sou 2025 1

Till statsrådet Johan Forssell

Regeringen beslutade den 7 september 2023 att ge en särskild ut- redare i uppdrag att bl.a. lämna förslag på skärpta krav för svenskt medborgarskap avseende hemvisttid och hederligt levnadssätt samt krav på egenförsörjning och ytterligare kunskaper i det svenska samhället och svensk kultur. Uppdraget innebar även att ta ställning till om det bör införas ett krav på medborgarskapssamtal, avlägg- ande av lojalitetsförklaring eller liknande ceremoniellt inslag som ska utgöra slutpunkt i processen att förvärva medborgarskap samt om förfarandet för prövning av barns befrielse av medborgarskap bör ändras (dir. 2023:129). Till särskild utredare förordnades den 18 september 2023 kammarrättslagmannen Kirsi Laakso Utvik.

Den 27 juni 2024 beslutade regeringen tilläggsdirektiv om ut- vidgning av det ursprungliga uppdraget som bl.a. innebar att utred- ningen skulle analysera och föreslå hur anmälningsförfarandet kan utmönstras, hur kraven för förvärv av medborgarskap för vuxna personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa kan skärpas, ta ställning till om och i så fall hur möjligheten att beviljas dispens från naturalisationsvillkoren vid särskilda skäl bör skärpas samt analysera och ta ställning till om den svenska regleringen av förlust av medborgarskap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten (dir. 2024:63).

Enligt utredningens ursprungliga kommittédirektiv skulle utred- ningen redovisa sitt uppdrag senast den 30 september 2024. Genom tilläggsdirektiven förlängdes utredningstiden till den 15 januari 2025.

Till sakkunniga att biträda utredningen förordnades den 3 janu- ari 2024 rättssakkunniga Anna Wendelstam och departementssek- reteraren Yvonne Spong (Justitiedepartementet) samt kanslirådet Vanja Bardh Olsson (Arbetsmarknadsdepartementet) och depar- tementssekreteraren Lisa Ahlström (Utbildningsdepartementet).

Sammanfattning

I enlighet med utredningens uppdrag föreslås i detta betänkande att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige samt ett skärpt krav på ett hederligt levnadsätt för att förvärva svenskt medborgarskap. Utred- ningen lämnar även förslag om hur kraven för förvärv av medborgar- skap för vuxna personer, som är födda i Sverige och sedan födelsen statslösa, kan skärpas. I betänkandet föreslås vidare ytterligare kun- skaper om det svenska samhället och svensk kultur som ska krävas för att förvärva medborgarskap. Utredningen föreslår också ett krav på egenförsörjning för att förvärva medborgarskap. Vidare föreslås i betänkandet hur anmälningsförfarandet ska utmönstras. Utred- ningen har även tagit ställning till om det bör införas ett krav på medborgarskapssamtal, avläggande av lojalitetsförklaring eller lik- nande ceremoniellt inslag som ska utgöra slutpunkt i processen att förvärva medborgarskap, om förfarandet för prövning av barns be- frielse av medborgarskap bör ändras, om möjligheten att beviljas dis- pens från naturalisationsvillkoren vid särskilda skäl bör skärpas samt om den svenska regleringen av förlust av medborgarskap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten.

Förslagen föreslås träda i kraft den 1 juni 2026.

Nedan följer en sammanfattning av utredningens förslag.

Den hemvisttid i Sverige som krävs för att förvärva svenskt medborgarskap ska förlängas

Utredningen föreslår att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap. Som utgångspunkt ska det krävas åtta års hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgar- skap efter ansökan. För vissa grupper, t.ex. barn, unga vuxna i åld- rarna 18–20 år, nordiska medborgare, den som är gift eller sambo

Sammanfattning

SOU 2025:1

med en svensk medborgare, tidigare svenska medborgare, statslösa personer och den som är att bedöma som flykting enligt utlännings- lagen föreslås det i stället gälla en kortare hemvisttid i Sverige.

För barn som är statslösa sedan födelsen och födda i Sverige be- dömer utredningen att det även i fortsättningen inte bör krävas någon viss hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap. För barn som fötts utanför Sverige före den 1 april 2015 till en svensk far som inte var gift med barnets mor vid födseln bedömer utredningen att det även i fortsättningen inte bör uppställas krav på hemvist i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap.

Kravet på utlänningens skötsamhet och levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap ska skärpas

Utredningen föreslår att kravet på en utlännings levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan skärps på så sätt att det ska krävas ett skötsamt och hederligt levnadssätt för att kunna tas upp till svensk medborgare. Den karenstid som ska ha förflutit innan en sökande som har gjort sig skyldig till brott kan tas upp till svensk medborgare ska enligt utredningens förslag förlängas. Enligt utredningens förslag ska kontaktförbud som utgångspunkt utgöra sådan misskötsamhet som gör att en utlänning inte kan beviljas svenskt medborgarskap innan en viss tid har förflutit.

Det tydliggörs att brottslighet som har begåtts utanför Sveriges gränser ska beaktas, på så sätt att den sökande ska ha visat ett sköt- samt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige.

Kravet på frånvaro av brottslighet i anmälningsärenden skärps på så sätt att en utlänning diskvalificeras från möjligheten att för- värva svenskt medborgarskap efter anmälan om han eller hon är skäligen misstänkt för eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer. Kravet skärps även avseende de fall då den anmälan avser gör sig skyldig till upp- repad brottslighet. Kravet kommer att gälla för barn som har fyllt 15 år och som fötts utanför Sverige före den 1 april 2015 till en svensk far som inte var gift med barnets mor vid födseln.

Utredningen föreslår vidare att en person som är 18–20 år samt statslös sedan födelsen och född i Sverige ska diskvalificeras från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan om

SOU 2025:1

Sammanfattning

han eller hon har dömts för ett brott mot nationell säkerhet eller har dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

Ytterligare och utökade delområden i medborgarskapsprovet i samhällskunskap

Utredningen föreslår att det sedan tidigare föreslagna medborgar- skapsprovet i samhällskunskap ska utökas med delområdet Mediernas roll som informationsspridare, opinionsbildare och granskare av samhällets maktstrukturer.

Utredningen föreslår också att det ska tydliggöras att kunskaperna i de mänskliga rättigheterna som ska visas genom delprovet i sam- hällskunskap även omfattar barnets rättigheter enligt Förenta natio- nernas konvention om barnets rättigheter.

Det införs krav på att ha förmåga att försörja sig för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan

Utredningen föreslår att det ska införas ett krav på att den som an- söker om svenskt medborgarskap har förmåga att försörja sig. Kravet innebär att den som ansöker om svenskt medborgarskap ska ha var- aktig inkomst av lön eller näringsverksamhet. Inkomsten av lön eller näringsverksamhet ska efter avdrag för preliminär skatt som lägst uppgå till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt utsöknings- balken. Dessutom krävs att den som ansöker om svenskt medborgar- skap inte får ha mottagit försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen de senaste tre åren före ansökan under en period som sammanlagt överstiger sex månader.

Kravet på att den som ansöker om svenskt medborgarskap ska kunna försörja sig ska inte gälla om utlänningen är ett barn. Kravet gäller dessutom inte om utlänningen bedriver studier inom en sam- manhållen yrkesutbildning eller utbildning på heltid vid ett svenskt universitet eller högskola som leder till en examen på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå, en yrkeshögskoleexamen eller en kvalificerad yrkeshögskoleexamen samt om utlänningen inte under de senaste tre åren före ansökan har mottagit försörjningsstöd en- ligt socialtjänstlagen under en period som sammanlagt överstiger

Sammanfattning

SOU 2025:1

sex månader. Den som bedriver studier inom gymnasieskolan är också undantagen försörjningskravet. Detsamma gäller den som har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Dessutom ska kravet på att ha förmåga att försörja sig inte gälla om det finns särskilda skäl.

Anmälningsförfarandet utmönstras

Utredningen föreslår att anmälningsförfarandet utmönstras på så sätt att barn, unga vuxna i åldrarna 18–20 år och tidigare svenska medborgare i stället kommer att vara hänvisade till ansökningsför- farandet för att förvärva svenskt medborgarskap. Det kvarvarande anmälningsförfarandet kommer enligt utredningens förslag endast att omfatta barn och unga vuxna i åldrarna 18–20 år som är statslösa sedan födelsen och födda i Sverige, nordiska medborgare och barn som före den 1 april 2015 fötts utanför Sverige till en svensk far som vid födseln inte var gift med barnets mor.

Barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan ska regleras särskilt

Utredningen föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan. Som villkor för barn att förvärva svenskt medborgarskap ska det krävas viss hemvisttid i Sverige, permanent uppehållstillstånd och styrkt identitet. Har barnet fyllt 15 år krävs att barnet har ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap. Det innebär att om barnet har dömts för brottslighet, eller misskött sig på annat sätt, behöver viss tid ha förflutit innan barnet kan förvärva svenskt medborgarskap. För barn som har fyllt 15 år föreslås det som utgångspunkt krävas en längre hemvisttid för förvärv av svenskt medborgarskap. Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap ska gälla den som har fyllt 16 år.

För barn som inte kan styrka sin identitet uppställs krav på att barnet har gjort identiteten sannolik och har haft hemvist i Sverige under en längre tid för att kunna undantas kravet på styrkt identitet.

SOU 2025:1

Sammanfattning

Bestämmelsen om bipersoners förvärv av medborgarskap efter ansökan ska tas bort

Utredningen föreslår att möjligheten för barn att förvärva svenskt medborgarskap som bipersoner ska utgå.

Det ska inte längre vara ett naturalisationsvillkor att en sökande ska ha fyllt 18 år

Utredningen föreslår att åldersvillkoret ska utgå som naturalisations- villkor. I stället ska det föreskrivas att en person ska ha fyllt 18 år, för att definiera den personkrets som kan förvärva svenskt med- borgarskap enligt den bestämmelse som ska gälla för vuxna personer.

Undantaget från kraven för att förvärva medborgarskap efter ansökan vid särskilda skäl är ändamålsenligt

Dispensgrunden särskilda skäl tillämpas i dagsläget förhållandevis sällan. Dispensgrunden tillämpas i regel i fråga om att medge dispens från åldersvillkoret. Utredningen har föreslagit att åldersvillkoret ska utgå som ett särskilt villkor för att få svenskt medborgarskap. Dispensgrunden särskilda skäl tillämpas också restriktivt avseende de flesta villkoren för att få svenskt medborgarskap. Utredningen bedömer att bestämmelsen om dispens från naturalisationsvillkoren vid särskilda skäl är ändamålsenlig och av den anledningen inte bör skärpas.

Fristen för att ansöka om bibehållande av svenskt medborgarskap ska tas bort

Utredningen bedömer att bestämmelsen om förlust av svenskt med- borgarskap för svenska medborgare som är födda utanför Sverige och aldrig varit bosatta här i landet behöver ändras för att överens- stämma med unionsrätten. För att bestämmelsen om förlust av svenskt medborgarskap ska vara förenlig med unionsrätten föreslår utredningen att det inte ska finnas någon tidsfrist för att ansöka om att få behålla svenskt medborgarskap.

Sammanfattning

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap är ändamålsenligt

Utredningen bedömer att förfarandet vid barns befrielse från svenskt medborgarskap är ändamålsenligt och inte bör ändras.

Utredningen bedömer även att ett ärende om att befria ett barn från svenskt medborgarskap inte bör prövas av domstol i första in- stans. Utredningen bedömer att det är olämpligt att låta förfaranden om befrielse från svenskt medborgarskap fortgå i två olika instanser, om vuxna personers ärenden om befrielse av svenskt medborgarskap ska handläggas av Migrationsverket i första instans, då det finns en risk att uppgifter av betydelse från prövningen inte tillförs ärendena och en svårighet att hålla samman ärendena vid en eventuell över- prövning.

Ett beslut om barns befrielse från svenskt medborgarskap bör enligt utredningens bedömning inte heller underställas domstol för prövning. Utredningen har i detta avseende noterat att det hitintills varit fråga om en ytterst begränsad mängd ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap, vilket sannolikt skulle medföra att det inte kommer finnas möjlighet för migrationsdomstolarna att bygga upp erforderlig erfarenhet av prövning av måltypen.

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

Utredningen bedömer att det inte bör krävas något obligatoriskt deltagande vid medborgarskapsceremonin eller något annat cere- moniellt inslag som markerar slutpunkten av medborgarskapspro- cessen för den som förvärvar svenskt medborgarskap. Utredningen bedömer att en ordning med obligatoriskt deltagande i medborgar- skapsceremonier, eller inslag under ceremonin där det är obligato- riskt för den nya medborgaren att närvara, skulle medföra en bety- dande ökning av kostnaderna för själva ceremonierna. Det kommer också att kräva en omfattande administration. Utredningen bedömer att ett obligatoriskt deltagande i en medborgarskapsceremoni, eller något annat ceremoniellt inslag för den delen, som avläggande av trohetsed eller lojalitetsförklaring, riskerar att uppfattas som en plikt i stället för ett högtidligt firande av ett förvärvat medborgarskap.

SOU 2025:1

Sammanfattning

Det föreligger således en risk att obligatorisk närvaro vid medbor- garskapsceremonier leder till en motsatt effekt än den önskade. Utredningens samlade bedömning är att de eventuella fördelar i form av att det svenska medborgarskapet tillerkänns en större tyngd och än mer markerar vikten av det svenska medborgarskapet, som följer av obligatorisk närvaro inte uppväger de nackdelar som en ordning med obligatorisk närvaro vid medborgarskapsceremonier skulle medföra.

Enligt utredningens bedömning är de nuvarande kommunala med- borgarskapsceremonierna som anordnas årligen ändamålsenliga och bör behållas. Det bör fortsättningsvis uppdras åt länsstyrelserna att verka för att kommunerna får stöd i hur ceremonier kan genomföras och information om hur ceremonier genomförs i andra kommuner. Migrationsverket ska ges i uppdrag att i samarbete med Sveriges Kommuner och Regioner ta fram information om medborgarskaps- ceremonierna som ska distribueras via ett informationsblad som skickas till nyblivna medborgare.

Utredningen bedömer att medborgarskapsceremonierna inte bör innehålla avläggande av lojalitetsförklaring, trohetslöfte, medborgar- skapssamtal eller något annat liknande ceremoniellt inslag. Utred- ningen bedömer även att det saknas behov av att ta fram en med- borgarskapsbok där de rättigheter och skyldigheter som följer av ett svenskt medborgarskap framgår.

Höjda ansökningsavgifter

För att finansiera prövningen av de nya kraven föreslår utredningen att avgiften för ansökningsärenden enligt 11 § medborgarskapslagen ska höjas från 1 500 kronor till 2 900 kronor. Vidare föreslår utred- ningen att det ska införas en avgift om 475 kronor för ansöknings- ärenden som avser barn.

Summary

SOU 2025:1

acquire Swedish citizenship by application. A shorter period of residence in Sweden is proposed for certain groups, e.g. children, young adults aged 18–20, Nordic citizens, persons who are married to or the cohabiting partner of a Swedish citizen, former Swedish citizens, stateless persons, and persons considered refugees within the meaning of the Aliens Act.

In the case of children who have been stateless since birth and were born in Sweden, the Inquiry considers that there should still be no requirement of a particular period of residence in Sweden to acquire Swedish citizenship. In the case of children born outside Sweden prior to 1 April 2015 to a Swedish father who, at the time of the birth, was not married to the child’s mother, the Inquiry considers that there should still be no requirement of residence in Sweden to acquire citizenship.

The requirements on conduct and lifestyle for an alien to acquire Swedish citizenship should be more stringent

The Inquiry proposes that the requirements placed on the lifestyle of an alien wishing to acquire Swedish citizenship by application should be more stringent, in the sense that good conduct and an honest lifestyle should be requirements for being granted Swedish citizenship. The waiting period that must have passed before an applicant who has committed an offence can be granted Swedish citizenship should, in the Inquiry’s view, be extended. The Inquiry considers that non-contact orders should constitute a lack of good conduct that means that an alien cannot be granted Swedish citizen- ship until a certain time period has passed.

It should be clarified that offences committed outside Sweden’s borders should be taken into account, in the sense that the applicant must demonstrate good conduct and an honest lifestyle both in and outside Sweden.

The requirement of a lack of criminal record in notification cases should be made more stringent by disqualifying aliens from acquiring Swedish citizenship by notification if they are reasonably suspected of, or have been convicted of, an offence for which a maximum pen- alty of imprisonment for two years or more is provided. The require- ment should also be made more stringent in cases where the person

SOU 2025:1

Summary

making the notification has committed repeat offences. This require- ment should apply to children who have attained the age of 15 and were born outside Sweden prior to 1 April 2015 to a Swedish father who, at the time of the birth, was not married to the child’s mother. Furthermore, the Inquiry proposes that individuals aged 18–20 who have been stateless since birth and were born in Sweden should be disqualified from the possibility to acquire Swedish citizenship by notification if they have been convicted of a crime against national security or have been sentenced to a custodial sentence of five years

or more.

Additional and expanded sections in the citizenship test of knowledge of Swedish society

The Inquiry proposes that the already proposed citizenship test of knowledge of Swedish society be expanded with an additional section entitled ‘The role of the media in disseminating information, forming opinion and scrutinising society’s power structures’.

The Inquiry also proposes that it be clarified that the knowledge of human rights that must be demonstrated in the test section on Swedish society also includes children’s rights under the UN Con- vention on the Rights of the Child.

Introduction of a self-support requirement to acquire Swedish citizenship by application

The Inquiry proposes the introduction of a requirement that any- one applying for Swedish citizenship must be able to support them- selves. This requirement would mean that those applying for Swedish citizenship must have a steady income from salary or business activ- ities. After preliminary tax deductions, this income from salary or business activities should correspond to at least the protected amount in the event of the salary being seized under the Debt Enforcement Code. In addition, it should be required that applicants for Swedish citizenship have not received income support under the Social Services Act for a period totalling more than six months in the three years prior to application.

Summary

SOU 2025:1

The self-support requirement for applicants for Swedish citizen- ship should not apply if the alien is a child. Moreover, the requirement should not apply if the alien is studying on a coherent vocational education and training programme or a full-time programme at a Swedish higher education institution that leads to a graduate, post- graduate or doctoral degree, vocational educational diploma or ad- vanced vocational education diploma, and if the alien has not received income support under the Social Services Act for a period totalling more than six months in the three years prior to application. Appli- cants studying at upper secondary school should also be exempt from the self-support requirement. The same applies to those who are entitled to receive an income-based old-age pension, a guarantee pension or income support for older people under the Social Insur- ance Code. Finally, the self-support requirement should not apply where there are special grounds.

Withdrawal of the notification procedure

The Inquiry proposes that the notification procedure be withdrawn for children, young adults aged 18–20 and former Swedish citizens, who should thus be referred to the application procedure in order to acquire Swedish citizenship. Under the Inquiry’s proposals, the notification procedure would only apply to children and young adults aged 18–20 who have been stateless since birth and were born in Sweden, Nordic citizens, and children born outside Sweden prior to 1 April 2015 to a Swedish father who, at the time of the birth, was not married to the child’s mother.

Specific regulation of children’s acquisition of Swedish citizenship by application

The Inquiry proposes the introduction of a special provision con- cerning children’s acquisition of Swedish citizenship by application. Children acquiring Swedish citizenship should be conditional on them having resided in Sweden for a certain period, holding a per- manent residence permit and having proved their identity. If the child has attained the age of 15, it should be a requirement that they demonstrate good conduct and an honest lifestyle to acquire Swedish

SOU 2025:1

Summary

citizenship. This means that if the child has been convicted of an offence or demonstrated some other lack of good conduct, a certain period of time must pass before the child can acquire Swedish citizen- ship. It is proposed that, as a basic premise, a longer period of res- idence should be required for children who have attained the age of 15 to acquire Swedish citizenship.

Children who cannot prove their identity should be required to have plausibly demonstrated their identity and have resided in Sweden for a longer period to be exempted from the requirement of proving their identity.

The provision on dependants’ acquisition of citizenship by application should be removed

The Inquiry proposes that the possibility for children to acquire Swedish citizenship as dependants be removed.

It should no longer be a condition of naturalisation that

an applicant has attained the age of 18 to acquire Swedish citizenship by application

The Inquiry proposes that the age qualification should be removed as a condition of naturalisation. Instead, it should be prescribed that a person must have attained the age of 18 to define who can acquire Swedish citizenship under the provision that applies to adults.

The exemption on special grounds from the requirements for acquiring Swedish citizenship by application is fit for purpose

The ‘special grounds’ exemption is currently applied relatively rarely. This grounds for exemption is usually applied in cases of exemption from the age qualification. The Inquiry has proposed that the age qualification be withdrawn as a separate condition for acquiring Swedish citizenship. Exemption on special grounds is also applied restrictively with regard to the majority of conditions for acquiring Swedish citizenship. The Inquiry considers that the provision on

Summary

SOU 2025:1

exemption on special grounds from the conditions of naturalisation is fit for purpose, and thus should not be made more stringent.

The time limit to apply to retain Swedish citizenship should be removed

The Inquiry finds that the provision on loss of Swedish citizenship for Swedish citizens born outside Sweden who have never been resident in Sweden needs to be amended to comply with EU law. To bring the provision on loss of Swedish citizenship in line with EU law, the Inquiry proposes that there should not be any time limit on applying to retain Swedish citizenship.

The procedure for examining the release of a child from citizenship is fit for purpose

The Inquiry considers that the procedure surrounding releasing a child from Swedish citizenship is fit for purpose and should not be changed.

The Inquiry also considers that cases concerning releasing a child from Swedish citizenship should not be examined by a court in the first instance. The Inquiry finds that it is inappropriate to allow procedures on release from Swedish citizenship to take place before two different instances if cases concerning releasing adults from Swedish citizenship are to be processed by the Swedish Migration Agency in the first instance, as there is a risk that important infor- mation from the examination is not brought into such cases, and due to the difficulty keeping cases together in the event of an appeal.

In the Inquiry’s view, decisions on releasing a child from Swedish citizenship should likewise not be referred to a court for examination. In this respect, the Inquiry has noted that thus far, there have only been a very small number of cases concerning releasing children from Swedish citizenship, which would probably mean that migration courts will not have the opportunity to build up the necessary expe- rience of examining this type of case.

SOU 2025:1

Summary

Citizenship ceremonies and other ceremonial elements

The Inquiry finds that there should be no requirement of obligatory participation by those acquiring Swedish citizenship in citizenship ceremonies or any other ceremonial element marking the end of the citizenship process. The Inquiry considers that a system of obligatory participation in citizenship ceremonies, or ceremonial elements involving obligatory attendance by new citizens, would entail a considerable increase in the costs associated with such cere- monies. It would also necessitate extensive administration. In the Inquiry’s view, obligatory participation in a citizenship ceremony – or, for that matter, some other ceremonial element such as an oath of allegiance or declaration of loyalty – risks making the ceremony feel like a chore rather than a ceremonial celebration of becoming a Swedish citizen. There is thus a risk that making attendance of citizen- ship ceremonies obligatory will have the opposite effect to what is intended. The Inquiry’s overall assessment is that the drawbacks associated with a system of obligatory attendance of citizenship ceremonies would outweigh any potential advantages in the form of affording Swedish citizenship greater significance and further emphasising the importance of Swedish citizenship that could be achieved by making attendance obligatory.

In the Inquiry’s view, the current annual municipal citizenship ceremonies are fit for purpose and should be retained. In future, the county administrative boards should be tasked with ensuring that municipalities receive support in implementing the ceremonies and providing information on how ceremonies are conducted in other municipalities. The Swedish Migration Agency should be tasked with cooperating with the Swedish Association of Local Authorities and Regions to produce information about citizenship ceremonies to be distributed in an information leaflet to new Swedish citizens.

The Inquiry finds that citizenship ceremonies should not contain any oaths of allegiance, declarations of loyalty, citizenship interviews or other similar ceremonial elements. The Inquiry also finds that there is no need to produce a citizenship book outlining the rights and obligations that follow from Swedish citizenship.

1 Författningsförslag

1.1Förslag till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2001:82) om svenskt med- borgarskap

dels att 7, 9 och 13 §§ ska upphöra att gälla,

dels att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla,

dels att 8, 10–12, 14 och 18–19 §§ ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas tre nya paragrafer, 11 a, 11 b och 12 a §§.

Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse
8 §1
En utlänning förvärvar svenskt	En utlänning som är född i
medborgarskap efter anmälan, om	Sverige och sedan födelsen är stats-
han eller hon	lös förvärvar svenskt medborgar-
	skap efter anmälan, om han eller
	hon
1. har fyllt arton men inte tjugoett år vid anmälningstillfället,
2. har permanent uppehålls-	2. har permanent uppehålls-
tillstånd i Sverige, och	tillstånd i Sverige eller har bevil-
	jats ett tidsbegränsat uppehålls-
	tillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a
	eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlän-
	ningslagen (2005:716),
3. har haft hemvist här i lan-	3. har haft hemvist här i lan-
det sedan fem år eller, i fråga om	det sedan fem år eller under sam-
den som är statslös,	manlagt tio år, och

1Senaste lydelse 2024:423.

SOU 2025:1

Författningsförslag

allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verk- samhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Tredje stycket gäller inte en ut- länning som är född i Sverige och som sedan födelsen är statslös.

10 §2

Om en utlänning blir svensk	Om en utlänning blir svensk
medborgare enligt 6, 7, 8 eller 9 §,	medborgare enligt 6 eller 8 §, för-
förvärvar även hans eller hennes	värvar även hans eller hennes
ogifta barn som har hemvist här i	barn som har hemvist här i lan-
landet och inte har fyllt arton år	det och inte har fyllt arton år
svenskt medborgarskap om utlän-	svenskt medborgarskap om utlän-
ningen	ningen

1.ensam har vårdnaden om barnet, eller

2.har vårdnaden gemensamt med den andra föräldern och han eller hon är svensk medborgare.

Blir föräldrarna till ett ogift	Blir föräldrarna till ett barn
barn som har hemvist här i landet	som har hemvist här i landet och
och som inte har fyllt arton år	som inte har fyllt arton år sam-
samtidigt svenska medborgare	tidigt svenska medborgare enligt
enligt 6, 7, 8 eller 9 §, förvärvar	6 eller 8 §, förvärvar även barnet
även barnet svenskt medborgar-	svenskt medborgarskap om han
skap om han eller hon står under	eller hon står under bådas vårdnad.
bådas vårdnad.
Om barnet har fyllt femton år,
krävs för förvärv av svenskt med-
borgarskap att det görs sannolikt
att barnets uppgivna identitet är

2Senaste lydelse 2024:423.

Författningsförslag

SOU 2025:1

riktig. Det krävs även att han eller hon varken

1. är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

2. är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre all- varlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3. bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4. har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verk- samhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Lydelse enligt SOU 2021:2	Föreslagen lydelse
11 §
En utlänning kan efter ansö-	En utlänning som har fyllt
kan beviljas svenskt medborgar-	arton år kan efter ansökan bevil-
skap (naturaliseras), om han eller	jas svenskt medborgarskap (natu-
hon har	raliseras), om han eller hon har
1. styrkt sin identitet,
2. fyllt arton år,	2. förmåga att försörja sig,

3. permanent uppehållstillstånd i Sverige,

5. haft och kan förväntas kom- ma att ha ett hederligt levnadssätt, och

SOU 2025:1Författningsförslag

4. hemvist här i landet
a) sedan två år	i fråga	om	a) sedan två år i fråga om tidi-
dansk, finländsk,	isländsk	eller	gare svensk medborgare eller dansk,
norsk medborgare,			finländsk, isländsk eller norsk
			medborgare,
b) sedan fyra år i fråga om den			b) sedan fem år i fråga om den
som är statslös eller att bedöma			som är statslös,
som flykting enligt 4 kap. 1 § ut-
länningslagen (2005:716),
c) sedan fem år i fråga om öv-			c) sedan sju år i fråga om den
riga utlänningar,			som är att bedöma som flykting
			enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen

(2005:716), den som är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller den som har fyllt arton men inte tjugoett år vid ansökningstill- fället,

d) sedan åtta år i fråga om öv- riga utlänningar,

5. haft och kan förväntas kom- ma att ha ett skötsamt och heder- ligt levnadssätt i och utanför Sverige, och

6. visat kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 13 a §.

11 a §

Kravet på att ha förmåga att försörja sig i 11 § 2 är uppfyllt om utlänningen

1.har inkomst av lön eller när- ingsverksamhet, och

2.de senaste tre åren före an- sökan inte har mottagit försörj- ningsstöd enligt 4 kap. 1 § social- tjänstlagen (2001:453) under en period som sammanlagt överstiger sex månader.

SOU 2025:1

Författningsförslag

sjukdom eller något annat liknande förhållande.

Om barnet har fyllt femton år krävs att han eller hon har hemvist här i landet sedan fem år. Det krävs även att han eller hon har haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige.

Kravet i tredje stycket första meningen gäller inte ett barn som är dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare.

12§

Om kraven i 11 § inte är upp-

fyllda får, om inte annat följer av andra och tredje styckena, sökan- den ändå naturaliseras, om

1.sökanden tidigare har varit svensk medborgare,

2.sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller

3.det annars finns särskilda skäl till det.

En sökande som inte kan	En sökande som inte kan
styrka sin identitet enligt 11 § 1	styrka sin identitet enligt 11 § 1
får naturaliseras, endast om han	får naturaliseras, endast om han
eller hon sedan minst åtta år har	eller hon sedan minst tio år har
hemvist här i landet och gör	hemvist här i landet och gör
sannolikt att den uppgivna iden-	sannolikt att den uppgivna iden-
titeten är riktig.	titeten är riktig.

En sökande som inte kan visa kunskaper i svenska och samhälls- kunskap enligt 11 § 6 får naturaliseras endast om han eller hon på grund av särskilda skäl inte rimligen kan förväntas visa sådana kunskaper.

En sökande som inte uppfyller kravet på förmåga att försörja sig enligt 11 § 2 får naturaliseras, en- dast om

SOU 2025:1Författningsförslag

	på grund av särskilda skäl inte
	rimligen kan förväntas visa sådana
	kunskaper.
	Om de övriga kraven i 11 b §
	inte är uppfyllda får barnet ändå
	naturaliseras, om det finns sär-
	skilda skäl till det.
Nuvarande lydelse	Föreslagen lydelse

14 §

En svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller tjugotvå år, om han eller hon

1.är född utomlands,

2.aldrig haft hemvist i Sverige, och

3.inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhö- righet med landet.

På ansökan som görs innan den	På ansökan av den svenske
svenske medborgaren fyller tjugo-	medborgaren får dock medges att
två år får dock medges att med-	medborgarskapet behålls.

borgarskapet behålls.

När någon förlorar svenskt medborgarskap enligt första stycket, förlorar även hans eller hennes barn sitt svenska medborgarskap, om barnet förvärvat detta på grund av att föräldern varit svensk med- borgare. Barnet förlorar dock inte sitt medborgarskap om den andra föräldern har kvar sitt svenska medborgarskap och barnet härleder sitt svenska medborgarskap även från honom eller henne.

Förlust av svenskt medborgarskap sker inte om detta skulle leda till att personen blir statslös.

18 §3

En medborgare i en avtalsstat förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton år,

2.har hemvist här i landet sedan fem år, och

3.under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd.

3Senaste lydelse 2024:423.

Författningsförslag

SOU 2025:1

När en person förvärvar med- borgarskap på sådant sätt tillämpas 10 § första och andra styckena i fråga om medborgarens barn.

När en person förvärvar med- borgarskap på sådant sätt tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn.

19 §4

Den som har förlorat sitt	Den som har förlorat sitt
svenska medborgarskap och där-	svenska medborgarskap och där-
efter oavbrutet varit medborgare	efter oavbrutet varit medborgare
i en avtalsstat, får tillbaka svenskt	i en avtalsstat, får tillbaka svenskt
medborgarskap genom anmälan,	medborgarskap genom anmälan,
om han eller hon har tagit hem-	om han eller hon har tagit hem-
vist här i landet. Vid sådant för-	vist här i landet. Vid sådant för-
värv av medborgarskap tillämpas	värv av medborgarskap tillämpas
10 § första och andra styckena när	10 § när det gäller medborgarens
det gäller medborgarens barn.	barn.

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2026.

2.Äldre föreskrifter gäller för ärenden enligt 7, 9 och 11 §§ som har inletts före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter gäller för ärenden enligt punkt 4 i ikraftträd- ande- och övergångsbestämmelserna i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap som har inletts före ikraftträdandet.

4.Äldre föreskrifter gäller vid överklagande av beslut som har med- delats före ikraftträdandet.

4Senaste lydelse 2024:423.

SOU 2025:1

Författningsförslag

1.2Förslag till lag om ändring i lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

dels att punkt 3 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska upphöra att gälla,

dels att punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

2.1

De upphävda 4 och 5 §§ gäller fortfarande för barn som har fötts före den 1 april 2015. Om barnet har fyllt femton år, krävs för för- värv av svenskt medborgarskap enligt den upphävda 5 § att det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig. Det krävs även att

han eller hon varken
a) är skäligen misstänkt eller	a) är skäligen misstänkt eller
dömd för ett brott för vilket det	dömd för ett brott för vilket det
svåraste straff som är föreskrivet	svåraste straff som är föreskrivet
är fängelse i fyra år eller mer eller	är fängelse i två år eller mer, eller
för upprepad brottslighet som inte	för upprepad brottslighet som inte
är mindre allvarlig eller ligger	är lika allvarlig eller ligger långt
långt tillbaka i tiden,	tillbaka i tiden,
b) är skäligen misstänkt eller	b) är skäligen misstänkt eller
dömd för ett brott utanför Sverige	dömd för ett brott utanför Sverige
som enligt svensk lag motsvarar	som enligt svensk lag motsvarar
ett brott för vilket det svåraste	ett brott för vilket det svåraste
straff som är föreskrivet är fäng-	straff som är föreskrivet är fäng-
else i fyra år eller mer eller för	else i två år eller mer eller för
upprepad brottslighet utanför	upprepad brottslighet utanför
Sverige som enligt svensk lag inte	Sverige som enligt svensk lag inte
är mindre allvarlig eller ligger	är lika allvarlig eller ligger långt
långt tillbaka i tiden,	tillbaka i tiden,

c)bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

1Senaste lydelse 2024:424.

SOU 2025:1

Författningsförslag

1.3Förslag till förordning om ändring i förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna

Härigenom föreskrivs att bilagan till förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Bilaga

Avgiftslista

Ansökningsavgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Medborgarskapsärenden

Ansökan om svenskt med- 1 500 kronor borgarskap (naturalisation)

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Föreslagen lydelse

Bilaga1

Avgiftslista

Ansökningsavgifter

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Medborgarskapsärenden
Ansökan om svenskt med-
borgarskap (naturalisation)
– för en utlänning under 18 år	475 kronor
– för övriga	2 900 kronor

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

Denna förordning träder i kraft den 1 juni 2026.

1Senaste lydelse 2022:1051.

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Krono- fogdemyndigheten vid prövningen av kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i 11 § 5 lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap.

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid prövningen i anmälningsärenden enligt punk- ten 2 i ikraftträdande- och över- gångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap av om någon

1. är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är lika allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

2. är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar

Författningsförslag

SOU 2025:1

1.4Förslag till förordning om ändring i medborgarskapsförordningen (2001:218)

Härigenom föreskrivs att 7 a § och 11 § i medborgarskapsförord- ningen (2001:218) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

7 a §1

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Krono- fogdemyndigheten vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt i 11 § 5 lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid prövningen i anmälningsärenden enligt lagen om svenskt medborgarskap av om någon

2. är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar

1Senaste lydelse 2024:473.

SOU 2025:1Författningsförslag

ett brott för vilket det svåraste	ett brott för vilket det svåraste
straff som är föreskrivet är fäng-	straff som är föreskrivet är fäng-
else i fyra år eller mer eller för	else i två år eller mer eller för
upprepad brottslighet utanför	upprepad brottslighet utanför
Sverige som enligt svensk lag inte	Sverige som enligt svensk lag inte
är mindre allvarlig eller ligger	är lika allvarlig eller ligger långt
långt tillbaka i tiden,	tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten vid prövningen i anmälningsärenden enligt 8 § lagen om svenskt med- borgarskap av om någon har dömts för ett brott mot nationell säkerhet eller dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

Nuvarande lydelse

11 §

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Ärendeslag	Avgift
Anmälan enligt 6 § lagen om	175 kronor
svenskt medborgarskap
Anmälan enligt 7–9 §§ lagen	475 kronor
om svenskt medborgarskap samt
punkt 2 i övergångsbestämmel-
serna till lagen (2014:481) om änd-
ring i lagen (2001:82) om svenskt
medborgarskap

FörfattningsförslagSOU 2025:1

Ansökan om naturalisation
– för en utlänning under 15 år	175 kronor
som är adopterad av en svensk med-
borgare
– för övriga	1 500 kronor
Anmälan enligt 18 och 19 §§	475 kronor
lagen om svenskt medborgarskap
samt punkt 4 i övergångsbestäm-
melserna till lagen (2001:82) om
svenskt medborgarskap

Avgift ska inte tas ut av den som är statslös och som fått flyk- tingförklaring eller resedokument av en svensk myndighet.

I fråga om uttag av avgift gäller i övrigt bestämmelserna i 11–14 §§ avgiftsförordningen (1992:191).

För ansökningar som ska ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriärkonsulat tas avgift ut enligt förordningen (1997:691) om avgifter vid utlandsmyndigheterna.

Föreslagen lydelse

11 §2

Avgift tas ut för prövning av anmälan och ansökan enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap enligt följande:

Ärendeslag		Avgift
Anmälan enligt 6 § lagen om		175 kronor
svenskt medborgarskap
Anmälan enligt 8 § lagen om		475 kronor
svenskt	medborgarskap samt
punkt 2 i	övergångsbestämmel-
serna till lagen (2014:481) om änd-
ring i lagen (2001:82) om svenskt
medborgarskap
Ansökan om naturalisation
– för en utlänning under 18 år		475 kronor
– för övriga		2 900 kronor
Anmälan enligt 18 och 19 §§		475 kronor
lagen om svenskt medborgarskap

2Senaste lydelse 2024:473.

Författningsförslag

SOU 2025:1

1.5Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter

i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 8 a § i förordningen (2001:588) om be- handling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

8 a §1

På begäran av Migrationsverket ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning som behövs för handlägg- ning av ansökningar om eller kontroll av

1.uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § första stycket 1, 10 eller 15 a § utlänningslagen (2005:716) och arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket samma lag,

2.uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § andra stycket och 10 a § utlän- ningslagen,

3.uppehålls- och arbetstillstånd för högkvalificerad anställning (EU-blåkort) enligt 6 a kap. utlänningslagen,

4.tillstånd för företagsintern förflyttning (ICT-tillstånd) eller ICT-tillstånd för rörlighet för längre vistelse enligt 6 b kap. utlän- ningslagen, eller

5.tillstånd för säsongsarbete enligt 6 c kap. utlänningslagen.

De uppgifter som ska lämnas till			Utöver vad som anges i första
Migrationsverket med stöd av första			stycket ska även uppgifter på be-
stycket	är uppgifter som	avses i	gäran av Migrationsverket lämnas
2 kap.	3 § 1–5 och 11	lagen	ut från beskattningsdatabasen i den
(2001:181) om behandling av upp-			utsträckning som behövs för hand-
gifter i Skatteverkets beskattnings-			läggning av ansökningar av med-
verksamhet.			borgarskap enligt 11 § lagen
			(2001:82) om svenskt medborgar-
			skap.

De uppgifter som ska lämnas till Migrationsverket med stöd av första och andra stycket är uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5 och 11 lagen

1Senaste lydelse 2022:307.

12. Förtrogenhet med såväl jämlikhet och jämställdhet som med mänskliga rättigheter, inklu- sive barnets rättigheter enligt För- enta nationernas konvention om barnets rättigheter, och demokra-

Författningsförslag

SOU 2025:1

1.6Förslag till förordning om ändring i förordningen (0000:000) om medborgarskapsprov i svenska och samhällskunskap

Härigenom föreskrivs att 3 § i förordningen (0000:000) om med- borgarskapsprov i svenska och samhällskunskap ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt SOU 2021:2

Föreslagen lydelse

3 §

Tyngdpunkten i delprovet i samhällskunskap ska ligga på kun- skaper som behövs för att leva och fungera i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. Följande delområden ska ingå.

1.Sveriges geografiska och geopolitiska förutsättningar.

2.Historiska händelser av betydelse för hur Sverige ser ut idag (bondesamhälle, industrialisering, världskrig, efterkrigstid, teknik- samhälle och digitalisering).

3.Hur traditioner har betydelse och hur de har påverkat det svenska samhället.

4.Den svenska välfärdsstrukturen och dess finansiering.

5.Arbetsmarknad, arbetsliv och privatekonomi.

6.Klimatet och miljöns betydelse för våra livsvillkor och betyd- elsen av hållbar utveckling.

7.Integration och segregation.

8.Sveriges grundlagar, det svenska rättssystemet och principer för rättssäkerhet.

9.Sveriges demokratiska och politiska organisation på lokal och nationell nivå.

10.Politiska val och partier i Sverige. Folkrörelser och allmän röst-

rätt.

11.Vad det innebär att vara en aktiv, ansvarstagande och delaktig medborgare.

12. Förtrogenhet med såväl jämlikhet och jämställdhet som med mänskliga rättigheter, och demokratiska värden, principer och processer.

Utredningens uppdrag och arbete

SOU 2025:1

2.2Utredningsarbetet

Utredningens arbete inleddes i oktober 2023. Arbetet har bedrivits i nära samråd med de experter och de sakkunniga som har förordnats i utredningen, som har beretts tillfälle att löpande lämna synpunkter både muntligen och skriftligen. Sammanlagt har tolv sammanträden hållits, inklusive ett arbetsinternat och ett slutjusteringsmöte.

För att få ett underlag vad avser den medborgarskapsceremoni Sveriges kommuner ska hålla för nya medborgare har utredningen i samarbete med Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, genomfört en enkätundersökning som har skickats till samtliga kommuner an- gående kommunernas arrangemang av medborgarskapsceremonier samt närvarofrekvensen vid dessa. Utredningen har även närvarat vid den medborgarskapsceremoni som Borås kommun anordnade på nationaldagen 2024 för de kommuninvånare som blivit nya svenska medborgare.

Utredningen har också gjort ett studiebesök hos Migrationsverket i syfte att orientera sig kring hur olika slag av medborgarskapsärenden handläggs hos myndigheten.

Utredningens arbete och förslag utgår från kommittédirektiven, tilläggsdirektiven samt de regelverk och förutsättningar som gäller för medborgarskap i dag. När det gäller uppdraget att utreda vilka ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur som ska krävas för att förvärva medborgarskap har det varit nöd- vändigt att redogöra för och analysera hur de förslag i delbetänkande av Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap (USSMA) (SOU 2021:2) hänger samman med utredningens förslag och analyser.

Utredningen har samrått med och inhämtat upplysningar från Företagarna, Jämställdhetsmyndigheten, länsstyrelserna, Migrations- verket, Polismyndigheten, Statens skolverk (Skolverket), SKR, Säkerhetspolisen, samt Universitets- och Högskolerådet (UHR). Utredningen har därtill haft kontakt med flera andra utredningar, däribland Utredningen om en förbättrad samhällsorientering för nyanlända (A 2023:06), Utredningen om stärkt återvändande- verksamhet (Ju 2022:12), 2023 års fri- och rättighetskommitté (Ju 2023:05), Utredningen om anpassning av det svenska regel- verket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten (Ju 2023:18) samt Utredningen om skärpta krav

3 Det svenska medborgarskapet

3.1Medborgarskap och integration

Det har i Sverige under lång tid funnits en strävan att i möjligaste mån undvika skillnader vad gäller skyldigheter, rättigheter och möj- ligheter mellan svenska medborgare och icke-medborgare med per- manent uppehållstillstånd.1 Detta medför att det med nu gällande regelverk inte är någon större praktisk skillnad mellan att vara med- borgare eller inte.2 Under avsnitt 3.2 nedan belyses dock vissa rättig- heter och skyldigheter som förutsätter svenskt medborgarskap.

Människor som bosätter sig i Sverige och som avser att leva sitt liv här och bli svenska medborgare behöver ha kunskaper om och vara en del av det svenska samhället.

Begreppet integration har i olika sammanhang använts med vari- erande betydelse. Det har dels använts för att beteckna ett tillstånd som ska uppnås, dels som en process eller en kombination av mål och process. Integrationsprocesser har diskuterats på både individ- och samhällsnivå.3

Med nu gällande regelverk i Sverige är naturalisationen en del av integrationsprocessen.4 Medborgarskapet är med andra ord inte slut- målet för en lyckad integration på individuell nivå, utan en del av både individens och samhällets resa fram till detta mål. Det ses som ”en väg till samhörighet” och därför en viktig del av integrationen.5 Denna syn på naturalisationen påverkar även synen på de olika krav som uppställs på den sökande för att beviljas medborgarskap. Även om naturalisationen ses som en del av integrationsprocessen krävs det att den sökande har kommit en bit på vägen mot integration för att

1SOU 1999:34 s. 304 ff.

2Se a. SOU s. 307.

3Jfr prop. 1997/98:16 s. 22 f., se även SOU 2013:29 s. 150.

4Se SOU 1999:34 s. 303 och 330.

5Se a. SOU s. 318.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

kunna förvärva svenskt medborgarskap. Exempelvis måste den sök- ande som huvudregel ha haft sin hemvist i Sverige under viss tid med motiveringen att det ger utlänningen möjlighet att inlemmas i det svenska samhället och för att bli förtrogen med svenska förhållan- den.6 Detta blir än mer tydligt i jämförelse med det faktum att det för nordiska medborgare krävs en kortare hemvisttid för att förvärva medborgarskap genom naturalisation. Skillnaderna i de hemvistkrav som ställs upp för nordiska medborgare i jämförelse med övriga ut- länningar7 har motiverats med de nordiska ländernas gemenskap

i fråga om kultur och samhällsförhållanden.8

I fråga om hur krav för att förvärva medborgarskap kan främja integrationen ter det sig naturligt att ta utgångspunkt i det av riks- dagen fastställda målet för integrationspolitiken. Den integrations- politik som infördes 1997 gav för handen att integration är en process som involverar såväl samhället som helhet som enskilda individer. Målen för integrationspolitiken fastslogs då vara:

•lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kul- turell bakgrund,

•en samhällsgemenskap med samhällets mångfald som grund, samt

•en samhällsutveckling som kännetecknas av ömsesidig respekt och tolerans och som alla oavsett bakgrund ska vara delaktiga i och medansvariga för.

Målen för integrationspolitiken har härefter reviderats vid flera till- fällen. Riksdagen fastslog år 2008 att det integrationspolitiska målet i stället skulle vara lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.

Under senare år har den politiska inriktningen inkluderat ett större fokus på den enskilda individen och förväntan på honom eller henne att integrera sig i samhället.

6Bremdal (2016) s. 20, se även prop. 1975/76:136 s. 29 och DsA 1983:12 s. 7.

7Undantaget statslösa personer och personer som är att bedöma som flyktingar enligt utlän- ningslagen (2005:716), jfr 11 § 4 b–c lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

8Se prop. 1975/76:136 s. 28.

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

Riksdagen beslutade 2024 om ett nytt integrationspolitiskt mål. Målet för integrationspolitiken är numera följande:

Utrikes födda kvinnor och män ska ha samma skyldigheter, rättigheter och möjligheter som den övriga befolkningen att leva ett fritt, värdigt och självständigt liv inom samhällsgemenskapen. Detta förutsätter att den som långvarigt befinner sig i Sverige anstränger sig för att bli en del av det svenska samhället och att samhället både ställer krav och ger möj- ligheter till integration. Integrationspolitiken ska bidra till social och kulturell, ekonomisk, språklig och demokratisk integration samt att genom utbildning förbättra förutsättningarna för flickor och pojkar med utländsk bakgrund.

Som skäl för att ersätta det tidigvarande integrationspolitiska målet med ett nytt integrationspolitiskt mål anförde regeringen i våränd- ringsbudgeten för 2024 att det är angeläget att integrationspolitiken i högre grad bidrar till att alla som kan ska stå till arbetsmarknadens förfogande, lära sig svenska och bli en del av den svenska gemen- skapen. På så vis minskas risker för utanförskap och kriminalitet. Med målets nya föreslagna formulering förtydligas det egna ansvaret att bli en del av det svenska samhället. För att skapa bättre förut- sättningar att följa upp måluppfyllelsen på integrationsområdet be- höver målet tydligare inkludera olika konkreta aspekter av integ- ration.9

Som en del i förändringarna i förutsättningarna att förvärva med- borgarskap i de västeuropeiska länderna, främst i restriktiv riktning, har också den politiska diskussionen om medborgarskapets betydelse för integrationen förändrats. Den politiska diskussionen har under de senaste decennierna snarast sett medborgarskap som kronan på verket i den individuella integrationsprocess den enskilde bär huvud- ansvar för. Med denna utgångspunkt förväntas krav i sig ge incitament för utrikes födda att tillägna sig de kunskaper och resurser som behövs för integration i det nya landet. Denna syn indikerar också att när en utländsk medborgare har uppnått de olika krav som ställs för med- borgarskap i landet vad gäller t.ex. egen försörjning, språkkunskaper och kunskaper om samhället så skulle den individuella integrations- processen betraktas som klar. Tidigare, under 1970- och 1980-talen, sågs medborgarskapet snarast som ett medel för integration.

9Se prop. 2023/24:99 s. 50.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

3.1.1Forskning om medborgarskap och integration

Forskning visar att naturaliseringsgraden varierar stort mellan olika länder. Det finns även samband med vilka krav som ställs för att för- värva medborgarskap. Exempelvis visar forskningen att över 80 pro- cent av personer med utländsk bakgrund i Sverige har förvärvat svenskt medborgarskap efter 20 år i landet. I Nederländerna hade två tredjedelar förvärvat medborgarskap efter 20 år, i Danmark hade ca en tredjedel förvärvat medborgarskap efter samma tidsperiod. Den stora diskrepansen mellan framför allt Danmark och de andra länderna förklaras dock med att Danmark tidigare inte accepterade dubbelt medborgarskap, vilket särskilt påverkade benägenheten att bli medborgare bland invandrare från andra länder i Europeiska unio- nen (EU) och från övriga länder med hög utvecklingsnivå.10

Enligt Gathmann & Garbers förbättras den ekonomiska, utbild- ningsmässiga, politiska och sociala integrationen av personer med utländsk bakgrund vid möjligheten att förvärva medborgarskap tidi- gare. Även andra förutsättningar för medborgarskapsförvärv, som t.ex. ansökningsavgifter, påverkar vem som förvärvar medborgarskap och kan åtnjuta de förmåner som följer av det. Enligt Gathmann & Keller är medborgarskap t.ex. värdefullt på arbetsmarknaden, då det signalerar att personen avser att stanna kvar i landet. Vid tidigare möjlighet att förvärva medborgarskap ökar den årliga inkomsten bland de tillsvidareanställda med 29 procent.11 Gathmann & Kellers studie från 2018 tyder därtill på att naturaliserade personer i lägre utsträckning är mottagare av sociala förmåner.12

Goodman & Wright finner i sin studie, å andra sidan, få bevis för att integrationen av personer med utländsk bakgrund påverkas vare sig i negativ eller positiv riktning av integrationskraven. En effekt kan dock noteras avseende politisk integration. Kraven behöver inte bidra till, men verkar enligt studien inte heller vara negativ för den individuella integrationen av personer med utländsk bakgrund.13

Enligt Gathmann & Garbers kan generösa villkor för att förvärva medborgarskap även ha en viktig psykologisk effekt på personer med utländsk bakgrund, då det signalerar att de är välkomna som

10Vink m.fl. (2021) följer åtta års invandringskohorter (1994–2001) i Sverige, Danmark och Nederländerna i upp till 21 år efter invandringen.

11Gathmann & Garbers (2023).

12Gathmann & Keller (2018).

13Goodman & Wright (2015).

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

fullvärdiga samhällsmedlemmar med alla rättigheter och skyldigheter som följer av medborgarskapet. Som ett resultat blir en person med utländsk bakgrund mer benägen att identifiera sig med och följa den nya statens förebild i form av arbetskraftsanknytning, vikten av ut- bildning och behovet av att behärska språket i den nya staten. Med medborgarskapet följer även förmåner för barn med utländsk bak- grund, som antingen föds i den nya staten eller bosätter sig där som barn. Den direkta effekten för barnen visar sig genom högre avkast- ning på humankapital14 och bättre karriärmöjligheter på arbetsmark- naden, vilket ökar incitamenten för såväl vuxna som barn att investera i humankapital. Den indirekta effekten visar sig genom att barnens föräldrar får bättre arbetsmarknadsutfall och eventuellt mer human- kapital. En förälder som har förvärvat medborgarskap som har bättre språkkunskaper har också i sin tur bättre möjligheter att hjälpa barnet i skolan, eller bli en förebild avseende skolgången. Medborgarskap bidrar även till att skapa lika villkor mellan inrikes födda barn till utrikes födda föräldrar och utrikes födda barn.15

Vad gäller kvinnor finns det enligt Gathmann & Garbers också belägg för att kvinnor investerar mer i humankapital vid kortare hem- visttidskrav.16 Personer med utländsk bakgrund som har fått möjlighet att förvärva medborgarskap tidigare är också, enligt samma studie, mer benägna att rösta, att vara politiskt aktiva och är bättre infor- merade om politiska angelägenheter.

Enligt Gathmann & Garbers har en kortare hemvisttid för förvärv av medborgarskap en stark inverkan på om en person över huvud taget väljer att förvärva medborgarskap i landet.17 Enligt Gathmann & Keller förbättrar kortare hemvisttid för förvärv av medborgarskap den ekonomiska integrationen för personer med utländsk bakgrund, i synnerhet vad gäller kvinnor. Kvinnor främjas framför allt i form av en starkare anknytning till arbetsmarknaden. Kvinnor är t.ex. mer benägna att arbeta heltid och har tryggare anställning. Kortare hemvistkrav förbättrar även utbildningsnivåer och språkkunskaper för alla personer med utländsk bakgrund. Män blir även mer pro- duktiva i sitt arbete i de fall det krävs en kortare hemvisttid för att

14Med humankapital avses människors kunskaper, färdigheter och andra till produktionsför- mågan bidragande fysiska och psykiska egenskaper som förvärvats genom investeringar i form av bl.a. utbildning, träning och hälsovård.

15Gathmann & Garbers (2023).

16Ibid.

17Ibid.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

förvärva medborgarskap. Mer generösa villkor för att förvärva med- borgarskap leder därmed till en ökad jämställdhet bland personer med utländsk bakgrund.18

Peters m.fl. observerade i sin studie en tillfällig höjning av sanno- likheten för anställning efter naturalisation. Personer med utländsk bakgrund som förvärvar medborgarskap genom naturalisation är dock positivt utvalda i termer av oobserverade egenskaper som påver- kar såväl deras benägenhet att förvärva medborgarskap som arbets- marknadsutfall. Den viktigaste slutsatsen är dock att sannolikheten för anställning utvecklas snabbare före naturalisation än efteråt. Peters m.fl. menar att effekten är en integrerad del i naturalisationspro- cessen, vilket återspeglar konsekvenserna av beslutet att förvärva medborgarskap i framtiden. Personer med utländsk bakgrund planerar aktivt sina liv och förutser potentiella belöningar och möjligheter till naturalisation genom att investera i sitt eget humankapital. Peters m.fl. drar också slutsatsen att medborgarskapet har störst betydelse tidigt i integrationsprocessen. En accelererad investering i human- kapital förlorar sin relevans efter en längre vistelse i landet. En allt- för åtstramad möjlighet att förvärva medborgarskap fördröjer sanno- likt den accelererade integrationsprocessen till en punkt då den blir överflödig.19

Enligt en studie av Vink m.fl. fungerar förvärv av medborgarskap som en katalysator för arbetsmarknadsintegration, särskilt bland de mest missgynnade invandrargrupperna. En restriktiv medborgarskaps- politik kan medföra att invandrade med kort utbildningsbakgrund går miste om en viktig möjlighet att förbättra sin missgynnade ställ- ning.20 Enligt Kriegbaum m.fl. kan strikta villkor för medborgar- skapsförvärv skapa en växande grupp i samhället som talar språket tillräckligt bra för att delta i samhället och som har arbetat under en längre period – men som lyder under lagar som de inte kan påverka genom att ha möjligheten att rösta vid val.21

Enligt Leclerc m.fl. ökar benägenheten att ansöka om medborgar- skap hos personer med utländsk bakgrund om de bor i ett område med en hög andel naturaliserade personer. Studiens slutsats var att

18Gathmann & Keller (2018).

19Peters m.fl. (2018).

20Vink m.fl. (2021).

21Kriegbaum m.fl. (2019).

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

livsmiljön hos personer med utländsk bakgrund har en betydande inverkan på deras sannolikhet att bli medborgare i den nya staten.22

3.2Medborgarskapets betydelse

Vad det svenska medborgarskapet har för betydelse regleras i 1 § första stycket lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, härefter benämnd medborgarskapslagen. I denna bestämmelse sägs att det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan med- borgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige. Medborgarskapet representerar det for- mella medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.

Den i praktiken viktigaste konsekvensen av att beviljas medborgar- skap är att den enskilde tillerkänns de rättigheter och förmåner som bara medborgare har. Det allmänna förlorar också möjligheten att frånsäga sig sitt ansvar för den enskilde, eftersom medborgarskapet inte kan återkallas enligt nu gällande bestämmelser (jfr dir. 2023:83).

När det gäller mänskliga fri- och rättigheter och sociala förmåner likställs, enligt nu gällande bestämmelser i stor utsträckning svenska medborgare och utländska medborgare med hemvist i Sverige. Det ska dock nämnas att en kommitté har fått i uppdrag att bl.a. analy- sera och ta ställning till på vilket sätt personer som kommer till Sverige som nyanlända ska kvalificera sig till förmåner enligt social- försäkringsbalken, särskilt de bosättningsbaserade, samt till ekono- miskt bistånd. Kommittén ska också analysera och ta ställning till på vilket sätt icke-medborgare som redan bor i Sverige genom över- gångsbestämmelser, med en skälig tidsfrist att nå upp till kriterierna och med hänsyn till individens redan uppnådda etablering och möj- lighet till integrering i Sverige, ska kvalificera sig till förmåner enligt socialförsäkringsbalken, särskilt de bosättningsbaserade, samt till ekonomiskt bistånd.23 Kommittén kan alltså komma att lämna för- slag som innebär att fler förmåner knyts till det svenska medborgar- skapet. Ett sådant förslag skulle även medföra en större skillnad

22Leclerc m.fl. (2023).

23Se dir. 2023:149.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

mellan svenska medborgare och utländska medborgare med hem- vist i Sverige än i dag.

De flesta yrken kräver inte längre svenskt medborgarskap.24 Svenska medborgare är emellertid, till skillnad från icke-medborgare, tillförsäkrade vissa fri- och rättigheter enligt regeringsformen. Exem- pelvis får ingen svensk medborgare utan samtycke antecknas i ett allmänt register enbart på grund av sin politiska åskådning.25 Den som är svensk medborgare får inte heller landsförvisas eller hindras att resa in i riket och är tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och lämna det.26 Emellertid får svenska medborgare som utgångs- punkt inte resa ut ur Sverige utan att medföra giltigt pass.27 Ingen svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket får heller från- tas sitt medborgarskap enligt nu gällande bestämmelser.28

För andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om en rättighetskatalog som framgår av 2 kap.

25 § regeringsformen. Det gäller t.ex. yttrandefrihet, informations- frihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och reli- gionsfrihet.

Ur folkrättslig synvinkel är medborgarskapet också av stor bety- delse då det är en förutsättning för en stats befogenhet att inom andra staters områden och gentemot andra stater ge personer som är med- borgare i staten diplomatiskt skydd och stöd i andra former. Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folkrätten tillerkänner staterna rätten att ge detta skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt (jus protectionis). Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intres- sen i vistelselandet. En stat tillåts som regel att intervenera endast till förmån för egna medborgare. Ibland innehåller dock främmande länders rätt bestämmelser enligt vilka skydd ska lämnas också andra än medborgare. Sverige har anslutit sig till de två Wienkonventionerna om diplomatiska respektive konsulära förbindelser (SÖ 1967:1 och SÖ 1974:10).29 Enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bi- stånd kan sådant bistånd lämnas till svenska medborgare som är bo- satta i Sverige, och flyktingar och statslösa personer som är bosatta

24Bremdal (2016) s. 20.

252 kap. 3 § regeringsformen.

262 kap. 7 § första stycket och 8 § regeringsformen.

274 och 5 §§ passlagen (1978:302).

282 kap. 7 § andra stycket regeringsformen.

29Se SOU 1999:34 s. 118, SOU 2000:106 s. 270 och prop. 2002/03:69 s. 9.

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

i Sverige. Om det finns särskilda skäl för det kan konsulärt ekono- miskt bistånd även lämnas till en svensk medborgare som inte är bosatt i Sverige, och en annan i Sverige bosatt utlänning som inte är flykting eller statslös.

Den som i en annan stat är misstänkt, tilltalad eller dömd för där straffbelagd gärning och uppehåller sig här i riket får efter beslut av regeringen utlämnas till den staten i enlighet med bestämmelserna i lagen (1957:668) om utlämning för brott.30 En svensk medborgare får dock enligt 2 § denna lag inte utlämnas till ett annat land på grund av brott.

Härutöver ställs vissa krav på svenskt medborgarskap för att kunna inneha vissa offentliga anställningar. Som exempel kan nämnas att statschefen, statsråden, ordinarie domare, Riksdagens ombudsmän, riksrevisorerna och Justitiekanslern måste vara svenska medborgare.31 I övrigt får krav på svenskt medborgarskap för behörighet att utöva rättskipningsuppgifter, behörighet att inneha en anställning eller utöva ett uppdrag hos staten eller en kommun uppställas endast i lag eller enligt förutsättningar som anges i lag. I lagen (1994:260) om offentlig anställning finns ytterligare bestämmelser om vissa offentliga tjänster som kräver svenskt medborgarskap. Utöver de krav på svenskt medborgarskap som följer av regeringsformen eller någon annan lag gäller också att bara svenska medborgare får ha en anställning som åklagare eller polisman eller ha en militär anställning. I övrigt ges regeringen befogenhet att föreskriva, eller för särskilt fall besluta, att vissa tjänstekategorier ska förbehållas svenska med- borgare.32

Rösträtt vid val till riksdagen är också exempel på en rättighet som är förbehållen svenska medborgare. För att vara ledamot eller ersättare för ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot krävs att man uppfyller villkoren för rösträtt.33 I fråga om Europaparla- mentet har den som har rösträtt vid val till riksdagen också rösträtt vid val till Europaparlamentet. Valbar till Europaparlamentet är var och en som har rösträtt vid val till Europaparlamentet.34

30Det gäller dock endast om inte bestämmelserna i lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arresteringsorder eller lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder är tillämplig i förhållande till den andra staten, se

1§ andra stycket lagen om utlämning för brott.

315 kap. 2 §, 6 kap. 2 §, 11 kap. 11 § och 12 kap. 6 § regeringsformen.

325 och 6 §§ lagen om offentlig anställning.

333 kap. 3 § regeringsformen.

341 kap. 4–5 §§ vallagen (2005:837).

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

Medborgarskapet innebär också vissa skyldigheter. Exempelvis gäller totalförsvarsplikt för varje svensk medborgare och för var och en som utan att vara svensk medborgare är bosatt i Sverige. Skyldig- heten att fullgöra värnplikt omfattar dock endast svenska medborgare. Skyldigheten att genomgå mönstring eller att fullgöra värnplikt eller civilplikt gäller endast om regeringen särskilt har beslutat om det med hänsyn till Sveriges försvarsberedskap.35 Svenskt medborgarskap kan också ha skattemässiga konsekvenser för individer med hemvist utomlands.

3.3Gällande reglering av svenskt medborgarskap

Medborgarskapslagen reglerar hur en person blir och upphör att vara svensk medborgare.36 Svenskt medborgarskap kan förvärvas vid födelsen, genom adoption, genom anmälan eller efter ansökan (naturalisation). Förutsättningarna för att förvärva svenskt med- borgarskap vid födelsen och genom adoption framgår av 2–4 §§ medborgarskapslagen. Förutsättningarna för förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan regleras i 6–9, 18 och 19 §§ samt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. I 10 § regleras auto- matiskt förvärv av svenskt medborgarskap för barn till den som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan. Förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan regleras i 11–13 §§. Förlust av svenskt medborgarskap genom s.k. preskription regleras i 14 §. Kriterierna för befrielse från svenskt medborgarskap finns i 15–15 b §§ med- borgarskapslagen. I 29 § medborgarskapslagen regleras förfarandet för medborgarskapsceremonier.

Anmälningsförfarandet är ett förenklat förfarande som omfattar bl.a. personer under 18 år, hädanefter barn, unga vuxna mellan

18 och 21 år, nordiska medborgare och vissa personer som har förlorat svenskt medborgarskap. I förhållande till naturalisations- förfarandet, vilket beskrivs närmare nedan, föreskrivs andra villkor för förvärv av svenskt medborgarskap och ger den som anmälan

351 kap. 2, 3 a och 5 §§ samt 2 kap. 2 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt.

36Jfr 1 § andra stycket medborgarskapslagen.

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

avser en ovillkorlig rätt att förvärva svenskt medborgarskap om kraven för förvärv enligt bestämmelserna är uppfyllda. Exempelvis får den som förvärvar medborgarskap efter anmälan inte vara skä- ligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. Dessutom krävs att den uppgivna identiteten avseende den som anmälan avser är riktig, om han eller hon har fyllt 15 år.37

Nordiska medborgare får inte ha dömts till frihetsberövande på- följd.38 För nordiska medborgare ska villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan vara uppfyllda vid tidpunkten för anmälan, till skillnad från anmälningsförfarandet i övrigt och natu- ralisationsförfarandet då prövningen ska utgå från förhållandena vid tidpunkten för beslutet.

Av 11 § medborgarskapslagen framgår att för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation krävs att den sökande har styrkt sin identitet, fyllt 18 år, har permanent uppehållstillstånd i Sverige och har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnads- sätt. Den sökande ska därtill ha hemvist i Sverige sedan två år i fråga om dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, sedan fyra år i fråga om den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) eller sedan fem år i fråga om övriga utlänningar.

Om kraven för naturalisation enligt 11 § medborgarskapslagen inte är uppfyllda kan den sökande under vissa förutsättningar med- ges undantag enligt 12 §. Det gäller om den sökande tidigare har varit svensk medborgare, är gift eller sambo med en svensk med- borgare eller det annars finns särskilda skäl. En sökande som inte uppfyller kravet på styrkt identitet får naturaliseras endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Av 13 § medborgarskapslagen framgår att i ett beslut om natu- ralisation ska det bestämmas om även sökandens barn förvärvar svenskt medborgarskap.

Av 14 § medborgarskapslagen framgår att en svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller 22 år, om han eller hon är född utomlands, aldrig haft hemvist i Sverige,

377–9 §§ medborgarskapslagen.

38Jfr 18 § första stycket 3 medborgarskapslagen.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

och inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. På ansökan som görs innan den svenske medborgaren fyller 22 år får dock medges att medborgarskapet behålls. Vid för- lust av medborgarskap enligt 14 § första stycket medborgarskaps- lagen förlorar även hans eller hennes barn sitt svenska medborgarskap, om barnet förvärvat detta på grund av att föräldern varit svensk med- borgare. Förlust av medborgarskap sker inte om detta skulle leda till att personen blir statslös.

I 15 § medborgarskapslagen anges att den som är eller önskar bli utländsk medborgare får befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse får vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Den som har hem- vist i Sverige får också vägras befrielse om det finns andra särskilda skäl. Om sökanden inte redan är utländsk medborgare ska det som villkor för befrielsen från svenskt medborgarskap krävas att han eller hon inom en viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land.

I 15 a § medborgarskapslagen anges särskilda förutsättningar för att barn ska medges befrielse av svenskt medborgarskap. Av bestäm- melsen framgår att som villkor för barns befrielse från svenskt med- borgarskap krävs att befrielsen inte bedöms stå i strid med barnets bästa. Vid den bedömningen ska hänsyn tas till barnets åsikter med beaktande av barnets ålder och mognad. Om barnet har fyllt tolv år krävs dessutom att barnet samtycker till befrielsen, om han eller hon inte är varaktigt förhindrad att lämna samtycke på grund av sjukdom eller något annat liknande förhållande.

Av 15 b § medborgarskapslagen framgår att ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska återkallas om det vid tidpunkten för beslutet fanns hinder mot befrielse och inte särskilda skäl talar emot att beslutet återkallas. Ett beslut om återkallelse gäller från den dag då beslutet om befrielse från svenskt medborgarskap fick laga kraft.

I 29 § medborgarskapslagen föreskrivs en skyldighet för kom- munerna att anordna ceremonier för nya svenska medborgare.

Av bestämmelsen framgår att varje kommun minst en gång per år ska anordna en ceremoni för nya svenska medborgare för att hög- tidlighålla deras nya medborgarskap. Till en medborgarskapscere- moni ska kommunen bjuda in den som vid tidpunkten för inbjudan är folkbokförd i kommunen och under de senaste 18 månaderna har

SOU 2025:1

Det svenska medborgarskapet

förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än vid födelsen och inte tidigare bjudits in till en sådan ceremoni.

Vid medborgarskapsceremonierna ska innehållet i 1 § första stycket medborgarskapslagen förmedlas. I denna bestämmelse sägs att det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige. Medborgarskapet representerar det formella medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.

3.3.1Statistik om svenskt medborgarskap

Under de senaste tio åren har såväl antalet ansökningar om svenskt medborgarskap som Migrationsverkets handläggningstider för med- borgarskapsärenden ökat betydligt. I detta avseende kan nämnas att Riksrevisionen genomför en granskning av om Migrationsverket han- terar medborgarskapsärenden effektivt.39

Antalet inkomna och avgjorda anmälnings- och naturalisations- ärenden har varierat de senaste åren. Antalet ansökningar om svenskt medborgarskap sjönk under 2023. Hur många ansökningar som kommer in ett givet år går att härleda till antalet uppehållstillstånd som beviljats tidigare år och minskningen var därför prognosticerad.40

Antalet avgjorda ärenden minskade markant under 2023. Den främsta anledningen till det var att myndigheten under året imple- menterade vissa säkerhetshöjande åtgärder för att minska risken för otillåten påverkan och skapa större säkerhet i prövningen av med- borgarskapsärenden. Åtgärderna har sänkt produktiviteten kraftigt, men har samtidigt inneburit att risken för felaktiga beslut har minskat betydligt. Dessutom infördes krav på att utföra slagningar i Schengens informationssystem (SIS) även i medborgarskapsärenden, vilket också påverkade produktiviteten negativt.41

39Riksrevisionen (2024). Migrationsverkets hantering av medborgarskapsärenden. https://www.riksrevisionen.se/granskningar/pagaende-granskningar/migrationsverkets- hantering-av-medborgarskapsarenden.html (2024-11-22).

40Migrationsverket (2024) s. 74.

41Ibid. s. 75.

Det svenska medborgarskapet

SOU 2025:1

Tabell 3.1 Inkomna och avgjorda anmälningsärenden till Migrationsverket1

Åren 2019–2023

År	Inkomna	Avgjorda	Snitt handlägg-	Bifallsandel,
			ningstid, dagar	totalt
2019	16 444	26 228	185	85 %
2020	11 511	16 165	180	81 %
2021	16 876	17 353	96	78 %
2022	19 925	17 934	82	80 %

2023	15 544	15 532	117	80 %

1Bipersoner (barn som förvärvar medborgarskap automatiskt i samband med förälders medborgarskaps- förvärv enligt 10 § medborgarskapslagen) är exkluderade.

Källa: Migrationsverket.

Tabell 3.2 Inkomna och avgjorda naturalisationsärenden till Migrationsverket1

Åren 2019–2023

År	Antal inkomna	Antal avgjorda	Snitt handlägg-	Bifallsandel,
			ningstid, dagar	totalt
2019	73 047	48 637	345	86 %
2020	71 097	62 343	451	87 %
2021	56 887	66 138	430	88 %
2022	65 990	74 086	519	84 %

2023	57 662	58 541	496	80 %

1Bipersoner (barn som förvärvar medborgarskap i samband med förälders medborgarskapsförvärv enligt

13§ medborgarskapslagen) är exkluderade. Källa: Migrationsverket.

Internationell utblick

SOU 2025:1

4.2Förutsättningar för att förvärva medborgarskap i de nordiska länderna

4.2.1Danmark

I Danmark ges en ansökan om danskt medborgarskap in till Ud- lændinge- og Integrationsministeriet (Utlännings- och integra- tionsministeriet). Avgiften för ansökan om danskt medborgarskap är 4 000 danska kronor.1 Om sökanden uppfyller kraven för att förvärva medborgarskap förs hans eller hennes namn upp på ett lagförslag om meddelande av medborgarskap. Därefter beslutar Folketinget två gånger per år om lagförslaget med meddelande av medborgarskap ska antas eller inte.

För att få danskt medborgarskap genom naturalisation uppställs en rad villkor som behöver vara uppfyllda. Detta regleras i Cirkulære- skrivelse om naturalisation av den 17 juni 2021 (nr 9461) (nedan cirkulärskrivelsen). I 1 § cirkulärskrivelsen anges följande.

Personer, som uppfyller villkoren i detta cirkulär såvitt avser bosätt- ning, ålder, vandel, förfallna skulder till det offentliga, egenförsörjning, sysselsättning, danskkunskaper och kunskaper om det danska samhället, dansk kultur och historia, upptas på regeringens lagförslag om natura- lisering. Ett upptagande är dock betingat av att den sökande avger för- klaring om trohet och åtlydnad av dansk lag, som är nödvändig för Folketingets behandling av ansökan.

Bosättning och permanent uppehållstillstånd

Som huvudregel är det ett villkor att den sökande är bosatt i Danmark, vilket innebär att han eller hon bor stadigvarande i Danmark och är folkbokförd på en dansk adress i det centrala folkbokföringssystemet (CPR-registret). Den sökande måste också ha haft permanent uppe- hållstillstånd i Danmark i två år i slutet av den månad då det aktuella lagförslaget om meddelande av medborgarskap förväntas antas. Om sökanden är erkänd som flykting, har jämförbar status eller är stats-

1Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Indgivelse af ansøgningen. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/indgivelse-af-ansoegningen/ (2024-11-21). Summan motsvarar ca 6 216 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

SOU 2025:1

Internationell utblick

lös är villkoret att han eller hon har haft permanent uppehållstill- stånd i ett år.2

Hemvist

En förutsättning för att få danskt medborgarskap är som utgångs- punkt att den sökande har bott i Danmark i nio år utan avbrott. Personer som erkänts som flyktingar, som har jämförbar status och statslösa personer kan förvärva danskt medborgarskap efter åtta års oavbruten bosättningstid. För nordiska medborgare är kravet på bo- sättningstid två år. Personer som är gifta med en dansk medborgare kan få danskt medborgarskap efter sex till åtta års oavbruten bosätt- ning, beroende på äktenskapets varaktighet. Bosättningstiden kan sättas ned i motsvarande mån som äktenskapet varat. Exempelvis kan sökanden få danskt medborgarskap efter sex års oavbruten bosättning, om äktenskapet varat i minst tre år. Om äktenskapet har varat i minst två år kan medborgarskap förvärvas efter sju år, och har äktenskapet har varat i minst ett år kan medborgarskap förvärvas efter åtta år. För att bosättningstiden ska sättas ned krävs även, i samtliga fall, att den danska maken varit dansk medborgare i minst tre år.3

Arbete och försörjning

Det är även en förutsättning för att bli antagen till en lag om natu- ralisering att den sökande uppfyller sysselsättningsvillkoret, som består av två delar. Den sökande ska ha haft en ordinarie heltids- anställning i minst tre år och sex månader eller utövat självständig förvärvsverksamhet i motsvarande omfattning under de senaste fyra åren. Med ordinarie heltidsanställning avses arbete minst 120 arbets- timmar per månad. Arbetstiden beräknas utifrån antalet timmar den sökande har arbetat varje månad. Således kan en sökande inte tjäna arbetstimmar en månad för att spara dem till en annan månad. Den sökande får vara anställd på flera orter och genom flera anställnings- förhållanden arbeta sammanlagt 120 timmar. Om den sökande har

2Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Tidsubegrænset opholdstilladelse og bopæl i Danmark. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/tidsubegraenset-opholdstilladelse-og-bopael-i-danmark (2024-11-21).

3Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Ophold. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/ophold/ (2024-11-21).

Internationell utblick

SOU 2025:1

varit föräldraledig eller haft annan frånvaro, t.ex. på grund av sjukdom, kan han eller hon ändå uppfylla sysselsättningsvillkoret om frånvaron har skett inom ramen för ett anställningsförhållande. Semester kan också räknas som heltidsanställning. Utbildning, inklusive praktik, räknas inte som anställning. Dessutom måste den sökande vara i arbete när lagförslaget om meddelande av medborgarskap läggs fram.4

Ytterligare en förutsättning för att få danskt medborgarskap är att den sökande kan försörja sig. Den sökande får inte ha mottagit stöd enligt lagen om aktiv socialpolitik eller integrationslagen under de senaste två åren. Den sökande får inte heller ha mottagit stöd enligt lagen om aktiv socialpolitik eller integrationslagen under en sammanlagd period på mer än fyra månader under de senaste fem åren. De förmåner som avses är bl.a. ekonomiskt bistånd, utbild- ningsstöd, rehabiliteringsersättning, resursförloppsersättning, och integrationsbidrag. Den sökande kan dock ha mottagit enstaka bidrag om små belopp som inte är direkt relaterade till försörjningen, eller förmåner som motsvarar eller ersätter lön eller pension. Om den sökande får förtidspension eller allmän pension är det inte ett hinder för att få danskt medborgarskap. Dessutom sammanläggs perioder med dagpenning (arbetslöshetsersättning, sjukpenning och föräldra- penning) om sammanlagt mer än fyra månader till den period som den sökande måste ha försörjt sig själv. Perioder med dagpenning utgör därför inte i sig hinder för att få danskt medborgarskap. En sökande kan få eller har fått sådan dagpenning när ansökan behandlas. I vissa fall kan en ansökan läggas fram för Folketingets medborgar- skapsutskott, som bedömer om det finns förutsättningar för att ge dispens från försörjningskravet. Det kan t.ex. handla om långvarig funktionsnedsättning.5

Kunskaper i danska och det danska samhället

För att förvärva danskt medborgarskap genom naturalisation måste den sökande också uppvisa kunskaper i danska. Den sökande måste också uppvisa kunskap om det danska samhället, dansk kultur och

4Utlännings- och integrationsministeriet (2023). Beskæftigelse. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/beskaeftigelse (2024-11-21).

5Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Selvforsørgelse. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/selvforsoergelse (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

historia genom att ha klarat ett naturaliseringsprov, ”Indfødsrets- prøven af 2021”. Undantag från detta krav gäller för vissa grupper.6

Skulder

Den sökande får inte ha förfallna skulder till det offentliga. Sådana skulder kan t.ex. vara böter, ersättning till brottsoffer, domstols- avgifter, obetalda studielån, återbetalningspliktiga förmåner enligt socialtjänstlagen eller lagen om aktiv socialpolitik, underhållsbidrag samt skatter och andra avgifter, såvida inte den obetalda skatten beror på omständigheter som ligger utanför den sökandes kontroll.7 Även beviljat anstånd med betalning kan medföra hinder för att bevilja danskt medborgarskap.8 Det finns ingen karenstid för sökande som har förfallna skulder till det offentliga. Om sökanden i samband med handläggningen av ärendet återbetalar sin skuld till det allmänna kan sökanden tas upp i ett lagförslag om meddelande av medborgarskap.9

Brottslighet

En förutsättning för att bli upptagen på ett lagförslag om meddelande av danskt medborgarskap är även att den sökande inte har begått vissa typer av brott, eller att en eventuell karenstid vid utdömd på- följd har löpt ut senast vid utgången av den månad då nästa lagförslag om meddelande av medborgarskap förväntas antas. Gällande karens- tider framgår av tabell 4.1 nedan.

Enligt bestämmelserna i cirkulärskrivelsen kan en sökande inte bli upptagen på ett lagförslag om meddelande av medborgarskap om han eller hon t.ex. är dömd till fängelse, till åtgärder enligt 9 kap. i danska strafflagen (t.ex. övervakning eller psykiatrisk vård), dömd för brott enligt 12 och 13 kap. i danska strafflagen (t.ex. terrorism), dömd till permanent utvisning från Danmark, dömd för gängbrotts-

6Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Indfødsretsprøven af 2021. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/indfoedsretsproeven-af-2021 (2024-11-21).

7Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Gæld til det offentlige. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/gaeld-til-det- offentlige (2024-11-21).

8Ibid.

9Enligt uppgifter från Utlännings- och integrationsministeriet.

Internationell utblick

SOU 2025:1

lighet eller dömd för våld mot barn eller sexualbrott.10 Den sökande är i dessa fall utesluten från att förvärva danskt medborgarskap genom naturalisation.

Om den sökande fått ett annat straff, t.ex. böter för brott mot danska trafiklagen, kan det också ha betydelse för möjligheten att förvärva danskt medborgarskap, i vart fall under en period. Har straff utdömts vid flera tillfällen förlängs karenstiden så att den totala karenstiden förlängs motsvarande karenstiden för vart och ett av straffen. Det gäller oavsett om brottsligheten är likartad. Har den sökande fått flera böter för hastighetsöverträdelser förlängs karens- tiden med tre år varje gång.

Böter som understiger 3 000 danska kronor medför normalt inte någon karenstid. Såväl brott begångna i Danmark som utomlands har betydelse för möjligheten att förvärva danskt medborgarskap. Den som ansöker om danskt medborgarskap genom naturalisation måste därför, under sanningsplikt, uppge samtliga straffbara förhållanden både i Danmark och utomlands. Vid brottslighet begången utomlands tar Utlännings- och integrationsministeriet ställning till om brotts- ligheten i enlighet med dansk rätt medför någon karenstid och huru- vida denna har löpt ut. I dessa fall kan Utlännings- och integrations- ministeriet inhämta ett yttrande från Riksåklagaren om vilket straff det aktuella brottet skulle ha medfört om brottet hade begåtts i Danmark. Om den sökande är åtalad för brott kan han eller hon inte få medborgarskap under pågående åtal. Under handläggningen kon- trollerar Utlännings- och integrationsministeriet sökanden i Centrala kriminalregistret. Två år efter att sökanden har upptagits på ett lag- förslag om meddelande av medborgarskap kontrollerar Utlännings- och integrationsministeriet om den sökande har förtigit uppgifter om straffbara förhållanden i samband med ansökan och därmed fel- aktigt erhållit medborgarskap. Om så är fallet kan personen i vissa fall få sitt danska medborgarskap återkallat.11

10Särskilda bestämmelser gäller för minderåriga gärningspersoner.

11Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Strafbare forhold. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/strafbare- forhold/ (2024-11-21).

SOU 2025:1Internationell utblick

Tabell 4.1	Karenstider för förvärv av danskt medborgarskap

Straff eller påföljd		Karenstid

Bötesstraff
3 000 DKK1 i böter eller mer
20 dagsböter eller mer		4	år och 6 månader från
Böter för rattfylleri (oavsett belopp)		avgörandetidpunkten

Böter för brott mot narkotikalagen
(oavsett belopp)
3 000 DKK i böter eller mer för vissa brott2		6	år från avgörandetidpunkten
Böter för sexualbrott (med undantag
för våldtäkt)
Böter för vissa brott som begåtts mot barn		8	år från avgörandetidpunkten
Andra påföljder
Åtalsunderlåtelse med villkor		4	år och 6 månader från meddelande
		om åtalsunderlåtelse3
Överträdelsevarning för brott
mot narkotikalagen		3	år från avgörandetidpunkten

1Danska kronor.

2T.ex. egenmäktighet med barn, äktenskapstvång, socialförsäkringsbedrägeri och brott mot utlänningslagen.

33 år vid villkor om ungdomskontrakt.

Källa: Bilaga 2 till cirkulärskrivelsen.

Trohetsförklaring och grundlagsceremoni

Utöver de ovan angivna kraven ska den sökande avge förklaring om trohet och lojalitet till Danmark och det danska samhället12 och som utgångspunkt delta i en kommunal grundlagsceremoni i sin hem- kommun.13 Deltagandet sker efter att den sökande upptagits på ett lagförslag om att förvärva danskt medborgarskap. Det går inte att delta i en ceremoni förrän den lag som den sökande har upptagits på förslag för att förvärva danskt medborgarskap har trätt i kraft.

Innan den sökande kan delta i ceremonin måste han eller hon

lämna in en underskriven edsvuren försäkran om uppgifter om brotts- lig aktivitet i Danmark eller utomlands, till Utlännings- och integ- rationsministeriet. Om en underskriven och edsvuren försäkran inte lämnas in, kan inte den sökande delta i ceremonin.14

12Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Afgivelse af erklæring om troskab og loyalitet. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/afgivelse-af- erklaering-om-troskab-og-loyalitet/ (2024-11-22).

13Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Deltagelse i en kommunal grundlovsceremoni. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/deltagelse-i-en-kommunal- grundlovsceremoni (2024-11-21).

14Ibid.

Internationell utblick

SOU 2025:1

Vid ceremonin ska den sökande visa respekt för danska värder- ingar och uppträda respektfullt för kommunala representanter. Den sökande ska underteckna en förklaring om att han eller hon kommer att följa dansk grundlag, respektera grundläggande danska värderingar och rättsprinciper, därtill den danska demokratin. Den sökande ska också utväxla ett handslag med borgmästaren. Härefter överlämnas ett medborgarskapsbevis, som visar att den sökande har deltagit i cere- monin och därigenom förvärvat danskt medborgarskap.15

Sökande som är bosatta på Grönland eller Färöarna, barn, samt statslösa personer födda i Danmark är undantagna från kravet att delta i en grundlagsceremoni.16 Även den som på grund av fysisk eller psykisk funktionsnedsättning inte är i stånd att delta i ceremonin kan få dispens från kravet att delta i grundlagsceremoni. Detta ska styrkas med dokumentation från läkare.17

Undantagna grupper

Sökande som är födda statslösa i Danmark och som lämnar in ansökan om danskt medborgarskap före 18 års ålder kan tas upp på ett lag- förslag om meddelande av medborgarskap utan att uppfylla de all- männa förutsättningarna för naturalisation, om sökanden är bosatt i Danmark.18 En sökande som är född statslös i Danmark och som lämnar in ansökan om danskt medborgarskap när han eller hon är mellan 18–21 år kan upptas på ett lagförslag om meddelande av med- borgarskap om han eller hon har stadigvarande bosättning i Danmark och har haft permanent bosättning i Danmark i fem år omedelbart innan ansökan lämnas in eller i totalt åtta år. Personen får inte ha gjort sig skyldig till brott mot statens säkerhet eller blivit dömd till fäng- elsestraff i fem år eller längre. Personen måste alltid ha varit statslös.19

15Ibid.

16Danska Digitaliseringsstyrelsen (2024). Conditions for foreign citizens’ acquisition of Danish citizenship. https://lifeindenmark.borger.dk/settle-in-denmark/danish- citizenship/conditions-for-foreign-citizens--acquisition-of-danish-citizenship (2024-11-21).

17Se 2 b § cirkulärskrivelsen.

18Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Statsløse ansøgere under 18 år. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/statsloese-foedt-i- danmark/statsloese-ansoegere-under-18-aar/ (2024-11-25).

19Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Statsløse ansøgere mellem 18 og 21 år. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/statsloese-foedt-i- danmark/statsloese-ansoegere-mellem-18-og-21-aar/ (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

Barn

Barn förvärvar som utgångspunkt danskt medborgarskap genom naturalisation såsom bipersoner till vårdnadshavare. Ett barn kan emellertid bli dansk medborgare genom att upptas på ett lagförslag ensamt, om barnet inte har möjlighet att förvärva medborgarskap som biperson till vårdnadshavare. En generell förutsättning för detta är att barnet är under 18 år vid tidpunkten då lagförslaget antas. Barn som inte omfattas av förälders medborgarskapsförvärv som bipersoner ska uppfylla de allmänna villkoren för naturalisation, inklusive bosätt- ningskravet samt vandelsvillkoret om barnet har fyllt 15 år.20 Barn omfattas därför i princip av det generella kravet på nio års oavbruten bosättning i Danmark och kravet ställs oavsett barnets ålder vid tidpunkten för ärendets handläggning.21 Barn som adopteras före tolv års ålder kan upptas på ett lagförslag om meddelande av med- borgarskap oavsett bosättning i Danmark. Barn som adopterats mellan tolv och 18 års ålder kan upptas på ett lagförslag om de har bott i Danmark i minst två år före 18 års ålder.

Personer som har rest in i Danmark innan de fyllde 15 år kan för- värva danskt medborgarskap när de har fyllt 18 år. Det krävs då att eventuell utbildning under hemvisten i Danmark har varit av dansk karaktär (t.ex. dansk grundskola, gymnasium och liknande) samt att den sökande inte haft längre uppehåll i hemvisten efter att han eller hon fyllde 15 år.22

I vissa fall kan en ansökan lämnas in till Folketingets medborgar- skapsutskott, som har möjlighet att besluta om att medge undantag från bosättningskravet.23

Danskt medborgarskap genom anmälan

En medborgare i Finland, Island, Norge eller Sverige, som har fått sitt medborgarskap på annat sätt än genom naturalisation, kan få danskt medborgarskap genom anmälan. Förutsättningarna för detta

20Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn, som ikke har mulighed for at blive danske statsborgere sammen med en forælder. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/boern/boerns-erhvervelse-af-dansk-statsborgerskab-som-hovedperson/boern-som- ikke-har-mulighed-for-at-blive-danske-statsborgere-sammen-med-en-foraelder/ (2024-11-21).

21Enligt uppgifter från Utlännings- och integrationsministeriet, se även 18 § i cirkulärskrivelsen.

22Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Ophold. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/ophold/ (2024-11-21).

23Ibid.

Internationell utblick

SOU 2025:1

är att personen har fyllt 18 år, har varit stadigvarande bosatt i Danmark de senaste sju åren och under den perioden inte dömts till fängelse eller liknande påföljd. En person anses ha förvärvat medborgarskap på något annat sätt än genom naturalisation, om han eller hon har förvärvat medborgarskap via en förälder vid födseln, genom föräldrarnas senare ingående av äktenskap eller genom adop- tion.24 Barn till nordiska medborgare omfattas vanligtvis om en för- älder får danskt medborgarskap genom anmälan, förutsatt att för- äldrarna har gemensam vårdnad, att den andra föräldern har gett sitt samtycke, att barnet är ogift och är under 18 år. För adopterade barn är det ytterligare ett villkor att adoptionen är giltig enligt dansk lag. Den anmälande kan ange att hans eller hennes barn inte ska inkluderas i medborgarskapsförvärvet.25

Tidigare danska medborgare som har förlorat medborgarskapet kan återfå danskt medborgarskap efter anmälan. Som utgångspunkt krävs att den anmälande fick danskt medborgarskap vid födseln, har bott i Danmark, Färöarna eller Grönland tills han eller hon fyllde 18 år, och stadigvarande har bott i landet under de senaste två åren. Om den anmälande har bott i ett annat nordiskt land tills han eller hon fyllde tolv år räknas det som bosättning i Danmark. En person kan också återfå danskt medborgarskap genom anmälan om denne, som förlorat danskt medborgarskap, fortsatt att vara medborgare i ett annat nordiskt land och är bosatt i Danmark, på Färöarna eller på Grönland.26

För att få danskt medborgarskap genom anmälan krävs också att det inte pågår något brottmål gällande den som anmälan avser, och att den danska åklagarmyndigheten har yrkat utvisning eller har vill- korat en åtalsunderlåtelse med att personen utvisas från Danmark.27

24Utlännings- och integrationsministeriet i Danmark (u.å.). Hvis man er over 18 år og ikke har fået nordisk statsborgerskab ved naturalisation. https://www.uim.dk/statsborgerskab/nordiske-statsborgere/hvis-man-er-over-18-og-ikke- har-faaet-nordisk-statsborgerskab-ved-naturalisation (2024-11-21).

25Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn af nordiske statsborgere. https://www.uim.dk/statsborgerskab/nordiske-statsborgere/boern-af-nordiske- statsborgere/ (2024-11-21).

26Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Hvis man opfylder bopælsbetingelserne. https://www.uim.dk/statsborgerskab/tidligere-danske-statsborgere/hvis-man-opfylder- bopaelsbetingelserne/ (2024-11-21).

274 a § första stycket lov om dansk indfødsret (lag om danskt medborgarskap) nr 1191.

SOU 2025:1

Internationell utblick

En förutsättning för att ett barn till en tidigare dansk medborgare samtidigt ska få danskt medborgarskap är att föräldern har vårdnaden om barnet och att den andra föräldern har lämnat samtycke samt att barnet är ogift, under 18 år och bor i landet.28

4.2.2Finland

I Finland handläggs ansökningar om medborgarskap av finska Migrationsverket. Avgiften för en webbansökan är 490 euro och för en pappersansökan 690 euro.29 De kriterier som ställs upp i 13 § i finska medborgarskapslagen (2003/359) för att beviljas finskt med- borgarskap genom naturalisation är följande.

En utlänning beviljas på ansökan finskt medborgarskap, om han eller hon när ansökan avgörs

1)har fyllt 18 år eller före det ingått äktenskap,

2)har och har haft sitt egentliga bo och hemvist i Finland de senaste åtta åren (boendetidsvillkor),

3)inte har gjort sig skyldig till någon annan straffbar gärning än en sådan för vilken straffet är ordningsbot och inte heller har meddelats besöksförbud (oförvitlighetsvillkor),

4)inte väsentligt har försummat sin underhållsskyldighet eller sina offentligrättsliga betalningsförpliktelser,

5)tillförlitligt kan redogöra för sin försörjning, och

6)har nöjaktig förmåga att i tal och skrift använda finska eller svenska eller i stället har motsvarande kunskaper i finskt eller finlandssvenskt teckenspråk (språkkunskapsvillkor).

Avvikelse från de allmänna villkoren för naturalisation kan göras endast på de grunder som anges nedan.

En person naturaliseras inte trots att han eller hon uppfyller vill- koren för naturalisation, om det finns grundad anledning att misstänka att naturalisation äventyrar statens säkerhet eller allmän ordning eller om den huvudsakliga avsikten med förvärv av medborgarskap är att ut- nyttja förmåner som hänför sig till finskt medborgarskap utan avsikt att bosätta sig i Finland eller om naturalisation av något annat vägande skäl utifrån en helhetsbedömning av den sökandes situation strider mot statens fördel.

28Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn af tidligere danske statsborgere. https://uim.dk/statsborgerskab/tidligere-danske-statsborgere/boern-af-tidligere-danske- statsborgere/ (2024-11-21).

29Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsansökan för vuxna. https://migri.fi/sv/medborgarskap-for-vuxna (2024-11-21). 490 euro motsvarar ca 5 679 svenska kronor och 690 euro motsvarar ca 7 997 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

Internationell utblick

SOU 2025:1

Hemvist

För att få finskt medborgarskap genom naturalisation måste den sökande ha och ha haft sitt egentliga bo och hemvist i Finland de senaste åtta åren.30

En sökande som är statslös kan beviljas finskt medborgarskap om hans eller hennes egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland de senaste fem åren.31

En sökande som är maka eller make till en finsk medborgare kan beviljas finskt medborgarskap efter fem år om makarna bor och har bott tillsammans i minst tre år eller en avliden finsk medborgare och dennes make har bott tillsammans minst tre år före dödsfallet.32

En sökande som är maka eller make till en finsk medborgare och anställd hos finska staten vid en diplomatisk eller någon annan jämför- bar beskickning eller vid ett konsulat som förestås av en utsänd konsul kan beviljas finskt medborgarskap efter två års hemvist i Finland.33

Vad gäller medsökande barn som inte har fyllt 15 år kan barnet beviljas finskt medborgarskap om barnets egentliga bo och hemvist finns i Finland när ansökan avgörs. Har barnet fyllt 15 år krävs att hans eller hennes egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland de senaste fem åren när ansökan avgörs.34

En sökande kan också beviljas medborgarskap efter fem års hem- vist om han eller hon uppfyller språkkravet, dvs. visar att han eller hon har nöjaktig förmåga att i tal och skrift använda finska eller svenska eller i stället har motsvarande kunskaper i finskt eller finlandssvenskt teckenspråk, och om han eller hon på grund av en laglig och långvarig vistelse i Finland har en fast anknytning till landet.35

En sökande kan också beviljas medborgarskap om hans eller hennes egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland de senaste tre åren och den sökande på grundval av laglig och långvarig vistelse i Finland eller av någon annan härmed jämförbar orsak har fast anknytning till Finland. Dessutom krävs att det är oskäligt svårt för den sökande att sköta ett stadigvarande arbete i huvudsyssla i Finland utan finskt medborgarskap eller att den sökande utan att själv vara orsak till det i minst tio år felaktigt har betraktats som

3013 § 2 finska medborgarskapslagen.

