innehåller en skyldighet för grindvakter, vissa stora internetplattformar, att informera kommissionen om alla planerade koncentrationer om de samgående enheterna tillhanda- håller centrala plattformstjänster eller andra tjänster inom den digi- tala sektorn eller möjliggör datainsamling. Detta gäller oavsett om koncentrationen har gemenskapsdimension och är anmälnings- pliktig eller om den omfattas av anmälningsplikt till någon natio- nell konkurrensmyndighet. Grindvakten ska informera kommis- sionen innan koncentrationen genomförs och efter ingåendet av avtalet, tillkännagivandet av det offentliga budet eller förvärvet av en kontrollerande andel.39 Kommissionen ska sedan underrätta medlemsstaternas behöriga myndigheter, i Sverige Konkurrens- verket, och årligen offentliggöra en förteckning över de koncent- rationer som den har informerats om.40 Medlemsstaternas behöriga myndigheter får använda informationen för att begära att kommis- sionen undersöker koncentrationen enligt koncentrationsförord- ningen.41 Av skälen till DMA-förordningen framgår att syftet med

37Artikel 22 i koncentrationsförordningen.

38Mål C-611/22 P, Illumina mot kommissionen, EU:C:2024:677, punkt 218.

39Artikel 14.1 i DMA-förordningen.

40Artikel 14.4 i DMA-förordningen.

41Artikel 14.5 i DMA-förordningen.

256

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

bestämmelserna dels är att hålla förteckningen över grindvakts- tjänster aktuell, dels att övervaka trender inom den digitala sektorn. Informationen sägs vidare kunna användas inom koncentrations- kontrollen inom medlemsstaterna och hos kommissionen.42

5.3Utvärdering av behovet av att införa informationsplikt

Bedömning: Det finns behov av att införa en plikt att informera om företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälnings- plikt enligt konkurrenslagen.

Skälen för vår bedömning

Några utgångspunkter för vår utvärdering av behovet

Den fråga som vi ska utvärdera i det följande är om det finns ett behov av information om företagskoncentrationer som inte om- fattas av anmälningsplikt. Behovet beror på i vilken utsträckning dagens system för koncentrationskontroll inte fångar upp eller kan fånga upp koncentrationer som är ägnade att påtagligt hämma före- komsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. En plikt att informera syftar nämligen till att förse Konkurrensverket med information om kon- centrationer som inte är anmälningspliktiga, men där verket med tillämpning av dagens regler skulle kunna ålägga en part i koncentra- tionen att göra en anmälan.43

Betydelsen av omsättningströsklar för koncentrationskontrollen

I Sverige tillämpas omsättningströsklar för att avgöra vilka kon- centrationer som ska anmälas till Konkurrensverket för prövning.44 Trösklarna syftar till att identifiera de koncentrationer som har potential att påverka konkurrensen på någon marknad.45 Eftersom

42Skäl 71 i DMA-förordningen.

434 kap. 7 § 1 konkurrenslagen.

44Jfr 4 kap. 6 § konkurrenslagen.

45Prop. 2007/08:135 s. 201.

257

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

kontrollen är framåtsyftande, är det svårt att på något annat sätt förutsäga vilka koncentrationer som skulle kunna ha negativa effekter på konkurrensen.

Trösklarna skapar förutsebarhet för företagen. Det är viktigt då koncentrationer ofta genomförs under tidspress och kan behöva anmälas och godkännas i ett flertal jurisdiktioner. Nackdelen med trösklarna ur konkurrensmyndighetens synvinkel är att de leder till ett stort antal prövningar som inte föranleder någon åtgärd, det vill säga som inte bedöms ha någon påverkan på konkurrensen.46

Omsättningströsklarnas träffsäkerhet

Det genomförs många företagskoncentrationer som träffas av om- sättningströsklarna och som inte har några nämnvärda negativa effekter på förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkur- rens. Under perioden 2019–2023 har Konkurrensverket handlagt 494 anmälningar om koncentrationer. Nästintill samtliga anmäl- ningar har lämnats utan åtgärd.47

Om ett företag med en stor marknadsandel förvärvar många småföretag vars omsättning understiger 200 miljoner kronor, kan företaget över tid få en position som innebär att konkurrensen på marknaden påtagligt hämmas.48 Sådana koncentrationer omfattas inte av anmälningsplikt.49 Omsättningströsklarna träffar inte heller förvärv av företag som har ett högt värde, men låg omsättning.50

Inom den digitala sektorn har det uppmärksammats att det finns förvärv där stora företag har köpt mindre konkurrenter som har haft en mycket låg omsättning, men till ett högt pris.51 Enligt Konkur- rensverket kan det vara fråga om företag som har affärsmodeller som använder sig av unika data i sin verksamhet eller har utvecklat en unik tjänst, men där företagets omsättning inte reflekterar vilken betydelse företaget har för konkurrensen på marknaden. Exempel- vis kan så vara fallet när ett företag köper upp en konkurrent eller

46Prop. 2007/08:135 s. 202.

47Statistik finns på: Konkurrensverket, https://www.konkurrensverket.se/konkurrens/lagar- och-regler/forvarv/statistik-om-forvarv/#anchor1 (besökt 2024-02-07).

48Jfr tröskeln i 4 kap. 6 § 2 konkurrenslagen.

49Konkurrensverket kan dock begära in en anmälan i dessa fall, jfr 4 kap. 7 § konkurrenslagen.

50I exempelvis Tyskland har detta lett till att anmälningsplikten även gäller för förvärv där motprestationen överstiger 400 miljoner euro, § 35(1a) GWB.

51Ett exempel är förvärvet av Instagram genom Facebook/Meta, som inte var anmälnings- pliktig hos kommissionen.

258

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

potentiell konkurrent för att undvika att den på sikt blir en stark konkurrent. Ett förvärv av ett sådant företag kan till exempel göras i syfte att avveckla det och därmed minska konkurrensen på mark- naden (så kallade killer acquisitions). Ett annat exempel är företag som har som strategi att bygga upp eller befästa sin marknadsposi- tion med att göra förvärv som syftar till att bygga ett ekosystem av komplementära produkter eller tjänster vilka gör att företagets huvudprodukt eller huvudservice inte blir lika konkurrensutsatt.52 Sådana strategiska förvärv riskerar att inte fångas upp i nuvarande koncentrationskontroll.53

Omsättningströsklarna har med andra ord en begränsad träff- säkerhet som i sig innebär att det kan uppstå koncentrationer som inte blir föremål för den förhandskontroll som syftar till att mot- verka hinder mot en effektiv konkurrens på marknaden. Mot den bakgrunden bedömer vi det kan finnas ett informationsbehov om företagskoncentrationer som inte omfattas av den lagreglerade anmälningsplikten hos Konkurrensverket.

Begränsningar i befintliga informationskällor

Att de trösklar som gäller för anmälningsplikt inte fångar upp kon- kurrensskadliga företagskoncentrationer betyder inte i sig att det finns ett behov av att införa en skyldighet för företag att informera om framtida koncentrationer. Frågan är därför om Konkurrens- verket kan få informationen på något annat sätt för att kunna in- gripa mot koncentrationer som är problematiska från konkurrens- synpunkt. I den delen undersöker vi i vad mån verket kan få till- räcklig information om konkurrensskadliga, men inte anmälnings- pliktiga, koncentrationer genom mediebevakning, tips och klagomål eller information som lämnas inom ramen för associationsrättslig lagstiftning.

52Ett exempel är det anmälda förvärvet av Etraveli genom Booking, som förbjöds av kommissionen. Se ärende M.10615, Booling Holdings / Etreveli Group, kommissionsbeslut den 25 september 2023.

53Konkurrensverket (2021). Konkurrens och tillväxt inom e-handeln. Rapport 2021:3, s. 165 f.

259

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

Konkurrensverket kan genom sedvanlig mediebevakning få in- formation om förvärv eller sammanslagningar av företag som kan vara intressanta från konkurrenssynpunkt. Ett exempel på detta gäller ett förvärv inom sektorn för digitala parkeringstjänster.54

Verket kan också få tips och klagomål från kunder eller konkur- renter till de berörda företagen i koncentrationen. Här utgör ett förvärv inom sektorn för betongprodukter för vatten och avlopp ett exempel på när kunder har uppmärksammat verket på en kon- centration som inte omfattas av anmälningsplikt.55

Den information som Konkurrensverket får del av genom medie- bevakning och tips och klagomål har ett inneboende urvalsproblem. Informationen är beroende av att någon engagerar sig i frågan, exempelvis en kund, en konkurrent eller en journalist. Vidare kan det också vara så att en kund som står i beroendeställning till något av de företag som omfattas av koncentrationen inte vågar uppmärk- samma verket på koncentrationens effekter för kundens del av rädsla för att få sämre affärsvillkor. Sekretess gäller nämligen inte hos verket för uppgift i anmälan eller utsaga från enskild i ärenden som rör koncentrationer.56 Följden blir således att endast information om vissa koncentrationer kommer till verkets kännedom. Det är omöjligt att veta om det är just dessa koncentrationer som bör bli föremål för prövning från konkurrenssynpunkt.

Konkurrensverket kan också få information om koncentrationer inom ramen för anmälningar som görs enligt associationsrättslig lag- stiftning. Som exempel kan nämnas att det finns en skyldighet för aktiebolag att anmäla fusioner och delningar till Bolagsverket för registrering enligt aktiebolagslagen (2005:551). Vid en fusion eller delning ska det upprättas en plan som ska ges in till Bolagsverket för registrering och kungörande i Post- och inrikes tidningar. Bolags- verkets tillstånd krävs för att genomföra planen. Verket ska avslå en ansökan om tillstånd bland annat om fusionen eller delningen har förbjudits enligt konkurrenslagen eller koncentrationsförordningen.57 Även för andra associationsformer finns regler om registrering och

54Konkurrensverkets beslut den 23 mars 2020 i dnr 698/2019, Easypark AB / Interleon Holding AB.

55Konkurrensverkets beslut den 6 april 2022 i dnr 178/2022, S:t Eriks AB / Meag VA- System AB.

56Jfr 30 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

5723 kap. 20 och 21 §§ samt 24 kap. 22 och 23 §§ aktiebolagslagen. Bolagsverket prövar också bland annat om planen har godkänts i behörig ordning, om den strider mot lag eller annan författning eller mot bolagsordningen.

260

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

tillstånd för att genomföra fusionsplaner eller delningar som i princip motsvarar dem som omfattas av aktiebolagslagen.58

Den information som Konkurrensverket kan få del av från en kungörelse i Post- och Inrikes Tidningar om till exempel en fusions- plan begränsar sig till uppgifter om bland annat bolagets identitet, vederlag för fusionen, tidpunkt och övriga villkor för utlämnande av fusionsvederlaget.59 Utifrån kungörelsen är det svårt, om ens möjligt, att få några relevanta upplysningar som har med företagens verksamhet på marknaden att göra.

Begränsningar i möjligheterna att inhämta behövlig information med stöd av befintlig lagstiftning

I det följande undersöker vi om Konkurrensverket kan få behövlig information genom tillämpning av konkurrens- eller uppgiftsskyldig- hetslagen.

I konkurrenslagen finns en generell möjlighet för Konkurrens- verket att ålägga företag och andra att lämna den information som verket behöver för att tillämpa lagen, till exempel för koncentra- tionskontroll.60 Uppgiftsskyldigheten gäller för utredning av enskilda ärenden, inte för allmänt informationsinhämtande om hur marknader fungerar. Befogenheten gäller för det utredningsmaterial som be- hövs. Av detta följer att materialet måste ha relevans för den pröv- ning som är i fråga.61

Med stöd av uppgiftsskyldighetslagen kan Konkurrensverket från företag och andra inhämta de uppgifter om marknads- och konkur- rensförhållanden som verket behöver för att främja en effektiv kon- kurrens i privat verksamhet.62 Uppgiftsskyldigheten är långtgående. Den innebär i princip att företag och andra är skyldiga att lämna de uppgifter som verket behöver för att bedöma en marknads funktions- sätt.63 Uppgiftsskyldigheten omfattar inte utredning i enskilda

58Sådana regler finns i sparbankslagen (1987:619), lagen (2004:297) om bank- och finansierings- rörelse, försäkringsrörelselagen (2010:2043), lagen (2018:672) om ekonomiska föreningar och lagen (2019:742) om tjänstepensionsföretag.

5923 kap. 7 § aktiebolagslagen.

605 kap. 1 § första stycket 1 konkurrenslagen.

61Prop. 1992/93:56 s. 197. Se C Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommentaren till 5 kap. 1 §.

621 § uppgiftsskyldighetslagen.

63Prop. 2009/10:218 s. 15–17.

261

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

ärenden som rör tillämpningen av konkurrenslagen.64 Enligt för- arbetena till uppgiftsskyldighetslagen är det dock inget som hindrar att den används i mer konkreta ärenden som rör ett visst eller vissa företag och som inte rör handläggning enligt konkurrenslagen.65

Varken konkurrenslagen eller uppgiftsskyldighetslagen har tillämpats för att ålägga ett företag att lämna information om fram- tida koncentrationer. Vi kan därför inte utesluta att lagarna kan tillämpas för detta ändamål, exempelvis om det behövs för att analy- sera och övervaka hur konkurrensen fungerar på en viss marknad. Samtidigt vill vi också peka på att det mellan dessa lagar finns ett glapp. Konkurrenslagen tillämpas i enskilda ärenden som gäller ett visst förfarande eller en viss koncentration. Uppgiftsskyldighetslagen tillämpas för att Konkurrensverket i sin konkurrensfrämjande verk- samhet ska få en allmän bild av konkurrensförhållandena inom en viss verksamhet eller sektor. Informationsplikten syftar till att verket ska kunna få information om koncentrationer som äger rum på marknader där förutsättningarna för en effektiv konkurrens är be- gränsade för att kunna ålägga företaget att anmäla koncentrationen till verket för prövning. Den information om koncentrationer som det är fråga om här skulle därmed kunna anses för konkret för att begära in den med stöd av uppgiftsskyldighetslagen, men inte konkret nog för en begäran med stöd av konkurrenslagen. Informationsplikten ligger med andra ord så pass nära verkets tillsynsuppgifter att vi bedömer att den bör regleras särskilt.66

Sammanfattande bedömning av behovet

De omsättningströsklar som tillämpas för anmälningsplikt skapar

åena sidan förutsebarhet för företagen. Å andra sidan leder anmäl- ningsplikten till ett stort antal anmälningar som inte leder till någon åtgärd från Konkurrensverkets sida. Måhända kan det bero på att anmälningsplikten i sig innebär att företagen drar sig för att göra för-

642 § uppgiftsskyldighetslagen.

65Prop. 2009/10:218 s. 27.

66En informationsplikt om företagsförvärv fanns i 1982 års konkurrenslag (1982:729). Enligt

27§ kunde Näringsfrihetsombudsmannen, om det behövdes för en prövning enligt lagen och det förelåg särskilda skäl, ålägga en viss näringsidkare att göra anmälan innan denne sluter avtal om företagsförvärv. Anmälningsskyldigheten gällde för en viss tid, högst ett år. Informations- plikten utmönstrades med 1993 års konkurrenslag (1993:20).

262

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

värv eller sammanslagningar som kan ifrågasättas från konkurrenssyn- punkt. Med andra ord kan anmälningsplikten ha en preventiv effekt.

Omsättningströsklarnas träffsäkerhet har vissa begränsningar när det gäller att identifiera koncentrationer som kan skada kon- kurrensen i framtiden. Utifrån hur koncentrationskontrollen är utformad i Sverige kan det alltså finnas koncentrationer som inte blir föremål för kontroll, trots att ett ingripande mot koncentra- tionen skulle vara befogat från konkurrenssynpunkt.

Den information som Konkurrensverket kan få genom medie- bevakning, tips och klagomål och den information som lämnas i anmälningar enligt associationsrättslig lagstiftning tillgodoser inte det behov verket har för att på ett effektivt sätt kunna ta ställning till vilka koncentrationer som ska anmälas till verket för prövning. Det kan förvisso inte uteslutas att konkurrenslagen och uppgifts- skyldighetslagen kan tillämpas för att få information om framtida koncentrationer. Vi anser dock att en informationsplikt har ett så nära samband med verkets myndighetsutövande uppgifter att den bör regleras särskilt. En plikt att informera om koncentrationer är ett mer träffsäkert och effektivt verktyg för att fånga upp koncent- rationer som inte omfattas av anmälningsplikt där företagen har en hög omsättning i Sverige, men där kravet på att omsättningen i minst två av de berörda företagen inte uppgår till 200 miljoner kronor. En reglering tillgodoser också de rättssäkerhetskrav som bör ställas på lagstiftning av det här slaget. Vi bedömer således att det finns behov att införa en plikt att informera om koncentrationer som inte om- fattas av anmälningsplikt enligt konkurrenslagen.

5.4Informationspliktens utformning

5.4.1Konkurrensverket får ålägga om informationsplikt

Förslag: Om det behövs för att tillämpa reglerna om anmälnings- åläggande i konkurrenslagen, ska Konkurrensverket få ålägga ett företag att lämna följande information till verket:

1.uppgift om vilka parter som deltar i företagskoncentrationen,

2.en beskrivning av koncentrationen,

263

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

3.uppgift om tidpunkten för den rättshandling som ligger till grund för koncentrationen, och

4.uppgift om tidpunkten för genomförandet av koncentrationen.

Konkurrensverket ska i åläggandet ange vilken verksamhet som informationsplikten omfattar.

Ett åläggande får inte avse en längre tidsperiod än två år. Ett åläggande om informationsplikt får förenas med vite.

Skälen för våra förslag

Utgångspunkter för förslagets utformning

En utgångspunkt för hur förslaget bör utformas är att Konkurrens- verket bör kunna använda den information som lämnas för att sedan kunna bedöma om det finns anledning att ålägga en part i företags- koncentrationen att anmäla den till verket för prövning. Det finns två förutsättningar som måste vara uppfyllda för att Konkurrens- verket ska kunna meddela ett anmälningsåläggande. För det första krävs att företagens sammanlagda omsättning i Sverige föregående räkenskapsår överstiger en miljard kronor. Informationsplikten bör således begränsas till koncentrationer som träffas av omsättnings- tröskeln. För det andra krävs att åläggandet är påkallat av särskilda skäl. Kravet på särskilda skäl har betydelse för bedömningen av vilka marknader och företag som bör vara aktuella för ett åläggande om informationsplikt.

En viktig fråga är därmed vad som avses med särskilda skäl. Av

förarbetena till 1993 års konkurrenslag (1993:20) framgår att frågan bör bedömas mot bakgrund av de samhällsekonomiska och konsu- mentpolitiska intressen som lagen ska slå vakt om. Exempelvis torde det enligt förarbetena kunna vara fallet om företagen tillsammans får en hög marknadsandel på en relevant marknad eller om det före- tag som förvärvas är en viktig leverantör av en insatsvara uppströms eller en betydelsefull kund eller försäljningskanal nedströms. Hit hör enligt förarbetena också så kallade successiva förvärv, där ett starkt företag undan för undan förvärvar mindre företag, eller för- värv vid duopolsituationer där även mindre företagsförvärv kan vara starkt negativa från konkurrenssynpunkt. Ett annat exempel

264

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

som tas upp i förarbetena är att ett starkt företag på en koncentrerad marknad, med mycket få små företag, förvärvar ett enstaka litet ny- etablerat företag i syfte att förhindra framtida konkurrens. Sist- nämnda typ av förvärv anses i förarbetena inverka mycket negativt på andra presumtiva företags vilja att etablera sig på marknaden till allvarlig skada för konkurrenstrycket.67

Förutsättningar för ett åläggande om informationsplikt

Av utgångspunkterna ovan följer att ett åläggande om informa- tionsplikt behöver anknyta till förutsättningarna för ett beslut om anmälningsåläggande och de särskilda skäl som krävs för ett sådant åläggande. Det som framträder i förarbetena om särskilda skäl är att företagskoncentrationer som äger rum på marknader där kon- kurrensen redan är försvagad eller där det finns risk för att den kommer att försvagas till följd av hur marknaden utvecklas kan behöva granskas av Konkurrensverket. En plikt att informera om koncentrationer bör således riktas till företag som är verksamma på en marknad som har en sådan struktur eller koncentrationsgrad att de koncentrationer som genomförs där kan hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. Av betydelse för infor- mationsplikten är därmed också det aktuella företagets ställning och styrka på marknaden. Det bör vara en fråga för Konkurrens- verket att i ett åläggande om informationsplikt ange vilka om- ständigheter som ligger till grund för beslutet.

Det kan konstateras att de beslut om upplysningsplikt från Norge som vi har undersökt knyter an till samma typer av mark- nadsförhållanden som de som är relevanta för bedömningen av om det finns särskilda skäl för ett anmälningsåläggande. Inom sektorn för kraftproduktion nämns bland annat hög ägarkoncentration, gemensamt ägande och vertikal integration. Inom sektorn för elbils- laddning nämns att förvärv av mindre lokala aktörer genom någon av de nationella aktörerna på marknaden skulle kunna leda till negativa effekter på konkurrensen.68

67Prop. 1996/97:82 s. 8–14 och 16. Bestämmelserna om åläggande att anmäla företags- koncentrationer har förts över till konkurrenslagen från 1993-års konkurrenslag med vissa språkliga och redaktionella ändringar, se prop. 2007/08:135 s. 267. Se även Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommentaren till 4 kap. 7 §.

68Se avsnitt 5.2.2.

265

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

Den utredningsbörda som läggs på Konkurrensverket bör också stå i proportion till den börda informationsplikten innebär för före- tagen. Som framgår nedan föreslår vi att informationen ska vara relativt begränsad, särskilt i jämförelse till vad som krävs vid en anmälan av en koncentration. Det bör exempelvis inte krävas att Konkurrensverket slutligen definierar relevanta marknader eller skadeteorier som skulle kunna tillämpas i fråga om de koncentra- tioner som informationsplikten omfattar. Sådana utredningar är dels mycket resurskrävande att genomföra, dels är det svårt att nå slutliga resultat när bedömningen inte gäller en konkret koncent- ration. Några sådana krav ställs inte heller i norsk rätt.

Informationsplikten bör inte avgränsas till vissa sektorer

En fråga som vi ska undersöka enligt våra direktiv är om informa- tionsplikten ska vara avgränsad till vissa sektorer. Om så är fallet ska vi föreslå hur dessa kan fastställas. I den delen gör vi följande bedömning.

Konkurrensverket har genom sin rättstillämpande och konkur- rensfrämjande verksamhet god kännedom om vilka sektorer av Sveriges ekonomi som inte kännetecknas av en fungerande kon- kurrens. Vi bedömer att verket har bäst förutsättningar för att avgöra i vilka fall som verket har behov av information för att kunna fullgöra sina konkurrensvårdande uppgifter. Att i lagstift- ningen på förhand rikta informationsplikten mot vissa sektorer ger dålig träffsäkerhet. En sektor består i allmänhet av flera undersek- torer och i sin tur av flera marknader. Som exempel kan nämnas att sektorn för finansiella tjänster omfattar bank- och försäkrings- sektorn.69 Banksektorn kan i sin tur delas in i olika marknader för utlåning, inlåning, kapitalplacering och så vidare. Konkurrensför- hållandena på utlåningsmarknaden, exempelvis för bostadskrediter, är sannolikt inte desamma som på inlåningssidan. Sedan kan det också finnas sektorer som överlappar varandra. Även en glidning mellan olika branscher kan ske över tid. Att mot den bakgrunden och på förhand slå fast vilka sektorer som bör omfattas av infor- mationsplikt riskerar att överskölja Konkurrensverket med infor-

69Jfr 1 kap. 3 § lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat där den finansiella sektorn delas i bank- och värdepapperssektorn och försäkringssektorn.

266

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

mation om koncentrationer som inte är problematiska från kon- kurrenssynpunkt. Det lägger också en börda på företagen. Infor- mationsplikten ger företagen merarbete och skapar osäkerhet kring genomförandet av koncentrationer som inte är anmälningspliktiga. Den dåliga träffbilden tillsammans med merarbetet och osäker- heten för företagen talar mot att i lag eller annan författning ange i vilka sektorer en informationsplikt ska gälla. Mot bakgrund av det anförda lämnar vi inget förslag om att avgränsa informationsplikten till vissa sektorer. Det bör vara en fråga för Konkurrensverket att i det enskilda fallet bedöma vilka sektorer och vilka företag som bör omfattas av informationsplikt.70

Informationspliktens innehåll

Kravet på företagets informationslämnande bör ses mot bakgrund av de skäl som ligger till grund för informationsplikten. De upp- gifter som företaget lämnar bör vara tillräckliga för att Konkurrens- verket ska kunna bedöma om det finns behov av att meddela ett anmälningsåläggande.

Av norsk beslutspraxis framgår att informationsplikten omfattar en beskrivning av företagskoncentrationen, parterna och tidpunk- ten för avtalet samt tidpunkten för genomförandet av koncentra- tionen. Den information som grindvakterna ska lämna till kommis- sionen enligt DMA-förordningen är inte heller särskilt omfattande. Informationen ska innefatta

[…]en redogörelse för de företag som berörs av koncentrationen, deras årsomsättning inom unionen och globalt, deras verksamhets- område, inbegripet verksamheter som är direkt relaterade till koncent- rationen, och avtalets transaktionsvärde eller en uppskattning av detta, tillsammans med en sammanfattning av koncentrationen, inbegripet dess art och syfte, samt en förteckning över de medlemsstater som berörs av koncentrationen.71

Informationsplikten enligt såväl norsk beslutspraxis som DMA- förordningen är klart mindre betungande än en anmälan av en kon- centration. Vi bedömer att det informationskrav som bör ställas

70Se exempelvis Konkurransetillsynets beslut den 13 december 2023 i dnr 2022/0044-20, Tesla Norway AS - pålegg om opplysningsplikt ved foretakssammenslutninger og minori- tetserverv, s. 1.

71Artikel 14.2 i DMA-förordningen.

267

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

bör ligga i linje med de krav som ställs i norsk beslutspraxis och DMA-förordningen. Informationskravet bör omfatta uppgift om parterna i koncentrationen, en beskrivning av koncentrationen och tidpunkten för den rättshandling som ligger till grund för koncent- rationen samt tidpunkten för dess genomförande. Det närmare innehållet i informationskravet bör kunna utvecklas i ett allmänt råd från Konkurrensverket.

Informationsplikten ska gälla i högst två år i taget

Informationsplikten kommer att träffa företag som är verksamma på marknader där företagskoncentrationer kan leda till konkurrens- problem. En marknad är emellertid inte statisk. Även om det finns hinder för en effektiv konkurrens som motiverar informationsplikt kan hindren förändras över tid. Ett åläggande om informationsplikt kan därför behöva omprövas. Om problemen ökar kan det finnas skäl att behålla informationsplikten, om de minskar kan det moti- vera att den ändras eller att den helt upphör att gälla. De beslut om upplysningsplikt som meddelas i Norge gäller i allmänhet för en tid av två år. Därefter fattar konkurrensmyndigheten ett nytt beslut, med beaktande av hur konkurrensen på marknaden ser ut. Vi före- slår att frågan om omprövning bör regleras på motsvarande sätt, det vill säga att en tvåårsfrist bör gälla för ett åläggande om infor- mationsplikt. Fristen bör regleras i lag.

Frågor om informationsplikt regleras i konkurrenslagen

Syftet med ett åläggande om informationsplikt är att Konkurrens- verket ska kunna fånga upp företagskoncentrationer som kan vara ägnade att hämma utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Tanken är alltså att verket, med informationen som grund, på ett enklare och mer träff- säkert sätt än i dag ska kunna initiera ett anmälningsåläggande. Infor- mationsplikten kommer med andra ord att underlätta för verket att utföra sina uppgifter enligt konkurrenslagen, det vill säga att ingripa mot konkurrensskadliga koncentrationer. Frågor om informations- plikt bör därför regleras i konkurrenslagen.

268

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

Ett åläggande om informationsplikt får förenas med vite

Enligt nuvarande ordning får Konkurrensverket förena beslut om att ett företag ska anmäla en koncentration med vite.72 Vitet syftar till att säkerställa att företaget faktiskt följer anmälningsskyldigheten. Av samma skäl bör även beslut om informationsplikt kunna förenas med vite.

5.4.2När informationen ska lämnas

Förslag: Information om en företagskoncentration ska få lämnas så snart ett företag kan visa att de avser att genomföra en kon- centration. Informationen ska lämnas innan företagskoncentra- tionen genomförs.

Skälen för vårt förslag: Vid bedömningen av frågan om när infor- mationen ska lämnas bör det beaktas att det med ett åläggande att anmäla en företagskoncentration följer ett förbud mot att genom- föra den under den tid som Konkurrensverket handlägger anmälan.73 Därtill bör det också beaktas att ett förbud mot koncentrationen innebär att de rättshandlingar som ligger till grund för eller som utgör en del av den därefter blir ogiltiga.74 Konsekvenserna av ett åläggande att anmäla och ett eventuellt senare förbud kan med andra ord vara mycket stora för företag och andra berörda i kon- centrationen. Företagen bör således ha ett intresse av att den infor- mation som krävs lämnas innan koncentrationen genomförs, det vill säga att informationen senast lämnas vid tidpunkten för avtalet, tillkännagivandet av det offentliga budet eller förvärvet av den kon- trollerande andelen.75 Informationen kan också lämnas tidigare. Inget hindrar att företaget lämnar informationen så snart det kan visa att en part eller någon annan medverkande avser att genomföra koncentrationen. Tidpunkten för informationsskyldigheten bör därmed vara densamma som för anmälningspliktiga koncentra- tioner.76

726 kap. 1 § andra stycket konkurrenslagen.

734 kap. 12 och 13 a §§ konkurrenslagen.

744 kap. 3 § konkurrenslagen.

75Jfr artikel 14.1 i DMA-förordningen.

76Jfr 4 kap. 10 § konkurrenslagen.

269

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

5.4.3Tidsfrister, fullföljdsförbud och verkställighet av fusions- och delningsplaner

Förslag: Om Konkurrensverket har fått information om en före- tagskoncentration till följd av ett åläggande om informations- plikt, ska verket inom 15 arbetsdagar antingen meddela ett anmäl- ningsåläggande eller besluta att lämna koncentrationen utan åtgärd. Tidsfristen ska räknas från den dag verket fick del av informa- tionen.

Ett fullföljdsförbud ska gälla under den 15-dagarsfristen. Förbudet ska dock upphöra att gälla om verket inom tidsfristen har beslutat att lämna koncentrationen utan åtgärd. Om verket under tidsfristen har beslutat om ett anmälningsåläggande, ska förbudet gälla till dess verket har beslutat att lämna koncentra- tionen utan åtgärd.

Reglerna om fullföljdsförbud ska ändras redaktionellt.

Bedömning: När Konkurrensverket har fått information om en företagskoncentration som utgörs av en fusion eller en delning påbörjas en prövning enligt konkurrenslagen som utgör hinder för att bevilja en ansökan om att verkställa fusions- eller delnings- planen enligt aktiebolagslagen med flera associationsrättsliga författningar.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

En tidsfrist för anmälningsåläggande

Från företagens utgångpunkt medför en skyldighet att informera om företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt en osäkerhet om koncentrationen kan genomföras på det sätt som har planerats. Av förutsebarhetsskäl bör det därför övervägas om det ska föreskrivas någon tidsfrist för att Konkurrensverket ska få meddela ett anmälningsåläggande.

Av norsk beslutspraxis framgår att myndigheten inom 15 arbets- dagar ska informera om huruvida det finns betänkligheter mot kon- centrationen. Myndigheten har sedan tre månader på sig att ingripa med ett åläggande om anmälan. Tremånadersfristen räknas från det som kommer först av antingen tidpunkten för det slutliga avtalet

270

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

om förvärvet eller tidpunkten för förvärvet av kontroll. Av såväl isländsk som dansk rätt (nu bortser vi från att informationsplikt inte tillämpas i praktiken på Island och att det inte tycks finnas några sådana möjligheter i Danmark) följer att ett åläggande om anmälan ska meddelas senast inom 15 arbetsdagar från det att myn- digheten har fått kännedom om koncentrationen. Med andra ord inträder någon form av preklusion om eventuella åtgärder inte till- kännages inom viss tid i Norge, Island och Danmark.

Konkurrenslagen saknar motsvarande regler. Den yttersta gränsen för att meddela ett förbud eller ett åläggande om en koncentration är två år räknat från dess uppkomst.77 Det gäller oavsett om Konkurrens- verket har känt till den eller ej.

Det är ett rimligt krav att Konkurrensverket så snart som möjligt ger det företag som har informerat om en koncentration ett besked om huruvida ett ingripande är aktuellt. Som framgår av norsk rätt ska eventuella betänkligheter meddelas inom 15 arbetsdagar. Ett åläggande att anmäla ska därefter meddelas inom tre månader, räk- nat från tidpunkten för avtalet eller förvärvet av kontroll. I Island och Danmark ska ett åläggande att anmäla meddelas inom 15 arbets- dagar från det att konkurrensmyndigheten har fått kännedom om koncentrationen. Vi bedömer att en tidsfrist om 15 arbetsdagar bör vara tillräcklig för att verket ska kunna ta ställning till huruvida koncentrationen ska anmälas till verket för prövning. Förslaget grundar sig på att informationsplikten vilar på förutsättningen att koncentrationen äger rum på en marknad som präglas av svagt konkurrenstryck eller där det finns risk att konkurrensen kommer att försvagas till följd av hur marknaden utvecklas. I tydlighetens intresse vill vi understryka att tidsfristen enbart gäller koncentra- tioner som anmäls till verket till följd av ett åläggande om informa- tionsplikt. I övriga fall gäller som tidigare att den yttersta gränsen för verket att ingripa med förbud eller åläggande mot en koncentra- tion är två år räknat från dess uppkomst.78

774 kap. 13 § konkurrenslagen.

784 kap. 13 § andra stycket konkurrenslagen.

271

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

Fullföljdsförbud

Enligt konkurrenslagen gäller ett fullföljdsförbud för företags- koncentrationer som anmäls till Konkurrensverket. Förbudet gäller från det att en fullständig anmälan har kommit in till verket till dess att verket fattar beslut om den anmälda koncentrationen.79 Frågan är då om det med ett åläggande om informationsplikt också bör följa ett fullföljdsförbud för de koncentrationer som omfattas av åläggandet.

Fullföljdsförbudet syftar till att säkerställa en effektiv förhands- kontroll av företagskoncentrationer. Förbudet innebär att parterna i koncentrationen inte får vidta några åtgärder som bidrar till en varaktig förändring av kontrollen av det företag som förvärvas efter de att koncentrationen har anmälts till Konkurrensverket.80 Att över- ta aktierna i företaget är ett exempel på en åtgärd som omfattas av förbudet.

Ett åläggande om informationsplikt omfattar koncentrationer som äger rum på marknader där konkurrensen redan är försvagad eller där det finns risk för att den kommer att försvagas till följd av hur marknaden utvecklas. Sannolikheten för att verket ska meddela ett anmälningsåläggande i fråga om sådana koncentrationer är där- med högre än för andra koncentrationer som faller utanför anmäl- ningsplikten. För att säkerställa en effektiv koncentrationskontroll bör det vara berättigat att ett fullföljdsförbud gäller även för kon- centrationer som omfattas informationsplikt.

Fullföljdsförbudet bör gälla under den 15-dagarsfrist som står till verkets förfogande för att besluta ett anmälningsåläggande. Förbudet bör dock upphöra att gälla om verket tidigare under 15-dagarsfristen har beslutat att lämna koncentrationen utan åtgärd. Om verket under tidsfristen har beslutat om ett anmälningsåläggande, bör förbudet gälla till dess verket har beslutat att lämna koncentrationen utan åtgärd. Förslaget innebär att förbudet även gäller i tiden från det att 15-dagarsfristen har löpt ut till dess anmälan kommer in till verket och fristen för särskild undersökning inleds, vilket annars inte hade varit fallet.

Fullföljdsförbudet för informationspliktiga koncentrationer bör ha samma innehåll som för koncentrationer som anmälts till Konkur-

794 kap. 12 och 13 a §§ konkurrenslagen.

80Jfr EU-domstolens dom i C-633/16, Ernst & Young, EU:C:2018:371, punkt 59.

272

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

rensverket. Verket bör alltså kunna besluta om undantag från full- följdsförbudet om det finns särskilda skäl och meddela de förbud och ålägganden som är nödvändiga för att säkerställa att förbudet följs.81

Reglerna om fullföljdsförbud samlas

Reglerna om fullföljdsförbud i konkurrenslagen är i dag uppdelade efter i vilken fas som Konkurrensverkets undersökning befinner sig i. Fullföljdsförbudet regleras särskilt i 4 kap. 12 § för särskilda under- sökningar, fas 1. För fördjupade undersökningar, fas 2, regleras för- budet i 4 kap. 13 a §. Det båda förbuden har samma innehåll och några sakliga skäl för att reglera dem i två paragrafer finns inte. Nu när vi föreslår att ett fullföljdsförbud även ska gälla vid informationsplikt kan regleringen te sig något splittrad. Vi föreslår därför att reglerna om fullföljdsförbud ändras redaktionellt och behandlas i ett sam- manhang.

Associationsrättsliga hinder mot att verkställa fusions- och delningsplaner

I aktiebolagslagen finns bestämmelser om ansökan om tillstånd att verkställa fusions- och delningsplaner. Ansökan görs hos Bolags- verket. Verket ska avslå en ansökan om en prövning av fusionen eller delningen pågår enligt konkurrenslagen.82 I princip motsva- rande regler finns för andra associationsformer.83 Vi bedömer att dessa bestämmelser också träffar företagskoncentrationer som om- fattas av informationsplikt. När Konkurrensverket har fått infor- mation om en företagskoncentration som utgörs av en fusion eller en delning påbörjas en prövning enligt konkurrenslagen som utgör hinder för att bevilja en ansökan om att verkställa fusions- eller del- ningsplanen enligt aktiebolagslagen med flera associationsrättsliga författningar.

81Jfr 4 kap. 12 § andra och tredje styckena och 13 a § andra och tredje styckena konkurrens- lagen.

82Se 23 kap. 20 och 21 §§ samt 24 kap. 22 och 23 §§ aktiebolagslagen.

83Sådana regler finns i sparbankslagen, lagen om bank- och finansieringsrörelse, försäkrings- rörelselagen, lagen om ekonomiska föreningar och lagen om tjänstepensionsföretag. Med undan- tag för frågor som gäller ekonomiska föreningar görs ansökan hos Finansinspektionen.

273

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

5.4.4Omprövning och överklagande

Förslag: Om ett beslut att lämna en företagskoncentration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som har lämnats till följd av ett åläggande om informationsplikt, ska Konkurrens- verket få besluta att koncentrationen ska anmälas till verket för prövning.

Ett åläggande om informationsplikt ska få överklagas.

Ett beslut om att lämna en företagskoncentration utan åtgärd och ett beslut om omprövning av ett sådant beslut ska inte få överklagas.

Skälen för vårt förslag

Omprövning av beslut

Ett beslut att lämna en företagskoncentration utan åtgärd ska normalt inte kunna rivas upp för en ny prövning av koncentra- tionen. I konkurrenslagen finns emellertid ett undantag som är tillämpligt om beslutet har grundat sig på en oriktig uppgift som har lämnats av en part eller någon annan medverkande. När så är fallet får Konkurrensverket besluta att genomföra en särskild under- sökning.84 Motsvarande ordning bör även gälla i fråga om oriktiga uppgifter som har lämnats till verket om en koncentration som omfattas av ett åläggande om informationsplikt, dock med den skillnaden att verket ska kunna besluta ett anmälningsåläggande. Vi föreslår att om ett beslut att lämna en koncentration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som har lämnats av ett företag omfattas av ett åläggande om informationsplikt, ska verket få be- sluta att koncentrationen ska anmälas till verket för prövning.

Överklagande av beslut

Av bestämmelserna om överklagande i konkurrenslagen följer att ett åläggande om att tillhandahålla den information som Konkur- rensverket behöver för att fullgöra sina uppgifter får överklagas till

844 kap. 19 § konkurrenslagen.

274

SOU 2025:22

Informationsplikt om företagskoncentrationer

PMD.85 Mot den bakgrunden bör även ett åläggande om att infor- mera om framtida företagskoncentrationer kunna överklagas.86

I konkurrenslagen finns bestämmelser om överklagandeförbud. Förbudet framgår motsatsvis av de bestämmelser som anger vilka beslut av Konkurrensverket som får överklagas till PMD.87

Till de beslut som inte får överklagas hör beslut om att lämna en koncentration utan åtgärd och beslut om omprövning av sådana be- slut. Detsamma bör gälla när beslutet har sin grund i information som ett företag har lämnat till följd av informationsplikt.

5.4.5Sekretess vid rådgivning inför det att information lämnas

Förslag: Sekretess ska gälla hos Konkurrensverket vid rådgivning inför det att information om en företagskoncentration lämnas. Sekretessen ska motsvara den sekretess som gäller vid rådgiv- ning inför en anmälan av en företagskoncentration.

Skälen för vårt förslag: Av offentlighets- och sekretesslagen följer att absolut sekretess gäller hos Konkurrensverket för uppgift om bland annat enskilds affärs- eller driftsförhållanden och som enbart hänför sig till verksamhet som gäller rådgivning inför en anmälan av en företagskoncentration. När anmälan väl har kommit in till verket gäller i stället sekretess om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.88

Med det system med informationsplikt som vi föreslår kan det inte uteslutas att den som omfattas av plikten kan behöva rådgöra med verket om ett visst förvärv eller viss sammanslagning träffas av verkets beslut eller ej. De uppgifter som då lämnas till verket bör omfattas av sekretess på samma sätt som gäller vid rådgivning inför en anmälan av en koncentration. När information om en koncent- ration väl kommit in till verket bör i stället sekretess gälla om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.

857 kap. 1 § första stycket 8 konkurrenslagen.

86Av 27 § 1982 års konkurrenslag framgår att Näringsfrihetsombudsmannen kunde ålägga en viss näringsidkare att informera om framtida företagsförvärv. Om åläggandet var förenat med vite kunde åläggandet överklagas hos kammarrätten, se 40 §.

877 kap. 1 § andra stycket konkurrenslagen.

8830 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

275

Informationsplikt om företagskoncentrationer

SOU 2025:22

5.5Informationspliktens förhållande till andra länder och koncentrationsförordningen

Bedömning: Förhållandet till koncentrationsregler i andra länder påverkas inte av att det i konkurrenslagen införs en plikt att infor- mera om vissa företagskoncentrationer. Inte heller påverkas för- hållandet till koncentrationsförordningen.

Skälen för vår bedömning: Koncentrationsreglerna i Sverige på- verkar inte motsvarande regler i andra länder eftersom prövningen endast avser konkurrensen inom Sverige eller en avsevärd del av landet. Förhållandet till koncentrationsreglerna i andra länder på- verkas således inte av att det införs en plikt att informera om vissa företagskoncentrationer där de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregående räkenskapsår i Sverige som över- stiger en miljard kronor.

Den begränsning som finns för de svenska koncentrations- reglernas tillämpning är kommissionens prövning av koncentra- tioner med gemenskapsdimension och de tillhörande reglerna om hänskjutande från kommissionen till medlemsstaterna och vice versa. Medlemsstaterna är inte behöriga att pröva koncentrationer med gemenskapskoncentration.89 Kommissionen får dock hän- skjuta en koncentration till berörda medlemsstaters behöriga myn- digheter för prövning, om koncentrationen exempelvis hotar att begränsa konkurrensen på en avgränsad nationell marknad.90 En eller flera medlemsstater kan också hänskjuta en koncentration till kommissionen när den inte har en gemenskapsdimension enligt koncentrationsförordningen, om den påverkar handeln mellan medlemsstater och hotar att påverka konkurrensen.91 Den om- ständigheten att Konkurrensverket får information om koncent- rationer som inte omfattas av anmälningsplikt påverkar inte verkets befogenheter enligt koncentrationsförordningen eller dess tillämp- ning. I praktiken kan dock informationsplikten leda till att Konkur- rensverket upptäcker sådana koncentrationer som bör bli föremål för ett hänskjutande till kommissionen i koncentrationsförordningen.

89Artikel 20.3 i koncentrationsförordningen.

90Artikel 9 i koncentrationsförordningen.

91Artikel 22 i koncentrationsförordningen.

276

6 Offentlig säljverksamhet

6.1Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget

Av tilläggsdirektiven framgår att reglerna för konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet ska ses över. Syftet med översynen är att skapa större möjligheter att utreda och vidta åtgärder mot sådan verksamhet. Vårt uppdrag att se över reglerna kan grovt delas in i tre delar.

Den första delen handlar om materiella frågor. I den ingår att analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer och att, oavsett ställningstagande i frågan, föreslå hur ett sådant förbud skulle kunna utformas. Vidare ingår att vi ska analy- sera hur bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet kan utformas på ett mer ändamålsenligt sätt för att mot- verka konkurrensbegränsande beteenden av offentliga aktörer på lokala marknader.

Den andra delen av direktiven behandlar behovet av effektiva

åtgärder och utredningsverktyg. I den ingår att bedöma om det bör införas ökade möjligheter för Konkurrensverket att vidta åtgärder mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet genom att verket ges rätt att besluta om utrednings- och konkurrensskade- avgift. Det ingår även att bedöma om verket bör ges möjlighet att göra offentliga aktörers åtaganden bindande. Frågan om utrednings- skadeavgift behandlas i kapitel 7. Vi ska även ta ställning till om uppgiftslämnares identitet bör kunna skyddas genom sekretess och i så fall i vilken utsträckning. Dessutom ska vi bedöma om Konkur- rensverket bör ha beslutanderätt i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, samt om Konkurrensverket, om det finns särskilda skäl, även bör kunna förbjuda ett förfarande eller verk- samhet för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts.

277

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Den tredje delen av direktivet är uppdraget att ta ställning till om det bör införas en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa säljverksamhet.

Vi har, utöver vad som framgår av direktivet, även förslagit en utvärderingsplikt för offentliga aktörer.

I vårt uppdrag ingår inte att lämna förslag till förändringar i regleringen av de kommunala befogenheterna.

6.2Bakgrund till konfliktlösningsregeln

Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, den så kallade konfliktlösningsregeln, trädde i kraft den 1 januari 2010. Innan dess hade frågor om konkurrensförhållandena mellan offent- liga och privata aktörer varit föremål för utredning vid flera tillfällen och under många år.

En särskild utredare fick 1994 genom kommittédirektivet Offent- lig underprissättning och subventioner på en konkurrensutsatt marknad i uppdrag att kartlägga och vid behov föreslå åtgärder för att mot- verka konkurrensproblem.1 Utredarens slutsatser presenterades i betänkandet Konkurrens i balans – åtgärder för ökad konkurrens- neutralitet vid offentlig prissättning m.m.2 Utredaren uppmärksam- made att de grundläggande skillnaderna mellan privat och offentlig verksamhet ledde till vissa konkurrenskonflikter och föreslog en särskild lagstiftning för att åtgärda de konkurrenssnedvridningar som offentlig näringsverksamhet kunde ge upphov till.

Utredarens förslag ledde inte till några lagstiftningsåtgärder. I stället inrättades ett särskilt råd – Rådet för konkurrens på lika villkor mellan privat och offentlig sektor (Konkurrensrådet).3 Rådets uppgift var att söka undanröja konkurrenskonflikter mellan offentlig och privat sektor. Konkurrensrådet skulle även analysera klagomål och formulera generella och långsiktiga spelregler på området samt redovisa resultatet av sitt arbete. Konkurrensrådet redovisade resul- tatet av sitt arbete i betänkandet Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor.4 Med betänkandet som utgångspunkt ut- arbetades inom Näringsdepartementet promemorian Konkurrens på

1Dir. 1994:72.

2SOU 1995:105.

3Dir. 1997:145. Bakgrund om remissbehandlingen beskrivs i SOU 2000:117.

4SOU 2000:117.

278

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

lika villkor mellan offentlig och privat sektor.5 Betänkandet och pro- memorian remissbehandlades 2001. Konkurrensrådet avvecklades 2003. Konkurrensverket fick i uppdrag att följa frågor om offentlig och privat konkurrens.6 Verkets arbete redovisades i rapporter, till exempel Myndigheter och marknader – tydligare gräns mellan offent- ligt och privat.7

Under åren därefter behandlade riksdagen frågan om konkur- rens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor vid flera till- fällen, dock utan att detta ledde till några åtgärder. Under våren 2005 begärde riksdagen att regeringen skulle återkomma med förslag till hur man skulle komma till rätta med konkurrensproblemen mellan offentlig och privat sektor.8 Tre år senare, 2008, utarbetades inom Näringsdepartementet en promemoria, Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden, med förslag till en konfliktlösnings- regel. Promemorian remissbehandlades.9

I augusti 2009 presenterades ett förslag till konfliktlösningsregel i propositionen Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på mark- naden m.m.10 Förslaget bifölls av riksdagen i november 2009 och konfliktlösningsregeln trädde i kraft den 1 januari 2010.11

6.2.1Resonemangen bakom konfliktlösningsregelns utformning

Regeringen konstaterade i propositionen Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på marknaden m.m. att det fanns behov av en regel som skulle kunna hantera de konkurrensproblem som inte kunde lösas med tillämpning av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. Utgångspunkten för regelverket var att det skulle kunna användas för att lösa kon- kurrensproblem orsakade av ensidiga förfaranden av en offentlig aktör som inte kunde sägas ha en dominerande ställning på mark- naden. Konfliktlösningsregeln skulle även göra det möjligt att ta hänsyn till andra allmänna intressen än konkurrensintresset som

5Ds 2001:17.

6Se Regeringsbeslut I16 Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Konkurrensverket punkt 1.4.

7Konkurrensverket (2004), Konkurrensen i Sverige 2004, Rapport 2004:4.

8Bet. 2004/05:NU16, rskr 2004/05:297.

9Näringsdepartementets promemoria dnr N2008/4625/MK.

10Prop. 2009/09:231.

11Bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84, SFS 2009:1280.

279

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

motiv för ett förfarande eller en verksamhet.12 Regeln gjordes framåtriktad med motiveringen att den kunde tillämpas på en mängd olika och skilda situationer. Det ansågs vara mest ändamålsenligt och rättssäkert att utforma regeln så att ett förbud möjliggjordes först sedan ett konkurrenshämmande beteende hade konstaterats.13

Typfall i vilka risk för konkurrenssnedvridning föreligger

När reglerna togs fram utgick regeringen från de typfall som Kon- kurrensrådet hade identifierat för att illustrera problematiken när offentligt och privat möts på marknaden. Typfallen var följande:

•att blanda monopolskyddad och konkurrensutsatt verksamhet,

•att utnyttja myndighetsutövning på konkurrensutsatta marknader,

•ensam tillgång till en strategisk nyttighet (facilitet) som viss tung infrastruktur,

•stöd till den egna säljverksamheten,

•offentlig produktion där privata företag saknas,

•sysselsättning av arbetshandikappade, arbetslösa och ungdomar,

•gynnande av egen verksamhet vid offentlig upphandling, och

•kommunal försäljning över kommungränsen.14

Samtliga typfall utgjorde enligt regeringen visserligen inte säljverk- samhet. Utifrån typfallen borde man enligt regeringen dock kunna dra slutsatsen att förfaranden som innebar underprissättning, dis- kriminering, vägran att ge tillträde till viss infrastruktur eller selek- tiva förfaranden kunde anses snedvrida eller hämma förutsättning- arna för en effektiv konkurrens på marknaden. Verksamheter i vilka det förekom en blandning mellan myndighetsutövning och affärsverksamhet borde också kunna anses hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Dit räknades även fall där den offent- lige aktörens blotta närvaro på marknaden kunde anses leda till att privata aktörer fick upphöra med, eller ha svårt att expandera, sin

12Prop. 2008/09:231 s. 31.

13Ibid, s. 33.

14Ibid, s. 24 f.

280

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

verksamhet. Även fall där närvaron i sig utgjorde ett etablerings- hinder, så kallade undanträngningseffekter, räknades in. Eftersom konkurrensförhållanden kunde skilja sig åt mellan olika kommuner beroende på varierande förutsättningar kunde enskilda beteenden inte generellt stämplas som olämpliga. Dessutom ansåg regeringen att en alltför uttömmande beskrivning av konkreta förfaranden på vilka en konfliktlösningsregel skulle vara tillämpliga skulle kunna hämma en dynamisk rättstillämpning och rättsutveckling.15

Konfliktlösningsregeln placerades i konkurrenslagen

Konfliktlösningsregeln placerades i konkurrenslagen eftersom den har samma skyddsintressen som lagen i övrigt, nämligen konsumen- terna och samhällsekonomin. Dessutom ansågs regeln till sin karak- tär utgöra ett komplement till konkurrenslagens förbud. Några remissinstanser föreslog dock att konfliktlösningsregeln skulle tas in i en särskild lag.16

Om prövningen av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt lagens förarbeten

Av förarbetena till konfliktlösningsregeln framgår att en grund- förutsättning vid tillämpningen bör vara förekomsten av, eller risken för, negativa effekter för konkurrensen. Den fråga som ska besvaras vid prövningen i det enskilda fallet är om det ifrågasatta beteendet skadar drivkrafterna till konkurrens samt själva meka- nismerna på marknadsplatsen. Konfliktlösningsregeln kan omfatta såväl situationer där det inte råder konkurrens på så lika villkor som möjligt på marknaden som fall där privata aktörer inte etablerar sig eller där det privata alternativet faller bort till följd av den offentlige aktörens beteende.17 Prövningen av ett beteendes effekter bör ha sin utgångspunkt i beteendets långsiktiga verkningar på förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden. Frågan är om konkurrenstrycket på marknaden ökar, eller är ägnat att öka, eller om det minskar, eller är ägnat att minska, genom det

15Ibid, s. 36.

16Ibid, s. 40 f.

17Ibid, s. 36.

281

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

aktuella beteendet. Om det framkommer att konkurrenstrycket minskar på grund av den offentliga aktörens agerande, är det fråga om en snedvridning eller ett hämmande av förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden. Ett sådant beteende omfattas av konfliktlösningsregelns förbud och kan endast godtas om det till- godoser några andra intressen som gör beteendet försvarbart från allmän synpunkt. Vissa beteenden kan också vara neutrala för kon- kurrensen på marknaden och bör därför inte omfattas av konflikt- lösningsregeln. Till den kategorin kan räknas åtgärder som avser att upprätthålla service och annan infrastruktur på områden där det finns ett bristande kommersiellt utbud.18

Av författningskommentaren framgår att rekvisitet hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en effek- tiv konkurrens tar sikte bland annat på att privata aktörers tillväxt och utveckling hålls tillbaka. Det kan även omfatta att privata aktö- rer över huvud taget inte träder in på marknaden till följd av den offentlige aktörens agerande. I termerna snedvrida och hämma ingår att förfarandet håller tillbaka, det vill säga hejdar eller dämpar, kon- kurrenstryckets styrka. Det ligger i sakens natur att de konkurrens- försvagande effekterna ska vara av någon betydelse, för att omfattas av termen.19 Även förfaranden som till sin inriktning eller utform- ning är att betrakta som ägnade att hämma konkurrensen eller ut- vecklingen av en effektiv konkurrens omfattas av förbudet.20

Av författningskommentaren framgår även att det är konkur- rensen på vad som i konkurrensrätten betecknas som den relevanta marknaden som bedöms. Vid denna marknadsavgränsning bestäm- mer man dels produktmarknaden, dels den geografiska marknaden.21

6.3Konfliktlösningsregeln i praxis

Konkurrensverket har tillsyn över reglerna om konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet och får väcka talan om förbud hos PMD. När Konkurrensverket väljer att inte väcka talan utlöses den

18Ibid, s. 37.

19Ibid, s. 57.

20Ibid, s. 57.

21Ibid, s. 58.

282

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

subsidiära talerätten vilket innebär att även enskilda som berörs av förfarandet eller verksamheten kan väcka talan.22

6.3.1Domstolspraxis

Konkurrensverket har under perioden maj 2011 till september 2017 ansökt om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet i sju fall. Fyra av dessa har gällt verksamhetsförbud och tre har gällt förbud mot vissa förfaranden. Samtliga ansökningar har rört kommunal verksamhet. Konkurrensverkets ansökningar har bifallits i tre fall och avslagits i tre fall. I ett fall har verket återkallat sin talan till följd av att den ifrågasatta verksamheten omorganise- rades under handläggningen av målet. Vi redogör för dessa mål mer utförligt nedan. Där redogör vi också för tre mål där andra parter än Konkurrensverket väckt talan om förbud.

Från den 1 september 2016 prövas mål och ärenden enligt konkur- renslagen av patent- och marknadsdomstolarna.23 En del av målen som refereras nedan avgjordes innan de nya domstolarna inrättades.

Mål där ett förfarande eller en säljverksamhet har förbjudits

Skelleftebuss AB (Stockholms tingsrätt)

Det kommunala företaget Skelleftebuss Aktiebolag förbjöds vid vite att bedriva beställningstrafik med buss till andra kunder än kommunen själv.24

Bolaget ägdes av Skellefteå stadshus AB som i sin tur ägdes av Skellefteå kommun. Utöver kollektivtrafik och beställningstrafik åt kommunen bedrev Skelleftebuss beställningstrafik där beställarna var privata aktörer. Verksamheten innebar uthyrning av buss med chaufför där passagerarna skulle färdas en viss sträcka.25

De tvistiga frågorna i målet var om säljverksamheten var för- enlig med lag samt om den hämmade eller var ägnad att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens.26

223 kap. 32 § andra stycket konkurrenslagen.

234 § 3 lagen om patent- och marknadsdomstolar.

24Stockholms tingsrätts dom den 12 juli 2013 i mål nr T 8160-11, Skelleftebuss Aktiebolag.

25Ibid, s. 3.

26Ibid, s. 46 f.

283

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Tingsrätten konstaterade att beställningstrafiken inte var kompetens- enlig och därmed inte förenlig med lag27 . Vad gäller rekvisitet att säljverksamheten ska hämma, eller vara ägnad att hämma, förekoms- ten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens på marknaden kon- staterade rätten följande. Skelleftebuss hade inte offentligt redovisat sina resultat på ett sätt som gjorde att det gick att särskilja beställ- ningstrafiken, men företaget hade i sin helhet gått med förlust under elva år. Förlusterna hade täckts med koncernbidrag som uppgick till betydande belopp under flera års tid. Skelleftebuss hade i egen- skap av offentlig aktör kunnat bedriva sin verksamhet utan påtagliga risker för verksamhetens existens. Vidare hade kommunen garanterat Skelleftebuss kapitalförsörjning med en koncernkontokredit. Detta stärkte enligt tingsrättens mening bilden av att Skelleftebuss hade ekonomiska och finansiella fördelar i egenskap av offentlig aktör. Att kommunen agerade utanför den kommunala kompetensen och hade fördelar som offentlig aktör indikerade enligt tingsrätten att verksamheten i vart fall var ägnad att påverka konkurrensen negativt.28

I bedömningen av konkurrensen på den relevanta marknaden

konstaterades att Skelleftebuss hade en marknadsandel på 50 procent. Företagets konkurrenter var mycket små. Av vittnesförhör och av ett utlåtande om drift av beställningstrafik framkom att det borde finnas utrymme för fler beställningsföretag i kommunen och att det i jämförbara kommuner fanns sådana företag. Konkurrenter till Skelleftebuss uppgav i förhör att de var intresserade av att expandera. Skelleftebuss starka marknadsposition ansågs hänga ihop med deras ställning som offentlig aktör och bolagets verksamhet på marknaden för beställningstrafik fick därmed sägas hämma konkurrensen på sätt som avses i konfliktlösningsregeln. Deras starka position och deras omsättning innebar att konkurrenshämningen fick anses vara av någon betydelse. Kommunal närvaro på marknaden var inte nöd- vändig för att upprätthålla nödvändig service eller infrastruktur efter- som privata företag fanns. Det innebar att verksamheten inte skulle anses vara försvarbar från allmän synpunkt.29

Domen överklagades inte.

27Ibid, s. 51.

28Ibid, s. 51–54.

29Ibid, s. 54–56.

284

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Kommunalförbundet Räddningstjänsten Dala Mitt (Marknadsdomstolen)

Kommunalförbundet Räddningstjänsten Dala Mitt vägrade ett privat företag att få tillträde till ett brandövningsområde för anordnande av utbildningar. Det innebar att det privata företaget inte kunde lämna anbud i vissa upphandlingar gällande utbildningen Räddnings- insats. Företaget hade tidigare fått hyra övningsfältet. En annan aktör vann upphandlingarna med anbud i vilka det aktuella övnings- fältet skulle användas och Räddningstjänsten Dala Mitt var utövare. Konkurrensverket yrkade att Räddningstjänsten Dala Mitt skulle förbjudas vid vite att tillämpa förfaranden som innebar att tillträde vägrades. 30 Tingsrätten lämnade Konkurrensverkets talan utan bifall med anledning av att verket inte ansågs ha uppfyllt beviskravet för att det förelåg konkurrenssnedvridande eller hämmande effekter av någon betydelse. Tingsrätten menade att det fanns fler övningsfält att hyra inom det geografiska upptagningsrådet och att Konkurrens- verket inte hade visat att det var ekonomiskt ofördelaktigt eller inte gick att vinna de i målet aktuella upphandlingarna utan tillgång till just Räddningstjänsten Dala Mitts brandövningsområde. En kate- goriskt negativ inställning till att hyra ut övningsfältet verkade inte finnas hos Kommunalförbundet.31 Konkurrensverket överklagade domen.

Marknadsdomstolen fann däremot att Konkurrensverket hade visat att det förfarande som Räddningstjänsten Dala Mitt hade vid- tagit hade varit ägnat att snedvrida eller hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens. Domstolen förbjöd för- farandet att vägra tillträde och förfaranden som till sin effekt har samma verkan.32 Marknadsdomstolen menade att avgränsningen av den geografiska marknaden styrdes av de krav som uppställdes i upphandlingarna och att anbud som inte uppfyllde kraven inte skulle kunna godtas av upphandlande myndighet. Marknaden kunde därför sägas vara upphandlingsspecifik.33 Marknadsdomstolen konstaterade att det i tre av upphandlingarna inte fanns andra tillgängliga övnings- fält som kunde uppfylla utvärderingskriterierna lika väl. Att inte få

30Stockholms tingsrätt dom den 30 januari 2013 i mål nr T 7924-11, Räddningstjänsten Dala Mitt.

31Ibid, s. 59.

32MD 2014:1 Räddningstjänsten Dala Mitt.

33Ibid, punkt 95–96.

285

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

tillgång till Räddningstjänsten Dala Mitt övningsfält innebar såväl högre kostnader som krav på fördyrande anpassningar.34 Det inne- bar i sin tur att vägran att upplåta övningsfälten i vart fall var ägnad att snedvrida eller hämma konkurrensen och att förfarandet varit av betydelse för konkurrenstrycket vid respektive upphandling.35 Förfarandet kunde inte heller anses vara försvarbart från allmän syn- punkt. Visserligen hade kommunalförbundet behov av att själva kunna använda övningsfältet men det fanns med planering utrymme att också upplåta det.36

Marknadsdomstolen gjorde dessutom en proportionalitets- bedömning rörande egendomsskyddet i 2 kap. 15 § första stycket regeringsformen och det allmänna intresset av åtgärden och konsta- terade att ett förbud vid vite att vägra tillträde till övningsfältet på det sätt som skett i samband med upphandlingarna inte kunde anses vara oproportionerligt.37

Hässleholms kommun (PMD)

Hässleholms kommuns förfarande att neka upplåtelse av mark till privata företag som ville etablera och sälja fiberanslutningar förbjöds vid vite.38 Förbudet innebar i korthet ett förbud mot att kategoriskt och utan individuell prövning neka upplåtelse av mark för fiberned- läggning eller att ställa som villkor för upplåtelse av mark att fiber- anslutningar måste etableras i hela kommunen.39

Bakgrunden till ärendet var att Hässleholms kommun i samband med att kommunen beslutade att i egen regi börja bygga fibernät hade slutat att upplåta kommunal mark till privata företag för eta- blering och försäljning av fiberanslutningar i kommunen. Det moti-

34Ibid, punkt 107–114.

35Ibid, punkt 115.

36Ibid, punkt 117.

37Ibid, punkt 119.

38Patent och marknadsdomstolens dom den 17 december 2020 i mål nr PMT 1212-20, Hässleholms kommun. Målet var även föremål för prövning i av Patent- och Marknads- domstolen i dom den 8 mars 2019 i mål nr PMT 11545-17 med utgången att förfarandet för- bjöds. Domen överklagades till PMÖD som utan att ta ställning i sakfrågorna undanröjde domen och återförvisade målet till PMT för ny prövning. Orsaken var att domslutet i under- rättens dom var så oklart att det inte gick att förstå vilket agerande som förbjudits och oklarheten inte kunde avhjälpas genom materiell processledning, PMÖD 2020:2. Målet prövades därefter igen i PMD och dom meddelades den 17 december 2020 i mål nr PMT 1212-20. Denna dom refereras här.

39Patent och marknadsdomstolens dom den 17 december 2020 i mål nr PMT 1212-20, Hässleholms kommun, s. 1–2.

286

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

verades med att deras egen etablering i så fall skulle försvåras. Den egna etableringen var viktig för att ge god tillgång till fiber på lika villkor för kommunmedborgarna.40 Hässleholms kommun hade fattat ett principbeslut som bestod i att kommunen inte skulle ingå några nya markavtal för nedläggning av fiber på kommunala fastig- heter över huvud taget. Beslutet innebar att kommunen kategoriskt och utan individuell prövning nekade upplåtelse av mark för ned- läggning av fiberkabel till företag.41

PMD konstaterade att Hässleholms kommuns upplåtelser av

mark mot ersättning genom markavtal utgjorde säljverksamhet och att även en underlåtenhet att göra något kunde innebära ett förfa- rande. Förfarandet som skulle prövas enligt konfliktlösningsregeln tillämpades i kommunens säljverksamhet som bestod i att etablera och sälja fiberanslutningar till slutkunder.42 Den relevanta marknaden var marknaden för etablering och försäljning av fiberanslutning till slutkund i Hässleholms kommun.43

Angående frågan om det förelåg en konkurrensbegränsning kon- staterade PMD följande. Det fanns ett intresse hos privata företag om att etablera och sälja fiberanslutningar i Hässleholms kommun.44 Kommunen hade vägrat att träffa markavtal med privata företag.

Markavtal var i praktiken nödvändiga för att kunna konkurrera på marknaden. Det saknades konkurrenskraftiga alternativ till sådana markavtal. Det fanns företag som hade velat träda in på marknaden men som hindrats av kommunens förfarande. Dessa företag hade varken kunnat konkurrera med kommunen eller med de företag som redan hade träffat markavtal på så lika villkor som möjligt. Att vägras markavtal innebar inte bara att företagen hamnade i en ekonomiskt ofördelaktig position utan också att de i praktiken helt hade utestängts från marknaden. Konkurrensen på den relevanta marknaden hade således både snedvridits och hämmats som en följd av kommunens förfarande. Enligt domstolen var det fråga om en relativt allvarlig konkurrensbegränsning.45

Gällande Hässleholms kommuns argumentation kring vikten av att kommunmedborgarna ges god tillgång till fiber på lika villkor

40Ibid, s. 23 f.

41Ibid, s. 35 f.

42Ibid, s. 31 f och 36.

43Ibid, s. 39.

44Ibid, s. 40–41.

45Ibid, s. 41–46.

287

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

fann PMD att Hässleholms kommun i vart fall skulle ha tillämpat mindre ingripande åtgärder än att kategoriskt vägra att ingå mark- avtal för att uppnå sina mål för att säkerställa detta intresse. För- farandet kunde därför inte anses vara försvarbart från allmän syn- punkt.46

Den refererade domen överklagades inte.

Mälarenergi Stadsnät AB – slutligt beslut (Stockholms tingsrätt)

Konkurrensverket yrkade att det av Västerås kommunägda bolaget Mälarenergi Stadsnät AB vid vite skulle förbjudas att bedriva sälj- verksamhet bestående i att tillhandahålla kommunikationsoperatörs- tjänster i andra än i ägarkommunen. Som grund angavs att verksam- heten skedde i strid med den kommunala lokaliseringsprincipen och utestängde privata kommunikationsoperatörer från att etablera sig i fibernäten i de båda kommunerna. Efter att stämningsansökan ingivits bildade kommunerna ett gemensamt ägt bolag. Konkurrens- verket drog därför tillbaka talan och tingsrätten skrev av målet. Tingsrätten gjorde dock för fördelningen av rättegångskostnaderna i målet en prognostisk bedömning på handlingarna i målet. Den antagliga utgången om målet hade prövats var att Konkurrensverket hade vunnit.47 I bedömningen konstaterar tingsrätten att verksam- heten stred mot lokaliseringsprincipen.48 Sammantaget ansågs Mälar- energi ha fördelar i egenskap av offentlig aktör. Det fanns privata aktörer som kunde ha tillmötesgått efterfrågan på marknaden. Sälj- verksamheten som bedrivits i Hallstahammar och Eskilstuna kom- muner hade varit tillräckligt betydande för att det skulle anses ha förelegat en påtaglig risk för förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens.49 Verksamheten var inte förenlig med lag.50

46Ibid, s. 46–47.

47Stockholms tingsrätts slutliga beslut den 11 april 2014 i mål nr T 9290-11 Mälarenergi stadsnät.

48Ibid, s. 33.

49Ibid, s. 36.

50Ibid, s. 36–38.

288

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Mål där ett förfarande eller en säljverksamhet inte har förbjudits

Strömstads Badanstalt AB (Marknadsdomstolen)

Strömstads Badanstalt AB är ett av Strömstad kommun helägt aktie- bolag som bedriver gymverksamhet med gruppträning, spaverksam- het med relaxavdelning samt försäljning av behandlingar och spa- artiklar. Konkurrensverket yrkade att badanstalten vid vite skulle förbjudas att bedriva gym- och spaverksamhet, samt väsentligen överensstämmande säljverksamhet. Såväl tingsrätten som Marknads- domstolen lämnade talan utan bifall. Tingsrätten och Marknads- domstolens bedömningar var i till stora delar lika, men skiljde sig åt gällande avgränsningen av den relevanta marknaden för spaverksam- heten.51 Marknadsdomstolen uttalar följande gällande bevisbörda.

Marknadsdomstolen konstaterar, i likhet med tingsrätten, att KKV har bevisbördan för att förutsättningar föreligger att förbjuda viss sälj- verksamhet enligt 3 kap. 27 § KL. Det åligger därvid KKV att styrka såväl hur den relevanta produktmarknaden respektive geografiska mark- naden är avgränsad som att det föreligger sådana omständigheter som kan påverka konkurrensen på ett negativt sätt. Huruvida den offentliga säljverksamheten i fråga påverkar eller är ägnad att påverka konkur- rensen på ett negativt sätt är rättsfrågor som avgörs på grundval av dessa sakförhållanden.52

Varken gym- eller spaverksamheterna ansågs vara kompetensenliga.53 Vad gällde de eventuella fördelar som badanstaltens ställning som en offentlig aktör skulle kunna innebära tillmätte Marknadsdomstolen vissa omständigheter betydelse. Den första av dessa var att de ifrågasatta verksamheterna var samlokaliserade med badanstaltens kompetensenliga simhall och att man därmed kunde dra nytta av personal och lokaler. I vilken utsträckning detta minskade kost- naderna för gym- och spaverksamheterna var dock inte helt klarlagt. Om hyran som badanstalten haft hade varit förmånligt låg var inte visat

Vad gällde konkurrenseffekter konstaterade Marknadsdomstolen följande gällande gymverksamheten. Den bedrevs på den relevanta

51Stockholms tingsrätts dom den 9 april 2014 i mål nr T 16810-12 och MD 2015:12 Aktie- bolaget Strömstads Badanstalt. Tingsrätten fann att badanstalten inte var verksamma på marknaden för hotellspa medan Marknadsdomstolen ansåg att det inte var klarlagt, s. 44 Stockholms tingsrätts dom den 9 april 2014 i mål nr T 16810-12 och MD 2015:12 Aktie- bolaget Strömstads Badanstalt punkt 79–80.

52Ibid, punkt 62.

53Ibid, punkt 63–66.

289

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

marknaden för gymtjänster i Strömstads kommun. Utöver bad- anstalten fanns ytterligare två aktörer på marknaden för gymverk- samhet i Strömstad. Kommunen hade fått två förfrågningar om att få starta gym och en förfrågan avseende byggnation av ett spahotell med gymdel. Marknadsdomstolen konstaterade även att en gym- verksamhet etablerats och senare överlåtits till en av de större gym- kedjorna på den svenska marknaden. Det fanns två vittnesmål om svårigheterna i att starta gym. Av det ena framgick även att man undviker att göra det på en ort där det finns ett kommunalt gym. Det senare var dock inte av vad som framgick i vittnesmålet grundat på förhållandena i just Strömstads kommun. Dessutom hade det framkommit att avgifterna för att träna på badanstaltens gym hade höjts och att inga bidrag till det kommunala gymmet utgick. Det var även klarlagt att kommunens personal i vart fall vid domens tidpunkt inte var förhindrade att använda sitt friskvårdsbidrag på andra ställen än badanstalten.54 Marknadsdomstolen konstaterade att utredningen om effekterna på konkurrensen av badanstaltens gymverksamhet, vid nämnda förhållanden, inte var tillräcklig för att läggas till grund för slutsatsen att bolagets närvaro på marknaden medfört att konkurrensen snedvridits eller hämmats. Konkurrens- verket hade således inte heller i Marknadsdomstolen kunnat visa att konkurrensen hämmats eller snedvridits eller att badanstaltens gym- verksamhet var ägnad att hämma eller snedvrida konkurrensen på sätt som förutsätts enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen.

Gällande spaverksamheten konstaterade Marknadsdomstolen att produktmarknaden kunde delas in i marknaden för dagspa respek- tive marknaden för spa med logimöjligheter, så kallade hotellspa.55 Badanstalten invände inte mot uppdelningen, men ansåg att den var verksam på båda marknaderna, trots avsaknad av egna logimöjlig- heter, eftersom 40 procent av deras kunder hade köpt ett hotell- paket som innefattat inträde till deras spa. Konkurrensverket vits- ordade att det förekom att besökare hade övernattat på hotell, men inte att det skulle röra sig om en så stor andel.56 I avsaknad av utred- ning om kunders synpunkter, preferenser och förekomsten av ut- bytbarhet på marknaden fann Marknadsdomstolen att det inte ansågs klarlagt att det inte förekom någon utbytbarhet av betydelse på efter-

54Ibid, punkt 71–75.

55Ibid, punkt 76.

56Ibid, punkt 77.

290

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

frågesidan mellan dag- och hotellspa.57 Det påverkade i sin tur möj- ligheterna att fastställa den geografiska marknadens storlek. Dagspa- kunder kunde enligt utredningen bara förväntas resa en timme, men hotellspakunder längre. Vittnesmål talade för att marknaden kunde påverkas av gränshandel och turistströmmar från Norge, något som inte närmare hade utretts av Konkurrensverket.58 Mark- nadsdomstolen konstaterade att den bristande utredningen i dessa hänseenden innebar att det saknades underlag för att med tillräcklig grad av säkerhet fastställa den relevanta marknaden på sådant sätt att det var möjligt att göra någon bedömning av om den spaverk- samhet som badanstalten bedriver haft någon påverkan eller var ägnad att ha någon påverkan av någon betydelse på konkurrensen.59

Växjö kommun (Stockholms tingsrätt)

Konkurrensverket yrkade att Växjö kommun skulle förbjudas vid vite att uppställa villkor i avtal om försäljning av tomtmark för upp- förande av småhus som innefattade krav på anslutning till fjärrvärme eller förbud mot att installera värmepump, eller liknande förfa- randen. Stockholms tingsrätt lämnade ansökan utan bifall i en dom i september 2015.60

Växjö kommun äger energibolaget VEAB som levererar fjärr- värme. I samband med försäljning av tomtmark ställde kommunen upp krav i köpeavtalen på anslutning till fjärrvärme och ett förbud mot anslutning till värmepump. Konkurrensverket menade att kom- munens förfarande att uppställa krav på fjärrvärmeanslutning och förbud mot värmepump ledde till skada för konsumenterna på mark- naden för försäljning av tomtmark för uppförande av småhus i Växjö kommun. Dessutom ansåg Konkurrensverket att ytterligare fyra marknader, på vilka kommunen inte bedrev verksamhet, påverkades. Dessa marknader var marknaden för produktion och försäljning av småhus i Sverige, marknaden för återförsäljning och installation av värmepumpar till småhus i Kronobergs län, marknaden för distri-

57Ibid, punkt 79–80.

58Ibid, punkt 81–83.

59Ibid, punkt 83–84.

60Stockholms tingsrätts dom den 16 november 2015 i mål nr T9248-13, Växjö kommun.

291

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

bution av värmepumpar till småhus i Sverige och marknaden för brunnsborrning i Växjö med tio mils omnejd.61

Tingsrätten konstaterade att tomtförsäljningsverksamheten var en säljverksamhet i lagens mening.62 Därefter prövade domstolen om förfarandet innebar en konkurrensbegränsning som påverkade privata aktörer på marknaden för försäljning av tomtmark. Tings- rätten konstaterade att Konkurrensverket inte hade åberopat någon bevisning gällande skada på mekanismerna på denna marknad. Kon- kurrensverket hade i stället inriktat sin talan på att kommunens förfarande skadade konsumenterna i form av minskad valfrihet av uppvärmningslösningar och i val av husmodeller samt en inlåsning till VEAB som energileverantör. Detta innebar att det saknades underlag för att nå slutsatsen att konkurrensen på marknaden för försäljning av tomtmark för uppförande av småhus i Växjö kommun skadas av kommunens påtalade förfarande. Konkurrensverkets talan kunde därför inte bifallas på den grunden.63

Vad gällde övriga marknader prövade domstolen om konflikt- lösningsregeln alls kunde sägas vara tillämplig på marknader där en offentlig aktör inte själv är aktiv och konstaterade följande. Av för- arbetena framgår att syftet med regeln är att komma till rätta med konkurrenssnedvridningar som kan uppstå när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer. Det i sig tyder på att aktörerna måste befinna sig på samma marknad. Av för- arbetena framgår inte att konfliktlösningsregeln ska vara tillämplig på så kallade kopplade marknader eller på marknader som bara i någon form har samband med den marknad på vilken säljverksam- heten bedrivs eller hur en avgränsning av marknaderna i så fall skulle göras. Även om konfliktlösningsregeln är placerad i konkurrens- lagen skiljer den sig i flera avseenden från förbuden i 2 kap. 1 och 7 §§ konkurrenslagen. Den utgör inte ett ständigt förbud och den offent- lige aktören behöver varken ha ingått något avtal eller ha en domi- nerande ställning för att konfliktlösningsregeln ska vara tillämplig. Konfliktlösningsregeln saknar dessutom motsvarighet och förebild i unionsrätten. Det talade enligt tingsrätten mot att med förebild från de allmänna konkurrensbestämmelserna utsträcka konfliktlös- ningsregeln till att omfatta också snedvridningar som kan uppstå på

61Ibid, s. 4–5.

62Ibid, s. 71.

63Ibid, s. 74–75.

292

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

angränsande marknader, särskilt som det saknas hållpunkter för hur denna avgränsning ska göras. Mot denna bakgrund ansåg tingsrätten att förfarandet på tomtförsäljningsmarknaden inte kunde läggas till grund för ett eventuellt förbud mot en verksamhet på marknader där kommunen inte var verksam.64

Tingsrätten fann ändå anledning att beröra om kommunens för- farande var konkurrensbegränsande på marknader där kommunen inte själva var aktiva, för det fall konfliktlösningsregeln skulle anses vara tillämplig även i fall där den offentliga och den privata aktören befinner sig på olika marknader. I denna bedömning konstaterade tingsrätten gällande marknaden för produktion och försäljning av småhus i Sverige att kommunens förfarande inte kunde sägas vara, eller förväntas vara, av någon betydelse för konkurrensen. Detta eftersom kommunens förfarande tillämpats på 15 tomtförsäljningar per år, vilket kunde ställas mot att det nybyggs runt 8 000 småhus i Sverige per år. Samma resonemang fördes gällande den nationella marknaden för distribution av värmepumpar. Antalet potentiella uteblivna affärer orsakat av kommunens förfarande kunde inte anses innebära en konkurrensskada av betydelse på marknaden. Under år 2012 gjordes omkring 40 000 värmepumpinstallationer i småhus.65 Domstolen drog samma slutsats gällande de regionala marknaderna för återförsäljning och installation av värmepumpar till småhus i Kronobergs län respektive brunnsborrning i Växjö med tio mils om- nejd. Omfattningen av kommunens säljverksamhet i vilken förfa- randet tillämpades var inte tillräckligt stor för att vara, eller för- väntas vara, av någon betydelse för konkurrensen på respektive marknad. Mot bakgrund av antalet installerade värmepumpar per år i Sverige skulle, även med en regional marknadsavgränsning, kom- munens förbud mot värmepumpar ha en allt för liten påverkan. Gällande brunnsborrning var marknaden enligt tingsrätten för- hållandevis vid, vilket talade emot att förfarandet hade någon be- tydelse i konkurrenshänseende.66

Konkurrensverket överklagade domen och beviljades pröv- ningstillstånd i Marknadsdomstolen, men drog sedan tillbaka över-

64Ibid, s. 76.

65Ibid, s. 80 f.

66Ibid, s. 82f.

293

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

klagandet.67 Målet skrevs därför av och tingsrättens dom vann laga kraft.68

Borås kommun (Marknadsdomstolen)

Konkurrensverket väckte talan angående förbud mot Borås kom- muns säljverksamhet i form av tillhandahållande av mark- och an- läggningsentreprenader till externa aktörer. Vissa akuta vatten- och avloppsarbeten samt snöröjning och gaturenhållning i direkt anslut- ning till kommunal mark skulle undantas från förbudet. Stockholms tingsrätt förbjöd den aktuella säljverksamheten i dom den 31 mars 2014 eftersom den ansågs vara ägnad att snedvrida eller hämma konkurrensen på marknaden.69 Marknadsdomstolen upphävde den 15 februari 2016 tingsrättens dom och ogillande Konkurrensverkets talan.70

Borås kommun sålde genom en förvaltning tekniska tjänster och service till kommunala förvaltningar och bolag, men även till externa aktörer. Kommunen menade att det var fråga om ett förfarande och inte en säljverksamhet. Såväl tingsrätten som Marknadsdomstolen bedömde att försäljningen av mark- och anläggningsentreprenader till externa aktörer utgjorde en säljverksamhet och att den inte var kompetensenlig. De båda domstolarnas bedömning skilde sig där- emot åt gällande den relevanta marknadens omfattning. Marknads- domstolen bedömde att den relevanta marknaden var betydligt större än vad Konkurrensverket och tingsrätten utgått från. En genomgång av olika vittnesmål och ny bevisning i form av ett sak- kunnigutlåtande resulterade i att domstolen drog slutsatsen att marknaden kunde delas in i flera delmarknader. Det gick inte att dra en tydlig gräns baserad på kontraktsvärde. Marknadsdomstolen konstaterade att Konkurrensverket inte hade visat att produktmark- naden var begränsad till att omfatta enbart anläggningsentreprenader med ett kontraktsvärde som understeg 10 miljoner kronor.

Gällande den geografiska marknadens omfattning konstaterade Marknadsdomstolen att den var större än vad Konkurrensverket

67Marknadsdomstolens beslut den 8 mars 2016 i A 2/15 och Konkurrensverket ab. 387 i dnr 280/2013.

68Marknadsdomstolens beslut den 13 juli 2016 i A 2/15.

69Stockholms tingsrätts dom den 31 mars 2014 i mål nr T 911-12, Borås kommun. Det fanns en skiljaktig mening.

70MD 2016:3, Borås kommun.

294

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

gjort gällande. De bevis som Konkurrensverket lagt fram i form av uppgifter i en databas och i en promemoria från Trafikanalys till- mättes mindre betydelse eftersom vissa uppgifter i underlaget för dessa saknades. Den kritiska förlustanalys som Konkurrensverket lagt fram var behäftad med brister bland annat gällande vilket under- lag som använts och angående vissa antaganden. Den kunde därför inte läggas till grund för slutsatsen att den relevanta marknaden var i enlighet med Konkurrensverkets yrkande.71 Marknadsdomstolen lade bland annat vikt vid vad som framkommit vid förhör med kon- kurrenter och i olika sakkunnigutlåtanden.72 Marknaden omfattade, utöver Borås och de åtta närliggande kommunerna som Konkur- rensverket inkluderade, en betydande del av övriga 14 kommuner som kunde nås vid en timmes resa med bil. Då närmare utredning om vilka delar av kommunerna som gick att nå inom en timmes restid saknades, ansågs marknaden i enlighet med vad kommunen vitsordat omfatta samtliga 23 kommuner i deras helhet.73

Vid bedömningen av Servicekontorets marknadsstyrka och på- verkan på konkurrensen på den relevanta marknaden konstaterade Marknadsdomstolen att kommunens marknadsandel var 0,15 procent. Kommunens försäljning av mark- och anläggningsentreprenader med en så liten marknadsandel ansågs inte hämma konkurrensen oavsett om kommunen hade konkurrensfördelar eller inte. Marknads- andelen räknades fram utifrån det värde som kommunen gjort gällande eftersom Konkurrensverket inte visat vilken volym mark- och anläggningsentreprenader har inom den geografiska marknad som Marknadsdomstolen funnit relevant.74

Mål där den subsidiära talerätten har använts

Om Konkurrensverket för ett visst fall beslutar att inte väcka talan om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, får talan väckas av ett företag som berörs av förfarandet eller verk- samheten. Under perioden 2010–2023 har det skett i tre fall, varav ett även var föremål för prövning i Marknadsdomstolen. Ett av

71Ibid, punkt 86–91.

72Ibid, punkt 92–95.

73Ibid, punkt 96.

74Ibid, punkt 108.

295

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

avgörandena är ett beslut gällande en ansökan om interimistiskt förbud. Vi redogör för dessa ärenden nedan.

ATV-media mot kommunalförbundet Mediecenter

Företaget ATV-Media yrkade att kommunalförbundet Mediecenter vid vite skulle förbjudas att bedriva säljverksamhet i form av att till- handahålla tjänster och varor avseende audiovisuella läromedel jämte teknisk utrustning.75 ATV-Media förlorade målet både i Stockholms tingsrätt och Marknadsdomstolen.76 ATV-media menade att Medie- center hade fördelar av direktbeställningar från sina medlemmar, teoretisk förhandskunskap om kommande beställningar från dessa och att verksamheten bedrevs utan avkastningskrav. Därmed hade Mediecenter under lång tid lyckats bygga upp en överdimensio- nerad säljverksamhet som ingen annan hade kunnat driva. Deras blotta närvaro på marknaden hade därmed fått undanträngnings- effekter på marknaden då det svårligen gick att konkurrera med dem.77

Marknadsdomstolen lämnade talan utan bifall med anledning av brister i underlaget för marknadsavgränsning av såväl produktmark- nad som geografisk marknad. Utredningen gav inte någon tydlig bild av vilka aktörer som kunde tillhandahålla vad på produktmark- naden och det rådde dessutom oklarheter kring kunders preferenser. Det saknades därmed tillräckliga hållpunkter för att fastställa en geografisk marknad. Med anledning av detta var det inte heller möjligt att bedöma om Mediecenters verksamhet hade en påverkan eller var ägnad att ha en sådan påverkan på konkurrensen att det förelåg förutsättningar för att meddela ett förbud.78 ATV-media hade inte lagt fram någon närmare utredning om kunders preferenser, uppgifter om vilka priser som tillämpats för olika produkter eller hur efterfrågans priselasticitet såg ut. Det var heller inte närmare utrett vilka aktörer som skulle kunna möta efterfrågan eller vilka som gjorde det.

75Stockholms tingsrätts dom den 9 maj 2014 i mål nr T 9245-12, ATV-Media s. 2.

76MD 2015:17 ATV-Media samt Stockholms tingsrätts dom den 9 maj 2014 i mål nr T 9245-12, ATV-Media.

77MD 2015:17 ATV-Media, punkt 33–34.

78Ibid, punkt 70.