3120 § finska medborgarskapslagen.

3222 § finska medborgarskapslagen.

3322 a § finska medborgarskapslagen.

3423 § finska medborgarskapslagen.

3518 a § finska medborgarskapslagen.

SOU 2025:1

Internationell utblick

finsk medborgare till följd av en finsk myndighets misstag som har lett till en betydelsefull påföljd som sammanhänger med en finsk medborgares rättigheter eller skyldigheter, eller att det annars finns synnerligen vägande skäl att göra avsteg från boendetidsvillkoret.36

Nordiska medborgare kan få medborgarskap efter att ha bott två år i Finland.37

Försörjning

Den sökande ska visa upp tillförlitlig information om sin försörjning under hela den boendetid som krävs för förvärv av medborgarskap. Villkoret infördes i samband med 2003 års finska medborgarskaps- lag och innebar att det inte längre skulle krävas att den sökande och dennes familj skulle ha försörjningen tryggad. Villkoret tillämpades tidigare på så sätt att den sökande skulle försörja sig självständigt, eller med hjälp av en familjemedlem, utan betydande stöd från sam- hället. Att en person lever enbart på försörjningsstöd skulle enligt propositionen varken hindra eller försvåra förvärv av medborgarskap. Däremot förutsattes det att det lämnas uppgift om den sökandes in- komstkälla, i syfte att utreda att den sökande inte får inkomst genom olaglig verksamhet och för att utreda den sökandes boendetid.38

Enligt nu gällande bestämmelser ska den sökande redogöra för sina inkomster under de senaste fem åren eller under den boendetid som krävs för att den sökande ska kunna förvärva finskt medborgar- skap. Försörjningen måste inte bara vara laglig, utan också tillräcklig. Om den sökande t.ex. bara har fått allmänt bostadsbidrag, anses för- sörjningen inte vara tillräcklig. Den sökande kan redogöra för sin inkomst genom att lämna in anställningsavtal och arbetsintyg över tidigare anställningar. Vid näringsverksamhet kan den sökande ge in t.ex. resultat- och balansräkning, intyg från revisionsbyrå, handels- registerutdrag m.m. Den sökande kan också lämna uppgift om vilket stöd han eller hon har fått från finska Folkpensionsanstalten eller en utredning av maken eller makans inkomster, om han eller hon ger den sökande pengar att leva på. Om den sökande lever på egna besparingar kan han eller hon ge in kontoutdrag över samtliga konton.

3618 § finska medborgarskapslagen.

3721 § finska medborgarskapslagen.

38Finska regeringens proposition till Riksdagen med förslag till medborgarskapslag (RP 235/2002 rd) s. 40.

Internationell utblick

SOU 2025:1

Finska Migrationsverket har tillgång till uppgifter från Folkpensions- anstalten och från finska Inkomstregistret.39

Identitet

Den sökandes identitet måste vara utredd för att han eller hon ska kunna få finskt medborgarskap. Om den sökande saknar tillförlitliga handlingar utreder myndigheten identiteten. Migrationsverket ut- reder vilka identitetsuppgifter den sökande har lämnat i Finland och utomlands. Identiteten anses vara utredd först efter att den sökande under de senaste tio åren endast har använt de personuppgifter som finns i Finlands befolkningsdatasystem. Om den sökandes födelse- datum eller medborgarskap ändras kan den tioåriga tidsfristen börja från början. Även en namnändring kan avbryta tidsfristen om det inte finns en grundad anledning till namnändringen. Även andra ändringar som berör den sökandes identitet kan förlänga den tioåriga tidsfristen. Exempelvis kan familjeuppgifter förlänga tidsfristen, om uppgifterna ger den sökande en ny identitet.40

Oförvitlighet

För att förvärva finskt medborgarskap måste sökanden vara s.k. oför- vitlig. Med detta avses att den sökande inte har gjort sig skyldig till brott och inte har meddelats besöksförbud. Om den sökande t.ex. har tilldelats en ordningsbot eller har fått färre än 30 dagsböter ett par gånger påverkar det vanligtvis inte möjligheten att få medborgar- skap. Om antalet dagsböter är högre eller om straffet är strängare är det mer sannolikt att ansökan om medborgarskap avslås. Om den sökande har gjort sig skyldig till brott kan en väntetid behöva löpa ut innan han eller hon kan få finskt medborgarskap (se tabell 4.2 nedan). Karenstidens längd beror på den tid som förflutit sedan brottet begicks, vilket straff som utdömts för brottet, hur allvarligt brottet är och antalet brott. Om den sökande gjort sig skyldig till allvarligt brott eller flertalet brott, kan det leda till att den sökande tills vidare inte kan beviljas finskt medborgarskap. Vid bedömningen

39Finska Migrationsverket (u.å.). Försörjning. https://migri.fi/sv/medborgarskapansokan/forsorjning (2024-11-21).

40Finska Migrationsverket (u.å.). Utredning av identitet. https://migri.fi/sv/utredning-av- identitet (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

av om en sökande kan förvärva medborgarskap i dessa situationer beaktas även antalet straff som dömts ut.41

Undantag kan medges från oförvitlighetsvillkoret om det utifrån en helhetsbedömning av den sökandes situation finns vägande skäl att avvika från villkoret. Vid bedömningen beaktas särskilt den tid som förflutit sedan brottet eller brotten begicks, gärningens art och hur strängt straff som har dömts ut för gärningen samt huruvida den sökande upprepade gånger har gjort sig skyldig till straffbara gär- ningar. Vid bedömningen kan också en dom som meddelats utom- lands beaktas, om den gärning för vilken straffet dömts ut skulle vara ett brott under motsvarande omständigheter enligt finsk lag (se 19 § i finska medborgarskapslagen).

För att förvärva finskt medborgarskap krävs också att den sökande inte har försummat sina betalningsplikter. Det innebär att den sök- ande som utgångspunkt måste ha betalat skatter, böter, sjukhus- avgifter, underhållsbidrag och amorteringar på det statsgaranterade studielånet. Om den sökande inte har skött sina betalningar tas hän- syn till betalningens storlek och betydelse, om sökanden har försökt sköta betalningen, och t.ex. har gjort upp en betalningsplan och följt denna.42

Tabell 4.2 Karenstider för förvärv av finskt medborgarskap

Straff eller påföljd	Karenstid
Bötesstraff	1–3	år från den dag brottet begicks
Villkorligt fängelsestraff,
övervakningsstraff, samhällstjänst,
ungdomsstraff, domseftergift	2–4	år från den dag brottet begicks
Ovillkorligt fängelsestraff	3–7	år från det att straffet avtjänats

Källa: 19 a § finska medborgarskapslagen.

Medborgarskapsceremonier

I Finland finns inte något krav på att nya medborgare ska avlägga lojalitetsförklaring, trohetslöfte eller liknande. Det finns inte heller något motsvarande krav på att det ska hållas medborgarskapscere- monier för nya medborgare.43 Emellertid har intresset för med-

41Finska Migrationsverket (u.å.). Oförvitlighet. https://migri.fi/sv/oforvitlighet (2024-11-21).

42Finska Migrationsverket (u.å.). Betalningsförpliktelser. https://migri.fi/sv/betalningsforpliktelser (2024-11-21).

43Midtbøen m.fl. (2018).

Internationell utblick

SOU 2025:1

borgarskapsceremonier ökat. Några av de finska kommunerna eller regionerna har också långa traditioner av att anordna årliga cere- monier för att fira de i regionen nya finska medborgarna som fått medborgarskap genom naturalisation.44

Barn

Ett barn kan på vårdnadshavares ansökan beviljas finskt medborgar- skap, om denne är finsk medborgare och barnet bor hos denne, eller det annars finns sådana vägande skäl för naturalisation som hör sam- man med barnets bästa. Undantag från boendevillkoret och språk- kunskapsvillkoret kan göras om barnet är under 15 år när ansökan avgörs och hans eller hennes egentliga bo och hemvist finns i Finland. Om barnet fyllt 15 år när ansökan avgörs krävs att barnets egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland de senaste fem åren.45

Ett barn som föds i Finland kan också förvärva finskt medborgar- skap på grundval av födelseplatsen, om barnets föräldrar har flyk- tingstatus i Finland eller om de annars har getts skydd mot sin medborgarstats myndigheter. Dessutom förutsätts att barnet inte förvärvar någondera förälderns medborgarskap på annat sätt än genom att barnets födelse registreras hos myndigheten i förälderns medborgarstat eller på något annat sätt som förutsätter medverkan av denna stats myndighet. Om endast den ena föräldern har getts det skydd som avses ovan, förutsätts också att barnet inte vid födel- sen förvärvar och inte på grundval av födelsen ens i andra hand har rätt att förvärva den andra förälderns medborgarskap.

Pågående lagstiftningsprojekt i Finland

Finska inrikesministeriet har i enlighet med regeringsprogrammet inlett ett förfarande i syfte att genomföra ändringar av den finska medborgarskapslagen. Syftet med ändringarna är att skärpa vill- koren för beviljande av finskt medborgarskap och uppmuntra in- vandrare till integration i det finländska samhället. Ändringarna genomförs stegvis i tre separata projekt. I den första, genomförda, fasen skärptes bestämmelserna om boendetidsförutsättningen i

44European Migration Network (2020).

4524 § finska medborgarskapslagen.

SOU 2025:1

Internationell utblick

medborgarskapslagen. Den boendetid som krävs för att förvärva finskt medborgarskap förlängdes från fem år till nuvarande åtta år. Ändringen innebar också att boendetiden för personer som får internationellt skydd förlängdes till åtta år.46 I fråga om personer som får internationellt skydd och statslösa ska dock ansökan om medborgarskap behandlas skyndsamt, då beslut ska fattas inom ett år efter det att ansökan lämnades in.47 För makar till finska med- borgare förutsätts i fortsättningen även efter lagändringen en boende- tid på fem år, förutsatt att makarna bor och har bott tillsammans i minst tre år.48 För barn som fyllt 15 år och för statslösa personer krävs i fortsättningen även efter lagändringen en boendetid på fem år.49 För nordiska medborgare och makar till anställda vid finska beskickningar krävs även efter lagändringen en boendetid på två år. Enligt propositionen ska man vid beräknandet av boendetiden i fortsättningen endast godkänna vistelse som skett med stöd av uppe- hållstillstånd. Den tid som gått åt till behandlingen av asylansökan räknas alltså inte längre in i boendetiden. Boendetiden för personer som får internationellt skydd i Finland börjar räknas från det att uppehållstillståndet har beviljats. Avsikten är dessutom att den tid som personen vistats i Finland utan uppehållstillstånd eller en del av den tiden inte längre i något fall ska beaktas vid beräknandet av boendetiden. Sökandens ålder, hälsotillstånd eller någon därmed jämförbar orsak ska i fortsättningen inte längre vara en grund för att vid beräknandet av boendetiden godkänna den tid som sökan- den vistats i landet utan tillstånd. Avsikten är också att minska det antal dagar då en person vistats utomlands som ska godkännas som boendetid. Under hela boendetiden får vistelsen utomlands uppgå till sammanlagt ett år, varav högst tre månader under det år som föregår naturaliseringen. Målet är att en sökande som får medborgar- skap faktiskt ska bo i Finland när ärendet avgörs.50

46Pressmeddelande från finska inrikesministeriet (2024). Inrikesministeriet har sänt ändringar i medborgarskapslagen som gäller boendetid på remiss. https://www.intermin.fi/sv/- /inrikesministeriet-har-sant-andringar-i-medborgarskapslagen-som-galler-boendetid-pa- remiss (2024-11-21).

47Se 20 § finska medborgarskapslagen.

48Se 22 § finska medborgarskapslagen.

49Pressmeddelande från finska inrikesministeriet (2024). Inrikesministeriet har sänt ändringar i medborgarskapslagen som gäller boendetid på remiss. https://www.intermin.fi/sv/- /inrikesministeriet-har-sant-andringar-i-medborgarskapslagen-som-galler-boendetid-pa- remiss (2024-11-21).

50Ibid.

Internationell utblick

SOU 2025:1

I den andra fasen skärps kravet på oförvitlighet. Möjligheterna att förena ett förfarande för bedömning av den nationella säker- heten med naturaliseringsprocessen utreds. Den egentliga försörj- ningsförutsättningen återtas som ett villkor för naturalisation. Den som inte aktivt bidrar till utredningen av sin identitet kan inte beviljas medborgarskap. Återkallande av medborgarskap möjliggörs i fall där personen i fråga har fått medborgarskap genom att förfara på ett bedrägligt sätt, lämna oriktiga uppgifter eller dölja någon viktig omständighet. Det krav som gäller längden på straffet för personer med dubbelt medborgarskap som dömts för terroristbrott, lands- förräderibrott eller högförräderibrott ändras så att ett kortare straff än för närvarande kan leda till att en person förlorar sitt finländska medborgarskap. Införande av den danska modellen för återkallande av medborgarskap utreds i fråga om personer med dubbelt med- borgarskap som utomlands deltar i en beväpnad terroristgrupps verksamhet eller motsvarande verksamhet. I projektet utreds och bereds de nödvändiga ändringar i bestämmelserna i medborgar- skapslagen. I projektet granskas dessutom påvisande av språk- kunskaper och avvikelse från språkkunskapsförutsättningen samt ställande av permanent uppehållstillstånd som villkor för naturali- sation.51

I den tredje fasen ställs som villkor för medborgarskap att med- borgarskapsprovet har avlagts med godkänt resultat. I projektet ut- reds först bl.a. vad för slags medborgarskapsprov som ska tas i bruk och vilken aktör som ska administrera avläggandet av provet. För ut- redningen av medborgarskapsprovet inrättas en förvaltningsöver- gripande arbetsgrupp. När utredningen är klar fattas separata beslut om de omständigheter som hänför sig till införandet av medborgar- skapsprovet samt bereds ändringar som gäller medborgarskapsprovet i medborgarskapslagen och eventuella andra lagändringar som hänför sig till medborgarskapsprovet. En utredning om systemet med dubbelt medborgarskap i enlighet med regeringsprogrammet genomförs 2024.52

51Finska inrikesministeriet (u.å.). Projekt för ändring av medborgarskapslagen, fas 2. https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning/projektsida?tunnus=SM055:00/2023 (2024-11-21).

52Finska inrikesministeriet (u.å.). Projekt för ändring av medborgarskapslagen, fas 3. https://intermin.fi/sv/projekt-och-lagberedning/projektsida?tunnus=SM056:00/2023 (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

Finskt medborgarskap genom anmälan

Det går även att förvärva finskt medborgarskap genom anmälan. Det gäller bl.a. för nordiska medborgare. Det krävs då att personen har fyllt 18 år, styrkt sin identitet, fått sitt nordiska medborgarskap på ett annat sätt än genom ansökan, bor i Finland och har bott i landet de senaste fem åren. Dessutom krävs att personen inte har dömts till fängelse eller villkorlig dom. Vårdnadshavare kan ansöka om med- borgarskap genom anmälan för minderåriga barn.53

Personer som har fyllt 18 men inte 23 år kan också förvärva med- borgarskap genom anmälan. Det krävs då att den sökande har bott i Finland med ett kontinuerligt uppehållstillstånd i totalt minst tio år, varav de två senaste åren utan avbrott. Är sökanden född i Finland räcker det att han eller hon har bott i Finland i sex år med ett konti- nuerligt uppehållstillstånd, varav de senaste två åren utan avbrott.54

Tidigare finska medborgare kan återfå sitt finska medborgarskap genom anmälan. Genom en lagändring 2011 föreskrivs inte längre att tidigare finska medborgare ska ha sitt bo och hemvist i Finland för att återfå sitt finska medborgarskap.55

4.2.3Island

På Island tar Útlendingastofnun (ungefär Invandrarverket) emot an- sökningar om isländskt medborgarskap genom naturalisation. Av- giften för en ansökan om isländskt medborgarskap är 27 000 isländ- ska kronor.56 Förutsättningarna för att få isländskt medborgarskap genom naturalisation framgår av Lög um íslenskan ríkisborgararétt (nr 100/1952) (ungefär lagen om isländskt medborgarskap). Av 8 § framgår följande.

53Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsanmälan för nordisk medborgare. https://migri.fi/sv/medborgare-i-ett-nordiskt-land (2024-11-21).

54Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsanmälan för 18–22-årig, ung person som varit bosatt i Finland under längre tid. https://migri.fi/sv/unga-vuxna-som-ar-18-22-ar-gamla (2024-11-21).

55Finska regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om ändring av medborgar- skapslagen RP 80/2010 rd s. 64.

56Invandrarverket (u.å.) Digital application for Icelandic citizenship – Processing fee. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic-citizenship (2024-11-21). Summan motsvarar ca 2 142 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

Internationell utblick

SOU 2025:1

Beträffande beviljande av isländskt medborgarskap enligt artikel 7 § första stycket gäller följande bosättningsvillkor:

1.Sökanden har varit bosatt här i sju år. I fråga om medborgare i något av de nordiska länderna ska kravet dock vara endast fyra år.

2.En sökande som är gift med en isländsk medborgare och lever tillsammans med denne ska ha varit bosatt här i fyra år från äkten- skapets ingående, förutsatt att maken eller makan har haft isländskt medborgarskap under minst fem år.

3.En sökande som har registrerat partnerskap med en isländsk med- borgare ska ha varit bosatt här i fem år efter registreringen av partner- skapet, förutsatt att partnern har haft isländskt medborgarskap under minst fem år.

4.En sökande, vars ena förälder är isländsk medborgare, ska ha varit bosatt här i två år, förutsatt att den isländska föräldern har haft isländskt medborgarskap i minst fem år.

5.En sökande som tidigare har varit isländsk medborgare men blivit medborgare i ett annat land ska ha varit bosatt här i ett år.

6.En flykting som uppfyller villkoren i det internationella avtalet av den 28 juli 1951 beträffande definition av flyktingars ställning ska ha varit bosatt här som sådan i fem år. Detsamma gäller för en person som har fått uppehållstillstånd här i landet av humanitära skäl.

7.En sökande som anses vara statslös enligt bestämmelserna i utlän- ningslagen ska ha varit bosatt här i fem år.

Villkoren enligt första stycket hänför sig till fast bosättning här i landet när ansökan lämnas in och beslut fattas. Vidare ska bosättning vara samfälld och vistelse här i landet ha varit laglig under de senaste åren innan ansökan lämnas in. Med fast bosättning avses folkbokför- ingsadress enligt lag om folkbokföring och hemvist.

[Artikelns tredje stycke här uteslutet.]

Av 9 § i lagen om isländskt medborgarskap gäller som tillägg även följande.

[. . .]

1.Sökande ska ha bevisat sin identitet på ett övertygande sätt. Om det visar sig att sökanden har vistats här i landet med stöd av dokument, som visar sig inte vara dennes egna eller information som visar sig vara oriktig, räknas den vistelsetiden inte som bosättning enligt artikel 8.

2.[Upphävd]

3.Sökanden ska ha klarat prov i isländska i enlighet med de krav som fastställts av ministeriet i förordning. Förordningen ska även innehålla bestämmelser om undantag från detta villkor för de personer av vilka det skulle vara otillbörligt att ställa detta krav. Ministeriet kan uppdra åt Centrum för bildning och skolverksamhet [Námsmatsstofnun] eller annan likställd part att ombesörja förberedelser för och genomförande av prov. Kostnaden för detta täcks genom avgift som ministeriet fast- ställer.

SOU 2025:1

Internationell utblick

4.Att resultatlös utmätning inte har gjorts hos sökanden under de senaste tre åren, dennes bo inte har varit föremål för konkursförfarande och denne inte har skulder till skattemyndigheten.

5.Sökande ska kunna försörja sig här i landet och ska inte ha tagit emot kommunalt försörjningsstöd under de senaste tre åren. Vidare åligger det sökande att påvisa att denne under samma tid har försörjt sig på ett lagligt sätt här i landet och Invandrarverket har rätt till att inhämta inkomstdeklarationer och andra handlingar från skattemyn- digheter för att verifiera detta.

6.Att sökande inte ska, vare sig här i landet eller utomlands, ha blivit bötfälld eller suttit i fängelse eller varit inblandad i ett oavgjort straff- rättsligt mål där denne misstänks för eller åtalas för straffbart beteende enligt isländsk lag. Det är dock tillåtet att avvika från detta efter vänte- tid enligt 9 a §.

7.Den som anses innebära ett hot mot betydelsefulla nationella in- tressen, rikets säkerhet eller dess utrikespolitiska inriktning är inte be- rättigad till isländskt medborgarskap.

[Andra stycket här uteslutet]

Hemvist

En sökande måste ha permanent bosättning på Island för att få is- ländskt medborgarskap efter ansökan. Permanent bosättning inne- bär att den sökandes legala hemvist är registrerad på Island enligt det nationella registret. Det krävs att sökanden har haft sju års oavbruten hemvist på Island.57 För medsökande barn krävs att barnet är under 18 år, ogift, bosatt på Island samt att den förälder som ansöker om medborgarskap för barnet också har vårdnaden om barnet.58

Den sökande kan förvärva isländskt medborgarskap vid kortare hemvisttid om den sökande är gift eller sammanboende med en is- ländsk medborgare. Detta förutsätter i det förstnämnda fallet att den sökande har haft hemvist på Island de senaste fyra åren sedan giftermålet samt att maken eller makan har varit isländsk medborgare i minst fem år. Vid samboende med en isländsk medborgare krävs att den sökande har haft laglig vistelse på Island under de senaste

57Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship – When can I apply – Length of residence. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic-citizenship/when-can-I- apply (2024-11-21).

58Invandrarverket (u.å.). Digital application för Icelandic citizenship – Conditions for children. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic-citizenship/conditions (2024-11-21).

Internationell utblick

SOU 2025:1

fem åren sedan sammanboendet registrerades. Sambon måste ha varit isländsk medborgare i minst fem år.59

För nordiska medborgare krävs en bosättningstid om fyra år. För statslösa, flyktingar och personer som har fått uppehållstillstånd på grund av humanitära skäl krävs en bosättningstid om fem år.60

En sökande som tidigare har varit isländsk medborgare men blivit medborgare i ett annat land ska ha haft hemvist på Island det senaste året för att kunna återfå sitt isländska medborgarskap.

Försörjning

En sökande måste kunna försörja sig och visa att han eller hon har tillräckliga ekonomiska medel eller inkomster. Han eller hon får inte ha mottagit ekonomiskt bistånd de senaste tre åren och måste ha försörjt sig på laglig väg under denna tid. Den sökande måste ha månatliga inkomster om 239 895 isländska kronor61 per ensamhushåll eller 383 832 isländska kronor62 för hushåll med gifta par.63 Barn, stu- denter mellan 18 och 20 år och äkta makar är undantagna försörj- ningskravet. För den sista kategorin är det tillräckligt att om en av makarna visar tillräckliga medel för att försörja dem båda. Släktingar, t.ex. föräldrar och mor- och farföräldrar, som är beroende av sitt eller sina barn på Island för sin försörjning, är också undantagna försörj- ningskravet. Den sökande kan visa att han eller hon har tillräckliga medel genom att lämna in t.ex. anställningsbevis, lönebesked, konto- utdrag och bekräftelse på studielån eller stipendium. Ekonomiskt bistånd och tillgångar som t.ex. innehav av fastigheter, kan inte visa att den sökande har tillräckliga ekonomiska medel eller inkomster.64

59Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship – When can I apply – Length of residence. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic-citizenship/when-can-I- apply (2024-11-21).

60Ibid.

61Motsvarande ca 18 853 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

62Motsvarande ca 30 165 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

63Beloppet motsvarar grundbeloppet för ekonomiskt stöd från Reykjavik stad.

64Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship – Conditions- Be able to financially support oneself. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic- citizenship/conditions (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

Skulder och brottslighet

Den sökande får inte ha dömts till böter eller fängelsestraff på Island eller utomlands och inte heller vara misstänkt eller anklagad för hand- lingar som är straffbara enligt isländsk lag.

Om en sökande har dömts till böter eller fängelse, på Island eller utomlands, eller är misstänkt, åtalad eller dömd för gärningar som är brottsliga enligt isländsk lag och domen inte har vunnit laga kraft, kan han eller hon inte beviljas isländskt medborgarskap innan en viss karenstid har förflutit (se tabell 4.3 nedan). Det krävs även att böterna är betalda till fullo, att straffet har avtjänats på annat sätt och att annan information om sökanden inte motsäger detta. Om böterna under- stiger 80 000 isländska kronor (motsvarande ca 6 348 svenska kro- nor enligt växlingskurs i november 2024) utgör inte böterna ett hinder för förvärv av isländskt medborgarskap. Vid frihetsberö- vanden beräknas karenstiden från och med frigivningen. Vid vill- korlig frigivning börjar karenstiden löpa från det att straffet verk- ställts. Karenstiden beräknas utifrån den tid som avtjänats i fängelse. Om den sökande endast har ålagts att betala böter och den totala summan understiger 200 001 isländska kronor (motsvarande

ca 15 869 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024) kan isländskt medborgarskap beviljas om inte annan information om den sökande talar emot detta, förutsatt att minst ett år har förflutit sedan senaste gärningen begicks. Vid upprepad brottslighet och straffet avser mer än böter, eller om böterna överstiger 200 001 isländska kro- nor beräknas karenstiden från tiden för den senaste gärningen eller straffet har avtjänats, inklusive karenstid för tidigare gärningar eller återstoden av dessa. Vid pågående brottmålsprocesser avslås ansökan om medborgarskap.

Den sökande måste lämna in kriminalregister från alla stater där de har varit bosatta sedan 15 års ålder, dvs. den straffmyndiga åldern enligt isländsk rätt.

Island har, utöver krav på hederligt levnadssätt, även ett krav på att resultatlös utmätning inte har gjorts hos den sökande under de senaste tre åren, att hans eller hennes bo inte har varit föremål för konkursförfarande och han eller hon inte har skulder till skattemyn- digheten.65

65Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship – Conditions – Not to be in arrears. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic-citizenship/conditions (2024-11-21).

Internationell utblick

SOU 2025:1

Tabell 4.3 Karenstider för förvärv av isländskt medborgarskap

Straff eller påföljd	Karenstid

80 000–200 000 ISK1 i böter	1	år sedan brottet begicks
200 001–300 000 ISK i böter	2	år sedan brottet begicks
300 001–1 000 000 ISK i böter	3	år sedan brottet begicks
Över 1 000 000 ISK i böter	5	år sedan brottet begicks
Upp till 60 dagars fängelse	6	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning
Upp till 6 månaders fängelse	8	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning
Upp till 1 års fängelse	9	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning

Upp till 2	års fängelse	10	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning

Upp till 5	års fängelse	12	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning
Upp till 10 års fängelse		14	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning
Mer än 10 års fängelse		25	år efter avtjänat straff eller villkorlig frigivning
Skyddstillsyn		3 år från prövotidens utgång
Villkorlig dom		2 år från prövotidens utgång
Åtalsunderlåtelse		1 år från prövotidens utgång
Säkerhetsförvar		14	år från det att säkerhetsförvaret upphört

1Isländska kronor. Källa: Invandrarverket.

Medborgarskapsceremonier

På Island finns inte något krav på att nya medborgare ska avlägga lojalitetsförklaring, trohetslöfte eller liknande. Det finns inte heller något motsvarande krav på att det ska hållas medborgarskapscere- monier för nya medborgare.66

Isländskt medborgarskap genom anmälan

Nordiska medborgare, som har förvärvat sitt medborgarskap genom födseln, kan förvärva isländskt medborgarskap genom anmälan. Det krävs då att personen har fyllt 18 år, har varit bosatt på Island de senaste tre åren och inte har dömts till frihetsberövande påföljd.67 En utlänning som har fyllt 18 men inte 21 år kan förvärva isländskt medborgarskap genom anmälan om han eller hon har haft hemvist

66Midtbøen m.fl. (2018).

67Invandrarverket (u.å.). Citizenship for Nordic citizens – Conditions. https://island.is/en/citizenship-for-nordic-citizens (2024-11-21).

SOU 2025:1

Internationell utblick

och stadigvarande bott på Island sedan 13 års ålder.68 Statslösa och personer med flyktingstatus kan förvärva medborgarskap genom anmälan om han eller hon har haft hemvist och bott på Island under minst tre år. Anmälan ska ges in innan personen har fyllt 21 år.69

Från och med den 1 juli 2003 tillåter Island dubbla medborgarskap. Dessförinnan förlorade isländska medborgare sitt isländska med- borgarskap i samband med förvärv av annat medborgarskap. En person som förvärvat utländskt medborgarskap före den 1 juli 2003 och därmed förlorat isländskt medborgarskap kan återfå isländskt medborgarskap. Kravet är att personen i fråga har bott eller vistats på Island eller haft en anknytning som anses tillräcklig för att behålla det isländska medborgarskapet. Om en person återfår sitt isländska medborgarskap, får även hans eller hennes ogifta barn isländskt med- borgarskap, om han eller hon har vårdnaden om dem.70

En dansk, finsk, norsk eller svensk medborgare som tidigare varit isländsk medborgare kan återfå isländskt medborgarskap, om han eller hon varit stadigvarande medborgare i ett nordiskt land och har sitt hemvist på Island vid anmälningstillfället.71

4.2.4Norge

Allmänna förutsättningar för förvärv av medborgarskap genom naturalisation

I Norge handläggs ansökningar om medborgarskap genom natura- lisation av Utlendingsdirektoratet (Utlänningsdirektoratet). Av- giften för en ansökan om norskt medborgarskap för vuxna är

6 500 norska kronor.72

68Invandrarverket (u.å.) Ríkisborgararéttur fyrir börn og ungmenni. https://island.is/rikisborgararettur-fyrir-born-og-ungmenni (2024-10-16).

69Invandrarverket (u.å.). Ríkisborgararéttur fyrir börn og ungmenni – Börn og ungmenni án ríkisfangs eða með vernd. https://island.is/rikisborgararettur-fyrir-born-og-ungmenni/an- rikisfangs-eda-med-vernd (2024-11-21).

70Invandrarverket (u.å.). Endurveiting íslensks ríkisfangs. https://island.is/islenskt-rikisfang (2024-11-21).

71Invandrarverket (u.å.). Endurveiting íslensks ríkisfang – Norrænir ríkisborgarars. https://island.is/islenskt-rikisfang/norraenir-rikisborgarar (2024-11-21).

72Utlänningsdirektoratet (u.å.). Gebyr – Statsborgarskap. https://www.udi.no/ord-og- begreper/gebyr/#link-3600 (2024-11-21). Summan motsvarar ca 6 497 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

Internationell utblick

SOU 2025:1

Förutsättningarna för att förvärva norskt medborgarskap anges i lov om norsk statsborgerskap (LOV-2005-06-10-51) (norska med- borgarskapslagen). Vad särskilt gäller medborgarskap genom natu- ralisation föreskrivs följande i 7 § första och andra stycket norska medborgarskapslagen:

Envar har efter ansökan rätt till norskt medborgarskap om sökanden vid tidpunkten för beslutet

a)har klarlagt sin identitet,

b)har fyllt tolv år,

c)är och vill förbli bosatt i riket,

d)uppfyller villkoren för permanent uppehållstillstånd enligt 62 § utlänningslagen,

e)har sammanlagt åtta års bosättning i riket under de senaste elva åren, med uppehållstillstånd av minst ett års varaktighet,

f)uppfyller kraven på färdigheter i norska muntligen och godkänt medborgarskapsprov och

g)inte är ådömd straff eller straffrättslig påföljd eller har utlöpt karenstid.

Den sökande har inte rätt till norskt medborgarskap om hänsyn till nationella intressen eller utrikespolitiska hänsyn talar emot det.

Identitet

För att uppfylla kravet på klarlagd identitet krävs att den sökande uppvisar pass i original med tillräcklig tillförlitlighet, eller annan identitetshandling med tillräcklig tillförlitlighet. Kravet är uppfyllt om det är uppenbart att de uppvisade dokumenten visar den sökandes rätta identitet.73 Är den sökande född i Norge och folkbokförd där anses identiteten klarlagd. Om den sökande var under 18 år vid in- resa till landet och har minst en förälder med klarlagd identitet, kan också barnets identitet anses klarlagd.74

Det finns möjlighet för den sökande att medges undantag från kravet på klarlagd identitet. Det gäller bl.a. om den sökandes tidigare hemland saknar en fungerande centraladministration, eller det av andra anledningar är omöjligt att skaffa originalpass med tillräcklig tillförlitlighet eller annan sådan identitetshandling. Det gäller också om den sökande hade berättigad anledning att lämna hemlandet utan originalpass, och att hänsynen till den sökandes säkerhet talar för

731 kap. 1 § forskrift om erverv og tap av norsk statsborgerskap (FOR-2006-06-30-756) (norska medborgarskapsförordningen).

741 kap. 3 § första och andra stycket norska medborgarskapsförordningen.

SOU 2025:1

Internationell utblick

att vederbörande inte tar kontakt med myndigheterna i sitt tidigare hemland. Undantaget förutsätter att den sökande lämnar uppgifter som gör identiteten sannolik.75 En sökande kan dock även anses ha klarlagt sin identitet om han eller hon har gjort allt han eller hon kan för att klargöra sin identitet och om sökanden var under 14 år när han eller hon fick sitt första uppehållstillstånd. Den sökande måste också ha bott i Norge med uppehållstillstånd i fem år. Om den sökande var 14–16 år när han eller hon fick sitt första uppehållstillstånd krävs

i stället att han eller hon bott i Norge med uppehållstillstånd i tio år.76

Hemvist

Som utgångspunkt krävs att den som ansöker om norskt medborgar- skap har åtta års bosättningstid i Norge under de senaste elva åren, med uppehållstillstånd av minst ett års varaktighet. Den tid som krävs för att förvärva norskt medborgarskap förlängdes från sju till åtta år genom en lagändring som trädde i kraft 2022. Av förarbetena till lagändringen uttalades att kravet på bosättning av en viss varaktighet i Norge som villkor för förvärv av medborgarskap genom naturali- sation ska bidra till att garantera att de som blir norska medborgare har en tillräcklig anknytning till landet. Personer som har uppehållit sig i landet under viss tid förutsätts ha sådan anknytning att det är naturligt att dessa personer kan bli norska medborgare. Justitie- och beredskapsdepartementet föreslog i remiss från 2017 att kravet på uppehållstid enligt huvudregeln för förvärv av norskt medborgarskap skulle höjas från sju till tio år. Många remissinstanser var mycket kritiska till förslaget och ansåg att ett uppehållstidskrav på tio år är för högt. Flera pekade också på att en sådan ökning skulle kunna på- verka integrationen negativt. Med beaktande av remissvaren, intres- set av att garantera att de som blir norska medborgare har tillräcklig anknytning till landet samt intresset av att det norska medborgar- skapet ska värderas högt, föreslog departementet i proposition att uppehållstiden skulle förlängas till åtta år. Förslaget innebar dock inte att kravet på uppehållstid för barn som söker norskt medborgar- skap som biperson till förälder skulle skärpas. Det kunde emellertid

751 kap. 2 § norska medborgarskapsförordningen.

76Utlänningsdirektoratet (u.å.). Klarlagt identitet i statsborgerskapssaker. https://www.udi.no/ord-og-begreper/klarlagt-identitet-i-statsborgerskapssaker/#link-6228 (2024-11-21), se också 1 kap. 3 § tredje stycket norska medborgarskapsförordningen.

Internationell utblick

SOU 2025:1

medföra att barn skulle få vänta längre på att förvärva norskt med- borgarskap då en ansökan om medborgarskap som biperson förut- sätter att en eller båda föräldrarna ansöker om medborgarskap.77

För sökande som är erkända som flyktingar krävs i stället samman- lagt sju års uppehållstid i Norge under de senaste tio åren. Även i dessa fall förutsätter rätt till medborgarskap att den sökande har haft uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid. Statslösa per- soner som har fyllt 18 år vid ansökningstillfället måste ha varit bosatta i Norge under de senaste tre åren med uppehållstillstånd med giltig- hetstid om minst ett år.78

Om den sökande är gift, registrerad partner eller sambo med en norsk medborgare är kravet att den sökande måste ha bott i Norge i minst fem år under de senaste tio åren med tillstånd som gäller i minst ett år. Dessutom måste den sökande ha bott med och varit gift med sin make eller maka i minst sju år.79

För sökande som har haft tillräcklig inkomst under det senaste året räcker det med sex års bosättning i riket under de senaste tio åren.80

Nordiska medborgare som ansöker om norskt medborgarskap måste ha bott sammanhängande i Norge de senaste två åren samt ha avsikt att bo kvar i landet. Den sökande får inte ha vistats i ut- landet i mer än två månader per kalenderår inom loppet av de senaste två åren. Detsamma gäller ett medsökande barn, om barnet är över två år.81

För sökande som kommit till Norge före 18 års ålder krävs att han eller hon har hemvist i landet i fem år under de senaste sju åren.82 För tidigare norska medborgare som ansöker om norskt med-

borgarskap krävs hemvist i Norge de senaste två åren.83

Försörjning

Det ställs inte i sig något krav på försörjning för att förvärva ett norskt medborgarskap. För att få norskt medborgarskap genom naturalisation måste den sökande emellertid ha, eller uppfylla vill-

77Norska kunskapsdepartementet, Prop. 130 L (2020–2021), s. 13–14.

787 § norska medborgarskapslagen.

79Ibid.

8010 § norska medborgarskapslagen.

81Utlänningsdirektoratet (u.å.). Søke statsborgerskap for nordiske statsborgere. https://www.udi.no/skal-soke/statsborgerskap/soke-statsborgerskap/ (2024-11-21).

82Se 11 § norska medborgarskapslagen.

83Se 15 § norska medborgarskapslagen.

SOU 2025:1

Internationell utblick

koren för att beviljas, permanent uppehållstillstånd när myndigheten fattar beslut i medborgarskapsärendet. För att få permanent uppe- hållstillstånd måste den sökande kunna försörja sig. Det innebär att den sökande måste ha haft en egen inkomst det senaste året.84 Som egen inkomst räknas – utöver inkomst från anställning och närings- verksamhet – bl.a. pension, ränteintäkter, avtalspension, privat pen- sion, utbetalning genom livförsäkringar, hyresintäkter, sjukpenning, graviditetspenning, föräldrapenning, ålderspension, arbetslöshets- ersättning och studielån eller studiebidrag som godtagbara inkomster.85

Som framgår ovan kan sökande som vid tidpunkten för ansökan om norskt medborgarskap har haft tillräckliga inkomster under det senaste året enligt skattebesked få norskt medborgarskap efter en kortare tid. Med tillräcklig inkomst avses att inkomster och förmåner som den sökande har fått under ett år och som ingår i den allmänna inkomsten i skattebeskedet motsvarar minst tre basbelopp i social- försäkringen för det år som taxeringen avser. Uträkningen av hur hög inkomsten ska vara tar sin utgångspunkt i det genomsnittliga basbeloppet.86Det som beaktas är summan av den inkomst som in- går i beräkningen av den sökandes allmänna inkomst i skattebeskedet, före avdrag. Utlänningsdirektoratet inhämtar uppgift om detta direkt från skattemyndigheten. Om den sökande har fått ett nytt skatte- besked efter att han eller hon har lämnat in ansökan om medborgar- skap, använder Utlänningsdirektoratet det senaste skattebeskedet om det är till hans eller hennes fördel. I annat fall använder Utlän- ningsdirektoratet det senaste skattebesked som finns tillgängligt hos skattemyndigheten när utlänningen ansökte om medborgarskap.87

År 2023 var det genomsnittliga grundbeloppet 116 239 norska kro- nor.88 För att ha sådana tillräckliga inkomster som krävs för att om- fattas av undantaget för kortare boendetid måste summan av den

84Utlänningsdirektoratet (u.å.). Permanent oppholdstillatelse. https://www.udi.no/skal- soke/permanent-opphold/permanent-oppholdstillatelse?g=1&c=#link-1491 (2024-11-21).

85Utlänningsdirektoratet (u.å.). Krav til å forsørge deg selv for å få permanent oppholdstillatelse. https://www.udi.no/ord-og-begreper/krav-til-a-forsorge-seg-selv-for-a-fa-permanent- oppholdstillatelse/ (2024-11-21).

86Utlänningsdirektoratet (2024). Tilstrekkelig inntekt for kortere oppholdstid ved søknader om statsborgerskap. https://www.udi.no/viktige-meldinger/Tilstrekkelig-inntekt-for-kortere- oppholdstid-statsborgerskap/ (2024-11-21). Beloppet motsvarar ca 348 534 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

87Ibid.

88Ungefär 116 239 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

Internationell utblick

SOU 2025:1

sökandes inkomster i skattebeskedet för 2023 vara minst tre gånger högre, dvs. 348 717 norska kronor.89

Undantagsbestämmelsen infördes 2022. Av propositionen fram- går att syftet med en undantagsbestämmelse med kortare hemvisttid för sökande med tillräcklig inkomst är att motivera till deltagande i arbetslivet. Att delta i arbetslivet gör det möjligt för individen att för- sörja sig, vilket stärker individens möjligheter att delta fullt ut i det norska samhället. Deltagande i arbetslivet kommer också att kunna bidra till integration genom att invandrare skaffar sig förtrogenhet med det norska språket och det sociala livet.90

Barn

Barn har som bipersoner rätt till norskt medborgarskap efter ansökan, under förutsättning att de uppfyller villkoren om klarlagd identitet, bosättning i Norge och inte har ådömts straff eller straffrättslig på- följd, eller att karenstid har löpt ut. Det är sökandens ålder vid ansök- ningstillfället som avgör om ansökan ska prövas enligt reglerna som gäller för barn.91

Ett barn under två år, som har en norsk förälder, måste vara bosatt i Norge och ha för avsikt att fortsätta bo i Norge.92 Barnet måste ha stadigvarande boende i landet både när han eller hon ansöker om norskt medborgarskap och när ansökan behandlas. Barnet får inte ha rest utomlands mer än två månader per kalenderår under de senaste två åren. Barn mellan två och 18 år, och som har en norsk förälder, måste ha haft sammanhängande boende i Norge de senaste två åren. Barn över tolv år, som självständigt kan förvärva norskt medborgar- skap, måste ha haft hemvist i Norge i fem år de senaste sju åren. Barnets vårdnadshavare gör ansökan för barnets räkning.93

Barn som är över två år vid ansökningstillfället måste ha varit bo- satta i riket under de senaste två åren med uppehållstillstånd med minst ett års giltighetstid. Kravet på uppehållstillstånd gäller dock

89Utlänningsdirektoratet (2024). Tilstrekkelig inntekt for kortere oppholdstid ved søknader om statsborgerskap. https://www.udi.no/viktige-meldinger/Tilstrekkelig-inntekt-for-kortere- oppholdstid-statsborgerskap/ (2024-11-21). Beloppet motsvarar ca 348 534 svenska kronor enligt växlingskurs i november 2024.

90Norska kunskapsdepartementet, Prop. 130 L (2020–2021) s. 28.

91Se 17 § första stycket norska medborgarskapslagen.

92Se 17 § andra stycket norska medborgarskapslagen.

93Utlänningsdirektoratet (u.å.). Statsborgerskap for deg som har oppholdstillatelse i Norge. https://www.udi.no/skal-soke/statsborgerskap/utenfor-eu/?c=esp#link-581 (2024-11-21).

100

SOU 2025:1

Internationell utblick

inte barn som är medborgare i ett annat nordiskt land. Barn som är gifta eller registrerad partner omfattas inte av detta.94

För statslösa barn som är födda i Norge är kravet att den sökande måste bo stadigvarande i Norge och ha bott i Norge utan avbrott under de senaste tre åren. Om den sökande är under ett år krävs att föräldrarna har permanent uppehållstillstånd, eller uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd. Alternativt måste föräldrarna ha varit folkbokförda som EU/EES-medborgare eller haft uppehålls- kort som familjemedlem till en EU/EES-medborgare under de senaste tre åren.95

Medborgarskap genom anmälan

En nordisk medborgare som är över 18 år och har bott i Norge i minst sju år kan förvärva medborgarskap efter anmälan. Den som anmäler medborgarskap måste betala en avgift och visa upp ett polisintyg.96

Tidigare norska medborgare som har förlorat sitt medborgarskap efter förvärv av annat medborgarskap, eller förlorat medborgar- skapet vid underlåtenhet att befria sig annat medborgarskap, kan förvärva norskt medborgarskap genom anmälan. Det krävs då att den anmälande har klarlagt sin identitet och visar upp polisintyg. Han eller hon måste också visa att han eller hon har vistats i Norge i sammanlagt sex månader före 22 års ålder. Det gäller dock inte sökande som tidigare har förvärvat norskt medborgarskap genom ansökan.

Den som efter förlusten av medborgarskapet har ådömts ovill- korligt fängelse, förvaring eller som är föremål för särskild straff- rättslig påföljd kan inte återfå norskt medborgarskap vid förlust av medborgarskap efter anmälan. Den anmälande har inte rätt till norskt medborgarskap om det av hänsyn till grundläggande nationella in- tressen eller utrikespolitiska hänsyn talar emot förvärv av med- borgarskap.97

94Se 17 § andra stycket i norska medborgarskapslagen.

95Utlänningsdirektoratet (u.å.). Statsborgerskap for statsløse personer som er født i Norge. https://www.udi.no/skal-soke/statsborgerskap/statsborgerskap-for-statslose-personer-som- er-fodt-i-norge/?c=xxx#link-10357 (2024-11-21).

96Nordiska Ministerrådets informationstjänst (u.å.). Norskt medborgarskap. https://www.norden.org/sv/info-norden/norskt-medborgarskap (2024-11-21).

97Se 22 a § norska medborgarskapslagen.

101

Internationell utblick

SOU 2025:1

Brottslighet

För att kunna beviljas norskt medborgarskap krävs att den sökande inte ådömts ett straff eller straffrättslig påföljd, eller att en karenstid har löpt ut. Förenklade förelägganden, parkeringsböter, nedlagda förundersökningar och åtal eller underlåtenhet att väcka åtal utlöser inte någon karenstid.98

Karenstid gäller för den sökande som har dömts till fängelsestraff som överstiger tio dagar, dömts till samhällsstraff (och det ”subsidiära fängelsestraffet”99 är tio dagar eller mer), dömts till ungdomsstraff (och det ”subsidiära fängelsestraffet” är tio dagar eller mer), bötfällts av polisen (och det är angivet på boten att det ”subsidiära fängelse- straffet” är tio dagar eller mer), dömts till psykiatrisk tvångsvård eller tvångsvård i tio dagar eller mer, dömts till frihetsberövande med ett maximistraff på tio dagar eller mer, utreds av polisen eller har åtalats i ett mål som ännu inte har avgjorts, ådömts fängelsestraff som ännu inte avtjänats eller vars prövotid för skyddstillsyn ännu inte löpt ut.100

Karenstiden räknas från domen eller mottagandet av boten. Om den sökande åtalas eller utreds för brott under handläggningen av medborgarskapsansökan pausas handläggningen. När brottmålet är avgjort åligger det sökanden att begära att handläggningen återupptas. Om den sökande dömts eller har fått böter vid flera tillfällen förlängs karenstiden. Vid beräkningen är utgångspunkten den karenstid som löper ut sist med tillägg av hälften av karenstiden för var och en av de andra fällande domarna och böterna. Den totala karenstiden ska inte överstiga det dubbla av den karenstid som, sett för sig, löper ut sist. Om den sökande har dömts till fängelsestraff i samma brottmåls- process läggs fängelsestraffet samman med det subsidiära fängelse- straffet som anges på boten.101

Har den sökande dömts eller fått böter i annat land löper samma karenstid som den sökande hade fått om han eller hon hade dömts i Norge, förutsatt att brottet också är straffbart i Norge. Har den sökande fått ett strängare straff än vad han eller hon hade fått i

98Utlänningsdirektoratet (u.å.). Ventetid for å bli norsk statsborger for straffedømte og de som har fått bøter. https://www.udi.no/ord-og-begreper/ventetid-for-a-bli-norsk-statsborger-for- straffedomte-og-de-som-har-fatt-boter/ (2024-11-21).

99Det fängelsestraff som ges om den dömda inte kan betala böterna.

100Utlänningsdirektoratet (u.å.). Ventetid for å bli norsk statsborger for straffedømte og de som har fått bøter. https://www.udi.no/ord-og-begreper/ventetid-for-a-bli-norsk-statsborger-for- straffedomte-og-de-som-har-fatt-boter/ (2024-11-21).

101Ibid.

102

SOU 2025:1

Internationell utblick

Norge beräknas karenstiden utifrån det maximala straff som hade kunnat utdömas i Norge. Straffet måste vara avtjänat och prövotiden måste ha gått ut innan den sökande kan bli norsk medborgare.102

Tabell 4.4 Karenstider för förvärv av norskt medborgarskap

Straff	Karenstid
Från 10 till 15 dagars fängelse	2,5 år
Från 16 till 20 dagars fängelse	3 år

Från 21 till 90 dagars fängelse	5 år
Från 91 dagar till 6 månaders fängelse	6,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 1 år	8 år
Fängelse i upp t.o.m. 2 år	10 år
Fängelse i upp t.o.m. 3 år	12 år
Fängelse i upp t.o.m. 4 år	13,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 5 år	15 år
Fängelse i upp t.o.m. 6 år	16,5 år

Fängelse i upp t.o.m. 7 år	18 år
Fängelse i upp t.o.m. 8 år	19,5 år

Fängelse i upp t.o.m. 9 år	21 år
Fängelse i upp t.o.m. 10 år	22,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 11 år	24 år
Fängelse i upp t.o.m. 12 år	25,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 13 år	27 år
Fängelse i upp t.o.m. 14 år	28,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 15 år	30 år
Fängelse i upp t.o.m. 16 år	31,5 år

Fängelse i upp t.o.m. 17 år	33 år
Fängelse i upp t.o.m. 18 år	34,5 år
Fängelse i upp t.o.m. 19 år	36 år
Fängelse i upp t.o.m. 20 år	37,5 år

Fängelse i upp t.o.m. 21 år	39 år

Medborgarskapsceremonier

Alla som beviljas norskt medborgarskap och har fyllt tolv år blir inbjudna till att delta i en medborgarskapsceremoni. Deltagandet i ceremonin är frivilligt. Medborgarskapsceremonin syftar till att vara en högtidlig markering av förvärvet av norskt medborgarskap

102Ibid.

103

Internationell utblick

SOU 2025:1

och att välkomna nya medborgare. Ceremonierna arrangeras av statsförvaltaren.103

Vid ceremonin avlägger deltagare över 18 år ett trohetslöfte enligt följande lydelse:104

Som norsk statsborger lover jeg troskap til mitt land Norge og det norske samfunnet, og jeg støtter demokratiet og menneskerettig- hetene og vil respektere landets lover.

4.3Förutsättningar för att förvärva medborgarskap i andra jämförbara länder

4.3.1Nederländerna

I Nederländerna ges en ansökan om medborgarskap genom natu- ralisation in till den kommun där sökanden bor. Immigratie- en Naturalisatiedienst (ungefär immigrations- och naturalisations- myndigheten) prövar därefter ansökan.105

För att förvärva medborgarskap genom naturalisation måste den sökande vara över 18 år och styrka sin identitet. Den sökande måste som utgångspunkt ha bott i Nederländerna i minst fem år med giltigt uppehållstillstånd. Kortare vistelsetid kan gälla i undantagsfall, t.ex. om den sökande är gift eller sammanboende med en nederländsk med- borgare.106 Den sökande får inte utgöra en fara för allmän ordning eller nationell säkerhet i Nederländerna. Med fara för allmän ordning eller nationell säkerhet menas att den sökande är misstänkt för brott och förundersökningen eller den straffrättsliga processen pågår, eller att den sökande har dömts för brott under de senaste fem åren före an- sökan eller efter ansökan lämnades in. Även omständigheten att den sökande misstänkts eller har dömts för brott enligt artikel 1.f i Förenta nationernas (FN) flyktingkonvention (brott mot freden, krigsför- brytelse eller brott mot mänskligheten, grova ickepolitiska brott

103Statsförvaltaren i Norge (2023). Statsborgerseremonier. https://www.statsforvalteren.no/portal/folk-og-samfunn/statsborgerseremonier/ (2024-11-21). Statsförvaltaren kallades tidigare fylkesman och motsvarar landshövding.

104Arbets- och inkluderingsdepartementet i Norge (2023). Statsborgerskap og statsborgerloven. https://www.regjeringen.no/no/tema/innvandring-og- integrering/asd/statsborgerloven/id2343481/ (2024-11-21).

105Regeringskansliet i Nederländerna (u.å.). Becoming a Dutch citizen. https://www.government.nl/topics/dutch-citizenship/becoming-a-dutch-citizen (2024-11-21).

106Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). Exceptions to the 5-year term for naturalisation in the Netherlands. https://ind.nl/en/exceptions-to-the-5-year-term-for- naturalisation-in-the-netherlands (2024-11-25).

104

SOU 2025:1

Internationell utblick

utanför tillflyktslandet eller gärningar som strider mot FN:s syften och grundsatser enligt inledningen och artiklarna 1 och 2 i FN:s stadga) medför att den sökande inte kan förvärva nederländskt med- borgarskap. Därtill medför polygami att den sökande inte kan för- värva nederländskt medborgarskap.107

Som utgångspunkt måste den sökande avsäga sig sitt nuvarande medborgarskap. Det krävs även att den sökande har avlagt integ- rationsexamen, om inte sökanden är undantagen kravet på grund av att han eller hon redan kan läsa, skriva, tala och förstå nederländska på en tillfredsställande nivå. Den sökande ska också avlägga solida- ritetsförklaring vid en naturaliseringsceremoni.108

I Nederländerna har det lagts fram ett politiskt förslag om att skärpa förutsättningarna att förvärva medborgarskap genom natu- ralisation. Det föreslås bl.a. att hemvisttiden ska förlängas till tio år.109

4.3.2Österrike

För att förvärva medborgarskap genom naturalisation krävs som utgångspunkt att sökanden har tio års laglig och oavbruten bosätt- ning i Österrike, varav fem år med permanent uppehållstillstånd.110 För statslösa personer och flyktingar krävs tio års hemvist varav fem år närmast föregående ansökan.111 Undantag från boendetiden kan göras t.ex. om sökanden har sex års laglig och oavbruten hemvist i Österrike och antingen är född i Österrike, är gift eller registrerad partner med en österrikisk medborgare sedan fem år, är EU- eller

107Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). When you are a danger to the public order. https://ind.nl/en/public-order-policy-naturalisation-and-option#when-you-are-a- danger-to-the-public-order (2024-11-21).

108Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). Becoming a Dutch national through naturalisation. https://ind.nl/en/dutch-citizenship/becoming-a-dutch-national-through- naturalisation#requirements (2024-11-21).

109European Website on Integration (2024). Netherlands: Coalition parties propose stricter migration and integration measures. https://migrant- integration.ec.europa.eu/news/netherlands-coalition-parties-propose-stricter-migration- and-integration-measures_en (2024-11-21).

110Regeringskansliet i Österrike (u.å.). Citizenship. https://www.migration.gv.at/en/living- and-working-in-austria/integration-and-citizenship/citizenship/ (2024-11-21).

111Regeringskansliet i Österrike (2024). Verleihung der Staatsbürgerschaft an Staatenlose. https://www.oesterreich.gv.at/themen/menschen_aus_anderen_staaten/staatsbuergerschaft/ 1/Verleihung-der-Staatsb%C3%BCrgerschaft-an-Staatenlose.html (2024-11-25).

105

Internationell utblick

SOU 2025:1

EES-medborgare, eller kan visa vissa färdigheter i det tyska språket eller ihållande yrkesmässig och personlig integration.112

Sökanden får inte ha blivit dömd för brott eller vara föremål för en pågående straffrättslig åtgärd i Österrike eller utomlands. Sök- anden får inte heller ha begått något allvarligt administrativt brott. Sökanden måste också styrka att han eller hon har haft fasta och regelbundna inkomster under en genomsnittlig period av 36 månader under de senaste sex åren före ansökan. Exempelvis räknas familje- bidrag och barnbidrag som inkomst. Undantag från kravet på fast och regelbunden inkomst gäller dock för den som inte har inkomster på grund av orsaker som inte beror på den enskilde själv såsom funk- tionsnedsättning eller en permanent allvarlig sjukdom.113

Dessutom krävs att sökanden har en positiv inställning till repu- bliken Österrike och intygar att denne inte utgör någon fara för all- män ordning och säkerhet. Vidare får det inte finnas något pågående ärende om återkallelse av bosättning, något gällande beslut om förbud mot att bosätta sig eller återvända till landet eller ett utvisningsbeslut fattat av ett annat EES-land eller Schweiz. Det får inte heller ha fattats något beslut om vräkning under de senaste tolv månaderna. Sökanden får inte heller ha ett nära förhållande till en extremist- eller terror- grupp. Sökandens förvärv av österrikiskt medborgarskap får inte inne- bära att de internationella förbindelserna för Republiken Österrike påverkas nämnvärt eller att landets intressen skadas. Därtill måste sökanden visa att denne har språkkunskaper i tyska samt grundlägg- ande kunskaper om det demokratiska systemet och de fundamentala principer som följer av detta system liksom kunskaper om österrikisk historia och delstaternas historia.114

4.3.3Tyskland

Möjligheten att förvärva tyskt medborgarskap genom naturalisation regleras i artikel 10 i Staatsangehoerigkeitsgesetz (ungefär med- borgarskapslagen). En reform av den tyska medborgarskapslagen trädde i kraft i juni 2024. Reformen innebar i korthet att dubbelt

112Regeringskansliet i Österrike (2024). Vorzeitige Verleihung nach sechs Jahren. https://www.oesterreich.gv.at/themen/menschen_aus_anderen_staaten/staatsbuergerschaft/ 1/Vorzeitige-Verleihung-nach-sechs-Jahren.html (2024-11-21).

113Regeringskansliet i Österrike (u.å.). Citizenship. https://www.migration.gv.at/en/living- and-working-in-austria/integration-and-citizenship/citizenship/ (2024-11-21).

114Ibid.

106

SOU 2025:1

Internationell utblick

medborgarskap tillåts i större utsträckning än tidigare. Personer som ansöker om naturalisering behöver inte längre avsäga sig sitt tidigare medborgarskap vid tidpunkten för naturaliseringen. Tyskt medborgar- skap ska kunna beviljas om den sökande har haft sin legala hemvist i Tyskland i fem år i stället för åtta år. Om den sökande kan uppvisa exceptionell integration (besondere Integrationsleistungen), t.ex. enastående prestationer i studier eller arbete, engagemang i volontär- arbete (t.ex. i brandkåren), kan försörja sig själv och sin familj samt behärskar tyska på nivå C1 eller högre enligt den gemensamma euro- peiska referensramen är det tillräckligt med tre års legal hemvist i Tyskland för att förvärva tyskt medborgarskap.115

Om den sökande är gift eller har registrerat partnerskap med en tysk medborgare, kan den sökande få tyskt medborgarskap efter tre år, om äktenskapet eller det registrerade partnerskapet varat i minst två år.116

Den sökande ska, utöver kravet på hemvist, kunna styrka sin iden- titet och nuvarande medborgarskap och ha permanent uppehållsrätt eller långvarigt uppehållstillstånd. Den sökande ska kunna försörja sig själv och sin familj. Den sökande ska ha kunskaper om det rätts- liga och sociala systemet samt om levnadsvillkoren i Tyskland och tillräckliga färdigheter i det tyska språket. Den sökande får inte heller ha dömts för något brott och måste avlägga en lojalitetsförklaring till den fria och demokratiska konstitutionella ordningen i den tyska grundlagen. Den sökande måste också avlägga en förklaring avseende Tysklands särskilda historiska ansvar för den nationalsocialistiska regimen och dess konsekvenser, i synnerhet för skyddet av judiskt liv, samt för den fredliga samexistensen mellan människor och för- budet att föra ett anfallskrig. Föreligger grund för exklusion, t.ex. vid månggifte eller att den sökande inte respekterar lika rättigheter för män och kvinnor, nekas den sökande tyskt medborgarskap.117

115Federala kommissionären för migration, flyktingar och integration samt federala kommis- sionären för antirasism (u.å.). Requirements for naturalisation. https://www.xn--einbrgerung- whb.de/fragebogen.php?l=en (2024-11-21).

116Federala kommissionären för migration, flyktingar och integration samt federala kommis- sionären för antirasism (u.å.). Key questions about naturalisation – I am married to a German. Which requirements apply to me? https://www.xn--einbrgerung-whb.de/service.php?l=en (2024-11-21).

117Federala kommissionären för migration, flyktingar och integration samt federala kommis- sionären för antirasism (u.å.). Requirements for naturalisation. https://www.xn--einbrgerung- whb.de/fragebogen.php?l=en (2024-11-21).

107

Internationell utblick

SOU 2025:1

4.4Sveriges internationella överenskommelser

Flera bestämmelser i medborgarskapslagen bygger på internatio- nella förpliktelser. Frågor om medborgarskap, särskilt i fråga om vissa förmånligare villkor samt rätten till förvärv av ett medborgars- kap, regleras i ett antal olika internationella konventioner.

På europeisk nivå har Sverige tillträtt 1997 års europeiska kon- vention om medborgarskap (SÖ 2001:20) (1997 års konvention). Konventionen har tillkommit inom ramen för det arbete som be- drivs inom Europarådet. Konventionen föreskriver på ett mer genom- gripande sätt vilka principer och regler som gäller för förvärv och förlust av medborgarskap och omfattar såväl Europarådets medlems- stater, som icke-europeiska stater. Konventionens grundläggande principer anges i artikel 4. Av denna framgår att var och en har rätt till ett medborgarskap; statslöshet ska undvikas; ingen ska godtyckligt berövas sitt medborgarskap; vare sig äktenskap eller upplösning av äktenskap mellan en medborgare i en konventionsstat och en utlän- ning eller endera makens ändrade medborgarskap under äktenskapet ska automatiskt inverka på den andra makens medborgarskap. Arti- kel 6 behandlar förvärv av medborgarskap, artikel 7 och 8 förlust av medborgarskap och artikel 9 återvinning av medborgarskap. Konven- tionen reglerar även särskilt hemvisttiden i fråga om hur lång hemvist- tid konventionsstaterna får kräva i den nationella lagstiftningen. I arti- kel 6.3 i konventionen föreskrivs att varje konventionsstat ska i sin nationella lagstiftning medge möjlighet till naturalisation för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium. Vid upp- ställandet av villkor för naturalisation ska konventionsstaten inte fast- ställa längre tid än tio år som ska ha förflutit innan ansökan kan göras.

Vidare räknas det i artikel 6.4 a–g upp ett antal grupper för vilka konventionsstaten särskilt ska underlätta förvärv av medborgarskap i den nationella lagstiftningen. Det rör bl.a. äkta makar och barn till medborgare i staten, adopterade barn, personer födda inom statens territorium som har legalt och varaktigt hemvist där, personer som har legalt och varaktigt hemvist under en tidsperiod som börjat före 18-årsdagen, statslösa personer och personer som är erkända som flyktingar.

I artikel 12 föreskrivs en rätt till omprövning; varje konventions- stat ska tillse att beslut om förvärv, bibehållande, förlust, återvinning och bekräftelse av medborgarskapet i den staten ska kunna under-

108

SOU 2025:1

Internationell utblick

kastas administrativ eller judiciell prövning i enlighet med statens nationella lagstiftning. I den förklarande rapporten (punkt 87) anges på grundval av denna artikel i konventionen måste enskilda ha rätt att överklaga beslut som rör medborgarskap. De processuella aspek- terna av genomförandet av denna rättighet överlåts till varje konven- tionsstats interna lagstiftning. Rätten till prövning utesluter dock inte nationella bestämmelser enligt vilka beslut av högsta statliga myn- digheter i vissa särskilda fall inte kan överklagas till högre instans, om besluten är öppna för andra former av rättslig eller administrativ prövning i enlighet med nationell lagstiftning.

4.4.1Flyktingar

Genom 2001 års medborgarskapslag kodifierades en sedan länge fast praxis att personer som bedömts som flyktingar eller statslösa kan upptas till svenska medborgare efter fyra års hemvist. Denna praxis har sin grund i bl.a. att Sverige genom 1951 års FN-konven- tion angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55) (1951 års konvention) åtagit sig att behandla dessa grupper särskilt förmånligt i medborgarskapshänseende; i artikel 34 i konventionen föreskrivs att fördragsslutande stat ska så mycket som möjligt underlätta flyk- tingars införlivande med samhället och deras naturalisation. Särskilt ska fördragsslutande stat bemöda sig att påskynda naturalisationsför- farandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta. Även artikel 6.4 g i 1997 års konvention före- skriver att varje konventionsstat ska i sin nationella lagstiftning under- lätta förvärv av medborgarskap för personer som är erkända som flyktingar som har legalt och varaktigt hemvist inom statens terri- torium. Sänkning av kravet på hemvisttid, mindre stränga språkkrav, förenklad procedur samt lägre avgifter är exempel på åtgärder som underlättar förvärv av medborgarskap enligt konventionens för- klarande rapport.

4.4.2Statslösa

I 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) (1961 års konvention) regleras vissa situationer då konventions- staterna är tvungna att tillerkänna personer medborgarskap. Av

109

Internationell utblick

SOU 2025:1

ingressen till konventionen framgår att det anses önskvärt att be- gränsa statslöshet genom internationella överenskommelser. De fyra första artiklarna i konventionen syftar därtill till att bereda möjlighet för den som är statslös att förvärva medborgarskap, medan de fem följande artiklarna avser att förhindra att statslöshet uppkommer. Enligt artikel 1 ska fördragsslutande stat bevilja en person som är född på dess territorium medborgarskap, om personen annars skulle bli statslös. Medborgarskapet ska beviljas antingen automatiskt vid födelsen eller efter ansökan. Artikel 1.2 i konventionen innehåller en uttömmande lista över vilka villkor för förvärv av medborgarskap som en konventionsstat får ställa upp i dessa fall. Det är bl.a. tillåtet att kräva att den sökande ska ha varit stadigvarande bosatt på den för- dragsslutande statens territorium under en period som inte överstiger fem år, att den sökande alltid ska ha varit statslös och att han eller hon inte dömts för ett brott mot statens säkerhet eller dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre. Av artikel 1.1.b i samma konvention framgår att en ansökan som uppfyller villkoren inte får avslås.

I likhet med flyktingkonventionen stadgar 1951 års konvention angående statslösa personers rättsliga ställning att fördragsslutande stat ska så mycket som möjligt underlätta statslösa personers inför- livande med samhället och deras naturalisation. Särskilt ska fördrags- slutande stat bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta (artikel 32).

En av grundprinciperna i 1997 års konvention är att statslöshet så långt möjligt ska undvikas, vilket framgår redan av konventionens ingress. I artikel 6.4 g i samma konvention föreskrivs även, i likhet med vad som anges ovan avseende flyktingars situation, att varje konventionsstat ska i sin nationella lagstiftning underlätta förvärv av medborgarskap för statslösa personer som har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium. Även i dessa fall är sänkning av kravet på hemvisttid, mindre stränga språkkrav, förenklad procedur samt lägre avgifter exempel på åtgärder som underlättar förvärv av medborgarskap enligt konventionens förklarande rapport.

110

SOU 2025:1

Internationell utblick

4.4.3Barn och unga vuxna

Såväl statslösa barn som barn med utländskt medborgarskap är före- mål för förmånligare villkor för förvärv av medborgarskap i konven- tionsstaterna enligt flera olika internationella konventioner. Av arti- kel 6.2 i 1997 års konvention framgår att varje konventionsstat i sin nationella lagstiftning ska föreskriva att medborgarskap ska förvärvas av barn som föds inom dess territorium och som vid födelsen inte förvärvar något annat medborgarskap. Sådant medborgarskap ska beviljas antingen automatiskt vid födelsen eller därefter, för barn som förblivit statslösa, efter ansökan av eller för barnet i fråga till behörig myndighet i den ordning som föreskrivs i konventions- statens nationella lagstiftning. En sådan ansökan får göras beroende av legal och varaktig hemvist i konventionsstaten under en tid av högst fem år omedelbart innan ansökan gjordes.

Ett barn som vid födelsen förvärvar enbart något annat lands med- borgarskap än födelselandets är inte på samma sätt som de statslösa barnen föremål för beskydd i olika internationella konventioner på medborgarskapsområdet. Den naturliga förklaringen till detta är att dessa barn erhåller i vart fall något medborgarskap vid födelsen och deras ställning i medborgarskapshänseende är därför mindre utsatt än de statslösa barnens.

I artikel 6.4 e i 1997 års konvention föreskrivs att varje konven- tionsstat i sin nationella lagstiftning ska underlätta förvärv av med- borgarskap i staten för personer som är födda inom statens terri- torium samt har legal och varaktig hemvist där. I konventionens förklarande rapport anges några exempel på åtgärder som under- lättar förvärv av medborgarskap: sänkning av kravet på hemvisttid, mindre stränga språkkrav, förenklad procedur samt lägre avgifter. I fråga om just artikel 6.4 e) sägs vidare att den främst täcker ansök- ningar från andra och tredje generationens invandrare. Man framhåller vidare att personer tillhörande dessa generationer integreras lättare i det nya landet eftersom de tillbringar all, eller åtminstone delar av, sin uppväxt där. De bör därför också lättare kunna förvärva den stat- ens medborgarskap.

Därtill gäller lagen (2018:1997) om Förenta nationernas konven- tion om barnets rättigheter som svensk lag sedan den 1 januari 2020. Av denna framgår bl.a. att ett barn från födelsen har rätt att förvärva ett medborgarskap. Konventionsstaterna ska säkerställa genom-

111

Internationell utblick

SOU 2025:1

förandet av dessa rättigheter i enlighet med sin nationella lagstift- ning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instrument på detta område, särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst (artikel 7). Vidare framgår att konventionsstaterna förbinder sig att respektera barnets rätt att behålla sin identitet, inklusive medborgar- skap, utan olagligt ingripande (artikel 8).

Enligt artikel 4. f i 1997 års konvention ska varje konventions- stat i sin nationella lagstiftning underlätta förvärv av medborgar- skap för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium under en tidsperiod som börjat före artonårsdagen.

Tidsperiodens längd ska bestämmas i den berörda konventions- statens nationella lagstiftning. Även i detta fall är ett krav på re- ducerad hemvisttid en sådan åtgärd som underlättar förvärv av medborgarskap.

4.4.4Nordiska medborgare

1962 års Helsingforsavtal är en samarbetsöverenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige och utgör grunden för det nordiska samarbetet. Av detta framgår bl.a. att länderna ska eftersträva att bevara och ytterligare utveckla samarbetet mellan länderna på det rättsliga, kulturella, sociala och ekonomiska området samt i fråga om samfärdseln och miljövården (artikel 1). Länderna förbinder sig också att vid utformningen av lagar och andra rätts- regler behandla medborgare i de övriga länderna lika med landets egna medborgare och att de fördragsslutande parterna ska underlätta för medborgare i ett nordiskt land att förvärva medborgarskap i annat nordiskt land (artiklarna 2 och 3).

I avtal som ingicks mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige den 5 september 2012 (SÖ 2012:6) regleras förmånligare medborgarskapsbestämmelser för förvärv av medborgarskap genom anmälan i de nordiska länderna, för nordiska medborgare. Tidigare, liknande avtal ingicks 1998 och 2002, och har nu ersatts av 2012 års avtal. Syftet med avtalet är att underlätta nordiska medborgares möj- ligheter att förvärva eller återvinna medborgarskap i annat nordiskt land. Vad särskilt avser frågor om hemvist föreskrivs i kapitel II arti- kel 2 i avtalet att vid tillämpning av nationella bestämmelser i vilka hemvist i landet före en viss ålder har betydelse för förvärv av med-

112

SOU 2025:1

Internationell utblick

borgarskap, får hemvisttid i en eller flera avtalsstater likställas med hemvisttid i den avtalsstat där den som gör anmälan önskar förvärva medborgarskap. Detta gäller endast i den mån hemvisttiden i en annan stat har infallit fem år före den tidpunkt anmälan gjordes och innan den som gör anmälan har fyllt 16 år. Av artikel 3 i samma kapi- tel framgår att vid tillämpning av nationella bestämmelser om åter- vinning av medborgarskap för personer som före förlusten av med- borgarskapet hade hemvist i avtalsstaten, får hemvisttid i en eller flera avtalsstater upp till tolv års ålder likställas med hemvisttid i den av- talsstat där den som gör anmälan önskar förvärva medborgarskap.

Av artikel 5 framgår att avtalsstaterna ska ha bestämmelser som innebär att en medborgare i en avtalsstat genom att göra en skriftlig anmälan till behörig myndighet i en annan avtalsstat förvärvar denna stats medborgarskap om hon eller han bl.a. sedan sju år har hemvist i den avtalsstaten. En avtalsstat får bestämma kortare tid för hemvist.

4.4.5Tidigare medborgare i staten

Av artikel 9 i 1997 års konvention framgår att varje konventionsstat ska, i de fall och på de villkor som föreskrivs i dess nationella lagstift- ning, underlätta återvinning av medborgarskapet i den staten för tidi- gare medborgare som har legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium. I den förklarande rapporten till konventionen anges att konventionsstaterna i sin interna rättsordning ska underlätta åter- vinning av medborgarskap både för personer som har avsagt sig med- borgarskap på eget initiativ (artikel 8) och för dem som har förlorat sitt medborgarskap ex lege118 eller på statens initiativ (artikel 7). Där- emot föreskriver inte artikel 9 en rätt till återvinning. Det är tillräck- ligt att konventionsstaterna underlättar återvinning av nationalitet för vissa kategorier av tidigare medborgare. Huruvida en konventions- stat uppfyller kravet på underlättande av återvinning av medborgar- skap ska bedömas mot bakgrund av alla relevanta omständigheter, särskilt förekomsten av mycket gynnsamma villkor för förvärv av medborgarskap.

118”På grund av lagen”; juridisk term som innebär att en påföljd eller en verkan inträder omedelbart på grund av ett lagstadgande.

113

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

levnadssätt för dessa grupper samt skärpta krav för vuxna personer som är födda i Sverige och statslösa sedan födseln i kapitel 8.

Vad gäller hemvisttiden för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan analyserar utredningen samt lämnar förslag på längre hemvisttid avseende samtliga ärenden om förvärv av svenskt med- borgarskap i kapitel 7.

Av utredningens tilläggsdirektiv följer vidare att utredningen ska ta ställning till och föreslå hur anmälningsförfarandet kan ut- mönstras för vissa grupper, och lämna nödvändiga författnings- förslag. I dessa direktiv anges bl.a. följande.

Det pågår [. . .] för närvarande arbete med att förändra den nuvarande ordningen där det för förvärv av svenskt medborgarskap genom an- mälan ställs avsevärt lägre krav än vid förvärv av svenskt medborgar- skap efter ansökan. Prövningen av anmälningsärenden som omfattas av de nya kraven kommer att präglas av ökad komplexitet. Detta tillsam- mans med vikten av att ytterligare värna medborgarskapets betydelse ur såväl ett rättsligt som symboliskt perspektiv gör att det finns anled- ning att överväga i vilken utsträckning det är ändamålsenligt att ha kvar anmälningsförfarandet. Som utgångspunkt anser regeringen att det bör krävas en ansökan för att erhålla svenskt medborgarskap. Utredaren ska därför göra en översyn av regelverket om förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan i syfte att utmönstra anmälningsförfar- andet så långt som möjligt och åstadkomma en skärpt reglering.

1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20) samt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Av den europeiska konventionen om medborgarskap följer bl.a. att för statslösa barn födda i Sverige som inte vid födseln förvärvar annat medborgarskap får medborgarskap endast göras beroende av legalt och varaktigt hemvist i landet under en tid av högst fem år innan en ansö- kan (se artikel 6.2). Om villkoren är uppfyllda ska medborgarskap be- viljas. I 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet finns en motsvarande bestämmelse (artikel 1). Enligt den bestämmelsen får konventionsstaten bl.a. uppställa villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan om medborgarskap eller tio år sammanlagt. Möjligheten till ansökan ska enligt den sistnämnda konventionen finnas under en period som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. I svensk rätt kan ett förfarande som förutses i konventionerna sägas motsvara det som gäller vid en anmälan snarare än vid en ansökan. Denna grupp, dvs. statslösa barn och unga som är födda i Sverige (jfr 6 och 8 §§ med-

116

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

borgarskapslagen) bör därför även fortsättningsvis kunna förvärva medborgarskap genom anmälan.

Av en överenskommelse med Danmark, Finland, Island och Norge om medborgarskap (SÖ 2012:6) följer att Sverige ska ha vissa bestäm- melser om anmälan gällande nordiska medborgare. Uppdraget bör därför inte omfatta nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgar- skap genom anmälan (se 18 och 19 §§ medborgarskapslagen).

Utredaren ska analysera vilket utrymme i övrigt som finns enligt Sveriges internationella överenskommelser att skärpa reglerna för förvärv av svenskt medborgarskap för utlänningar som omfattas av regelverket om förvärv av medborgarskap genom anmälan. I de fall utredaren bedömer att det är möjligt att utmönstra anmälningsför- farandet ska utredaren också lämna författningsförslag.1

Sammanfattningsvis kommer utredningen i detta kapitel att ta ställ- ning till och föreslå hur anmälningsförfarandet kan utmönstras för vissa grupper.

5.2Den historiska och nuvarande regleringen av förvärv av medborgarskap efter anmälan

Förutsättningarna för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan framgår av 6–9, 18 och 19 §§ medborgarskapslagen, i punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap samt i punkt 2 i ikraftträd- ande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om änd- ring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Bestämmelserna avser i huvudsak barn, unga vuxna, tidigare svenska medborgare och nordiska medborgare. Av 10 § framgår förutsättningarna för ett barn till en utlänning som blir svensk medborgare enligt 6–9, 18 och 19 §§ att automatiskt förvärva svenskt medborgarskap. Vid förvärv av medborgarskap efter anmälan föreligger en absolut rätt till med- borgarskap om förutsättningarna för medborgarskapsförvärv är uppfyllda. Detta står i kontrast till naturalisationsförfarandet, som beskrivs närmare i kapitel 6–8 och 10–11, där ansökan om svenskt medborgarskap underkastas en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagen.2

1Dir. 2024:63 s. 2 ff.

2Se prop. 1997/98:178 s. 15.

117

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

Tidigare tillämpade de flesta länder principerna om undvikande av dubbelt medborgarskap och undvikande av statslöshet. Detta medförde att de äldre svenska medborgarskapsförfattningarna innehöll ett flertal bestämmelser om förlust och återvinning av svenskt medborgarskap. Dessa regler fördes senare över till lagen den 23 maj 1924 (nr 130) om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap (1924 års medborgarskapslag) och därefter till lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (1950 års medborgar- skapslag). Till följd av att ett flertal länder inte ansåg att förlust av dessa staters medborgarskap inträtt vid automatiskt förvärv av svenskt medborgarskap vid s.k. increscens3, medförde den svenska ord- ningen med automatiskt förvärv i stor utsträckning att personer fick dubbla medborgarskap. Detta ledde till att det enligt 1950 års medborgarskapslag krävdes en anmälan för att förvärva medborgar- skap genom increscens eller för återvinning av svenskt medborgar- skap. Enligt 1950 års medborgarskapslag förutsatte medborgarskap genom increscens att en utlänning som fötts i Sverige och oavbru- tet haft sin hemvist i landet efter det att han fyllt 21 år, men innan han fyllt 23 år skriftligen anmälde sin önskan om att bli svensk med- borgare hos den länsstyrelse i det län där han var kyrkobokförd. Var utlänningen statslös fick anmälan ske redan från 18 års ålder.

För återvinning av svenskt medborgarskap krävdes att personen i fråga, som fått svenskt medborgarskap vid födelsen och haft sin hemvist i Sverige fram till 18 års ålder skriftligen anmälde sin önskan om att återvinna svenskt medborgarskap. Den som fått ett annat medborgarskap behövde dock styrka förlusten av det andra med- borgarskapet vid förvärv av svenskt medborgarskap. Därtill inne- höll 1950 års medborgarskapslag ytterligare ett antal bestämmelser om återvinning av svenskt medborgarskap genom anmälan, bl.a. för medborgare i Danmark och Norge.

Sammanfattningsvis kan konstateras att det ursprungliga syftet med skriftlig anmälan om svenskt medborgarskap har varit att und- vika dubbelt medborgarskap. Det var dessutom endast fråga om en formaliakontroll.4

Med 1950 års medborgarskapslag infördes, som resultatet av samarbetet kring medborgarskapslagstiftningen mellan de skandi- naviska länderna, gemensamma bestämmelser för medborgare i Norge

3Vid långvarig vistelse i landet.

4Se SOU 2021:54 s. 129 ff.

118

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

och Danmark att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan i form av en ensidig förklaring. Detta förutsatte att med- borgarskapet i den fördragsslutande staten skulle ha förvärvats på annat sätt än genom naturalisation, att den nordiska medborgaren hade fyllt 21 men inte 60 år, att den nordiska medborgaren hade haft hemvist i Sverige sedan tio år och inte hade dömts till frihets- straff under de senaste tio åren. På så sätt infördes krav som med- förde att förfarandet närmade sig naturalisationsförfarandets ut- formning. Den nya möjligheten till förvärv av medborgarskap be- nämndes dessutom som ”naturalisation av nordiska medborgare genom anmälan”.5

År 1968 ändrades bestämmelsen om förvärv av svenskt med-

borgarskap genom increscens på så sätt att kravet på att utlänningen var född i Sverige togs bort. I stället krävdes att utlänningen oav- brutet haft hemvist i Sverige efter det att han eller hon fyllt 16 år och dessutom haft sin hemvist i Sverige i sammanlagt minst fem år. Detta förutsatte att utlänningen anmälde önskan om att förvärva svenskt medborgarskap från det att han eller hon fyllde 21 år men innan dess han eller hon hade fyllt 23 år. Den som saknade medborgar- skap i någon stat, eller kunde styrka förlust av utländskt medbor- garskap kunde dock förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan redan från 18 års ålder, om han eller hon vid tiden för anmälan hade sin hemvist i Sverige sedan fem år och dessutom tidigare haft sin hemvist här under sammanlagt minst fem år.6

Genom 2001 års medborgarskapslag utvidgades anmälningsför- farandet ytterligare på så sätt att personer som är födda i Sverige och statslösa sedan födelsen, barn samt unga vuxna i åldrarna 18–20 år nu också gavs möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Dessutom infördes möjligheten för barn födda i utlandet till en svensk far som inte var gift med barnets mor vid födseln att förvärva medborgarskap genom anmälan.7 Motiven till detta var att den föregående medborgarskapslagstiftningen ansågs bristfällig

i fråga om främst statslösa och ungdomars möjligheter att förvärva svenskt medborgarskap.

5Sundberg (1953), s. 40 ff.

63 § lagen (1968:704) angående ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap.

7Se avsnitt 5.5.2.

119

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

I propositionen framhöll regeringen att det med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden var angeläget att det infördes bestämmelser för att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för barn som föds här såsom statslösa. Det tydligaste sättet att leva upp till Sveriges internationella åtaganden om undvikande av stats- löshet för barn skulle vara att ge barnen svenskt medborgarskap automatiskt redan vid födelsen. Med en sådan ordning följde emel- lertid enligt regeringens mening vissa nackdelar. Dessa nackdelar var enligt regeringens uppfattning av sådan vikt att de gjorde en ordning med automatiskt förvärv vid födelsen olämplig. Reger- ingen ansåg att svenskt medborgarskap i stället bör erbjudas barnen genom ett anmälningsförfarande i nära anslutning till födelsen.8

Vad avser barn med utländskt medborgarskap framhöll reger- ingen att fördelarna med att erbjuda dessa barn svenskt medborgar- skap främst är att det skulle underlätta integrationen i det svenska samhället. Barnen som föds här i landet kommer i många fall också att tillbringa hela sin uppväxt och resten av sitt liv här. Genom att underlätta villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap visar Sverige att barnen är välkomna och att de betraktas som fullt ut tillhöriga den svenska samhällsgemenskapen. Med beaktande av att barn inte bör förvärva ett medborgarskap i strid med föräldrarnas vilja ansåg regeringen att ett anmälningsförfarande bör tillämpas. Det faktum att barnen vid födelsen förvärvar i vart fall något lands medborgarskap gör dock deras ställning i medborgarskapsrättsligt hänseende avsevärt mindre utsatt än vad som är fallet i fråga om statslösa barn. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att det inte fanns skäl att föreslå lika långt gående lättnader som gjorts beträff- ande statslösa barn. Regeringen ansåg det vara rimligt att barn som föds i Sverige och som vid födelsen förvärvar enbart utländskt med- borgarskap ges möjlighet till förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan under förutsättning att de har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige samt dessutom har hemvist här sedan fem år. Krav på längre tids hemvist skulle innebära att skillnaden i förvärvs- villkor mellan statslösa barn och barn med utländskt medborgar- skap blev omotiverat stor. Till detta kan läggas att fem år, som nämnts ovan, är lika med den tid efter vilken dessa barn normalt kan bli svenska medborgare såsom bipersoner i samband med för- äldrarnas naturalisation. Regeringen ansåg också att motiven för att

8Se prop. 1999/2000:147 s. 35 f.

120

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

underlätta förvärvet av medborgarskap för i Sverige födda barn gäller även barn med utländskt medborgarskap som under sin upp- växt flyttar till Sverige. Enligt regeringens uppfattning finns det inte heller beträffande dessa barn skäl att uppställa krav på längre tids hemvist än fem år. De barnen bör därför omfattas av samma förvärvsvillkor som gäller för de barn som föds i Sverige och som vid födelsen förvärvar enbart utländskt medborgarskap.9

Sedan den 1 oktober 2024 har ändringar i bestämmelserna om förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan trätt i kraft. Tidi- gare skedde förvärvet av svenskt medborgarskap genom anmälan från dagen för anmälan. Tidpunkten för förvärvet av svenskt med- borgarskap efter anmälan har ändrats på så sätt att förutsättning- arna för att förvärva medborgarskap efter anmälan ska vara upp- fyllda vid beslutstillfället.

I syfte att stärka det svenska medborgarskapets betydelse ur ett både rättsligt och symboliskt perspektiv skärptes även kraven för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Numera krävs även för den som har fyllt 15 år, och som förvärvar svenskt med- borgarskap enligt 7–10 §§ medborgarskapslagen eller genom de ovan nämnda övergångsbestämmelserna, att han eller hon gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer, eller för upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. Han eller hon får inte heller vara skä- ligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer, eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. Därtill får han eller hon inte be- dömas utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Han eller hon får inte heller ha varit verksam i, eller haft bestäm- mande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

För en utlänning som är född i Sverige och som sedan födelsen är statslös gäller inte de sistnämnda kraven.

9Se a. prop. s. 41 f.

121

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

Sammanfattande kommentar

Anmälningsförfarandet har alltsedan det infördes under mitten av 1900-talet ändrat syfte från att undvika dubbelt medborgarskap till att underlätta förvärv av medborgarskap för vissa grupper – som i huvudsak också kan förvärva medborgarskap genom naturalisation. Anmälningsförfarandet har därtill ändrat karaktär från ett förenklat förfarande, som snarast kan liknas vid en formaliakontroll, till en betydligt mer komplex prövning av villkor som liknar de som upp- ställs vid naturalisation, däribland identitetskrav och krav på från- varo av allvarlig brottslighet. Sedan tidigare gäller dessutom såväl villkor på den anmälandes ålder som hemvist och permanent uppe- hållstillstånd för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan; dvs. samma typ av villkor som uppställs vid naturalisation, men utan samma tyngd och utan den diskretionära prövningen.

Även om de krav som införts i medborgarskapslagen den 1 okto- ber 2024 utformats i en ansats att fortsatt behålla karaktären av ett enklare förfarande kan det konstateras att prövningen av anmäl- ningsärenden har blivit alltmer mångfasetterad.

5.2.1Anmälningsförfarandet för barn

Fram till 2001 saknades möjlighet för barn att självständigt förvärva svenskt medborgarskap. Barnets medborgarskapsförvärv förutsatte nämligen i huvudsak att minst en av barnets föräldrar redan hade svenskt medborgarskap och att barnet således kunde härleda med- borgarskapet från föräldern, eller att barnet omfattades av föräl- derns medborgarskapsförvärv vid naturalisation såsom biperson.

Genom 2001 års medborgarskapslag infördes möjligheten för barn att självständigt förvärva svenskt medborgarskap genom an- mälan. Som bakgrund till denna utvidgade möjlighet hade 1997 års medborgarskapskommitté i uppdrag att analysera för- och nack- delar med olika alternativ till reglering som under vissa förutsätt- ningar skulle erbjuda möjlighet till svenskt medborgarskap för barn som föds i Sverige av utländska föräldrar vilka har permanent uppe- hållstillstånd. Kommittén identifierade att de barn som främst skulle komma i fråga för tillämpning av en eventuell ny bestämmelse var dels barn vars föräldrar väljer att inte ansöka om svenskt medborgar- skap trots att de uppfyller förutsättningarna för det, dels barn vars

122

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

föräldrar fått avslag på sin ansökan om naturalisation. Vidare ansåg kommittén att möjlighet till förvärv i dessa situationer också gör det möjligt för de berörda familjerna att ta hänsyn till de olika familjemedlemmarnas egna önskemål i fråga om medborgarskap samt att möjligheten till medborgarskap kan bidra till att minska eventuell bitterhet hos barn över att deras föräldrar fått avslag på sin ansökan om svenskt medborgarskap och att även barnen själva därmed tills vidare är förhindrade från att bli svenska medborgare.10

Anmälan för statslösa barn som är födda i Sverige

6 § medborgarskapslagen behandlar anmälningsförfarandet för statslösa barn som är födda i Sverige. Bestämmelsen har följande lydelse.

Ett barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslöst förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har permanent uppehållstillstånd och hemvist här i landet.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i första stycket gäller inte ett barn som har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under samman- lagt tio år och som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716).

Undvikande av statslöshet är en viktig utgångspunkt för den svenska medborgarskapslagstiftningen. Det är också utgångspunkten i flera internationella konventioner, däribland barnkonventionen och

1997 års konvention. Fram till 2001 saknade den svenska medborgar- skapslagstiftningen bestämmelser direkt inriktade på att underlätta förvärv av svenskt medborgarskap för statslösa barn födda här. Detta medförde att det förekom att statslösa barn födda i Sverige var tvungna att vänta tills de hade fyllt 18 år innan de kunde bli svenska medborgare. Regeringen bedömde att situationen inte kunde anses förenlig med bl.a. artikel 7 i barnkonventionen, som i nu aktuellt hänseende föreskriver att ett barn från födelsen ska ha rätt att för- värva ett medborgarskap.11

10Se SOU 1999:34 s. 261 ff.

11Se prop. 1999/2000:147 s. 35 f.

123

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

Såväl 1997 års medborgarskapskommitté som regeringen tog ställning till alternativet att låta statslösa barn som är födda i Sverige förvärva svenskt medborgarskap automatiskt, men ansåg det inte vara ett lämpligt alternativ främst då ett automatiskt förvärv vid födelsen inte alltid stämmer överens med föräldrarnas önskemål.12 Även USSMA hade i sina kommittédirektiv i uppdrag att utreda om det bör införas ett automatiskt förvärv av medborgarskap vid födelsen för statslösa barn födda i Sverige som har en förälder med permanent uppehållstillstånd och även i övrigt en anknytning till Sverige. Utredningen landade emellertid i att det inte bör införas ett sådant system, med hänsyn till att handläggningen inte kan ske så snabbt och smidigt som önskvärt och att kostnaderna för systemet blir höga. Det är också svårt att konstruera ett system som träffar ”rätt statslösa barn”.13

Det är barnets vårdnadshavare som är behörig att göra anmälan om medborgarskap för barnets räkning. Såsom framgår av bestäm- melsens ordalydelse förutsätts endast att barnet har hemvist i Sverige. Det ställs alltså inte något krav på att barnet ska ha hemvist i Sverige sedan födelsen. Det ställs i övrigt inte något krav att viss hemvisttid ska ha förflutit innan barnet kan förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Det ställs inte heller något krav på att barnets iden- titet ska vara styrkt. Regeringen motiverade avsaknad av identitets- krav för denna grupp med att identiteten för ett statslöst barn som här tilldelats personuppgifter anses tillräckligt klarlagd även om det i något avseende skulle råda oklarhet i fråga om föräldrarnas identi- tet. Detta bör gälla även för det fall den vid anmälningstidpunkten folkbokförda identiteten för barnet inte är densamma som uppgetts vid ankomsten till Sverige. Inte heller den omständigheten att för- äldrarna under vistelsen i Sverige ändrar sina och barnens identi- tetsuppgifter bör således drabba barnen på sådant sätt att deras förvärv av svenskt medborgarskap fördröjs.14 Barn vars medborgar- skap inte har kunnat fastställas omfattas inte av bestämmelsen.

Som utgångspunkt krävs, för närvarande15, att barnet har perma- nent uppehållstillstånd i Sverige. Undantag ges dock för vissa barn som har fötts i Sverige och som sedan födelsen är statslösa om de har haft hemvist här i landet de senaste fem åren eller under sam-

12Se a. prop. s. 36.

13Se SOU 2021:54 s. 13.

14Se prop. 1999/2000:147 s. 47.

15Se dock dir. 2023:137.

124

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

manlagt tio år, se 6 § andra stycket. Undantaget infördes i syfte att upprätthålla Sveriges internationella åtaganden enligt artikel 6.2 i 1997 års konvention och artikel 1 i 1961 års konvention, i samband med att det i Sverige sedan den 20 juli 2021 som huvudregel beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Enligt 6 § lydelse när 2001 års medborgarskapslag trädde i kraft skulle en anmälan om medborgarskap göras innan barnet hade fyllt fem år. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2015 ändrades tidsfristen på så sätt att en anmälan kan göras till dess bar- net fyllt 18 år.

Anmälan för barn som bor i Sverige

Förutsättningarna att förvärva svenskt medborgarskap efter anmä- lan för statslösa barn som har kommit till Sverige och barn med ut- ländskt medborgarskap regleras i 7 § medborgarskapslagen. Bestäm- melsen har följande lydelse.

Ett barn som inte har svenskt medborgarskap förvärvar svenskt med- borgarskap efter anmälan av den eller dem som har vårdnaden om barnet, om barnet har

1.permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

2.hemvist här i landet sedan tre år eller, om barnet är statslöst, två år. Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs

för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Så- dant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

Om barnet har fyllt femton år, krävs för förvärv av svenskt med- borgarskap att det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är rik- tig. Det krävs även att han eller hon varken

1.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upp- repad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka

itiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

125

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Med hänsyn till den stora skillnad som skulle uppstå mellan stats- lösa barn som föds i Sverige i förhållande till statslösa barn som har kommit till Sverige, om den senare gruppen såsom tidigare skulle förvärva medborgarskap först vid 18 års ålder, ansåg regeringen att även statslösa barn som kommer till Sverige bör kunna förvärva svenskt medborgarskap genom ett anmälningsförfarande. Reger- ingen framhöll dock att det bör uppställas vissa krav för att det ska finnas en verklig koppling mellan dessa barn och det svenska sam- hället. Det bör bl.a. krävas att de har permanent uppehållstillstånd i Sverige. Vidare bör de ha hemvist här sedan en viss tid. Med hänsyn till att detta anmälningsförfarande syftar till att underlätta för barn att förvärva svenskt medborgarskap bör anmälan göras innan barnet fyller 18 år.16

När 2001 års medborgarskapslag trädde i kraft uppställdes ett hemvistkrav om fem år för barn med utländskt medborgarskap och tre år för statslösa barn. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2015 sänktes dock hemvistkravet till tre år för barn med utländskt medborgarskap och två år för statslösa barn. Enligt reger- ingen motiverades sänkningen huvudsakligen av att barn som växer upp i Sverige i allmänhet kan förväntas ha en sådan samhörighet med landet att de bör kunna bli svenska medborgare efter en kortare tid än fem år. Mot bakgrund av det på medborgarskapsområdet över- gripande målet att undvika statslöshet, bör hemvistkravet sättas något lägre gällande barn som inte förvärvar något medborgarskap vid födelsen.17

Enligt bestämmelsens tredje stycke krävs att barnet lämnar sitt samtycke att förvärva svenskt medborgarskap. Enligt förarbetena motiveras detta av att barnet inte mot sin vilja ska bli svensk med- borgare och, som en följd därav, eventuellt förlora sitt utländska medborgarskap.18 Genom 2001 års medborgarskapslag sänktes den åldersgräns då barnets samtycke krävs från 15 år till tolv år.

Likt 6 § medborgarskapslagen är det barnets vårdnadshavare som kan anmäla att barnet ska förvärva svenskt medborgarskap.

16Se prop. 1999/2000:147 s. 37.

17Se prop. 2013/14:143 s. 22.

18Se prop. 1978/79:72 s. 57.

126

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

Även barn som är nordiska medborgare kan förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 7 § medborgarskapslagen.

5.2.2Anmälan för unga vuxna

Förutsättningarna för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan för personer i åldrarna 18–20 år framgår av 8 § medborgar- skapslagen. Bestämmelsen har följande lydelse.

En utlänning förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton men inte tjugoett år vid anmälningstillfället,

2.har permanent uppehållstillstånd i Sverige, och

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller, i fråga om den som är statslös,

a) sedan fem år,

b) under sammanlagt tio år, eller

c) sedan han eller hon fyllde femton år.

Kravet i första stycket 2 gäller inte en utlänning som

1.är född i Sverige,

2.sedan födelsen är statslös,

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år, och

4.har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av

5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716). Utöver de krav som anges i första stycket krävs för förvärv av

svenskt medborgarskap att utlänningen gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

itiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Tredje stycket gäller inte en utlänning som är född i Sverige och som sedan födelsen är statslös.

127

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

Möjligheten till förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan för unga vuxna till dess de fyller 21 år infördes med 2001 års med- borgarskapslag. Som anges ovan förutsätter möjligheterna för barn att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 6 och 7 §§ att vårdnadshavaren eller vårdnadshavarna gör anmälan om med- borgarskap för barnets räkning. Som motiv till möjligheten till medborgarskapsförvärv efter anmälan enligt 8 § medborgarskaps- lagen anfördes att en utlänning skulle ha möjlighet att själv göra en anmälan om medborgarskap efter fyllda 18 år om hans eller hennes vårdnadshavare av någon anledning avstått från att göra en anmälan om svenskt medborgarskap när utlänningen var barn.19 Denna möj- lighet kvarstår fram till dess utlänningen fyllt 21 år.

Av första stycket framgår att det förutsätts att utlänningen har permanent uppehållstillstånd i Sverige och har hemvist här sedan fem år. För den som är statslös uppfylls hemvistvillkoret även om han eller hon har hemvist i Sverige under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde 15 år.

Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för medborgare i övriga länder inom EES. Kravet gäller inte heller för brittiska medborgare som har bevil- jats uppehållsstatus och har uppehållsrätt.20

Enligt bestämmelsens andra stycke kan statslösa personer som är födda i Sverige undantas från kravet på permanent uppehålls- tillstånd. Detta förutsätter att personen i stället har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller

6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716) och har haft hem- vist i Sverige sedan fem år eller under sammanlagt tio år.

Sedan den 1 oktober 2024 ställs även krav på att den som har fyllt 15 år har gjort sannolikt att hans eller hennes identitet är riktig och att han eller hon inte är skäligen misstänkt för eller dömd för allvarlig brottslighet. Han eller hon får inte heller utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller ha varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova över- grepp på andra människor.

19Se prop. 1999/2000:147 s. 37 f. och s. 42 f.

20Se 20 § medborgarskapslagen.

128

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

Även nordiska medborgare i åldrarna 18–20 år kan förvärva

svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 8 § medborgarskaps- lagen.

5.2.3Anmälan för tidigare svenska medborgare

Enligt 9 § medborgarskapslagen kan tidigare svenska medborgare, som har förlorat eller befriats från svenskt medborgarskap, återfå sitt svenska medborgarskap efter anmälan. Bestämmelsen har följ- ande lydelse.

Den som har fyllt arton år och som har förlorat eller befriats från sitt svenska medborgarskap återfår detta efter anmälan, om han eller hon

1.har permanent uppehållstillstånd i Sverige,

2.har haft hemvist här i landet under sammanlagt tio år, och

3.sedan två år har hemvist här i landet.

För att medborgarskapet ska återfås, krävs utöver de krav som följer av första stycket att den som anmälan avser gör sannolikt att den upp- givna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

itiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Enligt 1924 års medborgarskapslag skedde återvinning av svenskt medborgarskap automatiskt när en tidigare svensk medborgare åter hade sin hemvist i Sverige. Från det att 1950 års medborgarskapslag trädde i kraft förutsatte återvinning av medborgarskap i stället att personen i fråga gjorde en anmälan om svenskt medborgarskap för att återfå detta.

129

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller inte för medbor- gare i de nordiska länderna eller för medborgare i övriga länder inom EES. Kravet gäller inte heller för brittiska medborgare som har beviljats uppehållsstatus och har uppehållsrätt.

När 2001 års medborgarskapslag trädde i kraft ändrades kraven för tidigare svenska medborgare att återfå svenskt medborgarskap genom anmälan. Regeringen ansåg bl.a. att det tidigare kravet på oavbruten hemvist intill 18-årsdagen var onödigt restriktivt. Enligt regeringen kunde sådan verklig anknytning till Sverige som borde vara en förutsättning för återvinning som regel anses ha uppkom- mit även om inte hela uppväxttiden intill 18 års ålder tillbringats i Sverige. Det ansågs således tillräckligt att sökanden, som skulle ha fyllt 18 år, hade haft hemvist i Sverige under sammanlagt tio år före 18 års ålder.21 Sedan den 1 juli 2014 ställs inte längre något krav på att tio års hemvist i Sverige ska ha varit uppfyllt före 18 års ålder. Enligt regeringen var det inte säkert att anknytningen till Sverige är starkare för en person som tillbringat de tio första levnadsåren i Sverige, än för en person som tillbringat motsvarande tid i landet vid en senare tidpunkt i livet. Regeringen ansåg även att den tidi- gare ordningen utgjorde ett hinder för rörlighet, eftersom den för- svårade återvändande till Sverige för den som tidigare varit svensk medborgare, men som av olika skäl önskat eller varit tvungen att avsäga sig sitt svenska medborgarskap.22

För att som tidigare svensk medborgare kunna återfå svenskt medborgarskap efter anmälan krävs att personen har hemvist i Sverige sedan två år. I förarbetena till 2001 års medborgarskapslag ansåg regeringen att det var rimligt att som villkor för återvinning kräva att sökanden efter sin återkomst till Sverige vistats här under så lång tid att han eller hon på nytt blivit insatt i svenska samhälls- förhållanden.23 Det kan även nämnas att regeringen, med anledning av att Migrationsverket i remissvar framfört synpunkter på att vist- elsetiden i Sverige skulle kortas från två år till ett år, inte ansåg att det var påkallat med en kortare hemvisttid då en sådan ändring skulle påverka en mycket liten grupp av människor och att förslagets inver- kan på tendensen till rörlighet framstod som mer marginell.24 Det krävs inte att hemvisttiden i Sverige måste löpa efter förlusten av

21Se prop. 1999/2000:147 s. 45.

22Se prop. 2013/14:213 s. 41.

23Se prop. 1999/2000:147 s. 45.

24Se prop. 2013/14:213 s. 42.

130

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

medborgarskapet.25 Det spelar inte heller någon roll på vilket sätt personen har förvärvat svenskt medborgarskap från första början.26 Sedan den 1 oktober 2024 ställs även krav på att den som har

fyllt 15 år har gjort sannolikt att hans eller hennes identitet är riktig och att han eller hon inte är skäligen misstänkt för eller dömd för allvarlig brottslighet. Han eller hon får inte heller utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller ha varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova över- grepp på andra människor.

5.2.4Anmälan för nordiska medborgare

I 18 och 19 §§ medborgarskapslagen finns bestämmelser som rör förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan för nordiska medborgare. Med hänsyn till kommittédirektivens avgränsning

i fråga om anmälansbestämmelserna som rör nordiska medborgare avser utredningen inte att återge någon fördjupad bakgrund avse- ende dessa bestämmelser.

5.2.5Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan enligt vissa övergångsbestämmelser

Tidigare svenska medborgare som förlorat medborgarskapet enligt 7 § 1950 års medborgarskapslag

Punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap reglerar vad som gäller för den som förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § i 1950 års medborgarskapslag, men som hade kunnat behålla det om det vid tidpunkten hade varit tillåtet med dubbla medborgarskap enligt svensk rätt. Övergångsbestämmelsen har följande lydelse.

Den som har förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap återfår detta efter anmälan till Migrationsverket.

25Wahlbäck & Nordström (1952) s. 28.

26Sandesjö & Björk (2022) s. 92.

131

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

För att svenskt medborgarskap ska återfås, krävs att den som an- mälan avser gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

a)är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upp- repad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka

itiden,

b)är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

c)bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

d)har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Om den som anmälan avser står under någon annans vårdnad vid tidpunkten för anmälan, görs denna istället av den eller dem som är vårdnadshavare.

Om anmälan avser ett barn som har fyllt tolv år och har utländskt

medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Sådant samtycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk stör- ning eller på grund av något annat liknande förhållande.

1950 års medborgarskapslag byggde på principen att dubbelt med- borgarskap skulle undvikas. Enligt 7 § 1950 års medborgarskapslag förlorade de svenska medborgare som förvärvade utländskt med- borgarskap sitt svenska medborgarskap. Detta gällde dels vid för- värv av utländskt medborgarskap efter ansökan eller uttryckligt samtycke, dels genom att personen inträdde i allmän tjänst i annan stat. Sedan den 1 juli 2001 tillåts dubbelt medborgarskap fullt ut. Att en svensk medborgare ansöker om och förvärvar ett annat med- borgarskap innebär alltså inte längre att det svenska medborgar- skapet förloras. Enligt den ursprungliga övergångsbestämmelsen som infördes i samband med att 2001 års medborgarskapslag trädde i kraft gavs en person som förlorat sitt svenska medborgarskap enligt 7 § i 1950 års medborgarskapslag, men som skulle haft det kvar om 2001 års medborgarskapslag gällt vid tidpunkten för för- lusten, en möjlighet att efter anmälan återfå det svenska medborgar- skapet. Denna möjlighet var dock tidsbegränsad och förutsatte att anmälan gjordes senast den 30 juni 2003.

132

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

Möjligheten att återfå svenskt medborgarskap gäller enbart de personer som har förlorat sitt svenska medborgarskap i enlighet med 7 § 1950 års medborgarskapslag. Personer som har förlorat sitt svenska medborgarskap på grund av oavbruten hemvist i annat land, s.k. preskription, omfattas inte.

Sedan den 1 oktober 2024 omfattas även anmälan enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna av de ovannämnda kraven på riktig identitet och frånvaro av allvarlig brottslighet (se avsnitt 5.2).

En anmälan för en person som står under annans vårdnad ska göras av hans eller hennes vårdnadshavare. Om anmälan avser ett barn som har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap krävs barnets samtycke för förvärv av svenskt medborgarskap. Barnets samtycke behövs emellertid inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller på grund av något annat liknande förhållande.

När en person återfår svenskt medborgarskap enligt punkt 4 övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medbor- garskap i dess nya lydelse tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn.

Efter att den tidsbegränsade möjligheten att återfå svenskt med- borgarskap hade upphört anfördes dels att tidsfristen var alltför kort, dels att information om möjligheten inte nådda alla som berördes av den. Det hade också framförts önskemål om en ny möjlighet att återfå svenskt medborgarskap. En utredning, som antog namnet Medborgarskapsutredningen, gavs 2012 i uppdrag att utarbeta för- fattningsförslag som gjorde det möjligt för tidigare svenska med- borgare som förlorat sitt medborgarskap enligt 1950 års medborgar- skapslag, när de blev medborgare i ett annat land, att återfå det svenska medborgarskapet.27 Utredningen hade även att ta ställning till om denna möjlighet borde vara tidsbegränsad eller permanent. Vid denna bedömning skulle Medborgarskapsutredningen, enligt direktiven, beakta förhållandet till andra regler i medborgarskaps- lagen, bl.a. de regler som möjliggör återvinning av svenskt med- borgarskap. Medborgarskapsutredningen noterade i detta avseende att trots att det fanns förhållandevis stora möjligheter att återfå svenskt medborgarskap, bl.a. genom anmälan enligt 9 § och genom naturalisationsförfarandet med särskild dispens enligt 11–12 §§,

27Se dir. 2012:2.

133

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

kräver dessa förfaranden att personen i fråga har hemvist i Sverige. Medborgarskapsutredningen ansåg att en ny möjlighet att återfå svenskt medborgarskap för de personer, som förlorade sitt svenska medborgarskap enligt 1950 års medborgarskapslag, när de blev med- borgare i ett annat land, även skulle omfatta personer som inte har hemvist i Sverige. Medborgarskapsutredningen framhöll vidare att de personer som berörs inte skulle ha förlorat sitt svenska med- borgarskap om nuvarande regler hade gällt när de blev medborgare i en annan stat. Det är dessutom fråga om en begränsad grupp per- soner. Vidare saknades det enligt Medborgarskapsutredningen tungt vägande skäl att tidsbegränsa möjligheten för dessa personer att åter- få svenskt medborgarskap.28

I den efterföljande propositionen instämde regeringen i Med- borgarskapsutredningens bedömning att det bör ges möjlighet för de personer som förlorade sitt svenska medborgarskap, på grund av tidigare bestämmelser som syftade till att undvika dubbelt med- borgarskap, att återfå svenskt medborgarskap. För att de personer som förlorade sitt svenska medborgarskap enligt 1950 års med- borgarskapslag, när de blev medborgare i ett annat land, ska ges en reell ny möjlighet att återfå svenskt medborgarskap krävs en bestäm- melse som möjliggör att man kan återfå svenskt medborgarskap utan att man har hemvist i Sverige. Till skillnad från Medborgar- skapsutredningen, som föreslog en ny paragraf i medborgarskaps- lagen (9 a §), ansåg regeringen att bestämmelsen bör införas genom en ändring av punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.29

I likhet med 7 § medborgarskapslagen krävs samtycke för förvärv av svenskt medborgarskap om barnet har fyllt tolv år.

Barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor

Punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap reglerar förvärv av svenskt medborgarskap genom legitima-

28SOU 2013:29 s. 237 ff.

29Se prop. 2013/14:143 s. 26 f.

134

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

tion30 samt anmälan om svenskt medborgarskap för ett barn som fötts utomlands och som hade en svensk far som inte var gift med barnets mor. Dessa förutsättningar reglerades före den 1 april 2015 i dåvarande 4 och 5 §§ medborgarskapslagen. Övergångsbestäm- melsen har följande lydelse.

De upphävda 4 och 5 §§ gäller fortfarande för barn som har fötts före den 1 april 2015. Om barnet har fyllt femton år, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap enligt den upphävda 5 § att det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

itiden,

c)bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

d)har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

När en person förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 § tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn.

I Sverige tillämpas den s.k. härstamningsprincipen i fråga om för- värv av svenskt medborgarskap vid födseln. Det innebär att föräld- rarnas medborgarskap – och inte födelselandet – är avgörande för vilket medborgarskap ett barn får vid födelsen. Enligt den tidigare lydelsen av 1 § medborgarskapslagen blev ett barn, vars mor är svensk medborgare vid barnets födelse, alltid svensk medborgare vid födelsen. I den situationen då fadern, men inte modern, var svensk medborgare blev barnet svensk medborgare vid födelsen endast om barnet fötts i Sverige eller om föräldrarna var gifta med varandra. Var förutsättningarna för förvärv uppfyllda blev barnet automatiskt svensk medborgare. I samband med att ett barn ska

30I de situationer då en man med svenskt medborgarskap gifte sig med en utländsk kvinna fick deras före giftermålet födda barn svenskt medborgarskap om barnet var ogift och inte hade fyllt 18 år.

135

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

registreras i folkbokföringen bedömer Skatteverket om barnet har förvärvat svenskt medborgarskap enligt bestämmelsen.31

Enligt dåvarande 5 § medborgarskapslagen fanns en möjlighet för fadern att efter barnets födelse anmäla till Migrationsverket att barnet skulle bli svensk medborgare. Enligt bestämmelsens lydelse förvärvar ett barn, som har fötts utomlands och som inte har för- värvat svenskt medborgarskap vid födelsen eller enligt den dåvar- ande 4 §, men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, svenskt medborgarskap genom att fadern anmäler önskemål om det innan barnet har fyllt 18 år. Det gäller även den som är förälder en- ligt 1 kap. 9 § föräldrabalken.32 I propositionen till 2001 års med- borgarskapslag uttalade regeringen att generellt sett talar starka skäl för att en förälders svenska medborgarskap alltid ska överföras till barnet. När det gäller barn som föds i utlandet kan dock situationen, som nämnts ovan, vara den att barnet har lite eller ingen kontakt med sin svenska far. I så fall är skälen för att fadern ska överföra sitt medborgarskap ex lege inte lika starka. För att uppfylla kravet att det ska finnas en reell koppling mellan far och barn och för att ändå underlätta för ett barn, som föds i utlandet till en svensk far som inte är gift med barnets mor, att erhålla svenskt medborgar- skap ansåg regeringen att det är lämpligt med ett anmälningsför- farande där fadern ges möjlighet att anmäla önskemål om svenskt medborgarskap för barnet.33

Sedan en ändring i medborgarskapslagen trädde i kraft den 1 april 2015 likställs mödrar och fäder vid överföring av svenskt medborgarskap. I kontrast med den reglering som gällt tidigare förvärvar ett barn svenskt medborgarskap vid födelsen om en för- älder till barnet är svensk medborgare, eller en avliden förälder till barnet var svenskt medborgare vid sin död. Genom denna ändring i medborgarskapslagen upphävdes de tidigare bestämmelserna i 4–5 §§ medborgarskapslagen. För att säkerställa att barn som fötts före ikraftträdandet och inte har förvärvat svenskt medborgarskap även framöver kan utnyttja möjligheten att förvärva medborgarskap en- ligt de upphävda bestämmelserna infördes de ovan nämnda över- gångsbestämmelserna i punkt 2 i lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

31Se prop. 2013/14:143 s. 18.

32Se a. prop. a.s.

33Prop. 1999/2000:147 s. 29.

136

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

Övergångsbestämmelserna innebär att ett barn, som är fött utom- lands och inte har förvärvat svenskt medborgarskap vid födelsen enligt den tidigare 1 § eller genom föräldrarnas äktenskap enligt den upphävda 4 §, men vars far eller förälder enligt 1 kap. 9 § för- äldrabalken sedan barnets födelse är svensk medborgare, även fram- över kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan innan barnet har fyllt 18 år.34

Bipersoner

Enligt 10 § medborgarskapslagen kan ogifta barn, s.k. bipersoner, förvärva svenskt medborgarskap när barnets vårdnadshavare för- värvar svenskt medborgarskap efter anmälan. Sådant medborgar- skapsförvärv sker automatiskt om förutsättningarna för att för- värva svenskt medborgarskap enligt bestämmelsen är uppfyllda. Bestämmelsen har följande lydelse.

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt 6, 7, 8 eller 9 §, för- värvar även hans eller hennes ogifta barn som har hemvist här i landet och inte har fyllt arton år svenskt medborgarskap om utlänningen

1.ensam har vårdnaden om barnet, eller

2.har vårdnaden gemensamt med den andra föräldern och han eller hon är svensk medborgare.

Blir föräldrarna till ett ogift barn som har hemvist här i landet och som inte har fyllt arton år samtidigt svenska medborgare enligt 6, 7, 8 eller 9 §, förvärvar även barnet svenskt medborgarskap om han eller hon står under bådas vårdnad.

Om barnet har fyllt femton år, krävs för förvärv av svenskt med- borgarskap att det görs sannolikt att barnets uppgivna identitet är riktig. Det krävs även att han eller hon varken

itiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

34Se prop. 2013/14:143 s. 38.

137

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, om- fattande och grova övergrepp på andra människor.

Bestämmelsen motsvarar till sitt innehåll den tidigare regleringen i 1950 års medborgarskapslag. Enligt första stycket förutsätts att den av föräldrarna som förvärvar medborgarskap efter anmälan har en- sam vårdnad av barnet, alternativt att den andra vårdnadshavaren, vid gemensam vårdnad, redan har svenskt medborgarskap. Andra stycket tar i stället sikte på situationen att båda föräldrarna vid gemensam vårdnad förvärvar medborgarskap samtidigt.

Utöver barn till den som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 6–9 §§ medborgarskapslagen, kan även barn till nor- diska medborgare som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan enligt 18–19 §§ förvärva svenskt medborgarskap med stöd av 10 §. När en person återfår svenskt medborgarskap enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap i dess nya lydelse tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn. Detsamma gäller även barn till den som förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 § enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:482) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

För förvärv av medborgarskap enligt 10 § förutsätts att barnet är under 18 år, ogift och har hemvist i Sverige. Sedan den 1 oktober 2024 ställs även krav på att den som har fyllt 15 år har gjort sannolikt att hans eller hennes identitet är riktig och att han eller hon inte är skäligen misstänkt för eller dömd för allvarlig brottslighet. Han eller hon får inte heller utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller ha varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet inne- fattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra män- niskor. Vad gäller barn till nordiska medborgare som automatiskt förvärvar svenskt medborgarskap enligt 10 § uppställs inte något krav på sannolik identitet och skötsamhet.

138

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

5.3Överväganden och förslag

5.3.1Anmälningsförfarandet bör utmönstras och ska

ihuvudsak omfatta statslösa personer som är födda

iSverige och nordiska medborgare

Bedömning: Anmälningsförfarandet i medborgarskapslagen är för vissa grupper inte längre ändamålsenligt och bör utmönstras.

Förslag: Anmälningsförfarandet i medborgarskapslagen ska fort- sättningsvis omfatta statslösa personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa, nordiska medborgare samt barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor vid barnets födelse.

Barn till den som förvärvar svenskt medborgarskap efter an- mälan ska fortsättningsvis automatiskt förvärva svenskt med- borgarskap.

Statslösa personer som har kommit till Sverige och utomnor- diska medborgare upp till 21 års ålder samt tidigare svenska med- borgare ska inte längre kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Utredningen har enligt direktiven i uppdrag att ta ställning till och föreslå hur anmälningsförfarandet kan utmönstras för vissa grupper.

Anmälningsförfarandet har alltsedan dess inträde i svensk med- borgarskapslagstiftning ändrat karaktär och breddats genom att omfatta allt fler grupper. Det ökade antalet villkor och den ökade komplexiteten har medfört att anmälningsförfarandet numer präglas av en relativt omfattande och mångfasetterad prövning snarare än den enklare formaliakontroll som tidigare karakteriserat handlägg- ningen av anmälningsärenden.

Det är enligt utredningens mening tydligt att den ursprungliga avsikten med anmälningsförfarandet med tiden har förlorat sin betydelse. Med de senast införda villkoren har anmälningsförfar- andet i stora drag närmat sig samma utformning som naturalisa- tionsförfarandet. Det ska därtill tilläggas att det svenska samhället har förändrats med tiden, i synnerhet i fråga om att säkerhetsläget i landet har försämrats. Förändringarna medför att det som utgångs- punkt behöver ställas krav på en noggrannare kontroll av en person

139

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

innan han eller hon kan förvärva svenskt medborgarskap. Dessa skäl talar enligt utredningens mening för att naturalisationsförfar- andet bör vara det huvudsakliga förfarandet för att förvärva svenskt medborgarskap. Det bör enligt utredningens bedömning medföra att allt fler personer som önskar bli svenska medborgare underställs den mer omfattande prövning som naturalisationsförfarandet ger, och den möjlighet till diskretionär prövning som ryms inom det. En mer renodlad prövning i det kvarvarande anmälningsförfarandet bedöms också öka effektiviteten i handläggningen, vilket kan med- föra positiva effekter för handläggningstiderna.

Statslösa barn som har kommit till Sverige samt barn med utländskt medborgarskap

Genom 2001 års medborgarskapslag vidgades anmälningsförfar- andet genom att särskilda regler för bl.a. barn infördes. Det främsta skäl som lyftes fram var att det då saknades bestämmelser som möj- liggjorde självständigt förvärv av svenskt medborgarskap för barn vars föräldrar inte är svenska medborgare eller inte samtidigt för- värvade svenskt medborgarskap. Med hänsyn till anmälningsför- farandets numera komplexa karaktär som närmat sig naturalisa- tionsförfarandet anser utredningen att det vore mer ändamålsenligt att låta barns självständiga förvärv av svenskt medborgarskap i stället omfattas av ansökningsförfarandet. Genom utredningens förslag kommer således barn – såvida de inte är statslösa och födda i Sverige

–inte längre kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Samtidigt föreskriver 11 § medborgarskapslagen ett åldersvillkor om 18 år, vilket medför att barn inte självständigt kan förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. Utredningen återkommer till denna problematik i kapitel 6.

Statslösa personer som har kommit till Sverige samt personer med utländskt medborgarskap i åldrarna 18–20 år

Möjligheten för unga vuxna att förvärva medborgarskap efter an- mälan har främst motiverats med att låta dessa personer få möjlig- het att nyttja anmälningsförfarandet om vårdnadshavaren eller vård-

140

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

nadshavarna av någon anledning underlåtit att göra anmälan om medborgarskap enligt 6 eller 7 §§ för barnets räkning.

Utredningen har ovan föreslagit att anmälningsförfarandet för barn som är statslösa och har kommit till Sverige samt barn med utländskt medborgarskap ska utmönstras. Mot den bakgrunden anser utredningen att det saknas bevekelsegrunder för att fortsätt- ningsvis låta unga vuxna personer omfattas av anmälningsförfar- andet. Därtill gör de säkerhetsmässiga argumenten som nämnts ovan sig gällande även i det här avseendet, vilket innebär starka skäl att låta dessa personer i stället omfattas av den mer omfattande pröv- ning som naturalisationsförfarandet ger.

Utredningen föreslår därför att statslösa personer som har kom- mit till Sverige samt personer med utländskt medborgarskap i åld- rarna 18–20 år fortsättningsvis inte ska kunna förvärva svenskt med- borgarskap efter anmälan.

Tidigare svenska medborgare

Enligt de nuvarande bestämmelserna i medborgarskapslagen finns det för tidigare svenska medborgare flera möjligheter att återfå svenskt medborgarskap; efter anmälan enligt 9 §, genom punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap och genom ansökan enligt 11 §. Det finns enligt utredningens mening starka skäl att ifrågasätta ända- målsenligheten i de flera alternativen att återvinna svenskt med- borgarskap, i synnerhet i ljuset av anmälningsinstitutets numera komplexa karaktär efter införandet av krav på sannolik identitet och frånvaro av brottslighet. Utredningen noterar att det utifrån Sveriges internationella överenskommelser ställs krav på att den nationella lagstiftningen ska underlätta återvinning av medborgar- skap för tidigare medborgare som har legalt och varaktig hemvist inom dess territorium.35 I detta avseende tillgodoses Sveriges åtag- anden genom dispensmöjligheten i 12 § medborgarskapslagen av- seende de tidigare medborgarna.

I sammanhanget finns det enligt utredningens mening skäl att belysa EU-domstolens dom den 25 april 2024, Stadt Duisburg (Förlust av tyskt medborgarskap), förenade målen C-684/22–686/22,

35Artikel 9 i 1997 års konvention.

141

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

EU:C:2024:345. I målen var fråga om förlust av medborgarskap, och därmed även unionsmedborgarskap,36 är förenligt med arti- kel 20 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (FEUF) vid förvärv av annat medborgarskap. EU-domstolen uttalade att den tidigare fastslagit att förlusten av medborgarskap i en medlems- stat enligt lag inte är förenlig med proportionalitetsprincipen om det enligt de relevanta nationella bestämmelserna inte vid något tillfälle är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna ur ett unions- rättsligt perspektiv. Av detta följer att i en situation i vilken med- borgarskapet i en medlemsstat förloras enligt lag, med följden att även ställningen som unionsmedborgare förloras, vid frivilligt för- värv av medborgarskap i ett tredjeland, ska behöriga nationella myn- digheter och domstolar kunna bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, i förekommande fall, låta den berörda perso- nen bevara eller återfå sitt medborgarskap med retroaktiv verkan.37

Möjligheten att återfå svenskt medborgarskap efter anmälan för tidigare svenska medborgare enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap kan, enligt utredningens bedömning, inte anses fullt ut till- godose den enligt EU-domstolen föreskrivna ordningen – främst då beslutet om svenskt medborgarskap inte får retroaktiv verkan. Det kan dock konstateras att det skulle få negativa effekter för tidigare svenska medborgare, som förlorade det svenska medborgar- skapet under den tid dubbla medborgarskap inte tilläts, om dessa personer inte längre skulle kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt den aktuella bestämmelsen.

Som framgår av avsnitt 5.2.5 var det tyngsta argumentet för att återinföra möjligheten för tidigare svenska medborgare att återfå svenskt medborgarskap efter anmälan att utomlands bosatta tidi- gare svenska medborgare, som således saknar hemvist i Sverige, inte kunde återfå det svenska medborgarskapet genom anmälan enligt

9 § eller ansökan enligt 11 § medborgarskapslagen, eftersom dessa förfaranden ställer krav på hemvist i Sverige.

36För en mer utförlig redogörelse av unionsrättens betydelse för medborgarskapet, se kapitel 12.

37Se Förenade målen C-684/22–C-686/22 Stadt Duisburg (förlust av tyskt medborgarskap), p. 43–44.

142

SOU 2025:1

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

I dag är läget emellertid ett annat jämfört med när möjligheten att återfå svenskt medborgarskap efter anmälan för de tidigare svenska medborgare som förlorat det svenska medborgarskapet enligt 7 § 1950 års medborgarskapslag återinfördes. Främst har säkerhetsläget i Sverige kraftigt försämrats, vilket medför att anled- ningarna för att ställa krav på hemvist i Sverige för förvärv av svenskt medborgarskap har förstärkts väsentligt. Det finns således enligt utredningens mening numera tungt vägande skäl för att utmönstra anmälningsförfarandet för tidigare svenska medborgare som har förlorat medborgarskapet med stöd av 7 § i 1950 års medborgar- skapslag, trots de ovan noterade negativa effekterna.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att anmälningsförfar- andet för tidigare svenska medborgare har förlorat sin ursprungliga betydelse och inte längre kan anses ändamålsenligt. Utredningen före- slår mot den bakgrunden att det inte längre ska vara möjligt för tidi- gare svenska medborgare att återfå svenskt medborgarskap efter anmälan.

Barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor

Övergångsbestämmelserna i punkt 2 i lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap omfattar barn som är födda före den 1 april 2015. Detta medför att det inte längre kom- mer vara möjligt att få svenskt medborgarskap efter anmälan enligt denna bestämmelse från den 31 mars 2033. Med hänsyn till att be- stämmelsen på så sätt är tidsbegränsad anser inte utredningen att det är ändamålsenligt att utmönstra bestämmelsen. Utredningen bedömer att anmälningsförfarandet för barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor bör kvarstå.

Statslösa personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa och nordiska medborgare

Enligt utredningens direktiv bör statslösa barn och unga som är födda i Sverige (jfr 6 och 8 §§ medborgarskapslagen), med hänsyn till Sveriges internationella överenskommelser, även fortsättnings- vis kunna förvärva medborgarskap genom anmälan. Enligt direkti-

143

Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

SOU 2025:1

ven bör uppdraget, med samma hänsyn, inte heller omfatta nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 18–19 §§. Utredningen kommer mot denna bakgrund inte lämna något förslag om att anmälningsförfarandet ska utmönstras för dessa grupper.

Bipersoner

Barn till en utlänning som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan har enligt den nu gällande regleringen möjlighet att auto- matiskt förvärva medborgarskap i samband med en vårdnadshav- ares medborgarskapsförvärv, under förutsättning att samtliga barnets vårdnadshavare redan är eller blir svenska medborgare och de öv- riga förutsättningarna är uppfyllda. Utredningen har ovan bedömt att en del grupper, såsom statslösa personer som är födda i Sverige och nordiska medborgare, även fortsättningsvis ska kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Det vore enligt utredningens mening inte ändamålsenligt att barn till personer som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan inte fortsättningsvis ska kunna för- värva svenskt medborgarskap samtidigt som en vårdnadshavare, utan i stället vara hänvisad till naturalisationsförfarandet. Utred- ningen anser mot den bakgrunden att det finns starka skäl att fort- sättningsvis låta barn till den som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan också förvärva svenskt medborgarskap automatiskt.

Med hänsyn till de förändringar i anmälningsförfarandet som sker genom utredningens förslag finns det skäl att överväga om de villkor som nu uppställs är behövliga, framför allt krav på sannolik identitet och frånvaro av allvarlig brottslighet för den som har fyllt 15 år enligt 10 § tredje stycket i medborgarskapslagen. De som för- värvar medborgarskap efter anmälan såsom nordiska medborgare enligt 18–19 §§ är redan undantagna från dessa krav.38 Sveriges inter- nationella åtaganden medger inte heller en konventionsstat att upp- ställa sådana villkor för medborgarskapsförvärv för personer som är födda i staten och statslösa från födelsen.39 Medborgarskapsförvärv enligt 6 och 8 §§ samt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestäm- melserna i lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt

38Se 18 § andra stycket och 19 § medborgarskapslagen.

39Jfr artikel 1.1 b och artikel 1.2 c i 1961 års konvention.

144

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

6.2Förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation för barn enligt gällande rätt

6.2.1Den historiska regleringen av barns förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation

Regler om barns förvärv av svenskt medborgarskap genom föräld- erns förvärv såsom bipersoner har funnits alltsedan lagen den 1 okto- ber 1894 (nr 71) om förvärvande och förlust av medborgarerätt (1894 års medborgarskapslag). I 4 § föreskrevs att svensk med- borgarerätt förvärvas ”genom naturalisation i den ordning och under de villkor, som finnas bestämda genom särskild lag. Naturali- sation av utländsk man medför, om därvid ej annorlunda bestämts, svensk medborgarerätt även för hans hustru och omyndiga äkta barn”. I propositionen gjorde regeringen inga särskilda övervägan- den i detta avseende.1 Genom 1924 års medborgarskapslag fördes regleringen om bipersoners förvärv av svenskt medborgarskap vidare, där 6 § hade följande lydelse.

Blir utländsk man svensk medborgare enligt 2 eller 4 §, medför detta svenskt medborgarskap jämväl för hans hustru och ogifta barn i äkten- skap under tjuguett år, såframt de hava hemvist här i riket. Hava de ej hemvist här i riket, men tager sedermera hustrun under äktenskapets bestånd eller barn, som ännu är ogift och under tjuguett år, under faderns livstid hemvist härstädes, vinner hustrun eller barnet svenskt medborgar- skap, om mannen fortfarande är svensk medborgare.

Vad i första stycket sägs skall ej äga tillämpning å barn, som, efter äktenskaps återgång eller äktenskapsskillnad, står under moderns vård- nad, ej heller, medan hemskillnad består, å hustrun och barn, om vilket hon har vårdnaden.

Varder utländsk man, på ansökan enligt 5 §, upptagen till svensk medborgare, bestämmer Konungen, huruvida detta skall medföra svenskt medborgarskap även för hans hustru och ogifta barn i äkten- skap under tjuguett år. Hustrun skall, där ej särskilda skäl föranleda annat, beredas tillfälle att i ärendet avgiva yttrande. Förblir hon, trots mannens förvärv av svenskt medborgarskap, medborgare i främmande stat, må svenskt medborgarskap ej tilläggas henne, med mindre hon därtill samtyckt.2

Föredragande statsrådet ansåg att det inte fanns bärande skäl för att bestämma åldern till en annan än 21 år, dvs. den svenska myndig- hetsåldern och den ålder då ett barn upphör att stå under förälderns

1Prop. 1894:8.

2Lydelse enligt SFS 1933:221.

148

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

vårdnad.3 Lagrådet var emellertid av en annan uppfattning vad gäller vid vilken ålder ett barn skulle upphöra att betraktas som en biperson i medborgarskapshänseende och förordade en sänkning av åldern till 18 år. Som skäl för en sådan sänkning anförde Lagrådet att barnet ofta före 21-årsåldern valt sin levnadsbana och börjat försörja sig självständigt, samt att det under sådana förhållanden inte skulle vara tillfredsställande att barnet skulle stå i medborgarrättsligt be- roende av annan. Vidare framhöll Lagrådet att den svenska lagstift- ningen i flera hänseenden gett barn en viss självständighet redan före myndighetsåldern. Mot den bakgrunden såg Lagrådet inte något hinder för att sänka gränsen under myndighetsåldern i syfte att utöka barnens självständighet på medborgarskapsrättens om- råde. I det förslag till medborgarskapslag som 1923 lades fram för men avslogs av riksdagen, hade åldersgränsen i enlighet med Lag- rådets yttrande bestämts till 18 år.4 I 1924 års proposition sattes däremot gränsen vid 21 år, och riksdagen gjorde ingen ändring i för- slaget.5 Avgörande för detta ställningstagande förefaller ha varit att åldersgränsen skulle komma att sammanfalla med myndighetsåldern.

Liksom tidigare medborgarskapslagstiftning tillkom 1950 års medborgarskapslag efter samarbete med Norge och Danmark. Genom 1950 års medborgarskapslag tillerkändes den gifta kvinnan en fullt självständig ställning i medborgarskapsfrågor. En utländsk kvinnas äktenskap med en svensk man skulle således inte påverka kvinnans medborgarrättsliga ställning på annat sätt än att väsentligt underlätta möjligheterna att bli svensk medborgare. När det gäller barnen var huvudprincipen fortsatt enligt 1950 års medborgar- skapslag att faderns medborgarskap var avgörande för vilket med- borgarskap barnet fick vid födelsen för barn i äktenskap. Var fadern statslös, fick barnet dock svenskt medborgarskap om modern var svensk. Genom 1950 års medborgarskapslag sänktes också ålders- gränsen till 18 år för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation och för barn vid förvärv av svenskt medborgarskap genom föräldrarnas förvärv av medborgarskap.6

Genom 2001 års medborgarskapslag infördes bestämmelser om bipersoners förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan eller ansökan med motsvarande innehåll som föregående reglering.

3Se prop. 1923:29 s. 35.

4Prop. 1923:29.

5Prop. 1924:137.

6Sandesjö & Björk (2022) s. 35 f.

149

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

6.2.2Förvärv av medborgarskap genom naturalisation som biperson

I 13 § medborgarskapslagen anges förutsättningarna för barn att förvärva svenskt medborgarskap som bipersoner till föräldern eller föräldrarna. Enligt denna paragraf ska det bestämmas om även sök- andens ogifta barn som är under 18 år förvärvar svenskt medborgar- skap. Ett beslut om att bevilja barnets förälder svenskt medborgarskap efter ansökan medför, till skillnad från situationen i anmälnings- förfarandet, inte att den sökandes barn automatiskt blir svensk medborgare. Förvärv av svenskt medborgarskap enligt 13 § anses som förvärv genom naturalisation.7

För att ett barn ska omfattas av förälderns naturalisation krävs att föräldern har den rättsliga vårdnaden om barnet. Vid gemensam vårdnad krävs samtycke från den andra vårdnadshavaren. Av vikt är också barnets samhörighet med den sökande föräldern, varför det också som utgångspunkt förutsätts att barnet är bosatt hos den föräldern.8 Som utgångspunkt ska den sökande styrka att han eller hon har vårdnaden om barnet som ska omfattas av medborgar- skapsförvärvet. Undantag har medgetts t.ex. när vårdnadshavaren är att bedöma som flykting och saknar möjlighet att styrka vård- naden eller saknar möjlighet att inhämta samtycke från den andra vårdnadshavaren vid gemensam vårdnad. Enligt praxis ska även barnet samtycka till medborgarskapsförvärvet om barnet har fyllt tolv år.9 Av bestämmelsens lydelse följer även att barnet måste vara ogift för att omfattas av förälderns medborgarskapsförvärv.

Det har i praxis till viss del klarlagts huruvida de krav som upp- ställs för medborgarskapsförvärv enligt 11 § också omfattar ett barn som omfattas av förälderns medborgarskapsförvärv enligt 13 §.

Även om villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan avseende hemvist och hederligt levnadssätt inte direkt är tillämpliga på barn som förvärvar svenskt medborgarskap enligt

13 §, kan villkoren tillmätas betydelse vid prövningen av om barnet ska omfattas av naturalisationen. Enligt äldre praxis har det beaktats om barnet gjort sig skyldig till upprepad eller allvarlig brottslighet.10 I ett senare avgörande från Migrationsöverdomstolen har domstolen

7SOU 1949:45 s. 67.

8Se a. SOU s. 61 och Wahlbäck & Nordström (1952) s. 51.

9Sandesjö & Björk (2022) s. 168.

10Wahlbäck & Nordström (1952) s. 52.

150

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

fastslagit att barnets levnadssätt bör kunna beaktas vid prövningen av om han eller hon ska omfattas av vårdnadshavarens medborgar- skapsförvärv enligt 13 §. Migrationsöverdomstolen framhöll dock att de förändringar i lagstiftningen som har skett i fråga om barns och unga vuxnas förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan enligt 7 och 8 §§ gör det oklart om det över huvud taget bör ställas krav på att barn ska ha ett hederligt levnadssätt vid prövningen en- ligt 13 §.11 Så som 13 § är utformad kan bestämmelsen emellertid inte anses innehålla något förbud mot ett sådant krav.12

I fråga om vilken betydelse det har att ett barn inte har perma- nent uppehållstillstånd vid bedömningen av om barnet ska förvärva svenskt medborgarskap i samband med en förälders naturalisation har Migrationsöverdomstolen i avgörandet MIG 2024:10 uttalat att 13 § inte utgör något hinder för att i vissa fall kräva att barnet har permanent uppehållstillstånd, om det framstår som befogat med hänsyn till omständigheterna. De förarbetsuttalanden Migrations- verket hade hänvisat till i det aktuella målet, dvs. att bakgrunden till kravet på permanent uppehållstillstånd är att i princip endast den som beviljats permanent uppehållstillstånd är att betrakta som in- vandrare i Sverige med en rätt att stanna här,13 tar dock inte sikte på 13 § medborgarskapslagen och kan inte leda till slutsatsen att det som huvudregel krävs permanent uppehållstillstånd för förvärv av medborgarskap enligt den bestämmelsen. Utgångspunkten bör alltså vara den samma som har gällt hittills, nämligen att det av- görande bör vara barnets faktiska samhörighet med den sökande. Bedömningen ska göras utifrån barnets perspektiv.

För barn som förvärvar svenskt medborgarskap som bipersoner uppställs inte något krav på styrkt identitet.

6.2.3Självständig naturalisation genom dispens

Barn kan med stöd av 12 § första stycket 3 självständigt förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan genom medgivande av dispens från främst åldersvillkoret i 11 § 2, om någon av barnets biologiska

11Det bör anmärkas att det sedan den 1 oktober 2024 uppställs krav på bl.a. frånvaro av all- varlig brottslighet för barn som har fyllt 15 år och förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 7 och 8 §§.

12MIG 2019:26.

13Se prop. 1999/2000:147 s. 36.

151

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

föräldrar är svensk medborgare och har den rättsliga vårdnaden om barnet. Vid gemensam vårdnad krävs det att båda vårdnadshavarna ansöker om svenskt medborgarskap för barnets räkning. Barnet måste även ha hemvist i Sverige.

I undantagsfall har dispens från åldersvillkoret medgetts även om inte någon av barnets vårdnadshavare har svenskt medborgar- skap, t.ex. om barnet har haft ett starkt behov av att få svenskt med- borgarskap före 18 års ålder.14 I de fall ett adoptionsbeslut inte leder till automatiskt medborgarskapsförvärv enligt 4 § medborgarskaps- lagen, t.ex. för barn som har fyllt tolv år, kan dispens från ålders- villkoret medges.15

6.3Överväganden och förslag

6.3.1Det ska införas en särskild möjlighet för barn att självständigt förvärva svenskt medborgarskap genom ansökan

Förslag: I medborgarskapslagen ska det införas en särskild be- stämmelse som avser förutsättningarna för barn att självständigt förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan.

Av kapitel 4 framgår att barn, enligt ett flertal internationella kon- ventioner, ska behandlas särskilt förmånligt i medborgarskapshän- seende. I artikel 6.4 e i 1997 års konvention föreskrivs att varje kon- ventionsstat i sin nationella lagstiftning ska underlätta förvärv av medborgarskap i staten för personer som är födda inom statens territorium samt har legal och varaktig hemvist där. I konventionens förklarande rapport anges bl.a. sänkt hemvisttid, sänkta språkkrav, förenklad procedur och lägre avgifter som exempel på åtgärder som underlättar förvärv av medborgarskap. Av den förklarande rapporten framgår vidare att den aktuella artikeln främst avser ansökningar från andra och tredje generationens invandrare. Det framhålls att personer tillhörande dessa generationer integreras lättare i det nya landet eftersom de tillbringar all, eller åtminstone delar av, sin upp-

14DsA 1986:6 s. 152.

15Sandesjö & Björk (2022) s. 151.

152

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

växt där. De bör därför också lättare kunna förvärva den statens medborgarskap.

Enligt artikel 7 i barnkonventionen har ett barn från födelsen rätt att förvärva ett medborgarskap. Konventionsstaterna ska säker- ställa genomförandet av dessa rättigheter i enlighet med sin natio- nella lagstiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internatio- nella instrument på detta område, särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst. Av artikel 8 i barnkonventionen framgår att konventionsstaterna förbinder sig att respektera barnets rätt att be- hålla sin identitet, inklusive medborgarskap, utan olagligt ingripande.

Vad gäller möjligheterna för barn att självständigt förvärva med- borgarskap efter ansökan i de andra nordiska länderna kan barn själv- ständigt förvärva danskt medborgarskap om de inte har möjlighet att förvärva medborgarskap som bipersoner. Det krävs då att barnet uppfyller de allmängiltiga kraven för att upptas på ett lagförslag om meddelande av danskt medborgarskap. Det krävs t.ex. att barnet har nio års hemvist i Danmark och uppfyller vandelsvillkoret om han eller hon har fyllt 15 år. Enligt finsk lagstiftning kan ett barn på vårdnadshavares ansökan beviljas finskt medborgarskap, om den som gör ansökan är finsk medborgare och barnet bor hos den som gör ansökan, eller det annars finns sådana vägande skäl för naturali- sation som hör samman med barnets bästa. Ett barn som är under 15 år kan beviljas medborgarskap om barnets egentliga bo och hem- vist finns i Finland. Har barnet fyllt 15 år krävs fem års hemvist. Barn kan självständigt ansöka om norskt medborgarskap från tolv års ålder. Det förutsätter emellertid att barnets vårdnadshavare gör ansökan för barnets räkning.

Genom utredningens förslag i kapitel 5 kommer barn inte längre kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 7 § medborgarskapslagen. Av de möjligheter barn i dagsläget har att förvärva svenskt medborgarskap i ansökningsförfarandet, som har redogjorts för ovan, kan den slutsats dras att barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan förutsätter att barnets ena eller båda vårdnadshavare redan är, eller blir svenska medborgare samtidigt som barnet. Det är i sällsynta fall som barn, utan att en biologisk förälder är svensk medborgare, har möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. Om någon ändring av de befintliga bestämmelserna om förvärv av svenskt medborgarskap genom an- sökan inte sker skulle utmönstringen av anmälningsförfarandet för

153

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

barn leda till en betydande inskränkning av barns möjligheter att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen anser mot denna bakgrund att det fortsättningsvis bör finnas möjlighet för barn att självständigt förvärva svenskt medborgarskap. En annan ordning där barnen endast är hänvisade till att förvärva svenskt medborgar- skap såsom bipersoner till förälder, eller det begränsade utrymme då de får dispens från främst åldersvillkoret, skulle få alltför långt- gående negativa konsekvenser för barnen. Utredningen anser även att samma skäl som 1997 års medborgarskapskommitté förde fram i fråga om att införa bestämmelser för barn att förvärva svenskt med- borgarskap genom anmälan även gör sig gällande i den nu aktuella situationen. Utredningen föreslår därför att det bör införas en sär- skild naturalisationsbestämmelse som avser barn.

6.3.2Barn ska inte längre kunna omfattas av förälderns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan

Förslag: Bestämmelsen om barns förvärv av svenskt medborgar- skap genom att omfattas av förälderns medborgarskapsförvärv ge- nom naturalisation är inte ändamålsenlig och ska upphöra att gälla.

Naturalisationsvillkoren har alltsedan den svenska medborgarskaps- lagstiftningens tillkomst föreskrivit ett åldersvillkor för förvärv av svenskt medborgarskap. Barn har i stället kunnat omfattas av en för- älders medborgarskapsförvärv såsom bipersoner. Regler om biper- soners förvärv av svenskt medborgarskap genom förälderns förvärv har funnits i svensk lagstiftning sedan slutet av 1800-talet.

Förfarandet med bipersoner har vissa fördelar. För den enskilde uppställs inte samma krav för förvärv av svenskt medborgarskap som för vuxna personer, t.ex. gällande krav på styrkt identitet. Ett barn som är medsökande till föräldern betalar inte heller någon an- sökningsavgift, vilket torde motiveras av att prövningen av om det ska bestämmas att barnet ska tas upp till svensk medborgare inte är lika handläggningskrävande. Samtidigt har det för såväl prövande myndighet som för den enskilde rått oklarheter om i vilken utsträck- ning de huvudsakliga villkoren i 11 § medborgarskapslagen även varit tillämpliga för bipersonerna, vilket har fått förtydligas i såväl

154

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

regeringens som Utlänningsnämndens och Migrationsöverdom- stolens praxis.

Utredningen har i avsnitt 6.3.1 föreslagit att det ska införas en särskild bestämmelse för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan. Skulle bipersoners förvärv av svenskt medborgar- skap enligt 13 § kvarstå riskerar detta enligt utredningens mening att medföra en ökad otydlighet enligt vilken bestämmelse ett barns förvärv av svenskt medborgarskap ska prövas, vilket i sin tur med- för olägenheter för den enskilde. Det saknas enligt utredningens mening andra bevekelsegrunder för att behålla bestämmelsen om bipersoners förvärv av svenskt medborgarskap.

Därtill noterar utredningen att villkoren för bipersoners med- borgarskapsförvärv, om bestämmelsen kvarstår, bör korrespondera med de naturalisationsvillkor som ska uppställas enligt den särskilda regleringen av barns förvärv av svenskt medborgarskap enligt utred- ningens förslag i avsnitt 6.3.1, och skulle således behöva lagfästas i 13 §. Detta torde enligt utredningens bedömning resultera i en onödig dubbelreglering, vilket också talar emot att bestämmelsen om bipersoners förvärv av svenskt medborgarskap bör behållas.

Mot denna bakgrund föreslår utredningen att bestämmelsen om bipersoners förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan ska upp- höra att gälla.

6.3.3Förutsättningarna för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan

Förslag: En ansökan om svenskt medborgarskap för ett barn ska göras av den eller dem som har vårdnaden om barnet.

Det ska införas ett krav på styrkt identitet, permanent uppe- hållstillstånd och att kunskaper i svenska och samhällskunskap har visats för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan.

Bedömning: Det bör inte uppställas krav på egenförsörjning för barn för förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan.

I det aktuella avsnittet analyserar och överväger utredningen beho- vet av att införa vissa villkor för barn som självständigt förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan. Vad gäller villkor som avser

155

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

hederligt levnadssätt och hemvist i Sverige återkommer utredningen till en sådan analys och ställningstagande i kapitel 7 respektive kapitel 8. I detta avsnitt tar utredningen ställning till behovet av att uppställa villkor på styrkt identitet, permanent uppehållstillstånd, kunskaper i svenska och samhällskunskap samt egenförsörjning. Utredningen tar också ställning till personkrets, ansökningstidpunkt och vem som är behörig att ansöka om svenskt medborgarskap för barnets räkning.

Personkretsen

Av 13 § medborgarskapslagen framgår att ett barn måste vara ogift för att kunna omfattas av en förälders medborgarskapsförvärv efter ansökan. Något liknande krav uppställs emellertid inte för barn för att förvärva medborgarskap efter anmälan enligt 6 och 7 §§. Av för- arbetena till bestämmelserna framgår inte vilka överväganden som har gjorts i detta avseende.

Enligt svensk rätt får den som är under 18 år inte ingå äkten-

skap, vilket således utgör ett s.k. äktenskapshinder.16 Att förmå eller tillåta en person som inte har fyllt 18 år att ingå äktenskap eller äkten- skapsliknande förbindelse är därtill straffbelagt sedan den 1 juli 2020. Enligt svensk rätt erkänns inte heller äktenskap som har ingåtts en- ligt utländsk lag om det vid tidpunkten för äktenskapets ingående skulle ha funnits hinder mot äktenskapet enligt svensk lag.17 I vissa undantagsfall kan dock ett utländskt barnäktenskap fortfarande er- kännas. Det förutsätter att båda makarna är över 18 år vid ansökan om att få äktenskapet registrerat i Sverige och att det finns synner- liga skäl för att erkänna äktenskapet.

Mot bakgrund av ovan kan utredningen dra slutsatsen att om en person har ingått äktenskap före 18 års ålder kommer han eller hon inte betraktas som gift så länge han eller hon är minderårig. Något krav på att barnet ska vara ogift behöver således inte uppställas för förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan.

162 kap. 1 § äktenskapsbalken.

171 kap. 8 a § lagen (1904:26 s. 1) om vissa internationella rättsförhållanden rörande äkten- skap och förmynderskap.

156

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

Ansökan ska göras av barnets vårdnadshavare

Den som är barnets vårdnadshavare är behörig att ansöka om svenskt medborgarskap för barnet. Vid gemensam vårdnad ska ansökan göras av båda vårdnadshavarna.18

Krav på styrkt identitet

Kravet på styrkt identitet för att förvärva svenskt medborgarskap hänger bl.a. samman med att ett beslut om svenskt medborgarskap i princip inte kan betraktas som en nullitet, dvs. utan rättslig verkan, även om det meddelats på grundval av falska uppgifter om identi- teten.19 Det går enligt nu gällande bestämmelser inte heller att åter- kalla ett beslut om svenskt medborgarskap även om det har medde- lats på grundval av oriktiga uppgifter.20 I samband med att regeringen tog ställning till att införa en möjlighet att återkalla ett beslut om naturalisation, vilket regeringen ansåg att övervägande skäl talade emot, framhöll regeringen att det är av största vikt att beslut om medborgarskap föregås av en noggrann utredning av den sökandes identitet och vandel för att i möjligaste mån undvika att svenskt medborgarskap beviljas på grundval av falska uppgifter.21

I samband med att 1997 års medborgarskapskommitté lämnade förslag om att barn skulle få möjlighet att förvärva svenskt med- borgarskap genom anmälan övervägde kommittén bl.a. om det fanns skäl för att uppställa krav på styrkt identitet för dessa barn. I detta avseende ansåg kommittén att identiteten avseende barn som har kommit till Sverige inte på samma sätt som i naturalisationsärenden behöver vara omedelbart kopplad till huruvida föräldrarna förmått styrka sin identitet eller inte. Kommittén såg det ur principiell syn- punkt tvärtom som önskvärt att barnens förvärv av svenskt med- borgarskap inte skulle försenas t.ex. på grund av att föräldrarna lämnat oriktiga uppgifter om sin identitet vid ankomsten till Sverige. Kommittén ansåg vidare att det var uppenbart att betydelsen av att en persons identitet är styrkt gör sig gällande med större tyngd hos en vuxen person än hos ett barn.

18Se 6 kap. 11 och 13 §§ föräldrabalken.

19Se SOU 1994:33 s. 38 och SOU 1997:162 s. 26.

20Se bl.a. SOU 1997:162 s. 26. Observera dock dir. 2023:83.

21Prop. 1994/95:179 s. 57.

157

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

Mot bakgrund av kommitténs förslag om fem års hemvisttid för barn som förvärvade svenskt medborgarskap genom anmälan note- rades att det i de aktuella ärendena kommer att handla om personer som anländer till Sverige före 13 års ålder. Personerna är vid sin an- komst således barn i relativt låg ålder och ur vandelssynpunkt sak- nar deras tidigare leverne därför i princip intresse. Till det kommer att dessa barn beviljats permanent uppehållstillstånd i Sverige i en viss identitet, vilken också ligger till grund för folkbokföringen. Normalt har barnen därefter levt i denna identitet under minst fem år i Sverige – medverkat i förskoleverksamhet, gått i skola m.m. De har utvecklats och fostrats här och de är i vårt land över huvud taget inte kända eller registrerade under något annat namn än det som finns angivet i det permanenta uppehållstillståndet. Mot den an- givna bakgrunden kunde kommittén inte se några avgörande hinder mot att låta de nu aktuella barnen få medborgarskap i den identitet i vilken de är folkbokförda i Sverige. Kommittén föreslog därför – med beaktande av att alternativet är att låta föräldrarnas oförmåga att styrka sin identitet komma även barnen till last i form av för- senade medborgarskapsförvärv – att det som villkor för förvärv av svenskt medborgarskap i nu aktuell ordning inte bör uppställas krav på styrkt identitet. Detta bör gälla även för det fall den vid anmälningstidpunkten folkbokförda identiteten för barnet inte är densamma som uppgetts vid ankomsten till Sverige. Inte heller den omständigheten att föräldrarna under vistelsen i Sverige ändrar sina och barnens identitetsuppgifter skulle enligt kommitténs mening drabba barnen på ett sådant sätt att dessas förvärv av svenskt med- borgarskap fördröjs.22 Även regeringen instämde i kommitténs be- dömning i den efterföljande propositionen.23

I samband med USSMA:s överväganden om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet aktualiserades åter frågan om krav på styrkt identitet i anmälningsärenden. USSMA ansåg att för att de före- slagna kraven ska kunna kontrolleras och bli meningsfulla behöver den handläggande myndigheten känna till identiteten på den som anmälan avser. USSMA föreslog därför att medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv genom anmälan ska kompletteras med ett krav på identitet för de personer som har fyllt 15 år. För personer som kommer från vissa länder kan det vara mycket svårt eller till

22SOU 1999:34 s. 249 f.

23Se prop. 1999/2000:147 s. 38 f.

158

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

och med omöjligt att styrka sin identitet med handlingar som god- tas här i Sverige. USSMA ansåg därför att det ska räcka med att iden- titeten har gjorts sannolik och att ett krav på sannolik identitet i anmälningsärenden kan utformas på samma sätt, dvs. att det för förvärv ska krävas att den eller de som har vårdnaden av den som anmälan avser, eller den som anmälan avser, gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.24 Regeringen lämnade i propositio- nen ett överensstämmande förslag om krav på att det görs sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig för personer som har fyllt

15 år i de anmälningsärenden där krav införs avseende frånvaro av brottslighet, hot mot Sveriges säkerhet och allmän säkerhet samt verksamhet i eller inflytande över vissa grupper och organisationer.25

Vad gäller barn som föds i Sverige och som tilldelas personupp- gifter i Sverige anses dessa ha styrkt sin identitet.26 Ett identitets- krav är således inte svårt att uppfylla för dessa barn. Vidare kan konstateras att samma argument för att införa ett krav avseende identiteten som USSMA förde fram gör sig gällande även i nu aktu- ell situation, dvs. att för att kunna kontrollera om ett sökande barn som har fyllt 15 år uppfyller kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige behöver den prövande myndig- heten också veta vem den sökande är. Frånvaro av ett identitetskrav kan enligt utredningens mening även leda till andra oönskade kon- sekvenser. Exempelvis kan avsaknaden av ett identitetskrav för barn i en situation där familjemedlemmarna under uppehållstillstånds- processen inte förmår styrka sina identiteter leda till att barnet för- värvar svenskt medborgarskap, samtidigt som föräldrarna inte kan förvärva svenskt medborgarskap då de inte uppfyller kravet på styrkt identitet eller kan medges dispens. Barnets medborgarskapsförvärv kan innebära att familjemedlemmarna kan härleda uppehållsrätt enligt artikel 20 FEUF, om det föreligger en risk att barnet, som genom medborgarskapsförvärvet också förvärvat unionsmedborgar- skap, tvingas lämna unionen. Om det senare visar sig att familjemed- lemmarna lämnat oriktiga uppgifter om sina identiteter, på så sätt att det föreligger skäl att återkalla familjemedlemmarnas uppehålls- tillstånd,27 leder barnets förvärv av svenskt medborgarskap – och därigenom unionsmedborgarskap – till att personer som lämnat

24SOU 2021:54 s. 190.

25Se prop. 2023/24:107 s. 52.

26SOU 2021:54 s. 190.

27Se 7 kap. 1 § utlänningslagen.

159

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

oriktiga uppgifter kan komma att undgå beslut om utvisning. För att undvika eventuellt missbruk är det enligt utredningens mening angeläget att uppställa identitetskrav även för barn som förvärvar svenskt medborgarskap.

Det ska i sammanhanget även noteras den pågående utredningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd, som bl.a. har i uppdrag att analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av uppehållstillstånd av andra skäl än brister i levnadssättet på ett ändamålsenligt sätt kan utvidgas i syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall.28 För att de förslag som denna utredning enligt direktiven ska lämna också ska kunna få genomslag om dessa leder till lagstiftning, är det än mer angeläget att barn styrker sin identitet i medborgarskapsprocessen.

En annan situation som skulle kunna uppstå om ett identitets- krav inte skulle uppställas för barn är att det efter medborgarskaps- förvärvet visar sig att den sökande lämnat oriktiga uppgifter om sin minderårighet i uppehållstillståndsprocessen. Det vore enligt utred- ningens mening stötande om en person som lämnat oriktig uppgift om att han eller hon är ett barn i en sådan situation oåterkalleligt kan förvärva svenskt medborgarskap.

Vid en sammantagen bedömning anser utredningen att det ovan anförda utgör tungt vägande skäl för att uppställa ett krav på styrkt identitet för barn som självständigt förvärvar svenskt medborgar- skap efter ansökan. För att ett sådant krav inte ska få orimliga följder bör det dock övervägas om det ska kunna medges undantag från ett krav på styrkt identitet. Utredningen återkommer i denna fråga i kapitel 7.

Krav på permanent uppehållstillstånd

Enligt nu gällande bestämmelser uppställs inget uttalat krav på permanent uppehållstillstånd för att förvärva svenskt medborgar- skap som biperson enligt 13 §. Migrationsöverdomstolen har i av- görandet MIG 2024:10 fastslagit att 13 § inte utgör något hinder för att i vissa fall kräva att barnet har permanent uppehållstillstånd, om det framstår som befogat med hänsyn till omständigheterna.

28Dir. 2023:158.

160

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

För barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan uppställs emellertid som utgångspunkt krav på permanent uppe- hållstillstånd. Det gäller såväl statslösa barn som har fötts i Sverige som andra statslösa barn och barn med utländskt medborgarskap.29 Kravet på permanent uppehållstillstånd, som ett huvudsakligt vill- kor för förvärv av svenskt medborgarskap, infördes genom 2001 års medborgarskapslag och var en kodifiering av gällande praxis. Bak- grunden till kravet är att i princip endast den som beviljats perma- nent uppehållstillstånd är att betrakta som invandrare i Sverige med en rätt att stanna här.30 1997 års medborgarskapskommitté ansåg det vara rimligt att barn som föds i Sverige – och som vid födelsen förvärvar enbart utländskt medborgarskap – ges möjlighet till förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan under förutsättning att de bl.a. har permanent uppehållstillstånd i Sverige.

Med hänsyn till de ovannämnda uttalandena om betydelsen av permanent uppehållstillstånd för svenskt medborgarskap i förarbetena och med de överväganden som gjorts i fråga om krav på permanent uppehållstillstånd för barns förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan anser utredningen att det bör uppställas ett uttryckligt krav på permanent uppehållstillstånd för barn som förvärvar svenskt med- borgarskap genom naturalisation.

I sammanhanget ska det särskilt påtalas att det för närvarande pågår en utredning med uppdrag att ta ställning till hur möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd ska utmönstras för vissa utlänningar, undersöka under vilka förutsättningar permanenta uppe- hållstillstånd som har beviljats vissa utlänningar ska kunna ändras samt ta ställning till vilka ändringar som behöver göras i medborgar- skapslagstiftningen med anledning av att permanent uppehållstill- stånd utmönstras för vissa grupper.31 Enligt utredningens mening bör det förslag som nyss nämnda utredning lämnar i fråga om be- hövliga ändringar i medborgarskapslagstiftningen avseende villkoret om permanent uppehållstillstånd för förvärv av svenskt medborgar- skap rimligen övervägas även i fråga om det krav på permanent uppe- hållstillstånd som nu lämnas i detta betänkande i fråga om barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan.

29Se 6 och 7 §§ medborgarskapslagen.

30Se prop. 1999/2000:147 s. 36.

31Dir. 2023:137.

161

Barn i ansökningsförfarandet

SOU 2025:1

Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Kravet gäller inte heller för brittiska medborgare som har beviljats uppehållsstatus och har uppehållsrätt.32

Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap

USSMA lämnade i sitt delbetänkande Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) förslag om att krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap ska gälla den som har fyllt 16 men inte 67 år för att förvärva svenskt medborgarskap. Syftet med att införa ett krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap är att stärka medborgarskapets status och att främja ett inkluderande samhälle.33 Enligt USSMA:s förslag ska barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan (7 §), barn som automatiskt förvärvar svenskt medborgarskap vid en vård- nadshavares medborgarskapsförvärv efter anmälan (10 §) och bi- personer som förvärvar svenskt medborgarskap vid en förälders förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan (13 §) omfattas av språk- och kunskapskrav för att tas upp till svensk medborgare.

Mot bakgrund av det uttalade syftet med kravet och med be-

aktande av den personkrets USSMA bedömt ska omfattas av kravet, anser utredningen att det finns skäl att uppställa ett motsvarande krav för barn som självständigt förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan.

Krav på egenförsörjning

För barn som förvärvar svenskt medborgarskap bör det inte upp- ställas ett krav på egenförsörjning.

32Jfr 20 § medborgarskapslagen.

33SOU 2021:2 s. 153.

162

SOU 2025:1

Barn i ansökningsförfarandet

Krav på samtycke för barn som har fyllt tolv år

Om barnet vid prövningstillfället har fyllt tolv år bör det krävas att barnet lämnar sitt samtycke till att förvärva svenskt medborgarskap. En förutsättning för att barnets samtycke ska inhämtas är att barnet har utländskt medborgarskap. Kravet på samtycke bör dock inte upprätthållas om barnet är varaktigt förhindrat att lämna sådant på grund av sjukdom eller något annat liknande förhållande. I uttrycket varaktigt ligger att hindret ska vara av sådan omfattning och påverka barnet på ett sådant sätt att det inte går att förstå vad barnet vill och önskar. Exempel på det kan vara fysisk eller psykisk sjukdom eller resultatet av en sådan sjukdom eller en omfattande intellektuell funk- tionsnedsättning. Hindret får inte vara övergående och bör kunna styrkas med läkarintyg.34

Ansökningstidpunkten

En ansökan om svenskt medborgarskap för ett barn ska ges in innan barnet har fyllt 18 år. Om barnet vid tidpunkten för Migrations- verkets prövning har hunnit fylla 18 år ska ansökan i stället prövas utifrån de uppställda kraven i 11 §.

Undantag från naturalisationsvillkoren för barn

Utredningen tar i kapitel 7 ställning till undantag från kravet på styrkt identitet. I fråga om övriga naturalisationsvillkor gör utred- ningen följande ställningstaganden.

USSMA har i sitt delbetänkande Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) lämnat förslag på undantag från språk- och kunskapskravet på så sätt att den som inte kan visa kunskaper i svenska och samhällskun- skap får naturaliseras endast om han eller hon på grund av särskilda skäl inte rimligen kan förväntas visa sådana kunskaper. Ett sådant undantag föreslås bl.a. gälla för bipersoner enligt 13 § medborgar- skapslagen. Ett motsvarande undantag som USSMA lämnat förslag om, bör enligt utredningens mening gälla även för den nu föreslagna

34Jfr prop. 2023/24:107 s. 102.

163

7Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

I detta kapitel föreslås att det ska krävas längre hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan (naturali- sation). I kapitlet behandlas bl.a. hemvistbegreppets innebörd, av- brott i hemvisttiden, hemvisttidens beräkning samt tidpunkten för denna. I kapitlet redogörs också för den historiska utvecklingen av regleringen av hemvistkravet för förvärv av svenskt medborgarskap.

7.1Bakgrund

Enligt kommittédirektiven ska förslag lämnas som innebär att det ska ställas krav på längre hemvisttid i Sverige för att en utlänning ska kunna förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen ska också föreslå vilka grupper som bör undantas från detta krav, bl.a. utifrån Sveriges internationella åtaganden, och vad som i stället ska gälla för dem. I direktiven anges bl.a. följande.

Att sökanden har vistats i Sverige under en viss tid kan vara en förut- sättning för att det ska vara möjligt att bedöma om han eller hon utgör ett hot mot Sveriges säkerhet. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till regeringen begärt att tidsfristerna för att förvärva medborgarskap genom naturalisation bör förlängas med minst två år (Ju2017/02733). Det kan ta lång tid att upptäcka vissa typer av säkerhetshotande verk- samhet, t.ex. olovlig underrättelseverksamhet. Det saknas dessutom i många fall en möjlighet att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. En person som har kommit till Sverige förekommer av naturliga skäl inte i svenska register före ankomsten till Sverige och i många fall är det inte möjligt att få information från myndigheter i det tidigare hemlandet. Ett krav på en längre hemvist i Sverige för att för- värva medborgarskap skulle därför förbättra myndigheternas möjlig- heter att få information om utlänningen och bedöma utlänningens lev- nadssätt över tid.

165

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Flera av Sveriges grannländer, bl.a. Danmark och Norge, har ett krav på längre hemvist i landet innan ett medborgarskap kan förvärvas än vad Sverige har. Sammantaget finns det därför skäl att ta ställning till om det bör krävas längre hemvist även i Sverige för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Som utgångspunkt bör det vara fråga om hem- vist under minst åtta år. För den som inte har styrkt sin identitet under asylprocessen ska hemvistkravet vara avsevärt längre.1

7.2Medborgarskapslagstiftningen och hemvisttiden ur ett historiskt perspektiv

De huvudsakliga syftena med att uppställa som villkor att en per- son har och har haft hemvist i Sverige under en viss tid före förvärv av svenskt medborgarskap är att den blivande svenska medborgaren bör ha kunskaper om och vara integrerad i det svenska samhället innan medborgarskap beviljas. Dessutom har villkoret betydelse för möjligheten att bedöma en utlännings lämplighet att bli svensk med- borgare.2

Möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap har reglerats i svenska författningar alltsedan 1800-talet. Den hemvisttid som har uppställts som krav för att uppfylla förutsättningarna för att tas upp till svensk medborgare har varierat över tid.

I 1924 års medborgarskapslag föreskrevs en hemvisttid på fem år. Till följd av uttalanden i lagmotiven tillämpades dock denna tids- gräns endast för nordbor. För andra utlänningar krävdes som regel sju års hemvist.

Genom 1950 års medborgarskapslag fastställdes hemvisttiden som huvudregel till sju år. För nordbor infördes en särskild be- stämmelse om dispens, som medförde att dessa kunde undantas från kravet på sju års hemvist. Enligt praxis krävdes fem års, i vissa fall tre års, hemvisttid för nordbor. Hemvisttiden för nordbor sänktes senare till tre år.3

Den nu gällande hemvisttiden om fem år respektive två år för nordbor infördes år 1976, efter förslag av Invandrarutredningen i betänkandet Invandrarna och minoriteterna (SOU 1974:69). Frå- gan behandlades också i departementspromemorian Förvärv av svenskt medborgarskap (DsA 1975:14). Gällande hemvisttiden

1Dir. 2023:129 s. 3.

2Se SOU 1999:34 s. 50.

3Prop. 1968:158.

166

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

uttalade föredragande statsrådet i den efterföljande propositionen bl.a. att det avgörande skälet för en sänkning av hemvisttiden är att de många åtgärder som på senare tid har vidtagits för att underlätta för ”invandrarna” att växa in i det svenska samhället har lett till att nuvarande krav på hemvisttid framstår som onödigt långtgående. Kravet på hemvisttidens längd bör inte sättas högre än vad som erfarenhetsmässigt behövs för att utlänningar i allmänhet ska hinna inlemmas i det svenska samhället. Gemenskapen i fråga om kultur och samhällsförhållanden inom Norden borde enligt föredragande statsrådet föranleda att hemvistkravet sätts avsevärt lägre för nor- diska medborgare.4

Socialförsäkringsutskottet konstaterade i betänkandet Ändringar i utlänningslagen att motioner beträffande en sänkning av det lag- stadgade hemvistkravet tidigare hade avslagits av riksdagen.5 Ut- skottet hänvisade till sitt tidigare betänkande i vilket man uttalat att kravet på hemvisttidens längd inte bör sättas högre än vad som erfarenhetsmässigt behövs för att utlänningar i allmänhet ska hinna inlemmas i det svenska samhället. Utskottets bedömning blev dock

–med beaktande även av möjligheterna att erhålla dispens från hem- vistkravet – att en sänkning av hemvisttiden till tre år inte borde ske. I det nu aktuella betänkandet fann utskottet inte anledning att frångå sin tidigare uppfattning. Vidare förklarade man sig dela den uppfattning som regeringen gett uttryck för i propositionen,6 näm- ligen att inte heller någon förlängning av kvalifikationstiden för med- borgarskap borde genomföras för närvarande.7

Genom antagandet av 2001 års medborgarskapslag kodifierades rådande praxis att naturalisation kan ske efter fyra års hemvist när det gäller den som är statslös eller att bedöma som flykting. Reger- ingen fann inte skäl att ändra de gällande villkoren för naturalisa- tion i något materiellt hänseende och hemvistkravet på fem år en- ligt huvudregeln och två år för nordiska medborgare kvarstår alltså i nu gällande lag.8

En översyn av om tidsgränserna avseende hemvistkravet för natu- ralisation var ändamålsenliga genomfördes av Medborgarskapsutred- ningen. I betänkandet Det svenska medborgarskapet (SOU 2013:29)

4Se prop. 1975/76:136 s. 29 f.

5Bet. 1994/95:SfU16.

6Prop. 1994/95:179.

7SOU 1999:34 s. 59.

8Se prop. 1999/2000:147 s. 46 f.

167

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

ansåg utredningen att tidsgränserna för naturalisation är ändamåls- enliga och inte bör ändras. Utredningen ansåg att mot bakgrund av hänsynen bakom tidsgränserna för hemvistkravet, dvs. tanken att en person för att kunna bli svensk medborgare ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället, samt att be- döma om en sökande haft och kan förväntas komma att ha ett heder- ligt levnadssätt, framstår huvudregeln att en sökande ska ha haft minst fem års hemvist i Sverige för att kunna naturaliseras som väl avvägd och ändamålsenlig. Den något kortare hemvisttiden på fyra år för statslösa och flyktingar återspeglar Sveriges internationella åtag- anden att underlätta förvärv av medborgarskap för dessa grupper och ansågs därmed som väl avvägd och ändamålsenlig. Avseende hemvistkravet på två år för nordiska medborgare anförde utred- ningen bl.a. följande:

Hemvistkravet på två år för nordiska medborgare måste ses i ljuset av de historiska band och stora likheter som finns kulturellt och i sam- hällsförhållanden mellan Sverige och övriga nordiska länder. Det går naturligtvis inte att dra några säkra slutsatser avseende varje individs förutsättningar att t.ex. lära känna svenska förhållanden utifrån att han eller hon är nordisk medborgare. Möjligheterna att få fäste i det svenska samhället är också beroende av fler faktorer än t.ex. historiska band och geografisk närhet – detta gäller inte minst i en globaliserad värld. Likväl är det rimligt att anta att nordiska medborgare i allmänhet be- höver kortare tid än andra sökande för att sätta sig in i svenska förhåll- anden. Också den omständigheten att Sverige sedan länge underlättat för nordiska medborgare att förvärva svenskt medborgarskap måste beaktas. Utöver möjligheten till naturalisering efter två års hemvist har de flesta nordiska medborgare en rätt att efter fem års hemvist förvärva medborgarskap genom anmälan [. . .] De nämnda omständigheterna talar sammantaget för att en förhållandevis kort hemvisttid bör vara tillräcklig när det gäller naturalisering av nordiska medborgare. En så pass kort hemvisttid som två år begränsar visserligen i viss mån möj- ligheterna att bedöma om sökanden uppfyller kravet i 11 § 5 [med- borgarskapslagen] gällande hederligt levnadssätt. Den frågan måste dock även ses mot bakgrund av den ovan nämnda möjligheten till medborgarskapsförvärv genom anmälan. Vid anmälan sker ingen sådan omfattande prövning av sökandens levnadssätt som är fallet vid ansö- kan om naturalisation, utan det krävs endast att han eller hon under hemvisttiden inte har dömts till frihetsberövande påföljd. Samman- taget framstår även hemvistkravet på två år för nordiska medborgare som väl avvägt och ändamålsenligt.9

9SOU 2013:29 s. 227.

168

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

7.3Kravet på hemvist i Sverige i medborgarskapsprocessen

7.3.1Hemvistvillkor vid anmälan

För att förvärva medborgarskap efter anmälan uppställs enligt nu gällande bestämmelser olika krav på hemvist eller hemvisttid i Sverige. Utredningen har i kapitel 5 lämnat förslag som innebär att vissa grupper inte längre kommer att kunna förvärva svenskt medborgar- skap efter anmälan. I detta avsnitt kommer utredningen därför uppe- hålla sig vid de hemvistvillkor som gäller de grupper som enligt utred- ningens förslag även fortsättningsvis kommer att kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan.

Barn

För barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa uppställs inte något villkor om att barnet ska ha haft viss hemvist- tid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 6 § medborgarskapslagen. Det krävs endast att barnet har hemvist i Sverige. Om barnet inte har permanent uppehållstillstånd, men har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen krävs dock att barnet har haft hemvist i Sverige sedan fem år eller under samman- lagt tio år för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan.

När möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan infördes för statslösa barn som är födda i Sverige genom 2001 års medborgarskapslag krävdes ursprungligen att anmälan om svenskt medborgarskap skulle ske innan barnet fyllde fem år. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 april 2015 ändrades kravet på så sätt att anmälan ska göras innan barnet har fyllt 18 år. I förarbet- ena uttryckte regeringen att det var angeläget att underlätta för barn som föds i Sverige, och som inte förvärvar något medborgarskap vid födelsen, att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Ett sätt att underlätta förvärv genom anmälan är att förlänga den tid under vilken anmälan kan ske.10

10Prop. 2013/14:143 s. 21.

169

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

För barn, vars far är en ogift svensk medborgare, och som är

födda utanför Sverige före den 1 april 2015 förutsätter inte förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan att barnet har hemvist i Sverige. För bakgrunden till bestämmelsen, se avsnitt 5.2.5.

För barn som automatiskt förvärvar svenskt medborgarskap en- ligt 10 §, samtidigt som en eller båda vårdnadshavarna förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan, krävs inte att barnet har haft hemvist under en viss tid i Sverige.

Statslösa personer som är födda i Sverige i åldrarna 18–20 år

Enligt 8 § första stycket medborgarskapslagen uppställs som villkor för statslösa personer som har fyllt 18 år men inte 21 år att person- erna har haft hemvist i Sverige sedan fem år, under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde 15 år för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Är en statslös person i Sverige och sedan födelsen statslös gäller inte kravet på permanent uppehålls- tillstånd, om personen har haft hemvist i Sverige sedan fem år eller under sammanlagt tio år, och har beviljats ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen.

Fram till den 1 oktober 2024 krävdes hemvist i Sverige sedan

15 års ålder för statslösa personer som förvärvar svenskt medborgar- skap enligt bestämmelsen. Det föregående hemvistvillkoret motive- rades av regeringen att det genom ett sådant hemvistvillkor upp- nåddes en stigande skala av krav på viss tids hemvist, utan att det direkt efter 18 års ålder ställdes krav på ytterligare två års hemvist jämfört med före denna ålder. Detta förvärvsalternativ bör, liksom det som gäller barn under 18 år, stå öppet även för personer som fötts såsom statslösa i Sverige men som inte förvärvat svenskt med- borgarskap genom anmälan som barn.11

Det nuvarande, ovan angivna, hemvistvillkoret infördes den 1 oktober 2024. Som skäl för ändringen framförde regeringen att kravet på hemvist från 15 år för förvärv av svenskt medborgarskap för den som är statslös och född i Sverige inte helt överensstämmer med artikel 1.2 i 1961 års konvention. Artikeln innehåller en uttöm- mande lista över vilka villkor för förvärv av medborgarskap som en

11Prop. 1999/2000:147 s. 37 f. och 42 f.

170

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

konventionsstat får ställa, bl.a. att den statslösa personen ska ha varit stadigvarande bosatt i staten i fråga under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan eller tio år sammanlagt. Enligt USSMA, som i sitt betänkande föreslog det nu gällande hem- vistvillkoret, innebär kravet på hemvist från 15 år att en person som föds som statslös i Sverige och bor här i landet fram till tio års ålder för att sedan utvandra och återvända till Sverige som 16-åring kom- mer att få avslag på sin anmälan om svenskt medborgarskap efter- som han eller hon inte uppfyller kravet på hemvist från 15 års ålder. Personen skulle dock ha mer än tio års sammanlagd hemvist i Sverige och skulle därmed uppfylla kravet på tio års sammanlagd hemvist enligt den ovan angivna artikeln i 1961 års konvention. USSMA framhöll att bestämmelsen om ett krav på hemvist från 15 år inne- bär att hemvistkravets längd varierar beroende på vid vilken ålder som den unga gör en anmälan om förvärv av medborgarskap. USSMA föreslog att hemvistkraven i 8 § medborgarskapslagen därför skulle ändras och kraven utformas så att de blir lika för alla statslösa unga som anmäler medborgarskap. För förvärv av svenskt medborgar- skap för den som är statslös ansåg USSMA att det bör finnas olika alternativ för att nå upp till hemvistkravet. Utöver det nuvarande alternativet om hemvist sedan den statslöse fyllde 15 år föreslog USSMA därför att det ska vara tillräckligt att den statslöse har hem- vist här i landet sedan fem år eller sammanlagt tio år. Regeringen instämde i USSMA:s bedömning och ställde sig bakom förslaget.12

Nordiska medborgare

För personer som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan en- ligt 18–19 §§ medborgarskapslagen krävs att personen i fråga har haft hemvist i Sverige sedan fem år.

I motsvarande bestämmelse i 1950 års medborgarskapslag krävdes ursprungligen tio års hemvist för nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan. 1968 sänktes hemvisttiden till sju år. Genom en lagändring som trädde i kraft 1976 sänktes hem- visttiden till fem år, samtidigt som hemvistvillkoret för nordiska medborgare i naturalisationsförfarandet sänktes till två år.

12Prop. 2023/24:107 s. 54 f.

171

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I propositionen betonade regeringen att gemenskapen i fråga om kultur och samhällsförhållanden inom Norden bör föranleda att hemvistkravet sätts avsevärt lägre för medborgare i de nordiska länderna.13

För den som förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i något annat av de nordiska länderna krävs ingen hemvisttid för att återfå det svenska medborgarskapet genom anmälan enligt 19 § medborgarskapslagen.

7.3.2Hemvistvillkor vid naturalisation

För att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation krävs att sökanden har haft hemvist i Sverige sedan fem år. För nordiska medborgare är kravet dock två år, och för den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen är kravet fyra år.

Såsom nämnts i avsnitt 7.3.1 har hemvistvillkoret för nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgarskap genom naturali- sation successivt sänkts under den senare delen av 1900-talet. Som också har nämnts i avsnitt 7.2 lagfästes rådande praxis om fyra års hemvist för statslösa personer och personer som är att bedöma som flyktingar genom 2001 års medborgarskapslag.

För bipersoner som omfattas av vårdnadshavarens medborgar- skapsförvärv genom naturalisation enligt 13 § medborgarskapslagen är inte hemvistvillkoren enligt 11 § 4 a–c medborgarskapslagen direkt tillämpliga. Hemvisttiden kan däremot tillmätas viss betydelse vid prövningen av om barnet ska erhålla svenskt medborgarskap såsom bipersoner.14 I praxis har det förekommit att ett barn, som har fyllt 15 år, har undantagits om det vistats endast kort tid i Sverige.15 För barn som omfattas av förälderns medborgarskapsförvärv såsom bi- personer är den faktiska samhörigheten mellan barnet och föräldern det avgörande för bedömningen.16 Det krav som uppställts i praxis i detta avseende är att barnet som regel är bosatt hos sökanden eller i vart fall i Sverige.17 Migrationsdomstolarna har i flera avgöranden inte

13Prop. 1975/76:136 s. 29.

14SOU 1999:34 s. 71.

15DsA 1986:6 s. 159.

16SOU 1949:45 s. 61.

17SOU 1999:34 s. 71.

172

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

ansett att en generell tidsgräns om tre år kan uppställas, likt den tid som krävs vid självständig naturalisation för barn mellan 15 och 18 år, och har ansett att en kortare hemvisttid än tre år kan godtas.18

7.3.3Hemvistvillkor vid dispens

Enligt 12 § medborgarskapslagen kan dispens medges från samtliga av naturalisationsvillkoren. I detta kapitel beskrivs möjligheterna att medge dispens från hemvistvillkoret i olika situationer. Möjlig- heterna att få dispens beskrivs närmare i kapitel 11.

Tidigare svenska medborgare

Enligt 12 § första stycket 1 medborgarskapslagen får en sökande naturaliseras även om inte kraven i 11 § är uppfyllda, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare.

Dispensmöjligheten avser i första hand hemvistvillkoret. Som nämnts i avsnitt 7.2 är det huvudsakliga syftet med att en person som ämnar bli svensk medborgare stadigvarande har vistats under viss tid i Sverige, att den sökande ska känna till svenska förhållan- den och vara en del av det svenska samhället. Gällande tidigare svenska medborgare har det ansetts ligga i sakens natur att dessa personer kan medges dispens från hemvistvillkoret, och därtill sätta ned hemvisttiden väsentligt.19 En tidigare svensk medborgare som har varit bosatt i Sverige till vuxen ålder kan i regel medges dispens utan krav på hemvisttid, eller med kortare hemvisttid.20 Även för tidigare svenska medborgare som aldrig har haft hemvist i Sverige eller bara haft det under en kortare tid som barn kan dispens med- ges från hemvistvillkoret, men det krävs i regel att personen har haft hemvist i Sverige under en längre tid än i föregående fall. I regel krävs minst två års hemvist i Sverige.21

18Se t.ex. Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 9 maj 2014 i

mål nr UM 1296-14, Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 10 mars 2017 i mål nr UM 1964-17, och Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den

6 juli 2021 i mål nr UM 18478-21.

19Prop. 1975/76:136 s. 30.

20Jfr prop. 1950:217 s. 34.

21Se Sandesjö & Björk (2022) s. 140, se även Wahlbäck & Nordström (1952) s. 42 f.

173

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I vissa situationer har tidigare svenska medborgare fått full dispens från hemvistvillkoret trots att den sökande tidigare inte haft hemvist i Sverige. Det rör t.ex. personer som på grund av okun- skap om preskriptionsbestämmelserna förlorat det svenska med- borgarskapet och därmed underlåtit att före 22 års ålder ansöka om att behålla sitt svenska medborgarskap. Om en ansökan om svenskt medborgarskap lämnas in kort efter preskriptionen beviljas i regel full dispens från hemvistvillkoret, om personen hade uppfyllt förut- sättningarna för bibehållande av svenskt medborgarskap.22

Personer som är gifta eller sammanboende med en svensk medborgare

Enligt praxis kan en utomnordisk medborgare som är gift med en svensk medborgare i regel naturaliseras efter tre års hemvist i Sverige om äktenskapet varat i två år och den svenska medborgaren inne- haft sitt medborgarskap under de senaste två åren. Om den sök- ande har haft hemvist i Sverige längre tid än tre år brukar dock kra- vet på äktenskapets eller samboendets längd reduceras i motsvarande mån.23 Migrationsverket tillämpar även en praxis som innebär ett krav på att den sökandes svenska make, maka eller sambo ska ha haft svenskt medborgarskap i minst två år.

Även avseende dessa personer är det huvudsakligen hemvistvill- koret som dispensgrunden avser. Med hänsyn till de ovan nämnda syftena med hemvistvillkoret har det i tidigare förarbeten uttalats att en make eller en maka till en svensk medborgare i allmänhet får en så stark anknytning till Sverige att det är motiverat att avsevärt sänka hemvistkravet för dessa personer.24

För att medges dispens enligt den aktuella dispensgrunden krävs att äktenskapet består. Dispens förutsätter också att hemvisttiden sammanfaller med samboendet. Dispens kan ändå medges om den sökande vid tidpunkten för äktenskapsskillnaden uppfyllde förut- sättningarna för att få dispens, men ges då i stället med stöd av dis- pensgrunden särskilda skäl.25 Ett tidigare äktenskap med en svensk

22Sandesjö & Björk (2022) s. 141, se även Wahlbäck & Nordström (1952) s. 43.

23DsA 1986:6 s. 154.

24SOU 1949:45 s. 39 och prop. 1950:217 s. 41 f.

25DsA 1986:6 s. 154, se också Sandesjö & Björk (2022) s. 153 ff.

174

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

medborgare kan också beaktas inom ramen för dispens, om äkten- skapet varat under en längre tid.26

Den tid som en sökande har vistats utomlands som medföljande till en svensk medborgare anställd vid utländsk beskickning kan inte räknas som hemvist i Sverige.27

I vissa situationer kan enligt praxis hemvistvillkoret slopas helt för en make eller maka till en svensk medborgare. Det förutsätter att makarna är bosatta utomlands och även bosatta utanför den utländska maken eller makans hemland. Det som i övrigt är rele- vant för bedömningen är makarnas anknytning till och samhörighet med Sverige. Som utgångspunkt ska giftermålet ha varat under tio år för att full dispens ska medges från hemvistvillkoret. Avseende sam- hörigheten med Sverige beaktas t.ex. om makarna besökt Sverige, anställning vid svensk utlandsmyndighet, i svenskägt företag eller svensk organisation eller på svenskt fartyg samt kunskaper i svenska språket. Hänsyn tas också till om sökanden har behov av svenskt medborgarskap. Finns det en mycket stark anknytning till Sverige eller ett starkt behov av svenskt medborgarskap behöver inte äkten- skapet ha varat i tio år.28

Dispens vid särskilda skäl

Barn som får dispens från åldersvillkoret

För självständig naturalisation av barn kan dispens från åldersvill- koret och hemvistvillkoret medges om någon av barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare och har rättslig vårdnad om barnet. Vid gemensam vårdnad krävs att båda vårdnadshavarna ansöker om svenskt medborgarskap för barnet. I undantagsfall har dispens med- getts även i fall då inte någon av barnets rättsliga vårdnadshavare är svensk medborgare, t.ex. om barnet haft ett starkt behov av att få svenskt medborgarskap före 18 års ålder. Det har som utgångspunkt då varit fråga om barn som är medborgare i något annat av de nordiska länderna.29

26Se t.ex. MIG 2015:7, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 154.

27MIG 2023:2.

28Sandesjö & Björk (2022) s. 149 f., se också KU 1973:20 s. 50, DsA 1983:12 s. 38, DsA 1986:6 s. 154 och MIG 2011:18.

29Det har t.ex. medgetts för barn som placerats i familjehem hos svenska medborgare och barnets förmyndare eller särskilt förordnad vårdnadshavare har ansökt för barnets räkning. Se Sandesjö & Björk s. 151, se även DsA 1986:6 s. 152.

175

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Enligt 4 § medborgarskapslagen förvärvar barn under tolv år automatiskt svenskt medborgarskap i vissa fall om de adopteras av svensk medborgare. Adoptionsbeslut som fattats före den 1 juli 1992 och vissa andra adoptionsbeslut, t.ex. då det adopterade barnet är över tolv år, omfattas dock inte av ett sådant automatiskt medborgar- skapsförvärv. Dispens från åldersvillkoret medges i regel för barn som har adopterats av en svensk medborgare. Det är tillräckligt att en av adoptivföräldrarna är svensk medborgare. Adoptionen måste vara gällande i Sverige. Om enbart en av adoptivföräldrarna är svensk medborgare krävs i regel att familjen bor utanför barnets medborgar- skapsland, om barnet har samma medborgarskap som den andra adoptivföräldern.30

Är barnet under 15 år krävs som utgångspunkt inte att barnet har hemvist i Sverige om någon av föräldrarna är svensk medborgare. Om barnet inte har hemvist i Sverige krävs dock att det är bosatt utanför sitt hemland. Det ställs inte heller något krav på viss hem- visttid i Sverige för barn under 15 år. Om barnet har fyllt 15 år krävs dock som regel att barnet haft hemvist i Sverige i minst tre år.31 Samma förutsättningar gäller även för de ovan nämnda adoptiv- barnen, om de är 15 till 18 år.32

Dispens från kravet på styrkt identitet

Av 12 § andra stycket medborgarskapslagen framgår att en sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

I fråga om hemvistkravet vid dispens från kravet på styrkt iden- titet hade dåvarande Statens invandrarverk i en skrivelse till reger- ingen anfört att en längre kvalifikationstid skulle ge större möjlig- heter för den enskilde att få fram identitetshandlingar eller på annat sätt styrka sin identitet och förde bl.a. fram följande. Möjligheterna att bedöma trovärdigheten beträffande den uppgivna identiteten, i den mån den inte kan styrkas, borde öka med längre vistelsetid. Det kan anses rimligt att påstå att ju längre tid sökanden vistats i Sverige desto större betydelse får hans härvarande identitet i förhållande till en

30Se Sandesjö & Björk (2022) s. 152.

31MIG 2021:12.

32Se Sandesjö & Björk (2022) s. 153.

176

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

eventuellt annan identitet i hemlandet. Hur lång tids vistelse som ska krävas för att erhålla svenskt medborgarskap utan att identiteten är styrkt får bedömas i varje enskilt fall. Vistelsetiden bör dock vara väsentligt längre än fem år. En vistelsetid om ca tio år kan vara en rimlig tidsgräns.

1997 års Medborgarskapskommitté föreslog i betänkandet Med- borgarskap och identitet (SOU 1997:162) att det vid dispens från kravet på styrkt identitet ska krävas hemvist i Sverige sedan minst åtta år. Kommittén motiverade detta med att en längre vistelsetid skulle öka möjligheterna att bedöma trovärdigheten såvitt avser den uppgivna identiteten. Har en person, som inte kan styrka sin iden- titet, vistats här i landet under samma identitet i åtta år, talar det med större tyngd för att identitetsuppgifterna är riktiga än om veder- börande bara vistats här i fem år. Ytterligare ett skäl, för att göra en åtskillnad i kravet på hemvist för å ena sidan personer som kan styrka sin identitet och å andra sidan för personer som inte kan detta, är att en sådan skillnad utgör ett incitament för sökanden att göra vad som är möjligt för att få fram och ge in handlingar som styrker identiteten eftersom han eller hon därigenom erhåller svenskt med- borgarskap inom kortare tid. Frånvaron av en sådan skillnad skulle däremot innebära att mindre nogräknade personer, med dispens- förfarandet i åtanke, kunde se en möjlighet att i Sverige leva under ny och falsk identitet och detta således utan fördröjd väntan på svenskt medborgarskap. Det är inte heller otänkbart att en sådan ordning rent allmänt skulle öka Sveriges dragningskraft på människor som inte är önskvärda här och vilka med uppgivande av rätt iden- titet inte skulle ha erhållit svenskt medborgarskap, t.ex. på grund av terroristanknytning. Tidsgränsen harmonierar väl med de bakom- liggande skälen för en förlängning. Underlaget för myndigheternas bedömningar i trovärdighetshänseende bör således under åtta år hinna bli avsevärt förbättrat och vidare bör den föreslagna tidsskill- naden vara tillräcklig för att verka avhållande på människors benägen- het att med utnyttjande av dispensmöjligheten försöka erhålla svenskt medborgarskap i falsk identitet. Därtill kommer att utlänningen ges en klart längre tid på sig att få fram någon form av dokumentation till stöd för de identitetsuppgifter han eller hon lämnar.33

33SOU 1997:162 s. 16.

177

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Två av kommitténs ledamöter anmälde reservation i fråga om hemvisttidens längd. Den ena ledamoten ansåg att möjligheterna att bedöma trovärdigheten gällande sökandens uppgivna identitet ökar med ett krav på längre vistelsetid. Det ligger i sakens natur att möjligheterna förbättras om tiden bestäms till minst tio år i stället för minst åtta år. En längre hemvisttid ger vidare sökanden längre tid på sig för att få fram godtagbara identitetshandlingar. En längre vistelsetid är mer ägnad än kommitténs förslag att verka avhållande på människors benägenhet att försöka erhålla svenskt medborgarskap med falsk identitet. Slutligen ska nämnas att Statens invandrarverk fann tio år vara en rimlig tidsgräns. Verket betonade att vistelse- tiden borde vara väsentligt längre än fem år.

Den andra ledamoten reserverade sig mot att åttaårsgränsen är en absolut minimigräns och menade att de beslutande myndighet- erna ska vara oförhindrade att i enskilda ärenden kunna mildra kravet på hemvisttiden. Jämförbart är möjligheten att mildra den ordinarie femårsgränsen i enskilda fall.