296

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Även tingsrätten konstaterade att det förelåg brister i utredningen av den relevanta marknaden. Slutsatsen var att det inte säkert gick att fastslå att parterna befann sig på samma relevanta marknad och att det redan på denna grund saknades förutsättningar att bifalla ATV-medias talan.79 Tingsrätten prövade ändå om Mediecenters säljverksamhet kunde anses hämma eller snedvrida konkurrensen och konstaterade följande. Mediecenter hade vissa fördelar som offentlig aktör i form av att kunna bedriva verksamhet utan avkast- ningskrav och direktbeställningar från sina medlemmar. Angående möjligheten till förhandsinformation och marknadsföringstillfällen hade inget konkret framkommit. De kunder som ATV-media för- lorat till Mediecenter hade inte förvärvats med hjälp av fördelarna de hade i egenskap av offentlig aktör utan av andra orsaker. Utformningen av kriterierna i upphandlingar där ATV-media ej kunnat delta kunde inte läggas Mediecenter till last.80

Allevi Group mot Jönköpings kommun (prövning av interimistiskt yrkande)

Allevi Group AB begärde ett interimistiskt förbud vid vite för Jönköpings kommuns förfarande att inom ramen för kommunens valfrihetssystem inom hemtjänst ställa krav på att utförarna använder kommunens system för planering av insatser, utan att ta skälig er- sättning för användning av systemet.81 Allevi Group AB, som själva utvecklar verksamhetsstöd för bland annat hemtjänst, väckte talan efter att Konkurrensverket skrivit av ärendet på prioriteringsgrund.82 PMD avslog begäran om ett interimistiskt förbud. Allevi Group menade att konkurrensbegränsningen skedde på marknaden för hemtjänst och marknaden för planeringstjänster, båda geografiskt avgränsade till Jönköpings kommun. Domstolen konstaterade att Allevi Group själva inte var verksamma på marknaden för hem- tjänst och att närmare utredning om konkurrensbegränsningens följder saknades. För marknaden för planeringssystem saknades utredning för att begränsa den till enbart kommunen. Om en vidare geografisk marknad tillämpades fanns det inte tillräcklig utredning

79Stockholms tingsrätts dom den 9 maj 2014 i mål nr T 9245-12, ATV-Media, s. 36–37.

80Ibid, s. 37–39.

81PMD beslut den 22 december 2021 i mål PMT 17855-21, Allevi Group.

82Konkurrensverkets beslut den 16 september 2021 i dnr 520/2021.

297

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

för att kunna konstatera vilken konkurrensbegränsning de aktuella förfarandena skulle få till följd. Vid denna utgång saknades skäl att bedöma om förfarandena vidtogs i en ekonomisk verksamhet samt om de var försvarbara från allmän synpunkt. Beslutet att inte med- dela interimistiskt förbud överklagades till PMÖD som inte med- delade prövningstillstånd.83

Bostadsuthyrare mot Skinnskattebergs kommun

En privatperson som hyr ut studentboenden i Skinnskattebergs kommun väckte talan mot kommunen och yrkade på att de skulle förbjudas att hyra ut studentrum på ett sätt som snedvrider eller är ägnat att snedvrida förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, oavsett om detta sker genom uthyrning till en hyra som är så låg att verksamhetens kostnader inte täcks eller genom att kommunen avstår från att ålägga verksamheten kommunala avgifter som åläggs andra privata eller kommunala verksamheter.84 Konkurrensverket hade avskrivit ärendet.85 Efter en genomgång av kommunens hyresnivåer och kostnader drog domstolen slutsatsen att det inte varit fråga om en underprissättning. I vart fall är hyres- nivåerna försvarbara från allmän synpunkt med beaktande av kost- naderna och det saknas därmed skäl att meddela förbud som avser hyresnivån.86 I målet hade även gjorts gällande att kommunen hade lägre avgifter för vatten och avlopp för sina studentbostäder. Eftersom avgiftsskillnaden visade sig bero på olika fastighetsklassificeringar kunde domstolen inte inom ramen för prövningen uttala sig kring underlaget. Käromålet ogillades.87

Målet är överklagat till PMÖD som har beviljat prövningstill- stånd.88 Dom i målet har ännu inte meddelats vid färdigställandet av detta betänkande.

83PMÖD protokoll den 13 januari 2022 i mål nr PMÖ 2-22.

84Patent och marknadsdomstolens dom den 5 juni 2023 i mål nr PMT 10106-22, Skinnskattebergs kommun.

85Konkurrensverkets beslut den 28 mars 2018 i dnr 207/2018.

86Patent och marknadsdomstolens dom den 5 juni 2023 i mål nr PMT 10106-22, Skinnskattebergs kommun, s. 13–15.

87Ibid, s. 16.

88Patent och marknadsöverdomstolens beslut den 12 oktober 2023 i mål nr PMT 8886-23.

298

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

6.3.2Konkurrensverkets handläggning av ärenden

Konkurrensverket prioriterar bland inkomna indikationer

Konkurrensverket får indikationer på konkurrensproblem via tips eller klagomål samt genom sin omvärldsbevakning.89 När ett tips eller klagomål kommer in gör verket en förstudie.90 Den ligger till grund för en bedömning av om en utredning ska påbörjas eller inte. Vid bedömningen utgår verket från sin prioriteringspolicy.91 Enligt den nu gällande prioriteringspolicyn prioriteras ärenden där den offentlige aktören riskerar att snedvrida förutsättningarna för kon- kurrens på lika villkor eller där dennes agerande eller verksamhet riskerar att leda till att privata företag hämmas i sin utveckling och tillväxt. Konkurrensverket fäster även vikt vid om verksamheten inte är kompetensenlig, det vill säga om en kommun agerar utanför den kommunala kompetensen eller en statlig aktör agerar utanför sitt uppdrag.92 Vid prioriteringen väger Konkurrensverket in om problemet orsakar skada för konkurrensen och konsumenterna, om det finns förutsättningar att effektivt utreda och ingripa mot pro- blemet och om Konkurrensverket är bäst lämpat att agera. Konkur- rensverket tar även hänsyn till det allmänpreventiva syftet med att utreda en fråga och behovet av vägledning på ett område.93 Konkur- rensverket bedömer löpande under utredningens gång om de ska fortsätta att utreda ett ärende eller inte. När ett ärende avslutas under utredningens gång är det inte längre med grund i priorite- ringspolicyn utan av andra skäl. Tillgängliga resurser samt antalet och omfattningen av andra utredningar som pågår påverkar verkets behov av att prioritera bland sina utredningar.94

89Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023, s. 1.

90Konkurrensverket, ”Ett ärendes gång – konkurrens”, https://www.konkurrensverket.se/konkurrens/tillsyn-arenden-och-beslut/ett-arendes-gang- konkurrens/ (besökt 2025-01-07).

91Sedan reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet trädde i kraft har Konkurrensverket antagit en ny prioriteringspolicy vid flera tillfällen. Den som tillämpas antogs den 7 februari 2024, Konkurrensverkets prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen, dnr 814/2023.

92Se Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023, s. 3–4.

93Se Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023, s. 2.

94Konkurrensverket, ”Ett ärendes gång – konkurrens”, https://www.konkurrensverket.se/konkurrens/tillsyn-arenden-och-beslut/ett-arendes-gang- konkurrens/ (besökt 2025-01-07).

299

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Konkurrensverkets statistik över indikationer, startade ärenden och prioriterade ärenden

Konkurrensverkets sätt att redovisa indikationer på konkurrens- problem som kommer in i form av tips, klagomål och egna initiativ har varierat över åren. Sedan år 2022 redovisar Konkurrensverket inte antalet indikationer alls i sina tillsynsrapporter.95 Det är därför inte möjligt att på ett rättvisande sätt redovisa hur många indikationer på konkurrensproblem som verket har fått in årligen sedan reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet trädde i kraft år 2010.96

Av en uppföljning från 2020, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, framgår att Kon- kurrensverket under perioden den 1 januari 2010 till den 28 juni 2019 totalt hanterade 421 unika indikationer i form av tips, klagomål och av dem själva startade utredningar.97 Utredningar startade på eget initiativ utgjorde cirka 10 procent av antalet ärenden. Resterande 90 procent initierades genom tips eller klagomål. Av de inkomna tipsen och klagomålen kom en majoritet från företag (59 procent), men även tips och klagomål från privatpersoner (12 procent) och branschorganisationer (9 procent) var vanligt förekommande.

En liten grupp indikationer kom från den offentlige aktören själv, när denne kontaktat Konkurrensverket i syfte att få svar på om ett förfarande eller en verksamhet var förenlig med reglerna.98 Konkur- rensverket har även inkommit med sammanställningar gällande andra halvåret 2022 och hela 2023. För andra halvåret 2022 regi- strerades cirka 64 indikationer gällande konfliktlösningsregeln i form av mailkontakter med Konkurrensverkets tipsfunktion. Av dessa gällde ett drygt 50-tal kommunal säljverksamhet, en regional

95Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2022, 2023:1, s. 12.

96Konkurrensverket har noterat tips i ett tipsregister, se Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus, 2020:2, s. 103. Detta har emellertid gallrats i sin helhet. För åren 2019 till 2023 finns statistik över vilken typ av frågor som kommit in till tipsfunktionen men det saknas möjlig- het att verifiera dessa på samma sätt som gjordes inom ramen för nämnd rapport, se mejl från Konkurrensverket. Till detta kommer att Konkurrensverkets indikationsmått justerats efter år 2019, se Konkurrensverket, Konkurrens- och upphandlingstillsyn 2019, 2020:3, s. 29.

97Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet – kommuners säljverksamhet i fokus, 2020:2, s. 10. Av dessa inkom 419 indikationer under perioden 2009 till 28 juni 2019. Det ska även noteras att rapportstatistiken för åren 2010 till 2013 endast innehåller diarieförda ärenden eftersom uppgifter om tips som inte diarieförts saknas för denna period, s. 103.

98Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet – kommuners säljverksamhet i fokus, 2020:2, s. 11.

300

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

säljverksamhet och ett tiotal statlig säljverksamhet. Under 2023 registrerades cirka 260 indikationer på ärenden där konfliktlösnings- regeln skulle kunna vara aktuell att tillämpa. Dessa fördelade sig på 215 indikationer gällande kommunal säljverksamhet99 , fyra indika- tioner gällande regional säljverksamhet och 29 indikationer gällande statlig säljverksamhet. För resterande klagomål var det inte klarlagt i vilken regi säljverksamheten bedrevs. I två fall omfattades inte aktören i fråga längre av reglerna.100

De indikationer som resulterat i diarieförda ärenden gällande konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet för åren 2010 och framåt redovisas per år i tabellen nedan.

Tabell 6.1		Diarieförda ärenden åren 2010–2023

År	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023

Antal	42	17	34	27	46	32	31	25	22	16	20	16	7	24

Källa: Källa för åren 2010–2018 är Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus, 2020:2, figur 3 s. 34. Källa för åren 2019–2023 och framåt är mejl från Konkurrensverket den 22 april 2024 med uppgifter om antalet registrerade ärenden för reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

Av de diarieförda ärendena prioriteras vissa ärenden för fördjupad utredning.101 Även gällande prioriterade ärenden har Konkurrens- verket under årens lopp justerat hur statistiken redovisas. Det med- för att antalet prioriterade ärenden ser ut att variera i hög grad. Det förhåller sig dock så att verket för vissa år redovisat ärenden på annorlunda sätt.102

År 2016 genomfördes med anledning av nytillkommen dom- stolspraxis en utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Med anledning av slutsatserna från utvär- deringen tog Konkurrensverket fram en prioriteringspolicy som

99I ett fåtal av dessa fall står säljverksamheten registrerad som kommunal och regional.

100RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-57, e-post från Konkurrensverket den 27 juni 2024.

101Konkurrensverket, ”Ett ärendes gång – konkurrens”, https://www.konkurrensverket.se/konkurrens/tillsyn-arenden-och-beslut/ett-arendes-gang- konkurrens/ (besökt 2025-01-07).

102För åren 2010 och 2011 förefaller samtliga avgjorda ärenden i stället för enbart priorite- rade ärenden ingå i statistiken. År 2014 och 2015 inkluderar statistiken även ärenden som registrerats som tipsärenden., mejl från Konkurrensverket den 22 april 2024 samt Konkur- rensverkets årsredovisningar år 2010 till 2014 och tillsynsrapporter från 2015 och framåt.

301

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

skulle ge verket ett mer effektivt sätt att sålla bland inkomna tips. Det ledde till att antalet prioriterade ärenden på området sjönk.103

Tabell 6.2		Avslutade prioriterade ärenden åren 2010–2023

År	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Antal	[32]	[21]	8	3	8	12	10	2	3	0	1	2	0	2

Källa: Källa för åren 2010–2011 är Konkurrensverkets årsredovisning 2011, s. 50. Källa för åren 2012–2013 är Konkurrensverkets årsredovisning 2013, s. 68. Källa för åren 2014–2018 är Konkurrensverkets kon- kurrens- och upphandlingstillsyn 2018, 2019:1, s. 43. Källa för åren 2019–2023 är Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023, s. 25.

Av uppföljningen av de tio första åren med reglerna om offentlig säljverksamhet framgår att av de ärenden som gick till fördjupad utredning skrevs en tredjedel av efter att åtgärder hade aviserats eller vidtagits av den offentlige aktören vars verksamhet eller för- farande var föremål för utredningen.104 I en del av fallen gav utred- ningen inte tillräckligt stöd för ett ingripande, då utredningen inte visat på att konkurrensen hade snedvridits eller hämmats. I vissa fall framkom att det inte var fråga om en offentlig aktör som om- fattades av regleringen eller att den ifrågasatta verksamheten eller förfarandet hade upphört. Konkurrensverket bedömde i vissa fall att det saknades förutsättningar för att bedriva en effektiv utred- ning. I några fall hade Konkurrensverket tidigare utrett problemet eller hade en pågående utredning i frågan.105

För tiden efter 2018 har Konkurrensverket prioriterat samman- lagt fem ärenden för utredning. De har avslutats enligt följande.106

103Konkurrensverket, Konkurrensverkets konkurrenstillsyn 2017, 2018:3, s. 82–83 och Kon- kurrensverket, Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, s. 46 ff. Ärenden som Konkurrensverket skulle avstå från att prioritera var bland annat de där relevant marknad var orimligt svår att avgränsa, ärenden där säljverksamheten var mycket be- gränsad i termer av marknadsandelar och ärenden där konkurrensbegränsningen baseras på historiska fördelar eller där aktören hade förändrat sitt beteende.

104Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet – kommuners säljverksamhet i fokus, s. 31–33. Konkurrensverket konstaterar i rappor- ten att totalt 30 ärenden hade kategoriserats som att de avskrivits helt eller delvis på grund av ändrat beteende. Av dessa var det 10 som avskrivits efter förstudie och 20 efter fördjupad ut- redning. Antalet är alltså fler än vad som följdes upp i rapporten Konkurrensverket, Frivilliga åtgärder i offentlig säljverksamhet, 2018:5. Det beror delvis på att kartläggningen omfattar en längre tidsperiod och delvis på att något fler relevanta ärenden identifierats.

105Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet – kommuners säljverksamhet i fokus, s. 33.

106Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023, 2024:1, s. 25.

302

SOU 2025:22Offentlig säljverksamhet

Tabell 6.3	Avskrivna ärenden åren 2019–2023 uppdelade efter anledning
	till avskrivning

År		2019	2020	2021	2022	2023
Avslutat utan åtgärd		0	1	1	0	0
Avslutat med hänsyn
till ändrat beteende		0	0	1	0	2
Totalt		0	1	2	0	2

Källa: Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet, 2024:1, tabell 6, s. 25.

Att ett ärende avslutas utan åtgärd, som två ärenden i tabellen, beror på att Konkurrensverkets utredning inte lett till ett resultat som medfört anledning för Konkurrensverket att ingripa. Det kan bero på att utredningen inte ger stöd för den initiala misstanken eller att konkurrensproblemet kan åtgärdas mer effektivt på annat sätt än genom ingripande med konkurrensreglerna.107 När ett ärende av- slutas med hänsyn till ändrat beteende, som tre ärenden under 2021 och 2023, har en aktörs ändrade beteende minskat risken för kon- kurrensbegränsningar.108

Under perioden 2019–2023 prioriterade och avslutade Konkur- rensverket 26 ärenden som gällde förbudet mot konkurrensbegrän- sande samarbeten och åtta ärenden som gällde förbudet mot miss- bruk av dominerande ställning. Det ska dock noteras att ett av missbruksärendena även gällde frågan om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.109

6.3.3Konkurrensverkets beslutspraxis

Vi har gått igenom stora delar av Konkurrensverkets beslutspraxis på rättsområdet. Nedan refereras ett urval av ärenden där Konkur- rensverket har fattat mer utförliga avskrivningsbeslut. En stor del ärenden skrivs av på prioriteringsgrund utan mer utförlig motivering och har inte refererats. Avskrivningsgrunderna i de beslut som vi har tittat närmare på kan grovt delas in i följande kategorier:

•Den offentlige aktören har ändrat sitt förfarande eller verksam- het under utredningen.

107Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023, 2024:1, s. 15.

108Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023, 2024:1, s. 15.

109Konkurrensverket, Konkurrensverkets tillsynsverksamhet 2023, 2024:1, s. 15.

303

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

•Utredningen gav inte stöd för att konkurrensen snedvridits eller att beteendet varit ägnat att snedvrida konkurrensen.

•Den offentlige aktören bedrev inte säljverksamhet.

•En annan instans än Konkurrensverket var bättre lämpad att hantera frågan.

Vissa av utredningarna som refereras har gällt statliga aktörers verk- samhet. Vi har utöver dessa dessutom tittat mer specifikt på ytter- ligare ärenden gällande statlig säljverksamhet, eftersom vi som en del av vår utredning ska bedöma om statlig säljverksamhet ska kunna förbjudas.

Den offentlige aktören har ändrat sitt förfarande eller verksamhet under utredningen

Borås Energi och Miljö AB

Borås Energi och Miljö AB är ett helägt kommunalt avfallsbolag som är aktivt i Borås och i närliggande kommuner. Konkurrens- verket utredde bolagets mottagningsavgifter för avfall, dess avtal med konkurrenter och interna prissättning. Verket kom fram till att bolagets prissättning i olika led av avfallskedjan riskerade att begränsa konkurrensen från privata företag. Utredningen omfattade även frågan om bolagets verksamhet stred mot lokaliseringsprin- cipen i kommunallagen (2017:725).110 För att åtgärda konkurrens- problemen som Konkurrensverket hade identifierat genomförde bolaget åtgärder i form av prissättningsrutiner med en kontroll- funktion för efterlevnad, samt en uppförandekod. Vidare förklarade bolaget att det inte hade för avsikt att expandera sin insamlings- verksamhet utanför Borås kommun.111 Konkurrensverket avskrev ärendet med hänvisning till de rutiner som hade införts. Enligt Kon- kurrensverkets mening skulle de kunna vara ett sätt att säkerställa konkurrensneutralitet och att framtida missgynnande prissättning förebyggdes. Konkurrensverket underströk betydelsen av att följa lokaliseringsprincipen. Vidare hänvisade Konkurrensverket till att bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksam- het är framåtriktade och inte innebär ett ständigt förbud mot att ingå konkurrensbegränsande avtal. Visserligen är det möjligt att

110Konkurrensverkets beslut den 23 november 2023 i dnr 315/2022 Borås kommun, s. 8.

111Konkurrensverkets beslut den 23 november 2023 i dnr 315/2022, Borås kommun, s. 9.

304

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

under vissa omständigheter förbjuda ett visst förfarande som har upphört eller pågår, men det är inte alltid möjligt eller ändamåls- enligt att ingripa mot ett redan ingånget avtal.112

Samhall

Samhall Aktiebolag är ett av staten helägt bolag.113 Syftet med Samhall är att producera efterfrågade varor och tjänster och genom detta skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionshinder som medför nedsatt arbetsförmåga där behoven finns.114 Samhall styrs genom bolagsordningen och en ägaranvisning som antas varje år av bolagsstämman. Styrningen utgår som för andra statliga bolag från aktiebolagslagen, statens ägarpolicy och svensk kod för bolagsstyrning.115

Konkurrensverket har utrett olika förfaranden som har tillämpats av företaget Samhall.116 De tre avskrivningsbeslut som vi har gått igenom rör påstådd underprissättning av städtjänster i olika anbuds- förfaranden. I dessa ärenden kunde Konkurrensverket visserligen konstatera att Samhall följde liknande kalkylmodeller som konkur- rerande företag när det beräknade sina anbudspriser, men att det fanns visst utrymme i Samhalls interna riktlinjer för att prissättningen ändå kunde avvika från det kalkylerade priset. Samhalls prisnivå i upphandlingar föreföll också vara något lägre än konkurrenternas. Samhall har i flera omgångar ändrat sina rutiner för att säkerställa att anbudspriserna är marknadsmässiga.117 Trots detta framkom i senare utredningar att anbud som bedömdes vara underprissatta hade förekommit. Konkurrensverket konstaterade att det med stöd av förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet inte var möjligt att ingripa mot gällande avtal eller att påföra Samhall

112Konkurrensverkets beslut den 23 november 2023 i dnr 315/2022, Borås kommun s. 16–17.

113Se prop. 1991/92:91 om ombildning av Samhall till aktiebolag, m.m.

1143 § Samhalls bolagsordning antagen vid bolagsstämma den 28 april 2014.

115Regeringskansliet (2020), Statens ägarpolicy och principer för bolag med statligt ägande, s. 1.

116I sammanhanget kan noteras att Samhall även varit föremål för utredningar från andra in- stanser. Se exempelvis en utredning om statligt stöd, Kommissionens beslut den 6 december 2017 i ärende SA.38 469 (2017/E). Regeringen har tillsatt en utredning avseende Samhall, se Dir. 2024:4 Skyddad sysselsättning i Sverige; Översyn av Samhall Aktiebolags uppdrag, verk- samhet och förutsättningar.

117Konkurrensverkets beslut den 26 juni 2023 i dnr 628/2021, Samhall, s. 3–5.

305

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

avgifter. Det var inte heller möjligt att besluta att godta åtaganden vid vite.118

I en utredning från 2017 konstaterade verket att det inte utifrån Samhalls interna redovisning var möjligt avgöra storleken på mer- kostnaderna i förhållande till merkostnadsersättningen för de olika kunduppdragen. Det saknades därför möjlighet att bedöma Samhalls prissättning utifrån företagets intäkter och kostnader. Ärendet skrevs av med motiveringen att utredningen inte gav någon tydlig indikation på att Samhall, givet de marknadsförhållanden som rådde, vid sin prissättning tillämpade kalkylmetoder och rutiner som riske- rade att snedvrida eller hämma konkurrensen. I beslutet att skriva av ärendet vägdes även in att Samhall hade ändrat sina rutiner och riktlinjer för prissättning i syfte att ytterligare säkerställa en mark- nadsmässig prissättning.119

Under en utredning från 2020 framkom att Samhall hade lämnat anbud som var underprissatta för städtjänster i 16 av de 18 butiker som ingick i analysen, vilket de själva medgav. Eftersom det aktuella uppdraget redan hade avslutats vid tidpunkten för beslutet och det ifrågasatta förfarandet därmed hade upphört saknades det dock en- ligt Konkurrensverkets bedömning skäl att fortsätta utredningen.120

Konkurrensverket skrev av ytterligare tre klagomål gällande Samhalls prissättning i upphandlingar med hänvisning till sin prio- riteringspolicy i juni 2023 och i april 2024.121

Helsingborg Hamn

Under utredningen gällande InPort Intelligent Systems AB:s säljverk- samhet konstaterade Konkurrensverket att reglerna om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet inte längre var tillämpliga på aktören, eftersom den kommunala ägaren hade avyttrat samtliga aktier i bolaget. Det innebar att det inte längre gick att ingripa mot de eventuella konkurrensfördelar som bolaget hade haft som kommunalägt. Utredningen gällande påstådda snedvridningar i form av olika konkurrensvillkor på den svenska marknaden för logistik-

118Konkurrensverkets beslut den 26 juni 2023 i dnr 628/2021, Samhall, s. 10–11 samt beslut i ärendena Konkurrensverket dnr 628/2021, 542/2020 och 260/2017.

119Konkurrensverkets beslut den 12 december 2018 i dnr 260/2017, s. 9–10.

120Konkurrensverkets beslut den 26 juni 2023 i 542/2020, Samhall.

121Konkurrensverkets beslut den 30 juni 2023 dnr 114/2023 och dnr 170/2023 och den 22 april 2024, dnr 195/2024, Samhall.

306

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

lösningar för hamnverksamhet. Eftersom Konkurrensverket saknade möjlighet att ingripa lades utredningen ned.122

Stockholm Parkering AB

Den kommunalägda företaget Stockholm Parkering AB erbjöd par- keringstjänster i vilka publik laddning för elbilar ingick i parkerings- avgiften. Hos privata aktörer kostade motsvarande tjänst extra.

Konkurrensverket utredde om betalningsmodellen snedvred eller hämmade konkurrensen. Verket konstaterade att kostnaden för laddningen subventionerades av intäkter från parkeringsverksam- heten, vilket under vissa omständigheter kunde ha en snedvridande effekt. Eftersom privata aktörer saknade möjlighet att subventio- nera sina verksamheter på samma sätt riskerade de att få svårare att verka på marknaden. Vidare fanns det en risk att förfarandet skulle styra elbilisters val av parkeringsplats till nackdel för de privata aktörerna. Eftersom Stockholm Parkering Ab under utrednings- tiden aviserade att de i sin prissättning tog hänsyn till att laddning ingick på de aktuella parkeringsplatserna, och att de dessutom avsåg att införa separat betalning för laddning med el, beslutade Konkur- rensverket att lägga ner utredningen.123

Ytterligare ärenden med frivilliga åtgärder

Det finns ett stort antal ärenden som skrivits av efter frivilliga åtgär- der från den offentlige aktören.124 Konkurrensverket genomförde under 2018 en uppföljning av 25 avskrivna ärenden i rapporten Fri- villiga åtgärder i offentlig säljverksamhet.125 I den följdes de åtgärder som offentliga aktörer aviserat upp i syfte att inhämta djupare kun- skaper om reglernas effekt och få underlag för handläggning av fram- tida ärenden. De ärenden som ingick i uppföljningen hade beslutats mellan 2010 och 2017. Konkurrensverket hade i samtliga beslut tagit hänsyn till att åtgärder hade aviserats när de skrev av ärendena.126

122Konkurrensverkets beslut den 2 september 2014 i dnr 535/2012, InPort Intelligent Port Systems AB och Helsingborgs hamn.

123Konkurrensverkets beslut den 19 december i dnr 576/2023.

124Av Konkurrensverket Tio år med konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet 2020:2, s. 33.

125Konkurrensverket, Frivilliga åtgärder i offentlig säljverksamhet, Effektivare konkurrenstill- syn när offentliga aktörer ändrar sitt agerande, 2018:5, s. 35.

126Ibid, s. 6.

307

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

I 15 ärenden var ett förfarande föremål för utredning. I åtta ären- den avsåg utredningen en verksamhet och i två ärenden bådadera.127 Aktörerna som utreddes var i 16 fall kommuner, i sex fall staten och i tre fall landsting (numera regioner). Konkurrensverket har delat upp åtgärderna enligt följande.

Tabell 6.4 Antal ärenden med respektive typ av åtgärd

Typ av åtgärd	Antal ärenden

Policyförändring	7
Avyttring	8

Upphört med extern försäljning	10
Minskad omfattning	3

Källa: Konkurrensverket, Frivilliga åtgärder i offentlig säljverksamhet, Effektivare konkurrenstillsyn när offentliga aktörer ändrar sitt agerande, 2018:5, s. 20.

Summan av ärendena överstiger det totala antalet granskade ären- den eftersom aktören i några fall har vidtagit en kombination av åtgärder. Policyförändring innebär att aktören har upprättat eller ändrat riktlinjer eller regelverk utan att samtidigt utlova någon form av minskad omfattning av denna. Dessa fall har rört prissättning.

I tre fall har emellertid åtgärden inneburit en kombination av policy- förändring och minskad omfattning. Upphört med extern försäljning innebär att man upphört eller kraftigt begränsat sin försäljning till andra kunder än den egna verksamheten. Minskad omfattning inne- bär att verksamhetens omfattning har minskats, i alla de fall där denna åtgärd varit aktuell har den kombinerats med någon av de andra åtgärderna.128

Konkurrensverkets uppföljning visade att de offentliga aktörerna i 23 fall helt hade uppfyllt de frivilliga åtgärder som de hade aviserat. I två av fallen hade åtgärder inte fullt ut genomförts. I ett av fallen hade den offentlige aktören i stället utfört en alternativ åtgärd. I det andra fallet hade åtgärden varit formulerad på ett sådant sätt att det var svårt att bedöma om den var fullt ut genomförd. Konkurrens- verket konstaterade utifrån uppföljningen att det är av stor vikt att åtgärder formuleras tydligt. De konstaterade även att det kan inne- bära en effektiv konkurrenstillsyn när den offentliga aktören ändrar sitt beteende, eftersom det leder till att ärenden kan avslutas efter

127Ibid, s. 17.

128Ibid, s. 20.

308

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

en betydligt kortare handläggningstid jämfört med om ärendet går vidare till domstol.129 Vidare konstaterar Konkurrensverket att det finns vissa fördelar med strukturella åtgärder, även om en bedöm- ning av vilka åtgärder som är tillräckliga och lämpliga måste göras från fall till fall.130 En fördel med strukturella åtgärder ansågs vara att de är lätta att följa upp.131 De åtgärder som ansågs svåra att följa upp var vagt formulerade åtgärder. I ett av dessa hade den offent- lige aktören för avsikt att (återigen) försöka upphandla driften av sin gym- och simhallsverksamhet men det angavs inte specifikt hur upphandlingen förväntades utformas, trots att ett tidigare försök hade skett. Det var det ena av de två ärenden där Konkurrensverket inte ansåg att åtgärden kunde betraktas som genomförd som nämnts ovan. I det andra fallet hade en kommun som drev en restaurang uttryckt en avsikt om att begränsa försäljningen och att föra en dialog med privata aktörer i syfte att undvika marknadsstörningar.132

Konkurrensverket påpekar vidare att det genom uppföljningen inte kan anses vara klarlagt om åtgärderna verkligen hade undanröjt konkurrensproblem. Frivilliga åtgärder som genomförts under på- gående utredning och som lett till att utredningen lagts ner har lett till att Konkurrensverket inte har tagit ställning till om verksam- heten eller förfarandet skulle anses ha en konkurrenssnedvridande eller hämmande effekt vid en fullständig prövning. Det kan heller inte uteslutas att någon av åtgärderna i efterhand skulle visa sig vara otillräcklig eller att någon aktör skulle kunna kringgå den aviserade åtgärden genom att vidta andra åtgärder.133

Av Konkurrensverkets rapport Tio år med konkurrensbegrän- sande säljverksamhet framgår att totalt 30 ärenden hade avskrivits med anledning av att den offentlige aktören frivilligt ändrat sitt beteende fram till den 28 juni 2019.134

129Ibid, s. 6 och 26.

130Ibid, s. 26–27.

131Ibid, s. 32.

132Ibid, s. 30–31.

133Ibid, s. 37–38.

134Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet, 2020:2, s. 38.

309

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Utredningen lades ner eftersom konkurrenssnedvridning eller hämmande inte kunde påvisas

Norrsken

Det kommunala företaget Norrsken AB ägs av 21 kommuner och stadsnät. Bolaget erbjuder datakommunikationstjänster, bland annat i samband med evenemang som Vasaloppet eller Melodifestivalen. Konkurrensverket utredde om Norrsken hade bedrivit konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet genom leveransvägran eller genom sin prissättning inom företagets anbudsverksamhet inom SVT:s ramavtal för kapacitetstjänster.135 Gällande leveransvägran konstaterades att det förelegat en missuppfattning och att Norr- sken framöver skulle lämna offert vid förfrågan. Avseende klago- målet om prissättningen genomförde Konkurrensverket ett pris- kostnadstest gällande eventverksamheten där kostnadstäckning konstaterades för samtliga kostnader. Verket ansåg att det inte fanns några tecken på att Norrsken prissatt sina anbud på ett sådant sätt att konkurrensen snedvreds eller hämmades. Däremot skedde verksamheten utanför kommungränserna vilket innebar att den ut- fördes i strid med den så kallade lokaliseringsprincipen. Principen innebär att kommunernas befogenheter i princip är begränsade till kommunernas område.136 Konkurrensverket undersökte även om förutsättningarna för en effektiv konkurrens hade hämmats redan genom Norrskens närvaro på marknaden. Det fanns indikationer på att två privata företag hade påverkats negativt av Norrskens ram- avtal med SVT. Det fanns således omständigheter som skulle kunna tala för att Norrskens verksamhet gett upphov till undanträngnings- effekter. Det hade emellertid inte med någon tydlighet framkommit vad som orsakat utvecklingen. Ytterligare utredning bedömdes inte kunna klarlägga förhållandena eller kunna läggas till grund för en talan om förbud, varför Konkurrensverket ansåg att en fortsatt utredning inte var motiverad.137 I samband med avskrivningen riktade Konkurrensverket en skrivelse till regeringen för att få förtydligat vilka verksamheter som kommuner får bedriva på fiber- och bredbandsområdet.138

135Konkurrensverkets beslut den 23 november 2011 dnr 795/2019, Norrsken.

1362 kap. 1 § kommunallagen.

137Konkurrensverkets beslut den 23 november 2021 i dnr 795/2019, Norrsken, s. 12.

138Konkurrensverkets skrivelse den 23 november 2021 dnr 705/2021.

310

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Svenska Spel

AB Svenska Spel är ett helägt statligt aktiebolag som erbjuder spel i Sverige. Bolaget har en licens på spel- och lotteriområdena som är förbehållen staten men bedriver även konkurrensutsatt verksamhet.139 Utredningen föranleddes av ett klagomål om att Svenska Spel an- vände sitt varumärke för att få fördelar i sin konkurrensutsatta verk- samhet och att det gav samordningsvinster som konkurrenter inte kunde få.140 Ärendet utreddes enligt både reglerna om konkurrens- begränsande säljverksamhet och reglerna om missbruk av domine- rande ställning. Under utredningens gång upphörde Svenska Spel med vissa ifrågasatta förfaranden.141

Konkurrensverket skrev av ärendet med följande resonemang. Svenska Spel har ett starkt varumärke och en stark ställning och är en viktig aktör inom delar av det konkurrensutsatta området för kommersiellt online-spel och vadhållning. Den totala mängd mark- nadsföring och sponsring som gynnade deras övriga varumärken framstod som oproportionerligt stor. Utredningen visade dock att varumärken inte var avgörande för kundernas val av spelbolag. Dess- utom fanns det ett flertal stora etablerade aktörer med kända varu- märken på marknaden och begränsade inträdeshinder. Marknads- förhållandena minskade därför risken för att konkurrensen skulle skadas. Konkurrensverket ansåg att det saknades skäl att prioritera en fortsatt utredning. Gällande frågan om korssubventionering be- aktade Konkurrensverket att det inte fanns tydliga indikationer på underprissättning och prioriterade därför inte fortsatt utredning.

Helsingborgs stad

Konkurrensverket utredde Helsingborgs stads erbjudande om kost- nadsfri internetuppkoppling (wifi) utomhus i centrala delar av staden. Agerandet saknade enligt Konkurrensverkets uppfattning till stor del stöd i kommunallagen. För ingripande krävs dock även att age- randet har betydande marknadspåverkan vilket verket inte fann att det hade haft. Med hänsyn till att datamängden som gick över kom- munens nät var begränsad, att det inte kunde förutsättas att det

139Konkurrensverkets beslut den 13 mars 2020 i dnr 128/2019, Svenska spel s. 4.

140Konkurrensverkets beslut den 13 mars 2020 i dnr 128/2019, Svenska spel s. 2.

141Konkurrensverkets beslut den 13 mars 2020 i dnr 128/2019, Svenska spel s. 1.

311

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

fanns betalningsvilja för all data och att en del av trafiken sannolikt var kompetensenlig gjorde Konkurrensverket sammantaget bedöm- ningen att de konkurrenssnedvridande eller konkurrenshämmande effekterna av kommunens agerande inte nådde upp till en sådan betydelse som krävs för ingripande enligt reglerna om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet.142

Kraftringen

Kraftringen Service AB bedriver entreprenad- och konsulttjänster i södra Sverige med primärt fokus på elkraft och belysning. Ägare är kommunerna Lund, Eslöv, Hörby och Lomma. Klagomålet handlade om att Kraftringen bedrev säljverksamhet i strid med lokaliserings- principen och lade orimligt låga anbud i upphandlingar.143

Konkurrensverket konstaterade att oavsett hur frågan om lokal- iseringsprincipen skulle bedömas var det avgörande i vad mån den offentliga säljverksamheten påverkade eller var ägnad att påverka konkurrensen på ett negativt sätt. Konkurrensverket konstaterade i den frågan följande. På den aktuella marknaden fanns väsentligt större konkurrenter. Det hade inte framkommit att verksamheterna subventionerades på ett sätt som kunde leda till konkurrenssned- vridning. Inte heller företagets avkastningskrav, bolagets ekono- miska utveckling eller en analys av upphandlingarna som företaget hade deltagit i gav tydliga indikationer på att säljverksamheten på- verkade konkurrensen på ett negativt sätt. Ärendet skrevs därför av.144

Den offentlige aktören bedrev inte säljverksamhet

Göteborgs stad och Göteborgs stads Parkeringsaktiebolag

Konkurrensverket utredde om Göteborgs Stads och det kommunala bolaget Göteborgs Stads Parkering AB:s val att inte teckna avtal med privata aktörer av mobila betallösningar för parkering på kommunala parkeringsplatser inom kommunen. Kommunen hade i stället valt att tillhandahålla en mobil betalning genom sitt parkeringsbolag. Det

142Konkurrensverkets beslut den 14 december 2015 i dnr 706/2014, Helsingborgs stad.

143Konkurrensverkets beslut den 9 februari 2018 i dnr 358/2017, Kraftringen, s. 1.

144Konkurrensverkets beslut den 9 februari 2018 i dnr 358/2017, Kraftringen, s. 4.

312

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

innebar att det inte fanns möjlighet att använda privata leverantörers betallösningar vid parkering på kommunala parkeringsplatser.145 Konkurrensverket konstaterade att det rörde sig om en så kallad två- sidig marknad, där både den som erbjuder en parkeringsplats och den som parkerar måste vara anslutna till tjänsten för att den skulle fungera. Den som lämnat in klagomålet till Konkurrensverket ville erbjuda en tjänst i kommunen, vilket innebar att det inte var fråga om en leveransvägran i traditionell mening. Konkurrensverket menade att parkeringstjänster faller inom den allmänna kompe- tensen och att det står kommuner fritt att utföra skötsel av en kommunal angelägenhet själv, genom att lämna över den till ett kommunalt bolag eller genom att teckna avtal med en privat aktör. Det skulle vara ingripande att tvinga kommuner att använda privata aktörers tjänster inom sin verksamhet.146

En annan instans än Konkurrensverket är bättre lämpad att pröva frågan

Green Cargo

Ärendet gällde det helägda statligt aktiebolaget Green Cargos leve- ransvägran av rangeringstjänster. Det utreddes enligt både reglerna om konkurrensbegränsande säljverksamhet och reglerna om miss- bruk av dominerande ställning. Green Cargo tillhandahåller logistik- och godstransporttjänster för järnväg och är det enda företaget i Sverige som utför rangeringstjänster. Rangering innebär i korthet att vagnar från tåg kopplas ihop och isär för att bilda nya tågsam- mansättningar.147 Utredningen visade att det fanns indikationer på att konkurrensen snedvridits eller hämmats inom ramen för den upphandling som gav upphov till det klagomål som Konkurrens- verket utredde i ärendet. Konkurrensverket observerade även mer övergripande problem på marknaden för godstransport i form av hinder för inträde och expansion kopplade till rangeringstjänster. Konkurrensverket ansåg dock att det konkurrensproblem som för- anlett klagomålet inte bäst åtgärdades genom ett ingripande med

145Konkurrensverkets beslut den 26 september 2019 i dnr 304/2018 och 327/2018 Göteborgs stad, s. 4.

146Konkurrensverkets beslut den 26 september 2019 i dnr 304/2018 och 327/2018 Göteborgs stad, s. 5.

147Konkurrensverkets beslut den 27 mars 2023 i dnr 363/2021, Green Cargo, s. 2.

313

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

stöd i konkurrenslagen. I stället hänvisade verket till Trafikverkets arbete med att ta fram en lösning för att ge hela marknaden möjlig- het att få tillgång till rangeringstjänster.148

Ärendet är även aktuellt i avsnitt 4.4.4.

SJ AB

Ärendet gällde det helägda statliga bolaget SJ:s förfarande att inte tillåta andra tågbolag att sälja sina biljetter genom SJ:s onlinekanaler. Konkurrensverket avskrev ärendet med motiveringen att de upp- givna problemen som andra tågbolag upplevde med att expandera respektive inträda på marknaden för kommersiell persontågstrafik utgjorde en del av ett större marknadsproblem. Ett beslut om att bereda tillträde till SJ:s onlinekanaler skulle riskera att cementera marknadsstrukturen där SJ hade en stark ställning. Påvisade kon- kurrensproblem skulle kunna åtgärdas mer effektivt till exempel genom reglering av hur tågbiljetter säljs. Konkurrensverket valde att skriva till regeringen om de observerade problemen.149

Ärendet är även aktuellt i avsnitt 4.4.4.

Ärenden gällande statliga aktörer

Ett litet antal av de ärenden som refererats ovan har gällt statliga aktörer. Eftersom utredningen även ska omfatta en analys av om verksamhetsförbud ska kunna meddelas mot statliga aktörer har

viäven gått igenom beslutspraxis angående statlig säljverksamhet. Endast ett litet antal av de ärenden som Konkurrensverket har ut- rett har innefattat klagomål mot den statlige aktörens verksamheten som sådan. Dock är det är främst förfaranden som har ifrågasatts.

Det kan förstås bero på reglernas nuvarande utformning där endast förfaranden kan förbjudas. Ärendena kan grovt delas in i klagomål gällande vilken verksamhet som bedrivs respektive när myndighets- utövning och uppdragsverksamhet enligt klagomålet har samman- blandats i alltför stor utsträckning. Ett litet antal ärenden rör pris- sättning.

148Konkurrensverkets beslut den 27 mars 2023 i dnr 363/2021, Green Cargo, s. 13 och 15.

149Konkurrensverkets beslut den 4 juni 2019 i dnr 230/2018 och 380/2018, SJ AB, s. 10–11 och kapitel 5.

314

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Svenska Spel

Svenska Spels casinoverksamhet utreddes främst rörande ekono- misk redovisning och marknadsföring. Konkurrensverket fann att mycket talade för att restaurangverksamheten snedvred eller häm- made konkurrensen på marknaden för restaurangverksamhet, sär- skilt i Sundsvall där effekterna framstod som mest påtagliga. Utred- ningen avslutades efter att Svenska Spel aviserat en rad åtgärder som huvudsakligen gällde att restaurangverksamheten skulle bära sina egna kostnader och inte dra fördelar från casinoverksamheten.150

I ärende gällande Svenska Spels etablering av sportbarer på sina casinon utredde Konkurrensverket om satsningen på en sportbar snedvred konkurrensen för aktörer som visar sport offentligt på respektive orter. Verket konstaterade att det fanns ett flertal aktö- rer med samma verksamhet på varje ort. Målgruppen som casinot vände sig till var delvis än annan än övriga sportbarers. Konkurrens- verket jämförde även barernas prisnivåer. Ärendet avskrevs.151 Kon- kurrensverket har även utrett Svenska Spels förfarande i marknads- föring i ett ärende som redan refererats.152

Riksarkivet

Riksarkivets Mediakonverteringscentrums prissättning av scannings- tjänster i anbud i upphandlingar ifrågasattes som en underprissätt- ning. Konkurrensverkets utredning visade att verksamheten gick med överskott och att Riksarkivet vidtagit åtgärder för full kostnads- täckning i enlighet med rekommendationer från Riksrevisionen.153

Av 15 § förordning (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet framgår att de inom ramen för sitt verksamhetsområde åtar sig att utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag åt myndig- heter och enskilda, i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden.

150Konkurrensverkets beslut den 12 januari 2011, dnr 451/2010, Svenska Spel.

151Konkurrensverkets beslut den 12 september 2014, dnr 391/2014, Svenska Spel.

152Konkurrensverkets beslut den 13 mars 2020 i dnr 128/2019, Svenska Spel.

153Konkurrensverkets beslut den 2 juli 2010, dnr 177/2010, Riksarkivet.

315

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Statistiska Centralbyrån

Statistiska centralbyråns (SCB) verksamhet att i form av att erbjuda tilläggstjänster till kommuner i samband med att ett nationellt bru- karundersökningsuppdrag i äldreomsorgen ifrågasattes då SCB agerade i två roller som myndighetsutövare och kommersiell aktör. SCB invände att båda uppdragen föll inom ramen för deras avgifts- finansierade verksamhet. Konkurrensverket utförde, efter att ha konstaterat att verksamhetsförbud inte var möjligt för statliga aktörers verksamhet, en analys av prissättningen av uppdragen och konsta- terade att den inte skiljde sig anmärkningsvärt mellan brukarunder- sökningen och tilläggstjänsterna. Ärendet skrevs av.154

Patent- och registreringsverket

En tipsare ifrågasatte Patent- och registreringsverkets verksamhet där samma ingenjörer som arbetade inom myndighetsutövningen användes för kommersiella uppdragstjänster på området för inter- nationella patentansökningar. Tipsaren menade även att de ansök- ningar som granskats som kommersiella uppdrag rabatterades. Kon- kurrensverket skrev av ärendet med hänsyn taget till att området var reglerat och vad som i övrigt framkommit om prissättningen under utredningen. Uppdragsverksamheten var helt självbärande med strikt interndebitering utan subventionering mellan verksam- heterna.155

Konkurrensverket har även utrett Patent- och registrerings- verkets tillhandahållande av en avgiftsfri söktjänst. Ärende skrevs av på prioriteringsgrund.156

Av 3 § förordning (2007:1111) med instruktion för Patent- och registreringsverket framgår att Patent- och registreringsverket får bedriva uppdragsverksamhet, såsom att tillhandahålla konsulttjänster för granskning och annan rådgivning, ombesörja bevakning av av- gifter för patent, varumärken och mönsterskydd, bedriva kurs- och

154Konkurrensverkets beslut den 16 juni 2010, dnr 279/2010, Statistiska Centralbyrån.

155Konkurrensverkets beslut den 17 december 2010, dnr 354/2010, Patent- och registrerings- verket.

156Konkurrensverkets beslut den 1 juli 2011, dnr 43/2011, Patent- och registreringsverket. Ärendet resulterade dock i ett ärende om misstänkt missbruk av dominerande ställning, som dock sedermera också skrevs av, Konkurrensverkets beslut den 7 mars 2012, dnr 470/2011.

316

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

utbildningsverksamhet samt tillhandahålla tjänster avseende verkets dokumentation.

Lantmäteriet

Konkurrensverket utredde Lantmäteriets uppdragsverksamhet i an- slutning till lantmäteriförrättningar. Enligt ett klagomål till Konkur- rensverket var det svårt för företag att konkurrera om vissa uppdrag när Lantmäteriet utförde uppdragsverksamhet i direkt anslutning till sin myndighetsutövning. Lantmäteriet utförde enligt klagomålet även mätning-, beräkning- och kartläggningsverksamhet (MBK- verksamhet) på orter i Sverige där andra aktörer skulle kunna be- driva sådan verksamhet, i strid med sina myndighetsinstruktioner. Lantmäteriet menade att de inte bedrev verksamhet på orter där det fanns kommersiella utförare. De hade inte mottagit uppgifter om att sådana fanns. Konkurrensverket avskrev ärendet med hänvis- ning till att det fanns flera aktörer som utförde konkurrerande verksamhet, vars omsättningar dessutom översteg Lantmäteriets. Flera av dessa hade uppgett att de inte såg Lantmäteriet som någon större konkurrent vad avsåg uppdragsverksamhet i lantmäteriför- rättningar. Konkurrensverket konstaterade vidare att marknaden var lokal och att Lantmäteriets totala uppdragsverksamhet hänförde sig till drygt 70 geografiskt åtskilda lokala kontor varför eventuella konkurrensproblem torde vara ringa på den lokala marknaden.157

Lantmäteriet har även utretts gällande tillhandahållande av geogra- fisk information och fastighetsinformation för kommersiell vidare- förädling. Utredningen skedde både enligt reglerna om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet och missbruk av dominerande ställning. I utredningen ingick bland annat hur insamling och till- handahållande gick till, prissättningen av informationen samt det upphovsrättsliga skyddets inverkan på informationsförsörjningen. Vidare utreddes om tillhandahållandet av så kallade geodatatjänster eller Lantmäteriets ansvar som geodatasamordnare kunde leda till snedvridning av konkurrensen. Konkurrensverket skrev av ärendet med särskild hänsyn till hur allvarliga de påstådda konkurrenspro- blemen kunde påstås vara samt till hur Lantmäteriet motiverat sitt agerande. Lantmäteriet hade förklarat bland annat vilka lagar och

157Konkurrensverkets beslut den 17 september 2012, dnr 233/2012, s. 2–3, Lantmäteriet.

317

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

förordningar som styrde hantering av fastighetsinformation samt avgiftsuttaget.158 Lantmäteriets tjänster gällande geodata har även varit föremål för senare klagomål, som dock lades ner med hänvis- ning till att det inte fanns tillräckliga indikationer på konkurrens- problem eller andra skäl till att ärendet skulle prioriteras. I ärendet utreddes Lantmäteriets planer på att släppa mer geodata kostnads- fritt. Lantmäteriet anförde att nya EU-regler pekade ut vilka data som skulle tillhandahållas fritt.159

Förordning (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet anger vilken uppdragsverksamhet som Lantmäteriet får bedriva. Av 12 § punkt 10 framgår att mätning, beräkning och kartläggning (MBK- verksamhet) samt underlag och förslag till enklare detaljplan av genomförandekaraktär får bedrivas i de delar av Sverige där andra lösningar saknas av marknadsskäl. Av 15 § i samma förordning framgår att Lantmäteriets uppdragsverksamhet ska hållas ekono- miskt skild från Lantmäteriets verksamhet i övrigt.

Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut (SMHI)

Efter en utredning av marknader där data från den offentliga förvalt- ningen vidareutnyttjas utredde Konkurrensverket SMHI:s affärs- verksamhet i förhållande till andra företag. Utredningen inriktades särskilt på SMHI:s avgiftspolicy för uttag av basinformation. Under tiden för utredningen fattade SMHI beslut om att fritt tillgänglig- göra basinformation samt att sätta leveransavgiften till högst margi- nalkostnaden. Konkurrensverket fann mot denna bakgrund, främst med hänsyn till de förändrade avgifterna, inte skäl att fortsätta ut- redningen.160

158Konkurrensverkets beslut den 5 november 2012, dnr 601/2011, s. 5–6, Lantmäteriet.

159Konkurrensverkets beslut den 7 mars 2023, dnr 54/2023, Lantmäteriet.

160Konkurrensverkets beslut den 2 juli 2012, dnr 800/2011, s. 2–3, SMHI.

318

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Sjöfartsverket

Konkurrensverket utredde Sjöfartsverkets konferensverksamhet i två ärenden, ett som skrevs av efter besked om att kursgården där verksamheten bedrevs skulle avyttras, samt ett uppföljningsärende.161

Uppföljningen initierades efter att verket noterat att kursgården inte hade avyttrats. Konkurrensverket konstaterade i uppföljningen att konkurrenspåverkan av den bedrivna verksamheten var begränsad, dels genom att tillgången till andra övernattningsalternativ i direkt anslutning till den plats där kursverksamheten bedrivs var begränsad, dels genom att Sjöfartsverket endast fungerade som sistahandsleve- rantör i avropsordningen avseende leveranser till andra statliga myndigheter i Norrköping.162

I 5b § i förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfarts- verket framgår att verket, inom ramen för huvuduppgifterna som listas i 2 §, i sin affärsverksamhet får tillhandahålla tjänster, varor, utbildning och uthyrning av fartyg (punkt 1), och bedriva tjänste- export (punkt 2). Konferensverksamhet nämns inte.

I ett annat ärende menade två klagande företag att Sjöfartsverket har ett monopol när det gäller tillhandahållande av sjökortsdata för svenska farvatten och att myndigheten tillämpade olika prisvillkor i förhållande till olika bolag som konkurrerar med varandra, utan godtagbara skäl för prisdifferentieringen. Konkurrensverket be- dömde att mot bakgrund av de skillnader i produktegenskaper som förelåg mellan strömmad och nedladdningsbar data saknades förut- sättningar att effektivt utreda och vid behov ingripa i den fråga som klagomålet rörde.163

Statens veterinärmedicinska anstalt

Konkurrensverket tog emot ett klagomål gällande veterinärmedi- cinskt analysarbete. Anmälaren ifrågasatte omfattningen av Statens veterinärmedicinska anstalts (SVA) säljverksamhet med tanke på myndighetens uppdrag. Anmälaren hävdade också att SVA:s agerande

161Konkurrensverkets beslut den 26 april 2010 i dnr 144/2010 och Konkurrensverkets beslut den 12 mars 2012 i dnr 761/2011. Ärendet var även föremål för ett klagomål som skrevs av i Konkurrensverkets beslut den 3 februari 2011 dnr 126/2011 med anledning av en planerad uppföljning.

162Konkurrensverkets beslut den 12 mars 2012 i dnr 761/2011, s. 2.

163Konkurrensverkets beslut den 11 mars 2016, dnr 189/2016 och Konkurrensverkets beslut den 470/2019.

319

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

och prissättning hade inverkat negativt på privata aktörers möjlig- het att expandera och nyanställa. Konkurrensverkets utredning visade inte tillräckligt stora pågående konkurrensproblem för att motivera en fortsatt utredning och ärendet skrevs av. Konkurrens- verket hänvisade bland annat till de riktlinjer som styrde SVA:s verksamhet och de riktlinjer och rutiner myndigheten hade för att inte hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens.164

Enligt 2 a § förordning (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt ska den uppdragsverksamhet som ut- förs vid myndigheten ske i enlighet med myndighetens uppdrag och ansvar. Finns det privata utförare som tillhandahåller samma varor och tjänster, ska uppdragsverksamheten bedrivas i begränsad omfattning för att inte hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, om det inte finns särskilda skäl för något annat. Behovet av att utföra uppdragsverksamhet ska löpande ana- lyseras och dokumenteras.

6.3.4Få ärenden prioriteras för utredning av Konkurrensverket

Det är relativt vanligt att Konkurrensverket inte prioriterar ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Den ärende- statistik som redovisats i avsnitt 6.3.2 bör visserligen tolkas för- siktigt med anledning av de ändringar som har gjorts under årens lopp av hur statistiken förs. Det antal ärenden som prioriterats har dock minskat sedan 2014. Konkurrensverket har inte drivit något ärende till domstol sedan hösten 2017.

Vanligt att den offentlige aktören upphör med ett förfarande eller en verksamhet under utredningens gång

I flera ärenden och i ett mål i domstol har ett ändrat beteende lett till att ärendena avslutats respektive att talan i målet återkallats.165 Vid fler än 25 tillfällen har Konkurrensverket avskrivit ärenden med

164Konkurrensverkets beslut den 9 december 2015, dnr 650/2015.

165I målet Mälarenergi resulterade ett nybildat gemensamt ägt bolag i att verksamheten inte längre bedrevs av en kommun i strid med lokaliseringsprincipen. Med anledning av ändringen återkallade Konkurrensverket sin talan. Stockholms tingsrätt fattade beslut om att skriva av ärendet i slutligt beslut den 11 april 2014 mål nr T 9290-11.

320

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

hänvisning till att den offentlige aktören har ändrat sitt beteende. Exempel på det är ärendena som gäller Borås Energi och Miljö AB, Malmö kommun och Samhall. Vidare har Konkurrensverket skrivit av ärenden där förfarandet ännu inte fått en sådan omfattning som skulle kunna innebära en skada på konkurrensen på marknaden, exempelvis i ärendet om fri wifi i Helsingborg.

Enligt Konkurrensverket är det processekonomiskt fördelaktigt att ett ärende kan avslutas med hänvisning till att aktören åtagit sig att ändra förfarandet eller verksamheten. Verket anser dock att det kan innebära vissa uppföljningssvårigheter om den offentlige aktören inte utformat sitt åtagande tillräckligt tydligt.166 Det innebär även, enligt verket, att en ny utredning behöver genomföras om aktören inte gör vad den har åtagit sig.167

Vi noterar att det framgår av författningskommentaren till kon- fliktlösningsregeln att ett förfarande kan förbjudas även om det redan har upphört. Vidare är det möjligt att meddela ett förbud mot ett förfarande som ännu inte vidtagits, om det är tillräckligt sanno- likt att förfarandet kommer att vidtas.168 Det finns således inget hinder mot att ansöka om förbud i de fall förfarandet eller verksam- heten har upphört. Men det kan ju förstås finnas andra skäl, till exempel resursskäl, till att inte prioritera ärenden där man inte ser att det finns ett pågående förfarande som leder till att konkurrensen påverkas negativt.

6.3.5Angående statliga aktörers säljverksamhet

Trots att även statlig säljverksamhet är föremål för tips och klago- mål hos Konkurrensverket, har konfliktlösningsregeln inte tilläm- pats på statlig verksamhet i domstol. Statliga aktörers säljverksam- het har däremot varit föremål för Konkurrensverkets tillsyn. I ett par av fallen, som ärenden rörande de statliga bolagen SJ och Green Cargo har tillsynen lett till att Konkurrensverket har tillskrivit reger-

166Konkurrensverkets rapport 2018:5 Frivilliga åtgärder i offentlig säljverksamhet, Effek- tivare konkurrenstillsyn när offentliga aktörer ändrar sitt agerande, s. 26.

167Konkurrensverkets hemställan om skärpt reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, dnr 744/2023, s. 9.

168Prop. 2008/2009:231, s. 57.

321

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

ingen för att be om översyner av hur verksamheten i fråga ska bedrivas.169

Flera av Konkurrensverkets utredningar om statlig säljverksam- het har rört prisfrågor, bland annat misstänkt underprissättning när Riksarkivet lämnat anbud i upphandlingar och i Statens veterinärmedi- cinska anstalts säljverksamhet. Även Sjöfartsverkets prisdifferentie- ring av licenser för sjökortsdata har ifrågasatts.170 Några ärenden har rört misstänkt sammanblandning mellan myndighetsutövning och uppdragsverksamhet, till exempel SCB:s brukarundersökningar171 och Patent- och registreringsverkets rådgivning inför patentansök- ningar.172 Flera ärenden har rört Samhalls prissättning.173

Ett par ärenden har närmast rört vad statliga aktörer bedriver för verksamhet, även om det är förfaranden i den som har utretts. Svenska Spels restaurangverksamhet och sportbarer har ifrågasatts, så även Sjöfartsverkets konferensverksamhet. I övrigt har det, vad

vihar noterat, inte förekommit några klagomål riktade mot själva verksamheten vad gäller statliga aktörer. Det skulle dock kunna bero på att staten inte träffas av verksamhetsförbudet enligt reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

Av avsnitt 6.6.3 framgår hur statlig näringsverksamhet regleras.

6.4Synpunkter på reglernas tillämpning

I föregående avsnitt har vi behandlat bakgrunden till reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och tillämpningen av dem under den tid de varit i kraft. I detta kapitel blickar vi framåt mot hur reglerna i stället skulle kunna utformas för att öka genom- slaget. Avstampet tar vi i vad berörda aktörer har uttalat om reglerna. Därefter följer en analys av vad som har framkommit av vår kartlägg- ning av regeltillämpningen i föregående kapitel. Utifrån detta drar

visedan slutsatser som mynnar ut i våra överväganden och förslag. Av direktiven framgår att en offentlig aktör i vissa fall kan agera

på ett sätt som innebär konkurrensbegränsningar för de företag

169Konkurrensverkets beslut den 4 juni 2019 i dnr 230/2018 och 380/2018, SJ AB. samt Konkurrensverkets beslut den 27 mars 2023 i dnr 363/2021, Green Cargo.

170Konkurrensverkets beslut den 11 mars 2016, i dnr 189/2016.

171Konkurrensverkets beslut den 16 juni 2010, dnr 279/2010, Statistiska Centralbyrån.

172Konkurrensverkets beslut den 17 december 2010, dnr 354/2010, Patent- och registre- ringsverket.

173Konkurrensverkets beslut i ärendena dnr 628/2021, 542/2020 och 260/2017.

322

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

som säljer varor och tjänster på den lokala marknaden. Trots detta är förutsättningarna för att meddela förbud i många fall inte uppfyllda, eftersom den offentliga aktörens marknadsandel bedöms vara för liten för att konkurrensen ska anses vara påverkad. Avgörande för bedömningen i dessa fall är hur stor den relevanta marknaden ska anses vara. Enligt våra direktiv ska vi analysera om regelverket om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet bör ändras för att bli mer ändamålsenligt för att öka möjligheterna att ingripa mot offentliga aktörer vars verksamhet har en negativ påverkan på lokala marknader.

6.4.1Konkurrensverkets utvärderingar på området

Konkurrensverket har gjort flera kartläggningar av konfliktytorna mellan offentlig och privat säljverksamhet och en rad utvärderingar av tillämpningen av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Dessa har bland annat publicerats i rapporter med olika teman:

•2013 publicerade Konkurrensverket en rapport om konkurrensen i Sverige som bland annat behandlade konkurrensen mellan privata och offentliga aktörer.174

•2014 publicerade Konkurrensverket en rapport om kommunala bolags försäljningsverksamhet.175

•2016 redovisade Konkurrensverket en utvärdering av reglerna med fokus på prövningen i domstol.176 Efter utvärderingen ändrade Konkurrensverket sin prioritering avseende ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

•2017 genomförde Konkurrensverket en enkät i syfte att under- söka omfattningen av privata aktörers konfliktytor med offent- liga aktörer.177

174Konkurrensverket (2013), Konkurrensen i Sverige, Rapport 2013:10.

175Konkurrensverket (2014), Kartläggning av kommunala bolags försäljningsverksamhet, I konflikt med privata företag, Rapport 2014:3.

176Konkurrensverket (2016), Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, Rapport 2016:9.

177Konkurrensverkets enkät När det offentliga och det privata konkurrerar, dnr 185/2017.

323

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

•2020, när bestämmelserna hade funnits i tio år, publicerade Kon- kurrensverket en uppföljande rapport om reglernas tillämpning och tillsynen av dessa.178

Slutsatserna som Konkurrensverket har dragit kan övergripande sammanfattas som att det finns ett behov av att kunna ingripa mot offentlig säljverksamhet, men att det finns utmaningar i att tillämpa reglerna. Utmaningarna finns såväl i tillämpningen, som i reglernas genomslag. Tillämpningsproblemen grundar sig huvudsakligen i att verket har haft svårt att påvisa konkurrensbegränsande effekter av enskilda beteenden, särskilt i förhållande till hur domstolarna har tillämpat lagstiftningen gällande lokala marknader. Detta har lett till att Konkurrensverkets utredningar har blivit resurskrävande och att verket har kunnat prioritera få ärenden.179

I rapporten Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet konstaterade Konkurrensverket att antalet ärenden hade sjunkit sedan 2014. Konkurrensverket lyfte fram två möjliga förklaringar till detta. Den ena förklaringen var att konflikt- ytorna mellan privata och offentliga aktörer hade minskat sedan reglerna trädde i kraft. Den andra förklaringen var att intresset för att vända sig till Konkurrensverket hade minskat. Den andra för- klaringen stärktes av svaren på en enkätundersökning.180 Mot den bakgrunden bedömde verket det som sannolikt att många upplevda konkurrensproblem inte kom till verkets kännedom. Ett minskat intresse skulle i sin tur, enligt verket, kunna bero på att aktörerna på marknaden upplevde det som problematiskt att ärendena tog lång tid att utreda och att det därmed tog lång tid innan ett ifråga- satt konkurrensproblem upphörde. De långa handläggningstiderna i domstol och det faktum att så få ärenden hade prövats i domstol bidrog också till problematiken. Ytterligare ett skäl uppgavs vara

178Konkurrensverket (2020), Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus, Rapport 2020:2.

179Konkurrensverket (2016), Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, Rapport 2016:9, s. 39. Denna del av rapporten refererar Konkurrensverket även till i Konkurrensverket, Hemställan om skärpt reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet samt bilaga Utkast till kommittédirektiv, dnr 744/2023, s. 4.

180Konkurrensverket (2020), Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus, Rapport 2020:2, s. 33–36 med hänvisning till Konkurrensverkets enkät När det offentliga och det privata konkurrerar, dnr 185/2017.

324

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

att mindre företag kunde ha svårt bistå Konkurrensverket med information under en utredning.181

I rapporten Konkurrens i kristider från 2023 gjordes en särskild analys om konkurrensförhållandena mellan offentliga och privata aktörer i kristider.182 Av den framgår att skillnaderna mellan privat och offentlig säljverksamhet kan förväntas öka i kristider eftersom offentliga företag under längre tid kan gå med förlust och därmed kan förväntas ha möjlighet att driva sin verksamhet längre under en kris. Efterfrågan på varor och tjänster förväntas minska i en kris vilket kan leda till inkomstbortfall. Utbudet kan förväntas bli dyrare då kostnader för råvaror, transporter och energi kan öka.183

Åren 2011 och 2013 tillställde Konkurrensverket Näringsdepar- tementet skrivelser med sammanställningar av lagtillämpningsärenden enligt konfliktlösningsreglerna.184 År 2023 hemställde Konkurrens- verket hos regeringen om att reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet skulle skärpas och bifogade ett förslag till kommittédirektiv.185

Konkurrensverkets branschrapporter visar på förekomster av konkurrenssnedvridningar

Konkurrensverket har kartlagt olika områden där offentlig sälj- verksamhet är vanlig. År 2017 gjordes en undersökning av Krimi- nalvårdens tvätteriverksamhet i vilken Konkurrensverket drog slut- satsen att det samlade regelverket om Kriminalvårdens prissättning och anbudsgivning borde ändras så att det ställde krav på anpassning till rådande marknadspriser. Kartläggningen visade stor spridning av priser. Sammantaget höll Kriminalvårdens priser en något högre nivå än konkurrenternas.186

Kommunal gymverksamhet kartlades 2022. De slutsatser som Konkurrensverket drog var att kommunala gym inte löser mark-

181Konkurrensverket (2020), Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus, Rapport 2020:2, s. 36.

182Konkurrensverket (2023), Konkurrens och upphandling i kristider, Analys i korthet, Offentligt privat, Konkurrens i kristider, Rapport 2023:5.

183Ibid, s. 10.

184Konkurrensverkets skrivelser dnr 265/2011 och 617/2013.

185Konkurrensverket, Hemställan om skärpt reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet samt bilaga Utkast till kommittédirektiv, dnr 744/2023.

186Konkurrensverket (2017), Kriminalvårdens tvätteriverksamhet ur ett konkurrensperspektiv, Rapport 2017:12, s. 6.

325

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

nadsmisslyckanden eftersom kommunala gym inte främst förekom i kommuner som annars saknade gym.187 Konkurrensverket under- sökte både de kommunala gymmens närvaro på marknaden och deras beteenden.188 Enligt rapporten drevs endast fem av 133 kom- munala gym på ett sätt som enligt verkets bedömning hade stöd i konkurrenslagen. Verket konstaterade att en kommunal gyman- läggning med sin blotta närvaro påverkade konkurrensförhållandena på marknaden. Fler kommunala gym ledde heller inte bara till färre privata gym utan även till färre gym totalt sett. Kommunala gym föreföll ha en konkurrenseffekt på privata gym, men privata gym hade liten eller ingen effekt på kommunala gym.189 De privata alter- nativen föreföll anpassa sig, men inte de kommunala.190 Vad gällde de kommunala gymmens beteenden konstaterade verket att mark- nadsprissättning var ett effektivt sätt att motverka konkurrensef- fekter, medan det omvända föreföll förvärra de negativa effekterna.191 Konkurrensverket konstaterade även att privata gymanläggningar, som inte var vinstdrivande, visade sig ha en mindre effekt på kon- kurrensen genom sin blotta närvaro än kommunala gym. Det talade enligt verket för att det var själva det offentliga inslaget som påver- kade konkurrensen snarare än om gymanläggningen bedrevs med vinstintresse eller inte.192

År 2024 publicerade Konkurrensverket en rapport om kommu- ners påverkan på konkurrensen inom publik laddning av elfordon.193 Konkurrensverket konstaterade att aktörer som ville etablera publik laddinfrastruktur mötte strukturella inträdeshinder i form av bland annat att kommuner inte upplät mark i tillräckligt stor utsträckning. Det fanns starka indikationer på att ett betydande antal kommuner gynnade sin egen säljverksamhet avseende laddningstjänster i fråga om markupplåtelse.194 Konkurrensverkets kartläggning visade att de kommuner som själva ägde ett bolag som var aktivt på mark- naden i mindre utsträckning upplät mark till externa aktörer.195 De

187Konkurrensverket (2022), Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på gymmarknaden, Rapport 2022:2, s. 8.

188Ibid, s. 72.

189Ibid, s. 8.

190Ibid, s. 70 f.

191Ibid, s. 76.

192Ibid, s. 10.

193Konkurrensverket (2024), Kommuners påverkan på konkurrensen inom publik laddning av elfordon, Rapport 2024:2.

194Ibid, s. 15f.

195Ibid, s. 145.

326

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

kommuner som upplät mark även till externa aktörer hade en lägre kommunal närvaro totalt på marknaden, det vill säga att det fanns fler privat ägda laddstolpar i kommunen.196 I fall där kommuner agerade på motsatt vis fanns det indikationer på att konkurrensen riskerade att snedvridas.197 Kommunernas avsaknad av tydliga och transparenta strategier riskerade att bromsa utvecklingen och för- sämra förutsättningarna för etablering. Även de kommuner som menade att de agerade på marknaden på grund av ett bristande kom- mersiellt intresse riskerade att snedvrida konkurrensen då de i vissa fall inte upplät mark och i andra saknade mål och styrning på om- rådet och därmed inte kunde anses främja icke-kommunala bolags framväxt.198

6.4.2Synpunkter från näringslivet och offentlig sektor

Näringslivet anser att en skärpning av reglerna är nödvändig

Rapport om kommunal säljverksamhet listar särskilt utsatta branscher

Av en rapport framtagen 2023 av Svenskt Näringsliv, Almega, Visita och Almega Tjänsteföretagen framgår att kommunal säljverksam- het upplevs som ett problem av deras medlemsföretag.199 I rappor- ten lyfts särskilt fram att offentliga verksamheter är skattefinan- sierade och kan gå med förlust utan att riskera konkurs och att de kan hålla en lägre prisbild, särskilt om verksamhetens alla kostnader inte beaktas när priset sätts. Ett ytterligare problem är att den offent- lige aktören ibland har myndighetsfunktioner som kan samman- kopplas med säljverksamheten.200 I rapporten listas särskilt utsatta branscher som restaurangverksamhet, gymverksamhet, kaféverk- samhet, uthyrning av konferens- och festlokaler, campingplatser och ställplatser för husbil samt städtjänster. Avseende restaurang- och kaféverksamheter samt uthyrning av konferens- och festlokaler lyfts såväl deras blotta existens som deras prissättning fram som konkurrenssnedvridande.201 Eftersom privata alternativ existerar menar rapportförfattarna att det är ett område förbehållet närings-

196Ibid, s. 144.

197Ibid, s. 133f.

198Ibid. och s. 200f.

199Almega (2023), Osund kommunal konkurrens, Företagens tio i topp-lista.

200Ibid, s. 2.

201Ibid, s. 4, 8 samt 10.

327

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

livet och inte verksamheter av allmänt intresse som kommunerna har rätt att bedriva.202 Vad gäller campingplatser och ställplatser framgår att det visserligen kan finnas en kommunal befogenhet i att främja turistväsendet inom kommunen, men att det i praktiken sällan behövs eftersom det ofta kan skötas av näringslivet. Såväl av- giftsbelagda som kostnadsfria platser upplevs som problematiska av privata företag. I sammanhanget tas även den kommunala självkost- nadsprincipen upp. Även vid prissättning enligt självkostnad skulle kommunen kunna närma sig marknadspriset genom att beakta alla kostnader som är nödvändiga för att bedriva en specifik verksamhet.203

Rapport om offentlig sektors konkurrens med tjänsteföretag

Almega, som är en arbetsgivarorganisation inom tjänstesektorn, publicerade 2019 en rapport om de konkurrensproblem som kan uppstå när offentliga företag konkurrerar med privata företag i just tjänstesektorn.204 Av en enkätundersökning som utförts bland med- lemsföretagen framgår att 66,7 procent av de svarande företagen upplever eller har upplevt osund konkurrens från offentliga aktö- rer.205 De företag som har svarat befinner sig till den största delen inom städbranschen (19 procent) samt utbildning, forsknings- och utvecklingsbranschen (18 procent). Dessa åtföljs av företag som är verksamma inom arkitektur och tekniska konsulttjänster, IT-tjäns- ter och telekommunikation, fastighet och fastighetsverksamhet samt arbetsförmedling, rekrytering och personaluthyrning. Utöver dessa har företag från ytterligare nio branscher inom tjänstesektorn svarat. Vård- och omsorgssektorn inkluderades inte eftersom kommuner och landsting har ansvar att bedriva verksamhet inom sektorn.206

Den absolut vanligaste orsaken till konkurrensproblem uppgavs vara en icke marknadsmässig prissättning. Därutöver uppgavs i fallande ordning konkurrensproblemen bestå i marknadsföring av egen verksamhet framför företagens, att ge fördel i upphandling för verksamhet i egen regi samt att företag inte ges tillgång till viktig

202Ibid, s. 4.

203Ibid, s. 12.

204Almega (2019), Den osunda konkurrensen, Om offentlig sektors konkurrens med tjänsteföretag.

205Drygt 320 företag svarade på enkäten, varav 66,7 procent (215 företag), uppgav sig drabbade av osund konkurrens från offentliga aktörer. Se ibid, s. 9.

206Ibid, s. 10.

328

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

infrastruktur.207 Exempel på konkurrensproblem som lyfts fram i rapporten är följande. För städbranschen nämns särskilt Samhalls låga prissättning och höga personaltäthet. Tekniska konsultföretag och arkitekter lyfter fram problem med konsulttjänster från den akademiska världen och att museer bedriver uppdragsverksamhet till så låga priser att verksamheterna misstänks vara subventionerade. Inom sektorn för it-tjänster och telekommunikation förekommer att kommunalägda stadsnät erbjuder bredbandstjänster som blockerar privata leverantörer och i vissa fall konkurrerar ut dem genom att hålla lägre priser. I utbildningsbranschen förekommer att myndig- heter ställer krav på att deras tekniska system ska användas, vilket begränsar företagens möjlighet att själva hantera sin administration. Offentliga utförare får utveckling och internutbildning betald av sina huvudmän men privata utförare blir inte erbjudna att köpa tjänsterna. Företag inom rekrytering och personaluthyrning lyfter fram kommunernas egna initiativ för bemanningsenheter och perso- nalpooler. Det finns även statliga bolag som erbjuder samma tjänster som företagen fast till ett betydligt lägre pris. Friskvårdsföretagen lyfter fram att kommuner driver gym och uppmärksammar även att kommunala verksamhetsbidrag och hyresbidrag ges till kommunala aktörer som bedriver sådan verksamhet. 84 procent av de företag som anser sig vara drabbade av osund konkurrens har uppgett att deras intäkter minskat på grund av offentliga aktörers agerande. Hälften av de drabbade företagen uppger att de har tagit kontakt med den offentliga aktören, men få anser att detta har löst problemen. Bara var femte företag som svarat på undersökningen har påtalat problemen för Konkurrensverket.208

I rapporten föreslås bland annat en översyn av konfliktlösnings- regeln med syfte att analysera hur reglerna kan göras mer effektiva och möjliggöra kortare ledtider för fler vägledande avgöranden.

Det föreslås även att krav på kommunal särredovisning av kon- kurrensutsatt verksamhet ska införas.209

207Ibid, s. 12.

208Ibid, s. 14 f.

209Ibid, s. 4 f.

329

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Sammanfattning av samtal med företrädare från näringslivet

Under utredningsarbetet har vi genomfört ett antal möten och runda- bordssamtal med företrädare för flera näringslivs- och branschorga- nisationer. Företrädarna har berättat hur de upplever konkurrens- situationen på marknader där det även finns offentliga aktörer.210 Det som har lyfts fram som problem har främst gällt att agera i konkurrens med kommunalt bedriven verksamhet, men även stat- liga verksamheter har tagits upp, bland annat i städbranschen och besöksnäringen. Det förekommer även att regioner bedriver sälj- verksamhet, exempelvis i fastighetsbranschen.

Ett kärnproblem för privata företag tycks vara att offentliga aktörer väljer att bedriva verksamhet även på marknader där det finns privata alternativ. I flera fall menar företrädarna för bransch- organisationerna att verksamheten bedrivs utanför den offentliga aktörens uppdrag, i vissa fall i strid med den kommunala kompe- tensen. Företrädarna menar att det skapar en osäkerhet när kom- muner agerat utanför sitt uppdrag. Kommunal säljverksamhet skapar även hinder för privata företag att etablera sig och att bedriva verk- samhet på de aktuella marknaderna. Detta uppges förekomma till exempel på bredbandsmarknaderna där kommuner driftsätter bred- bandsnät och säljer förädlade tjänster trots att det kommunala upp- draget främst omfattar ägande av fibernät. Kommuner och myndig- heter utvecklar och säljer även egna tjänster. Inom besöksnäringen förekommer bland annat konferens- och hotellanläggningar i offent- lig regi trots att det inte saknas privata alternativ på marknaden.

Ett annat problem som lyfts av privata företag är att offentliga aktörer säljer varor och tjänster till låga priser. Ett sätt att hålla låga priser är att subventionera verksamheten med offentligt stöd eller genom att använda personal eller lokaler som finansieras av skatte- pengar i den verksamhet som ingår i ett kommunalt uppdrag. Det gäller till exempel städbranschen där branschföreträdare menar att en statlig aktör håller priser som understiger marknadspriset i både privata och offentliga upphandlingar bland annat med hjälp av stöd-

210Vi har träffat Svenskt Näringsliv, Almega, Visita, Installatörsföretagen, Almega Städföretagen, Almega Serviceföretagen, Friskvårdsföretagen TechSverige och Återvinningsindustrierna. Se RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-59, Minnesanteckningar möte med Almegas medlemmar den 26 juni 2024, RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-61 Minnesanteckningar möte med Återvinningsindustrierna den 27 juni 2024 och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-58 Minnesanteckning möte med TechSverige och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-115 Möte med Installatörsföretagen den 24 september 2024.

330

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

pengar för arbetsmarknadsåtgärder och gymbranschen där kommu- nala aktörer använder kommunalt finansierade lokaler till att eta- blera gym. Det finns även en risk att kommunala elbolag som äger fibernät korssubventionerar verksamheterna. Vidare förekommer det att offentliga aktörer på andra sätt sammanblandar sitt uppdrag med sin säljverksamhet, till exempel genom att sälja tilläggstjänster som utförs i samband med det som ingår i den offentlige aktörens uppdrag. Det uppges förekomma i installatörsbranschen där kom- munala elbolag erbjuder installationstjänster kostnadsfritt mot att kunden binder upp sig på ett abonnemang. Det förekommer även paketerbjudanden som privata aktörer inte kan erbjuda då de sak- nar möjlighet till elförsäljning.

Ett annat problem är att offentliga aktörer kan låta en konkur- rensutsatt del av verksamheten gå med förlust under lång tid och i stället låta kostnader för denna täckas i en annan del av verksam- heten. Det är ett sätt att kunna hålla låga priser.

Det förekommer även att offentligt ägda bolag drar nytta av sin monopolverksamhet i sin konkurrensutsatta säljverksamhet. Till exempel förekommer det marknadsföring i samband med den mono- polskyddade verksamheten på hemsidor eller fakturor för elnäts- avgift. Det förekommer även användning av kundregister och kund- data för marknadsföring och utveckling av affärsverksamheten.211 Vidare kan information delas inom kommunen på ett sätt som miss- gynnar privata företag. Inom installationsbranschen finns det exem- pel på att en föranmälan om en kommande byggnation och anslut- ning av laddstolpar till det kommunala elnätet har medfört att det kommunala elbolaget har gått ut med ett mer förmånligt erbjudande om etablering av laddstolpar till samma kund. Inom avfallsbranschen förekommer det att kommuner nekar privata aktörer från att ta hand om avfall som skulle gå att återförsälja. Eftersom återvinning av avfall kräver en viss skala för att bli lönsamt och effektivt inne- bär det en produktivitetsförlust när kommuner sköter det i egen regi. Det kan bero på att kommunerna är för små och inte kan agera utanför sina kommungränser. För en effektiv återvinning krävs att ett företag kan agera även utanför kommungränser, ibland även över landsgränser.

211Detta framgår även av en rapport från Svenskt Näringsliv och Installatörsföretagen (2022), En laddad fråga, Konkurrens från offentliga aktörer i installationsbranschen, s. 8.

331

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Flera av branschföreträdarna tar även upp att kommuner i många fall underlåter att upphandla en extern aktör för att sköta en verk- samhet. I denna del konstaterar vi dock att detta inte omfattas av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet efter- som produktion av varor och tjänster för att tillgodose ett eget be- hov inte utgör en säljverksamhet. I uppdraget ingår inte heller att ändra i de kommunala befogenheterna, och att utföra arbete i egen regi är tillåtet för kommuner så länge verksamheten inriktas på den egna verksamhetens behov och inte extern försäljning.

Angående reglernas utformning har företrädare för näringslivet sammanfattningsvis anfört att det krävs en bevislättnad för mark- nadsavgränsningen och effekten på konkurrenssituationen. Det är krävande för de - ofta mindre - företag som upplever sig vara drab- bade av offentlig säljverksamhet att bidra till utredningar i den mån som har krävts för att nå framgång med en förbudstalan i domstol. Vidare har flera intressenter framfört att det krävs kraftfullare sank- tioner för att reglerna ska få effekt. En del har även framfört att förbuden inte enbart bör vara framåtsyftande eftersom offentliga aktörer ostört kan fortsätta med sin konkurrensbegränsande verk- samhet fram till dess att ett förbud meddelas.

Offentliga aktörers synpunkter

Kommunala företag anser att deras närvaro stärker det lokala näringslivet

De kommunala företagens arbetsgivarorganisation Sobona har i en rapport som publicerades 2024 lyft fram exempel på fall där kom- munala bolag fyller ett tomrum som det privata näringslivet inte kan fylla, vilket i sin tur bidrar till ett starkare lokalt näringsliv.212 I rapporten lyfts exempel som Sala Silvergruvas café och restaurang- verksamhet fram. De arbetar aktivt med att hålla ett prisläge som inte snedvrider konkurrensen och tipsar om konkurrenters verk- samheter. Försök har gjorts för att få ett privat företag att ta över driften.213 Friskvårdsbolaget Arena Älvhögsborg är ett annat exem- pel som tas upp i rapporten. Bolaget, som samägs av Trollhättans kommun och ett privat företag, äger två friskvårdsanläggningar

212Sobona (2024), Balansmästarna – Så stärker kommunala bolag det lokala näringslivet.

213Ibid, s. 23 f.

332

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

med badhus och idrottshallar. I en nysatsning i ett utsatt område undersöks möjligheterna att starta en så kallad gaminghall i vilken ungdomar ska kunna betala för spel med rörelse.214

Angående den kritik som förekommer mot kommunal bolags- verksamhet framkommer bland annat följande av rapporten. Kom- munala bolag måste balansera mellan att inte ta ut för höga priser, då de inte får drivas i vinstsyfte, eller för låga priser så att de sned- vrider konkurrensen på marknaden.215 Kommunala bolag kan bidra med en samhällsnytta även om de inte går med vinst, och därmed fylla ett hål på marknaden som det privata näringslivet inte fyller. Det kan till exempel handla om att driva en viktig infrastruktur som en flygplats. Kommunala bolag agerar i skärningspunkten mellan samhällsnytta och affärsmässighet.216

Frivillig genomlysning av kommunal säljverksamhet

Det förekommer att kommuner inventerar och genomlyser sin sälj- verksamhet på eget initiativ. Exempel på detta är Vännäs och Gävle kommuner som båda har anlitat konsulter för ändamålet.217 Syftet med genomlysningen för Vännäs kommuns del var att stärka när- ingslivet.218 Gävle kommun genomförde granskningen för att kunna ta ställning till om de hade affärsmässiga relationer med näringslivet och osund konkurrens förekom.219

Genomlysningarna utgick från en kartläggning av kommunernas momspliktiga säljverksamheter. Verksamheterna analyserades utifrån kartläggningen, gjorda intervjuer och bearbetning av dataunderlag.220

Granskningen gjordes utifrån både ett laglighets- och ett lämp- lighetsperspektiv, där verksamheter bedömdes utifrån konkurrens- hänseende i förhållande till det lokala näringslivet. Kommunerna rekommenderades att göra en översyn av de verksamheter som

214Ibid, s. 20 f.

215Ibid, s. 8.

216Ibid, s. 9.

217RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun. Rapporten från Vännäs kommun är daterad april 2023 och rapporten från Gävle kommun november 2020.

218RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun, s.4.

219RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun, s. 3.

220RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun, s. 4 f och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun, s. 5 f.

333

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

markerades som helt eller delvis problematiska.221 Verksamheter som bedömdes som oproblematiska var typiskt sett sådana som motiverades utifrån ett allmänintresse eller ett marknadsmiss- lyckande.222

Vännäs kommun är en mindre landsortskommun och deras kommunala ansvar ansågs därför sträcka sig längre än för en kom- mun med starkare marknadsunderlag.223 För Vännäs kommun be- dömdes till exempel renhållning och parkeringsavgifter falla inom allmänhetens intresse. Verksamheten ansågs även vara kompetens- enlig enligt kommunallagen.224 En biografverksamhet bedömdes vara oproblematisk ur ett konkurrenshänseende med hänsyn till att intäkterna var av ringa art och avsåg kulturservice till invånarna utan ett egentligt kommersiellt intresse. Kommunen rekommen- derades ändå att överväga om verksamheten borde överlåtas till en lokal förening som skulle kunna överta den mot ett föreningsbidrag, eller till en privat aktör.225 En verksamhet som däremot ansågs vara mindre lämplig att bedriva var försäljning av måltider till privatper- soner från en skolmatsal till förhållandevis låga priser. Eftersom verksamheten skedde i liten omfattning och med det underliggande syftet att stödja sociala umgängen för äldre bedömdes dock verk- samheten vara acceptabel att fortsätta driva med en brasklapp om att prissättningen borde vara föremål för övervägande.226 Ett annat exempel på näringsverksamhet som bedömdes vara tveksam ur kon- kurrenshänseende var den av kommunala bolag bedrivna kommer- siella lokaluthyrningen, där kommunen uppmanades att inte ge en- skilda bolag eller hyresgäster stöd samt iaktta att marknadsmässighet avseende hyror. Vidare manades kommunen till försiktighet gällande tillhandahållande av lokalvårdstjänster och fastighetsförvaltning till externa parter i de fall det fanns privata alternativ som tillhandahöll samma tjänster lokalt.227 I rapportens slutsatser konstaterades att en komplicerande faktor för Vännäs kommun var att marknaden hade svårt att tillhandahålla det utbud som fanns i större städer.

221RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun, s. 77 och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun, s. 51.

222RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun, s. 74 och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun, s. 2.

223RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun, s. 2.

224Ibid, s. 25 f.

225Ibid, s. 29.

226Ibid, s. 24.

227Ibid, s. 38.