I remissvaret förordade Rikspolisstyrelsen, Statens invandrar- verk och Utlänningsnämnden ett hemvistkrav på tio år. Rikspolis- styrelsen hänvisade till att erfarenheter från Sverige och andra länder visar att personer som kan misstänkas för olovlig under- rättelseverksamhet eller terrorism, kan försöka ta sig in i mållandet eller annat land med hjälp av en uppdiktad identitet. De kan efter inresan vara passiva i flera år innan de påbörjar aktiv verksamhet i eller utanför sitt nya hemland. I avvaktan på sådana uppdrag ”för- bättrar” de sin nya identitet genom att skaffa arbete, familj och vänner. Ett svenskt medborgarskap och en svensk passhandling är ofta en förutsättning för nödvändiga utlandsresor eller arbetstill- fällen när de väl börjar utföra sina uppdrag. Mot denna bakgrund och med hänsyn till de skäl som kommitténs ledamot anförde i sin reservation förordade Rikspolisstyrelsen att tidsfristen bör sättas till minst tio år. Rikspolisstyrelsen ansåg alltså att möjligheterna att bedöma trovärdigheten beträffande sökandens uppgivna identitet ökar med ett krav på längre vistelsetid. Till detta kommer att längre vistelsetid kan verka avhållande på människors benägenhet att med falsk identitet försöka erhålla svenskt medborgarskap.

Invandrarverket å sin sida ansåg att tio år, i enlighet med myn- dighetens tidigare förslag, var mer lämpligt för att verka avhållande för den som vill dölja sin rätta identitet. För utlänningen torde det

178

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

också vara lättare att förstå att avsaknad av identitetshandling med- för dubbel hemvisttid. Dispens vid tio år är också viktigt med tanke på att beslut om svenskt medborgarskap är oåterkalleligt.

I propositionen föreslog regeringen samma längd på den för- längda hemvisttiden som kommittén föreslog, dvs. åtta år.34

7.3.4Hemvisttidpunkten och dess beräkning m.m.

Vid förvärv av svenskt medborgarskap vid såväl ansökan som an- mälan krävs att den sökande eller den anmälande har hemvist i Sverige och uppfyller kravet om viss hemvisttid vid beslutstillfället.

Hemvisten i Sverige får inte ha brutits. Av förarbetena framgår att hemvisten inte bör anses bruten om inte sökanden antingen tagit hemvist i ett annat land eller på annat sätt gett upp hemvisten i Sverige. Semesterresor, kortare släktbesök eller andra liknande besök utomlands anses inte bryta hemvisten.35 Utlandsvistelser av annat slag får bedömas mot den bakgrund att en person normalt anses ha sin hemvist på den ort där han eller hon bor och har för avsikt att kvarstanna. Hemvisten kan brytas även om utlänningen inte lämnar Sverige, t.ex. om utlänningen avvisats eller utvisats genom ett lagakraftvunnet beslut.

Ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen som senare upphävs av den överprövande myndigheten – och som således inte har vunnit laga kraft – anses inte bryta hemvisten, om det senare beslutet medför att uppehållstillstånd för bosättning ges.36 Hemvist på en viss ort anses finnas om bosättningen med hän-

syn till vistelsens varaktighet och omständigheterna i övrigt måste anses vara stadigvarande. Vid bedömningen bör, vid sidan av de faktiska förhållandena, hänsyn tas till sökandens avsikt. De faktiska förhållandena tar sikte på objektivt konstaterbara omständigheter såsom familj, bostad och anställning.37

Vid beräkning av hemvisttiden ska den tid som sökanden vistats utomlands inte medräknas, bortsett från de situationer då det är fråga om kortvariga semester- eller släktbesök eller annan liknande vistelse utomlands. Utlandsvistelser som är återkommande under

34Prop. 1997/98:178 s. 13.

35Prop. 1999/2000:147 s. 47

36Regeringens beslut IM 1984/82. Se även Sandesjö & Björk (2022) s. 117.

37Prop. 1999/2000:147 s. 47.

179

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

sammanhängande perioder om flera veckor kan likställas med längre utlandsvistelse vid beräkningen av hemvisttiden. Personer som vistats i Sverige tillfälligt, dvs. med tillstånd för besök eller med uppehålls- tillstånd för annan tillfällig vistelse, t.ex. gäststuderande, får i ett ärende om svenskt medborgarskap inte räkna den vistelsen som hemvist- tid.38 I vissa fall, undantaget gäststuderande, kan den tidigare vist- elsetiden i Sverige beaktas vid beräkning av hemvisttiden inom ramen för dispens.39

Även en sökandes identitet kan ha betydelse för om denne ska få räkna hemvisttid i Sverige eller inte. Enligt praxis får en person som under en period vistats i Sverige under falsk identitet inte till- godoräkna sig den tiden som hemvisttid i ett ärende om svenskt medborgarskap. Om en person har ändrat uppgifter om namn, födelsetid, medborgarskap eller andra identitetsuppgifter under vistelsen i Sverige, får personen inte räkna hemvisttid här förrän han eller hon har styrkt sin nya identitet och även rättat denna hos behörig myndighet. En person som ändrar sin identitet hos behörig myndighet och som styrker den nya identiteten först vid ett senare tillfälle får dock räkna hemvisttid från den tidpunkt då han eller hon begärde ändringen av identitetsuppgifterna.40 Kravet på hem- visttid kan dock vara uppfyllt när godtagbar förklaring till ändrad uppgift om födelsetid har lämnats.41

Utlänningar som reser in i Sverige efter att ha fått uppehålls- tillstånd för bosättning får räkna hemvist i Sverige från och med inresedagen. Detsamma gäller för nordbor som inte behöver ha uppehållstillstånd för att vistas i Sverige. Även EES-medborgare och deras familjemedlemmar får räkna hemvist i Sverige från in- resan, förutsatt att de uppfyller förutsättningarna för uppehållsrätt enligt Europarlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den

29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas terri- torier (rörlighetsdirektivet) och att en avsikt att stanna permanent här fanns redan vid den tidpunkten. För denna grupp av personer likställs numera även uppehållsrätt med permanent uppehållstillstånd. Detsamma gäller för de utlänningar som har beviljats uppehållsstatus i Sverige enligt avtalet om Förenade konungariket Storbritannien

38Regeringens beslut i IM 2695/81, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 118.

39Se Sandesjö & Björk (2022) s. 156.

40MIG 2011:2.

41MIG 2023:17.

180

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

och Nordirlands utträde ur Europeiska unionen och Europeiska atomenergigemenskapen (EUT L 29, 31.1.2020, s. 7).42

Om utlänningen vid inresan saknar uppehållstillstånd eller har uppehållstillstånd som inte gäller för bosättning, t.ex. ett tillstånd för besök eller för gäststudier, tillämpas enligt praxis tidpunkten för utlänningens ansökan om uppehållstillstånd för bosättning om ansökan senare bifalls. Med en ansökan för bosättning anses varje sådan begäran att få stanna i Sverige, antingen den sker muntligt i t.ex. en asylutredning eller skriftligt. Om en ansökan om förläng- ning av ett uppehållstillstånd för tillfällig vistelse leder till uppe- hållstillstånd för bosättning, räknas hemvisttiden från det att för- längningsansökningen gjordes, även om denna först var begränsad till besök eller gäststudier. Den som har avvisats eller utvisats genom ett lagakraftvunnet administrativt beslut eller av domstol kan inte anses ha hemvist i Sverige. I den mån ett lagakraftvunnet admini- strativt beslut om avlägsnande sedermera upphävs och uppehålls- tillstånd för bosättning beviljas räknas hemvisttiden från dagen för upphävandet av avlägsnandebeslutet. Har sökanden återkommit till Sverige sedan ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut verkställts får den tidigare vistelsen inte tillgodoräknas som hemvisttid.43

En person som genom lagakraftvunnet beslut har utvisats av allmän domstol på grund av brott kan under vissa förutsättningar beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Om utvisningen senare upphävs, får utlänningen i ett medborgar- skapsärende räkna hemvisttid från dagen för det första uppehålls- tillståndet. Utvisningsbeslutet måste dock ha upphävts minst ett år före beslutet om naturalisation.44

Upphävs utvisningsbeslutet kan den sökande inom ramen för dispens få tillgodoräkna sig en viss del av tidigare vistelse i Sverige före det lagakraftvunna beslutet. Som utgångspunkt kan halva denna tid tillgodoräknas.45 Tiden från lagakraftvunnet beslut fram till beslutets upphävande och till det att tillstånd ges får inte medräk- nas som hemvisttid. Den som undanhållit sig verkställighet av ett utvisningsbeslut och den som fått uppehållstillståndet återkallat på grund av oriktiga uppgifter får inte tillgodoräkna sig tid före utvis- ningsbeslutet.

42Se 20 § andra stycket medborgarskapslagen.

43Regeringens beslut i IM 130/82, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 122.

44Jfr regeringens beslut i IM 2257/82, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 122 f.

45Se Sandesjö & Björk (2022) s. 157, jfr även DsA 1983:12 s. 26.

181

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Möjligheten att dispensvägen få tillgodoräkna sig vistelse här före avlägsnandebeslutet är inte öppen för den som har brutit mot utlänningslagens bestämmelser och undandragit sig verkställighet av beslutet.46 Inte heller sökande som har fått sitt uppehållstillstånd återkallat på grund av att han eller hon har lämnat oriktiga uppgif- ter om sin identitet torde få tillgodoräkna sig tid före avlägsnande- beslutet som hemvisttid.47

För den som är anställd på ett svenskt fartyg och dessutom är folkbokförd i Sverige vid tiden för prövningen av en ansökan om svenskt medborgarskap har anställningstiden likställts med hemvist i Sverige. Anställningen vid svenskt företag utomlands har också i vissa fall likställts med hemvist i Sverige. I regel krävs då att sökan- den tidigare har varit bosatt i Sverige och att han eller hon skickats ut av företaget för tjänstgöring utomlands. Sökanden ska dessutom vara bosatt i ett annat land än det där han eller hon är medborgare.48

7.4Överväganden och förslag

7.4.1Det bör krävas längre hemvisttid för att förvärva svenskt medborgarskap

Bedömning: Det bör som utgångspunkt krävas att en utlänning har haft sin hemvist i Sverige under en längre tid än vad som krävs i dag för att förvärva svenskt medborgarskap.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven analysera behovet av ett krav på längre hemvist i Sverige för att en utlänning ska kunna förvärva medborgarskap. Utredningen gör i detta avseende följande bedömning.

Syftet med att föreskriva en viss hemvisttid för förvärv av svenskt medborgarskap är att personen ska ha kunskaper om och vara integre- rad i det svenska samhället samt att under en längre tid kunna be- döma en utlännings lämplighet att bli svensk medborgare.

46Se Utlänningsnämndens beslut i UN 9204-0836.

47Se Sandesjö & Björk (2022) s. 157.

48Ibid. s. 154.

182

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

För ett demokratiskt samhälle är det inte önskvärt att en större grupp i befolkningen saknar möjlighet att delta i den demokratiska processen, såväl i fråga om att delta i val som att vara valbar. Det svenska medborgarskapet är även en förutsättning för att kunna arbeta i olika yrken som kräver svenskt medborgarskap. Det svenska medborgarskapet medför också att individens internationella rör- lighet underlättas, inte minst ur ett unionsrättsligt perspektiv. Det är därför viktigt att beakta att det såväl för samhället som för den enskilda individen medför nackdelar med oproportionerligt långa hemvisttider innan förvärv av medborgarskap blir aktuellt.

I samband med att det norska Utbildningsdepartementet remit- terade ett förslag om ändringar i kraven på vistelsetid i den norska medborgarskapslagen påtalade Utlänningsdirektoratet att förslaget om längre hemvisttid bl.a. kommer att beröra personer som redan har en långvarig anknytning till Norge, men som har en arbetssitua- tion som kräver en längre utlandsvistelse än vad som är tillåtet. Dessa personer har dessutom, trots att de har arbetat och studerat utom- lands, alltid haft kopplingar i form av familj, bostadsort m.m. till Norge. Utlänningsdirektoratet antog att regler om skärpta krav på hemvisttid leder till att fler sökande hamnar i en situation där de måste välja bort studie- och karriärmöjligheter för att ha möjlighet att få norskt medborgarskap i framtiden. Utlänningsdirektoratet antog även att förändringen kan göra Norge till ett något mindre attraktivt land för arbetskraftsinvandring och personer som tar högre utbildning utomlands.49 Därtill saknas forskning som tyder på att ett krav på längre hemvisttid för förvärv av medborgarskap har en positiv effekt på integrationen.50 Det finns en studie som visar att det inte finns några statistiska samband mellan skärpta krav på medborgarskap och social integration i form av upplevelsen av tillit och diskriminering.51 Det finns däremot studier som visar på ett positivt samband mellan naturalisering och integration i olika europeiska länder. Det är dock svårt att avgöra åt vilket håll orsaks- sambandet går, dvs. om det är de som beviljas medborgarskap som är bäst integrerade, eller om det är de bäst integrerade som ansöker om medborgarskap.52

49Remissvar från Utlänningsdirektoratet den 13 oktober 2017.

50Remissvar från norska Integrerings- og mangfoldsdirektoratet den 16 oktober 2017.

51Goodman & Wright (2015).

52Bevelander & Veenman (2008).

183

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Såsom nämns ovan är en del av syftet med att föreskriva en viss hemvisttid för förvärv av svenskt medborgarskap att under en längre tid kunna bedöma en utlännings lämplighet att bli svensk med- borgare. I detta avseende är det särskilt av vikt att hemvisttiden är tillräckligt lång för att hinna upptäcka vissa typer av säkerhetshot- ande verksamhet och en möjlighet att kontrollera utländska med- borgare på ett effektivt sätt. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till regeringen begärt att hemvisttiden för att förvärva medborgarskap genom naturalisation bör förlängas med minst två år (Ju2017/02733). Säkerhetspolisen har även under utredningstiden uppgett att det, mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget, snarare finns skäl att förlänga hemvisttiderna med fem år. I Säkerhetspolisens skriv- else från 2017 framhålls särskilt att det kan ta lång tid att upptäcka vissa typer av säkerhetshotande verksamhet, t.ex. olovlig underrätt- elseverksamhet. Det saknas dessutom i många fall en möjlighet att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. En person som har kommit till Sverige förekommer av naturliga skäl inte i svenska register före ankomsten till Sverige och i många fall är det inte möjligt att få information från myndigheter i det tidigare hem- landet. Ett krav på längre hemvisttid i Sverige, i förhållande till de hemvistkrav som gäller i dag för att förvärva medborgarskap, skulle därför förbättra myndigheternas möjligheter att få information om utlänningen och bedöma utlänningens levnadssätt över tid.

Det bör noteras att antalet säkerhetsärenden är relativt få i för- hållande till antalet ansökningar om medborgarskap som inkommer till Migrationsverket.53 I detta avseende – i synnerhet med tanke på följderna det får för Sverige – väger dock argumentet att förlänga hemvisttiden för att upptäcka personer som utgör ett säkerhetshot mycket tungt.

Det ska också framhållas att det enligt gällande rätt saknas möj- ligheter att återkalla ett beslut om svenskt medborgarskap.54 Inte heller torde ett felaktigt beslut om svenskt medborgarskap kunna anses vara behäftat med så grundläggande brister att beslutet anses vara en nullitet. Detta ställer krav på att det finns tillräcklig tid för att kunna göra en noggrann och allsidig kontroll av en naturalisa-

53Enligt statistik från Migrationsverket skickade myndigheten 788 ärenden om svenskt med- borgarskap på remiss till Säkerhetspolisen år 2022. Samma år lämnade Säkerhetspolisen erinran i 490 ärenden om svenskt medborgarskap. Antalet ansökningar om medborgarskap samma år uppgick till 57 662 stycken. Personer under 15 år är inte särredovisade i denna statistik.

54Jfr dock dir. 2023:83.

184

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

tionssökande i syfte att undvika att olämpliga personer förvärvar svenskt medborgarskap.

Flera av de nordiska länderna och många medlemsstater i EU kräver längre bosättningstid i landet – jämfört med den hemvisttid som i dag krävs för att förvärva svenskt medborgarskap – innan en person kan förvärva den statens medborgarskap (se kapitel 4). Att kräva att en sökande ska vistas längre tid innebär därmed att det svenska regelverket kommer att vara mer i linje med regelverken i framför allt de övriga nordiska länderna.

Medborgarskapet medför inte bara rättigheter och skyldigheter

–det är också en symbol för samhörighet med och lojalitet till Sverige. Det är därför även viktigt att markera att det svenska medborgar- skapet värderas högt. Även med beaktande av att medborgarskapet har stor betydelse för den enskilde anser utredningen sammanfatt- ningsvis att det finns starka skäl för att förlänga hemvisttiden för förvärv av svenskt medborgarskap.

Utredningens sammantagna bedömning är att de skäl som talar för att hemvisttiden ska förlängas väger tyngre än de skäl som talar emot en förlängning av hemvisttiden. Reglerna bör därför ändras på så sätt att det som utgångspunkt ska krävas längre hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap.

7.4.2Hemvisttidens längd för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan

Förslag: För förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan för personer som är födda i Sverige och sedan födelsen statslösa, samt har fyllt 18 men inte 21 år, ska det krävas hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt tio år.

Bedömning: Det bör inte ställas krav på viss hemvisttid i Sverige för barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa, för barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor eller för barn som automatiskt förvärvar svenskt medborgarskap vid vårdnadshavarens förvärv av svenskt med- borgarskap efter anmälan.

185

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa

Utredningen har i kapitel 5 lämnat förslag som innebär att flera grupper inte längre kommer att omfattas av möjligheterna att för- värva svenskt medborgarskap efter anmälan. Dock kommer stats- lösa barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa fortsatt att omfattas av anmälningsförfarandet. För denna grupp krävs inte en viss hemvisttid i Sverige innan förutsättningarna för att få svenskt medborgarskap efter anmälan är uppfyllda. Det krävs endast att personen har hemvist i Sverige.

I Danmark kan en sökande som är född i landet och sedan födel- sen statslös upptas på ett lagförslag om danskt medborgarskap utan att uppfylla de generella förutsättningarna för naturalisation, om ansökan om danskt medborgarskap lämnas in före 18 års ålder och den sökande är bosatt i landet. I Finland förvärvar ett barn finskt medborgarskap vid födelsen, om barnet föds i Finland och inte vid födelsen får någon främmande stats medborgarskap, och barnet inte på grundval av födelsen ens i andra hand har rätt att förvärva någon främmande stats medborgarskap. En person som är född på Island och har varit statslös sedan födseln förvärvar isländskt med- borgarskap genom att göra en anmälan om medborgarskap innan han eller hon fyller 21 år. Det krävs att personen har varit bosatt på Island utan avbrott från födseln och i minst tre år vid tidpunkten för anmälan. För statslösa barn som är födda i Norge är kravet att den sökande måste bo stadigvarande i Norge och ha bott i Norge utan avbrott under de senaste tre åren. Om den sökande är under ett år krävs att föräldrarna har permanent uppehållstillstånd, eller uppfyller kraven för permanent uppehållstillstånd. Alternativt måste föräldrarna ha varit folkbokförda som EU/EES-medborgare eller haft uppehållskort som familjemedlem till en EU/EES-medborgare under de senaste tre åren.

Statslösa personer födda inom en stat tillförsäkras enligt inter- nationella åtaganden särskilt förmånliga villkor för att förvärva medborgarskap i den staten. Enligt den uttömmande listan av vill- kor i 1961 års konvention är det bl.a. tillåtet att kräva att den stats- lösa personen ska ha varit stadigvarande bosatt i staten i fråga under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan eller tio år sammanlagt. Det kan inte heller uppställas krav som innebär att dessa barn inte får vara misstänkta för eller dömda för brott,

186

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

eller att de inte får utgöra hot mot statens säkerhet eller allmän säkerhet.55

Enligt utredningens mening väger intresset att statslöshet ska undvikas mycket tungt och det kan mot den bakgrunden inte upp- ställas vandelskrav gällande statslösa barn födda i Sverige. Det finns enligt utredningens bedömning starkt vägande skäl för att barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa ska ges möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap så tidigt som möjligt. Utred- ningen bedömer mot denna bakgrund att det fortsättningsvis inte bör krävas att barn som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa har haft hemvist i Sverige under viss tid innan förutsätt- ningarna för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan är uppfyllda.

Statslösa unga vuxna som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa

Utredningen har i kapitel 5 bedömt att statslösa personer i åldrarna 18–20 år fortsättningsvis ska omfattas av möjligheterna att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Enligt nu gällande bestäm- melser krävs att dessa personer haft hemvist i Sverige sedan fem år, under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde 15 år.

Av 1961 års konvention följer att en stat som väljer ett ansök- ningsförfarande får begränsa förvärvet av medborgarskap till stats- lösa som uppfyller vissa krav. Artikel 1.2 i konventionen innehåller en uttömmande lista över vilka villkor för förvärv av medborgar- skap som en konventionsstat får ställa i detta fall. Det är bl.a. tillåtet att kräva att den statslösa personen ska ha varit stadigvarande bo- satt i staten i fråga under en period som inte överstiger fem år omedel- bart före ansökan eller tio år sammanlagt.

I samband med att anmälningsförfarandet för unga infördes uppställdes som villkor att personen skulle haft hemvist i Sverige sedan 13 års ålder, eller för den som är statslös, sedan 15 års ålder. Detta motiverades med att det genom att föreskriva ett sådant hem- vistvillkor uppnås en stigande skala av krav på viss tids hemvist, utan att det direkt efter 18 års ålder ställs krav på ytterligare två års hemvist jämfört med före denna ålder.56

55Se vidare avsnitt 8.6.4.

56Se prop. 1999/2000:147 s. 43.

187

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I samband med att hemvistvillkoret ändrades till att den unga vuxna personen som förvärvar svenskt medborgarskap med stöd av bestämmelsen i stället skulle ha hemvist i Sverige sedan fem år eller, i fråga om den som är statslös, sedan fem år, under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde femton år, anfördes att det enligt tidigare hemvistvillkor uppstod en omotiverad tröskeleffekt vid 18-årsdagen för vissa utlänningar, eftersom det för förvärv av svenskt medborgarskap för dem krävs ytterligare hemvisttid.57

Utredningen har ovan bedömt att det i allmänhet finns starka skäl att uppställa som krav att utlänningen har haft längre hem- visttid i Sverige än vad som är fallet enligt nu gällande bestämmelser. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att skärpa hemvisttiden även avseende unga vuxna statslösa personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa. Utredningen anser att det ska krävas fem års eller sammanlagt tio års hemvist i Sverige för statslösa personer som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan.

Nordiska medborgare

Enligt nu gällande bestämmelser förvärvar en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har hemvist i Sverige sedan fem år.

Sverige har genom 1962 års Helsingsforsavtal åtagit sig att vid utformningen av lagar och andra rättsregler behandla medborgare i de övriga länderna lika med landets egna medborgare och att de för- dragsslutande parterna ska underlätta för medborgare i ett nordiskt land att förvärva medborgarskap i annat nordiskt land.

I avtal som ingicks mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige den 5 september 2012 (SÖ 2012:6) regleras förmånligare medborgarskapsbestämmelser för förvärv av medborgarskap i de nordiska länderna, för nordiska medborgare. Tidigare, liknande avtal ingicks 1998 och 2002, och har nu ersatts av 2012 års avtal. Syftet med avtalet är att underlätta nordiska medborgares möjlig- heter att förvärva eller återvinna medborgarskap i annat nordiskt land. Vad särskilt avser frågor om hemvist föreskrivs i kapitel II artikel 2 i avtalet att vid tillämpning av nationella bestämmelser i

57Se prop. 2023/24:107 s. 55.

188

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

vilka hemvist i landet före en viss ålder har betydelse för förvärv av medborgarskap, får hemvisttid i en eller flera avtalsstater likställas med hemvisttid i den avtalsstat där den som gör anmälan önskar förvärva medborgarskap. Detta gäller endast i den mån hemvist- tiden i en annan stat har infallit fem år före den tidpunkt anmälan gjordes och innan den som gör anmälan har fyllt 16 år. Av artikel 3 i samma kapitel framgår att vid tillämpning av nationella bestäm- melser om återvinning av medborgarskap för personer som före förlusten av medborgarskapet hade hemvist i avtalsstaten, får hem- visttid i en eller flera avtalsstater upp till tolv års ålder likställas med hemvisttid i den avtalsstat där den som gör anmälan önskar förvärva medborgarskap.

De övriga nordiska länderna föreskriver olika hemvistvillkor för förvärv av medborgarskap efter anmälan för nordiska medborgare. Danmark och Norge kräver sju års hemvist, Finland kräver, likt Sverige, fem års hemvist och Island kräver tre års hemvist.

För nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan saknas utrymme att ställa andra krav på den anmäl- andes lämplighet än att han eller hon under tiden personen har hem- vist i Sverige inte får ha dömts till frihetsberövande påföljd. Dess- utom finns det fog att anta att en person som har medborgarskap i något av de nordiska länderna inte kräver lika lång tid för att hinna inlemmas i det svenska samhället. Det saknas alltså samma starka incitament att ställa högre krav på den anmälandes hemvisttid för att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Mot denna bakgrund saknas det enligt utredningen tillräckligt starka skäl för att förlänga den hemvisttid i Sverige som krävs för att medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge ska förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan, trots att restriktivitet ska råda vid undantag enligt direktiven.

189

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Barn födda utomlands till svensk far som inte var gift med barnets mor

För barn som har fötts utanför Sverige före den 1 april 2015 till en svensk far som inte var gift med barnets mor krävs enligt den nu gällande övergångsbestämmelsen inte att barnet har hemvist i Sverige för att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Av artikel 6.1 a i 1997 års konvention framgår att varje konven- tionsstat i sin nationella lagstiftning ska föreskriva att medborgar- skap i staten ska förvärvas ex lege av barn till föräldrar varav den ena vid barnets födelse är medborgare i den konventionsstaten med förbehåll för de undantag som kan finnas i dess nationella lagstift- ning beträffande barn födda i utlandet. Av artikel 6. b framgår att konventionsstaten i sin nationella lagstiftning ska underlätta för- värv av medborgarskap för barn till någon medborgare i staten som omfattas av det ovannämnda undantaget. Av den förklarande rap- porten till konventionen anges som exempel på sådant underlätt- ande att staten genom att sänka den hemvisttid som krävs för att förvärva medborgarskap i staten.

Barn som föds efter den 1 april 2015 förvärvar automatiskt svenskt medborgarskap, oavsett om de föds i eller utanför Sverige och oav- sett deras föräldrars civilstånd. Det får enligt utredningens mening antas att dessa barn som nu är i fråga inte har sin hemvist i Sverige. Trots den restriktivitet som ska råda anser utredningen att det i dessa situationer inte vore ändamålsenligt att föreskriva att dessa barn har hemvist i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap.

Bipersoner i anmälningsförfarandet

Enligt utredningens förslag är det fortsättningsvis vissa barn och personer som har fyllt 18 men inte 21 år samt nordiska medborgare som kommer att kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmä- lan. Vad gäller de förstnämnda grupperna kan konstateras att med- sökande barn till dessa personer rimligen är mycket unga. Det är alltså fråga om personer där intresset av att under en längre tid kunna bedöma hans eller hennes lämplighet att bli svensk medborgare inte är lika tungt vägande som det är i merparten av de andra fall som beskrivs i detta kapitel. Barn som växer upp i Sverige kan dessutom

190

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

i allmänhet efter en kortare tid förväntas ha en sådan samhörighet med landet att de bör kunna bli svenska medborgare.

Vad gäller de nordiska medborgarna kan det konstateras att Sverige inte har utrymme att föreskriva något annat krav på den anmälande nordiska medborgarens skötsamhet än att personen inte har dömts till frihetsberövande påföljd under hemvisten i Sverige. Mot denna bakgrund anser utredningen inte att det finns starka skäl för att föreskriva viss hemvisttid i Sverige för att barn automa- tiskt ska förvärva svenskt medborgarskap vid vårdnadshavares för- värv av svenskt medborgarskap efter anmälan.

7.4.3Hemvisttidens längd för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation

Bedömning: För förvärv av svenskt medborgarskap genom natu- ralisation bör det fortsättningsvis krävas att nordiska medborgare har haft hemvist i Sverige i två år.

Förslag: Tidigare svenska medborgare och den som är gift eller sambo med en svensk medborgare ska inte omfattas av dispens- förfarandet i medborgarskapslagen. För tidigare svenska med- borgare och den som är gift eller sambo med en svensk medbor- gare ska villkor om viss hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan lagfästas i de huvudsakliga natura- lisationsvillkoren i medborgarskapslagen.

För förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation ska det krävas att utlänningen har haft hemvist i Sverige sedan sju år för personer som är att anse som flykting enligt utlännings- lagen, personer som har fyllt 18 men inte 21 år vid ansöknings- tillfället och för personer som är gifta eller sambo med en svensk medborgare. Det ska krävas att statslösa personer har haft hem- vist i Sverige sedan fem år. Det ska krävas att tidigare svenska medborgare har haft hemvist i Sverige sedan två år. För övriga utlänningar ska krävas hemvist i Sverige sedan åtta år.

Utredningen har ovan bedömt att de nu gällande hemvisttiderna för att förvärva svenskt medborgarskap bör ändras på så sätt att det som utgångspunkt ska krävas längre hemvisttid i Sverige för att för-

191

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

värva svenskt medborgarskap. Utredningen har härefter att ta ställ- ning till den hemvisttid som framöver ska gälla i naturalisations- förfarandet med beaktande av att vissa grupper behöver undantas eller behandlas förmånligare i medborgarskapshänseende för att uppfylla Sveriges internationella konventionsåtaganden.

Det bör i sammanhanget betonas att Sverige som konventions- stat är bunden att som villkor för ansökan om medborgarskap inte fastställa att längre tid än tio år ska ha förflutit innan ansökan kan göras. Detta är således den yttersta tidsgräns som kan uppställas som hemvistvillkor för förvärv av medborgarskap.58

Mot bakgrund av vad som har angetts ovan lämnar utredningen nedan förslag på de hemvistvillkor som ska gälla för olika grupper i naturalisationsförfarandet.

Nordiska medborgare

Sverige har genom 1962 års Helsingsforsavtal förbundit sig att vid utformningen av lagar och andra rättsregler behandla medborgare i de övriga länderna lika med landets egna medborgare och att de fördragsslutande parterna ska underlätta för medborgare i ett nor- diskt land att förvärva medborgarskap i annat nordiskt land.

I kapitel 4 har framkommit att Danmark, Finland och Norge kräver två års hemvist i landet för nordiska medborgare som önskar förvärva medborgarskap genom naturalisation i dessa länder. Island

åandra sidan kräver en något längre hemvisttid, fyra år, för med- borgare i de övriga nordiska länderna. De nordiska länderna synes således uppställa liknande hemvistvillkor för andra nordiska med- borgare vid naturalisation. Det kan även noteras att de nordiska grannländerna inte ändrat den hemvisttid som krävs för förvärv av medborgarskap genom naturalisation för nordiska medborgare, trots nyligen genomförda lagändringar i t.ex. Finland och Norge gällande hemvisttiden.

I sammanhanget anser utredningen även att det finns goda skäl att beakta vad Medborgarskapsutredningen har anfört i betänkan- det Det svenska medborgarskapet (SOU 2013:29). Det får antas att nordiska medborgare, med de historiska banden mellan länderna och likheterna i kultur och samhälle, inte kräver särskilt lång tid för

58Artikel 6.3 i 1997 års konvention.

192

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

att integreras i och få goda kunskaper om det svenska samhället. Även om möjligheterna att över tid bedöma den sökandes hederliga levnadssätt i viss utsträckning begränsas av en tvåårig hemvisttid måste detta ställas i relation till att det sker en mer omfattande prövning i naturalisationsförfarandet, i jämförelse med anmälnings- förfarandet. Mot denna bakgrund finns det enligt utredningen starka skäl för att inte förändra den hemvisttid i Sverige som krävs för att medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge ska för- värva svenskt medborgarskap genom naturalisation, trots att restrik- tivitet ska råda vid undantag enligt direktiven.

Flyktingar

Sverige har genom att ratificera ett antal internationella konven- tioner åtagit sig att ge vissa grupper förmånligare villkor för att för- värva medborgarskap. Detta omfattar bl.a. personer som är att be- döma som flyktingar enligt utlänningslagen.

Av artikel 34 i 1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning framgår att fördragsslutande stat så mycket som möjligt ska underlätta flyktingars införlivande med samhället och deras naturalisation. Särskilt ska fördragsslutande stat bemöda sig att påskynda naturalisationsförfarandet och att så mycket som möjligt nedbringa avgifterna och kostnaderna för detta.

Av artikel 6.4. g i 1997 års konvention framgår att varje kon- ventionsstat ska underlätta förvärv av medborgarskap i sin natio- nella lagstiftning för personer som är erkända som flyktingar som har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium. I den förklarande rapporten till konventionen anges bl.a. sänkning av kravet på hemvisttid och förenklat förfarande som exempel på åt- gärder som underlättar förvärv av medborgarskap.

Den ordning som hittills har gällt för personer som är att anse som flyktingar enligt utlänningslagen i syfte att införliva Sveriges internationella åtaganden är att det för dessa personer har krävts fyra års hemvist i Sverige för att förvärva medborgarskap genom naturalisation i stället för fem år, dvs. en lättnad med ett års tid.59 Denna ordning förekommer även i andra länder; Danmark kräver

59Noteras kan även att personer som tillhör denna grupp betalar en lägre avgift för en med- borgarskapsansökan, se 11 § medborgarskapsförordningen (2001:218).

193

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

åtta år i stället för nio år, Island kräver fem år i stället för sju år och Norge kräver sammanlagt sju års uppehållstid under de senaste tio åren i stället för åtta år under de senaste elva åren. Finland krä- ver åtta års hemvist även för flyktingar, men underlättar medbor- garskap för erkända flyktingar genom att föreskriva en skyndsam handläggning av medborgarskapsansökningar från denna grupp. Österrike kräver tio års hemvist, varav fem år närmast före ansökan, för personer som får internationellt skydd.

Sverige är som stat således förbunden att såväl påskynda som underlätta naturalisationsförfarandet för flyktingar. Som genom- gången ovan visar kan detta ske genom olika handlingsalternativ, t.ex. genom att föreskriva skyndsam handläggning eller föreskriva en kortare hemvisttid än vad som gäller i normalfallet. Vad gäller det förstnämnda alternativet framstår det enligt utredningen inte som lämpligt. De senaste åren har Migrationsverket handlagt en historiskt stor mängd ansökningar om svenskt medborgarskap. Det är också fråga om en ärendekategori som ska underkastas en särskilt noggrann prövning inom ramen för den diskretionära pröv- ningen, i synnerhet i fråga om den sökandes levnadssätt. Det ligger också i sakens natur att medborgarskapsärenden som rör personer som har ansökt om asyl och fått flyktingsstatusförklaring inne- håller information av relevans för prövningen i det tidigare, eller de tidigare asylärendena, vilket också medför en än mer krävande hand- läggning än i andra fall.

Utredningen lämnar nedan förslag som innebär att den hemvist- tid som ska gälla som utgångspunkt för förvärv av medborgarskap genom naturalisation ska vara åtta år. För att fortsatt upprätthålla svenska internationella åtaganden och samtidigt tillse att den hem- visttid som ska gälla ska vara av tillräcklig längd för att kunna be- döma en utlännings lämplighet att bli svensk medborgare i säker- hetshänseende, anser utredningen att den hemvisttid som ska gälla för personer som är att bedöma som flyktingar enligt utlännings- lagen ska vara sju år.

194

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

Gift eller sambo med svensk medborgare

Personer som är gifta eller sammanboende med en svensk med- borgare får enligt nu gällande bestämmelser naturaliseras även om de villkor som anges i 11 § inte är uppfyllda. Den dispensgrund som huvudsakligen har varit avsedd har varit hemvistvillkoret. Den dispens som ges understiger inte tre år, men kravet på äktenskapets eller samboendets längd brukar reduceras i motsvarande mån i för- hållande till hemvisttiden.60 Det innebär t.ex. att dispens kan med- ges om den sökande haft hemvist i Sverige i fyra år och sedan ett år är gift eller sammanboende med en svensk medborgare.61

Av redogörelsen i kapitel 4 avseende de nordiska ländernas vill- kor för att förvärva medborgarskap efter ansökan framgår att enligt dansk medborgarskapslagstiftning ger längre sammanlevnad med en dansk make kortare hemvistvillkor på så sätt att om äktenskapet varat i minst tre år krävs sex års hemvisttid, om äktenskapet varat i minst två år krävs sju års hemvisttid och om äktenskapet varat i minst ett år krävs åtta års hemvisttid i landet. Det förutsätter också att den danska maken varit dansk medborgare i minst tre år. Finland ger som utgångspunkt undantag från boendevillkoret för maken till en finsk medborgare, om makarna bor och har bott tillsammans i minst tre år, och den sökandes egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland de senaste fem åren. Enligt isländsk medborgar- skapslagstiftning krävs att den sökande haft sin hemvist på Island de senaste fyra åren efter giftermålet, och maken eller makan måste ha varit isländsk medborgare i minst fem år. Om den sökande är sambo med en isländsk medborgare krävs i stället att sökande haft hemvist på Island de senaste fem åren efter att samboförhållandet registrerades, och med förutsättningen att sambon har haft isländskt medborgarskap i minst fem år. I Norge föreskrivs ett hemvistvill- kor om minst fem år de senaste tio åren. Uppehållstiden i Norge ska dessutom tillsammans med den tid som personen sammanlevt med sin norska make, registrerade partner eller sambo uppgå till sammanlagt sju år.

Som framgår av kapitel 4 har Sverige som konventionsstat åtagit sig att behandla äkta makar till medborgare i staten särskilt förmån- ligt i medborgarskapshänseende enligt artikel 6.4 a i 1997 års kon-

60Se avsnitt 7.3.3.

61Sandesjö & Björk (2022) s. 146.

195

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

vention. Sverige är bundet att underlätta medborgarskapsförvärv för denna grupp, genom att exempelvis sänka kravet på hemvisttid.

Med hänsyn till att den dispensmöjlighet som ges personer som är gifta eller sammanboende med svenska medborgare huvudsak- ligen avser hemvistvillkoret anser utredningen att det finns starka skäl för att i stället som en särskild dispensgrund föreskriva ett sär- skilt hemvistvillkor enligt huvudregeln för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. Utlänningar som är gifta med eller sammanboende med en svensk medborgare ska således inte längre omfattas av dispensförfarandet.

I fråga om den hemvisttid som ska gälla för denna grupp kan det argumenteras för att den som är gift eller sambo med en svensk medborgare kan ha större möjligheter att snabbare integreras i det svenska samhället. De övriga nordiska länderna uppställer hemvist- krav i ett spann mellan fyra och åtta år, ofta beroende av äktenska- pets eller samboendets längd.

Mot detta ska ställas det ovan angivna behovet av en förlängd hemvisttid för att förbättra myndigheternas möjligheter att få in- formation om utlänningen och bedöma utlänningens levnadssätt över tid, särskilt för att kunna upptäcka vissa typer av säkerhets- hotande verksamhet. Detta intresse får enligt utredningens mening väga mycket tungt. Mot denna bakgrund föreslår utredningen att det i stället ska krävas sju års hemvist i Sverige för att dessa perso- ner ska få förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation. Det förutsätter även att äktenskapet eller sammanboendet har varat i fem år och att den sökandes make eller sambo har haft svenskt medborgarskap under de senaste fem åren. Vidare krävs att sökan- den vid ansökningstillfället fortsatt sammanbor med maken eller sambon.

Enligt praxis har det, i de fallen det varit fråga om äktenskap med en naturaliserad svensk medborgare, krävts att den naturali- serade maken varit svensk medborgare under de senaste två åren samt att en materiell prövning sker med beaktande av de samman- tagna omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra hur den sökande har anpassat sig till det svenska samhället. Faktorer som beaktas enligt praxis är bl.a. äktenskapets längd, den sökandes an- passning till svenska förhållanden och kunskaper i svenska språket. Den sökanden ska också visa på vilket sätt han eller hon anser sig ha blivit integrerad i det svenska samhället. Även om hemvisttiden

196

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

överstigit tre år har det i dessa situationer som regel krävts att äkten- skapet har varat i minst två år.62 Beslutsmyndigheten ska vid en så- dan bedömning inte endast beakta de skäl som talar mot att bevilja dispens utan även de skäl som, utöver de i medborgarskapslagen angivna kriterierna, talar för att bevilja dispens.63

Utredningen anser att det fortsättningsvis ska ske en prövning av hur den sökande har anpassat sig till svenska förhållanden, med beaktande av de sammantagna omständigheterna, i den situation då den sökande är gift eller sammanboende med en naturaliserad svensk medborgare.

Personer som har haft hemvist i Sverige före 18-årsdagen

Enligt nu gällande bestämmelser omfattas personer som har haft hemvist i Sverige före 18-årsdagen av möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 8 § medborgarskapslagen. En- ligt nu gällande bestämmelser krävs att personen i fråga har haft hemvist i Sverige sedan fem år eller, i fråga om den som är statslös, sedan fem år, under sammanlagt tio år, eller sedan han eller hon fyllde femton år.

Av artikel 6.3. f i 1997 års konvention framgår att konventions- staterna ska underlätta förvärv av medborgarskap för personer som har legal och varaktig hemvist inom statens territorium under en tidsperiod som har börjat före artonårsdagen.

I Danmark kan personer som kommit till landet före 15 års ålder få danskt medborgarskap från 18 års ålder. Det krävs då att even- tuell utbildning under hemvisten i Danmark har varit av dansk karaktär (t.ex. dansk grundskola, gymnasium och liknande) samt att den sökande inte haft längre uppehåll i hemvisten efter att han eller hon fyllde 15 år. I Finland kan personer som har fyllt 18 men inte 23 år förvärva finskt medborgarskap efter anmälan, om hans eller hennes egentliga bo och hemvist finns och har funnits i Finland i sammanlagt minst tio år, varav minst två år utan avbrott före an- mälan gjordes. På Island kan personer som har fyllt 18 men inte

21 år förvärva isländskt medborgarskap genom anmälan vid hem- vist och stadigvarande boende på Island sedan 13 års ålder. I Norge

62Utlänningsnämndens beslut i dnr UN 94/07979 och UN 00/0371, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 146 f.

63MIG 2017:7.

197

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

gäller inte det huvudsakliga hemvistvillkoret om åtta år för sökande som kommit till landet före 18 års ålder. I stället krävs att en sådan sökande har hemvist i landet i fem år under de senaste sju åren.

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att statslösa personer som har kommit till Sverige och personer med utländskt medborgarskap

iåldrarna 18–20 år inte längre ska kunna förvärva svenskt medbor- garskap efter anmälan. I fråga om den hemvisttid som ska gälla för denna grupp ska dels beaktas svenska konventionsåtaganden, som förutsätter att medborgarskap ska underlättas, och det mycket tungt vägande intresset att förbättra myndigheternas möjligheter att få information om utlänningen och bedöma utlänningens levnadssätt över tid.

Vid ett krav på hemvist i Sverige i sju år för sökande i åldrarna 18–

20 år måste en person, som ger in ansökan om svenskt medborgar- skap i anslutning till att han eller hon fyller 18 år, ha haft sin hemvist

iSverige sedan före straffmyndig ålder. I en sådan situation kan det diskuteras huruvida det är proportionerligt att, med hänsyn till in- tresset att bedöma den sökandes levnadsätt över tid, uppställa ett sådant hemvistvillkor. Det åldersspann som uppställs för denna grupp ger dock för handen att ansökan kan ges in även vid 20 års ålder, vilket skulle kunna innebära att den sökande har vistats i Sverige i över fem år sedan han eller hon blev straffmyndig när an- sökan ges in. Om prövningstillfället närmar sig 21-årsdagen är det fråga om knappt sex års vistelse i Sverige från dess utlänningen blev straffmyndig. Därtill måste tillräcklig tid förflyta för att hinna upp- täcka vissa typer av säkerhetshotande verksamhet. Utredningen an- ser mot bakgrund av ovan angivna skäl att en hemvisttid om sju år för personer som har haft hemvist i Sverige före 18 års ålder får an- ses vara väl avvägd.

Tidigare svenska medborgare

Enligt praxis innebär dispensreglerna att det för tidigare svenska medborgare antingen inte krävs någon hemvisttid, eller krävs hem- visttid upp till två år beroende på om personen tidigare varit bosatt i Sverige, och i så fall beroende av tidslängden på den tidigare hem- visten i Sverige.

198

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

I Danmark krävs att tidigare danska medborgare har haft hem- vist i landet de senaste två åren för att återfå danskt medborgarskap efter anmälan. Har personen i fråga haft hemvist i ett annat nor- diskt land till tolv års ålder likställs detta med hemvist. Enligt finsk medborgarskapslagstiftning kan tidigare finska medborgare återfå finskt medborgarskap efter anmälan. Genom en lagändring 2011 föreskrivs inte längre att tidigare finska medborgare ska ha sitt bo och hemvist i Finland för att återfå sitt finska medborgarskap. En sökande som tidigare har varit isländsk medborgare men blivit med- borgare i ett annat land ska ha haft hemvist på Island det senaste året för att kunna återfå sitt isländska medborgarskap. I Norge gäller inte det huvudsakliga hemvistvillkoret för tidigare norska medborgare som ansöker om norskt medborgarskap. I stället krävs att den sökande har haft hemvist i Norge de senaste två åren.

Det finns enligt utredningen starka skäl att föreskriva att tidi- gare svenska medborgare åter tar hemvist i Sverige för att kunna återfå svenskt medborgarskap, i synnerhet för att tillse att den hem- visttid som ska gälla ska vara av tillräcklig längd för att kunna be- döma en utlännings lämplighet att bli svensk medborgare i säker- hetshänseende.

Mot denna bakgrund anser utredningen att det ska krävas att tidigare svenska medborgare ska ha haft hemvist i Sverige de senaste två åren för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Ett tvåårigt hemvistkrav är väl överensstämmande med det hemvistvillkor som de nordiska länderna kräver av sina tidigare medborgare för att åter förvärva medborgarskap.

Statslösa personer

Likt som för flyktingar har Sverige genom internationella överens- kommelser åtagit sig att ge personer som är statslösa förmånligare villkor för att förvärva medborgarskap.

Enligt artikel 1 i 1961 års konvention ska fördragsslutande stat bevilja en person som är född på dess territorium medborgarskap, om personen annars skulle bli statslös. Beviljas medborgarskapet efter ansökan får för bifall inte uppställas andra villkor än bl.a. att sökanden varit stadigvarande bosatt i staten viss tid, som får bestäm-

199

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

mas till högst tio år, varav fem år omedelbart före tidpunkten för ansökan.

Av artikel 32 i 1951 års konvention angående statslösa personers rättsliga ställning framgår att fördragsslutande stat så mycket som möjligt ska underlätta statslösa personers införlivande med sam- hället och deras naturalisation. Särskilt ska fördragsslutande stat bl.a. bemöda sig om att påskynda naturalisationsförfarandet.

En av grundprinciperna i 1997 års konvention är att statslöshet så långt möjligt ska undvikas. Artikel 6.4 g i 1997 års konvention föreskriver att varje konventionsstat i sin nationella lagstiftning ska underlätta förvärv av medborgarskap för statslösa personer som har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium. Såsom nämns såväl ovan som i avsnitt 4.4.2 är sänkning av kravet på hemvisttid ett exempel på åtgärder som underlättar förvärv av medborgarskap.

Den internationella utblicken i kapitel 4 visar att för statslösa personer kräver Danmark åtta års hemvist i landet, Finland och Island fem års hemvist och Norge tre års hemvist. Österrike kräver tio års hemvist för statslösa personer.

För statslösa som är födda i Sverige kan det konstateras att det för bifall till ansökan inte får uppställas andra hemvistvillkor än att sökanden varit stadigvarande bosatt i Sverige i högst tio år, varav fem år omedelbart före tidpunkten för ansökan. Sådana hemvist- villkor har i avsnitt 7.4.2 föreslagits gälla för statslösa födda i Sverige som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan.

11 § 4 b medborgarskapslagen har, sedan praxis kodifierades genom införandet av 2001 års medborgarskapslag, inte gjort någon åtskillnad mellan statslösa som är födda i Sverige och andra stats- lösa personer. Det har, oavsett om personen är född i landet eller inte, krävts fyra års hemvist i landet. I detta avseende kan noteras att det är möjligt att föreskriva att olika lång hemvisttid ska gälla för statslösa som är födda i Sverige och för andra statslösa och sam- tidigt tillse att den svenska medborgarskapslagstiftningen är fören- lig med internationella konventionsåtaganden. Utredningen anser emellertid inte att en sådan ordning vore lämplig, bl.a. då det kan antas medföra att hemvistvillkoren blir mer svåröverskådliga. Det är inte heller en ordning som tillämpas av de andra nordiska länderna, undantaget Danmark.

200

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

Mot denna bakgrund är det utredningens samlade bedömning att det ska krävas fem års hemvist i Sverige för statslösa personer som förvärvar svenskt medborgarskap genom naturalisation.

Utredningen konstaterar att den föreslagna ordningen innebär att statslösa och erkända flyktingar kommer att bedömas annor- lunda i fortsättningen i fråga om hemvistkravet är uppfyllt. Utred- ningen ser dock inte något hinder för den nu föreslagna ordningen. Den kortare och förmånligare hemvisttiden har stöd i internatio- nella åtaganden och är förbehållen den som är ofrivilligt statslös. Det går således inte att omfattas av bestämmelser som är förbe- hållna statslösa om statslösheten är ett resultat av eget handlande.

Övriga utlänningar

Av kapitel 4 framgår att den hemvisttid som i regel krävs för med- borgarskap varierar mellan fem och tio år i de övriga nordiska länderna samt Österrike, Nederländerna och Tyskland. Förutom Sverige kräver Nederländerna och Tyskland fem års hemvisttid som ut- gångspunkt, medan den tid som krävs på Island för att förvärva medborgarskap är sju år, i Norge åtta år de senaste elva åren, Danmark nio år och i Österrike tio år. I samtliga nämnda länders lagstiftning finns möjlighet att göra undantag från hemvistkravet. Det krävs betydligt kortare hemvisttid i samtliga av de nordiska länderna för andra nordiska medborgare. Ett huvudsakligt hemvistvillkor som överstiger fem år kan därför anses vara en allmän nordisk linje.

Att förlänga den hemvisttid som ska krävas för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation till åtta år skulle enligt utred- ningen medföra att den svenska medborgarskapslagstiftningen stäm- mer mer överens med medborgarskapslagstiftningen i de övriga nordiska länderna. Med beaktande av detta, att tillräcklig tid behövs i syfte att säkerställa att dessa personer inte bör beviljas medborgar- skap av säkerhetsskäl, att andra grupper ska ges förmånligare natu- ralisationsvillkor samt att det också måste lämnas utrymme för att möjliggöra längre hemvisttid vid dispens från kravet på styrkt iden- titet anser utredningen att en hemvisttid om åtta år som utgångs- punkt ska gälla för övriga utlänningar. Hemvistvillkoret för förvärv av svenskt medborgarskap för övriga utlänningar bör därför ändras på så sätt att det som utgångspunkt ska krävas åtta års hemvist i

201

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturali- sation.

7.4.4Hemvisttidens längd för barn i ansökningsförfarandet

Förslag: För statslösa barn som inte har fyllt 15 år och för barn som är medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge ska det krävas att barnet har haft hemvist här i landet i två år. För övriga barn med utländskt medborgarskap som inte har fyllt 15 år ska det krävas att barnet har haft hemvist här i landet i tre år.

För statslösa barn och barn med utomnordiskt medborgar- skap som har fyllt 15 år ska det krävas att barnet har haft hem- vist här i landet i fem år.

Även om de hemvistvillkor som föreskrivs i 11 § 4 a–c i medborgar- skapslagen inte är direkt tillämpliga på barn till en sökande enligt

13 § medborgarskapslagen kan de tillmätas betydelse vid prövningen av om barnet ska omfattas av naturalisationen. I praxis har förekom- mit att ett barn, som har fyllt 15 år och endast vistats en kortare tid i Sverige, inte har upptagits till svensk medborgare tillsammans med vårdnadshavaren.

Vad gäller de barn som får dispens från åldersvillkoret krävs som utgångspunkt inte att ett barn under 15 år har hemvist i Sverige om någon av föräldrarna är svensk medborgare. Om barnet har fyllt 15 år krävs dock som regel att barnet haft hemvist i Sverige i minst tre år.

Vid införandet av förvärv av svenskt medborgarskap genom an- mälan i 7 § medborgarskapslagen krävdes för förvärv av medborgar- skap att barnet haft hemvist i Sverige sedan minst fem år. Den 1 april 2015 sänktes kravet till tre år med motiveringen att barn som växer upp i Sverige i allmänhet efter en kortare tid än fem år förväntas ha en sådan samhörighet med landet att de bör kunna bli svenska med- borgare. Detta gäller särskilt barn som är födda i Sverige eller som har bott här sedan låg ålder.64

Vad gäller förutsättningarna för bipersoners förvärv av med- borgarskap i andra länder ställer Danmark inte några krav på hem- visttid i landet, men det krävs att barnet är bosatt i Danmark och,

64Prop. 2013/14:143 s. 22.

202

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

som utgångspunkt, att barnet har ett giltigt uppehållstillstånd. Finland har höjt kravet på bosättningstid från fyra år till fem år för bipersoner över 15 år. På Island gäller att barnet är under 18 år, ogift, bosatt på Island samt att den förälder som ansöker om med- borgarskap för barnet också har vårdnaden om barnet. I Norge krävs två års vistelsetid i landet för förvärv av medborgarskap.

Enligt dansk lagstiftning ska barn, som inte omfattas av för- älders medborgarskapsförvärv som bipersoner, uppfylla de all- männa villkoren för naturalisation, inklusive bosättningskravet. Barn omfattas därför i princip av det generella kravet på nio års oavbruten bosättning i Danmark och kravet ställs oavsett barnets ålder vid tidpunkten för ärendets handläggning. Barn som adopteras före tolv års ålder kan upptas till lagförslag om meddelande av med- borgarskap oavsett bosättning i Danmark. Barn som adopterats mellan tolv och 18 års ålder kan tas upp i ett lagförslag om de har bott i Danmark i minst två år före 18 års ålder. För att förvärva finskt medborgarskap efter ansökan som barn i annat fall än som biperson uppställs inte något villkor på viss hemvisttid för barn under 15 år. För barn som har fyllt 15 år krävs att barnet har haft sitt bo och hemvist i Finland de senaste fem åren. För att ett barn till en isländsk medborgare ska förvärva isländskt medborgarskap

i annat fall än som biperson måste barnet ha haft hemvist på Island de senaste två åren. Barnets förälder måste ha varit isländsk med- borgare i minst fem år. I Norge måste ett barn under två år som har en norsk förälder vara bosatt i Norge och ha för avsikt att fortsätta bo i Norge. Barnet måste ha stadigvarande boende i landet när han eller hon ansöker om norskt medborgarskap och när ansökan be- handlas. Barn mellan två och 18 år och som har en norsk förälder, måste ha haft sammanhängande boende i Norge de senaste två åren. Barn över tolv år, som självständigt kan förvärva norskt medborgar- skap, måste ha haft hemvist i Norge i fem år de senaste sju åren.

I artikel 6.4 e i 1997 års konvention föreskrivs att varje konven- tionsstat i sin nationella lagstiftning ska underlätta förvärv av med- borgarskap i staten för personer som är födda inom statens terri- torium samt har legalt och varaktigt hemvist där. Enligt artikel 4. f i samma konvention ska varje konventionsstat i sin nationella lagstift- ning underlätta förvärv av medborgarskap för personer som har legalt och varaktigt hemvist inom statens territorium under en tidsperiod som börjat före artonårsdagen. Tidsperiodens längd ska bestämmas

203

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

i den berörda konventionsstatens nationella lagstiftning. Även i detta fall är ett krav på reducerad hemvisttid en sådan åtgärd som underlättar förvärv av medborgarskap.

Vad gäller barn som är nordiska medborgare har utredningen i avsnitt 7.4.3 bedömt att det för vuxna nordiska medborgare även fortsättningsvis ska krävas två års hemvist i Sverige för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation. Sverige har genom 1962 års Helsingsforsavtal förbundit sig att vid utformningen av lagar och andra rättsregler behandla medborgare i de övriga länderna lika med landets egna medborgare och att de fördragsslutande part- erna ska underlätta för medborgare i ett nordiskt land att förvärva medborgarskap i annat nordiskt land. I kapitel 4 har framkommit att Danmark, Finland och Norge kräver två års hemvist i landet för nordiska medborgare som önskar förvärva medborgarskap genom naturalisation i dessa länder. Några tungt vägande skäl för att upp- ställa ett strängare hemvistvillkor för barn som är nordiska med- borgare har inte framkommit. Utredningen anser mot den bak- grunden att det även ska krävas två års hemvist i Sverige för barn med nordiskt medborgarskap som förvärvar svenskt medborgar- skap genom naturalisation.

Av redogörelsen ovan framgår att barn ska behandlas förmånligt vid förvärv av medborgarskap. Vad gäller barn, i synnerhet de barn som är födda i Sverige eller har bott här sedan låg ålder, är syftet med hemvistkravet också uppfyllt mycket tidigare med hänsyn till att de kan anses ha samhörighet med Sverige och svenska förhåll- anden i jämförelse med invandrade vuxna personer. Dessa omstän- digheter talar för att det för barn i allmänhet ska krävas kortare hem- visttid i landet för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan.

Emellertid har utredningen ovan fört fram att det finns andra starka skäl som talar för att en längre hemvisttid ska krävas i all- mänhet. Att stärka medborgarskapets betydelse är ett sådant skäl som, trots att barn knyter an till det svenska samhället tidigare än vuxna, bör ges särskilt vikt vid bedömningen. Hemvisttiden behöver även vara tillräckligt lång för att hinna upptäcka vissa typer av säker- hetshotande verksamhet och för att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. Detta gör sig enligt utredningens mening sär- skilt gällande för personer som har uppnått straffmyndig ålder. Mot denna bakgrund anser utredningen att det finns skäl att kräva

204

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

fem års hemvisttid för barn över 15 år som förvärvar svenskt med- borgarskap genom naturalisation.

Utredningen har härefter att ta ställning till vad som ska gälla för barn som är under 15 år. I dagsläget krävs inte någon hemvisttid i Sverige för att barn under 15 år ska kunna omfattas av förälderns medborgarskapsförvärv eller självständigt förvärva svenskt med- borgarskap efter ansökan genom att medges dispens från ålders- villkoret. De anförda skälen om tillräcklig tid för att hinna upp- täcka vissa typer av säkerhetshotande verksamhet gör sig inte gällande på samma sätt för barn som är under 15 år. Utredningens bedöm- ning är därför att det kan ställas ett lägre krav på hemvisttid för barn under 15 år som förvärvar svenskt medborgarskap efter an- sökan, i synnerhet i fråga om statslösa barn då det också är ett tungt vägande intresse att undvika statslöshet.

De i dag gällande bestämmelserna om barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan förutsätter att minst en av barnets föräldrar är eller samtidigt blir svensk medborgare. Genom utred- ningens föreslagna ändring i fråga om barns möjligheter att för- värva svenskt medborgarskap efter ansökan är det inte längre en förutsättning att barnets vårdnadshavare är eller blir svenska med- borgare. Således påverkas också den samhörighet som barnet kan förväntas ha till det svenska samhället och svenska förhållanden genom föräldern. I nu given situation anser utredningen att det bör krävas viss hemvisttid i Sverige även för barn under 15 år som för- värvar svenskt medborgarskap efter ansökan.

Att få svenskt medborgarskap genom den diskretionära pröv- ningen i ansökningsförfarandet, till skillnad från den ovillkorliga rätt till medborgarskap som följer av en anmälan, kan det argumen- teras för att det i sig är en skärpning att hänvisas till ansöknings- förfarandet för att förvärva svenskt medborgarskap. Mot denna bakgrund anser utredningen att två års hemvisttid för statslösa barn och tre års hemvisttid för övriga barn med utländskt medborgar- skap som inte har fyllt 15 år framstår som lämpligt.

205

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

7.4.5Hemvisttidens längd vid undantag från naturalisationsvillkoren

Förslag: För att en vuxen person ska få dispens från kravet på styrkt identitet för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation ska det krävas en förlängd hemvisttid om tio år.

För att ett barn ska få dispens från kravet på styrkt identitet för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation ska det krävas en förlängd hemvisttid om sju år.

Vuxna personer som får dispens från kravet på styrkt identitet

Enligt 12 § andra stycket medborgarskapslagen kan en sökande som inte uppfyller kravet på styrkt identitet ändå naturaliseras, förutsatt att han eller hon har hemvist i Sverige sedan minst åtta år och har gjort sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

I Finland måste den sökandes identitet vara utredd för att han eller hon ska kunna få finskt medborgarskap. Om den sökande sak- nar tillförlitliga handlingar utreder myndigheten identiteten. Finska Migrationsverket utreder vilka identitetsuppgifter den sökande har lämnat i Finland och utomlands. Identiteten anses vara utredd först efter att den sökande under de senaste tio åren endast har använt de personuppgifter som finns i Finlands befolkningsdatasystem. I Norge kan en sökande medges undantag från kravet på klarlagd identitet, bl.a. om han eller hon kommer från ett land där det inte är möjligt för norska myndigheter att kontrollera att uppgifterna i passet är riktiga. Om sökanden var under 14 år när han eller hon fick sitt första uppehållstillstånd kan dispens ges från kravet på att klarlägga identiteten. Sökanden måste då ha bott i Norge med uppehålls- tillstånd i fem år och ha gjort allt han eller hon kan för att klargöra sin identitet. Om sökanden var 14–16 år när han eller hon fick sitt första uppehållstillstånd kan dispens ges från kravet på klarlagd identitet. I detta fall krävs att den sökande har vistats i Norge med uppehållstillstånd i tio år och har gjort allt han eller hon kan för att klarlägga identiteten.

Som nämns ovan är Sverige som konventionsstat bunden att inte uppställa längre tid än tio år som ska ha förflutit innan ansökan kan göras som villkor för ansökan om medborgarskap. Detta är den

206

SOU 2025:1

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

yttersta tidsgräns som kan uppställas som hemvistvillkor för för- värv av medborgarskap. Det kan diskuteras om begränsningen av den maximalt tillåtna hemvisttiden tar sikte på den nu aktuella situationen, då det kan argumenteras för att det är fråga om dispens från ett annat naturalisationsvillkor, och därmed inte ett hemvist- villkor som sådant. I förarbetena till bestämmelsen har det emeller- tid tydliggjorts att det krav som uppställs för att få dispens från kravet på styrkt identitet, dvs. att den sökande ska ha haft hemvist i Sverige sedan åtta år, är en förlängd hemvisttid. Som framgår ovan har de länder som har en liknande ordning för personer som inte kan uppfylla krav på klarlagd identitet krav på att den sökande ska ha bibehållit samma identitet under tio års tid, eller en vistelsetid om fem till tio år i landet beroende på den sökandes ålder när uppe- hållstillstånd beviljades.

Mot denna bakgrund är det utredningens sammantagna bedöm- ning att det ska krävas tio års hemvist i Sverige för att förutsätt- ningarna för att få dispens från kravet på styrkt identitet ska anses vara uppfyllda.

Barn som får dispens från kravet på styrkt identitet

Utredningen har i avsnitt 6.3.3 föreslagit att det ska införas ett krav på styrkt identitet för barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan. Med hänsyn till de problem som därmed skulle upp- stå för den grupp av barn, som utan egen förskyllan är i avsaknad av godtagbara identitetshandlingar, att stå utan de förmåner som följer av ett svenskt medborgarskap, anser utredningen att det ska införas ett utrymme att medge dispens för de barn som saknar förmåga att styrka sin identitet. En sådan dispensgrund bör enligt utredningens mening utformas på liknande vis som den dispensgrund som i dag finns i 12 § andra stycket, dvs. att det ska uppställas krav på för- längd hemvisttid och att det görs sannolikt att den uppgivna iden- titeten är riktig.

Såsom har redogjorts för ovan har de nordiska länder som har en liknande ordning för personer som inte kan uppfylla krav på klarlagd identitet krav på att den sökande ska ha bibehållit samma identitet under tio års tid, eller en vistelsetid om fem till tio år i

207

Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

landet beroende på den sökandes ålder när uppehållstillstånd be- viljades.

Svenskt medborgarskap utgör inte en rättighet för den enskilde. Det är en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare eller inte.

Kunskap om sökandens identitet i ärenden om naturalisation är en grundläggande förutsättning för att beslutsmyndigheten ska kunna göra en fullgod prövning av övriga naturalisationsförutsättningar.

Av betydelse är även att ett beslut om naturalisation som vilar på falska identitetsuppgifter, till skillnad mot vad som är fallet i flera andra länder, varken anses vara en nullitet, dvs. utan rättslig verkan, eller kan återkallas. Mot denna bakgrund finns det flera skäl som talar för att uppställa krav på längre hemvisttid än den hemvisttid som utgör ett villkor för medborgarskapsförvärvet vid dispens från kravet på styrkt identitet även för barns räkning.

En förlängd hemvisttid medför ökade möjligheter att bedöma trovärdigheten av de uppgifter sökanden lämnar och utgör ett incita- ment att få fram nödvändiga handlingar. En förlängd hemvisttid kan även verka avhållande för ett otillbörligt utnyttjande av dispensmöj- ligheten. Mot den bakgrunden anser utredningen vid en samman- vägd bedömning att en hemvisttid om sju år bör vara en minimigräns för att medge ett barn dispens från kravet på styrkt identitet. Med hänsyn till den diskretionära prövning som karaktäriserar ansök- ningsärenden finns det dock enligt utredningens mening inte något hinder mot att i enskilda fall kräva en längre hemvisttid än sju år.

208

8Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt

i medborgarskapsärenden

I detta kapitel föreslås att det ska krävas att en utlänning ska ha haft och förväntas komma att ha såväl ett skötsamt som ett hederligt levnadssätt i och utanför Sverige för att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation. Det föreslås även att det ska krävas längre karenstid innan en person som har gjort sig skyldig till brott kan tas upp till svensk medborgare. I kapitlet tas även ställ- ning till Migrationsverkets behov av tillgång till ytterligare infor- mation för prövningen av utlänningens skötsamma och hederliga levnadssätt. Vidare föreslås i kapitlet att det ska lagfästas att barn som har fyllt 15 år har haft och kan förväntas komma att ha ett sköt- samt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation. Dessutom föreslås att brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straff- skalan ska diskvalificera en utlänning från att förvärva svenskt med- borgarskap efter anmälan. Detsamma ska gälla för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott som har ett maximi- straff på minst två års fängelse i straffskalan. Därtill föreslås att en statslös person som har fyllt 18 år och som är född i Sverige ska dis- kvalificeras från medborgarskap efter anmälan om han eller hon är dömd för brott mot nationell säkerhet eller dömts till frihetsberö- vande påföljd i fem år eller längre.

I kapitlet behandlas den nuvarande regleringen och tillämpningen av ett hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden och den histo- riska utvecklingen av detta naturalisationsvillkor. I kapitlet redogörs också för Migrationsverkets handläggning och utredning av hederligt levnadssätt, samt såväl Migrationsverkets som Polismyndighetens möjligheter att få information om eventuell brottslighet utanför

209

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Sveriges gränser, särskilt inom EU, inklusive förekomsten av inter- nationella efterlysningar och pågående utlämningsärenden.

8.1Bakgrund

Enligt utredningens kommittédirektiv ska förslag lämnas som inne- bär ett skärpt krav på ett hederligt levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen ska enligt direktiven även analysera de riktlinjer och den praxis som behandlar kravet på ett hederligt levnad- sätt för att förvärva medborgarskap. Därtill ska utredningen ta ställ- ning till om det bör förtydligas att prövningen även avser eventuell brottslighet utanför Sveriges gränser, särskilt inom EU, inklusive förekomsten av internationella efterlysningar och pågående utläm- ningsärenden samt analysera behovet av ändringar för att förbättra Migrationsverkets tillgång till relevanta uppgifter från utländska myn- digheter och mellanfolkliga organisationer, bl.a. när det gäller möjlig- heten att söka i andra relevanta databaser.

I direktiven anges bl.a. följande.

[. . .]

Utöver brott kan skulder till det allmänna eller till enskilda innebära att kravet på hederligt levnadssätt inte kan anses uppfyllt enligt nuvarande praxis. I tidigare förarbeten anges riktlinjer för hur lång tid som ska ha förflutit efter att en sökande gjort sig skyldig till ett brott eller fått en vandelsanmärkning innan han eller hon kan anses uppfylla kravet på hederligt levnadssätt. En individuell prövning av samtliga omständig- heter i ärendet ska dock alltid göras. [. . .] Närmare trettio år har förflutit efter att dessa riktlinjer lades fram, och sedan dess har samhället ut- vecklats på många sätt. Det finns därför skäl att se över riktlinjerna.

[. . .]

Även brott som sökanden har begått utomlands beaktas enligt nu- varande praxis vid prövningen av sökandens levnadssätt. En förutsätt- ning för det är att Migrationsverket får kännedom om brottsligheten. Migrationsverket har i dag tillgång till uppgifter som förts in i Schengens informationssystem och har rätt att söka i sådana uppgifter när myndig- heten prövar ansökningar om medborgarskap [. . .] Det är viktigt att

210

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

prövningen av sökandens levnadssätt även i fortsättningen omfattar kontroll av brottslighet utanför Sveriges gränser, särskilt inom EU, och det bör därför ingå i uppdraget att ta ställning till om det bör förtydligas hur prövningen ska gå till. Utredaren bör också analysera om Migrations- verket har tillgång till relevanta uppgifter från utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer i tillräcklig omfattning, bl.a. när det gäller möjligheten att söka i andra relevanta databaser.1

8.2Hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden

En förutsättning för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation är att den sökande har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Tyngdpunkten i denna prövning bör ligga på en bedömning av sökandens framtida levnadssätt och be- dömningen ska göras mot bakgrund av sökandens tidigare levnadssätt. Sammanfattningsvis kan det vid prövningen av kravet på ett hederligt levnadssätt beaktas om sökanden är kriminellt belastad, har skulder, utgör en säkerhetsrisk, har varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation med verksamhet innefattande grova övergrepp, eller om det på annat sätt skulle vara stötande för rätts- känslan att bevilja den sökande svenskt medborgarskap.2

Om den sökande har dömts för brott krävs i regel att en viss s.k. karenstid har förflutit innan han eller hon kan anses uppfylla kravet på ett hederligt levnadssätt. Utvisningsutredningen föreslog i betänkandet Vandels betydelse i medborgarskapsärenden m.m. (SOU 1994:33) att de då gällande karenstiderna skulle förlängas, särskilt avseende narkotikabrott, grov integritetskränkande brottslighet och allvarlig ekonomisk brottslighet.3 De föreslagna karenstiderna sammanfattades enligt tabell nedan i prop. 1994/95:179. I propositionen instämde regeringen i bedömningen att de föreslagna tiderna var väl avvägda och betonade särskilt att karenstiderna endast ska ses som riktpunkter för en bedömning av om villkoret om ett skötsamt och hederligt levnadssätt kan anses vara uppfyllt. En individuell prövning av samt- liga omständigheter i ärendet måste alltid göras.

1Dir. 2023:129 s. 7 f.

2SOU 2021:54 s. 113.

3SOU 1994:33 s. 8.

211

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Tabell 8.1	Nu gällande karenstider

Straff eller påföljd		Karenstid

Penningböter		Individuell prövning av karenstiden
Dagsböter 30–		1	år efter brottets begående
Dagsböter 60–		2	år efter brottets begående
Dagsböter 100–		3	år efter brottets begående
Fängelse 1 mån–		4	år efter brottets begående
Fängelse 4 mån–		5	år efter brottets begående

Fängelse 8 mån–		6	år efter brottets begående
Fängelse 1 år–		7	år efter brottets begående
Fängelse 2 år–		8	år efter verkställt straff
Fängelse 4 år–		9	år efter verkställt straff
Fängelse 6 år–		10 år eller mer efter verkställt straff
Villkorlig dom		1	år från det att den lagstadgade prövotiden om 2 år har
		gått till ända, dvs. tidigast 3 år från lagakraftvunnen dom

Skyddstillsyn		1	år från det att den lagstadgade prövotiden om 3 år
		gått till ända, dvs. tidigast 4 år från den dag påföljden
		började verkställas
Övriga vandelsanmärkningar		Individuell prövning av karenstiden, dock tidigast
		2	år efter det att vandelsanmärkningen upphört

Källa: Prop. 1994/95:179 s. 59.

I betänkandet uttalade Utvisningsutredningen följande, som fort- satt ligger till grund för rättstillämpningen:

[V]arje brottmålsdom som avser annan påföljd än penningböter och varje godkänt strafföreläggande avseende dagsböter bör medföra att ett medborgarskap som regel kan beviljas först sedan minst ett år räknat från brottets begående löpt ut och inte andra vandelsanmärkningar tillkommit. Även för den som dömts till endast penningböter bör en viss, kortare, karenstid gälla. Minst ett år bör alltid förflyta från dagen för domen. Har en naturalisationssökande lagförts vid flera tillfällen bör alltid längre karenstider tillämpas än vid en enstaka lagföring. För villkorlig dom eller skyddstillsyn förenad med fängelse eller dagsböter bör karenstiden för- längas med halva den tid som utgör riktlinje för respektive påföljd. I fråga om skyddstillsynsdom med antingen samhällstjänst eller särskild behand- lingsplan (kontraktsvård) bör karenstiden beräknas utifrån längden på det fängelsestraff som skulle ha dömts ut om fängelse i stället valts som påföljd. Ett ådömt fängelsestraff skall vara verkställt innan en sökande kan tas upp till svensk medborgare och prövotiden för villkorlig frigiv- ning skall ha gått ut. Om det inte löper någon tid för villkorlig frigivning bör minst ett år förflyta från frigivningen från ett fängelsestraff innan det kan bli aktuellt att bevilja ett svenskt medborgarskap. Ådömda böter bör som regel ha betalats innan en ansökan kan beviljas. Beträffande den

212

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

som överlämnats till särskild vård bör som genom nuvarande praxis allt- jämt gälla [dvs. att vid beräkning av den tid som ska ha gått sedan sök- anden gjort sig skyldig till brott är straffskalan för det ifrågavarande brottet avgörande]. Detta bör vara fallet även för den som beviljats nåd beträffande en påföljd och den dömts för brott i som utlandet. I fråga om åtalsunderlåtelse bör det beaktas vilket brott som är i fråga. Karens- tiden får därefter bestämmas med utgångspunkt i den straffskala som är aktuell för det ifrågavarande brottet. [. . .] I de fall påföljden för ett brott bestämts lägre än i ”normalfallet” på grund av särskilda omständig- heter av individuell natur bör karenstiden bestämmas med utgångspunkt i den påföljd som skulle ha blivit aktuell om de särskilda omständig- heterna inte förelegat.

[– – –]

Det kan med fog ifrågasättas om de som dömts till mycket långa fängelsestraff någonsin skall beviljas svenskt medborgarskap.4

Beräkningen av karenstidens början utgår från verkställt straff vid två års fängelse eller strängare fängelsestraff. Vid villkorlig frigivning gäller en prövotid som motsvarar den återstående strafftiden vid frigivningen. Prövningstiden är dock minst ett år. Straffet är helt verkställt vid prövotidens utgång, förutsatt att villkorligt medgiven frihet inte längre kan förklaras förverkad.5

Redan en misstanke om brott kan leda till att en ansökan om medborgarskap avslås.6 Om en person har dömts till särskild vård tas ställning till vilket straff den sökande normalt skulle ha fått för det aktuella brottet. Detta bör vara fallet även för den som beviljats nåd beträffande en påföljd och den som dömts för brott i utlandet. Den som undanhåller sig lagföring kan inte anses ha uppfyllt vandels- villkoret.7 Att karenstiden vid kortare fängelsestraff räknas från tid- punkten för brottet får inte heller leda till att medborgarskap beviljas förrän straffet tillfullo har avtjänats.8

Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2007:39 uttalat att upprepad brottslighet är en försvårande omständighet som kan förlänga karenstiden. Domstolen uttalade vidare att en helhetsbe- dömning av omständigheterna i varje ärende måste göras, och såväl förmildrande som försvårande omständigheter måste värderas. Enligt förarbetsuttalanden kan det finnas skäl att tillämpa något längre karenstid för den som under vistelsen här vid upprepade tillfällen

4SOU 1994:33 s. 50 f.

526 kap. 10 § brottsbalken.

6Jfr MIG 2013:10.

7SOU 1994:33 s. 51.

8Se prop. 1994/95:179 s. 60.

213

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

dömts för brott, särskilt då det i brottsbilden ingår mycket grova brott. Upprepad brottslighet får således ses som en försvårande omständighet och detta särskilt om det är fråga om grov brottslig- het eller våldsbrottslighet. I det aktuella fallet hade den sökande gjort sig skyldig till ett stort antal olika våldsbrott och andra allvarliga brott, som övergrepp i rättssak. Han hade även dömts till fängelse- straff vid tre olika tillfällen. Domstolen beaktade även att brotten begåtts för en relativt lång tid sedan. Vid en samlad bedömning ansåg Migrationsöverdomstolen att den karenstid som anges för påföljden tre års fängelse enligt tabellen i förarbetena kan förlängas med minst två år. Den sökande hade dessutom, under löpande karenstid avseende det treåriga fängelsestraffet, gjort sig skyldig till olovlig körning och godkänt ett strafföreläggande om 30 dagsböter om 30 kronor. Mot bakgrund av att den sökande flera gånger tidigare återfallit i brott ansåg Migrationsöverdomstolen att det fanns skäl att även beakta den olovliga körningen när karenstiden bestäms. Eftersom det gått en relativt lång tid sedan detta brott begicks och det inte framkommit att den sökande lagförts för något ytterligare brott ansåg domstolen att det skulle läggas till ytterligare sex månader till den redan tidigare förlängda karenstiden.

Barn kan förvärva medborgarskap genom naturalisation, dels inom ramen för självständig naturalisation i det huvudsakliga förfarandet i 11 § medborgarskapslagen (förutsatt att dispens från kravet att sökanden ska vara 18 år eller äldre kan medges), dels som biperson till en naturalisationssökande förälder enligt 13 § medborgarskaps- lagen. Bipersoners förvärv av medborgarskap i samband med huvud- personens naturalisation är att anse som naturalisation.9 Kravet på ett hederligt levnadssätt i ansökningsärenden enligt 11 § gäller för alla som ansöker om svenskt medborgarskap och som har fyllt 15 år. Även om naturalisationsvillkoren avseende hemvist och vandel inte är direkt tillämpliga på barn till en sökande enligt 13 § medborgar- skapslagen, kan de tillmätas betydelse vid prövningen av om barnet ska omfattas av naturalisationen.10 I praxis har förekommit att ett barn, som har fyllt 15 år och endast vistats en kortare tid i Sverige, inte har upptagits till svensk medborgare tillsammans med vårdnads- havaren. I fråga om vandelsbrister har enligt äldre praxis beaktats om barnet gjort sig skyldigt till upprepad eller allvarlig brottslighet.

9SOU 1949:45 s. 67.

10Jfr MIG 2019:26.

214

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Några särskilda uttalanden i frågan gjordes inte i samband med att vandelsvillkoret skärptes den 1 juli 1995.

Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2019:26 uttalat att prövningen måste göras utifrån ett barnperspektiv. Det innebär att det vid den prövningen inte kan ställas lika höga krav, t.ex. i fråga om hederligt levnadssätt, på ett barn som det kan på en vuxen. Migra- tionsöverdomstolen uttalade även att sedan det förenklade förfarandet har införts för barn att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 7 § medborgarskapslagen finns det skäl att beakta de hänsyn till barns integration i det svenska samhället som ligger till grund för den lagstiftningen även vid prövningen enligt 13 §. I detta sam- manhang bör det även påpekas att det från den 1 oktober 2024 – dvs. efter att Migrationsöverdomstolens vägledande avgörande meddelades

–även ställs krav på att barn som är 15 år och äldre, och som för- värvar svenskt medborgarskap genom anmälan, inte är skäligen miss- tänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brotts- lighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden.

Som riktmärke gäller en karenstid om 25 år för den som ansöker om svenskt medborgarskap och har varit verksam i, eller haft bestäm- mande inflytande över, en organisation om vilken det är känt att verk- samheten innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp som tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar eller som bedöms ha deltagit i terroristhandlingar.11 Karenstiden för någon som har varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en sådan organi- sation kan både överstiga och understiga 25 år. Omständigheterna kan i vissa fall vara sådana att en karenstid som är betydligt längre än 25 år kan bli aktuell, liksom att en person över huvud taget inte bör beviljas svenskt medborgarskap. Faktorer som bör beaktas i ett sådant sammanhang är sökandens kännedom om och delaktighet i de övergrepp som en sådan organisation har gjort sig skyldig till. Vidare bör beaktas om han eller hon har haft ett bestämmande in- flytande över övergreppen eller en framträdande position i organi- sationen. Även hur aktiv sökanden har varit i organisationen och karaktären på de aktiviteter han eller hon har deltagit i bör vägas in i bedömningen. Andra faktorer som kan beaktas är om sökanden har varit verksam i organisationen när han eller hon var ett barn och om sökanden har varit verksam i organisationen frivilligt eller

11MIG 2007:40 I och II.

215

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

under tvång. Omständigheter som tyder på att sökanden skulle kunna utgöra en säkerhetsrisk bör tillmätas särskild betydelse.12

En sökande kan inte anses uppfylla kravet på ett hederligt lev- nadssätt om han eller hon har obetalda skatter, böter eller andra avgifter eller inte har betalat underhållsbidrag. Avgörande för be- dömningen i sådana fall är den sökandes vilja att göra rätt för sig.13 Även skulder till privata företag eller liknande som gått vidare till Kronofogdemyndigheten kan medföra att den sökande inte får bli svensk medborgare. För att sökanden ska kunna visa att han eller hon kan vara fortsatt skuldfri måste det dessutom ha förflutit ca två år från det att den sökande har betalat av sina skulder innan sökanden kan bli svensk medborgare.

Inom ramen för prövningen av ett hederligt levnadssätt i natu- ralisationsärenden görs även en bedömning av om sökanden utgör en fara för Sveriges säkerhet.

Kontaktförbud har hos migrationsdomstolarna beaktats i fråga om den sökande uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap. Kontaktförbud innebär att förbud meddelas för en person att besöka eller på annat sätt ta kontakt med en annan person eller att följa efter denna person.14 Alla former av kontaktförbud innebär ett generellt förbud mot aktivt kontakt- sökande. Förbudet omfattar såväl att personligen uppsöka eller följa efter den som förbudet avser att skydda (skyddspersonen) som andra former av kontakter per t.ex. telefon, brev eller via sociala medier. Förbudet omfattar också lämnande av meddelande till en tredje person för vidarebefordran till skyddspersonen.15

Kontaktförbud får meddelas om det på grund av särskilda om- ständigheter finns risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera den som förbudet avses skydda. Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om den mot vilken förbudet avses gälla har begått brott mot någon persons liv, hälsa, frihet eller frid.16 Även risken för andra brott kan ha betydelse vid bedömningen.17 En grundläggande förutsättning är att det ska finnas en konkret risk

12MIG 2019:11.

13Se Sandesjö & Björk (2022) s. 134 ff. och MIG 2016:12.

141 § första stycket lagen (1988:688) om kontaktförbud.

15Prop. 2010/11:45 s. 37.

161 § andra stycket lagen om kontaktförbud.

17Prop. 2010/11:45 s. 18.

216

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

för brott, förföljelse eller trakasserier. Tidigare brottslighet är en viktig omständighet vid bedömningen av om det föreligger risk för fortsatt brottslighet och detta gäller inte bara om brottsligheten avser den som förbudet avser att skydda utan även någon annan person. Av vikt vid riskbedömningen är karaktären på tidigare brott, om det rör sig om enstaka eller flera gärningar och om brott har begåtts vid ett eller flera tillfällen.18 Om det tidigare brottet inte lett till lag- föring får en bedömning göras i det enskilda fallet.19 Ett kontakt- förbud får meddelas endast om skälen för ett sådant förbud upp- väger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för den mot vilken förbudet avses gälla.20

Att ett i närtid meddelat kontaktförbud betraktats som en sådan vandelsanmärkning som innebär att den sökande inte uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt har av domstolarna ofta motiverats med att beslutet grundas på att åklagare har bedömt att det finns en risk för att den mot vilken förbudet avses gälla kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera en annan person, även om ett sådant beslut inte är att likställa med en fällande dom för brott. Omständigheten att det vid ett eller flera tillfällen har meddelats kontaktförbud gällande en naturalisationssökande har ensamt bedömts som tillräckligt för att den sökande inte ska anses uppfylla kravet på ett hederligt levnadssätt och med beaktande av annan misskötsamhet som att den sökande är misstänkt för eller har dömts för brott. Vikt har också lagts vid att tillräcklig tid inte har förflutit sedan beslut om kontaktförbud meddelades.21

8.2.1Dispens från vandelsvillkoret

Dispens från kravet på ett hederligt levnadssätt meddelas mer restrik- tivt än vad som gäller för övriga krav för att förvärva svenskt med- borgarskap genom naturalisation.22 Denna dispens förekommer i praxis främst då den sökande sedan mycket lång tid vistas i Sverige,

18Se a. prop. s. 19 och prop. 2010/11:45 s. 79.

19Prop. 1987/88:137 s. 41.

201 § tredje stycket lagen om kontaktförbud.

21Se t.ex. Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 6 februari 2013 i mål nr UM 330-13, Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 3 sep- tember 2020 i mål nr UM 4296-20, Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 10 februari 2023 i mål nr UM 770-22 och Förvaltningsrättens i Göteborg, migra- tionsdomstolens, dom den 19 januari 2024 i mål nr UM 372-24.

22Prop. 1950:217.

217

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

dvs. avsevärt längre än hemvistkravet. Dispens kan då medges med upp till hälften av den normala karenstiden. Dispens kan också med- ges för den som sedan länge sammanlever med en svensk medborgare. Dispens från vandelsvillkoret kan också ges till den som tidigare har varit svensk medborgare. Även om karenstiden inte gått till ända har dispens från vandelsvillkoret medgetts enligt praxis med hän- visning till att det hade förflutit lång tid sedan brottet hade begåtts. Även i fall då mycket starka humanitära skäl har funnits har dispens från vandelsvillkoret medgetts.23

8.2.2Kravet på hederligt levnadssätt ur ett historiskt perspektiv

Kravet på ett hederligt levnadssätt för att förvärva medborgarskap har funnits sedan Sverige införde den första författningen om med- borgarskap år 1858, Kungl. förordning den 27 februari 1858 (nr 13) angående ordningen och villkoren för utländsk mans upptagande till svensk medborgare (1858 års medborgarskapsförordning). I den ur- sprungliga lydelsen uppställdes som krav för utländsk mans upp- tagande till svensk medborgare att utlänningen skulle äga ”god frejd”. Senare ersattes kravet på god frejd med kravet att utlänningen ej är på grund av honom ådömd straffpåföljd utestängd från behörigheter och rättigheter, som omförmäles i 2 kap. 19 § strafflagen (behörighet att utöva allmän befattning samt rättighet att delta i överläggningar och beslut i vissa allmänna ärenden). Trots att det i författningen inte ställdes något uttryckligt krav på att sökanden skulle föra ett hederligt levnadssätt i allmänhet, utöver att inte ha ådömts någon straffpåföljd, lades det enligt praxis stor vikt vid om utlänningens levnadssätt i stort var gott och hederligt.

I 1894 års medborgarskapslag föreskrevs att svensk medborgarrätt kunde förvärvas genom naturalisation i den ordningen och i enlighet med de villkor som fanns bestämda i en särskild lag, dvs. i 1858 års medborgarskapsförordning (som då ansågs vara ”av lags natur”). För att tydliggöra att den prövning om ett hederligt levnadssätt som av- sågs inte var begränsad till sökandens eventuella kriminella belastning utan avsåg sökandens leverne i vidare bemärkelse ändrades kravet i 1924 års medborgarskapslag så att det uttryckligen framgick i bestäm-

23Se Sandesjö & Björk (2022) s. 160 ff.

218

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

melsen att en förutsättning för naturalisation var att sökanden hade gjort sig känd för hederlig vandel. Av förarbetena till lagen framgår att det fanns olika uppfattningar om bedömningen av utlänningens levnadssätt skulle baseras endast på dennes beteende under hans eller hennes vistelse i Sverige eller även inkludera utlänningens beteende innan denne kom till Sverige. Den senare uppfattningen låg sedermera till grund för bestämmelsens utformning.

I och med antagandet av 1950 års medborgarskapslag formulerades kravet på ett hederligt levnadssätt om på så sätt att det angavs att utlänningen måste ha ”fört en hederlig vandel”.

I samband med att handläggningen av medborgarskapsärenden överflyttades till dåvarande Statens invandrarverk lämnades en redo- visning för den praxis som fram till dess tillämpats i vandelsfrågor:

Frågan i vad mån brott, som har begåtts av en naturalisationssökande, skall vara diskvalificerande är beroende av tidpunkten för brottet och brottets art. Upprepad brottslighet, som inte upphört åtminstone några år före naturalisationstillfället, anses inte förenlig med lagens vandels- villkor.

Vandelsanmärkningar av annat slag t.ex. misskötsamhet i arbetet, försummad underhållsplikt och annan ovillighet att göra rätt för sig kan föranleda avslag på naturalisationsansökan. Sådant avslag meddelas i princip när underhållsskuld till barn föreligger.24

Uttalandet har varit vägledande och får alltjämt anses i huvudsak vara vägledande för de överväganden som bör göras i sammanhanget.

I departementspromemorian Förvärv av svenskt medborgarskap (DsA 1975:14) lämnas en redovisning för då gällande praxis i fråga om hederlig vandel. Det framhölls att uttalandet i 1968 års propo- sition fortsatt var gällande. I övrigt anfördes följande:

[V]issa slag av vandelsanmärkningar, t.ex. angående underhålls- och skatteskulder, [får] ofta [. . .] avgörande betydelse för bedömningen av sökandens försörjningsförmåga. När skulderna ansetts bero i första hand på tredska eller annan ovillighet att göra rätt för sig har de dock lagts till grund för bedömningen av om vandelsvillkoret har uppfyllts.25

Genom uttalanden i propositionen, som godtogs av riksdagen, ut- vecklade regeringen sin syn på tillämpningen av vandelsvillkoret med utgångspunkt i den redovisning som gjorts i nämnda departe- mentspromemoria. Föredragande statsrådet anförde bl.a. följande:

24Prop. 1968:158 s. 84 f.

25DsA 1975:14 s. 26.

219

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

I promemorian föreslås [. . .] att den omständigheten att sökanden har uppburit socialhjälp eller underlåtit att betala skatter, böter och under- håll i vissa fall kan få betydelse för vandelsprövningen. Jag kan till stora delar ansluta mig till de synpunkter som förs fram i promemorian i denna del. Jag vill emellertid för min del betona, att det endast i fall av mera allvarlig försummelse eller av asocialitet bör komma i fråga att av nu nämnda skäl avslå en naturalisationsansökan. När förhållandena i nu berört hänseende inte redan från början framstår som graverande torde utredningen kunna i hög grad begränsas. Vid prövning av naturalisa- tionsansökningar ankommer det självfallet på berörda myndigheter [– – –] att svara för att den utredning görs som behövs för ett riktigt beslut och att därvid utreda även sådana förhållanden som talar till förmån för sökan- den. Med den utgångspunkt för bedömningen samt de begränsningar

i fråga om utredningens omfattning som jag nyss har angett, torde denna prövning inte behöva föranleda särskilt omfattande svårigheter.

I promemorian understryks att uppskovstiden med beviljande av svenskt medborgarskap för sökande som har begått brott i princip bör beräknas med utgångspunkt i tidpunkten för brottet. [– – –] Jag vill även för egen del framhålla, att tidpunkten för brottets begående i allmänhet bör vara utgångspunkt för bedömning av om sökanden upp- fyller vandelsvillkoret. I vissa fall är det emellertid motiverat att beakta även senare tidpunkter. I princip bör en sökande sålunda inte upptas till svensk medborgare medan han undergår frihetsstraff. [– – –] Som all- män riktlinje bör enligt min mening gälla en karenstid av två år från brottets begående, när sökanden har ådömts en månad fängelse. Även vid skyddstillsyn eller villkorlig dom bör karenstiden i princip beräk- nas från brottet och i allmänhet utgöra två år. Vid skyddstillsyn bör dock övervakningen i allmänhet ha upphört innan sökanden upptas till svensk medborgare. Ibland bör dock naturalisation kunna ske under på- gående övervakningstid. Detta kan ibland vara fallet när brottet ligger i tiden långt före domen. Vid grövre brott bör givetvis längre karenstid gälla, särskilt vid upprepad brottslighet.26

Försörjningsvillkoret avskaffades 1976. I den ovan nämnda depar- tementspromemoria som föregick regeringens proposition framhölls att underlåtenhet att betala underhåll, skatter och böter snarare var en fråga om levnadssätt än försörjning och därför skulle bedömas som en del av vandelsprövningen. Sådan försumlighet skulle därmed framöver ses som en del av vandelsprövningen. För att en ansökan skulle avslås på grund av bristande vandel i detta hänseende krävdes dock att sökanden inte bara hade skulder utan att denne visade en uppenbar ovilja att göra rätt för sig, t.ex. genom att hålla sig undan från berörda myndigheter, eller visade bristande vilja att följa en upp- gjord avbetalningsplan eller liknande. I princip avsågs även sådana

26Prop. 1975/76:136 s. 35 f.

220

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

fall där sökanden åberopade bristande förmåga att betala men där en sammanställning av sökandens ekonomiska förhållanden visade att sökanden hade förmåga att betala helt eller delvis för sig.27

I yttrande över promemorian efterfrågade dåvarande Statens in- vandrarverk att vandelsförutsättningarna skulle anges uttömmande i lagtexten och begränsas till frånvaron av brottslighet respektive av grovt störande levnadssätt. I det sammanhanget uttalade departe- mentschefen i propositionen att han med hänvisning till att natura- lisationsinstitutet förutsatte en diskretionär prövning av medborgar- skapsansökningar inte kunde ställa sig bakom ett sådant förslag och att även andra vandelsskäl än de som Statens invandrarverk nämnde skulle beaktas. Departementschefen tillade att förhållandena även i andra fall kunde vara sådana att det skulle vara stötande för rätts- känslan att bevilja sökanden svenskt medborgarskap. Enligt departe- mentschefen kunde man inte heller bortse från fall då sökanden ut- gjorde en säkerhetsrisk.28

Utvisningsutredningen såg i det ovan nämnda betänkandet över den praxis och den karenstid som tidigare legat till grund för bedöm- ningen av den sökandes skötsamhet. I betänkandet redogörs för den dåvarande praxisen som sammanställts i dåvarande Invandrarverkets handbok Medborgarskap:

Tabell 8.2 Sammanställning av karenstider i Invandrarverkets handbok

De som dömts till:	Kan tas upp till svensk medborgare tidigast (karenstid)
Dagsböter 60–79	1 år efter brottets begående
Dagsböter 80–
Fängelse 14 dagar	2 år efter brottets begående

Fängelse 1 mån–	3 år efter brottets begående
Fängelse 4 mån–	4 år efter brottets begående
Fängelse 8 mån–	5 år efter brottets begående
Fängelse 1 år–	6 år efter brottets begående
Fängelse 2–3 år	7 år efter brottets begående
Fängelse 4–5 år	8 år efter brottets begående

Fängelse 6 år–	10 år efter brottets begående

27DsA 1975:14 s. 64 f.

28Se prop. 1975/76:136 s. 34 f.

221

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

De som dömts till:	Kan tas upp till svensk medborgare tidigast (karenstid)
Villkorlig dom	1 år från det att den lagstadgade prövotiden om 2 år
	gått till ända, dvs. minst 3 år från lagakraftvunnen dom

Skyddstillsyn	1 år från det att den lagstadgade prövotiden om 3 år gått
	till ända, dvs. minst 4 år från den dag påföljden började
	verkställas

Källa: SOU 1994:33 s. 26.

Utredningen konstaterade även att något ställningstagande gällande asocialitet inte finns i praxis, såvitt utredningen kunde erfara. Enligt utredningens uppfattning bör det normalt inte komma i fråga att uppta en person till svensk medborgare som under sin vistelse här gjort sig känd for ett asocialt beteende eller ett störande eller klander- värt levnadssätt, t.ex. på grund av missbruk. Men även i dessa fall måste en tidsfaktor gälla. Om utlänningen kan göra sannolikt att han upphört med sitt asociala beteende bör det efter en tillräcklig karenstid, inte understigande två år av anmärkningsfritt beteende, kunna övervägas att bevilja ett svenskt medborgarskap.29

I fråga om förlängning av karenstiderna framhöll utredningen bl.a. följande:

Utredningen föreslår att vikten av att göra en vandelsprognos betonas genom att kravet på ett antagande om ett framtida skötsamt levnadssätt uttryckligen anges i lagtexten. Utredningen har i det föregående redovisat hur praxis i medborgarskapsärenden, i fråga om den som har dömts för brott, bygger på tämligen fasta tidsintervall; tidigast efter en viss tid, karenstid, beroende på påföljden kan vandelskravet anses vara uppfyllt. Utredningen anser att detta system i allmänhet är acceptabelt. Vid den stora mängd ärenden som det här är fråga om får det godtas att vissa rikt- linjer för normalfall används för att underlätta bedömningarna. Men samtidigt får inte den noggranna, individuella prövningen underlåtas. Det måste hela tiden stå klart för dem som handskas med systemet att de s.k. karenstiderna inte är på något sätt bindande utan endast hjälpmedel vid prövningen. Någon rätt till medborgarskap inträder alltså inte vid karenstidens utgång.