334

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Parallellt med att det fanns vissa förväntningar på kommunen ur bland annat ett tillväxt- och utvecklingsperspektiv fanns det kritik mot vissa tillhandahållna tjänster. I rapporten beskrivs hur få pri- vata fastighetsbolag velat investera i kommersiella lokaler för uthyr- ning, samtidigt som det funnits kritik mot att kommunen byggt nya lokaler samt utvecklat vissa centrala lokaler som riskerat att förfalla och försämra den allmänna stadsmiljön. För att motivera en investering har kommunen nödgats fylla dessa med innehåll, till exempel för konferensändamål.228

För Gävle kommuns del konstaterades att majoriteten av verk- samheterna som bedrevs var såväl lagenliga som lämpliga.229 För kommunens konferensverksamheter bedömdes den interna pris- sättningen vara marknadsmässig. Det fanns rutiner för att säker- ställa marknasmässighet samt att samma prislista tillämpades såväl externt som internt.230 Kommunen manades till viss försiktighet kring en privat aktör som kommunen agerade såväl hyresagarant som andrahandsuthyrare till.231 Det kommunala bolaget Gävle Energis tillhandahållande av slutkundstjänster på TV- och bred- bandsmarknaden ifrågasattes utifrån att Post- och telestyrelsen bedömt att kommuner inte borde vara aktiva på slutkundsmark- naden.232 Vidare flaggades även för att verksamheter bedrevs av kommunen på områden där det borde finnas, eller fanns, privata alternativ. Exempel på detta var service av åkeriverksamhet inom återvinningsområdet med bland annat uthyrning av containrar, brandredskapsmateriel, utbildningsinsatser på brandskyddsområdet och uthyrning av tvätthall till ambulans.233

Sammanfattning av samtal med offentlig sektor om offentlig näringsverksamhet

Under utredningsarbetet har vi träffat representanter för Sveriges kommuner och regioner och de kommunala bolagens arbetsgivar- organisation Sobona. Sammanfattningsvis framfördes följande.234

228Ibid, s. 48.

229RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun, s. 72.

230Ibid, s. 31.

231Ibid, s. 36.

232Ibid, s. 54 f.

233Ibid, s. 61 och 68.

234Se RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-113 Möte med Sveriges kommuner och Regioner.

335

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Deras uppfattning är att kommuner inte medvetet försöker kon- kurrera ut privata företag genom att bedriva näringsverksamhet. Snarare är kommunernas grundsyn att de vill ha ett fungerande näringsliv. Det är sällan kommunala verksamheter bedrivs utanför den kommunala kompetensen, däremot finns det många gråzoner för denna. Det kan finnas ett behov av att kommuner finns på mark- nader där ingen privat aktör är intresserad av att finnas. Så länge en säljverksamhet bedrivs med marknadsmässiga priser och utan sub- ventioner bör det vara tillåtet.

Många klagomål gäller uppstartsmarknader. Kommuner kan även behöva gå före för att gynna samhällsutvecklingen i stort. Ett exempel är laddstolpar för elbilar, som gynnar elbilsmarknaden. När marknaden väl är etablerad finns egentligen inget skäl för att kommunerna ska vara kvar på den.

Självrättelser är vanliga bland de verksamheter som har kritiserats. Det är bra om de nya reglerna fortsatt ger ett utrymme för detta. Regelbunden utvärdering av verksamheter, förslagsvis varje mandat- period, kan vara värdefullt. I första hand bör en lösning där Konkur- rensverket ålägger om särredovisning vid behov övervägas, för att inte skapa onödigt betungande administration.

Dessutom har vi träffat representanter för det statliga bolaget Samhall AB för ett samtal om deras förutsättningar att bedriva säljverksamhet.235

Vi har även träffat Svenska Stadsnätsföreningen som lyfte fram att kommunalt ägda fibernät är viktiga ur robusthets- och säker- hetssynpunkt för Sverige. Offentliga aktörer kan agera snabbt på samhällsförändringar och är inte rädda för olönsamma lösningar. Framväxten av fibernät i Sverige leddes till stor del av kommunerna som gick in på marknaden med syfte att sänka trösklarna för privata investeringar på området. Ur stadsnätsperspektiv är det viktigt att en översyn av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet inte resulterar i en omformulering som får hämmande effek- ter på kommunal verksamhet. Det är svårt att överblicka framtidens behov på området för digitalisering.236 Samhällsutvecklingen är en viktig parameter i bedömningen av vad som ska anses ingå i den kom- munal kompetensen. Bland annat kan digitalisering av hälso- och

235RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-51 Möte med Samhall AB den 27 maj 2024.

236RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-114 Möte med Svenska stadsnätsföreningen den 24 september 2024.

336

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

sjukvård samt välfärdstjänster och det säkerhetspolitiska läget med krisberedskap och civilt försvar påverka kompetensens utveckling.237

6.5Konfliktlösningsregeln bör ändras

Bedömning: Konfliktlösningsregeln bör ändras och utformas med utgångspunkt i att offentliga aktörers säljverksamhet drivs på andra villkor än privata aktörers verksamheter.

Skälen för vår bedömning

Efter genomgången av hur konfliktlösningsregeln har fungerat i praktiken samt av de synpunkter som privata respektive offentliga aktörer har i fråga om offentlig säljverksamhet är vår slutsats att konfliktlösningsregeln behöver förändras. Offentliga aktörer be- höver dock ges möjlighet att tillhandahålla varor och tjänster av allmännyttig karaktär. Det innebär att reglernas utformning bör möjliggöra hanteringen av en balansgång mellan två olika och be- fogade intressen.

Problem med offentlig säljverksamhet

Det offentliga inslaget i en säljverksamhet ger upphov till vissa mark- nadsstörningar redan på den grunden att det finns skilda grundför- utsättningar i förhållande till privata företag. I stort utgörs skillna- derna av att en säljverksamhet som bedrivs av staten, en kommun eller en region kan

•drivas utan vinstkrav,

•drivas utan hänsyn till risken att försättas i konkurs,

•finansieras med offentliga medel eller få mer förmånliga låne- villkor än en privat aktör,

•nyttja personal, lokaler och utrustning som annars används i anslagsfinansierad verksamhet, och

237RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-116 Presentation KN 2023-03 240924.

337

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

•dra nytta av sin myndighetsutövande funktion.

Dessa fördelar har inte en privat aktör. Privata aktörer tar själva risker med egna eller lånade medel och måste se till att verksam- heten går runt för att kunna betala sina kostnader. Om privata aktö- rer vill utveckla sin verksamhet krävs också att den ger avkastning på investerat kapital och gjorda arbetsinsatser. Offentliga aktörer driver typiskt sett inte sina verksamheter på ett vinstmaximerande sätt. De tvingas inte heller att bedriva sina verksamheter på ett effektivt sätt för att kunna behålla eller öka sina marknadsandelar.

De fördelar som offentliga aktörer har medför att spelplanen mellan offentliga och privata aktörer blir ojämn. Offentliga aktö- rers närvaro på en marknad för försäljning av varor och tjänster kan innebära att privata aktörer inte får samma möjligheter att bedriva och utveckla sin säljverksamhet som de skulle ha haft om deras kon- kurrent agerade utifrån privata företags förutsättningar. Om den offentliga aktören till exempel kan hålla lägre priser än vad den har kostnader för sin verksamhet kan en privat aktör på grund av svår- igheter att konkurrera med den offentliga aktören på sikt tvingas att lämna marknaden, oavsett hur effektivt den privata aktören be- driver sin verksamhet. Att privata och offentliga aktörer inte kon- kurrerar på lika villkor hämmar i sin tur förutsättningarna för att en effektiv konkurrens ska kunna utvecklas och råda på marknaden. En väl fungerande konkurrens leder typiskt sett till högre kvalitet, lägre priser, mer innovation och ekonomisk tillväxt. Konkurrensen behöver därför värnas. Se i det avseendet även avsnitt 4.1.

Våra slutsatser om behovet av att ändra konfliktlösningsregeln

De problem som kan uppstå när staten, en kommun eller en region bedriver säljverksamhet på marknaden har länge uppmärksammats. Offentliga aktörer har fördelar som privata aktörer saknar när de bedriver säljverksamhet och konkurrerar därmed inte på samma villkor. Konkurrenslagens grundläggande regler kan sällan åtgärda problemen eftersom de inte har sin grund i en överträdelse av för- budet mot konkurrensbegränsande samarbete eller förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Konfliktlösningsregeln har inte heller varit tillräcklig för att åtgärda problemen. Marknaden har i

338

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

flera fall definierats som större än den lokala marknad på vilken det klagande företaget befinner sig, vilket har medfört att effekterna har framstått som för små för att ha en marknadspåverkan. I bedöm- ningen av effekterna har offentliga aktörers särställning inte vägts in i en sådan utsträckning att de har påverkat utgången. I vissa mål har oklarheter i marknadsavgränsningen lett till att frågan om det föreligger en konkurrensbegränsning inte har kunnat prövas. För att skapa förutsättningar för konkurrens och väl fungerande mark- nader behövs regler som kan användas för att åtgärda dessa problem. Vår bedömning är att konfliktlösningsregeln bör ersättas med nya regler som gäller för offentlig säljverksamhet.

Eftersom de fördelar som offentliga aktörer har i stor utsträck- ning är en följd av deras ställning som just offentliga aktörer, kan hinder på marknaden som orsakas av konkurrens från offentlig sälj- verksamhet inte alltid helt undanröjas. Reglerna bör dock möjlig- göra att de ojämna förhållandena i så stor mån som möjligt kan utjämnas i enskilda fall.

6.6Nya regler för offentlig säljverksamhet

6.6.1Offentlig säljverksamhet regleras i en ny lag

Förslag: Statens, kommunernas och regionernas säljverksamhet som bedrivs i konkurrens med privata aktörer ska regleras i en ny lag – lagen om offentlig säljverksamhet.

Bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet i konkurrenslagen ska upphävas.

Skälen för vårt förslag

Av våra direktiv framgår att vi ska analysera hur genomslaget för reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet ska kunna öka.238 För att öka genomslaget för reglerna föreslår vi en särskild lag som rör statens, kommuners och regioners säljverksam- het som bedrivs i konkurrens med privata aktörer. Bestämmelserna i den nya lagen innebär bland annat ett förbud mot offentlig säljverk- samhet som får en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjlig- heter att bedriva verksamhet på marknaden (se avsnitt 6.6.3), en

238Dir. 2024:20 s. 4.

339

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

utvärderingsplikt (se avsnitt 6.6.4) och en särredovisningsplikt för offentliga säljverksamheter (se avsnitt 6.6.5).

Konfliktlösningsregeln placerades i konkurrenslagen eftersom den betraktades som ett komplement till de konkurrensrättsliga förbuden och hade samma skyddsintressen, det vill säga konsumen- terna och samhällsekonomin. Våra föreslagna regler har också till syfte att skapa en fungerande konkurrens till förmån för konsumen- terna och samhällsekonomin. De inriktas dock mer specifikt på offentliga aktörer och hur de fördelar de har vid drift av säljverk- samhet kan påverka privata aktörers möjligheter att agera på samma marknader negativt. Att införa en lag som gäller för offentlig sälj- verksamhet bör innebära att det skapas en ökad tydlighet kring att det finns särskilda regler att förhålla sig till. Den föreslagna lagen innehåller även bestämmelser om särredovisning som passar bättre i en egen lag än i konkurrenslagens struktur. Genom vårt förslag till ny lag finns det inget behov av konkurrenslagens regler om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet längre. Vi föreslår därför att reglerna upphävs och att det på deras ställe i konkurrens- lagen i stället tas in en bestämmelse som upplyser om att lagen om offentlig säljverksamhet ersätter reglerna.

6.6.2Förbud mot otillbörlig offentlig säljverksamhet införs

Förslag: Det ska vara förbjudet för en offentlig aktör att bedriva en säljverksamhet, eller att i en säljverksamhet tillämpa ett för- farande, som på ett otillbörligt sätt påverkar eller är ägnat att på- verka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden.

Förbudet ska inte gälla en säljverksamhet eller ett förfarande som är försvarbart från allmän synpunkt.

Skälen för vårt förslag

Ett ständigt gällande förbud som träffar offentliga aktörers säljverksamheter införs

För att öka reglernas genomslag föreslår vi att införa en förbuds- reglering. När konfliktlösningsregeln infördes ansågs en förbuds-

340

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

reglering kräva omfattande undantag och därmed bli alltför kom- plex och kräva ett betungande system för dispenser i enskilda fall. Det ansågs även finnas risker för rättssäkerheten vad gäller förut- sebarheten för ett förbuds räckvidd.239 Till skillnad från tiden då konfliktlösningsregeln infördes finns numera erfarenhet från tillämp- ningen av en regel, vilket underlättar utformningen av ett förbud. Ett ständigt gällande förbud bör leda till att reglerna får ett ökat genomslag eftersom offentliga aktörer behöver ta hänsyn till för- budet i hur de bedriver säljverksamheter. Det innebär att reglerna får en handlingsdirigerande effekt vilket i sin tur bör leda till att en del konkurrensproblem inte uppstår.

Förbudet bör träffa offentliga aktörers säljverksamheter som bedrivs på konkurrensutsatta marknader. Med offentliga aktörer av- ses staten, en kommun eller en region. Begreppet omfattar även ett offentligt företag i form av en juridisk person som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. En säljverksamhet är en verksamhet som består i att till- handahålla varor, tjänster och andra nyttigheter på marknaden, det vill säga sådana varor och tjänster som privatpersoner och företag i normalfallet betalar för själva. Även uthyrning kan omfattas. Det är säljverksamhet som erbjuds externt på en marknad som omfattas, inte för eget bruk. Intern försäljning anses vanligen inte ingå på marknaden i konkurrensrättsliga sammanhang.240 I likhet med vad som gäller för konfliktlösningsregeln är det verksamhet som om- fattas av det konkurrensrättsliga företagsbegreppet som omfattas. Det är därmed inte heller avgörande om verksamheten är inriktad på vinst eller inte.241 De delar av verksamheten som består av myndig- hetsutövning bör, i likhet med vad som gäller för konkurrenslagens bestämmelser, inte kunna träffas av ett förbud. Säljverksamhet i lagens mening är sådan som bedrivs på en marknad. Verksamhet som är i linje med vad offentliga aktörer har som uppgift att till- handahålla, som till exempel skola, sjukvård och omsorg, träffas

239Prop. 2008/09:231 s. 33.

240Se MD 1999:17 där intern försäljning inom koncernen inte skulle ingå i beräkningen av marknadsandelar eftersom transaktionerna var att anse som koncerninterna och varorna inte ansågs komma ut på marknaden. Se även Karlsson, Johan och Osen Bergqvist, Trine, (2022) Konkurrensrätt, Nordstedts juridik, s. 154.

241Se förarbetena till 1 kap. 5 § konkurrenslagen, prop. 1992/93 s. 66 och kommentaren till konfliktlösningsregeln prop. 2008/09:231 s. 56 f.

341

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

inte av reglerna då verksamheterna faller inom de lagstadgade upp- gifterna.

Förbudet bör gälla direkt vilket innebär att ett föreläggande om att upphöra med överträdelser mot förbudet bör gälla omedelbart, om inget annat förordnas.

Förbudets utformning

Utgångspunkten för vårt förslag är det faktum att offentliga aktö- rers säljverksamhet drivs på andra villkor än privata aktörers verk- samheter. Om en offentlig aktör beslutar sig för att vara aktiv på en konkurrensutsatt marknad bör dennes närvaro på marknaden eller beteende i driften av säljverksamheten inte störa marknadens funk- tionssätt. Förbudets syfte är alltså att säkerställa att offentliga aktö- rers säljverksamheter inte på ett otillbörligt sätt påverkar privata företags möjligheter att bedriva sina verksamheter. Alla offentliga säljverksamheter kommer därmed inte att omfattas av ett förbud, utan bara de som har en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva säljverksamhet. De alternativa utformningar av det nu föreslagna förbudet som vi har övervägt framgår utförligt i avsnitt 9.4.2 i konsekvensbeskrivningen.

Genomgången av Konkurrensverkets beslutspraxis i avsnitt 6.3.3 visar att företag som upplever att de påverkas av offentliga aktörers säljverksamheter till stor del är mindre företag som verkar på lokala marknader. I praxis gällande konfliktlösningsregeln har det lokala perspektivet inneburit svårigheter i att styrka effekter på marknaden. Marknaden har i flera fall definierats som större än den lokala mark- nad på vilken det klagande företaget befinner sig, vilket har med- fört att effekterna har framstått som för små för att ha en marknads- påverkan. Vi föreslår därför att utgångspunkten för bedömningen av om den offentliga aktörens förfarande eller verksamhet har en otillbörlig påverkan ska vara de privata aktörernas möjligheter att bedriva sin verksamhet på marknaden. Att fokus för bedömningen skiftas från konkurrenseffekter på en konkurrensrättsligt avgränsad marknad till att utgå från den privata aktörens verksamhet och den marknad denne verkar på bör innebära att reglerna blir mer ända- målsenliga för att ingripa mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på lokala marknader. Det är i enlighet med vad vi

342

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

ska åstadkomma enligt våra direktiv.242 Det bör införas en ventil från förbudet för verksamheter och förfaranden som är att betrakta som försvarbara från allmän synpunkt vilket utvecklas längre ned

i detta avsnitt.

Prövningen av om en verksamhet eller ett förfarande är förbjudet görs alltså i två steg. I steg ett prövas om verksamheten eller förfa- randet otillbörligt påverkar eller är ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden. Om så är fallet är verksamheten eller förfarandet som utgångspunkt förbjuden. I steg två prövas om förfarandet eller verksamheten är försvarbar från allmän synpunkt. Om förfarandet eller verksamheten är för- svarbar från allmän synpunkt är den inte förbjuden.

Exempel på andra lagstiftningar där termen otillbörlig förekommer

Vi har stannat vid att använda termen otillbörlig för att uttrycka vilken sorts verksamhet som reglerna är tänkta att förbjuda.

Konkurrensverket utövar tillsyn över andra regelverk där en bedömning av otillbörliga beteenden ingår, upphandlingslagarna och LOH.243 Den senare tar i likhet med lagen om offentlig sälj- verksamhet sikte på att hantera ojämna styrkeförhållanden på mark- naden. De styrkeförhållanden som den träffar är de mellan leveran- törer och köpare i jordbruks- och livsmedelskedjan. Otillbörliga handelsmetoder förekommer i de fall där den starkare parten till- skansar sig fördelar med stöd av sin ställning.244 I lagen finns en lista över handelsmetoder som betraktas som otillbörliga och är förbjudna enligt lagen.245 Det är alltså på förhand definierat vilka beteenden som ska betraktas som otillbörliga i lagens mening.

I upphandlingslagstiftningen förekommer termen otillbörlig i flera olika bestämmelser. En upphandling får inte utformas i syfte att begränsa konkurrensen så att vissa leverantörer gynnas eller missgynnas på ett otillbörligt sätt.246 En leverantör får inte heller otillbörligt påverka den upphandlande myndighetens beslutspro-

242Dir. 2024:20 s. 4.

243Se 4 kap. 2 §, 13 kap. 3 § p. 9 lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (LOU).

244Prop. 2020/21:134 s. 17 f.

245Se 5 § LOH.

2464 kap. 2 § LOU.

343

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

cess eller tillskansa sig otillbörliga fördelar genom att tillägna sig sekretessbelagda uppgifter.247

Om termen otillbörlig i lagen om offentlig säljverksamhet

I likhet med vad som gäller för bedömningar av otillbörliga bete- enden enligt andra lagstiftningar utmynnar det otillbörliga inslaget i vår föreslagna lag i att konkurrensen störs och att någon annan aktör, i vårt fall privata aktörer, missgynnas av beteendet. I lagen om offentlig säljverksamhet innebär störningen en otillbörlig på- verkan på privata aktörers möjligheter att agera på marknaden och i förlängningen därmed på konkurrensförutsättningarna på mark- naden. Exempel på vad som skulle kunna innebära en otillbörlig påverkan finns i nästa avsnitt.

Vi har övervägt att i stället för uttrycket otillbörlig påverkan använda uttrycket negativ påverkan. Vi anser emellertid att termen negativ påverkan riskerar att leda till en alltför onyanserad prövning av den offentliga säljverksamheten. När man möter konkurrens innebär detta i stort sett alltid att det blir svårare att bedriva verk- samhet. Just det faktum att man tvingas förhålla sig till konkurrenter är det som innebär att företag på en marknad pressas till att bli så effektiva som möjligt. Generellt sett är det dessutom positivt ur konkurrenshänseende med fler aktörer på en marknad. Att fler aktörer är aktiva kan till exempel innebära att risken för att det uppstår ett monopol eller oligopol minskar. Syftet med reglerna är inte att all offentlig säljverksamhet ska vara förbjuden. Det kan finnas goda skäl till att offentlig säljverksamhet bedrivs. Syftet är inte heller att ineffektiva privata företag ska gynnas genom att förbjuda konkurrens. Lagen ska skapa förutsättningar för en effek- tiv konkurrens genom att skydda privata aktörers verksamheter från otillbörlig påverkan som kan uppstå när offentliga aktörer

är verksamma på marknaden.

Bedömningen av otillbörliga förfaranden och verksamheter

Bedömningen av vad som utgör ett en otillbörlig påverkan bör göras i varje enskilt fall. Vi bedömer att det inte är ändamålsenligt att ha en lista i förbudsbestämmelsen på verksamheter eller förfa-

24713 kap. 3 § p. 9 LOU.

344

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

randen som kan ha en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjlig- heter att bedriva sin verksamhet. Det beror på att omständigheterna kan variera stort mellan enskilda fall. Marknadsförhållanden kan skilja sig åt, till exempel mellan olika kommuner och beroende på var i landet verksamheten bedrivs. En viss typ av beteenden bör därför inte stämplas som otillbörliga i samtliga fall eftersom förut- sättningarna kan skilja sig åt beroende på förhållanden på den aktu- ella marknaden. Det finns även en stor risk att en uppräkning inte omfattar alla förfaranden och verksamheter som borde kunna anses ha en otillbörlig påverkan eftersom inte alla exempel har kunnat förutses. En uppräkning av förbjudna beteenden skulle riskera att hämma en dynamisk rättstillämpning och rättsutveckling.

Det finns dock fall som typiskt sett kan leda till en marknads- påverkan när offentliga aktörer agerar på en konkurrensutsatt mark- nad och som därför bör kunna tjäna som exempel på förfaranden som skulle kunna betraktas som otillbörliga i lagens mening. Kon- kurrensrådet kartlade denna typ av fall i betänkandet Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor.248 Dessa fall refereras även som typfall i förarbetena till konfliktlösningsregeln.249 Bland typfallen finns förfaranden som innebär underprissättning, diskri- minering, vägran att ge tillträde till infrastruktur eller som är selek- tiva. Sammanblandning mellan myndighetsutövning och säljverk- samhet tas också upp av Konkurrensrådet och bör kunna anses ha en otillbörlig påverkan i många fall. Exempel på sammanblandning är att sälja varor eller tjänster på en marknad där man även har beslu- tanderätt eller att kombinera myndighetsrollen med en konsultroll.250 Det kan till exempel röra sig om en myndighet som utför en för- rättning och i samband med denna även säljer konsulttjänster. Det kan även vara att en offentlig aktör nyttjar information som denne har fått i egenskap av myndighet i sin säljverksamhet.

Subventioner av en säljverksamhet kan leda till förfaranden som underprissättning eftersom verksamheten inte behöver bära sina egna kostnader. Vidare kan subventioner göra det möjligt att fort- sätta driva en ineffektiv verksamhet som under andra förhållanden hade slagits ut från marknaden. Ett ytterligare exempel på subven- tionering kan vara när en kostsam infrastruktur finansieras genom

248SOU 2000:117 s. 85 ff.

249Prop. 2008/09:231 s. 24 och 36.

250SOU 2000:117 s. 87 ff.

345

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

försäljning av tjänster eller varor på en konkurrensutsatt del av marknaden.

Ytterligare ett fall är när den offentliga aktörens blotta närvaro på en marknad har en otillbörlig påverkan på privata aktörers möj- ligheter att bedriva sin verksamhet på marknaden. En offentlig aktörs närvaro kan få till följd att privata aktörer har svårt att etablera sig på marknaden eller att expandera sin verksamhet.251 Den otillbör- liga påverkan kan även yttra sig i att privata aktörer inte kan träda in på marknaden. Innan en offentlig aktör träder in på en marknad bör denne fråga sig om det finns behov av att denne finns på mark- naden, samt om det kan uppstå snedvridningar på grund av dennes närvaro. I vissa fall kan en offentlig aktör fylla ett tomrum för att ingen privat aktör vill träda in på marknaden. I andra fall kan det däremot finnas förutsättningar för en effektiv konkurrens mellan privata aktörer. I en del fall uppfyller den offentliga aktörens verk- samhet ett behov på vissa delar av marknaden, men inte på andra. Den offentlige aktören kan till exempel erbjuda grundläggande infra- struktur på en marknad, men det kan saknas behov av att denne också ska erbjuda tjänster knutna till denna infrastruktur med anled- ning av att det finns privata alternativ som kan sköta detta.252 Om den offentliga säljverksamheten i dessa fall kan konstateras ha en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att agera på mark- naden i form av undanträngningseffekter bör den kunna förbjudas.

Det är viktigt att betona att prövningen sker i två steg även när det gäller den offentliga aktörens blotta närvaro på en marknad. Som nämnts ovan ingår det i det första steget att bedöma om en säljverksamhet eller ett förfarande har en otillbörlig påverkan på privata företags möjligheter att bedriva sin säljverksamhet på mark- naden. I det andra steget görs en bedömning om säljverksamheten eller förfarandet är försvarbart ur allmän synpunkt. I princip gäller då att verksamheter som är förenliga med lag, författning eller annat bindande direktiv inte ska förbjudas. I förhållande till statlig verk- samhet gäller att den måste drivas i enlighet med lag eller annat riks- dagsbeslut, bakgrunden till detta framgår av avsnitt 6.6.3. Hit hör

251Prop. 2008/09:231 s. 36.

252Ett exempel kan vara kommunal laddinfrastruktur. Konkurrensverket konstaterade i sin rapport om kommunal laddinfrastruktur att kommunala aktörer både etablerat publik ladd- infrastruktur och tillhandahöll laddtjänster trots ett begränsat behov eftersom privata aktörer erbjuder samma tjänster. Se Konkurrensverket (2024), Kommuners påverkan på konkurrensen inom publik laddning av elfordon, 2024:2, s. 197 f.

346

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

även prövningen av om verksamheten faller inom den kommunala kompetensen och därmed är förenlig med lag.

Den kommunala kompetensen utgör i det här sammanhanget en särskild utmaning. Det beror på att den kommunala kompetensen som den formulerats i kommunallagen är vidsträckt.253 När en kom- mun startar och driver ett kafé kan det falla såväl inom som utanför den kommunala kompetensen. Avgörande för kompetensfrågan är den bakomliggande anledningen till att en viss verksamhet bedrivs. Ett kafé som drivs som en daglig verksamhet för funktionshindrade faller i normalfallet inom den kommunala kompetensen. Ett kafé som däremot drivs utan anknytning till kommunala verksamheter eller uppdrag får i regel anses falla utanför den kommunala kompetensen.

Statsstödsperspektiv på subventioner av en säljverksamhet

Vad gäller offentliga subventioner av en verksamhet aktualiseras även statsstödsregelverket. Reglerna finns i artiklarna 106–109 i EUF- fördraget. De tar sikte på när det offentliga stödjer en ekonomisk verksamhet med offentliga medel på ett sätt som ger mottagaren en fördel gentemot andra aktörer på marknaden. Syftet med att förbjuda stöd är att undvika snedvridning av konkurrensen på den inre mark- naden. Det krävs normalt ett förhandsgodkännande från kommis- sionen för att ett stöd ska få lämnas, om det inte finns några regler som innebär att ett sådant godkännande inte krävs. Exempel på det är reglerna om stöd av mindre betydelse som innebär att vissa stöd som inte överstiger 300 000 euro över en period på tre år får genom- föras utan krav på förhandsgodkännande.254 Ett annat exempel är stöd till vissa grupper av åtgärder. Sådana stöd får också genomföras utan förhandsgodkännande, men information om stödet måste lämnas till kommissionen i efterhand.255

Stödåtgärder kan ges till exempel i form av bidrag, lån med för- månliga villkor, borgensåtaganden, garantier, hyresnedsättningar eller reducerade offentliga avgifter och skatter. Även icke marknads-

253Den kommunala kompetensen utgår från 2 kap. 1 § kommunallagen.

254Artikel 3.2 i kommissionens förordning (EU) 2023/2831 av den 13 december 2023 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse.

255Se kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget.

347

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

mässiga avkastningskrav på offentligt ägda bolag kan omfattas. Reglerna om statligt stöd innebär att subventioner av en verksam- het i vissa fall redan kan vara förbjudna.

Ett stöd som har godkänts enligt statstödsregelverket innebär bara att det i förhållande till det regelverket är tillåtet. Det innebär inte ett godkännande av eventuella otillbörliga beteenden från den som har tagit emot stödet, till exempel om stödet skulle användas för att möjliggöra en underprissättning. Om säljverksamheten eller ett förfarande i den ska anses ha otillbörlig påverkan kan prövas enligt regeln om otillbörlig offentlig säljverksamhet, oavsett hur verksamhetens finansiering förhåller sig till statsstödsregelverket.

Om påverkan på möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på en marknad

Utgångspunkten för prövningen av påverkan på marknaden är de privata aktörernas perspektiv. Det innebär att prövningen under- lättas i de fall där det finns en privat aktör som anmälare. Det är dock inte ett krav enligt förslaget.

Med hänsyn till att den nya lagen vilar på förutsättningen att offentliga aktörer verkar under andra villkor än privata aktörer bör det ställas relativt låga krav på bedömningen av om möjligheterna att bedriva en säljverksamhet påverkas eller är ägnad att påverkas av ett otillbörligt beteende. Det uppställs inget krav på märkbarhet eller på att det ska finnas effekter av någon betydelse i det nya för- budet. Det innebär en lättnad jämfört med de krav som ställts vid tillämpning av konfliktlösningsregeln. Ett konstaterande av före- komsten av en otillbörlig påverkan kan innefatta även sådana bete- enden som har en liten påverkan på marknaden. Verksamheten kan bedrivas i liten omfattning eller ha liten påverkan i bemärkelsen att endast ett fåtal aktörer, små verksamheter eller ett litet område på- verkas. Det kan även handla om en verksamhet eller ett förfarande som ännu inte kan anses ha påverkat möjligheterna för privata före- tag, men som bedöms vara ägnad att göra det. För verksamheter som upphört kan ett förbud inte beslutas, men i vissa fall skulle ett beslut om marknadsstörningsavgift kunna fattas. Mer om marknadsstör- ningsavgift framgår i avsnitt 6.6.11–13.

Det väsentliga för påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva säljverksamhet på marknaden är att kunna konstatera att

348

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

säljverksamheten bedrivs i konkurrens med privata aktörer, eller att privata aktörer potentiellt skulle kunna konkurrera med säljverksam- heten. En konkurrensrättslig marknadsavgränsning görs för att identifiera och bedöma konkurrenstrycket på de företag som är föremål för utredning. Offentliga aktörers marknadsmakt härrör dock från andra faktorer än de som avgör privata företags position på marknaden. En konkurrensrättslig avgränsning av marknaden behöver inte genomföras. Det bör dock kunna konstateras att den offentlige aktörens verksamhet kan ha en påverkan på den privata aktörens möjligheter att bedriva sin säljverksamhet för att de tjänster eller varor som de erbjuder är så liknande att aktörerna kan sägas konkurrera med varandra. Den geografiska dimensionen av mark- naden bör i många fall vara av mindre betydelse i prövningen.

Försvarbart från allmän synpunkt

Det bör vara möjligt att ta hänsyn till andra allmänna intressen än konkurrensintresset vid tillämpningen av reglerna. Därför bör det finnas ett undantag från förbudet för verksamheter eller förfaran- den som är försvarbara från allmän synpunkt. Denna ordning gäller även för konfliktlösningsregeln, och var en viktig utgångspunkt för förslaget.256 Vi föreslår att bedömningen av försvarbarhet från all- män synpunkt ska göras på samma sätt som för konfliktlösnings- regeln. Att en säljverksamhet som är lagenlig ska anses vara försvar- bar från allmän synpunkt behöver inte särskilt framgå av lagtexten.

Om ett förfarande eller en säljverksamhet är försvarbar eller inte får avgöras i det enskilda fallet. Det är den offentlige aktören som har bevisbördan för att förfarandet eller verksamheten är försvarbar från allmän synpunkt eftersom denne har bäst förutsättningar att motivera varför en viss verksamhet drivs. Denne bör även ha en uppfattning i frågan kring verksamhetens kompetensenlighet och kännedom om de marknad där verksamheten bedrivs.

Vid bedömningen av om beteendet är försvarbart från allmän synpunkt måste till en början prövas vilka rättsliga förutsättningar eller andra förutsättningar som kan gälla för beteendet. En viktig faktor vid prövningen är om förfarandet eller verksamheten strider mot en lag, annat riksdagsbeslut eller annat bindande ägardirektiv.

256Prop. 2008/09:231 s. 37.

349

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Det kan finnas regleringar i vilka man ansett att konkurrensintresset ska få stå tillbaka. En säljverksamhet som är en direkt och avsedd följd av specialreglering eller en ofrånkomlig följd av denna bör alltid anses vara försvarbar från allmän synpunkt.257 Att en säljverksamhet eller ett förfarande är förenligt med ett riksdagsbeslut bör tillmätas samma betydelse som om en verksamhet eller ett förfarande är förenligt med lag. Samma sak bör gälla för statliga bolag vars verk- samhetsföremål beslutats av riksdagen. Närmare om reglering gällande statlig säljverksamhet framgår i avsnitt 6.6.3. I bedöm- ningen av om en verksamhet eller ett förfarande är förenligt med lag ingår även om förfarandet eller verksamheten som en kommun eller en region bedriver är kompetensenlig i förhållande till den kommunala kompetensen. Den kommunala kompetensen i förhål- lande till näringsverksamhet behandlas särskilt i nästa avsnitt. Om en bolagsordning i ett kommunalt bolag i sig är oförenlig med kom- munallagen så kan denna inte åberopas till stöd för att ett visst förfarande är försvarbart.

I bedömningen av försvarbarhet från allmän synpunkt bör även motiven för att bedriva en säljverksamhet undersökas. I denna under- sökning bör ingå om motiven är externa eller interna. Externa motiv bör beaktas och kan innebära att beteenden ska anses vara försvar- bara. Som externa motiv till att bedriva en säljverksamhet räknas att tillgodose behov hos det allmänna. Interna motiv handlar däremot vanligen om att tillgodose aktörens egenintresse. De bör inte beaktas i bedömningen av försvarbarhet från allmän synpunkt.

Till de externa motiven hör drift av säljverksamheter som syftar till att tillhandahålla varor och tjänster som marknaden inte erbju- der, det vill säga att åtgärda marknadsmisslyckanden. Att tillgodose ett behov som inte marknaden kan sörja för kräver dock inte alltid att den offentlige aktören bedriver säljverksamheten i egen regi. Den offentlige aktören kan i stället tillgodose behovet till exempel genom upphandling av en extern aktör som erbjuder varan eller tjänsten. Om det inte är möjligt kan den offentlige aktören anför- tro en privat aktör att tillgodose behovet med tillämpning av EU:s regler om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse.258 Det ligger dock

257Jämför prop. 2008/09:231 s. 37 f. med hänvisning till prop. 1992/93:56 s. 70.

258Se till exempel kommissionens förordning (EU) 2023/2832 av den 13 december 2023 om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse som beviljas företag som tillhandahåller tjänster av allmänt ekono-

350

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

utanför vårt uppdrag att lämna förslag om formen i vilken en kom- mun driver sin verksamhet.

Till de externa motiven kan även räknas att vissa verksamheter är så angelägna för samhället att de inte helt bör lämnas åt mark- naden att tillhandahålla. Detta har anförts som motiv för offentligt ägande och drift av infrastruktur som till exempel kommunalt ägda fibernät. Det kan även finnas beredskapsskäl till att verksamhet bedrivs i offentlig regi. Externa motiv kan även utgöras av att den offentlige aktören har särskilda förutsättningar och kompetens för att bedriva verksamheten.259

I vissa fall kan en offentlig säljverksamhet präglas av både externa och interna motiv. Det förekommer att en anslagsfinansierad verk- samhet som utgör myndighetens uppdrag kan ge upphov till bipro- dukter, som konsulttjänster.260 Det externa motivet i dessa fall är att upprätthålla kompetens inom ett visst område och, i vissa fall där den anslagsfinansierande verksamheten är väldigt särpräglad, att tillgodose samhällets behov av expertkunskaper. Det interna motivet kan handla om att behålla personal för att klara av tillfällen med högre belastning i den anslagsfinansierade verksamheten, det vill säga att ha en viss överskottskapacitet. Försäljning av tillfälliga överskott i en förvaltningsverksamhet är ett exempel där det externa motivet är att förhindra onödig kapitalförstöring och det interna motivet är att sänka kostnaderna för förvaltningsverksamheten. Andra exempel på när externa och interna motiv blandas i driften av verksamheter är när kommuner bygger och driver badhus som kombineras med gym eller spa-anläggningar, kulturhus som kombineras med restau- rangverksamhet som vänder sig till allmänheten, kombinerade konsert- och konferensanläggningar eller evenemangsarenor. Det underförstådda syftet med att kombinera kulturell eller idrottslig infrastruktur med försäljning av varor och tjänster på marknaden är

miskt intresse, kommissionens meddelande om Europeiska unionens rambestämmelser för statligt stöd i form av ersättning för offentliga tjänster (2011) (2012/C 8/03), kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (2012/C 8/02), kommissio- nens beslut 2012/21/EU av den 20 december 2011 om tillämpningen av artikel 106.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på statligt stöd i form av ersättning för allmännyttiga tjänster som beviljas vissa företag som fått i uppdrag att tillhandahålla tjänster av allmänt eko- nomiskt intresse.

259Statskontoret kartlade även motiven för ett antal myndigheters säljverksamheter i rapporten Statskontoret (2014), Myndigheters säljverksamhet – hur och varför?.

260Ekonomistyrningsverkets forum, https://forum.esv.se/redovisning-och- finansiering/avgifter-och-andra-ersattningar/avgifter-i-uppdragsverksamhet/avgifter-i- konkurrensutsatt-verksamhet/ (besökt 2025-01-07).

351

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

vanligen att en lönsam säljverksamhet ska kunna bidra med intäkter till sådan kultur- och idrottsverksamhet som inte kan eller bör drivas kommersiellt. Så länge som verksamheten inte har en rent kommer- siell inriktning är verksamheten i regel kompetensenlig för kom- muner, men den riskerar att störa privata företag som är aktiva på de marknader där kommunen bedriver sin säljverksamhet. Om verksamheten kan ses som motiverad av ett internt eller externt motiv framstår som oklart.

I avvägningen mellan den privata aktörens intresse och ett belagt annat allmänt intresse, exempelvis ett kommunalt sådant, bör även beaktas om det finns någon annan väg att tillgodose det andra in- tresset än just den verksamhet eller det förfarande som om är otill- börligt. För det fall det finns andra möjligheter att tillgodose det allmänna intresset kan den aktuella verksamheten eller beteendet inte anses försvarbart från allmän synpunkt.

Prövningen av försvarbarhet bör ha sin utgångspunkt i vilka lång- siktiga verkningar på möjligheterna för privata aktörer att bedriva sin verksamhet på marknaden som säljverksamheten eller ett förfa- rande i den orsakar, inte vad som sker på kort sikt. Om möjligheterna till privat företagande skadas måste skälen som åberopas ha en stor tyngd och vara av en klart angelägen karaktär. Ju större påverkan på privata aktörers möjligheter att driva sin verksamhet på marknaden är, desto större styrka bör krävas i fråga om de nämnda skälen.

Särskilt om kommunal kompetens och näringsverksamhet

Ett moment i prövningen av om en verksamhet eller ett förfarande som drivs av kommuner eller regioner är försvarbart från allmän synpunkt kan vara om det är kompetensöverskridande enligt kom- munallagen. Om verksamheten bedöms vara kompetensenlig ska den inte omfattas av förbudet. Ett förfarande i en i och för sig kom- petensenlig verksamhet kan däremot omfattas av förbudet om det bedöms ha en otillbörlig påverkan på privata aktörers förutsätt- ningar att agera på marknaden. Ett exempel på detta skulle kunna vara att vägra tillträde till en nyttighet eller infrastruktur eller att i övrigt tillämpa villkor som gynnar egen säljverksamhet.

Kommuner och regioner har vissa uppgifter enligt lag och utfö- randet av dessa ska inte förbjudas. Det kan dock finnas fall där de

352

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

agerar utanför uppdraget och bedriver säljverksamhet. Det finns även områden där kommuner och regioner kan bedriva verksamhet på frivillig basis.

Kommuner har befogenhet att engagera sig inom flera områden som tillhör näringslivet. De får bedriva näringsverksamhet som har ett allmännyttigt ändamål för kommunmedlemmarna och som drivs utan vinstsyfte.261 Syftet med näringsverksamheten ska vara att till- handahålla en tjänst eller en vara till gagn för kommunmedlemmarna, även om det inte finns något hinder mot att även andra än kommun- medlemmar i praktiken nyttjar det som tillhandahålls.262

Den näringsverksamhet som omfattas av kommunernas kompe- tens kallas allmänt för sedvanlig kommunal affärsverksamhet.263 Att verksamheten ska drivas utan vinstsyfte hjälper till med avgräns- ningen av det tillåtna området. Om det i det enskilda fallet verkat konstlat att driva verksamheten utan ett sådant syfte är det ett argu- ment för att den faller utanför den kommunala kompetensen.264

I kravet på allmännytta ligger att verksamheten, om det inte är fast- slaget att den ska bedrivas av kommuner, ska tillgodose ett behov som är särskilt angeläget. Eftersom levnadsvillkoren och förhållanden i övrigt varierar mellan olika delar av landet kan också kommuner och regioner ha motsvarande olika kompetens på näringslivets område.265

Kommunernas möjligheter att agera utanför sedvanlig kommu- nal affärsverksamhet, som kallas för det egentliga näringslivet, är begränsade. Regler finns i kommunallagen, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter och i vissa specialförfattningar.266 Lagen om vissa kommunala befogenheter ger kommuner och regioner utökade befogenheter i förhållande till vad som gäller enligt kommu- nallagen, bland annat rätt att bedriva näringsverksamhet inom vissa områden utan krav på anknytning till kommunens eller regionens område eller dess medlemmar. Dessa områden är sysselsättning för personer med funktionshinder, sjuktransporter och kollektivtrafik.267 Verksamheterna, med undantag för sysselsättning för personer

2612 kap. 1 och 7 §§ kommunallagen.

262Prop. 2016/17:171 s. 303.

263Prop. 2016/17:171 s. 304.

264Madell, Tom och Lundin, Olle (2024). Kommunallagen, En kommentar, JUNO, version 4a, under rubriken Kommunal näringsverksamhet.

265Ibid.

266Se lagen om vissa kommunala befogenheter. Av 2 kap. 8 § kommunallagen framgår att kom- muner och regioner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet inom sitt om- råde. Individuellt riktat stöd till näringsidkare får lämnas endast om det finns synnerliga skäl.

2671 kap. 1 § och 3 kap. 1–3 §§ lagen om vissa kommunala befogenheter.

353

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

med funktionshinder, ska bedrivas på affärsmässiga grunder.268 I lagen finns även kompetensutvidgande bestämmelser gällande bland annat åtgärder för uppförande och drift för turismanlägg- ningar. Kommuner får vidta åtgärder på området i den utsträckning det behövs för att främja turistväsendet inom kommunen.269

Någon tydlig åtskillnad mellan verksamhet som är förbehållen det egentliga näringslivet och verksamhet som kommuner har kom- petens att engagera sig i går alltså inte att göra. Det beror bland annat på att vissa områden är specialreglerade, men även på att den kommunala kompetensen inte är fast reglerad utan vilar på en be- dömning av om det finns ett allmänt kommunalt intresse.270

Enligt de äldre förarbeten som ligger till grund för den allmänna kommunala kompetensen enligt kommunallagen kännetecknas ett allmänt kommunalt intresse av följande omständigheter.

•Det rör sig om en kollektiv nyttighet vars behov bäst tillgodoses i kommunal regi.

•Investeringskostnaderna är höga och inte kan bäras helt av brukarna.

•Vinstintresse saknas och möjligheten att gå med vinst är begränsad.

•Privata initiativ och privata konkurrenter är få till antalet eller saknas helt.271

En viktig förutsättning för våra förslag om ändrad reglering av offent- lig säljverksamhet är att regleringen inte ska påverka gränserna för den kommunala kompetensen. Prövningen av den kommunala kom- petensen bör utgå från det gällande rättsläget. Reglerna om otillbörlig säljverksamhet ska inte träffa kommunal kärnverksamhet och ska inte inskränka kommunernas möjligheter att agera inom de områden där de har kompetens. Däremot ska reglerna kunna träffa verksam- het som bedrivs på det egentliga näringslivets område och på om- råden som befinner sig i skärningspunkten mellan det egentliga näringslivet och det område inom vilket kommuner har kompetens att engagera sig. Detta område utgör en gråzon där verksamheter

2681 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

2694 kap. 1 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

270Indén, Tobias (2008). Kommunen som konkurrent, Iustus förlag, s. 41 f.

271SOU 1947:53 s. 76 f.

354

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

som bedrivs i vissa fall kan komma att inkräkta på det privata närings- livets möjligheter att bedriva verksamheter.

För den som är missnöjd med en kommuns agerande inom en säljverksamhet finns det begränsade sätt att klaga. Kommunala be- slut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. De blir då före- mål för en så kallad laglighetsprövning i vilken domstolen prövar om beslutet strider mot lag eller annan författning. Laglighetspröv- ning kan begäras av den som är folkbokförd, äger fast egendom eller betalar kommunalskatt i en kommun. För regioner gäller att den som är medlem i en kommun inom regionen har klagorätt.272 Ett företag som berörs av ett kommunalt beslut kan sakna klagorätt om det inte uppfyller kriterierna ovan. Överklagande av ett beslut måste ske ha kommit in till domstolen inom tre veckor från det att beslutet anslagits.273 Vid prövningen får domstolen endast beakta sådana omständigheter som klaganden har hänvisat till innan över- klagandetidens utgång.274 Beslut som fattas av kommunala bolag kan inte överklagas.275

Särskilt om kommunal prissättning och självkostnadsprincipen

Kommuner får i regel ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller.276 För avgifterna gäller som huvudregel självkost- nadsprincipen som innebär att avgifterna inte får vara högre än att de motsvarar kostnaden för varan eller tjänsten.277 Samtliga kostnader som vid en normal affärsmässig drift är motiverade från en företags- ekonomisk synpunkt ska ingå i beräkningen. Även indirekta kost- nader som kostnader för lokaler och kapital ska ingå. Syftet får inte vara att ge vinst, men under en begränsad tid kan avgifterna över- stiga kostnaderna. Det totala avgiftsuttaget får dock inte under en längre tid överstiga de totala kostnaderna för verksamheten. Konkur- rensutsatt verksamhet är inte generellt undantagen från självkost- nadsprincipen. På några områden har dock konkurrensaspekten med- fört särskilda regler om avgiftsuttag, ett exempel är handel med el.278

27213 kap. 1 § kommunallagen.

27313 kap. 6 § kommunallagen.

27413 kap. 7 § kommunallagen.

275Det framgår av 13 kap. 2 § vilka beslut som får överklagas, där ingår inte kommunala bolag.

2762 kap. 5 § kommunallagen.

2772 kap. 6 § kommunallagen.

278Madell, Tom och Lundin, Olle (2024). Kommunallagen, En kommentar, JUNO, version 4a, under rubriken Självkostnadsprincipen.

355

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Tillämpning av självkostnadsprincipen kan innebära risk för konkurrenspåverkan eftersom prisnivån kan vara lägre än den som privata aktörer på samma marknad kan hålla. Med anledning av att principen är lagstadgad får dock konkurrensintresset stå tillbaka i dessa fall. Förbud kan inte meddelas mot ett förfarande som är för- enligt med lag. Det bör i sammanhanget noteras att självkostnads- principen inte innebär att avgifterna aldrig får överstiga kostnaderna. Det finns dessutom undantag från självkostnadsprincipen i special- lagstiftning på vissa områden. Det bör heller inte finnas något hinder mot att ingripa mot verksamheten i fråga på annan grund, till exempel för att blotta närvaron av en offentlig aktör på marknaden innebär att offentliga aktörer trängs ut från marknaden och att verksamheten som sådan inte är kompetensenlig.

6.6.3Statliga aktörer bör behandlas på samma sätt som kommunala och regionala aktörer

Bedömning: Statliga aktörer bör behandlas på samma sätt som kommunala aktörer, det vill säga att en säljverksamhet som inte är en följd av ett riksdagsbeslut bör omfattas av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet.

Skälen för vår bedömning

Av våra direktiv framgår att vi ska analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer. Detta övervägdes vid inför- andet av bestämmelserna men regeringen valde att inte gå vidare med förslaget med anledning av att det inom Regeringskansliet parallellt bereddes ett förslag om att begränsa statliga myndigheters möjlighet att sälja varor och tjänster på marknaden.279 Något förslag lämnades emellertid inte.

279Prop. 2008/09:231 s. 35.

356

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Frågans tidigare behandling

I promemorian Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet på mark- naden föreslogs att det skulle vara möjligt att förbjuda staten att bedriva verksamhet på samma sätt som nu gäller för kommuner och regioner. 280 Samtidigt som promemorians förslag bereddes inom Regeringskansliet, lämnade Förvaltningskommittén sitt slut- betänkande Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. Kommittén föreslog att det i lag skulle införas en huvudregel om att statliga myndigheter inte skulle få sälja varor och tjänster på marknaden, samt enligt vilka kriterier regeringen i vissa fall skulle kunna bevilja undantag från en sådan regel.281 Promemorians för- slag ledde inte till några lagstiftningsåtgärder gällande verksamhets- förbud för statliga aktörer.

I propositionen Konfliktlösning vid offentlig säljverksamhet hän- visade regeringen till beredningen av Förvaltningskommitténs slut- betänkande och fann att det av det skälet inte var aktuellt att låta ett förbud enligt konfliktlösningsregeln omfatta en verksamhet som bedrevs av staten. Förbud för statens del kom således att endast omfatta förfaranden i säljverksamhet.282

Förvaltningskommitténs förslag behandlades i propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Reger- ingen bedömde att statliga myndigheter som regel inte borde sälja varor och tjänster på marknaden, men lämnade inte något lagför- slag. I stället avsåg regeringen att i kommande omprövningar av det statliga åtagandet särskilt uppmärksamma myndigheters säljverksam- het och effekterna på de marknader där de statliga myndigheterna var verksamma. I syfte att tydliggöra vilken säljverksamhet som fick bedrivas på marknaden borde, menade regeringen, myndigheternas instruktioner ses över. Regeringen anförde också att flera föränd- ringar hade gjorts under mandatperioden för att undvika situationer som innebar att statliga myndigheter ägnade sig åt att sälja varor och tjänster som snedvred konkurrensen på marknaden och därmed trängde undan privat näringsverksamhet. Som exempel nämndes försäljning av kartförlagsrörelsen vid Lantmäteriet, bolagisering av vissa delar av Vägverket och Banverket och begränsningar i Skogs- styrelsens uppdragsverksamhet. Vad gäller frågan om en eventuell

280N2008/4625/MK s. 4.

281SOU 2008:118 s. 203.

282Prop. 2009/10:231 s. 35.

357

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

lagreglering av myndigheternas säljverksamhet anförde regeringen att den frågan skulle analyseras i samband med frågan om en lag om statlig förvaltning som bereddes inom Regeringskansliet.283

Statliga myndigheters säljverksamhet

Regeringens styrning av myndigheterna sker i förordningar med instruktioner för myndigheterna, i myndigheternas regleringsbrev och genom särskilda regeringsuppdrag till myndigheterna. Säljverk- samheten kallas för uppdragsverksamhet.

De statliga myndigheternas rätt att ta ut avgifter för varor och tjänster som de tillhandahåller i sin uppdragsverksamhet regleras i avgiftsförordningen (1992:191). En myndighet får ta ut avgifter för varor och tjänster som den tillhandahåller bara om det följer av en lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.284 I av- giftsförordningen finns dock ett generellt bemyndigande för myndig- heter att, om det är förenligt med myndighetens uppgift enligt lag, instruktion eller annan förordning, mot avgift tillhandahålla vissa uppräknade varor och tjänster i verksamhet som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.285 Dessa varor och tjänster är följande.

•tidskrifter och andra publikationer,

•informations- och kursmaterial,

•konferenser och kurser,

•rådgivning och annan liknande service,

•lokaler,

•utrustning,

•offentlig inköps- och resurssamordning,

•automatisk databehandlingsinformation i annan form än utskrift,

•upplysningar per telefon, om denna service går utöver myndig- hetens serviceskyldighet enligt offentlighets- och sekretesslagen och förvaltningslagen, och

283Prop. 2009/10:175 s. 61–64.

2843 § avgiftsförordningen.

2854 § avgiftsförordningen (1991:191).

358

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

•tjänsteexport.286

Med tillfällig natur avses normalt sett en tid om högst två år. För bedömning av omfattningen av verksamheten ska de sammanlagda intäkterna ställas mot myndighetens totala förvaltningskostnader under budgetåret. Intäkter som under en längre tid än två år över- stiger fem procent av de totala förvaltningskostnaderna anses inte vara av mindre omfattning.287 Myndigheten får inte bedriva verk- samhet som skiljer sig från dess ordinarie verksamhet, med undan- tag för sådant som används i den ordinarie verksamheten. Ofta är det som säljs en biprodukt från den ordinarie verksamheten. Det kan röra sig om en konferenslokal som en myndighet vanligen an- vänder för eget bruk men ibland hyr ut.288

Ett särskilt bemyndigande för en statlig myndighet att tillhanda- hålla varor och tjänster gäller framför det generella bemyndigandet. Om en myndighet har fått ett särskilt bemyndigande framgår det ofta av myndighetens instruktion.

Särskilt bemyndigande – exempel på säljverksamhet som regleras i myndighetsinstruktioner

I det följande ger vi några exempel på särskilda bemyndiganden för myndigheternas uppdragsverksamhet i förordningar med myndig- hetsinstruktioner.

Myndigheternas uppdragsverksamhet är vanligen avgränsad till respektive myndighets verksamhetsområde. För Statens fastighets- verk föreskrivs till exempel att verket inom sitt verksamhetsområde får bedriva uppdragsverksamhet. Fastighetsverkets verksamhet ut- görs i huvudsak av förvaltning av statens fasta egendom.289

Det förekommer att uppdragsverksamheten inte uttryckligen är avgränsad till myndighetens verksamhetsområde. Som exempel kan Patent- och registreringsverket nämnas. Verket får bedriva uppdrags- verksamhet, såsom att bland annat tillhandahålla konsulttjänster för

2864 § avgiftsförordningen (1991:191).

287Ekonomistyrningsverkets forum, https://forum.esv.se/redovisning-och- finansiering/avgifter-och-andra-ersattningar/avgifter-med-stod-av-generella- avgiftsbemyndiganden/avgifter-med-stod-av-4--avgiftsforordningen/ (besökt 2025-01-07).

288Ekonomistyrningsverkets forum, https://forum.esv.se/redovisning-och- finansiering/avgifter-och-andra-ersattningar/avgifter-med-stod-av-generella- avgiftsbemyndiganden/avgifter-med-stod-av-4--avgiftsforordningen/ (besökt 2025-01-07).

2891 och 3 §§ förordningen (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk.

359

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

granskning och annan rådgivning samt kurs- och utbildningsverk- samhet.290 Ett exempel på en vidare beskrivning av verksamheten finns i instruktionen för Kustbevakningen: ”Kustbevakningen får bedriva uppdragsverksamhet.”291 För Statens historiska museer före- skrivs att myndigheten ”ska bedriva arkeologisk uppdragsverksamhet.”292 I instruktionen åläggs alltså myndigheten att bedriva uppdragsverk- samhet.

Myndigheternas befogenheter kan begränsas i förhållande till vem som myndigheterna får utföra tjänsterna åt. Som exempel kan nämnas att Statens pensionsverk i anslutning till sitt verksamhets- område får utföra uppdrag åt en statlig myndighet och även åt någon annan som har en nära anknytning till statlig verksamhet under för- utsättning att de för uppdragsgivaren tillämpliga tjänstepensions- bestämmelserna utgör eller liknar de statliga tjänstepensionsbestäm- melserna.293 Ett annat exempel är Pensionsmyndigheten som får utföra uppdrag relaterade till administrativa tjänster för Min Pension i Sverige AB.294

För vissa myndigheter begränsas befogenheten att bedriva upp- dragsverksamheten av om verksamheten i övrigt medger det. Det gäller Folkhälsomyndigheten som bland annat får tillhandahålla mikrobiologiska laboratorieundersökningar inom och utom landet.295 För Nationellt forensiskt centrum vid Polismyndigheten föreskrivs att uppdragsverksamhet får bedrivas om utrustning och förhållan- dena i övrigt medger det.296

I några fall har förhållandena på marknaden betydelse för myn- digheternas befogenhet att bedriva uppdragsverksamhet. Ett exem- pel är Statens veterinärmedicinska anstalt som har till uppgift att vara veterinärmedicinskt expert- och serviceorgan åt myndigheter och enskilda. När det gäller den uppdragsverksamhet som utförs vid myndigheten föreskrivs att om det finns privata utförare som tillhandahåller samma varor och tjänster, ska verksamheten bedrivas i begränsad omfattning för att inte hämma förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden. Detta gäller dock om det inte

2903 § första stycket förordningen (2007:1111) med instruktion för Patent- och registre- ringsverket.

29118 § förordningen (2019:84) med instruktion för Kustbevakningen.

2924 § förordningen (2014:1079) med instruktion för Statens historiska museer.

2933 § förordningen (2007:832) med instruktion för Statens tjänstepensionsverk.

2945 § förordningen (2009:1173) med instruktion för Pensionsmyndigheten.

29537 § 1 förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

2964 § tredje stycket förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

360

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

finns särskilda skäl för något annat.297 Ett annat exempel är Riks- arkivet. Utöver de uppgifter som Riksarkivet har enligt sin instruk- tion får myndigheten inom sitt verksamhetsområde åta sig att utföra undersökningar, utredningar och andra uppdrag åt myndig- heter och enskilda, i den mån det inte snedvrider konkurrensen på marknaden.298

Affärsverkens säljverksamhet

För närvarande finns det tre affärsverk: affärsverket Svenska kraftnät, Sjöfartsverket och Luftfartsverket. Verksamheten styrs på samma sätt som statliga myndigheter, det vill säga genom instruktioner och regleringsbrev och särskilda uppdrag från regeringen. En skill- nad i förhållande till andra statliga myndigheter är att affärsverken ska drivas på affärsmässiga grunder. Det innebär att affärsverken med egna intäkter ska täcka sina kostnader och därutöver lämna avkastning på det statskapital som de disponerar.299

Sjöfartsverket ska exempelvis verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Detta ska ske på ett företagsekonomiskt sätt och inom ramen för en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning. I Sjöfartsverkets uppdrag ingår bland annat att planera och tillhandahålla infrastruktur och tjänster för sjöfarten i form av farleder, isbrytning, lotsning, sjögeografisk information samt att ansvara för sjö- och flygräddningstjänst. Verksamheten finansieras genom avgifter som betalas av handelssjöfarten i form av farledsavgifter och lotsavgifter, anslag samt övriga externa intäk- ter. Inom ramen för sin huvudverksamhet får Sjöfartsverket i sin affärsverksamhet tillhandahålla tjänster, varor, utbildning och ut- hyrning av fartyg samt bedriva tjänsteexport.300

Avgifternas beräkning och storlek

När det gäller att bestämma hur avgiften ska beräknas anges i av- giftsförordningen att den ska beräknas så att den helt täcker verk-

2972 a § förordningen (2009:1394) med instruktion för Statens veterinärmedicinska anstalt.

29815 § förordningen (2009:1593) med instruktion för Riksarkivet.

299Riksrevisionens granskningsrapport (2018), Regeringens styrning av affärsverken, 2018:5, s. 19.

3001, 5 b och 22 §§ förordningen (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket och

prop. 2024/25:1 Utgiftsområdet 22 s. 86.

361

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

samhetens kostnader (full kostnadstäckning), om inte regeringen har föreskrivit något annat. Vad beträffar avgiftens storlek görs i avgiftsförordningen skillnad mellan avgifter som grundar sig på det generella bemyndigandet och avgifter som grundar sig på ett sär- skilt bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet. För avgifter som grundas på det generella bemyndigandet, exempelvis tidskrif- ter, kursmaterial och rådgivning (men inte för tjänsteexport), får myndigheten själv besluta om storleken på avgiften upp till full kost- nadstäckning. Detta gäller om regeringen inte har föreskrivit något annat. I fråga om andra avgifter, sådana som grundar sig på ett sär- skilt bemyndigande, får myndigheten bestämma storleken på avgif- ten endast om frågan har delegerats till myndigheten av regeringen.301 Av de exempel på myndighetsinstruktioner som vi redovisar

ovan, det vill säga sådan verksamhet som omfattas av ett särskilt bemyndigande att bedriva uppdragsverksamhet, framgår exempel- vis att

•Statens fastighetsverk får ta ut och besluta om storleken för avgifter,302

•Patent- och registreringsverket ska ta ut avgifter,303

•Statens historiska museer ska ta ut avgifter motsvarande full kostnadstäckning och bestämma avgifternas storlek,304

•Statens tjänstepensionsverk ska ta ut avgifter och besluta om avgifternas storlek som bestäms i enlighet med det ekonomiska mål som regeringen har uppställt.305

•Folkhälsomyndigheten ska ta ut avgifter och får meddela före- skrifter om avgifternas storlek,306

Utifrån dessa exempel konstaterar vi att vissa myndigheter får ta ut avgifter i sin uppdragsverksamhet, andra är skyldiga att göra detta. Vissa myndigheter får själva bestämma avgifternas storlek och de ska tas ut upp till full kostnadstäckning eller i enlighet med det eko-

3015 § första stycket avgiftsförordningen (1991:191).

3029 § förordningen (2007:757) med instruktion för Statens fastighetsverk.

30311 § förordningen (2007:1111) med instruktion för Patent- och registreringsverket.

30416 § förordningen (2014:1079) med instruktion för Statens historiska museer.

30510 a § förordningen (2007:832) med instruktion för Statens tjänstepensionsverk.

30648 § förordningen (2021:248) med instruktion för Folkhälsomyndigheten.

362

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

nomiska mål som regeringen har uppställt. Kravet på full kostnads- täckning gäller i de fall regeringen inte har föreskrivit något annat.307

Statliga företags säljverksamhet

Den svenska staten är en betydande bolagsägare. Vid årsskiftet 2023/24 fanns det 44 bolag i den statliga bolagsportföljen. De flesta bolagen är vinstdrivande. 22 bolag har av riksdagen särskilt beslutade samhällsuppdrag.308

De statliga bolagen lyder under samma lagar som privatägda bolag, till exempel aktiebolagslagen, årsredovisningslagen (1995:1554), bokföringslagen (1999:1078) och, naturligtvis, konkurrenslagen. Om bolagen är verksamma inom en viss sektor gäller också särskild sektorslagstiftning.

Oavsett om ett aktiebolag är statligt eller privat är bolagsstäm- man det högsta beslutande organet i bolaget. Stämman beslutar hur aktiebolaget ska skötas och utser bolagets styrelse. Styrelsen ansvarar för bolagets förvaltning och organisation. En av styrelsens viktigare uppgifter är att utse bolagets verkställande direktör. Den verkstäl- lande direktören ansvarar för bolagets löpande förvaltning.

Ett aktiebolags verksamhet bestäms av ägaren. Föremålet för bolagets verksamhet och vissa ramar för verksamheten regleras i bolagsordningen. För bolag med statligt ägande har verksamhets- föremålet sin grund i riksdagens beslut. Ytterst är det nämligen riksdagen som beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar. Regeringen har ett mandat att förvalta tillgångarna.309 Med de begränsningar som följer av det av riksdagen beslutade verksamhetsföremålet har regeringen rätt att besluta om bolagets angelägenheter. Den rätten får utövas vid bolagsstämma.310

Regeringen kan genom en ägaranvisning ge instruktioner till bo- lagets styrelse. Ägaranvisningen beslutas av bolagsstämman. I bolag med statligt ägande används ägaranvisningar i huvudsak när bolaget har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag, får anslag, befinner sig i

307Jfr 5 § andra stycket avgiftsförordningen (1991:191).

3082024 års redogörelse för företag med statligt ägande (skr. 2023/24:140), bilaga s. 6.

3099 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen.

3107 kap. 1 § aktiebolagslagen.

363

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

omstrukturering samt vid avregleringar och andra liknande väsent- liga förändringar.311

Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag syftar till att skapa andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. Uppdraget beslutas av riksdagen och anges i bolagets bolagsordning. Ett exempel är Samhall AB som enligt sin bolagsordning har till uppgift att skapa meningsfulla arbeten åt personer med funktionsnedsättning som leder till nedsatt arbetsförmåga.312

För att kunna utvärdera och följa upp hur de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs fastställs i ägaranvisningen uppdragsmål. Utgångspunkter för att fastställa uppdragsmål är dels föremålet för bolagets verksamhet, dels verksamhetens syfte, det vill säga de önsk- värda effekterna av bolagets verksamhet.313 Som exempel kan ägar- anvisningen för SOS Alarm Sverige AB nämnas. Av anvisningen framgår bland annat att bolaget ska ha en genomsnittlig svarstid på larmnumret 112 på högst åtta sekunder och att tiden till identifierat hjälpbehov inte ska överstiga 18 sekunder i genomsnitt.314

Regeringen lämnar varje år en skrivelse till riksdagen med en redogörelse för förvaltningen av statens bolagsägande. I skrivelsen redogörs bland annat för hur bolag med särskilt beslutade samhälls- uppdrag uppfyller sina mål.

Klagomål som gäller statliga aktörers säljverksamhet

Iavsnitt 6.3.1–6.3.3 redovisas hur reglerna om offentlig säljverk- samhet har tillämpats av domstolarna och av Konkurrensverket. Av redovisningen framgår att det har framförts klagomål på såväl förfaranden i statliga aktörers säljverksamhet som verksamheterna som sådana. Klagomålen kan grovt delas in i klagomål om vilken verksamhet som bedrivs och att myndighetsutövning och uppdrags- verksamhet har sammanblandats i alltför stor utsträckning. Ett fåtal ärenden rör prissättning. Någon ansökan till domstol om förbud mot något förfarande inte har gjorts.

311Regeringskansliet (2020), Statens ägarpolicy och principer med statligt ägande, s. 4.

3123 § bolagsordning för Samhall AB, organisationsnummer 556448–1397. Se prop. 1991/92:91, bet. 1991/92:AU16, skr. 1991/92:249.

313Regeringskansliet (2020), Statens ägarpolicy och principer med statligt ägande, s. 5.

314Se Ägaranvisning för SOS Alarm Sverige AB antagen vid bolagsstämma den 2 oktober 2023.

364

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Av Konkurrensverkets uppföljning av de tio första åren med reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet fram- går att det totala antalet indikationer under samtliga år fördelade sig så att 59 procent gällde kommuner, 29 procent staten och 12 procent regioner. Till skillnad från indikationer gällande kommunal säljverk- samhet har antalet indikationer som gäller statlig säljverksamhet inte trendmässigt minskat sedan 2014.315 Som framgår av tabellen nedan är dock antalet indikationer 2014–2018 för statlig säljverksamhet konstant.

Tabell 6.5 Antal indikationer gällande statlig säljverksamhet åren 2010–2018

Tabellen baseras på samtliga tips, klagomål och ärenden som lämnades nu under perioden. För åren 2010–2013 finns endast uppgift om diarieförda ärenden, uppgift om tips som inte diarieförts saknas

År	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018

Antal	8	5	13	6	18	15	17	16	17

Källa: Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, s. 41.

För åren efter 2018 har Konkurrensverket inte redovisat indikatio- ner uppdelade på om dessa gäller kommun, region eller stat. För år 2023 visar Konkurrensverkets sammanställning att cirka 30 av totalt 260 indikationer gällt statlig säljverksamhet. Av Konkurrensverkets prioriterade ärenden har en minoritet gällt statlig säljverksamhet.

Statliga aktörer ska behandlas likadant

Som nämndes inledningsvis kan statliga aktörers förfaranden i en säljverksamhet, men inte säljverksamheter i sig, förbjudas enligt kon- fliktlösningsregeln. De nu föreslagna reglerna om otillbörlig säljverk- samhet i avsnitt 6.6.2 innebär däremot att förbud får meddelas för både verksamheter och förfaranden i offentlig regi som innebär en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva sälj- verksamhet. Verksamheter och förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt är undantagna förbudet. I bedömningen av för- svarbarhet ingår bland annat att bedöma om beteendet strider mot

315Konkurrensverket, Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet, 2020:2, s. 41.

365

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

en lag, riksdagsbeslut eller förordning. Vad gäller förutsättningarna för att kunna förbjuda en statlig säljverksamhet kan konstateras följande.

För kommunala och regionala aktörer är gränserna för vilken säljverksamhet som får bedrivas klarlagda i kommunallagen, sär- skilda befogenhetsutvidgande lagar och praxis från Högsta förvalt- ningsdomstolen. Annorlunda förhåller det sig med att avgöra var gränserna går för statliga myndigheters säljverksamhet eller upp- dragsverksamhet som den kallas i myndigheternas instruktioner. Myndigheterna har de befogenheter som regeringen ger dem. Trots den ”mall” som finns för att reglera frågan i myndighetsinstruktio- ner, finns det i gällande rätt en bred palett av formuleringar som i olika utsträckning stakar ut gränserna för myndigheternas befogen- het att bedriva säljverksamhet.

Myndigheternas instruktioner är mer eller mindre tydliga när det gäller att avgöra gränserna för vilken säljverksamhet som får bedrivas. Ofta är befogenheten knuten till myndigheternas verksamhetsom- råde. I några fall anges det uttryckligen, i andra framgår det av om- ständigheterna. En variant som förekommer är att myndighetens befogenhet är beroende av om det finns privata utförare som till- handahåller samma varor och tjänster. Om så är fallet får verksam- heten bedrivas i begränsad omfattning för att inte hämma förutsätt- ningarna för en effektiv konkurrens på marknaden. Myndighetens befogenheter beror med andra ord på hur marknads- och konkur- rensförhållandena ser ut. Med en relativ begränsning av befogen- heten kan det inte vara en lätt uppgift att avgöra vilken säljverksam- het som får bedrivas, särskilt som förhållandena kan variera över tid och även geografiskt. De befogenheter som regeringen ger de stat- liga myndigheterna att bedriva säljverksamhet grundar sig i allmän- het på regeringens restkompetens enligt regeringsformen.316 Det är alltså fråga om föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Regeringen kan med andra ord ändra myndigheternas säljbefogenheter på ett sätt som inte är möjligt för kommunernas eller regionernas del. Gränserna för kommunernas kompetens be- slutas nämligen av riksdagen och regleras i lag.317 Det är också av

3168 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen.

3178 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen.

366

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

det skälet som verksamheter som har stöd i lag inte får förbjudas. Sådana verksamheter är alltid försvarbara från allmän synpunkt.318 När myndigheternas säljverksamhet vilar på regeringens rest- kompetens är det i och för sig inget som hindrar ett ingripande med stöd av en lag som riksdagen har meddelat. Så är fallet på konkur-

rensrättens område i övrigt. Ett ingripande med stöd av något av konkurrenslagens förbud kan göras mot konkurrensfientliga för- faranden även om de skulle påbjudas av regeringen i en förordning. Om däremot säljverksamheten har sin grund i ett bemyndigande från riksdagen, är det inte möjligt att ingripa mot verksamheten eftersom den får anses ha stöd i lag. Detsamma torde vara fallet om säljverksamheten är riksdagsbunden, men reglerad i en förordning som regeringen har utfärdat med stöd av restkompetensen.319

När det gäller statliga myndigheter finns det i princip inte några hinder mot att kunna meddela förbud mot säljverksamheter som har en otillbörlig påverkan eller som är ägnade att ha en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva verksamhet på marknaden. De skäl som kan anföras mot ett förbud får hanteras inom försvarbarhetsprövningen.

För bolag med statligt ägande hamnar frågan delvis i ett annat läge. Bolagens verksamhetsföremål har varit föremål för riksdagens ställningstagande. En säljverksamhet som bedrivs i enlighet med vad riksdagen har beslutat bör således inte kunna förbjudas. Det bör gälla oavsett om bolaget har ett särskilt beslutat samhällsupp- drag eller ej. Agerar bolaget utanför verksamhetsföremålet bör dock säljverksamheten kunna förbjudas, om det i övrigt finns förutsätt- ningar för det.

Sammantaget bedömer vi att statliga aktörer bör behandlas på samma sätt som kommunala aktörer, det vill säga att en säljverksam- het som inte är en följd av ett riksdagsbeslut ska kunna förbjudas, om den inte är försvarbar från allmän synpunkt.

318Prop. 2008/09:231 s. 38–41 och 59.

319Jfr Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, under rubriken 2.6 Förhållandet mellan konkurrenslagens förbud och förordning.

367

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

6.6.4Krav på regelbunden utvärdering av säljverksamhet införs

Förslag: Staten, en kommun och en region ska vart fjärde år ut- värdera hur dess säljverksamheter förhåller sig till förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Resultatet av utvärderingen ska dokumenteras.

Konkurrensverket ska få meddela närmare förskrifter om ut- värdering och dokumentation av offentlig säljverksamhet. En upp- lysningsbestämmelse om detta ska finnas i lagen.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Krav på utvärdering

I syfte att öka reglernas genomslag bör det införas ett krav på regel- bunden utvärdering av hur säljverksamheter förhåller sig till den nya lagens förbud. Förutsättningarna på en marknad kan ändras över tid. Det kan till exempel handla om att en verksamhet tidigare har etablerats på grund av ett marknadsmisslyckande, men att en marknad för tjänsterna eller produkterna har växt fram. Det kan medföra att den offentliga säljverksamheten vid ett senare skede på ett otillbörligt sätt kan påverka eller anses vara ägnad att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva sin verksamhet. Det kan också handla om att själva verksamheten har förändrats, till exempel att verksamhetens omfattning har växt i sådan mån att den riskerar att ha fått en påverkan eller att kunna anses ha fått en påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva sin verksamhet på marknaden.

I utvärderingen bör ingå hur verksamheten förhåller sig till förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Utvärderingen bör i stället för varje år ske vart fjärde år för att inte skapa onödigt betungande administration. Med hänsyn till att allmänna val hålls vart fjärde år innebär det att utvärderingen ska göras en gång per mandatperiod. Tidpunkten för när den första utvärderingen ska genomföras föreslås inte särskilt regleras, med anledning av att det kan skifta mellan olika aktörer och verksamheter när det är lämpligt att genomföra den.

368

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Eftersom offentliga aktörer omfattas av särskilda regler för sin säljverksamhet bedömer vi det vara proportionerligt att de åläggs att utvärdera hur verksamheten förhåller sig till förbuden. Möjlig- heten till självsanering av otillbörliga förfaranden eller verksam- heter kan leda till ett positivt utfall för såväl den offentlige aktören som marknaden. För den offentlige aktören innebär det en möjlig- het att själv upptäcka och åtgärda förfaranden eller verksamheter som kan träffas av förbuden i lagen. Resultatet av utvärderingen bör dokumenteras för att öka möjligheterna till insyn. På vilket sätt utvärderingen dokumenteras föreslås inte regleras i lag. Konkurrens- verket föreslås dock få föreskriftsrätt kring utvärdering, se vidare nedan. Den färdiga utvärderingen blir, med undantag för uppgifter som omfattas av sekretess, en allmän handling. I de fall som Kon- kurrensverket behöver utvärderingen i sin tillsynsverksamhet kan verket förelägga den offentlige aktören att ge in den.

Till offentliga aktörers säljverksamheter räknas även sådan som bedrivs i till exempel bolagsform. Det innebär att även sådana verk- samheter ska bli föremål för utvärdering.

I kraven på särredovisning, som behandlas i avsnitt 6.6.5, före- slås ett undantag för säljverksamhet som är av tillfällig natur eller begränsad omfattning. Ett motsvarande undantag föreslås inte för utvärderingsplikten. Detta med anledning av att en viktig del i ut- värderingen är att skapa en helhetsbild av de säljverksamheter som bedrivs. I den bör därför samtliga verksamheter ingå. Det kan dess- utom förekomma att verksamheter som från början varit av begränsad omfattning med tiden växer, och därmed kommer att riskera att få en otillbörlig påverkan på det sätt som omfattas av förbudet mot otillbörlig säljverksamhet.

Särskilt om den kommunala uppsiktsplikten

I kommunallagen finns bestämmelser om kommunal uppsiktsplikt. Kommun- eller regionstyrelsen ska ha uppsikt över kommunen eller regionens angelägenheter samt över övriga nämnders verksam- het.320 Det finns dessutom en förstärkt uppsiktsplikt över kommun- och regionägda bolag. I årliga beslut för varje aktiebolag ska styrelsen pröva om verksamheten under föregående kalenderår varit förenlig

3206 kap. 1 § kommunallagen.

369

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner något för- hållande som inte är förenligt med reglerna i kommunallagen ska de lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder.321

Högsta förvaltningsdomstolen har prövat i vilken omfattning kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över kommunala aktiebolag. Enligt domstolen är uppsiktsplikten övergripande. Den omfattar inte samtliga enskilda affärshändelser i ett bolag. Granskningen ska möjliggöra en bedömning av om verksamheten som helhet har haft en sådan inriktning och bedrivits på ett sådant sätt att den varit kom- petensenlig. I målet uttalar sig domstolen även om omfattningen av den kommunalrättsliga laglighetsprövningen. Föremålet för pröv- ningen är kommunstyrelsens beslut av verksamheten som helhet. Prövningen omfattar inte om bolagets fattade beslut eller specifika affärshändelser har varit kompetensenliga eller inte.322

Vi bedömer att det, trots den kommunala uppsiktsplikten, finns skäl att införa krav på utvärdering av hur kommunala och regionala säljverksamheter förhåller sig till lagen om offentlig säljverksamhet. Den kommunala uppsiktsplikten sker på en mer övergripande nivå och berör andra frågor än de som omfattas av det krav som vi föreslår.

Särskilt om avgiftssamråd

Myndigheter under regeringen, med undantag för de statliga affärs- verken, ska vart tredje år genomföra ett avgiftssamråd med Eko- nomistyrningsverket.323 Syftet är bland annat att Ekonomistyrnings- verket ska kunna kontrollera att regler och riktlinjer på avgiftsområdet följs. En grundprincip är att avgifter ska uppnå full kostnadstäck- ning.324 I samband med avgiftssamråden kan Ekonomistyrningsverket därför upptäcka om det förekommer underprissättning i den avgifts- belagda verksamheten. Att verket sedan yttrar sig i frågan kan leda till en förändring av prissättningen i verksamheten i fråga. Yttran- dena är dock inte bindande.325

3216 kap. 9 § kommunallagen.

322HFD 2018 ref. 33.

3237 § avgiftsförordningen (1992:191).

3245 § avgiftsförordningen (1992:191).

325Ekonomistyrningsverket ”Avgiftssamråd”, https://www.esv.se/rapportering/avgiftssamrad/ (besökt 2025-01-07).

370

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Avgiftssamråd kan alltså leda till ett liknande resultat som det som eftersträvas med utvärderingsplikten. Avgiftssamrådet omfattar dock i första hand prisbaserade förfaranden och täcker därmed inte andra förfaranden som kan vara förbjudna enligt vårt förlag. Vidare genomförs samrådet inte av de ansvariga departementen inom Reger- ingskansliet, vilket innebär att Ekonomistyrningsverket endast har en rådgivande funktion i relation till myndigheternas beslut om avgifter. Vi föreslår därför en utvärderingsplikt även för myndigheter trots att avgiftssamråd också ska genomföras.

En föreskriftsrätt för Konkurrensverket

Det kan finnas behov av att närmare meddela hur en utvärdering ska genomföras och hur den ska se ut. Det kan skilja sig mellan olika typer av offentliga aktörer vad som är lämpligt för just denna typ av aktör, beroende på andra typer av styrande författningar och direktiv. Dessutom kan behoven gällande hur utvärderingarna ska utformas komma att ändras över tid. Föreskrifter kan användas för att fylla ut regler och göra dem mer detaljerade. Vi bedömer därför att det är lämpligt att närmare föreskrifter kring hur utvärdering och dokumentation ska genomföras kan meddelas. Förutsättningarna för föreskriftsrätten i allmänhet framgår av avsnitt 4.5.1.

6.6.5Krav på särskild redovisning av säljverksamhet införs

Förslag: En statlig myndighet, en kommun eller en region som bedriver säljverksamhet ska årligen upprätta en särskild redovis- ning över säljverksamheten, om inte annat följer av lag eller annan författning.

I redovisningen ska

1.säljverksamhetens organisation och finansiering beskrivas,

2.intäkter och kostnader i säljverksamheten redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och

3.de principer och metoder som tillämpas för beräkning och fördelning av intäkter och kostnader för olika verksamheter anges.

371

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Om myndigheten, kommunen eller regionen bedriver flera sälj- verksamheter, ska redovisningen upprättas för var och en av dem.

Kravet på särskild redovisning ska inte gälla för en säljverk- samhet som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.

Konkurrensverket ska få rätt att meddela närmare föreskrifter gällande särskild redovisning av offentlig säljverksamhet. Före- skrifterna bör bli föremål för samråd med Statskontoret.

Skälen för vårt förslag

Av våra direktiv framgår att vi ska ta ställning till om det bör införas en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa sin sälj- verksamhet och lämna nödvändiga författningsförslag. Bakgrunden till vårt uppdrag är att ett krav på särredovisning är ett sätt att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet. Det gäller framför allt i fråga om säljverksamheter som bedrivs i förvaltningsform där det finns en risk för sammanblandning med verksamhet som består i myndighetsutövning.

I våra rundabordssamtal med företrädare för näringslivet har det också framkommit att det finns en risk att offentligt ägda företag korssubventionerar säljverksamhet på ett sätt som kan äventyra konkurrensen på marknaden. Mot den bakgrunden överväger vi i det följande om det bör införas en utökad skyldighet för myndig- heter och offentligt ägda företag att särredovisa sin säljverksamhet.

Av Konkurrensverkets rapporter framgår att kommuner visser- ligen kan ta fram avancerade kostnadskalkyler men att kvalitén mellan dessa varierar.326 Kommuner särredovisar sällan säljverk- samhet som bedrivs i förvaltningsform och det saknas krav för att göra det.327

Frågans tidigare behandling

Frågan om att införa krav på särredovisning för offentliga aktörer har tagits upp i flera olika sammanhang. I Underprissättningsutred- ningens slutbetänkande Konkurrens i balans: åtgärder för ökad kon-

326Konkurrensverket (2017), Särredovisning av kostnader i kommunal verksamhet, Rapport från sju kommuner med erfarenhet om att rapportera om kostnader för olika kalkylobjekt, 2017:3.

327Konkurrensverket (2020), Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, 2020:2. s. 67.

372

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

kurrensneutralitet vid offentlig prissättning m.m. föreslogs en ny lag om konkurrensneutralitet vid offentlig prissättning, inkluderande ett generellt undantag från självkostnadsprincipen för konkurrens- utsatt verksamhet. Enligt förslaget skulle även konkurrensutsatt offentlig säljverksamhet redovisas skild från annan verksamhet i avgränsade redovisningsenheter.328 Betänkandet ledde inte till något lagförslag men däremot till bildandet av Konkurrensrådet.

I Konkurrensrådets betänkande Konkurrens på lika villkor mellan offentlig och privat sektor samlade rådet sina erfarenheter och listade tänkbara åtgärder för att jämna ut spelplanen mellan offentliga och privata aktörer.329 Bland åtgärderna nämns att all konkurrensutsatt offentlig verksamhet borde avgränsas redovisningsmässigt och åläggas ett ekonomiskt mål om att uppnå minst full kostnadstäck- ning.330 Förslagen i betänkandet refererades i såväl Näringsdeparte- mentets promemoria med förslag till konfliktlösningsregeln som i förarbetena till konfliktlösningsregeln.331

I betänkandet En ändamålsenlig kommunal redovisning konsta- terades att krav på särredovisning varierade mellan olika lagar och ibland mellan olika bestämmelser i samma lag. Det vanligaste skälet till att ställa krav på särredovisning var konkurrensskäl. Särredovis- ningskrav skulle till exempel motverka att kommuner eller regioner gavs otillbörliga konkurrensfördelar för verksamheter där undantag gjorts i lag från kommunala principer.332 Utredningen konstaterade att regelverken avseende särredovisning var svåröverskådliga och föreslog krav på att upplysning om vilka särredovisningar som upp- rättats till följd av bestämmelser i lag eller annan författning skulle lämnas i not i årsredovisningen.333 Detta föreslogs även i efterföljande proposition och infördes i lagen som följde på denna.334

328SOU 1995:105.

329SOU 2000:117 s. 146 ff.

330SOU 2000:117 s. 204.

331Näringsdepartementets promemoria dnr N2008/4625/MK s. 40 och 63 samt prop. 2008/09:231 bilaga 1.

332SOU 2016:24 s. 312 f.

333Ibid, s. 314.

334Prop. 2017/2018:149 s. 54 samt 9 kap. 5 § lag (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning.

373

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Gällande ordning

Statliga myndigheters bokföring

För myndigheter som lyder omedelbart under regeringen finns regler om bokföring i förordningen (2000:606) om myndigheters bok- föring.335 Närmare föreskrifter för tillämpning av förordningen finns i Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd (ESVFA 2022:2) om myndigheters bokföring.

En myndighet ska löpande bokföra alla ekonomiska händelser och se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter.336 Bokföringsskyldigheten ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisningssed, med beaktande av de särskilda bestämmel- ser för statlig verksamhet som regeringen och Ekonomistyrnings- verket meddelar.337 Lagar, förordningar, övriga regeringsbeslut samt Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd som berör myndigheternas redovisning ger uttryck för god redovisningssed. En förutsättning för att regeringsbeslut kan anses uttrycka god redovisningssed är dock att dessa är generella och långsiktiga för myndigheterna.338

Om en myndighet bedriver flera verksamheter, ska den ha en bokföring som omfattar samtliga verksamheter.339 Myndigheten får dock, om det finns särskilda skäl och är förenligt med god redo- visningssed, ha en bokföring för varje enskild verksamhet.340 Något krav om att särredovisa uppdragsverksamhet föreskrivs dock inte

i förordningen.341

Statliga myndigheters årsredovisning

Bestämmelser om myndigheters årsredovisning finns i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Bestämmelserna gäller för myndigheter som lyder omedelbart under regeringen och,

3352 § förordningen om myndigheters bokföring.

3365 § förordningen om myndigheters bokföring.

3376 § förordningen om myndigheters bokföring.

338Allmänna råd till 6 § förordningen, se Ekonomistyrningsverket föreskrifter och allmänna råd om myndigheters bokföring.

3397 § förordningen om myndigheters bokföring.

3405 § Ekonomistyrningsverket föreskrifter och allmänna råd om myndigheters bokföring.

341Det kan nämnas att det för Lantmäteriets uppdragsverksamhet föreskrivs att verksam- heten ska hållas ekonomiskt skild från Lantmäteriets verksamhet i övrigt, se 15 § förord- ningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet.

374

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

med några undantag, för de statliga affärsverken. Förordningen tillämpas om något annat inte följer av lag eller förordning eller av ett särskilt beslut av regeringen.342 Närmare föreskrifter för tillämp- ning av förordningen finns i Ekonomistyrningsverkets föreskrifter och allmänna råd (ESVFA 2022:1) om årsredovisning och budget- underlag.

En årsredovisning och ett budgetunderlag ska avse all den verk- samhet som myndigheten ansvarar för, oavsett hur verksamheten finansieras eller i vilken form som verksamheten bedrivs.343 Årsredo- visningen ska bland annat bestå av en resultatredovisning. I års- redovisningen ska myndigheten även lämna information om andra förhållanden av väsentlig betydelse för regeringens uppföljning och prövning av verksamheten.344 Resultatredovisningen ska vara utformad så att den kan utgöra ett underlag för regeringens bedömning av myndighetens resultat och genomförande av verksamheten. Den ska utgå från de uppgifter som framgår av myndighetens instruktion samt de mål och krav som regeringen har angett i regleringsbrev eller något annat beslut.345

När det gäller budgetunderlaget föreskrivs i förordningen att myndigheten senast den 1 mars varje år ska lämna ett underlag till regeringen. Underlaget ska bland annat innehålla uppgifter om myndighetens avgiftsbelagda verksamhet.346 Uppgifterna ska inne- fatta både frivilliga avgifter i uppdragsverksamhet och belastande avgifter i offentligrättslig verksamhet. Den ska även innehålla infor- mation om över- och underskott respektive över- och underuttag i avgiftsbelagd verksamhet.347

Bokförings- och årsredovisningsregler för kommuner och regioner

För kommunernas och regionernas del finns bestämmelser om bok- föring och redovisning i lagen (2018:597) om kommunal bokföring och redovisning. I lagen föreskrivs att kommuner och regioner är bokföringsskyldiga och skyldiga att upprätta en årsredovisning för varje räkenskapsår. Vidare föreskrivs att bokföring och redovisning

3421 kap. 1 och 2 §§ förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

3431 kap. 4 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

3442 kap. 4 § första och fjärde styckena förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

3453 kap. 1 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

3469 kap. 3 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

3479 kap. 5 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.

375

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisnings- sed.348

Kommunernas eller regionernas bokföringsskyldighet innefattar bland annat att löpande bokföra alla ekonomiska händelser, se till att det finns verifikationer för alla bokföringsposter, vid räkenskaps- årets utgång avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning och bevara all räkenskapsinformation. Bokföringen ska vara ordnad så att det finns förutsättningar för kontroll av kommunens eller regionens ekonomi och verksamhet.349

En årsredovisning ska bland annat bestå av en resultat- och balansräkning.350 Om kommunen eller regionen har upprättat en särredovisning till följd av bestämmelser i lag eller annan författ- ning ska det anges i en not.351

Bokförings- och redovisningsregler för offentligt ägda företag

Staten, en kommun eller en region kan äga eller ha ett bestämmande inflytande i en annan juridisk person som bedriver säljverksamhet på marknaden. Det kan vara fråga om ett aktiebolag eller en stiftelse där det allmänna äger majoriteten av aktierna, eller genom avtal eller på annat sätt har ett bestämmande inflytande i verksamheten.

Regler om bokföringsskyldighet för juridiska personer finns i bokföringslagen. Bokföringsskyldigheten innebär att företaget löpande ska bokföra affärshändelser i verksamheten.352 Skyldigheten ska fullgöras på ett sätt som överensstämmer med god redovisnings- sed.353 För varje affärshändelse ska det finnas en verifikation.354 Verifikationerna utgör räkenskapsinformation som ska arkiveras.355 För att bokföringsskyldigheten ska anses fullgjord ska företaget avsluta den löpande bokföringen med en årsredovisning som ska offentliggöras.356

3481 kap. 4 § lagen om kommunal bokföring och redovisning.

3493 kap. 1 § och 2 § 2 lagen om kommunal bokföring och redovisning.

3504 kap. 1 § lagen om kommunal bokföring och redovisning.

3519 kap. 5 § lagen om kommunal bokföring och redovisning.

3525 kap. 1 § bokföringslagen.

3534 kap. 2 § bokföringslagen.

3545 kap. 6 § bokföringslagen.

3557 kap. 1 § bokföringslagen.

3566 kap. 1 § bokföringslagen.

376

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Bestämmelser om upprättande och offentliggörande av årsredo- visningar finns i årsredovisningslagen.357 Där framgår att en årsredo- visning ska bestå av en balansräkning, en resultaträkning, noter och en förvaltningsberättelse. Den ska upprättas på ett överskådligt sätt och i enlighet med god redovisningssed. Balans- och resultaträk- ning samt noter ska upprättas som en helhet och ge en rättvisande bild av företagets ställning och resultat.358 Förvaltningsberättelsen ska innehålla en rättvisande översikt över utvecklingen av företagets verksamhet, ställning och resultat.359 Årsredovisningen offentlig- görs genom att den ges in till Bolagsverket.360

Krav på särredovisning i vissa verksamheter

Det finns en rad olika verksamheter som träffas av krav på särredo- visning. I de flesta fallen är det i första hand av konkurrensskäl som regleringen finns. Särredovisningskrav finns i ellagen, naturgas- lagen, lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster, fjärrvärmelagen (2008:263), lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, järn- vägsmarknadslagen (2022:365), LEK, lagen (1998:31) om standarder för digital radio och tv och lagen (2005:590) om insyn i vissa finan- siella förbindelser m.m. (transparenslagen). Nedan ger vi några illust- rativa exempel på befintliga särredovisningskrav. Det kan noteras att särredovisningskrav kan träffa olika aktörer. I vissa fall träffas endast kommunala företag eller offentligt ägda företag, i andra fall träffas företag oavsett ägandeskapet.

Av ellagen framgår i fråga om produktion och handel med el ett krav på affärsmässighet för kommunala företag, det vill säga ett undantag från självkostnads- och likställighetsprinciperna, och ett krav på särredovisning.361 Kravet på affärsmässighet motiveras med att konkurrensvillkoren för kommunala elföretag ska vara likvärdiga dem som gäller för övriga företag på elmarknaden.362 Kravet på sär-

357Särskild reglering finns för kreditinstitut och värdepappersbolag samt försäkringsföretag i lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag respektive lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkringsföretag. Finansinspektionen ansvarar för utveck- lingen av god redovisningssed i sådana företag.

3582 kap. 1–3 §§ årsredovisningslagen.

3596 kap. 1 § årsredovisningslagen.

3608 kap. 3 § årsredovisningslagen. En stiftelse ska dock ge in årsredovisningen till länsstyrelsen, jfr 8 kap. 1 § andra stycket och 9 kap. 1 § stiftelselagen (1994:1220).

3617 kap. 2 § ellagen.

362Prop. 1996/97:136 s. 72 f.

377

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

redovisning motiveras med att handeln är konkurrensutsatt. Den ska hållas klart avskild från annan kommunal verksamhet så att konkur- renssnedvridande effekter undviks.363 I ellagen finns också en reglering om särredovisning som inte bara avser kommunala företag utan alla som bedriver nätverksamhet som omfattas av lagen.364

Av lagen om vissa kommunala befogenheter framgår att kommu- nala aktiebolag får ingå avtal med regionala kollektivtrafikmyndig- heter om att utföra lokal och regional linjetrafik med buss samt motsvarande trafik med tåg, tunnelbana eller spårvagn.365 Sådan verksamhet ska bedrivas affärsmässigt.366

De intäkter, kostnader och resultatet av den verksamhet som det kommunala trafikaktiebolaget bedriver enligt lagen ska redo- visas särskilt i bolagets årsredovisning. Av särredovisningen ska följande framgå:

•omsättning och resultat efter finansnetto för uppdragsverk- samheten,

•borgensförbindelser och övriga ansvarsförbindelser som kom- muner eller regioner har ingått för bolaget och för uppdrags- verksamheten samt kostnaderna för förbindelserna,

•kapital som kommuner eller regioner tillskjutit uppdragsverk- samheten, och

•kapital som sysselsätts i uppdragsverksamheten.367

Syftet med reglerna om särredovisning och kravet på att den ska lämnas i bolagets externa redovisning är att åstadkomma neutrala spelregler på en konkurrensutsatt marknad. I förarbetena till lagen anges att en tydlig redovisning är viktig för att ge insyn i verksam- heten, vilket minskar riskerna för korssubventionering och under- prissättning. Den är även viktig för att tillgodose medborgarnas krav på tydlighet avseende användningen av skattemedel i de kom- munala bolagen.368

363Prop. 1993/94:162 s. 128.

3643 kap. 49 § ellagen.

3653 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

3661 kap. 3 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

3673 kap. 5 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

368Prop. 2004/05:159 s. 16.

378

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

För företag som både tillhandahåller transporttjänster och för- valtar järnvägsinfrastruktur gäller enligt järnvägsmarknadslagen ett krav på särredovisning. Allmänna medel som betalas ut till en av dessa två verksamheter får inte föras över till den andra verksam- heten.369 Krav på särredovisning gäller också för ett järnvägsföretag som tillhandahåller både godstransporter och persontransporter som helt eller delvis finansieras av allmänna medel. Allmänna medel som betalas ut till persontransportverksamhet får inte föras över till andra verksamheter och ska redovisas på ett visst sätt enligt gällande unionsrätt.370 Redovisningen, som syftar till att öka insynen och undvika korssubventioner i kollektivtrafikföretag, ska åtminstone uppfylla följande villkor:

•Särskilda räkenskaper ska föras för varje verksamhet, och mot- svarande tillgångar och fasta kostnader ska fördelas i enlighet med gällande revisions- och skattebestämmelser.

•Samtliga rörliga kostnader, ett skäligt bidrag till de fasta kostna- derna och en rimlig vinst med anknytning till kollektivtrafikföre- tagets eventuella andra verksamheter får under inga omständig- heter tas upp som kostnader för den allmännyttiga tjänsten i fråga.

•Kostnaderna för den allmännyttiga tjänsten ska balanseras mot verksamhetsintäkter och myndigheternas utbetalningar. Inga intäkter får föras över till något annat av kollektivtrafikföretagets verksamhetsområden.371

Transparenslagen innehåller bestämmelser som syftar till att ge kom- missionen insyn i finansiella förbindelser mellan det allmänna och offentliga företag respektive företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter eller som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Den insyn som lagen ger är i första hand avsedd att underlätta kommissionens tillsyn av EU:s konkurrensregler i allmänhet och statsstödsregler i synnerhet.

I lagen föreskrivs att offentliga företag i vissa fall är skyldiga att upprätta en öppen redovisning över sina finansiella förbindelser

3693 kap. 1 § järnvägsmarknadslagen.

3703 kap. 2 § järnvägsmarknadslagen.

371Punkt 5 i bilagan till Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av den 23 oktober 2007 om kollektivtrafik på järnväg och väg och om upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70.

379

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

med det allmänna så att det tydligt framgår vilka offentliga medel som företaget har fått direkt eller indirekt, via andra offentliga före- tag eller finansiella institut, och hur medlen har använts. Av den öppna redovisningen ska särskilt framgå finansiella förbindelser som avser kapitaltillskott, förlustbidrag, amorteringsfria eller på annat sätt förmånliga lån, gynnande genom avstående från vinst, fordran eller normal avkastning på offentliga medel samt ersätt- ningar för ekonomiska ålägganden från det allmänna.372 Med offent- liga företag avses i lagen företag som det allmänna direkt eller in- direkt har ett dominerande inflytande över på grund av ägarskap, finansiell medverkan eller de regler som gäller för företaget.373

I tranparenslagen föreskrivs att såväl offentliga som privata före- tag i vissa fall är skyldiga upprätta en separat redovisning. Skyldig- heten gäller företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättig- heter och som även bedriver annan ekonomisk verksamhet.374 Det innebär att företag som bedriver både konkurrensskyddad och kon- kurrensutsatt verksamhet ska särredovisa intäkter och kostnader för de båda områdena.

Skyldigheten att upprätta separat redovisning gäller även under vissa förutsättningar för företag som har anförtrotts och fått ersätt- ning för att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i enlighet med artikel 106.2 i EUF-fördraget. Även denna skyldighet gäller under förutsättning att också annan ekonomisk verksamhet bedrivs.375

När det gäller redovisningens innehåll föreskrivs i transparens- lagen att

•organisationen och finansieringen av olika verksamheter ska beskrivas,

3723 § transparenslagen.

3732 § första stycket 1 transparenslagen.

3744 § första stycket 1 transparenslagen, jfr prop. 2004/05:140 s. 87. Det synes som att lag- texten oavsiktligt har ändrats redaktionellt genom prop. 2009/10:196, bet. 2009/10:NU24, rskr. 2009/10:326 och SFS 2010:641.

3754 § första stycket 2 transparenslagen. Tjänster av allmänt ekonomiskt intresse är tjänster som riktar sig till medborgarna och som marknaden inte skulle erbjuda utan offentlig finan- siering. I artikel 106.2 i EUF-fördraget anges att företag som anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse eller som har karaktären av fiskala monopol ska vara underkastade reglerna i fördragen, särskilt konkurrensreglerna, i den mån tillämpningen av dessa regler inte rättsligt eller i praktiken hindrar att de särskilda uppgifter som tilldelats dem fullgörs. Vidare anges att utvecklingen av handeln inte får påverkas i en omfattning som strider mot unionens intresse.

380

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

•intäkter och kostnader i företag för vilkas verksamhet som det har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter eller som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse mot ersättning ska redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och

•principerna och metoderna för beräkningen och fördelningen av intäkter och kostnader för olika verksamheter ska anges på ett tydligt och fullständigt sätt.376

Vidare föreskrivs i transparenslagen att händelser av ekonomisk art ska redovisas uppdelat på de olika verksamheter som ska redovisas åtskilda enligt den andra punkten ovan.377

Konkurrensverket har till uppgift att se till att lagen och even- tuella föreskrifter som meddelats med stöd av lagen följs. Verket får exempelvis ålägga ett företag vid vite att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat eller att ålägga företag att följa bestämmelserna om separat redovisning. Verkets beslut får överklagas till PMD.378

Särskild redovisning för offentlig säljverksamhet

För att öka insyn och möjligheter till tillsyn gällande säljverksam- het som statliga myndigheter, kommuner och regioner bedriver behöver verksamheten redovisas skilt från annan myndighetsverk- samhet. Redovisningen bör ske på årsbasis.

Den särskilda redovisningens innehåll

Frågan är då vilka uppgifter som den särskilda redovisningen ska innehålla. Som framgår ovan ställs det i lag olika krav på vad redo- visningen ska innehålla. När det gäller el-, fjärrvärme- och naturgas- marknaderna krävs i lag bara att en särskild redovisning ska upprättas. Detsamma får anses gälla på området för digitala ljudradio- och tv- tjänster.

Annorlunda förhåller det sig med de krav på redovisning som ställs för kollektivtrafik i lagen om vissa kommunala befogenheter

3765 § första stycket transparenslagen.

3775 § andra stycket transparenslagen.

3789–16 §§ transparenslagen.

381

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

och de som gäller generellt enligt transparenslagen för företag som har beviljats exklusiva eller särskilda rättigheter eller anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. I dessa fall anges vilka uppgifter som ska redovisas särskilt. För kollektivtrafik ska redovisningen för uppdragsverksamheten innehålla uppgifter om omsättning och resultat efter finansnetto, borgens- eller andra ansvarsförbindelser som ingåtts med det allmänna och vad de kostar, kapitaltillskott och sysselsatt kapital.379

I fråga om den separata redovisningen enligt transparenslagen ska den innehålla uppgifter om hur säljverksamheten är organiserad och finansierad, hur intäkter och kostnader är fördelade i förhållande till annan verksamhet och vilka principer och metoder som används för att beräkna hur intäkterna och kostnaderna fördelas.380

En skillnad mellan dessa två regelverk är att de redovisningskrav som gäller enligt lagen om vissa kommunala befogenheter är utfor- made för en viss verksamhet, kollektivtrafik. Redovisningskraven enligt transparenslagen är mer generellt utformade och kan träffa vilken verksamhet som helst. Den säljverksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, kommuner och regioner kan vara av skiftande slag, allt från kaférörelser till konsulttjänster på immaterialrättens område. Detta talar för att redovisningskravet bör ges en generell utformning. I likhet med vad som gäller enligt transparenslagen bör den särskilda redovisningen innehålla en

1.beskrivning av organisationen och finansieringen av säljverk- samheten,

2.redovisning av intäkter och kostnader i säljverksamheten, skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och

3.beskrivning av de principer och metoder för beräkningen och fördelningen av intäkter och kostnader för olika verksamheter som tillämpas.

Genom att på detta sätt redovisa säljverksamheten är det möjligt att skilja den från övriga verksamheter som bedrivs i förvaltningsform.

Om en kommun bedriver flera säljverksamheter ska de redovisas var för sig. I annat fall finns det risk för att en säljverksamhet sub- ventionerar en annan säljverksamhet. Av lagen om kommunal bok-

3793 kap. 5 § lagen om vissa kommunala befogenheter.

3805 § första stycket transparenslagen.

382

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

föring och redovisning följer att en upplysning om vilka särredovis- ningar som har upprättats under räkenskapsåret ska lämnas i not till kommunens eller regionens årsredovisning.381

Som vi redovisat ovan finns i flera författningar krav på särredo- visning som redan träffar myndigheter, kommuner eller regioner. Specialregleringar av det slaget bör naturligtvis ha företräde när det gäller kravet att redovisa en säljverksamhet särskilt. Vårt förslag med krav på särskild redovisning av säljverksamhet bör således vara sub- sidiärt i förhållande till specialreglering. Kravet bör alltså gälla om inte annat följer av lag eller någon annan författning.

Säljverksamhet av tillfällig natur eller av mindre omfattning

Det krav på särskild redovisning som vi föreslår träffar all säljverk- samhet som bedrivs av staten, en kommun eller en region, med undantag endast för det som följer av lag eller annan författning. Det förekommer dock att offentliga aktörer bedriver säljverksam- het som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning. Vi bedömer att ett krav på särskild redovisning kan vara onödigt betungande i fråga om säljverksamheter som är tillfälliga eller av mindre omfatt- ning. Kravet bör därför inte omfatta sådana verksamheter.

Vad gäller verksamhet av tillfällig natur kan ett exempel på detta vara en kommuns överskottsförsäljning av blommor. Myndigheter får enligt avgiftsförordningen enbart tillhandahålla vissa tjänster mot avgift om verksamheten är av tillfällig natur eller mindre omfatt- ning.382 Ekonomistyrningsverket har angående rekvisiten i avgifts- förordningen uttalat att med tillfällig natur normalt avses att verk- samheten bedrivs högst två år.383 För bedömning av omfattningen av verksamheten ska enligt Ekonomistyrningsverket de samman- lagda intäkterna ställas mot myndighetens totala förvaltningskost- nader under budgetåret. Intäkter som under en längre tid än två år överstiger fem procent av de totala förvaltningskostnaderna anses inte vara av mindre omfattning.384 Detta bör kunna tjäna som led-

3819 kap. 5 § lagen om kommunal bokföring och redovisning.

3824 § avgiftsförordningen (1992:191).

383Ekonomistyrningsverkets forum, https://forum.esv.se/redovisning-och- finansiering/avgifter-och-andra-ersattningar/avgifter-med-stod-av-generella- avgiftsbemyndiganden/avgifter-med-stod-av-4--avgiftsforordningen/ (besökt 2025-01-07).

384Ibid.

383

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

ning även för tolkningen av tillfällig natur i lagen om offentlig sälj- verksamhet.

Särskild redovisning för säljverksamhet som bedrivs av statliga myndigheter

När det gäller säljverksamhet som bedrivs av myndigheter enligt ett särskilt bemyndigande kan det finnas krav på myndigheternas redo- visning, exempelvis i myndigheternas instruktioner. Sådana krav kan dock vara mer övergripande än de som vi föreslår. Ett exempel är Lantmäteriets instruktion där det framgår att ”Lantmäteriets upp- dragsverksamhet ska hållas ekonomiskt skild från Lantmäteriets verksamhet i övrigt.”385 Vi bedömer att denna bestämmelse inte är specifik nog för att kunna utgöra grund för ett undantag från den nu föreslagna redovisningsplikten. Våra förslag skulle därför kunna innebära att vissa myndigheter behöver redovisa säljverksamhet enligt olika krav eftersom befintliga krav skiljer sig från dem som vi före- slår. Det kan därför behövas en översyn av reglerna som styr redo- visningen av myndigheternas säljverksamhet för att undvika en eventuell dubbel redovisningsbörda.

Särskild redovisning för säljverksamheter som bedrivs av offentliga företag

Reglerna om offentlig säljverksamhet gäller också för offentliga företag, det vill säga juridiska personer som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över genom ägarskap, finansiell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Från principiella utgångspunkter är behovet av att upp- rätta en särskild redovisning för säljverksamhet som bedrivs av offentliga företag lika stort som när verksamheten bedrivs i förvalt- ningsform. Ett kommunalt bolag kan exempelvis bedriva verksam- het som är avgiftsbelagd enligt lag och annan verksamhet där avgifts- uttaget är frivilligt. Intresset av insyn och att förhindra att frivillig verksamhet subventioneras med avgifter som är avsedda för något annat är minst lika stort.

38515 § förordningen (2009:946) med instruktion för Lantmäteriet.

384

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Samtidigt finns det både i kommunal och statlig verksamhet som bedrivs i bolagsform särskilda bestämmelser om redovisning som bolagen ska tillämpa. Reglerna om särredovisning i ellagen, natur- gaslagen och järnvägsmarknadslagen är några exempel på regler som kan träffa kommunala och statliga bolag. Ett annat exempel är skyl- digheterna om särredovisning i LEK som kan träffa offentliga före- tag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät. Därtill kommer transparenslagens krav på separat redovisning för företag som har särskilda eller exklusiva rättigheter eller som har anförtrotts att tillhandahålla tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Sedan finns det både statliga och kommunala bolag som inte är föremål för några särskilda redovisningskrav utöver de som följer av bok- föringslagen och årsredovisningslagen. Här kan det vara fråga om ett kommunalt bolag som sköter en kommunal angelägenhet och bedriver säljverksamhet eller ett statligt bolag som bedriver sälj- verksamhet på en internationell marknad.

I dessa fall torde ett generellt krav på särskild redovisning av en eller flera säljverksamheter riskera att vara onödigt betungande för de offentliga företagen. Vi vill dock inte utesluta att det kan behövas i det i det enskilda fallet, exempelvis om det uppkommer frågor om korssubventionering mellan olika verksamheter inom ett företag.

Vi föreslår därför att Konkurrensverket ska få förelägga ett offent- ligt företag att lämna de uppgifter som en särskild redovisning ska innehålla om verket har behov av det för sin tillsyn.

Plikten att upprätta en särskild redovisning regleras i lag

Med hänsyn till den breda krets av verksamhetssubjekt som berörs bör bestämmelserna tas in i lag. Bestämmelserna för statliga myn- digheter skulle i och för sig kunna regleras i förordning. För att skapa överensstämmande förutsättningar för säljverksamheter som bedrivs av staten, kommuner och regioner bör dock de nya bestäm- melserna om särskild redovisning generellt tas in i lag. Detta har också den fördelen att regelverket blir samlat i en författning.

385

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

En föreskriftsrätt för Konkurrensverket införs

Närmare föreskrifter kring särskild redovisning av offentlig säljverk- samhet bör kunna meddelas. Detta eftersom redovisningsregler är av teknisk karaktär och kan komma att behöva anpassas efter skif- tande förutsättningar för olika typer av säljverksamheter och för- utsättningar som ändras över tid. Därför är det ändamålsenligt att införa en föreskriftsrätt för avseende den särskilda redovisningen. Eftersom vi i nästkommande avsnitt föreslår att Konkurrensverket blir besluts- och tillsynsmyndighet för bestämmelserna i lagen bör det vara väl lämpat att ta fram föreskrifter på området. Föreskrif- terna bör samrådas med Statskontoret, nuvarande Ekonomistyr- ningsverket, som har särskild kompetens på området.386 Förutsätt- ningarna för föreskriftsrätten i allmänhet framgår av avsnitt 4.5.1.

6.6.6Konkurrensverket är tillsyns- och beslutsmyndighet

Förslag: Konkurrensverket ska utöva tillsyn över lagen om offentlig säljverksamhet och prövar frågor enligt lagen i första instans.

Skälen för vårt förslag

Enligt direktiven ska vi bedöma om Konkurrensverket bör ha beslu- tanderätt i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet, samt om Konkurrensverket, om det finns särskilda skäl, även bör kunna förbjuda ett förfarande eller verksamhet för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts.

Konkurrensverket utövar tillsyn

Konkurrensverket har tillsynsuppgifter enligt konkurrenslagen och är förvaltningsmyndighet för konkurrensfrågor. I tillsynsuppgifterna ingår även frågor om offentlig säljverksamhet. Verket är även till-

386Vi föreslår samråd med Statskontoret eftersom Ekonomistyrningsverket ska byta namn till Statskontoret när dessa två myndigheter har slagits ihop den 1 januari 2026. Se vidare Prop. 2024/25:1 avsnitt 1.2. Våra lagförslag föreslås träda i kraft efter detta datum.

386

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

synsmyndighet för den offentliga upphandlingen och i fråga om otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedels- produkter. Vårt förslag innebär att Konkurrensverket även fort- sättningsvis ska ha tillsynsuppgifter för frågor om offentlig säljverk- samhet. Verket är mest lämpligt för uppgiften och vi finner inte skäl att ändra en gällande ordning.

Vårt förslag är att Konkurrensverket uttryckligen bör pekas ut som tillsynsmyndighet i lagen om offentlig säljverksamhet. Skälet för detta är att det ska bli tydligt var ansvaret ligger. Det är en tyd- lighet som vi anser är behövlig eftersom bestämmelserna enligt för- slaget lyfts ur konkurrenslagen.

Konkurrensverkets nuvarande beslutanderätt

Konkurrensverket har i dag beslutanderätt gällande ålägganden om att upphöra med konkurrensbegränsande samarbeten och missbruk av dominerande ställning. Verket får även besluta i frågor om före- tagskoncentrationer, konkurrensskadeavgift, utredningsskadeavgift, otillbörliga handelsmetoder och upphandlingsskadeavgift. Verket har inte beslutanderätt i frågor om näringsförbud, som regleras i en egen lag, och inte heller i fråga om platsundersökningar eller kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.387

När reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksam- het infördes hade Konkurrensverket beslutanderätt på färre områden än i dag. År 2010 hade verket rätt att besluta om ålägganden om att upphöra med överträdelser av de ständigt gällande förbuden mot konkurrensbegränsande samarbeten och missbruk av dominerande ställning enligt konkurrenslagen och EUF-fördraget. I förarbetena till konfliktlösningsregeln konstateras att förbud enligt regeln får rättsverkan först när beslut om dem fattas. Regeln tillämpas i ett gränsland mellan olika regelverk som tidigare inte samspelat på det sätt som konfliktlösningsregeln innebär. Mest lämpligt var enligt regeringens uppfattning därför att beslut meddelades av domstol, på talan av Konkurrensverket.388 Sedan dess har Konkurrensverkets

387Se 17 § lagen (2014:836) om näringsförbud av vilken framgår att Konkurrensverket får framställa ett yrkande om näringsförbud genom ansökan till Patent- och marknads- domstolen samt 5 kap. 3 § konkurrenslagen av vilken framgår att samma ordning gäller för platsundersökning.

388Prop. 2008/09:231 s. 46.

387

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

beslutanderätt inom övriga områden i konkurrenslagen utökats i flera omgångar.

Införandet av beslutanderätt på övriga områden i konkurrenslagen

Konkurrensverkets beslutanderätt om förbud eller åläggande i fråga om företagskoncentrationer infördes den 1 januari 2018.389 Innan lagändringen ansökte verket om förbud hos PMD. Skälen för att ge Konkurrensverket beslutanderätt var bland annat behovet av att snabbt kunna undanröja och motverka hinder för en effektiv konkur- rens, att mer effektivt kunna använda domstolarnas resurser och att minska risken för osäkerhet på marknaden genom snabba besked.390 I förarbetena hänvisade regeringen även till att Konkurrensverket redan hade befogenhet att pröva frågor om åläggande att upphöra med en överträdelse av förbudet mot missbruk av dominerande ställning och konstaterade att prövningen hade likheter med pröv- ningen av en företagskoncentration, även om den senare var fram- åtriktad. Prövningen av företagskoncentrationer ansågs även i första hand vara ekonomisk. Frågor av det slaget ansågs inte typiskt sett kräva domstolsprövning i första instans.391

Flera remissinstanser hade invändningar som anknöt till risker för rättssäkerheten när samma myndighet både utredde och prövade företagskoncentrationer. Regeringen konstaterade att det fanns flera regler kring hur Konkurrensverkets utredningar skulle utföras. Bland annat fanns det en reglerad rätt till partsinsyn. Vidare konstaterade regeringen att Konkurrensverket redan haft dubbla roller i flera andra prövningar enligt konkurrenslagen, som ålägganden att upp- höra med överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden samt i, vid tillfället visserligen avskaffade, prövning av anmälningar om undantag från förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete och om icke-ingripandebesked. Instansordningen innebar även att Konkurrensverkets beslut gick att överklaga för prövning i två instanser.392

Sedan den 1 mars 2021 får Konkurrensverket fatta beslut om att förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk

389Prop. 2017/18:15, bet. 2017/18:NU5, rskr. 2017/18:21, SFS 2017:986.

390Prop. 2017/18:15 s. 22–25.

391Prop. 2017/18:15, s. 23.

392Prop. 2017/18:15 s. 24–25.

388

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

av dominerande ställning har överträtts. Det utgör en ny besluts- befogenhet för verket. Ett beslut om att en överträdelse har skett binder PMD i ett efterföljande skadeståndsmål.393

I förarbetena till den nya beslutsordningen tydliggjordes att

Konkurrensverkets befintliga möjlighet att besluta om ålägganden om att upphöra med överträdelsen skulle få innefatta de beteende- mässiga eller strukturella åtgärder som var nödvändiga.394 Dessutom gjordes vissa justeringar av reglerna kring att godta åtaganden i form av att berörda skulle ges tillfälle att lämna synpunkter på det, och att Konkurrensverket så länge ett åtagande gäller inte fick besluta att en överträdelse hade skett för det som åtagandet gällde. Verket fick även rätt att fatta beslut om att påföra konkurrensskadeavgift och utredningsskadeavgift.395 Ändringarna gjordes i samband med genomförandet av ECN+-direktivet. Syftet med direktivet var att säkerställa att konkurrensmyndigheterna hade de resurser och be- fogenheter som behövdes för en effektiv tillämpning av EU:s kon- kurrensregler.396

Av förarbetena till de lagändringar som genomförde direktivet framgår att ECN+-direktivet inte ställde krav på att införa beslu- tanderätt för konkurrensmyndigheterna i fråga om sanktionsavgif- ter.397 Dock ansåg regeringen att det fanns flera skäl att låta Kon- kurrensverket få beslutandanderätt. Ett av dessa var harmonisering på en europeisk nivå av konkurrensmyndigheternas samarbete.398 Vidare ansåg regeringen att en kombination av beslutanderätt med övriga verktyg som genomfördes med anledning av direktivet skulle ge Konkurrensverket möjligheter att bedriva en mer effektiv kon- kurrenstillsyn. Ytterligare ett skäl som anfördes för att införa be- slutanderätt för sanktionsavgifter var att det medförde en tydligare ram för processen i domstol. Ramen för processen sätts av det över- klagande beslutet och kan inte ändras inför och under processens gång på samma sätt som en talan om förbud.399

393Prop. 2020/21:51, s. 100.

3943 kap. 1 och 1 a § konkurrenslagen, lag om ändring av konkurrenslagen (2021:81) och prop. 2020/21:51 s. 98f. Av den äldre lagens förarbeten framgick att strukturella åtgärder i form av att bryta upp en företagskoncentration inte skulle anses omfattas av lagtexten, även om den kunde läsas så. Möjligheten införs dock uttryckligen i den nya lydelsen av bestäm- melsen.

395Lag (2021:81) om ändring i konkurrenslagen (2008:579) och prop. 2020/21:51.

396Se artikel 1 ECN+-direktivet.

397Prop. 2020/21:51 s. 48.

398Prop. 2020/21:51 s. 49 f.

399Prop. 2020/21:51 s. 54.

389

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Lagrådet och flera av remissinstanserna framförde invändningar gällande rättssäkerhet eftersom Konkurrensverket med beslutande- rätt blev såväl utredare som beslutsfattare. Regeringen konstaterade att den ordningen hade gällt länge. De krav som direktivet ställde kring skyddsåtgärder omhändertogs redan i svensk rätt. Det låg dess- utom i Konkurrensverkets intresse att utredningen blev så rätt- visande som möjligt.400

Konkurrensverket har sedan den 1 november 2021 beslutanderätt i ärenden enligt LOH.401 Från och med den 1 januari 2024 har verket dessutom beslutanderätt i ärenden om upphandlingsskadeavgift.402

Skäl för att införa beslutanderätt för Konkurrensverket i frågor om offentlig säljverksamhet

Vi föreslår att Konkurrensverket ska få beslutanderätt i frågor enligt lagen om offentlig säljverksamhet. Skälen mot beslutanderätt som angavs vid införandet av konfliktlösningsregeln, om att den var oprövad, kan efter 15 års tillämpning inte längre anses giltiga. Att reglerna befinner sig i ett gränsland mellan olika regler stämmer visserligen fortsatt. Även till exempel kommunallagen kan ha en inverkan på bedömningar som görs enligt lagen, men reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har tillämpats sedan 2010 utan att just detta medfört större bekymmer. Offentliga aktörer bör heller inte vara mer känsliga för ingripanden i sin sälj- verksamhet än privata.

Som anförs i förarbetena till införandet av beslutanderätt enligt ECN+-direktivet innebär en beslutanderätt hos Konkurrensverket vissa fördelar under domstolsprocessen. Att Konkurrensverket fattar beslut om ett förbud innebär att ramarna för en domstols- process sätts av beslutet, grunderna för överklagandet och de skäl för beslutet som enligt det klagande företaget är oriktiga. Eftersom ett överklagat beslut inte kan ändras på samma sätt som en talan i en domstol innebär en beslutanderätt att ramarna för processen blir tydligare än vad de är i dag. Det kan i sin tur, i likhet med hur reger- ingen resonerande vid införandet av beslutanderätt för Konkurrens-

400Prop. 2020/21:51 s. 55.

401LOH trädde i kraft den 1 november 2021. Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för lagen enligt 1 § förordningen med instruktion för Konkurrensverket.

40221 kap. 6–7 §§ LOU.

390

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

verket gällande sanktionsavgifter, bidra till en effektivare tillsyn.403 Vi anser att dessa skäl bör vara gällande för beslutanderätt även en- ligt lagen om offentlig säljverksamhet. Till detta kommer att Kon- kurrensverket har beslutanderätt för en majoritet av de bestämmelser som de har att tillämpa. Vårt förslag är att Konkurrensverket bör få beslutanderätt enligt lagen om offentlig säljverksamhet.

6.6.7Konkurrensverkets får fatta beslut om förelägganden

Förslag: Om det behövs för att Konkurrensverket ska kunna utöva sin tillsyn får verket förelägga

1.en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att tillhanda- hålla uppgifter, handlingar eller annat,

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att in- ställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer, eller

3.ett offentligt företag att lämna de uppgifter som en särskild redovisning ska innehålla enligt lagen.

Ett föreläggande gäller omedelbart, om något annat inte beslutas. Den som ett föreläggande riktas mot är inte skyldig att till- handahålla en skriftlig handling som kan antas innehålla sådana uppgifter som en advokat eller en advokats biträde inte får höras

som vittne om och innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för.

Om Konkurrensverket anser att en viss handling bör omfat- tas av en undersökning och den som åtgärden avser åberopar att handlingen är skyddad enligt advokatsekretess, ska handlingen omedelbart förseglas och skyndsamt överlämnas till allmän för- valtningsdomstol av Konkurrensverket.

Domstolen ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska om- fattas av Konkurrensverkets undersökning.

403Se prop. 2020/21:51 s. 54.

391

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Skälen för vårt förslag

Konkurrensverket får besluta om förelägganden

I syfte att komma till rätta med en överträdelse bör Konkurrens- verket kunna besluta om de förelägganden som är nödvändiga för att utreda förfarandet eller verksamheten i fråga. Enligt konkurrens- lagen får Konkurrensverket, för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen, bland annat ålägga ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, ålägga den som för- väntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som verket bestämmer samt förelägga en kommun eller region som driver verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur att redovisa kostnader eller intäkter i verksamheten.404 För att Konkurrensverket ska kunna bedriva en effektiv och ändamålsenlig tillsyn bör verket få samma beslutsbefogenheter enligt lagen om offentlig säljverksamhet. Att samla in information om en misstänkt överträdelse av förbudet i form av handlingar är i många fall nöd- vändigt för att kunna skapa sig en bild av marknaden och över- trädelsen. Att personer kan kallas till förhör är också av vikt för att kunna inhämta upplysningar till en utredning.

De föreslagna bestämmelserna om särskild redovisning i av- snitt 6.6.5 gäller inte offentliga företag eftersom de redan omfattas av relativt omfattande redovisningsregler. I vissa utredningar skulle det dock kunna finnas offentliga företag som inte har den typ av detaljerade redovisning som behövs för en utredning. Det bör därför även finnas möjlighet för Konkurrensverket att förelägga offentliga företag att inkomma med redovisning enligt bestämmelsen om särskild redovisning.

I konkurrenslagen används termen åläggande. Vi har i stället valt att använda termen föreläggande vilket är ett mer modernt språk- bruk och dessutom i linje med ordvalet i förvaltningslagen.405

Föreläggandet ska gälla omedelbart om inget annat beslutas.

4045 kap. 1 § konkurrenslagen.

405Se till exempel 15 § andra och tredje stycket förvaltningslagen.

392

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Särskild reglering gällande advokatsekretess bör införas

Den som ett föreläggande riktar sig till ska inte vara skyldig att tillhandahålla en handling vars innehåll kan antas vara sådant att en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om inne- hållet, och som innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för. Motsvarande bestämmelser finns i LOH och i konkurrenslagen.406 Det bör finnas denna typ av bestämmelser även i lagen om offentlig säljverksamhet, med anled- ning av att samma situationer i vilka tystnadsplikten för advokater eller deras biträden kan uppkomma. Situationen att Konkurrens- verket begär en handling som den offentlige aktören anser omfattas av advokatsekretess kan uppstå och bör kunna prövas av domstol. Det bör därför även framgå att handlingen i sådana fall omedelbart ska förseglas av Konkurrensverket och skyndsamt överlämnas till domstol för bedömning. Eftersom prövning av frågor enligt lagen enligt vårt förslag ska ske i allmän förvaltningsdomstol är det dit hand- lingen ska överlämnas. Mer om forumfrågan finns i avsnitt 6.6.14. Domstolen ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Konkurrensverkets undersökning.

6.6.8Konkurrensverket får befogenhet att vidta åtgärder mot otillbörlig säljverksamhet

Förslag: Konkurrensverket ska få meddela ett föreläggande om att upphöra med en överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Föreläggandet får innefatta de beteendemässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att överträdelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för den offentlige aktören. Föreläggandet ska gälla omedelbart om inte något annat beslutas.

Innan Konkurrensverket beslutar om föreläggande för en offentlig aktör, ska den offentliga aktören ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

40616 § LOH och 5 kap. 11 § konkurrenslagen.

393

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Om det finns särskilda skäl ska ett föreläggande att upphöra med en överträdelse få meddelas till dess frågan slutligt har av- gjorts.

Skälen för vårt förslag

Konkurrensverket ska få fatta beslut om att förelägga en offentlig aktör att upphöra med en överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Att Konkurrensverket bör få beslutande- rätt enligt lagen om offentlig säljverksamhet har motiverats i före- gående avsnitt.

Ett föreläggande om att upphöra med överträdelsen får innefatta beteendemässiga eller strukturella åtgärder. Utformningen av för- slaget om beslut om förelägganden är inspirerat av konkurrenslagens bestämmelser. Innebörden av ett föreläggande är att den offentlige aktören måste förändra sitt beteende eller genomföra en strukturell åtgärd. Beteendemässiga åtgärder kan användas för att komma till rätta med till exempel en vägran att ge tillträde till en nyttighet eller diskriminering. Strukturella åtgärder kan innebära att en viss verk- samhet avvecklas, till exempel extern försäljning av varor eller tjänster, eller att en tillgång eller verksamhet avyttras. En diskussion kan föras om vad som skiljer strukturella och beteendemässiga åtgärder åt, se även avsnitt 4.6.3. Där konstaterar vi även att strukturella åt- gärder är ingripande för den enskilde och kan få betydande negativa konsekvenser om utfallet efter åtgärden inte blir som man önskat. Det finns dock situationer där strukturella åtgärder är det mest ända- målsenliga sättet att lösa konkurrensproblem på en marknad.

Vid ålägganden enligt konkurrenslagen ska vid valet mellan två lika effektiva åtgärder den åtgärd väljas som är minst betungande för företaget.407 För att skapa enhetlighet mellan regelverken bör ett motsvarande krav också komma till uttryck i lagen om offentlig säljverksamhet. Proportionalitetsprincipen enligt 5 § tredje stycket förvaltningslagen gäller också i myndigheters handläggning. Av den framgår att en åtgärd aldrig får vara mer långtgående än vad som behövs och endast får vidtas om resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas

4073 kap. 1 § konkurrenslagen.

394

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

mot. I många fall bör det innebära att beteendemässiga åtgärder föredras framför strukturella åtgärder.

Vid ålägganden om beteendemässiga och framför allt om struk- turella åtgärder väcks frågan om dessa kan stå i strid med det grund- lagsstadgande egendomsskyddet i 2 kap. 15 § regeringsformen. Egen- domsskyddet innebär i korthet att enskilda har rätt till sin egendom och inte ska behöva tåla inskränkningar i användningen av den av det allmänna eller tvingas att avstå egendomen till det allmänna eller till någon enskild, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Strukturella åtgärder enligt lagen om offentlig säljverksamhet kan till exempel innebära att egendom i form av en verksamhet eller en verksamhetsgren måste avyttras. Även rådighets- inskränkningar kan förekomma i form av att den enskilde tvingas ge tillträde till sin egendom, vilket bör betraktas som en beteende- mässig åtgärd. Eftersom åtgärder enligt lagen om offentlig säljverk- samhet kan innebära ett ingrepp i enskildas rätt till egendom bör det allmänna intresset vara angeläget för att ingreppen ska kunna försvaras. Vi konstaterar att syftet med reglerna i förlängningen är att skydda och främja utvecklingen av konkurrens på marknaden. En välfungerande konkurrens leder till ökad produktivitet och ekonomisk tillväxt, ger konsumenterna valmöjligheter och skapar förutsättningar för lägre priser, högre kvalitet och bättre service. Konkurrens bör generellt sett anses vara ett angeläget allmänt in- tresse som samhället bör skydda. Mer utförligt om egendomsskyddet har vi skrivit i avsnitt 4.5.1.

I praxis har fastslagits att en proportionalitetsbedömning mellan allmänintresset och ingripandet från det allmännas sida ska göras

i varje enskilt fall. Prövningen avser om det aktuella ingreppet är ägnat att tillgodose det avsedda ändamålet (ändamålsenlighet), om ingreppet är nödvändigt för att uppnå det avsedda ändamålet eller om det finns likvärdiga mindre ingripande alternativ (nödvändighet) och slutligen om den fördel som det allmänna vinner står i rimlig proportion till den skada som ingreppet förorsakar den enskilde (proportionalitet i strikt mening).408 En reglering som gör det möj- ligt för Konkurrensverket att vidta åtgärder som utgör ett ingrepp i egendomsskyddet måste alltså ge utrymme för en proportionalitets- bedömning.

408Se bland annat RÅ 1999 ref. 76.

395

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Frågan om egendomsskyddet väcktes i målet Räddningstjänsten Dala Mitt. Tingsrätten konstaterade med hänvisning till förarbetena till konfliktlösningsregeln, i vilka remissinstansernas uttalanden återgetts, att konkurrensproblem mellan offentlig och privat sektor krävde en lösning. Mot denna bakgrund var möjligheten att med- dela ålägganden att lämna tillträde till viss egendom att betrakta som ett allmänt intresse.409 Marknadsdomstolen som överprövade domen delade tingsrättens bedömning i frågan.410

I många fall är frågan om ersättning från det allmänna för in- greppet i egendomsskyddet aktuell. Det bör dock mer sällan vara fallet för lagen om offentlig säljverksamhet eftersom det är ett in- grepp av det allmänna mot det allmänna.

Föreläggandet ska gälla omedelbart om inget annat beslutas. Det innebär att Konkurrensverket, i de fall verket finner det behövligt, kan välja att låta ett föreläggande gälla framåt i tiden för att till exempel ge den offentlige aktören en viss tid att hinna avveckla en verk- samhet. Att föreläggandet ska gälla omedelbart är i enlighet med vad som gäller för ålägganden om att upphöra med överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden, för bestämmelserna om företags- koncentrationer och för konfliktlösningsregeln.411 Vi finner inte skäl att låta en annan ordning gälla för förbud som riktar sig mot offentliga aktörer.

Yttrande över utkast till beslut

Innan Konkurrensverket beslutar om föreläggande ska den som föreläggandet riktar sig mot ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut. Att ge parter tillfälle att yttra sig över ett slutligt beslut som påverkar parten negativt är sedan länge praxis inom Kon- kurrensverkets tillsyn.412 Det är också reglerat att Konkurrensverket ska bereda part tillfälle att yttra sig om utkast till beslut gällande konkurrensskadeavgift och förbud eller åläggande avseende en före- tagskoncentration.413 Denna praxis gäller utöver den skyldighet om partsinsyn och kommunikation som föreskrivs i förvaltningslagen

409Stockholms tingsrätt dom den 30 januari 2013 i mål nr T 7924-11, Räddningstjänsten Dala Mitt.

410MD 2014:1 p. 91.

4113 kap. 1 §, 3 kap. 27 § och 4 kap. 13 § konkurrenslagen.

412Prop. 2007/08:135 s. 104 och prop. 2017/18:5 s. 32.

4133 kap. 5 § konkurrenslagen och 14 § konkurrensförordningen (2021:87).

396

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

och som innebär att verket ska underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet.414 En yttranderätt bidrar till att ärendet blir väl utrett eftersom fler perspektiv kan vägas in i be- dömningen. Det borgar i sin tur för att Konkurrensverkets beslut håller högre kvalitet.415

Dessa skäl talar för att parter bör få tillfälle att yttra sig även in- för beslut om förelägganden enligt lagen om offentlig säljverksam- het. Med anledning av att lagen är ny finns det anledning att reglera en yttranderätt, även om det är praxis att Konkurrensverket låter en part yttra sig innan beslut fattas.

Beslut om intermistiska förelägganden får fattas

Det finns möjlighet för Konkurrensverket att besluta om interimis- tiska åtgärder i avvaktan på slutligt beslut i ärenden som gäller över- trädelser av de konkurrensrättsliga förbuden.416 Det finns även en möjlighet för PMD att fatta interimistiska beslut avseende kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.417 För att ett sådant föreläggande ska få meddelas krävs det särskilda skäl enligt kon- kurrenslagen.418

Det kan finnas situationer där ett beslut, för att vara effektivt, bör kunna gälla omgående. Konkurrensverket bör därför få besluta om interimistiska förelägganden enligt lagen om offentlig säljverk- samhet. Regeringen anförde i samband med att ”särskilda skäl” som förutsättning för ett interimistiskt beslut infördes i konkurrens- lagen att möjligheten till snabba korrigeringar inte bör vara reser- verade för rena undantagsfall, som är fallet vid synnerliga skäl. De intressen som besluten ytterst ska skydda är samhällsekonomin och konsumenterna. Det bör dock finnas objektivt godtagbara skäl av tyngd varför särskilda skäl ska föreligga för att ett interimistiskt beslut ska fattas.419 Lagen om offentlig säljverksamhet har samma

41410 och 25 §§ förvaltningslagen.

415Jfr prop. 2017/18:15 s. 32–33. I fråga om konkurrensskadeavgift tillkommer även att tillgodose partens rätt till försvar genom dess yttrande över ett utkast till beslut, se prop. 2020/21:51 s. 54–55.

4163 kap. 3 § konkurrenslagen.

4173 kap. 30 § konkurrenslagen.

418Se prop. 2008/09:231 s. 50 för motivering gällande beslut om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

419Prop. 1997/98:130 s. 36 f.

397

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

skyddsintressen som konkurrenslagen varför det, för att ett interi- mistiskt beslut ska meddelas, bör föreligga särskilda skäl.

Överklaganden av interimistiska förelägganden ska handläggas skyndsamt av förvaltningsrätten, se mer om detta i avsnitt 6.6.14.

6.6.9Konkurrensverket får godta åtaganden

Förslag: Konkurrensverket ska få besluta att godta ett åtagande från en offentlig aktör, om det har uppkommit en fråga om att aktören överträder förbudet mot otillbörlig offentlig säljverk- samhet. Beslutet att godta åtagandet ska få avse en begränsad tid. Så länge ett åtagande gäller får Konkurrensverket inte be- sluta om ett föreläggande om de förhållanden som åtagandet gäller mot samma offentliga aktör.

Konkurrensverket ska få återkalla ett beslut om att godta ett åtagande om de omständigheter som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsentligt avseende, den som beslutet gäller bryter mot något åtagande som har angetts i beslutet, eller beslutet grundades på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande uppgifter som en part har lämnat.

Innan Konkurrensverket beslutar att godta ett åtagande en- ligt första stycket, ska verket ge andra som berörs av åtagandet tillfälle att lämna synpunkter på det.

Skälen för vårt förslag

Av direktiven framgår att vi ska bedöma om offentliga aktörers åtaganden i förhållande till Konkurrensverket bör vara bindande. Konkurrensverket har redan befogenhet att fatta beslut om att göra åtaganden bindande för misstänkta överträdelser av förbuden gällande konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning i konkurrenslagen.

I utredningar av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet är det vanligt förekommande att den offentlige aktören aviserar att den ska ändra sitt beteende och att Konkurrensverket med anledning av detta avslutar sin utredning. I ett litet antal fall har den offentlige aktören inte genomfört den aviserade ändringen. Det har inneburit

398

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

att Konkurrensverket har tvingats genomföra en ny utredning, vilket är resurskrävande. Dessutom innebär det en risk för att den aktu- ella verksamheten eller förfarandet hinner orsaka skador på mark- naden i fråga, till exempel i form av att konkurrerande företag har drivits ut från marknaden. Att införa en möjlighet att göra åtagandet bindande innebär dels att den offentlige aktören inte kan avvika från planen utan att bli föremål för ingripande, dels att Konkur- rensverkets resurser kan användas för andra angelägna ändamål.

När reglerna om åtaganden gällande misstänkta överträdelser av förbuden i konkurrenslagen infördes ansåg regeringen att något särskilt krav på beslutet om att godta ett åtagande inte borde ställas upp. En förnuftig tillämpning av förvaltningslagens regler borde räcka för att tillfredsställa kravet på rättssäkerhet. Att verket kort- fattat och översiktligt redovisar de överväganden som föranlett beslutet att godta åtagandet borde vara tillräckligt.420 Samma resone- mang bör vara gällande för åtaganden enligt reglerna om otillbörlig offentlig säljverksamhet.

Reglerna om åtaganden bör i likhet med konkurrenslagen inne- hålla en bestämmelse om att åtagandet kan göras bindande under en begränsad tid, vilket bör bli aktuellt främst när det gäller förfa- randen. Möjligheten till tidsbegränsning bör finnas eftersom mark- nadsförhållanden kan ändras med tiden och ett åtagande därmed inte bör gälla för all framtid.

Ett beslut om att godta ett åtagande ska kunna återkallas om om- ständigheter som låg till grund för beslutet väsentligt har ändrats, om den som beslutet gäller bryter mot något åtagande som har an- getts i beslutet eller om beslutet grundandes på ofullständiga, orik- tiga eller vilseledande uppgifter från parterna. I likhet med vad som gäller för åtaganden enligt konkurrenslagen bör Konkurrensverket kunna återkalla godkända åtaganden på eget initiativ. För att en om- ständighet ska kunna leda till att verket återkallar sitt beslut måste den ha saklig betydelse och viss tyngd. Om en marknad förändras över tid eller om en åtgärd inte fungerar som tänkt kan beslutet be- höva omprövas. Konkurrensen kan exempelvis ha förbättrats genom inträde av nya företag som gör åtagandet överflödigt.

Vidare bör ett beslut om att godta ett åtagande kunna omprövas för att åtagandet inte följs. En omprövning kan även behövas för att beslutet har grundats på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande

420Prop. 2003/04:80 s. 101.

399

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

uppgifter. En omprövning på grund av en oriktig uppgift bör om- fatta såväl det fallet att uppgiften är felaktig, som fallet att en rele- vant uppgift inte har lämnats. En förutsättning för omprövning bör då vara att uppgiften har haft betydelse för Konkurrensverkets be- slut. Om omprövningen innebär att beslutet ändras till nackdel för den som är part i beslutet bör därutöver krävas att uppgiften är av väsentlig betydelse för beslutet. Ett skäl till detta är att uppgifterna som beslut grundas på kan ha olika vikt för beslutet som fattas. Om en mindre detalj visar sig vara oriktig behöver det inte betyda att hela beslutet ska rivas upp. Väsentlighetskravet innebär också att parten inte i onödan drabbas av att en oriktig uppgift lämnats av någon annan uppgiftslämnare.

Innan beslut om att godta ett åtagande fattas bör Konkurrens- verket inhämta synpunkter på åtagandet från andra som berörs av åtagandet. Dessa kan exempelvis vara andra marknadsaktörer aktiva på samma marknad som den beslutet riktar sig mot. Ett samråds- förfarande inför beslut om åtaganden finns i dag i konkurrenslagen inför beslut om att godta åtaganden gällande misstänkta överträdel- ser av förbuden i konkurrenslagen.421 Vi föreslår att ett motsvarande system införs för beslut enligt de nya bestämmelserna om ett kon- kurrensverktyg. Berörda marknadsaktörer ges möjlighet att lämna synpunkter på åtagandet för att Konkurrensverket ska kunna avgöra om åtgärderna kan åtgärda den misstänka överträdelsen av reglerna.422 Synpunkter från berörda aktörer syftar också till att ge verket möj- lighet att beakta olika intressen i bedömningen av åtagandet och dess proportionalitet.423

Eftersom Konkurrensverket föreslås få beslutanderätt om före- lägganden gällande lagen om offentlig säljverksamhet bör de även få fatta beslut om att godta åtaganden.

4213 kap. 4 § tredje stycket konkurrenslagen.

4223 kap. 4 § tredje stycket konkurrenslagen, se även prop. 2020/21:51 s. 105–106.

423Jfr Carlsson, Kenny och Bergman, Mats (2024). Konkurrenslagen. JUNO, version 3, kommentaren till 3 kap. 4 §.

400

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

6.6.10Konkurrensverket får besluta om marknadsstörningsavgift vid överträdelse av lagens förbud

Förslag: Konkurrensverket ska få besluta att en offentlig aktör ska betala en särskild avgift (marknadsstörningsavgift) om denne eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har överträtt förbudet mot otillbörlig offentlig sälj- verksamhet.

En avgift ska inte beslutas i ringa fall. Avgiften ska tillfalla staten.

Innan Konkurrensverket beslutar om marknadsstörnings- avgift för en offentlig aktör, ska denne ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

En marknadsstörningsavgift får inte påföras för åtgärder som omfattas av ett föreläggande vid vite enligt denna lag om över- trädelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

En marknadsstörningsavgift får inte heller påföras för åt- gärder som vidtagits under den tid då ett beslut om att godta ett åtagande har gällt, om åtgärderna är förenliga med beslutet. Avgift får dock påföras om beslutet har återkallats för att det grundats på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande uppgifter som en part lämnat.

Skälen för vårt förslag

Enligt våra direktiv ska vi bedöma om Konkurrensverket ska kunna besluta om konkurrensskadeavgift i ärenden om konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet. I det följande benämner vi den avgift som vi föreslår som marknadsstörningsavgift.

Sanktionsavgifter som riktas mot offentliga aktörer

Offentliga aktörer kan bli föremål för sanktionsavgift både enligt regelverk som träffar alla som överträder det, oavsett om denne är en offentlig aktör eller inte, och enligt regelverk som riktar sig spe- cifikt mot offentliga aktörer. Ett exempel på en sanktionsavgift som kan träffa alla är konkurrensskadeavgiften enligt konkurrenslagen.

401

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Regelverk som särskilt träffar offentliga aktörer är upphandlings- skadeavgift enligt upphandlingslagarna samt sanktionsavgifter för icke genomförda gynnande domar och beslut enligt lagen om stöd och service för funktionshindrade och socialtjänstlagen.424

Konkurrensskadeavgift

Konkurrensskadeavgift får beslutas i de fall ett företag uppsåtligen eller av oaktsamhet överträder något av förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning, ett beslut om åläggande eller ett beslut om att godta ett åtagande gäl- lande förbuden.425 Det är en typ av avgift som ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde.426 Avgiften får uppgå som mest till tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår.427 Om ett beslut riktas mot en sammanslutning av företag för en över- trädelse som har samband med dess medlemmars verksamhet, får avgiften inte överstiga tio procent av den samlade omsättningen föregående räkenskapsår för de medlemsföretag som är verksamma på den marknad som påverkas av överträdelsen.428

Avgiftens nivå bestäms efter överträdelsens sanktionsvärde. Vid bedömningen av överträdelsens allvar ska särskilt beaktas dess art, marknadens omfattning och betydelse samt överträdelsens kon- kreta eller potentiella påverkan på konkurrensen på marknaden.429 Som försvårande omständigheter ska särskilt beaktas om företaget har förmått ett annat företag att medverka i överträdelsen eller om företaget haft en ledande roll.430 Som förmildrande omständighet ska beaktas om företagens medverkan i överträdelsen har varit begränsad.431 När konkurrensskadeavgiftens storlek bestäms ska

424Med upphandlingslagarna avses LOU, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj- ningssektorerna (LUF), lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (LUK) och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars och säkerhetsområdet (LUFS). Se även

16kap. 6 a § socialtjänstlagen (2001:453)och 28 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vi har noterat att det finns förslag om en ny socialtjänstlag som föreslås träda i kraft under 2025. Inga ändringar i sak har dock föreslagits gällande sanktions- avgifterna, se lagrådsremiss En förebyggande socialtjänstlag – för ökade rättigheter, skyldig- heter och möjligheter s. 526 ff.

4253 kap. 5 § konkurrenslagen.

4263 kap. 8 § konkurrenslagen.

4273 kap. 6 § konkurrenslagen.

4283 kap. 6 § konkurrenslagen.

4293 kap. 8 § konkurrenslagen.

4303 kap. 9 § konkurrenslagen.

4313 kap. 10 § konkurrenslagen.

402

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

utöver omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen också särskilt beaktas om företaget tidigare har överträtt förbuden i konkurrenslagen eller EUF-fördraget, om det snabbt har upphört med överträdelsen sedan den påtalats av Konkurrensverket eller företagets ekonomiska situation. Om företaget betalat ersättning i en uppgörelse i godo får det också beaktas som en förmildrande omständighet.432 Utgångspunkten vid bedömningen av konkurrens- skadeavgiftens storlek är att avgiften ska vara så ingripande att den avskräcker företaget i fråga och avhåller andra företag från att över- träda konkurrensreglerna.433

Konkurrensverket har publicerat ett ställningstagande för hur avgiften ska beräknas för att öka förutsebarheten kring hur verket avser att tolka och tillämpa bestämmelserna om konkurrensskade- avgift.434 Av det framgår att Konkurrensverket tillämpar en metod som går ut på att i ett första steg fastställa ett sanktionsvärde för varje företag och att i nästa steg höja eller sänka detta beroende på om det finns försvårande eller förmildrande omständigheter.435 I undantagsfall kan en symbolisk avgift bestämmas i stället.436

Eftergift eller nedsättning av konkurrensskadeavgiften kan under vissa förhållanden vara aktuell i de fall där ett företag har anmält en överträdelse till Konkurrensverket och i de fall där företaget lämnat uppgifter som väsentligt underlättat verkets utredning. Konkurrens- skadeavgift får inte påföras i de fall där talan om utdömande av vite för samma åtgärder har väckts eller för det fall ett beslut om åtagande har gällt för samma åtgärder.437

Konkurrensskadeavgiften infördes med 1993 års konkurrenslag. När den infördes angavs belopp i lagen. Avgiften kunde sättas till fem tusen och högst fem miljoner kronor eller till ett högre belopp som dock inte översteg tio procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår.438 Med omsättning avsågs hela företagets omsättning utan begränsning till den produkt eller marknad som förfarandet rört. Beloppsgränsen är nu borttagen. Som nämnts inledningsvis är

4323 kap. 11 § konkurrenslagen.

433Prop. 2020/21:51 s. 115 och 125.

434Konkurrensverkets ställningstagande 2021:1 den 1 juli 2021, dnr 21/2021.

435Ibid, p. 8.

436Ibid, p. 9.

4373 kap. 7 § konkurrenslagen.

43826 § 1993 års konkurrenslag.

403

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

i stället taket för konkurrensskadeavgiften baserad på företagens omsättning.439

Upphandlingsskadeavgift

Konkurrensverket ska i två fall och kan i ett fall besluta att en upp- handlande myndighet ska betala en särskild avgift, upphandlings- skadeavgift.440 För LUFS gäller i stället att allmän förvaltningsdom- stol får besluta om avgift efter ansökan av Konkurrensverket.441

Upphandlande organisationer är främst statliga och kommunala myndigheter, till dem räknas även bland annat beslutande försam- lingar i kommuner och regioner och kommunala och statliga bolag samt offentligt styrda organ.442 Vid införandet av avgiften övervägdes om ett undantag skulle göras för statliga myndigheter. Regeringen konstaterade dock att starka skäl talade för att sanktionsbestämmel- serna skulle vara samma för alla slag av upphandlande myndigheter och enheter. Dessutom kunde statliga myndigheter vid upphand- ling anses uppträda i privaträttslig egenskap och skulle därmed lik- ställas med privata organ som köper varor och tjänster. Ett undan- tag infördes därför inte.443

Det råder strikt ansvar för överträdelser som kan medföra upp- handlingsskadeavgift. Den upphandlande organisationen måste alltså inte medvetet ha handlat i strid med upphandlingslagarna.444 I för- arbetena konstaterar regeringen att upphandlande myndigheter kan förväntas ha god kännedom om regelverken och att ett strikt ansvar bidrar till en förenkling och en effektivisering av ett sanktions- system.445

Beslut om upphandlingsskadeavgift kan fattas vid tre olika typer av överträdelser av upphandlingsreglerna.

439Prop. 1992/93:56 s. 93.

440Reglerna är i princip likadant utformade samt har samma tröskelvärden i LOU, LUF samt LUK.

44117 kap. 1 § LUFS.

4421 kap. 18 och 22 §§ LOU. Till offentligt styrda organ räknas enligt 1 kap. 18 § LOU de som tillgodoser ett behov i det allmännas intresse under förutsättning att detta inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och som är finansierade eller står under kontroll av staten, kommunen eller en region. Se även 1 kap. 22–23 §§ LUF.

443Prop. 2009/10:180 del 1 s. 183.

444Ibid, s. 192 f.

445Ibid, s. 193.

404

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

1.Om den upphandlande organisationen har slutit avtal i upphand- lingen trots att det gällde en avtalsspärr, och domstol beslutat att avtalet ändå ska bestå därför att den upphandlande organisa- tionen inte har överträtt någon annan bestämmelse i lagen eller leverantören inte har lidit någon skada.446

2.Om den upphandlande organisationen har slutit avtal i strid med upphandlingsreglerna, och domstol i ett mål om överpröv- ning av avtalets giltighet beslutat att avtalet ändå ska bestå där- för att det föreligger tvingande hänsyn till ett allmänintresse.447

3.Om den upphandlande organisationen ingått avtalet utan att annonsera upphandlingen, trots att detta krävdes.448

I de första två fallen ska Konkurrensverket besluta om upphand- lingsskadeavgift.449 I det tredje fallet när avtal tecknats utan föregå- ende annonsering trots att det var förbjudet, det vill säga en otillåten direktupphandling, får Konkurrensverket besluta om avgift.450

Vid införandet av upphandlingsskadeavgift konstaterade reger- ingen att sanktionsavgifter hade ett repressivt och ett vinstbegrän- sande inslag, vilket medförde att avgifterna ofta uppgick till belopp som översteg de böter som kunde komma i fråga för brott som kunde bedömas vara av likande svårighetsgrad som överträdelsen.451 Eftersom det var fråga om en ny sanktion på rättsområdet infördes ett beloppsintervall, för att skapa ett tydligare formulerat och för- utsebart rättssystem. Vid val av beloppstak togs hänsyn till att upp- handlande aktörer var skattefinansierade och att det därmed ytterst var skattemedel som i många fall kom att användas för att betala en påförd sanktion. Regeringen konstaterade dock att det var viktigt att avgiften kunde bestämmas till ett så högt belopp att den blev av- skräckande. Ett av syftena med att införa en avgift var att säkerställa att upphandlingsreglerna följdes, vilket i sin tur syftade till att skatte-

44621 kap. 6 § LOU, 17 kap. 6 § LUK, 21 kap. 6 § LUF, 17 kap. 1 § LUFS.

44721 kap. 6 § LOU, 17 kap. 6 § LUK, 21 kap. 6 § LUF, 17 kap. 1 § LUFS.

44821 kap. 7 § LOU, 17 kap. 7 § LUK, 21 kap. 7 § LUF, 17 kap. 1 § LUFS.

44921 kap. 6 § LOU, 17 kap. 6 § LUK, 21 kap. 6 § LUF, 17 kap. 1 och 2 §§ LUFS. För LUFS gäller att allmän förvaltningsdomstol fattar beslut efter ansökan från Konkurrensverket.

45021 kap. 7 § LOU, 17 kap. 7 § LUK, 21 kap. 7 § LUF, 17 kap. 2 § LUFS.

451Prop. 2009/10:180 del 1 s. 194. Förarbetena behandlar införandet av upphandlingsskade- avgift i LOU och LUF. Bestämmelserna i LUK om upphandlingsskadeavgift motsvarar de i LOU och LUF med hänvisning till detta förarbete, se prop. 2015/16:195 s. 2 och 306. Samma sak gäller för LUFS, se prop. 2010/11:150 s. 312 f.

405

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

medlen användes på ett korrekt sätt.452 I den promemoria som före- gick propositionen med förslag om att införa upphandlingsskade- avgiften föreslogs att avgiften skulle vara tio tusen till fem miljoner kronor, dock maximalt tio procent av upphandlingens kontrakts- värde. Regeringen valde dock att fördubbla det övre taket med hän- visning till kritik från flera remissinstanser om att taket var för lågt och att sanktionen skulle vara effektiv och avskräckande.453 Den

1 januari 2024 höjdes taket för avgiften till 20 miljoner kronor.454 Regeringen hänvisade i förarbetena bland annat till att en lägre nivå riskerade att leda till att upphandlingar av mindre värden beivrades hårdare, eftersom takbeloppet endast uppgick till några få procent av kontraktsvärdet. Enligt det EU-direktiv som låg till grund för lagstiftningen måste sanktionen vara effektiv och avskräckande varför det fanns skäl att höja taket.455

En upphandlingsskadeavgift ska uppgå till lägst 10 000 kronor och högst 20 miljoner kronor.456 Avgiften får inte överstiga tio pro- cent av upphandlingens värde.457 Hur stor avgiften ska vara beslutar Konkurrensverket utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

I ringa fall, där överträdelsens allvar är så lågt att det inte finns till- räckliga skäl för en upphandlingsskadeavgift, beslutas att upp- handlingsskadeavgift inte ska betalas. Det finns också möjlighet att bevilja eftergift vid synnerliga skäl.458

Vid bedömningen av sanktionsvärdet ska enligt förarbetena vägas in hur allvarlig överträdelsen ska anses vara. Ett oklart rätts- läge bör medföra att överträdelsen betraktas som mindre allvarlig.459 Upprepade överträdelser av regelverket ska betraktas som en för- svårande omständighet.460 Området för att anse att en överträdelse är ringa och därför inte påföra en avgift är enligt förarbetena begrän- sat. Det rör sig om rena undantagsfall. De synnerliga skäl som ska föreligga för att en avgift ska kunna efterges definieras i förarbetena

452Prop. 2009/10:180 del 1 s. 196.

453Prop. 2009/10:180 del 1 s. 196.

454Prop. 2023/24:3, bet. 2023/24:FiU12, rskr. 2023/24:61. 21 kap. 9 § LOU, 21 kap. 9 § LUF,

17kap. 9 § LUK.

455Prop. 2023/24:3 s. 49 f med hänvisning till Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/66/EG av den 11 december 2007 om ändring av rådets direktiv 89/665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling.

456Enligt LUFS dock högst 10 miljoner kronor, se 17 kap. 4 § LUFS.

45721 kap. 9 § LOU, 21 kap. 9 § LUF, 17 kap. 9 § LUK.

45821 kap. 8 § LOU, 21 kap. 8 § LUF, 17 kap. 8 § LUK.

459Prop. 2009/10:180 s. 197.

460Prop. 2009/10:180 s. 198.

406

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

som situationer där det skulle framstå som orimligt eller stötande att ta ut avgiften. Som exempel på en sådan nämns när människors liv eller hälsa skulle riskeras om inte en direktupphandling skett.461 Avgiften tillfaller staten.462 Det saknas möjligheter att förena

beslut enligt upphandlingslagarna med vite.

Särskild avgift för ej verkställda beslut enligt socialtjänstlagen och lagen om stöd och service till funktionshindrade

Kommuner och regioner som inte inom skälig tid verkställer gyn- nande domar, biståndsbeslut eller gynnande beslut enligt socialtjänst- lagen och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

m.m.ska åläggas att betala en särskild avgift.463 Ansvaret är med andra ord strikt.

Avgifterna infördes som en åtgärd mot kommunalt domstolstrots och utökades senare till att även omfatta gynnande beslut som kom- munen eller regionen själv fattat.464

När reglerna om särskild avgift infördes anförde regeringen att när det gällde sanktionsavgifter ansågs normalt det strikta ansvaret vara godtagbart när den som sanktionen riktade sig mot kunde för- väntas ha god kännedom om gällande föreskrifter och dessutom ha en särskild anledning att vaka över att dessa föreskrifter inte över- träddes. Det behövde därför inte uppställas något krav på uppsåt eller oaktsamhet som förutsättning för avgift.465

Den särskilda avgiften fastställs till lägst tio tusen kronor och högst en miljon kronor. När avgiftens storlek fastställs ska det sär- skilt beaktas hur lång tid dröjsmålet har pågått och hur allvarligt det i övrigt kan anses vara. Avgiften får efterges om det finns syn- nerliga skäl för det. I ringa fall ska inte någon avgift tas ut. 466 Avgif- ten tillfaller staten. 467

461Prop. 2009/10:180 s. 198 f.

46221 kap. 8 § LOU, 21 kap. 12 § LUF, 17 kap. 12 § LUK, 17 kap. 8 § LUFS.

46316 kap. 6 a § socialtjänstlagen och 28 a § lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade. Avgiften åläggs efter ansökan från Inspektionen för vård och omsorg till för- valtningsrätt, se 16 kap. 6 c § socialtjänstlagen och 28 c§ lagen om stöd och service för funktionshindrade.

464Prop. 2001/02:122, prop. 2005/06:115 och prop. 2007/08:43 s. 17.

465Prop. 2001/02:122 s. 24.

46616 kap. 6 b § socialtjänstlagen och 28 b § lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade.

46716 kap. 6 a § socialtjänstlagen och 28 a § lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade.

407

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Den särskilda avgiften är obligatorisk men avsedd som en yttersta åtgärd som bara ska behöva tillgripas i ett mindre antal fall. Avgif- ten syftar till att skapa en medvetenhet om vad en rättighetslagstift- ning innebär.468 Avgifternas storlek är tänkt att sättas på en nivå där den motverkar kommunalt lagtrots. För att uppnå sitt syfte ska den överstiga kostnaden att tillhandahålla insatsen. Sanktionsavgifter har både ett repressivt och vinsteliminerande inslag.469

Behovet av en sanktionsavgift avseende offentlig säljverksamhet

Av våra direktiv framgår att vi ska bedöma om Konkurrensverket bör kunna besluta om konkurrensskadeavgift i ärenden om konkur- rensbegränsande offentlig säljverksamhet. Detta eftersom regel- verkets avskräckande effekt bör öka om sanktioner kan utfärdas även i efterhand.470

Som framgått av genomgången av näringslivets synpunkter i av- snitt 6.4.2 finns det en upplevd problematik i att offentliga aktörer inte agerar enligt regelverket om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

Konkurrensverket har framfört att en sanktionsavgift för offent- lig säljverksamhet skulle kunna vara aktuell i de fall då samma aktör vid upprepade tillfällen tillämpar samma förfarande eller där förfa- randet har förstört möjligheterna för konkurrens framgent.471 Kon- kurrensverket har även anfört att en konkurrensskadeavgift lämpar sig bättre som sanktion för vissa överträdelser av förbudet. En av dessa är förfaranden gällande prissättning eftersom det är svårt att med tillräcklig tydlighet formulera ett åläggande gällande pris i ett framåtsyftande förbud. Vidare menar Konkurrensverket att reglernas förväntade allmänpreventiva effekt till viss del har uteblivit.472

Av vår genomgång av Konkurrensverkets ärenden kan vi kon- statera att det förekommer upprepade anmälningar hos Konkur- rensverket, både mot samma aktörer och angående liknande förfa- randen, men inte i någon större utsträckning.

468Prop. 2007/08:43 s. 18.

469Prop. 2001/02:122 s. 24, prop. 2005/06:115 avsnitt 8.8.3.2, s. 126 och prop. 2007/08:43 s. 21.

470Dir. 2024:20 s. 5.

471RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-56, Minnesanteckning från möte med Konkur- rensverket den 13 juni 2024.

472Konkurrensverkets hemställan om skärpt reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, dnr 744/2023, s. 9 f.

408

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

En marknadsstörningsavgift utgör en sanktion för den aktör som gjort sig skyldig till en överträdelse av förbudet mot otillbörlig offent- lig säljverksamhet och kan antas ha en avskräckande effekt för övriga offentliga aktörer. I kombination med en förbudsreglering bör av- giften öka incitamenten för offentliga aktörer att själva minimera riskerna för att deras säljverksamheter orsakar otillbörlig påverkan på privata företags möjligheter att bedriva verksamhet på mark- naden. Detta bör i sin tur bidra till utvecklingen av välfungerande marknader med en effektiv konkurrens. Även om reglerna flyttas ut ur konkurrenslagen skapar införandet av en sanktionsavgift en ökad symmetri i förhållande till övriga regler som gäller för företag som säljer varor och tjänster på marknaden. En sanktionsavgift kan även öka incitamenten för privata aktörer att anmäla konkurrens- problem.

Mot detta bör vägas att bedömningen av vad som ingår i den kommunala kompetensen är dynamisk, vilket innebär en viss svår- förutsebarhet kring vad som ska anses vara försvarbart från allmän synpunkt och därmed undantaget från förbudet. Även för statlig verksamhet skulle det kunna förekomma otydligheter i förordningar och ägaranvisningar som medför osäkerheter i vad som är tillåtet och inte. Införandet av en sanktionsavgift kan innebära att offent- liga aktörers initiativförmåga och innovationsvilja hämmas. Rädslan för en sanktionsavgift kan även innebära att marknadsmisslyckanden inte åtgärdas för att den offentlige aktören inte vågar träda in på marknaden i fråga. Att införa en sanktion som gäller för händelser bakåt i tiden är även ett tydligt skifte från det nu gällande framåt- syftande förbudet. Beslut om ett framåtriktat förbud innebär en klarhet i vad som omfattas av förbudet. Ständigt gällande förbud förenade med sanktionsavgift finns visserligen i konkurrenslagen, men de nu föreslagna reglerna skiljer sig åt från förbuden i konkur- renslagen eftersom de föreslagna reglerna är (till stor del) nya och dessutom nationella. Reglernas föregångare konfliktlösningsregeln har inte genererat särskilt stora mängder praxis. Det saknas därmed den omfattande praxis som finns för förbuden i konkurrenslagen nationellt och inom EU.

Trots att det finns skäl som talar emot anser vi att en sanktions- avgift bör införas för lagen om offentlig säljverksamhet. Skälen att införa en avgift, däribland särskilt att reglerna väntas få en av- skräckande effekt, väger tyngre än de som talar mot ett införande.

409

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

En möjlighet att besluta om marknadsstörningsavgift införs

Vårt förslag är att sanktionsavgift ska kunna påföras för överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Bestämmelsen föreslås utformas som en fakultativ bestämmelse vilket innebär att verket får, men inte måste, besluta om en avgift. Det öppnar för att Konkurrensverket kan bedöma om en avgift är lämpligt i det en- skilda fallet. Avgift ska även kunna beslutas för de fall där Konkur- rensverkets beslut om att godta ett åtagande har återkallats.

Avgiften har vi valt att kalla marknadsstörningsavgift eftersom det är ett pedagogiskt sätt att förmedla vad det är som beivras, näm- ligen att störa marknaden genom otillbörlig påverkan. Reglerna flyttas ur konkurrenslagen till en ny lag för offentlig säljverksamhet och förbudet omformuleras vilket medför att konkurrensskadeavgift blir mindre lämpligt som namn. Beräkning av konkurrensskadeav- giften är dessutom styrd av EU-direktiv och reglerna om offentlig säljverksamhet är nationella. Det finns därför skäl att justera beräk- ningsgrunderna i vissa delar, mer om detta i nästa avsnitt.

En nackdel med termen är att det redan används i marknads- föringslagen.473 Med anledning av att marknadsföringslagen och lagen om offentlig säljverksamhet inte träffar samma beteenden bör det dock inte uppstå risk för förväxling.

Frågan om uppsåt, oaktsamhet eller strikt ansvar

För att påföra ett företag konkurrensskadeavgift krävs ett uppsåt- ligt eller oaktsamt agerande hos företaget eller någon som handlar på dess vägnar. Kravet på uppsåt eller oaktsamhet ställs inte särskilt högt. Av rättspraxis inom konkurrensrätten framgår att kravet på uppsåt är uppfyllt om ett företag, eller någon som handlat på före- tagets vägnar, inte kunnat vara omedveten om att ett påtalat förfa- rande begränsat konkurrensen. När det gäller kravet på oaktsamhet har uttalats att kravet, med hänsyn till det särskilda ansvar som ett dominerande företag har för att inte genom sitt beteende skada en effektiv och icke snedvriden konkurrens, måste anses vara uppfyllt om ett sådant företag, eller någon som handlat på dess vägnar, borde ha förstått att det påtalade förfarandet begränsat konkurrensen.474

473Se 29 § marknadsföringslagen.

474Marknadsdomstolens avgörande MD 2013:5 punkt 284.

410

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

För att påföra någon upphandlingsskadeavgift är ansvaret strikt, det vill säga att det inte krävs att överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. När avgiften infördes uttalade regeringen att strikt ansvar visserligen bidrog till en förenkling och effektivisering av ett sanktionssystem men att kraven på effektivitet och rättssäkerhet naturligtvis måste balanseras vid utformningen av ett system med administrativa sanktioner. Höga krav måste ställas på förutsägbar- het i fråga om administrativa sanktioner. Detta krav gällde i särskilt hög grad för sanktionsavgifter. Med hänvisning till resonemangen vid införandet av sanktionsavgifter för domstolstrots, gällande att god kännedom om regelverket måste antas föreligga för området, infördes dock ändå strikt ansvar för tillämpning av reglerna.475

För andra sanktioner som riktas mot offentliga aktörer gäller

strikt ansvar. Mot att införa ett strikt ansvar för överträdelser av för- budet i lagen om offentlig säljverksamhet talar att det finns en viss osäkerhet inbyggd i prövningen av huruvida en verksamhet eller ett förfarande är otillbörligt och om det är försvarbart från allmän syn- punkt. I fråga om kommuner och regioner tillkommer det faktum att den kommunala kompetensen är dynamisk. Vad som är kompe- tensenligt vid en tidpunkt eller inom en viss kommun behöver inte vara det vid en annan tidpunkt eller i en annan kommun. Mot den bakgrunden ter sig ett strikt ansvar tämligen rättsosäkert för de offentliga aktörerna. Ett krav på uppsåt eller oaktsamhet bör därför gälla för marknadsstörningsavgift vid överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Kravet på uppsåt eller oaktsam- het bör bedömas i enligt med den rättspraxis som gäller för konkur- rensskadeavgift. Denna refereras i korthet i inledningen av detta avsnitt. Marknadsdomstolen har slagit fast att kravet på uppsåt är uppfyllt om ett företag eller någon som handlar på dess vägnar inte har kunnat vara omedvetet om att ett påtalat förfarande begränsat konkurrensen.476 PMÖD ansåg i ett mål gällande Arla att företaget uppsåtligen hade överträtt förbudet mot konkurrensbegränsande avtal mellan företag när den som agerade för Arlas räkning ”måste ha förstått att parternas informationsutbyte kunde vara konkurrens- begränsande”.477

475Prop. 2009/10:180 s. 193.

476Se MD 1999:22 och MD 2002:2.

477PMT 13071-21 Arla Foods AB, s. 26.

411

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Beslut om sanktionsavgift fattas vanligen av en tillsynsmyndig- het eller av en domstol efter ansökan från en tillsynsmyndighet. Vi finner inte skäl att införa en annan ordning än att Konkurrensverket ska få besluta om marknadsstörningsavgift precis som för andra åtgärder enligt lagen. Konkurrensverket har även beslutanderätt gällande konkurrensskadeavgift.

Vi har övervägt att begränsa möjligheten att besluta om mark- nadsstörningsavgift till att bara gälla för vissa verksamheter men inte funnit det ändamålsenligt att genomföra en sådan uppdelning. Vi har även övervägt att införa marknadsstörningsavgift enbart för grova fall, men ansett att reglerna i så fall riskerar att inte få en till- räckligt stor preventiv effekt. Vidare har vi övervägt att införa en modell liknande den i marknadsföringslagen där åläggande om avgift för överträdelser enligt bestämmelsen som god marknadsföringssed förutsätter att det finns ett lagakraftvunnet beslut om förbud eller åläggande.478 En anledning till att införa modellen där marknadsstör- ningsavgiften begränsas till att gälla för fortsatta överträdelser var att det skulle vara förutsebart att ett visst handlande skulle kunna leda till en avgift. En enskild ska i förväg kunna bedöma om en handling är laglig och vilken påföljd som kan följa på handlingen. Generalklausulen i marknadsföringslagen är utformad på ett gene- rellt sätt och har ett brett tillämpningsområde. I en del fall måste det stå klart att ett visst handlande inte är förenligt med god mark- nadsföringssed, men i andra fall finns en viss osäkerhet som behöver motverkas.479 En fördel med en liknande modell för påförande av marknadsstörningsavgift enligt lagen om offentlig säljverksamhet skulle vara att motverka oförutsebarheten och osäkerheten gällande vad som omfattas av förbudet. Det kan dämpa innovations- och initiativviljan hos den offentlige aktören att det finns en osäkerhet kring vad man får göra och ett hot om avgift. Mot detta får vägas vad som framförts från Konkurrensverket och näringslivet om konfliktlösningsregelns begränsade genomslag. Att en marknads- störningsavgift kan föreläggas även utan att finns ett sedan tidigare lagakraftvunnet beslut innebär att reglernas preventiva verkan och genomslag bör öka. Att införa en sådan ordning skulle också inne- bära en diskrepans från övriga regler om påförande av avgift som

478Se 29 § andra stycket marknadsföringslagen med hänvisning till 5 § samma lag om god marknadsföringssed.

479Prop. 2021/22:174 s. 107 f.

412

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Konkurrensverket har att hantera i konkurrens- och upphandlings- lagstiftningen. Vi har sammanfattningsvis funnit att det saknas skäl att frångå den gällande ordningen för Konkurrensverkets beslut om sanktionsavgifter just för lagen om offentlig säljverksamhet.

Beslutet om en särskild avgift riktar sig mot kommunen i de fall det rör sig om en kommunal verksamhet i form av en nämnd eller förvaltning. För kommunala bolag, stiftelser, föreningar och liknande som är egna juridiska personer bör beslutet rikta sig mot bolaget. Samma sak ska gälla för regioner. För statlig säljverksamhet riktas det mot myndigheten eller bolaget i fråga.

Ringa fall

Undantag som innebär att avgift inte ska beslutas i ringa fall finns i upphandlingslagstiftningen och i LOH. Fall där överträdelsens allvar är så lågt att det inte finns tillräckliga skäl för att besluta om en upp- handlingsskadeavgift betraktas som ringa enligt LOU.480 Det finns även ett undantag för ringa fall i LOH.481 Ansvaret enligt både upp- handlingslagstiftningen och LOH är strikt.482

Undantag för ringa fall saknas däremot i marknadsföringslagen. Det fanns tidigare i konkurrenslagen men har upphävts.483 Detta motiverades med att Konkurrensverket blivit behöriga att pröva överträdelser av EU:s konkurrensregler. Med hänsyn till att det för tillämpning av dessa krävs samhandelseffekt menade regeringen att det kan ifrågasättas om en överträdelse kan vara ringa.484

För lagen om offentlig säljverksamhet ska det föreligga uppsåt eller oaktsamhet för att en avgift ska beslutas. Påförande av avgift enligt lagen är dessutom inte obligatoriskt, Konkurrensverket får besluta om avgift men måste alltså inte. Med anledning av att för- budet kan omfatta vitt skilda verksamheter och förfaranden bedömer

viatt det ändå bör finnas en möjlighet att göra undantag för ringa fall. Ringa fall kan till exempel anses vara situationer där överträdel- sen framstår som bagatellartad eller försumbar med hänsyn till dess

48021 kap. 8 § LOU.

48120 § LOH.

482För LOU se prop. 2009/10:180 del 1 s. 193, för LOH, se prop. 2020/21:134 s. 72 f.

483Det fanns tidigare ett undantag i 3 kap. 7 § p. 3 konkurrenslagen. Det kan noteras att kon- kurrensskadeavgiften inte var obligatorisk och att det inte förelåg strikt ansvar. Se prop. 2007/08:135 s. 254. Se även prop. 1992/93:56 s. 93.

484Prop. 2020/21 :51 s. 112.

413

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva verksamhet på marknaden. Dessa fall bör vara sällsynta.

Avgiften tillfaller staten

Särskilda avgifter tillfaller normalt staten.485 Såväl konkurrensskade- avgift som upphandlingsskadeavgift, och dessutom andra sanktioner som företagsbot och marknadsstörningsavgift, tillfaller staten.486

I sammanhanget uppkommer frågan om en sanktionsavgift som tas ut av staten och samtidigt tillfaller staten kan anses verknings- full. Vid införandet av upphandlingsskadeavgift konstaterade reger- ingen att statliga myndigheter vid upphandling skulle anses uppträda i privaträttslig egenskap och därför likställas med privata organ som köper varor och tjänster. Ett undantag för statlig verksamhet borde därför inte införas. Vad gällde kommunal verksamhet konstaterades att det redan förekom i flera lagstiftningar, till exempel socialtjänst- lagen, att påföra kommuner sanktionsavgifter som tillfaller staten.487 Även konkurrensskadeavgift kan tas ut av offentligrättsliga subjekt som staten och kommunerna.488 Företagsbot och marknadsstörnings- avgift kan också tas ut av offentligrättsliga subjekt.489

Vi föreslår att samma ordning som för andra sanktionsavgifter som träffar offentligrättsliga subjekt ska gälla och att marknads- störningsavgiften därmed ska tillfalla staten.

Den offentlige aktören bör ges tillfälle att yttra sig innan beslut fattas

För påförande av konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen finns ett krav på att företaget som avgiften avser ska få tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut innan beslutet fattas.490 Samma ordning bör gälla för beslut om marknadsstörningsavgift. Yttrande- rätten gäller utöver förvaltningslagens regler om kommunikation

485Prop. 2009/10:180 s. 199.

486Se 36 kap. 17 § brottsbalken och 29 § 4 stycket marknadsföringslagen.

487Prop. 2009/10:180 s. 199 f.

488Prop. 1992/93:56 s. 91.

489Företagsbot kan tas ut av kommunala och statliga inrättningar om de är att betrakta som näringsidkare, se prop. 2008/08:155 s. 66. Företagsbot kan tas ut av ett statligt affärsdrivande verk, se prop. 1985/86 s. 26 f och s. 62.

4903 kap. 5 § tredje stycket konkurrenslagen.