När det gäller den närmare utformningen av systemet med karenstider anser utredningen dels att de karenstider som för närvarande tillämpas bör förlängas, dels att även påföljder understigande 60 dagsböter bör ha en direkt karensverkan.30

29SOU 1994:33 s. 52.

30Se a. SOU s. 50.

222

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

I samband med införandet av 2001 års medborgarskapslag togs be- greppet vandel bort och ersattes med ett krav på att sökanden ”haft eller kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt”. I förarbe- tena till 2001 års medborgarskapslag uttalades att begreppet ”vandel” ansågs vara ett otidsenligt begrepp och att det borde bytas ut till ett synonymt men mer tidsenligt begrepp. Valet föll på begreppet levnads- sätt. Det fanns inte någon avsikt att lägga in en annan innebörd i detta krav för naturalisation. I förarbetena poängterades också att det inte ansågs finnas skäl att i lagtexten ange vilken misskötsamhet som kunde läggas till grund för avslagsbeslut utan att detta liksom dittills borde avgöras genom praxis.31

8.2.3Vandelskrav i ärenden om uppehållstillstånd

Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd ska särskilt be- aktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet.32 Vid bedömningen ska brottets karaktär, påföljdens stränghet och risken för återfall i brott beaktas. Har brottet föranlett ett längre fängelsestraff är det som regel motiverat att neka uppehållstillstånd. Om brottet har inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid eller annars inneburit en på- taglig integritetskränkning talar det också med styrka för att uppe- hållstillstånd ska nekas. Detsamma gäller när brottet har riktat sig mot rättsordningen eller något annat särskilt skyddsvärt samhälls- intresse. Detta gäller även om en icke frihetsberövande påföljd döms ut. Även mindre allvarliga brott där påföljden bestämts till böter kan ligga till grund för ett avslagsbeslut, i vart fall om det rör sig om upprepade förseelser.33 Både lagakraftvunna domar och andra lagföringar, såsom godkända strafförelägganden, kan beaktas vid prövningen. Även en överklagad dom kan – åtminstone för tillfället

–beaktas.34 Om uppgifter om brott i ett annat land kommer fram bör, liksom hittills, prövningen ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige. Även annan misskötsamhet kan beaktas vid prövningen. Det kan bli aktuellt när brottet ligger på gränsen till vad som ensamt kan innebära att ansökan ska avslås

31Prop. 1999/2000:147 s. 46.

325 kap. 17 § första stycket utlänningslagen.

33Jfr MIG 2019:23.

34Prop. 2004/05:170 s. 284.

223

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

och det rör sig om otvetydigt konstaterade förhållanden. Det kan t.ex. handla om en av utlänningen erkänd gärning som kan bedömas komma att leda till fällande dom.35 Det kan också handla om att ut- länningen har misskött en tidigare utdömd påföljd.36

De skäl som en utlänning åberopar som grund för uppehållstill- stånd ska vägas mot anmärkningarnas tyngd i det enskilda fallet. Ju starkare skälen för uppehållstillstånd är, desto allvarligare brott bör krävas för att uppehållstillstånd ska kunna vägras och tvärtom. Baga- tellartade förseelser bör dock aldrig vara tillräckligt för att neka uppe- hållstillstånd. Det bör också beaktas om utlänningen tidigare har beviljats uppehållstillstånd i Sverige eller om han eller hon ansöker för första gången. Om utlänningen tidigare beviljats uppehållstill- stånd och fått en anknytning till Sverige bör det normalt krävas att brottsligheten är av mer allvarligt slag för att motivera ett avslag, än om utlänningen ansöker för första gången.37

Ett permanent uppehållstillstånd får endast beviljas om det bl.a. med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tvek- samhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas.38 I Migra- tionsöverdomstolens avgörande MIG 2023:1 ansåg domstolen vid en samlad och framåtsyftande bedömning av den sökandes förväntade levnadssätt att omständigheten att den enskilde dömts till villkorlig dom och samhällstjänst för ett fall av misshandel av normalgraden, som begicks sex år före Migrationsöverdomstolens avgörande, väcker tveksamhet kring hans förväntade levnadssätt trots att han har ett arbete som han sköter mycket bra och att han har en fast bostad. Migrationsöverdomstolen framhöll att det är den enskilde i egenskap av sökande som ska visa att förutsättningarna för att beviljas ett per- manent uppehållstillstånd är uppfyllda. Det ska i varje enskilt fall göras en samlad och framåtsyftande bedömning, där skälen för ett permanent uppehållstillstånd måste vägas mot omständigheterna som väcker tveksamhet kring utlänningens förväntade levnadssätt. En sådan omständighet är att utlänningen gjort sig skyldig till relativt allvarlig brottslighet.39

35Se a. prop. a.s.

36Prop. 2021/22:224 s. 120.

37Se Fridström, Utlänningslag (2005:716) 5 kap. 17 §, Karnov 2025-11-21 (JUNO).

385 kap. 7 § utlänningslagen.

39Prop. 2020/21:191 s. 69, jfr även prop. 2004/05:170 s. 282.

224

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Det är således en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet som ska göras. Även mindre allvarlig brottslighet i kombination med allvarlig misskötsamhet kan anses väcka tvek- samhet om ett permanent uppehållstillstånd ska beviljas.40

I propositionen underströk regeringen att möjligheten att neka permanent uppehållstillstånd på grund av vandel inte bör reserveras till endast grövre brottslighet. Det kan förekomma fall då även mindre grov brottslighet i förening med allvarlig misskötsamhet väcker tvek- samhet om huruvida ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Det är dock inte tillräckligt med mer bagatellartade förseelser. Några sär- skilda karenstider för hur länge ett misskötsamt leverne ska kunna be- aktas finns inte. Det finns dock möjlighet att beakta både karaktären av misskötsamheten och den tid som förflutit inom ramen för den framåtsyftande helhetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall.41

Regeringen har tillsatt en utredning om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstill- stånd (Ju 2023:25). I kommittédirektiven för denna utredning har regeringen särskilt framhållit som typer av brister i levnadssättet som ska beaktas vid bedömningen om det föreligger grund för att avslå eller återkalla ett uppehållstillstånd att det bör bl.a. handla om bristande regelefterlevnad (exempelvis bidragsfusk eller annat miss- bruk av välfärdssystemet och skulder till det allmänna och till en- skilda), association eller annat närmare samröre med eller deltagande i kriminella nätverk eller klaner eller våldsbejakande eller extremistiska organisationer eller miljöer som hotar grundläggande svenska vär- deringar, oärlig försörjning, eller missbruk (med hänsyn tagen till substansberoende). Exemplifieringen är inte uttömmande. Utredaren bör vidare analysera om det är möjligt och lämpligt att också inklu- dera yttranden som allvarligt hotar grundläggande svenska demokra- tiska värden eller är systemhotande eller som kan hota den offentliga förvaltningens legitimitet. Det bör allsidigt och brett prövas vilket agerande eller vilka omständigheter som är relevanta och befogade att beakta för vad som utgör en brist i ett hederligt levnadssätt. I detta ingår att ta hänsyn till personliga omständigheter där det personliga ansvaret i den enskildes agerande betonas.42

40Prop. 2020/21:191 s. 169.

41Se a. prop. s. 70.

42Se dir. 2023:158.

225

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

8.3Krav på frånvaro av allvarlig brottslighet i anmälningsärenden

Såsom framgår av kap. 5 är anmälningsförfarandet ursprungligen avsett att vara ett förenklat förfarande som tillämpas för förvärv av svenskt medborgarskap i vissa situationer. En person som uppfyller de angivna förutsättningarna i 6–9, 18 eller 19 §§ medborgarskaps- lagen, punkten 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap samt punkten 2 i ikraftträdande och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap har en ovillkorlig rätt att få svenskt medborgarskap.

Förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan har under lång tid motiverats med att det i vissa fall bör vara möjligt att för- värva svenskt medborgarskap på ett enklare och snabbare sätt än efter ansökan. Anmälningsförfarandet har dock förändrats över tid. Från att tidigare främst ha gällt dels för personer som fötts i Sverige och därefter haft oavbruten hemvist i Sverige, dels för den som tidigare varit svensk medborgare och som vill återfå sitt svenska medborgarskap, har regelverket förändrats i syfte att möjliggöra för allt fler personer att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Vad gäller krav på den blivande svenska medborgarens levnadssätt krävs att vuxna nordiska medborgare, under tiden personen har haft hemvist i Sverige, inte har dömts till frihetsberövande påföljd.43 Sedan den 1 oktober 2024 skärptes kraven för förvärv av svenskt medborgar- skap efter anmälan. För att kvalificera sig för den ovillkorliga rätt till medborgarskap som anmälningsförfarandet innebär bör det krävas att den anmälande uppfyller vissa grundläggande krav på skötsamhet och respekt för samhället. Den som är skäligen misstänkt eller dömd för viss brottslighet, utgör ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet eller som har en anknytning till vissa grupper och organisa- tioner, ska därför inte kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. De nya bestämmelserna i medborgarskapslagen gäller med vissa undantag för alla som har fyllt 15 år. För att de nya kraven på frånvaro av brottslighet m.m. i anmälningsärenden ska kunna kon- trolleras och därigenom bli meningsfulla måste Migrationsverket också ha kännedom om personens identitet. Medborgarskapslagens bestämmelser om förvärv efter anmälan har mot den bakgrunden

43Se 18 § första stycket 3 medborgarskapslagen.

226

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

kompletterats med ett krav på att det har gjorts sannolikt att den uppgivna identiteten för de personer som har fyllt 15 år är riktig.44

I propositionen anges bl.a. följande.

[D]et krav som nu föreslås [innebär] visserligen [. . .] att prövningen i anmälningsärenden kommer att bli mer omfattande än i dag. Avgräns- ningen till straffskalan innebär samtidigt inte att Migrationsverket kom- mer att behöva göra några ingående prövningar av gärningen eller för- hållandena i det enskilda fallet. Jämfört med ansökningsförfarandet är det fråga om ett förenklat förfarande och regeringen bedömer inte att det krav som nu föreslås innebär att anmälningsförfarandets rättsliga karaktär förändras.

Enbart utlänningar som kan lastas för brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer diskvalificeras från förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. Det innebär att en utlänning, som visserligen inte har begått ett brott som omfattas av den föreslagna avgränsningen men upprepade gånger har begått andra brott med exempelvis två eller tre års fängelse som maximistraff i straffskalan, som t.ex. viss terroristbrottslighet, våldsbrott, vapen- brott eller narkotikabrott, alltjämt har möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan utan möjlighet för myndigheterna att göra en sådan fullständig prövning som görs inom ramen för ett ansök- ningsförfarande. Trots att brotten sedda vart för sig inte omfattas av den föreslagna avgränsningen, kan det enligt regeringen ifrågasättas om det är rimligt att den som har gjort sig skyldig till sådan upprepad brottslighet ska erbjudas en ovillkorlig rätt till svenskt medborgarskap genom ett förenklat förfarande. Att det rör sig om upprepad brottslig- het kan i sig utgöra en tydlig signal om att utlänningen inte uppfyller de krav på skötsamhet och respekt för samhället som bör kunna krävas för att han eller hon ska kvalificera sig för förvärv av svenskt medborgar- skap genom anmälan. För att ett krav på frånvaro av brottslighet ska vara en sådan effektiv åtgärd som stärker medborgarskapets betydelse ur ett både rättsligt och symboliskt perspektiv [. . .] anser regeringen att upprepad brottslighet åtminstone bör kunna diskvalificera en utlän- ning från förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. Innebörden av ett sådant krav skulle inte vara att utlänningen helt och hållet utesluts från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap. I stället skulle det innebära att en friare prövning kan göras inom ramen för ett ansök- ningsärende, om utlänningen väljer att ansöka om medborgarskap och förutsättningarna för ett sådant förvärv är uppfyllda.

Givet det allvar som präglar den brottslighet som omfattas av den föreslagna avgränsningen, är det enligt regeringen rimligt att frågan om svenskt medborgarskap inte prövas genom ett förenklat förfarande utan att det i stället görs en fullständig prövning inom ramen för ett ansök- ningsförfarande. Regeringen vill i det här i sammanhanget samtidigt även framhålla att det kan ifrågasättas om inte det på goda grunder finns skäl

44Prop. 2023/24:107 s. 52 ff.

227

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

att på sikt även låta fler brott omfattas av bestämmelsen, exempelvis brott med ett maximistraff på minst två år. Regeringen anser dock att det för närvarande är tillräckligt med den föreslagna avgränsningen.45

8.3.1Personkretsen

Kraven avseende frånvaro av brottslighet, hot mot Sveriges säkerhet och allmän säkerhet samt anknytning till vissa grupper och organi- sationer gäller, med undantag för vissa grupper, i anmälningsärenden för alla som har fyllt 15 år.46 Regeringen hänvisade här till att, enligt USSMA, är bevekelsegrunderna för de krav som föreslås avseende brottslighet, hot mot Sveriges säkerhet och allmän säkerhet samt verksamhet i eller inflytande över vissa grupper och organisationer, i hög grad desamma som anförts i olika förarbeten som skäl för kravet på ett hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden. Kravet på ett hederligt levnadssätt i ansökningsärenden enligt 11 § tillämpas på alla som ansöker om svenskt medborgarskap och som har fyllt 15 år. För personer som är yngre än 18 år innebär det att vandelskravet tillämpas i de fall då dispens från ålderskravet medges med stöd av 12 §. Mot den bakgrunden ansåg USSMA att motsvarande även bör gälla i anmälningsärenden. Kraven omfattar även tidigare svenska medborgare som vill återfå sitt medborgarskap och barn som har fötts utomlands men vars förälder sedan barnets födelse har varit svensk medborgare.

Kraven avseende frånvaro av brottslighet, hot mot Sveriges säker- het och allmän säkerhet samt anknytning till vissa grupper och orga- nisationer ska inte omfatta personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa, eller nordiska medborgare som omfattas av det avtal om medborgarskap som träffats mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige. Kraven ska inte heller omfatta barn till nordiska medborgare som förvärvar medborgarskap som en följd av att föräldrarna har förvärvat medborgarskap.

45Prop. 2023/24:107 s. 24, 26 och 30.

46Se 7 § tredje stycket, 8 § tredje stycket, 9 § andra stycket, 10 § tredje stycket medborgar- skapslagen, punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82 om svenskt medborgarskap samt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

228

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

8.3.2Vandelsvillkor för statslösa personer födda i Sverige

Undvikande av statslöshet är en grundläggande princip för svensk medborgarskapslagstiftning och flera internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa. Detta medför att eventuella krav för förvärv av medborgarskap för statslösa måste vara förenliga med Sveriges konventionsåtaganden. De konventionsåtaganden som främst är betydelsefulla i sammanhanget är 1954 års konvention och 1961 års konvention.

Av artikel 1.1 i 1961 års konvention framgår att en konventions- stat ska bevilja medborgarskap till en person som är född på statens territorium om personen annars skulle bli statslös. Medborgarskapet ska beviljas antingen automatiskt eller efter ansökan. En konven- tionsstat som väljer ett ansökningsförfarande får begränsa förvärvet av medborgarskap till statslösa som uppfyller vissa villkor. I artikel 1.2 i konventionen finns en uttömmande lista över vilka villkor för med- borgarskapsförvärv som en konventionsstat får ställa upp i dessa fall. Det är tillåtet att kräva bl.a. att den statslösa personen ska ha varit stadigvarande bosatt i staten i fråga under en period som inte över- stiger fem år omedelbart före anmälan eller tio år sammanlagt. Andra tillåtna krav är att personen alltid ska ha varit statslös och att han eller hon inte dömts för ett brott mot statens säkerhet eller dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre. En ansökan som uppfyller villkoren får inte avslås.47 Det får inte finnas utrymme för skönsmässiga överväganden vid tillämpningen.48 I svensk rätt kan ett förfarande som förutses i konventionen sägas motsvara det som gäller vid en anmälan snarare än vid en ansökan.49

I samband med att USSMA lämnade förslag om krav på frånvaro av brottslighet, hot mot Sveriges säkerhet och allmän säkerhet samt verksamhet i eller inflytande över vissa grupper och organisationer för att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan tog även USSMA ställning till i vilken mån det var möjligt och lämpligt att ställa lik- nande krav på skötsamhet för statslösa personer som är födda i Sverige. I detta avseende konstaterade USSMA att dess förslag i flera avseenden går längre än villkoren i artikel 1.2 c i 1961 års konven- tion. Konventionen ger t.ex. inte utrymme att beakta enbart en skälig misstanke om brottslighet för att avslå en ansökan om med-

47Se artikel 1.1 b i 1961 års konvention.

48Prop. 2023/24:107 s. 48.

49Prop. 2013/14:143 s. 23.

229

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

borgarskap. Den föreslagna definitionen av allvarlig brottslighet innebär sannolikt brott som är mindre allvarliga än de som avses i konventionen. Konventionen beaktar, enligt dess lydelse, inte heller upprepad brottslighet. Därtill innebar de krav som USSMA före- slog att det är tillräckligt att personen bedöms utgöra ett hot mot rikets säkerhet eller allmän säkerhet medan det i konventionen ställs krav på att personen ska vara dömd för ett brott mot statens säkerhet. Konventionen ger inte heller utrymme att avslå en ansökan för att personen har varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation eller grupp vars verksamhet innefattat terrorist- handlingar eller systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor. Mot den bakgrunden ansåg USSMA att statslösa barn och unga födda i Sverige inte borde omfattas av utredningens förslag om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet m.m. USSMA bedömde mot den bakgrunden att några krav inte skulle tas in i 6 § medborgarskapslagen och att det ska tas in ett undantag för sådana unga vuxna i 8 §.50

USSMA bedömde även att det inte skulle införas ett annat, mindre omfattande, krav på frånvaro av brottslighet för statslösa födda i Sverige. USSMA hänvisade i detta avseende till artikel 2.2. i 1997 års konvention. Artikeln föreskriver att varje konventionsstat i sin natio- nella lagstiftning ska föreskriva att medborgarskap i staten ska för- värvas av barn födda inom dess territorium som inte vid födseln förvärvar annat medborgarskap. Sådant medborgarskap ska medges vid födseln ex lege, eller därefter, för barn som har förblivit statslösa, efter ansökan till behörig myndighet eller för barnet i fråga på det sätt som föreskrivs i konventionsstatens nationella lagstiftning. En sådan ansökan får göras beroende av legalt och varaktigt hemvist inom dess territorium under en tid av högst fem år omedelbart innan an- sökan gjordes. Av p. 50 till den förklarande rapporten till konven- tionen anges följande.

Where the nationality is not acquired at birth, it must be provided that the child concerned may submit an application for the acquisition of nationality according to the procedure laid down in internal law, subject to one or both of the indicated conditions. No time-limit is indicated as a condition because the provision applies only to children and it is therefore implicit, in accordance with the definition of the term “child” in Article 2, that the time-limit is 18 years of age. The nationality must be granted to all children fulfilling the conditions specified in sub-para-

50SOU 2021:54 s. 184.

230

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

graph b. The reference to a period not exceeding five years of lawful and habitual residence means that such residence must be effective and in compliance with the provisions concerning the stay of foreigners in the State.51

USSMA bedömde att mot bakgrund av att artikel 2.2 i 1997 års kon- vention – som särskilt tar sikte på statslösa barn födda i konventions- staten – inte hänvisar till liknande villkor som uppställs i 1961 års konvention samt de uttalanden som görs i den förklarande rapporten till 1997 års konvention, tolkade USSMA att de aktuella konventions- åtagandena inte ger utrymme för konventionsstaterna att införa vill- kor om t.ex. frånvaro av allvarlig brottslighet för statslösa barn födda i en konventionsstat. Oavsett om den tolkningen är korrekt eller inte ansåg USSMA att sannolikheten för att ett barn ska ha hunnit dömas för brott mot statens säkerhet, eller för något brott, till fäng- else i fem år eller mera är mycket liten. Mot den bakgrunden ansåg USSMA att det inte skulle ställas något krav i 6 § medborgarskaps- lagen på frånvaro av brottslighet på statslösa barn födda i Sverige. För att anmälningsbestämmelserna skulle vara konsekventa ansåg USSMA att det inte heller skulle ställas något sådant krav på dem som är statslösa födda i Sverige som omfattas av 8 § medborgar- skapslagen, dvs. de som fyllt 18 men inte 21 år.52

8.3.3Vandelsvillkor för nordiska medborgare

Enligt 18 § förvärvar en medborgare i en avtalsstat svenskt medborgar- skap genom anmälan, om han eller hon bl.a. har hemvist här i landet sedan fem år, och under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd. Bestämmelsen har sin grund i ett avtal som ingicks mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige den 5 september 2012 (SÖ 2012:6), som reglerar förmånligare medborgarskapsbestämmelser för förvärv av medborgarskap i de nordiska länderna, för nordiska medborgare.

I artikel 5 i avtalet anges de villkor som avtalsstaterna får uppställa för förvärv av medborgarskap genom anmälan. Artikeln har följande lydelse.

51Europarådet (1997). Explanatory Report to the European Convention on Nationality, p. 50.

52SOU 2021:54 s. 187 f.

231

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Avtalsstaterna ska ha bestämmelser som innebär att en medborgare i en avtalsstat genom att göra en skriftlig anmälan till behörig myndighet i en annan avtalsstat förvärvar denna stats medborgarskap om hon eller han

1)har fyllt 18 år,

2)sedan sju år har hemvist i den avtalsstaten, och

3)under denna tid inte har dömts till fängelsestraff eller annan påföljd som enligt lagen i denna stat är likställd med frihetsstraff.

En avtalsstat får bestämma kortare tid för hemvist än den som avses

ipunkt 2 i första stycket.

En avtalsstat får bestämma att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får avtjäna eller, under de senaste sju åren eller under den kortare hemvisttid som avtalsstaten har bestämt, ha avtjänat frihets- straff. En avtalsstat får också bestämma att den som gör anmälan, vid tidpunkten för anmälan inte får vara eller, under den tid som avses i första meningen, ha varit underkastad annan påföljd som enligt lagen i denna stat är likställd med frihetsstraff.

En avtalsstat får bestämma att förvärv genom anmälan ska vara be- roende av att den anmälande inte har förvärvat medborgarskapet efter ansökan eller genom att föräldrarna har fått sitt medborgarskap efter ansökan.

En avtalsstat får bestämma att den som gör anmälan ska visa att hon eller han i anslutning till förvärvet mister annat medborgarskap.

8.4Migrationsverkets informationsåtkomst vid handläggning av medborgarskapsärenden

Vid prövningen av om en person uppfyller kravet på ett hederligt lev- nadssätt kan Migrationsverket beakta brott som har begåtts utom- lands. Detsamma gäller vid prövningen av om kravet på frånvaro av brottslighet i anmälningsärenden är uppfyllt. 53 När det gäller Migra- tionsverkets direktåtkomst till databaser där uppgift om brott som en utlänning har begått utomlands förekommer har Migrations- verket i dag tillgång till uppgifter som förts in i SIS och har rätt att inhämta dessa uppgifter när myndigheten prövar ansökningar om medborgarskap. I belastningsregistret framgår i vissa fall domar och beslut som har meddelats i utlandet.54 Även misstankeregistret kan innehålla uppgift om den som har fyllt 15 år och som är skäligen misstänkt för ett utomlands begånget brott som enligt svensk lag motsvarar brott mot brottsbalken eller annat brott för vilket svårare

53Prop. 2023/24:107 s. 27.

54Se 4 och 4 a §§ lagen (1998:620) om belastningsregister.

232

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

straff än böter är föreskrivet, eller har begärts överlämnad eller ut- lämnad för brott.55

8.4.1Uppgifter från Kronofogdemyndigheten och Säkerhetspolisen

För att kontrollera om en sökande har skulder inhämtar Migrations- verket ett registerutdrag från Kronofogdemyndigheten. Av detta framgår om den sökande haft skulder de senaste åren och vem eller vilka som vill få betalt. Det framgår även krav på betalning i form av betalningsförelägganden tre år tillbaka i tiden, betalningsföre- lägganden som blivit återkallade av sökande eller fastställda genom ett utslag (dvs. ett beslut), och beslut om konkurs. Myndigheter får i skuldutdrag information om aktuella mål inklusive mål med an- knytning till brott, preskriberade mål, pågående verkställighet och eventuell skuldsanering.

Därtill begär Migrationsverket utlåtanden från Säkerhetspolisen. Om Säkerhetspolisen befarar att den sökande kan utgöra ett säker- hetshot utreds detta. Utifrån vad som är känt om personens bak- grund, kontakter eller egna aktiviteter i Sverige eller utomlands gör Säkerhetspolisen en bedömning av om personen kan komma att ägna sig åt säkerhetshotande verksamhet. Det kan t.ex. handla om att personen bedöms ha kopplingar till olovlig underrättelseverk- samhet, dvs. spionage, eller till terrorism. När Säkerhetspolisens ut- redning är klar lämnas ett yttrande till Migrationsverket. Om Säker- hetspolisen bedömer att personen utgör ett säkerhetshot lämnar Säkerhetspolisen en erinran. Det är sedan Migrationsverket som fattar beslut i ärendet.56

8.4.2Misstanke- och belastningsregistret

Hos Polismyndigheten förs ett misstanke- och belastningsregister. Uppgifter ur misstanke- och belastningsregistret ska lämnas ut om det begärs av Migrationsverket i ärenden enligt lagen om svenskt

55Se 3 § lagen (1998:621) om misstankeregister.

56Säkerhetspolisen (2024). Utlänningsärenden. https://www.sakerhetspolisen.se/verksamheten/utlanningsarenden.html (2024-11-22).

233

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

medborgarskap.57 I misstankeregistret finns personuppgifter om den som är skäligen misstänkt för brott eller har begärts överlämnad eller utlämnad för brott. Registret innehåller i huvudsak uppgifter om den som har fyllt 15 år.58

Vad avser utlämningsframställningar från en stat utanför EU registreras sådana i misstankeregistret först efter remittering från Centralmyndigheten på Justitiedepartementet till Åklagarmyndig- heten. Sådana framställningar kan behöva översättas och kompletteras och denna process kan ta månader. Den här problematiken finns inte när det är fråga om nordiska eller europeiska arresteringsordrar då dessa skickas direkt till Åklagarmyndigheten och omgående regi- streras i misstankeregistret.59

Vid förekomst i misstankeregistret tar Migrationsverket kontakt med Polismyndigheten och/eller Åklagarmyndigheten för att inhämta information om misstanke kvarstår, om prognosen för brottmåls- processen, om den misstänkte är delgiven och om uppgiften om att sökanden är misstänkt för brott kan kommuniceras i medborgar- skapsärendet.

Belastningsregistret innehåller bl.a. uppgifter om den som genom dom, beslut, strafföreläggande eller föreläggande av ordningsbot har ålagts påföljd för brott, förvandlingsstraff för böter eller på grund av åklagares beslut inte har åtalats för brott.60 I registret finns också uppgifter om gärningen.

I vissa fall registreras även utländska domar i belastningsregistret. Uppgift om den som avses med en dom eller ett beslut som meddelats i utlandet ska föras in i registret, om uppgiften motsvarar vad som sägs ovan och kommer från en myndighet i en stat som tillhör Interpol, från denna organisation eller från Europol och avser en svensk med- borgare eller någon som har hemvist i Sverige eller lämnas från en stat enligt en överenskommelse mellan Sverige och den staten.61 Migra- tionsverket har i vissa fall möjlighet att begära uppgifter ur EU-med- lemsstaternas kriminalregister.62

573 § förordningen (1999:1135) om misstankeregister och 10 § förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

58Jfr 3 § lagen om misstankeregister.

59Enligt uppgift från Justitiedepartementet.

603 § lagen om belastningsregister.

614 § lagen om belastningsregister.

6241 § förordningen om belastningsregister.

234

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

I såväl ansökningsärenden som anmälningsärenden har Migrations- verket direktåtkomst till Polismyndighetens misstanke- och belast- ningsregister.

Sedan den 1 oktober 2024 får Migrationsverket enligt 7 a § med- borgarskapsförordningen lämna ut uppgifter till och hämta in upp- gifter från Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och Kronofogde- myndigheten vid prövningen av kravet på ett hederligt levnadssätt i 11 § 5 medborgarskapslagen.

Migrationsverket får även lämna ut uppgifter till och hämta in uppgifter från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen vid prövningen i anmälningsärenden enligt medborgarskapslagen av om någon

1.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

2.är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer eller för upp- repad brottslighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

3.bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säker- het, eller

4.har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

Förordningsändringen har bl.a. motiverats av att det kan uppstå ett behov hos Migrationsverket att kunna hämta in andra uppgifter från Polismyndigheten än de som finns i Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister. I detta avseende förde USSMA fram som skäl för en sådan reglering att Migrationsverket även ska beakta brott som har begåtts utanför Sverige. Det kan därmed uppstå ett behov hos Migrationsverket att även kunna hämta in andra uppgifter från Polismyndigheten. En ny reglering om informationsutbyte borde därför inte begränsas så att den bara avser uppgifter i misstanke- och belastningsregistren.

235

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

8.4.3SIS

SIS är ett system som används av Schengens medlemsstater i syfte att utbyta information inom ramen för polissamarbete, straffrättsligt samarbete och migrationskontroll. SIS används t.ex. för att registrera uppgifter om efterlysta eller eftersökta personer eller föremål. På migrationsområdet används SIS för att föra in s.k. SIS-spärrar för tredjelandsmedborgare som ska nekas tillträde till Schengen på grund av att de har ett återreseförbud, eller att en medlemsstat anser att tredjelandsmedborgaren utgör ett hot mot t.ex. allmän ordning och säkerhet.

Vilka uppgifter som registreras i SIS regleras i ett antal olika EU- förordningar. I november 2018 antogs tre nya EU-förordningar om SIS: polisförordningen63, återvändandeförordningen64 och gränsför- ordningen65. Polisförordningen omfattar såväl personer som föremål och kännetecknande för denna är att det i regel är medlemsstaternas nationella regler som styr vilka registreringar som ska göras och om verkställighet av en begärd åtgärd kan beviljas.66 Registreringskatego- rierna enligt polisförordningen avser sårbara personer som behöver hindras från att resa, undersökningskontroller och okända efterlysta personer som söks för identifiering.

Genom återvändandeförordningen infördes ett krav på medlems- stater att föra in registreringar om tredjelandsmedborgare som är föremål för ett beslut om återvändande, dvs. ett beslut om avvisning eller utvisning, i SIS. Denna typ av SIS-spärr utgör ett hjälpmedel för att kontrollera om skyldigheten att återvända har fullgjorts. En huvudprincip är att varje beslut om återvändande utan dröjsmål ska registreras i SIS som en registrering om återvändande. I registreringen ska det bl.a. framgå om det finns ett beslut om återreseförbud.

63Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissam- arbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU.

64Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

65Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006.

66Prop. 2020/21:222 s. 26.

236

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Gränsförordningen gäller, i likhet med återvändandeförordningen, sådana tredjelandsmedborgare som inte har rätt att vistas på med- lemsstaternas territorium. Enligt artikel 24.1 i gränsförordningen ska SIS-spärr om nekad inresa och vistelse föras in när den berörda tredjelandsmedborgaren har ett återreseförbud och när personen bedöms utgöra ett hot mot den allmänna ordningen, den allmänna säkerheten eller den nationella säkerheten. SIS-spärren medför att den berörda tredjelandsmedborgaren kommer att nekas inresa och vistelse inom Schengenområdet, i huvudsak i enlighet med andra EU-författningar.

8.4.4Ecris och Ecris-TCN

Ecris är ett EU-rättsligt grundat decentraliserat system som baseras på medlemsstaternas nationella kriminalregister. Det är alltså inte fråga om en EU-gemensam databas och systemet innebär inte att med- lemsstaterna har direktåtkomst till andra medlemsstaters kriminal- register.67 Systemet grundar sig på ett rambeslut och ett rådsbeslut från år 2009 och syftar till att förbättra utbytet av uppgifter om brott- målsdomar mellan EU:s medlemsstater. Systemet innebär att varje medlemsstat som meddelar en dom avseende en annan medlemsstats medborgare ska informera medborgarstaten om domen. Medborgar- staten lagrar sedan informationen och varje medlemsstat får på så sätt samlad information om de egna medborgarnas brottshistorik inom EU. Informationen kan vidarebefordras vid förfrågningar från andra medlemsstater.68

Förfarandet att begära ut uppgifter ur kriminalregister har på- skyndats och förenklats genom Ecris. Det är inte enbart uppgifter om domar som vidarebefordras via Ecris, utan även vissa identitets- uppgifter, såsom namn, födelsedatum, fingeravtryck och eventuell pseudonym eller alias.69 Allt utbyte av belastningsuppgifter via Ecris går genom centralmyndigheter som varje medlemsstat har utsett för detta syfte. I Sverige är Polismyndigheten centralmyndighet.70

67Prop. 2021/22:172 s. 18.

68SOU 2021:20 s. 13.

69Se a. SOU a.s.

70Prop. 2021/22:172 s. 28, se bilaga punkt 1 g till förordningen (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

237

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Europaparlamentet och rådet har också antagit en förordning om inrättande av systemet Ecris-TCN som ska möjliggöra för medlemsstaterna att på ett effektivt sätt få uppgift om vilka andra medlemsstater som har uppgifter i sina kriminalregister om en tredjelandsmedborgare.71 Utgångspunkten är att Ecris-TCN ska kunna användas när det efter begäran av en myndighet görs en sök- ning i belastningsregistret.72 Även gällande Ecris-TCN ska Polis- myndigheten vara centralmyndighet i Sverige.73 Lagen med kom- pletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

8.4.5Interpol

Utöver ovan nämnda möjligheter för Migrationsverket att få känne- dom om begången brottslighet utanför Sveriges gränser har Migra- tionsverket även möjlighet att via Polismyndigheten få tillgång till uppgifter som förekommer i Interpol. Interpol är ett system där Interpols medlemsländer kan lägga in efterlysningar i form av notiser (hela världen) eller diffusioner (riktade till zoner eller länder). En notis är en internationell begäran om samarbete eller varning som möjliggör för medlemsländernas polisväsende att dela kritisk brotts- relaterad information med varandra.

Notissystemet regleras främst i Interpols Rules on the Processing of Data (RPD). Regelverket ska säkerställa att notisbegäran i fråga är rättsenlig och kvalitativ samt säkerställa skyddet av personupp- gifter. Utöver RPD ska en publicering av notiser alltid vara förenlig med Interpols konstitution och de grundläggande principer som kommer till uttryck där. Nedan följer en beskrivning av några av de notiser som finns.

71Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/816 av den 17 april 2019 om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fäll- ande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris-TCN) för att komplet- tera det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och om ändring av förordning (EU) 2018/1726.

723 § lagen (2022:733) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om Ecris-TCN.

73Se artikel 3.5 och 7.1 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/816 av den

17 april 2019 om inrättande av ett centraliserat system för identifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris- TCN) för att komplettera det europeiska informationssystemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och om ändring av förordning (EU) 2018/1726 jämte punkt 1 g i bilaga till förordning (2022:1718) med instruktion för Polismyndigheten.

238

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

En röd notis är en begäran till rättsväsendet världen över att loka- lisera och provisoriskt frihetsberöva en person i väntan på utlämning eller liknande rättslig åtgärd. Notisen innehåller dels information som kan identifiera den eftersökta personen, dels information om det brott den eftersökte är misstänkt för eller ska avtjäna fängelse- straff för.

Gula notiser används för att lokalisera försvunna personer eller identifiera personer som inte kan identifiera sig själva. Det kan t.ex. röra notiser om barn som kidnappats av den ena föräldern och förts till förälderns hemland.

Blåa notiser används för att samla in ytterligare information om en persons identitet, plats eller aktiviteter i samband med en brotts- utredning.

Gröna notiser används för att varna för en persons kriminella akt- iviteter i de fall personen bedöms kunna utgöra ett potentiellt hot mot den allmänna säkerheten (threat to public safety).

Interpols databas SLTD innehåller information om rese- och identitetshandlingar som har anmälts som stulna, försvunna, åter- kallade, ogiltiga eller stulna blanka.

8.4.6Migrationsverkets informationsinhämtning

vid handläggning av medborgarskapsärenden74

I samband med att en elektronisk ansökan om medborgarskap in- kommer till Migrationsverket sker slagningar i misstanke- och be- lastningsregistret och SIS per automatik. Även uppgifter från Krono- fogdemyndigheten inhämtas automatiskt i detta skede, samtidigt som Säkerhetspolisen ges möjlighet att lämna synpunkter. För en ansökan i pappersform sker motsvarande slagningar manuellt.

Genom Migrationsverkets föreskrifter om fastställande av for- mulär i medborgarskapsärenden (MIGRFS 2024:4), som trädde i kraft den 1 oktober 2024, har blankettformulären uppdaterats, bl.a. blan- kettformulären Ansökan om svenskt medborgarskap – För en vuxen (316011), Ansökan om svenskt medborgarskap – För barn under

18 år med minst en förälder som är svensk medborgare och vårdnads- havare (317011), Anmälan om svenskt medborgarskap – För dig som har fyllt 18 men inte 21 år (315011), Anmälan om svenskt med-

74Enligt uppgifter från Migrationsverket.

239

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

borgarskap – För barn som bor i Sverige (318011) och Anmälan om att återfå svenskt medborgarskap – För dig som bor i Sverige (305021). Formulären har bl.a. utökats med frågor som rör den sökandes brotts- lighet. Även de barn som har fyllt 15 år och som lämnar in en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap på blankettformulären be- höver besvara frågor som rör hans eller hennes brottslighet. I formu- lären ska frågor besvaras om den sökande har begått brott, vilket brott som har begåtts, vilket år och i vilket land. Den sökande ska ange samtliga brott om det är fråga om flera brott och flera länder. Den sökande ska också besvara frågor om han eller hon varit med i en grupp eller en organisation som har begått systematiska, omfat- tande och grova övergrepp mot andra människor, samt vilken grupp eller organisation och under vilken tid. Uppgifterna lämnas under sanningsförsäkran och oriktiga uppgifter kan medföra straffansvar enligt 15 kap. 10 § brottsbalken.

I förekommande fall framkommer uppgifter om utländsk brotts- lighet vid slagning i belastningsregistret, t.ex. om sökanden begärt och fått verkställighet i svensk anstalt. Vid indikation, t.ex. genom information från Polismyndigheten, SIS eller i tidigare uppehållstill- ståndsärende, utreder Migrationsverket utländsk brottslighet. Det kan bl.a. framgå av en tidigare asylansökan och kan åberopas som asylskäl om sökanden riskerar fängelsestraff i hemlandet. Det är en- ligt uppgift från Migrationsverket få länder som lämnar ut utdrag ur kriminalregister.

Om uppgifter om brottslighet i hemlandet framkommit under asylutredningen inhämtar Migrationsverket inte någon information om brottsligheten från det aktuella landet. I stället läggs en muntlig uppgift om grovt brott till grund för ett avslagsbeslut. I förekom- mande fall uppmanar Migrationsverket den sökande att inkomma med en dom om sökande har uppgett att han eller hon har dömts för brott. Om den sökande inte förmår inlämna någon dom leder detta i regel till att ansökan avslås.

Migrationsverket har i handläggningen av medborgarskapsärenden inte någon direktåtkomst till personuppgifter i fingeravtrycks- och signalementsregistret. Migrationsverket för i dag ett register med biometriska uppgifter i form av fingeravtryck och fotografier som tagits i vissa typer av utlänningsärenden. Hur uppgifterna i Migra- tionsverkets register över fingeravtryck och fotografier får behandlas regleras bl.a. i utlänningsdatalagen (2016:27). Bestämmelserna innebär

240

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

att enbart de fingeravtryck och fotografier som tagits med stöd av

9 kap. 8 § utlänningslagen får sparas och att uppgifterna endast får användas för vissa särskilt angivna ändamål, bl.a. i vissa ärenden om uppehållstillstånd, i ärenden om avvisning och utvisning och vid inre utlänningskontroller.75 Däremot saknas stöd för att använda finger- avtryck och fotografier vid t.ex. ärenden om medborgarskap. Migra- tionsverket har i dagsläget inte möjlighet att använda biometriska uppgifter för att kontrollera om kravet på ett hederligt levnadsätt är uppfyllt. Det kan t.ex. förekomma att en utlänning dömts för brott i en annan identitet än den Migrationsverket har registrerad. När Migrationsverket kontrollerar om kravet på ett hederligt levnadsätt är uppfyllt görs detta genom alfanumeriska uppgifter, vilket gör att en brottmålsdom i en annan identitet inte upptäcks. Migrationsverket har efterfrågat möjlighet att använda fingeravtryck och fotografier i bl.a. ärenden om medborgarskap och stöd för att använda sådana upp- gifter för sökningar mellan olika ärendeslag samt i automatiserade processer.76 En särskild utredare har i det här avseendet fått i uppdrag att ta ställning till hur fingeravtryck och fotografier ska kunna an- vändas i utlänningsärenden i större utsträckning och på ett mer effek- tivt sätt än i dag, t.ex. genom att fingeravtryck och fotografier får tas och behandlas i fler typer av ärenden eller att sådana uppgifter får sparas i fler fall eller under en längre tid, samt undersöka behovet av ytterligare utbyte av fingeravtryck och fotografier mellan myn- digheter för att förbättra och effektivisera möjligheterna att iden- tifiera utlänningar.77

8.4.7Migrationsverkets arbete gällande skärpta kontroller av vandel i tillståndsärenden

I regleringsbrevet för Migrationsverket för år 2023 gav regeringen myndigheten i uppdrag att analysera möjligheterna att öka kvaliteten och prioritera kontroller av vandel och levnad vid handläggningen av tillståndsärenden. Uppdraget innefattade hur en utökad vandels- prövning i handläggningen av tillståndsärenden kan genomföras samt en bedömning av effekter och kostnadseffektivitet. Analysen ska utgå från vad som är möjligt utifrån rådande lagstiftning. Av Migrations-

7515 § första stycket och andra stycket 1, 2 och 6 utlänningsdatalagen.

76Ju2018/01106-3.

77Se dir. 2023:126.

241

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

verkets skrivelse till regeringen den 20 mars 2023 framgår bl.a. följande.

Redan när ett ärende om uppehållstillstånd inkommer till Migrations- verket görs den första kontrollen i form av att alla ansökningar spärras under de inledande 48 timmarna för att ge möjlighet för Säkerhetspolisen att lämna synpunkter. Under denna spärrtid kan inte något beslut fattas i ärendet. Vidare ska kontroll göras i Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister [. . .] i varje ärende där uppehållstillstånd övervägs och där den sökande är över 15 år. Kontrollen är obligatorisk inför beslut och i vissa av ärendehanteringssystemen går det inte att handlägga ärendet vidare utan kontroll i [misstanke- och belastningsregistret]. Kontrollen i [misstanke- och belastningsregistret] ska ske i närtid inför beslut i ärendet om uppehållstillstånd fattas. I vissa fall görs även en kontroll gällande anknytningspersonen för att försöka säkerställa att den ansökande familjemedlemmen eller dennes barn inte kan antas bli utsatt för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid

(5 kap. 17 § utlänningslagen). I vissa fall görs även kontroll i [misstanke- och belastningsregistret] vid avslagsbeslut för bedömning om eventuellt återreseförbud.

På samma sätt som ovan och under motsvarande premisser kontrolleras även huruvida utlänningen förekommer i SIS-registret. Också vad gäller detta register är Migrationsverket beroende av de uppgifter som finns registrerat där. Den 7 mars 2023 trädde de nya SIS-förordningarna i kraft. Det bakomliggande syftet med förordningarna är att skapa bättre för- utsättningar för att ha kontroll över vilka tredjelandsmedborgare som reser in i Schengen/EU. De nya förordningarna innebär bl.a. att SIS kommer att kunna användas för fler ändamål än tidigare, att fler upp- gifter kan registreras i SIS och att fingeravtryck i högre utsträckning ska kunna användas för att identifiera personer.

Som framgår ovan gör Migrationsverket redan idag kontroller av vandel i handläggningen av tillståndsärenden. En eventuell utökning av antalet kontroller i [misstanke- och belastningsregistret] bedöms varken som lämplig eller effektiv utifrån att det är omständigheterna vid besluts- tidpunkten som ligger till grund för bedömningen om uppehållstill- stånd ska beviljas eller inte. Då kontrollerna idag görs nära beslutstid- punkten finns därmed redan det mest aktuella underlaget tillgängligt varför ett utökat antal kontroller inte skulle ge någon skillnad i hand- läggningen. Möjligheten till en ökad kvalitet av vandelsprövningen ligger därför inte i antalet kontroller i [misstanke- och belastningsregistret] och SIS utan snarare i vilken information Migrationsverket får del av. Som nämnts ovan är det uppgifter från [misstanke- och belastnings- registret] och SIS som ligger till grund för prövningen av vandel i dags- läget. Dessa uppgifter kan Migrationsverket inte själv påverka utan verket är beroende av vad andra aktörer tillför registren. Informationen gäller misstankar om eller lagförd brottslighet i Sverige och i vissa fall inom Europa, varför informationen i sig är även beroende av att den

242

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

sökande har vistats i Schengen-området och/eller Sverige tidigare, vilket långt ifrån alltid är fallet.

Migrationsverket har därför påbörjat ett arbete att se över möjligheten att utöka dagens ansökningsformulär med ett antal individualiserade frågor som riktar in sig på utlänningens vandel.

Förslaget att införa ytterligare frågor med fokus på vandel i ansöknings- formulären skulle leda till att Migrationsverket i vissa enskilda fall skulle få tillgång till information som vid en vandelsbedömning skulle leda till att en ansökan om uppehållstillstånd avslås. Genom sådana frågor skulle ytterligare indikatorer, kunna framkomma i handläggningen på ett bredare sätt samt ge anledning till fördjupad utredning i de fall ytterligare infor- mationsinhämtning är behövlig. Sådan fördjupad informationsinhämt- ning kan sedan ske genom [t.ex.] muntlig utredning med utlänningen, begäran om handlingar från utlänningen eller fördjupad utredning kring specifika omständigheter. En faktor i sammanhanget är emellertid att kontroll av handlingar eller uppgifter från utlandet, [t.ex.] via utlands- stationerad personal, normalt sett kan vara svår och resurskrävande.

Migrationsverkets bedömning är emellertid att detta kommer att

vara ett relativt stormaskigt nät för att fånga upp de ärenden som inte bör beviljas uppehållstillstånd på grund av vandel. Svaren på frågorna kan dock visa sig bli mer relevanta i ett senare skede, såsom vid ansökan om fortsatt uppehållstillstånd och permanent uppehållstillstånd samt i ärenden om återkallelse av uppehållstillstånd. Om det i ett senare skede visar sig att de uppgifter som utlänningen lämnade i den första ansökan var oriktiga kan det [t.ex.] senare ligga till grund för att återkalla uppe- hållstillstånd enligt 7 kap. 1 § utlänningslagen.78

8.5Överväganden och förslag

8.5.1Kravet på den sökandes hederliga levnadssätt behöver skärpas

Bedömning: Det nuvarande kravet på ett hederligt levnadssätt för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation är inte ändamålsenligt och bör skärpas.

I utredningens kommittédirektiv anges att utredningen ska analysera de riktlinjer och den praxis som behandlar kravet på ett hederligt levnadsätt för att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen ska också bedöma behovet av och föreslå ett skärpt krav på ett hederligt levnadssätt för att komma i fråga för att förvärva medborgarskap.

78Migrationsverkets dnr 1.1.1.2-2023-4330 s. 2–5.

243

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Sedan 1994, då rådande praxis och karenstider vid bedömningen av om den sökande har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt senast sågs över, har samhället förändrats i många avseenden som är relevanta i sammanhanget. Inte minst har IT-utvecklingen medfört IT-relaterad brottslighet och den tekniska utvecklingen över de senaste trettio åren har öppnat för andra möj- ligheter, såsom möjligheten att ta snabblån. Vid årsskiftet 2023/2024 fanns 417 248 personer registrerade hos Kronofogdemyndigheten, vilket är en ökning med 23 467 personer (6 procent) jämfört med föregående år.79 Utvecklingen har också medfört att viss brottslighet har etablerat sig genom IT-tekniken och på internet. Sedan 1990-talet har också brottskatalogen utökats med en mängd nya brottstyper, som t.ex. olaga förföljelse, grov kvinnofridskränkning och äkten- skapstvång.

Enligt utredningens analys medför den karenstid som måste ha förflutit vid brottslighet eller vandel för att få förvärva svenskt med- borgarskap, och som skärptes under 1990-talet, att det även i dag ställs höga krav på den sökandes levnadssätt för att kunna tas upp till svensk medborgare. Karenstidernas utformning innebär också att samhällets förändrade syn på vad som är straffbart och gärningars straffvärde över tid också får en direkt effekt på karenstiderna, då straffskärpningar i regel torde medföra att en längre karenstid krävs innan en sökande kan tas upp till svensk medborgare, eftersom dessa i huvudsak får verkan på den begångna gärningens straffvärde. Därtill ska inte heller förmildrande omständigheter som sätter ned straffvär- det påverka karenstiden, eftersom denna ska utgå från det straffvärde som normalt hade dömts ut. Eftersom det är straffet eller påföljden i sig som beaktas, kommer också nya brottstyper även fortsättningsvis att omfattas av bedömningen av den sökandes levnadssätt och den karenstid som måste löpa innan det kan bli aktuellt för den sökande att tas upp till svensk medborgare.

Emellertid kan utredningen notera att det förefaller finnas en dis- krepans mellan den karenstid som kan löpa vid den mildaste arten av brottslighet i förhållande till övriga vandelsanmärkningar. Enligt utredningens uppfattning är det oproportionerligt att karenstiden vid övriga vandelsanmärkningar, såsom obetalda skulder, uppgår till två år efter att vandelsanmärkningen upphört samtidigt som det endast krävs ett års karenstid vid begången brottslighet som medfört 30–59 dags-

79Enligt statistik från Kronofogdemyndigheten.

244

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

böter. Även om brottsligheten motsvarar den lägre delen av skalan framstår det enligt utredningen som oproportionerligt att begången brottslighet behandlas mildare i förhållande till skuldsättning i detta hänseende.

Härtill kan också noteras att den s.k. karensstegen stannar vid sex års fängelse som medför en karenstid på minst tio år efter av- tjänat straff. I fråga om karenstid överstigande detta ansåg Utvisnings- utredningen att det med fog kan ifrågasättas om de som dömts till mycket långa fängelsestraff någonsin ska beviljas svenskt medborgar- skap. Något ställningstagande i sak synes inte regeringen ha gjort i den efterföljande propositionen då kravet på den sökandes levnads- sätt skärptes. Inte heller har mycket långa fängelsestraff, såvitt ut- redningen erfarit, lett till att den sökande har diskvalificerats från svenskt medborgarskap efter ansökan.

Däremot synes en praxis ha utvecklats för fängelsestraff över- stigande sex års fängelse. Enligt uppgift från Migrationsverket för- längs karenstiden om tio år med ytterligare ett år då straffet förlängs med två år. På så sätt medför åtta års fängelse att den sökande kan få svenskt medborgarskap tidigast elva år efter verkställt straff och tio års fängelse ger en karenstid om tidigast tolv år efter verkställt straff osv.

Utredningen kan ansluta sig till tidigare uttalanden om att det finns skäl att ifrågasätta om inte vissa typer av brottslighet bör kunna föranleda att en sökande diskvalificeras från svenskt medborgarskap. Det är inte rimligt att en person som har begått brott som skulle kunna ligga till grund för återkallelse av svenskt medborgarskap kan förvärva svenskt medborgarskap efter en viss karenstid. En sådan person borde i stället vara diskvalificerad från att förvärva svenskt medborgarskap. I detta avseende noterar utredningen att 2023 års Fri- och rättighetskommitté (Ju 2023:05) har i uppdrag att med utgångspunkt i Sveriges internationella åtaganden bedöma om rätten till medborgarskap bör ändras för att möjliggöra återkallelse av medborgarskap för den med dubbla medborgarskap som bl.a. har begått systemhotande brottslighet, brott mot mänskligheten eller vissa andra internationella brott eller andra mycket allvarliga brott.80 Enligt utredningens mening har frågan om diskvalificering för svenskt medborgarskap ett mycket nära samband med frågan om återkallelse av svenskt medborgarskap vid sådan brottslighet

80Se dir. 2023:83.

245

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

som anges ovan. Med hänsyn till det uppdrag som har getts 2023 års fri- och rättighetskommitté anser utredningen att det är för tidigt att ta ställning till frågan om en sökande ska nekas svenskt medborgar- skap om han eller han är dömd för viss brottslighet. Frågan om dis- kvalificering för svenskt medborgarskap bör enligt utredningens mening beredas tillsammans med frågan om återkallelse av svenskt medborgarskap på grund av brottslighet.

Utredningen har också noterat att annan misskötsamhet, såsom missbruk, lyfts fram som vandelsanmärkning enligt tidigare förarbeten. Det kan dock noteras att det redan då konstaterades att någon sådan vandelsanmärkning inte beaktades vid prövningen av om den sökande kunde tas upp till medborgare. Inte heller i dagsläget förefaller miss- bruk utgöra en sådan omständighet som medför att den sökande inte uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt, trots att dessa förarbets- uttalanden alltjämt varit gällande. Inte heller utreder Migrations- verket den sökandes leverne genom t.ex. att inhämta uppgifter om den sökande från ansvarig socialnämnd. Emellertid torde vissa följder av ett aktivt missbruk påverka bedömningen av levnadssättet på så sätt att den sökande har skuldsatt sig för att försörja missbruket och utebliven betalning har föranlett ärenden hos Kronofogdemyndig- heten eller att den sökande t.ex. har dömts för brott enligt narko- tikastrafflagen (1968:64), eller begår andra brott för att försörja missbruket. En ordning som innebär att Migrationsverket utreder missbruk hos socialnämnden, genom att inhämta sådana uppgifter, och sedan beaktar detta i prövningen av den sökandes levnadsätt förespråkar dock inte utredningen, då det varken är lämpligt eller tidsenligt att beakta en missbrukssjukdom som brister i levnads- sättet. Det riskerar också att leda till att en missbrukande person i behov av stöd och hjälp avhåller sig från att söka sådan hjälp hos socialnämnden, om detta senare skulle bli känt hos Migrationsverket och påverka en medborgarskapsansökan negativt. Utredningen anser att de följder av ett missbruk som kan och bör bedömas inom ramen för den sökandes levnadssätt redan beaktas enligt beskrivningen ovan.

Vad avser bidragsfusk på så sätt att personen i fråga har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån eller ett ekonomiskt stöd felaktigt betalas ut, felaktigt tillgodoräknas, betalas ut med ett för högt belopp eller tillgodoräknas med ett för högt belopp kan personen

246

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

dömas för bidragsbrott enligt bidragsbrottslagen (2007:612).81 Sådan brottslighet omfattas vid bedömningen av sökandens levnadssätt enligt nu gällande vandelskrav och medför att en karenstid behöver ha löpt ut innan personen kan förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation.

Vid bidragsfusk är det förekommande att myndigheterna beslutar om återkrav när personen har fått bidrag, lån eller ersättningar som han eller hon inte haft rätt till. Det kan finnas flera olika anledningar till att ersättningen betalats ut felaktigt, t.ex. att den enskilde lämnat oriktiga uppgifter, underlåtit att fullgöra en uppgifts- eller anmäl- ningsskyldighet eller om ersättning i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den som fått ersättningen har in- sett eller skäligen borde ha insett detta.82

Utredningen kan konstatera att bidragsfusk, på så sätt att den sökande har lämnat oriktiga uppgifter eller inte anmält ändrade för- hållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller för- ordning och därigenom erhåller ekonomiska fördelar från statlig och kommunal myndighet, torde beaktas inom ramen för vandelspröv- ningen i nuläget i den mån den sökande är misstänkt eller dömd för brottsligheten.

Annorlunda torde det förhålla sig då sökanden ådragit sig åter- betalningsskyldighet gentemot det allmänna vad avser ersättning som i annat fall har lämnats felaktigt eller med ett för högt belopp och den sökande har insett eller skäligen borde ha insett detta. Detta kan då beaktas i den mån den sökande inte fullgör sin betalnings- skyldighet och ärendet lämnas över till Kronofogdemyndigheten.

I fråga om skuldsättning har vandelsvillkoret hitintills tillämpats på så sätt att skuldsättning kan medföra sådan misskötsamhet som innebär att personen inte kan tas upp till svensk medborgare. Den avgörande omständigheten vid denna bedömning har emellertid varit att den enskilde uppvisat en ovilja att göra rätt för sig. Utred- ningen anser att tyngdpunkten vid bedömningen om den sökande uppfyller kravet på ett skötsamt levnadsätt fortsättningsvis ska ligga på huruvida den sökande genom sin skuldsättning till såväl det allmänna som till privatpersoner har uppvisat en ovilja att göra rätt för sig. Någon annan tillämpning vore enligt utredningens mening inte ändamålsenlig eftersom detta torde resultera i orimliga konse-

81Se 2 § bidragsbrottslagen.

82Se t.ex. 108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken.

247

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

kvenser av skuldsättning i allmänhet och särskilt de ekonomiska förutsättningarna för en individ. Det finns stora skillnader i socio- ekonomisk status, för att inte tala om disponibel inkomst, mellan olika grupper av Sveriges befolkning och dessa skillnader har konse- kvenser för integrationen. Dessa skillnader är även grunden för geo- grafisk koncentration av utanförskap. Ju svårare socioekonomisk situation en individ eller en familj befinner sig i, desto lättare är det att de utan önskan eller avsikt hamnar i ekonomiska svårigheter eller till och med blir skuldsatta.

I kommittédirektiven anges att krav på ett hederligt levnadssätt ställs även vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd och att det är angeläget att regelverken för beviljande av medborgarskap och uppehållstillstånd förhåller sig till varandra på ett ändamålsenligt och balanserat sätt.

Sammanfattningsvis anser utredningen att den praxis och de rikt- linjer som har utarbetats avseende prövningen av den sökandes lev- nadssätt har varit väl utformade på så sätt att de inte har påverkats nämnvärt av framför allt den straffrättsliga utvecklingen de senaste trettio åren, trots att samhället förändrats drastiskt sedan 1990-talet. Utredningen anser att genom de skärpningar som nu föreslås för- håller sig vandelskravet i medborgarskapslagstiftningen på ett balan- serat och ändamålsenligt sätt i förhållande till utlänningslagstiftningen.

Utredningen anser emellertid att de karenstider som tillämpas i dagsläget inte är ändamålsenliga och att en skärpning av kravet på den sökandes levnadssätt därmed behövs.

8.5.2Krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige

Förslag: Den vandelsprövning som sker i medborgarskapsärenden ska syfta till att göra en bedömning av den naturalisationssökandes skötsamma och hederliga levnadssätt. Vikten av att prövningen även avser den sökandes skötsamhet betonas genom att det i lag- texten anges krav på skötsamhet som villkor för naturalisation.

Det ska förtydligas att vandelsprövningen avseende utlänn- ingens eventuella brottslighet omfattar brottslighet såväl i som utanför Sverige. Vikten av att prövningen även omfattar brotts- lighet som har begåtts utanför Sveriges gränser betonas genom

248

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

att det i lagtexten anges att den naturalisationssökande ska ha haft och förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt i och utanför Sverige.

Vidare ska karenstiden innan kravet på hederlighet kan anses vara uppfyllt i de fall utlänningen har gjort sig skyldig till brott förlängas.

Utlänningens levnadssätt ska vara skötsamt och hederligt

Redan 1994 föreslog regeringen i propositionen Ändringar i utlän- ningslagen, prop. 1994/95:179, att vandelsvillkoret ”fört en hederlig vandel” skulle bytas ut mot ”leva skötsamt och hederligt” efter på- pekande från Lagrådet i yttrande över lagrådsremissen. Lagrådet ansåg i yttrandet, i fråga om det föreslagna vandelskravet i utlänningslagen, att ordet vandel numera måste betraktas som något ålderdomligt. Lagrådet framförde också att det säkerligen framstår som svårför- ståeligt för många. Beskrivningen är dessutom för snäv på så sätt att det inte torde vara avsett att endast kräva att utlänningen ska vara hederlig, utan även skötsam i sitt levnadssätt. Med hänsyn till detta förordade Lagrådet att bestämmelsen i utlänningslagen ges den lydelsen att utlänningen kan förväntas ”leva skötsamt och hederligt”. Enligt Lagrådets mening borde även ordet vandel utmönstras i lagen om svenskt medborgarskap.83

Emellertid hemställde Socialförsäkringsutskottet i betänkande att riksdagen skulle anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap med den ändringen att bestämmelsen skulle ges lydelsen ”fört och kan förväntas komma att föra en hederlig vandel”. Utskottet ansåg att betydelsen av ordet skötsamt är tänjbar. Utskottet ansåg därför att uttrycket hederlig vandel, trots att det kan förefalla ålderdomligt, bättre motsvarar de krav som ska ställas på utlänningen enligt propositionen. Det är också ett juridiskt väl inarbetat begrepp, och utskottet anser inte att ut- trycket utesluter att man i bedömningen av utlänningens levnads- sätt kan väga in att han är misskötsam.84

83Se prop. 1994/95:179 s. 115 och 118.

84Bet. 1994/95:SFU16.

249

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Utlänningens förväntade levnadssätt tar genom nuvarande tillämpning av vandelsvillkoret sikte på såväl avsaknaden av brotts- lighet som annan misskötsamhet, såsom t.ex. skuldsättning, att ha varit verksam i en organisation som har gjort sig skyldig till syste- matiska övergrepp och att ha belagts med kontaktförbud. Det är således enligt utredningens mening inte enbart fråga om ett hederligt levnadssätt, utan även ett skötsamt levnadssätt. Utredningen anser, likt Lagrådet, att endast ett hederligt levnadssätt är en alltför snäv beskrivning med hänsyn till hur praxis har kommit att definiera inne- börden av utlänningens förväntade levnadssätt för att kunna tas upp till svensk medborgare. Att den sökande ska ha haft och förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt markerar därtill att villkoret skärps i förhållande till den nuvarande tillämpningen.

Utlänningen ska ha haft ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige

Genom den nuvarande tillämpningen av kravet på ett hederligt lev- nadssätt beaktas brottslighet som sökande har begått utomlands vid bedömningen av om den sökande har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Den karenstid som tillämpas i de fall en naturalisationssökande är dömd för brott i utlandet motsvarar straffvärdet enligt den svenska lagstiftningen. Enligt den praxis som tillämpas ska brott begånget i utlandet inte beaktas om brottet är straffbefriat enligt svensk lagstiftning. Liknande tillämpning kan även ses i t.ex. Norge (se avsnitt 4.2.4).

Även om kravet i lagtexten inte uttryckligen har formulerats så att prövningen avser brottslighet som har begåtts utomlands kan det konstateras att det i själva verket enligt praxis görs en utredning och bedömning av om den sökande uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt när vederbörande har dömts för brott som har begåtts i ett annat land. Att det i stor utsträckning är en fråga om en bedöm- ning av utlänningens hederliga levnadssätt såväl i som utanför Sverige bör därför lagfästas. Någon ändring av tillämpningen av kravet på ett hederligt levnadsätt är inte avsedd.

Därtill uppkommer den situation då en sökande själv, i ett tidigare ärende hos Migrationsverket, har uppgett att han eller hon innan ankomsten till Sverige har begått en gärning som anses straffbar i Sverige. Som utgångspunkt ligger det på den sökande, som har att

250

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

visa att förutsättningarna är uppfyllda för att beviljas svenskt med- borgarskap i ett naturalisationsärende, att också visa att han eller hon har haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt. Har den sökande tidigare uppgett att han eller hon har gjort sig skyldig till brott innan ankomsten till Sverige – och myn- digheten finner att uppgiften har gjorts sannolik – kan den sökande som utgångspunkt inte anses uppfylla kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt. En karenstid ska i en sådan situation ha löpt ut innan den sökande kan uppfylla kravet på ett skötsamt och heder- ligt levnadssätt, beräknad utifrån motsvarande brottslighet enligt svensk lag. Utredningen vill emellertid betona att myndigheten i sådana situationer har en mycket långtgående utredningsskyldighet och uppgiften bör värderas med stor försiktighet. I den mån brotts- ligheten kan utredas genom kontroll hos Polismyndigheten bör detta göras, i de fall den sökande inte har beviljats skydd på grund av förföljelse från regimen i det land han eller hon har flytt ifrån. Behovet av en särskilt försiktig värdering av enbart muntliga upp- gifter är särskilt angeläget i de förekommande fall en sökande har uppgett att han eller hon på falska grunder är misstänkt för eller har dömts för brott i hemlandet. Anses uppgiften ha gjorts sannolik anser utredningen att den sökande som utgångspunkt inte kan anses upp- fylla kravet på ett hederligt levnadsätt. Det bör då i första hand an- komma på myndigheten att bedöma om omständigheterna medför att det föreligger skäl att bevilja dispens enligt 12 §.

Handläggningen

Det kan framstå som stötande om en utlänning som har gjort sig skyl- dig till brott strax därefter förvärvar svenskt medborgarskap. Det finns också ett berättigat intresse av att undvika att en person som på goda grunder kan antas komma att begå brott förvärvar med- borgarskap. Därutöver ska inte den som kan utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet kunna förvärva medborgarskap. Ett beslut om att ta upp en person till svensk medborgare ska därför alltid föregås av en ytterst noggrann prövning avseende den sökandes levnadssätt, särskilt med anledning av att ett beslut om svenskt medborgarskap är oåterkalleligt.85

85Jfr dock dir. 2023:83.

251

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Utöver att korrekta beslut om medborgarskap ska fattas och att personer som inte uppfyller kraven på ett skötsamt och hederligt levnadsätt i och utanför Sverige inte heller ska tas upp till svensk medborgare är noggrannheten och särskilt försiktigheten vid utred- ningen av om sökanden är misstänkt för eller dömd för brott utanför Sveriges gränser, samt själv har berättat om begången brottslighet utomlands, påkallad även av andra skäl. Inte sällan ansöker tidigare asylsökande personer om svenskt medborgarskap. Dessa personer har i förekommande fall beviljats flyktingsstatusförklaring i Sverige till följd av risken att personen kan utsättas för förföljelse i sitt hem- land, t.ex. på grund av en faktisk eller en tillskriven politisk uppfatt- ning. Kontakter med den sökandes hemland i syfte att utreda even- tuell brottslighet i dessa fall riskerar att röja var en person som befaras utsättas för förföljelse av myndigheterna i hemlandet befinner sig. Den asylsökande kan ha dömts för brott i hemlandet på grund av sin, där otillåtna, politiska aktivitet.86 Det kan också förekomma att den sökande har anklagats för ett annat icke-politiskt brott i sitt hemland, i syfte att frihetsberöva personen till följd av hans eller hennes politiska verksamhet i hemlandet. Migrationsverket bör mot denna bakgrund särskilt iaktta försiktighet och noggrannhet vid såväl utredningen av som vid värderingen av uppgifter om en asylsökandes brottslighet i hemlandet när han eller hon har behov av skydd mot hemlandets myndigheter.

De slutsatser som kan dras av redogörelsen av Migrationsverkets informationstillgång i avsnitt 8.4 är att myndigheten genom miss- tanke- och belastningsregistret, SIS och möjligheterna att inhämta information från medlemsstaterna genom Ecris och Interpol redan har goda möjligheter att få information om brottslighet som har begåtts utomlands, förutsatt främst att detta skett under tiden den sökande har sin hemvist i Sverige. Migrationsverket har också till- gång till uppgifter, om än i mer begränsad omfattning och främst i tidigare asylärenden om sökandens förehavanden utomlands, i sökan- dens tidigare akter hos Migrationsverket samt genom att ställa frågor i ansöknings- och anmälningsblanketterna. Det kan dock noteras att det kan finnas andra uppgifter som myndigheten kan behöva få till- gång till. Detta gäller bl.a. i fråga om brottslighet som har begåtts utomlands innan den sökande kom till Sverige.

86Se t.ex. Sandesjö & Wikrén, Utlänningslagen (14 juni 2023, JUNO), kommentaren till 4 kap.

1§ under rubriken Bestraffning m.m.

252

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Vad avser utlämningsframställningar från en stat utanför EU regi- streras sådana först efter remittering från Centralmyndigheten på Justitiedepartementet till Åklagarmyndigheten. Eftersom sådana framställningar kan behöva översättas och kompletteras kan denna process ta månader. Med dagens system finns således en risk att Migrationsverket i sin vandelsbedömning inte har tillgång till rele- vanta uppgifter. Detta har lett till att medborgarskap beviljats utan att utlämningsärendet uppmärksammats av Migrationsverket då någon registrering ännu inte har gjorts i misstankeregistret. Det före- faller dock inte vara ett alternativ i något av fallen att Migrations- verket får direktåtkomst till någon ytterligare databas eller något register. I det förstnämnda fallet saknas det rättsligt utrymme att ge Migrationsverket direktåtkomst i databaserna. I det andra fallet förekommer inte uppgiften i någon databas förrän dess ärendet remitteras till Åklagarmyndigheten och kommer då framgå i ett register Migrationsverket redan har direktåtkomst till.

Slutsatsen kan också dras att selekteringen i de ärenden där ut- ländsk brottslighet utreds är begränsad då det förutsätter någon form av indikation i det enskilda ärendet, som t.ex. förekomst i SIS, äldre uppgifter i akten hos Migrationsverket eller att den sökande själv har lämnat uppgifter i ansökan om att han eller hon har begått brott utanför Sveriges gränser.

Alternativet till en selektering, dvs. att Migrationsverket ska begära in uppgifter via Polismyndigheten och dess internationella kanaler för att inhämta information anser inte utredningen vara ett lämpligt alternativ. En systematisk förfrågan i samtliga ärenden skulle medföra att Migrationsverket kontaktar Polismyndigheten och i förlängningen medlemsstaterna i en större mängd ärenden per år. Detta skulle inte bara belasta Polismyndigheten och de andra medlemsstaterna utan skulle med största sannolikhet förlänga Migra- tionsverkets handläggningstider. Det skulle också i regel kräva att den sökande behöver lämna samtycke till att informationen inhämtas i ansökan eller anmälan. Därtill skulle den situation kunna uppstå att en begäran om uppgifter dröjer eller lämnas obesvarad, då för- frågningar via Ecris för administrativa ändamål inte är tvingande att besvara för medlemsstaterna. De besvaras av varje land enligt dess nationella rätt. I en situation där uppgifter från en annan medlems- stat dröjer, eller helt uteblir, vore det inte lämpligt att lasta den sök- ande för ett uteblivet svar.

253

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Ett alternativ till detta skulle kunna vara att den sökande åläggs att bifoga ett EU-registerutdrag. Utredningen anser emellertid inte att detta heller är ett lämpligt alternativ. Det skulle fortsatt utgöra en belastning för Polismyndigheten och medlemsstaterna, då ett sådant måste begäras för varje land för sig. Det skulle också kunna föranleda förfalskade utdrag, som medför att den enskilde på falska uppgifter kan erhålla ett medborgarskap, som inte kan återkallas.

Utredningens slutsats är att det i dagens läge saknas förutsätt- ningar att utforma ett handläggningsförfarande där den sökandes eventuella brottslighet utanför Sveriges gränser regelmässigt kan utredas i varje ärende. I de fall där sökanden har begått brott utom- lands under den tid han eller hon har hemvist i Sverige kommer denna redan att upptäckas genom den direktåtkomst Migrations- verket har i dag, då den ska registreras i belastningsregistret. Även uppgifter om överlämnande- och utlämningsärenden förekommer också i SIS och i misstankeregistret.

Utredningen anser att det även fortsättningsvis är mycket viktigt att indikationer på att den sökande har begått brott utomlands utreds mycket noggrant genom informationsinhämtning hos Polismyndig- heten. I detta avseende anser utredningen att de nyligen utökade frågorna i ansökningsformulären avseende den sökandes brottslighet i och utanför Sverige – som lämnas under sanningsförsäkran och straffansvar – utgör en välavvägd selektering, tillsammans med en noggrann genomgång av de tidigare uppgifterna hos Migrations- verket, av de ärenden där ytterligare utredningsåtgärder med hjälp av Polismyndigheten är behövliga.

Under utredningen har framförts önskemål om att utredningen ska överväga om Centralmyndigheten vid Justitiedepartementet ska ges möjlighet att registrera utlämningsframställningar från en stat utanför EU. Utredningen bedömer att kommittédirektiven inte ger utrymme för något sådant övervägande och ställningstagande.

Kontaktförbud

Huruvida ett beslut om kontaktförbud kan utgöra en vandelsan- märkning har inte berörts i tidigare förarbeten avseende medborgar- skapslagstiftningen. Som framgår ovan har domstolarna emellertid ansett att ett pågående kontaktförbud kan innebära att den som

254

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

ansöker om svenskt medborgarskap inte anses ha haft och komma att ha ett hederligt levnadssätt.

För att kontaktförbud ska kunna meddelas krävs i dagsläget att det finns en klar och konkret risk för att förbudspersonen kommer att begå brott mot, förfölja eller på annat sätt allvarligt trakassera skyddspersonen. I betänkandet En effektivare kontaktförbudslag- stiftning – ett utökat skydd för utsatta personer (SOU 2024:13) föreslås att kontaktförbud ska kunna meddelas i fler fall, t.ex. om förbudspersonen övervakar skyddspersonen genom digitala hjälp- medel och när det finns risk för påverkan i syfte att förhindra att uppgifter lämnas till en domstol eller brottsbekämpande myndighet. Dessutom föreslås att det ska föreligga en presumtion för kontakt- förbud om förbudspersonen har dömts för brott mot en närstående eller tidigare närstående persons liv, hälsa, frihet eller frid och brottets straffvärde uppgår till minst sex månaders fängelse. Om förbudsper- sonen har dömts för olaga förföljelse eller hedersförtryck, ska pre- sumtionen för kontaktförbud gälla oavsett vilket straffvärde brottet har och även om parterna inte är närstående eller tidigare närstående.

En prövning av medborgarskap utgör en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör beviljas svenskt medborgarskap eller inte. Vid bedömningen av en utlännings levnadssätt ska tyngdpunkten i prövningen ligga på en bedömning av sökandens framtida levnadssätt. Det är alltså fråga om en prognos av om sökanden i framtiden kan förväntas leva på ett hederligt sätt, baserad på utlänningens tidigare levnadssätt.

Utredningen anser att det finns skäl att, i likhet med migrations- domstolarna i de ovan refererade avgörandena, påtala att ett beslut om kontaktförbud inte är att likställa med en fällande dom för brott. Ett sådant beslut grundas dock på att en åklagare gjort en riskbedöm- ning om hot, förföljelse eller allvarliga trakasserier mot en annan person. Vad avser den föreslagna presumtionen för kontaktförbud i vissa fall ska denna enligt förslaget råda om förbudspersonen är dömd för viss typ av brottslighet. Ett sådant beslut om kontaktförbud kan enligt förslaget meddelas fram till den tidpunkt då den påföljd som utdömts för brottet helt har verkställts. I fråga om sluten ungdoms- vård och rättspsykiatrisk vård kan dock ett sådant beslut enligt för- slaget meddelas senast ett år från det att tvångsvården upphört. Det torde därmed, enligt utredningens mening, i dessa fall redan löpa en

255

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

karenstid av den utdömda påföljden, om förslaget att kontaktförbud ska kunna meddelas i fler fall leder till lagstiftning.

Utredningen anser att den som ansöker om svenskt medborgar- skap som utgångspunkt inte kan anses ha visat sig ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt om det i närtid har meddelats ett kontakt- förbud avseende honom eller henne. En bedömning ska dock ske i det enskilda fallet. Utredningen är av uppfattningen att ett beslut om kontaktförbud som regel bör medföra att den sökande inte kan anses ha haft och komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadsätt förrän kontaktförbudet väl har löpt ut och två år har förflutit, för- utsatt att inga nya beslut om kontaktförbud har meddelats, att den sökande har dömts för eller är misstänkt för brottslighet eller att det finns annan vandelsanmärkning avseende hans eller hennes leverne.

Karenstider

Utredningen har ovan bedömt att de nu gällande karenstiderna som tillämpas vid prövningen av om den sökande uppfyller kravet på ett hederligt levnadssätt inte är ändamålsenliga och bör skärpas. Utred- ningen har först och främst noterat att det inte är rimligt att det krävs en längre karenstid för personer som är skuldsatta och även nyligen betalat av sina skulder, i förhållande till en sökande som har gjort sig skyldig till sådant brott att det har varit aktuellt att utdöma dags- böter. Utredningen anser att det som utgångspunkt bör löpa två år sedan utdömda påföljder till fullo har verkställts, utdömda böter har betalats, eller sedan en vandelsanmärkning i allmänhet har upphört, för att kunna bedöma att den sökande även i framtiden kommer att iaktta ett skötsamt och hederligt levnadssätt.

Utredningen anser att karenstiderna bör förlängas på så sätt att det ska löpa två års karenstid för upp till 59 dagsböter och för övriga vandelsanmärkningar, innan en person kan tas upp till svensk med- borgare. Beräkningen av karenstiden som ska löpa avseende strängare påföljder bör också förlängas med ett år. En längre karenstid enligt nu föreslagen ordning torde också ligga mer i linje med hur karens- tiderna i de andra nordiska länderna är utformade, enligt redogörelsen i kapitel 4.

256

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Därtill anser utredningen att det bör tydliggöras att de karenstider som i praktiken tillämpas vid strängare fängelsestraff än sex år ska skärpas med ett år och fortsättningsvis tillämpas.

För utdömda penningböter bör det enligt utredningens bedömning fortsättningsvis ske en individuell prövning av om någon karenstid ska löpa innan personen kan tas upp till svensk medborgare.

Beräkningstidpunkt

Vad gäller den tidpunkt karenstiden ska räknas ifrån framhöll Ut- visningsutredningen i sitt betänkande att utgångspunkten för karens- tidens beräkning inte självklart behöver vara tidpunkten för brottets begående. Man kan tänka sig att i stället beräkna tiden från dagen för dom eller från den dag då påföljden är verkställd. Med hänsyn till de ojämnheter i tillämpningen som skulle kunna uppstå vid ett ändrat beräkningssätt beroende på varierande väntetider vid dom- stolar, överklagande m.m. såg Utvisningsutredningen inget skäl att förorda en ändring i detta avseende, annat än vid grov brottslighet.87

Enligt Domstolsverkets årsredovisning 2023 avseende tingsrät- ternas omloppstider samma år var kortaste omloppstiden i brottmål exkl. förtursmål 1,9 månader medan längsta omloppstiden var 7,8 mån- ader.88 Enligt Domstolsverkets statistik från första halvåret 2024 var kortaste omloppstiden i brottmål exkl. förtursmål 1,7 månader och den längsta 15,5 månader.89 Av statistiken kan det således konstateras att det råder stora variationer avseende tingsrätternas omloppstider i brottmål. Omloppstiden för brottmål mäts från inkommandedatum till avgörandedatum där inkommandedatum i första hand är datum då stämningsansökan inkom om det finns i målet. Det bör noteras att det kan ta åtskillig tid innan ett mål anhängiggörs vid domstol. Det kan t.ex. dröja innan brottet upptäcks, eller att identifiera en misstänkt person.

87SOU 1994:33 s. 50.

88Domstolsverket (2024) s. 150. Omloppstiderna avser huvuddelen (75 procent) av brott- målen. Omloppstiden för brottmål mäts från inkommandedatum till avgörandedatum där inkommandedatum i första hand är datum då stämningsansökan inkom om det finns i målet.

89Domstolsverket (2024a). s. 1–2. Omloppstiderna avser huvuddelen (75 procent) av brott- målen. Omloppstiden för brottmål mäts från inkommandedatum till avgörandedatum där inkommandedatum i första hand är datum då stämningsansökan inkom om det finns i målet.

257

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Enligt utredningen skulle det t.ex. kunna hända att lagföring dröjer på grund av att den tilltalade undanhåller sig lagföring, på annat sätt försvårar utredningen eller brottmålsprocessen eller att det dröjer innan en misstanke om brott uppstår. Mot den bakgrunden är det enligt utredningens mening inte givet att utgångspunkten för karenstidens beräkning ska vara tidpunkten för brottets begående vad gäller de lägre fängelsestraffen. Emellertid ska även tidigare för- arbetsuttalanden belysas som innebär att den som undanhåller sig lagföring inte kan anses uppfylla kravet på ett hederligt levnadssätt. Att karenstiden vid kortare fängelsestraff räknas från tidpunkten för brottet får inte heller leda till att medborgarskap beviljas förrän straffet tillfullo har avtjänats. Det föreligger således, enligt utred- ningens bedömning, inte någon överhängande risk för att en sökande skulle kunna undanhålla sig lagföring samtidigt som karenstiden för det aktuella brottet hinner löpa ut. Utredningen kan mot bakgrund av den redovisade statistiken dra samma slutsats som Utvisnings- utredningen, dvs. att en alternativ beräknandetidpunkt sannolikt skulle medför ojämnheter i tillämpningen med hänsyn till de stora skillnaderna i handläggningstiderna hos domstolarna. Utredningen ser mot den bakgrunden inte att det finns tillräckliga skäl att föreslå en annan beräkningstidpunkt avseende de lägre fängelsestraffen.

Upprepad brottslighet

Vad gäller upprepad brottslighet anser utredningen vid beräkningen av karenstiden bör utgångspunkten vara att det ska göras tillägg med hälften av karenstiden för var och en av samtliga påföljder till den karenstid som löper ut sist innan den sökande kan anses uppfylla kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt. Ett sådant beräk- ningssätt skulle även överensstämma med sättet att beräkna karenstid enligt den norska medborgarskapslagstiftningen (jfr avsnitt 4.2.4). Dessutom bör fortsättningsvis en helhetsbedömning av omständig- heterna göras i det enskilda fallet vid upprepad brottslighet, med beaktande av försvårande och förmildrande omständigheter.

258

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Sammanfattning av utredningens förslag avseende karenstider

Utredningen lämnar således följande förslag på de karenstider som ska gälla som utgångspunkt vid bedömningen av om den sökande upp- fyller kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt. Tabellen nedan är inte uttömmande. Det finns all anledning att betona att de före- slagna karenstiderna endast ska ses som riktlinjer och att en noggrann, individuell prövning alltid ska göras i det enskilda fallet. Karens- tiderna är inte på något sätt bindande utan endast hjälpmedel vid prövningen. Någon rätt till medborgarskap inträder inte vid karens- tidens utgång.

Tabell 8.3 Sammanfattning av utredningens förslag till karenstider

Straff eller påföljd	Karenstid
Penningböter	Individuell prövning av karenstiden
Dagsböter 30–	2	år efter brottets begående
Dagsböter 60–	3	år efter brottets begående
Dagsböter 100–	4	år efter brottets begående

Fängelse 1 mån–	5	år efter brottets begående
Fängelse 4 mån–	6	år efter brottets begående
Fängelse 8 mån–	7	år efter brottets begående
Fängelse 1 år–	8	år efter brottets begående

Fängelse 2 år–	9	år efter verkställt straff
Fängelse 4 år–	10 år efter verkställt straff
Fängelse 6 år–	11 år efter verkställt straff
Fängelse 8 år–	12 år efter verkställt straff

Fängelse 10 år–	13 år efter verkställt straff
Fängelse 12 år–	14 år efter verkställt straff
Fängelse 14 år–	15 år efter verkställt straff
Fängelse 16 år–	16 år efter verkställt straff
Fängelse 18 år–	17 år efter verkställt straff
Villkorlig dom	2	år från det att den lagstadgade prövotiden om 2 år har
	gått till ända, dvs. tidigast 4 år från lagakraftvunnen dom
Skyddstillsyn	2	år från det att den lagstadgade prövotiden om 3 år har
	gått till ända, dvs. tidigast 5 år från den dag påföljden
	började verkställas
Övriga vandelsanmärkningar	Individuell prövning av karenstiden, dock tidigast 2 år
	efter det att vandelsanmärkningen har upphört

259

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Under utredningen har framförts önskemål om att begränsa möj- ligheten att efter lagakraftvunnet avslagsbeslut i ett säkerhetsärende på nytt kunna ansöka om svenskt medborgarskap. Som skäl för detta har framförts att de skäl som föranlett att Säkerhetspolisen föreslagit att en ansökan avslås med hänsyn till rikets säkerhet eller allmän säkerhet bör kunna presumeras göra sig gällande under en period som i vart fall inte understiger fem år från lagakraftvunnet beslut. Under den perioden bör inte utlänningen på nytt kunna ansöka om svenskt medborgarskap. En sådan begränsning skulle både minska den administrativa belastning som handläggningen av en ansökan om medborgarskap medför och förstärka betydelsen av ett avslag i ett säkerhetsärende.

Högsta förvaltningsdomstolen har i avgörandet RÅ 2006 ref. 64 fastslagit att det är en grundläggande princip inom förvaltningsrätten att ett beslut om avslag på en ansökan som regel inte vinner rätts- kraft i den meningen att beslutet hindrar en ny prövning av samma sak. En uppenbar risk med att en rättskraftigt avgjord fråga inte får tas upp till prövning på nytt är att även oriktiga förvaltningsbeslut blir bestående. Om avvisning däremot inte sker, när frågan ånyo aktu- aliseras, har förvaltningsmyndigheten kvar möjligheten att korrigera avgöranden, som redan från början varit felaktiga eller som med hän- syn till nya omständigheter numera framstår som olämpliga. Den för- valtningsrättsliga principens faktiska tillämpning innebär inte att det tidigare lagakraftvunna förvaltningsbeslutet lämnas obeaktat.

Även om en ordning som innebär att en sökande efter lagakraft- vunnet avslagsbeslut i ett säkerhetsärende inte på nytt kan ansöka om svenskt medborgarskap under en tidsperiod om fem år inte är att likställa med ett beslut som vinner negativ rättskraft anser utred- ningen att det av samma skäl som Högsta förvaltningsdomstolen för fram i det ovan refererade avgörandet gör sig gällande om myn- digheten är förhindrad att sakpröva en ansökan om svenskt med- borgarskap under en så förhållandevis lång period som fem år. Ur rättssäkerhetssynpunkt anser utredningen att det vore en olämplig ordning att förta en sökande från en prövning i sak i ett naturalisa- tionsärende under minst fem år. En ny prövning av lämpligheten i att en sökande förvärvar svenskt medborgarskap, där Säkerhetspolisen nyligen tagit ställning i frågan torde, enligt utredningens mening, ha mer av en summarisk karaktär och inte medföra någon betydande administrativ belastning. Utredningen anser mot den bakgrunden

260

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

att någon begränsning av en sökandes möjlighet att efter lagakraft- vunnet avslagsbeslut i ett säkerhetsärende på nytt kunna ansöka om svenskt medborgarskap inte bör komma till stånd.

8.5.3Kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige ska lagfästas för barn

i ansökningsförfarandet

Förslag: För barn som har fyllt 15 år som förvärvar svenskt med- borgarskap genom naturalisation ska det lagfästas att barnet har haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige.

Bedömning: För barn under 15 år som förvärvar svenskt med- borgarskap genom naturalisation bör det inte uppställas krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt.

Såsom framgår i avsnitt 8.2 gäller kravet på ett hederligt levnadssätt i ansökningsärenden för alla som ansöker om svenskt medborgarskap och som har fyllt 15 år. Även om naturalisationsvillkoret avseende vandel inte är direkt tillämpligt på barn till en sökande enligt 13 § medborgarskapslagen, kan det tillmätas betydelse vid prövningen av om barnet ska omfattas av naturalisationen.90 I praxis har före- kommit att ett barn, som har fyllt 15 år och endast vistats en kortare tid i Sverige, inte har upptagits till svensk medborgare tillsammans med vårdnadshavaren. I fråga om vandelsbrister har enligt äldre praxis beaktats om barnet gjort sig skyldigt till upprepad eller allvarlig brottslighet.

De bestämmelser om krav på frånvaro av allvarlig brottslighet för att förvärva medborgarskap efter anmälan som trätt i kraft i oktober 2024 inkluderar även barn som har fyllt 15 år. Som utred- ningen redogjort för ovan tillämpas kravet på ett hederligt levnadssätt i ansökningsärenden enligt 11 § medborgarskapslagen på alla som ansöker om svenskt medborgarskap och som har fyllt 15 år. För personer som är yngre än 18 år innebär det att vandelskravet tillämpas i de fall då dispens från ålderskravet medges med stöd av 12 § med- borgarskapslagen. Med hänsyn till detta ansåg regeringen, då kravet

90Jfr MIG 2019:26.

261

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

på frånvaro av allvarlig brottslighet infördes i anmälningsärenden, att motsvarande även borde gälla i anmälningsärendena.91 Mot denna bakgrund anser utredningen att samma synsätt nu även bör gälla för barn som har fyllt 15 år som förvärvar svenskt medborgarskap genom naturalisation.

Utredningen föreslår därför, till skillnad från vad som gäller enligt nu gällande praxis, att vandelskravet för barn som ansöker om svenskt medborgarskap ska motsvara det vandelskrav som föreskrivs för natu- ralisation enligt 11 § medborgarskapslagen. Detta bör lämpligen lag- fästas i den särskilda bestämmelsen som föreslås gälla för barns för- värv av svenskt medborgarskap genom naturalisation.

Det ska i sammanhanget även nämnas att det för närvarande pågår en utredning med uppdrag att överväga och, om lämpligt, lämna för- slag på en sänkning av straffmyndighetsåldern.92 För det fall förslag lämnas om att straffmyndighetsåldern ska sänkas och förslaget leder till lagstiftning bör det enligt utredningen också övervägas om ålders- gränsen för att omfattas av ett vandelsvillkor vid förvärv av svenskt medborgarskap ska sänkas.

8.5.4Skärpta vandelsvillkor i anmälningsärenden

Förslag: I anmälningsärenden ska brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan diskvalificera en utlänning från svenskt medborgarskap. Detsamma ska gälla för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan.

Det ska krävas att den som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan inte får vara dömd för upprepad brottslighet som är lika allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. En statslös person som har fyllt 18 år och som är född i Sverige ska diskvalificeras från medborgarskap efter anmälan om han eller hon är dömd för brott mot nationell säkerhet eller dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

91Prop. 2023/24:107 s. 42.

92Dir. 2023:112.

262

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Bedömning: Kravet på frånvaro av brottslighet för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan är inte ändamålsenligt och bör skärpas.

Det bör uppställas konventionsenliga krav på frånvaro av viss brottslighet för statslösa personer som är födda i Sverige för för- värv av svenskt medborgarskap efter anmälan.

Det bör fortsättningsvis uppställas som krav att en person som är medborgare i Danmark, Finland, Island och Norge inte sedan fem år får ha dömts till frihetsberövande påföljd för att förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan.

Ett skärpt krav på frånvaro av brottslighet i anmälningsärenden

Enligt kommittédirektiven kan det för vissa av de grupper som an- mälningsförfarandet gäller finnas skäl att ställa motsvarande krav på ett hederligt levnadssätt som gäller i naturalisationsärenden. Utred- ningen bör därför överväga och lämna förslag på krav på ett hederligt levnadssätt även för dessa grupper. I detta avseende kan utredningen inledningsvis konstatera att de förslag utredningen lämnar i kapitel 5 avseende vilka grupper som föreslås omfattas respektive inte omfattas av anmälningsförfarandet framöver, innebär att de kvarvarande grupperna består av statslösa barn som är födda i Sverige, statslösa unga vuxna som är födda i Sverige, nordiska medborgare och barn som är födda utomlands före den 1 april 2015 till en svensk far som vid födelsen inte var gift med barnets mor. Vad gäller nordiska med- borgare föreskrivs enligt nuvarande bestämmelser ett vandelsvillkor i enlighet med det avtal som de nordiska länderna har ingått angående förmånligare bestämmelser för medborgarskapsförvärv i dessa länder. Vad gäller personer som är statslösa och födda i Sverige återkommer utredningen till frågan nedan. I detta avseende är det således fråga om vad för vandelsvillkor som ska gälla barn som är födda utomlands före den 1 april 2015 till en svensk far som vid födelsen inte var gift med barnets mor.

I samband med att de nu gällande bestämmelserna om frånvaro av brottslighet infördes i medborgarskapslagen ansåg regeringen att brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer utan vidare bör utgöra hinder mot förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan, innebär en väl avvägd och ända-

263

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

målsenlig gränsdragning för vilken typ av brottslighet som alltid bör diskvalificera en utlänning från förvärv av svenskt medborgar- skap genom anmälan. Givet det allvar som präglar den brottslighet som omfattas av den föreslagna avgränsningen, är det enligt reger- ingen rimligt att frågan om svenskt medborgarskap inte prövas genom ett förenklat förfarande utan att det i stället görs en fullständig prövning inom ramen för ett ansökningsförfarande. Regeringen ville dock i sammanhanget samtidigt även framhålla att det kan ifråga- sättas om inte det på goda grunder finns skäl att på sikt även låta fler brott omfattas av bestämmelsen, exempelvis brott med ett maximi- straff på minst två år. Regeringen ansåg dock att det för närvarande är tillräckligt med den föreslagna avgränsningen.93

Utredningen konstaterar inledningsvis att ett fullständigt mot- svarande krav på ett hederligt levnadssätt såsom det krav som upp- ställs för att förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation torde innebära att det för den som förvärvar medborgarskap efter anmälan inte får förekomma någon form av misstanke eller dom för brott som lett till annan påföljd än penningböter. Inte heller får det förekomma att den anmälande har eller har haft skulder hos Krono- fogdemyndigheten. Med hänsyn till att det för anmälningsförfarandet finns ambitioner att behålla karaktären av ett förenklat förfarande, skulle det enligt utredningens mening saknas utrymme att låta pröv- ningen omfatta en sådan nyanserad bedömning av förekomsten av vandel med därtill hörande karenstider, vilket medför att det alternativ som återstår är att låta den anmälande diskvalificeras från anmälnings- förfarandet i dessa situationer. I stället skulle den som diskvalificeras från anmälningsförfarandet vara hänvisad till att ansöka om svenskt medborgarskap genom naturalisation och underkastas diskretionär prövning. Detta skulle i princip medföra dubbla prövningar och ökad arbetsbelastning för myndigheten, och ökade avgifter för den en- skilde. Utredningen anser att en sådan ordning inte vore rimlig.

Av tabell 8.4 nedan framgår att den nuvarande ordningen, dvs. att brott med ett maximistraff på fyra år diskvalificerar den anmälande från anmälningsförfarandet, medför att misstanke eller brott avseende vissa brottstyper inte omfattas. Det gäller t.ex. misshandel, vållande till annans död, olaga tvång, olaga hot, sexuellt övergrepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, sexuellt ofredande mot barn, sexuellt ofredande, kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte och

93Prop. 2023/24:107 s. 22.

264

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

barnpornografibrott. Personer som misstänkts för eller har dömts för sådan brottslighet kan alltså enligt den nuvarande ordningen förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan.

Tabell 8.4 Brott med maximal strafftid om två eller tre år i brottsbalken

Brottsbeteckning	Lagrum
Brott med maximal strafftid om två år
Misshandel	3 kap. 5 §

Vållande till annans död	3 kap. 7 § 1 st.
Framkallande av fara för annan	3 kap. 9 §
Olaga frihetsberövande, mindre grovt brott	4 kap. 2 § 2 st.
Barnfridsbrott	4 kap. 3 § 1 st. 1 men.
Olaga tvång	4 kap. 4 § 1 st. 1 men.
Äktenskapsresa	4 kap. 4 d §

Olaga hot	4 kap. 5 § 1 st.
Kränkande fotografering	4 kap. 6 a § 1 st.
Olovlig identitetsanvändning	4 kap. 6 b §
Olaga integritetsintrång	4 kap. 6 c § 1 st. 1 p.

Uppmaning till självmord	4 kap. 7 a § 1 st.
Brytande av post- eller telehemlighet	4 kap. 8 §
Intrång i förvar	4 kap. 9 §
Olovlig avlyssning	4 kap. 9 a §

Förberedelse till brytande av post- eller telehemlighet,
olovlig avlyssning eller kränkande fotografering	4 kap. 9 b §
Dataintrång	4 kap. 9 c § 1 st.
Grovt förtal	5 kap. 2 §
Sexuellt övergrepp mot barn	6 kap. 6 § 1 st.