414

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

och partsinsyn.491 Enligt vårt förslag finns det även en yttranderätt inför ett föreläggande att upphöra med en överträdelse, se

avsnitt 6.6.8. Eftersom det kan förekomma fall där beslut om mark- nadsstörningsavgift inte fattas i samband med ett föreläggande om att upphöra med en överträdelse finns det dock behov av att reglera en yttranderätt även för dessa.

Hinder mot marknadsstörningsavgift

I artikel 4 i Europakonventionens 7:e tilläggsprotokoll regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger. Denna rättighet brukar också benämnas dubbelbestraffningsförbudet. Enligt tolk- ningen av artikeln av Europeiska domstolen för de mänskliga rättig- heterna kan förbudet mot dubbelbestraffning vara tillämpligt även för annat än straffsanktioner, som exempelvis administrativa sank- tioner och viten. Med anledning av dubbelbestraffningsförbudet bör förhållandet mellan sanktionsavgifter och vite regleras. Inte bara ett utdömande av ett vite utan även en pågående prövning kan omfattas av förbudet. Det innebär att tidpunkten för inledandet av en domstolsprocess om utdömandet av ett vite avgör tidpunkten för när ett hinder mot ett förfarande gällande samma gärning upp- kommer.

Enligt LOH kan Konkurrensverket besluta om avgift i stället för förbud vid vite i de fall där vitet inte bedöms vara tillräckligt effektivt, avskräckande eller proportionerligt. Så bör vara fallet även enligt lagen om offentlig säljverksamhet. Vi föreslår därför att bestäm- melsen utformas på så sätt att det inte ska beslutas om en marknads- störningsavgift för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande vid vite om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om ut- dömande av vitet. I de fall det har beslutats om avgift följer det av bestämmelsen, och förbudet mot dubbel prövning, att ett förfarande om utdömande av vite inte får inledas för samma överträdelse.

För åtgärder som omfattas av åtaganden får marknadsstörnings- avgift bara påföras om beslutet att godta åtagandet har återkallats på grund av att beslutet har grundats på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande uppgifter som en part lämnat.

49110 och 25 §§ förvaltningslagen.

415

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

6.6.11Marknadsstörningsavgiftens storlek

Förslag: Marknadsstörningsavgiften ska inte få överstiga 20 mil- joner kronor.

Marknadsstörningsavgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktionsvärde. Vid bedömningen av sanktionsvärdet ska det beaktas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.

Vid bedömningen av överträdelsens allvar ska särskilt följande beaktas:

1.överträdelsens art,

2.säljverksamhetens omfattning och betydelse, och

3.överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden.

För att en sanktionsavgift ska få påföras måste Konkurrensverket ha meddelat beslut om sådan avgift inom fem år från det att över- trädelsen upphörde.

Skälen för vårt förslag

Taket för marknadsstörningsavgiften sätts till 20 miljoner kronor

Nivån för marknadsstörningsavgiften bör regleras, bland annat för att skapa tydlighet och förutsebarhet. Frågan blir då vilken nivå taket bör sättas till.

Konkurrensskadeavgiftens tak baseras enbart på företagets om- sättning. Avgiften kan som mest sättas till tio procent av företagets totala omsättning föregående räkenskapsår.492 Att basera marknads- störningsavgiftens tak på en offentlig aktörs omsättning är mindre lämpligt av flera skäl. Omsättningen för verksamheten är inte nöd- vändigtvis representativ för just säljverksamheten. Verksamheter som offentliga aktörer bedriver kan vara tätt förknippade med deras myndighetsutövning och anslagsfinansierade verksamheter. Omsätt- ningen är därför inte ett bra mått för offentlig säljverksamhet. Att basera avgiften på bara omsättningen av säljverksamheten kan också vara mindre lämpligt med anledning av hur offentliga säljverksam-

4923 kap. 6 § konkurrenslagen.

416

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

heter kan drivas. En offentlig säljverksamhet skulle kunna omsätta en liten summa med anledning av att den till exempel bedrivs med underprissättning. En offentlig aktörs finansiering kan även ske med skattemedel. Avgiftens nivå kan därför bli låg och avgiften därmed inte anses vara tillräckligt preventiv och avskräckande.

Vi förordar att i likhet med för upphandlingsskadeavgiften sätta ett spann med ett högsta beloppstak och att sedan låta Konkurrens- verket bestämma vilket belopp som är lämpligt som marknadsstör- ningsavgift i det enskilda fallet. Motiveringen till att ha ett spann för upphandlingsskadeavgiften var att det var en ny sanktion på rättsområdet för vilken man ville skapa ett tydligare formulerat och förutsebart rättssystem. Samma motivering kan göras gällande för marknadsstörningsavgiften.

Upphandlingsskadeavgiften sätts i ett spann mellan tio tusen och

20 miljoner kronor men får inte överstiga tio procent av upphand- lingens värde.493 Hur stor avgiften ska vara beslutar Konkurrensverket utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.494 Med upphandlings- skadeavgiften som förebild föreslår vi ett tak på 20 miljoner kronor. Ett tak på 20 miljoner kronor innebär att det finns utrymme för att sätta sanktionsvärdet till ett kännbart belopp även för de offentliga aktörer som är stora och har en omfattande verksamhet. Lagen om offentlig säljverksamhet ska omfatta många typer av aktörer och verksamheter vilket innebär att avgiften behöver kunna sättas såväl högt som lågt. För en liten kommun är 20 miljoner kronor givetvis en mycket hög avgift. Den är dock inte i en del fall orimlig som sanktion för de största kommunerna och de offentligt ägda bolagen. Regeringen konstaterade vid införandet av 20 miljoner kronor som ett tak för upphandlingsavgiften att denna nivå innebar att avgiften var effektiv och avskräckande för offentliga aktörer. Vi föreslår inte ett golv för avgiften, eftersom den med anledning av verksamheternas skiftande karaktär kan behöva sättas mycket lågt. Det innebär att spannet för marknadsstörningsavgiften blir 0–20 miljoner kronor.

Utöver att införa ett spann har vi övervägt att även föreslå ett tak utifrån omständigheter i det enskilda fallet, i likhet med vad som gäller för upphandlingsskadeavgift. För upphandlingsskadeavgiften finns det ett tak baserat på upphandlingens värde. Det mest naturliga för offentlig säljverksamhet skulle vara att använda sig av säljverk-

49321 kap. 9 § LOU.

49421 kap. 8 § LOU.

417

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

samhetens omsättning. Som redogjorts för ovan är dock omsätt- ningen i säljverksamheten i många fall inte ett användbart mått.

För LOH gäller att sanktionsavgiften inte får överstiga en pro- cent av omsättningen föregående räkenskapsår för den som beslutet riktar sig mot.495 Eftersom storleken på aktörer kan variera bedömdes en avgift baserad på årsomsättning vara lämplig. Det konstateras i förarbetena att offentliga aktörers verksamhet kan vara svår att fast- ställa en sanktionsavgifts storlek för. I de fallen kan ett föreläggande vid vite vara mer lämpligt.496

Ett annat alternativ för att fastställa ett tak för avgiften för kom- muner och regioner är att hämta ledning i medborgarantalet eller skatteintäkterna. Stora kommuner skulle då hamna närmare det övre spannet. Med syftet att göra avgifterna tillräckligt avskräckande bör hänsyn kunna tas till kommuner och regioners intäktsbas. Utifrån samma motivering har vi övervägt att låta avgiftens storlek för stat- lig verksamhet baseras på myndighetens totala anslag. För bolag kan ledning hämtas från bolagets totala omsättning. Att fastställa en procentsats som fungerar för såväl väldigt små kommuner med drygt två tusen invånare, som de största kommunerna med över en halv miljon invånare, har dock visat sig vara utmanande. Att sätta en procentsats för ett avgiftstak som inte i det ena eller andra fallet resulterar i en avgift som är oproportionerlig eller framstår som orim- lig är i stort sett omöjligt. Även för statlig verksamhet framstår det som mindre lämpligt att sätta en procentsats, med anledning av att säljverksamhetens form och storlek kan variera väldigt mycket mellan olika statliga aktörer. Det tycks därför sammanfattningsvis mindre lämpligt att fastställa en procentsats som inte fungerar för samtliga fall i författningstext. En lösning med differentierade procentsatser skulle också passa mindre bra i författningstext, och dessutom kräva långa förklaringsmodeller för vilken som ska väljas i vilket fall. Ris- ken för att det skulle uppstå situationer som inte har kunnat förut- ses är dessutom överhängande, med tanke på den stora variation av offentliga verksamheter som finns och den ännu större variation som i framtiden skulle kunna uppstå.

Med anledning av de vitt skilda förutsättningar som råder för olika aktörer och de olika omständigheter som kommer att finnas i enskilda ärenden, avstår vi även från att föreslå att sätta ett tak i

49522 § LOH.

496Prop. 2020/21: 134 s. 75.

418

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

enskilda ärenden. Det framstår inte som ändamålsenligt med hän- syn till de skiftande förutsättningarna. Det bör i stället lämnas ut- rymme för Konkurrensverket att göra en samlad bedömning av vad som utgör en lämplig utgångspunkt för bedömning av överträdelsens allvar och nivån för sanktionsavgiften.497

Bedömning av sanktionsvärdet

För LOH ska sanktionsavgiftens storlek fastställas med särskild hänsyn till överträdelsens art, varaktighet och omfattning. Hänsyn ska också tas till om den som beslutet riktar sig mot tidigare har över- trätt förbudet och till vilka förutsättningar som finns för att betala avgiften.498 Med överträdelsens art avses enligt förarbetena till lagen den typiska risk som handelsmetoden kan medföra med hänsyn tagen till direktivets syften. Hänsyn ska också tas till hur handels- metoden har tillämpats i den enskilda situationen med avseende på varaktighet, upprepning och omfattning. Sanktionsavgiften ska fast- ställas så att den är effektiv, proportionerlig och avskräckande.499

För konkurrensskadeavgiften bestäms sanktionsvärdet utifrån överträdelsens allvar och varaktighet, med särskilt beaktande av överträdelsens art, marknadens omfattning och betydelse samt över- trädelsens konkreta eller potentiella påverkan på konkurrensen på marknaden. Sanktionsvärdet kan enligt konkurrenslagens förarbeten jämföras med ett brotts straffvärde. Till detta hör de objektiva hän- delser som är hänförliga till själva överträdelsen.500 De kriterier i konkurrenslagen som används vid bedömningen av sanktionsvärdet är viktiga exempel på vad som ska beaktas men det utesluts inte att även andra omständigheter kan ha betydelse för bedömningen.501

Med anledning av att det finns vissa likheter mellan konkurrens- lagens förbud och förbudet i lagen om offentlig säljverksamhet, båda avser till exempel att skydda konkurrensen, anser vi att det bör in- föras liknande bedömningsgrunder för marknadsstörningsavgift i lagen om offentlig säljverksamhet. Bedömningsgrunderna bör dock

497Det görs för konkurrensskadeavgiften när den sätts för en sammanslutning av företag som inte har någon omsättning på den relevanta marknaden samt när överträdelsen inte har något samband med verksamheten hos medlemsföretagen, se prop. 2007/08:135 s. 125.

49822 § LOH.

499Prop. 2020/21:134 s. 75.

500Prop. 2007/08:135 s. 123.

501Prop. 2007/08:135 s. 125.

419

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

justeras med anledning av lagen om offentlig säljverksamhets och de offentliga säljverksamheternas särart. Bedömningsgrunderna som vi föreslår är även liknande de som finns i LOH.

I likhet med vad som gäller för konkurrensskadeavgift och upp- handlingsskadeavgift bör Konkurrensverket ha ett visst utrymme att fastställa avgiftens storlek.502 Konkurrensverkets specialistom- råde är konkurrensfrågor och verket har därför mycket goda förut- sättningar både vad gäller att utreda hur marknader har påverkats och för att besluta om de sanktioner som är bäst för konkurrensen på sikt. Verket har därför förutsättningar för att beräkna en avgift. Praxis kring avgiftens storlek bör även utvecklas med tiden. Konkur- rensverket har dessutom, om verket finner det lämpligt, möjlighet att i likhet med vad verket har gjort för beräkning av konkurrens- skadeavgiften publicera ett ställningstagande kring hur beräkning kommer att göras.

Nivån på marknadsstörningsavgiften bör bestämmas efter över- trädelsens sanktionsvärde. Vid bedömningen av överträdelsens sank- tionsvärde bör det beaktas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. De mest betydelsefulla omständigheterna för bedömningen av överträdelsens allvar bör framgå av lagtexten. Att vissa omständigheter räknas upp innebär inte att det inte kan finnas andra omständigheter som kan tillmätas betydelse i enskilda fall.

Vid bedömningen av överträdelsens allvar bör särskilt beaktas överträdelsens art, säljverksamhetens omfattning och betydelse samt överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden.

Gällande bedömningen av överträdelsens art för fastställandet av konkurrensskadeavgift har regeringen uttalat att vissa överträdelser till sin art är så skadliga från konkurrenssynpunkt att avgifterna bör fastställas till höga belopp. De höga beloppens syfte är att verka avhållande på företaget i fråga och avskräckande för andra företag. För lagen om offentlig säljverksamhet är överträdelser i form av att utnyttja sin ställning som offentlig aktör för att vidta åtgärder som kan skada privata företag något som bör betraktas som särskilt all- varligt. Det kan till exempel vara att sammanblanda sin myndighets- utövning med sin säljverksamhet och på så sätt dra nytta av myn- dighetsutövningen. Det kan även vara att utnyttja sin starka ställning i egenskap av offentlig aktör för att hindra nya företag från att eta-

502Prop. 2009/10 s. 197 och prop. 2007/08:135 s. 122.

420

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

blera sig på en marknad, i likhet med hur en dominerande aktör kan missbruka sin dominerande ställning.503 Upprepade överträdelser av lagen eller att fortsätta att driva en verksamhet trots att det fattats ett beslut om ett förbud kan också medföra att överträdelsen ska anses vara av allvarlig art.504

För bedömningen av överträdelsens allvar gällande konkurrens- skadeavgift anses en överträdelse som omfattar ett större geografiskt område, till exempel hela Sverige, som allvarligare än en överträdelse som begränsar sig till ett mindre geografiskt område.505 För lagen om offentlig säljverksamhet bör bedömningen utgå från säljverk- samhetens omfattning och betydelse. En mer omfattande säljverk- samhet bör i många fall kunna anses ha en större påverkan på mark- nadsförhållandena. Andra omständigheter som kan kopplas till marknaden och därmed till överträdelsens allvar i bedömningen gällande konkurrensskadeavgift är betydelsen av den vara eller tjänst som överträdelsen avser samt företagets marknadsandel.506 Med anledning av att en relevant marknad inte avgränsas fastställs inte den offentlige aktörens marknadsandel. Som redan nämnts bör en betydande offentlig säljverksamhet anses kunna påverka marknaden i större utsträckning än en mindre betydande, även om en exakt marknadsandel inte fastställts. För offentlig säljverksamhet bör en säljverksamhet som omfattar en vara eller tjänst av stor betydelse på marknaden också anses kunna ha en större påverkan på förhål- landena på marknaden och därmed innebära att överträdelsen ses som mer allvarlig. Med stor betydelse kan till exempel avses försälj- ning av en viktig insatsvara.

För konkurrensskadeavgiften ska även överträdelsens konkreta eller potentiella konsekvenser för konkurrensen särskilt beaktas. I denna bedömning ska de ekonomiska effekter som ett visst age- rande faktiskt eller typiskt sett orsakar på marknaden vägas in.507 För offentlig säljverksamhet bör en bedömning av överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden kunna leda till att överträdel-

503Se resonemang i prop. 2007/08:135 s. 124.

504I det senare fallet kan även frågan om utdömande av ett vite knutet till beslutet bli aktuell. I dessa fall bör 14 § i förslaget till lag om offentlig säljverksamhet noteras, av vilken framgår att avgift inte får påföras för överträdelser som ligger till grund för en ansökan om utdömande av vite.

505Prop. 2007/08:135 s. 124.

506Prop. 2007/08:135 s. 124.

507Prop. 2007/08:135 s. 124.

421

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

sens art ses som mer allvarlig. Om den privata aktören tvingats bort från marknaden kan detta tyda på att överträdelsen har fått stora konsekvenser på marknaden. Likaså om flertalet privata aktörer har påverkats av säljverksamheten. Motsatsvis kan en säljverksamhet av liten omfattning som haft påverkan på ett mindre antal privata före- tag och konsumenter medföra att sanktionsvärdet ska anses vara lågt. Vad gäller hur länge överträdelsen har pågått kan detta också

påverka sanktionsvärdet. Det kan antas att ett förfarande eller en verksamhet som har pågått en längre tid har varit mer skadlig för förhållandena på marknaden. Vid fastställande av konkurrensskade- avgift multipliceras allvarlighetsbeloppet som fastställts genom denna bedömning med antal år som överträdelsen har varat enligt särskilda förfaranderegler. Vid införandet hänvisade regeringen till kommissionens riktlinjer för beräkning av böter som döms ut enligt artikel 23.2 a i förordning 1/2003.508 Det lämnas öppet hur beräk- ningen av överträdelsens varaktighet ska göras i varje enskilt fall. Med anledning av att lagen om offentlig säljverksamhet är tillämp- lig på så skiftande verksamheter anser vi att det lämpligaste är att beräkningen av marknadsstörningsavgiften lämnas till rättstillämp- ningen även för denna lag.

Gemensamt för fastställandet av ett sanktionsvärde för såväl upp- handlings- som konkurrensskadeavgift är att sanktionen ska verka avskräckande.509 Så bör också vara fallet för överträdelser enligt reglerna om offentlig säljverksamhet. Om det finns oklarhet kring om ett förfarande eller en verksamhet ska anses vara tillåten enligt reglerna eller inte bör dock sanktionsvärdet anses vara relativt lågt

i det fallet, även om det kan konstateras att reglerna har överträtts.510 Det kan till exempel vara fallet vad gäller ett osäkert rättsläge gällande kommunal kompetens. Vidare bör hänsyn kunna tas till förmildrande omständigheter som att den offentlige aktören visat sig samarbets- villig under utredningen eller att verksamheten eller förfarandet frivilligt har avvecklats. Även en offentlig aktörs motiv till att driva en viss verksamhet skulle kunna räknas som en förmildrande om- ständighet.

För konkurrensskadeavgiften finns även bestämmelser om för- mildrande och försvårande omständigheter som gäller företagets

508Prop. 2007/08:135 s. 125 och Konkurrensverkets ställningstagande p. 24–28.

509Prop. 2009/10 s. 197 och prop. 2020/21:51 s. 115 och 125.

510Jfr prop. 2009/10 s. 197 f.

422

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

agerande i förhållande till andra som deltagit i överträdelsen.511 Denna typ av reglering är inte lika väl lämpad för offentlig sälj- verksamhet, med anledning av att konkurrenslagens regler träffar samarbeten mellan företag och överträdelser där flera företag varit inblandade. Det lär mer sällan vara fallet för lagen om offentlig sälj- verksamhet där det mest troligt enbart kommer att röra sig om en aktörs agerande. Samma resonemang gäller för reglerna om eftergift i konkurrenslagen.

Preskription

Av rättssäkerhetsskäl brukar det föreskrivas att en sanktionsavgift preskriberas inom viss tid från det att överträdelsen upphörde. Vad gäller de sanktionsavgiftsregler som Konkurrensverket tillämpar en- ligt konkurrenslagen och LOH föreskrivs en femårig preskriptions- tid.512 Vi föreslår att en femårig preskriptionstid även ska gälla för att påföra sanktionsavgift vid överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Detta av enhetlighetsskäl. Det finns ingen god anledning till att överträdelser av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet ska ha en kortare preskriptionstid än övriga bestämmelser i konkurrenslagen. För överträdelser av konkurrens- lagen har tiden rentav betraktats som väl kort vilket, tillsammans med enhetlighetsskäl för den europarättsliga konkurrensregleringen, var motiv att införa preskriptionsavbrott i konkurrenslagen.513 Vi ser däremot inget behov av att föreslå bestämmelser om preskriptions- avbrott. Sådana regler finns visserligen i konkurrenslagen men inte i LOH. Det finns heller inga naturliga preskriptionsavbrott i lagen om offentlig säljverksamhet på samma sätt som i konkurrenslagen, bland annat eftersom möjlighet till platsundersökning saknas. Utred- ningar enligt lagen om offentlig säljverksamhet kan också förväntas vara mindre komplicerade än utredningar enligt konkurrenslagen. Det bör till exempel vara mycket sällsynt förekommande att fler än en aktör utreds i samma utredning. Att skapa enhetlighet med EU- rätten är heller inget motiv för att införa en annan preskriptionstid eftersom lagen om offentlig säljverksamhet inte har sin grund i EU-rätten.

5113 kap. 9–10 §§ konkurrenslagen.

5123 kap. 20 § konkurrenslagen och 24 § LOH.

513Prop. 2007/08:135 s. 103 f. infört i 3 kap. 20 § konkurrenslagen.

423

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

6.6.12Förfarandebestämmelser för marknadsstörningsavgiften

Förslag: Marknadsstörningsavgift ska betalas till Konkurrens- verket inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet. Konkurrensverket ska lämna den obetalda avgiften för in- drivning om avgiften inte betalas i tid. Bestämmelser om indriv- ning av statliga fordringar finns i lagen om indrivning av statliga

fordringar m.m.

En beslutad avgift ska falla bort till den del beslutet om av- giften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Skälen för vårt förslag

Betalning av marknadsstörningsavgift ska ske till Konkurrensverket inom 30 dagar från det att beslutet om avgift fått laga kraft eller annars inom den längre tid som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas inom denna tid bör Konkurrensverket vara skyldig att lämna den obetalda avgiften för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

För att regleringen om marknadsstörningsavgift ska bli tillräckligt handlingsdirigerande och effektiv bör den avgift som Konkur- rensverket har beslutat kunna drivas in utan att det krävs något domstolsavgörande. Av utsökningsbalken följer att en förvaltnings- myndighets beslut får verkställas om det innefattar betalnings- skyldighet, förutsatt att beslutet får överklagas i annan ordning än den som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen.514

I avsnitt 6.6.14 föreslår vi att Konkurrensverkets beslut om föreläg- gande ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol och i annan ordning än den för laglighetsprövning. Det behöver därför inte in- föras någon särskild regel som anger att verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser.

Sanktionsavgifter faller vanligen bort i den utsträckning verkstäl- lighet inte har skett inom fem år. Det saknas anledning att reglera saken annorlunda i detta fall.

5143 kap. 1 § första stycket 6 utsökningsbalken.

424

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Det behövs inte en särskild bestämmelse om delgivning av be- slutet. Detta med anledning av att förvaltningslagen inte ställer krav på delgivning.

6.6.13Konkurrensverket får förena beslut om förelägganden och beslut om att godta åtaganden med vite

Förslag: Konkurrensverket ska få förena beslut om förelägganden om utredningsåtgärder och om att upphöra med en överträdelse med vite. Även beslut om att godta åtaganden som har lämnats enligt lagen får förenas med vite.

En talan om att döma ut vite som förelagts enligt lagen förs av Konkurrensverket.

Bedömning: Beräkning av löpande vite bör ske enlig viteslagens bestämmelser.

Skälen för vårt förslag

Beslut om ålägganden enligt konkurrenslagen, vilket inkluderar be- slut enligt konfliktlösningsregeln, kan förenas med vite. Även beslut om åtaganden kan förenas med vite.515 Vitet syftar till att säkerställa att den som gjort sig skyldig till en överträdelse eller som lämnat ett åtagande följer åläggandet eller åtagandet. För att skapa incita- ment att följa ett föreläggande eller ett godkänt åtagande enligt lagen om offentlig säljverksamhet bör beslut om förelägganden och om att godta åtaganden enligt lagen kunna förenas med vite.

Huvudregeln är att vitet bestäms till ett visst belopp. Viteslagen tillämpas för viten som får föreläggas av myndigheter i den mån inget annat är särskilt föreskrivet.516 Hur vitesbelopp fastställs framgår av lagen. Beloppet som fastställs ska med hänsyn till vad som är känt om adressatens ekonomiska förhållanden och omständigheterna i övrigt antas förmå den som träffas att följa det föreläggande som är förenat med vitet.517 Om det är lämpligt med hänsyn till omständig-

5156 kap. 1 § konkurrenslagen.

5161 § viteslagen.

5173 § viteslagen.

425

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

heterna, får vite föreläggas som löpande vite.518 I konkurrenslagen finns bestämmelser om beräkning av löpande viten i vissa fall.519 Dessa är en del i genomförandet av ECN+-direktivet i svensk rätt.520 Med anledning av att bestämmelserna i lagen om offentlig säljverksamhet är nationella och inte baseras på ECN+-direktivet, och dessutom gäller för offentliga säljverksamheter som inte med nödvändighet drivs på samma sätt och med samma mål som privata företag, anser vi att det inte är nödvändigt att införa motsvarande regler för beräkning som i konkurrenslagen. Beräkning bör i stället göras utifrån viteslagens bestämmelser.

Eftersom Konkurrensverket fattar beslut om vite bör det även vara verket som för talan om att döma ut vite enligt lagen.

6.6.14Överklagande

Förslag: Konkurrensverkets beslut om förelägganden om utred- ningsåtgärder, att upphöra med överträdelser, interimistiska före- lägganden, att återkalla ett beslut om att godta ett åtagande samt om marknadsstörningsavgift enligt lagen om offentlig säljverk- samhet ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Övriga beslut ska inte få överklagas.

Ett överklagande av ett interimistiskt föreläggande ska hand- läggas skyndsamt.

Bedömning: Inga särskilda sammansättningsregler vid domstols- prövning föreslås. En subsidiär talerätt föreslås inte för lagen.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Konkurrensverkets beslut bör kunna överklagas.

De beslut som Konkurrensverket kan fatta enligt lagen är följande.

•Förelägganden om tillsynsåtgärder.

•Beslut om föreläggande om att upphöra med en överträdelse mot förbudet om otillbörlig offentlig säljverksamhet.

5183 och 4 §§ viteslagen.

5196 kap. 1 a § konkurrenslagen, prop. 2020/21:51 s. 228.

520Prop. 2020/21:51 s. 133.

426

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

•Interimistiska beslut om förelägganden.

•Beslut om återkallelse av ett beslut om att godta ett åtagande.

•Beslut om marknadsstörningsavgift.

Förvaltningslagen är tillämplig i Konkurrensverkets handläggning. Av den framgår att beslut som påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt får överklagas.521 Lagen är subsidiär till annan lag- stiftning, vilket innebär att bestämmelser i lagen om offentlig sälj- verksamhet kommer att ha företräde i prövningen.522

Beslut som innebär ett föreläggande om att upphöra med en över- trädelse får faktiska verkningar i förhållande till någons personliga eller ekonomiska situation då det får följder för hur näringsverksam- heten bedrivs. De bör därför kunna överklagas. Likaså interimistiska beslut om att upphöra med en överträdelse. Detsamma bör gälla för beslut om att återkalla ett godtaget åtagande, av samma skäl. Det är ingripande för den enskilde.

Beslut om att godta ett åtagande får inte överklagas enligt kon- kurrenslagen. Samma ordning föreslås gälla för utredningar om kon- kurrensfrämjande åtgärder, se avsnitt 4.6.11. Ett beslut om att godta ett åtagande är gynnande för den part det berör och bör därför inte få överklagas.523 Andra aktörer kan däremot ha ett intresse av att klaga på beslutet om de anser att en åtgärd borde ha vidtagits eller att åtagandet borde ha varit mer omfattande. En klagorätt för andra aktörer är i linje med förvaltningslagens grundregel om vilka beslut som ska få överklagas. Mot att låta andra aktörer överklaga beslutet talar att en anledning till att godta åtaganden är att det är process- ekonomiskt effektivt. Att beslutet ska få överklagas leder till en minskad besparing. Konkurrensverket har dessutom möjlighet att väga in andra aktörers synpunkter inför beslutet om att godta ett åtagande genom att andra som berörs av åtagandet får tillfälle att lämna synpunkter på det innan beslut fattas.524 Till detta kommer att Konkurrensverket inte föreslås vara skyldiga att ingripa vid varje överträdelse. Ett överklagbart beslut skulle även innebära att dom- stolen ersätter Konkurrensverkets bedömning med en egen bedöm-

52141 § förvaltningslagen.

5224 § förvaltningslagen.

523Jämför 42 § förvaltningslagen ”beslut får överklagas av den beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot”.

52412 § tredje stycket lagen om offentlig säljverksamhet.

427

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

ning. Sammantaget bör beslut om att godta åtaganden inte få över- klagas.

Konkurrensverkets beslut om att godta ett åtagande får enligt förslaget förenas med vite. Vitesbeslut får inte överklagas enligt konkurrenslagen.525 Sådana beslut får inte heller överklagas gällande utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder enligt vårt förslag. Samma ordning bör gälla för Konkurrensverkets beslut om att förena ett åtagande med vite enligt lagen om offentlig säljverksamhet.

Beslut om marknadsstörningsavgift bör kunna överklagas av samma anledningar som beslut om att upphöra med en överträdelse, att beslutet får effekter för den enskilde eller dennes ekonomiska situation. Beslut om förelägganden av utredningsåtgärder bör också kunna överklagas, eftersom de också får verkningar för den enskilde. Motsvarande beslut i konkurrenslagen får överklagas.526

Andra beslut än de som räknas upp ska inte kunna överklagas. Det innefattar beslut om att inte vidta en åtgärd i form av utred- ning eller ingripande. Samma ordning gäller för beslut enligt kon- fliktlösningsregeln och förbuden i konkurrenslagen.

Överklagande ska prövas av allmän förvaltningsdomstol

Mål gällande överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden prövas av patent- och marknadsdomstolarna. Även talan om ett förbud enligt konfliktlösningsregeln prövas av patent- och mark- nadsdomstolarna. I förarbetena motiveras denna ordning med att tyngdpunkten i prövningen avser konkurrensrättsliga frågor. För dessa har patent- och marknadsdomstolarna särskild kompetens.527 Med anledning av att reglerna om offentlig säljverksamhet görs om finns det skäl att överväga överklaganden i stället bör göras till allmän förvaltningsdomstol.

Lagen om offentlig säljverksamhet har vissa inslag av konkurrens- rättslig karaktär även om fokus på konkurrensrättsliga överväganden i prövningen minskar med den omstöpning av förbudet som vi föreslår. Det skulle kunna tala för att låta prövningen ske i patent- och marknadsdomstolarna. Syftet med reformen gällande patent- och marknadsdomstolar var att samla konkurrensrättsliga mål och

525Jfr 7 kap. 1 § andra stycket konkurrenslagen.

5267 kap. 1 § konkurrenslagen.

527Prop. 2008/09:231 s. 47.

428

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

ärenden inom en domstolsordning.528 I domstolarna finns ekonomiska experter med anledning av att det kan krävas såväl samhälls- som företagsekonomiska analyser i konkurrensrättsliga mål.529

Patent- och marknadsdomstolarna har också erfarenhet av att ha handlagt mål enligt konfliktlösningsregeln från vilken bedömningen av försvarbarhet från allmän synpunkt lever kvar. Delar av lagen om offentlig säljverksamhet, främst de processuella delarna om utred- ningsåtgärder, förelägganden och kriterier för beräkning av sank- tionsavgift, är modellerade på konkurrenslagen. Det innebär en viss risk för parallell praxisbildning i dessa delar om förelägganden enligt lagen prövas i allmän förvaltningsdomstol.

Frågor om kommunal kompetens har de hittills inte varit av-

görande för utgången i mål enligt konfliktlösningsregeln vilket kan tala för att förvaltningsdomstolarnas expertis på området inte behövs. I sammanhanget är det också av vikt att PMÖD har möjlighet att ge en ventil till Högsta domstolen om detta anses behövligt för att säkerställa en enhetlighet med beaktande av vad som gäller på andra rättsområden.530

För att prövning ske i allmän förvaltningsdomstol talar följande skäl. Reglerna om offentlig säljverksamhet tillämpas på statlig, kom- munal och regional säljverksamhet. En prövning enligt reglerna kan därför i vissa fall komma att innebära en avvägning mellan ett poli- tiskt fattat beslut och konkurrensintresset.

Det som kommuner och regioner väljer att göra är ett utflöde av den kommunala självstyrelsen. Den kommunala självstyrelsen är en del av grunderna för det svenska statsskicket som det fastslås i reger- ingsformens portalstadgande i 1 kap. 1 § regeringsformen. Den kom- munala självstyrelsen har alltså en central ställning i Sverige och utgör en viktig del i det demokratiska systemet. Till följd av den kommunala självstyrelsen har kommuner och regioner, utöver sina särskilda åligganden som följer av lag, möjlighet att inom vissa ramar agera fritt. Det finns alltså ett betydande utrymme för en kommu- nal initiativrätt. Gränserna för den kommunala kompetensen fram- går av 14 kapitlet regeringsformen och 2 kapitlet kommunallagen. Av regeringsformen framgår bland annat att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse. Av kommu-

528Prop. 2015/16:57 s. 128 och 144–145.

529Prop. 2015/16:57 s. 219.

530Prop. 2015/16:57 s. 165.

429

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

nallagen framgår att kommuner och regioner själva får ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till det egna området eller deras medlemmar.531 De får driva näringsverksamhet som drivs utan vinstsyfte och syftar till att tillhandahålla allmän- nyttiga anläggningar eller tjänster för medlemmarna och genom- föra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller regionen.532 Inom den fria sektorn kan kommuner och regioner bedriva verksamheter. En del verksamheter tangerar dock vad som kallas för det egentliga näringslivets område, på vilket kommuner och regioner inte ska agera. Någon tydlig åtskillnad mellan verk- samhet som är förbehållen det egentliga näringslivet och verksam- het som kommuner har kompetens att engagera sig i går inte att göra. En del av prövningen kan därför komma att handla om var på en glidande skala som kommunala verksamheter befinner sig kom- petensmässigt. Vissa verksamheter kan också anses vara proble- matiska ur konkurrensperspektiv men ändå försvarbara ur allmän synpunkt.

För beslut i statlig förvaltning gäller i många avseenden likartade villkor. Både stat och kommun styrs genom medborgarna på det sätt som följer av regeringsformen. En hel del lagstiftning är gemen- sam för stat och kommun, till exempel lagstiftningen om offentlighet och sekretess och förvaltningslagen. Tillämpnings- och tolknings- problem för lagstiftningen kan dock bli olika till följd av olikheterna i statlig och kommunal organisation. Skillnaderna beror till stor del på att kommunerna är föremål för medborgarstyrning i högre grad.533 Formen för det kommunala styret innebär att lagstiftning och domstolskontroll som rör kommuner ska ta hänsyn till det kommunala självstyret.534

I förhållande till den fria sektor som nämnts ovan, där kommu- nala folkvalda politiker beslutar sig för att starta eller fortsätta att bedriva viss verksamhet, utgör en prövning avseende både laglig- heten, och i någon mån även lämpligheten, av den kommunala sälj- verksamheten och i förlängningen alltså kommunala beslut ett pro- blem. För kommunala beslut tillämpas reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen. Vid en sådan prövning har förvaltnings-

5312 kap. 1 § kommunallagen.

5322 kap. 7–8 §§ kommunallagen.

533Curt Riberdahl (1993), Något om domstolskontroll över kommunalförvaltningen. SvJT 1993 s. 665.

534Ibid, s. 662.

430

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

domstolarna inte rätt att pröva lämpligheten av ett kommunalt beslut, utan endast lagenligheten. En fullständig prövning avseende även lämpligheten skulle nämligen medföra att vad kommuners valda församlingar anser vara lämpligt ersätts med vad förvaltningsdom- stolarna tycker vore lämpligt. En sådan ordning skulle medföra att åtskillnaden mellan den verkställande och den dömande makten inte längre upprätthålls.

Med lagen om offentlig säljverksamhet blir verksamhet som antingen ligger utanför den kommunala kompetensen, eller i grå- zonen mellan vad som är kompetensenligt och vad som inte är det, föremål för en prövning i domstol. Det är viktigt att den prövningen sker i samklang med den rättspraxis som finns i fråga om gränserna för den kommunala kompetensen. Sådan gränsdragning har utveck- lats i de allmänna förvaltningsdomstolarna, främst inom Högsta för- valtningsdomstolen (tidigare Regeringsrätten). Detta talar starkt för att prövningen av Konkurrensverkets beslut enligt lagen om offentlig säljverksamhet ska ske i allmän förvaltningsdomstol. Det kan dock noteras att förvaltningsdomstolarna i laglighetsprövnings- mål enbart upphäver beslutet i fråga, och inte ersätter det med sitt eget, vilket vanligen är fallet med myndighetsbeslut.535

De flesta myndighetsbeslut överklagas till de allmänna förvalt- ningsdomstolarna. Konkurrensverkets beslut i ärenden som gäller otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedels- produkter och upphandlingsskadeavgift prövas av förvaltningsdom- stolarna, vilket innebär att det inte bör bereda Konkurrensverket några problem att föra process i allmän förvaltningsdomstol.

Vår bedömning är att skälen för att låta mål enligt lagen om offentlig säljverksamhet prövas av allmän förvaltningsdomstol är tyngre vägande än de skäl som talar för att målen ska prövas av patent- och marknadsdomstolarna. Överklagande av beslut enligt lagen om offentlig säljverksamhet ska därför ske till allmän förvalt- ningsdomstol.

Förvaltningslagen är tillämplig i Konkurrensverkets verksamhet. Enligt denna krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammar- rätten.536 Detta behöver därför inte särskilt regleras.

535Se 13 kap. 8 § tredje stycket kommunallagen ”domstolen får inte ersätta det överklagade beslutet med något annat beslut”.

53640 § andra stycket förvaltningslagen.

431

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Eftersom förvaltningslagen tillämpas föreslås inga särskilda be- stämmelser om beslut, överklagandefrist och klagorätt. Av samma skäl behövs heller inga bestämmelser rörande ersättning för rätte- gångskostnader.

Beslut att inte vidta en åtgärd i form av utredning eller ingripande ska inte kunna överklagas. Det är fallet även för beslut enligt kon- fliktlösningsregeln och förbuden i konkurrenslagen.

Krav på särskilda ledamöter vid prövning av mål enligt lagen ställs inte

I laglighetsprövningsmål enligt kommunallagen består rätten av en lagfaren domare och två särskilda ledamöter med god kännedom om kommunal verksamhet.537 Vi bedömer att det saknas skäl att ha en sådan sammansättning vid prövning av mål enligt lagen om offent- lig säljverksamhet. Laglighetsprövning gäller kommunala besluts rättsenlighet. Det utgör en viktig länk i upprätthållandet av den kommunala demokratin. Möjligheten till laglighetsprövning in- fördes redan genom 1862 års kommunalförordningar genom vilka den kommunala självstyrelsen infördes. Tillsammans med den kommunala kompetensen och den kommunala beskattningsrätten var kommunalbesvär, som det då hette, en av tre grundpelare. Laglig- hetsprövningen har karaktären av en kommunal medborgarkontroll. Motiven bakom införandet var att stärka det kommunala självstyret. Staten skulle respektera gränserna för kommunernas självstyre och låta kommunerna agera fritt i så stor utsträckning som möjligt. Det ansågs dock fullt rimligt att vissa beslut, som ansågs felaktiga ut statlig synvinkel, representerat genom länsstyrelsen som var över- prövningsmyndighet, inte verkställdes.538 Laglighetsprövningen har alltså en säregen bakgrund och ett annat syfte än vad den nu aktu- ella prövningen enligt lagen om offentlig säljverksamhet har. Den huvudsakliga frågan som ska prövas enligt lagen är inte lagligheten enligt kommunallagen, utan om en säljverksamhet eller ett förfarande träffas av förbudet för att det har en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva sin verksamhet och inte är försvar- bart från allmän synpunkt. Det är inte i första hand fråga om att överpröva om ett politiskt fattat beslut är lagligt utan om ett undan-

53717 b och 17 c §§ lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

538SOU 2015:24 Utredningen om en kommunallag för framtiden, s. 474 f.

432

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

tag från förbudet föreligger med anledning av att förfarandet eller verksamheten är förenlig med lag. Med anledning av detta bedömer

viatt det saknas skäl för att föreslå att särskilda ledamöter ska delta

iavgöranden av mål enligt lagen.

Det finns även möjlighet att ha särskild ekonomisk expertis i mål vars beskaffenhet kräver det. I betänkandet Ett förändrat regel- verk för framtidens el- och gasnät föreslås att det ska införas för pröv- ning i förvaltningsdomstolarna av beslut om intäktsramar för el- och naturgasnät. Prövningarna kan innebära att utifrån ekonomiska metoder avgöra vad som är skälig kostnadstäckning och en rimlig avkastning enligt gällande regelverk. För att ge domstolarna bättre förutsättningar att hantera dessa komplicerade frågeställningar föreslås att två ekonomiska experter ska delta vid avgöranden, vid sidan om två lagfarna ledamöter.539 Samma sammansättning gäller för mål enligt LEK.

Mål enligt LEK prövas av allmän förvaltningsdomstol, trots att vissa mål enligt lagen har konkurrensrättsliga drag.540 För prövningen av mål som rör bland annat marknadsanalys, identifiering av företag med betydande inflytande och beslut om åläggande av skyldigheter för företag med betydande inflytande enligt LEK gäller att rätten ut- över lagfarna ledamöter även ska bestå av två ekonomiska experter.541 För att införa en liknande ordning för beslut om överträdelser av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet enligt lagen om offentlig säljverksamhet talar att även dessa bedömningar berör förhållandena på en marknad. Konkurrensrättsliga inslag i form av marknadsavgränsning enligt konkurrensrättslig metod saknas dock. Bedömningen av om en offentlig säljverksamhet har haft en otill- börlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva säljverk- samhet på marknaden bör vara betydligt mindre komplicerad än den konkurrensrättsliga bedömningar. Det saknas även motsvarande ekonomiska bedömningar som kan behöva göras enligt LEK. Där- för anser vi inte att det bör införas krav på särskilda ledamöter med ekonomisk expertis för lagen om offentlig säljverksamhet.

539SOU 2023:64 s. 269 f.

540Vid införandet av patent- och marknadsdomstolarna övervägdes att även mål enligt lagen om elektronisk kommunikation skulle prövas av dem, men eftersom lagen även innehåller en mängd andra bestämmelser utan koppling till konkurrensrätten blev så inte fallet,

se prop. 2015/16:57 s. 147.

541Detta gäller både i förvaltningsrätt och i kammarrätt, se 15 kap. 8 och 9 §§ lagen (2022:485) om elektronisk kommunikation.

433

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

En subsidiär talerätt föreslås inte

I mål om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet finns en subsidiär talerätt som utlöses när Konkurrensverket har fattat beslut om att inte ingripa.542 För lagen om offentlig säljverksamhet före- slås ingen subsidiär talerätt. Att mål enligt lagen ska prövas av all- män förvaltningsdomstol medför att en subsidiär talerätt inte faller sig lika naturlig. Detta eftersom förvaltningsdomstolar vanligen prövar myndigheters beslut. Att utfärda ett förbud mot en säljverk- samhet eller ett förfarande i den förutsätter att en relativt omfattande prövning av bland annat marknadsförhållanden görs av domstolen, vilket ter sig mindre lämpligt i förvaltningsrätt. Målet med vår över- syn av lagstiftningen är dessutom att den ska bli mer ändamålsenlig och att dess genomslag ska öka. Att kravet på marknadsavgränsning och på att visa effekter på konkurrensen på marknaden tas bort bör bidra till att målen uppnås och till att Konkurrensverket får möjlig- het att ingripa i fler ärenden. Det borde medföra att behovet av den subsidiära talerätten minskar.

Mot att inte införa subsidiär talerätt för målen talar att det i sam- manlagt tre mål, vilket utgör en tredjedel av målen gällande konflikt- lösningsregeln, har varit företag som själva har väckt talan i domstol i Konkurrensverkets ställe. Den subsidiära talerätten har därmed bidragit till en större praxisbildning på området. Konkurrensverket kan även behöva prioritera bort ärenden av resursskäl eller av andra prioriteringsskäl, trots att förutsättningarna för förbud kan antas vara uppfyllda. Av Konkurrensverkets prioriteringspolicy framgår bland annat att hänsyn tas till det allmänpreventiva syftet och be- hovet av vägledning samt till om det finns förutsättningar att effek- tivt utreda och ingripa mot problemet.543 Den enskilda närings- idkarens intressen kan åsidosättas om den subsidiära talerätten tas bort. Med anledning av omstöpningen av reglerna om offentlig säljverksamhet anser vi dock att det inte bör införas en subsidiär talerätt för lagen.

5423 kap. 32 § andra stycket konkurrenslagen.

543Se Konkurrensverket (2023). Prioriteringspolicy för konkurrens- och upphandlingstillsynen. KKV dnr 814/2023.

434

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

Överklaganden av beslut om interimistiska förelägganden ska handläggas skyndsamt

Vid ett interimistiskt beslut ligger det i sakens natur att utredningen ännu inte är fullständig, därför är det viktigt att möjlighet finns till att begära överprövning. Eftersom interimistiska förelägganden gäller omedelbart bör överprövningen av dem handläggas skyndsamt. Att hindras från att bedriva en verksamhet eller tillämpa ett förfarande bör i de flesta fall få ekonomiska konsekvenser för den som beslutet riktar sig till. Eftersom särskilda regler om handläggning av interi- mistiska beslut saknas i förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns det skäl att reglera frågan.

6.7Sekretess för uppgiftslämnare

6.7.1Sekretess för uppgiftslämnare införs

Förslag: Sekretess ska gälla hos Konkurrensverket i ärende som rör utredning av en överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet för uppgift som kan avslöja identiteten på den som har gjort en anmälan om en sådan säljverksamhet, om det kan antas att anmälaren lider avsevärd skada eller bety- dande men om uppgiften röjs.

För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.

Skälen för vårt förslag

Enligt våra direktiv är det ett problem att många konkurrens- begränsande offentliga säljverksamheter sannolikt aldrig kommer till Konkurrensverkets kännedom. Detta kan bland annat bero på att företagen inte har velat riskera sin affärsmässiga relation till den offentliga aktören. Vi ska därför ta ställning till om identiteten på den som lämnar uppgifter till Konkurrensverket i ärenden om otill- börlig offentlig säljverksamhet bör kunna skyddas genom sekretess och i så fall i vilken utsträckning.

435

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

Regler om sekretess i Konkurrensverkets verksamhet

Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det krävs med hänsyn till bland annat myndigheters verksamhet för inspektion, kontroll och annan tillsyn samt skyddet för enskildas personliga och ekonomiska ställning. Begränsningen ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag.544 För Konkurrensverkets verksamhet finns bestämmelser av det slaget i offentlighets- och sekretesslagen. Sammantaget syftar begränsningarna i handlings- offentligheten till att skydda verkets utredningsverksamhet och enskildas ekonomiska eller personliga förhållanden.

Begränsningar i rätten att ta del av allmänna handlingar till skydd för Konkurrensverkets utredningsverksamhet finns i fråga om plan- läggning eller andra förberedelser som gäller platsundersökningar enligt konkurrenslagen. Sekretess gäller om det kan antas att det allmännas syfte med sådana analyser och urval motverkas om upp- giften röjs.545 Begränsningar finns också när det gäller verkets ut- redningar av överträdelser av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. Sekretess gäller om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs.546 Detsamma föreskrivs för utredningar som gäller DMA-förordningen.547

Begränsningar i rätten av att ta del av allmänna handlingar till skydd för enskildas ekonomiska förhållanden gäller för uppgifter om bland annat affärs- och driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Begränsningar gäller också om andra ekonomiska och personliga förhållanden för den som har trätt i affärsförbindelse eller likande förbindelse med den som är föremål för Konkurrensverkets verksamhet.548 När det gäller anmälningar till verket i ett ärende som rör utredning av en över- trädelse av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning föreskrivs att sekretess gäller för uppgift i anmälan eller utsaga från en enskild, om det kan antas att den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om upp-

5442 kap. 2 § tryckfrihetsförordningen.

54517 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

54617 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen.

547Prop. 2023/24:154, bet. 2024/25:NU5, rskr. 2024/25:5, SFS 2024:709.

54830 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

436

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

giften röjs.549 För anmälningar till verket som gäller LOH föreskrivs sekretess för uppgift som kan avslöja identiteten på den som har gjort en anmälan enligt den lagen om det inte står klart att uppgif- ten kan röjas utan att anmälaren lider skada. Detsamma gäller för uppgift om identiteten på en leverantör som en sådan anmälan rör.550

Behovet av sekretess har undersökts

Konkurrensverket genomförde år 2017 en enkätundersökning för att undersöka i vilken omfattning privata företag upplevde att de mötte konkurrens från offentliga aktörer. Enkäten tillställdes 6 643 slump- mässigt utvalda företag inom 31 branscher. Den besvarades av

2 118 företag, det vill säga en svarsfrekvens om cirka 32 procent.551 I undersökningen ställdes frågor om företagens kontakter med

de offentliga aktörerna när de upplevde konkurrensproblem. En dryg tredjedel (37 procent) av de företag som svarade hade tagit kontakt, utan något nämnvärt resultat. Av dem som inte hade kon- taktat de offentliga aktörerna, knappt två tredjedelar (60 procent), uppgav en dryg tredjedel (34 procent) att de inte ville riskera sina goda relationer med den offentliga aktören och en femtedel (20 pro- cent) att de trodde att ett klagomål riskerade att påverka den offent- liga aktörens myndighetsutövning, exempelvis vid inspektioner eller tillståndsansökningar.

Undersökningen omfattade även frågor om företagens kontakter med Konkurrensverket på grund av de upplevda konkurrensproble- men. En tydlig majoritet av de företag som svarade uppgav att de inte hade kontaktat Konkurrensverket med anledning av problemet (88 procent). Främsta orsakerna uppgavs vara företagen inte trodde att Konkurrensverket kunde hjälpa dem, de inte hade tid att ägna sig åt klagomål, att de inte visste att det fanns en möjlighet att klaga fanns och att de ansåg att de utredningar som Konkurrensverket bedrev tog för lång tid. I några fritextsvar angavs att risken för för-

54930 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. I kapitlet föreskrivs också särskilda begräns- ningar som gäller eftergiftsförklaringar och förlikningsinlagor enligt konkurrensskadelagen och företagskoncentrationer, se 30 kap. 1 a och 2 §§.

55030 kap. 23 b § offentlighets- och sekretesslagen. Genom bestämmelserna genomförs en del av artikel 5.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/633 av den 17 april 2019 om otillbörliga handelsmetoder mellan företag i jordbruks- och livsmedelskedjan.

551Konkurrensverkets promemoria Enkät: När det offentliga och privata konkurrerar,

dnr 185/2017.

437

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

sämrade affärsmässiga relationer med den offentlige aktören som skäl för att inte göra en anmälan till Konkurrensverket.

I våra rundabordssamtal med branschorganisationer har det fram- kommit att det är tufft för ett företag som verkar inom en kommun att vara i konflikt med kommunen när den även är tillsynsmyndig- het. Det lär finnas ett stort mörkertal av företag som drabbas av konkurrens från kommuner men inte vågar anmäla verksamheten till Konkurrensverket.552

Sekretess för uppgiftslämnare bör införas

För närvarande gäller i Konkurrensverkets verksamhet sekretess för anmälares och uppgiftslämnares identitet i två fall. Det ena fallet rör utredningar om misstänkta överträdelser av förbuden mot konkur- rensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning

ikonkurrenslagen och EUF-fördraget.553 Det andra fallet omfattar verkets tillsyn enligt LOH.

Sekretesskyddet för anmälare och uppgiftslämnare vid utredningar om överträdelse av konkurrensförbuden är vidare än det som före- skrivs för otillbörliga handelsmetoder. Skyddet omfattar nämligen också själva innehållet i en anmälan eller en utsaga.

I båda fallen får sekretesskyddet anses syfta till att skydda mot repressalier.554 När det gäller konkurrensfallet anges i lagförarbetena att detta framför allt gäller situationen när anmälaren eller uppgifts- lämnaren är en konkurrent till eller har en affärsförbindelse med den som uppgiften gäller, eftersom det finns en risk att företaget som personen representerar drabbas av ekonomiska repressalier om uppgiften röjs. Det gäller också situationen när uppgiftslämnaren är anställd och lämnar uppgifter om det egna företaget.555

Av Konkurrensverkets enkät och våra rundabordssamtal med näringslivet framgår att frågan om skydd för anmälarens identitet uppkommer dels vid klagomål till offentliga aktörer, dels vid anmälan till Konkurrensverket. Främst beskrivs att ett klagomål till den offentlige aktören riskerar att påverka det anmälande företagets

552RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-59, Minnesanteckningar från rundabordssamtal den 28 juni 2024 med Almegas medlemmar den 26 juni 2024.

553Från den 1 december 2024 gäller sekretess även för ärenden enligt DMA-förordningen, se SFS 2024:709.

554Prop. 2001/02:167 s. 67 och skäl 28 till direktiv (EU) 2019/633.

555Prop. 2001/02:167 s. 67.

438

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

relationer med denne genom försämrade affärsmöjligheter, men även att ett klagomål bedöms kunna påverka den offentlige aktö- rens myndighetsutövning vid inspektion eller tillsyn. Risken för försämrade affärsrelationer tycks också vara ett skäl mot att göra en anmälan till verket. Underlaget för den slutsatsen i Konkurrens- verkets undersökning, sju fritextsvar, är tunt.

Trots det magra underlaget för att bedöma det verkliga eller upp- levda behovet av sekretesskydd för anmälare till Konkurrensverket, håller vi med bakgrund i våra samtal med näringslivsföreträdare för troligt att ett skydd kan behövas för att öka genomslaget av reglerna om förbud mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. I det följande överväger vi därför hur ett sådant sekretesskydd kan utformas.

En viktig utgångspunkt för våra överväganden är att uppgifter som lämnas i en handling till Konkurrensverket är offentliga. Med de undantag som vi nyss har redovisat gäller det även identiteten på den som lämnar uppgifterna.556 En annan viktig utgångspunkt är vårt förslag att förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet alltid ska gälla, det vill säga att det inte krävs något beslut av Kon- kurrensverket eller domstol i det enskilda fallet. Sedan vill vi också klargöra att vårt uppdrag handlar om att skydda anmälarens iden- titet i ärenden hos Konkurrensverket, inte för klagomål till offent- liga aktörer. Frågan om sekretesskydd för den som framställer ett klagomål till den offentlige aktören ligger alltså utanför vårt uppdrag.

För att en ny sekretessbestämmelse ska införas till skydd för uppgifter om anmälarens identitet krävs att intresset av sekretess väger tyngre än intresset av insyn. I det här fallet motiveras intresset av sekretess av att Konkurrensverket behöver få uppgifter om even- tuella överträdelser för att på ett effektivt sätt kunna utöva tillsyn över offentliga aktörer som bedriver säljverksamhet på marknaden. Om det är så att verket inte kan fullgöra sina uppgifter på grund av att anmälaren står i beroendeställning till offentlige aktören är det enligt vår mening ett problem som kan äventyra regelverkets genom- slag. Trots allt är det så att en sådan anmälare har goda förutsätt- ningar att bidra till verkets utredning. Samma sak gäller när anmäla- ren är anställd hos den offentlige aktören och genom sin anmälan riskerar att få sin arbetssituation påverkad.557 Mot den bakgrunden

5562 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen. Naturligtvis gäller allmänna bestämmelser om plan- eringssekretess och sekretess för affärs- och driftsförhållanden med mera, se 17 kap. 1 § och

30kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen.

557Jfr prop. 2001/02:167 s. 67 och prop. 2023/24:154 s. 32.

439

Offentlig säljverksamhet

SOU 2025:22

bedömer vi att den enskildes intresse av att uppgifterna skyddas och i förlängningen det offentligas intresse av regelefterlevnad, över- väger intresset av insyn i Konkurrensverkets utredningsverksamhet. Att sekretessen bör omfatta anmälarens identitet innebär att även andra uppgifter än anmälarens namn och adress omfattas av sekre- tesskydd. I en anmälan kan det finnas andra uppgifter som på olika sätt kan identifiera anmälaren och som av det skälet bör omfattas av sekretess.

Frågan är då hur sekretessen bör begränsas. Det kan vara fråga om sekretess med någon form av skaderekvisit eller absolut sekre- tess. Med ett rakt skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess gäller endast om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Med omvänt skaderek- visit är förhållandena de omvända. Utgångspunkten är att uppgif- terna omfattas av sekretess. Vid absolut sekretess ska de uppgifter som är föremål för sekretess hemlighållas oavsett skada. Någon skadeprövning ska således inte göras.

När det gäller identitetsskyddet vid utredningar om överträdel- ser av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete eller miss- bruk av dominerande ställning är utgångspunkten att uppgiften är offentlig, men att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde lider avsevärd skada om uppgiften röjs. För anmälningar som gäller otillbörliga handelsmetoder är utgångspunkten att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren lider skada. Det betydligt starkare sekretesskyddet för sådana an- mälningar får anses bero på att det rör sig om genomförande av ett EU-direktiv.558 Vi bedömer därför att den begränsning i sekretessen som föreskrivs för Konkurrensverkets utredningar av konkurrens- överträdelser bör gälla vid anmälningar som rör otillbörlig offentlig säljverksamhet.

Det bör i sammanhanget påpekas att sekretessen endast kommer att få fullt genomslag i ärenden där något ingripande inte sker, med hänsyn till den grundläggande principen om partsinsyn. För att Kon- kurrensverket ska kunna utreda den anmälda överträdelsen vidare och ingripa mot det, kan ju sekretesskyddet behöva ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt förvaltnings- och processrättsliga regler.

558Prop. 2020/21:134 s. 87.

440

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

En enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, kan förvägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd upp- gift i materialet inte röjs.559 Även i övrigt kan det i praktiken vara nödvändigt att anmälaren släpper på sina sekretessanspråk för att en utredning ska kunna genomföras och ett ingripande ske. Om inte annat anges i offentlighets- och sekretesslagen kan en enskild helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne.560

Sekretesstidens längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. När det gäller skyddet för enskildas personliga förhållanden gäller sekretessen i regel som längst i femtio eller sjuttio år. Handlingar som avser enskildas eller det allmännas ekonomiska förhållanden kan i allmänhet hållas hemliga i högst tjugo år. Enligt vår mening bör sekretesstidens längd när det gäller de här aktuella uppgifterna vara densamma som den som brukar gälla för enskildas ekonomiska förhållanden. Vi föreslår därför att sekre- tessen bör gälla i högst tjugo år.

I offentlighets- och sekretesslagen anges i vilka fall en tystnads- plikt inskränker meddelarfriheten, det vill säga rätten att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen. Sekretessen för anmälningar och uppgifter som rör konkur- rensöverträdelser omfattas inte av tystnadsplikt. Motsvarande bör gälla för anmälarens identitet i ärenden som gäller otillbörlig offent- lig säljverksamhet.561

Sammanfattningsvis föreslår vi att sekretess ska gälla hos Kon- kurrensverket i ärende som rör utredning av en överträdelse av för- budet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet för uppgift som kan avslöja identiteten på den som har gjort en anmälan om en sådan säljverksamhet, om det kan antas att den enskilde lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs. För uppgift i allmän handling ska sekretessen gälla i högst tjugo år.

55910 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen utgör en så kallad kollisions- norm. Normen innebär att sekretesskyddet kan få vika för en rätt till insyn i ett mål eller ärende som en part kan ha och som följer av föreskrifter i en annan författning än offentlighets- och sekretesslagen. Sådana föreskrifter finns exempelvis i 18 § förvaltningsprocesslagen och 22 § lagen om domstolsärenden.

56012 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen.

561Jfr prop. 2001/02:167 s. 71.

441

7 Utredningsskadeavgift

7.1Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget

I våra direktiv anges att vi ska bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska utformas. Om vi identifierar konkurrensproblem som bedöms inte kunna åtgärdas genom sådana utredningar får vi även lämna förslag på dessa områden.1 I detta sammanhang har vi valt att ta upp även frågan om utredningsskadeavgift inom koncentrations- kontrollen. I tilläggsdirektiven anges vidare att vi ska bedöma om Konkurrensverket vid handläggningen av ärenden om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet bör kunna besluta om utred- ningsskadeavgift.2

Eftersom frågan om utredningsskadeavgift uppkommer i flera delar av vår utredning har vi valt att behandla den samlad i detta avsnitt.

7.2Gällande ordning

Konkurrenslagens bestämmelser om utredningsskadeavgift är tillämpliga under Konkurrensverkets utredning av om ett företag har överträtt något av förbuden mot konkurrensbegränsande sam- arbete eller missbruk av dominerande ställning. Om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett åläggande att lämna uppgifter, handlingar eller annat, eller inte lämnat det som har begärts inom en angiven tidsfrist får Konkurrensverket besluta att företaget ska betala utredningsskade- avgift. Utredningsskadeavgift får också beslutas om företaget eller

1Dir. 2023:136 s. 6.

2Dir. 2024:20 s. 6.

443

Utredningsskadeavgift

SOU 2025:22

någon som handlar på dess vägnar inte har sett till att en före- trädare har inställt sig på förhör eller vidtagit vissa åtgärder under en platsundersökning, till exempel brutit en försegling.3

Bestämmelserna om utredningsskadeavgift infördes i konkur- renslagen i mars 2021 och har sin grund i ECN+-direktivet. Be- stämmelserna är inte tillämpliga på verkets utredningar som rör konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och företagskon- centrationer.

Utredningsskadeavgiften syftar till att säkerställa att konkur- rensmyndigheten får den information den behöver för att tillämpa de konkurrensrättsliga förbuden.4 Företag som utreds för en miss- tänkt överträdelse kan nämligen ha incitament att försvåra eller hindra myndighetens utredning.

Konkurrensverket har hittills inte meddelat några beslut om utredningsskadeavgift. Kommissionen har dock använt motsva- rande möjlighet i koncentrationsförordningen och i förordning 1/2003 och beslutat om böter vid ett flertal tillfällen. Det har gällt felaktiga uppgifter i koncentrationsärenden, skadade förseglingar och försvårande av kommissionens platsundersökningar.5

I de andra länder som vi har beskrivit avseende konkurrens- verktyget får konkurrensmyndigheterna besluta om utrednings- skadeavgift eller motsvarande sanktioner.6 Både parter och andra kan bli föremål för sanktioner. Bestämmelserna är allmänt formulerade. Sanktioner får beslutas i alla de fall där myndigheten utreder ärenden med stöd av konkurrenslagstiftningen.7 Om denna befogenhet också ska gälla för konkurrensverktyget tycks inte ha diskuterats mer speci- fikt i de lagstiftningsärenden som har genomförts i Tyskland och Danmark. Frågan har inte heller diskuterats i Norge.

35 kap. 21 § konkurrenslagen.

4Se även skäl 29 i förordning 1/2003 avseende samma typ av sanktioner som får beslutas av kommissionen.

5Se exempelvis ärende M.8181, Merck / Sigma-Aldrich, kommissionsbeslut den 3 maj 2021; ärende M.8228, Facebook / Whatsapp, kommissionsbeslut den 17 maj 2017; ärende M.8426, General Electric Company / LM Wind Power Holding, kommissionsbeslut den 8 april 2019; ärende COMP.39793 EPH and others, kommissionsbeslut den 28 mars 2012; ärende COMP.39796 Suez Environnement breach of seal, kommissionsbeslut den 24 maj 2011; ärende AT.40882 IFF – deletion of data, kommissionsbeslut den 24 juni 2024.

6För Danmark, se § 15 f, femte stycket konkurrenceloven med hänvisning till §§ 17 och

18 konkurrenceloven som i sin tur hänvisar till i § 22 konkurrenceloven; för Norge, se 29 § bokstav c konkurrenseloven; för Tyskland, se §§ 59 GWB och § 81(2) punkt 6 och 7 GWB; för Island, se artikel 37 bokstav i samkeppnislög som hänvisar till artikel 19 samkeppnislög; för Förenade kungariket, se Enterprise Act 2002, section 174 och section 174A.

7Se exempelvis § 81(2) punkt 6 GWB som avser alla som inte, inte fullständigt eller inte i rätt tid besvarar ett informationsåläggande från konkurrensmyndigheten.

444

SOU 2025:22

Utredningsskadeavgift

7.3Reglerna om utredningsskadeavgift utökas

Förslag: Konkurrensverket ska få besluta att ett företag ska betala utredningsskadeavgift, om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet vid Kon- kurrensverkets utredning om konkurrensfrämjande åtgärder eller undersökning av en företagskoncentration, har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett informationsåläggande eller inte lämnat begärda uppgifter, handlingar eller annat inom angiven tidsfrist.

Bedömning: Bestämmelser om utredningsskadeavgift bör inte införas vid utredningar som gäller offentlig säljverksamhet.

Skälen för vårt förslag och vår bedömning

Utredningsskadeavgift vid utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

En utredning om konkurrensfrämjande åtgärder utförs under en bestämd tidsfrist som räknas från det att Konkurrensverket har offentliggjort sin avsikt att vidta åtgärder. Att verket under den tiden får korrekta och fullständiga uppgifter inom rätt tid är dock av stor vikt för att säkerställa att eventuella beslut som verket fattar vilar på stabil grund. Oriktiga uppgifter skapar merarbete och slöseri med verkets och eventuellt domstolens resurser i det fall beslut överklagas.

Intresset av Konkurrensverkets informationsinhämtning sker så effektivt som möjligt kan äventyras av företag som eventuellt kan bli föremål för åläggande om konkurrensfrämjande åtgärder. Före- tagen kan ha incitament att försvåra eller hindra verkets utredning, särskilt med beaktande av att utredningen ska genomföras inom en begränsad tid. Därtill kommer att åtgärderna kan resultera i att be- rörda företag behöver göra förändringar i sina respektive verksam- heter. Detta talar för att en sanktion som utredningsskadeavgift är ett effektivt sätt att motivera företag att lämna de uppgifter som Konkurrensverket begär.

445

Utredningsskadeavgift

SOU 2025:22

Utredningsskadeavgift vid handläggning av ärenden om offentlig säljverksamhet

Enligt våra direktiv ska vi bedöma om Konkurrensverket vid hand- läggningen av ärenden om konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet bör kunna besluta om utredningsskadeavgift. I likhet med vad vi anfört om utredningar om konkurrensfrämjande åt- gärder skulle det främst vara fråga om en sanktion som kan användas för att säkerställa att verket får korrekta svar på sina frågor. En skillnad som bör beaktas är dock att det inte gäller några tidsfrister för handläggningen av ett ärende om offentlig säljverksamhet. Det finns således ingen risk att verket hamnar i tidsnöd som motiverar en sanktionsavgift av preventiva skäl. Verket har också möjlighet att förena informationsålägganden med vite.8 Hotet om vitessank- tion bör därmed utgöra ett tillräckligt incitament för att lämna korrekta svar på verkets frågor. Mot den bakgrunden bedömer vi att utredningsskadeavgift inte bör införas vid handläggning av ärenden om offentlig säljverksamhet.

Utredningsskadeavgift vid handläggning av ärenden om företagskoncentrationer

Det kan finnas behov av en utredningsskadeavgift vid handläggning av ärenden om företagskoncentrationer. Koncentrationsärenden handläggs inom snäva tidsramar. Konkurrensverket ska i en första fas om 25, i vissa fall 35, arbetsdagar avgöra om den anmälda kon- centrationen ska lämnas utan åtgärd eller om verket ska inleda en särskild undersökning.9 Om verket inleder en särskild undersökning ska ett beslut om koncentrationen meddelas inom tre månader.10

Konkurrensverkets möjligheter att få ett vederhäftigt underlag för sin undersökning av en anmäld koncentration påverkas av de uppgifter som lämnas i anmälan av koncentrationen. Uppgifterna i anmälan lämnas på heder och samvete och därmed under straff- rättsligt ansvar.11 Som utgångspunkt bör det därför kunna antas

86 kap. 1 § första stycket 6 konkurrenslagen.

94 kap. 11 § konkurrenslagen.

104 kap. 13 § konkurrenslagen.

112 kap. 3 § Konkurrensverkets föreskrifter och allmänna råd om anmälan om företags- koncentration enligt konkurrenslagen (2008:579). För straffrättsligt ansvar, se 15 kap. 10 § brottsbalken.

446

SOU 2025:22

Utredningsskadeavgift

att uppgifterna är korrekta när tidsfristerna för verkets undersök- ning börjar löpa.

Under Konkurrensverkets undersökning av en anmäld kon- centration inhämtar verket uppgifter från parter och andra med- verkande med flera. Verkets möjligheter att slutföra undersök- ningen inom föreskrivna tidsfrister påverkas av den information som inhämtas. Oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som lämnas som svar på ett åläggande eller begärda uppgifter, handlingar eller annat som inte lämnas inom utsatt tid leder till tidsförluster när verket måste komplettera sin utredning med nya ålägganden och eventuellt förnya sin analys av underlaget inför beslut. Det medel som verket i dag har till sitt förfogande för att säkerställa att uppgifterna är korrekta är att förena ett åläggande vid vite. Ett utdömande att vitet kräver en ansökan till PMD.12 Om det i slutet av en undersökning upptäcks brister som har koppling till ett åläggande, kan det vara för sent att vidta ytterligare utrednings- åtgärder. Det kan inte uteslutas att den anmälda koncentrationen av tidsskäl då lämnas utan åtgärd eller att ett beslut om förbud eller åläggande bygger på felaktiga sakförhållanden.

För Konkurrensverkets del finns det i dag vissa möjligheter att läka de tidsförluster som felaktiga uppgifter kan medföra. En möj- lighet är att ”stoppa klockan”. Om en part i koncentrationen inte har följt ett åläggande att lämna uppgifter får verket besluta att tids- fristen ska stoppas tillfälligt. Fristen börjar att löpa på nytt igen när åläggandet har följts. Ett beslut att stoppa klockan får inte över- klagas särskilt, utan först i samband med ett överklagat beslut om förbud eller åläggande avseende koncentrationen.13

Det finns också möjligheter att förlänga tremånadersfristen för verkets särskilda undersökning. Förlängningen förutsätter sam- tycke från parterna i koncentrationen och i vissa fall från anmälare eller förvärvare. Förlängning kan också ske utan samtycke om det finns synnerliga skäl. Så kan exempelvis vara fallet om parterna väldigt sent under undersökningen lämnar nya uppgifter som verket inte hinner analysera innan tidsfristen för att fatta beslut går ut.14 Enligt vår uppfattning bör felaktiga uppgifter som lämnas som svar på ett åläggande utgöra synnerliga skäl för förlängning.

126 kap. 1 § och 8 kap. 1 § konkurrenslagen.

134 kap. 17 § konkurrenslagen.

144 kap. 14 § konkurrenslagen. Se Carlsson & Bergman (2024), Konkurrenslagen: En kommentar, JUNO Version 3, kommentaren till 4 kap. 14 §.

447

Utredningsskadeavgift

SOU 2025:22

I sammanhanget finns det anledning att uppmärksamma att ett förlängningsbeslut får överklagas till PMD och att tiden för över- klagande enligt huvudregeln i förvaltningslagen är tre veckor från den dag då den som överklagar beslutet fick del av det genom myn- digheten.15 Det framgår inte av konkurrenslagen att förlängnings- beslutet gäller omedelbart, vilket torde betyda att förvaltnings- lagens allmänna bestämmelser om verkställighet gäller. Mot den bakgrunden kan det ifrågasättas om det över huvud taget finns någon mening med ett ensidigt förlängningsbeslut vid synnerliga skäl eftersom tidsfristen fortsätter att löpa när domstolen prövar det överklagade beslutet.

De särskilda bestämmelserna om rättskraft i konkurrenslagen är den sista möjlighet som står Konkurrensverket till buds vid orik- tiga uppgifter. Normalt sett har ett beslut att lämna en koncentra- tion utan åtgärd negativ rättskraft, det vill säga att koncentrationen inte får prövas på nytt. Detsamma gäller om domstolen efter över- klagande har upphävt ett beslut om förbud eller åläggande. I lagen finns två undantag från denna princip.

Det första undantaget innebär att verket får besluta att genom- föra en särskild undersökning om ett beslut att lämna en koncent- ration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som har läm- nats av en part eller någon annan medverkande i koncentrationen.16 Det andra undantaget är tillämpligt om domstol efter överklagande har upphävt ett beslut om förbud eller åläggande avseende en kon- centration. Undantaget innebär att frågan om förbud eller åläggande får prövas på nytt om en part eller annan medverkande har lämnat oriktiga uppgifter om sakförhållanden av väsentlig betydelse för domstolens beslut. Med andra ord kan en oriktig uppgift som lämnats av en part eller annan medverkande under verkets under- sökning och även i domstol leda till att koncentrationen prövas på nytt. I det första fallet genom att verket inleder en särskild under- sökning, i det andra genom att verket ansöker om förnyad pröv- ning hos PMD. Däremot är utrymmet för omprövning obefintligt om den oriktiga uppgiften har lämnats av någon annan än en part eller annan medverkande.

Sammantaget finns det möjligheter för Konkurrensverket att genomföra en koncentrationsprövning med ett korrekt underlag

157 kap. 1 § första stycket 7 konkurrenslagen och 44 § förvaltningslagen.

164 kap. 19 § konkurrenslagen.

448

SOU 2025:22

Utredningsskadeavgift

inom de tidsfrister som föreskrivs i konkurrenslagen, trots att en part eller någon annan medverkande som svar på ett åläggande har lämnat oriktiga, vilseledande eller ofullständiga uppgifter eller inte lämnat begärda uppgifter, handlingar eller annat inom föreskriven tid. Behovet av en utredningsskadesavgift ter sig mot den bakgrunden,

åena sidan, inte så stort. Å andra sidan vill vi framhålla intresset av en effektiv handläggningsordning, särskild med hänsyn till de ovan anförda begräsningar i dagens ordning. Att tidsfristen kan förlängas, att verket kan inleda en ny särskild undersökning eller ansöka om förnyad prövning anser vi är ett slöseri med verkets och domstolarnas resurser. Därtill leder det till en osäkerhet för parter, andra med- verkande och näringslivet i övrigt. Nu nämnda skäl talar för att införa en ordning med utredningsskadeavgift även för företags- koncentrationer.

Utformningen av reglerna

Frågan är då hur reglerna om utredningsskadeavgift vid konkur- rensfrämjande utredningar och företagskoncentrationer bör ut- formas. Avgift bör i första hand aktualiseras om ett företag som svar på ett informationsåläggande har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter eller inte lämnat begärda uppgifter eller handlingar eller annat inom en angiven tidsfrist. 17

Avseende kretsen företag som kan träffas av en utredningsskade- avgift ligger det nära till hands att låta avgiften träffa samma företag som vid utredningar av överträdelser av förbuden mot konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning.

Samtidigt behöver vi ta hänsyn till de särdrag som gäller för de nu aktuella utredningarna.

I utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder står det inte klart vilka företag som kan bli föremål för åtgärder när utredningen påbörjas. Därför bör samtliga företag som verket riktar ett informa- tionsåläggande till omfattas av möjligheten att besluta om en utred- ningsskadeavgift. Med företag avses också en sammanslutning av företag.18

175 kap. 1 § konkurrenslagen.

18Se 1 kap. 5 § andra stycket konkurrenslagen.

449

Utredningsskadeavgift

SOU 2025:22

Prövningar av företagskoncentrationer sker, som redan nämnts, med snäva tidsfrister. Företag som åläggs att inkomma med infor- mation kan vara involverade i koncentrationen, konkurrenter eller andra marknadsaktörer. Incitamenten att inkomma med felaktiga uppgifter lär skifta mellan dessa företag. Det kan därför inte på förhand klarläggas hur kretsen företag som kan bli föremål för utredningsskadeavgift bör avgränsas. Alla företag som ett informa- tionsåläggande riktas till bör därför kunna bli föremål för utred- ningsskadeavgift.

En förutsättning för avgift enligt gällande ordning är att över- trädelsen sker uppsåtligen eller av oaktsamhet. Samma ansvars- förutsättning bör gälla när utredningsskadeavgift aktualiseras vid utredningar om konkurrensfrämjande utredningar och undersök- ningar av företagskoncentrationer.19

Övriga överträdelser som kan leda till utredningsskadeavgift vid utredning av de konkurrensrättsliga förbuden gäller dels förhör, dels olika frågor som har samband med platsundersökningar. Vi bedömer att utredningsskadeavgift för underlåtelser att se till att en företrädare inställer sig till förhör inte behövs i ärenden som gäller utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder och företagskoncentrationer.

Ett vitesåläggande som riktas till den som ska höras får anses vara ett mer effektivt verktyg för att se till att företrädaren inställer sig hos Konkurrensverket för förhör. Vad beträffar utredningsskade- avgift i frågor som gäller platsundersökningar konstaterar vi att befogenheter av det slaget inte kan användas inom ramen för verkets koncentrationskontroll. Vi föreslår inte heller att platsundersök- ningar ska kunna användas vid utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. I övrigt bör, vad regleringen beträffar, samma regler för beslut om utredningsskadeavgift tillämpas som vid utredning av överträdelser av förbuden. Exempelvis gäller detta avgiftens storlek, preskription med mera.20

19Se prop. 2020/21:51 s. 125 f.

20Se 5 kap. 21–24 §§ konkurrenslagen.

450

8Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslag: Lagändringarna, ändringen i förordningen med instruk- tion för Konkurrensverket, den nya lagen om offentlig säljverk- samhet och den nya förordningen om offentlig säljverksamhet ska träda i kraft den 1 augusti 2026.

Bestämmelserna om utvärdering och särredovisning i lagen om offentlig säljverksamhet ska dock träda i kraft den 1 januari 2027.

I mål där talan om förbud mot konkurrensbegränsade offent- lig säljverksamhet har väckts före ikraftträdandet ska äldre bestäm- melser tillämpas. Äldre bestämmelser ska gälla för domar och beslut om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som har meddelats före ikraftträdandet.

Ingripande med marknadsstörningsavgift enligt lagen om offent- lig säljverksamhet ska endast få ske för överträdelser som ägt rum efter den 1 augusti 2026.

Bedömning: Det saknas skäl att reglera när utvärderingen enligt lagen om offentlig säljverksamhet ska genomföras för första gången.

Skälen för våra förslag och vår bedömning: De nya reglerna i kon- kurrenslagen om åtgärder för att främja en effektiv konkurrens, in- formation om företagskoncentrationer och utredningsskadeavgift bör träda i kraft den 1 augusti 2026. Detsamma gäller den nya lagen om offentlig säljverksamhet och de ändringar i konkurrenslagen som föranleds av den nya lagen. Även ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör träda i kraft vid samma tidpunkt.

Vi föreslår däremot att bestämmelserna om utvärdering och sär- redovisning i lagen om offentlig säljverksamhet bör träda i kraft

451

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

SOU 2025:22

först den 1 januari 2027. Skälen för det är att ett något senare ikraftträdandedatum ger offentliga aktörer viss tid att förbereda sig på de nya reglerna. Dessutom innebär det en bättre anpassning till mandatperiodernas förläggning. För särredovisningen medför ett ikraftträdande i början av kalenderåret också en bättre anpassning till redovisningsperioderna för de som träffas av skyldigheten.

I fråga om övergångsbestämmelser föreslår vi att konkurrens- lagen i dess äldre lydelse bör tillämpas på mål som har väckts före ikraftträdandet. Det betyder att målen ska fortsätta att handläggas och avgöras med tillämpning av konkurrenslagen. Äldre bestäm- melser bör också gälla för domar och beslut om förbud mot offentlig säljverksamhet som har meddelats före ikraftträdandet.

Marknadsstörningsavgift enligt lagen om offentlig säljverksamhet får inte ske för överträdelser som skett innan lagens ikraftträdande utan endast för överträdelser som ägt rum efter den 1 augusti 2026.

Utvärdering av säljverksamheten enligt lagen om offentlig sälj- verksamhet bör genomföras för första gången inom fyra år från lagens ikraftträdande. Det saknas skäl att närmare reglera när i tiden detta ska ske. Tidpunkten bör den offentlige aktören få an- passa närmare med hänsyn till mandatperioders förläggning och liknande omständigheter. Därtill ligger det i den offentlige aktö- rens intresse att själv inventera sina verksamheter för att undvika att de träffas av lagens förbud.

452

9 Konsekvensbeskrivning

9.1Allmänt om konsekvensbeskrivningen

Bestämmelser om konsekvensberäkningar och andra konsekvens- beskrivningar finns i kommittéförordningen (1998:1474) och i för- ordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (konsekvensutredningsförordningen). Av kommittéförordningen framgår att om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler, ska förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet.1 Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvensutredningar som finns i konse- kvensutredningsförordningen. Utredningen ska innehålla följande:

1.en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå,

2.en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd,

3.uppgifter om vilka som berörs av regleringen,

4.uppgifter om de bemyndiganden som myndighetens beslutande- rätt grundar sig på,

5.uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regeringsalternativen,

6.en bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen, och

115 a § kommittéförordningen.

453

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

7.en bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speci- ella informationsinsatser.2

Om regleringen kan få effekter av betydelse för företags arbets- förutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konse- kvensutredningen, därutöver och i den omfattning som är möjlig, innehålla en beskrivning av följande:

1.antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verk- samma i samt storleken på företagen,

2.vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader,

3.vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen,

4.i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka kon- kurrensförhållandena för företagen,

5.hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen, och

6.om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning.3

Bestämmelserna i konsekvensutredningsförordningen riktar sig främst till förvaltningsmyndigheter som beslutar om föreskrifter och allmänna råd. Alla krav som anges är viktiga att belysa i utredningen, men några krav är av mindre intresse för vår beskrivning av konse- kvenserna av våra förslag. Till dessa hör att vår problembeskrivning styrs av kommittédirektiven och att uppgifter om vilka bemyndigan- den som myndighetens beslutanderätt grundar sig på inte gör sig gällande på samma sätt som för en förvaltningsmyndighet.

Det kan nämnas att regeringen har beslutat om en ny förord- ning om konsekvensutredningar.4 Förordningen gäller dock inte för vårt utredningsuppdrag, då vår särskilda utredare tillkallades före ikraftträdandet för förordningen den 6 maj 2024.

26 § konsekvensutredningsförordningen.

37 § konsekvensutredningsförordningen.

4Förordning om konsekvensutredningar (2024:183).

454

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

9.2Sammanfattning av våra förslag

Våra förslag kan i sak delas i fyra delar som redovisas separat nedan. Dessa är utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder (kapitel 4) informationsplikt för företagskoncentrationer (kapitel 5), offentlig säljverksamhet (kapitel 6) och utredningsskadeavgift (kapitel 7).

9.2.1Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vi föreslår ändringar i konkurrenslagen som sammanfattningsvis innebär följande.

•Konkurrensverket får besluta om nödvändiga beteendemässiga eller strukturella åtgärder för att undanröja hinder för en effek- tiv konkurrens. Konkurrensverkets beslut får förenas med vite.

•Konkurrensverket ska genomföra ett offentligt samråd av utkast till beslut om konkurrensfrämjande åtgärder.

•Konkurrensverkets beslut om åtgärder får överklagas till Patent- och marknadsdomstolen.

9.2.2Informationsplikt för företagskoncentrationer

Vi föreslår ändringar i konkurrenslagen som sammanfattningsvis innebär följande.

•Konkurrensverket får ålägga ett företag att lämna information om planerade företagskoncentrationer om det behövs för att kunna meddela ett anmälningsåläggande. Ett sådant åläggande får beslutas för som mest två år i taget.

•Konkurrensverkets beslut får överklagas till Patent- och mark- nadsdomstolen.

•Sekretess gäller för uppgifter som lämnas till Konkurrensverket vid informationsplikt.

455

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

9.2.3Offentlig säljverksamhet

Vi föreslår att en ny lag införs, lagen om offentlig säljverksamhet. Den omfattar säljverksamhet som bedrivs av staten, kommuner och regioner. Även offentliga företag omfattas, om staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över detta. Lagen ersätter de bestämmelser som finns i konkurrens- lagen om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Dessa bestämmelser upphävs. I övrigt innebär våra förslag sammanfatt- ningsvis följande.

•Konkurrensverket utövar tillsyn över lagen.

•I lagen föreskrivs att det är förbjudet för en offentlig aktör att bedriva en säljverksamhet eller att i en sådan verksamhet tillämpa ett förfarande som på ett otillbörligt sätt påverkar eller är ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verk- samhet på marknaden. Förbudet i första stycket gäller inte en säljverksamhet eller ett förfarande som är försvarbart från allmän synpunkt. Säljverksamhet som är förenlig med lag är alltid för- svarbar från allmän synpunkt.

•Offentliga aktörer ska vart fjärde år utvärdera sin säljverksamhet i förhållande till förbudet i lagen.

•Stat, kommuner eller regioner som bedriver säljverksamhet ska upprätta en särskild redovisning över verksamheten, om inte annat följer av lag eller annan författning.

•Konkurrensverket får

– förelägga en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat.

– hålla förhör med den som kan förväntas kunna lämna upplys- ningar i saken.

– förelägga ett offentligt företag att lämna de uppgifter som en särskild redovisning ska innehålla.

Detta gäller med undantag för handlingar som kan förväntas innehålla sådana uppgifter som omfattas av advokatsekretess.

456

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

•Konkurrensverket får förelägga en offentlig aktör att upphöra med en överträdelse av förbudet mot otillbörlig offentlig säljverk- samhet. Föreläggandet får innefatta nödvändiga beteendemässiga eller strukturella åtgärder. Verket får också godta åtaganden från offentliga aktörer och fatta beslut om att göra dem bindande. Konkurrensverkets beslut får förenas med vite.

•En möjlighet för Konkurrensverket att förelägga om konkurrens- skadeavgift som maximalt får uppgå till 20 miljoner kronor för överträdelser av förbudet införs.

•Konkurrensverkets beslut får överklagas till allmän förvaltnings- domstol.

•Sekretess gäller för uppgift hos Konkurrensverket som kan av- slöja identiteten av den som har gjort en anmälan i ärenden som rör en överträdelse av förbudet i lagen.

•Konkurrensverket föreslås även få föreskriftsrätt gällande ut- värderingsplikten och den särskilda redovisningen.

9.2.4Utredningsskadeavgift

Vi föreslår ändringar i konkurrenslagen som innebär att ett företag eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsam- het har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett informationsåläggande eller inte lämnat begärda hand- lingar, uppgifter eller annat inom angiven tidsfrist får Konkurrens- verket besluta om utredningsskadeavgift i utredningar som avser

•åtgärder för att främja utvecklingen av en effektiv konkurrens, och

•företagskoncentrationer.

9.3Problembeskrivning och förändringen som ska uppnås

Problembeskrivningen och förändringen som ska uppnås beskrivs för varje del av betänkandet i respektive behovsanalys. Beskrivningen styrs dessutom av våra direktiv. Nedan sammanfattar vi problembe-

457

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

skrivningen och de förändringar som ska uppnås. För en mer ut- förlig redogörelse hänvisar vi till relevanta delar i kapitel 4–7.

9.3.1Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Av våra direktiv framgår att den nuvarande konkurrenslagstiftningen kan behöva kompletteras för att kunna åtgärda problem som om- fattar marknader som helhet och inte bara i förhållande till enskilda förfaranden från företagens sida.5 De nuvarande materiella bestäm- melserna är förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete och förbudet mot missbruk av en dominerande ställning. Lagen inne- håller också bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och en möjlighet att förbjuda vissa företagskon- centrationer. Alla dessa bestämmelser är dock inriktade på förfaran- den från enskilda företag. Enligt Konkurrensverket kan det under vissa förhållanden finnas skäl att vidta åtgärder mot konkurrens- problem som rör en hel marknad, exempelvis på marknader som karaktäriseras av hög koncentration, låg pristransparens eller låg kundrörlighet.6

I flera andra länder finns det i dag möjlighet för konkurrensmyn- digheten att vidta konkurrensfrämjande åtgärder på marknader där det av någon anledning finns konkurrensproblem, men där dessa problem inte i första hand är hänförliga till förbjudna förfaranden från enskilda företag (så kallade konkurrensverktyg). Vi har beskri- vit de konkurrensverktyg som finns i andra länder i kapitel 4.7

I behovsanalysen i kapitel 4 har vi gått igenom olika exempel på förhållanden som på olika marknader kan leda till att marknads- krafterna, och därmed konkurrensen, inte fungerar fullt ut. Dessa förhållanden är

•nätverkseffekter och tippning,

•byteskostnader,

•oligopol och tyst samarbete,

•nätverk av vertikala avtal och branschpraxis,

5Dir. 2023:136 s. 5.

6Se vidare avsnitt 4.1.

7Se avsnitt 4.3.

458

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

•asymmetrisk information, och

•regleringsluckor eller ineffektivitet.

Under var och en av dessa förhållanden går vi också igenom prak- tiska exempel där förhållandena har aktualiserats och som ger en bild av om och hur de befintliga konkurrensregler eller andra befint- liga regler har eller skulle ha kunnat lösa konkurrensproblemen i de aktuella fallen. Vi konstaterar att det kan finnas konkurrensproblem som inte kan åtgärdas med de befintliga konkurrensreglerna på ett effektivt sätt.8

Av våra direktiv framgår att vi ska analysera behovet av ett kon- kurrensverktyg. Oavsett behovet ska vi lämna förslag till ett sådant verktyg.9 Den förändring som förespråkas i våra direktiv är alltså att göra det möjligt för Konkurrensverket att åtgärda sådana kon- kurrensproblem som i dag inte effektivt kan åtgärdas med stöd av konkurrensreglerna. Den lösning på problemet som anges i direk- tiven är att införa ett konkurrensverktyg, som vi valt att benämna en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder.

9.3.2Informationsplikt för företagskoncentrationer

Av våra direktiv framgår att det är möjligt för Konkurrensverket att begära att en företagskoncentration ska anmälas till Konkurrens- verket för prövning. Det kräver dock att verket får information om koncentrationen.

I nuläget finns det ingen plikt att informera Konkurrensverket om koncentrationer som inte är anmälningspliktiga enligt konkur- renslagen.10 Vi konstaterar att det inte heller finns heltäckande och relevant information att tillgå för att Konkurrensverket själv ska kunna få tag på information om företagskoncentrationer som kan vara problematiska från konkurrenssynpunkt. Det problem som ska lösas är att koncentrationer som skulle kunna vara konkurrens- skadliga inte kommer till verkets kännedom och därmed inte heller blir föremål för prövning.11

8Se avsnitt 4.4.3.

9Dir. 2023:136 s. 5–6.

10Dir. 2023:136 s. 6–7.

11Se avsnitt 6.2.

459

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Enligt direktiven ska vi bedöma om det finns behov av en infor- mationsplikt för koncentrationer som inte omfattas av anmälnings- plikt enligt konkurrenslagen. Oavsett behovet ska vi föreslå en ut- formning för informationsplikten. Den eftersträvade förändringen är alltså att koncentrationer som inte är anmälningspliktiga ska komma till verkets kännedom genom en informationsplikt.12

9.3.3Offentlig säljverksamhet

Vårt uppdrag är att göra en översyn av reglerna om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet med syfte att skapa ökade möjligheter att utreda och vidta åtgärder mot sådan verksamhet.

Reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har funnits sedan den 1 januari 2010. De infördes till följd av de konkurrenssnedvridningar som kan uppstå när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet i konkurrens med privata aktörer.13

Av våra tilläggsdirektiv framgår att vi ska analysera hur genom- slaget för reglerna om offentlig säljverksamhet kan öka. Trots att offentliga aktörer kan agera på sätt som innebär konkurrensbegräns- ningar för företag på lokala marknader är förutsättningarna för att meddela förbud enligt reglerna i många fall inte uppfyllda eftersom den offentliga aktörens marknadsandel har bedömts vara för liten för att konkurrensen på den relevanta marknaden ska anses vara påverkad. Avgörande för bedömningen är hur stor den relevanta marknaden ska anses vara. Rapporter från företagarorganisationer visar att särskilt kommunal säljverksamhet är ett problem. Offent- liga aktörers agerande ger också upphov till osäkerhet på marknaden. Analysen ska innefatta hur reglerna kan utformas på ett mer ända- målsenligt sätt för att motverka konkurrensbegränsande beteenden av offentliga aktörer på marknaden. Vidare ska vi analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer samt ta ställning till om en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa sin säljverksamhet bör införas. Därutöver ska vi bedöma om Konkurrensverket bör få utökade befogenheter på området i form av beslutanderätt, rätt att göra åtaganden bindande samt rätt att fatta beslut om konkurrens- och utredningsskadeavgift. Vi ska

12Dir. 2023:136 s. 8.

13Prop. 2008/09:231 s. 35.

460

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

även ta ställning till om identiteten på den som lämnar uppgifter till Konkurrensverket i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet bör kunna skyddas genom sekretess. Vi ska lämna nödvändiga författningsförslag.14

I vår analys av hur reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har tillämpats har vi dels gått igenom domstolspraxis och Konkurrensverkets beslutspraxis, dels inhämtat synpunkter från berörda aktörer.15 Informationsinhämtningen har bekräftat bilden som ges i direktiven av reglernas begränsade genomslag, särskilt på lokala marknader.16

Problemet som våra förslag ska åtgärda är att offentlig sälj- verksamhet som bedrivs på ett otillbörligt sätt riskerar att sned- vrida konkurrensen. En väl fungerande och effektiv konkurrens möjliggör för företag att konkurrera på lika villkor samtidigt som de får incitament att erbjuda konsumenterna bästa möjliga produkter till bästa möjliga pris. Det driver i sin tur på innovation och ekono- misk tillväxt vilket ökar förutsättningarna för att kunna upprätt- hålla den ekonomiska välfärden.17

Orsaken till risken för konkurrenssnedvridningar som ett resultat av offentlig säljverksamhet är de skilda villkor som offentliga respek- tive privata aktörer verkar under. Offentliga aktörers fördelar är bland annat att de drivs utan vinstkrav och med förmånliga finansi- eringsvillkor. De kan också dra nytta av sin myndighetsutövning i sin säljverksamhet.18 Privata aktörer saknar dessa fördelar. Närings- livet delar Konkurrensverkets bild av att de befogenheter som verket har i dagsläget inte är tillräckliga för att åtgärda problemen.

Omfattningen av problemet är svår att mäta. Det är svårt att dra slutsatser utifrån inflödet av tips till Konkurrensverket med anled- ning av att de bytt registrerings- och mätmetoder under den tid som reglerna har funnits. Klart är dock att Konkurrensverket mottog cirka 260 indikationer i form av tips och klagomål under 2023. Av dessa var det cirka 25 som diariefördes som ärenden samma år.19 Representanter från näringslivet har uttryckt att man inte tycker att det är lönt att anmäla upplevda problem till verket, varför det

14Dir. 2024:20 s. 1.

15Se avsnitt 6.3 och 6.4.

16Se avsnitt 6.5.

17Dir. 2024:20 s. 2.

18Se avsnitt 6.5.

19RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-57, e-post från Konkurrensverket den 27 juni 2024.

461

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

kan finnas ett visst mörkertal utöver tips och klagomål som verket fått in.20 Till det kommer att Konkurrensverket upplever att reglerna inte har varit tillräckligt ändamålsenliga för att kunna åtgärda pro- blem med offentlig säljverksamhet vilket innebär att även de pro- blem som har utretts i vissa fall inte har kunnat åtgärdas.21

Vi har konstaterat att det finns ett behov av att omarbeta och skärpa reglerna för att öka deras ändamålsenlighet och genomslag. Den eftersträvade förändringen är att reglerna om offentlig sälj- verksamhet ska få en större preventiv effekt och kunna användas för att effektivt ingripa mot de problem som kan uppstå med anled- ning av offentlig säljverksamhet.

9.3.4Utredningsskadeavgift

Enligt våra direktiv ska vi dels bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör utformas,22 dels bedöma om det ska införas en möjlighet att besluta om utredningsskadeavgift i ärenden som rör konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet.23

Utredningsskadeavgift är en sanktionsavgift som Konkurrens- verket i vissa ärenden får ålägga ett företag eller någon som handlar på dess vägnar som uppsåtligen eller av oaktsamhet har lämnat orik- tiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett åläg- gande att lämna uppgifter, handlingar eller annat, eller inte lämnat det som har begärts inom en angiven tid. Vi behandlar frågan i ett eget kapitel eftersom den berör flera av de områden som omfattas av betänkandet, se kapitel 7.

Det är av stor vikt att Konkurrensverket får korrekta och full- ständiga uppgifter inom rätt tid för att säkerställa att eventuella beslut som verket tar grundas på korrekta uppgifter. Om oriktiga uppgifter lämnas i en utredning riskerar det skapa merarbete och slöseri med verkets och eventuellt domstolarnas resurser i det fall beslut överklagas och visar sig ha grundats på oriktiga uppgifter.

20Konkurrensverket (2020). Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – kommuners säljverksamhet i fokus. Rapport 2020:2, s. 36.

21Konkurrensverket (2023). Hemställan om skärpt reglering av konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. KKV dnr 744/2023, s. 3 f.

22Dir. 2023:136 s. 6.

23Dir. 2024:20 s. 6.

462

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

De företag som kan bli föremål för Konkurrensverkets utred- ningar kan ha incitament att försvåra eller hindra verkets utredning, särskilt om utredningen ska genomföras inom en begränsad tid och leda till förbud eller konkurrensskadeavgift. Därtill kommer att åt- gärderna kan resultera i att berörda företag behöver göra föränd- ringar i sina respektive verksamheter.24

Problemet är alltså att företag kan ha incitament att försvåra eller hindra Konkurrensverkets utredningar. Den eftersträvade föränd- ringen är att bedöma om en möjlighet att besluta om utrednings- skadeavgift ska införas för att minska problematiken och effekti- visera verkets handläggning.

9.4Alternativa lösningar

9.4.1Nollalternativ

Utredning om konkurrensfrämjande åtgärder

I problembeskrivningen ovan och i behovsanalysen i kapitel 4 fram- går att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder ska kunna användas för att åtgärda konkurrensproblem som omfattar hela marknader. I behovsanalysen framgår bland annat vilka typer av förhållanden som kan leda till konkurrensproblem och som i dagens läge inte effektivt kan åtgärdas genom tillämpning av konkurrens- regelverket eller annan lagstiftning.25

Nollalternativet i detta sammanhang är en fortsatt tillämpning av det befintliga konkurrensregelverket och annan lagstiftning, med följd att vissa konkurrensproblem får bestå. Det innebär att mark- nader där det finns hinder för en effektiv konkurrens inte fungerar väl. Ineffektiv konkurrens leder i sin tur exempelvis till högre priser och sämre urval för konsumenter. För företagen kan effekterna variera. Vissa företag kan tjäna på ineffektiv konkurrens, exempel- vis genom högre marginaler. Andra, typiskt sett mindre företag, kan drabbas av ineffektiv konkurrens, exempelvis genom försämrade möjligheter till tillväxt. I förlängningen kan ineffektiv konkurrens på en marknad också leda till sämre konkurrenskraft och produkti-

24Se avsnitt 7.3.

25Se avsnitt 4.4.

463

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

vitet hos företagen då de inte tvingas till förbättringar som att ut- sättas för konkurrens kan framdriva.26

De faktiska effekterna av nollalternativet beror på vilka konkur- rensproblem som tillåts bestå eller uppstå i framtiden. Att uppskatta dessa effekter för hela näringslivet är mycket komplext. I kapitel 4 har vi beskrivit forskning avseende hur väl konkurrensen fungerar i Sverige och i en mer internationell kontext. Det framgår av beskriv- ningen att det finns svårigheter med forskningen inom fältet, bland annat på grund av svårigheter med underliggande data och svårig- heter av tolkningen av forskningsresultaten. Givet hur svårt det är att bedöma hur väl konkurrensen fungerar inom näringslivet är det ännu svårare att bedöma och beräkna vilka konkreta kostnader som följer av ineffektiv konkurrens som inte åtgärdas i nollalternativet. Det står dock klart att det nuvarande konkurrensrättsliga regelverket medför en risk att vissa konkurrensproblem inte blir åtgärdade.

Samtidigt innebär nollalternativet att de regulatoriska kostnader som en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder medför inte uppstår. Dessa kostnader består bland annat i ökade utgifter för Konkurrensverket och patent- och marknadsdomstolarna. Kostna- der skulle heller inte uppstå för de utredda företagen, exempelvis administrativa kostnader för att besvara Konkurrensverkets frågor, kostnader för juridisk och ekonomisk rådgivning, kostnader för att genomföra konkurrensfrämjande åtgärder som Konkurrensverket beslutat om med mera. Dessa kostnader beskrivs närmare nedan.

Informationsplikt för företagskoncentrationer

Som vi har beskrivit i kapitel 5 innebär nollalternativet att vissa före- tagskoncentrationer som kan vara problematiska från konkurrens- synpunkt inte kommer till Konkurrensverkets kännedom och pröv- ning. Dessa koncentrationer kan därmed komma att genomföras, vilket i sin tur kan leda till sämre konkurrens och därmed till kost- nader för konsumenterna, exempelvis i form av högre priser och sämre valmöjligheter.

Kostnaderna för nollalternativet i detta fall utgörs av kostna- derna för försämrad konkurrens i de fall då en företagskoncentra- tion som borde ha förbjudits eller belagts med ett åläggande. De

26Se exempelvis beskrivning i SOU 2024:29 s. 115–116.

464

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

konkreta kostnaderna för nollalternativet är svåra att beräkna efter- som koncentrationerna som skulle ha omfattats inte är kända, ens i efterhand. Även om det vore känt vilka koncentrationer som skulle ha omfattats återstår svårigheten att beräkna effekterna av den genom- förda koncentrationen jämfört med alternativet, att koncentrationen hade förbjudits eller belagts med en konkurrensfrämjande åtgärd.

Nollalternativet innebär att kostnader för exempelvis Konkur- rensverket, patent- och marknadsdomstolarna och företagen som är förknippade med vårt förslag uteblir. Vi beskriver dessa kostna- der närmare nedan.

Utöver det innebär nollalternativet att en eventuell avhållande effekt av våra förslag på företagskoncentrationer inte inträffar. För- slaget kan innebära att företag skulle kunna avstå från att genom- föra koncentrationer eftersom de skulle bli för kostsamma eller för att det skulle råda osäkerhet kring om de skulle få genomföras. Dessa koncentrationer skulle kunna antas ha genomförts vid ett nollalternativ.

Offentlig säljverksamhet

I problembeskrivningen ovan och av våra direktiv framgår att den nuvarande regleringen av konkurrensbegränsande offentlig säljverk- samhet i konkurrenslagen inte har gett önskad effekt.27 Offentliga aktörer kan i vissa fall agera på sätt som innebär konkurrensbegräns- ningar för de företag som säljer varor och tjänster på lokala mark- nader.28 Nollalternativet skulle innebära att den befintliga, i vissa fall otillräckliga, regleringen finns kvar och fortsätter att tillämpas. Det skulle kunna innebära kostnader för försämrad konkurrens i de fall då en offentlig säljverksamhet får otillbörliga effekter på privata aktörers möjligheter att bedriva sina verksamheter och i förläng- ningen för konkurrensen. Privata aktörer som är aktiva på samma marknader som offentliga aktörer skulle kunna gå miste om den tillväxt som de skulle ha i avsaknad av otillbörlig konkurrens från offentliga aktörer. Privata aktörer skulle även i vissa fall kunna tvingas ut från marknaden. Färre marknadsaktörer kan leda till högre priser och sämre utbud för konsumenterna. Det kan även i

273 kap. 27–32 §§ konkurrenslagen.

28Dir. 2024:20 s. 4.

465

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

vissa fall leda till minskad produktivitet och innovationskraft hos de företag som är kvar på marknaden eftersom de inte tvingas till förbättringar på grund av att de utsätts för konkurrens. Kostnaden för en försämrad konkurrens är, som vi konstaterat gällande våra förslag om konkurrensfrämjande utredningar och informations- plikt, svår att beräkna.

Nollalternativet skulle samtidigt innebära att vissa kostnader inte skulle uppstå för de offentliga aktörer som bedriver säljverk- samhet. De föreslagna reglerna innebär att statliga myndigheter, regioner och kommuner får en plikt att separat redovisa kostnader och intäkter för sina säljverksamheter samt att redogöra för prin- ciper och metoder för redovisningen. De ska dessutom redogöra för säljverksamhetens organisation och finansiering. Staten, kom- muner och regioner som bedriver säljverksamhet kommer även att behöva genomföra en utvärdering av hur deras verksamhet förhåller sig till förbudet om otillbörlig offentlig säljverksamhet vart fjärde år. De nya reglerna förväntas kunna leda till fler ingripanden mot otill- börlig offentlig säljverksamhet vilket i sin tur kan leda till fler verk- samhetsförbud. Vid nollalternativet skulle offentliga aktörer därmed inte i samma utsträckning riskera att tvingas avveckla verksamheter, vilket troligen leder till vissa kostnader. Statliga säljverksamheter kan med nollalternativet inte förbjudas. Vid förbud mot ett visst förfarande enligt de nya reglerna kan verksamheter behöva genom- gå förändringar som kan medföra kostnader. Det kan till exempel handla om att särskilja myndighetsutövning från säljverksamhet eller att börja ta ut hyra för lokaler som utnyttjas i säljverksam- heten. Till detta kommer att vi föreslår en möjlighet för Konkur- rensverket att besluta om en sanktionsavgift för överträdelser av lagen, vilket förstås kan innebära en kostnad för offentliga aktörer. Möjlighet att förena förbud vid vite finns redan enligt befintliga regler. Eftersom våra föreslagna regler är tänkta att vara mer ända- målsenligt för att Konkurrensverket ska kunna ingripa mot konkur- rensbegränsande offentlig säljverksamhet är det dock tänkbart att fler beslut vid vite kan komma att fattas.

Att inte genomföra förslagen skulle troligen också innebära något minskade kostnader för Konkurrensverket, som inte skulle behöva genomföra informationsinsatser gällande en ny lag. I övrigt uppskattas kostnaderna till ungefär samma nivå för den nya och nu gällande lagen, mer om detta nedan. För domstolsväsendet innebär

466

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

förslagen minskade kostnader för PMD och PMÖD, men i stället ökade kostnader för de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Utredningsskadeavgift

Utredningsskadeavgiften syftar till att förhindra att företag för- vanskar eller fördröjer Konkurrensverkets utredningar. Nollalter- nativet innebär att nu existerande beteende kan fortgå utan sanktion. Det kan också innebära att Konkurrensverket har minskade möjlig- heter att säkerställa att verkets utredningar kan genomföras på ett effektivt sätt.29

Kostnader som uppstår i samband med förslaget, exempelvis för utredning av om ett företag ska betala en utredningsskadeavgift, uppstår inte vid nollalternativet.

9.4.2Andra alternativ

Vi har sammanfattande beskrivit våra förslag ovan så i detta avsnitt begränsar vi oss till att beskriva alternativa lösningar till våra förslag.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Av våra direktiv framgår att vi ska föreslå hur en utredning om kon- kurrensfrämjande åtgärder ska utformas.30 Utrymmet för helt andra lösningar är därför begränsat. Vi har i vår behovsbedömning ändå diskuterat för- och nackdelar med två huvudsakliga alternativ till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.31 Det första alter- nativet är sektorslagstiftning på marknader där det finns konkur- rensproblem. Det andra alternativet är att anta lagstiftning för att lösa konkurrensproblem. Vi har även beskrivit att vissa konkurrens- problem kan åtgärdas genom myndigheters konkurrensfrämjande arbete.32 Dessa myndigheter har i vissa fall bemyndiganden att ut- färda föreskrifter för detta ändamål. Sådana möjligheter existerar

29Se kapitel 7, särskilt avsnitt 7.3.

30Dir. 2023:136 s. 5–6.

31Se avsnitt 4.4.4.

32Se avsnitt 4.4.4.

467

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

dock för långt ifrån alla sektorer. Vi kan konstatera att det inte är möjligt att föreslå en föreskriftsrätt för Konkurrensverket i detta fall.33

Dessa alternativa lösningar är dock inte i enlighet med det upp- drag som vi har fått. Vi hade kunnat föreslå att utredningar om kon- kurrensfrämjande åtgärder endast skulle användas på vissa utpekade marknader eller sektorer. Vi har övervägt denna fråga och vår slut- sats är att utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bör kunna användas inom samtliga sektorer i näringslivet. Skälen är att det finns definitionsproblem med att peka ut vissa sektorer och att sådana ut- pekanden kan slå fel allt eftersom marknader eller sektorer utvecklas.34 Ytterligare ett skäl är att en sådan begränsning innebär att konkur- rensproblem inom andra än de utpekade marknader eller sektorer inte kommer kunna åtgärdas.

Informationsplikt för företagskoncentrationer

När det gäller informationsplikten har vi övervägt om Konkurrens- verket skulle kunna tillgodogöra sig uppgifter om de företagskon- centrationer som i dag inte kommer till verkets kännedom på annat sätt än genom en informationsplikt. Även om det finns vissa infor- mationskällor konstaterar vi att dessa inte kan ersätta en informa- tionsplikt helt och hållet.35 Oavsett denna bedömning framgår av våra direktiv att vi ska föreslå en informationsplikt.36

Ett mer långtgående förslag än det som direkt framgår av våra direktiv hade varit att utöver informationsplikten även föreslå en ändring av de förutsättningar som gäller för ett ingripande mot en företagskoncentration. I dag har dessa förutsättningar en geogra- fisk dimension som innebär att förbudet bara träffar koncentra- tioner som är ägnade att hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det. Sålunda är det inte möjligt för Konkurrensverket att med dagens regler ingripa mot koncentrationer som har effekter på lokala geografiska marknader. Det finns en möjlighet att vissa av de kon- centrationer som Konkurrensverket får kännedom om med stöd av informationsplikten på grund av den geografiska dimensionen inte

33Se avsnitt 4.5.1.

34Se avsnitt 4.6.2.

35Se avsnitt 5.3.

36Dir. 2023:136 s. 8.

468

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

kan förbjudas. En översyn av förbudsbestämmelsen bör initieras om Konkurrensverkets koncentrationskontroll ska omfatta sådana koncentrationer.

Offentlig säljverksamhet

Av våra direktiv framgår att vi ska analysera om verksamhetförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer och hur genomslaget för reglerna om offentlig säljverksamhet ska kunna öka. Vi ska även bedöma om Konkurrensverket bör få beslutanderätt och ökade möjligheter att vidta åtgärder mot konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet. Dessutom ska vi ta ställning till om en utökad skyldighet till särredovisning bör införas. Direktiven lämnar alltså relativt öppet vilken typ av lösningar vi skulle kunna landa i, men styr målet för regleringen. Vi redovisar nedan de huvudsakliga alter- nativen som vi har övervägt. Mindre variationer på våra förslag har vi övervägt i avsnitt 6.6.2.

Utformningen av förbudsregeln

Vi har analyserat flera olika alternativ till hur reglerna om konkur- rensbegränsande offentlig säljverksamhet skulle kunna göras mer ändamålsenliga.37 Bland dessa återfinns att ha kvar dem i konkur- renslagen och göra justeringar för att låta de befintliga reglerna få ökat genomslag. Fördelar med att göra en mindre ändring av de befintliga reglerna i konkurrenslagen är en minskad kostnad för Konkurrensverket för att sprida information om nya regler och för företagen att sätta sig in i reglerna. Nackdelen är att genomslaget för reglerna sannolikt skulle bli mindre jämfört med den mer omfat- tande omarbetning som vi föreslår. Det skulle kunna leda till nega- tiva effekter för konkurrensen och för samhällsekonomin i stort.

I direktiven nämns som en möjlig väg för att göra reglerna mer ändamålsenliga att införa en presumtion för att kommunal verk- samhet som faller utanför den kommunala kompetensen ska anses ha konkurrensbegränsande effekter.38 En nackdel med detta alter- nativ är att fokus för prövningen hamnar på kompetensenligheten

37Se även avsnitt 6.6.2.

38Dir. 2024:20 s. 4.

469

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

enligt kommunallagen i stället för på verksamheten eller förfaran- dets påverkan på konkurrensen eller på privata aktörers verksam- het. Kompetensfrågan har inte kommit att bli avgörande i de mål som prövats i domstol hittills. Att låta prövningen utgå enbart från kommunal kompetens medför inte heller att prövningen med säker- het blir enklare. Någon tydlig åtskillnad mellan verksamhet som är förbehållen det egentliga näringslivet och verksamhet som kommu- nerna har befogenhet att engagera sig i låter sig inte göras. Det går inte att på förhand avgöra när det finns ett allmänt intresse enligt kommunallagen. Det är alltså inte säkert att handläggningen av ärenden blir snabbare eller mindre komplicerad för att prövningen utgår från kompetensenligheten. Dessutom måste Konkurrens- verket ändå, för det fall att presumtionen genombryts, kunna visa att det finns konkurrensbegränsande eller hämmande effekter av ett förfarande eller en verksamhet för att det ska kunna förbjudas.

Vi har även övervägt att införa en presumtion för att subven- tioner av en säljverksamhet eller ett förfarande ska medföra att de ska anses vara konkurrensbegränsande. Kopplingen mellan en sub- vention och ett förfarande i en säljverksamhet kan dock vara svår att visa, vilket talar emot att införandet av en presumtion skulle göra reglerna mer ändamålsenliga.

Dessutom har vi övervägt att föreslå en presumtion eller ett sär- skilt förbud gällande sammanblandning mellan myndighetsutövning och säljverksamhet, men landat i att det bör omfattas av samma förbud som övriga förfaranden. Detta eftersom det inte finns skäl att särbehandla just detta beteende med andra sanktioner eller dylikt.

Vi har också övervägt att överge den nuvarande ordningen med möjlighet att ingripa i efterhand (så kallad ex post-reglering) till förmån för att föreskriva vad den offentliga aktören ska iaktta i sin säljverksamhet (så kallad förhands- eller ex ante-reglering). En tänk- bar angreppsmetod är att omarbeta reglerna till att en offentlig aktör i sin säljverksamhet ska iaktta konkurrensneutralitet. Prövningen skulle då gälla om verksamheten bedrivits på ett konkurrensneutralt sätt. En sådan reglering skulle innebära att fokus riktas mot den offentlige aktörens beteende i stället för en prövning av vilka effekter det får eller är ägnat att få för privata aktörer på marknaden. Vad som utgör konkurrensneutrala villkor kan dock vara svårt att defi- niera. För att göra regleringen förutsebar kan det i vara lämpligt att ange vilka beteenden som är önskvärda respektive vilka som inte är

470

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

det, vilket alltså är svårt att göra. En fördel med en sådan utform- ning av reglerna är en större rättssäkerhet. En nackdel är risken att en del konkurrenssnedvridande beteenden inte omfattats av regler- ingen för att de inte omfattas av uppräkningen. Ytterligare en nack- del är att de fall där en offentlig aktörs blotta närvaro på marknaden medför att konkurrensen på marknaden påverkas sannolikt inte skulle omfattas eftersom det är svårt att formulera villkor kring själva närvaron. En skyldighet att tillämpa konkurrensneutrala vill- kor skulle främst omfatta beteenden hos den offentliga aktören.39

I syfte att ge Konkurrensverket möjlighet att effektivt kunna ingripa mot verksamheter och förfaranden som har konkurrens- snedvridande effekter på lokala marknader har vi övervägt olika utformningar av reglerna. Ett alternativ är att frångå den konkur- rensrättsliga marknadsavgränsningen och i stället lägga fokus på den marknad där den offentlige aktören är verksam, till exempel dennes verksamhetsområde. För kommuner och regioner bör detta i de flesta fall innebära att marknaden avgränsas genom kommun- och regiongränserna på grund av lokaliseringsprincipen. En nackdel med detta tillvägagångssätt är att den konkurrens som ska bedömas till viss del blir konstruerad. Den konkurrensrättsliga marknads- avgränsningen utgår från just konkurrensförhållanden på mark- naden, och marknaden definieras utifrån var konkurrensen utspelar sig. En marknadsavgränsning baserad på administrativa gränser skulle innebära att man bortser från den påverkan aktörer som finns utanför gränsen kan ha på de företag som ligger innanför gränsen. Det skulle kunna leda till att prövningen inte blir rätt- visande. I praktiken bör i många fall en närliggande verksamhet kunna ha en påverkan på marknadsförhållandena även om den till exempel råkar ligga precis utanför kommungränsen.

Utvärdering och särredovisning

Våra förslag innebär två nya skyldigheter för offentliga aktörer, att särredovisa sin säljverksamhet och att utvärdera den i förhållande till förbudet mot otillbörlig offentlig säljverksamhet vart fjärde år. Alternativ till skyldigheter som omfattar alla offentliga aktörer hade kunnat vara att Konkurrensverket skulle få förelägga de som är före-

39Jfr prop. 2008/09:231 s. 36.

471

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

mål för utredning att inkomma med särredovisning. Det hade inne- burit generella besparingar för offentliga aktörer, men minskat möj- ligheterna till insyn och tillsyn i deras verksamheter och dessutom möjligheten till självsanering. En självsanering kan leda till en mins- kad risk att träffas av förbud enligt vår föreslagna lag, vilket i sin tur kan innebära att undgå vite eller sanktionsavgift enligt lagen. Det är dessutom svårt att efterhandskonstruera en redovisning var- för Konkurrensverkets utredning i många fall skulle riskera att bli lidande, vilket i sin tur skulle kunna leda till att verksamheter eller förfaranden som träffas av lagens bestämmelser inte skulle kunna bli föremål för beslut enligt lagen, detta till nackdel för konkurrensen och konsumenterna.

Konkurrensverkets befogenheter

Vad gäller Konkurrensverkets befogenheter skulle alternativet till våra förslag vara att Konkurrensverket ska få fatta beslut i ärenden om offentlig säljverksamhet vara att låta Konkurrensverket ansöka om att domstolarna skulle fatta beslut enligt lagen. En sådan ord- ning avviker dock från den som gäller inom verkets övriga tillsyns- områden och skulle leda till längre väntan på ett beslut och troligt- vis en ökad arbetsbörda för domstolsväsendet. En prövning i en högre instans skulle dock kunna innebära en större rättssäkerhet.

Vi har också övervägt att sänka taket för den föreslagna sank- tionsavgiften, men valt att ha samma avgiftstak som för överträ- delser av upphandlingslagarna som också träffar offentliga aktörer. Avgiften är inte obligatorisk, och ska bestämmas efter omständig- heterna i det enskilda fallet. En nackdel med ett högt tak för avgif- ten är att det kan verka avskräckande på offentliga aktörer som vill etablera en säljverksamhet, vilket kan leda till färre aktiva marknads- aktörer och ett sämre utbud för konsumenterna. En nackdel med att sätta ett lågt tak för avgiften skulle å andra sidan vara att den skulle riskera att inte bli tillräckligt avskräckande. Det skulle kunna leda till att det kan behövas göra en översyn av nivån inom en inte alltför lång tid efter att reglerna har trätt i kraft.

472

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Utredningsskadeavgift

Alternativen till våra förslag att införa utredningsskadeavgift i utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder och företagskoncentra- tioner skulle kunna vara att utöka Konkurrensverkets möjligheter att besluta om viten. I del som rör koncentrationsprövningar hade

viockså kunnat föreslå utökade möjligheter att förlänga eller göra uppehåll av tidsfristen för prövningen.

För lagen om offentlig säljverksamhet skulle alternativet vara att föreslå en utredningsskadeavgift, vilket hade gett Konkurrensverket ytterligare ett verktyg för att kunna begära in uppgifter från de aktö- rer som inte frivilligt medverkar till utredningen. Att inte införa en avgift motiveras med att det inte finns några tidsfrister för handlägg- ningen av ett ärende om otillbörlig offentlig säljverksamhet. Att Konkurrensverket inte ges möjlighet att fatta beslut om en avgift innebär att en offentlig aktör kan förhala utredningen, till nackdel för de privata aktörerna på marknaden.

9.5Val av lösning

9.5.1Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Det anges i våra direktiv att vi ska lämna förslag om utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Inom ramen för våra övervä- ganden om hur utredningarna ska utformas har vi dock gjort ett antal val som får konsekvenser, exempelvis för Konkurrensverket, patent- och marknadsdomstolarna och de företag som omfattas av verkets utredningar och åtgärder. Dessa finns motiverade i våra överväganden.40

9.5.2Informationsplikt för företagskoncentrationer

Även gällande informationsplikten har vi ett uppdrag att föreslå en specifik lösning. I våra överväganden motiverar vi utformningen av vårt lösningsförslag.41

40Se avsnitt 4.6.

41Se avsnitt 5.4.

473

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

9.5.3Offentlig säljverksamhet

Våra direktiv anger att vi ska analysera hur genomslaget för reglerna skulle kunna öka och bedöma om Konkurrensverket bör få ökade möjligheter att vidta åtgärder mot konkurrensbegränsande offent- lig säljverksamhet. Vi har motiverat de val vi har gjort med anled- ning av vår analys i av utformningen av reglerna utförligt i våra överväganden.42

9.5.4Utredningsskadeavgift

Vi har i våra överväganden motiverat vårt förslag att införa möjlig- heten att besluta om utredningsskadeavgift. Sammanfattningsvis innebär möjligheten att besluta om en utredningsskadeavgift en effektiv ordning för att säkerställa att Konkurrensverket får korrekta uppgifter i sina utredningar. De alternativ som finns och som vi behandlar i avsnitt 9.4.2 är mer resurskrävande och kan innebära slöseri med resurser för de inblandade aktörerna.

För offentlig säljverksamhet har vi inte infört möjligheten, med de motiveringar som anges i ovan angivet avsnitt och i avsnitt 7.3.

9.6Konsekvenser av våra förslag

9.6.1Förslagens kostnader för staten

Konsekvenser för Konkurrensverket

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

För Konkurrensverket innebär utredningar om konkurrensfräm- jande åtgärder kostnader i form av arbetskraft när de väl används. Kostnaderna består i arbetstid för kvalificerade utredare med kom- petens inom bland annat juridik och ekonomi. Arbetet med utred- ningar om konkurrensfrämjande åtgärder kommer att bestå i att först utreda marknads- och konkurrensförhållandena på en eller flera marknader, exempelvis genom att hämta in information från olika aktörer på marknaden eller att utföra marknadsundersökningar bland konsumenter. Arbetet kommer i ett andra steg att bestå i att

42Se avsnitt 6.5 och 6.6.

474

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

utforma åtgärder för att undanröja hinder för en effektiv konkur- rens som verket har konstaterat. För arbetet med utformningen av åtgärder föreslår vi en lagstadgad tidsfrist på 18 månader som kan förlängas en gång med högst sex månader. Detta arbete kommer att föranleda bland annat juridiskt och ekonomiskt analysarbete samt, beroende på marknaden, dataanalys. Därutöver tillkommer kontak- ter med berörda aktörer för att inhämta synpunkter på åtgärder.

I den mån beslut om åtgärder från Konkurrensverket överklagas tillkommer kostnader för verkets processföring.

Vi har bett Konkurrensverket att uppskatta storleken av de beskrivna kostnaderna, som vi använt för beräkningarna i tabellen nedan.43

Tabell 9.1	Konkurrensverkets kostnader, utredningar
	om konkurrensfrämjande åtgärder, i kronor

		Kostnad, lägre spann	Kostnad, högre spann
Inledande utredning, 3 eller 9 månader		1 377 0001	4 191 7502
Utredning under tidsfristen, 18 månader		8 262 0003	8 383 5004
Utredning under tidsfristen, 24 månader		11 016 0005	11 178 0006
Överklagande i PMD		1 249 7447	2 981 4178
Överklagande i PMÖD		669 4619	2 378 22910
Total, vid tidsfrist om 18 månader		11 558 205	17 934 896
Total, vid tidsfrist om 24 månader		14 312 205	20 729 369

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-118, e-post från Konkurrensverket den 26 september 2024. Utredningens egen sammanställning och beräkning utifrån tidsfristen och ko stnaderna som angetts av Konkurrensverket.

1Baserad på en inledande utredning om tre månader med fyra seniora medarbetare med en månadslön om 51 000 kronor.

2Baserad på en inledande utredning om nio månader två seniora medarbetare med en månadslön om

51000 kronor och tre juniora medarbetare med en månadslön om 35 000 kronor.

3Baserad på fyra seniora medarbetare med en månadslön om 51 000 kronor.

4Baserad på två seniora medarbetare med en månadslön om 51 000 kronor och tre juniora medarbetare med en månadslön om 35 000 kronor.

5Baserad på fyra seniora medarbetare med en månadslön om 51 000 kronor.

6Baserad på två seniora medarbetare med en månadslön om 51 000 kronor och tre juniora medarbetare med en månadslön om 35 000 kronor.

7Baserad på redovisad arbetstid för processen i Stockholms tingsrätt i Konkurrensverkets ärende

med dnr. 511/2014, Stämningsansökan mot Alfa Quality Moving AB, NFB Transport Systems AB och ICM Kungsholms AB.

8Baserad på redovisad arbetstid för processen i PMD i Konkurrensverkets ärende med dnr. 848/2014, Stämningsansökan mot TeliaSonera Sverige AB och Göteborg Energi Gothnet AB.

43RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-118, e-post från Konkurrensverket den

26september 2024.

475

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

9Baserad på redovisad arbetstid för processen i Marknadsdomstolen i Konkurrensverkets ärende med dnr. 511/2014, Stämningsansökan mot Alfa Quality Moving AB, NFB Transport Systems AB och ICM Kungsholms AB.

10Baserad på redovisad arbetstid för processen i PMÖD i Konkurrensverkets ärende med dnr. 848/2014, Stämningsansökan mot TeliaSonera Sverige AB och Göteborg Energi Gothnet AB.

De ovan redovisade kostnaderna avser exempelutredningar. Kost- nadsberäkningen för utredningarna har baserats på uppskattningar om arbetstiden och kompetensen hos de medarbetare som kommer att utföra arbetet.44 De utgår från en projektgrupp om antingen fyra seniora medarbetare (kostnad, lägre spann) eller två seniora med- arbetare och tre juniora medarbetare (kostnad, högre spann). Tids- åtgången för utredningarna hänför sig till tidsfristerna som vi före- slår. Beroende på omfattningen och komplexiteten av utredningen kan det dock förekomma att en utredning tar kortare tid, vilket också skulle innebära lägre kostnader. För den inledande utredningen uppskattar vi en tidsåtgång om tre månader i det lägre spannet och nio månader i det högre spannet. Skillnaden i tidsåtgången beror på att vissa utredningar kan tänkas dra nytta av befintliga uppgifter eller kunskap hos Konkurrensverket, exempelvis genom en tidigare sek- torundersökning, medan det inte finns sådan information i andra utredningar och då behövs en mer omfattande inledande undersök- ning. Kostnadsberäkningarna för arbetad tid har Konkurrensverket baserat på följande löner.

44Konkurrensverket har beräknat kostnader baserad på att varje medarbetare har 1 200 års-

arbetstimmar. 50 procent av lönen har beräknats tillkomma för sociala avgifter m.m. 50 procent av lönekostnaden har beräknats tillkomma för indirekta lönekostnader. Beräkningen av tim- kostnaden har alltså skett som följer: (Årslön/1 200) × 1,5 = timlön. Timlön × 1,5 = tim- kostnad. Kostnaderna i tabellen har beräknats som tidsåtgång × timkostnad.

476

SOU 2025:22Konsekvensbeskrivning

Tabell 9.2	Konkurrensverkets löner för kostnadsberäkningar, i kronor

Befattning		Månadslön

Chef		82 000
Råd		60 000
Senior medarbetare		51 000
Sakkunnig		47 000

Föredragande / Junior medarbetare		35 000
Assistent		33 000

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024.

Kostnadsberäkningen för domstolsprocesserna har gjorts utifrån redovisad tidsåtgång för processer i patent- och marknadsdomsto- larna. Konkurrensverket har lämnat uppgifter om kostnaderna för tre av de något enklare processerna bland ärenden som rört över- trädelser av de konkurrensrättsliga förbuden eftersom verket upp- skattar att processer rörande beslut i utredningar om konkurrens- främjande åtgärder kommer att bli något mindre resurskrävande. Vi har valt att redovisa kostnader för ärendena med lägst och högst kostnader ovan.45 Summeringen av de sammanlagda kostnaderna sker med antagandet att verkets beslut överklagas till och prövas i två domstolsinstanser och utgör således en högre kostnad än den som uppstår utan att något överklagande görs.

Informationsplikt för företagskoncentrationer

Informationsplikten för koncentrationer kommer att medföra kostnader i olika led för Konkurrensverket. Samtliga kostnader kan förväntas bestå i arbetskraft från kvalificerade utredare med specia- lisering inom juridik eller ekonomi, om inte annat anges nedan. Kost- naderna uppstår i samband med att verket beslutar om informa- tionsplikt mot ett företag. Kostnaderna består i utredning av den marknad där företaget i fråga verkar för att bedöma om de förvärv som företaget gör bör bli föremål för prövning på begäran av verket. Ett beslut om informationsplikt kan bli överklagat, vilket innebär att kostnader för processföring tillkommer. Kostnader uppstår också för att övervaka information om planerade koncentrationer

45Det tredje ärendet i Konkurrensverkets redovisning är överklagandet av Konkurrens- verkets beslutet mot FTI, KKV dnr 148/2018.

477

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

som kommer in till verket som ett resultat av informationsplikten. Dessutom kan våra förslag innebära att det uppstår ytterligare kost- nader för verket i nästa led. När informationen väl leder till ett an- mälningsåläggande uppstår kostnader för ett sådant beslut och för den efterföljande prövningen av koncentrationen. Konkurrensverkets beslut efter avslutad prövning får överklagas och det uppstår kost- nader för processföring i sådant fall.

Vi har bett Konkurrensverket att uppskatta storleken av de beskrivna kostnaderna, som vi redogör för nedan.46

Tabell 9.3 Konkurrensverkets kostnader, informationsplikt för koncentrationer, i kronor

	Kostnad
Beslut om informationsplikt	210 0601
Överklagande av ett beslut om informationsplikt	106 0542
Total	316 114

Övervakning av information från företag med informationsplikt	45 900 kr/år3

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024. Utredningens egen sammanställning.

1Baserad på totalt 176 timmars arbete, varav senior medarbetare i 96 timmar, junior medarbetare i

80timmar och chef i 20 timmar.

2Baserad på genomsnittet mellan två ärenden som rörde överklagan av ett informationsåläggande. Konkurrensverkets ärenden med dnr 317/2018 samt 416/2013 och 390/2013.

3Baserad på 40 timmar arbete på år av en senior medarbetare.

I tabellen redovisas uppskattade kostnader för beslutsfattandet inklu- sive eventuellt överklagande av beslutet.47 Kostnaden för överklagan- det baseras på ärenden som rört överklagan av informationsålägganden som vanligen utgör relativt okomplicerade ärenden utan muntlig för- handling, vilket också antas vara fallet här. Eftersom de två under- liggande ärendena ligger nära varandra kostnadsmässigt redovisar vi ett medelvärde för dessa i stället för ett kostnadsspann.

46RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-118, e-post från Konkurrensverket den

26september 2024.

47Konkurrensverket har beräknat kostnader baserat på att varje medarbetare har 1 200 års-

arbetstimmar. 50 procent av lönen har beräknats tillkomma för sociala avgifter m.m. 50 procent av lönekostnaden har beräknats tillkomma för indirekta lönekostnader. Beräkningen av tim- kostnaden har alltså skett som följer: (Årslön/1 200) × 1,5 = timlön. Timlön × 1,5 = timkostnad. Kostnaderna i tabellen har beräknats som tidsåtgång × timkostnad.

478

SOU 2025:22Konsekvensbeskrivning

Tabell 9.4	Konkurrensverkets kostnader, informationsplikt
	för koncentrationer vid koncentrationsprövning, i kronor

		Kostnad, lägre spann	Kostnad, högre spann
Beslut om anmälningsåläggande		205 2101	551 8032
Koncentrationsprövning		557 9193	6 000 3754
Överklagande av ett beslut om
åtgärder i PMD		1 930 1745	6 978 0536
Överklagande av ett beslut om
åtgärder i PMÖD		1 551 6087	781 5008
Total		4 244 911	14 311 731

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024. Utredningens egen sammanställning.

1Baserad på redovisad arbetstid i anmälningsåläggandet med dnr 736/2021, S:t Eriks/Meag VA -System.

2Baserad på redovisad arbetstid i anmälningsåläggandet med dnr 530/2019, EasyPark/Inteleon (SMS Park).

3Baserad på redovisad arbetstid i koncentrationsprövningen med dnr 287/2010, Bonnier/Pocketgrossisten.

4Baserad på redovisad arbetstid i koncentrationsprövningen med dnr 698/2019, EasyPark/Inteleon (SMS Park).

5Baserad på redovisad arbetstid för processen i Stockholms tingsrätt i Konkurrensverkets ärende med dnr 116/2016, stämningsansökan mot Logstor A/S, Logstore Sverige Holding AB och Powerpipe Systems AB.

6Baserad på redovisad arbetstid för processen i PMD i överklagan av Konkurrensverkets beslut med

dnr 354/2019, Arla Foods AB, Norrmejerier Ekonomisk förening, Falköpings Mejeri ekonomisk förening.

7Baserad på redovisad arbetstid för processen i PMÖD i Konkurrensverkets ärende med dnr 116/2016, överklagan mot Logstor A/S, Logstore Sverige Holding AB och Powerpipe Systems AB.

8Baserad på redovisad arbetstid för processen i PMÖD i överklagan av Konkurrensverkets beslut med dnr 354/2019, Arla Foods AB, Norrmejerier Ekonomisk förening, Falköpings Mejeri ekonomisk förening.

Vi har valt att redovisa eventuella kostnader för en koncentrations- prövning separat från kostnaderna som relateras till informations- plikten. Dessa är kostnader som hänförs till regler som redan finns i dag. Samtliga kostnader baseras på redovisade arbetstider som vi fått av Konkurrensverket.48 Lönekostnaderna har beräknats med samma löner som redovisas i tabell 9.2, ovan. Kostnaderna för kon- centrationsprövningen kan skilja sig åt betydligt, mycket beroende på hur omfattande prövningen är och om det genomförs en fördjupad undersökning eller inte. Vad avser kostnaderna för domstolspröv- ningen kan dessa variera mellan instanserna. Vi har valt att redovisa kostnader för de ärendena samlat för båda instanserna för att få en sammanhållen bild av processkostnaderna.

48Konkurrensverket har beräknat kostnader baserad på att varje medarbetare har 1 200 års- arbetstimmar. 50 procent av lönen har beräknats tillkomma för sociala avgifter m.m. 50 pro- cent av lönekostnaden har beräknats tillkomma för indirekta lönekostnader. Beräkningen av timkostnaden har alltså skett som följer: (Årslön/1 200) × 1,5 = timlön.

Timlön × 1,5 = timkostnad. Kostnaderna i tabellen har beräknats som tidsåtgång × timkostnad.

479

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Offentlig säljverksamhet

I likhet med våra andra förslag kommer våra förslag om en ny lag för offentlig säljverksamhet att medföra kostnader för Konkurrens- verket. Konkurrensverket ska utöva tillsyn över den nya lagen och får fatta beslut om utredningsåtgärder. Verket får enligt förslaget rätt att fatta beslut om att en offentlig aktör ska inkomma med upp- gifter, beslut om förbud vid vite, beslut om att en offentlig aktör ska betala en sanktionsavgift samt beslut om att göra ett åtagande bindande. Lagen innehåller även två bestämmelser som är tänkta att underlätta tillsyn och insyn, en om att offentliga aktörer själva vart fjärde år ska utvärdera hur deras säljverksamheter förhåller sig till regelverket och en om att offentliga aktörer ska särredovisa sin säljverksamhet.

Utredningar hos Konkurrensverket startar med ett tips, en an- mälan eller med att verket tar ett eget initiativ efter omvärldsbevak- ning. Verket gör en förstudie och fattar därefter ett prioriterings- beslut. Om ärendet prioriterats görs en fördjupad utredning som kan resultera i att verket fattar beslut om en åtgärd eller avskrivning av ärendet.49 Kostnaderna består i arbetstid för kvalificerade utredare med kompetens inom bland annat juridik och ekonomi. Arbetet kommer att bestå i att utreda sakförhållanden samt juridiskt och ekonomiskt utredningsarbete. Det tillkommer även kostnader för beslutsfattande, exempelvis om att upphöra med en överträdelse.

I dagens läge behöver verket ansöka till domstol för ett förbud. Vi uppskattar dock att kostnaderna för att ta fram en ansökan till dom- stol och att fatta ett eget beslut ungefär motsvarar varandra. Om beslutet överklagas tillkommer processkostnader för Konkurrens- verket i domstol. Enligt vårt förslag ska processerna flyttas från PMD och PMÖD till förvaltningsdomstolarna. För överklagande till kammarrätt krävs prövningstillstånd. Det skulle kunna innebära att kostnader för processer blir mindre eftersom processen i förvalt- ningsdomstolarna huvudsakligen är skriftlig.

Under åren 2019 till 2023 har Konkurrensverket handlagt totalt

83 diarieförda ärenden enligt bestämmelsen om konkurrensbegrän- sande offentlig säljverksamhet, som vår föreslagna lag är tänkt att ersätta. Av dessa har fem ärenden resulterat i fördjupade undersök-

49Konkurrensverket, Ett ärendets gång, https://www.konkurrensverket.se/konkurrens/tillsyn- arenden-och-beslut/ett-arendes-gang-konkurrens/ (besökt 2024-10-08).

480

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

ningar. Antalet ärenden som diarieförts och som har prioriterats för fördjupad utredning har minskat sedan lagen trädde i kraft år 2010.

Det är svårt att bedöma hur Konkurrensverkets handläggning av ärenden kommer att utvecklas. Våra förslag är avsedda att öka Kon- kurrensverkets möjligheter att ingripa, varför man skulle kunna tänka sig att förslaget leder till en ökad mängd ärenden som handläggs eftersom fler tips och klagomål skulle kunna komma in. Samtidigt skulle styckkostnaderna för dessa ärenden kunna sjunka på grund av en minskad utredningsbörda. Statistiken som vi redovisat i tabell

6.2visar att Konkurrensverket de senaste fem åren avslutat mellan noll och tre prioriterade ärenden rörande konkurrensbegränsande säljverksamhet. Med de lättnader som vi föreslår skulle uppskatt- ningsvis mellan tre och sex prioriterade ärenden per år kunna av- slutas. Konkurrensverket har inkommit med uppskattningar av kostnader för sin handläggning. Dessa är dock baserade på kost- nader för utredningar enligt nu gällande regelverk, vilket skulle kunna innebära att kostnaderna i det lägre spannet nedan är mer rättvisande för utredningar enligt våra förslag. På grund av osäker- heten kring mängden ärenden som kommer att handläggas och styckkostnader för dessa väljer vi dock att redovisa kostnader för exempelärenden.

481

KonsekvensbeskrivningSOU 2025:22

Tabell 9.5	Konkurrensverkets kostnader, utredning med stöd av lagen
	om offentlig säljverksamhet, i kronor

		Kostnad,	Kostnad,
		nedre spann	högre spann
Förstudie		17 5501	122 7262
Fördjupad utredning och beslutsfattande om
avskrivning eller åtagande, inklusive förstudie		351 9793	2 685 3814
Fördjupad utredning och beslutsfattande om
åläggande att upphöra samt ev. sanktionsavgift,
inklusive förstudie		1 859 7325	7 305 2016
Överklagande i förvaltningsrätt		313 4967	338 7608
Överklagande i kammarrätt		155 6449	260 66310
Totalt, fördjupad utredning med överklagande
i två instanser		2 328 872	7 904 624

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-146, e-post från Konkurrensverket den 23 oktober 2024. Utredningens egen sammanställning.

1Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 258/2024, Klagomål om konkurrensförhållanden avseende avfallshantering.

2Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 307/2024, Klagomål om konkurrensförhållanden avseende trygghetslarm.

3Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 542/2020, Hantera tips och klagomål gällande konkurrensärenden – prissättning, städtjänster.

4Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 795/2019, Påstått konkurrensproblem – konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet inom fibermarknaden.

5Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 47/2011 och 302/2010, Ifrågasatt konkurrensbegräns - ning – Kommunalt servicekontor.

6Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 749/2015, Påstått konkurrensproblem – Hässleholms kommuns vägran att ingå markavtal och bevilja grävtillstånd för nedläggning av fiber.

7Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 788/2021, Överklagan av Konkurrensverkets beslut mot Domstolsverket i ärende med diarienummer 502/2020.

8Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 551/2021, Fakultativ ansökan om upphandlingsskade - avgift mot Bodens kommun – byggentreprenad.

9Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 147/2020, Statens konstråd – ogiltigförklarat avtal angående uppförande av konstnärlig gestaltning.

10Baserad på Konkurrensverkets ärende med dnr 512/2019, Fakultativ ansökan om upphandlings - skadeavgift mot Karolinska institutet.

Kostnaderna i tabellen baseras på redovisad tid i ärenden enligt reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet som Konkurrensverket valt ut på vår förfrågan.50 Vi redovisar ärendena med de lägsta respektive högsta kostnaderna. Lönekostnaderna har beräknats med samma löner som redovisas i tabell 9.2 ovan. Kost-

50Konkurrensverket har beräknat kostnader baserad på att varje medarbetare har 1 200 års- arbetstimmar. 50 procent av lönen har beräknats tillkomma för sociala avgifter m.m. 50 pro- cent av lönekostnaden har beräknats tillkomma för indirekta lönekostnader. Beräkningen av timkostnaden har alltså skett som följer: (Årslön/1 200) × 1,5 = timlön.

Timlön × 1,5 = timkostnad. Kostnaderna i tabellen har beräknats som tidsåtgång × timkostnad.

482

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

naderna i domstolarna uppskattas utifrån redovisad tid i utvalda upp- handlingsärenden i förvaltningsdomstolarna och kammarrätterna. Kostnaderna i dessa domstolar är lägre än de kostnader som i tidi- gare ärenden uppkommit i patent- och marknadsdomstolarna, sanno- likt på grund av att processen i hög grad är skriftlig och att ärendena är något mindre komplexa än ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Med det omarbetade förbudet och forum- bytet till allmän förvaltningsdomstol bedömer vi ovan redovisade kostnader som mest rättvisande.

Skyldigheterna om att särredovisa sin säljverksamhet och om att vart fjärde år göra en egen inventering och utvärdering av sina sälj- verksamheter skulle kunna innebära en mindre utredningsbörda för Konkurrensverket, eftersom tillsyn och insyn underlättas av ökad transparens.

Utredningsskadeavgift

För våra förslag om utredningsskadeavgift uppstår kostnader för att utreda om ett företag har lämnat felaktiga uppgifter till Konkur- rensverket eller inkommit med uppgifter för sent. Ett beslut om utredningsskadeavgift får överklagas. Om så sker uppstår kostnader för processföring.

Vi har bett Konkurrensverket att uppskatta storleken av de beskrivna kostnaderna, som vi redogör för nedan.

Tabell 9.6	Konkurrensverkets kostnader, beslut
	om utredningsskadeavgift, i kronor

		Kostnad

Utredning och beslut om utredningsskadeavgift		513 2561
Överklagande av ett beslut i PMD		1 031 6312
Total		1 544 887

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-109, e-post från Konkurrensverket den 20 september 2024. Utredningens egen sammanställning.

1Baserad på redovisad arbetstid i Konkurrensverkets ärende med dnr. 223/2023, Utredning om förut - sättningar för utredningsskadeavgift.

2Baserad på redovisad arbetstid i Konkurrensverkets ärende med dnr. 776/2023, Överklagande av beslut om sanktionsavgift enligt lagen om LOH.

483

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Den första raden i redovisningen baseras på kostnader i ett ärende om utredningsskadeavgift som Konkurrensverket tagit fram på vår förfrågan.51 Att endast ett ärende redovisas förklaras av att möjlig- heten att besluta om utredningsskadeavgift i utredning rörande överträdelse av de konkurrensrättsliga förbuden bara funnits sedan mars 2021. Uppskattningen av kostnaderna för ett överklagande sker utifrån den redovisade tiden i en annan typ av ärende som Konkurrensverket har att handlägga, sanktionsavgift enligt LOH. Vi bedömer att ärendetypen kan tjäna som en fingervisning av kost- naderna eftersom den är, vilket också kan antas gälla för utrednings- skadeavgiften, av något enklare karaktär och behandlas i förvalt- ningsdomstol där handläggningen vanligen är skriftlig.

Övriga konsekvenser för Konkurrensverket

I samband med att ny lagstiftning införs kan det finnas ett behov att informera berörda aktörer om lagstiftningen. Informationsin- satser kan variera beroende på målgruppen, men det kan exempelvis röra uppdateringar på Konkurrensverkets webbplats eller andra informationskanaler. Det kan även vara att anordna seminarier eller delta på relevanta branschorgans möten. Även öppen rådgivning kring ny lagstiftning kan utgöra en informationsinsats. För dessa insatser uppstår kostnader för personal, så som kommunikatörer, jurister och ekonomer. Det kan även uppstå kostnader för tryck- saker, resekostnader eller konferenslokaler. Konkurrensverket upp- skattar att det uppstår en engångskostnad om 300 000 kronor.52

Vidare finns även behov att utveckla metoder och ge stöd till de anställda som ska arbeta med lagstiftningen. Det kan exempelvis röra sig om utbildningar, utveckling och dokumentation av rutiner och tid från erfarna medarbetare eller chefer vid nya frågor eller en första utredning av vissa frågor. Konkurrensverket har exempelvis med anledning av den nyligen införda DMA-förordningen registre- rat arbetstid för sådant metodstöd. Tidsåtgången var 684 timmar,

51Konkurrensverket har beräknat kostnader baserad på att varje medarbetare har 1 200 års- arbetstimmar. 50 procent av lönen har beräknats tillkomma för sociala avgifter m.m. 50 pro- cent av lönekostnaden har beräknads tillkomma för indirekta lönekostnader. Beräkningen av timkostnaden har alltså skett som följer: (Årslön/1 200) × 1,5 = timlön.

Timlön × 1,5 = timkostnad. Kostnaderna i tabellen har beräknats som tidsåtgång × timkostnad.

52RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-146, e-post från Konkurrensverket den 23 oktober 2024.

484

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

vilket motsvarar en kostnad om 890 700 kronor inklusive overhead- kostnader under ett år.53 Denna kostnad kan uppskattas vara som högst när en lagstiftning nyligen införts och kommer sannolikt att sjunka efterhand. Vi bedömer att våra två större förslag, utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder och lagen om offentlig säljverk- samhet, var för sig kommer att orsaka motsvarande kostnader. För- slagen om informationsplikt för koncentrationer och utredningsskade- avgift kan väntas orsaka betydligt mindre kostnader för metodstöd. Detta eftersom de kompletterar befintlig lagstiftning och föranleder mindre utredningar.

Konsekvenser för domstolarna

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Våra förslag innebär att Konkurrensverkets beslut om konkurrens- främjande åtgärder får överklagas till Patent- och marknadsdom- stolen och handläggs enligt lagen om domstolsärenden (1996:242).

Domstolsverket har inte kunnat ge oss några uppskattningar av de kostnader som i dag uppstår i mål och ärenden som avgörs i patent- och marknadsdomstolarna. Det som finns att tillgå är de genomsnittliga styckkostnaderna för olika måltyper i Sveriges Dom- stolars årsredovisning. Den genomsnittliga styckkostnaden för ett tvistemål låg 2023 på 18 309 kronor i tingsrätterna och 49 575 kronor i hovrätterna.54 Vi bedömer att dessa siffror är missvisande vad gäller konkurrensärenden, som ofta är mycket komplexa och tids- krävande att handlägga i domstol. Vi har från PMD inhämtat upp- gifter för att uppskatta kostnaderna för ett domstolsärende som gäller ett överklagat beslut om konkurrensfrämjande åtgärder.

53RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-146, e-post från Konkurrensverket den 23 oktober 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-149, e-post från Konkurrensverket den 24 oktober 2024. Kostnaden är beräknad baserad på en medellön per timme om 1065 kronor för jurister eller ekonomer och 1845 kronor för chefer.

54Sveriges Domstolar (2024). Årsredovisning 2023, s. 153.

485

KonsekvensbeskrivningSOU 2025:22

Tabell 9.7	PMD:s kostnader, överklagan av beslut
	om konkurrensfrämjande åtgärder, i kronor

		Kostnad
Referent (rådman)		245 0001
Rådman		140 0002
Protokollförare		50 0003
Ekonomiska experter		145 0004
Handläggare		40 000
Total		620 000

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-110, e-post från Stockholms tingsrätt den 24 september 2024. Utredningens sammanställning. Kostnaderna är enbart baserade på lönekostnader (inklusive sociala avgifter), overheadkostnader har inte räknats med.

1Baserad på en lönekostnad om 1 550 000 kronor/år, 220 arbetsdagar exklusive 35 dagar semester. Kostnaden per dag blir då 7 045 kronor.

2Baserad på en lönekostnad om 1 550 000 kronor/år.

3Baserad på en lönekostnad om 3 333 kronor/dag, dvs. drygt hälften av en rådman.

4Baserad på två ekonomiska experter som arbetar cirka 6 timmar/dag i 15 dagar med ett arvode om

810kronor/timme.

Kostnadsuppskattningen bygger på ett relativt omfattande ärende med tio förhandlingsdagar. Den rådman som handlägger ett konkur- rensärende (referenten) kommer sannolikt lägga minst 1,5 gånger förhandlingstiden på handläggning och inläsning och lika mycket som förhandlingstiden på överläggning och att utforma ett beslut, totalt 35 dagar varav tio dagar avser förhandlingstiden.

Den rådman som också sitter i rätten, men som inte är referent, kommer sannolikt lägga lika mycket som förhandlingstiden på in- läsning, överläggning och bistånd med att utforma beslutet, totalt

20dagar.

Dessutom kommer den notarie eller fiskal som är protokoll-

förare att behöva lägga minst 0,5 gånger förhandlingstiden på för- och efterarbete inklusive överläggning, det vill säga totalt 15 dagar.

Därutöver förordnas normalt två ekonomiska experter i konkur- rensärenden.55 De kan förväntas lägga minst 0,5 gånger förhandlings- tiden på för- och efterarbete inklusive överläggning, det vill säga 15 dagar per person. Grundbeloppet de ersätts med är 2 250 kronor per arbetsdag, men normalt beviljas de i stället 810 kronor per timme. Det motsvarar vad ekonomiska experter får i exempelvis ekobrott-

55Jfr 4 kap. 8 § lagen om patent- och marknadsdomstolar.

486

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

mål.56 I de fall experterna inte bor i Stockholm tillkommer kostnader för resor och boende.

Slutligen kommer en handläggare att behöva lägga tid på han- tering av akten, vilket uppskattas till minst 40 000 kronor.

Resultatet blir att ett ärende kan förväntas kostar omkring

620 000 kronor. Detta utan overheadkostnader, så som kostnader för ytterligare administration, service, lokaler eller säkerhet, som uppkommer hos domstolen. Lägger man till Tillväxtverkets schablon för overheadkostnader på 25 procent på var och en av lönekostna- derna som listas i tabellen blir resultatet en kostnad på 738 750 kro- nor för ett ärende.

Från PMÖD har vi fått mer övergripande uppgifter avseende styckkostnader för samtliga mål som avgjorts av PMÖD mellan 2019 och 2023.

Tabell 9.8 PMÖD:s kostnader, styckkostnader för avgjorda mål, i kronor

	2019	2020	2021	2022	2023
Budget
PMÖD	19 563 000	20 123 000	20 514 000	21 036 000	21 438 000
Totalt antal
avgjorda mål	95 st.	93 st.	79 st.	57 st.	59 st.

Styckkostnad	205 926	216 376	259 671	369 053	363 356

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-128, e-post från Svea hovrätt den 8 oktober 2024.

Av tabellen framgår styckkostnaden för ett mål 2023 är lägre än den uppskattade kostnaden i PMD för överklagande av beslut om kon- kurrensfrämjande åtgärder. Med hänsyn till målens komplexitet, behovet av rättsutredningar och förordnande av ekonomiska experter uppskattar PMÖD också att styckkostnaden för konkurrensmålen är något högre än den genomsnittliga styckkostnaden. Det kan dock förväntas att kostnaderna i PMÖD blir lägre än de i PMD. Vår genomgång av rättegångskostnader som visar att rättegångs- kostnaderna i PMÖD har varit klart lägre än i PMD.57 Till det kommer att förhören som hållits i PMD i regel inte hålls igen i PMÖD. Rätten tar i stället del av videoupptagningar från förhören. Det kan antas effektivisera arbetet i PMÖD och minska kostnaderna.

56Jfr 1 kap. 8 § första stycket 1 rättegångsbalken.

57Se till exempel tabell 9.10 och 9.12.

487

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Vi uppskattar därför att kostnaden för ett överklagande av ett beslut från PMD i PMÖD kommer att uppgå till omkring 400 000 kronor.

Informationsplikt för företagskoncentrationer

Beslut som innebär att ett företag förpliktas att informera om vissa företagskoncentrationer får överklagas till PMD och handläggs en- ligt lagen om domstolsärenden. Vi antar att förfarandet är skriftligt och att det då skulle kosta mindre än 50 000 kronor per ärende.

I förlängningen kan det även bli fråga om överklaganden av beslut där Konkurrensverket ingriper mot en företagskoncentration med förbud eller åläggande. För dessa ärenden kan de kostnader som upp- skattas för en överklagande av ett beslut om konkurrensfrämjande åtgärder utgöra en fingervisning, det vill säga cirka 600 000 kronor per ärende i PMD.

Detsamma gäller för ärenden i PMÖD, där vi ovan uppskattat kostnaden till 400 000 kronor per ärende.

Offentlig säljverksamhet

Våra förslag innebär att Konkurrensverkets beslut om åtgärder mot offentlig säljverksamhet får överklagas i allmän förvaltningsdom- stol, med krav på prövningstillstånd för överklagande i kammarrätt

ienlighet med förvaltningslagens regler.58 Enligt nu gällande regel- verk ansöker Konkurrensverket om förbud i PMD, vars domar kan överklagas till PMÖD.

Konsekvenserna av vårt förslag förväntas bli en minskad kost- nad för handläggning för PMD och PMÖD, och en ökad kostnad hos förvaltningsrätterna. Ett mindre antal mål kan också antas över- klagas och komma att handläggas av kammarrätten. Det krävs pröv- ningstillstånd i kammarrätten. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2026. Det kan med hänsyn till utredningstiden för ärenden hos Konkurrensverket inte antas att några mål är aktuella enligt den nya forumordningen förrän tidigast mot slutet av 2027.

För allmänna förvaltningsrätter uppgick den genomsnittliga styckkostnaden för ett mål år 2023 till 9 883 kronor. Vi bedömer att målen enligt den nya lagen om offentlig säljverksamhet kan bli

5840 § andra stycket förvaltningslagen.

488

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

något dyrare baserat på att mål på konkurrensområdet ofta innebär en relativt omfattande utredning av marknadsförhållandena i fråga. Utredningarna blir ofta omfattande vilket innebär att genomgången av omständigheterna i målet tar längre tid. Målens omfattning bör kunna uppskattas vara i paritet med skattemål, som är mer omfattande än genomsnittliga mål vid förvaltningsrätterna och också avser eko- nomiska förhållanden. Den genomsnittliga styckkostnaden för dessa mål uppgick 2023 till 13 708 kronor. För processen i kammarrätt uppgick den genomsnittliga styckkostnaden för ett mål 2023 till 20 331 kronor. För ett skattemål samma år uppgick den genom- snittliga styckkostnaden i kammarrätt till 28 540 kronor.59 Vi upp- skattar att kostnaden för handläggning av mål enligt den föreslagna lagen kommer att motsvara kostnaden av den för skattemål även

i kammarrätt.

Utredningsskadeavgift

Ett beslut om utredningsskadeavgift föreslås få överklagas till PMD och handläggs enligt lagen om domstolsärenden. Vi antar att förfa- randet är skriftligt. Uppskattningsvis uppgår kostnaderna till mindre än 50 000 kronor per ärende.

Vi gör samma uppskattning för kostnader i PMÖD som i PMD, det vill säga ett skriftligt förfarande till en kostnad av mindre än 50 000 kronor per ärende.

Konsekvenser för andra myndigheter

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Inga myndigheter utöver Konkurrensverket är direkt berörda av våra förslag. Inom ramen för en utredning om konkurrensfräm- jande åtgärder kan dock myndigheter med tillsynsuppgifter inom den aktuella sektorn eller myndigheter som reglerar liknande frågor som är föremål för utredning beröras. Dessa myndigheter ska fort- satt ansvara för sina respektive regelverk och utöva sina befogen- heter, även om Konkurrensverket väljer att ingripa med konkur-

59Sveriges Domstolar (2024). Årsredovisning 2023, s. 153.

489

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

rensfrämjande åtgärder inom en sektor som tillhör myndighetens ansvarsområden.

Det kan dock uppstå situationer då beslut om konkurrensfräm- jande åtgärder skulle kunna äventyra eller motverka annan offentlig reglering. Samtidigt kan utredningar om konkurrensfrämjande åtgär- der vara till nytta för att ”täppa till” luckor som lämnats efter offent- lig reglering.60 Dialog och samråd mellan Konkurrensverket och myndigheten eller myndigheterna med ansvar för den sektor som utreds i en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder är viktig i dessa situationer.

Om eventuella målkonflikter konstateras, uppkommer frågan om hur konflikterna bör hanteras. Ett exempel på hur konflikterna hanteras är det tyska konkurrensverktyget, där det föreskrivs att BkartA behöva inhämta godkännande för åtgärder som berör de sektorreglerade marknader tåg, post, telekommunikation, elektri- citet och gas. Godkännande ska ges av Bundesnetzagentur, den tyska myndigheten för reglering av nätverksmarknader.61 I Danmark finns i stället en skyldighet för konkurrensmyndigheten att samråda med berörda myndigheter. Vid synpunkter på de tilltänkta åtgär- derna från berörda myndigheter ska konkurrensmyndigheten ta hänsyn till dessa synpunkter i sin proportionalitetsbedömning.62

Fördelen med den tyska lösningen är att konkurrensmyndig- heten hindras från att vidta åtgärder som stör den befintliga sektor- regleringen inom vissa sektorer med konkurrensfrämjande reglering. Nackdelen med den tyska regleringen är att sektorsmyndigheten skulle kunna blockera åtgärder från konkurrensmyndighetens sida vilket kan leda till regleringsmisslyckanden som få bestå eller som inte åtgärdas. Samtyckesplikten rör också bara ett litet urval sektorer. Det är tänkbart att målkonflikter kan uppstå på fler än inom dessa sektorer.

Att konkurrensmyndigheten, så som i Danmark, tar hänsyn till eventuella synpunkter från alla berörda myndigheterna har fördelen att dessa måste behandlas särskilt i beslutet om åtgärder. Nackdelen är att det skulle kunna uppstå regleringsmisslyckanden om åtgärderna

60Nasdaq II-ärendet är ett exempel på detta. I ärendet hade Nasdaq aviserat ett förfarande som drog nytta av en lucka i det gällande finansiella regelverket. Konkurrensverket utredde förfarandet som en misstänkt överträdelse av missbruksförbudet. Ärendet avslutades efter att Nasdaq meddelat att de skulle avstå från det aviserade förfarande i avvaktan på ny reglering. Se Konkurrensverkets beslut den 10 oktober 2022 i ärendet med dnr 366/2022, Nasdaq, s. 3.

61§ 32 f (8) GWB.

62Forslag til Lov om ændring af konkurrenceloven. L 121, 28 februari 2024, s. 42.

490

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

som beslutas om får negativa effekter inom sektorn på grund av krock mellan olika regelverk.

Av Konkurrensverkets instruktion framgår att verket ska sam- råda med de myndigheter som berörs av verkets förslag till åtgärder.63 Av förvaltningslagen följer också att Konkurrensverket behöver motivera sina beslut.64 Utöver det föreslår vi också en särskild be- stämmelse för att inhämta synpunkter på föreslagna konkurrens- främjande åtgärder som riktar sig mot alla berörda aktörer, inklusive berörda myndigheter. Till följd av dessa samrådsskyldigheter bör det stå klart om det finns några målkonflikter mellan föreslagna konkurrensfrämjande åtgärder och annan offentlig reglering. Kon- kurrensverket och eventuellt berörda myndigheter får alltså sam- råda i de fall då potentiella konflikter mellan konkurrensfrämjande åtgärder och regelverk som andra myndigheter administrerar skulle kunna uppstå.

Hur stor tidsåtgång som samarbetet mellan Konkurrensverket och andra berörda myndigheter föranleder kan sannolikt variera stort. Det kan vara allt mellan ett enstaka möte till flertalet möten och därtill internt arbete. Det ter sig därför inte meningsfullt att redovisa konsekvenserna för andra myndigheter kvantitativt.

Informationsplikt för företagskoncentrationer

Vi bedömer att våra förslag om informationsplikt inte kommer att få några konsekvenser för andra myndigheter.

Offentlig säljverksamhet

Våra förslag har konsekvenser för staten i de fall där staten bedriver säljverksamhet som omfattas av lagen. I praktiken träffas både stat- ligt ägda företag och myndigheter som bedriver säljverksamhet. Vi behandlar statligt ägda företag nedan under konsekvenser för före- tagen. För statliga myndigheter uppkommer i samband med att våra förslag träder i kraft kostnader för att anpassa sig till det nya förbu- det. Det kan innebära att vissa säljverksamheter behöver justeras eller läggas ned helt. För detta kommer det uppstå engångskostnader.

6310 § Konkurrensverkets instruktion.

6432 § förvaltningslagen.

491

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Säljverksamheter kan skilja sig åt i art och omfång varför det inte är meningsfullt att uppskatta några konkreta kostnader för detta.

När Konkurrensverket utreder en misstänkt överträdelse av för- budet behöver myndigheten genomföra följande aktiviteter.

•Besvara frågor, sammanställa uppgifter och lämna in handlingar för Konkurrensverkets utredning. Här ingår även att lämna syn- punkter på Konkurrensverkets eventuella beslut.

•Under Konkurrensverkets utredning behöver myndigheten göra bedömningar hur man vill fortsätta bedriva sin verksamhet med hänsyn till eventuella, okända, åtgärder från Konkurrensverkets sida. Myndigheten ska med andra ord hantera en viss osäkerhet.

•När Konkurrensverket har meddelat ett beslut om åtgärder behöver myndigheten vidta åtgärder för att följa beslutet.

•Efter ett beslut om åtgärder kan myndigheten välja att överklaga beslutet.

För var och en av dessa aktiviteter uppstår kostnader som framgår nedan.

Konkurrensverkets utredning utgör en administrativ kostnad för myndigheten i form av personalresurser och eventuellt externa kost- nader om myndigheten köper juridisk eller ekonomisk rådgivning. Mer konkret används dessa resurser sannolikt för möten med Kon- kurrensverket, att besvara skriftliga frågor från verket, lämna syn- punkter på verkets utkast till beslut och internt arbete med anled- ning av verkets utredning. Det kan antas att det behövs kvalificerad arbetskraft, exempelvis med ekonomisk eller juridisk bakgrund, för detta arbete. Vid beräkningen av kostnaden för myndigheter under Konkurrensverkets utredning behöver beaktas att omfattningen av utredningen som verket genomför kan skilja sig åt beroende på exem- pelvis vilka förkunskaper verket har och vilken ytterligare informa- tion som behöver hämtas in. Myndigheten kan också, beroende på storlek och omfattningen av säljverksamheten, använda mer eller mindre resurser på utredningen. Hur stor denna kostnad blir kan alltså variera.

Osäkerheten som uppstår i samband en utredning hos Konkur- rensverket kan skapa kostnader hos myndigheten, exempelvis om den aktuella säljverksamheten behöver avvecklas.

492

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Att följa Konkurrensverkets beslut om åtgärder kan kosta olika mycket för myndigheten, beroende på vad det är fråga om för åt- gärd. Det kan också variera mellan att förändra en säljverksamhet eller att helt avveckla verksamheten. Det innebär att spannet av kostnader är stort även här.

Efter det att Konkurrensverket har meddelat ett beslut om åt- gärder kan de företag som verkets beslut riktas till eller andra som beslutet angår överklaga beslutet. Allmän förvaltningsdomstol före- slås vara forum för en överklagan i första instans. I andra instans an- svarar kammarrätterna för dessa ärenden. I samband med en över- klagande uppkommer kostnader för exempelvis den personal inom myndigheten som arbetar med överklagandet och som deltar i dom- stolens handläggning av ärendet. Därtill kan kostnader uppkomma för juridiska ombud och andra externa experter som myndigheten anlitar. Det kan noteras att det inte är möjligt att få ersättning för rättegångskostnader även om man når framgång med överklagandet.65

Av de fyra aktiviteter som vi har räknat upp ovan bedömer vi att det är möjligt att kvantifiera två aktiviteter, nämligen myndighetens kostnader under Konkurrensverkets utredning och myndighetens rättegångskostnader. Eftersom dessa utgör indirekta kostnader i för- hållande till våra förslag som aktualiseras först när verket genomför en utredning om en överträdelse av förbudet mot en viss säljverk- samhet väljer vi att redovisa exempelberäkningar för enskilda myn- digheter.

För att få en uppfattning om vilka kostnader som skulle kunna uppstå för myndigheter i samband med Konkurrensverkets utredning har vi kontaktat ett antal offentliga aktörer som mellan 2017 och 2023 varit föremål för en utredning om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt konkurrenslagen.66 Skälet att vi an- vänder dessa ärendetyper är att de utredningsmetoder som Konkur- rensverket använder har gemensamma drag med de som kommer att användas vid misstänkta överträdelser av våra förslag i lagen om offentlig säljverksamhet.

65Frågan om ersättning för rättegångskostnader är dock för närvarande under utredning, se dir. 2024:39.

66Jfr 3 kap. 27 § konkurrenslagen.

493

KonsekvensbeskrivningSOU 2025:22

Tabell 9.9	Myndigheters kostnader, offentlig säljverksamhet,
	Konkurrensverkets utredning, i kronor

		Internt arbete	Juridisk och ekonomisk	Totalt
			rådgivning
Avskrivning		340 8601	875 0002	1 215 860
Avskrivning efter ändrat
beteende		469 9933	1 295 0004	1 764 993
Ansökan om förbud		665 5005	7 000 0006	7 665 500

Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på timuppgifter i RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-150, 153, 156 och 157.

1Beräknad på 520 timmars arbete av en jurist med en månadslön på 57 000 kronor. Overheadkostnader om 84 procent är inräknade.

2Beräknad på 250 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

3Beräknad på 717 timmars arbete med samma mått som i fotnot 1.

4Beräknad på 370 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

5Beräknad på 1 000 timmars arbete av en jurist med en månadslön på 57 000 kronor. Overhead- kostnader om 84 procent är inräknade. Uppgiften om arbetstiden innefattar tid i domstol, varför det sannolikt förekommer en överlapp med kostnaderna som redovisas i tabell 9.10.

6Beräknad på 2 000 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor. Uppgiften om arbetstiden innefattar tid i domstol, varför det sannolikt förekommer en överlapp med kostnaderna som redovisas i tabell 9.10.

I tabellen ovan anger vi kostnader för utredningar enligt lagen om offentlig säljverksamhet uppdelad efter olika resultat. Uppgifterna om arbetade timmar och antal timmar för juridisk eller ekonomisk rådgivning kommer från ett antal offentliga aktörer som mer nyligen varit föremål för utredning hos Konkurrensverket. Vi gör ingen skillnad på olika typer av offentliga aktörer så som kommuner och statliga myndigheter, utan antar att kostnaderna under utredningen inte bör skilja sig åt på grund av denna faktor. Internt arbete antar

viha utförts av en jurist med en månadslön på 57 000 kronor enligt SCB:s statistik.67 Beräkningen av kostnaden har gjorts med stöd av Tillväxtverkets regelräknare.68 Arvodet för juridisk eller ekonomisk rådgivning uppskattar vi till 3 500 kronor per timme. Uppskattningen är baserad på kostnadsräkningar som vi hämtat in från PMD vid Stockholms tingsrätt och PMÖD vid Svea hovrätt, se nästa stycke. Observera att denna kostnad kan komma att skilja sig åt eftersom målen föreslås flyttas till allmän förvaltningsdomstol, där processen

67SCB, Lönestatistik – Hur mycket tjänar...?, Statistik för Förvaltnings- och organisations- jurister, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/lonesok/Search?lon=jurist (besökt 2024-10-29).

68Tillväxtverket, Regelräknaren, https://regelraknaren.tillvaxtverket.se/regelraknaren/#/ (besökt 2024-12-19).

494

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

som huvudregel är skriftlig och inga kostnader för att delta i muntlig förhandling bör uppstå.

För att kunna ge exempel på rättegångskostnader har vi inhämtat kostnadsräkningarna från det senaste målet där Konkurrensverket förde talan om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig sälj- verksamhet. Skälet till att vi endast hämtat in kostnader från ett mål är att vi bedömer att de äldre målen är för gamla för att ge en representativ bild av de möjliga rättegångskostnaderna.69 Även om uppgiften får ses med försiktighet kan vi notera att kostnaden ligger ungefär i linje med det nedre spannet för konkurrensärendena i PMD och PMÖD som vi redovisar nedan i tabell 9.12. Det ska noteras att Konkurrensverket enligt gällande ordning ansöker om att domstolen ska utfärda förbud mot en säljverksamhet eller ett förfarande i den, men att vårt förslag till en ny lag innebär att Konkurrensverket får beslutanderätt gällande förbud och det alltså finns en satt processram i form av ett överklagat beslut. Det kan antas att det medför att processen blir något mindre omfattande i vissa av fallen.

Tabell 9.10 Myndigheters kostnader, offentlig säljverksamhet, rättegångskostnader, i kronor

Rättegångskostnader i PMD	5 000 542

Rättegångskostnader i PMÖD	983 832
Totalt	5 984 356

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-85, e-post från Stockholms tingsrätt den 13 september 2024. Utredningens egen sammanställning.

Vårt lagförslag innebär också ett krav på att staten ska utvärdera säljverksamheter i förhållande till förbudet gällande otillbörlig offent- lig säljverksamhet. Utvärderingen ska ske vart fjärde år. I praktiken bör detta innebära att respektive departement i Regeringskansliet ska utvärdera den säljverksamhet som de ansvarar för. För myndig- heter under riksdagen som bedriver säljverksamhet, om någon sådan bedrivs över huvud taget, bör det innebära att riksdagen ansvarar för utvärderingen.

69Det senaste målet avgjordes i december 2020. Dessförinnan finns avgöranden från 2016 och längre bak i tiden.

495

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Myndigheter under regeringen är redan i dag skyldiga att årligen redovisa sin verksamhet.70 Myndigheter får dessutom endast bedriva avgiftsbelagd verksamhet, där större delen av säljverksamheten bör ingå, om de fått ett särskilt bemyndigande för detta av regeringen.71 Det bör alltså finnas goda förutsättningar för att genomföra en sådan utvärdering som vi föreslår. Vi har försökt att ta fram kostnader som skulle uppstå vid dessa utvärderingar genom kontakt med Ekonomi- styrningsverket. Det har dock visat sig att det inte är möjligt att uppskatta sådana kostnader.72

Vidare innebär förslagen en plikt om att en statlig myndighet som bedriver säljverksamhet ska upprätta en särskild redovisning över säljverksamheten, om inte annat följer av lag eller annan för- fattning. För statliga myndigheter som inte redan har en separat redovisning för säljverksamhet kan kravet innebära ökade kostna- der för att genomföra en sådan. I kontakt med Ekonomistyrnings- verket har dessutom framkommit att det redan finns vissa krav rörande redovisning av avgiftsbelagd verksamhet. Beroende på den närmare utformningen av redovisningsplikten skulle kostnaderna för myndigheterna alltså kunna variera. Det har i kontakt med Ekonomi- styrningsverket visat sig omöjligt att närmare utreda vilka kostnader som skulle uppstå.73

Vi föreslår utöver lagen om offentlig säljverksamhet även en förordning om offentlig säljverksamhet i vilken föreskrivs att Kon- kurrensverket får meddela närmare föreskrifter om utvärdering och redovisning enligt lagen. Enligt vår föreslagna förordning ska Konkurrensverket samråda med Ekonomistyrningsverket i fråga om föreskrifter som gäller särskild redovisning. Det kan antas innebära arbete, om än i begränsad mån, för Ekonomistyrnings- verket att lämna synpunkter på föreskrifter.

Utredningsskadeavgift

Våra förslag har sannolikt inga konsekvenser för andra myndigheter.

70Se avsnitt 6.6.5.

71Se avsnitt 6.6.3.

72RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-155, e-post från Ekonomistyrningsverket den 30 oktober 2024.

73Ibid.

496

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

9.6.2Förslagens konsekvenser för kommuner och regioner

Konsekvenser för kommuner och regioner

Vårt förslag till lag om offentlig säljverksamhet får konsekvenser för kommuner och regioner. Särskilt gäller det förslagen om att skärpa förbudet mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, ut- värdera sin säljverksamhet vart fjärde år och upprätta en särskild redovisning över säljverksamheten.

Vi bedömer att övriga delar av våra förslag inte får några egentliga konsekvenser för kommuner och regioner.

Offentlig säljverksamhet

Våra förslag avseende offentlig säljverksamhet kan få direkta och indirekta konsekvenser för kommuner och regioner i flera led. Vi bedömer att konsekvenserna kan bli motsvarande dem som vi redo- visar för staten och statliga myndigheter ovan. Detta eftersom kom- muner och regioner på samma sätt måste anpassa eventuella säljverk- samheter enligt det nya förbudet och kan bli föremål för utredning hos Konkurrensverket.

Vad avser kravet att utvärdera befintlig säljverksamhet vart fjärde år har vi inhämtat information från Sveriges kommuner och regioner om vilka konsekvenser kravet kan få för kommuner och regioner.

Sveriges kommuner och regioner bedömer att det inte är möjligt att göra någon kostnadsuppskattning eftersom det inte är klarlagt vilka verksamheter som omfattas av de nya kraven och exakt vilken omfattning utvärderingen ska ha.74

Gävle och Vännäs kommuner har tidigare på frivillig basis beslutat sig för att genomlysa sina säljverksamheter med fokus på verksam- heternas konkurrenspåverkan. Genomlysningarna har gjorts av en konsultfirma som bland annat har beskrivit samtliga momspliktiga intäkter i kommunerna och bedömt verksamheternas laglighet och lämplighet. I detta arbete har den samlat in information genom formulär samt intervjuat kommunföreträdare. Därutöver har inter- vjuer genomförts med företrädare för näringslivet. Resultaten har sammanställts i rapporter.75 Sammanfattningsvis kan sägas att kost-

74RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-154, e-post från SKR den 30 oktober 2024.

75RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-67, rapport från Vännäs kommun;

RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-68, rapport från Gävle kommun.

497

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

naderna uppgick till 250 tkr för var och en av kommunerna.76 Utvärderingarna är mer omfattande än de krav som ställs i vårt lagförslag, som innebär att verksamheterna ska utvärderas i för- hållande till förbudet om otillbörlig offentlig säljverksamhet. Utvärderingarna innehåller, utöver kartläggningen av verksam- heterna och deras beröringspunkter med näringslivet i kommunen, även upplysningar om näringsidkares möjlighet att vända sig till kommunen med klagomål samt en genomgång av regler att förhålla sig till på området. Enligt vårt förslag ska en utvärdering göras vart fjärde år. Det finns inget föreslaget om formen av utvärderingen, utom att utvärderingen ska dokumenteras. Det är möjligt för kom- munen att själv genomföra utvärderingen, vilket skulle kunna sänka kostnaderna för att genomföra den. Efter den första genomgången av verksamheter borde en uppföljning kunna göras utifrån den befintliga kartläggningen. Kostnadsunderlagen gällande Gävle och Vännäs kommuners genomlysningar kan dock tjäna som ett exempel på vad en ambitiös ansats i förhållande till utvärderingsplikten vart fjärde år eller en första grundlig utvärdering som sedan följs upp internt skulle kunna kosta.

Avseende kravet att särredovisa vissa säljverksamheter har vi in- hämtat information från Sveriges regioner och kommuner om vilka konsekvenser kravet kan få för kommuner och regioner. Sveriges regioner och kommuner bedömer att det inte är möjligt att göra någon kostnadsuppskattning eftersom det inte är klarlagt vilka verk- samheter som omfattas av de nya kraven och exakt vilken omfatt- ning särredovisningen ska ha.77

Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen

Gränserna för den kommunala självstyrelsen regleras i regerings- formen. Kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Bestäm- melser om detta finns i lag. Kommunerna sköter också de övriga angelägenheter som bestäms i lag.78 Den kommunala självstyrelsen

76Se RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-70, e-post från Gävle kommun den 11 september 2024 och RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-145, e-post från Vännäs kommun den

21oktober 2024.

77RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-154, e-post från SKR den 30 oktober 2024.

7814 kap. 2 § regeringsformen.

498

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

ställs i lagstiftningsärenden ofta mot andra intressen. Av det skälet bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föran- lett den.79

Våra förslag syftar till att säkerställa att kommuner bedriver sälj- verksamheter som inte på ett otillbörligt sätt hindrar privata företag att bedriva verksamhet. I grunden handlar förslagen om att de för- delar som kommunerna har av att vara skatte- och avgiftsfinan- sierade eller ha myndighetsutövande uppgifter inte ska påverka de privata företagens näringsverksamhet. Förslagen söker alltså minska den konflikt som uppstår till följd av att kommunerna verkar under andra förutsättningar än privata företag.

Våra förslag påverkar inte den kompetens om kommunerna har enligt kommunallagen och andra regler som drar upp ramarna för kommunernas befogenheter att bedriva säljverksamhet. Kommu- nerna hindras inte att själva ta hand om angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller regionens om- råde eller deras medlemmar. Inte heller påverkas kommunernas rätt att ta ut avgifter i sin säljverksamhet eller att avgifterna ska motsvara självkostnadsprincipen. Detsamma gäller rätten att driva näringsverk- samhet utan vinstsyfte och som syftar till att tillhandahålla allmän- nyttiga anläggningar eller tjänster åt kommunmedlemmarna.80

Det förbud som vi föreslår mot offentlig säljverksamhet syftar till att skärpa nuvarande konfliktlösningsregel. Genom förbudet tydliggörs att kommuner inte får bedriva säljverksamhet eller att i sådan verksamhet tillämpa förfaranden som inte vilar på mark- nadsmässig grund, om det inte är försvarbart från allmän synpunkt. Här ställs verksamhetens eller förfarandets påverkan på marknaden för privata företag mot de skäl som talar för försvarbarhet. Privata företags möjligheter att utvecklas och den innovationsförmåga som normalt präglar företagande ställs mot de skäl som talar för den kommunala säljverksamheten eller förfarandet i verksamheten. Säljverksamheter och förfaranden som är förenliga med lag omfat- tas dock inte av förbudet. Våra förslag flyttar alltså inte gränserna för de kommunala befogenheterna och de lägger inte band på den kommunala självbestämmanderätten. Den väsentliga utgångspunkten för våra förslag är, liksom tidigare, att det vid tillämpning av konflikt-

7914 kap. 3 § regeringsformen.

802 kap. 1, 5–7 §§ kommunallagen.

499

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

lösningsregeln är möjligt att ta hänsyn till andra allmänna intressen än intresset av konkurrens på lika villkor. Vi bedömer således att vårt förslag inte riskerar att den kommunala kompetensen omdefi- nieras av Konkurrensverket och att kommunallagens princip om allmänintresset får ge vika för en konkurrensrättslig bedömning.81

9.6.3Finansieringsförslag för kostnaderna för det offentliga

Kostnader för Konkurrensverket

Konkurrensverket har i dag inget särskilt anslag vad avser de ökade kostnader som följer av våra förslag, utom för förslagen om offent- lig säljverksamhet, se mer om det nedan. De ökade kostnaderna bör därför täckas genom ett ökat anslag. Alternativet, att täcka kostna- derna genom det befintliga anslaget skulle innebära att verket behö- ver använda sina befintliga resurser för tillsyn av konkurrensreglerna eller att en omprioritering sker mellan verkets olika anslag för att täcka de ökade kostnaderna. Att använda anslaget för konkurrens- tillsyn skulle sannolikt innebära att verket kan lägga färre resurser på att utreda överträdelser av de konkurrensrättsliga förbuden, efter- som koncentrationsprövningen inte går att prioritera bort. En om- prioritering av anslagen sinsemellan skulle i sin tur innebära att någon annan verksamhet blir lidande.

Konkurrensverket fick i samband med att reglerna om konkur- rensbegränsande offentlig säljverksamhet infördes ett ökat anslag om 10 miljoner kronor.82 Eftersom dessa regler enligt vårt förslag ersätts bör det befintliga förvaltningsanslaget kunna täcka tillsyn enligt den nya lagen.

Kostnader för domstolarna

Som framgår ovan kan våra förslag föranleda ökade kostnader för patent- och marknadsdomstolarna och förvaltningsdomstolarna. Styckkostnaderna för de tillkommande mål och ärenden är relativt höga, samtidigt som vi bedömer att det rör sig om relativt få ären-

81Jfr Konstitutionsutskottets betänkande 2009/10:KU4 (bilaga 3 till bet. 2009/10:NU8).

82Prop. 2008/09:1 utgiftsområde 24, s. 24.

500

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

den på årsbasis. Vi bedömer därför att de ökade kostnaderna ska kunna täckas av befintliga anslag.

Kostnader för andra myndigheter

Vi bedömer att de ökade kostnader som uppstår för andra myndig- heter som följer av våra förslag med hänsyn till deras omfattning bör kunna täckas av befintliga anslag. Vad särskild avser eventuella ökade kostnader som uppstår genom våra förslag om offentlig sälj- verksamhet kan det uppstå ett behov att tillföra resurser, exempel- vis i form av ökade avgifter. Det är dock inte möjligt för oss att uppskatta om och i så fall för vilka myndigheter ett sådant behov skulle kunna uppstå.

9.6.4Förslagens konsekvenser för andra enskilda

Vi bedömer att våra förslag kan få vissa konsekvenser för civilsam- hället, hushållen och utländska aktörer.

Civilsamhället är inte föremål för någon del av våra förslag som riktas mot företag eller offentliga aktörer. Delar av civilsamhället kan dock beröras i samband med Konkurrensverkets utredningar, exempelvis i de fall då olika intresseorganisationer har kunskap om en marknad som är föremål för utredning hos Konkurrensverket. Medverkan i sådana utredningar kommer föranleda kostnader för de berörda personerna eller organisationerna, exempelvis för att besvara verkets frågor. Dessa kostnader kan svårligen uppskattas då det inte är möjligt att förutse vilka personer eller organisationer som skulle beröras och i vilken omfattning.

Våra förslag berör hushållen i den meningen att förslagen syftar till att främja eller upprätthålla en effektiv konkurrens. En effektiv konkurrens innebär att samhällets resurser fördelas på ett effektivt sätt. För hushållen innebär det rimliga priser, goda valmöjligheter och tillgång till innovativa produkter och tjänster. Konsekvenserna är med andra ord positiva för hushållen och konsumenterna.

Förslagen kan vidare beröra utländska företag som är verksamma i Sverige. Dessa berörs på samma sätt som svenska företag i det fall de omfattas exempelvis av en utredning om konkurrensfrämjande

501

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

åtgärder eller av en informationsplikt om företagskoncentrationer.83 Förslagen om offentlig säljverksamhet bedöms inte beröra utländska företag eftersom lagen omfattar säljverksamheter som bedrivs av stat, kommun eller regioner.

Vi bedömer att våra förslag inte kommer att få några konsekvenser för några andra enskilda än de som redovisats ovan, så som för exem- pelvis djur och natur, ekologiska system eller kommande generationer.

9.6.5Förslagens konsekvenser för företag

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Företag som berörs

Våra förslag har inga direkta konsekvenser för företagen. Vårt för- slag innebär dock att Konkurrensverket får genomföra utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder rörande samtliga företag i Sverige utan några begränsningar avseende företagens storlek eller sektor.

Samtliga företag i Sverige berörs alltså indirekt av förslaget.

Effekter för företagen

Våra förslag får inga direkta konsekvenser för företagen. Konsekven- ser för företagen uppstår dock för vissa företag när Konkurrens- verket genomför utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Förslagen innebär att Konkurrensverket får besluta om åtgärder för att främja en effektiv konkurrens på marknaden. Härav följer att de företag som är verksamma inom den marknaden berörs vid varje enskilt tillfälle. De olika aktiviteter som företag troligen be- höver utföra i samband med en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder är följande.

•Besvara frågor, sammanställa uppgifter och lämna in handlingar för Konkurrensverkets utredning. Här ingår även att lämna syn- punkter på Konkurrensverkets eventuella beslut.

•Under Konkurrensverkets utredning behöver företaget göra bedömningar av hur det vill fortsätta bedriva sin verksamhet

83Se avsnitt 4.5.3 och 4.6.2 för konkurrensfrämjande åtgärder och avsnitt 5.5 för informa- tionsplikten.

502

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

med hänsyn till eventuella, okända, åtgärder från Konkurrens- verkets sida. Företaget ska med andra ord hantera osäkerhet.

•När Konkurrensverket har meddelat ett beslut om åtgärder behöver företaget vidta åtgärder för att följa beslutet.

•Efter ett beslut om åtgärder kan företaget välja att överklaga beslutet.

För var och en av dessa aktiviteter uppstår kostnader som framgår nedan.

Konkurrensverkets utredning utgör en administrativ kostnad för företaget i form av personalresurser och eventuellt externa kostnader om företaget köper juridisk eller ekonomisk rådgivning. Mer konkret används dessa resurser sannolikt för möten med Konkurrensverket, att besvara skriftliga frågor från verket, lämna synpunkter på verkets utkast till beslut och internt arbete med anledning av verkets utred- ning. Det kan antas att det behövs kvalificerad arbetskraft, exempel- vis med ekonomisk eller juridisk bakgrund för detta arbete.

Den konkurrensfrämjande utredningen som vi föreslår kan delas i flera steg, en schematisk översikt finns i figur 4.3. Som första steg behöver Konkurrensverket genomföra en utredning om vilka hinder för konkurrensen som finns. Vi uppskattar att utredningen tar cirka tre till nio månader. Som andra steg behöver Konkurrensverket ut- reda vilka konkurrensfrämjande åtgärder som ska vidtas. Vi föreslår en tidsfrist på 18 månader, med möjlighet till förlängning om sex månader, för detta steg av utredningen. Vid beräkningen av kost- naden för företag under verkets utredning behöver beaktas att om- fattningen av utredningen som Konkurrensverket genomför kan skilja sig åt beroende på exempelvis vilka förkunskaper verket har och vilken ytterligare information som behöver hämtas in. Före- tagen kan också, beroende på storlek och vikten av utredningen för deras verksamhet, välja att använda mer eller mindre resurser på utredningen. Hur stor denna kostnad blir kan alltså variera.

Osäkerheten som uppstår i samband med en utredning hos Kon- kurrensverket kan skapa kostnader hos de företagen som kan bli föremål för konkurrensfrämjande åtgärder. Beroende på det enskilda företagets situation och på hur den aktuella marknaden fungerar, kan osäkerheten medföra olika kostnader. På en marknad som karakteriseras av höga investeringskostnader, exempelvis för inno-

503

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

vation, kan osäkerheten skapa högre kostnader än på en marknad där så inte är fallet. Om det under Konkurrensverkets utredning visar sig att verket överväger att ingripa med strukturella åtgärder, exempelvis ett åläggande att sälja en del av ett företag, skapar det sannolikt högre osäkerhetskostnader än om åtgärden är av beteende- mässigt slag, exempelvis en informationsinsats som riktas mot kon- sumenter. Eftersom osäkerheten kan variera stort är det svårt att kvantifiera denna kostnad.

Att följa Konkurrensverkets beslut om åtgärder kan kosta olika mycket för företagen, beroende på vad det är fråga om för åtgärd. Det kan också variera mellan engångsåtgärder, att ändra en handels- praxis eller att sälja någon del av ett företag och mer fortlöpande åtgärder, som att ge tillgång till en viss vara eller tjänst. Det innebär att spannet av kostnader är stort även här. Som exempel kan näm- nas att Finansinspektionens krav på att amorteringsunderlag ska tillhandahållas digitalt, som enligt vår bedömning hade kunnat vara en tänkbar konkurrensfrämjande åtgärd, uppskattas kosta cirka 200 000 kronor per företag.84 Som kontrast kan nämnas att försälj- ningen av tre flygplatser i Förenade kungariket år 2007 uppskattades kosta 62,8 miljoner pund.85

Efter det att Konkurrensverket har meddelat ett beslut om åt- gärder kan de företag som verkets beslut riktas till eller andra som beslutet angår överklaga beslutet. PMD föreslås vara rätt domstol för en överklagan i första instans. I andra instans ansvarar PMÖD för dessa ärenden. I samband med ett överklagande uppkommer kostnader för exempelvis den personal inom företaget som arbetar med överklagandet och deltar i domstolens handläggning av ärendet. Därtill kan kostnader uppkomma för juridiska ombud och andra externa experter som företaget anlitar. Det kan noteras att staten svarar för skäliga rättegångskostnader om företaget vinner fram- gång med sitt överklagande. Vi väljer ändå att redovisa rättegångs- kostnader som en del av företagens kostnader, eftersom utgången av målet även kan bli att de förlorar.

Av de fyra aktiviteter som vi har räknat upp ovan bedömer vi

att det är möjligt att kvantifiera två aktiviteter, nämligen företagens kostnader under Konkurrensverkets utredning och företagens rätte-

84Finansinspektionen (2023). Enklare och snabbare hantering av amorteringsunderlag. FI dnr 23-9164, s. 16.

85Competition Commission (2009). BAA airports. Final Report of 19 March 2009, Appendix 10.3, s. 4.

504

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

gångskostnader. Eftersom det rör sig om indirekta kostnader i för- hållande till våra förslag som först aktualiseras när verket genomför en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder väljer vi att redo- visa exempelberäkningar för enskilda företag.

För att få en uppfattning om vilka kostnader som skulle kunna uppstå för företag i samband med Konkurrensverkets utredning har

vikontaktat ett antal företag som mellan 2019 och 2024 varit före- mål för en utredning rörande något av de konkurrensrättsliga för- buden. Vi har också kontaktat några företag som mer nyligen har varit del av en sektorundersökning. Skälet att vi använder dessa ärendetyper är att de utredningsmetoder som Konkurrensverket använder har gemensamma drag med dem som kommer att används för utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

Tabell 9.11 Företagens kostnader, utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder hos Konkurrensverket, i kronor

	Internt arbete,	Internt arbete,	Juridisk och	Juridisk och
	nedre spann	högre spann	ekonomisk	ekonomisk
			rådgivning,	rådgivning,
			nedre spann	högre spann
Konkurrensverkets
utredning, sektor-
undersökning,
18 månader	91 7701	412 9652	0	210 0003
Konkurrensverkets
utredning, över-
trädelse, 18 månader	20 6484	1 717 4105	273 0006	1 470 0007

Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på timuppgifter i RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03–109, 111, 112, 119, 122, 124, 126, 127, 143, 147 och 148.

1Beräknad på 120 timmars arbete av en bolagsjurist med en månadslön på 66 500 kronor. Overheadkostnader om 84 procent är inräknade.

2Beräknad på 540 timmars arbete med samma mått som i fotnot 1.

3Beräknad på 60 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

4Beräknad på 27 timmars arbete med samma mått som i fotnot 1.

5Beräknad på 2 280 timmars arbete med samma mått som i fotnot 1.

6Beräknad på 78 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

7Beräknad på 420 timmars juridisk eller ekonomisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

I tabellen framgår ett spann på kostnader som kan uppkomma under en sektorundersökning respektive under en utredning angående en misstänkt överträdelse av något av de konkurrensrättsliga förbuden under 18 månaders tid. Uppgifterna om arbetade timmar och antal

505

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

timmar för juridisk eller ekonomisk rådgivning kommer från ett antal företag som mer nyligen varit föremål för utredning hos Kon- kurrensverket. Internt arbete antar vi ha utförts av en bolagsjurist med en månadslön på 66 500 kronor enligt SCB:s statistik.86 Beräk- ningen av kostnaden har gjorts med stöd av Tillväxtverkets regel- räknare.87 Arvodet för juridisk eller ekonomisk rådgivning uppskattar

vitill 3 500 kronor per timme. Uppskattningen är baserad på kost- nadsräkningar som vi hämtat in från PMD vid Stockholms tingsrätt och PMÖD vid Svea hovrätt, se nästa stycke. Det kan noteras att skillnaden mellan de lägsta och högsta kostnader som företag har haft är mycket stor, vilket innebär att det finns en osäkerhet kring hur höga kostnaderna kommer att faktiskt bli i utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder.

För att kunna ge exempel på rättegångskostnader har vi inhämtat kostnadsräkningarna från två mål som rört missbruk av dominerande ställning och ett som rört en överträdelse av samarbetsförbudet.

Tabell 9.12 Företagens kostnader, utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder hos Konkurrensverket, rättegångskostnader, i kronor

	Nedre spann	Högre spann

Rättegångskostnader i PMD	2 675 323	8 644 188
Rättegångskostnader i PMÖD	3 588 810	4 114 733

Totalt	6 264 133	12 758 921

Källa: RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-72, e-post från Stockholms tingsrätt den 12 september 2024; RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-74, e-post från Svea hovrätt den 12 september 2024. Utredningens egen sammanställning.

86SCB, Lönestatistik – Hur mycket tjänar...?, Statistik för Affärs- och företagsjurister, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/lonesok/Search?lon=bolagsjurist (besökt 2024-10-29).

87Tillväxtverket, Regelräknaren, https://regelraknaren.tillvaxtverket.se/regelraknaren/#/ (besökt 2024-12-19).

506

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Vi redovisar här ett nedre och högre spann för rättegångskostnader som kan uppstå i samband med ett överklagande i PMD respektive PMÖD. Notera att dessa kostnader hänför sig till hela processen och inte till kostnaden per år.

Påverkan på konkurrensförhållandena

Själva syftet med vårt förslag är att utredningar om konkurrens- främjande åtgärder ska förbättra konkurrensförhållandena på de marknader där dessa används. Samtidigt kan genomförandet av en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder, i vart fall tillfälligt, skapa osäkerhet för företag som kan minska deras incitament att utveckla sin verksamhet på en marknad som är föremål för Konkur- rensverkets utredning. Eventuellt skulle även en förväntan om att Konkurrensverket skulle kunna använda sig av konkurrensfrämjande åtgärder leda till osäkerhet inom bredare delar av ekonomin. Dessa är dock endast indirekta effekter i förhållande till våra förslag som är svåruppskattade med hänsyn till att det inte är känt på vilka mark- nader Konkurrensverket skulle vidta åtgärder. På grund av osäker- heten i hur, när och på vilka marknader som Konkurrensverket kom- mer att genomföra utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder är det inte meningsfullt att försöka analysera effekten på konkur- rensförhållandena mellan företagen närmare.

Andra konsekvenser för företagen

Risken för fragmentisering av regelverk och därmed en ökad regler- ingskostnad för företagen bör beaktas när konsekvenserna av vårt förslag till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder bedöms. Detta är särskilt relevant på det konkurrensrättsliga området då konkurrensmyndigheterna är behöriga och även i stor utsträckning skyldiga att tillämpa artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. Det finns regler för ärendefördelning mellan konkurrensmyndigheter och ett tätt samarbete inom Europeiska konkurrensnätverket. Som genom- gången av regleringar i andra europeiska länder visar finns det dock redan i dag ett antal särregleringar på konkurrensrättens område.88

88Se avsnitt 4.3.

507

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

De befintliga reglerna om offentlig säljverksamhet utgör särregler- ing i EU-sammanhang.

För att konkurrensen på olika marknader ska fungera väl är det angeläget att samma regler gäller på hela marknader och att nationella regelverk inte ställer upp onödiga specialregleringar som betungar företagen och ökar deras kostnader. Med fler nationella särregler- ingar finns dessutom en risk att konkurrensproblem inte åtgärdas effektivt på marknader som är internationella till sin natur.

Risken för fragmentisering behöver dock vägas mot de begränsade resurser som nationella konkurrensmyndigheter och kommissionen har att förfoga över. Många av de ärenden där nationella konkurrens- myndigheter tillämpar artikel 101 och 102 i EUF-fördraget samt motsvarande nationella bestämmelser skulle sannolikt aldrig bli föremål för prövning hos kommissionen. Nationella konkurrens- myndigheter har dessutom ofta bättre kännedom om förutsätt- ningarna för konkurrensen inom respektive medlemsstat och bättre möjligheter att utreda dessa tack vare upparbetade kontakter med näringslivet och andra aktörer. Därmed har myndigheterna bättre möjligheter att utreda och åtgärda överträdelser av de konkurrens- rättsliga förbuden som utspelar sig på nationella marknader.

Likaså har nationella konkurrensmyndigheter bättre förutsätt- ningar att utreda och åtgärda konkurrensproblem som uppstår på ett nationellt plan med de olika motsvarigheter till utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder. Som redan nämnts hade kommissio- nen innan förslaget om DMA lades fram planer på att föreslå lag- stiftning om ett konkurrensverktyg på EU-nivå.89 Det finns dock för närvarande såvitt känt inga planer på att föreslå ett konkurrens- verktyg på EU-nivå. Även om ett sådant verktyg skulle finnas, skulle det sannolikt fortfarande förekomma (nationella) konkurrenspro- blem som kommissionen inte skulle prioritera att utreda av resurs- skäl. Snarlikt för vad som gäller för de konkurrensrättsliga förbuds- bestämmelserna skulle ett sådant europeiskt konkurrensverktyg därför sannolikt lämna utrymme för tillämpning av nationella konkurrensverktyg.

Sammanfattningsvis, när utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder väl används finns risk för ökade kostnader för företag på grund av de beslut som omfattar den svenska marknaden. Denna

89Se avsnitt 4.3.2.

508

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

kostnad måste dock vägas mot syftet att främja konkurrensen på marknaden i fråga vilket gynnar både företag och deras kunder.

Hänsyn till små företag

Som redan nämnts innebär våra förslag att Konkurrensverket får genomföra utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder inom hela näringslivet. Det innebär att också små företag kan bli föremål för verkets åtgärder. Hänsyn tas till små företag genom regler om proportionaliteten av verkets åtgärder. Verket får inte betunga före- tag onödigt när det inhämtar information.90 Därutöver måste verket göra en proportionerlighetsbedömning i samband med beslut om åtgärder.

Informationsplikt för koncentrationer

Företag som berörs

Våra förslag har inga direkta konsekvenser för företagen. Vi föreslår dock att Konkurrensverket ska få tillämpa informationsplikten på samtliga företag utan några begränsningar till en viss sektor. Avse- ende storleken på företagen som berörs föreslås att informations- plikten endast ska få användas i den mån den behövs för att kunna besluta om anmälningsåläggande. För ett anmälningsåläggande krävs att de berörda företagen tillsammans haft en omsättning som över- stiger en miljard kronor under föregående räkenskapsår. I praktiken innebär detta omsättningskrav att minst ett av de berörda företagen är ett större företag. Informationsplikten lär därför i praktiken i första hand riktas mot större företag.

Effekter för företagen

Våra förslag har inga direkta konsekvenser för företagen. Konse- kvenser uppstår dock för de företag som måste informera om vissa företagskoncentrationer.

90Jfr 5 kap. 13 § konkurrenslagen.

509

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Det går att skilja mellan sex olika aktiviteter för företagens del:

1.Besvara frågor, sammanställa uppgifter och lämna in handlingar för Konkurrensverkets utredning om att ålägga företaget infor- mationsplikt.

2.Efter ett beslut om informationsplikt kan företaget välja att över- klaga Konkurrensverkets åläggande.

3.När Konkurrensverket har meddelat ett beslut om informations- plikt behöver företaget vidta åtgärder för att följa beslutet.

4.Det företag som Konkurrensverkets beslut gäller behöver bedöma om det vill genomföra koncentrationer som omfattas av inform- ationsplikten med hänsyn till risken för att verket ingriper mot koncentrationen. Företaget ska med andra ord hantera osäkerhet.

5.Om Konkurrensverket meddelar ett anmälningsåläggande upp- står kostnader för anmälningsförfarandet.

6.Om Konkurrensverket beslutar att ingripa mot koncentrationen med förbud eller ålägganden kan företaget välja att överklaga beslutet.

För var och en av dessa aktiviteter uppstår kostnader som framgår nedan.

Konkurrensverkets utredning innebär en administrativ kostnad i form av personalresurser och eventuellt externa kostnader om före- taget väljer att köpa juridisk eller ekonomisk rådgivning. Mer kon- kret används dessa resurser sannolikt för att besvara skriftliga frågor från verket och internt arbete med anledning av verkets utredning. Det kan antas att det behövs kvalificerad arbetskraft, exempelvis med ekonomisk eller juridisk bakgrund för detta arbete.

Utredningens omfattning kan antas vara relativt begränsad med hänsyn till att det rör sig om en plikt att informera om planerade koncentrationer och inte om en anmälningsplikt. De uppgifter som verket kan komma att begära är exempelvis uppgifter om finansiella förhållanden, ägandeförhållanden och frågor om det berörda före- tagets verksamhet. Dessa uppgifter bör vara relativt lätta för före- taget att ta fram, men en viss administrativ kostnad uppstår för att ta fram och sammanställa de begärda uppgifterna.

510

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Om Konkurrensverket meddelar ett beslut om informations- plikt kan företaget välja att överklaga beslutet. Här uppstår sanno- likt både personalkostnader och kostnader för juridiskt biträde.

När ett beslut om informationsplikt meddelats behöver företaget följa det genom att informera verket om de företagskoncentrationer som beslutet omfattar. Informationen ska enligt vårt förslag om- fatta följande:

•uppgift om vilka parter som deltar i företagskoncentrationen,

•en beskrivning av koncentrationen,

•uppgift om tidpunkten för den rättshandling som ligger till grund för koncentrationen, och

•uppgift om tidpunkten för genomförandet av koncentrationen.

Den information som ska lämnas är alltså relativt kortfattad och bör omfatta sådant som ändå tas fram i samband med företagskoncent- rationen. Den administrativa kostnaden som tillkommer är att sammanställa informationen och översända den till Konkurrens- verket. Ett beslut om informationsplikt ska enligt våra förslag gälla högst två år i taget. Vi uppskattar att tidsåtgången för att samman- ställa och skicka informationen till Konkurrensverket skulle vara

1–2 timmar per koncentration. Det innebär en kostnad om 1 529 kro- nor per informationstillfälle vid en tidsåtgång om två timmar.91

För ett företag som är föremål för informationsplikt uppstår en osäkerhet om huruvida Konkurrensverket kommer att ålägga före- taget att anmäla koncentrationen till verket för prövning. Osäker- heten finns visserligen redan i dag. Konkurrensverket kan meddela ett anmälningsåläggande även utan ett beslut om informationsplikt. Med informationsplikten som grund bedömer vi dock att ”risken” för ett anmälningsåläggande är större än den hade varit utan infor- mationsplikt. Samtidigt bör det också påpekas att ett anmälnings- åläggande som beslutas till följd av informationsplikt ska meddelas inom 15 arbetsdagar. Utan informationsplikt kan ett anmälnings- åläggande meddelas långt senare, då den yttersta gränsen för att in- gripande mot en företagskoncentration är två år efter det att före- tagskoncentrationen uppkom. Alldeles oavsett hur stor osäkerheten

91Beräknad på 2 timmars arbete av en bolagsjurist med en månadslön på 66 500 kronor. Overheadkostnader om 84 procent är inräknade. Beräknad med Tillväxtverkets regelräknare.

511

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

är kan den påverka företagens vilja att genomföra koncentrationer som kan komma att bli föremål för verkets prövning. Givet att in- formationsplikten kan drabba olika typer av företag på olika mark- nader framstår det inte som rimligt att beräkna en kostnad för denna osäkerhet.

Ytterligare ett steg bort i förhållande till våra förslag uppstår indirekta kostnader om Konkurrensverket ålägger företaget att anmäla den koncentration som företaget har informerat om. Det finns redan ett regelverk för detta och är alltså ingenting som om- fattas av våra förslag.

Kortfattat är konsekvenserna av ett anmälningsåläggande som följer: En prövning av ett förvärv är en relativ omfattande process som innebär att företaget måste sammanställa en anmälan av kon- centrationen till Konkurrensverket. Efter inkommen anmälan kan verket begära ytterligare information från företaget. Företaget kan också få lämna synpunkter på ett eventuellt beslut avseende förbud eller åtgärder mot koncentrationen. En prövning av en koncentra- tion hos Konkurrensverket får enligt de lagstadgade fristerna ta högst 25 (i vissa fall 35) arbetsdagar räknat från dagen då en full- ständig anmälan kom in till verket.92 Verket har sedan möjlighet att förlänga utredningstiden med tre månader för en så kallad särskild undersökning av koncentrationen.93 För företaget uppstår admi- nistrativa kostnader och externa kostnader för juridisk och even- tuellt ekonomisk rådgivning för att sammanställa anmälan och för arbetet under Konkurrensverkets prövning av beslutet.

Om Konkurrensverket beslutar att förbjuda den anmälda kon- centrationen eller vidtar åtgärder mot den kan företaget välja att överklaga beslutet. Överklagade görs hos PMD. För företagets del uppstår rättegångskostnader för detta. Dessa består typiskt sett av externa kostnader för juridiskt biträde, administrativa kostnader för arbete för de anställda som involveras i rättegången, eventuella externa kostnader för sakkunniga och resekostnader. Det kan noteras att det allmänna står för skäliga rättegångskostnader om företaget vinner framgång med sitt överklagande.

Vad avser kvantifieringen av kostnaderna väljer vi att så långt möjligt göra en uppskattning utifrån exempelberäkningar. Efter- som vi inte vet vilka och hur många företag som kan tänkas bli

924 kap. 11 § konkurrenslagen.

934 kap. 13 § konkurrenslagen.

512

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

föremål för informationsplikt framstår det inte som meningsfullt att beräkna totalkostnaden för våra förslag. Vi kan i stället grovt uppskatta kostnaderna som uppstår i en enskild utredning hos Konkurrensverket och kostnaden för att informera verket om planerade koncentrationer.

För att få en uppfattning om vilka kostnader som skulle kunna uppstå för företag i samband med en anmälan och prövning av en koncentration har vi kontaktat ett antal företag som mellan 2022 och 2024 varit föremål koncentrationsprövningar. Vårt urval baseras på mer omfattande utredningar av koncentrationer eftersom vi an- tar att de koncentrationer som Konkurrensverket aktivt väljer att begära in för prövning också kommer att bli föremål för en mer in- gående prövning. Dessvärre har det varit svårt att få uppgifter från de företag som vi tillfrågat, varför kostnaderna nedanför endast baseras på ett ärende. Ärendet blev föremål för en fördjupad under- sökning hos Konkurrensverket. Kostnaderna som redovisas rör både kostnaderna hos förvärvaren och företaget som förvärvades hopräknade. Vi bedömer att dessa kostnader ligger i det högre spannet för kostnaderna vid prövningen av en företagskoncentration.

Tabell 9.13 Företagens kostnader, koncentrationsprövning hos Konkurrensverket, i kronor

Intern kostnad	764 7501
Juridisk rådgivning	7 140 0002
Ekonomisk rådgivning	157 5003
Totalt	8 062 250

Källa: Utredningens egna beräkningar baserade på timuppgifter i RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-120.

1Beräknad på 1 000 timmars arbete av en bolagsjurist med en månadslön på 66 500 kronor. Overhead- kostnader om 84 procent är inräknade.

2Beräknad på 2040 timmars juridisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

3Beräknad på 45 timmars juridisk rådgivning med ett timarvode på 3 500 kronor.

I tabellen ovan har vi gjort följande antaganden: Internt arbete antar

viha utförts av en bolagsjurist med en månadslön på 66 500 kronor enligt SCB:s statistik.94 Beräkningen av kostnaden har gjorts med stöd av Tillväxtverkets regelräknare.95 Arvodet för juridisk eller

94SCB, Lönestatistik – Hur mycket tjänar...?, Statistik för Affärs- och företagsjurister, https://www.scb.se/hitta-statistik/sverige-i-siffror/lonesok/Search?lon=bolagsjurist (besökt 2024-10-29).

95Tillväxtverket, Regelräknaren, https://regelraknaren.tillvaxtverket.se/regelraknaren/#/ (besökt 2024-12-19).

513

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

ekonomisk rådgivning uppskattar vi till 3 500 kronor per timme. Uppskattningen är baserad på kostnadsräkningar som vi hämtat in från PMD vid Stockholms tingsrätt och PMÖD vid Svea hovrätt, se nästa stycke.

För att kunna ge exempel på rättegångskostnader har vi inhämtat kostnadsräkningar från två domstolsärenden som gäller ett överkla- gande av ett beslut att förbjuda en koncentration. För ett av dessa ärenden finns dock endast rättegångskostnader för processen i PMD. Vi redovisar nedan ett genomsnitt av de yrkade rättegångs- kostnaderna i dessa två ärenden i PMD. De mål enligt äldre ord- ning där Konkurrensverket ansökte om förbud av koncentrationen bedömer vi vara för gamla för att vara meningsfulla att redovisa. Kostnaderna får därför betraktas med försiktighet.

Tabell 9.14 Företagens kostnader, koncentrationsprövning, rättegångskostnader, i kronor

Rättegångskostnader i PMD	15 831 112
Rättegångskostnader i PMÖD	325 155
Totalt	16 156 267

Påverkan på konkurrensförhållandena

Våra förslag i denna del syftar till att ge Konkurrensverket befogen- heter för att få information om koncentrationer som kan påtagligt hämma förekomsten eller utvecklingen av en effektiv konkurrens inom landet i dess helhet eller en avsevärd del av det.96 Förslagen syftar med andra ord till att främja konkurrensförhållandena.

Det finns en risk att informationsplikten har en återhållande effekt som innebär att företag som är föremål för informationsplikt avstår från att genomföra koncentrationer som skulle vara positiva från konkurrenssynpunkt. Samtidigt kan färre förvärv innebära mindre marknadskoncentration vilket kan gynna konkurrensen. Utfallet beror dock på hur Konkurrensverket använder befogen- heten att besluta om informationsplikt och hur företagen sedan agerar på den. Påverkan är därmed svårbedömd.

96Jfr 4 kap. 1 § konkurrenslagen.

514

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Andra konsekvenser för företagen

Förslaget leder inte till någon ytterligare påverkan på berörda före- tag än de som vi redan har redovisat.

Hänsyn till små företag

Informationsplikten syftar till att Konkurrensverket ska kunna ålägga företag att anmäla företagskoncentrationer där de berörda företagen tillsammans har haft en omsättning föregående räkenskapsår som överstiger en miljard kronor och som äger rum på marknader där konkurrensen redan är försvagad. Det kan inte uteslutas att infor- mationsplikten riktas till stora företag som köper upp små företag med liten omsättning och få anställda som är verksamma på mark- nader som utvecklas snabbt (så kallade start-ups)97 I det enskilda fallet kan informationsplikten och eventuell efterföljande prövning hos Konkurrensverket påverka små företag. Vid utformningen av våra förslag har vi dock inte tagit några särskilda hänsyn till de små företagens arbetsförutsättningar. Anledningen till det är att informa- tionsplikten mest sannolikt riktas mot stora företag och att även en eventuell efterföljande anmälan i första hand hanteras av stora företag.

Offentlig säljverksamhet

Företag som berörs

Företagen som berörs av förslagen kan delas in i två motstående sidor.

Den ena sidan som påverkas positivt av reglernas införande är företag inom det privata näringslivet. Reglerna införs för att värna om deras möjligheter att bedriva sin verksamhet på en marknad utan att påverkas på ett otillbörligt sätt av det offentliga. De påverkas alltså indirekt, genom att de i de fall de möter otillbörlig konkurrens från offentliga aktörer, har en möjlighet att vända sig till Konkur- rensverket för att be dem att åtgärda problemet.

97Begreppet små företag definieras som företag vars omsättning inte överstiger 10 miljoner euro per år. Se artikel 2.2 i Kommissionens rekommendation om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag (EUT L 124, 20.05.2003, s. 36).

515

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Den andra sidan som berörs av förslagen är företag inom den offentliga sektorn. Lagen omfattar de företag som en offentlig aktör som staten, en kommun eller en region har bestämmande inflytande över. Det kan handla till exempel om aktiebolag som drivs i kommunal förvaltning eller statliga bolag. Reglerna träffar även ekonomisk verksamhet som inte bedrivs i egen juridisk per- son, men som är företag i konkurrensrättslig mening. Det konkur- rensrättsliga företagsbegreppet omfattar verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur, vilket kan omfatta även statliga och kom- munala organ. Till den del verksamheten utgörs av myndighets- utövning omfattas den inte av begreppet. Nedan behandlar vi endast konsekvenserna för offentlig säljverksamhet som drivs i bolagsform eftersom konsekvenser för myndigheter, kommuner och regioner redan beskrivits ovan i avsnittet 9.6.1.

Enligt statistik för 2022 från SCB äger regionerna 143 företag till minst 50 procent.98 Kommunerna äger 1 683 företag till minst 50 procent.99 För statligt ägande inkluderar SCB:s statistik även företag som ägs av AP-fonderna, varför statistiken inte ger en helt rättvisande bild av mängden statliga företag.100 Enligt regeringens egen redovisning äger staten 44 företag, varav 42 till minst 50 pro- cent.101 I denna redovisning aggregeras dock företag på koncern- nivå, varför det faktiska antalet företag som ägs av staten är något högre.102 Totalt finns det alltså cirka 1 725 företag som omfattas av våra förslag om man antar att ett ägande om 50 procent innebär ett bestämmande inflytande.

Effekter för företagen

Vad avser konsekvenser för företag inom det privata näringslivet bedömer vi att våra förslag kommer få positiva effekter i form av minskad otillbörlig påverkan på möjligheterna att bedriva verksam-

98SCB, Regionägda företag efter län och sektor, år 2022, https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__OE__OE0108/LtFtgL/ (besökt 2024-12-19).

99SCB, Antal företag efter ägarandel och beräknat årsresultat efter kommun, ägandeandel med 50 procent eller mer, år 2022, https://www.statistikdatabasen.scb.se/pxweb/sv/ssd/START__OE__OE0108/KomFtgK100 / (besökt 2024-12-19).

100RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-151, e-post från SCB den 28 november 2024.

101Regeringen (2024). 2024 års redogörelse för företag med statligt ägande. Skr. 2023/24:140.

102RK dnr Komm2024/00045/KN 2023:03-151, e-post från SCB den 28 november 2024.

516

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

het på samma marknader som offentliga aktörer. Dessa effekter är dock svåra att kvantifiera då det är osäkert hur stor otillbörlig på- verkan på det privata näringslivet som förekommer. Vidare är det svårt att förutse vilken påverkan våra förslag komma få i kvantita- tiva termer. Det är därför inte meningsfullt att uppskatta vilken effekt våra förslag får i denna del.

Det kan vidare uppstå kostnader för att svara på Konkurrens- verkets frågor för de företag som är verksamma på samma marknad som den offentlige aktören. Det kan handla om att sammanställa uppgifter och lämna in handlingar eller om att svara på frågor skrift- ligt eller vid möten. För detta kan uppstå administrativa kostnader i form av personalresurser. Kostnaderna för detta lär dock variera så pass kraftigt att det inte är meningsfullt att uppskatta dem.

Vi har ovan beskrivit konsekvenserna för statliga myndigheter, kommuner och regioner som bedriver säljverksamhet. Vi bedömer att våra förslag får motsvarande konsekvenser för företagen som omfattas av våra förslag vad avser kostnader för anpassningen till det nya regelverket och vid tillsyn från Konkurrensverket.

Företag omfattas inte av utvärderingsplikten eller särredovis- ningsplikten varför det inte uppstår några kostnader i dessa delar. Konkurrensverket har visserligen enligt förslaget möjlighet att inhämta motsvarande underlag för särredovisning som lagkravet gäller även för offentliga företag, men att ta fram detta får anses ingå i de sedvanliga kostnaderna för att bli föremål för utredning. Skälet till att krav på särredovisning inte har föreslagits för offent- liga företag är att det redan finns omfattande redovisningsregler som gäller för verksamhet i företagsform.

Påverkan på konkurrensförhållandena

Själva syftet med vårt förslag om offentlig säljverksamhet är att för- bättra konkurrensförhållandena på de marknader där offentlig sälj- verksamhet förekommer. Det kan dessutom antas att många av de privata företag som drabbas av otillbörlig påverkan genom offentlig säljverksamhet är små företag. Våra förslag bör därför gynna kon- kurrensen.

Samtidigt kan införandet av vårt förslag till förbud innebära en osäkerhet för offentliga aktörer som bedriver säljverksamhet, åtmin-

517

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

stone fram till dess att en viss praxis har utvecklats om hur förbudet ska tolkas. Även tillsyn från Konkurrensverket i enskilda ärenden kan skapa osäkerhet för de företag, både offentliga och privata, som berörs av utredningen. Det kan minska incitamenten att utveckla sin respektive verksamhet som berörs av Konkurrensverkets utred- ning. Dessa är dock endast indirekta effekter i förhållande till våra förslag. På grund av osäkerheten i hur, när och angående vilka sälj- verksamheter Konkurrensverket kommer att genomföra tillsyn är det inte meningsfullt att försöka analysera effekterna på konkurrens- förhållandena mellan företagen närmare än så.

Andra konsekvenser för företagen

Förslaget leder inte till någon ytterligare påverkan på berörda företag än de som vi redan har redovisat.

Hänsyn till små företag

Våra förslag bör i första hand gynna små företag. Vi bedömer att inga särskilda hänsyn behöver tas till små företag i relation till reglernas utformning.

Utredningsskadeavgift

Företag som berörs

Våra förslag har inga direkta konsekvenser för företagen. Vårt för- slag i denna del avser möjligheten för Konkurrensverket att besluta om utredningsskadeavgift mot ett företag som lämnat uppgifter under en utredning om konkurrensfrämjande åtgärder eller ett före- tag som anmält en företagskoncentration. Samtliga företag i Sverige berörs alltså indirekt av förslaget.

518

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Effekter för företagen

Våra förslag har inga direkta konsekvenser för företagen. Konse- kvenserna uppstår dock för de företag som har lämnat oriktiga upp- gifter eller lämnat uppgifter för sent inom ramen för de aktuella utredningarna.

Det går att skilja mellan tre olika aktiviteter för företagens del.

1.Besvara frågor, sammanställa uppgifter och lämna in handlingar för Konkurrensverkets utredning. Här ingår även att lämna syn- punkter på Konkurrensverkets eventuella beslut.

2.Efter ett beslut om utredningsskadeavgift kan företaget välja att överklaga beslutet.

3.Företaget kan åläggas att betala en utredningsskadeavgift upp- emot en procent av företagets omsättning under föregående räkenskapsår.

För var och en av dessa aktiviteter uppstår kostnader som framgår nedan.

Den utredning som Konkurrensverket behöver genomföra för att utreda förutsättningarna för ett beslut om utredningsskade- avgift kan variera. När det är fråga om uppgifter som inkommit för sent till verket kan det vara fråga om väldigt lite utredning där före- taget inte belastas alls. Det kan dock också vara ett mer komplext ärende när det rör oriktiga eller vilseledande uppgifter som exem- pelvis innebär att kompletterande uppgifter behöver inhämtas från företaget. Att lämna synpunkter på Konkurrensverkets eventuella beslut innebär också kostnader. Det medför administrativa kostna- der för företagen. Utöver det tillkommer externa kostnader om företaget anlitar juridisk rådgivning.

Efter att Konkurrensverket meddelat ett beslut om utrednings- skadeavgift kan företaget välja att överklaga beslutet. Överklagandet handläggs av PMD. För företagets del uppstår rättegångskostnader för detta. Dessa består typiskt av externa kostnader för juridiskt biträde och administrativa kostnader för arbete för anställda som involveras i rättegången. Det kan noteras att det allmänna står för skäliga rättegångskostnader om överklagandet vinner bifall. Det kan dock antas att kostnaderna i denna del är mindre än de i för-

519

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

slagen ovan då dessa processer sannolikt genomförs utan muntlig förhandling.

Även själva utredningsskadeavgiften är en kostnad. Konkurrens- verket ska vid beräkningen av utredningsskadeavgiften beakta över- trädelsens allvar och varaktighet. Avgiften får uppgå till en procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår.103

Det finns hittills inga beslut om utredningsskadeavgift från Kon- kurrensverket vilket gör det svårt att uppskatta kostnaderna i denna del. Det kan också antas att kostnaderna för utredningen och för avgiften kommer att variera stort beroende på vilket beteende som det är fråga om. Att inkomma med uppgifter för sent kan vara väl- digt lätt att utreda medan vilseledande uppgifter kan vara betydligt mer resurskrävande att utreda. Kostnaden för avgiften kan variera beroende på beteendet och på företagets omsättning. Vi bedömer därför att det inte är meningsfullt att uppskatta kostnader i denna del.

Påverkan på konkurrensförhållandena

Syftet med utredningsskadeavgiften är att avhålla företag från att ge in oriktiga uppgifter till Konkurrensverket eller att lämna in uppgif- ter för sent och att straffa sådana förfaranden. På ett övergripande plan är alltså syftet att säkerställa att Konkurrensverket kan bedriva sitt arbete med koncentrationsprövningar på ett effektivt sätt. Det innebär att våra förslag i vart fall indirekt bör förbättra konkurrens- förhållandena mellan företagen.

För det företag som blir föremål för ett beslut om utrednings- skadeavgift och som får betala en sådan avgift kan förslaget dock tillfälligtvis ge en konkurrensnackdel eftersom det får använda tid och resurser på frågan om avgiften som annars hade kunnat användas i dess affärsverksamhet i stället. Utredningen och avgiften som vi föreslår är av relativt liten omfattning varför nackdelen endast bör vara liten. Nackdelen går också att undvika genom att inkomma med korrekta uppgifter till Konkurrensverket inom rätt tid.

1035 kap. 23 § konkurrenslagen.

520

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Andra konsekvenser för företagen

Förslaget leder inte till någon ytterligare påverkan på berörda företag än den som redan har redovisats.

Hänsyn till små företag

Hänsyn tas till små företag genom att den maximala utrednings- skadeavgiften som Konkurrensverket får besluta om bestäms efter företagets omsättning.

9.6.6Andra konsekvenser

Sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet

Vi bedömer att endast våra förslag om offentlig säljverksamhet skulle kunna få konsekvenser för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet. För övriga förslag bedömer vi att dessa inte får några konsekvenser.

Vad avser sysselsättning skulle våra förslag kunna innebära att offentliga aktörer beslutar att inte längre bedriva säljverksamheter som bedöms bryta mot förbudet som vi föreslår. Samtidigt bör det lokala näringslivet gynnas av sådana beslut, vilket bör medföra ett behov att anställa fler medarbetare. Sannolikt är alltså så att en even- tuell negativ effekt av sysselsättningen inom offentlig sektor jämnas ut av en ökad sysselsättning inom privat sektor.

Vad avser offentlig sektor har vi ovan redovisat att våra förslag inte innebär någon ändring eller omdefinition av den kommunala kompetensen. Det är visserligen möjligt att det inledningsvis upp- står en viss osäkerhet om räckvidden av det förbud som vi föreslår. Det skulle kunna medföra en viss minskning av offentlig service i kommuner som är osäkra på vilka typer av säljverksamheter som de får bedriva. I delar av landet med en mindre befolkning kan det då vara svårare att hitta privata alternativ till service som inte erbjuds av offentliga alternativ. Denna osäkerhet bör dock avta med tiden i takt med att praxis utvecklas. En långsiktig påverkan på offentlig service i olika delar av landet bör därmed inte uppstå.

521

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Personlig integritet

Våra förslag innebär en viss ökning av personuppgiftshanteringen hos Konkurrensverket och PMD och potentiellt hos PMÖD om ärenden överklagas dit.104 Inget av våra förslag innebär någon direkt insamling eller behandling av personuppgifter. I myndigheternas verksamhet kommer dock oundvikligen personuppgifter att behand- las. Vi bedömer att dessa behandlingar faller inom den lagliga grunden att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning. Det finns i dag ingen särskild reglering av personuppgifts- behandlingen hos Konkurrensverket. Hos PMD finns inte heller någon särskild reglering för de aktuella ärendetyperna. Med hänsyn till arten och omfattningen av den tillkommande personuppgifts- behandlingen som våra förslag föranleder bedömer vi att dessa be- handlingar inte heller kräver någon särskild reglering.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vi föreslår att Konkurrensverket ska använda sina befintliga utred- ningsbefogenheter för att samla in behövliga uppgifter. Dessa upp- gifter kan innehålla personuppgifter såsom namn eller e-postadresser. Känsliga personuppgifter förekommer vanligen inte inom detta arbete. Verket behandlar dessa uppgifter i dag med den lagliga grunden att behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt in- tresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighets- utövning.105

I nästa led kan PMD få del av Konkurrensverkets akt som inne- håller personuppgifter. Domstolen kan även i sin verksamhet komma att behandla personuppgifter, exempelvis genom kontakter med par- terna och vittnen. Även denna behandling är ett led i den person- uppgiftsansvariges myndighetsutövning.

104Personuppgiftshanteringen regleras i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, 4.5.2016, s. 1–88.

105Konkurrensverket, Så behandlar vi personuppgifter, https://www.konkurrensverket.se/om- oss/sa-behandlar-vi-personuppgifter/ (besökt 2024-12-19).

522

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Informationsplikt om koncentrationer

En informationsplikt om koncentrationer kommer att innebära att personuppgifter såsom namn och e-postadresser behandlas hos Kon- kurrensverket. I överklaganden av beslut som informationsplikt kan även PMD behandla personuppgifter. Dessa behandlingar får anses vara nödvändiga för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

Offentlig säljverksamhet

I denna del av betänkandet föreslår vi en ny lag. Personuppgifts- behandlingen inom ramen för den nya lagen kan förväntas ske i första hand genom Konkurrensverkets befogenhet att samla in upp- gifter, hålla förhör och ålägga verksamheter att upprätta en särskild redovisning. Inom dessa verksamheter kan personuppgifter såsom namn, telefonnummer och e-postadresser förekomma. I nästa led kan de allmänna förvaltningsdomstolarna få del av Konkurrens- verkets akt som innehåller personuppgifter. Domstolarna kommer i sin verksamhet att behandla personuppgifter, exempelvis genom kontakter med klaganden och eventuella vittnen. Dessa behand- lingar får anses vara nödvändiga för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndig- hetsutövning.

Utredningsskadeavgift

Våra förslag i denna del kan i likhet med förslagen ovan innebära en behandling av personuppgifter inom Konkurrensverkets utredande verksamhet. Vid överklagande av ett beslut kan även PMD och PMÖD komma att behandla personuppgifter. Dessa behandlingar får anses vara nödvändiga för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning.

523

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Övriga områden

Våra förslag kan inte förväntas ha några konsekvenser för brottslig- heten och det brottsförebyggande arbetet eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Vi bedömer inte heller att förslaget får några konsekvenser för jämställdheten mellan män och kvinnor.

9.6.7Åtgärder för proportionaliteten av förslagen

Enligt förordningen (2024:182) om konsekvensutredningar ska konsekvensbeskrivningen innehålla en redogörelse för vilka åtgär- der vidtagits för att förslaget eller beslutet inte ska medföra mer långtgående kostnader eller begränsningar än vad som bedöms vara nödvändigt för att uppnå dess syfte.106 Som vi redogjort för ovan ska vi tillämpa den äldre förordningen om konsekvensutredningar. Alldeles oavsett redogör vi här för de åtgärder som vi har vidtagit i denna del.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

En utredning om konkurrensfrämjande åtgärder kan leda till ingri- pande åtgärder för företagen som berörs. För att begränsa påverkan har vi föreslagit en tidsfrist för genomförande av sådana utredningar, som högst två år. Utöver det ska Konkurrensverket göra en propor- tionalitetsbedömning i samband med beslut om åtgärder mot före- tag. Det är också möjligt för Konkurrensverket att tidsbegränsa giltighetstiden för dessa åtgärder. Vi har även föreslagit regler för omprövning av beslut.

Informationsplikt om företagskoncentrationer

Ett beslut om informationsplikt får avse en tidsperiod om högst två år. Därefter behöver Konkurrensverket göra en ny bedömning för att kunna fatta ett nytt beslut om informationsplikt. Vi har även ut- format vårt förslag om vilka uppgifter som informationsplikten ska omfatta i syfte att begränsa dem till den information som verket

1067 § första stycket 3 förordningen om konsekvensutredningar.

524

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

behöver för att bedöma om det finns förutsättningar för att med- dela ett anmälningsåläggande.

Offentlig säljverksamhet

Förbudet mot offentlig säljverksamhet som har en otillbörlig påver- kan på möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden innebär att man kan föreläggas att upphöra med en hel verksamhet eller ett förfarande i den. Det är en ingripande åtgärd för den offentlige aktören som träffas av föreläggandet, men vi be- dömer att denna typ av åtgärder är nödvändiga för att problemen med att offentlig säljverksamhet påverkar privata aktörers förut- sättningar att agera på marknaden ska kunna åtgärdas. Utöver det ska Konkurrensverket göra en proportionalitetsbedömning i sam- band med beslut om åtgärder.

Vi föreslår även ett krav på utvärdering av säljverksamhet. Utvär- dering ska endast göras vart fjärde år för att kravet inte ska vara onödigt betungande. Det är dessutom ändamålsenligt med anled- ning av mandatperioderna för val.

Vad avser kravet på en särskild redovisning omfattar vårt förslag endast offentliga aktörer som inte redan svarar under liknande redo- visningskrav.

Utredningsskadeavgift

Konkurrensverket ska vid sin bedömning av utredningsskadeav- giftens storlek ta hänsyn till överträdelsens allvar och varaktighet. Avgiften får inte överstiga en procent av företagets omsättning föregående räkenskapsår.

9.6.8Tidpunkten för ikraftträdande och övergångsbestämmelser

I fråga om tidpunkten för ikraftträdande för flertalet av våra förslag, den 1 augusti 2026 har vi främst tagit hänsyn till lagstiftningspro- cessen som tar vid efter det att vi lämnat våra förslag.

525

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

Vad avser utvärderingsplikten och redovisningsplikten i vårt förslag till lag om offentlig säljverksamhet har vi tagit hänsyn till omställningstider för berörda aktörer. Vi föreslår därför ett något senare ikraftträdande för dessa bestämmelser, den 1 januari 2027. Eftersom de flesta offentliga aktörers redovisning följer kalender- året är den 1 januari 2027 en lämplig tidpunkt för ikraftträdandet. Vidare är 2027 ett ändamålsenligt år för ikraftträdande med be- aktande av att utvärderingsplikten är kopplad till mandatperioder och att en sådan då precis tagit vid.

Vad avser övergångsbestämmelserna har vi lämnat förslag på de bestämmelserna som behövs för att det nuvarande regelverket om konkurrensbegränsande säljverksamhet ska samspela med den nya lagen. Det innebär som konsekvens att de nuvarande regler ska fort- sätta gälla för beslut och domar om förbud mot konkurrensbegrän- sande säljverksamhet som meddelats före ikraftträdandet av den nya lagen om offentlig säljverksamhet. Dessutom ska det nuvarande regelverket gälla i ärenden då Konkurrensverket väcker talan om förbud innan den nya lagen träder i kraft. Vad avser sanktioner en- ligt vårt förslag till ny lag om offentlig säljverksamhet ska ingripande med en marknadsstörningsavgift endast kunna ske mot överträdelser som ägt rum efter det att den nya lagen trätt i kraft.

9.6.9Utvärderingen av förslagen

Enligt förordningen om konsekvensutredningar ska konsekvens- beskrivningen innehålla en redogörelse för när konsekvenserna av förslaget kan utvärderas. Trots att förordningen inte ska tillämpas i vår utredning bedömer vi att det är lämpligt att föreslå en ordning för utvärdering.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Konsekvenserna av våra förslag avseende utredningar om konkur- rensfrämjande åtgärder bör kunna utvärderas efter det att Konkur- rensverket har genomfört ett antal utredningar om konkurrensfräm- jande åtgärder. För att fullt ut utvärdera förslagen bör dessutom viss tid har gått sedan de berörda företagen genomfört de åtgärder som Konkurrensverket har beslutat om. För att undvika att allt för

526

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

mycket tid förflyter innan en utvärdering görs, bör Konkurrens- verket utvärdera konsekvenserna av var och en av de första fem utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder som verket genom- fört. Utvärderingarna bör genomföras vid en tidpunkt som verket finner lämpligt med hänsyn till utredningens och åtgärdernas natur. Utvärderingarna bör göras allmänt tillgängliga, exempelvis på verkets webbplats.

Informationsplikt för koncentrationer

Konsekvenserna av våra förslag avseende informationsplikt för kon- centrationer bör kunna utvärderas av Konkurrensverket vid en viss tidpunkt efter ikraftträdandet av de nya reglerna. De föreslagna reglerna bör vara relativt lätta för både verket och företagen att han- tera och det sker många företagsförvärv varje år. Konsekvenserna av förslagen bör därför synas relativt snabbt. Vi bedömer att Kon- kurrensverket bör utvärdera reglerna fem år efter ikraftträdandet.

Offentlig säljverksamhet

Reglerna avseende offentlig säljverksamhet bör kunna utvärderas när Konkurrensverket har hunnit genomföra ett par utredningar. Därut- över bör offentliga aktörer ha genomfört minst två utvärderingar av sin säljverksamhet, vilket innebär att utvärderingen bör ske i alla händelser åtta år efter ikraftträdande för samtliga regler.

Utredningsskadeavgift

Våra förslag om utredningsskadeavgift vid utredningar som gäller utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder och företagskon- centrationer har sin förebild i konkurrenslagens bestämmelser om utredningar om överträdelser av förbuden mot konkurrensbegrän- sande samarbete och missbruk av dominerande ställning.107 Om det är möjligt bör en utvärdering av konsekvenserna av att införa utred- ningsskadeavgiften för utredningar om konkurrensfrämjande åt-

107Bestämmelserna som utredningsskadeavgift i 5 kap. 21–24 §§ konkurrenslagen genomför artikel 13.2 i ECN+-direktivet.

527

Konsekvensbeskrivning

SOU 2025:22

gärder och företagskoncentrationer göras när de befintliga reglerna om utredningsskadeavgift utvärderas och i alla händelser fem år efter det att de nya reglerna trätt i kraft. Utvärderingen bör göras av Konkurrensverket.

9.6.10Förslagets förenlighet med Sveriges skyldigheter enligt EU-rätten

Förenligheten av våra förslag med EU-rätten har redan redovisats i olika omfattning i övervägandena till respektive förslag. Vi sam- manfattar därför i första hand våra slutsatser nedan. Notera att hän- visningarna till rättsakterna finns i förkortningslistan.

Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder

Vad gäller utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder har vi ut- förligt redogjort vilka förutsättningar EU-rätten ger för införande och tillämpningen av utredningar om konkurrensfrämjande åtgär- der.108 Sammanfattat är införandet och tillämpningen av dessa ut- redningar förenligt med EU-rätten. Det finns dock vissa begräns- ningar avseende vilka konkurrensproblem kan åtgärdas som följer av förordning 1/2003. Vi redovisar dessa begränsningar i avsnitt 4.5.2.

Informationsplikt för koncentrationer

Som vi redan har redovisat påverkar EU:s koncentrationsregler inte införandet eller tillämpningen av en informationsplikt, se avsnitt 5.5. Övergripande kan sägas att EU:s koncentrationsförordning inte hindrar att medlemsstaterna inför egna koncentrationsregler. Utgångspunkten i förordningen är i stället att reglera i vilka fall kommissionen har exklusiv kompetens att pröva en koncentration.109

108Se avsnitt 4.5.2.

109Artikel 4 och skäl 18 i koncentrationsförordningen.

528

SOU 2025:22

Konsekvensbeskrivning

Offentlig säljverksamhet

EU:s regler tillåter uttryckligen konkurrensregler i relation till en- sidiga förfaranden som är strängare än förbudet att missbruka en dominerande ställning.110 Det befintliga regelverket avseende kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har därför varit för- enligt med EU-rätten. I och med omarbetningen av förbudet mot offentlig säljverksamhet skulle kunna övervägas om regelverket som följer av våra förslag till övervägande del följer ett annat syfte än artikel 101 och 102 i EUF-fördraget. Även i sådant fall skulle våra förslag vara förenliga med EU-rätten.111 Alldeles oavsett bedömer vi att även våra förslag avseende ett nytt regelverk för offentlig säljverk- samhet är förenliga med EU-reglerna.

Utredningsskadeavgift

Våra förslag om utredningsskadeavgift innebär att de svenska re- glerna blir mer lika EU:s konkurrensregler där exempelvis utred- ningsskadeavgift inom koncentrationsprövningen redan finns.112 Det finns inget i dessa lagstiftningsakter som hindrar medlems- stater att införa snarlika regler för motsvarande nationella konkur- rensregler eller att utvidga reglerna till nationella konkurrensregler i övrigt. Det finns inte heller några andra EU-regler som innebär ett hinder mot att införa utredningsskadeavgift inom de aktuella regelverken. Vi bedömer att våra förslag är förenliga med EU- reglerna.

110Artikel 3.2 i förordning 1/2003.

111Artikel 3.3 i förordning 1/2003.

112Artikel 14.1 i koncentrationsförordningen; artikel 13 ECN+-direktivet; artikel 23.1 i förord- ning 1/2003.

529

10 Författningskommentar

10.1Förslaget till lag om offentlig säljverksamhet

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om offentlig säljverksamhet som bedrivs i konkurrens med privata aktörer.

I paragrafen anges att lagen innehåller bestämmelser om offentlig säljverksamhet som bedrivs i konkurrens med privata aktörer.

Övervägandena finns i avsnitt 6.5. och 6.6.

2 § I denna lag betyder

offentlig aktör: staten, en kommun, en region eller ett offentligt företag,

säljverksamhet: en verksamhet som består i att tillhandahålla varor, tjänster och andra nyttigheter på marknaden, dock inte till den del verk- samheten består i myndighetsutövning.

Paragrafen innehåller definitioner som är av betydelse för tillämp- ningen av lagen.

Med uttrycket offentlig aktör avses staten, en kommun, en region eller ett offentligt företag. Uttrycket offentligt företag omfattar juri- diska personer som staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett bestämmande inflytande över genom ägarskap, finan- siell medverkan, gällande regler eller på annat sätt. Uttrycket överens- stämmer med tidigare 3 kap. 28 § konkurrenslagen (2008:579) och någon ändring i sak är inte avsedd, se prop. 2008/09:231 s. 59.

Genom uttrycket säljverksamhet begränsas lagens tillämpnings- område till verksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Det innefattar verksamhet där en offentlig aktör agerar på marknaden i en producent- eller leverantörsroll, det vill säga verksamhet som

531

Författningskommentar

SOU 2025:22

omfattas av det konkurrensrättsliga företagsbegreppet (jfr 1 kap.

5 § konkurrenslagen). En säljverksamhet består i att tillhandahålla varor, tjänster och andra nyttigheter. Att verksamheten ska be- drivas på marknaden innebär att försäljning inom den egna verksam- heten inte omfattas. Verksamheten behöver dock inte vara inriktad på ekonomisk vinst för att omfattas av begreppet. Det tydliggörs även i paragrafen att lagen inte är tillämplig på verksamhet som består i myndighetsutövning, se prop. 2008/09:231 s. 56 f.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.2.

Förbud mot otillbörlig offentlig säljverksamhet

3 § Det är förbjudet för en offentlig aktör att bedriva en säljverksamhet, eller att i en säljverksamhet tillämpa ett förfarande, som på ett otillbörligt sätt påverkar eller är ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden.

Förbudet i första stycket gäller inte en säljverksamhet eller ett för- farande som är försvarbart från allmän synpunkt.

Paragrafen innehåller ett förbud för offentliga aktörer att bedriva en säljverksamhet, eller att tillämpa ett förfarande i en säljverksam- het, som har en otillbörlig påverkan på möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på marknaden. Förbudet omfattar även sådana verksamheter och förfaranden som är ägnade att ha en otillbörlig påverkan. Förbud gäller inte för säljverksamheter och förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt.

Av första stycket framgår att det är offentliga aktörer som be- driver säljverksamheter som omfattas av förbudet. Även offentliga företag omfattas. Uttrycken definieras i 2 §. Med begreppet förfa- rande avses såväl ett faktiskt handlande som en underlåtenhet att vidta en viss åtgärd.

Att en säljverksamhet bedrivs på ett sätt som otillbörligt på- verkar, eller är ägnat att påverka, marknaden innebär att den på- verkan på marknaden som säljverksamheten får inte är vad som kan förväntas under vanliga förhållanden på en konkurrensutsatt mark- nad. Exempel på beteenden som kan ha en otillbörlig påverkan är följande.

–Diskriminering i form av att behandla företag olika utan saklig grund.

532

SOU 2025:22

Författningskommentar

–Underprissättning i form av att varor och tjänster säljs till ett pris som inte täcker kostnaderna för dem.

–Sammanblandning av myndighetsutövning och säljverksamhet till exempel i form av att sälja tjänster i samband med sin myndig- hetsutövning.

I avsnitt 6.6.2 ges ytterligare exempel på förfaranden som skulle kunna ha en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva verksamhet på marknaden.

I vissa fall kan redan den blotta närvaron av den offentliga aktören på en marknad leda till att privata alternativ faller bort eller att privata aktörer över huvud taget inte träder in på marknaden. Det kan även vara så att de privata företagens tillväxt och utveckling i övrigt hejdas eller på annat sätt hålls tillbaka. Vad som ska betraktas som en otill- börlig påverkan i form av blotta närvaron på en marknad får bedömas i det enskilda fallet med hänsyn till marknadsförhållandena.

Att en verksamhet eller ett förfarande ska vara ägnat att påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva verksamhet på mark- naden innebär att verksamheten eller förfarandet är av sådan art att det är sannolikt att möjligheterna för att bedriva den privata verk- samheten påverkas. Förbudet gäller alltså även för verksamheter eller förfaranden som ännu inte har hunnit påverka möjligheterna för privata aktörer att bedriva sina verksamheter.

Att verksamheten eller förfarandet påverkar möjligheterna för privata aktörer att bedriva sin verksamhet på marknaden innebär att den privata aktören påverkas av den offentliga aktörens närvaro på marknaden eftersom det finns en faktisk eller en potentiell över- lappning mellan deras säljverksamheter. En konkurrensrättslig av- gränsning av marknaden behöver inte genomföras. Det bör dock kunna konstateras att den offentlige aktörens verksamhet kan ha en påverkan på den privata aktörens möjligheter att bedriva sin säljverksamhet, för att de tjänster eller varor som de erbjuder är

så liknande att aktörerna kan sägas konkurrera med varandra.

I andra stycket anges att förbudet i första stycket inte gäller en säljverksamhet eller ett förfarande som är försvarbart från allmän synpunkt. I prövningen ska beaktas om verksamheten eller förfa- randet strider mot lag, annat riksdagsbeslut eller på annan grund saknar försvarbarhet. Undantaget innebär att en verksamhet eller ett förfarande som har stöd i lag eller tillgodoser något annat sam-

533

Författningskommentar

SOU 2025:22

hälleligt intresse inte omfattas av förbudet. Om en verksamhet till exempel bedrivs i enlighet med kommunallagen (2017:725) ska den anses vara försvarbar från allmän synpunkt. Att en säljverksamhet eller ett förfarande är förenligt med ett riksdagsbeslut bör tillmätas samma betydelse som att ett förfarande eller en verksamhet är för- enlig med lag. Som exempel kan nämnas ett uppdrag som innebär att ett företag eller en myndighet ska tillhandahålla en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och som får subventioner för det ändamålet. Hänsyn ska även kunna tas till att verksamheten eller förfarandet tillgodoser andra samhälleliga intressen som överväger konkurrensintresset. Det kan finnas externa motiv för att bedriva en verksamhet eller tillämpa ett förfarande som kan innebära att den ska anses vara försvarbar från allmän synpunkt. Ett exempel på ett sådant kan vara drift av en verksamhet som är så angelägen för samhället att det inte helt bör lämnas åt marknaden att tillhanda- hålla den. Till denna kategori kan exempelvis innehavet av vissa typer av infrastruktur höra. Att förbudet inte gäller för ett för- farande som i övrigt är försvarbart från allmän synpunkt motsvarar tidigare 3 kap. 27 § andra stycket konkurrenslagen (2008:579), se prop. 2008/09:231 s. 58 f.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.2 och 6.6.3.

Utvärdering av offentlig säljverksamhet

4 § Staten, en kommun och en region ska vart fjärde år utvärdera hur dess säljverksamhet förhåller sig till bestämmelserna i 3 §. Resultatet av utvärderingen ska dokumenteras.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om ut- värdering och dokumentation i första stycket.

I paragrafen föreskrivs en skyldighet för staten, en kommun eller en region att utvärdera och dokumentera sin säljverksamhet vart fjärde år. Uttrycken offentlig aktör och säljverksamhet definieras i 2 §.

Av första stycket framgår att staten, en kommun eller en region ska utvärdera hur dess säljverksamhet förhåller sig till förbudet i 3 § vart fjärde år. I dessa säljverksamheter ingår även sådan som drivs i annan juridisk person, det vill säga även till exempel offentliga före- tag. Staten, en kommun eller en region ska göra en genomlysning av sina respektive säljverksamheter när det gäller vilken verksamhet

534

SOU 2025:22

Författningskommentar

som bedrivs på marknaden och hur den bedrivs i relation till privata aktörer. I det ligger exempelvis att ta ställning till om det förekom- mer några direkta eller indirekta subventioner och i vilken utsträck- ning säljverksamheten sammanblandas med myndighetsutövning.

Kravet på att utvärderingen ska göras vart fjärde år innebär att den bör ske en gång per mandatperiod. Det är upp till den offentlige aktören att avgöra när utvärderingen ska ske för första gången.

Resultatet av utvärderingen ska dokumenteras på det sätt som aktören finner lämpligt. Av 8 § första stycket första punkten följer att Konkurrensverket kan begära att få del av utvärderingen.

Av andra stycket framgår upplysningsvis att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare före- skrifter gällande utvärdering och dokumentation.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.4.

Särskild redovisning av offentlig säljverksamhet

5 § En statlig myndighet, en kommun eller en region som bedriver sälj- verksamhet ska årligen upprätta en särskild redovisning över säljverksam- heten, om inte annat följer av lag eller annan författning. I redovisningen ska

1.säljverksamhetens organisation och finansiering beskrivas,

2.intäkter och kostnader i säljverksamheten redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet, och

3.de principer och metoder som tillämpas för beräkning och fördel- ning av intäkter och kostnader för olika verksamheter anges.

Om myndigheten, kommunen eller regionen bedriver flera säljverk- samheter, ska redovisningen upprättas för var och en av dem.

Kravet på särskild redovisning ska inte gälla för en säljverksamhet som är av tillfällig natur eller av mindre omfattning.

Paragrafen innehåller bestämmelser om särskild redovisning av sälj- verksamhet. Bestämmelserna har sin förebild i 5 § lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., se prop. 2004/05:140 s. 88 f.

Enligt första stycket första meningen ska en offentlig aktör årligen upprätta en särskild redovisning över den säljverksamhet som be- drivs. I 2 § definieras uttrycken offentlig aktör och säljverksamhet. Skyldigheten att årligen upprätta en särskild redovisning gäller om inte något annat följer av lag eller annan författning. Bestämmelser av det slaget finns exempelvis i 7 kap. 2 § ellagen (1997:857) och

3 kap. 5 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Att

535

Författningskommentar

SOU 2025:22

den offentlige aktören är skyldig att upprätta en särskild redovis- ning enligt lag eller någon annan författning för en viss verksamhet påverkar inte skyldigheten att upprätta en redovisning för en annan säljverksamhet enligt bestämmelserna i denna paragraf.

I första stycket andra meningen anges vilka uppgifter som ska redovisas särskilt. Enligt första punkten ska säljverksamhetens orga- nisation och finansiering beskrivas. Organisationen av säljverksam- heten bör beskrivas utifrån hur den förhåller sig till annan verksam- het och vilka åtgärder som har gjorts för att hålla verksamheterna åtskilda från varandra. När det gäller finansieringen bör det anges hur säljverksamheten finansieras och i vilken utsträckning den finansieras genom försäljningsintäkter och användning av interna medel eller på annat sätt.

Av andra punkten framgår att intäkter och kostnader i säljverk- samheten ska redovisas skilt från intäkter och kostnader i annan verksamhet. Bestämmelsen utgör ett krav på åtskillnad mellan verk- samheterna från redovisningssynpunkt. Vad försäljningsintäkter beträffar omfattas de, till skillnad från avgiftsintäkter i annan verk- samhet, av mervärdesskatt. De kostnader som uppkommer i för- säljningsverksamheten kan berättiga till avdrag för ingående mer- värdesskatt.

I tredje punkten föreskrivs att de principer och metoder som tillämpas för beräkning och fördelning av intäkter och kostnader för olika verksamheter ska anges. Uppfylls dessa krav bör det vara relativt enkelt att bedöma de ekonomiska förutsättningarna för säljverksamheten.

Bestämmelsen i andra stycket innebär att den särskilda redovis- ningen ska upprättas för varje säljverksamhet som bedrivs.

Av tredje stycket framgår att säljverksamhet av tillfällig natur eller mindre omfattning inte omfattas av kravet. Med tillfällig natur avses verksamheter som bedrivs under en kortare och övergående period. Ett riktmärke är att denna får vara maximalt två år. Med mindre omfattning avses att verksamhetens sammanlagda intäkter ska utgöra en mindre del av en myndighets totala förvaltningskost- nader under budgetåret.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.5.

536

SOU 2025:22

Författningskommentar

6 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om sär- skild redovisning av offentlig säljverksamhet enligt 5 §.

Av paragrafen framgår upplysningsvis att regeringen eller den myndigheten som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om särskild redovisning av offentlig säljverksamhet enligt 5 §.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.5.

Tillsynsmyndighet och utredningsåtgärder

7 § Konkurrensverket utövar tillsyn över denna lag.

I paragrafen föreskrivs att Konkurrensverket är tillsynsmyndighet för lagen. Konkurrensverkets befogenheter regleras i 8–19 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.6.

8 § Om det behövs för att Konkurrensverket ska kunna utöva tillsyn enligt denna lag får verket förelägga

1.en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat,

2.den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig för förhör på tid och plats som verket bestämmer, eller

3.ett offentligt företag att lämna de uppgifter som en särskild redovisning ska innehålla enligt 5 §.

Ett föreläggande enligt första stycket gäller omedelbart, om något annat inte beslutas.

I paragrafen framgår Konkurrensverkets befogenheter för att ut- föra sina tillsynsuppgifter enligt lagen. Dessa är att förelägga en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att tillhandahålla uppgifter, handlingar eller annat, att förelägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör på den tid och plats som verket bestämmer samt att förelägga ett offentligt företag att lämna de uppgifter i en särskild redovisning som fram- går i 6 §.

Av första stycket första punkten framgår att Konkurrensverket får förelägga en offentlig aktör, ett företag eller någon annan att till- handahålla uppgifter, handlingar eller annat som verket behöver för sin tillsyn. Uppgiftsskyldigheten är omfattande, men begränsas

537

Författningskommentar

SOU 2025:22

genom bestämmelserna i 9 §. Uttrycket offentlig aktör definieras i 2 §. Bestämmelsen i första stycket första punkten har sin förebild i 5 kap. 1 § första stycket första punkten konkurrenslagen (2008:579) och bör tillämpas på motsvarande sätt, se prop. 2007/08:135 s. 273 och prop. 1992/93:56 s. 107.

Enligt andra punkten får Konkurrensverket förelägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till för- hör på tid och plats som verket bestämmer. Även den bestämmelsen har sin förebild i konkurrenslagen, 5 kap. 1 § första stycket andra punkten, och bör tillämpas på motsvarande sätt.

Om det behövs får Konkurrensverket enligt tredje punkten före- lägga ett offentligt företag att upprätta en särskild redovisning över viss säljverksamhet enligt 6 §.

Av andra stycket framgår ett föreläggande enligt första stycket gäller omedelbart. Ett föreläggande får enligt 18 § förenas med vite.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.7.

9 § Den som ett föreläggande enligt 8 § första stycket 1 riktas mot är inte skyldig att tillhandahålla en skriftlig handling som

1.kan antas innehålla sådana uppgifter som en advokat eller en advokats biträde inte får höras som vittne om, och

2.innehas av advokaten eller biträdet eller av den som tystnadsplikten gäller till förmån för.

Domstolen ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Konkurrensverkets undersökning.

Paragrafen, som innehåller bestämmelser om så kallad advokatsek- retess, innebär att den som förelagts att tillhandahålla en skriftlig handling enligt 8 § första stycket första punkten under vissa förut- sättningar inte är skyldig att tillhandahålla handlingen. Advokatsekre- tess gäller enligt första punkten om advokaten eller hans eller hennes biträde inte får höras som vittne om innehållet. Enligt andra punkten gäller sekretess för handlingar som innehas av advokaten, dennes biträde eller den som tystnadsplikten gäller till förmån för. Paragrafen har sin förebild i 5 kap. 11 § första stycket konkurrenslagen (2008:579) och bör tolkas på motsvarande sätt se prop. 2007/08:135 s. 276 f och

538

SOU 2025:22

Författningskommentar

prop. 1992/93:56 s. 111. Formuleringen har ändrats redaktionellt till ett modernare språkbruk.

I andra stycket framgår hur en handling vars innehåll parten menar ska omfattas av sekretess ska hanteras. Paragrafen har sin förebild i 5 kap. 11 § andra och tredje stycket konkurrenslagen och bör tolkas på motsvarande sätt med undantag från vilken domstol som ska hantera frågan. Formuleringen har ändrats redaktionellt.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.7.

Åtgärder mot otillbörlig offentlig säljverksamhet

Föreläggande att upphöra med överträdelse

10 § Konkurrensverket får förelägga en offentlig aktör att upphöra med en överträdelse av förbudet i 3 §.

Ett föreläggande enligt första stycket får innefatta beteendemässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att överträdelsen ska upphöra. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för den offentlige aktören.

Ett föreläggande enligt första stycket gäller omedelbart, om inte något annat beslutas.

Innan Konkurrensverket beslutar om föreläggande för en offentlig aktör, ska denne ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

I paragrafen regleras vilka åtgärder som Konkurrensverket får vidta mot otillbörlig offentlig säljverksamhet. Bestämmelserna har sin före- bild i 3 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579), se prop. 2007/08:135

s. 252 och prop. 2020/21:51 s. 211.

Som framgår av första stycket får Konkurrensverket förelägga en offentlig aktör att upphöra med en överträdelse av förbudet i 3 §. Föreläggandet syftar till att få stopp på en verksamhet eller ett för- farande som pågår. Det markeras med orden ”upphöra med”. Om förfarandet eller verksamheten inte pågår finns det med andra ord ingen grund för ett föreläggande. Uttrycket offentlig aktör definieras i 2 §. Ett föreläggande får förenas med vite, se 18 § första stycket.

Det bör understrykas att föreläggandet ska riktas till den offent- lige aktören som tillämpar förfarandet i säljverksamheten. Om ett förfarande exempelvis har sin grund i en subvention innebär det att föreläggandet ska riktas till den som tillämpar förfarandet, inte till den som lämnar subventionen, om det är fråga om olika juridiska personer.

539

Författningskommentar

SOU 2025:22

Av andra stycket första meningen följer att ett föreläggande antingen kan avse beteendemässiga eller strukturella åtgärder. En beteendemässig åtgärd kan exempelvis utgöras av att tillämpa en viss prissättning. En strukturell åtgärd kan exempelvis bestå i att avyttra eller att avstå från att bedriva en viss verksamhet.

Åtgärderna ska enligt andra stycket andra meningen vara nöd- vändiga för att få överträdelsen att upphöra och därmed att säker- ställa den effektiva konkurrensen på marknaden. Kravet på nöd- vändighet innebär att åtgärden ska vara proportionell och alltså inte gå längre än vad som krävs i det enskilda fallet. Även den offentliga aktörens intressen ska beaktas när åläggandet utformas. Det markeras i andra meningen som anger att den minst betungande åtgärden för den offentlige aktören ska väljas om valet står mellan två åtgärder som är lika effektiva.

Av tredje stycket framgår att ett föreläggande gäller omedelbart, men att det finns utrymme för att besluta om annat. Så kan exem- pelvis vara fallet om den offentlige aktören behöver tid för att av- veckla en verksamhet och Konkurrensverket finner det lämpligt att besluta om extra tid.

Av fjärde stycket framgår att en offentlig aktör ska ges tillfälle att yttra sig över Konkurrensverkets utkast till beslut innan det fattas. Det är upp till Konkurrensverket att bestämma en tidsfrist för yttrandet.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.8.

11 § Om det finns särskilda skäl, får ett föreläggande enligt 10 § meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts.

I paragrafen finns bestämmelser om interimistiska åtgärder. Bestäm- melsen är avsedd för situationer där det är viktigt att ett beslut meddelas snabbt och bristen på försvarbarhet framstår som mer klar. Särskilda skäl finns om konkurrensen riskerar lida allvarlig och irreparabel skada om åtgärderna inte genomförs omgående. Det ska alltså föreligga fara i dröjsmål. Intresset att skydda konkurrensen ska väga tyngre än de negativa konsekvenserna för den som före- läggandet riktas mot. Föreläggandet ska inte gå längre än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet.

540

SOU 2025:22

Författningskommentar

Paragrafen motsvarar i sak tidigare 3 kap. 30 § konkurrenslagen (2008:579), se prop. 2009/10:231 s. 60 med skillnaden att Konkur- rensverket självt får fatta beslut.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.8.

Åtaganden

12 § Konkurrensverket får besluta att godta ett åtagande från en offent- lig aktör, om det har uppkommit en fråga om att aktören överträder för- budet i 3 §. Verkets beslut att godta åtagandet får avse en begränsad tid.

Så länge beslutet gäller får verket i de avseenden som åtagandet omfattar inte meddela ett föreläggande enligt 10 §.

Konkurrensverket får återkalla ett beslut enligt första stycket om

1.de omständigheter som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsentligt avseende,

2.den som beslutet gäller bryter mot något åtagande som har angetts

ibeslutet, eller

3.beslutet grundades på ofullständiga, oriktiga eller vilseledande uppgifter som en part har lämnat.

Innan Konkurrensverket beslutar att godta ett åtagande enligt första stycket, ska verket ge andra som berörs av åtagandet tillfälle att lämna synpunkter på det.

Bestämmelserna i paragrafen gör det möjligt för Konkurrensverket att godta ett åtagande från en offentlig aktör om det har uppkom- mit en fråga om att aktören överträder förbudet i 3 §. Bestämmel- serna i paragrafen har sin motsvarighet i 3 kap. 4 § konkurrenslagen (2008:579) och bör tolkas på motsvarande sätt, se prop. 2007/08:135, s. 253 och prop. 2020/21:51 s. 211 f.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.9.

Marknadsstörningsavgift

13 § Konkurrensverket får besluta att en offentlig aktör ska betala en sär- skild avgift (marknadsstörningsavgift) om denne eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet överträtt förbudet i 3 §.

En avgift ska inte beslutas i ringa fall. Avgiften tillfaller staten.

Innan Konkurrensverket beslutar om marknadsstörningsavgift för en offentlig aktör, ska denne ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

541

Författningskommentar

SOU 2025:22

Paragrafen innehåller regler som gör det möjligt att besluta om marknadsstörningsavgift för offentliga aktörer som överträtt för- budet i 3 §.

Av första stycket framgår Konkurrensverkets befogenhet att be- sluta om att en offentlig aktör ska betala en särskild avgift, mark- nadsstörningsavgift, om aktören eller någon som handlat å dennes vägnar överträtt förbudet i 3 §. Avgiften ska betalas av den som är ansvarig för överträdelsen. I de fall det är en verksamhet som drivs inom en kommun, till exempel av en kommunal nämnd eller för- valtning, är kommunen ansvarig för verksamheten och därmed för avgiften. Ett kommunalt företag är en juridisk person, därmed är företaget självt ansvarigt. Samma sak som gäller för kommuner gäller för regioner. För statlig säljverksamhet är det myndigheten eller företaget som bedriver säljverksamheten i fråga som är an- svarigt för att betala marknadsstörningsavgift.

Överträdelsen ska ha skett uppsåtligen eller av oaktsamhet av den offentlige aktören eller någon som handlar på dennes vägnar. Det kan till exempel handla om en anställd eller en uppdragstagare. Bestämmelsen ska tolkas i enlighet med hur ansvar fastställs i bedöm- ning av om konkurrensskadeavgift ska påföras, se 3 kap. 5 § kon- kurrenslagen (2008:579) och prop. 1992/93:56 s. 92.

För att uppsåt ska anses finnas krävs att den som vidtagit över- trädelsen, eller någon som handlat på dennes vägnar, inte kunnat vara omedveten om att handlandet skulle innebära en otillbörlig påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva sina verksam- heter. Vad gäller oaktsamhet är kravet uppfyllt om denne borde ha förstått att handlandet haft en påverkan. Kravet på uppsåt eller oakt- samhet bör bedömas i enligt med den rättspraxis som gäller för konkurrensskadeavgift enligt 3 kap. 5 § konkurrenslagen.

I ringa fall ska den offentliga aktören inte behöva betala mark- nadsstörningsavgift, vilket framgår av andra stycket. Med ringa fall avses fall där överträdelsen med hänsyn till dess påverkan på privata aktörers möjligheter att bedriva sin verksamhet på marknaden fram- står som ringa eller försumbar.

Av tredje stycket framgår att avgiften tillfaller staten.

Av fjärde stycket framgår att offentliga aktörer som är föremål för beslut om marknadsstörningsavgift ska få möjlighet att yttra sig över utkastet till beslut innan det fattas. Även i denna del av bestämmelsen har 3 kap. 5 § konkurrenslagen varit förebild.

542

SOU 2025:22

Författningskommentar

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.10.

14 § En marknadsstörningsavgift får inte påföras för åtgärder som om- fattas av ett föreläggande vid vite enligt denna lag om överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet.

Av paragrafen framgår de fall i vilka marknadsstörningsavgift inte får påföras.

Av första stycket framgår att det inte får beslutas om marknads- störningsavgift för överträdelser som omfattas av förelägganden om vite när ansökan om att döma ut vitet har gjorts.

Marknadsstörningsavgift får heller inte, vilket framgår av andra stycket, beslutas för åtgärder som omfattas av beslut om ett godkänt åtagande. Marknadsstörningsavgift får dock beslutas i de fall där beslutet om att godta ett åtagande har återkallats.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.10.

15 § Marknadsstörningsavgiften får inte överstiga 20 miljoner kronor. Marknadsstörningsavgiften ska bestämmas efter överträdelsens sanktions-

värde. Vid bedömningen av sanktionsvärdet ska det beaktas hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.

Vid bedömningen av överträdelsens allvar ska särskilt följande beaktas:

1.överträdelsens art,

2.säljverksamhetens omfattning och betydelse, och

3.överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden.

Av paragrafen framgår den övre gränsen för marknadsstörnings- avgiften samt hur sanktionsvärdet för avgiften ska bedömas med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått. Marknadsstörningsavgiften ska verka avhållande på den offentlige aktören i fråga och avskräckande för andra offentliga aktörer.

Av första stycket framgår att marknadsstörningsavgiften sätts i ett spann och att avgiften som högst kan uppgå till 20 miljoner kronor.

Enligt paragrafens andra stycke fastställs marknadsstörnings- avgiften efter överträdelsens sanktionsvärde.

543

Författningskommentar

SOU 2025:22

Av tredje stycket framgår att sanktionsvärdet bestäms efter hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den har pågått.

Av punktlistan framgår vilka omständigheter som ska beaktas vid bedömningen av överträdelsens allvar. Enligt första punkten ska överträdelsens art beaktas. Här ska hänsyn tas till förfarandet i fråga. Mer uppenbara överträdelser så som underprissättning eller sam- manblandning av säljverksamheten med myndighetsutövning bör föranleda ett högre sanktionsvärde.

Av andra punkten framgår att säljverksamhetens omfattning och betydelse ska beaktas. Det innebär att omständigheterna kring sälj- verksamheten och dess storlek bör bedömas. Om säljverksamheten bedrivits i stor omfattning och haft stor betydelse bör sanktions- värdet anses vara högre. Det kan till exempel röra sig om en sälj- verksamhet som bedrivs på ett stort område eller avser en viktig insatsvara.