Samlag med avkomling	6 kap. 7 § 1 st.
Utnyttjande av barn för sexuell posering	6 kap. 8 § 1 st.
Sexuellt ofredande mot barn	6 kap. 10 § 1 st.
Sexuellt ofredande	6 kap. 10 § 2 st.

Kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte	6 kap. 10 a §
Tvegifte	7 kap. 1 § 1 st.
Olovligt ingående av äktenskap	7 kap. 1 § 2 st.
Otillbörligt utverkande av samtycke eller tillstånd
till adoption av barn	7 kap. 2 §

Förvanskande av familjeställning	7 kap. 3 §
Stöld	8 kap. 1 §
Tillgrepp av fortskaffningsmedel	8 kap. 7 § 1 st.
Bedrägeri	9 kap. 1 §

Subventionsmissbruk	9 kap. 3 b § 1 st.
Olovlig befattning med betalningsverktyg	9 kap. 3 c § 1 st.

265

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

Brottsbeteckning	Lagrum
Ocker	9 kap. 5 § 1 st.
Häleri	9 kap. 6 § 1 st.

Oredligt förfarande	9 kap. 8 §
Svindleri	9 kap. 9 § 1 st.
Ockerpantning	9 kap. 10 §
Förskingring	10 kap. 1 §

Trolöshet mot huvudman	10 kap. 5 § 1 st.
Tagande av muta	10 kap. 5 a §
Givande av muta	10 kap. 5 b §
Handel med inflytande	10 kap. 5 d §
Vårdslös finansiering av mutbrott	10 kap. 5 e §
Behörighetsmissbruk	10 kap. 6 §
Oredlighet mot borgenärer	11 kap. 1 § 1 st.
Försvårande av konkurs eller exekutiv förrättning	11 kap. 2 § 1 st.
Vårdslöshet mot borgenärer	11 kap. 3 §
Otillbörligt gynnande av borgenär	11 kap. 4 § 1 st.

Bokföringsbrott	11 kap. 5 § 1 st.
Skadegörelse	12 kap. 1 §
Allmänfarlig vårdslöshet, grovt brott	13 kap. 6 § 1 st. 1 p. och 2 st.
Förgöring	13 kap. 8 § 1 st.

Vårdslöshet med gift eller smittämne	13 kap. 9 §
Urkundsförfalskning	14 kap. 1 §
Hindrande av urkunds bevisfunktion	14 kap. 4 § 1 st.
Signaturförfalskning	14 kap. 5 § 1 st.

Olovlig befattning med falska pengar	14 kap. 7 § 1 st.
Märkesförfalskning	14 kap. 8 § 1 st.
Osann partsutsaga	15 kap. 2 §
Falskt åtal	15 kap. 5 § 1 st.

Falsk angivelse	15 kap. 6 § 1 st.
Falsk beskyllning	15 kap. 7 § 1 st.
Bevisförvanskning	15 kap. 8 § 1 st.
Osann försäkran, grovt brott	15 kap. 10 § 2 st.

Osant intygande, grovt brott	15 kap. 11 § 2 st.
Missbruk av urkund, grovt brott	15 kap. 12 § 2 st.
Förnekande av underskrift, grovt brott	15 kap. 13 § 2 st.
Upplopp	16 kap. 1 § 1 st.

Hets mot folkgrupp	16 kap. 8 § 1 st.
Gravfridsbrott	16 kap. 10 § 1 st.
Barnpornografibrott	16 kap. 10 a § 1 st.
Olaga våldsskildring	16 kap. 10 c §

Djurplågeri	16 kap. 13 § 1 st.

266

SOU 2025:1Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Brottsbeteckning	Lagrum
Våld eller hot mot tjänsteman	17 kap. 1 § 1 st.
Skyddande av brottsling	17 kap. 11 § 1 st.
Föregivande av allmän ställning, grovt brott	17 kap. 15 § 2 st.

Olovlig kårverksamhet	18 kap. 4 §
Olovlig underrättelseverksamhet mot Sverige	19 kap. 10 § 1 st.
Tagande av utländskt understöd	19 kap. 13 §
Tjänstefel	20 kap. 1 §

Brott mot tystnadsplikt	20 kap. 3 §
Brott med maximal strafftid om tre år
Grovt hemfridsbrott	4 kap. 6 § 3 st.
Grovt olaga intrång	4 kap. 6 § 3 st.
Grovt sexuellt ofredande mot barn	6 kap. 10 § 3 st.
Grovt sexuellt ofredande	6 kap. 10 § 3 st.
Utpressning	9 kap. 4 § 1 st.
Mordbrand, mindre allvarligt brott	13 kap. 1 § 2 st.
Allmänfarlig ödeläggelse, mindre allvarligt brott	13 kap. 3 § 2 st.

Analysen ovan avser endast brott som enligt brottsbalken har maximal strafftid om högst tre år. Det ska anmärkas att brott enligt annan lagstiftning också fallit utanför gränsdragningen vid allvarliga brott. I Brottsförebyggande rådets remissvar belyste myndigheten att den definition av allvarlig brottslighet som föreslogs av USSMA innebär att lagstiftningen inte skulle träffa vissa brott som rör terrorism, där maximistraffet för brott av normalgraden stannar vid två års fängelse. Det handlar om terrorfinansiering enligt lag (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, samröre med, offentlig uppmaning till eller rekrytering till samröre med terroristorganisation samt utbildning och rekrytering till terrorist- organisation enligt lag (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Lagen om straff för offentlig uppmaning, rekry- tering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt all- varlig brottslighet upphävdes i samband med att terroristbrottlagen (2022:666) trädde i kraft den 2 juni 2022. Av 6–9 §§ terroristbrott- lagen framgår att för brotten finansiering av, offentlig uppmaning till, rekrytering till och utbildning för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet är straffet fängelse i högst tre år. Enligt 10 § är straffet

267

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

för brottet resa för terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet fäng- else i högst två år.

Utöver de ovannämnda brotten i den specialstraffrättsliga lag- stiftningen finns även andra exempel på vanligen förekommande brottslighet som fallit utanför gränsdragningen. I detta avseende kan nämnas framför allt narkotikabrott och även olovlig befattning med smuggelgods.94

Utredningen anser att det vore stötande för det allmänna rätts- medvetandet att en person som är misstänkt för eller dömd för sådan graverande brottslighet som anges ovan förvärvar svenskt medborgar- skap. Utredningen instämmer i regeringens bedömning att det finns starka skäl att låta brott med ett maximistraff på minst två år omfattas av bestämmelsen. Med en sådan distinktion skulle de ovannämnda brotten omfattas av den brottskatalog som diskvalificerar den sökande från anmälningsförfarandet. Utredningen föreslår därför att i anmäl- ningsärenden enligt punkten 2 i ikraftträdande- och övergångs- bestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap ska brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan diskvalificera en utlänning från svenskt medborgarskap. Detsamma ska gälla för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott som har ett maximi- straff på minst två års fängelse i straffskalan.

Upprepad brottslighet som inte är lika allvarlig

Enligt de ändringar i medborgarskapslagen som trädde i kraft den

1 oktober 2024 avseende kravet på frånvaro av allvarlig brottslighet föreskrivs, utöver att den som gör en anmälan om svenskt medborgar- skap inte ska vara skäligen misstänkt eller dömd för vissa typer av brott, att även upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden medför att personen diskvalificeras från anmälningsförfarandet. I detta avseende noterade regeringen i propositionen att avgränsningen innebär att en utlänning, som vis- serligen inte har begått ett brott som omfattas av den föreslagna avgränsningen men upprepade gånger har begått andra brott med exempelvis två eller tre års fängelse som maximistraff i straffskalan, som t.ex. viss terroristbrottslighet, våldsbrott, vapenbrott eller nar-

94Se 12 § lagen (2000:1225) om straff för smuggling och 1 § narkotikastrafflagen.

268

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

kotikabrott, alltjämt har möjlighet att förvärva svenskt medborgar- skap genom anmälan utan möjlighet för myndigheterna att göra en sådan fullständig prövning som görs inom ramen för ett ansöknings- förfarande. Trots att brotten sedda vart för sig inte omfattas av den föreslagna avgränsningen, kunde det enligt regeringen ifrågasättas om det är rimligt att den som har gjort sig skyldig till sådan upprepad brottslighet ska erbjudas en ovillkorlig rätt till svenskt medborgar- skap genom ett förenklat förfarande.

Regeringen ansåg att omständigheten att det rör sig om upprepad brottslighet i sig kan utgöra en tydlig signal om att utlänningen inte uppfyller de krav på skötsamhet och respekt för samhället som bör kunna krävas för att han eller hon ska kvalificera sig för förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. För att ett krav på frånvaro av brottslighet ska vara en sådan effektiv åtgärd som stärker med- borgarskapets betydelse ur ett både rättsligt och symboliskt per- spektiv ansåg regeringen att upprepad brottslighet åtminstone bör kunna diskvalificera en utlänning från förvärv av svenskt medborgar- skap genom anmälan. Innebörden av ett sådant krav skulle inte vara att utlänningen helt och hållet utesluts från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap. I stället skulle det innebära att en friare pröv- ning kan göras inom ramen för ett ansökningsärende, om utlänningen väljer att ansöka om medborgarskap och förutsättningarna för ett sådant förvärv är uppfyllda. Det kommer typiskt sett leda till att den enskilde får vänta viss tid på sitt medborgarskap.

Regeringen framhöll vidare att vid bedömningen av om upprepad brottslighet ska diskvalificera en utlänning från förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan, bör hänsyn tas till vilken typ av brott det är fråga om, hur allvarliga brotten är, hur många brott det handlar om och hur lång tid det har gått mellan brotten och tid- punkten för prövningen av anmälan. Om en person i nära anslutning till prövningen har begått många brott med kort mellanrum mellan gärningarna, är det enligt regeringen rimligt att brottstypen inte be- höver vara lika allvarlig som om brottsligheten ligger längre tillbaka i tiden och omfattar färre brott. Som USSMA för fram bör upprepade brott med böter i straffskalan, dvs. brottslighet där normalpåföljden bestäms till dagsböter, typiskt sett sällan kunna leda till diskvalifi- cering av förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan, utom i kombination med grövre brottslighet. Om en person i stället har begått allvarligare brott bör även färre brott, med längre mellanrum

269

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

mellan brotten och där brotten ligger längre tillbaka i tiden i förhåll- ande till prövningstillfället, kunna leda till att en utlänning diskvali- ficeras från förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan. Reger- ingen ville i sammanhanget även framhålla att det kan ifrågasättas om inte det på goda grunder finns skäl att på sikt även låta fler fall av upprepad brottslighet omfattas av bestämmelsen. Regeringen an- såg dock att det för närvarande är tillräckligt med den föreslagna avgränsningen.

Utredningen kan konstatera att förslaget att brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan ska diskvalificera en utlänning från svenskt medborgarskap medför att de avsedda brotten även var för sig leder till diskvalificering. Utredningen noterar emellertid att brott för vilket det är föreskrivet svåraste straff om fängelse i ett år kommer att falla utanför den gränsdragning som utredningen har gjort i förslaget. De brott som har en maximal straff- tid om ett års fängelse i straffskalan och som således faller utanför gränsdragningen är t.ex. hemfridsbrott, olaga intrång, ofredande, sexuellt övergrepp, mindre grovt brott, sexuellt övergrepp mot barn, mindre grovt brott, utnyttjande av barn genom köp av sexuell hand- ling, mindre grovt brott, köp av sexuell tjänst och egenmäktighet med barn.95

Det kan enligt utredningens mening starkt ifrågasättas att en person som gjort sig skyldig till ovan uppräknade exempel på brotts- lighet vid upprepade tillfällen ska få en ovillkorlig rätt att förvärva svenskt medborgarskap. Såsom lyfts fram i tidigare förarbeten bör hänsyn tas till vilken typ av brott det är fråga om, hur allvarliga brotten är, hur många brott det handlar om och hur lång tid det har gått mellan brotten och tidpunkten för prövningen av anmälan. Till skillnad från de ställningstaganden som har gjorts i tidigare för- arbeten anser utredningen att i de fall fängelsestraff är föreskrivet

i straffskalan ska sådan upprepad brottslighet beaktas oaktat att normalpåföljden bestäms till dagsböter.

Utredningen anser mot den bakgrunden att det finns skäl att tydliggöra i lagtexten att det är upprepad brottslighet som inte är lika allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden som medför att en utlänning inte kan förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan.

95Se 4 kap. 6 § första och andra stycket, 4 kap. 7 §, 6 kap. 2 §, andra stycket, 6 kap. 6 § andra stycket, 6 kap. 9 § andra stycket, 6 kap. 11 § första stycket och 7 kap. 4 § första stycket.

270

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Ett vandelsvillkor införs i anmälningsförfarandet för vuxna statslösa som är födda i Sverige

Som anges i avsnitt 8.3.2 är undvikande av statslöshet en grund- läggande princip för svensk medborgarskapslagstiftning och flera internationella konventioner som Sverige åtagit sig att följa. Detta medför att eventuella krav för förvärv av medborgarskap för stats- lösa måste vara förenliga med Sveriges konventionsåtaganden.

I propositionen förde regeringen fram att det, mot bakgrund av att utredningen inte lämnat något förslag, saknades underlag i det lagstiftningsärendet för att utvidga tillämpningen av vandelsvillkoret till även denna grupp. Utredningen föreslog inte att det utrymme som lämnas enligt konventionsåtagandena att införa undantag skulle utnyttjas, dvs. då sökanden har dömts för brott mot statens säker- het eller i annat fall har dömts till ett långt fängelsestraff. Regeringen ansåg dock att det kan finnas starka skäl för att ompröva detta ställ- ningstagande. Inte minst givet det svåra säkerhetspolitiska läge som Sverige befinner sig i för närvarande framstod det enligt regeringen som en brist att lagstiftningen inte medger något utrymme att i ett en- skilt fall hindra att en statslös person som utgör ett hot mot Sveriges säkerhet förvärvar svenskt medborgarskap och därmed t.ex. får möj- lighet att utöva rösträtt och kandidera till riksdagen.96

Av artikel 1.2 c i 1961 års konvention framgår det vandelsvillkor som får uppställas för förvärv av medborgarskap för statslösa per- soner som är födda i den aktuella konventionsstaten. Enligt den ursprungliga konventionstexten föreskrivs följande i artikel 1.2 c:

that the person concerned has neither been convicted of an offence against national security nor has been sentenced to imprisonment for a term of five years or more on a criminal charge.

Artikeln föreskriver enligt den svenska översättningen av konven- tionstexten att ”sökanden varken övertygats om brott mot statens säkerhet eller för brott överhuvud ådömts frihetsstraff i fem år eller mera”.97 Med anledning av det svenska tillträdet till 1961 års konven- tion tog regeringen ställning till behovet av ändring i 1950 års med- borgarskapslag om tillträde skulle ske till konventionen. Avseende den aktuella artikeln i konventionen, dvs. vilka villkor som får upp-

96Prop. 2023/24:107 s. 48 f.

97SÖ 1969:12.

271

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

ställas på statslösa personer som är födda i konventionsstaten, tolkade regeringen den aktuella bestämmelsen på följande vis:

Enligt art. 1 mom. 1 skall fördragsslutande stat bevilja på dess territo- rium född person medborgarskap, om denne annars skulle bli statslös. Medborgarskapet skall beviljas antingen automatiskt vid födelsen på grund av bestämmelse i lag (a) eller efter ansökan (b). För bifall till ansökan får föreskrivas endast vissa bestämda villkor som anges i art. 1 mom. 2. [. . .] Slutligen kan som villkor ställas att sökanden alltid har varit statslös och alt han varken har övertygats om brott mot allmän säkerhet och ordning eller har för annat brott dömts till frihetsstraff i fem år eller mer.98

I UNHCR:s Guidelines on statelessness no 4: Ensuring Every Child’s Right to Acquire a Nationality through Articles 1-4 of the 1961 Convention on the Reduction of Statelessness (HCR/GS/12/04) p. 44–46 framgår närmare hur artikel 1.2. c är avsedd att tillämpas. I vägledningen anges följande.

As set out in Article 1(2)(c), the permissible condition that an individual who would otherwise be stateless has been neither convicted of an offence against national security nor sentenced to a term of imprison- ment for five years or more on a criminal charge refers to the criminal history of the individual and not to acts by his or her parents. Criminal consequences due to irregular presence on the territory of a State are never to be used to disqualify an individual who would otherwise be stateless from acquiring nationality under Article 1(2)(c). Whether a crime can be qualified as an “offence against national security” needs to be judged against international standards and not solely on the basis of a characterization by the concerned State. Similarly, criminalization of specific acts must be consistent with rights guaranteed by international human rights law (for example, freedom of expression, assembly and religion) and acts protected by such rights may not be considered “crimes” for the purposes of Article 1(2)(c). Sentencing standards must also be consistent with international human rights law.

I 27 § medborgarskapslagen regleras förfarandet om s.k. säkerhets- ärenden. Ett säkerhetsärende är ett ärende där Säkerhetspolisen har föreslagit att en ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap ska avslås av skäl som rör Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet.99 Även i utlänningslagen finns en motsvarande definition av säkerhets- ärenden.

98Prop. 1968:128 s. 23 f.

9927 § andra stycket medborgarskapslagen.

272

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen kan rymma allt från mycket känsliga frågor om rikets säkerhet till mer allmänna frågor om säkerhet. Ärendena kan t.ex. röra internationell terrorism, flyk- tingspionage, personer i exil från störtade diktaturer eller ärenden som har betydelse för Sveriges relationer med andra länder.100

Den 1 oktober 2024 ersattes uttrycket rikets säkerhet av Sveriges säkerhet i 27 § medborgarskapslagen. Detsamma skedde redan den 1 mars 2024 i 1 kap. 7 § utlänningslagen. Någon ändring i sak var inte avsedd. Samtidigt som uttrycket ändrades i 1 kap. 7 § utlän- ningslagen infördes en ny bestämmelse i 2 kap. 1 d § enligt vilken Migrationsverket får återkalla ett främlingspass om det finns skäl med hänsyn till Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet. Enligt andra stycket i bestämmelsen får ett främlingspass som har utfärdats enligt 2 kap. 1 a § återkallas endast om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det. Det kan noteras att Lagrådet i sitt yttrande över lagförslaget ansåg att det inte finns några skillnader i innebörd mellan Sveriges säkerhet och den nationella säkerheten. Några närmare skäl för den slutsatsen lämnade inte Lag- rådet, och i specialmotiveringen anges att uttrycket den nationella säkerheten är unionsrättsligt och ska ges den innebörd som följer av unionsrätten.101

EU-domstolen har inte heller fastställt någon tydlig definition av begreppet nationell säkerhet. EU-domstolen har dock fastslagit att målet att skydda den nationella säkerheten motsvarar det grund- läggande intresset av att skydda statens väsentliga funktioner och samhällets grundläggande intressen och inbegriper förebyggande och beivrande av verksamhet som allvarligt kan störa de grundläggande konstitutionella, politiska, ekonomiska eller sociala strukturerna i ett land och i synnerhet direkt hota samhället, befolkningen eller staten som sådan, såsom bl.a. terrorverksamhet.102

I svensk lagstiftning används uttrycken rikets säkerhet, Sveriges säkerhet och nationell säkerhet synonymt.103 Innebörden av uttrycket Sveriges säkerhet har behandlats i flera lagstiftningsärenden de senaste åren.104 Uttrycket Sveriges säkerhet – som tar sikte på såväl den yttre som inre säkerheten – omfattar skyddet för Sveriges oberoende i

100Se prop. 2009/10:31 s. 237.

101Prop. 2023/24:36 s. 34.

102SOU 2023:22 s. 182 f.

103Se a. SOU. a.s.

104Se t.ex. prop. 2017/18:89, prop. 2021/22:131 och prop. 2022/23:116.

273

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

betydelse självständighet, suveränitet och bestånd och rör för Sverige vitala funktioner och förmågor.105

I samband med att rubriken till 19 kap. brottsbalken ändrade

lydelse år 2014 från ”Om brott mot rikets säkerhet” till ”Om brott mot Sveriges säkerhet” konstaterades att det dåvarande uttrycket rikets säkerhet saknar en legaldefinition. Det har emellertid ansetts ha en relativt intakt och entydig betydelsekärna och kan samman- fattas som skyddet för Sveriges oberoende – i betydelsen självständig- het och suveränitet – och bestånd. Det innefattar en rätt till okränkta landsgränser, ett bevarande av det svenska självstyret och det demo- kratiska statsskicket samt av nationens grundläggande funktionalitet. Rikets säkerhet tar således inte enbart sikte på skyddet av det fysiska territoriet. Det avser också hävdandet av Sveriges suveränitet, vilket innebär att Sverige ska kunna bruka sin exklusiva frihet under det folkrättsliga regelverket, för att på det egna territoriet självständigt utöva statens funktioner, såväl vad avser statens inre som yttre för- bindelser. Trots att det finns en etablerad definition av begreppet är det förknippat med viss osäkerhet. Det hänger åtminstone delvis samman med att de förhållanden som är av betydelse för rikets säker- het kan förändras över tiden, bl.a. i takt med samhällsutvecklingen. Tidigare var begreppet starkt förknippat med Försvarsmaktens verk- samhet, eftersom det främsta hotet mot rikets säkerhet ansågs vara ett militärt angrepp. I dag är samhället och hotbilden mer komplex och föränderlig, vilket i sin tur har fört med sig att uppgifter hän- förliga till förhållanden inom andra samhällssektorer kan vara av betydelse för rikets säkerhet. Vidare har den ökade internationa- liseringen, och framför allt ett ökat internationellt samarbete inom det försvars- och säkerhetspolitiska området, inneburit att Sverige är mer beroende av sina relationer till andra länder för att i vissa lägen upprätthålla skyddet för rikets säkerhet. Ibland hänvisas till ett lands yttre respektive inre säkerhet. I allmänhet avses då med den yttre säkerheten landets oberoende i förhållande till andra länder och med den inre säkerheten den inre sammanhållningen, samhälls- ordningen samt vitala politiska och ekonomiska funktioner. Utveck- lingen har inneburit att det i vart fall i nu aktuellt sammanhang är svårare och mindre relevant att göra en sådan uppdelning. Som fram- gått omfattar begreppet rikets säkerhet förhållanden som kan hän- föras både till den yttre och till den inre säkerheten.

105Prop. 2022/23:116 s. 185.

274

SOU 2025:1

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

Regeringen ansåg i propositionen att det är viktigt att begreppet har en tillräcklig grad av konkretion. Enligt regeringen har begreppet rikets säkerhet en tillräckligt klar och tydlig innebörd. Det synes också väl etablerat i praxis. Regeringen anser därför att begreppet även i framtiden bör tjäna som utgångspunkt för straffbestämmel- serna i 19 kap. brottsbalken. Ur språklig synvinkel kan dock invändas att uttrycket riket är ålderdomligt. Det finns därför skäl att ändra det till Sverige, eller landet, i kapitelrubriken och i lagtexten. Visser- ligen innebär förslaget att det i vissa straffbestämmelser i brotts- balken fortsatt kommer att hänvisas till riket medan det i andra i stället hänvisas till Sverige eller landet. Liknande språkliga skillnader finns redan i dag mellan olika paragrafer och utgör enligt regeringen inte ett skäl att avstå från att modernisera språket i de straffbestämmelser som är föremål för en reform.

Uttrycket nationell säkerhet förekommer i flera svenska författ- ningar, bl.a. 1 kap. 4 § brottsdatalagen (2018:1177) och 2 § radiout- rustningslagen (2016:392). De aktuella författningarna har emellertid sitt ursprung i EU-rättsakter där rekvisitet i den engelska versionen av rättsakten motsvarar ”national security” som ett undantag från rättsaktens omfattning, dvs. detsamma som i 1961 års FN-konven- tion. Uttrycket har översatts till nationell säkerhet i samband med genomförande av EU-rättsakterna i svensk rätt. Även i internatio- nella konventioner används definitionen ”national security”, där motsvarande lydelse på svenska översatts till nationell säkerhet. Så är t.ex. fallet med artikel 32.1 i 1951 års konvention om flyktingars rättsliga ställning och artikel 10.2 i barnkonventionen.

I enlighet med utredningens förslag och bedömningar i kapitel 5 kommer den personkrets som framöver förvärvar svenskt medborgar- skap efter anmälan vara betydligt mer snäv än den som enligt nu- varande bestämmelser omfattas av anmälningsförfarandet. Vad gäller statslösa personer som är födda i Sverige och är mellan 18 och 20 år anser utredningen emellertid att det finns tungt vägande skäl att ut- nyttja det utrymme som internationella konventionsåtaganden ger i fråga om att uppställa villkor på skötsamheten hos den som önskar bli svensk medborgare efter anmälan. Det är av yttersta vikt att det svenska medborgarskapet tillmäts stor betydelse, såväl rättsligt som symboliskt. Även om det är en ytterst viktig utgångspunkt att verka för att statslöshet ska undvikas anser utredningen att det vore stö- tande att den som är dömd för brott mot nationell säkerhet och

275

Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt i medborgarskapsärenden

SOU 2025:1

sådana allvarliga brott som ger mycket långa fängelsestraff förvärvar svenskt medborgarskap. Ur säkerhetspolitisk synpunkt anser ut- redningen även att den som begått brott mot nationell säkerhet inte ska kunna ges möjlighet att utöva rösträtt och kandidera till riksdagen genom medborgarskapet.

Mot bakgrund av redogörelsen enligt ovan anser utredningen att bestämmelsen i 8 § om förvärv av svenskt medborgarskap efter an- mälan för vuxna statslösa personer som är födda i Sverige ska kom- pletteras med ett krav på att personen inte ska vara dömd för brott mot nationell säkerhet eller allmän säkerhet eller dömts till frihets- berövande påföljd i fem år eller längre. Även om medborgarskaps- lagstiftningen är en nationell angelägenhet har Sverige som stat att följa internationella åtaganden. I detta avseende har begreppet ”national security” ansetts motsvara nationell säkerhet i svenska författningstexter med såväl unionsrättsligt ursprung som inter- nationell rätt. Enligt utredningens bedömning bör uttrycket nationell säkerhet användas för att avgränsa villkorets tillämpningsområde. Uttrycket nationell säkerhet ska ges den innebörd som följer av internationell rätt. I likhet med vad som anges ovan anser utredningen att det inte är lämpligt att utredningen närmare definierar uttrycket.

Utredningen delar USSMA:s bedömning att de ovannämnda konventionerna inte ger något utrymme för konventionsstaterna att uppställa som villkor för statslösa barn som är födda i Sverige att de inte får ha dömts för brott mot nationell säkerhet, eller har dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

Följden av att en person har dömts för sådan brottslighet är att han eller hon diskvalificeras från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Utredningen vill i sammanhanget särskilt framhålla att omständigheten att personen utesluts från anmälningsförfarandet emellertid inte utesluter att personen kan förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisationsförfarandet, förutsatt att den karenstid som följer av den aktuella brottsligheten också har förflutit.

276

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

9.2Tidigare förslag om kunskapskrav för svenskt medborgarskap

I det ovan nämnda betänkandet lämnade USSMA förslag om att det ska införas ett krav på kunskaper i svenska och grundläggande samhällskunskap i medborgarskapslagen. Enligt USSMA:s kom- mittédirektiv är syftet med att införa ett krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap att stärka medborgarskapets status och att främja ett inkluderande samhälle.1

Nedan följer en sammanfattning av innebörden av USSMA:s förslag om införandet av kunskapskrav och kunskapsprov i svenska och samhällskunskap.

9.2.1Personkretsen

Kravet på kunskaper föreslås grundas på samhörighet och ska gälla för den som har fyllt 16 men inte 67 år som önskar förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation eller efter anmälan. Den som förvärvar medborgarskap efter anmälan enligt 7–9 §§, genom auto- matförvärv enligt 10 § eller efter naturalisation enligt 11 och 13 §§ medborgarskapslagen föreslås alltså omfattas av kunskapskravet.

Personer som förvärvar medborgarskap enligt 2–6 §§ medborgar- skapslagen föreslås inte omfattas av kravet på kunskaper i svenska och samhällskunskap. Kravet på kunskaper i svenska och samhälls- kunskap vid anmälan och naturalisation ska inte heller gälla för statslösa födda i Sverige som är under 21 år eller för sådana barn som är födda utomlands och som förvärvar medborgarskap genom anmälan enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Det ska inte heller gälla medborgare i de nordiska länderna som genom anmälan önskar förvärva svenskt medborgar- skap enligt 18 eller 19 §§ medborgarskapslagen och inte heller deras ogifta barn vid tillämpning av 10 §. I övrigt gäller kravet vid tillämp- ningen av 10 och 13 §§ medborgarskapslagen. Kravet gäller vidare för de som vill återfå sitt svenska medborgarskap efter anmälan, naturalisation eller genom tillämpning av punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt med-

1Dir. 2019:70 s. 1.

280

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

borgarskap.2 Det ska i sammanhanget påpekas att utredningen har lämnat förslag i kapitel 5 som innebär att anmälningsförfarandet ska utmönstras. De grupper som enligt utredningens förslag fort- sättningsvis kommer att omfattas av anmälningsförfarandet är barn som är födda utomlands och som förvärvar medborgarskap genom anmälan enligt punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap, statslösa födda i Sverige som är under 21 år och med- borgare i de nordiska länderna som genom anmälan önskar förvärva svenskt medborgarskap enligt 18 eller 19 §§ medborgarskapslagen samt deras barn enligt 10 §. Samtliga av dessa grupper ska enligt USSMA:s förslag undantas kravet på kunskaper i svenska och sam- hällskunskap.

9.2.2De olika sätten att visa kunskaper i svenska och samhällskunskap

USSMA har i betänkande lämnat förslag som innebär att kunskap- erna i svenska och samhällskunskap ska kunna visas genom godkänt resultat på ett prov i svenska och samhällskunskap för svenskt med- borgarskap (medborgarskapsprovet) eller på annat sätt. Andra sätt att visa kunskaper i svenska föreslås bl.a. vara godkänt betyg från kommunal vuxenutbildning (komvux) i svenska för invandrare (sfi) i kurs D, godkänt betyg i svenska eller svenska som andraspråk från grundskolans årskurs 9 eller en kurs i någon av dessa ämnen från gymnasieskolan eller komvux på grundläggande eller gymnasial nivå. Även godkänt resultat på Tisus-testet föreslås godtas som bevis på kunskaper i svenska. Likaså föreslås att den som har godkänt avgångs- betyg i danska, norska eller svenska från en nordisk grundskola eller ett nordiskt gymnasium ska anses ha de kunskaper i svenska som efterfrågas för förvärv av svenskt medborgarskap. När det gäller andra sätt att visa kunskaper i samhällskunskap föreslås bl.a. att godkänt betyg i samhällskunskap från grundskolans årskurs 9 eller en kurs i samhällskunskap från gymnasiet eller komvux på grundlägg- ande eller gymnasial nivå ska godtas som bevis på sådana kunskaper. Även godkänt betyg från en kurs i samhällsorienterande ämnen från komvux på grundläggande nivå föreslås godtas som bevis på

2SOU 2021:2 s. 172 f.

281

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

kunskaper i samhällskunskap. Kunskapskravet ska vara uppfyllt vid prövningen av kriterierna för förvärv av svenskt medborgarskap, dvs. vid tidpunkten för beslutet om medborgarskap.3

9.2.3Dispens från kunskapskravet

USSMA föreslår att den som inte rimligen kan förväntas visa kun- skaper i svenska och samhällskunskap ska kunna få dispens från kravet på kunskaper om det föreligger särskilda skäl. Begreppet särskilda skäl föreslås omfatta väsentliga funktionsnedsättningar eller andra personliga förhållanden. För att dispens ska kunna med- ges ska funktionsnedsättningen eller de personliga förhållandena ha en sådan påverkan på individens förmåga att visa kunskaper och vara av sådan omfattning och varaktighet att det inte är rimligt att kräva att denne visar kunskaper. Bedömningen av om det föreligger särskilda skäl för dispens föreslås göras i samband med handlägg- ningen av en anmälan eller ansökan om medborgarskap.4

9.2.4Medborgarskapsprovet

USSMA föreslår att det ska tas fram ett särskilt prov för svenskt medborgarskap. Provet ska genomföras digitalt och bestå av två delar; ett delprov i svenska och ett delprov i grundläggande sam- hällskunskap. Utredningen föreslår också att medborgarskapsprovet ska konstrueras för t.ex. blinda.

USSMA föreslår att medborgarskapsprovet i svenska ska pröva läs- och hörförståelse samt muntlig och skriftlig färdighet och att det ska utformas på två nivåer. Delarna som testar läs- och hörförstå- else ska utformas på en nivå som motsvarar B1 enligt den Gemen- samma europeiska referensramen för språk: lärande, undervisning och bedömning (GERS), medan delarna som ska pröva skriftlig och muntlig färdighet ska utformas på A2-nivå. När det gäller med- borgarskapsprovets samhällskunskapsdel föreslås tyngdpunkten vara att testa sådana grundläggande kunskaper som man behöver ha för att leva och fungera i det svenska samhället med fokus på demo- krati och den demokratiska processen. Vidare föreslås att provet

3Se a. SOU s. 13.

4Se a. SOU s. 13 f.

282

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

ska vara utformat på svenska på en språklig nivå för läs- och hör- förståelse som motsvarar GERS-nivå B1. Provet ska baseras på innehållet i en bok som ska tas fram särskilt för medborgarskaps- provet i samhällskunskap (se nedan). De språknivåer som USSMA föreslår ligger i linje med de nivåer som många andra europeiska länder ställde som krav för förvärv av medborgarskap vid den tid- punkt USSMA överlämnade sitt betänkande.5

9.2.5Provdelen i samhällskunskap

USSMA föreslår att medborgarskapsprovet ska regleras i förord- ningen om medborgarskapsprov i svenska och samhällskunskap. Av 3 § i den föreslagna förordningen framgår att tyngdpunkten i delprovet i samhällskunskap ska ligga på kunskaper som behövs för att leva och fungera i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. Följande delområden ska ingå.

1.Sveriges geografiska och geopolitiska förutsättningar.

2.Historiska händelser av betydelse för hur Sverige ser ut i dag (bondesamhälle, industrialisering, världskrig, efterkrigstid, tekniksamhälle och digitalisering).

3.Hur traditioner har betydelse och hur de har påverkat det svenska samhället.

4.Den svenska välfärdsstrukturen och dess finansiering.

5.Arbetsmarknad, arbetsliv och privatekonomi.

6.Klimatet och miljöns betydelse för våra livsvillkor och betydel- sen av hållbar utveckling.

7.Integration och segregation.

8.Sveriges grundlagar, det svenska rättssystemet och principer för rättssäkerhet.

9.Sveriges demokratiska och politiska organisation på lokal och nationell nivå.

10.Politiska val och partier i Sverige. Folkrörelser och allmän röst- rätt.

5Se a. SOU s. 15.

283

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

11.Vad det innebär att vara en aktiv, ansvarstagande och delaktig medborgare.

12.Förtrogenhet med såväl jämlikhet och jämställdhet som med mänskliga rättigheter och demokratiska värden, principer och processer.

13.Förtrogenhet med världsreligioner och livsåskådningar och hur de har betydelse för människors identitet, grupptillhörighet och livsstil.

14.Övergripande kunskap om EU och andra viktigare internatio- nella samarbeten.6

9.2.6Genomförandet av medborgarskapsprovet

USSMA föreslår att medborgarskapsprovet ska genomföras regel- bundet över året, men att de exakta datumen ska beslutas av UHR efter samråd med Skolverket och genomförande universitet och högskolor (se nedan). Avgiften för att göra provet i svenska före- slås vara 2 000 kronor per provdeltagare och provtillfälle medan provet i samhällskunskap föreslås kosta 500 kronor per provdel- tagare och provtillfälle. Den som är statslös och har fått flykting- förklaring eller resedokument från svensk myndighet föreslås dock inte behöva betala någon avgift.

Den som har en funktionsnedsättning som gör att denne har behov av anpassning för att kunna genomföra provet ska kunna medges det. Även andra personliga förhållanden föreslås kunna läggas till grund för anpassning vid genomförandet av provet. Att ett prov genomförs med anpassning kan t.ex. innebära att prov- tiden förlängs eller att text förstoras upp eller skrivs ut på papper. Individen har således en förmåga att visa kunskap, men förmågan är nedsatt t.ex. på grund av en funktionsnedsättning.

Ett godkänt resultat på medborgarskapsprov ska gälla obegränsat i tiden och UHR ska besluta om resultatet. Provresultatet föreslås anges provdel för provdel så att resultatet för provdelen i svenska respektive samhällskunskap separeras. För provdelen i svenska före- slås dessutom att resultatet ska anges separat för varje förmåga och färdighet. Följden av att provresultatet anges för varje förmåga och

6Se a. SOU s. 200 f.

284

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

färdighet separat är att individen kan välja att göra om den eller de delar som denne tidigare inte klarat.7

9.2.7Medborgarskapsprovets ansvarsfördelning

Som en följd av USSMA:s förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap kommer Migrationsverkets handläggning av medborgarskapsärenden att innefatta en bedömning av om kun- skapskravet är uppfyllt, alternativt en bedömning av om det före- ligger särskilda skäl för att medge dispens från kravet.

Skolverket ska ansvara för framtagandet av den bok som prov- delen i samhällskunskap ska bygga på. Skolverket föreslås också ansvara för rättningen av medborgarskapsprovet, att kontinuerligt ta fram och utveckla medborgarskapsprovet i svenska och samhälls- kunskap och att kontinuerligt ta fram bedömningskriterier och rättningsinstruktioner för medborgarskapsprovet.

UHR ska ha det övergripande ansvaret för medborgarskapspro- vet och fatta beslut om medborgarskapsprovets resultat eller om att en provdeltagare inte ska få ett resultat på provet samt utestängning från deltagande i provet på grund av fusk. De två sistnämnda be- sluten föreslås kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. UHR föreslås även samordna de involverade myndigheternas arbete och insatser.

Universitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) ska ansvara för att genomföra medborgarskapsprovet. Detta får ske i samverkan mellan lärosätena.8

9.2.8Särskilt om medborgarskapsprovets syfte och delprovet i samhällskunskap

Av kommittédirektiven till USSMA – i den del de avser kunskaps- krav för förvärv av svenskt medborgarskap – framgår att USSMA:s uppdrag är att lämna förslag som innebär att godkänt prov i svenska och i grundläggande samhällskunskap ska vara ett krav för med- borgarskap i Sverige. Syftet är att stärka medborgarskapets status och främja ett inkluderande samhälle. USSMA har föreslagit att

7Se a. SOU s. 17.

8Se a. SOU s. 18.

285

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

kravet på kunskaper i svenska och samhällskunskap ska bygga på samhörighet i den betydelse regeringen har gett begreppet i pro- positionen Ett medborgarskap som grundas på samhörighet (prop. 2013/14:143).9

Även utgångspunkten för utformningen av provdelen i samhälls- kunskap bör enligt USSMA på motsvarande sätt styras av grundtan- ken om samhörighet och inkludering. Eftersom det är grundtanken på samhörighet som ska vara utgångspunkten för utformandet av provet blir det relevant att ställa frågan vilka grundläggande kun- skaper i samhällskunskap som är rimliga att ha för att höra samman med Sverige.

Det kan konstateras att det inom samhällskunskapsområdet inte finns något gemensamt standardiseringsverktyg som underlättar en konkret diskussion om kunskapsnivåer. Detta gör att det blir mer abstrakt och svårare att beskriva vilken kunskapsnivå som efter- frågas och vad som ska ligga till grund för utformandet av provdelen i samhällskunskap.10

Enligt USSMA ska tyngdpunkten i delprovet i samhällskunskap ligga på kunskaper som behövs för att leva och fungera i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. De delområden som föreslås regleras i denna bestämmelse framgår av uppräkningen i avsnitt 9.2.5.11

Vad gäller alternativa möjligheter till kunskapsprov för att för- värva medborgarskap konstaterade USSMA att det inte finns något offentligt anordnat prov i samhällskunskap som kan utnyttjas. De prov som skulle ligga närmast till hands, de nationella prov som varje år genomförs i grundskolans årskurs 9, ansågs inte lämpliga att använda för att testa kunskaper i samhällskunskap vid förvärv av svenskt medborgarskap mot bakgrund av deras uppdelning i fyra samhällsorienterade ämnen, att de riktar sig till elever i 15 årsåldern och att samhällsorientering inte heller har någon säkerställd lägsta eller högsta språklig nivå.12 Vad avser kursen i samhällsorientering enligt lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare som kommunerna erbjuder nyanlända personer har USSMA övervägt om kursen skulle kunna utökas med ett prov som testar det deltagarna har lärt sig och låta provresultatet användas

9Se a. SOU s. 201.

10Se a. SOU a.s.

11Se a. SOU s. 200.

12Se a. SOU s. 179.

286

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

som bevis på kunskaper i grundläggande samhällskunskap för för- värv av svenskt medborgarskap. USSMA avfärdade alternativet, bl.a. mot bakgrunden att kursmaterialet varierade, att kursen ges i ett tidigt skede efter invandringen till Sverige vilket sannolikt inne- bär att många av deltagarnas kunskaper i svenska inte håller så hög språklig nivå vid den tidpunkt då kursen avslutas samt att den riktar sig endast till en begränsad krets av nyanlända personer. Att föreslå att personer som haft uppehållstillstånd och hemvist i Sverige i ett antal år ska genomgå en obligatorisk kurs om 100 timmar som har utformats för ett annat syfte ansåg USSMA inte heller vara rimligt.13

Vad avser alternativet att låta de som önskar förvärva medborgar- skap genomgå kursen i grundläggande samhällsorienterande ämnen som ges inom kommunal vuxenutbildning eller att skapa en kurs med liknande innehåll och avsluta den med ett prov inför en an- sökan eller anmälan om medborgarskap ansåg USSMA att samma argument är aktuella som vid alternativet att öppna upp kursen i samhällsorientering för alla. Kursen i samhällsorienterande ämnen är dessutom än mer omfattande i tid. Mot bakgrund av analysen ansåg USSMA att det mest lämpliga är att konstruera ett särskilt prov som testar grundläggande samhällskunskap för förvärvande av svenskt medborgarskap. USSMA lämnade därför förslag om att ett sådant prov ska tas fram.14

I propositionen Ett medborgarskap som grundas på samhörig- het (prop. 2013/14:143) framhöll regeringen att reglerna om för- värv och upphörande av svenskt medborgarskap återspeglar som helhet en grundtanke om ett medborgarskap som utgår från sam- hörighet med Sverige. Regeringen anförde bl.a. att bestämmelserna i huvudsak ger uttryck för utgångspunkten att den som har tillräck- lig samhörighet med Sverige bör vara, eller åtminstone ha möjlighet att bli, svensk medborgare. Omvänt gäller att den som inte har så- dan samhörighet i regel inte heller bör vara medborgare i landet. Begreppet samhörighet kan förstås på olika sätt. Det bör därför be- tonas att när det gäller svenskt medborgarskap tar begreppet sikte på konkreta och objektiva faktorer, t.ex. att en person bott i Sverige en längre tid eller att ett barn kan förväntas växa upp här i landet. Regeringen framför också i samma proposition att det även i övrigt finns en rad faktorer som i varierande grad kan tala för att individen

13Se a. SOU s. 180 ff.

14Se a. SOU s. 182.

287

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

har samhörighet med Sverige och som är av betydelse i medborgar- skapsärenden, t.ex. vid frågan om en individ ska få dispens från det krav på hemvist som gäller för naturalisation. En sådan omständig- het uppges vara att sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare. Också den omständigheten att en individ har nära kontakt med släkt och vänner i Sverige anses kunna tala för sam- hörighet med landet.15

Kravet på kunskaper i samhällskunskap ska enligt USSMA:s för- slag grundas på en för ändamålet särskilt framtagen bok med fokus på dessa frågor, som är centrala ur ett medborgarskapsperspektiv.

Såväl innehållet i boken som provdelen i samhällskunskap ska en- ligt USSMA:s förslag ta avstamp i läroplanen för vuxenutbildningen, och kursplanen för den grundläggande inledande kursen i samhälls- orienterande ämnen och med viss komplettering fortsättningskursen

igrundläggande samhällsorienterande ämnen i den kommunala vuxen- utbildningen (komvux) på grundläggande nivå. Boken föreslås över- sättas till flera större språk för att underlätta inlärningen.16

9.3Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd

Efter att USSMA överlämnat sitt delbetänkande med förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att förvärva svenskt medborgarskap tillsatte regeringen en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag som innebär att det ska ställas krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att beviljas perma- nent uppehållstillstånd i syfte att främja integrationen och ett inklu- derande samhälle där individen stärks och ökar sina möjligheter att aktivt delta i samhället. I utredningens kommittédirektiv under- strök regeringen följande.

USSMA:s delbetänkande har remitterats och många remissinstanser har framfört synpunkter på förslagen om kunskapskrav för medborgar- skap. Förslagen behöver analyseras noggrant med beaktande av dessa synpunkter och kräver också ett omfattande förberedelsearbete med flera berörda aktörer. Syftet med att ställa krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för permanent uppehållstillstånd skiljer sig vidare i viss mån från kunskapskraven för svenskt medborgarskap som bl.a. syftar till att stärka medborgarskapets status. Även om det finns skäl att samordna kunskapskraven för permanent uppehållstillstånd med

15Prop. 2013/14:143 s. 12 f.

16SOU 2021:2 s. 200 f.

288

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

motsvarande krav för svenskt medborgarskap, är det angeläget att ett system för språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd är ändamålsenligt utformat och att det kan komma på plats så snart som möjligt. Det bör därför undersökas vilka möjligheter som finns att utforma ett enklare system för språk- och samhällskunskaps- krav för permanent uppehållstillstånd än det som USSMA föreslagit för medborgarskap.17

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd föreslog i betänkandet Kunskapskrav för perma- nent uppehållstillstånd (SOU 2023:25) att det ska införas ett krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för att kunna bevilja permanent uppehållstillstånd. Kunskaperna föreslås visas genom ett godkänt prov för permanent uppehållstillstånd, ett särskilt kunskapsprov som består av två delprov; ett som avser det svenska språket och ett som avser det svenska samhället.

Till skillnad från USSMA:s förslag föreslog utredningen att kunskapskravet för permanent uppehållstillstånd ska omfatta den som har fyllt 18 år men som inte har rätt att uppbära inkomst- grundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken. Kravet gäller dock inte en utlänning som ska beviljas permanent uppehållstillstånd med stöd av 5 kap.

2 § utlänningslagen (kvotflykting) eller när en ansökan om perma- nent uppehållstillstånd ska göras av någon annan än utlänningen. Om det finns särskilda skäl kan utlänningen undantas från kunskaps- kravet. Särskilda skäl föreligger t.ex. när det inte är rimligt att begära att utlänningen ska uppfylla kravet utifrån fysiska eller psykiska funktionsnedsättningar eller andra personliga förhållanden.

När det gäller delprovet om det svenska samhället föreslog ut- redningen att tyngdpunkten i provet ska vara att testa sådana grund- läggande kunskaper som man behöver ha för att kunna vara en del av det svenska samhället.18

I fråga om kursmaterial bedömde utredningen att det inte finns någon kurs inom det svenska utbildningsväsendet som är utformad på ett sådant sätt att det skulle vara lämpligt att använda den kursens kursplan som utgångspunkt för grundläggande kunskaper om det svenska samhället. Kursplanerna är framtagna för andra syften och är mer omfattande än vad utredningen bedömer är nödvändigt för

17Dir. 2022:79 s. 3.

18SOU 2023:25 s. 247.

289

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

kunskapskravet för permanent uppehållstillstånd. Utredningen ansåg att även den bok som USSMA föreslagit är för omfattande för att vara lämplig att lägga till grund för kunskaper som behövs för permanent uppehållstillstånd. Den befintliga insats i kunskaper om samhället som skulle ligga närmast till hands är samhällsorien- teringen som anordnas av kommunerna enligt lagen om samhälls- orientering för vissa nyanlända invandrare. Utredningen valde bort ett alternativ som innebär att genomförande av kursen i samhälls- orientering med avslutande intyg eller prov skulle kunna medföra ett uppfyllt kunskapskrav bl.a. då kursen i samhällsorientering inte ger någon garanti för att en utlänning har fått vissa specifika kun- skaper. Kurser ges även i nära anslutning till att en utlänning i arbets- för ålder har fått uppehållstillstånd och folkbokförts här i landet.

Utredningen konstaterade att det kommer att ta mycket lång tid att ta fram en ny bok, som sedan bör översättas till flera språk. Det finns fördelar med att använda ett befintligt material som också svarar mot syftet med kunskapskravet. De kunskapsområden som ska ingå i samhällsorienteringen och som behandlas i materialet på webbplatsen Informationsverige.se skulle på ett bra sätt bidra till syftet att främja integrationen och ett inkluderande samhälle. Om- rådena är följande.

•Att komma till Sverige.

•Att bo i Sverige.

•Att försörja sig och utvecklas i Sverige.

•Individens rättigheter och skyldigheter.

•Att bilda familj och leva med barn i Sverige.

•Att påverka i Sverige.

•Att vårda sin hälsa i Sverige.

•Att åldras i Sverige.

Mot denna bakgrund finns det enligt utredningen flera fördelar med att låta materialet Om Sverige på Informationsverige.se ligga till grund för provet om det svenska samhället.19 Materialet på webb- platsen används i hög utsträckning inom samhällsorienteringen,

19Se a. SOU s. 248 ff.

290

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

som anordnas av kommunerna enligt lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Provet om det svenska samhället ska testa kunskaper om samma områden som omfattas av materialet på informationsverige.se.

Utredningen föreslog även en annan ordning för genomförandet av provet. I detta avseende föreslog utredningen att kunskapsprovet ska genomföras regelbundet under året. När proven ska genomföras beslutas av Trafikverket efter samråd med UHR.

Enligt utredningens förslag ska ett godkänt resultat på kunskaps- provet för permanent uppehållstillstånd eller ett delprov gälla obe- gränsat i tiden och UHR ska besluta om resultatet. Provresultat föreslås anges var för sig för de två delproven. Följden av det är att en person kan göra om det eller de delprov som han eller hon tidi- gare inte klarat.

Som en följd av utredningens förslag om krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället kommer Migrations- verkets handläggning av ärenden om permanent uppehållstillstånd att innefatta en bedömning av om kunskapskravet är uppfyllt eller inte eller en bedömning av om det finns särskilda skäl för att medge undantag från kravet.

Likt USSMA:s förslag ska UHR ha det övergripande ansvaret för kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd och samordna de berörda myndigheternas arbete och insatser. Till skillnad från USSMA:s förslag ska UHR, i stället för Skolverket, även ansvara för att ta fram och kontinuerligt utveckla provet samt för att ta fram rättningsinstruktioner och kravgränser för delproven. UHR ska besluta om resultat på kunskapsprovet. UHR ska även besluta om att en provdeltagare inte ska få ett resultat på provet och om att en provdeltagare inte får delta i provet på grund av fusk. De två sistnämnda besluten föreslås kunna överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol. UHR ska även ansvara för den webbplats som ska innehålla information om provet, förberedelsematerial till provet och övningsuppgifter.

Trafikverket ska ansvara för genomförandet av kunskapsprovet för permanent uppehållstillstånd. Provet ska genomföras i Trafik- verkets tekniska system.20

20Se a SOU s. 17 ff.

291

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

9.4Kurser i samhällsorienterande ämnen inom den kommunala vuxenutbildningen

Såsom har beskrivits i avsnitt 9.2.8 ska såväl innehållet i boken som provdelen i samhällskunskap ta avstamp i läroplanen för vuxen- utbildningen, och kursplanen för den inledande kursen i grundlägg- ande kurs i samhällsorienterande ämnen (med viss komplettering av fortsättningskursen i grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen som ges i komvux på grundläggande nivå).

Av kursplanerna (som i nedan angivna delar har i princip iden- tiskt innehåll) framgår att kurserna syftar till att eleven utvecklar kunskaper om samhället och om människors levnadsvillkor. Under- visningen är tvärvetenskaplig och ämnena samhällskunskap, historia, religionskunskap och geografi bidrar med olika perspektiv på det svenska samhällets utveckling, förutsättningar och utmaningar. Därmed ska eleven få en grund för en bredare samhällsförståelse samt utveckla tilltro till sin egen förmåga att aktivt delta i vardags-, samhälls-, studie- och arbetsliv.

Vidare anges i kursplanerna att undervisningen ska ge eleven förut- sättningar att utveckla kunskaper om hur individen och samhället påverkar varandra. Eleven ska i undervisningen även ges möjlig- heter att utveckla en helhetssyn på samhällsfrågor och samhälls- strukturer. I en sådan helhetssyn är sociala, ekonomiska, miljö- mässiga, rättsliga, mediala och politiska aspekter centrala.

Genom undervisningen ska eleven ges förutsättningar att ut- veckla kunskaper om geografiska samband och olika livsmiljöer. Eleven ska i undervisningen även bli uppmärksammad på frågor som rör naturresurser och hållbar utveckling.

Undervisningen ska ge eleven förutsättningar att tillägna sig en historisk referensram och en fördjupad förståelse för nutiden. Eleven ska också få möjlighet att utveckla en kronologisk överblick över hur kvinnor och män genom tiderna har skapat och förändrat sam- hällen och kulturer.

I undervisningen ska eleven ges förutsättningar att utveckla kunskaper om religioner och olika livsåskådningar. Undervisningen ska även ge kunskap om och förståelse för hur olika traditioner har påverkat det svenska samhället och dess värderingar. Vidare ska undervisningen stimulera eleven att reflektera över olika livsfrågor, identiteter och etiska förhållningssätt.

292

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

Undervisningen ska bidra till att eleven utvecklar kunskaper om hur man kritiskt kan granska fakta och förhållanden inom det sam- hällsorienterande området. Eleven ska i undervisningen ges förut- sättningar att utveckla ett källkritiskt förhållningssätt vilket om- fattar att söka och värdera information från olika källor och medier. Eleven ska också ges möjlighet att utveckla kunskaper om hur sam- hället påverkas av digitaliseringen.

I undervisningen ska eleven ges förutsättningar att utveckla för- trogenhet med de mänskliga rättigheterna och med demokratiska processer, värden och principer. Eleven ska ges möjlighet att reflek- tera över sin egen roll i det demokratiska samhället och vad det innebär att vara en aktiv, ansvarstagande och delaktig medborgare. Därigenom ska eleven stimuleras att engagera sig i och delta i ett öppet meningsutbyte om samhällsfrågor.

Genom undervisningen i den grundläggande inledande kursen i samhällsorienterande ämnen ska eleven sammanfattningsvis ges förutsättningar att utveckla sin förmåga att

•reflektera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden, principer, arbetssätt och beslutsprocesser,

•reflektera över hur individer och samhällen organiseras, fungerar och förändras samt hur individer och grupper samverkar,

•använda en geografisk referensram samt reflektera över sam- spelet mellan människa, natur och samhälle,

•använda en historisk referensram som innefattar olika tolk- ningar av tidsperioder, händelser, aktörer, kulturmöten och utvecklingslinjer,

•analysera religioner och livsåskådningar och hur de påverkar och påverkas av förhållanden och skeenden i samhället, och

•söka, analysera och kritiskt granska information från olika källor samt uttrycka och värdera olika ståndpunkter och argumentera utifrån fakta, värderingar och olika perspektiv.21

21Skolverket (2012). Kursplan för grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen (inled- ande kurs) – GRNSOA2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå och grund- läggande kurs i samhällsorienterande ämnen (fortsättningskurs) – GRNSOB2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

293

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

Vad avser det centrala innehållet i kursplanerna skiljer sig dessa åt. Nedan redovisas det centrala innehållet i de respektive kursplanerna.

Centralt innehåll i grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen (inledande kurs) komvux på grundläggande nivå

Individen och samhället

•Sveriges geografi och geografiska förutsättningar, t.ex. befolk- ning, kulturlandskap och infrastruktur.

•Geografiska metoder och arbetssätt, t.ex. kartan och dess upp- byggnad.

•Att flytta mellan länder och inom ett land. Orsaker och kon- sekvenser.

•Centrala samhällsfunktioner och olika stödfunktioner i sam- hället, t.ex. räddningstjänst, sjukvård och socialtjänst.

•Val och användning av varor och tjänster som används i hemmet och hur de påverkar miljö och hälsa.

•Vanliga traditioner och högtider, bl.a. med anknytning till kristendomen.

•Religioner och andra livsåskådningar i världen och i ett mång- kulturellt Sverige.

•Kulturliv och friluftsliv i Sverige.

Så styrs Sverige

•Den svenska demokratin och välfärdssamhällets framväxt.

•Sveriges demokratiska och politiska organisation på lokal och nationell nivå med kommuner, regioner, riksdag, regering och Sametinget.

•Var olika beslut fattas och hur de påverkar individer, grupper och samhället i stort.

294

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

Information och kommunikation

•Det svenska medielandskapet. Olika slags medier, deras upp- byggnad och innehåll, t.ex. traditionella massmedier och sociala och digitala medier.

•Möjligheter och utmaningar i det förändrade medielandskapet. Möjligheter och utmaningar förknippade med internet och digi- tal kommunikation.

•Metoder för att söka information från olika källor i de samhälls- orienterande ämnena. Hur man kan bearbeta och värdera infor- mation.

Rättigheter och rättsskipning

•Grundläggande mänskliga rättigheter. Fri- och rättigheter samt skyldigheter i ett demokratiskt samhälle. Jämlikhet och jäm- ställdhet i ett mångkulturellt Sverige.

•Urfolket samerna och nationella minoriteter i Sverige.

•Lagstiftning, lagar och normer. Kriminalitet och rättssystemet.

Privatekonomi och samhällsekonomi

•Privatekonomi. Inkomster, utgifter, skatt, transfereringar, lån, sparande och betalningsformer.

•Offentlig ekonomi. Skatter och vad de används till.

•Arbetsmarknaden i Sverige. Utbildningsvägar, yrkesval, entre- prenörskap och olika anställningsformer.22

22Skolverket (2012). Kursplan för grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen (inled- ande kurs) – GRNSOA2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

295

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

Centralt innehåll i grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen (fortsättningskurs) komvux på grundläggande nivå

Individer, gemenskaper och livsmiljöer

•Sveriges geografi och förutsättningar i natur och miljö för be- folkning och bebyggelse, både i nutid och ett historiskt per- spektiv, t.ex. mark, vatten och klimat.

•Geografins metoder och arbetssätt, t.ex. olika slags kartor, dia- gram och tabeller.

•Hur klimatförhållanden påverkar människors levnadsvillkor.

•Migration förr och nu, dess orsaker och konsekvenser. Integra- tion och segregation i samhället.

•Sveriges välfärdsstrukturer och hur de fungerar, t.ex. sjukvårds- systemet, pensionssystemet och arbetslöshetsförsäkringen.

Information och kommunikation

•Mediernas roll som nyhetsförmedlare, underhållare, opinions- bildare och samhällsgranskare. Olika slags medier och deras uppbyggnad och innehåll.

•Nyhetsvärdering och hur den kan påverka människors bilder av omvärlden. Hur individer och grupper framställs, t.ex. utifrån kön och etnicitet, samt hur information i digitala medier kan styras av bakomliggande programmering.

•Möjligheter och risker förknippade med internet och digital kommunikation samt hur man agerar ansvarsfullt vid använd- ning av digitala och andra medier utifrån sociala, etiska och rättsliga aspekter.

•Metoder för att söka information från olika källor i de sam- hällsorienterande ämnena. Hur man kan bearbeta och värdera information.

296

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

Rättigheter och rättskipning

•Grundläggande mänskliga rättigheter och demokratiska fri- och rättigheter samt skyldigheter. Jämlikhet och jämställdhet i Sverige. Etiska och moraliska dilemman.

•Sveriges grundlagar samt diskrimineringsgrunderna i svensk lag. Rättssystem och principer för rättssäkerhet i Sverige.

•De nationella minoriteterna och samernas ställning som urfolk i Sverige samt vad deras särställning och rättigheter innebär.

Samhällsresurser och fördelning

•Hur hushållens, företagens och det offentligas ekonomi hänger samman.

•Orsaker till förändringar i samhällsekonomin, nationellt och glo- balt och vilka effekter de kan få för individer, grupper och länder.

•Arbetsmarknadens och arbetslivets förändringar och villkor. Ut- bildningsvägar, yrkesval och entreprenörskap i ett globalt samhälle. Några orsaker till individens val av yrke och till löneskillnader.

•Hur socioekonomisk bakgrund, kön och etnicitet påverkar ut- bildning, boende, välfärd, ekonomiska resurser, makt och in- flytande.

•Digitaliseringens betydelse för samhällsutveckling inom olika områden, t.ex. påverkan på arbetsmarknad och infrastruktur samt förändrade attityder och värderingar.

Beslutsfattande och politiska idéer

•Sveriges demokratiska och politiska organisation på lokal och nationell nivå med kommuner, regioner, riksdag, regering och Sametinget.

•Politiska val och partier i Sverige. Folkrörelser. Hur politiska partier bildades och framväxten av den allmänna rösträtten.

•Europeiska unionen (EU) och dess beslutsorgan.

297

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

Etik, religion och samhälle

•Begreppen religion och livsåskådning samt centrala tankegångar i världsreligionerna. Hur religioner och andra livsåskådningar kan forma människors identiteter, grupptillhörigheter och livs- stilar.

•Religionernas roll i några aktuella politiska skeenden och kon- flikter utifrån ett kritiskt förhållningssätt.

•Etiska frågor, resonemang och modeller.

Historiska sammanhang och begrepp

•Historiska tidsperioder, händelser och personer fram till ca 1900 med betydelse för vår egen tid, t.ex. forna civilisationer och revo- lutioner. Imperialism och industrialisering.

•Historiska tidsperioder, händelser och personer från ca 1900 till nutid, t.ex. de båda världskrigen och efterkrigstiden. Förtryck, folkfördrivningar och folkmord.

•Aktuella konflikter i världen och historiska perspektiv på dessa.

•Internationella samarbeten. FN, nordiskt samarbete och fram- växten av EU.23

9.5Överväganden och förslag

9.5.1Ett utökat delprov i samhällskunskap

Bedömning: Delprovet i samhällskunskap i medborgarskaps- provet samt den bok som provet baseras på bör utökas med ytter- ligare delområden.

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera behovet av och föreslå vilka ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur, utöver de förslag som har lämnats av USSMA i

23Skolverket (2012). Kursplan för grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen (fort- sättningskurs) – GRNSOB2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

298

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

betänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2), som ska krävas för att för- värva svenskt medborgarskap.

USSMA föreslår att kravet på kunskaper i svenska och samhälls- kunskap ska bygga på samhörighet. Utgångspunkten för utforman- det av provdelen i samhällskunskap bör på motsvarande sätt också styras av grundtanken om samhörighet och inkludering. Eftersom det är grundtanken på samhörighet som ska vara utgångspunkten för utformandet av provet blir det enligt USSMA relevant att ställa frågan vilka grundläggande kunskaper i samhällskunskap som är rimliga att ha för att höra samman med Sverige. USSMA framhöll att för den som bor och arbetar i Sverige kan betydelsen av att känna till grunderna för samhällslivet inte överskattas. Att kunna tillgodo- göra sig kunskaper om vilka lagar, regler och principer som är av central betydelse i Sverige, att förstå vad det innebär att samhället bygger på demokrati och jämställdhet liksom att känna till vilka rättigheter och skyldigheter som varje individ har är viktigt av flera anledningar. Det är t.ex. svårt för en person att till fullo utöva sina rättigheter i samhället och kunna förstå sina skyldigheter utan kun- skaper om hur samhället fungerar. Detsamma gäller för interaktionen med andra i samhället. Den som kan kommunicera med sina med- människor och har en grundförståelse för hur samhället är konstru- erat och fungerar kan således antas öka sina möjligheter att bli en aktiv samhällsmedborgare som känner delaktighet i och samhörig- het med samhället.24

Utredningen konstaterar inledningsvis att direktiven föreskriver att utgångspunkten bör vara att kunskaperna ska kunna visas på samma sätt som de kunskapskrav som redan har föreslagits för svenskt medborgarskap. Utredningen kommer mot denna bak- grund inte att föreslå någon annan ordning i förhållande till med- borgarskapsprovets genomförande än vad USSMA har lämnat i sitt betänkande. Utredningen anser inte heller att det är annat än kun- skaper i grundläggande samhällskunskap som ska visas, såsom USSMA har föreslagit.

De delområden som räknas upp i den föreslagna 3 § förord- ningen om medborgarskapsprov i svenska och samhällskunskap omfattar enligt utredningens uppfattning många av de kunskaper som kan anses rimliga att ha för att höra samman med Sverige. Flera

24SOU 2021:2 s. 201.

299

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

remissinstanser som har yttrat sig över USSMA:s betänkande SOU 2021:2 har emellertid särskilt belyst behovet av att utöka de kunskapsområden som ska ingå i delprovet i samhällskunskap.

Den som bor och arbetar i Sverige ska kunna känna till grund- erna för samhällslivet, kunna tillgodogöra sig kunskaper om vilka lagar, regler och principer som är av central betydelse i Sverige, att förstå vad det innebär att samhället bygger på demokrati och jäm- ställdhet liksom att känna till vilka rättigheter och skyldigheter som varje individ har. De föreslagna delområdena i samhällskun- skapsprovet är inte tillräckliga för att säkerställa att den blivande svenska medborgaren har de kunskaper som är nödvändiga för att fullt ut kunna delta i, bidra till och utgöra en del av det svenska samhället. Det kan också noteras att kursplanerna för de grund- läggande kurserna i samhällsorienterande ämnen innehåller ett fler- tal ytterligare områden som är högst relevanta för de kunskaper som kan anses rimliga att ha för att kunna höra samman med Sverige.

Även om det inte är ändamålsenligt att kunskapsprovet i sam- hällskunskap fullt ut motsvarar kursplanerna anser utredningen att det bör krävas att den sökande uppvisar fler kunskaper än de USSMA har bedömt som rimliga. Utredningens bedömning är således att delprovet i samhällskunskap behöver motsvara ytterligare kunskaper om det svenska samhället, utöver de förslag som har lämnats av

USSMA.

9.5.2Ämnesområdena i delprovet i samhällskunskap

Förslag: Medborgarskapsprovet i samhällskunskap ska utökas med delområdet Mediernas roll som informationsspridare, opi- nionsbildare och granskare av samhällets maktstrukturer.

Det ska tydliggöras att kunskaperna i de mänskliga rättighet- erna som ska visas genom delprovet i samhällskunskap även om- fattar barnets rättigheter enligt barnkonventionen.

Såsom har redogjorts fört ovan framhöll USSMA vikten av att kunna tillgodogöra sig kunskaper om vilka lagar, regler och prin- ciper som är av central betydelse i Sverige, att förstå vad det inne- bär att samhället bygger på demokrati och jämställdhet liksom att känna till vilka rättigheter och skyldigheter som varje individ har är

300

SOU 2025:1

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

viktigt av flera anledningar, t.ex. att kunna utöva sina rättigheter fullt ut, kunna förstå sina skyldigheter och interagera med andra samhällsmedlemmar. Det handlar också om att den blivande med- borgaren ska ges optimala förutsättningar att bli en aktiv del av det svenska samhället.

För att kunna vara en aktiv demokratisk medborgare krävs det att individen har ett antal rättigheter i form av t.ex. yttrandefrihet, rösträtt och organisationsrätt för att fullt ut kunna delta i den demo- kratiska processen. För att kunna utöva dessa rättigheter behöver också individen ha ett antal kunskaper – bl.a. den roll media har som informationsspridare av viktig samhällsinformation.

Informations- och medielandskapet är mer komplext och mång- fasetterat än någonsin förut. Myndigheten för psykologiskt försvar har kunnat konstatera att Sverige sedan en längre tid tillbaka utgör en måltavla för informationspåverkan. Att medborgare kan förstå och värdera den information han eller hon möts av är viktigt för såväl individen som för en motståndskraftig demokrati. I detta av- seende är det således viktigt att den enskilde har kunskap om att söka information om samhället från medier, internet och andra källor och värdera deras relevans och trovärdighet. I tider av en ökad spridning av desinformation är det angeläget att värna det öppna och demokratiska samhället och den fria åsiktsbildningen. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens mening av största vikt att kunna kritiskt granska fakta.

Jämställdhet, yttrandefrihet, barns rättigheter, religionsfrihet och rättsstatens principer är viktiga värderingar som binder ihop det svenska samhället. USSMA har föreslagit att ett av de delområden som ska ingå i delprovet i samhällskunskap är förtrogenhet med såväl jämlikhet och jämställdhet som med mänskliga rättigheter och demokratiska värden, principer och processer. I kursplanerna för grundläggande kurs i samhällsorienterande ämnen, som provet ska ta avstamp i, anges att undervisningen ska ge eleven förutsättningar att utveckla förtrogenhet med de mänskliga rättigheterna och med demokratiska processer, värden och principer. Eleven ska ges möj- lighet att reflektera över sin egen roll i det demokratiska samhället och vad det innebär att vara en aktiv, ansvarstagande och delaktig med- borgare. Därigenom ska eleven stimuleras att engagera sig i och delta i ett öppet meningsutbyte om samhällsfrågor.

301

Ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur

SOU 2025:1

För att kunna utöva sina rättigheter måste medborgarna veta vilka de grundläggande fri- och rättigheterna är. Att barnkonven- tionen är svensk lag är också ett exempel på ett av samhällets kärn- värden. Enligt barnkonventionen åtar sig konventionsstaterna att genom lämpliga och aktiva åtgärder göra konventionens bestäm- melser och principer allmänt kända bland såväl barn som vuxna (artikel 42). Barnrättskommittén har också framhållit vikten av att barn får kunskap om sina rättigheter (General Comments No. 1, 2001). I föräldrarnas ansvar ingår också att ge barnet ledning och råd då barnet utövar de rättigheter som erkänns i konventionen.

Därtill kan även i detta sammanhang den desinformationskampanj mot svensk socialtjänst som startade i slutet av 2021 nämnas. Den s.k. LVU-kampanjen är en desinformationskampanj som menar att den svenska socialtjänsten missbrukar LVU i syfte att på falska eller felaktiga grunder tvångsomhänderta muslimska barn. En ökad förståelse för Sveriges syn på barns rättigheter enligt barnkonven- tionen skulle kunna bidra till att minska misstron mot svenska myndigheter, och ge en ökad förståelse för barns ställning i en svensk kontext. Utredningen anser att såväl en ökad kunskap om informations- och medielandskapet samt barnets rättigheter skulle kunna medföra att den blivande svenska medborgaren får mer mot- ståndskraft i fråga om riktade desinformationskampanjer. Mot denna bakgrund anser utredningen att det särskilt bör betonas att det del- område i medborgarskapsprovet som avser mänskliga rättigheter även inkluderar barnets rättigheter enligt barnkonventionen.

Utredningen anser sammanfattningsvis att 3 § i förslaget till förordning (0000:000) om medborgarskapsprov i svenska och sam- hällskunskap ska utökas med delområdet Mediernas roll som infor- mationsspridare, opinionsbildare och granskare av samhällets makt- strukturer. Det ska också tydliggöras i 3 § 12 i förslaget till samma förordning att barnets rättigheter enligt barnkonventionen även om- fattas av kunskaperna i de mänskliga rättigheterna som ska visas ge- nom delprovet i samhällskunskap.

302

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Kravet på egenförsörjning bör dock inte omfatta alla som söker medborgarskap – det kan t.ex. finnas behov av att göra undantag i enskilda fall för den som är under 18 år eller med anledning av Sveriges internationella åtaganden.1

10.2En historisk överblick av försörjningskravet för förvärv av medborgarskap

Fram till 1976 fanns det ett försörjningsvillkor för förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation. Försörjningskravet hade då funnits i svensk medborgarskapslagstiftning sedan Sverige införde den första författningen om medborgarskap, 1858 års medborgar- skapsförordning. I författningens ursprungliga lydelse uppställdes som krav för utländsk mans upptagande till svensk medborgare att utlänningen ”har utväg att sig försörja”. Detta villkor behölls i samma lydelse när 1894 års medborgarskapslag trädde i kraft.

1924 års medborgarskapslag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap var, liksom 1894 års medborgarskapslag, ett resultat av skandinaviskt samarbete. I fråga om förvärv av svenskt medborgar- skap innehöll 1924 års medborgarskapslag i huvudsak samma be- stämmelser som 1894 års medborgarskapslag. I fråga om villkor för förvärv av medborgarskap föreskrevs i 5 § att konungen äger på an- sökan till svensk medborgare upptaga (naturalisera) utlänning som, bland andra krav, har möjlighet att försörja sig och sin familj. Reger- ingen föreslog att möjligheten att ge dispens skulle omfatta samtliga naturalisationsvillkor.2 Konstitutionsutskottet ansåg emellertid i sitt utlåtande att det skulle vara ”föga tilltalande att medgiva möj- lighet till undantag från de krav, som uppställas i avseende å hederlig vandel och försörjningsförmåga. I de fall, då en sökande brister i fullgörandet av de fordringar, som härutinnan av lagen uppställts, synes det utskottet uppenbart, att medborgarskap ej bör beviljas honom”.3 I regeringens förslag till ny medborgarskapslag, som senare bifölls av riksdagen, var möjligheten till dispens från vandelsvillkoret och försörjningsvillkoret borttagen.4

1Dir. 2023:129 s. 6.

2Prop. 1923:29.

3Konstitutionsutskottets utlåtande 1923:15 s. 11.

4Prop. 1924:137.

304

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

Genom en lagändring år 1944 infördes sedermera möjlighet till dispens från försörjningsvillkoret för sökande som tidigare hade varit svenska medborgare. Ändringen avsåg att underlätta hemvändande utlandssvenskars återförvärv av svenskt medborgarskap. Från vandels- villkoret kunde fortfarande inte någon dispens medges.

Delegerade från de skandinaviska länderna utarbetade gemensamt ett betänkande med förslag till nya medborgarskapslagar för Danmark, Norge och Sverige år 1949. I Sverige upprättades ett förslag till lag om svenskt medborgarskap baserat på detta betänkande.5 Riksdagen biföll förslaget och 1950 års medborgarskapslag trädde i kraft den l januari 1951. Det tidigare försörjningsvillkoret hade i 1950 års medborgarskapslag samma lydelse som i 1924 års medborgarskaps- lag. Den tidigare begränsningen i fråga om att medge dispens från försörjningsvillkoret togs bort. Redan i samband med införandet av 1950 års medborgarskapslag konstaterades att det fanns ”åtskilliga fall” där omständigheterna var sådana att dispens borde medges. Före- dragande statsråd menade därför att dispens gällande kravet på för- sörjning kunde ges lite mindre restriktivt än vad som gällt tidigare.6

I prop. 1968:158 behandlades ändringar i 1950 års medborgar- skapslag avseende bl.a. att beslutanderätten i naturalisationsärenden flyttades över till den centrala utlänningsmyndigheten. Till proposi- tionen fogades en bilaga med redovisning av praxis i naturalisations- ärenden. Vad avser försörjningsförmåga framgick följande av bilagan.

Kravet på försörjningsförmåga har till följd av den allmänna samhälls- utvecklingen blivit mer och mer nyanserat. Till kategorier som anses fylla kravet hör nu unga studerande med normal studieprestation, person som blir berättigad till ålderspension eller förtidspension som svensk medborgare, änka i arbetsför ålder med pensionsförmåner tillräckliga för hennes och hennes barns försörjning och person som på grund av arbetsbrist blivit permitterad.

Frågan om försörjningsvillkorets betydelse för förvärv av medborgar- skap av naturalisation behandlades i Invandrarutredningens betän- kande SOU 1974:69. Invandrarutredningen konstaterade att för- sörjningskravet ”har formulerats så att sökanden skall ha möjlighet att försörja sig och sin familj. Den inte särskilt stränga tolkning av villkoret som ägt rum redan på grundval av 1858 års lag och som

5Prop. 1950:217.

6Prop. 1950:217 s. 42.

305

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

huvudsakligen inneburit krav på att sökanden inte är i behov av understöd från det allmänna har i stort sett bibehållits”.7

Bland grupper som ansågs uppfylla försörjningsvillkoret eller som regelmässigt erhöll dispens från försörjningsvillkoret på grund av särskilda skäl kan nämnas personer som uppbär allmän tilläggs- pension, eller som skulle få folkpension om de hade varit svenska medborgare, personer som uppbär förtidspension eller sjukbidrag, personer som efter några års anställning permitterats från sitt arbete på grund av arbetsbrist, personer som genomgår arbetsmarknads- utbildning, personer som arbetar i skyddad verkstad, personer som anvisats arkivarbete, unga och vuxenstuderande med normal studie- prestation, funktionsvarierade och personer som vistats mycket lång tid i Sverige. Regeringen hade även i beslut ansett att en person som uppbar sjukpenning ansågs uppfylla försörjningsvillkoret.8

Enligt dåvarande praxis ansågs inte försörjningsvillkoret kunna uppfyllas av personer som för sin försörjning var helt beroende av socialhjälp eller personer som inte gjorde vad som skäligen kunde begäras för att betala skatter, böter eller underhållsskulder. Det vari- erade emellertid i besluten om huruvida dessa situationer omfattades av vandelsvillkoret, försörjningsvillkoret eller båda villkor. Att vid upprepade tillfällen utan laga skäl försumma att betala skatter eller böter eller underhåll ansåg dock Invandrarutredningen närmast vara att betrakta som en vandelsfråga.9

Invandrarutredningen konstaterade att nästan alla sökande upp- fyllde villkoret om att ha möjlighet att försörja sig och sin familj eller erhöll regelmässigt dispens från villkoret.

Invandrarutredningen föreslog att försörjningsvillkoret skulle utgå ur medborgarskapslagen. Avseende förslaget anförde Invandrar- utredningen bl.a. följande.

De personer som under lång tid uppbär endast socialhjälp, och som så- ledes [för närvarande] inte anses uppfylla detta villkor, är för det första en mycket liten grupp jämfört med samtliga sökande av svenskt med- borgarskap. För det andra finns det i regel en förklarlig orsak till att veder- börande har uppburit socialhjälp; det kan t. ex. vara fråga om bristande skolunderbyggnad eller yrkesutbildning [. . .] Varje person i landet kan idag – antingen genom eget arbete eller i form av bidrag från det allmänna

–anses ha möjlighet att försörja sig och sin familj. De personer som under viss tid utan laga skäl försummat betala skatter, böter eller under-

7SOU 1974:69 s. 354.

8Se a. SOU s. 354 f.

9Se a. SOU s. 355.

306

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

håll kan å andra sidan inte anses uppfylla vandelsvillkoret. Det fåtal sökande som uppbär endast socialhjälp skulle kunna upptas till svenska medborgare på grund av ”särskilda skäl”.10

Försörjningsvillkoret behandlades härefter i departementsprome- morian Förvärv av svenskt medborgarskap (DsA 1975:14). I pro- memorian drogs slutsatsen att försörjningsvillkoret gradvis hade fått en avsevärt minskad betydelse som självständig bedömnings- grund. De kategorier av sökanden som normalt inte ansågs uppfylla försörjningsvillkoret, och som inte heller beviljades dispens, var per- soner som var beroende av socialhjälp för sin försörjning, personer som misskötte sin betalningsskyldighet, och s.k. ”hemmafruar”. Med anledning av detta anfördes bl.a. följande i promemorian:

I naturalisationsärenden skall visserligen göras en utredning av sökandens försörjningsförmåga och på grundval av denna bedömas om försörjnings- villkoret är uppfyllt. Som framgått av redogörelsen [. . .] leder dock i allmänhet denna prövning till att sökanden antingen anses uppfylla villkoret eller också erhåller dispens från det. I själva verket begränsas de kategorier av sökande som enligt nuvarande praxis inte anses upp- fylla försörjningsvillkoret och som i regel inte heller erhåller dispens till dels personer som för sin försörjning är i huvudsak beroende av socialhjälp, dels personer som inte gör vad som skäligen kan begäras för att betala skatter, böter och underhållsskulder och dels vissa hemma- fruar som ensamma ansöker om svenskt medborgarskap. [. . .]

Den som för sin försörjning är i huvudsak beroende av socialhjälp får som nämns inte dispens från försörjningsvillkoret. Från denna praxis har gjorts enstaka undantag. Sålunda har i några fall dispens från försörj- ningsvillkoret lämnats beträffande arbetsföra personer som varit beroende av socialhjälp för sin försörjning. Detta har t.ex. skett i fråga om ensam- stående sökande med minderåriga barn.

Invandrarutredningen påpekar att de personer som under lång tid upp- bär mer omfattande socialhjälp utgör en jämförelsevis liten grupp och att det dessutom som regel finns en förklarlig orsak till att detta sker. Det kan t.ex. vara fråga om bristande skolunderbyggnad eller yrkesut- bildning. Invandrarutredningen förslår därför att försörjningsvillkoret tas bort i [medborgarskapslagen].

Rätten till socialhjälp tillkommer utlänning i lika mån som svensk med- borgare. Den omständigheten att utlänning uppbär socialhjälp på grund av förhållanden som inte kan läggas honom till last bör inte få påverka hans möjlighet att få svenskt medborgarskap. I andra fall däremot, får bedömas i vad mån omständigheterna är sådana att han inte kan anses uppfylla vandelsvillkoret i 6 § [1950 års medborgarskapslag].

[. . .]

10Se a. SOU a.s.

307

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I praxis har i naturalisationsärenden gjorts skillnad mellan sökande som gjort vad som skäligen kan begäras för att betala skatteskulder, böter och underhållsskulder och sådana sökande som har underlåtit detta. Personer tillhörande den förra gruppen erhåller regelmässigt dispens från för- sörjningsvillkoret. I vissa fall lämnas dock inte sådan dispens. Detta gäller exempelvis när skulderna uppkommit så sent att en bedömning av sökandes vilja och förmåga att betala inte kan göras i ärendet. Dispens har också vägrats i vissa fall då skulderna varit mycket stora.

Att vid upprepade tillfällen utan godtagbart skäl underlåta att betala skatter, böter eller underhållsskulder bör som också invandrarutredningen anser närmast betraktas som en vandelsfråga. I praxis har flera fall gjorts samma bedömning. Övervägande skäl talar för att medveten försum- melse att betala skatter, böter eller underhållsskulder, som nu i vissa fall vägras dispens beroende på att skulderna uppkommit så sent att han inte hunnit påbörja avbetalning eller med hänsyn till att skulderna är mycket stora bör i framtiden liksom andra sökande få svenskt med- borgarskap, om vandelsskäl inte föranleder annat. Dessa sökande torde för övrigt utgöra en mycket liten grupp.

[. . .] Enligt en sedan länge stadgad praxis meddelas dispens från för- sörjningsvillkoret för hemmafru som söker naturalisation tillsammans med sin man eller som söker ensam men vars man är svensk medborgare.

Till grund för denna praxis har bl.a. legat tanken att familjen i medborgar- skapshänseende skall vara enhetlig.

[Statens invandrarverk] har i till regeringen fullföljda eller överlämnade naturalisationsärenden hävdat, att det arbete som en hemmafru lägger ned på sitt hem och sin familj från försörjningssynpunkt är likvärdigt med förvärvsarbete utom hemmet, i vart fall när minderåriga barn finns i hemmet. Regeringen har i sina hittillsvarande avgöranden inte delat den uppfattningen. I vissa fall har dock hemmafru, som ensam sökt svenskt medborgarskap, ansetts uppfylla försörjningsvillkoret. Detta har varit fallet när sökanden tidigare har yrkesarbetat eller har yrkesutbildning och vid ansökningstillfället har minderåriga barn. Den grupp av hemma- fruar som enligt gällande praxis inte anses uppfylla försörjningsvillkoret och inte heller erhåller dispens torde vara mycket begränsad. Den kan även från principiella synpunkter diskuteras om inte dessa sökande i framtiden bör behandlas på samma sätt som hemmafru som söker svenskt medborgarskap tillsammans med sin man eller vars man har svenskt med- borgarskap.

Den nu gjorda genomgången ger alltså vid handen, att sådan social- hjälpstagare som kan lämna en godtagbar förklaring till varför han upp- bär socialhjälp i princip bör erhålla svenskt medborgarskap utan hinder av försörjningsvillkoret, medan bristande försörjningsförmåga i annat fall får beaktas vid bedömningen av frågan huruvida villkoret om hederlig vandel är uppfyllt. I fråga om sökande som inte betalat skatteskulder, böter eller underhållsskulder bör på motsvarande sätt göras skillnad mellan dem som försöker att uppfylla sina åligganden och andra. Beträf- fande den grupp av hemmafruar som nu inte anses uppfylla försörjnings- villkoret och inte heller erhåller dispens kan framhållas följande. Accep-

308

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

teras i fråga om socialhjälpstagare och dem som underlåtit att betala vissa skulder den uppfattning som förts fram i det föregående, kan det inte anses rimligt att behålla försörjningsvillkoret i [1950 års medborgar- skapslag] endast beträffande dessa hemmafruar. Den berörda kategorin av sökande är som nämnts mycket liten.11

Det efterföljande förslaget att slopa försörjningsvillkoret mottogs positivt av praktiskt taget alla remissinstanser. Även föredragande statsråd anslöt i allt väsentligt i skälen till promemorians förslag att försörjningsvillkoret skulle slopas och konstaterade att försörjnings- villkoret i praktiken i så hög grad redan har satts ur spel.12 Efter att försörjningskravet slopades har försörjningsförmågan i ett par reger- ingsbeslut tillmätts betydelse såtillvida att svenskt medborgarskap i praxis har nekats med hänvisning till att den sökanden inte på ett tillfredsställande sätt har redovisat sin försörjning.13 Något krav på att sökanden ska kunna försörja sig ställs således inte för närvarande.

10.3Försörjningskrav i utlänningslagstiftningen

I utlänningslagen uppställs ett antal olika villkor som avser att ut- länningen ska ha försörjning eller tillräckliga medel för sin vistelse i Sverige.14 Försörjningskraven är utformade på olika sätt utifrån syftet med det aktuella försörjningskravet och i vissa fall utifrån bindande EU-rättsakter.15 Nedan följer ett antal exempel på vanligt förekom- mande försörjningskrav i utlänningslagstiftningen.

Arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställnings- avtal, bl.a. om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning.16 Med god försörjning avses en lön som uppgår till minst 80 procent av den medianlön som Statistiska centralbyrån publicerar för Sverige.17 Uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av arbete endast om anknytningspersonen kan försörja sig och familjemedlemmen.18

11DsA 1975:14 s. 61 ff.

12Prop. 1975/76:136 s. 32.

13Se regeringens beslut IM 2527/79 och IM 4094/79, se även Sandesjö & Björk (2022) s. 101.

14Se t.ex. 5 kap. 5, 10 a och 15 a §§, 5 a kap. 2 §, 5 b kap. 9 §, 6 kap. 2 §, 6 b kap. 1–2 och

14§§ och 6 c kap. 2 § utlänningslagen.

15Se Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/84/2021.

166 kap. 2 § utlänningslagen.

175 kap. 8 a § utlänningsförordningen.

184 kap. 4 a § utlänningsförordningen.

309

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Av 5 kap. 10 a § utlänningslagen framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att bedriva näringsverksamhet, om han eller hon har för- måga att bedriva den aktuella verksamheten och kan försörja sig. Ett sådant uppehållstillstånd får inte beviljas för längre tid än två år åt gången. I 4 kap. 4 b § utlänningsförordningen (2006:97) anges att uppehållstillstånd får beviljas en familjemedlem till en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet, om familjemedlemmen har sin försörjning ordnad under vistelsen. Företagare måste visa att man har sin försörjning tryggad två år i taget, vilket motsvarar ca 200 000 kronor. För att med- följande ska få uppehållstillstånd måste företagaren ha 100 000 kronor för make eller maka och 50 000 kronor för varje medföljande barn.19

För att få uppehållstillstånd för att studera vid högre utbildning, för doktorandstudier krävs att den sökande visar att han eller hon kommer att ha tillräckliga medel för sitt uppehälle under tillstånds- tiden och för att täcka kostnaderna för sin återresa.20 Samma krav ställs om den sökande ansöker om uppehållstillstånd efter slutförda högskole- eller doktorandstudier och söka arbete eller starta eget företag. Kravet på tillräckliga medel ska anses uppfyllt om den stu- derande, eller den som ansöker om uppehållstillstånd efter slutförda studier, förfogar över minst 18 procent av årets prisbasbelopp per månad under perioden med uppehållstillstånd.21 Detta motsvarar 10 314 kronor per månad enligt 2024 års prisbasbelopp.

Uppehållstillstånd på grund av anknytning till t.ex. make eller sambo till någon som är bosatt i Sverige eller förälder som är bosatt i Sverige får beviljas endast om anknytningspersonen kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen.22 Kravet är uppfyllt om anknytnings- personen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsök- ningsbalken. Beräkningen ska göras med beaktande även av vad som behövs för försörjning av utlänningen. Ersättning från arbetslös-

19Migrationsverket (2024). Migrationsverket svarar: hur många olika försörjningskrav finns det? https://www.migrationsverket.se/Om-Migrationsverket/Aktuella-fragor/Migrationsverket- svarar/Migrationsverket-svarar/2024-03-25-Migrationsverket-svarar-hur-manga-olika- forsorjningskrav-finns-det.html (2024-11-22).

20Se 5b kap. 9 § 1 utlänningslagen.

21Se 1 § andra stycket Migrationsverkets föreskrifter (MIGRFS 2023:1) om försörjnings- kravet för studier inom högre utbildning.

225 kap. 3 b § utlänningslagen.

310

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

hetsförsäkring eller annan liknande arbetsrelaterad ersättning jäm- ställs med lön. Kravet är också uppfyllt om anknytningspersonen har inkomster från näringsverksamhet eller en förmögenhet som han eller hon kan försörja sig och utlänningen på.23

Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas personer som be- viljats uppehållstillstånd som t.ex. flyktingar, alternativt skydds- behövande, på anknytning eller på grund av synnerligen ömmande uppehållstillstånd endast om utlänningen bl.a. kan försörja sig.24 Den närmare innebörden av, och bakgrunden till, detta försörj- ningskrav framgår nedan av avsnitt 10.3.1.

10.3.1Närmare om försörjningskravet för permanent uppehållstillstånd

Som anges ovan är en förutsättning för att få permanent uppehålls- tillstånd att utlänningen kan försörja sig. Fram tills 2016 beviljades skyddsbehövande som huvudregel permanent uppehållstillstånd enligt utlänningslagen. Till följd av det rekordhöga antalet asylansökningar under hösten 2015 trädde lagen (2016:742) om tillfälliga begräns- ningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (tillfälliga lagen) i kraft. Genom denna lag begränsades möjligheterna att beviljas permanent uppehållstillstånd. Enligt huvudregeln i den tillfälliga lagen kunde en utlänning endast beviljas ett permanent uppehålls- tillstånd om han eller hon hade en anställning som anmälts till Skatteverket och som gjorde det möjligt för honom eller henne att försörja sig och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställnings- villkor inte var sämre än de villkor som följer av svenska kollektiv- avtal eller praxis inom yrket eller branschen. Även en utlänning som kunde försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet kunde beviljas permanent uppehållstillstånd. Permanent uppehålls- tillstånd fick enligt den tillfälliga lagen endast beviljas en utlänning som inte hade fyllt 25 år om han eller hon hade fullföljt en gymnasie- utbildning eller motsvarande. Utöver denna möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd vid försörjning fanns en möjlighet att bevilja uppehållstillstånd till barn i vissa fall och till vissa statslösa utlänningar som hade fötts i Sverige, som sedan födelsen var statslös och som haft hemvist i landet under viss tid.

234 kap. 4 d § utlänningsförordningen (2006:97).

245 kap. 7 § utlänningslagen.

311

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Den tillfälliga lagen skulle initialt gälla till och med den 19 juli 2019. Efter förslag från regeringen beslutade riksdagen att den tillfälliga lagen skulle fortsätta att gälla till och med den 19 juli 2021.

Sedan den 20 juli 2021 får permanent uppehållstillstånd endast beviljas om utlänningen kan försörja sig.25 Kravet är uppfyllt om utlänningen har lön som efter avdrag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsök- ningsbalken. Beräkningen ska endast göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlänningen själv och inte eventuella familjemedlemmar. Arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt under pågående anställning jämställs med lön. Inkomst från subven- tionerad anställning, ersättning från arbetslöshetsförsäkring eller aktivitetsstöd får inte beaktas. Inte heller andra ersättningar med an- ledning av arbetslöshet får beaktas. Kravet är också uppfyllt om ut- länningen har inkomster från näringsverksamhet som han eller hon kan försörja sig på. För att försörjningskravet ska anses vara uppfyllt måste försörjningsförmågan ha en viss varaktighet. Migrationsverket får meddela närmare föreskrifter om försörjningsförmåga.26

Var utlänningens inkomster ska komma ifrån

I förarbetena avseende försörjningskravet för permanent uppehåll- stillstånd anges att utlänningens inkomster ska komma från anställ- ning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa samt att försörjningskravet är uppfyllt om utlänningen kan försörja sig själv. Kravet omfattar inte utlänningens eventuella familj i Sverige. På lik- nande sätt som att försörjningen kan komma från en kombination av anställning och näringsverksamhet är det också möjligt att in- komsterna kommer från en kombination av flera anställningar. När det gäller inkomster från näringsverksamhet anser regeringen att det saknar betydelse om inkomsterna härrör från egen verksamhet eller verksamhet som bedrivs i en juridisk person. Kravet på att kunna försörja sig bör kunna uppfyllas oavsett hur inkomsterna beskattas. Det finns inget krav på att utlänningen ska ha uppfyllt försörjningskravet även för viss tidsperiod innan ansökan om per- manent uppehållstillstånd ges in.27

255 kap. 7 § 1 utlänningslagen.

264 kap. 4 e § utlänningsförordningen.

27Prop. 2015/16:174 s. 61 och prop. 2020/21:191 s. 68 f.

312

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

Varaktighetskravet

Vad avser innebörden av varaktighetskravet för permanent uppe- hållstillstånd noterade Migrationsöverdomstolen i avgörandet MIG 2023:18 att detta inte behandlas i förarbetena och praxis saknas. Migrationsöverdomstolen redogjorde för tillämpningen av försörj- ningskravet vid anhöriginvandring, där förarbetena anger att anknyt- ningspersonens försörjningsförmåga måste ha viss varaktighet för att kravet ska kunna vara uppfyllt. Bedömningen av försörjnings- förmågan ska vara framåtsyftande eftersom syftet är att anknytnings- personen ska arbeta och kunna försörja sig vid familjemedlemmens ankomst till Sverige.28 Migrationsöverdomstolen hänvisade även till dess tidigare avgörande MIG 2019:12, som gällde tidsbegränsat uppe- hållstillstånd på grund av anknytning. I det avgörandet uttalade Migra- tionsöverdomstolen att det ställda kravet kan uppfyllas om anknyt- ningspersonen vid prövningstillfället antingen har en tillräckligt stor arbetsrelaterad inkomst under minst ett år framöver eller om det vid en prognos framstår som sannolikt att han eller hon kommer att ha en sådan inkomst i vart fall ett år framöver. Sammantaget efter en konkret och individuell prövning bedömdes det som sannolikt att anknytningspersonen skulle ha tillräckliga arbetsrelaterade in- komster med viss varaktighet.

Migrationsöverdomstolen ansåg att det saknas skäl att ge be- greppet ”viss varaktighet” vid permanent uppehållstillstånd en annan och striktare innebörd än den som följer av praxis avseende anknyt- ningsmål. Det är också rimligast att samma begrepp har samma inne- börd även om det återfinns på olika ställen i en författning eller i dess förarbeten. Att begreppet viss varaktighet har samma innebörd innebär att tillämpningssvårigheter kan undvikas. Tillämpningen måste alltid inrymma viss flexibilitet och det får inte handla om en slentrianmässig fast tidsgräns. En sammantagen bedömning av de konkreta och individuella omständigheterna måste i stället göras. Vid tillsvidareanställningar finns det en presumtion för att en sådan anställning uppfyller kravet på viss varaktighet. Även en tidsbegränsad anställning som löper under ett år eller kortare kan uppfylla kravet på viss varaktighet. Det är naturligt att prövningen inför permanent uppehållstillstånd ofta kan göras utifrån ett mer fylligt beslutsunder- lag än den vid tidsbegränsat uppehållstillstånd eftersom personen

28Prop. 2009/10:77 s. 19 f. och 31.

313

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

normalt har varit i Sverige fler år. Detta leder i sin tur till att en till- förlitligare prognos för personens försörjningsförmåga bör kunna göras. Det är därför rimligt att beakta om utlänningen har haft en tillräcklig och kontinuerlig försörjningsförmåga under en längre tid innan prövningstillfället.

Innebörden av varaktighetskravet avseende en utlännings försörj- ning för att beviljas permanent uppehållstillstånd har också behandlats i avgörandet MIG 2023:4. Migrationsöverdomstolen uttalade att i prövningen av om utlänningen har en varaktig försörjningsförmåga ska ingå en bedömning av arbetsgivarens seriositet och förmåga att kunna betala ut lön med en viss varaktighet.

Undantag från försörjningskravet

Försörjningskravet gäller inte om utlänningen är ett barn, utlänningen har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken eller det finns särskilda skäl. Kravet gäller inte heller en utlänning som ska beviljas permanent uppehållstillstånd genom vidarebosättning, en utlänning som har beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige och en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i Sverige som återfår uppehållstillstånd efter anmälan vid förlust av uppehålls- tillstånd på grund av vistelse utanför Sverige.29

I fråga om undantag från försörjningskravet för permanent uppe- hållstillstånd anförde regeringen följande.

I likhet med kommittén anser regeringen att det är lämpligt att även sätta upp en övre gräns för vilka som ska omfattas av försörjningskravet. Kommittén föreslår att en sådan övre gräns ska kopplas till rätten att uppbära allmän pension eller garantipension. [K]opplingen till rätten att ta ut pension [innebär] att undantaget inträder vid olika tidpunkter beroende på vilken sorts pension som sökanden har rätt till. Det fram- går uttryckligen av kommitténs lagförslag att det är rätten att uppbära pension som ska ligga till grund för bedömningen av om en person är undantagen kraven för permanent uppehållstillstånd. [R]egeringen [anser] att detta inte behöver förtydligas ytterligare. Regeringen anser dock [. . .] att tillämpningen av undantaget i denna del underlättas om de begrepp som används i utlänningslagen överensstämmer med de begrepp som används i socialförsäkringsbalken. Enligt bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken består den allmänna ålderspensionen dels av inkomstgrundad ålderspension, dels av garantipension (53 kap. 2 § [socialförsäkrings-

295 kap. 8 § utlänningslagen.

314

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

balken]). Undantaget bör därför knytas till dessa begrepp. Därtill anser regeringen [. . .] att även de utlänningar som uppnått en viss ålder men som enbart har rätt till äldreförsörjningsstöd bör omfattas av undantaget.30

I fråga om undantag från försörjningskravet även bör gälla om det finns särskilda skäl anförde regeringen följande.

Utöver de ovan nämnda undantagen föreslår kommittén en ventil som innebär att något försörjningskrav inte ska ställas om det föreligger synnerliga skäl. Undantaget kan tillämpas i fall när en person inte har möjlighet att uppfylla kravet eller i fall där det inte är rimligt att begära att en person ska uppfylla kravet.

I likhet med kommittén anser regeringen att det bör finnas en ventil som ger en möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd även till en person som inte kan försörja sig i vissa fall. Kommittén nämner som exempel fall där en person har betydande svårigheter att uppfylla det uppställda kravet på grund av funktionshinder, sjukdom eller andra be- gränsningar. Även personer som är nära pensionsålder och därför har svårt att få en anställning och uppfylla försörjningskravet nämns som exempel. [D]essa exempel [ligger] närmare vad lagstiftaren brukar be- nämna som särskilda skäl. Ett krav på att det ska föreligga synnerliga skäl riskerar därmed [. . .] att medföra att tillämpningsutrymmet blir mycket snävt och att undantag därför inte kan medges i de situationer som kommittén särskilt nämner. [Regeringen] anser [. . .] därmed att det ska finnas möjlighet att göra undantag från försörjningskravet om det föreligger särskilda skäl.

Flera remissinstanser [. . .] efterfrågar ytterligare vägledning kring vad som ska krävas för att ventilen ska vara tillämplig. Bedömningen av om det finns särskilda skäl att göra undantag från kravet på försörjning får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av principerna om fri bevisföring och bevisprövning. En person som har en mer långvarig nedsättning av arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan kan t.ex. ha svårt att uppfylla försörjningskravet (jfr prop. 2009/10:77 s. 26). Detsamma kan gälla en person som är nära pensionsålder och som därför har svårt att få en anställning. Ventilen kan även tillämpas i andra situationer där det inte är rimligt att uppställa ett försörjningskrav [. . .] när en nunna eller en munk ska beviljas permanent uppehållstill- stånd med stöd av 5 kap. 5 § andra stycket [utlänningslagen]. Med en utformning där det krävs särskilda skäl för undantag finns det dessutom utrymme för rättstillämparen att hantera även andra situationer som vissa remissinstanser pekar på kan uppstå till följd av en ordning med krav för permanent uppehållstillstånd och som i det enskilda fallet kan få orimliga konsekvenser.

30Prop. 2020/21:191 s. 74 f.

315

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Vissa remissinstanser [. . .] anser att det bör införas en bortre gräns för hur länge en utlänning ska kunna leva i Sverige med tidsbegränsat uppehållstillstånd. I likhet med kommittén anser regeringen att det bör finnas en möjlighet att i vissa fall göra undantag från kraven för permanent uppehållstillstånd om en person har haft tidsbegränsade uppehållstillstånd under en längre tid och trots ansträngningar inte lyckas uppfylla kraven för permanent uppehållstillstånd. Det är dock viktigt att inte skapa ett system som gör det möjligt att ”vänta ut” ett permanent uppehållstillstånd. Regeringen anser därför inte att det bör ställas upp en bortre gräns för när permanent uppehållstillstånd ska beviljas utan att den ventil som föreslås ger tillräckligt utrymme för att hantera dessa situationer.31

10.4Överväganden och förslag

10.4.1Det bör införas ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

Bedömning: Det bör införas ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap.

I utredningens kommittédirektiv anges att utredningen ska analysera behovet av ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt med- borgarskap.

Av budgetpropositionen för 2024 framgår att utrikes födda och i synnerhet nyanlända oftare har en svagare anknytning till arbets- marknaden än inrikes födda. På gruppnivå har utrikes födda kvinnor en svagare arbetsmarknadsanknytning än både inrikes födda kvinnor och utrikes födda män. Jämställdhetsmyndigheten anger i rapporten Stärkta möjligheter genom samverkan – Insatser för att underlätta utrikes födda kvinnors inträde på arbetsmarknaden att hindren för utrikes födda kvinnors etablering är strukturella, systemiska och individuella. Det finns även hinder utifrån exempelvis våldsutsatthet och att omsorgsansvaret för barn och familj ofta vilar tungt på kvin- norna och leder till ett ojämställt uttag av föräldrapenningdagar.32

Arbetskraftsdeltagandet i Sverige har ökat under den senaste fjortonårsperioden, särskilt bland europeiskt födda, men även bland utomeuropeiskt födda. Under 2023 uppgick arbetskraftsdeltagandet

31Se a. prop. s. 75 f.

32Jämställdhetsmyndigheten (2023) s. 14 ff.

316

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

bland utomeuropeiskt födda till 74 procent för kvinnor och 85 pro- cent för män, vilket för kvinnor utgör en ökning med fyra procent- enheter jämfört med föregående år. Bland inrikes födda har arbets- kraftsdeltagandet varit relativt stabilt över tid, med 72 procent för kvinnor och 76 procent för män under 2023. Generellt sett har män ett högre arbetskraftsdeltagande än kvinnor.33

I jämförelse med övriga EU-länder hade Sverige det högsta arbets- kraftsdeltagandet och den näst högsta sysselsättningsgraden (20–64 år) 2023. Utrikes födda har dock oftare en svagare anknytning till arbets- marknaden än inrikes födda. Generellt gäller att med längre vistelse- tid minskar skillnaderna i arbetsmarknadsetablering mellan inrikes och utrikes födda. Andra faktorer som påverkar utrikes födda kvin- nors och mäns etablering på arbetsmarknaden är bl.a. konjunktur- läge, tidigare arbetslivserfarenhet, utbildningsnivå, språkkunskaper, hälsa, nätverk, tillgång till etableringsinsatser och diskriminering på arbetsmarknaden. Utrikes födda kvinnor har en svagare anknytning än både inrikes födda kvinnor och utrikes födda män.34 Det bekräftas i Institutet för arbetsmarknads- och utbildningspolitisk utvärderings (IFAU) studie Arbetsmarknadsetablering bland flyktingar och deras anhöriga i Sverige, Norge och Danmark (2023:18). Utomeuropeiskt födda kvinnor är sysselsatta i lägre utsträckning även på längre sikt och har lägre inkomster. En orsak till detta kan enligt studien vara att kvinnor oftare arbetar deltid och tar större ansvar för hemma- varande barn.35

Av budgetpropositionen för 2025 framgår att sysselsättnings- graden har ökat betydligt för både kvinnor och män födda i Europa under de senaste fjorton åren, medan utvecklingen har varit svagare bland både de födda utanför Europa och inrikes födda. Sysselsätt- ningsgraden för utomeuropeiskt födda kvinnor och män har dock ökat väsentligt sedan nedgången som orsakades av pandemin. År 2023 var sysselsättningsgraden 64 procent för utomeuropeiskt födda och 70 procent för inrikes födda, att jämföra med 61 respektive 71 pro- cent under föregående år. Även om sysselsättningsgapet mellan in- rikes och utrikes födda har minskat är det fortsatt bland de högsta i EU, vilket till stor del förklaras av att Sverige har en låg sysselsätt- ningsgrad bland utomeuropeiskt födda kvinnor och en relativt hög

33Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 13 s. 10.

34Se a. SOU a.s.

35IFAU (2023) s. 44.

317

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

sysselsättningsgrad bland inrikes födda kvinnor jämfört med flera andra EU-länder. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan könen var störst bland utomeuropeiskt födda, där skillnaden uppgick till 13 pro- centenheter. Skillnaden har dock minskat med 3 procentenheter jämfört med föregående år.36

Arbetslösheten minskade 2023 bland utrikes födda, men ökade bland inrikes födda. Minskningen var särskilt tydlig bland utrikes födda kvinnor. År 2023 var andelen arbetslösa 20 procent bland utomeuropeiskt födda, 8 procent bland europeiskt födda och 5 pro- cent bland inrikes födda. Skillnaden mellan kvinnor och män är större bland utomeuropeiskt födda än bland europeiskt och inrikes födda. Jämfört med föregående år har arbetslösheten bland utomeuro- peiskt födda minskat med 2 procentenheter medan arbetslösheten bland europeiskt födda har ökat med 1 procentenhet. Utomeuropeiskt födda kvinnor hade den högsta arbetslösheten med närmare 22 pro- cent, vilket är en minskning med 4 procentenheter jämfört med föregående år.37

Antalet inskrivna på Arbetsförmedlingen som har varit arbetslösa minst tolv månader är högre bland utomeuropeiskt födda än bland inrikes födda. Under 2023 uppgick antalet långtidsarbetslösa till när- mare 73 000 utomeuropeiskt födda, jämfört med drygt 51 000 inrikes födda. Antalet långtidsarbetslösa har minskat för båda grupperna jämfört med föregående år.38

Regeringen har tagit fram ett självförsörjningsmått som beaktar inkomstnivå och som ska betraktas som ett komplement till syssel- sättningsmåttet enligt Arbetskraftsundersökningarna, AKU. Självför- sörjningsmåttet avser att mäta hur stor andel av individer i förvärvs- aktiv ålder (20–64 år) som under ett år arbetar, alternativt erhåller annan egen inkomst, i sådan omfattning att de antas vara självför- sörjande.39 Individer vars självförsörjningsgrundande inkomst under- stiger tre inkomstbasbelopp under ett år klassificeras som ej själv- försörjande.

Andelen självförsörjande har ökat sett över de senaste tio åren, med en kortvarig nedgång i samband med covid-19-pandemin. Flera faktorer ligger bakom ökningen, främst en ökande sysselsättnings- grad mellan 2013 och 2022 för såväl inrikes som utrikes födda lik-

36Prop. 2024/25:1 s. 11.

37Se a. prop. a.s.

38Se a. prop. a.s.

39Se a. prop. s. 12.

318

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

som en ökad andel heltidsarbetande bland kvinnor. Båda dessa faktorer har bidragit till att fler individer har kommit över inkomst- gränsen för att klassificeras som självförsörjande.40

Självförsörjningsgraden uppgick 2022 till 79 procent för inrikes födda, 69 procent för födda i övriga Europa och 57 procent för utom- europeiskt födda. Under den senaste tioårsperioden har andelen själv- försörjande ökat med 7 procentenheter för inrikes födda, 12 pro- centenheter bland födda i övriga Europa och 13 procentenheter för utomeuropeiskt födda. Ökningen för den senare gruppen kan delvis förklaras av att arbetsmarknadsinträdet har gynnats av att den genom- snittliga vistelsetiden har stigit i takt med att färre har invandrat under senare år.41

Heltidsstuderande utgör en egen kategori. Andelen heltidsstu- derande uppgick 2022 till knappt 6 procent bland såväl inrikes som utomeuropeiskt födda. År 2022 var ca 20 procent av befolkningen i åldern 20–64 år, knappt 1,2 miljoner individer, ej självförsörjande.

Av gruppen utrikes födda i åldern 20–64 år var 34 procent, eller knappt 500 000 personer, ej självförsörjande.42

Andelen med tidsbegränsade anställningar är avsevärt mycket högre bland utomeuropeiskt födda kvinnor och män än bland inrikes födda och europeiskt födda. År 2022 uppgick andelen utomeuro- peiskt födda med tidsbegränsade anställningar till närmare 29 procent bland kvinnor och 26 procent bland män. För inrikes födda uppgick motsvarande andel till 15 procent bland kvinnor och 11 procent bland män. Emellertid minskar antalet tidsbegränsat anställda kvinnor. An- talet tidsbegränsat anställda kvinnor uppgick till 377 000 i juni 2024, vilket är en minskning med 59 000 personer jämfört med juni 2023.43 Av Utredningen om förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnors betänkande Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration (SOU 2023:24) framgår bl.a. att arbete spelar en viktig roll för att bryta segregation och stärka den enskilda

individens egenmakt. En egen inkomst möjliggör frihet att själv- ständigt forma sitt liv. Arbete kan också vara en källa till gemenskap och känsla av att höra till samhället. Enligt utredningens analys på-

40Se a. prop. a.s.

41Se a. prop. a.s.

42Se a. prop. a.s.

43Statistiska centralbyrån (2024). Tidsbegränsat anställda kvinnor fortsätter minska. https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/arbetsmarknad/arbetskraftsundersokningar/arbetskraftsundersokningarna- aku/pong/statistiknyhet/arbetskraftsundersokningarna-aku-juni-2024/ (2024-11-22).

319

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

verkar tillgången till etableringsinsatser utfallet vad gäller arbets- marknadsetablering. Enligt utredningen löper anhöriga till arbets- kraftsinvandrare tre gånger så hög risk som flyktingar och övrigt skyddsbehövande att varken arbeta eller studera. Även för gruppen övriga anhöriga, bland vilka ingår t.ex. personer som har anknytning till svenska medborgare, finns en tydlig överrisk (28 procent) jäm- fört med flyktingar och övrigt skyddsbehövande. Samma överrisk tycks inte gälla för anhöriga till flyktingar och övrigt skyddsbehö- vande som kan ta del av etableringsinsatser inom Arbetsförmed- lingens etableringsprogram. Utredningen föreslår bl.a. att målgruppen för Arbetsförmedlingens etableringsprogram ska utvidgas så att också personer som har beviljats uppehållstillstånd som familje- medlem eller anhörig till en person som är bosatt i Sverige får ta del av etableringsinsatser. Utredningen lämnar också förslag på hur ramtiden för etableringsprogrammet kan anpassas samt förslag på hur etableringsprogrammet kan göras mer flexibelt baserat på olika behov hos nyanlända invandrare.

Det finns även ett tydligt stöd för att utrikes föddas integration har stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet minskar således risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv till barnen.44

Utredningen om en målstyrd integrationspolitik drog också slutsatsen i delbetänkandet Mål och mening med integration (SOU 2024:12) att fler arbetar också är viktigt för utvecklingen av samhällets långsiktiga välstånd och för att trygga ett ekonomiskt hållbart välfärdssamhälle.45

Ett försörjningsvillkor för att förvärva svenskt medborgarskap kan enligt utredningens mening motivera till deltagande i arbets- livet och genom detta bidra till en högre grad av självförsörjning och att stärka individens möjlighet att delta fullt ut i det svenska samhället, vilket kan jämföras med Utredningen om förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnors slutsatser i ovan nämnda betänkanden. Deltagande i arbetslivet kommer också att kunna bidra till integration genom att den som önskar att bli svensk medborgare också skaffar sig förtrogenhet med det svenska språket och det svenska samhället. Utredningen anser mot denna

44SOU 2023:24 s. 16.

45SOU 2024:12 s. 18.

320

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

bakgrund att det bör införas ett krav på egenförsörjning för att för- värva svenskt medborgarskap.

Vad gäller de nordiska länderna framgår av kapitel 4 att Finland uppställer som villkor för att få medborgarskap genom naturalisation att den sökande tillförlitligt kan redogöra för sin försörjning. Finland genomför ett lagstiftningsprojekt avseende den finska medborgar- skapslagstiftningen, där bl.a. den egentliga försörjningsförutsätt- ningen kommer att återtas som ett villkor för naturalisation. Om den som ansöker om norskt medborgarskap genom naturalisation har tillräcklig inkomst det senaste året sänks kravet på hemvisttid till sex år de senaste tio åren. Island kräver att den som ansöker om isländskt medborgarskap kan försörja sig och visa att han eller hon har tillräckliga ekonomiska medel eller inkomster. Den sökande får inte ha mottagit ekonomiskt bistånd de senaste tre åren och måste även under denna tid ha försörjt sig på laglig väg. Danmark uppställer som villkor för förvärv av danskt medborgarskap genom naturalisation dels att den sökande ska ha haft en ordinarie heltidsanställning i minst tre år och sex månader eller ha varit egenföretagare i motsvarande omfattning under de senaste fyra åren, dels att den sökande kan för- sörja sig. I Österrike måste den som ansöker om medborgarskap genom naturalisation styrka att han eller hon har haft fasta och regel- bundna inkomster under en genomsnittlig period av 36 månader för de sex åren närmast före ansökan. I Tyskland krävs att den sökande kan försörja sig själv och familjemedlemmar den sökande är under- hållsskyldig för.

Såsom framgår av kapitel 3 innebär svenskt medborgarskap vissa fördelar som att bara svenska medborgare har en absolut rätt att bo och arbeta här i landet, har rösträtt till riksdagsvalen, kan bli invalda i riksdagen och kan bli t.ex. domare, poliser eller yrkesmilitärer. Ut- redningen anser att det är viktigt att Sverige har en liknande reglering avseende försörjningskrav som andra nordiska länder och medlems- stater i EU. Krav på försörjning för att få medborgarskap finns i bl.a. Danmark, Island och Tyskland, och utlänningens försörjnings- förmåga spelar en viktig roll på olika sätt för att förvärva medborgar- skap i Norge och Finland. Att återinföra ett försörjningsvillkor för att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation skulle göra att det svenska regelverket är mer i linje med de nordiska länderna och andra jämförbara länder.

321

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

10.4.2Det ska krävas att utlänningen kan försörja sig för att förvärva svenskt medborgarskap

Förslag: Det ska införas ett krav på att den som ansöker om svenskt medborgarskap har förmåga att försörja sig i lagen om svenskt medborgarskap.

Kravet innebär att den sökande ska ha inkomst av lön eller näringsverksamhet. Den sökande får inte de senaste tre åren före ansökan ha mottagit försörjningsstöd under en period som sam- manlagt överstiger sex månader.

Inkomsten av lön eller näringsverksamhet ska efter avdrag för preliminär skatt som lägst uppgå till förbehållsbeloppet vid ut- mätning av lön. Arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt under pågående anställning, inkomst från subventionerad an- ställning, och ersättning från arbetslöshetsförsäkring jämställs med lön. För att försörjningskravet ska anses vara uppfyllt måste försörjningsförmågan ha en viss varaktighet.

Enligt kommittédirektiven ska utredningen lämna förslag som inne- bär att det krävs egenförsörjning för att förvärva medborgarskap och lämna förslag på hur försörjningskravet ska anses vara uppfyllt.

Försörjningsvillkoret för att förvärva svenskt medborgarskap ska, såsom anges ovan under avsnitt 10.4.1, bidra till en god integration och motivera till deltagande i arbetslivet.

Försörjningens nivå

Med anledning av de bakomvarande syften utredningen anser ska ligga till grund för ett krav på försörjning för att förvärva svenskt medborgarskap, dvs. att bidra till en god integration och motivera till deltagande i arbetslivet, anser utredningen att det ska krävas att den sökande ska ha en stabil förankring på arbetsmarknaden och en varaktig inkomst som är tillräcklig för att försörjningsstöd inte blir aktuellt. Samtidigt är det av vikt att inte skapa tröskeleffekter som innebär att grupper i praktiken utesluts från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap, och de medborgerliga rättigheter som följer med medborgarskapet. Inkomsterna ska komma från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa. Inkomsterna ska

322

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

alltså inte vara så låga att utlänningen behöver försörjningsstöd en- ligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453)46 för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle. Utredningen anser därför att försörj- ningskravet ska utgå från förbehållsbeloppet i utsökningsbalken. För- sörjningskravet anses uppfyllt om den sökande har lön som efter av- drag för preliminär skatt uppgår till förbehållsbeloppet vid utmätning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Beräkningen ska endast göras med beaktande av vad som behövs för försörjning av utlän- ningen själv och inte eventuella familjemedlemmar.

Inkomster som uppfyller försörjningskravet

Inkomsterna från anställning kan komma från en anställning eller en kombination av flera anställningar. Arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt under pågående anställning, såsom sjukpenning och föräldrapenning, ska jämställas med lön. I sammanhanget kan nämnas att Migrationsverket i sitt rättsliga ställningstagande Särskilda krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd (RS/084/2021) har bedömt att eftersom kravet är att det enbart är ersättning som utgår under tid som utlänningen tillfälligt inte utför arbete men ändå har en pågående anställning är det ett krav att utlänningen de facto har en anställning i grunden och att den anställningen har en viss varaktighet. Utredningen kan ansluta sig till Migrationsverkets bedömning och anser att det bör krävas att utlänningen i grunden har en pågående anställning med viss varaktighet. Bedömningen av om en ersättning utgår tillfälligt får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet.

Enligt försörjningskravet i 4 kap. 4 e § utlänningsförordningen får ersättning från arbetslöshetsförsäkring inte beaktas som sådan arbetsrelaterad ersättning som kan jämställas med lön. Ersättning från arbetslöshetsförsäkring förutsätter att den sökande tidigare har arbetat för att kunna kvalificeras för ersättningen.47 Vid prövning av om en sökande uppfyller kraven för att beviljas svenskt medborgar- skap efter ansökan är utgångspunkten att förutsättningarna ska vara uppfyllda vid beslutstillfället. Om tillfällig ersättning från arbetslös- hetsförsäkring inte kan beaktas i fråga om den sökande uppfyller

46En ny socialtjänstlag bereds för närvarande inom Regeringskansliet och föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

47Jfr 12 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring.

323

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

försörjningskravet vid prövningstillfället kan den situationen uppstå att den sökande blir uppsagd från sitt arbete och inte anses uppfylla försörjningskravet vid prövningstillfället om han eller hon tillfälligt får ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Det vore enligt utred- ningen olyckligt om den sökande i en sådan situation, som kan ligga utanför hans eller hennes kontroll, leder till att den sökande inte kan få svenskt medborgarskap för att han eller hon tillfälligt uppbär sådan ersättning. Enligt direktiven bör försörjningskravet för att förvärva svenskt medborgarskap inte vara lägre än de som ställs för permanent uppehållstillstånd. Med beaktande av vad som anförts ovan anser utredningen emellertid att det finns starka skäl för att jämställa tillfällig ersättning från arbetslöshetsförsäkring med lön.

En utlänning som har vistats åtta år i Sverige kan vara aktuell för samtliga nu tillgängliga former av lönesubventioner – lönebidrag, ny- startsjobb, introduktionsjobb eller etableringsjobb. Subventionerade anställningar kan ha positiva effekter på möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden, särskilt om de riktas till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. De utvärderingar som gjorts av subventio- nerade anställningar visar sammantaget att insatserna ger upphov till betydande behandlingseffekter. Det gäller både behovsprövade insatser som Arbetsförmedlingen fattar beslut om efter en arbets- marknadspolitisk bedömning (såsom olika former av anställnings- stöd) och sådana insatser som utgör en rättighet för den arbetsgivare som anställer (såsom nystartsjobb).

Av Arbetsförmedlingens rapport Effekter av subventionerade an- ställningar på lärande och integration – lärdomar från en randomiserad försöksverksamhet framgår att det i forskningslitteraturen generellt finns ett starkt stöd för att subventionerade anställningar har positiv effekt på övergången till arbete utan stöd.48

Av rapporten framgår vidare att subventionerade anställningar under många år har varit en viktig del av den svenska arbetsmark- nadspolitiken, och under de senaste åren har det funnits flera olika anställningsstöd med mycket höga subventionsnivåer. Det finns flera tänkbara skäl till att ett arbetsmarknadsinträde via en subventionerad anställning skulle kunna öka chanserna för långsiktig arbetsmarknads- integrering, inte minst för att arbetsplatsen kan vara en arena för arbetsmarknadsrelevant lärande. För många arbeten kan denna effekt också förväntas vara starkare för nyanlända än för andra, åtminstone

48Arbetsförmedlingen (2023) s. 12.

324

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

i den mån arbetsdagen inkluderar kontakt med svenska språket och svensk arbetsplatskultur.49

Vad gäller integration hittar Arbetsförmedlingen i rapporten inga effekter för hela urvalet, men uppdelat på kön finns tydligt positiva effekter för kvinnor men inte för män. Arbetsförmedlingen kan i rapporten inte förklara varför effekten av ett arbetsmarknadsinträde på integration skulle gälla för kvinnor men inte för män. En tänkbar förklaring är om män i högre grad tar del av aktiviteter och samhälls- livet oavsett om de arbetar eller ej. En annan potentiell förklaring till större effekt för kvinnor är att de jobb som kvinnor fått skulle kunna tänkas ge bättre förutsättningar för integration än de jobb som män fått, exempelvis om kvinnor i högre grad arbetar i yrken där de träffar mer människor och därmed fått bättre chans till språk- träning och nätverksskapande.50

Arbetsförmedlingen drar i rapporten slutsatsen att ett arbetsmark- nadsinträde i form av en subventionerad anställning har positiva effekter på nyanländas arbetsrelevanta lärande. Resultaten är en signal om att det finns ett värde för individen att delta i subventionerade anställningar, och att detta också gäller för subventionerade anställ- ningar som extratjänster och introduktionsjobb med mycket höga subventionsnivåer. Ett ökat lärande (och integration) talar i sin tur för att ett arbetsmarknadsinträde med hjälp av dessa typer av anställ- ningsstöd kan leda vidare till en mer varaktig förankring på arbets- marknaden.51

Samtidigt visar Riksrevisionens rapport Subventionerade an- ställningar – att motverka fel i ett system med allvarliga risker (RiR 2023:17) att det finns risker kopplade till de subventionerade anställningarnas utformning. Det handlar om skenanställningar, dåliga arbetsvillkor och att insatserna går till personer som inte har rätt till dem. Nystartsjobben är särskilt riskfyllda eftersom ersätt- ningen är hög och kontrollerna är färre än för andra stöd.52

Som konstaterats ovan bör ett föreslaget krav på egenförsörjning för svenskt medborgarskap inte vara lägre än de som ställs för per- manent uppehållstillstånd. Kravet på försörjning för att få permanent uppehållstillstånd ger inte utrymme att beakta inkomst från subven- tionerad anställning.

49Ibid. s. 46.

50Ibid. s. 47.

51Ibid. s. 49.

52Riksrevisionen (2023) s. 5 och 13.

325

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Syftet med ett försörjningskrav för att få svenskt medborgarskap är att motivera till deltagande i arbetslivet och genom detta bidra till en högre grad av självförsörjning och att stärka individens möjlighet att delta fullt ut i det svenska samhället. I detta avseende finns det klart stöd för att subventionerade anställningar skapar positiva effekter dels för nyanländas integration i det svenska samhället. I det avseendet anser utredningen att det skulle motverka syftet med försörjnings- villkoret om inte inkomster från subventionerade anställningar får beaktas. Utredningen anser därför, även med hänsyn till att ett krav på egenförsörjning för svenskt medborgarskap inte bör vara lägre än de som ställs för permanent uppehållstillstånd, att inkomster från subventionerade anställningar ska beaktas.

Försörjningskravet kan också uppfyllas om den sökande har in- komster från näringsverksamhet som han eller hon kan försörja sig på. Näringsverksamhet definieras i 13 kap. 1 § inkomstskattelagen (1999:1229). Med näringsverksamhet avses förvärvsverksamhet som bedrivs yrkesmässigt och självständigt.

För att försörjningskravet ska anses uppfyllt måste försörjnings- förmågan ha en viss varaktighet. I likhet med Migrationsöverdom- stolens bedömning i det ovan refererade avgörandet MIG 2023:18 anser utredningen att det även gällande försörjningskravet för att förvärva svenskt medborgarskap saknas skäl att ge begreppet en annan innebörd än den som följer av praxis avseende såväl anknyt- ningsmål som vid permanent uppehållstillstånd. I likhet med Migra- tionsöverdomstolen anser utredningen att tillämpningssvårigheter kan undvikas om begreppet har samma innebörd. Även avseende försörjningsförmågans varaktighet för att uppfylla försörjnings- villkoret för svenskt medborgarskap måste en sammantagen be- dömning av de konkreta och individuella omständigheterna göras. Vid tillsvidareanställningar finns det en presumtion för att en sådan anställning uppfyller kravet på viss varaktighet. Även en tidsbegränsad anställning som löper under ett år eller kortare kan uppfylla kravet på viss varaktighet.

Enligt utredningens förslag i kapitel 7 ska en person som ansöker om svenskt medborgarskap som utgångspunkt ha haft sin hemvist i Sverige i åtta år. Vid så lång bosättningstid i Sverige bör en tillförlit- ligare prognos av den sökandes försörjningsförmåga kunna göras. Utredningen anser därför, även här i likhet med Migrationsöver- domstolen, att det är rimligt att beakta om utlänningen har haft en

326

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

tillräcklig och kontinuerlig försörjningsförmåga under en längre tid innan prövningstillfället för att bedöma varaktigheten.

Personer med egen förmögenhet

Utredningen har ovan förslagit att det som utgångspunkt ska krävas att den sökande har en varaktig inkomst från egen anställning eller näringsverksamhet. Således kan den sökande som regel inte anses uppfylla försörjningskravet genom förmögenhet. Frågan är då om det finns skäl att undanta personer med egen förmögenhet från för- sörjningskravet.

De angivna syftena med att införa ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap är att bidra till integration och den sökande skaffar sig förtrogenhet med det svenska språket och det svenska samhället samt att den sökande inte ska ha behov av att nyttja de sociala välfärdssystemen. Vad gäller det sistnämnda syftet får det anses vara uppfyllt för personer som försörjer sig genom egen förmögenhet. Utredningen anser däremot att det får anses tveksamt om syftet med att den sökande ska integreras i det svenska samhället kan anses uppfyllt genom egen förmögenhet. Många av de förslag ut- redningen nu lämnar, som t.ex. längre hemvisttid, och som USSMA tidigare har lämnat i fråga om språk- och kunskapskrav för att förvärva svenskt medborgarskap talar för bättre möjligheter för den sökande att bli en integrerad del av det svenska samhället. Utredningen anser även att det är ett tungt vägande intresse att den sökande också ges möjligheter att bli en integrerad del av samhället genom deltagande i arbetslivet. Mot den bakgrunden anser utredningen att egen för- mögenhet inte ska jämställas med inkomst av lön.

Handläggningen

Vad avser innebörden av varaktighetskravet avseende en utlännings försörjning för att beviljas permanent uppehållstillstånd har Migra- tionsöverdomstolen uttalat att i prövningen av om utlänningen har en varaktig försörjningsförmåga ska det ingå en bedömning av arbets- givarens seriositet och förmåga att kunna betala ut lön med en viss varaktighet.53

53Jfr MIG 2023:4.

327

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I samband med att försörjningskravet för permanent uppehålls- tillstånd enligt tillfälliga lagen infördes noterade regeringen risken för missbruk av reglerna, utnyttjanden på arbetsmarknaden och handel med anställningskontrakt. Eftersom det får antas vara en stor fördel att få ett permanent uppehållstillstånd, såg regeringen att det finns sådana risker för missbruk och framhöll att Migrations- verket vid sin prövning har en viktig kontrolluppgift.

Vid förvärv av svenskt medborgarskap följer ett antal rättigheter. Endast den som är svensk medborgare har rätt att ha svenskt pass, har rösträtt till riksdagen och har ovillkorlig rätt att vistas i Sverige. För den enskilde följer således stora fördelar med ett svenskt med- borgarskap. Ett beslut om svenskt medborgarskap går inte heller, enligt nu gällande regelverk, att återkalla. Utredningen ser mot den bakgrunden att det finns en överhängande risk för missbruk. I likhet med varaktighetskravet avseende försörjningsförmågan för att be- viljas permanent uppehållstillstånd anser utredningen att det i pröv- ningen ska ingå en bedömning av arbetsgivarens seriositet och för- måga att kunna betala ut lön med en viss varaktighet. I synnerhet med beaktande av att ett beslut om svenskt medborgarskap inte kan åter- kallas vid oriktiga uppgifter anser utredningen att myndigheten så långt möjligt måste kontrollera att det rör sig om en riktig anställ- ning eller att en näringsverksamhet bedrivs på ett seriöst sätt. Bedöm- ningen är framåtsyftande och försörjningskravet ska vara uppfyllt vid prövningstillfället.

Utredningen anser att risken för den nämnda problematiken även gör sig gällande i fråga om att införa ett försörjningskrav för att för- värva svenskt medborgarskap. Det ska i detta sammanhang särskilt poängteras att förvärv av svenskt medborgarskap rimligen bör ges en än större tyngd. Med beaktande av att det är en oåterkallelig för- mån finns det anledning att betona vikten av att ett beslut om att be- vilja svenskt medborgarskap måste föregås av en noggrann kontroll och prövning av om den sökande uppfyller försörjningsvillkoret – inte minst med anledning av den problematik avseende subventionerade anställningar som Riksrevisionen har lyft fram. Det finns enligt ut- redningens mening vissa situationer som kan kräva ytterligare utred- ning för myndigheten. Det kan handla om att den sökande skaffar sig anställning i nära anslutning till att ansökan ges in, vilket kan vara helt rimligt beroende på omständigheterna, men också indikera ett misstänkt missbruk av regelverket, utnyttjanden på arbetsmarknaden

328

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

och handel med anställningskontrakt. Det kan också vara aktuellt att titta på sökandens beskattningsuppgifter, tidigare anställnings- historik m.m.

Den sökande ska inte erhålla, eller i närtid ha erhållit försörjningsstöd

I enlighet med utredningens förslag i kapitel 7 kommer det i huvud- sak krävas att den som ämnar bli svensk medborgare har haft hemvist i Sverige i åtta år.

Sysselsättningsgraden för personer som har invandrat till Sverige som flyktingar eller anhöriga till dessa ökar generellt med vistelse- tiden. Nyanländas etablering på arbetsmarknaden har successivt förbättrats sedan etableringsreformen infördes i december 2010. Kohorter som mottagits från 2011 och framåt har haft en snabbare progression än tidigare kohorter. År 2022 var 54 procent etablerade bland de nyanlända som togs emot i en kommun 2019. Tre år efter kommunmottagandet var 59 procent av männen etablerade medan motsvarande andel bland kvinnor uppgick till 30 procent.54

Nyanlända kvinnor etableras i en betydligt långsammare takt än nyanlända män, men även bland kvinnor stiger etableringsgraden med vistelsetiden. Bland dem med en vistelsetid på minst 15 år upp- gick andelen etablerade kvinnor med anställning till 64 procent 2022 medan motsvarande andel var 60 procent bland män. Ytterligare

4 procent av kvinnorna och 12 procent av männen arbetade som aktiva företagare, vilka dock inte ingår i etableringsmåttet.55

Andelen som är mottagare av ekonomiskt bistånd i åldrarna 20–

64 år är högre bland utrikes födda än bland inrikes födda. Samtidigt minskar andelen utrikes födda som erhåller långvarigt ekonomiskt bistånd och gapet mellan inrikes och utrikes födda har minskat över tid. Under år 2022 var andelen långvariga biståndsmottagare bland utrikes födda kvinnor 4 procent och bland utrikes födda män närmare 3 procent. För såväl inrikes födda kvinnor som män var andelen mindre än 1 procent. Utrikes födda kvinnor erhåller i högre utsträck- ning än utrikes födda män långvarigt ekonomiskt bistånd och utrikes

54Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 13 s. 13.

55Se a. prop. a.s.

329

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

födda kvinnor är den grupp där störst andel erhåller långvarigt eko- nomiskt bistånd.56

Mot bakgrund av vad som framgår ovan anser utredningen att det går att ställa högre krav på den sökandens egenförsörjning för att komma i fråga för svenskt medborgarskap, särskilt i förhållande till försörjningskravet för permanent uppehållstillstånd och mot bakgrunden att den sökande kommer att ha vistats i Sverige under en förhållandevis lång tid. Enligt utredningens mening ligger det också i begreppet egenförsörjning att den sökande ska ha sådan för- sörjning att han eller hon inte har något behov av att nyttja det sociala välfärdssystemet. Utredningen föreslår därför att försörjningskravet som utgångspunkt, utöver en viss inkomst, ska innebära att den sökande de senaste tre åren före ansökan inte får ha mottagit för- sörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen.

Att den sökande inte ska ha mottagit försörjningsstöd inom ett visst tidsspann kommer enligt utredningens bedömning medföra att Migrationsverket i förekommande fall kommer att ha ett behov av att inhämta uppgifter om försörjningsstöd från socialnämnden. Enligt 28 § medborgarskapslagen ska en socialnämnd på begäran av bl.a. Migrationsverket lämna ut uppgifter om en utlännings personliga förhållanden, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt med- borgarskap. En motsvarande bestämmelse fanns i 1950 års med- borgarskapslag (14 a §). Dåvarande Statens invandrarverk hade i remissvar avseende departementspromemorian Sekretesskydd och informationsbehov (Ds Ju 1981:17) fört fram att det fanns behov av att införa bestämmelser om uppgiftsskyldighet även i vissa andra utlänningsärenden. Enligt verket borde det föreskrivas att en social- nämnd på begäran av bl.a. Migrationsverket ska lämna uppgifter om huruvida en utlänning uppburit socialhjälp och om dennes personliga förhållanden i övrigt, om uppgifterna behövs i ett ärende om uppe- hållstillstånd eller naturalisation. Migrationsverket påpekade att pröv- ningen av en ansökan i ett sådant ärende ska grundas på bl.a. uppgifter om sökandens försörjning och andra uppgifter om sökandens per- sonliga förhållanden. Sökandens egna uppgifter i dessa avseenden kan inte ensamma godtas.57

56Se a. prop. s. 14.

57Prop. 1981/82:186 s. 31.

330

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

Föredragande statsrådet underströk i propositionen att det är vik- tigt att man bl.a. i ärenden om svenskt medborgarskap får tillgång till all information som är av betydelse för ärendenas prövning. I den mån uppgifter behövs från socialtjänsten bör de som regel kunna in- hämtas med samtycke av sökanden. Det kan emellertid förekomma fall då det av en eller annan anledning inte går att få något samtycke från sökanden. Resultatet kan då bli att det inte går att få fram de uppgifter som behövs med påföljd att ärendet inte kan prövas. För att man ska undgå sådana konsekvenser borde det enligt föredragande statsrådet finnas en möjlighet att anskaffa erforderliga uppgifter även utan samtycke. Föredragande statsrådet föreslog därför att det införs bestämmelser om uppgiftsskyldighet med det innehåll som verket förordade.58

Mot bakgrund av redogörelsen ovan drar utredningen slutsatsen att det redan av nu gällande regelverk finns en uppgiftsskyldighet för socialnämnden att ge Migrationsverket behövliga uppgifter om försörjningsstöd för att pröva ärenden om svenskt medborgarskap.

10.4.3Det ska införas en bestämmelse om uppgiftsskyldighet för Skatteverket

Förslag: Det ska införas en bestämmelse i förordningen om be- handling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet för att möjliggöra ett elektroniskt överlämnande av personupp- gifter från Skatteverket till Migrationsverket via medium för automatiserad behandling i ansökningsärenden om svenskt med- borgarskap.

Utredningen har i avsnitt 10.4.2 lyft fram att beslut om att bevilja svenskt medborgarskap måste föregås av en noggrann kontroll och prövning av om den sökande uppfyller försörjningsvillkoret. För att Migrationsverket ska kunna utreda och kontrollera om en sökande erhåller sådan inkomst som krävs för att uppfylla det nya försörjnings- kravet i 11 § 2 medborgarskapslagen krävs det enligt utredningens mening att Migrationsverket erhåller beskattningsuppgifter från Skatteverket.

58Se a. prop. s. 32.

331

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Vad gäller Migrationsverkets kontroller av den enskildes försörj- ning i andra ärendeslag, här främst arbetstillstånd, ska på begäran av Migrationsverket uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning som behövs för handläggning av ansökningar om eller kontroll av i förordningen särskilt angivna uppehållstillstånd. De uppgifter som ska lämnas till Migrationsverket med stöd av första stycket är uppgifter som avses i 2 kap. 3 § 1–5 och 11 lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. Det är enligt de nämnda bestämmelserna fråga om en fysisk persons identitet, medborgarskap, bosättning och familjeförhållanden, en juridisk persons identitet, säte, ägarförhållanden samt firmatecknare och andra företrädare, registrering för skatter och avgifter, underlag för fastställande av skatter och avgifter, bestämmande av skatter och avgifter och beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende.

Enligt utredningens bedömning bör överföringen av uppgifter från Skatteverket till Migrationsverket ske genom utlämnande på medium för automatiserad behandling, vilket är fördelaktigt bl.a. från integritetshänseende. För att säkerställa att ett elektroniskt överlämnande av personuppgifter från Skatteverket till Migrations- verket kan ske via medium för automatiserad behandling i ansök- ningsärenden om svenskt medborgarskap enligt medborgarskaps- lagen föreslår utredningen att det förs in en bestämmelse om en uppgiftsskyldighet för Skatteverket. En sådan bestämmelse placeras lämpligast i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

10.4.4Undantag från försörjningskravet

Förslag: Kravet på att utlänningen ska kunna försörja sig för att beviljas svenskt medborgarskap ska inte gälla om

–utlänningen är ett barn,

–utlänningen bedriver studier inom en sammanhållen yrkes- utbildning,

–utlänningen bedriver studier på heltid vid ett svenskt univer- sitet eller högskola som leder till en examen på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå,

332

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

–utlänningen bedriver studier på heltid som leder till en yrkes- högskoleexamen eller en kvalificerad yrkeshögskoleexamen, samt

–inte de senaste tre åren före ansökan har mottagit försörjnings- stöd under en period som sammanlagt överstiger sex månader,

–utlänningen bedriver studier inom gymnasieskolan,

–utlänningen har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspen- sion, garantipension eller äldreförsörjningsstöd enligt social- försäkringsbalken, eller

–det finns särskilda skäl.

Enligt kommittédirektiven ska utredningen analysera behovet av undantag som ska kunna göras från kravet, t.ex. för barn eller med anledning av Sveriges internationella åtaganden, med utgångspunkten att möjligheten till undantag ska vara restriktiv.

Utredningen har under avsnitt 10.4.2 bedömt att försörjnings- villkoret för att förvärva svenskt medborgarskap bör motsvara för- sörjningskravet för att beviljas permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 7 § utlänningslagen. Vad avser möjligheten att få dispens från försörjningsvillkoret anser utredningen att det finns skäl att utforma dispensmöjligheterna liknande de undantagssituationer som gäller avseende försörjningskravet för att beviljas permanent uppehållstillstånd.

Barn

För barn som förvärvar svenskt medborgarskap ska det inte uppställas ett krav på egenförsörjning.59

Studerande

Kommunal vuxenutbildning (komvux) är en viktig väg till arbete för många nyanlända vuxna och för de nyanlända som antingen inte upp- nått behörighet till gymnasieskolans nationella program före 20 års ålder eller som inte uppnått examen eller studiebevis för nationellt

59Jfr avsnitt 6.3.3.

333

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

program. Antalet utrikes födda elever inom komvux på grundläggande och gymnasial nivå har ökat kraftigt sedan 2008. År 2022 utgjorde utrikes födda drygt hälften av eleverna inom komvux på grundlägg- ande och gymnasial nivå, såväl totalt (55 procent) som bland kvinnor respektive män (57 respektive 51 procent). Utrikes födda kvinnor var fortsatt den största gruppen inom komvux medan inrikes födda män var den minsta.60

Andelen utrikes födda inom komvux på grundläggande respektive gymnasial nivå har ökat markant sedan 2008, men var 2023 i stort sett oförändrad jämfört med föregående år (94 respektive 47 procent). Inom komvux på grundläggande nivå minskade antalet utrikes födda elever med drygt 1 procent jämfört med föregående år till närmare 62 300 elever 2023, medan antalet utrikes födda på gymnasial nivå minskade med 4 800 personer till 103 000 elever.61

Bland de utrikes födda som avslutat studier inom komvux under 2019 var totalt 41 procent etablerade på arbetsmarknaden två år senare. Det är en minskning med 2 procentenheter jämfört med året innan. Motsvarande etableringsgrad för inrikes födda var 44 procent. Utrikes födda kvinnor är i något lägre grad etablerade efter utbild- ningen jämfört med utrikes födda män.62

Yrkesvuxenutbildningar inom komvux och yrkeshögskola är viktiga vägar för att fler vuxna ska komma i arbete och egenför- sörjning. Ungefär hälften av de som går en utbildning inom ramen för statsbidraget för regionalt yrkesinriktad utbildning (regionalt yrkesvux) är utrikes födda. Bland elever som avslutade regionalt yrkesvux 2020 hade 76 procent av både utrikes och inrikes födda elever någon grad av anknytning till arbetsmarknaden året efter att de avslutat sina studier. Andelen med etablerad ställning på arbets- marknaden året efter studierna var dock högre bland inrikes födda än bland utrikes födda elever, 45 respektive 36 procent.63

Det finns en särskild satsning på kombinationsutbildningar inom regionalt yrkesvux, bl.a. i syfte att stärka integrationen, där yrkes- utbildning kombineras med sfi eller svenska som andraspråk. Andelen som efter avslutad utbildning 2020 har någon grad av anknytning till arbetsmarknaden året efter är avsevärt högre för elever som av- slutat en kombinationsutbildning än för elever som enbart har läst

60Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 13 s. 18.

61Se a. prop. a.s.

62Se a. prop. s. 18 f.

63Se a. prop. s. 19.

334

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

sfi (68 respektive 52 procent). Det finns dock inga större skillnader vad gäller andelen med etablerad ställning på arbetsmarknaden.64

Andelen utrikes födda bland de som påbörjat studier inom yrkes- högskolan har ökat mellan 2007 och 2023, från 15 till 27 procent. Av de som examinerades 2022 hade inrikes födda arbete året efter examen i högre utsträckning än utrikes födda, 90 respektive 83 procent. Sam- tidigt var skillnaden mellan andelen i arbete före och efter utbild- ningen större bland utrikes födda än inrikes födda, 17 respektive

14 procent. Det var inte någon större skillnad i andel kvinnor re- spektive män bland utrikes födda eller inrikes födda.65

För barns och ungas integration lägger förskola, grundskola och gymnasieskola en viktig grund för framtida möjligheter att etablera sig på arbetsmarknaden. Vuxenutbildning och yrkesutbildning är av betydelse för individers möjligheter att etablera sig på arbetsmark- naden och bli självförsörjande.

Enligt utredningens kommittédirektiv bör ett föreslaget krav på egenförsörjning för svenskt medborgarskap inte vara lägre än de som ställs för permanent uppehållstillstånd. Utgångspunkten ska också vara att möjligheten till undantag från kravet på egenförsörjning ska vara restriktiv. I detta avseende kan noteras att regeringen i lagstift- ningsärendet om att bl.a. införa ett försörjningskrav för att beviljas permanent uppehållstillstånd, inte fann skäl att införa något generellt undantag från försörjningskravet för studerande, trots att flertalet remissinstanser påtalade att ett strikt försörjningskrav för den som nyss fyllt 18 år kan medföra att det blir mindre attraktivt att slutföra en utbildning på gymnasial nivå och att denna grupp kan få svårt att uppfylla försörjningskravet. Regeringen underströk i detta avseende att följden av ett avslag på en ansökan om permanent uppehållstill- stånd är att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Utredningen konstaterar emellertid att följden av att inte kunna kvalificera sig för svenskt medborgarskap bl.a. leder till att personen inte får medbor- gerliga rättigheter och inte har möjlighet att studera till vissa yrken, exempelvis polis. I detta avseende ser även utredningen en risk för att ett strikt krav på egenförsörjning kan få de följder att personer, som önskar få svenskt medborgarskap, väljer bort möjligheten att vidareutbilda sig för att i stället skaffa sig ett arbete som kan kvali- ficera personen för svenskt medborgarskap. I ett kompetensför-

64Se a. prop. a.s.

65Se a. prop. a.s.

335

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

sörjningsperspektiv är incitament att utbilda och vidareutbilda sig en viktig faktor.

Vad gäller de andra nordiska länderna som uppställer krav på för- sörjning för att förvärva medborgarskap uppställer Danmark som krav att den sökande bl.a. ska ha en anställning. En sökande ska ha haft ordinarie anställning i minst tre år och sex månader under de senaste fyra åren. Även om studier i sig inte medför att kravet på anställning är uppfyllt, medräknas t.ex. anställning där en studerande på en ungdomsutbildning har ett utbildningsavtal med ett företag.66 På Island kan en sökande styrka att han eller hon är självförsörjande genom att t.ex. ge in en bekräftelse på stipendium eller studielån.67 Därtill behöver studerande i åldrarna 18 till 20 år och som bor till- sammans med en förälder eller vårdnadshavare endast visa hälften av referensbeloppet för att visa att han eller hon är självförsörjande. Norge uppställer inte något försörjningskrav i sig för förvärv av medborgarskap. Tillräckliga inkomster medför dock en kortare hem- visttid för den sökande. Det uppställs dock krav på försörjning för att få permanent uppehållstillstånd i Norge, som är ett krav för att få norskt medborgarskap. Dispens från försörjningskravet för per- manent uppehållstillstånd kan medges bl.a. om den sökande de senaste tolv månaderna eller två terminerna har deltagit i grundskola eller gymnasium som en del av introduktionsprogrammet, deltagit i gym- nasial utbildning som en arbetsmarknadsåtgärd inom ramen för NAV68, varit heltidsstudent på högskola förutsatt att lärosätet är godkänt av den norska statliga utbildningslånefonden och är berätt- igat till ett studielån eller bidrag, eller varit heltidsstudent på högskola genom åtgärder från NAV. Undantaget för studerande på gymnasial nivå omfattar även lärlingar i företag som har deltagit i undervisning på gymnasiet före tiden som lärling i ett företag.69

66Utlännings- och integrationsministeriet (2023). Beskæftigelse. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske-statsborgere/betingelser/beskaeftigelse (2024-11-21).

67Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship – Conditions- Be able to financially support oneself. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic- citizenship/conditions (2024-11-21).

68Den norska myndigheten NAV har liknande uppgifter som Försäkringskassan, Arbetsför- medlingen, Pensionsmyndigheten och socialnämnden. NAV står för (Ny) Arbeids- og Vel- ferdsforvaltning.

69Utlänningsdirektoratet (u.å.). Krav til å forsørge deg selv for å få permanent oppholdstillatelse. https://www.udi.no/ord-og-begreper/krav-til-a-forsorge-seg-selv-for-a-fa-permanent- oppholdstillatelse/?in=3 (2024-11-21).

336

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

Trots den restriktivitet som ska råda anser utredningen att det finns tungt vägande skäl att medge studerande undantag från kravet på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap. För att dispens ska medges ska det enligt utredningens mening förutsättas att det ska vara fråga om unga vuxna som ska kunna slutföra studier på gymnasieskola som leder till en gymnasieexamen. För vuxna per- soner ska det vara fråga om studier på heltid vid universitet och hög- skolor samt enskilda utbildningsanordnare (hädanefter universitet och högskolor) som ska leda till avlagd examen på grundnivå, avan- cerad nivå eller forskarnivå, eller en yrkeshögskoleexamen eller en kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Dispens kan också medges om den sökande har antagits till en sammanhållen yrkesutbildning i komvux.

Utredningen har ovan bedömt att det går att ställa högre krav på den sökandens egenförsörjning för att komma i fråga för svenskt medborgarskap, särskilt i förhållande till försörjningskravet för per- manent uppehållstillstånd och mot bakgrunden att den sökande kom- mer att ha vistats i Sverige under en förhållandevis lång tid. Enligt utredningens mening ligger det också i begreppet ”egenförsörjning” att den sökande ska ha sådan försörjning att han eller hon inte har något behov av att nyttja det sociala välfärdssystemet. Utredningen har därmed föreslagit att försörjningskravet som utgångspunkt, ut- över en viss inkomst, ska innebära att den sökande de senaste tre åren före ansökan inte får ha mottagit försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen. Enligt utredningens mening är det mot den bak- grunden viktigt att bibehålla kravet att den sökande under viss tid inte får ha mottagit försörjningsstöd före en ansökan om svenskt medborgarskap, även om dispens medges från kravet på viss inkomst för att den sökande bedriver studier vid gymnasieskola eller vissa typer av eftergymnasiala studier.

Utrymmet att medge dispens från försörjningskravet kan riskera att leda till missbruk av dispensgrunden, t.ex. på så sätt att en sökande som inte uppfyller försörjningskravet skriver in sig på en universitets- eller högskoleutbildning eller annan utbildning – utan någon avsikt att fullfölja utbildningen – i syfte att kringgå försörjningskravet.

Enligt utredningens bedömning bör dock kravet på att den sökande de senaste tre åren före ansökan inte har mottagit försörjningsstöd medföra en ökad sannolikhet för att den sökande redan i vart fall har eller har haft någon form av försörjning, vilket bör minska even-

337

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

tuella incitament att missbruka systemet. Det ska även framhållas att den sökande, utöver försörjningskravet, ska uppfylla ett skärpt krav på åtta års hemvist i Sverige som utgångspunkt, ett skärpt krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt samt krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap, vilket i sig torde minska risken att den sökande skenregistrerar sig på och blir antagen till en utbild- ning för att kringgå ett krav på egenförsörjning. Utredningen ser därför inte någon överhängande risk för ett omfattande missbruk av en dispensgrund för studerande som riskerar att urholka försörj- ningskravet.

Det ligger enligt utredningens mening i sakens natur att den som har bedrivit heltidsstudier under en period också klarar sina studier och kan uppvisa minst godkända resultat på de hittillsvarande stu- dierna för att medges dispens från kravet på egenförsörjning. Utred- ningen har i detta avseende övervägt om dispens ska kunna medges trots att den sökande inte kan uppvisa godkända studieresultat. I sam- manhanget kan det jämföras med följderna av att inte kunna uppvisa godkända studieresultat för att få studiemedel eller för uppehålls- tillstånd på grund av studier.

Exempelvis får tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas en utlän- ning som önskar vistas i Sverige för arbete, studier eller besök.70 För att en utlänning som befinner sig i Sverige och ansöker om fortsatt uppehållstillstånd för studier ska få sitt tillstånd beviljat krävs att det föreligger vägande skäl för förlängning av vistelsetiden.71 Reger- ingen har meddelat föreskrifter vad gäller uppehållstillstånd för studier på uppdragsutbildningar och vissa specialiseringsutbildningar. Till- ståndstiden får efter ansökan förlängas om förutsättningarna för till- stånd är uppfyllda och utlänningen har gjort godtagbara framsteg i sin utbildning.72 Visad sjukdom eller liknande skäl, såsom nära an- hörigs sjukdom eller dödsfall, kan leda till att lägre studieresultat godtas för att beviljas förlängt uppehållstillstånd på grund av studier.73

Uppehållstillstånd kan även beviljas en utlänning som har antagits till en utbildning på heltid vid en läroanstalt för högre utbildning i Sverige.74 En förlängning av tillståndstiden för ett sådant uppehålls- tillstånd får vägras om utlänningen inte har gjort godtagbara fram-

70Jfr 5 kap. 10 § utlänningslagen.

71Jfr 5 kap. 19 § utlänningslagen.

724 kap. 5 § andra stycket andra meningen utlänningsförordningen.

73MIG 2009:5.

74Jfr 5 b kap. 3 § första stycket utlänningslagen.

338

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

steg i sina studier.75 Den närmare innebörden av vad som ska avses med godtagbara framsteg har överlämnats till rättstillämpningen att avgöra.76

I vissa fall ska det göras en prövning av den studerandes tidigare studieresultat vid prövningen av en studerande ska få studiemedel för sina studier. Studiemedel får lämnas till en studerande som har bedrivit sina tidigare studier i normal takt.77

Vid studier på högskoleutbildningar som anordnas av statliga uni- versitet och högskolor som omfattas av högskolelagen (1992:1434) eller av enskilda utbildningsanordnare som har tillstånd att utfärda examen enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina är normal studietakt att den studerande ska ha klarat av 62,5 procent av sitt studieåtagande under de första 40 veckorna med studiemedel eller omställningsstudiestöd enligt lagen (2022:856) om omställnings- studiestöd för heltidsstudier, och 75,0 procent av sitt studieåtagande för studier som därefter bedrivs med studiemedel eller omställnings- studiestöd enligt lagen om omställningsstudiestöd.78 Studiemedel får lämnas även om den studerande inte har bedrivit sina tidigare studier i normal takt, om det finns särskilda skäl för det.79 Särskilda skäl kan t.ex. vara egen eller nära anhörigs sjukdom, dödsfall i familjen eller allvarliga brister hos utbildningsanordnaren som den studerande inte har kunnat råda över. Det ska finnas ett tydligt samband mellan de skäl som åberopas och de bristande studieresultaten. De skäl som åberopas ska kunna styrkas.80

I likhet med de uttalanden som gjorts i förarbeten och praxis av- seende studiemedel och uppehållstillstånd för studier är det enligt utredningens mening förvisso rimligt att underkända studieresultat som påverkas av faktorer som den sökande svårligen kan styra över inte ska påverka den sökande negativt. Om den sökande inte skulle uppfylla förutsättningarna för att medges dispens från försörjnings- kravet vid studier får emellertid följderna av ett avslag på en ansökan om svenskt medborgarskap enligt utredningens mening inte lika långtgående verkningar i förhållande till att få avslag på en ansökan om studiemedel eller uppehållstillstånd för högre utbildning. I de

75Jfr 5 b kap. 18 § andra stycket utlänningslagen.

76Jfr prop. 2019/20:9 s. 183.

773 kap. 7 § första stycket studiestödslagen (1999:1395).

783 kap. 5 § studiestödsförordningen (2000:655).

793 kap. 7 § andra stycket studiestödslagen.

80Prop. 2009/10:141 s. 39.

339

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

sistnämnda fallen skulle avsaknad av tillräckliga studieresultat leda till att personen står utan försörjning eller till och med måste lämna landet. Det bör också framhållas att det för erhållande av studiemedel är fråga om en huvudsaklig förutsättning att personen studerar i normal takt, medan det i fallet med svenskt medborgarskap inte är fråga om en huvudsaklig förutsättning för att få svenskt medborgar- skap, utan att för att kunna medges dispens från ett huvudsakligt villkor i en kontext där dispensförfarandet redan är förhållandevis restriktivt. Det ska också framhållas att den sökande har möjlighet att ansöka om svenskt medborgarskap, med möjligheten att medges dispens från försörjningskravet, så snart han eller hon åter kan upp- visa godkända studieresultat.

Mot bakgrund av vad som har anförts är det utredningens samlade bedömning att det ska krävas minst godkända studieresultat för att få medges dispens från försörjningskravet på grund av studier.

Handläggningen

Det är den sökande som ska visa att det finns förutsättningar för att beviljas dispens från kravet på egenförsörjning. Den sökande ska lämna in underlag som dels visar att han eller hon inte uppburit för- sörjningsstöd de senaste tre åren före ansökan, dels som visar att han eller hon antagits till eller bedriver heltidsstudier som leder till exa- mina enligt uppräkningen ovan. Det kan t.ex. visas genom vidimerade eller verifierbara studieintyg från universitetet eller högskolan. För den som inte studerar inom ramen för ett program vid universitet eller högskola bör det enligt utredningens mening åligga den sökande en högre bevisbörda för att studierna kommer att leda till en sådan examen som avses.

Den som har antagits till en sammanhållen yrkesutbildning kan visa detta genom att t.ex. ge in en individuell studieplan där detta framgår.

Äldre personer och personer med varaktig funktionsnedsättning

Kravet på att en utlänning ska kunna försörja sig för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd ska inte gälla om utlänningen är ett barn eller har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garanti-

340

SOU 2025:1

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

pension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken eller om det finns särskilda skäl.81 Såväl regeringen som Migrations- kommittén ansåg i detta avseende att det är lämpligt att sätta upp en övre gräns för vilka som ska omfattas av försörjningskravet och att den övre gränsen ska kopplas till rätten att uppbära allmän pension eller garantipension.

Regeringen ansåg även att det bör införas en ventil för situationer där det framstår som orimligt att uppställa ett försörjningskrav för att få permanent uppehållstillstånd, t.ex. för äldre personer som har lämnat arbetsmarknaden och personer med en varaktig funktionsned- sättning som gör det omöjligt med en egen arbetsrelaterad inkomst. Kommittén föreslog mot den bakgrunden att det ska vara möjligt att göra undantag när det finns synnerliga skäl. Regeringen ansåg att de exempel som kommittén anger mer får anses ligga i linje med särskilda skäl samt att en bestämmelse som kräver synnerliga skäl sannolikt inte skulle möjliggöra undantag i alla de situationer som kommittén pekar på. Regeringen ansåg vidare att bedömningen av om det finns särskilda skäl att göra undantag från kravet på försörj- ning får göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av principerna om fri bevisföring och bevisprövning. En person som har en mer långvarig nedsättning av arbetsförmågan på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psy- kiska prestationsförmågan kan t.ex. ha svårt att uppfylla försörjnings- kravet.82 Ventilen kan även tillämpas i andra situationer där det inte är rimligt att uppställa ett försörjningskrav.83

I likhet med vad såväl Migrationskommittén och regeringen har anfört anser utredningen att det ska finnas en övre gräns för vilka som ska omfattas av försörjningskravet och att den övre gränsen ska kopplas till rätten att uppbära allmän pension eller garantipension. Med hänsyn till Sveriges internationella åtaganden, då särskilt FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ska även personer med en varaktig funktionsnedsättning som gör det omöjligt med en egen arbetsrelaterad inkomst undantas.

81Jfr 5 kap. 8 § första stycket utlänningslagen.

82Se prop. 2009/10:77 s. 26.

83Prop. 2020/21:191 s. 112.

341

Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Utredningen anser även att det av samma anledningar som Migra- tionskommittén och regeringen har fört fram ska finnas en ventil för situationer där det framstår som orimligt att uppställa ett försörj- ningskrav för att beviljas svenskt medborgarskap.

Med hänsyn till de skäl som har förts fram ovan anser utredningen att det finns skäl att införa liknande undantag från försörjningsvill- koret för att förvärva svenskt medborgarskap. Även med hänsyn till att restriktivitet ska råda avseende undantag från försörjnings- kravet anser utredningen, med hänvisning till vad regeringen har anfört enligt ovan, att det ska krävas särskilda skäl för att kunna medge undantag från försörjningskravet.

Försörjningskravet ska regleras i lag

Av 8 kap. 2 § 1 regeringsformen framgår att föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser enskildas personliga ställning och deras per- sonliga och ekonomiska förhållanden inbördes. Punkten avser civil- rättslig reglering. I detta omfattas avtalsrätten, familjerätten m.m. där de enskildas inbördes relationer regleras. I uttrycket enskildas personliga ställning ingår inte bara civilrättsliga relationer som släkt- skap, äktenskap etc., utan även medborgarskap. Detta hänförs till det s.k. primära lagområdet. I fråga om den civilrättsliga regleringen får delegering enbart medges avseende moratorium och beslut om ikraftträdande m.m.84 Regeringen kan på detta område i övrigt inte utöva någon normgivningsmakt i annan mån än att den kan meddela verkställighetsföreskrifter med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen. Av förarbeten och rättspraxis framgår att det finns gränser för vilket innehåll en föreskrift får ha för att konstitutionellt kunna accepteras som en verkställighetsföreskrift. I propositionen uttalades bl.a. följande.

Med föreskrifter om verkställighet av lag bör enligt min mening i första hand förstås tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär.

I viss utsträckning torde det emellertid vara ofrånkomligt att tillåta, att regeringen med stöd av sin behörighet att besluta verkställighetsföre- skrifter i materiellt hänseende ”fyller ut” en lag, även om lagen i och för sig skulle befinna sig inom det obligatoriska lagområdet. En förut- sättning för att regeringen skall få göra detta måste emellertid vara, att den lagbestämmelse som skall kompletteras är så detaljerad att regler-

84Se 8 kap. 4–5 §§ regeringsformen.

342

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

11.2Förutsättningarna för dispens ur ett historiskt perspektiv och enligt gällande rätt

Möjligheten att medges undantag från naturalisationsvillkoren fram- går av 12 § medborgarskapslagen. Bestämmelsen har följande lydelse.

Om kraven i 11 § inte är uppfyllda får, om inte annat följer av andra stycket, sökanden ändå naturaliseras, om

1.sökanden tidigare har varit svensk medborgare,

2.sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller

3.det annars finns särskilda skäl till det.

En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får natu- raliseras, endast om han eller hon sedan minst åtta år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Möjligheten att få dispens från naturalisationsvillkoren har funnits sedan 1924 års medborgarskapslag. Dispens kunde dock endast med- ges avseende det s.k. vandelsvillkoret eller det dåvarande försörjnings- villkoret, om det inte var fråga om en tidigare svensk medborgare som åter fick svenskt medborgarskap. När 1950 års medborgarskapslag ersatte 1924 års medborgarskapslag vidgades dispensen till att avse samtliga naturalisationsvillkor. Även 2001 års medborgarskapslag medger dispens från samtliga naturalisationsvillkor.

Dispens ges inte i samma utsträckning avseende samtliga villkor. Exempelvis är dispens från vandelsvillkoret och villkoret om per- manent uppehållstillstånd mycket begränsad, samtidigt som dispens från åldersvillkoret kan ges i klart avgränsade fall. Dispens från hem- vistvillkoret ges, å andra sidan, i ett flertal olika situationer.

11.2.1Dispensgrunden ”till gagn för landet”

Från 1858 års naturalisationsförordning fram till 2001 års med- borgarskapslag kunde dispens medges om det var till gagn för landet. Förordningen angav som exempel på en sådan situation att den sökande anställts i rikets tjänst eller gjort sig känd för utmärkt skicklighet i vetenskap eller konst, eller i lantbruk, bergsbruk eller annan näring.2 Fram till att 1950 års medborgarskapslag trädde i kraft tillämpades dispensen för bl.a. vetenskapsmän som samtidigt med förvärv av svenskt medborgarskap eller direkt därefter utnämnts till

22 § andra stycket 1858 års förordning.

346

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

professorer vid ett svenskt universitet, för officerare som inkallats för att anställas i svensk tjänst, eller för personer som övertagit ledningen av ett större företag i Sverige. Vidare gavs dispens för personer med särskilda specialkunskaper på något visst område.3

Genom 1950 års medborgarskapslag skärptes dispensgrunden ”till gagn för landet” och beslutades av regeringen, vilken behöll denna beslutsrätt även efter att Utlänningsnämnden, den tidigare överinstansen till Migrationsverket, inrättades. I den utsträckning dispens medgavs sattes hemvisttiden ned väsentligt.4

Dispensgrunden ”till gagn för landet” tillämpades sällan. Senast dispensgrunden tillämpades var i ett regeringsbeslut 1986.5 Med hänsyn till detta anförde regeringen i den proposition som föregick 2001 års medborgarskapslag att redan det faktum att det förflutit så lång tid sedan dispensgrunden tillämpades talar för att behovet av den kan ifrågasättas. Regeringen ansåg vidare att frågan om huru- vida en person ska beviljas svenskt medborgarskap inte bör vara direkt avhängig om Sverige som land kan ha någon nytta av att per- sonen beviljas svenskt medborgarskap. Regeringen föreslog därför att den särskilda dispensgrunden ”till gagn för landet” skulle tas bort.6

Det bör dock anmärkas att det fortfarande finns en möjlighet

att beakta att Sverige kan ha nytta av att en person blir svensk med- borgare inom ramen för en ansökan om svenskt medborgarskap, se vidare nedan i avsnitt 11.3.3.

11.2.2Närmare om dispensgrunden särskilda skäl

Av 12 § första stycket 3 framgår att en sökande som inte uppfyller naturalisationsvillkoren enligt 11 § får naturaliseras, om det finns särskilda skäl.

I dispensbestämmelsen i 5 § andra stycket i 1924 års medborgar- skapslag kunde dispens medges om det kunde medföra gagn för riket, om den sökande tidigare hade haft svenskt medborgarskap eller om det ”föreligga eljest med hänsyn till sökandens förhåll- anden synnerliga skäl för hans upptagande till svensk medborgare”.

3Sandesjö & Björk (2022) s. 138. Se även prop. 1991/92:30 s. 28.

4Jfr prop. 1968:158 s. 84 och prop. 1975/76:136 s. 30.

5Prop. 1999/2000:147 s. 48.

6Se a. prop. s. 48 f.

347

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

Enligt förslag från de delegerade för de skandinaviska länderna i betänkandet SOU 1949:45 skulle försörjningskravet, till skillnad från då rådande bestämmelser, kunna efterges även när den sökande inte tidigare varit svensk medborgare. De delegerade uttalade dock att sådan dispens skulle medges synnerligen restriktivt. Dispens- möjligheten skulle snarast betraktas som en säkerhetsventil för att undvika uppenbart orimliga resultat. Enligt de delegerades förslag skulle även dispens kunna medges från vandelskravet. Enligt för- slaget skulle dispens kunna ges, liksom tidigare, när sökanden tidi- gare varit svensk medborgare i landet och då sökandens förvärv av svenskt medborgarskap skulle medföra ”gagn för riket” eller det annars med hänsyn till sökandens förhållanden fanns synnerliga skäl. Som exempel på situationer då dispens skulle medges från åldersvillkoret eller hemvistvillkoret angavs att en ansökan om naturalisation för ett i Sverige bosatt barn i äktenskap mellan ut- ländsk man och svensk kvinna, som har barnet under sin vårdnad. Dessutom innehöll den dåvarande medborgarskapslagen bestäm- melser i syfte att i möjligaste mån förebygga att naturalisation leder till dubbelt medborgarskap. Enligt då gällande rätt skulle beslutet om svenskt medborgarskap göras beroende av villkoret att sökan- den inom viss tid styrker att han eller hon befriats från sitt tidigare medborgarskap. Om den sökande inte uppfyllde detta villkor, skulle möjlighet till dispens från kravet finnas om det fanns synnerliga skäl. Enligt de delegerade behövde bestämmelsen i detta avseende mjukas upp något då vissa länder inte medgav befrielse, i synnerhet avseende värnpliktiga personer. De delegerade ansåg att det var till- räckligt att kräva att sökanden gjort vad som skäligen kan begäras för att uppnå befrielse från sitt utländska medborgarskap.7

Departementschefen framförde i den efterföljande proposi- tionen att försörjningskravet i princip bör upprätthållas, men att det fanns åtskilliga fall då den sökandes personliga förhållanden talar för naturalisation trots att villkoren inte är uppfyllda. Utöver de situationer de delegerade nämnt framhöll departementschefen särskilt kvinnor som efter mannens död inte kunde försörja sig och personer som av politiska skäl hade blivit tvungna att lämna hem- landet vid relativt hög ålder. I departementsförslaget föreslogs att uttrycket ”synnerliga skäl” skulle utbytas mot ”särskilda skäl”.8

7SOU 1949:45 s. 59 ff.

8Prop. 1950:217 s. 42.

348

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

Avseende dispens från vandelsvillkoret hyste departements- chefen vissa principiella betänkligheter mot att avstå från vandels- villkoret. Departementschefen ansåg dock att en person, som vid något tillfälle begått ett brott, inte borde vara utesluten från möjlig- heten att förvärva svenskt medborgarskap för all framtid. Därtill hade det enligt praxis bortsetts från en del i mindre grad klander- värda förhållanden och i viss mån även från mera allvarliga sådana som låg längre tillbaka i tiden. Det ansågs även finnas situationer då humanitära skäl starkt talar för att en svensk medborgares maka utan dröjsmål ska kunna upptas till svensk medborgare, även om kravet på vandel inte var uppfyllt. Eftersom möjligheten till dispens från vandelsvillkoret fortsättningsvis skulle medges restriktivt an- såg departementschefen att det skulle finnas synnerliga skäl för att medge dispens.9

Första lagutskottet uttalade i sitt utlåtande följande avseende ut- rymmet att medge dispens från naturalisationsvillkoren:

Enligt förslaget skall dispens kunna meddelas från samtliga naturalisa- tionsvillkor. Det är dock meningen, att dispens från kravet på hederlig vandel skall ges i långt mindre utsträckning än dispens från övriga vill- kor. Detta har kommit till uttryck i lagtexten på det sätt, att avsteg från vandelskravet får ske allenast vid synnerligen starka skäl för naturalisa- tion, medan övriga villkor kunna åsidosättas redan om särskilda skäl föreligga. Mot denna åtskillnad ha tre ledamöter i lagrådet anfört kri- tik, varvid de erinrat om den mycket stora frihet som lämnats Kungl. Maj :t vid dispensprövningen i övrigt. De förordade en återgång till betänkandets lagtext, vari någon åtskillnad icke gjordes mellan de olika naturalisationsvillkoren. [. . .]

Utskottet finner i likhet med departementschefen, att dispens från vandelskravet bör meddelas mera restriktivt än dispenser från andra naturalisationsvillkor. Detta ligger emellertid redan i sakens natur; den prövning som äger rum i ett naturalisationsärende avser i första hand frågan om sökanden kan anses önskvärd eller icke. Enligt utskottets mening är det icke behövligt att i lagtexten utmärka den skillnad i tillämpningen som bör ske mellan dispens från vandelskravet och övriga dispensfall. Såsom lagrådsledamöterna antytt, måste i andra hänseen- den en avsevärd skillnad mellan olika fall göras utan stöd i lagtexten. Detta gäller särskilt, när fråga är, å ena sidan om utländsk kvinna, som är gift med svensk man, och å andra sidan utländsk man, som ingått äktenskap med svensk kvinna. Utskottet får på nu anförda skäl för- orda, att dispens från vandelskravet liksom från övriga allmänna natura- lisationsvillkor får ske, när särskilda skäl föreligga för naturalisation.

9Se a. prop. s. 42 f.

349

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

Härigenom vinnes också överensstämmelse med det norska förslaget. Lagtexten har jämkats i enlighet härmed.10

Genom en lagändring 1995 kom dispensförutsättningarna att ut- formas snarlikt de nu gällande förutsättningarna i 12 §, bortsett från dispensgrunden ”till gagn för landet”.11

Dispens från åldersvillkoret

En sökande under 18 år kan normalt sett inte förvärva svenskt med- borgarskap efter ansökan enligt 11 § medborgarskapslagen. Detta framgår av 11 § 2. Åldersgränsen sammanfaller med den nuvarande myndighetsåldern, som infördes år 1974.12 Att åldersvillkoret enligt 11 § 2 sammanfaller med myndighetsåldern saknar emellertid sam- band. Åldersvillkoret i medborgarskapslagen infördes i samband med 1950 års medborgarskapslag och motiverades av sänkningen från 21 till 18 år av den åldersgräns vid vilken barn inte längre följer sina föräldrar vid deras förvärv av svenskt medborgarskap.13 I den proposition som föregick 1950 års medborgarskapslag hänvisade departementschefen till den utredning som låg till grund för för- slaget och som hade utgått från att en minderårig som fyllt 18 år själv kan göra ansökan eller anmälan angående förvärv av svenskt medborgarskap. Det noterades att en person som uppnått 18 års ålder i vissa andra angelägenheter av personlig art tillerkändes egen rätts- handlingsförmåga. Departementschefen ansåg att det kunde anses vara något tveksamt om det lämpligen borde anförtros åt 18-åringar att på egen hand ta ställning till en så viktig fråga som medborgar- skapet, men landade i slutsatsen att övervägande skäl talade för att den som fyllt 18 år borde ha möjlighet att handla självständigt i frå- gor rörande svenskt medborgarskap.14

Vid självständig ansökan om svenskt medborgarskap kan barn få dispens från åldersvillkoret. Detta förutsätter att någon av barnets biologiska föräldrar är svensk medborgare och har den rättsliga vård- naden om barnet. Har föräldrarna gemensam vårdnad krävs dock att båda föräldrarna ansöker om svenskt medborgarskap för barnets

10Första lagutskottets utlåtande 1950:27 s. 32 f.

11SFS 1995:774.

12Prop. 1974:44, SFS 1974:236, se Sandesjö & Björk (2022) s. 109.

13Se Sandesjö & Björk (2022) s. 109.

14Jfr prop. 1950:217 s. 25.

350

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

räkning. I vissa undantagsfall har dispens från åldersvillkoret med- getts även då inte någon av barnets biologiska föräldrar som inne- har vårdnaden är svensk medborgare.

Enligt 4 § förvärvar adopterade barn under tolv år automatiskt svenskt medborgarskap i vissa fall, om de adopteras av svensk med- borgare. Vissa andra adoptionsbeslut leder inte till att barnet auto- matiskt förvärvar svenskt medborgarskap, t.ex. när barnet är över tolv år. Dispens från åldersvillkoret medges i regel för ett barn som har adopterats av en svensk medborgare. Adoptionen måste vara gällande i Sverige.

I de situationer barn får dispens från åldersvillkoret medges även dispens från vissa andra villkor, se nedan.

Dispens från kravet på permanent uppehållstillstånd

Krav på permanent uppehållstillstånd för att förvärva svenskt med- borgarskap infördes genom 2001 års medborgarskapslag. I propositio- nen anges att bakgrunden till kravet på permanent uppehållstillstånd är att i princip endast den som beviljats permanent uppehållstillstånd är att betrakta som ”invandrare” i Sverige med en rätt att stanna här.15 Dispens från villkoret om permanent uppehållstillstånd ges restrik- tivt. Dispens kan exempelvis ges för en person som förlorat sitt svenska medborgarskap genom bestämmelsen om preskription en- ligt 14 § (se kapitel 12).16 Det kan också gälla i de situationer en tidigare svensk medborgare eller en sökande som är gift eller sambo med en svensk medborgare ges full dispens från hemvistvillkoret.

Dispens från hemvistvillkoret

Barn

För självständig ansökan om svenskt medborgarskap av barn under 15 år ställs normalt inte något krav på att barnet har hemvist i Sverige, eller att barnet ska ha haft hemvist i Sverige under en viss tid. Har barnet inte hemvist i Sverige krävs som utgångspunkt att barnet är bosatt utanför sitt medborgarskapsland. Har barnet fyllt 15 år krävs

15Prop. 1999/2000:147 s. 36.

16Se a. prop. s. 78.

351

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

i regel tre års hemvist i Sverige.17 Samma förutsättningar för dispens gäller även adoptivbarn.18 Har barnet hunnit fylla 18 år vid pröv- ningstillfället medges i regel inte någon dispens från hemvistvill- koret. Detsamma gäller en vuxen person som har adopterats.

Gift eller sambo med svensk medborgare

Har ett äktenskap upplösts kan den sökande inte medges dispens enligt 12 § första stycket 2, som gäller den som är gift eller sambo med en svensk medborgare. Dispens kan dock medges med stöd av särskilda skäl, om sökanden vid tidpunkten för äktenskapsskill- naden uppfyllde förutsättningarna för dispens.19 Ett tidigare, längre, äktenskap med en svensk medborgare kan också beaktas inom ramen för dispens på grund av att det föreligger särskilda skäl.20

Andra situationer då dispens kan medges från hemvistvillkoret

Anställning vid svenskt fartyg, vid svenskt företag utomlands, eller vid svensk biståndsverksamhet har i vissa fall likställts med hemvist i Sverige. Som utgångspunkt krävs att den sökande tidigare har varit bosatt i Sverige och att han eller hon skickats ut av företaget för tjänstgöring utomlands, samt att han eller hon är bosatt i ett annat land än sitt medborgarskapsland.21

Framstående idrottsutövare har i vissa situationer fått dispens från hemvistvillkoret. Tyngdpunkten vid bedömningen om dispens ska medges bör vara om idrottsutövaren kan åberopa dispensgrund- ande skäl som är hänförliga till hans eller hennes personliga förhåll- anden, t.ex. att det svenska medborgarskapet av någon anledning är en förutsättning för att sökanden ska kunna fortsätta att utöva sin idrott på elitnivå. Bedömningen får göras utifrån omständigheterna i varje enskilt ärende.22

17Se Sandesjö & Björk (2022) s. 153.

18Jfr DsA 1986:6 s. 155.

19Ibid. s. 154.

20Se t.ex. MIG 2015:7.

21DsA 1986:6 s. 155.

22Prop. 1999/2000:147 s. 49.

352

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

Den som haft flera tidsbegränsade uppehållstillstånd för besök, studier och tidsbegränsade arbeten får som utgångspunkt medräkna hemvisttid från den tidpunkt den sista förlängningsansökan som ledde till ett bosättningsgrundande uppehållstillstånd lämnades in. I vissa fall kan den tidigare vistelsetiden beaktas inom ramen för dispens- grunden särskilda skäl vid beräkning av hemvisttiden, undantaget vistelsetid med uppehållstillstånd som gäststuderande.23

Brottsutvisade utlänningar som senare får utvisningsbeslutet upphävt får räkna hemvisttid i Sverige från dagen då utvisnings- beslutet upphävdes. I vissa situationer beviljas dock utlänningen uppehållstillstånd innan utvisningen har upphävts. Om ett beslut om uppehållstillstånd senare följs av att utvisningen upphävs får sökanden medräkna hemvisttid från dagen för det första uppehålls- tillståndet. Det förutsätter att utvisningsbeslutet har upphävts minst ett år före beslut att bevilja den sökande svenskt medborgarskap.24

Den som utvisats genom ett lagakraftvunnet administrativt be- slut får räkna hemvisttid i Sverige först när utvisningsbeslutet upp- hävts. Upphävs utvisningsbeslutet kan den sökande genom dispens få tillgodoräkna sig en viss del, normalt halva tiden, av den tid som sökanden vistats i Sverige före utvisningsbeslutet. Det gäller dock inte för den som undanhållit sig verkställighet av utvisningsbeslutet eller som har fått uppehållstillståndet återkallat på grund av oriktiga identitetsuppgifter.25

I andra situationer har humanitära, personliga eller sociala för- hållanden fått avgörande betydelse i fråga om dispens från hemvist- villkoret. Även personer med svenskt ursprung som varit bosatta utomlands har fått dispens från hemvistvillkoret. Dispens har också medgetts då svenskt medborgarskap skulle underlätta en återfören- ing i Sverige av en nära anhörig till en flykting. Enligt äldre praxis har också dispens medgetts avseende hemvistvillkoret för personer som var över sjuttio år vid beslutstillfället. Det var i dessa fall till- räckligt med två års hemvist i Sverige.26

23Sandesjö & Björk (2022) s. 156.

24Ibid. s. 157.

25Ibid.

26Ibid. s. 158.

353

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

Vid avbrott i hemvisten i Sverige har undantag kunnat göras när den tidigare vistelsen i Sverige har varit mycket lång och avbrottet kortvarigt.27

Dispens från vandelsvillkoret

Som framgår av avsnitt 11.2 fanns det fram till 1950 års medborgar- skapslag inte möjlighet att ge dispens från vandelsvillkoret. Genom 1950 års medborgarskapslag öppnades möjligheten att ge dispens även från detta villkor, men dispens medges med större restriktivi- tet i förhållande till de övriga naturalisationsvillkoren.28

Dispens medges från vandelsvillkoret främst i de situationer då den sökande sedan mycket lång tid vistas i Sverige. Vistelsetiden ska vara avsevärt längre än den aktuella hemvisttiden. Den sökande kan då medges dispens som motsvarar hälften av den normala karens- tiden.29 Dispens kan även i förekommande fall medges då den sök- ande har skulder. I ett ärende från Utlänningsnämnden hade en sökande, som hade en skatteskuld om 130 000 kronor, vistats i Sverige i närmare 30 år. Skulden följde av en försäljning av en bo- stadsrätt och den sökande hade förtidspension om nära 14 000 kro- nor före skatt och utmätning skedde med 3 300 kronor per månad. Sökande uppgav att skulden hade uppstått på grund av okunskap, privata problem och ohälsa. Utlänningsnämnden bedömde att den sökande inte uppfyllde kravet på hederligt levnadssätt, men att hon med hänsyn till den långa vistelsetiden i Sverige och omständig- heterna i övrigt kunde medges dispens.30 Dispens från vandelsvill- koret kan också ges till en sökande som sedan en lång tid tillbaka sammanlever med en svensk medborgare. Dispens från vandelsvill- koret kan också ges till tidigare svenska medborgare.31

27Prop. 1975/76:136 s. 55, jfr även regeringens beslut IM 282/82, Utlänningsnämndens beslut UN 01/09503 och MIG 2009:24.

28Första lagutskottets utlåtande 1950:27, s. 32.

29Konstitutionsutskottets betänkande 1973:20 s. 53.

30Utlänningsnämndens beslut UN 99/01774.

31Prop. 1975/76:136 s. 33.

354

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

11.3Överväganden och förslag

Förslag: Åldersvillkoret ska utgå som naturalisationsvillkor.

I stället ska det föreskrivas att en person ska ha fyllt 18 år för att definiera den personkrets som kan förvärva svenskt medborgar- skap enligt de bestämmelser som ska gälla för vuxna personer.

Bedömning: Bestämmelsen om dispens från naturalisationsvill- koren vid särskilda skäl är ändamålsenlig och bör inte skärpas.

I utredningens tilläggsdirektiv anges att det är angeläget att kraven för att förvärva medborgarskap genom naturalisation upprätthålls och att de skärpningar som föreslås får avsedd effekt. Möjligheterna till undantag bör därför vara restriktiva. Det är samtidigt viktigt att det fortsatt finns en möjlighet att göra undantag i situationer där ett upprätthållande av kraven skulle leda till orimliga konsekvenser i det enskilda fallet, eller där Sverige kan ha nytta av att en person blir svensk medborgare.

Utredningen anser inledningsvis att det vid en bedömning av behovet av att skärpa dispensgrunden särskilda skäl också bör tas i beaktande i vilken utsträckning denna dispensgrund tillämpas i ärenden om svenskt medborgarskap i dagsläget. Någon statistisk undersökning låter sig dock svårligen göras i detta avseende. Enligt uppgift från Migrationsverket är det emellertid ytterst sällan denna dispensgrund tillämpas, bortsett från de situationer då dispens kan medges från åldersvillkoret avseende barn vars biologiska föräldrar är svenska medborgare och adopterade barn över tolv år, som själv- ständigt ansöker om naturalisation. Mot den bakgrunden kan slut- satsen dras att dispensgrunden redan i dagsläget tillämpas i yttersta undantagsfall. Denna omständighet talar för att kraven för att för- värva medborgarskap genom naturalisation upprätthålls och att de skärpningar som utredningen nu föreslår får avsedd effekt.

Vad gäller villkoret om permanent uppehållstillstånd, samt vandels- villkoret kan utredningen inledningsvis konstatera att möjligheten att medge dispens från dessa villkor enligt den nuvarande tillämp- ningen är ytterst begränsad och de skäl som ska föreligga för att medge sådan dispens kan snarast, enligt utredningens mening, sägas motsvara synnerliga skäl.

355

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

Dispens från åldersvillkoret medges, som nämnts ovan, enligt nu gällande praxis främst barn vars biologiska föräldrar är svenska medborgare och adopterade barn över tolv år. Med hänsyn till ut- redningens förslag om att det ska införas en särskild bestämmelse för barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan torde dispens från åldersvillkoret enligt utredningens förslag i princip inte längre förekomma. Utredningen anser mot den bakgrunden att det finns starka skäl för att låta åldersvillkoret utgå i dess funktion som just ett naturalisationsvillkor. Utredningen anser att det snarast finns skäl för att i stället föreskriva att en person ska ha fyllt 18 år för att definiera den personkrets som kan förvärva svenskt med- borgarskap enligt 11 §.

Avseende hemvistvillkoret är det, till skillnad från dispensmöj- ligheterna för de övriga naturalisationsvillkoren, i en rad varierande situationer som dispens kan medges. Det gäller bl.a. för utlands- stationerade personer, den som tidigare varit gift eller samboende med en svensk medborgare och andra personer som kan tillgodo- räkna vistelse i Sverige med uppehållstillstånd som inte varit bosätt- ningsgrundande, undantaget uppehållstillstånd för studier. En skärp- ning av undantagsbestämmelsen särskilda skäl, på så sätt att det

i stället skulle krävas synnerliga skäl för att medges dispens från de aktuella naturalisationsvillkoren, skulle således kunna få orimliga och oönskade konsekvenser. Exempelvis är det enligt utredningens mening tveksamt om en person, som lämnat en våldsam relation och därmed inte omfattas av den kortare hemvisttid som föreslås gälla för den som är gift eller sambo med en svensk medborgare, har möjlighet att tillgodoräkna sig den tid som han eller hon har sam- manlevt med en svensk medborgare, inom ramen för synnerliga skäl.

Som har angetts ovan har utsänd statlig personal i viss utsträck- ning behandlats förmånligare i medborgarskapshänseende genom tillämpningen av dispensinstitutet. Dispensen tar dock sikte på den utsända personalen, och inte hans eller hennes medföljande. Pro- cessen för och möjligheterna till svenskt medborgarskap för med- följare har kartlagts och analyserats i departementspromemorian Bättre förutsättningar för utsänd statlig personal (Ds 2024:9). En- ligt promemorian är det förhållandevis vanligt att utsänd statlig per- sonal har medföljare som inte är svenska medborgare. För dessa personer behövs uppehållstillstånd eller uppehållsrätt för att vistas i Sverige, med undantag för nordiska medborgare. Efter tre år med

356

SOU 2025:1

Undantag från naturalisationsvillkoren

tidsbegränsat uppehållstillstånd har personerna möjlighet att be- viljas permanent uppehållstillstånd. Som utgångspunkt krävs även att den sökande kan försörja sig och att det med hänsyn till utlän- ningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. För att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom naturalisation såsom gift eller sam- bo med en svensk medborgare ges dispens från hemvistkravet på så sätt att dispens medges om den sökande har tre års hemvist i Sverige, om han eller hon under två år även har varit sammanboende med en svensk medborgare (jfr avsnitt 7.3.3). Tiden då personen vistas utan- för Sverige såsom medföljande till utlandsstationerad personal kan dock inte tas i beaktan vid beräkning av hemvisttiden.32 Detta leder till att det är en tidsödande process att förvärva svenskt medborgar- skap för medföljande. Det ska dock i sammanhanget nämnas den praxis som medger s.k. ”tioårsdispensare” full dispens från hem- vistvillkoret enligt gällande rätt när sökanden är bosatt såväl utan- för Sverige som det land där han eller hon är medborgare. Avgörande i övrigt är i första hand makarnas anknytning till och samhörighet med Sverige. Av särskild vikt är äktenskapets längd. Som utgångs- punkt gäller att utlänningen ska ha varit gift med en svensk med- borgare under tio år för att få denna dispens från hemvistvillkoret. Förutom äktenskapets längd beaktas samhörighet med Sverige ge- nom besök i landet, anställning vid svensk utlandsmyndighet, i svenskägt företag eller svensk organisation eller på svenskt fartyg samt kunskaper i svenska språket. Hänsyn tas också till om sök- anden har behov av svenskt medborgarskap.

En medföljande familjemedlem som inte är svensk medborgare kan stöta på flera svårigheter vid utsändning, framför allt vid poster- ingar utanför EU/EES, Schweiz och Förenade kungariket. Ofta är svenskt medborgarskap en förutsättning för att kunna omfattas av bilaterala avtal om medföljares rätt att arbeta på posteringsorten under tiden som utsänd. Vidare innebär det en osäkerhet att inte vara svensk medborgare, för det fall att någonting skulle hända på posteringsorten och det blir fråga om att snabbt evakuera. Medfölj- ande partners till statlig utsänd personal är ofta en faktisk del av representationen utomlands och närvarar och engagerar sig i delar av utlandsmyndighetens aktiviteter. Många upplever det som orätt- vist att stöta på problem på grund av avsaknaden av svenskt med-

32Jfr MIG 2023:2.

357

Undantag från naturalisationsvillkoren

SOU 2025:1

borgarskap samtidigt som de känner sig som en del av Sveriges an- sikte utåt på stationeringsorten. En medföljare som inte är svensk medborgare kan inte få något diplomatpass, eftersom sådant endast utfärdas för svenska medborgare.33

Det är ofta angeläget för både den utsände och dennes partner att partnern kan förvärva svenskt medborgarskap så snabbt som möjligt. Mot bakgrund av att tiden under utsändningen inte räknas som hemvist i Sverige finns det, enligt promemorian, en risk att statligt anställda avstår utsändning i väntan på att partnern kvalifi- ceras för att ansöka om svenskt medborgarskap. Den statliga arbets- givaren riskerar då att det inte är den med högst skicklighet och förtjänst som kan sändas ut för utlandsuppdrag. Det finns också en risk att anställda lämnar sin tjänst.34 Enligt promemorian kan per- sonal inom utrikesförvaltningen som tjänstgör i Sverige känna tvek- samhet inför att tacka ja till en postering utomlands eftersom det påverkar partners möjlighet att förvärva svenskt medborgarskap. Enligt promemorian har vissa utsända med medföljare som inte är svenska medborgare också uppgett att de upplever en orättvisa i att tiden under utsändningen inte räknas som hemvist i Sverige, trots att medföljaren lever mycket nära den svenska representationen i utlandet. Promemorian noterade att situationen kring bl.a. svenskt medborgarskap riskerar att verka dämpande på anställdas vilja att utlandsstationeras och får den statliga anställningen med utlands- tjänstgöring att verka mindre attraktiv.35

Utredningen har i avsnitt 7.4.3 föreslagit att tidigare svenska medborgare och den som är gift eller sambo med en svensk med- borgare inte ska omfattas av dispensgrunderna i 12 § första stycket 1 och 2 i medborgarskapslagen. Utredningen har också föreslagit att för tidigare svenska medborgare och den som är gift eller sambo med en svensk medborgare ska villkor om sju års hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan lagfästas i de huvudsakliga naturalisationsvillkoren i medborgarskapslagen. Det medför att det som utgångspunkt ska krävas att den sökande har hemvist i Sverige under viss tid för att förvärva svenskt medborgar- skap för den som är gift eller sambo med en svensk medborgare. Det krävs även att äktenskapet eller sammanboendet har varat i

33Ds 2024:9 s. 89.

34Ibid. s. 89 f.

35Ibid. s. 16.

358

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

12.2Förlust av medborgarskap enligt unionsrätten

Enligt folkrätten får varje stat själv bestämma villkoren för förvärv och förlust av den statens medborgarskap. Även om samarbetet inom EU medför att medlemsstaterna avstått en del av sin nationella suve- ränitet och åtagit sig att bl.a. följa fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, innebär inte fördragen någon harmonisering av förut- sättningarna för medborgarskap i EU:s medlemsstater.

Unionsmedborgarskapet syftar till att komplettera och inte ersätta det nationella medborgarskapet. Unionsmedborgarna ska bl.a. ha rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstater- nas territorier samt ha rösträtt och valbarhet vid val till Europa- parlamentet.1 Även om varje medlemsstat enligt internationell rätt är behörig att fastställa villkoren för förvärv och förlust av med- borgarskap ska de nationella bestämmelserna också vara förenliga med unionsrätten när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten.2

Huruvida medlemsstaternas nationella medborgarskapslagstift- ning är förenlig med unionsrätten har prövats av EU-domstolen vid ett flertal tillfällen. EU-domstolen har uttalat att den situation att unionsmedborgare, som endast är medborgare i en medlemsstat och som genom förlust av detta medborgarskap kan förlora den ställning och de rättigheter som följer av artikel 20 FEUF, omfattas av unionsrätten. Medlemsstaterna ska därför utöva sin behörighet i fråga om medborgarskap med iakttagande av unionsrätten och därmed proportionalitetsprincipen.3 Detta gäller oavsett om unions- medborgarskapet har förlorats på grund av den naturaliserade med- borgarens bedrägliga handlande, förvärv av medborgarskap i en annan stat eller för att medborgaren aldrig har varit bosatt i landet och inte har uppehållit sig där under omständigheter som visar på faktisk anknytning till denna medlemsstat.4

När det gäller de omständigheter gällande den berörda person- ens individuella situation som kan vara relevanta vid den bedöm- ning som de behöriga nationella myndigheterna och de nationella

1Se artiklarna 20.1, 20.2 a och 21.1 FEUF.