Slutligen framgår av tredje punkten att överträdelsens konkreta eller potentiella påverkan på privata aktörers möjlighet att bedriva sin verksamhet på marknaden ska beaktas. Påverkan kan vara både omedelbar och på längre sikt. Ett visst handlade kan påverka mark- nadsförhållanden på så sätt att privata företag på sikt riskerar att tvingas ut från marknaden eller dylikt. Förmildrande omständig- heter i bedömningen av sanktionsvärdet kan exempelvis vara ett osäkert rättsläge kring förfarandet eller om den offentlige aktören frivilligt har avvecklat den aktuella verksamheten eller förfarandet. Bestämmelsen utesluter inte att även andra omständigheter än de uppräknade kan beaktas när avgiftens storlek bestäms.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.11.

16 § Ett beslut om marknadsstörningsavgift enligt 13 § ska meddelas inom fem år från det att överträdelsen upphörde.

Paragrafen innehåller en preskriptionsregel. Preskriptionstiden för att meddela ett beslut om marknadsstörningsavgift är fem år räknat från den dag då överträdelsen upphörde.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.11.

17 § Marknadsstörningsavgift ska betalas till Konkurrensverket inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet.

Konkurrensverket ska lämna den obetalda avgiften för indrivning om avgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket.

544

SOU 2025:22

Författningskommentar

Bestämmelser om indrivning av statliga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

En beslutad avgift faller bort till den del beslutet om avgiften inte har verkställts inom fem år från det att beslutet fick laga kraft.

Paragrafen reglerar betalning och indrivning av marknadsstörnings- avgifter samt preskription för verkställighet av ett beslut om avgift.

En sanktionsavgift ska enligt paragrafens första stycke betalas till Konkurrensverket inom 30 dagar från det att beslutet om att ta ut avgiften har fått laga kraft eller inom den längre tid som anges i beslutet. Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt då den avgiftsskyldige fick del av beslutet.

Konkurrensverket ska enligt andra stycket lämna den obetalda avgiften för indrivning om sanktionsavgiften inte betalas inom den tid som anges i första stycket. Bestämmelser om indrivning av stat- liga fordringar finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m.

Av tredje stycket framgår att marknadsstörningsavgiften faller bort om beslutet inte har verkställts inom fem år från det att be- slutet har fått laga kraft.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.12.

Vite

18 § Ett föreläggande enligt 8 eller 10 § får förenas med vite. Konkurrensverket får förena ett beslut om att godta ett åtagande som

har lämnats enligt 12 § med vite. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om något annat inte beslutas.

I paragrafen finns bestämmelser om vite.

Av första stycket framgår att ett föreläggande enligt 8 § eller 10 §, så som ett föreläggande om att inkomma med uppgifter eller att upphöra med ett förfarande som är förbjudet enligt lagen får för- enas med vite. Bestämmelsen motsvarar tidigare 6 kap. 1 § första stycket konkurrenslagen (2008:579). Någon ändring i sak är inte avsedd.

Enligt andra stycket får Konkurrensverket förena ett beslut att godta ett åtagande enligt 12 § med vite. Vitesbeslutet gäller omedel- bart, om något annat inte beslutas. Bestämmelsen har sin motsvarig-

545

Författningskommentar

SOU 2025:22

het i 6 kap. 1 § tredje stycket konkurrenslagen och bör tolkas på motsvarande sätt.

Bestämmelser om föreläggande av vite finns i lagen (1985:206) om viten.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.13.

19 § En talan om att döma ut vite som har förelagts med stöd av denna lag förs av Konkurrensverket.

I paragrafen regleras att Konkurrensverket är behörigt att föra talan om utdömande av vite. Paragrafen har sin förebild i 6 kap. 2 § kon- kurrenslagen (2008:579).

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.13.

Överklagande

20 § Konkurrensverkets beslut enligt 8, 10 och 11 §§, 12 § andra stycket och 13 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Övriga beslut enligt denna lag får inte överklagas.

Av paragrafen framgår regler för överklagan av Konkurrensverkets beslut.

I första stycket anges vilka beslut som får överklagas och att över- klagan sker till allmän förvaltningsdomstol. Beslut som får över- klagas avser utredningsåtgärder enligt 8 §, förelägganden att upp- höra med en överträdelse enligt 10 §, beslut om interimistiska åtgärder enligt 11 §, beslut att återkalla ett beslut om att godta ett åtagande enligt 12 § andra stycket och beslut om marknadsstör- ningsavgift enligt 13 §. Övriga beslut, som exempelvis beslut att godta åtaganden enligt 12 § första stycket, får inte överklagas.

Bestämmelser om klagorätt finns i förvaltningslagen (2017:900). Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten enligt 40 § andra stycket förvaltningslagen (2007:900).

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.14.

21 § Ett överklagande av ett beslut enligt 11 § ska handläggas skyndsamt.

Av paragrafen följer att ett överklagande av ett beslut om interi- mistiska åtgärder ska hanteras skyndsamt.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.14.

546

SOU 2025:22

Författningskommentar

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027 i fråga om 4 och 5 §§ och

iövrigt den 1 augusti 2026.

2.Ingripande med marknadsstörningsavgift enligt 13 § får ske endast för överträdelser som har ägt rum efter den 1 augusti 2026.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna behandlas i kapitel 8.

10.2Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579)

1 kap. Inledande bestämmelser

Lagens ändamål

1 §

Denna lag har till ändamål att främja en effektiv konkurrens genom att undanröja och motverka hinder för sådan konkurrens i fråga om pro- duktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter.

I paragrafen anges lagens ändamål.

Paragrafen har fått ett tillägg om att ändamålet för konkurrens- lagen även är att främja konkurrens.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.2.

3 kap. Åtgärder mot konkurrensbegränsningar

Konkurrensskadeavgift

7 §

Konkurrensskadeavgift får inte påföras

1.för åtgärder som omfattas av ett åläggande enligt 1, 2 eller 3 § som har meddelats vid vite enligt denna lag om talan om utdömande av vitet har väckts, eller

2.för åtgärder som har vidtagits under den tid då ett beslut om att godta ett åtagande enligt 4 § första stycket har gällt, om åtgärderna är förenliga med beslutet.

I fall som avses i första stycket 2 får konkurrensskadeavgift påföras om beslutet har återkallats med stöd av 4 § andra stycket 3.

547

Författningskommentar

SOU 2025:22

I paragrafen, som har ändrats, anges i vilka fall konkurrensskade- avgift inte får påföras. Första stycket första punkten har ändrats på så sätt att den tidigare hänvisningen till bestämmelserna om konkur- rensbegränsande säljverksamhet har tagits bort.

Offentlig säljverksamhet

27 §

I lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet finns bestämmelser om offent- lig säljverksamhet.

Paragrafen, som har ändrats, innehåller en upplysning om att det i lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet finns bestämmelser om offentlig säljverksamhet. Rubriken närmast före paragrafen har också ändrats.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.1.

3 a kap. Konkurrensfrämjande åtgärder

Åläggande

1 §

Om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader, får Konkurrensverket ålägga ett eller flera företag att vidta åtgärder för att främja en sådan konkurrens.

Ett åläggande enligt första stycket får innefatta de beteendemässiga eller strukturella åtgärder som är nödvändiga för att främja en effektiv konkur- rens. Vid valet mellan åtgärder som är lika effektiva ska den åtgärd väljas som är minst betungande för företaget.

Om det finns särskilda skäl för det, får Konkurrensverket bestämma att åläggandet ska gälla omedelbart.

Paragrafen, som är ny, innehåller befogenhet för Konkurrensverket att besluta om beteendemässiga eller strukturella åtgärder mot före- tag om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Närmast före har en ny kapitelrubrik och en ny under- rubrik införts.

Av första stycket framgår dels befogenheten för Konkurrens- verket att besluta om ålägganden, dels förutsättningarna som kan

548

SOU 2025:22

Författningskommentar

motivera ett åläggande. Ett åläggande får beslutas om det finns hinder för en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Ordet marknader ska tolkas i bred bemärkelse. Det behöver alltså inte vara fråga om en sådan marknadsavgränsning som regelbundet genomförs vid en tillämpning av de konkurrensrättsliga förbuden. Av definitionen av företag i 1 kap. 5 § andra stycket följer att även företagssammanslutningar omfattas av bestämmelsen.

I andra stycket anges att åtgärderna ska vara nödvändiga för att främja en effektiv konkurrens. Det innebär att åtgärderna ska vara nödvändiga för att komma till rätta med de hinder för en effektiv konkurrens som har identifierats. Åtgärderna får vara av beteende- mässig eller strukturell natur. Strukturella åtgärder avser åtgärder som påverkar företagets tillgångar, exempelvis en skyldighet att sälja aktier eller en affärsenhet. Det är med andra ord fråga om en förlust av tillgång över egendom. Beteendemässiga åtgärder kan avse en rad olika åtgärder som inte innebär förlust av någon egen- dom men som avser sättet som företaget agerar på. Det kan exem- pelvis avse något av följande.

–Ett åläggande att lämna viss information, exempelvis till kunder eller leverantörer.

–Ett åläggande att ge tillgång till nyttigheter såsom nätverk, data eller faciliteter.

–Ett åläggande som innebär minskad transparens på marknaden, exempelvis genom att underlåta att dela information offentligt, för att undvika parallella beteenden.

–Ett åläggande att etablera transparanta, diskrimineringsfria och öppna standarder.

–Ett åläggande att ändra eller ta bort vissa avtalsklausuler eller avtalskonstruktioner.

I valet mellan olika lika effektiva åtgärder måste Konkurrensverket genomföra en proportionalitetsbedömning där verket tar ställning till vilken av de möjliga åtgärderna som är minst betungande för företaget i fråga. I de flesta fall bör det innebära att beteendemäs- siga åtgärder föredras framför strukturella åtgärder. Även frågan om det är nödvändigt att ålägga just detta företag konkurrens- främjande åtgärder behöver beaktas i proportionalitetsbedöm- ningen.

549

Författningskommentar

SOU 2025:22

Av tredje stycket framgår att Konkurrensverket får bestämma att ett åläggande ska gälla omedelbart om det finns särskilda skäl för det. Utgångspunkten är att ålägganden om konkurrensfrämjande åtgärder ska gälla när de vunnit laga kraft, vilket följer av 35 § förvaltningslagen (2017:900). Särskilda skäl för att ett åläggande ska gälla omedelbart är om konkurrensen riskerar lida allvarlig och oreparabel skada om åtgärderna i åläggandet genomförs först när de fått laga kraft. Det ska alltså vara fara i dröjsmål. Intresset att skydda konkurrensen ska också vägra tyngre än de negativa konsekven- serna som drabbar det enskilda företaget som ska genomföra åt- gärderna. Åläggandet som gäller omedelbart ska inte gå längre än vad som är nödvändigt i det enskilda fallet.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.3.

Åtaganden från företag

2 §

I stället för att besluta om ett åläggande enligt 1 §, får Konkurrensverket godta ett åtagande från ett företag. Ett sådant åtagande får godtas om det finns anledning att anta att åtagandet främjar en effektiv konkurrens på en eller flera marknader. Verkets beslut att godta åtagandet får avse en begränsad tid.

Så länge beslutet gäller får verket i de avseenden som åtagandet omfattar inte meddela ett åläggande mot samma företag enligt 1 §.

Paragrafen, som är ny, innehåller en befogenhet för Konkurrens- verket att godta åtaganden. Närmast före har en ny rubrik införts. Paragrafen har utformats med 3 kap. 4 § som förebild.

Av första stycket framgår att Konkurrensverket får godta ett åtagande från ett företag som skulle ha kunnat bli föremål för ett åläggande. Åtgärderna som företaget frivilligt erbjuder ska kunna antas främja en effektiv konkurrens inom den aktuella sektorn. Det innebär med andra ord att åtgärderna ska kunna uppnå en snarlik effekt som den som skulle uppnåtts med stöd av åtgärder i ett åläggande. Det står företaget fritt att inkludera en tidsgräns i det erbjudna åtagandet som Konkurrensverket får godta. Ett beslut att godta ett åtagande får enligt 7 kap. 1 § andra stycket inte överklagas. Det innebär att beslut om att godta åtaganden gäller omedelbart.

550

SOU 2025:22

Författningskommentar

Av andra stycket följer att Konkurrensverket inte får besluta om ett åläggande som ska åtgärda samma förhållande som åtagandet från företaget avser. Ett företag vars åtagande har godtagits är alltså skyddat från ett beslut om ett åläggande som avser att åtgärda samma hinder.

Till skillnad från 3 kap. 4 § innehåller paragrafen inga bestäm- melser om återkallande av ett beslut att godta åtaganden. Bestäm- melser om att ompröva eller återkalla beslut om att godta åtaganden finns i 6 och 7 §§.

Ett beslut att godta åtaganden får förenas med vite, se 6 kap. 1 § tredje stycket.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.4.

Offentliggörande och samråd

3 §

Om Konkurrensverket avser att vidta åtgärder enligt 1 §, ska verket offent- liggöra

1.vilken eller vilka marknader som åtgärderna gäller, och

2.vilket eller vilka hinder som åtgärderna syftar till att undanröja.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att Konkur- rensverket måste offentliggöra sin avsikt att vidta konkurrens- främjande åtgärder inom en eller flera marknader. Närmast före har en ny rubrik införts.

Av första stycket framgår vilka uppgifter Konkurrensverket ska offentliggöra. Enligt första punkten ska Konkurrensverket ange inom vilken eller vilka marknader som åtgärderna ska vidtas. Marknader ska förstås i bred bemärkelse och behöver inte avse konkurrens- rättsligt definierade relevanta marknader. Enligt andra punkten ska verket ange vilka hinder som verket avser att undanröja med åt- gärderna. De hinder som hänvisas till här är sådana Konkurrens- verket preliminärt anser hindrar en effektiv konkurrens i enlighet med 1 §. Uppgifterna i offentliggörandet behöver beskriva mark- naderna och hindren på en övergripande nivå så att aktörer på marknaderna ska kunna identifiera om de kan komma att omfattas av eventuella åtgärder.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.5.

551

Författningskommentar

SOU 2025:22

4 §

Innan Konkurrensverket meddelar ett beslut enligt 1 eller 2 §, ska verket göra ett utkast till beslut allmänt tillgängligt för samråd. Synpunkter på utkastet ska lämnas inom den tid som Konkurrensverket bestämmer.

Konkurrensverket ska göra resultatet av samrådsförfarandet enligt första stycket allmänt tillgängligt.

Paragrafen, som är ny, reglerar samrådsförfarandet för att inhämta synpunkter på utkast till beslut om ålägganden och/eller åtaganden enligt 1 § och 2 §.

Av första stycket framgår att Konkurrensverket ska göra utkastet till beslutet i fråga allmänt tillgängligt. Det kan exempelvis ske på verkets webbplats. Det finns ingen begränsning med hänsyn till vem som får lämna synpunkter på utkastet. Tanken är att det kan vara en relativt stor krets, inklusive det eller de företag som är före- mål för beslutet, marknadsaktörer, intresseorganisationer och myn- digheter som kan tänkas lämna synpunkter på beslutet. Konkurrens- verket ska sätta en tidsfrist inom vilken synpunkter ska lämnas till verket.

Av andra stycket framgår att resultatet av samrådsförfarandet ska göras allmänt tillgängligt. Det kan exempelvis göras genom att Kon- kurrensverket publicerar de synpunkter som har inkommit på sin webbplats.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.6.

Tidsfrister

5 §

Ett beslut enligt 1 § ska meddelas senast 18 månader från dagen för offentlig- görande av den information som avses i 3 §. Fristen får förlängas en gång, med högst sex månader.

Paragrafen, som är ny, reglerar tidsfrister för Konkurrensverkets beslut om konkurrensfrämjande åtgärder i förhållande till offent- liggörandet av avsikten att vidta åtgärder. Närmast före har en ny rubrik införts.

Tidsfristen för att meddela beslut om ålägganden är 18 månader. Fristen räknas från dagen då Konkurrensverket offentliggjort av- sikten att vidta åtgärder enligt 3 §. Fristen får förlängas en gång

552

SOU 2025:22

Författningskommentar

med högst sex månader. Verket måste meddela om förlängning innan den ordinarie tidsfristen har löpt ut. Konkurrensverket ska fatta beslut om ålägganden enligt 1 § innan tidsfristen har löpt ut. Av bestämmelsen följer också att beslut om att godta åtaganden ska fattas inom tidsfristen.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.7.

Omprövning

6 §

Om ett beslut enligt 1 § har grundats på en oriktig uppgift, får beslutet om- prövas av Konkurrensverket på eget initiativ eller på begäran av någon som berörs av beslutet. Om beslutet ändras till nackdel för en part ska den oriktiga uppgiften vara av väsentlig betydelse för beslutet.

Paragrafen, som är ny, innehåller regler för omprövning när ett be- slut om ålägganden har grundats på en oriktig uppgift. Närmast före har en ny rubrik införts.

Paragrafen har utformats med 4 kap. 19 § som förebild. En oriktig uppgift är en uppgift som är ofullständig, felaktig eller vilseledande. Det är oväsentlig varifrån den oriktiga uppgiften kommer. Konkurrensverket får själv eller som följd av en begäran av någon som berörs av beslutet inleda en omprövning. Verket har dock ingen skyldighet att ompröva ett beslut på begäran.

En ändring av ett beslut till nackdel för företaget som beslutet riktar sig emot får bara ske om den oriktiga uppgiften har varit av väsentlig betydelse för beslutet. Det innebär att det är sannolikt att beslutet skulle ha haft en annan innebörd i avsaknad av den oriktiga uppgiften.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.9.

7 §

Om ett beslut enligt 1 eller 2 § inte längre behövs eller inte längre är lämpligt, får beslutet omprövas av Konkurrensverket på eget initiativ eller på begäran av någon som berörs av beslutet.

553

Författningskommentar

SOU 2025:22

Paragrafen, som är ny, innehåller befogenhet för Konkurrensverket att ompröva ett beslut om ålägganden eller ett beslut att godta åtaganden om beslutet inte längre behövs eller är lämpligt. Paragrafen har utformats med 4 kap. 21 § som förebild. Ett beslut kan exempelvis vara obehövligt eller olämpligt om ny lagstiftning avseende samma fråga som regleras i beslutet har antagits eller om konkurrensför- hållandena inom sektorn har ändrats på ett avgörande sätt. En om- prövning får initieras av Konkurrensverket själv eller av någon annan som berörs av beslutet. Verket har dock ingen skyldighet att om- pröva beslut på begäran.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.9.

8 §

Konkurrensverket får återkalla ett beslut enligt 2 § om

1.de omständigheter som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsentligt avseende, eller

2.beslutet i någon väsentlig del grundats på en oriktig uppgift.

Om ett beslut har återkallats enligt första stycket, tillämpas 1 §.

Paragrafen, som är ny, anger under vilka förhållanden ett beslut att godta ett åtagande får återkallas av Konkurrensverket. Paragrafen har utformats med 3 kap. 4 § andra stycket som förebild.

Ett beslut får, enligt första punkten, återkallas om omständig- heterna som låg till grund för beslutet har förändrats i något väsent- ligt avseende. Ett beslut att godta ett åtagande får, enligt andra punkten, också återkallas om beslutet har grundats på en oriktig uppgift. En oriktig uppgift kan vara en ofullständig, oriktig eller missvisande uppgift på samma sätt som anges i 3 kap. 4 § andra stycket tredje punkten. I det fallet då ett beslut att godta åtaganden återkallas får Konkurrensverket fatta ett beslut om ålägganden enligt 1 § i stället. Det gäller oaktat om tidsfristen enligt 5 § har löpt ut.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.9.

554

SOU 2025:22

Författningskommentar

4 kap. Företagskoncentrationer

7 §

Om omsättningskravet enligt 6 § 1 är uppfyllt men omsättningen inte överstiger vad som anges i 6 § 2, får

1.Konkurrensverket ålägga en part i en företagskoncentration att anmäla koncentrationen, när det är påkallat av särskilda skäl, eller

2.part eller annan medverkande i en koncentration frivilligt anmäla koncentrationen.

Om Konkurrensverket har fått information om företagskoncentrationen enligt 10 b §, ska verket inom 15 arbetsdagar antingen meddela ett beslut om åläggande enligt första stycket 1 eller besluta att lämna koncentrationen utan åtgärd. Tidsfristen räknas från den dag verket fick del av informationen.

Paragrafen innehåller bestämmelser om anmälningar av företags- koncentrationer som inte omfattas av anmälningsskyldighet enligt 6 §. Andra stycket är nytt. Stycket reglerar förfarandet för att be- gära en anmälan när informationsplikt gäller enligt 10 a §.

Andra stycket reglerar tidsfristen inom vilken Konkurrensverket ska besluta om anmälningsåläggande för en koncentration som verket fått information om till följd av ett åläggande om informa- tionsplikt enligt 10 a §. Tidsfristen för beslut är 15 arbetsdagar från den dagen då företaget har inkommit med information om koncent- rationen till verket. Konkurrensverket måste inom denna tidsfrist antingen besluta om ett anmälningsåläggande enligt första stycket eller meddela att koncentrationen lämnas utan åtgärd. Bestämmelsen innebär att Konkurrensverket inte längre kan begära att koncentra- tionen anmäls enligt första stycket när tidsfristen har gått ut.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

Åläggande om informationsplikt

10 a §

Om det behövs för tillämpningen av 7 § första stycket 1 får Konkurrensverket ålägga ett företag att lämna följande information till verket:

1.uppgift om vilka parter som deltar i företagskoncentrationen,

2.en beskrivning av koncentrationen,

3.uppgift om tidpunkten för den rättshandling som ligger till grund för koncentrationen, och

4.uppgift om tidpunkten för genomförandet av koncentrationen.

555

Författningskommentar

SOU 2025:22

Konkurrensverket ska i åläggandet ange vilken verksamhet som infor- mationsplikten i första stycket omfattar.

Ett åläggande enligt första stycket får inte avse en längre tidsperiod än två år.

Paragrafen, som är ny, innehåller regler om en plikt att informera om företagskoncentrationer som Konkurrensverket får ålägga ett företag. Närmast före paragrafen har en ny rubrik införts.

Av första stycket framgår att Konkurrensverket får ålägga före- taget att informera verket om koncentrationer som företaget är part i. Informationen ska behövas för tillämpningen av 4 kap. 7 § första stycket första punkten. Det innebär att informationsplikten endast kan avse koncentrationer som kan antas uppfylla villkoren för en anmälan enligt den paragrafen. Företaget som är föremål för informationsplikten ska lämna den information som framgår av punkterna 1–4 till Konkurrensverket.

Av första punkten följer att parter som deltar i företagskoncent- rationen ska anges. Vid en sammanslagning avses vart och ett av de företag som slås samman och i andra fall den eller de personer eller företag som förvärvar kontroll över ett företag eller en del av ett företag, samt förvärvsobjektet.

Enligt andra punkten ska koncentrationen beskrivas. Beskriv- ningen kan vara relativt kortfattad och innehålla uppgifter så som koncentrationens art, hur koncentrationen genomförs, parternas verksamheter och geografiska verksamhetsområden, eventuella be- rörda marknader, marknader som kan påverkas av koncentrationen eller andra marknader där företagskoncentrationen kan ha en bety- dande inverkan samt den strategiska och ekonomiska grunden för koncentrationen. Syftet är att Konkurrensverket får den informa- tion om koncentrationen som behövs för att bedöma om koncentra- tionen bör anmälas till verket.

Av tredje punkten framgår att tidpunkten för rättshandlingen som ligger till grund för koncentrationen ska anges. Det kan exem- pelvis vara datum då ett köpeavtal eller ett avtal om att bilda ett gemensamt företag sluts.

Enligt fjärde punkten ska tidpunkten för genomförandet av kon- centrationen anges, det vill säga när kontrollen av det företag som koncentrationen avser ändras.

Av andra stycket framgår att Konkurrensverket ska ange vilken verksamhet som informationsåläggandet omfattar. Ett företag kan bedriva flera olika verksamheter. Om endast någon eller några av

556

SOU 2025:22

Författningskommentar

verksamheterna är av sådant slag att en informationsplikt är moti- verad ska dessa anges i åläggandet. Verket ska därför ange inom vilken eller vilka av företagets verksamheter informationsplikten gäller.

Av tredje stycket framgår att åläggandet får gälla för en tid om högst två år. Inget hindrar att Konkurrensverket därefter meddelar ett nytt åläggande.

Ett åläggande om informationsplikt kan överklagas, se 7 kap. 1 § första stycket sjätte punkten.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.1.

10 b §

Den information som avses i 10 a § får lämnas så snart ett företag kan visa att det avser att genomföra en företagskoncentration. Informationen ska lämnas innan koncentrationen genomförs.

Paragrafen, som är ny, reglerar när information om en företags- koncentration i enlighet med informationsplikten får lämnas. Paragrafen är utformad med 10 § som förebild. Information om en koncentration får tidigast lämnas när företaget som är föremål för informationsplikt enligt 10 a § kan visa att det avser att genomföra koncentrationen. Informationen ska dock i vart fall lämnas innan koncentrationen genomförs.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.2.

14 §

Konkurrensverket får förlänga fristen i 13 § första stycket med högst en månad i sänder, om parterna i koncentrationen samtycker till det. I de fall annan medverkande anmält koncentrationen enligt 7 § första stycket 2 krävs även dennes samtycke. Om koncentrationen ägt rum på det sätt som anges i 3 § andra meningen, är förvärvarens samtycke tillräckligt. Om det finns synnerliga skäl, får fristen förlängas utan sådant samtycke som anges i första stycket.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förlängningen av tidsfristen i 13 §. Paragrafen har ändrats redaktionellt till följd av ändringar i 7 §.

557

Författningskommentar

SOU 2025:22

Fullföljdsförbud

16 a §

En part och någon annan medverkande i en företagskoncentration får inte vidta någon åtgärd för att fullfölja koncentrationen

1.innan en frist enligt 7 § andra stycket, 11 eller 13 § har löpt ut, eller

2.om ett beslut om åläggande som avses i 7 § andra stycket har meddelats. Förbudet gäller inte om Konkurrensverket före fristens utgång enligt första

stycket 1 beslutar att lämna koncentrationen utan åtgärd.

I paragrafen, som tidigare innehöll de bestämmelser om tillfälligt stopp av löptider som nu finns i 17 §, föreskrivs ett fullföljdsförbud för en part och någon annan i en företagskoncentration att vidta någon åtgärd för att fullfölja koncentrationen. Närmast före para- grafen har en ny rubrik införts.

Bestämmelserna i paragrafen, förutom hänvisningen i första stycket första punkten till 7 § andra stycket, har flyttats från tidi- gare 12 och 13 a §§. Någon ändring i sak är inte avsedd (se prop. 2007/08:135 s. 270, prop. 2013/14:135 s. 33 och prop. 2017/18:15 s. 41 f.).

Hänvisningen i första stycket första punkten till 7 § andra stycket innebär att fullföljdsförbud gäller under den 15-dagarsfrist som föreskrivs för Konkurrensverkets prövning av om ett åläggande enligt 7 § första stycket första punkten ska meddelas. Bestäm- melsen i första stycket andra punkten innebär att fullföljdsförbudet fortsätter att gälla om verket beslutar om ett åläggande enligt första stycket första punkten.

Av andra stycket följer att förbudet i första stycket inte gäller om Konkurrensverket under 15-dagarsfristen respektive fristen för särskild undersökning enligt 11 § eller så kallad fördjupad under- sökning inför beslut om åtgärder enligt 13 § beslutar att lämna koncentrationen utan åtgärd.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

558

SOU 2025:22

Författningskommentar

16 b §

Om det finns särskilda skäl, får Konkurrensverket besluta om undantag från förbudet i 16 a §.

Om det är nödvändigt för att säkerställa att förbudet i 16 a § följs, får Konkurrensverket meddela förbud eller åläggande för parterna eller andra medverkande i företagskoncentrationen.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om undantag från förbudet i 16 a § och åtgärder som Konkurrensverket får vidta för att säkerställa att förbudet följs. Bestämmelserna har flyttats från tidigare 12 § andra och tredje styckena och 13 a § andra och tredje styckena. Någon ändring i sak är inte avsedd. Bestämmelser om vite och överklagande finns i 6 kap. 1 § och 7 kap. 1 §.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.3.

Rättskraft och omprövning

18 §

Om ett beslut att lämna en företagskoncentration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som har lämnats av ett företag enligt 10 a §, får Kon- kurrensverket besluta om åläggande enligt 7 § första stycket 1.

Paragrafen, som är ny, reglerar följden om ett företag lämnar en oriktig uppgift om den företagskoncentration som företaget har informerat Konkurrensverket om. Rubriken närmast före para- grafen var tidigare placerad närmast före 19 §.

Paragrafen har utformats med 19 § som förebild. Om infor- mationen om koncentrationen innehåller oriktiga uppgifter och koncentrationen lämnats utan åtgärd får Konkurrensverket ålägga företaget att anmäla koncentrationen. Ett företag som lämnar oriktiga uppgifter riskerar alltså att koncentrationen ändå behöver anmälas. Så kan även vara fallet efter det att koncentrationen genom- förts.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.4.

559

Författningskommentar

SOU 2025:22

5 kap. Utredning av konkurrensärenden

Utredningsskadeavgift

21 §

Konkurrensverket får besluta att ett företag ska betala en särskild avgift (utredningsskadeavgift), om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet vid Konkurrensverkets utredning av om företaget överträtt något av förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget

2.inte har sett till att en företrädare inställt sig till ett sådant förhör som avses i 1 § första stycket 2,

3.har hindrat Konkurrensverket att genomföra någon av de åtgärder som anges i 6 § 1–5,

4.har brutit en sådan försegling som avses i 6 § 5, eller

5.har lämnat ett oriktigt, ofullständigt eller vilseledande svar på en begäran om förklaring som avses i 6 § 6 eller inte lämnat någon förklaring.

Paragrafen innehåller bestämmelser om utredningsskadeavgift för företag som är föremål för Konkurrensverkets utredning om över- trädelse av något av förbuden i 2 kap. 1 eller 7 § eller artikel 101 eller 102 i EUF-fördraget. Paragrafen har ändrats redaktionellt. Ändringen innebär att det tidigare andra och tredje stycket har flyttats till 21 b och 21 c §§.

21 a §

Konkurrensverket får i frågor som avses i 3 a kap. 1 § och 4 kap. 1 § besluta att ett företag ska betala utredningsskadeavgift, om företaget eller någon som handlar på dess vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet vid Konkurrens - verkets utredning har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande upp- gifter som svar på ett åläggande enligt 1 § första stycket 1, eller inte lämnat begärda uppgifter, handlingar eller annat inom en angiven tidsfrist.

Paragrafen, som är ny, innebär att Konkurrensverket får besluta om utredningsskadeavgift för företag som har lämnat oriktiga, ofullständiga eller vilseledande uppgifter som svar på ett åläggande enligt 1 § första stycket första punkten, eller inte lämnat begärda uppgifter, handlingar eller annat inom en angiven tidsfrist, inom ramen för en utredning som gäller åläggande enligt 3 a kap. 1 § eller

560

SOU 2025:22

Författningskommentar

ett förbud enligt 4 kap. 1 §. För utredningsskadeavgift tillämpas i övrigt bestämmelserna i 21 b–24 §§.

Övervägandena finns i avsnitt 7.3.

21 b §

Utredningsskadeavgiften tillfaller staten.

I paragrafen, som är ny, föreskrivs att utredningsskadeavgiften tillfaller staten. Bestämmelsen fanns tidigare i 21 § andra stycket. Någon ändring i sak är inte avsedd.

21 c §

Innan Konkurrensverket beslutar om utredningsskadeavgift för ett företag, ska företaget ges tillfälle att yttra sig över verkets utkast till beslut.

I paragrafen, som är ny, föreskrivs att ett företag ska få möjlighet att yttra sig över Konkurrensverkets utkast till beslut om utred- ningsskadeavgift. Bestämmelsen fanns tidigare i 21 § tredje stycket. Någon ändring i sak är inte avsedd.

6 kap. Vite

Föreläggande av vite

1 §

Följande beslut får förenas med vite:

1.åläggande enligt 3 kap. 1, 2 eller 3 §,

2.åläggande enligt 3 a kap. 1 §,

3.förbud enligt 4 kap. 1 §,

4.åläggande enligt 4 kap. 2, 3 eller 10 a §,

5.förbud eller åläggande enligt 4 kap. 16 b § andra stycket, och

6.åläggande enligt 5 kap. 1 §.

Ett beslut om undersökning enligt 5 kap. 3 eller 20 § får förenas med

vite. Konkurrensverket får förena ett beslut om fullgörande av skyldig- heter enligt 4 kap. 6 § eller 7 § första stycket 1 med vite.

Konkurrensverket får förena ett beslut att godta ett åtagande som har lämnats enligt 3 kap. 4 § första stycket, 3 a kap. 2 § första stycket eller

561

Författningskommentar

SOU 2025:22

enligt 4 kap. 4 § med vite. Ett sådant beslut gäller omedelbart, om något annat inte bestäms.

I paragrafen regleras vilka beslut enligt lagen som får förenas med vite. Paragrafen har ändrats till följd av att bestämmelserna om kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har utgått ur lagen och med anledning av de nya bestämmelserna i 3 a kap. 1 och 2 §§ samt 4 kap. 7, 10 a och 16 b §§.

I första stycket andra punkten anges att Konkurrensverket får förena ett beslut om åläggande enligt 3 a kap. 1 § med vite. Av fjärde punkten följer att ett åläggande om informationsplikt enligt 4 kap. 10 a § får förenas med vite. Ändringen i sjätte punkten är en följd av att reglerna om förbud och ålägganden avseende fullföljdsförbudet återfinns i 4 kap. 16 b §.

Det andra stycket har ändrats redaktionellt som en följd av de ändringar som har gjorts i 4 kap. 7 §.

Ändringen i tredje stycket innebär att Konkurrensverket får förena beslut att godta ett åtagande enligt 3 a kap. 2 § första stycket med vite.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.10.

7 kap. Överklagande

1 §

Beslut av Konkurrensverket i följande frågor får överklagas till Patent- och marknadsdomstolen:

1.åtgärder enligt 2 kap. 3 § andra stycket,

2.ålägganden som verket har meddelat enligt 3 kap. 1 § första stycket eller 3 §,

3.beslut enligt 3 kap. 1 a §, 4 § andra stycket, 5 eller 23 b §,

4.ålägganden enligt 3 a kap. 1 §,

5.beslut enligt 3 a kap. 6–8 §§,

6.förbud enligt 4 kap. 1 §,

7.ålägganden enligt 4 kap. 2 eller 10 a §§,

8.förbud eller ålägganden enligt 4 kap. 16 b § andra stycket,

9.beslut enligt 4 kap. 14 eller 21 §,

10.ålägganden enligt 5 kap. 1 §,

11.beslut enligt 5 kap. 21 eller 21 a §§, och

12.återkallelser av undantag enligt artikel 29.2 i rådets förordning (EG) nr 1/2003.

Andra beslut av Konkurrensverket enligt denna lag får inte överklagas.

562

SOU 2025:22

Författningskommentar

Paragrafen har ändrats med anledning av de nya beslutsbefogen- heter som har införts i 3 a kap. 1 och 6-8 §§ samt 4 kap. 10 a §.

Ändringen i första stycket fjärde punkten innebär att ålägganden enligt 3 a kap. 1 § får överklagas. Ändringen i femte punkten innebär att beslut enligt 3 a kap. 6-8 §§ får överklagas. Uppräkningen i stycket har därefter numrerats om. Av ändringen i punkt sju framgår att be- slut om informationsplikt 4 kap. 10 a § får överklagas. Ändringen i punkt åtta är en följd av att reglerna om förbud och ålägganden återfinns i 4 kap. 16 b §.

Övervägandena finns i avsnitt 4.6.11 och 5.4.4.

8 kap. Handläggningen i domstol

Behörig domstol

1 §

Patent- och marknadsdomstolen är rätt domstol i mål om

1.åläggande som avses i 3 kap. 2 §,

2.kvarstad enligt 3 kap. 21 §, och

3. utdömande av vite enligt 6 kap. 2 §.

I paragrafen finns föreskrifter om i vilka mål Patent- och mark- nadsdomstolen är rätt domstol. Paragrafen har ändrats. Ändringen utgörs av att tidigare punkt tre har utgått och att tidigare punkt 4 därefter återfinns i punkt tre. Ändringen är en följd av att bestäm- melserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har utgått ur lagen.

Tillämpligt regelsystem

2 §

Bestämmelserna i rättegångsbalken om tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten tillämpas i mål som avses i 3 kap. 2 och 21 §§.

Bestämmelserna i lagen (1996:242) om domstolsärenden tillämpas i

ärenden som inleds genom en ansökan till Patent- och marknadsdomstolen.

563

Författningskommentar

SOU 2025:22

Paragrafen innehåller bestämmelser om vilket regelsystem som ska tillämpas i domstol. Första stycket har ändrats till följd av att reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet har utgått ur lagen.

Rättegångskostnader

15 §

I mål och ärenden enligt denna lag tillämpas i fråga om rättegångskost- nader 31 kap. rättegångsbalken, om inte något annat anges i denna lag.

I mål som avses i 3 kap. 2 § tillämpas 18 kap. rättegångsbalken. Om det finns särskilda skäl, får rätten i sådana mål besluta att var och en av parterna ska svara för sina rättegångskostnader.

I paragrafen, som har ändrats, finns bestämmelser om fördelning av rättegångskostnader i mål och ärenden enligt konkurrenslagen. Ändringen är en följd av att bestämmelserna om konkurrensbe- gränsande offentlig säljverksamhet har utgått ur lagen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2026.

2.I mål där talan om förbud mot offentlig säljverksamhet har väckts före ikraftträdandet tillämpas äldre bestämmelser.

3.Äldre bestämmelser gäller för domar och beslut om förbud mot offentlig säljverksamhet som har meddelats före ikraftträdandet.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna behandlas i kapitel 8.

564

SOU 2025:22

Författningskommentar

10.3Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

30 kap. Sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser tillsyn m.m. i fråga om näringslivet

Rådgivning inför anmälan eller information om företagskoncentration

2 §

Sekretess gäller hos Konkurrensverket för uppgift som avses i 1 § och som enbart hänför sig till verksamhet som gäller rådgivning inför en anmälan enligt 4 kap. 6 eller 7 § eller inför det att information ska lämnas enligt

4 kap. 10 a § konkurrenslagen (2008:579). När sådan anmälan eller information kommit in till Konkurrensverket gäller i stället sekretess enligt 1 §.

För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Paragrafen och rubriken närmast före har ändrats. Paragrafen innehåller bestämmelser om sekretess för uppgift vid rådgivning inför en anmälan av en företagskoncentration. Ändringen innebär att information som lämnas till följd av informationsplikt enligt 4 kap. 10 a § konkurrenslagen (2008:579) omfattas av sekretess.

Övervägandena finns i avsnitt 5.4.5.

3 a §

Sekretess gäller hos Konkurrensverket i ärende som rör utredning av en över- trädelse av 3 § lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet för uppgift som kan avslöja identiteten på den som har gjort en anmälan enligt den lagen, om det kan antas att anmälaren lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs.

För uppgift i allmän handling gäller sekretessen i högst tjugo år.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om sekretess för identiteten av uppgiftslämnare i frågor om förbudet i lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet.

Av första stycket framgår att sekretess gäller för uppgifter som kan avslöja identiteten på den som gjort en anmälan enlig lagen. Både fysiska och juridiska personer omfattas. Sekretess gäller inte bara för namnet på uppgiftslämnaren, utan också för uppgifter som

565

Författningskommentar

SOU 2025:22

kan avslöja dennes identitet. Stycket innehåller ett rakt skaderekvisit, vilket innebär en presumtion för offentlighet. Bedömningen av om anmälaren kommer att lida skada eller betydande men får göras utifrån relationen mellan anmälaren och den som anmälan avser, vad anmälan avser och omständigheterna i ärendet i övrigt. Identi- teten på en anställd som anmäler om sin arbetsgivare bör i regel kunna sekretessbeläggas. Även fall då anmälaren står i beroende- ställning till den som anmäls, exempelvis en myndighet som an- svarar för att dela ut tillstånd för anmälarens verksamhet, bör i regel kunna föranleda sekretess för anmälarens identitet.

Av andra stycket framgår att sekretess gäller i högst tjugo år. Övervägandena finns i avsnitt 6.7.1.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2026.

Ikraftträdandebestämmelserna behandlas i kapitel 8.

10.4Förslaget till förordning om offentlig säljverksamhet

1 § Denna förordning är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen i fråga om 3 § och 8 kap. 11 § i samma lag i fråga om 2 §.

Paragrafen anger att förordningen har antagits med stöd av 8 kap. 7 och 11 §§ regeringsformen.

2 § Konkurrensverket får meddela närmare föreskrifter om

1.utvärdering och dokumentation av offentlig säljverksamhet enligt 4 § lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet, och

2.särskild redovisning enligt 5 § i samma lag.

Av paragrafen framgår att Konkurrensverket har föreskriftsrätt i vissa frågor som regleras i lagen (2026:000) om offentlig säljverk- samhet.

Av första punkten framgår att Konkurrensverket får besluta om föreskrifter avseende hur utvärderingen enligt 4 § lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet ska genomföras och dokumenteras.

566

SOU 2025:22

Författningskommentar

Av andra punkten följer att Konkurrensverket får besluta om föreskrifter hur redovisningen enligt 5 § i samma lag ska genom- föras. Det kan exempelvis avse när redovisningen ska lämnas samt mer detaljerade regler om de uppgifter som ska ingå i redovisningen eller hur redovisningen ska ställas upp.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.4 och 6.6.5.

3 § Konkurrensverket ska samråda med Statskontoret i fråga om före- skrifter som avses i 2 § 2.

Av paragrafen framgår att Konkurrensverket ska samråda med Statskontoret innan beslut om föreskrifter angående redovisnings- plikten enligt 5 § lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet.

Övervägandena finns i avsnitt 6.6.5.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna förordning träder i kraft den 1 augusti 2026.

Ikraftträdandebestämmelserna behandlas i kapitel 8.

10.5Förslaget om förordning om ändring

i förordningen (2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket

3 §

Konkurrensverket ska fullgöra de uppgifter som följer av

1.konkurrenslagen (2008:579),

2.21 kap. 1 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, 21 kap. 1 § lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna, 17 kap. 1 § lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner, 18 kap. 1 § lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet samt 5 och 9–11 §§ lagen (2019:668) om upphandlingsstatistik,

3.lagen (2014:836) om näringsförbud,

4.lagen (2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m.,

5.10 kap. 7 § lagen (2008:962) om valfrihetssystem,

6.förordningen (1994:1808) om behöriga myndigheter på den civila luftfartens område,

7.konkurrensförordningen (2021:87),

8.5 kap. 4 § lagen (2010:1065) om kollektivtrafik,

567

Författningskommentar

SOU 2025:22

9.lagen (2021:79) om ömsesidigt bistånd med delgivning och indriv- ning på konkurrensområdet och förordningen (2021:88) om ömsesidigt bistånd med delgivning och indrivning på konkurrensområdet,

10.14 § lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter och förordningen (2021:583) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter, och

11.lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet.

Konkurrensverket är tillsynsmyndighet när Arbetsförmedlingen tillämpar lagen (2008:962) om valfrihetssystem i enlighet med lagen (2010:536) om valfrihet hos Arbetsförmedlingen. Vid tillsynen tillämpas 10 kap. 8 § lagen om valfrihetssystem.

Paragrafen, som har ändrats, anger vilka uppgifter Konkurrens- verket har. I paragrafen har införts ett tillägg om att Konkurrens- verket ska fullgöra uppgifter som följer av lagen (2026:000) om offentlig säljverksamhet.

Ikraftträdandebestämmelser

Denna förordning träder i kraft den 1 augusti 2026.

568

Bilaga 1

Kommittédirektiv 2023:136

Nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader

Beslut vid regeringssammanträde den 28 september 2023

Sammanfattning

En särskild utredare ska överväga om det finns behov av nya, kom- pletterande regler inom konkurrensområdet. Syftet är att stärka och komplettera konkurrenslagstiftningen för att i högre utsträckning kunna säkerställa en effektiv konkurrens och väl fungerande mark- nader.

Utredaren ska bl.a.

•analysera och bedöma behovet av ett nytt, bredare konkurrens- verktyg som komplement till nuvarande konkurrensverktyg,

•ta ställning till om företag bör ha en skyldighet att informera Konkurrensverket om att en företagskoncentration genomförs i de fall företagen inte är skyldiga att anmäla förfarandet enligt kon- kurrenslagen, och

•lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.

Väl fungerande marknader som ger värde för Sverige

En av förutsättningarna för att skapa produktivitet, ökad tillväxt, ekonomiskt välstånd och konkurrenskraft är att det råder en effektiv konkurrens på marknader där företagen bedriver verksamhet. På en marknad med effektiv konkurrens produceras varor och tjänster utan

569

Bilaga 1

SOU 2025:22

att det slösas med samhällets resurser och de producerade varorna och tjänsterna används där de skapar mest värde. Detta bidrar till lägre priser, högre kvalitet och ett större utbud av produkter och tjänster, vilket gynnar konsumenterna. Eftersom de minst välbeställda i sam- hället oftast är de som drabbas mest av högre priser och sämre val- möjlighet på varor och tjänster finns det även en social aspekt av kon- kurrensen. Konkurrens skapar vidare drivkrafter för företagen att bli mer innovativa och anpassa sig efter konsumenternas efterfrågan. Genom att företag utsätts för konkurrens tvingas de att förbättra sin verksamhet, vilket medför att de blir mer konkurrenskraftiga gent- emot andra företag och kan expandera sin verksamhet.

Sverige står i dag inför flera utmaningar i form av bland annat hög inflation, höjda räntenivåer och ökade priser på energi, livsmedel och andra varor. Industrins klimatomställning och utvecklingen av den digitala teknologin kommer att kräva nya innovationer under de kom- mande åren, vilket innebär att marknader kommer att skapas och för- ändras i snabb takt. Innovativa företag spelar en viktig roll i hanter- ingen av de klimatutmaningar vi står inför och en effektiv konkurrens mellan företagen utgör en grundläggande förutsättning för lösningar på både nuvarande och framtida klimatproblem. En fråga som har aktualiserats i allt högre utsträckning är hur konkurrens med företag från länder utanför EU kan ske på likvärdiga villkor. Även i tider av ekonomiska utmaningar är det viktigt att värna om dynamiken mellan företag och värna om en effektiv konkurrens.

För att säkerställa effektiv konkurrens behöver marknader omgär- das av regleringar som förhindrar att konkurrensen begränsas eller snedvrids. En sådan reglering finns på nationell nivå i konkurrens- lagen (2008:579), som har som ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och han- del med varor, tjänster och andra nyttigheter. Lagen avser att gene- rellt skydda samhällsekonomin och konsumenterna och är tillämplig på i princip alla företag i hela näringslivet. Konkurrensregler finns även på EU-nivå genom artikel 101 och 102 i fördraget om Euro- peiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Det EU-rättsliga konkurrensregelverket är tillämpligt i de fall handeln mellan EU- medlemsstaterna påverkas. Vid sidan av konkurrenslagstiftningen finns det särskilda sektorsregleringar på vissa marknader där konkurrensen har konstaterats inte kunna fungera utan förhandsreglering. Ett ex- empel på detta är lagen om elektronisk kommunikation (2022:482)

570

SOU 2025:22

Bilaga 1

som bygger på Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation. Ett annat är 5 kap. ellagen (1997:857), där Europaparlamentets och rådets direktiv 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU har genomförts.

Uppdraget att utreda ett bredare konkurrensverktyg

Konkurrenslagen bygger på den konkurrensrättsliga förbudsprinci- pen, som innebär att vissa konkurrensbegränsande förfaranden är skadliga och ska vara förbjudna. Lagens materiella bestämmelser är i huvudsak utformade med EU-rätten som förebild och är inriktade på att motverka tre typer av situationer som kan skada en effektiv konkurrens. Det handlar om förbud mot konkurrensbegränsande sam- arbete (2 kap. 1 §), förbud mot missbruk av dominerande ställning (2 kap. 7 §) och förbud mot företagskoncentrationer (4 kap. 1 §). Lagen innehåller även ett förbud för staten, en kommun eller en region att i vissa fall sälja varor och tjänster på marknaden i konkur- rens med privata aktörer (3 kap. 27 §).

Förbuden i konkurrenslagen kännetecknas av att de avser speci- fika förfaranden som kan hänföras till vissa företag. Om ett företag överträder förbuden kan Konkurrensverket ålägga företaget att vidta vissa åtgärder, besluta om förbud av ett förfarande och i vissa fall besluta att företaget ska betala en konkurrensskadeavgift. Lagens be- stämmelser kan däremot inte användas för att åtgärda bredare pro- blem som omfattar marknader som helhet.

Konkurrensverket har i rapporterna Konkurrensen på digitala platt- formsmarknader (2021:1) och Konkurrensen i byggmaterialindustrin (2021:4) lyft att det finns behov av ett nytt, flexibelt konkurrens- verktyg som gör det möjligt att ingripa mot konkurrensproblem som omfattar marknader som helhet och som inte bara riktar sig mot förfaranden från enskilda företags sida. Konkurrensverket konsta- terar att marknader som karaktäriseras av att marknadskoncentra- tionen är hög, pristransparensen för kunderna är låg och konkur- rensen är begränsad riskerar att leda till svåra komplikationer för hela samhällssektorer. Eftersom den nuvarande lagstiftningen är upp- byggd kring konkreta förfaranden saknas det i praktiken möjlighet

571

Bilaga 1

SOU 2025:22

för Konkurrensverket att på ett ändamålsenligt sätt ingripa mot kon- kurrensproblem som beror på marknadens struktur. Enligt verket finns det behov av effektivare, snabbare och mer kostnadseffektiva sätt att angripa sådana problem. Ett nytt konkurrensverktyg skulle, enligt verket, kunna användas för att åtgärda konkurrensskadliga marknadsstrukturer eller för att förhindra att sådana uppstår inom en snar framtid. Verktyget skulle exempelvis kunna användas för förbättrad information till kunder eller mer ingripande åtgärder, om det skulle krävas för att förbättra marknadens funktionssätt. På så sätt skulle det vara möjligt att åtgärda situationer där bristande kon- kurrens leder till marknadsskador inom vissa sektorer, även innan dessa uppstår.

Konkurrensverktyg som möjliggör ingripande mot marknader som helhet finns i flera andra länder. Den brittiska konkurrensrätts- myndigheten – Competition and Markets Authority (CMA) – och berörda sektorsmyndigheter har inom ramen för den nationella kon- kurrensrättslagstiftningen the Enterprise Act, möjlighet att vidta åtgärder som riktar sig mot en marknad som helhet och inte enbart mot enskilda företag. Myndigheterna kan genomföra marknads- undersökningar för att undersöka om en marknad har sådana särdrag att konkurrensen förhindras, motverkas eller snedvrids. Det kan vara fråga om konkurrensproblem i form av koncentration, vertikal integ- ration, förutsättningar för inträde, utträde och expansion, informa- tionsasymmetrier eller kostnader för att byta leverantör. Om det konstateras att marknaden har sådana särdrag, och dessa skulle kunna innebära betydande skada för konsumenterna i form av högre priser, lägre kvalitet, färre valmöjligheter eller mindre innovation, görs en bedömning av vilka åtgärder som skulle vara effektiva och propor- tionerliga för att avhjälpa problemen. Det är även möjligt att ingripa mot olika beteenden från företagens sida, såsom ageranden från oligopolister och tillämpningen av nätverk av avtal eller praxis som tillämpas gentemot kunder i en sektor. Tillsynsmyndigheten har långt- gående befogenheter att vidta åtgärder, exempelvis i form av att kräva att företagens framtida beteende ändras eller begära avhändelse av tillgångar. Ett 20-tal marknadsundersökningar har hittills genom- förts i Storbritannien.

I Grekland, Island, Mexiko och Sydafrika finns liknande kon- kurrensrättsliga verktyg. De har dock hittills tillämpats i en mindre omfattning än i Storbritannien. Det finns även länder som överväger

572

SOU 2025:22

Bilaga 1

att införa ett bredare konkurrensrättsligt verktyg. I juli i år godkände det tyska parlamentet ändringar i den tyska konkurrenslagstiftningen avseende ett sådant verktyg och i mars i år skickade det norska Nærings- og fiskeridepartementet ut ett förslag till sådant verktyg på offentligt samråd.

Frågan om införandet av ett bredare konkurrensverktyg har även övervägts på EU-nivå. I juni 2020 meddelade Europeiska kommis- sionen att den, som ett av flera alternativ, övervägde att lägga fram ett förslag om ett nytt konkurrensverktyg. Syftet var att möjliggöra ingripanden mot strukturella konkurrensproblem, främst med sikte på digitala plattformsmarknader, som inte kan åtgärdas med stöd av förbuden i artiklarna 101 och 102 i EUF-fördraget. Enligt kommis- sionen skulle den, med stöd av en gedigen marknadsundersökning som visar att det finns strukturella konkurrensproblem på en mark- nad, kunna besluta om beteendemässiga och, i de fall det är aktuellt, strukturella åtgärder. Vissa begränsade delar av detta initiativ infördes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/1925 av den 14 september 2022 om öppna och rättvisa marknader inom den digitala sektorn och om ändring av direktiv (EU) 2019/1937 och (EU) 2020/1828 (förordningen om digitala marknader), vilken i huvudsak baserades på kommissionens initiativ om en förhandsreglering av digi- tala plattformar. Övervägandena om ett bredare konkurrensverktyg har dock inte lett till något bredare initiativ på EU-nivå.

För att i största möjliga utsträckning få till stånd en effektiv kon- kurrens och väl fungerande marknader som ger önskade samhälls- fördelar kan den nuvarande konkurrenslagstiftningen behöva kom- pletteras med ett bredare, mer flexibelt verktyg som kan åtgärda problem som omfattar marknader som helhet och inte bara i för- hållande till enskilda förfaranden från företagens sida.

Utredaren ska därför

•analysera och bedöma om det finns behov av ett nytt, bredare konkurrensverktyg som kompletterar den nuvarande konkurrens- lagstiftningen,

•oavsett sin bedömning av behovet utreda och ta ställning till vilket tillämpningsområde ett kompletterande verktyg bör ha och hur det ska i förhållande till annan nationell och internationell lagstiftning, andra myndigheters ansvar och befogenheter samt i förhållande till marknader och företag inom och utanför Sverige,

573

Bilaga 1

SOU 2025:22

•oavsett sin bedömning av behovet bedöma och föreslå hur ett effektivt tillsynssystem bör utformas och vilka befogenheter som bör införas för tillsynsmyndigheten, och

•lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Uppdraget att utvärdera behovet av en informationsplikt vid företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt

En företagskoncentration ska, under vissa förutsättningar, anmälas till Konkurrensverket för prövning av om koncentrationen kan tillåtas med stöd av konkurrenslagen. Av 4 kap. 6 § konkurrenslagen följer att en sådan anmälningsplikt gäller om de berörda företagen till- sammans har haft en omsättning i Sverige under föregående räken- skapsår som överstiger en miljard kronor samt om minst två av de berörda företagen har haft en omsättning i Sverige under föregående räkenskapsår som överstiger 200 miljoner kronor för vart och ett av företagen. I de fall endast det första omsättningskravet är uppfyllt får Konkurrensverket enligt 4 kap. 7 § konkurrenslagen, när det av sär- skilda skäl är påkallat, ålägga en part i en företagskoncentration att anmäla koncentrationen. Om en företagskoncentration kan anses ha en gemenskapsdimension enligt de omsättningströsklar som anges i rådets förordning (EG) nr 139/2004 av den 20 januari 2004 om kon- troll av företagskoncentrationer, ska en anmälan göras till kommis- sionen. Enligt artikel 22 i förordningen kan en nationell konkurrens- myndighet under vissa förutsättningar begära att kommissionen prövar en koncentration även om den inte är anmälningspliktig.

En förutsättning för att Konkurrensverket ska kunna utöva sina befogenheter i förhållande till koncentrationer som inte är anmäl- ningspliktiga är att verket får information om dessa. Det finns dock inte någon reglerad skyldighet för berörda företag att informera Konkurrensverket vid sådana koncentrationer.

En sådan informationsplikt finns i vissa andra länder. Av prome- morian Digital platforms and the potential changes to competition law at the European level – The view of the Nordic competition authorities

574

SOU 2025:22

Bilaga 1

från september 2020 framgår att den norska konkurrensmyndig- heten kan kräva att företag informerar om fusioner och förvärv som inte omfattas av anmälningsplikt. En sådan informationsplikt har hit- tills införts för 24 företag på elva marknader, t.ex. marknader för detaljhandel med motorbränsle, elproduktion, avfallshantering och återvinning samt i livsmedelsbutikskedjor. Även den isländska kon- kurrensmyndigheten kan under vissa omständigheter ställa ett lik- nande krav, till exempel som ett resultat av en marknadsundersökning. Befogenheten att ålägga företagen informationsplikt används enligt promemorian vanligtvis i förhållande till branscher som känneteck- nas av strukturer som motiverar ett ökat fokus från konkurrenssyn- punkt. Det gäller framför allt när det finns ett företag som har en särskilt stark marknadsställning eller när marknaden har en oligo- polistisk struktur. Det kan vidare vara aktuellt i fall där beteende- mässiga problem har identifierats på en marknad. En informations- plikt kan även säkerställa att konkurrensmyndigheten är tillräckligt informerad om ny utveckling på en marknad, t.ex. för att hantera stora teknikkoncentrationer och göra det möjligt att vidta åtgärder mot potentiellt skadliga transaktioner utan att lägga en orimlig börda på de berörda företagen.

På EU-nivå finns en reglerad informationsplikt för företag som tillhandahåller centrala plattformstjänster, s.k. grindvakter. Enligt EU-förordningen om digitala marknader är de grindvakter som om- fattas av förordningen skyldiga att informera kommissionen om alla planerade koncentrationer där de samgående företagen tillhandahåller centrala plattformstjänster, andra tjänster inom den digitala sektorn eller tjänster som möjliggör datainsamling. Informationsplikten gäller oavsett om koncentrationerna omfattas av anmälningsplikt till kom- missionen enligt förordning (EG) nr 139/2004 eller till nationella konkurrensmyndigheter enligt nationella koncentrationsregler.

Det finns situationer där det från konkurrenssynpunkt kan vara viktigt för Konkurrensverket att få information om en koncentra- tion även om anmälningsplikten enligt konkurrenslagen inte är upp- fylld. Som ett led i att så som långt möjligt åstadkomma en effektiv konkurrens och väl fungerande marknader kan det även i Sverige, åtminstone inom vissa sektorer, behöva införas en informationsplikt för koncentrationer som inte är anmälningspliktiga.

575

Bilaga 1

SOU 2025:22

Utredaren ska därför

•analysera och bedöma om det bör införas en informationsplikt för företag som genomför sådana företagskoncentrationer som inte omfattas av anmälningsplikt enligt konkurrenslagen,

•oavsett sin bedömning av behovet utreda hur en informations- plikt förhåller sig till koncentrationsregler i andra länder, och

•lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Konsekvensbeskrivningar

Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar ska läm- nas enligt det som framgår av kommittéförordningen (1998:1474). Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på inne- hållet i konsekvensutredningar som finns i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Utredaren ska i den utsträckning det behövs inhämta synpunkter och upplysningar från berörda myndigheter, företag och eventuellt andra aktörer.

Utredaren ska hålla sig informerad om och beakta relevant arbete som pågår inom Regeringskansliet, myndigheter, andra statliga utred- ningar, EU samt i andra länder. Vid behov ska information om lag- stiftning och erfarenheter från andra länder och initiativ på EU-nivå inhämtas i utredningens analys.

Uppdraget ska redovisas senast den 28 februari 2025.

(Klimat- och näringslivsdepartementet)

576

Bilaga 2

Kommittédirektiv 2024:20

Tilläggsdirektiv till Utredningen om nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader (KN 2023:03)

Beslut vid regeringssammanträde den 15 februari 2024

Ändring i uppdraget

Regeringen beslutade den 28 september 2023 kommittédirektiv om nya konkurrensverktyg för väl fungerande marknader (dir. 2023:136). Den särskilda utredaren får nu i uppdrag att även se över reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet. Syftet är att skapa ökade möjligheter att utreda och vidta åtgärder mot sådan verk- samhet.

Utredaren ska nu även bl.a.

•analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer,

•analysera hur genomslaget för reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet kan öka,

•bedöma om det bör införas ökade möjligheter för Konkurrens- verket att vidta åtgärder mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•bedöma om Konkurrensverket bör ha beslutanderätt i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•ta ställning till om en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa säljverksamhet bör införas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

577

Bilaga 2

SOU 2025:22

•Utredningstiden ligger fast. Uppdraget ska alltså redovisas senast den 28 februari 2025.

Vikten av konkurrensneutrala marknadsvillkor

En effektiv konkurrens möjliggör för företag att konkurrera på lika villkor samtidigt som de uppmuntras att erbjuda konsumenterna bästa möjliga produkter till bästa möjliga pris. Detta driver i sin tur på innovation och ekonomisk tillväxt. Väl fungerande marknader ökar därmed förutsättningarna för att kunna upprätthålla den ekonomiska välfärden, vilket är av stor betydelse inte minst i tider av utmaningar för samhällsekonomin.

När offentliga aktörer säljer varor och tjänster på marknader i konkurrens med privata aktörer finns en risk att konkurrensen på- verkas negativt. Den offentliga aktören kan t.ex. ha ensam tillgång till viktig infrastruktur eller sammanblanda förvaltningsverksamhet med affärsverksamhet. Till skillnad från privata företag har staten, kommuner och regioner dessutom tillgång till skattemedel, saknar vinstkrav och kan inte försättas i konkurs. Offentliga företag har därmed större möjligheter att fortsätta att bedriva en säljverksamhet även om denna skulle vara ineffektiv.

Till följd av de särskilda villkor som gäller för offentliga aktörer finns sedan den 1 januari 2010 en särskild reglering om konkurrensbegräns- ande offentlig säljverksamhet (prop. 2008/09:231, bet. 2009/10:NU8, rskr. 2009/10:84). Bestämmelserna finns i 3 kap. 27–32 §§ konkur- renslagen (2008:579) och utgör ett komplement till lagens bestäm- melser om förbud mot konkurrensbegränsande samarbete och miss- bruk av dominerande ställning. Av 3 kap. 27 § följer att staten, kom- muner eller regioner får förbjudas att sälja varor och tjänster på ett sätt som begränsar förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden, eller förekomsten eller utveckling av en sådan konkur- rens (förfarandeförbud). Förbud får dock inte meddelas för för- faranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Vidare kan kommuner och regioner förbjudas att bedriva en konkurrens- begränsande säljverksamhet som sådan (verksamhetsförbud), om inte verksamheten är förenlig med lag. Det som sägs om förbud i

3kap. 27 § konkurrenslagen gäller enligt 28 § även juridiska personer som staten, en kommun eller en region har ett dominerande in-

578

SOU 2025:22

Bilaga 2

flytande över. Ett beslut enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen får förenas med vite. Beslut om förbud och vite fattas av Patent- och marknads- domstolen, efter att talan väckts av Konkurrensverket eller av ett företag som berörs av förfarandet eller verksamheten. Om det finns särskilda skäl får ett förbud sedan rättegång har inletts, enligt 3 kap. 30 § konkurrenslagen, meddelas för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts.

Konkurrensverket har utvärderat regelverket om konkurrens- begränsande offentlig säljverksamhet, se rapporterna Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet (2016:9) och Tio år med bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet - Kommuners säljverksamhet i fokus (2020:2). Av rapporterna framgår bl.a. att verket har haft svårt att påvisa kon- kurrensbegränsande effekter av enskilda beteenden. Utredningarna har därför enligt Konkurrensverket varit resurskrävande och verket har tvingats prioritera bland ärendena. Även om förutsättningarna för väl fungerande konkurrens mellan offentliga och privata aktörer har förbättrats sedan reglerna infördes finns det fortsatt risk för konkurrensproblem när offentliga aktörer bedriver säljverksamhet. Dessa risker förefaller dessutom ha ökat under senare års ekono- miska svårigheter, se Konkurrensverkets rapport Offentligt privat – Konkurrens i kristider, Analys i korthet (2023:5). Enkätunder- sökningen Företagsklimatet i Sverige, som genomförs årligen av Svenskt Näringsliv, visar vidare att företagen från och med 2019 upp- gett sig uppleva ökade problem med konkurrens från offentlig sektor.

Uppdraget att analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot statliga aktörer

Bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksam- het medger inte att beslut om verksamhetsförbud meddelas mot statliga aktörer. Detta övervägdes vid införandet av bestämmelserna men regeringen valde att inte gå vidare med förslaget. Anledningen var att det vid tidpunkten parallellt bereddes ett förslag om att begränsa statliga myndigheters möjlighet att sälja varor och tjänster på marknaden (prop. 2008/09:231 s. 35). Något förslag om en sådan begränsning lämnades emellertid inte. Enligt Konkurrensverket har andelen tips och klagomål som gäller statlig säljverksamhet ökat

579

Bilaga 2

SOU 2025:22

under senare år (rapport 2020:2). Flera statliga aktörer har dessutom under denna tid varit föremål för Konkurrensverkets tillsyn.

Utredaren ska därför

•analysera om verksamhetsförbud bör kunna meddelas mot stat- liga aktörer och oavsett ställningstagande föreslå hur ett sådant förbud skulle kunna utformas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att analysera hur genomslaget för reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet kan öka

En offentlig aktör kan i vissa fall agera på ett sätt som innebär kon- kurrensbegränsningar för de företag som säljer varor och tjänster på den lokala marknaden. Trots detta är förutsättningarna för att med- dela förbud i många fall inte uppfyllda, eftersom den offentliga aktörens marknadsandel bedöms vara för liten för att konkurrensen på den relevanta marknaden ska anses vara påverkad. Avgörande för bedömningen är i dessa fall hur stor den relevanta marknaden anses vara (rapport 2016:9). Rapporter framtagna av såväl Svenskt Närings- liv, Almega, Visita och Almega Tjänsteföretagen som Konkurrens- verket visar att särskilt kommunal säljverksamhet är ett problem, se Osund kommunal konkurrens – Företagens topp tio-lista (2023) och Konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på gymmark- naden (2022:2). Ett sådant agerande från offentliga aktörer ger upp- hov till en osäkerhet på marknaden som kan störa konkurrensen mellan offentliga och privata aktörer. För att öka möjligheten att ingripa mot offentliga aktörer vars verksamhet har negativ påverkan på lokala marknader behövs en analys av om regelverket för kon- kurrensbegränsande offentlig säljverksamhet bör ändras för att bli mer ändamålsenligt. En möjlig väg skulle t.ex. kunna vara att, som flera näringslivsorganisationer har föreslagit, föreskriva att en icke- kompetensenlig säljverksamhet ska anses ha konkurrensbegränsande effekter så länge inte motsatsen bevisas, dvs. en presumtion för sådana effekter.

580

SOU 2025:22

Bilaga 2

Utredaren ska därför

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att bedöma utökade möjligheter för Konkurrensverket att vidta åtgärder mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Inom ramen för utredningar av ärenden om konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning har Konkur- rensverket möjlighet enligt konkurrenslagen att vidta en rad åtgärder för att ingripa mot ett konkurrensbegränsande beteende. Utöver att besluta om förbud mot ett visst förfarande kan Konkurrensverket godta ett åtagande från företaget (3 kap. 4 §) och under vissa förut- sättningar besluta om konkurrensskadeavgift (3 kap. 5 §) och utred- ningsskadeavgift (5 kap. 21 §). I ärenden om konkurrensbegränsande säljverksamhet kan dock Konkurrensverket endast ingripa genom att väcka talan om förbud mot ett förfarande eller en verksamhet, förenat med vite.

Möjligheten att agera mot en offentlig aktör genom förbud har i vissa fall visat sig vara ett otillräckligt verktyg för att komma till rätta med konkurrensbegränsande beteenden. Ett ingripande bygger på att domstolen kan utforma ett framåtsyftande förbud som har en tydlig koppling till ett konkret beteende på så sätt att det är preciserat vilket typ av agerande som förbudet avser (se t.ex. Patent- och mark- nadsdomstolens beslut den 27 januari 2020 i mål nr PMT 3931-19). När det t.ex. gäller underprissättning innebär detta att domstolen i någon mening måste kunna uttala sig om vad som även i framtiden är ett riktigt pris. Att Konkurrensverket inte i efterhand kan ingripa mot ett konkurrensbegränsande beteende kan dessutom antas minska regelverkets avskräckande effekt. Vidare kan verket inte tvinga fram ett önskat beteende på något annat sätt än genom att väcka talan om förbud. De offentliga aktörer som har blivit föremål för utredning ändrar inte sällan frivilligt sitt beteende, se Konkurrensverkets rapport

581

Bilaga 2

SOU 2025:22

Frivilliga åtgärder i offentlig säljverksamhet – Effektivare konkur- renstillsyn när offentliga aktörer ändrar sitt agerande (2018:5). Om Konkurrensverket då lägger ned utredningen och aktören sedan inte genomför åtgärderna, har verket inte några andra medel att tillgripa än att öppna utredningen på nytt, vilket är resurskrävande för myndig- heten.

Ett annat problem är att många konkurrensproblem sannolikt aldrig kommer till Konkurrensverkets kännedom. Enligt en enkät- undersökning som Konkurrensverket har låtit göra är det få av de företag som har upplevt konkurrensproblem från offentliga aktörer som har kontaktat Konkurrensverket (När det offentliga och det privata konkurrerar, dnr 185/2017). Detta har bl.a. berott på att företagen inte velat riskera sin affärsmässiga relation till den offent- liga aktören. I ärenden om överträdelser av bestämmelserna om konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning eller enligt lagen (2021:579) om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter kan en uppgift i anmälan eller utsaga från en enskild beläggas med sekre- tess för att skydda uppgiftslämnaren (30 kap. 3 och 23 b §§ offent- lighets- och sekretesslagen [2009:400]). Någon liknande bestämmelse finns dock inte när det gäller ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

Utredaren ska därför

•bedöma om offentliga aktörers åtaganden i förhållande till Kon- kurrensverket bör kunna vara bindande och om verket bör kunna besluta om utrednings- och konkurrensskadeavgift i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•lämna nödvändiga författningsförslag.

582

SOU 2025:22

Bilaga 2

Uppdraget att bedöma om Konkurrensverket bör ha beslutanderätt i ärenden om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet

Konkurrenshinder på marknaden kan medföra att företag inte vågar investera för att öka sina marknadsandelar och träda in på nya marknader, eller att företag tvingas lämna marknaden. För att värna en effektiv konkurrens är det därför viktigt att det snabbt går att motverka och undanröja konkurrenshinder.

Konkurrensverket har sedan lång tid tillbaka beslutanderätt i frågor som gäller ålägganden om att upphöra med konkurrens- begränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning. Om det finns särskilda skäl får åläggandet även gälla interimistiskt, dvs. i väntan på att utredningen färdigställs och frågan slutligt har avgjorts. Under senare år har verket även fått beslutanderätt på flera andra områden. Sedan 2018 beslutar Konkurrensverket som första instans i frågor om företagskoncentrationer och sedan 2021 i frågor om konkurrensskadeavgift. Konkurrensverket har vidare, sedan in- förandet av lagen om förbud mot otillbörliga handelsmetoder vid köp av jordbruks- och livsmedelsprodukter, beslutanderätt inom ytterligare ett tillsynsområde. Dessutom har Konkurrensverket nyligen getts möjlighet att som första instans fatta beslut om upp- handlingsskadeavgift (se propositionen En effektivare upphand- lingstillsyn, prop. 2023/24:3). Inom ett flertal områden där Konkur- rensverket numera både utövar tillsyn och fattar beslut riktar sig regelverket bl.a. mot offentliga aktörer.

Med undantag för frågor om näringsförbud är konkurrensbe- gränsande offentlig säljverksamhet numera det enda tillsynsområde enligt konkurrenslagstiftningen inom vilket Konkurrensverket saknar beslutanderätt som första instans. Införandet av beslutande- rätt för Konkurrensverket på andra områden har bl.a. motiverats med att det leder till en effektivare tillsyn och gör det möjligt att ingripa tidigare mot konkurrensproblem (propositionerna Ändringar i konkurrenslagen, prop. 2017/18:15 s. 22, och Konkurrensverkets befogenheter, prop. 2020/21:51 s. 52). Att Konkurrensverket be- slutar som första instans innebär även att ramen för processen i dom- stolen blir tydligare, vilket har betydelse för hur mycket material som behöver ges in till domstolen i ett överklagat ärende (prop. 2020/21:51 s. 54). Det innebär också att Konkurrensverket,

583

Bilaga 2

SOU 2025:22

om det finns särskilda skäl, kan besluta att ingripa tillfälligt innan dess att utredningen har färdigställts (3 kap. 3 § konkurrenslagen).

Utredaren ska därför

•bedöma om Konkurrensverket bör ha beslutanderätt i ärenden som gäller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet,

•bedöma om Konkurrensverket, om det finns särskilda skäl, bör kunna förbjuda ett förfarande eller en verksamhet för tiden till dess att frågan slutligt har avgjorts, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Uppdraget att ta ställning till om offentliga aktörer bör vara skyldiga att särredovisa säljverksamhet

En verksamhet som bedrivs i en juridisk person måste i vissa fall redovisas skilt från annan verksamhet som sker i samma organi- sation, s.k. särredovisning. Krav på särredovisning är ett sätt att skapa förutsättningar för konkurrensneutralitet. Ett sådant krav finns på flera områden där kommunala eller regionala verksamheter bedrivs i konkurrens med andra aktörer eller där kommuner eller regioner be- driver uppdragsverksamhet, t.ex. kollektivtrafik, fjärrvärme, natur- gas och allmänna vattentjänster.

Enligt en kartläggning utförd på uppdrag av Konkurrensverket är särredovisning mindre vanligt förekommande för kommunal sälj- verksamhet som bedrivs i förvaltningsform (rapport Konkurrens och offentlig upphandling, uppdragsforskningsrapport [2020:2]). För sådana verksamheter finns det som utgångspunkt inte heller något lagstadgat krav på särredovisning.

En rapport framtagen av Svenskt Näringsliv, Almega, Visita och Almega Tjänsteföretagen visar att många av de verksamheter som skapar mest osund konkurrens i samhället bedrivs i förvaltningsform (Osund kommunal konkurrens – Företagens topp tio-lista [2023]). I de fall säljverksamheten inte särredovisas finns en risk att de medel som är kopplade till denna sammanblandas med medlen för den del av verksamheten som består av myndighetsutövning. Detta kan leda till en prissättning som subventioneras med allmänna medel. Kon-

584

SOU 2025:22

Bilaga 2

kurrensverket har föreslagit att all konkurrensutsatt kommunal sälj- verksamhet bör särredovisas per säljverksamhet och präglas av öppenhet och transparens (rapporten Utvärdering av reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet [2016:9]). Enligt Konkurrensverket är det svårt att inom ramen för verkets tillsyn på- visa ifrågasatta prissättningsförfaranden på grund av att kommunala aktörer har en bristande särredovisning eller ingen alls. Denna brist är svår att avhjälpa i efterhand. Ett krav på särredovisning skulle ge verket tillgång till ett effektivt analysverktyg för tillämpning av såväl konkurrensregler som andra regler och möjliggöra för privata före- tag att bedöma om den kommunala verksamheten drivs på ett kon- kurrensneutralt sätt.

Utredaren ska därför

•ta ställning till om en utökad skyldighet för offentliga aktörer att särredovisa säljverksamhet bör införas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Av 14 kap. 3 § regeringsformen följer att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen för den. Det innebär att en proportiona- litetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Om något av förslagen påverkar den kommunala självstyrelsen ska därför, utöver dess konsekvenser, också de särskilda avvägningar som lett fram till förslagen särskilt redovisas. En sådan bedömning ska också göras om något av förslagen i betänkandet kan komma att påverka enskilda.

585

Statens offentliga utredningar 2025

Kronologisk förteckning

1.Skärpta krav för svenskt medborgar- skap. Ju.

2.Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Ju.

3.Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. Fi.

4.Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. Fi.

5.Avgift för områdessamverkan

– och andra åtgärder för trygghet

i byggd miljö. LI.

6.Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. Fö.

7.Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. KN.

8.Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. U.

9.På språklig grund. U.

10.En förändrad abortlag – för en god, säker och tillgänglig abortvård. S.

11.Straffbarhetsåldern. Ju.

12.AI-kommissionens Färdplan för Sverige. Fi.

13.En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. Fi.

14.En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. KN.

15.Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare. Volym 1 och 2. S.

16.Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. Ju.

17.Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. LI.

18.Ett likvärdigt betygssystem. Volym 1 och 2. U.

19.Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. U.

20.Kommunal anslutning till Utbetal- ningsmyndighetens verksamhet. Fi.

21.Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). KN.

22.Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet. KN.

Statens offentliga utredningar 2025

Systematisk förteckning

Finansdepartementet

Skatteincitament för forskning och utveckling. En översyn av FoU-avdraget och expertskatte- reglerna. [3]

Moderna och enklare skatteregler för arbetslivet. [4]

AI-kommissionens Färdplan för Sverige. [12]

En effektivare organisering av mindre myndigheter – analys och förslag. [13]

Kommunal anslutning till Utbetalnings- myndighetens verksamhet. [20]

Försvarsdepartementet

Plikten kallar! En modern personal- försörjning av det civila försvaret. [6]

Justitiedepartementet

Skärpta krav för svenskt medborgarskap. [1]

Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. [2]

Straffbarhetsåldern. [11]

Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar. [16]

Klimat- och näringslivsdepartementet

Ny kärnkraft i Sverige – effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter. [7]

En skärpt miljöstraffrätt och

ett effektivt sanktionssystem. [14]

Miljömålsberedningens förslag om en strategi för hur Sverige ska leva upp till EU:s åtaganden inom biologisk mångfald respektive nettoupptag av växthusgaser från markanvändnings- sektorn (LULUCF). [21]

Förbättrad konkurrens i offentlig och privat verksamhet [22]

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

Avgift för områdessamverkan

–och andra åtgärder för trygghet i byggd miljö. [5]

Anpassning av svensk rätt till EU:s avskogningsförordning. [17]

Socialdepartementet

En förändrad abortlag

–för en god, säker och tillgänglig abortvård. [10]

Stärkta drivkrafter och möjligheter för biståndsmottagare Volym 1 och 2. [15]

Utbildningsdepartementet

Bättre förutsättningar för trygghet och studiero i skolan. [8]

På språklig grund. [9]

Ett likvärdigt betygssystem Volym 1 och 2. [18]

Kunskap för alla – nya läroplaner med fokus på undervisning och lärande. [19]

Uppgiftsskyldighets-	Lagen (2010:1350) om uppgiftsskyldighet
lagen	i fråga om marknads- och konkurrens-
	förhållanden
Viteslagen	Lagen (1985:206) om viten

vid köp av jordbruks- och livs-	vid köp av jordbruks- och livs-
medelsprodukter.	medelsprodukter, och
	11. lagen (2026:000) om offent-
	lig säljverksamhet.

Förkortningar.....................................................................		13
Sammanfattning ................................................................		17
Summary ..........................................................................		29
1	Författningsförslag.....................................................	41
1.1	Förslag till lag om offentlig säljverksamhet ..........................	41
1.2	Förslag till lag om ändring i konkurrenslagen (2008:579) .....	47
1.3	Förslag till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400)................................................	59
1.4	Förslag till förordning om offentlig säljverksamhet.............	61

	(2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket		............ 62
2	Utredningens arbete ..................................................		65
2.1	Våra direktiv ............................................................................		65
2.2	Utredningens arbete ...............................................................		68
2.3	Avgränsningar .........................................................................		69
2.4	Betänkandets disposition........................................................		70
3	Nuvarande ordning ....................................................		71
3.1	Konkurrenslagen.....................................................................		71
	3.1.1	Bakgrund och tillämpningsområde ........................	71
	3.1.2	Lagens materiella bestämmelser .............................	71
			5

	ställning....................................................................	75
3.1.5	Åtgärder mot konkurrensbegränsningar ...............	77

		offentlig säljverksamhet..........................................	78
	3.1.7	Prövning av företagskoncentrationer ....................	80
	3.1.8	Konkurrensverkets utredningsbefogenheter.........	82
	3.1.9	Domstolsprövning ..................................................	83
	3.1.10	Förhållandet mellan konkurrenslagen
		och EU-rätten .........................................................	84
3.2	Uppgiftsskyldighetslagen.......................................................		86
4	Utredningar om konkurrensfrämjande åtgärder..............		89
4.1	Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget ................		89

om konkurrensfrämjande åtgärder ........................................		91
4.2.1	Marknadsmisslyckanden
	och konkurrensproblem .........................................	91
4.2.2	Händelsestyrda och förhållandestyrda regler........	92
4.2.3	Det konkurrensrättsliga regelverket ......................	92
4.2.4	Sektorreglerade marknader.....................................	94
4.2.5	Konkurrensen i Sverige...........................................	96
4.2.6	Ett nytt, bredare konkurrensverktyg...................	103
4.3 Internationell utblick ...........................................................		106
4.3.1	Bakgrund................................................................	106
4.3.2	Europeiska unionen ..............................................	107
4.3.3	Förenade kungariket .............................................	111
4.3.4	Norge .....................................................................	122
4.3.5	Tyskland ................................................................	128
4.3.6	Danmark ................................................................	137
4.3.7	Island......................................................................	141
4.3.8	Våra reflektioner ...................................................	146

åtgärder	..................................................................................	148
4.4.1	Konkurrensproblem kan åtgärdas på olika sätt ...	148
4.4.2	Hur vi analyserar behovet .....................................	149

om konkurrensfrämjande åtgärder.......................................		184
4.5.1	Grundläggande fri- och rättigheter ......................	185
4.5.2	EU-rätten ...............................................................	193
4.5.3	Jurisdiktion och verkställighet..............................	199
4.6 Överväganden och förslag ....................................................		203

	åtgärder med horisontellt tillämpningsområde
	införs i konkurrenslagen .......................................	205
4.6.3	Konkurrensverket får befogenhet att vidta
	åtgärder mot hinder för en effektiv konkurrens ...	209

	innan beslut meddelas ...........................................	228
4.6.7	Utredningar om konkurrensfrämjande
	åtgärder ska genomföras inom en tidsfrist...........	231

	för att samla in behövlig information ...................	234
4.6.9	Konkurrensverket får ompröva beslut .................	238

med vite ..................................................................	241
4.6.11 Överklagande.........................................................	242

5	Informationsplikt om företagskoncentrationer .............		247
5.1	Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget ..............		247
5.2	Internationell utblick ...........................................................		248
	5.2.1	Danmark ................................................................	248
	5.2.2	Norge .....................................................................	249
	5.2.3	Island......................................................................	253
	5.2.4	Europeiska unionen ..............................................	255
5.3	Utvärdering av behovet av att införa informationsplikt ....		257
5.4	Informationspliktens utformning .......................................		263
	5.4.1	Konkurrensverket får ålägga om
		informationsplikt ..................................................	263
	5.4.2	När informationen ska lämnas .............................	269
	5.4.3	Tidsfrister, fullföljdsförbud och verkställighet
		av fusions- och delningsplaner .............................	270
	5.4.4	Omprövning och överklagande............................	274
	5.4.5	Sekretess vid rådgivning inför det
		att information lämnas..........................................	275

	och koncentrationsförordningen.........................................		276
6	Offentlig säljverksamhet ...........................................		277
6.1	Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget ..............		277
6.2	Bakgrund till konfliktlösningsregeln...................................		278
	6.2.1	Resonemangen bakom
		konfliktlösningsregelns utformning ....................	279
6.3	Konfliktlösningsregeln i praxis............................................		282
	6.3.1	Domstolspraxis .....................................................	283
	6.3.2	Konkurrensverkets handläggning av ärenden .....	299
	6.3.3	Konkurrensverkets beslutspraxis .........................	303

	av Konkurrensverket.............................................	320
6.3.5	Angående statliga aktörers säljverksamhet..........	321

SOU 2025:22		Innehåll
6.4 Synpunkter på reglernas tillämpning ...................................		322
6.4.1	Konkurrensverkets utvärderingar på området.....	323

		sektor......................................................................	327
6.5	Konfliktlösningsregeln bör ändras.......................................		337
6.6	Nya regler för offentlig säljverksamhet...............................		339
	6.6.1	Offentlig säljverksamhet regleras i en ny lag .......	339

	sätt som kommunala och regionala aktörer .........	356
6.6.4	Krav på regelbunden utvärdering
	av säljverksamhet införs ........................................	368

	åtgärder mot otillbörlig säljverksamhet ...............	393
6.6.9	Konkurrensverket får godta åtaganden ................	398

	om marknadsstörningsavgift vid överträdelse
	av lagens förbud .....................................................	401
6.6.11	Marknadsstörningsavgiftens storlek ....................	416
6.6.12	Förfarandebestämmelser för
	marknadsstörningsavgiften ...................................	424

	åtaganden med vite ................................................	425
6.6.14	Överklagande.........................................................	426
6.7 Sekretess för uppgiftslämnare ..............................................		435
6.7.1	Sekretess för uppgiftslämnare införs....................	435

7	Utredningsskadeavgift ..............................................	443
7.1	Utgångspunkter och avgränsningar av uppdraget ..............	443
7.2	Gällande ordning ..................................................................	443
7.3	Reglerna om utredningsskadeavgift utökas ........................	445

8	Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser ...............		451
9	Konsekvensbeskrivning.............................................		453
9.1	Allmänt om konsekvensbeskrivningen ...............................		453
9.2	Sammanfattning av våra förslag ...........................................		455
	9.2.1	Utredningar om konkurrensfrämjande
		åtgärder ..................................................................	455
	9.2.2	Informationsplikt för företagskoncentrationer ..	455
	9.2.3	Offentlig säljverksamhet ......................................	456
	9.2.4	Utredningsskadeavgift ..........................................	457
9.3	Problembeskrivning och förändringen som ska uppnås ....		457
	9.3.1	Utredningar om konkurrensfrämjande
		åtgärder ..................................................................	458
	9.3.2	Informationsplikt för företagskoncentrationer ..	459
	9.3.3	Offentlig säljverksamhet ......................................	460
	9.3.4	Utredningsskadeavgift ..........................................	462
9.4	Alternativa lösningar ............................................................		463
	9.4.1	Nollalternativ ........................................................	463
	9.4.2	Andra alternativ.....................................................	467
9.5	Val av lösning........................................................................		473
	9.5.1	Utredningar om konkurrensfrämjande
		åtgärder ..................................................................	473
	9.5.2	Informationsplikt för företagskoncentrationer ..	473
	9.5.3	Offentlig säljverksamhet ......................................	474
	9.5.4	Utredningsskadeavgift ..........................................	474
9.6	Konsekvenser av våra förslag ...............................................		474
	9.6.1	Förslagens kostnader för staten ...........................	474
	9.6.2	Förslagens konsekvenser för kommuner
		och regioner...........................................................	497

	för det offentliga....................................................	500
9.6.4	Förslagens konsekvenser för andra enskilda........	501
9.6.5	Förslagens konsekvenser för företag....................	502
9.6.6	Andra konsekvenser ..............................................	521
9.6.7	Åtgärder för proportionaliteten av förslagen ......	524

	och övergångsbestämmelser..................................	525
9.6.9	Utvärderingen av förslagen ...................................	526

	skyldigheter enligt EU-rätten ...............................	528
10	Författningskommentar ............................................	531
10.1	Förslaget till lag om offentlig säljverksamhet .....................	531
10.2	Förslaget till lag om ändring i konkurrenslagen
	(2008:579) .............................................................................	547
10.3	Förslaget till lag om ändring i offentlighets-
	och sekretesslagen (2009:400)..............................................	565
10.4	Förslaget till förordning om offentlig säljverksamhet........	566
10.5	Förslaget om förordning om ändring i förordningen
	(2007:1117) med instruktion för Konkurrensverket..........	567

Bilagor
Bilaga 1	Kommittédirektiv 2023:136 .........................................	569
Bilaga 2	Kommittédirektiv 2024:20 ...........................................	577