2Se EU-domstolens dom Rottmann, C-135/08, EU:C:2010:104 samt EU-domstolens dom Tjebbes m.fl, C-221/17, EU:C:2019:189.

3Se Rottmann, p. 42 och 45 och Tjebbes m.fl., p. 32.

4Se, utöver domarna Rottmann och Tjebbes m.fl. EU-domstolens dom den 25 april 2024, Stadt Duisburg (Förlust av tyskt medborgarskap), förenade målen C-684/22–686/22, EU:C:2024:345.

362

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

domstolarna är skyldiga att göra i detta fall, har EU-domstolen påtalat att förlusten av medborgarskap och ställningen som unions- medborgare enligt lag innebär att den berörda personens rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaterna begränsas. Detta leder, i förekommande fall, till att det blir särskilt svårt för denna person att i fortsättningen bege sig till den aktuella med- lemsstaten eller till en annan medlemsstat i syfte att där bibehålla en verklig och regelbunden anknytning till familjemedlemmar, ut- öva yrkesverksamhet eller vidta nödvändiga åtgärder för att utöva en sådan verksamhet. Andra relevanta omständigheter är dels att den berörda personen inte hade kunnat avstå från medborgarskapet i en tredje stat, dels att den berörda personen utsätts för en allvarlig risk för att hans eller hennes säkerhet eller rörelsefrihet väsentligt försämras på grund av att vederbörande, i den tredje stat där denna person är bosatt, inte kan åtnjuta sådant konsulärt skydd som avses i artikel 20.2 c FEUF.5

Av särskild vikt att nämna i sammanhanget är EU-domstolens dom den 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap), C-689/21, EU:C:2023:626.

I målet var det fråga om en dansk medborgare, X, som var född utanför Danmark. I 8 § 1 i lov om dansk indfødsret (lagen om danskt medborgarskap, nedan kallad danska medborgarskapslagen), föreskrivs att ”[d]en som är född utomlands och aldrig har varit bosatt här i landet och inte heller har uppehållit sig här under för- hållanden som tyder på samhörighet med Danmark, förlorar sitt danska medborgarskap vid 22 års ålder, under förutsättning att detta inte innebär att personen blir statslös. Ministern för flyk- tingar, invandrare och integration, eller den ministern bemyndigar, kan dock efter ansökan som ingetts före denna tidpunkt medge att nationaliteten behålls”.6

X ansökte om att få behålla sitt danska medborgarskap efter att 22-årsdagen hade passerat. Genom beslut underrättade Udlændinge- og Integrationsministeriet (nedan Utlännings- och integrations- ministeriet) X om att hon hade förlorat sitt danska medborgarskap vid 22 års ålder, i enlighet med 8 § 1 första meningen i danska med- borgarskapslagen, och att det inte var möjligt att tillämpa undan- taget i 8 § 1 andra meningen i denna lag, eftersom hennes ansökan

5Se Tjebbes m.fl. p. 46.

6Se Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap), p. 7 och 10.

363

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

om att behålla det danska medborgarskapet hade lämnats in efter 22 års ålder. I beslutet anges bl.a. att förlusten av medborgarskap motiveras av att X aldrig har varit bosatt i Danmark och att hon inte heller har uppehållit sig där under förhållanden som tyder på en samhörighet med denna medlemsstat, i den mening som avses i 8 § 1 första meningen i danska medborgarskapslagen, eftersom hennes vistelser i landet endast varade högst 44 veckor före 22 års ålder. X väckte talan vid Københavns byret (Domstolen i Köpen- hamn) och yrkade att beslutet skulle ogiltigförklaras och omprövas. Ansökan överlämnades till Østre Landsret (Appellationsdomstolen för östra Danmark). Appellationsdomstolen ansåg att det råder tvivel huruvida de aktuella danska reglerna är förenliga med unionsrätten, särskilt artikel 20 FEUF samt artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2010/C 83/02, nedan stadgan), som föreskriver att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer. Appellations- domstolen begärde därför förhandsavgörande från EU-domstolen.7

EU-domstolen konstaterade inledningsvis i sitt avgörande att det följer av fast rättspraxis att även om varje medlemsstat enligt internationell rätt är behörig att fastställa villkoren för förvärv och förlust av medborgarskap, hindrar det förhållandet att ett område hör till medlemsstaternas behörighet dock inte att de nationella bestämmelserna ska vara förenliga med unionsrätten när det är fråga om situationer som omfattas av unionsrätten. Situationen för unionsmedborgare som, liksom X i det nationella målet, endast är medborgare i en enda medlemsstat och som, genom förlust av detta medborgarskap, kan förlora den ställning och de rättigheter som de tillerkänns enligt artikel 20 FEUF omfattas därför, med hänsyn till sin beskaffenhet och sina följder, av unionsrätten. Medlemsstaterna ska således utöva sin behörighet i fråga om medborgarskap med iakttagande av unionsrätten och särskilt proportionalitetsprincipen.8 EU-domstolen erinrade om att unionsrätten inte utgör hinder för att en medlemsstat föreskriver att bedömningen av huruvida det föreligger en verklig anknytning till denna medlemsstat ska grunda sig på ett beaktande av sådana kriterier som dem som anges i 8 § 1 första meningen i danska medborgarskapslagen, vilka grundar sig på den berörda personens födelse- och bosättningsort och på vill-

7Ibid. p. 11–14.

8Ibid. p. 28 och 30.

364

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

koren för dennes vistelse i landet, eller att medlemsstaten begränsar denna bedömning till att avse perioden fram till den dag då personen i fråga fyller 22 år. Under dessa omständigheter strider det i princip inte mot unionsrätten att det i en medlemsstat, med hänvisning till allmänintresset, föreskrivs att medborgarskapet i denna stat förloras i sådana situationer som de som avses i 8 § 1 i danska medborgar- skapslagen, även om denna förlust medför att den berörda personen också förlorar sin ställning som unionsmedborgare.9

Med hänsyn till den betydelse som primärrätten tillmäter ställ- ningen som unionsmedborgare, vilken utgör den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare, ankommer det emel- lertid på behöriga nationella myndigheter och domstolar att kontrol- lera huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlems- staten, när denna förlust även medför att unionsmedborgarskapet och de rättigheter som följer av detta förloras, är förenlig med pro- portionalitetsprincipen med avseende på de följder denna förlust har för den berörda personens situation och, i förekommande fall, för dennes familjemedlemmar, från ett unionsrättsligt perspektiv. Att förlora sitt medborgarskap i en medlemsstat enligt lag är inte förenligt med proportionalitetsprincipen om det enligt de relevanta nationella bestämmelserna inte vid något tillfälle är möjligt att få till stånd en individuell bedömning av vilka följder denna förlust har för de berörda personerna från ett unionsrättsligt perspektiv. Av detta följer att behöriga nationella myndigheter och domstolar, i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, i vilken medborgarskapet i en medlemsstat förloras enligt lag vid en viss ålder med följden att även ställningen som unionsmedborgare förloras, i anslutning till detta ska kunna bedöma följderna av denna förlust av medborgarskap och, i förekommande fall, med retroaktiv verkan (ex tunc), låta den berörda personen bevara sitt medborgar- skap. I unionsrätten föreskrivs inte någon exakt tidsfrist för att inge en ansökan om en sådan prövning. Det ankommer således på varje medlemsstat att i sin interna rättsordning fastställa de pro- cessuella regler som syftar till att säkerställa skyddet för enskildas rättigheter enligt unionsrätten, i förevarande fall de rättigheter som följer av unionsmedborgarskapet, under förutsättning att dessa regler är förenliga med effektivitetsprincipen, och inte medför att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter

9Ibid. p. 35 och 37.

365

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

som följer av unionsrätten. Domstolen har i detta sammanhang bekräftat att det är förenligt med unionsrätten att det med hänsyn till rättssäkerheten fastställs rimliga preklusionsfrister. Sådana frister medför nämligen inte att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten. Av detta följer att medlemsstaterna, med hänvisning till rättssäkerhetsprincipen, får kräva att en ansökan om att få behålla eller återfå medborgar- skap inges till behöriga myndigheter inom rimlig tid.10

Att förlora medborgarskapet i en medlemsstat, när detta även leder till förlust av ställningen som unionsmedborgare, får allvarliga följder för möjligheterna att effektivt utöva de rättigheter som unionsmedborgaren har enligt artikel 20 FEUF. Därför kan natio- nella regler eller nationell praxis inte anses vara förenliga med effek- tivitetsprincipen om de kan medföra att den person som riskerar att förlora sitt medborgarskap hindras från att begära prövning av om konsekvenserna av förlusten av medborgarskapet är proportioner- liga mot bakgrund av unionsrätten, när anledningen till att denne inte kan beviljas en sådan prövning är att fristen för att ansöka om detta har löpt ut och personen i fråga inte i vederbörlig ordning har informerats om rätten att ansöka om en sådan prövning och om inom vilken frist ansökan om detta ska ges in. Den frist om ett år, som dansk lagstiftning föreskriver, löper ut den dag då den berörda personen fyller 22 år, dvs. den dag då, enligt dansk lagstiftning, de villkor ska vara uppfyllda som gör det möjligt för denna person att visa att han eller hon har en tillräcklig anknytning till Danmark för att vederbörande ska kunna behålla sitt medborgarskap. Nämnda person ska således, inom ramen för den bedömning som den behö- riga myndigheten ska göra av huruvida följderna av förlusten av det danska medborgarskapet i förhållande till unionsrätten är propor- tionerliga, kunna åberopa samtliga relevanta omständigheter som kan ha inträffat fram till sin 22-årsdag. Härav följer med nödvändighet att det ska finnas en möjlighet för denna person att lägga fram sådana uppgifter efter 22-årsdagen. Av detta följer att i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet, där den nationella lagstiftningen medför att den berörda personen förlorar sitt med- borgarskap i den berörda medlemsstaten enligt lag och följaktligen ställningen som unionsmedborgare vid den tidpunkt då vederbörande fyller 22 år, ska denna person ha en rimlig tidsfrist för att inge en

10Ibid. p. 38–41.

366

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

ansökan om att de behöriga myndigheterna ska bedöma huruvida följderna av denna förlust är proportionerliga och, i förekommande fall, huruvida medborgarskapet ska bestå eller återfås med retroaktiv verkan. Denna frist ska således förlängas i en rimlig period utöver den tidpunkt då personen i fråga uppnår nämnda ålder.11

För att möjliggöra ett effektivt utövande av de rättigheter som tillkommer unionsmedborgaren enligt artikel 20 FEUF kan denna rimliga tidsfrist för att lämna in en sådan ansökan först börja löpa om de behöriga myndigheterna vederbörligen har informerat den berörda personen om att vederbörande har förlorat sitt medborgar- skap i den berörda medlemsstaten eller om den omedelbart förestå- ende förlusten av medborgarskapet enligt lag och om den berörda personens rätt att inom nämnda frist ansöka om att få behålla eller återfå medborgarskapet med retroaktiv verkan. I det motsatta fallet följer det av praxis från domstolen att behöriga nationella myndig- heter och domstolar ska kunna göra en bedömning av huruvida kon- sekvenserna av förlusten av medborgarskapet är proportionerliga och, i förekommande fall, med retroaktiv verkan, låta den berörda personen återfå sitt medborgarskap i anslutning till att vederbör- ande ansöker om en resehandling eller någon annan handling som styrker dennes medborgarskap, även om en sådan ansökan har läm- nats in efter utgången av en rimlig tidsfrist. En sådan prövning kräver att det görs en bedömning av den berörda personens och dennes familjs individuella situation i syfte att utreda huruvida förlusten av medborgarskapet i den berörda medlemsstaten, när denna förlust även orsakar förlust av ställningen som unionsmedborgare, har följder som – mot bakgrund av den nationella lagstiftarens mål- sättning – på ett oproportionerligt sätt påverkar den normala ut- vecklingen av vederbörandes familje- och yrkesliv, från ett unions- rättsligt perspektiv. Sådana följder får inte vara hypotetiska eller eventuella. Inom ramen för denna proportionalitetsprövning an- kommer det särskilt på de behöriga nationella myndigheterna och, i förekommande fall, på de nationella domstolarna att försäkra sig om att en sådan förlust av medborgarskap är förenlig med de grund- läggande rättigheter som garanteras i stadgan och vars iakttagande EU-domstolen säkerställer. Detta gäller särskilt rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 7 i stadgan, jämförd med, i förekom- mande fall, skyldigheten att sätta barnets bästa i främsta rummet

11Ibid. p. 48–50.

367

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

enligt artikel 24.2 i stadgan. När det gäller det relevanta datum som behöriga myndigheter i förevarande fall ska beakta vid en sådan prövning, är detta datum med nödvändighet den dag då den be- rörda personen fyllde 22 år, eftersom detta datum utgör en väsent- lig del av de legitima kriterier som denna medlemsstat har fastställt och som är avgörande för att behålla eller förlora medborgarskapet. Att personen kan ansöka om naturalisation, även om det inkluderar mer förmånliga förutsättningar, är inte tillräckligt för att leva upp till unionsrätten.12

12.3Den svenska regleringen om förlust av svenskt medborgarskap

Förlust av svenskt medborgarskap, s.k. preskription, regleras i 14 § medborgarskapslagen. Bestämmelsen har följande lydelse.

En svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller tjugotvå år, om han eller hon

1.är född utomlands,

2.aldrig haft hemvist i Sverige, och

3.inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet.

På ansökan som görs innan den svenske medborgaren fyller tjugo- två år får dock medges att medborgarskapet behålls.

När någon förlorar svenskt medborgarskap enligt första stycket, förlorar även hans eller hennes barn sitt svenska medborgarskap, om barnet förvärvat detta på grund av att föräldern varit svensk medborgare. Barnet förlorar dock inte sitt medborgarskap om den andra föräldern har kvar sitt svenska medborgarskap och barnet härleder sitt svenska medborgarskap även från honom eller henne.

Förlust av svenskt medborgarskap sker inte om detta skulle leda till att personen blir statslös.

Förlust av svenskt medborgarskap genom preskription syftar till att förhindra att barn till utlandssvenskar får behålla sitt svenska medborgarskap i flera generationer trots att det inte längre finns någon samhörighet med Sverige.13 Bestämmelsen i dess nuvarande utformning infördes genom 1924 års medborgarskapslag. Bestäm- melsen behölls i samband med att nu gällande medborgarskapslag trädde i kraft år 2001. Som skäl för att behålla bestämmelser om

12Ibid. p. 51–52 och 54–57.

13Prop. 1999/2000:147 s. 55.

368

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

preskription av svenskt medborgarskap angav regeringen att ett svenskt medborgarskap bör grunda sig på någon form av anknyt- ning till Sverige som inte ligger alltför långt tillbaka i tiden. Till skillnad från 1997 års medborgarskapskommitté, som föreslog att preskription i stället skulle inträda vid 23 års ålder, ansåg reger- ingen att den tidigare åldersgränsen skulle behållas med hänsyn till att i princip alla länder numera tillåter att personer som fyllt 18 år kan ansöka om självständig naturalisation. De som är berörda av preskriptionsreglerna ansågs av denna anledning redan ha tillräck- ligt god tid på sig att avgöra om de vill ansöka om att behålla sitt svenska medborgarskap.14 Att åldersgränsen sedan tidigare har be- stämts till 22 år har sin förklaring i att det tidigare i många länder krävdes att den sökande fyllt 21 år för att kunna förvärva medborgar- skap självständigt. På så sätt kunde tillfällig statslöshet undvikas.15

12.3.1Förutsättningarna för förlust av svenskt medborgarskap genom preskription

För att förlust av svenskt medborgarskap genom preskription ska kunna inträda är en första förutsättning att personen har fötts utan- för Sverige. Därtill krävs att personen i fråga aldrig har haft hemvist i Sverige före 22 års ålder. Det innebär att preskription inte inträder om en utomlands född svensk medborgare någon gång före 22 års ålder haft hemvist i Sverige. Att hemvisten har varat under kort tid eller om den svenska medborgaren var mycket ung under sin bosätt- ning i Sverige saknar betydelse för bedömningen. Har den svenska medborgaren haft sammanlagt minst sju års hemvist i något av de nordiska länderna inträder inte någon preskription.16

Förlust av svenskt medborgarskap inträder inte om personen i fråga har vistats i Sverige under förhållanden som tyder på sam- hörighet med Sverige. Vad som avses med sådana förhållanden har inte utvecklats något närmare av förarbetena. I förarbetena till 1924 års medborgarskapslag angavs att den som fullgjort sin värn- plikt eller uppehållit sig i Sverige en längre tid för studieändamål eller också en eller flera gånger tillbringat sin sommar hos släktingar eller bekanta här i Sverige, bör anses ha vistats i Sverige under så-

14Se a. prop. a.s.

15SOU 1949:45 s. 65.

16Jfr 17 § medborgarskapslagen.

369

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

dana förhållanden, att han eller hon inte förlorar den svenska med- borgarerätten.17 Dessa exempel som lyftes fram i förarbetena be- dömdes dock kunna medföra misstolkningar, varför de senare togs bort i 1950 års medborgarskapslag. I förarbetena framhölls bl.a. att omständigheten att en person förlägger en del av sin utbildning till ett visst land inte behöver tyda på någon samhörighet med det landet.

Åandra sidan bör en längre tids vistelse i ett land, oberoende av syftet, i regel vara ägnad att knyta personen till landet.18 Vid bedöm- ningen av om förlust av medborgarskap har inträtt får samtliga om- ständigheter beaktas. Det kan t.ex. avse att personen i fråga behärskar svenska språket eller håller regelbunden kontakt med anhöriga eller andra i Sverige.19

Vid preskription av en förälders svenska medborgarskap förlorar även hans eller hennes barn sitt svenska medborgarskap enligt 14 § tredje stycket, om barnet förvärvat sitt svenska medborgarskap en- bart från den förälder som förlorat svenskt medborgarskap genom preskription.

Av 14 § fjärde stycket framgår att förlust av svenskt medborgar- skap inte inträder om detta skulle leda till att personen blir statslös.

12.3.2Ansökan om att få behålla det svenska medborgarskapet

Om förutsättningarna för förlust av svenskt medborgarskap enligt 14 § första stycket är uppfyllda inträder sådan förlust vid 22 års ålder. Den som riskerar att förlora sitt svenska medborgarskap ge- nom sådan preskription har dock enligt 14 § andra stycket en möj- lighet att ansöka om att få behålla sitt svenska medborgarskap, s.k. option. En ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap måste göras innan sökanden fyllt 22 år. Vid prövningen av en ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap klarlägger Migrationsverket först om personen är svensk medborgare. Migrationsverket tar ställning till om personen riskerar att förlora svenskt medborgar- skap vid 22 års ålder och bedömer faktorer såsom om personen är född i Sverige eller utomlands, om han eller hon har haft hemvist här i landet eller vilken samhörighet han eller hon har med Sverige.

17Prop. 1923:29 s. 47.

18SOU 1949:45 s. 66.

19Jfr RÅ 1926 ref. 31.

370

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

Kommer Migrationsverket fram till bedömningen att preskription inte kommer att inträda avskriver Migrationsverket ärendet från vidare handläggning. Om förutsättningarna däremot är sådana att sökanden skulle riskera att förlora sitt svenska medborgarskap på 22-årsdagen prövar Migrationsverket om det finns skäl för att låta den sökande behålla sitt svenska medborgarskap.

Enligt praxis beviljas i regel ansökningar om bibehållande av svenskt medborgarskap för personer som tillhör den första genera- tionen av svenskar som är födda utomlands. Det anses dock rimligt att även senare generationer födda utanför Sverige i undantagsfall kan få behålla svenskt medborgarskap.20

Wahlbäck & Nordström (1952) sammanfattar praxis avseende 1950 års medborgarskapslag på så sätt att sökande som fötts inom äktenskapet mellan svensk man och utländsk kvinna utan någon närmare kontakt med fadern har fått avslag på ansökan att få be- hålla det svenska medborgarskapet. Det har dock ansetts skäligt i vissa fall att även utlandssvenskar i senare generationer får behålla det svenska medborgarskapet. Är personen i fråga gift med en svensk medborgare är det en omständighet som bör tillmätas bety- delse vid prövningen av frågan om bibehållande av medborgar- skapet.21 Om beslut med anledning av en sådan ansökan meddelas först efter att sökanden fyllt 22 år, är medborgarskapet enligt för- arbetena ”svävande” under den tid som löper mellan det att den sökande fyllt 22 år och beslut fattas av myndigheten.22

I ärenden om bibehållande av svenskt medborgarskap där den sökande riskerar att förlora sitt svenska medborgarskap såsom senare generationens medborgare – och därmed sitt unionsmed- borgarskap då detta endast kan härledas från det svenska med- borgarskapet – tar Migrationsverket ställning till om förlusten av unionsmedborgarskapet är proportionerlig. Proportionalitets- bedömningen görs i förhållande till unionsrätten. Om omständig- heterna i övrigt inte hade talat för att den sökande skulle få behålla sitt svenska medborgarskap vid 22 års ålder vid preskription, t.ex. om det är fråga om en senare generationens utlandsfödd svensk, bifalls ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap om för-

20Prop. 1923:29 s. 45 f.

21Wahlbäck & Nordström (1952) s. 64.

22SOU 1949:45 s. 66.

371

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

lusten av det svenska medborgarskapet skulle anses oproportionerlig i förhållande till unionsrätten.

En person som av olika anledningar har underlåtit att ansöka om bibehållande kan vid vissa förutsättningar återfå sitt svenska med- borgarskap genom att ansöka om naturalisation enligt 11 § med- borgarskapslagen. Den sökande får i dessa situationer i regel dispens från naturalisationsvillkoren i 11 §, t.ex. avseende kravet om perma- nent uppehållstillstånd och hemvist.23 Ett sådant beslut gäller från beslutsdagen och inte retroaktivt.

12.4Medborgarskapsförklaring

En ansökan om att få behålla svenskt medborgarskap enligt 14 § andra stycket förutsätter, såsom nämns i avsnitt 12.2.2 ovan, att ansökan görs innan personen i fråga fyllt 22 år. Lämnas ansökan in efter 22-årsdagen avvisas den. Personen har i sådant fall, såsom an- ges ovan, viss möjlighet att återfå sitt svenska medborgarskap ge- nom naturalisation. En enskild har också möjlighet att ansöka om och meddelas medborgarskapsförklaring enligt 21 § medborgar- skapslagen, om det kan råda ovisshet om medborgarskapet. En sådan ansökan kan göras obegränsat i tid.

Motsvarande bestämmelser om medborgarskapsförklaring har funnits i såväl 1924 års medborgarskapslag som 1950 års medborgar- skapslag. Bestämmelsen har enligt tidigare förarbeten motiverats med att det i tvistiga fall borde vara av stort värde för den enskilde att kunna få en bindande förklaring om sin medborgarrättsliga ställning från en statlig myndighet. Om en persons medborgarskap är av betydelse för avgörandet av något judiciellt eller administrativt ärende, blir frågan om medborgarskapet visserligen föremål för pröv- ning i detta ärende. Ett sådant uttalande utgör dock enbart motiv för beslut i ärendet och kan inte åberopas som ett bindande avgör- ande om personens medborgarrättsliga ställning. I ett annat ärende kan bedömningen bli en annan. Sådana olägenheter ansågs kunna avhjälpas om en person med tveksam medborgarrättslig ställning tillerkänns rätt att få en bindande förklaring om att han eller hon är svensk medborgare.24

23Se prop. 1999/2000:147 s. 78 och prop. 1975/76:136 s. 30.

24Lagrådets yttrande i prop. 1923:29 s. 71.

372

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

En förklaring att någon är svensk medborgare är bindande.25 Ett beslut att förklara att någon är svensk medborgare har dock enligt Lagrådet inte retroaktiv verkan. En förklaring om svenskt med- borgarskap får rättsliga verkningar från tidpunkten för beslutet.26

En medborgarskapsförklaring avser huruvida någon är svensk medborgare. Någon förklaring kan inte ges med innebörden att någon tidigare har varit svensk medborgare.27

Möjligheten att förklara att en person är svensk medborgare är förbehållen tveksamma fall. Prövningen i förklaringsärenden om- fattar därför inte om en person förvärvat eller förlorat svenskt med- borgarskap genom anmälan eller ansökan, då beslut i sakfrågan redan fattats av vederbörande myndighet. Prövningen avser endast med- borgarskap som har förvärvats eller förlorats automatiskt.28 Vad gäller bipersoner medför en ansökan om svenskt medborgarskap avseende en förälder inte att sökandens barn blir svenska medborg- are per automatik. I ett beslut om naturalisation ska det bestämmas om sökandens barn förvärvar svenskt medborgarskap (se 13 §). Ett barn som blir svensk medborgare i samband med en förälders för- värv av svenskt medborgarskap genom naturalisation anses också ha förvärvat det svenska medborgarskapet genom naturalisation.29 På så sätt har frågan om bipersonens svenska medborgarskap redan prövats av behörig myndighet och det saknas utrymme att genom förklaring meddela att bipersonen är svensk medborgare.30 Avse- ende bipersoner till personer som får svenskt medborgarskap efter anmälan31 omfattar beslutet om svenskt medborgarskap enbart den som gjort anmälan om svenskt medborgarskap och inte eventuella bipersoner till honom eller henne.32 Det finns därför inte något hinder för att inom ramen för en medborgarskapsförklaring pröva om ett barn blivit svensk medborgare till följd av att barnets för- älder förvärvat svenskt medborgarskap efter anmälan.33

25Se t.ex. prop. 1950:217 s. 58.

26Prop. 1923:29 s. 71.

27Se Sandesjö & Björk (2022) s. 203.

28Prop. 1999/2000:147 s. 78, se även prop. 1950:217 s. 58.

29SOU 1949:45 s. 67.

30Jfr RÅ 1948 ref. 30.

31Se 10 § medborgarskapslagen.

32Prop. 1950:217 s. 58.

33Wahlbäck & Nordström (1952) s. 74 f.

373

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Om en ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap ges in efter att den sökande har fyllt 22 år, och därmed avvisas, infor- merar Migrationsverket den sökande om att han eller hon kan an- söka om förklaring av svenskt medborgarskap. Inom ramen för ärendet om medborgarskapsförklaring prövar Migrationsverket om en förlust av svenskt medborgarskap var proportionerlig i förhåll- ande till unionsrätten. Bedömer Migrationsverket att förlusten av det svenska medborgarskapet var proportionerlig i förhållande till unionsrätten, och den sökande inte kan förklaras vara svensk med- borgare, informerar Migrationsverket den sökande om att han eller hon kan ansöka om svenskt medborgarskap enligt 11 §, dvs. natura- lisation. Migrationsverket kan i sådana fall, om ansökan inges kort efter preskriptionen, ge dispens från de flesta av naturalisations- villkoren.

12.5Medborgarskapsutredning i passärenden

Inom ramen för en ansökan om pass gör passmyndigheten, dvs. en utlandsmyndighet eller Polismyndigheten,34 i förekommande fall en utredning om personen har svenskt medborgarskap. Den sök- ande är nämligen skyldig att i samband med passansökan styrka sitt svenska medborgarskap.35 I detta avseende har Justitieombuds- mannen uttalat att Polismyndigheten har ett visst ansvar för att hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter.36 Enligt 6 § i Polismyndighetens föreskrifter och allmänna råd om pass och nationellt identitetskort (PMFS 2021:3) framgår att en utredning alltid ska göras om sökanden saknar svenskt person- nummer eller samordningsnummer. Sökanden ska inför prövningen lämna uppgifter på ett för ändamålet särskilt framtaget formulär.37 Av de allmänna råden till bestämmelsen framgår att skäl att genom- föra en utredning om medborgarskap t.ex. kan vara att sökanden är eller har varit folkbokförd utomlands.

34Utom riket fullgör beskickningar och karriärkonsulat uppgifter som passmyndighet i den utsträckning som beslutas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får också besluta att ett honorär- konsulat i begränsad utsträckning ska fullgöra uppgifter som passmyndighet. Se 2 § andra stycket passlagen.

356 § första stycket 2 passlagen.

36Se JO:s beslut den 19 oktober 2016 i dnr 2295-2015.

37Formulär Prövning av svenskt medborgarskap (PM 531.1).

374

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

Om den sökande är i en sådan ålder att det är aktuellt, uppmanas han eller hon att ge in en ansökan om bibehållande av svenskt med- borgarskap till Migrationsverket om det vid medborgarskapsutred- ningen förefaller oklart om personen har en sådan samhörighet med Sverige, såsom avses i 14 § första stycket 3 i medborgarskapslagen. Utlandsmyndigheten kan då avvakta med handläggningen av pass- ansökan, förutsatt att handläggningstiden hos Migrationsverket inte är för lång. I sådant fall avslås ansökan om pass och personen får ansöka på nytt när han eller hon har erhållit beslut om bibehållande av svenskt medborgarskap från Migrationsverket.38 Passhandläggare informerar som regel en person som ansöker om svenskt pass om att han eller hon kan riskera att förlora sitt svenska medborgarskap, om personen närmar sig den ålder då preskription kan bli aktuellt, och att han eller hon kan ansöka om bibehållande av svenskt med- borgarskap hos Migrationsverket.

12.6Hemställan från danska Utlännings- och integrationsministeriet

Med anledning av EU-domstolens dom har danska Utlännings- och integrationsministeriet i en skrivelse till Folketinget den

4 januari 2024 påtalat behovet av en ändrad medborgarskapslag- stiftning för att den danska medborgarskapslagstiftningen ska vara förenlig med EU-rätten. Ministeriet bedömde mot bakgrund av EU-domstolens dom att proportionalitetprövningen ska ske i samt- liga fall av bibehållande av medborgarskap där personen annars för- lorar sitt unionsmedborgarskap genom förlusten av det danska med- borgarskapet, oavsett när ansökan om bibehållande av medborgarskap lämnas in. Proportionalitetsbedömningen kommer dock att behöva göras utifrån de uppgifter som fanns när den sökande fyllde 22 år, oavsett när ansökan lämnades in.

Enligt EU-domstolens dom kommer det inte vara förenligt med unionsrätten att en person förlorar sitt danska medborgarskap utan att det görs en proportionalitetsbedömning i förhållande till unions- rätten, med hänvisning till att ansökan inte har lämnats in i rätt tid, om inte personen har vederbörligen informerats om att personen var tvungen att lämna in en ansökan inom en viss tid för att möjliggöra

38Enligt uppgift från Utrikesdepartementet. Jfr även 7 § passlagen.

375

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

en proportionalitetsbedömning och personen därefter fått en skälig tidsfrist för att lämna in en ansökan.

Ministeriet noterade att danska myndigheter inte har möjlighet att vederbörligen informera samtliga utlandsdanskar om risken att förlora sitt danska medborgarskap vid 22 års ålder, om de inte dessförinnan lämnar in en ansökan om bibehållande av det danska medborgar- skapet, och därigenom underkastas en prövning av om förlusten av det danska medborgarskapet är proportionerlig med EU-rätten. Det saknas nämligen ett fullständigt register eller liknande över samtliga utlandsdanskar och deras barn, som Utlännings- och integrations- ministeriet, eller någon annan dansk myndighet, kan inhämta infor- mation från.

Enligt ministeriet innebär domen att de nationella myndighet- erna måste kunna pröva proportionaliteten av konsekvenserna av förlusten av medborgarskapet och, om så är lämpligt, låta den be- rörda personen återfå medborgarskap med retroaktiv verkan i sam- band med ansökan om resehandling eller handling som bekräftar medborgarskapet i de fall det inte är möjligt att vederbörligen in- formera de berörda personerna och ge dessa en tidsfrist att ansöka om bibehållande av danskt medborgarskap. Detta gäller även om en sådan ansökan har lämnats in efter utgången av tidsfristen.

Ministeriet bedömde mot den bakgrunden att EU-domstolens dom medför att myndigheten vid handläggningen av alla ansök- ningar om bibehållande av danskt medborgarskap, där förlust av unionsmedborgarskapet kan bli aktuell, måste beakta alla relevanta omständigheter som kan hänföras till den sökandes förhållanden före 22 års ålder i syfte att göra en individuell prövning av med- borgarskapsförlustens verkningar i förhållande till unionsrätten, och inte enbart vid prövningen av ansökningar som har lämnats in före 22 års ålder.

Mot denna bakgrund har ministeriet föreslagit att den aktuella bestämmelsen ändras på så sätt att det inte längre finns något krav i bestämmelsens ordalydelse på att ansökan ska lämnas in före 22 års ålder. Denna föreslagna ordning för förlust av danskt medborgar- skap kommer, enligt ministeriets bedömning, att överensstämma med vad som anförts i domen att den berörda personen även efter 22 års ålder ska ha möjlighet att inom skälig tid efter 22 års ålder lämna in en ansökan i syfte att få en prövning av proportionaliteten av medborgarskapsförlusten enligt unionsrätten och i givna situa-

376

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

tioner få behålla eller återfå det danska medborgarskapet med retro- aktiv verkan.

12.7Överväganden och förslag

12.7.1Den svenska regleringen av förlust av svenskt medborgarskap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten

Bedömning: Bestämmelserna om förlust av svenskt medborgar- skap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten.

Förslag: För att bestämmelserna om förlust av svenskt med- borgarskap ska vara förenliga med unionsrätten ska inte någon ansökningsfrist föreskrivas för ansökan om att få behålla svenskt medborgarskap.

Reglerna om förlust av svenskt medborgarskap har funnits i den svenska lagstiftningen under en mycket lång tid. De skandinaviska länderna har vid flera tidigare tillfällen tillsammans berett förslag om utformningen av medborgarskapslagstiftningen i respektive länder, varför också många bestämmelser om förvärv och förlust av medborgarskap i dessa länder har en liknande utformning. Detta medför att det i Sverige finns liknande regler om förlust av med- borgarskap för personer som fötts utanför Sverige, som inte har hemvist här i landet och inte i övrigt har en verklig anknytning till landet genom att t.ex. regelbundet besöka det. Den problematik utifrån ett unionsrättsligt perspektiv som EU-domstolen har belyst i de ovannämnda avgörandena är alltså aktuella även gällande den svenska medborgarskapslagstiftningen. För att regleringen av för- lust av svenskt medborgarskap genom preskription ska vara fören- lig med unionsrätten behöver alltså lagstiftningen ändras.

EU-domstolen har i sitt avgörande slagit fast att i sådana situa- tioner då förlust av medborgarskap inträder vid 22-årsdagen, likt fallet med den svenska och danska medborgarskapslagstiftningen, förlorar personer som inte också är medborgare i en annan med- lemsstat sin ställning som unionsmedborgare och de rättigheter som är knutna till denna ställning, om inte dessa personer ges möj-

377

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

lighet att inom en rimlig tidsfrist ansöka om att få behålla medborgar- skapet så att behöriga myndigheter kan bedöma huruvida följderna av förlusten av medborgarskapet är proportionerliga mot bakgrund av unionsrätten och i förekommande fall låta den berörda personen behålla eller återfå medborgarskapet med retroaktiv verkan. Fristen ska vara rimlig och sträcka sig utöver den tidpunkt då personen upp- når denna ålder och får först börja löpa om dessa myndigheter veder- börligen har informerat den berörda personen om att han eller hon har förlorat sitt medborgarskap eller att en förlust av medborgar- skapet är nära förestående, samt om rätten att inom fristen ansöka om att behålla eller återfå medborgarskapet. I det motsatta fallet ska behöriga myndigheter kunna göra en sådan bedömning i sam- band med att den berörda personen ansöker om en resehandling eller någon annan handling som styrker personens medborgarskap.

Ilikhet med den analys danska Utlännings- och integrations- ministeriet har gjort avseende EU-domstolens avgörande kan utred- ningen konstatera att det saknas möjlighet för svenska myndigheter att vederbörligen informera samtliga utlandssvenskar som riskerar förlust av det svenska medborgarskapet vid 22 års ålder om att de inom rimlig tid före sin 22-årsdag kan lämna in en ansökan om bi- behållande av svenskt medborgarskap. Det saknas nämligen ett register eller liknande över svenska medborgare som har fötts och är bosatta utomlands.

Barn som föds utomlands – och fortsättningsvis ska vara bosatta utanför Sverige – ska normalt inte folkbokföras från födelsen och får därför inget personnummer. Om barnets vårdnadshavare är svensk medborgare kan han eller hon ansöka om förnamn och efternamn för barnet hos Skatteverket.39 De berörda personerna kommer dock i regel i kontakt med svenska utlandsmyndigheter och Polismyndigheten i samband med att personen ansöker om svenskt pass. Nyfödda barn och personer som aldrig innehaft svenskt pass måste erhålla samordningsnummer innan det är möjligt att an- söka om svenskt pass eller nationellt identitetskort.40 Detta gäller oavsett om passansökan ges in till en utlandsmyndighet eller till

39Skatteverket (u.å.). Nybliven förälder – Du som bor i ett annat land och har fått barn där. https://skatteverket.se/privat/folkbokforing/nyblivenforalder.4.18e1b10334ebe8bc80005647.html (2024-11-22).

40Utrikesdepartementet (u.å.). Samordningsnummer utomlands. https://www.regeringen.se/uds-reseinformation/pass-utomlands/samordningsnummer- utomlands/ (2024-11-22).

378

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

Polismyndigheten.41 Uppgifter om personer som har tilldelats samordningsnummer registreras i folkbokföringsdatabasen. Ett samordningsnummer förklaras vilande om inte någon ansökan om förnyelse inkommer innan fem år har gått efter det år numret till- delades eller senast förnyades. Om en person med ett samordnings- nummer har en kontaktadress registrerad i folkbokföringsdatabasen, ska han eller hon anmäla ändringar av adressen till Skatteverket.42 Således bör ordningen med samordningsnummer medföra att det i viss utsträckning finns uppdaterade kontaktuppgifter till utlands- svenskar i folkbokföringsdatabasen. Emellertid kan det noteras att det kommer att saknas uppgift om de personer som av olika anled- ningar inte haft anledning att tilldelas ett samordningsnummer. Även om det får antas att många utlandsfödda svenska medborgare, som fortsatt är bosatta i utlandet, också ansöker om pass någon gång före 22 års ålder går det enligt utredningens mening inte att dra några säkra slutsatser om att samtliga av de utlandsfödda svenska medborgarna ansöker om identitets- eller resehandlingar och där- med skulle kunna gå att identifiera med hjälp av ett samordnings- nummer. Utöver svårigheterna med avsaknad av ett register över utomlands födda svenska medborgare som är bosatta utanför Sverige är det än svårare att identifiera de svenska medborgare som riskerar förlust av svenskt medborgarskap enligt 14 §.

Mot bakgrund av redogörelsen ovan skulle det enligt utredningens bedömning inte vara möjligt att i ett första led identifiera de utom- lands födda svenska medborgare som kan komma att riskera att förlora sitt svenska medborgarskap, för att därefter på ett veder- börligt sätt kunna informera personerna om att de riskerar att för- lora sitt svenska medborgarskap. Dessa omständigheter talar för att införa en liknande ordning såsom danska Utlännings- och integra- tionsministeriet föreslår, dvs. att en ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap ska kunna ges in till Migrationsverket, samt prövas i sak, obegränsat i tid.

Ett alternativ till ett ansökningsförfarande utan tidsfrist för att lämna in en ansökan som utredningen har övervägt är den nuvar- ande ordningen med att låta proportionaliteten av förlusten av unionsmedborgarskapet, genom förlusten av det svenska med-

41Polismyndigheten (2023). För utlandsboende. https://polisen.se/tjanster-tillstand/pass- och-nationellt-id-kort/utlandsboende/ (2024-11-22).

42Jfr 1 kap. 2 § andra stycket, 3 kap. 1–2 §§ och 4 kap. 2 § första stycket lagen (2022:1697) om samordningsnummer.

379

Förlust av svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

borgarskapet, prövas inom ramen för ett ärende om medborgar- skapsförklaring. Det framgår dock av såväl förarbeten som doktrin att en förklaring att en person är svensk medborgare inte får retro- aktiv verkan. En förklaring om svenskt medborgarskap får rättsliga verkningar från tidpunkten för beslutet. Det kan å andra sidan argu- menteras för att en medborgarskapsförklaring innebär att personen i fråga inte vid något tillfälle har förlorat sitt medborgarskap. Med hänsyn till den ovisshet som får anses råda om huruvida ett beslut om medborgarskapsförklaring tillgodoser uppställda krav på att det svenska medborgarskapet ska kunna behållas eller återfås med retro- aktiv verkan anser utredningen att den svenska lagstiftningen även fortsättningsvis riskerar vara oförenlig med unionsrätten, även med beaktande av det utrymme som finns för att pröva de unionsrätts- liga följderna av förlust av svenskt medborgarskap genom preskrip- tion inom ramen för ett förklaringsärende. Mot denna bakgrund anser utredningen att det lämpligaste alternativet för att tillse att den svenska medborgarskapslagstiftningen överensstämmer med unionsrätten i enlighet med ovannämnda avgörande är att låta en ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap inges till och prövas av Migrationsverket obegränsat i tid. Inom ramen för ett ärende om bibehållande av svenskt medborgarskap ska den pröv- ande myndigheten eller den överprövande domstolen, i de fall den sökande riskerar att förlora sitt svenska medborgarskap och däri- genom sitt unionsmedborgarskap, göra en bedömning av den be- rörda personens och dennes familjs individuella situation i syfte att utreda huruvida förlusten av det svenska medborgarskapet har följder som på ett oproportionerligt sätt påverkar den normala utvecklingen av vederbörandes familje- och yrkesliv, från ett unionsrättligt per- spektiv. Sådana följder får inte vara hypotetiska eller eventuella. Enligt utredningens bedömning får unionsrättens och EU-dom- stolens praxis betydelse i ärenden efter den 1 januari 1995, dvs. då Sverige fick medlemskap i EU.

Svenska myndigheter, och i förekommande fall svenska dom- stolar, ska försäkra sig om att en förlust av medborgarskap är för- enlig med de grundläggande rättigheter som garanteras i stadgan och vars iakttagande EU-domstolen säkerställer. Detta gäller sär- skilt rätten till respekt för familjelivet enligt artikel 7 i stadgan, jämte, i förekommande fall, skyldigheten att sätta barnets bästa i främsta rummet enligt artikel 24.2 i samma stadga. I ärendet ska

380

SOU 2025:1

Förlust av svenskt medborgarskap

den sökande ha möjlighet att kunna åberopa samtliga relevanta om- ständigheter som kan ha inträffat fram till hans eller hennes 22-årsdag.

I sammanhanget vill utredningen belysa den situation som upp- stod i de förenade målen C-684/22–C-686/22, dvs. att en person som naturaliserats i en medlemsstat förlorar sitt medborgarskap i medlemsstaten när han eller hon åter förvärvar medborgarskap i ursprungslandet, även kan uppstå enligt den svenska medborgar- skapslagstiftningen. Som exempel kan anges att en utländsk med- borgare kan ha förvärvat svenskt medborgarskap efter ansökan under åren 1995–2000, dvs. under den period efter Sverige blev med- lem i EU och samtidigt inte tillät dubbla medborgarskap. Under samma period återfår personen i fråga sitt tidigare medborgarskap. Genom att återfå sitt tidigare medborgarskap förlorar personen sitt svenska medborgarskap – och därigenom även sitt unionsmed- borgarskap.43 Vid förlust av svenskt medborgarskap i sådana situa- tioner kan personen, som har förlorat sitt unionsmedborgarskap, inte på något sätt genom de nuvarande bestämmelserna få prövat huruvida de följder som förlusten av medborgarskapet medför är proportionerliga i förhållande till unionsrätten. En medborgar- skapsförklaring förutsätter nämligen att personen förvärvat sitt svenska medborgarskap på annat sätt än genom anmälan eller an- sökan. En sådan ordning är enligt utredningens bedömning inte tillfredsställande. I utredningens direktiv anges emellertid endast att utredningen ska analysera och ta ställning till om den svenska regleringen av förlust av medborgarskap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten. Såsom tilläggsdirektiven får tolkas faller det utanför utredningens uppdrag att analysera och lämna förslag i detta avseende.

43Jfr 7 § i 1950 års medborgarskapslag.

381

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

I syfte att tillse att de ändringar som införts i medborgarskaps- lagen är tillräckliga för att förhindra att barn förlorar sitt svenska medborgarskap som en del av hedersrelaterat tvång eller våld, samt för att ytterligare stärka barnets rättigheter, ska utredningen analy- sera om handläggningen av ärenden om barns befrielse från med- borgarskap bör förändras för att förbättra de mekanismer som skyddar barnet. Riksdagen har också tillkännagett att regeringen bör tillsätta en utredning om att barns befrielse från medborgar- skap alltid ska prövas i domstol.1

Utredningen ska alltså i detta kapitel analysera behovet av att för- ändra förfarandet för prövning av barns befrielse från medborgarskap och ta ställning till om sådana frågor alltid ska prövas av domstol.

13.2Myndigheters hantering av situationer då barn förs utomlands i en hedersrelaterad kontext

När en person med avsikt förts ut eller kvarhålls av sina närstående i utlandet i en hederspräglad eller patriarkal kontext hanteras det inom Utrikesförvaltningen som ett ärende gällande familjerelaterat tvång. Utrikesförvaltningen hanterar konsulära ärenden som rör personer som befinner sig i utlandet och som riskerar att bli bort- gifta eller som har blivit det samt ärenden där misstänkt könsstymp- ning förekommer. Det förekommer även att barn och unga vuxna förs utomlands och placeras på institutioner där syftet är att på olika sätt förändra individens beteende, ofta utifrån värderingar kopplade till en patriarkal och/eller hedersrelaterad kontext (s.k. uppfostrings- resor).

Av uppgifter från Utrikesdepartementet framgår att 66 ärenden om familjerelaterat tvång2 inkom under 2023. Ärendena omfattade 136 individer, varav 96 barn. I 22 av ärendena har det funnits upp- gifter om en konkret risk för barn- eller tvångsäktenskap. I elva av ärendena har det funnits uppgifter om att det rört sig om en s.k. uppfostringsresa. I 36 av ärendena har Utrikesdepartementet fått bekräftat att socialtjänsten haft tidigare kännedom om individen eller individerna. I 33 av ärendena har Utrikesdepartementet kunnat

1Bet. 2021/22:SfU13 p. 3, rskr. 2021/22:168.

2När en person med avsikt förts ut eller kvarhålls av sina närstående i utlandet i en heders- präglad eller patriarkal kontext.

384

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

bekräfta att personen eller personerna kommit tillbaka till Sverige. Dessa innefattade 49 individer, av vilka 28 var barn.3

Om ett barn förs ut ur eller lämnar Sverige för att ingå äkten- skap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas har svenska myndigheter mycket begränsade möjligheter att agera i ett annat land när ett bortförande redan har skett.4 Mot bakgrund av detta infördes år 2020 bestämmelser i lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU, som gjorde det möjligt att besluta om att ett barn ska förbjudas att lämna Sverige (utreseför- bud) om det finns en påtaglig risk för att någon som är under 18 år förs utomlands eller lämnar Sverige i syfte att ingå äktenskap eller en äktenskapsliknande förbindelse eller könsstympas.5

Utreseförbud beslutas av förvaltningsrätten efter ansökan av socialnämnden. Socialnämnden kan dock besluta om ett tillfälligt utreseförbud i brådskande situationer när det är sannolikt att ett utreseförbud behövs, och rättens beslut inte kan avvaktas med hänsyn till risken för att barnet förs utomlands eller lämnar Sverige.6 Ett utreseförbud eller tillfälligt utreseförbud utgör hinder för Polis- myndigheten att utfärda svenskt pass samt innebär att ett gällande pass ska återkallas.7

Från och med den 1 juni 2024 trädde ändringar i LVU i kraft som innebär att grunderna för att meddela utreseförbud utvidgades. Ett utreseförbud ska numera meddelas för den som är under 18 år om det finns en påtaglig risk för att han eller hon förs utomlands eller lämnar Sverige och hans eller hennes hälsa eller utveckling skadas under utlandsvistelsen på grund av fysisk eller psykisk miss- handel, otillbörligt utnyttjande, brister i omsorgen eller något annat förhållande i boendemiljön, eller eget missbruk av beroendefram- kallande medel, brottslig verksamhet eller något annat socialt ned- brytande beteende. Ett utreseförbud ska också fortsättningsvis meddelas om det finns en påtaglig risk för att den unge förs utom- lands eller lämnar Sverige i syfte att ingå äktenskap eller en äkten- skapsliknande förbindelse.8 Regeringen motiverade det utvidgade

3Utrikesdepartementet (2024). Ärenden gällande familjerelaterat tvång 2023. Enligt Utrikes- departementet gäller antalet ärenden och hemkomna för den tidpunkt då statistiken samman- ställdes, och inkluderar således inte när personen kommit tillbaka därefter.

4Se prop. 2019/20:131 s. 62 f.

5Se a. prop. s. 15.

631 b § LVU.

77 a och 12 §§ passlagen (1978:302).

8Prop. 2023/24:72 s. 6.

385

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

utreseförbudet med att skadliga utlandsvistelser för barn förekom- mer i betydande omfattning även i andra fall, bland annat s.k. upp- fostringsresor. Syftet med en sådan resa kan vara att vårdnadshav- arna vill återta kontrollen över barnet för att upprätthålla familjens heder. Det kan också handla om att barnet skaffat sig en pojk- eller flickvän, att barnet har hamnat i missbruk eller kriminalitet eller att vårdnadshavarna vill att barnet ska stärka sin kulturella och religiösa tillhörighet. En uppfostringsresa kan innebära att barnet placeras utomlands, ibland på obestämd tid, på en anstalt, institution eller skola, t.ex. en koranskola. Vanligast är dock att barnet befinner sig hos släktingar eller vänner till familjen utomlands. För barnet kan det innebära en stor otrygghet att vara skild från sina vårdnads- havare och sitt övriga nätverk. Under en uppfostringsresa kan barn dessutom utsättas för olika former av bestraffningar och fysiskt och psykiskt våld av allvarligt slag. Resan kan också innebära att barnet missar en del av sin skolgång. En annan typ av skadlig utlands- vistelse som uppvisar stora likheter med uppfostringsresor är vistel- ser som syftar till att omvända hbtqi-personer. En annan situation är barn som förs utomlands för att vårdnadshavarna vill undanhålla barnet från sociala myndigheter, exempelvis när en orosanmälan för barnet har gjorts eller ett ingripande enligt LVU är förestående eller har beslutats när det gäller barnet eller ett syskon. Det finns också risk för att barn förs utomlands i samband med att vård enligt LVU upphör eller övergår till insatser i hemmet, särskilt om barnet självt har sökt stöd och hjälp.9

Ett annat exempel är utlandsvistelser i syfte att genomföra oskulds- kontroller, utfärda oskuldsintyg, genomföra oskuldsoperationer (hymenoperationer) eller liknande. Det förekommer också att barn riskerar att utsättas för människohandel eller har kriminellt belastade vårdnadshavare som lämnar Sverige för att undkomma svenska myn- digheter. Ytterligare ett exempel på skadliga utlandsvistelser är resor med koppling till terroristorganisationer där det förekommit att barn har tagits med till krigs- eller konfliktområden.10

9Se a. prop. s. 10.

10Ibid.

386

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

Det kan slutligen finnas situationer där ett barns utveckling och hälsa riskerar att allvarligt skadas under en utlandsvistelse genom att barnet självt utsätter sig för skadliga miljöer, t.ex. genom att delta i allvarlig brottslighet eller missbruka narkotika.11

13.3Befrielse från svenskt medborgarskap ur ett historiskt perspektiv

Möjligheten att befrias från svenskt medborgarskap har funnits i den svenska lagstiftningen sedan 1894 års medborgarskapslag. Vilka närmare överväganden som gjordes vid införandet av bestämmel- serna om befrielse i 1894 års medborgarskapslag framgår emellertid inte av förarbetena.12 En närmare redogörelse av den historiska rättsutvecklingen av befrielse från svenskt medborgarskap finns i betänkandet Ändrade regler i medborgarskapslagen (SOU 2021:54) s. 238–241.

Fram till den 1 oktober 2024 hade 15 § medborgarskapslagen följande lydelse.

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får på ansökan be- frias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse skall medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befri- else endast om det finns särskilda skäl.

Är sökanden inte redan utländsk medborgare skall som villkor för befrielsen från svenskt medborgarskap krävas att han eller hon inom viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land.

Bestämmelsen tog sikte på två olika situationer; dels när en svensk medborgare har fått medborgarskap i en annan stat utan att auto- matiskt ha förlorat sitt svenska medborgarskap, dels när en svensk medborgare avser att naturaliseras i en annan stat och befrielse från det svenska medborgarskapet är en förutsättning för detta.13

Särskilda skäl för befrielse från svenskt medborgarskap infördes genom 2001 års medborgarskapslag och avsågs utgöra en kodifiering av dittills gällande praxis. Av förarbetena till lagen framgår att med ”särskilda skäl” avses t.ex. att sökanden genom att avsäga sig sitt svenska medborgarskap skulle uppnå otillbörliga fördelar gentemot svenska staten. Det kan gälla då sökanden är misstänkt för brotts-

11Ibid.

12SOU 2021:54 s. 239.

13Wahlbäck & Nordström (1952) s. 65.

387

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

lighet här i landet och avsägelsen skulle försvåra eller omöjliggöra ett utlämnande till Sverige. Ett annat exempel kan vara då sökanden under pågående värnpliktstjänstgöring ansöker om befrielse från sitt svenska medborgarskap, vilket med omedelbar verkan skulle innebära att personen i fråga inte längre omfattades av skyldigheten att fullgöra värnplikt i Sverige.14 Regeringen uttalade vidare att det får ankomma på de tillämpande myndigheterna att i varje enskilt fall pröva om det föreligger sådana omständigheter som kan utgöra särskilda skäl för att vägra någon med hemvist i Sverige befrielse från det svenska medborgarskapet.15

13.4Barns befrielse från svenskt medborgarskap enligt gällande rätt

Sedan den 1 oktober 2024 har 15 § medborgarskapslagen följande lydelse.

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får efter ansökan be- frias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse får vägras om det finns anledning att anta att sökanden inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap. Den som har hemvist i Sverige får också vägras befri- else om det finns andra särskilda skäl.

Om sökanden inte redan är utländsk medborgare ska det som vill- kor för befrielsen från svenskt medborgarskap krävas att han eller hon inom en viss tid förvärvar medborgarskap i ett annat land.

Samma datum trädde även en ny bestämmelse om barns befrielse från svenskt medborgarskap, 15 a § medborgarskapslagen, i kraft. Bestämmelsen har följande lydelse.

Som förutsättning för barns befrielse från svenskt medborgarskap enligt 15 § gäller att befrielsen inte bedöms stå i strid med barnets bästa. Vid den bedömningen ska hänsyn tas till barnets åsikter med beaktande av barnets ålder och mognad.

Om barnet har fyllt tolv år krävs dessutom att barnet samtycker till befrielsen, om han eller hon inte är varaktigt förhindrad att lämna sam- tycke på grund av sjukdom eller något annat liknande förhållande.

14Prop. 1999/2000:147 s. 78.

15Se a. prop. s. 57.

388

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

I 15 § medborgarskapslagen fanns det tidigare inte några särskilda bestämmelser om barn. Det innebar att ett barn kunde befrias från sitt svenska medborgarskap mot sin vilja. I den proposition som föregick de nyligen ikraftträdda lagändringarna förde regeringen fram att det förvisso kan antas att den omständigheten att det finns risk för att ett barn tvingas in i äktenskap eller råkar ut för köns- stympning omfattas av uttrycket särskilda skäl och att Migrations- verket i en sådan situation har möjlighet att avslå en ansökan om befrielse som avser barnet, förutsatt att barnet har hemvist i Sverige. Om barnet inte har hemvist i Sverige saknas det dock möjlighet för Migrationsverket att avslå en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap. Det innebär att barn som är svenska medborgare men saknar hemvist i Sverige är skyddslösa i förhållande till sina föräldrar. För barn som lever under hedersrelaterat förtryck inne- bär detta stora risker.16 Enligt utredningen finns det i detta hänse- ende anledning att påpeka att omständigheten att barnet förts utom- lands inte behöver betyda att barnet också har förlorat sin hemvist i Sverige.17

Den tidigare regleringen om befrielse från svenskt medborgar- skap, åtminstone när det gäller barn som inte har hemvist i Sverige, gjorde det möjligt för vårdnadshavare att försvåra svenska myndig- heters arbete när ett barn har förts utomlands för att t.ex. köns- stympas eller tvingas in i äktenskap.18 Vårdnadshavare som på sitt barns vägnar har ansökt om befrielse från svenskt medborgarskap kan på det sättet hindra att barnet ges möjlighet till konsulärt stöd och därmed försvåra för barnet att återvända till Sverige.

I den nämnda propositionen framhöll regeringen angelägenheten i att svenska myndigheter har goda möjligheter att agera i syfte att motverka hedersrelaterat våld eller tvång och för att stärka barnets rättigheter. Ingen under 18 år ska behöva riskera att föras utom- lands för att t.ex. bli bortgift i ett land där barnäktenskap är tillåtet. Ett barn har rätt till skydd mot alla former av våld och utnyttjande samt skadliga sedvänjor. I likhet med USSMA ansåg regeringen att barnets ställning i ärenden om befrielse från svenskt medborgar-

16Prop. 2023/24:107 s. 64.

17Om hemvistbegreppet i medborgarskapslagstiftningen, se avsnitt 7.3.4. Om hemvist- begreppet i fråga om befrielse från svenskt medborgarskap, se SOU 2021:54 s. 249–250.

18Jfr SOU 2018:69 s. 206.

389

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

skap bör stärkas samt att det är rimligt att barnet ges ett utökat inflytande över sitt medborgarskap.19

13.4.1Samtycke till befrielse från medborgarskap för barn som har fyllt tolv år

Regeringen har i nämnda proposition fastslagit att barnets rättig- heter i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap bör stärkas och att barnet bör ges ett ökat inflytande över sitt medborgarskap. I detta avseende anförde regeringen bl.a. följande.

En bestämmelse om att det i vissa fall krävs samtycke från barnet skulle vara en säkerhetsåtgärd som kan skydda mot förlust av svenskt med- borgarskap mot ett barns vilja, samt vara en tydlig signal om att bar- nets uppfattning är betydelsefull och att barnet ska ha ett inflytande över sitt svenska medborgarskap. Ett krav på samtycke ligger även i linje med bestämmelserna i barnkonventionen. Att barnet inte enbart ska ges rätt att komma till tals, utan att det som ett villkor för befrielse från svenskt medborgarskap ska krävas att barnet har lämnat sitt sam- tycke medför att det krävs en viss mognad hos barnet för att han eller hon ska kunna förstå vad ett samtycke till befrielse från svenskt med- borgarskap innebär. Det framstår därför som lämpligt att det krävs att barnet har uppnått viss mognad för att samtycket ska ges en sådan av- görande betydelse i ett ärende om befrielse från svenskt medborgar- skap. Det bör ställas krav på att barn som har fyllt 12 år ska samtycka till ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap för att ansökan ska kunna bifallas.

Eftersom förslaget innebär att kravet på samtycke utformas som ett villkor för befrielse finns det behov av ett undantag för barn som av olika skäl är förhindrade att lämna ett informerat samtycke. För att ett undantag av detta slag ska kunna tillämpas bör hindret vara av sådan omfattning och påverka barnet på sådant sätt att det inte går att förstå vad barnet vill och önskar. Som exempel på vad som skulle kunna vara ett hinder kan nämnas fysisk eller psykisk sjukdom, eller resultatet av en sådan sjukdom, eller en omfattande intellektuell funktionsnedsätt- ning. Hindret får inte vara övergående och bör kunna styrkas med läkarintyg.20

19Prop. 2023/24:107 s. 65.

20Se a. prop. s. 65 ff.

390

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

13.4.2En ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap får inte bifallas om det står i strid med barnets bästa

Regeringen noterade i propositionen att en bestämmelse om krav på samtycke från barn som har fyllt tolv år inte ger någon absolut garanti mot att ett barn befrias från svenskt medborgarskap mot sin vilja, med beaktande av att ett barn som utsätts för hot och våld eller lever i en hederkontext inte alltid vågar berätta vad det verkligen känner och vill eller hur hans eller hennes situation ser ut. Med an- ledning av detta anförde regeringen följande.

Enligt utredningen finns det en risk för att barn som utsätts för hot och påtryckningar eller lever i en sådan miljö upplever att de inte kan säga nej till en ansökan om befrielse eller har förmåga att uttrycka en negativ uppfattning i frågan i kontakter med Migrationsverket. Därför bör det finnas ytterligare skyddsåtgärder för att stärka barnets ställning i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. En sådan generell skyddsåtgärd bör inte vara begränsad till barn som har fyllt 12 år. För bifall till en ansökan om ett barns befrielse från svenskt medborgar- skap bör det därför krävas att befrielsen inte står i strid med barnets bästa. Ett sådant krav ligger i linje med artikel 3 i barnkonventionen, som bl.a. stadgar att det vid alla åtgärder som rör barn – vare sig de vid- tas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, admi- nistrativa myndigheter eller lagstiftande organ – i första hand ska be- aktas vad som bedöms vara barnets bästa.21

USSMA betonade att det finns flera olika situationer där det skulle kunna ifrågasättas om ett barns befrielse från svenskt medborgar- skap är förenlig med barnets bästa. Om en eller båda vårdnadshavarna inte samtidigt för egen del ansöker om befrielse från sitt svenska medborgarskap, utan endast ansöker om befrielse för ett eller flera av sina barn, skulle det kunna vara en sådan situation. För att en an- sökan om befrielse i ett sådant fall inte ska anses strida mot barnets bästa, bör det finnas ett verkligt och godtagbart skäl och en rimlig förklaring till varför endast barnet ska befrias från sitt svenska med- borgarskap. Om det saknas grund eller rimlig förklaring bör ansö- kan kunna avslås. Exempel på andra situationer då en ansökan skulle kunna avslås med hänvisning till barnets bästa är om det i ärendet kommer fram uppgifter som gör att syftet med ansökan om befri- else på goda grunder kan misstänkas vara att försvaga barnets skydd mot utnyttjande, omänsklig behandling eller sådana traditionella

21Se a. prop. s. 67.

391

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

sedvänjor som är skadliga för barnet, eller att barnet löper risk för att lämnas kvar i vårdnadshavarnas hemland. Det finns emellertid omständigheter som kan tala för att en befrielse skulle bedömas vara förenlig med barnets bästa. Om ett barn har väldigt svag an- knytning till Sverige, tex. för att han eller hon är född utomlands och aldrig har bott i Sverige, skulle det kunna innebära att en befri- else inte anses strida mot barnets bästa.

Regeringen har i propositionen instämt i utredningens bedöm- ning om i vilka situationer som det skulle kunna ifrågasättas om ett barns befrielse från svenskt medborgarskap är förenlig med barnets bästa. Bedömningen av vad som är eller inte är barnets bästa måste alltid vara individuell och göras utifrån omständigheterna i det en- skilda fallet. För att kunna bedöma om en befrielse från svenskt medborgarskap inte står i strid med barnets bästa, bör bestämmel- serna kombineras med en bestämmelse om att barnets egen åsikt ska tillmätas betydelse vid bedömningen av ansökans förenlighet med barnets bästa.22

13.4.3Förfarandet vid prövningen av ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap

En ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap ges in till Migrationsverket. Är personen inte folkbokförd i Sverige, ska an- sökan dock ges in till en svensk beskickning eller ett svenskt karriär- konsulat inom vars verksamhetsområde sökanden är bosatt.23 Till ansökan ska bifogas personbevis, eller för den som inte är folk- bokförd i Sverige, annan likvärdig handling.24 Ansökan prövas av Migrationsverket.25

USSMA förde fram att kravet på ett barns samtycke till befrielse från svenskt medborgarskap bör manifesteras genom att barnet skriver under ansökan om befrielse och att samtycket kontrolleras genom att Migrationsverket tar kontakt med barnet och på ett barn- anpassat sätt samtalar med det för att bilda sig en uppfattning om barnets inställning och omständigheterna bakom ansökan och om barnet har insikt i vad en befrielse innebär. Regeringen betonade i

22Se a. prop. s. 65.

235 § medborgarskapsförordningen.

242 § andra stycket medborgarskapsförordningen.

256 § medborgarskapsförordningen.

392

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

detta avseende att samtal med barnet också kan behövas för att Migrationsverket ska kunna bedöma om villkoret om barnets bästa är uppfyllt. Det är också av vikt att barnet får nödvändig informa- tion, bl.a. om innebörden av ett beslut om befrielse samt, för det fall barnet har fyllt tolv år, om innebörden av ett samtycke.

USSMA anförde vidare att som ett led i att inhämta barnets åsikter samt klargöra barnets inställning och bedöma barnets bästa

–i samtliga ärenden som rör barns befrielse från svenskt medborgar- skap – bör Migrationsverket kunna begära att barnet ska infinna sig personligen på Migrationsverket eller, om barnet vistas utomlands, på en ambassad eller liknande för samtal med en handläggare. Ett annat sätt att utreda ärendet kan vara att prata med barnet i telefon. Regeringen underströk att det kan finnas situationer där det inte är lämpligt att nöja sig med ett telefonsamtal. Ytterst åligger det Migra- tionsverket att i varje enskilt ärende ta ställning till hur handlägg- ningen ska gå till för att ärendet ska bli utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver.

I fråga om Migrationsverkets utrymme att samtala med ett barn utan vårdnadshavarnas samtycke till detta förde regeringen fram följande.

[F]örslaget [innebär] inte att Migrationsverket ges någon rätt att sam- tala med ett barn utan vårdnadshavarnas samtycke. Om barnet inte har uppnått den ålder och mognad som krävs för att han eller hon själv ska kunna bestämma om sin medverkan, kan vårdnadshavarna förhindra att samtal hålls med barnet. Med hänsyn till den utredningsskyldighet som myndigheten har i ärendet (jfr 23 § förvaltningslagen), torde brist- ande medverkan från vårdnadshavarnas sida i detta avseende i enskilda fall – när barnets inställning inte kan klarläggas på något annat sätt – kunna inverka på bedömningen av om ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap ska beviljas eller avslås.

I fråga om Migrationsverkets tillgång till uppgifter påtalade reger- ingen följande.

Det är givetvis av vikt att Migrationsverket får tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver för sin prövning av ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. Migrationsverket bör som regel ta kon- takt med socialtjänsten i varje enskilt befrielseärende som rör ett barn för att inhämta de eventuella uppgifter som finns hos socialtjänsten.

28 § medborgarskapslagen föreskriver en skyldighet för socialnämnden att lämna uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till bl.a. Migrationsverket, om uppgifterna behövs i ett ärende om svenskt medborgarskap. För att socialnämndens uppgiftsskyldighet även ska

393

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

avse den som ett ärende om befrielse från svenskt medborgarskap avser, bör uppgiftsskyldigheten enligt regeringen utvidgas så att den även omfattar uppgifter om personliga förhållanden för den som ett befrielseärende gäller. Uppgiftsskyldigheten bör gälla i förhållande till de beslutande och överprövande myndigheterna och domstolarna. Med en sådan ändring säkerställs att Migrationsverket får tillgång till de uppgifter som myndigheten behöver för sin prövning av en ansökan om befrielse från svenskt medborgarskap. Regeringen anser däremot inte att socialnämnderna bör vara skyldiga att lämna ett särskilt intyg till myndigheten. Regeringen utesluter dock inte att kontakter kan behöva tas med andra myndigheter såsom t.ex. Polismyndigheten och ambassader. En kontakt kan också behöva tas med enheten för konsu- lära och civilrättsliga ärenden i Utrikesdepartementet för att stämma av att det inte finns något aktuellt ärende rörande barnet, eller något annat barn i familjen.26

Regeringen framhöll vidare vikten av att Migrationsverket noga utreder hur barnets livssituation ser ut, att barnet agerar frivilligt och att varken föräldrar eller släktingar försöker påverka barnets inställning till ett beslut om befrielse samt att barnet utifrån sin ålder och mognad förstår konsekvenserna av en befrielse från svenskt medborgarskap. Det är extra viktigt att den information som ges och de samtal som hålls är anpassade till barn. Ansökningar om befrielse som gäller barn bör övervägas mycket noggrant och det bör göras en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen ansåg dock inte att det bör föreskrivas några sär- skilda skyldigheter för Migrationsverket i det här avseendet. Det kan i vissa fall vara svårt att styrka att ett barn har utsatts för på- tryckningar. Som utredningen framhåller kan det i ett fall när Migra- tionsverket tvivlar på om samtycket är välgrundat eller om omständig- heterna talar för att barnet riskerar att t.ex. utsättas för utnyttjande, omänsklig behandling eller sådana traditionella sedvänjor som är skadliga för barnet, finnas skäl för att avslå en ansökan om befrielse på den grunden att det inte finns ett giltigt samtycke eller med hän- visning till att en befrielse bedöms stå i strid med barnets bästa.27

26Prop. 2023/24:107 s. 67.

27Se a. prop. s. 70 f.

394

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

13.4.4Återkallelse av beslut om befrielse från svenskt medborgarskap

Genom de ändringar i medborgarskapslagen som trädde i kraft den 1 oktober 2024 infördes även en ny bestämmelse, 15 b §, som regle- rar förutsättningarna för möjligheten att återkalla ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap. Bestämmelsen har följande lydelse.

Ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap ska återkallas om det vid tidpunkten för beslutet fanns hinder mot befrielse enligt 15 och 15 a §§ och inte särskilda skäl talar emot att beslutet återkallas.

Ett beslut om återkallelse gäller från den dag då beslutet om befri- else från svenskt medborgarskap fick laga kraft.

Såväl USSMA som regeringen förde fram att de förslag som läm- nats för att stärka barns och utsatta personers rätt att behålla sitt svenska medborgarskap inte innebär någon garanti för att barn och vuxna inte på felaktiga grunder kommer att befrias från sitt svenska medborgarskap, eftersom det – även vid en grundlig utredning – kan vara svårt att klarlägga att samtycke inte finns eller att befrielsen står i strid med barnets bästa. Gällande detta anförde regeringen följande.

Om det i efterhand framkommer att befrielse skett i strid med sökan- dens vilja, kan han eller hon visserligen i vissa fall efter anmälan återfå sitt svenska medborgarskap enligt 9 § medborgarskapslagen. Bestäm- melsen gäller dock endast vuxna och ställer krav på bl.a. hemvist i Sverige sedan två år. Detta ger inte ett tillräckligt skydd för personer som ansökt om och på felaktiga grunder beviljats befrielse från sitt svenska medborgarskap. En ofrivillig förlust av svenskt medborgar- skap kan få både långtgående och oönskade konsekvenser för en en- skild. Ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap bör därför kunna återkallas om det vid tidpunkten för beslutet fanns hinder mot befrielse. Att hindret ska ha funnits vid tidpunkten för beslutet kan t.ex. omfatta den situationen att barnet eller den vuxna inte samtyckte men skrev under ansökan om befrielse för att han eller hon inte vågade säga emot eller för att det förekom hot om våld eller psykisk eller fysisk misshandel. Det kan också omfatta situationen att någon annan skrev under ansökan i stället för den som befriades från medborgarskapet. Hindret behöver inte kvarstå vid tidpunkten då återkallelsen initieras, eftersom en sådan ordning skulle göra det omöjligt för den som först efter att tvånget upphört eller omständigheterna förändrats har möjlig- het att ansöka om återkallelse.

395

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Migrationsverket bör inte vara skyldigt att alltid återkalla ett tidigare fattat befrielsebeslut när det har konstaterats att det funnits hinder mot befrielse. En individuell bedömning måste göras av samtliga omstän- digheter i det enskilda fallet, där för- och nackdelar med en återkallelse viktas och värderas. I något fall skulle kanske en återkallelse av ett befrielsebeslut kunna vara till nackdel för individen, t.ex. om han eller hon har etablerat sig i sitt andra medborgarskapsland och den omstän- digheten att han eller hon åter får svenskt medborgarskap innebär nackdelar i förhållande till det landet.

Ett beslut om återkallelse av befrielse bör kunna fattas om det efter att beslutet om befrielse har meddelats visar sig att det inte fanns sam- tycke, att det fanns anledning att anta att befrielseansökan inte låg i linje med den sökandes vilja eller att någon har förfalskat ansökan om befrielse, dvs. att omständigheterna var sådana att befrielse aldrig borde ha medgetts. Utgångspunkten bör vara att en prövning av om beslutet ska återkallas får göras på samma sätt som övrigt inom förvaltningsför- farandet. De beviskrav som gäller för att bevilja befrielse bör kunna vara vägledande även vid tillämpningen av återkallelsekravet. Det innebär att kravet kan komma att variera bl.a. beroende på vilket slags hinder som myndigheten bedömer fanns vid tidpunkten för beslutet. Den närmare tillämpningen bör dock lämpligen klargöras genom rättstillämp- ningen. Som utgångspunkt bör det vara upp till den befriade att upp- märksamma Migrationsverket på att det fanns hinder mot befrielse vid tidpunkten för beslutet. Till stöd för att det fanns hinder kan den be- friade ge in t.ex. en polisanmälan eller en dom om hot, våld eller ur- kundsförfalskning.28

13.5Domstolsprövning i allmän förvaltningsdomstol och migrationsdomstol

I detta avsnitt redogör utredningen för domstolsprövning i allmän förvaltningsdomstol och migrationsdomstol. Utredningen har i detta avseende valt att avgränsa genomgången genom att inte redogöra för domstolsprövning i allmän domstol.

Den nuvarande uppgiftsfördelningen mellan domstolar och administrativa myndigheter är resultatet av en lång utveckling.29 Tidigare hölls funktionerna rättskipning och förvaltning samman genom att kungen var högsta förvaltningsmyndighet, samtidigt som han hade domsrätt och högsta dom över alla domare. Genom

28Se a. prop. s. 74 f.

29Prop. 1987/88:69 s. 11.

396

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

prövning av klagomål mot fogdar, befallningsmän, domare m.fl. ändrade kungen såväl förvaltningsbeslut som domstolsavgöranden.30

En del av kungens uppgift att som högsta administrativa instans överpröva förvaltningsmyndigheternas beslut uppdrogs år 1909 åt Regeringsrätten. Regeringsrätten övertog en större mängd av över- klaganden som tidigare hade handlagts i regeringen. Reformen hade det dubbla syftet att öka rättssäkerheten i dessa ärenden och att göra det möjligt för regeringen att koncentrera sig på större och mera övergripande frågor.31

En grundsats vid kompetensuppdelningen mellan Regerings- rätten och regeringen var att ärenden av huvudsakligen rättslig karaktär borde gå till Regeringsrätten medan andra ärenden skulle prövas av regeringen. Framför allt skulle regeringen pröva ärenden ”i vilka avgörandet har den vikt för det allmänna, att deras överflytt- ning, tvärt emot syftet med reformen, kunde sägas innebära ett för- svagande av regeringsmakten”.32

Fram till grundlagsreformen år 1975 utfärdade Regeringsrätten liksom regeringen och Högsta domstolen sina beslut i kungens namn. Domstolsprövningen av förvaltningsbeslut har sedan ut- vidgats successivt.33

Förvaltningsrättsreformen i början på 1970-talet innebar att rättsskyddet byggdes ut på två fronter. Dels stärktes rättssäker- heten i själva förvaltningsförfarandet genom tillkomsten av en lag med allmänna grundregler för hur förvaltningsmyndigheterna ska handlägga sina ärenden; 1971 års förvaltningslag. Dels lade reformen grunden för en utvidgning av möjligheterna att få förvaltningsbeslut prövade i domstol. Tyngdpunkten i domstolsprövningen vid över- klagande flyttades från Regeringsrätten till kammarrätt. Regerings- rätten fick huvudsaklig ställning av prejudikatinstans. Kammarrätt blev allmän förvaltningsdomstol närmast under Regeringsrätten. Kammarrättsorganisationen byggdes samtidigt kraftigt ut. Vidare förstärktes förvaltningsrättskipningen genom att särskilda läns- domstolar inrättades för den förvaltningsrättskipning som länsstyr- elserna tidigare handhaft.34

30Ibid.

31Ibid.

32Ibid., se även prop. 1908:37 s. 11.

33Prop. 1987/88:69 s. 11 f.

34Se a. prop. s. 12.

397

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Huvudregeln i dag är att förvaltningsbeslut överklagas hos all- män förvaltningsdomstol. Domstolsprövningen har motiverats med omsorgen om den enskildes rättssäkerhet, strävandena att begränsa regeringens arbetsbörda samt nödvändigheten att uppfylla inter- nationella åtaganden. Redan för drygt 30 år sedan lades riktlinjer fast och ett arbete påbörjades för att avlasta regeringen den arbets- krävande befattningen med olika slag av ärenden. Prövningen av olika ärenden har därefter successivt flyttats från regeringen till domstolarna eller i vissa fall till särskilda myndigheter. Regeringen och departementen ges därmed möjlighet att mer fokusera sina arbetsinsatser på politiskt prioriterade uppgifter.35

De flesta mål inleds i förvaltningsdomstol genom överklagande av ett förvaltningsbeslut som fattats av en kommunal eller statlig förvaltningsmyndighet. Mål kan också inledas genom en ansökan. Ansökan kan ske från det allmänna, t.ex. beredande av vård enligt LVU, psykiatrisk tvångsvård enligt lagen (1991:1128) om psyki- atrisk tvångsvård (LPT), eller beredande av vård av missbrukare enligt lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM).36 Rätten till domstolsprövning i dessa fall följer av den grundlags- skyddade37 rättigheten att få tvångsomhändertaganden prövad av domstol utan oskäligt dröjsmål. Domstolsprövningen är i dessa fall också motiverad av rättssäkerhetsskäl.38

Ansökan kan också ske från det allmänna avseende t.ex. utdöm- ande av vite enligt viteslagen (1985:206), återkrav enligt social- tjänstlagen och sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen (1977:1160). Att sådana frågor ska prövas av förvaltningsrätt som första instans motiveras av att prövningen av om en överträdelse, som motiverar en sanktionsavgift, faktiskt har skett i princip alltid bör prövas av domstol. Eftersom avgiften ligger vid sidan om straffansvaret ska frågan om utdömande av sanktionsavgift alltid prövas av förvalt- ningsrätt.39 Vad gäller utdömande av vite, som snarast har en straff- rättslig karaktär, prövades dessa frågor tidigare av allmän domstol, förvaltningsdomstol eller förvaltningsmyndighet. 1985 förlades kom- petensen att pröva dessa frågor till allmän förvaltningsdomstol med

35Prop. 2007/08:62 s. 13 f.

36Se Blomberg & Södergren, Förvaltningsprocesslag (1971:291) 3 §, Avsnitt 2 Rättsläget, Lexino 2024-01-01 (JUNO).

372 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen.

38Se t.ex. SOU 1977:40 s. 433 och SOU 1981:7 s. 32.

39Prop. 1993/94:186 s. 51.

398

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

dåvarande länsrätterna som första instans, motiverat av rättssäker- hets- och effektivitetsskäl.40

Ansökan kan även ske av enskild, t.ex. om överprövning enligt upphandlingslagstiftningen. Detta förfarande är i grunden ett re- sultat av EES-avtalets krav på möjlighet till överprövning av beslut om upphandling.41 Ansökan av enskild kan också ske vid rättspröv- ning enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regerings- beslut och vid extraordinära rättsmedel såsom resning eller åter- ställande av försutten tid enligt förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Även om utredningen ovan har valt att avgränsa genomgången till processen i allmän förvaltningsdomstol och migrationsdomstol bör det dock även nämnas att ansökningsmål som väcks av enskilda även förekommer i allmän domstol. Det rör t.ex. mål om äkten- skapsskillnad där båda makarna vill ha äktenskapsskillnad och an- söker gemensamt, samt mål om adoption.42

Mål i allmän förvaltningsdomstol inleds även genom s.k. under- ställning. Det handlar då om att ett beslut har fattats av en förvalt- ningsmyndighet som sedan måste underställas förvaltningsrätten för prövning. Bestämmelser om underställning finns t.ex. i LPT, där ett beslut av chefsöverläkaren att konvertera en patient från frivillig psykiatrisk vård till tvingande sådan ska underställas för- valtningsrätt för prövning, och i LVM, där beslut av socialnämnden att omedelbart omhänderta en missbrukare också ska underställas domstol för prövning. Underställningsinstitutet har sin grund i bl.a. det grundlagsstadgade kravet på domstolsprövning av frihets- berövanden.43 Det har även ansetts nödvändigt från rättssäkerhets- synpunkt att förvaltningsdomstol prövar ett omedelbart omhänder- tagande.44

Mål i förvaltningsdomstol kan också inledas genom anmälan, vilket bl.a. sker enligt lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård.

40Prop. 1984/85:96 s. 38 f., se även SOU 1982:21 s. 27.

41Prop. 1992/93:88 s. 46.

42Se 14 kap. 4 § äktenskapsbalken samt 4 kap. 11–12 §§ föräldrabalken.

43Jfr 2 kap. 8 och 9 §§ regeringsformen.

44Prop. 1979/80:1 s. 591.

399

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

13.5.1Förfaranden i migrationsdomstol

Migrationsdomstolarna utgörs av Förvaltningsrätten i Stockholm, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Göteborg och Förvaltningsrätten i Luleå.45 Migrationsdomstolarnas överinstans är Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstol är Kammar- rätten i Stockholm.46

Mål i migrationsdomstolarna inleds vanligen genom överklag- ande av Migrationsverkets, Polismyndighetens eller utlandsmyn- digheternas beslut i bl.a. frågor om förvärv, förlust och befrielse från svenskt medborgarskap, avvisning eller utvisning, uppehållstillstånd, uppehållsrätt, visering och förvar. För förfarandet i migrationsdom- stolarna och Migrationsöverdomstolen gäller vad som allmänt är föreskrivet för förvaltningsrätt och kammarrätt och rättskipningen i dessa, om inte något annat följer av utlänningslagen.47 Beslut enligt medborgarskapslagen får överklagas till en migrationsdomstol utom avseende säkerhetsärenden, som överklagas till regeringen. En migra- tionsdomstols beslut enligt medborgarskapslagen överklagas hos Migrationsöverdomstolen i enlighet med bestämmelserna i 16 kap. utlänningslagen.48 I regel krävs prövningstillstånd i Migrationsöver- domstolen.49

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut inleds emellertid förfarandet i migrationsdomstol genom att Migrationsverket överlämnar sitt yttrande till den migra- tionsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas.

Förfarandet för prövning av upphävande av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i vissa fall

Som huvudregel meddelar Migrationsverket beslut om uppehålls- tillstånd. 2013 flyttades regeringens möjlighet att upphäva en all- män domstols beslut om utvisning på grund av brott över till den ordinarie migrationsprocessen. På så sätt infördes också ett nytt

456 § förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

4616 kap. 1 § utlänningslagen.

47Ibid.

4826 § medborgarskapslagen.

49Se 16 kap. 11 § utlänningslagen.

400

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

prövningsförfarande i migrationsprocessen. Förfarandet för att pröva en fråga om uppehållstillstånd för den som av allmän dom- stol har utvisats på grund av brott, eller för att upphäva ett sådant utvisningsbeslut, skulle därmed enligt den nya ordningen inledas hos Migrationsverket. Om Migrationsverket anser att uppehålls- tillstånd bör beviljas eller att utvisningsbeslutet bör upphävas, ska verket med ett eget yttrande lämna över ärendet till den migra- tionsdomstol till vilken verkets beslut i frågan hade kunnat över- klagas. Om Migrationsverket finner att det saknas skäl att bevilja ansökan ska den avslås. Migrationsverkets avslagsbeslut kan över- klagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut kan överklagas till Migrationsöverdomstolen. Migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen kan inom ramen för prövningen be- vilja uppehålls- och arbetstillstånd eller upphäva utvisningsbeslutet.50

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut är Migrationsverket motpart till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdom- stolen.51 När en migrationsdomstol i ett överlämnat ärende prövar frågan om statusförklaring eller om uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl för en utlänning som har utvisats på grund av brott av- gör domstolen målet i första instans. Därför ställs i dessa fall inte något krav på prövningstillstånd i Migrationsöverdomstolen.52

13.6Överväganden och förslag

13.6.1Förfarandet vid prövningen av ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap bör inte ändras

Bedömning: Förfarandet vid barns befrielse från svenskt med- borgarskap är ändamålsenligt och bör inte ändras.

505 kap. 20 § andra stycket och 12 kap. 16–16 d §§ utlänningslagen, se även prop. 2012/13:151 s. 38.

51Se 16 kap. 6 § utlänningslagen.

52Se 16 kap. 11 § andra stycket utlänningslagen och Sandesjö & Wikrén, Utlänningslagen (8 november 2023, Version 13A, JUNO), kommentaren till 16 kap. 11 §.

401

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

Som har framgått av redogörelsen av Migrationsverkets informa- tionstillgång vid handläggning av medborgarskapsärenden i av- snitt 8.3.3 ska uppgifter om sårbara personer som behöver hindras från att resa registreras i SIS enligt artikel 32 i polisförordningen. I nu aktuellt avseende är särskilt av intresse sådana registreringar som ska göras i SIS gällande barn, även barn som är medborgare i Sverige.53 Av 11 § i förordningen (2021:1188) med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informations- system framgår att Migrationsverket enbart har åtkomst till uppgif- ter som förts in i SIS och rätt att söka i sådana uppgifter direkt eller i en kopia när myndigheten prövar ansökningar om medborgar- skap. Således har Migrationsverket i nuläget inte någon möjlighet att ha tillgång till uppgifter i SIS i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. Av artikel 44.2 i polisförordningen får åtkomst- rätten till uppgifter i SIS och rätten att söka i sådana uppgifter direkt utövas av Migrationsverket enbart vid handläggning av ansökan om naturalisation. Det saknas således rättsliga förutsättningar för att ge Migrationsverket direktåtkomst till uppgifter i SIS som rör barn som behöver hindras från att resa i ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap.

Det ska dock framhållas i sammanhanget att Migrationsverket vid handläggningen av ärendetypen har möjlighet att inhämta upp- gifter från Polismyndigheten. Polismyndigheten ska på begäran av Migrationsverket lämna ut en uppgift om personer som är föremål för ett utreseförbud, tillfälligt utreseförbud eller undantag från ett tillfälligt utreseförbud som har registrerats om uppgiften behövs i ett ärende om befrielse från svenskt medborgarskap.54 Utredning- ens bedömning är således att den information som Migrationsverket behöver i detta avseende har myndigheten tillgång till genom kon- takt med Polismyndigheten.

Genom de nyligen införda ändringarna i medborgarskapslagen, i form av samtyckeskrav för barn som har fyllt tolv år, att en befri- else inte får stå i strid med barnets bästa och möjligheten att åter- kalla ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap vidtas en rad åtgärder i syfte att stärka barns skydd i ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. Såväl regeringen som USSMA har särskilt betonat vikten av att Migrationsverket får tillgång till de

53Se artikel 32.1 c–d och artikel 32.2 i polisförordningen.

54Se 13 b och 13 c §§ efterlysningskungörelsen (1969:293).

402

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

uppgifter som myndigheten behöver för sin prövning av ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap. Migrationsverket bör som regel ta kontakt med socialtjänsten i varje enskilt befrielse- ärende som rör ett barn för att inhämta de eventuella uppgifter som finns hos socialtjänsten. Regeringen utesluter inte att kontak- ter även kan behöva tas med andra myndigheter såsom t.ex. Polis- myndigheten och ambassader. En kontakt kan också behöva tas med enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden i Utrikes- departementet för att stämma av att det inte finns något aktuellt ärende rörande barnet, eller något annat barn i familjen.55

Migrationsverket ska också ta kontakt med barnet och på ett barnanpassat sätt samtala med det för att bilda sig en uppfattning om barnets inställning och omständigheterna bakom ansökan och om barnet har insikt i vad en befrielse innebär. Samtal med barnet kan också behövas för att Migrationsverket ska kunna bedöma om villkoret om barnets bästa är uppfyllt. Såsom såväl USSMA som regeringen framhållit anser även utredningen att det är av vikt att Migrationsverket noga utreder hur barnets livssituation ser ut, att barnet agerar frivilligt och att varken föräldrar eller släktingar för- söker påverka barnets inställning till ett beslut om befrielse samt att barnet utifrån sin ålder och mognad förstår konsekvenserna av en befrielse från svenskt medborgarskap. Det är särskilt viktigt att den information som ges och de samtal som hålls är anpassade till barn. Ansökningar om befrielse som gäller barn bör övervägas mycket noggrant och det bör göras en samlad bedömning av omständig- heterna i det enskilda fallet.

Vad särskilt gäller Polismyndigheten kan vikten av att inhämta uppgifter från denna myndighet betonas. Såsom regeringen och USSMA för fram kan det såväl hos Polismyndigheten som Utrikes- departementet finnas uppgifter som har betydelse för prövningen.

Sammanfattningsvis bedömer utredningen att det förfarande som tillämpas vid prövningen av barns befrielse från svenskt med- borgarskap tillförsäkrar barn ett fullgott skydd i ärenden om befri- else från svenskt medborgarskap.

55Se prop. 2023/24:107 s. 70.

403

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

13.6.2Prövning av barns befrielse från svenskt medborgarskap i domstol

Bedömning: Ett ärende om barns befrielse från svenskt medbor- garskap bör inte prövas av domstol i första instans. Ett beslut om barns befrielse från svenskt medborgarskap bör inte heller under- ställas domstol för prövning.

Ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap bör inte prövas av domstol i första instans

Som framgår av avsnitt 13.5 ovan har domstolsprövning i allmän förvaltningsdomstol, historiskt sett, huvudsakligen tillkommit som en följd av internationella avtal och konventioner, som en omför- delning av regeringens kompetens i effektivitetssyfte och inte minst av rättssäkerhetsskäl, främst i frågor om administrativa frihets- berövanden och andra frågor där staten påför en enskild ett admi- nistrativt straff eller annan sanktion, såsom vite och sanktionsavgift.

Förekomsten att domstol som första instans prövar ansöknings- ärenden som väcks i domstol av enskilda i förvaltningsprocessen eller migrationsprocessen rör främst extraordinära rättsmedel, så- som resning eller återställande av försutten tid, eller upphandlings- mål. Såväl ansökningar om extraordinära rättsmedel som upphand- lingsmål skiljer sig, enligt utredningens uppfattning, markant från ansökningar om befrielse från svenskt medborgarskap. Det skulle således framstå som främmande i den traditionella förvaltnings- processen att överlåta åt domstol att pröva ansökningsmål som har väckts av enskilda, såsom frågor om barns befrielse från svenskt med- borgarskap.

Det starka intresset av en rättssäker prövning, med hänsyn till det överhängande behovet av skydd ett barn skulle kunna ha i den här typen av ärenden kan emellertid tala för att ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap alltid ska prövas av domstol.

Utredningen anser dock att den främsta åtgärden, för att säker- ställa ett rättssäkert förfarande vid prövningen av barns befrielse från medborgarskap, är att den prövande myndigheten så långt som möj- ligt utreder barnets förhållanden för att kunna bedöma om befriel-

404

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

sen står i strid med barnets bästa eller om det finns anledning att anta att barnet inte själv vill befrias från sitt svenska medborgarskap.

De utredningsåtgärder som USSMA har föreslagit, och som regeringen anser vara ändamålsenliga, är sådana åtgärder som även enligt utredningens mening tillser en sådan noggrann och allsidig belysning av frågan om barns befrielse från medborgarskap som krävs för att tillgodose barns behov av skydd.

Som kommittédirektiven uppfattas av utredningen är det enbart förfarandet där barn ansöker om befrielse från svenskt medborgar- skap som skulle komma under domstols prövning. Ärenden om befrielse från svenskt medborgarskap som avser vuxna kommer alltså alltjämt prövas av Migrationsverket som första instans. Mot denna bakgrund vore det enligt utredningens mening olämpligt att låta förfaranden om befrielse från svenskt medborgarskap fortgå i två olika instanser; dels hos Migrationsverket, dels i domstol. Det skulle kunna leda till att en familjs ansökningar om befrielse från svenskt medborgarskap handläggs i olika instanser, vilket i sig torde innebära en risk att uppgifter av betydelse från prövningen inte till- förs ärendena. Det innebär också en svårighet att hålla samman ären- dena vid en eventuell överprövning av beslut. Enligt utredningen är detta inte en önskvärd effekt av att låta befrielseförfarandet förläggas till domstol.

Som anges i propositionen kan det i ett fall när Migrationsverket tvivlar på om samtycket är välgrundat eller om omständigheterna talar för att barnet riskerar att t.ex. utsättas för utnyttjande, omänsk- lig behandling eller sådana traditionella sedvänjor som är skadliga för barnet, finnas skäl för att avslå en ansökan om befrielse på den grunden att det inte finns ett giltigt samtycke eller med hänvisning till att en befrielse bedöms stå i strid med barnets bästa.56

Det har nyligen trätt i kraft flera lagändringar i syfte att stärka barnets rättigheter och skydd i fråga om risken att barnet förs utom- lands för att begränsa de svenska myndigheternas möjlighet att in- gripa till barnets bästa samt för att motverka att ett barn inte befrias från sitt svenska medborgarskap om det finns en risk för illabehand- ling eller står i strid med barnets bästa. Därtill finns det för social- nämnden en utvidgad möjlighet att besluta om tillfälligt utreseför- bud eller att ansöka om utreseförbud för ett barn som befaras att fara illa utomlands. Mot denna bakgrund är det enligt utredningens

56Prop. 2023/24:107 s. 70 f.

405

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

SOU 2025:1

mening för tidigt att uttala sig om de effekter de nyligen ikraft- trädda lagändringarna faktiskt kommer att ge för de situationer de avser att förhindra, dvs. att barn förs utomlands och utsätts för illa- behandling. Därmed är det enligt utredningen svårt att uttala sig om behovet av en domstolsprövning vad särskilt avser ansökningar om befrielse från svenskt medborgarskap som rör barn.

Med hänsyn till det resonemang som utredningen har fört ovan är det den samlade bedömningen att det i vart fall i dagsläget saknas behov av att föreskriva att ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap ska prövas i domstol som första instans.

Ett beslut om barns befrielse från svenskt medborgarskap bör inte underställas domstol för prövning

Utredningen har ovan bedömt att det inte vore ändamålsenligt att ärenden om barns befrielse från svenskt medborgarskap ska prövas i domstol som första instans. Med beaktande av det starka intresset av rättssäkerhet i den aktuella ärendetypen kan det enligt utredningen finnas skäl att överväga andra förfaranden för att låta besluten prö- vas av domstol. Det som bör ligga närmast till hands i detta avse- ende är underställandeinstitutet.

Det har ansetts nödvändigt ur rättssäkerhetssynpunkt att för- valtningsrätten prövar ett omedelbart omhändertagande enligt LVU och LVM.57 Samma synsätt gör sig även gällande vid t.ex. övergång från frivillig vård till tvångsvård (konvertering) enligt 11 § LPT.58 Genom att beslut om barns befrielse från svenskt medborgar-

skap skulle fattas hos Migrationsverket och därefter underställas domstolsprövning, kan den ovannämnda problematiken med att ärenden handläggs och beslutas i olika instanser undvikas. Vid en sådan prövningsordning vore migrationsdomstolen vara lämplig instans att underställa beslut om befrielse från svenskt medborgar- skap för prövning, med hänsyn till att migrationsdomstolen prövar överklaganden av beslut om befrielse från svenskt medborgarskap samt andra mål om svenskt medborgarskap. För att efterleva svenska konventionsåtaganden, här främst artikel 12 i 1997 års konvention, behöver det i sådant fall särskilt föreskrivas att det inte krävs pröv- ningstillstånd i Migrationsöverdomstolen vid överklagande av migra-

57Se prop. 1979/80:1 Del A s. 591 och prop. 1981/82:8 s. 80.

58Se prop. 1999/2000:44 s. 71.

406

SOU 2025:1

Förfarandet vid prövningen av barns befrielse från svenskt medborgarskap

tionsdomstols beslut vid prövningen av ett underställt beslut om att befria ett barn från svenskt medborgarskap.

Vad gäller behovet av en sådan ordning kan utredningen konsta- tera att det hitintills varit fråga om en ytterst begränsad mängd ären- den om barns befrielse från svenskt medborgarskap. Enligt uppgift från Migrationsverket var antalet inkomna ansökningar om befri- else från svenskt medborgarskap som rörde barn 18 stycken år 2023, 18 stycken år 2022, elva stycken år 2021, åtta stycken år 2020 och 31 stycken år 2019. Andelen ärenden där beslut fattas om att befria ett barn från svenskt medborgarskap torde dessutom minska med anledning av de nyligen ikraftträdda ändringarna i bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap. Detta skulle sannolikt medföra att det inte kommer finnas möjlighet för migrationsdom- stolarna att få erforderlig erfarenhet av prövning av måltypen. En- ligt uppgift från Migrationsverket är det därtill en ärendetyp där det hos myndigheten krävs särskild erfarenhet för att få handlägga och fatta beslut i ärendena.

Det har nyligen trätt i kraft flera lagändringar avseende barns befrielse från svenskt medborgarskap som ska stärka barnets rättig- heter och skydd samt motverka att ett barn inte befrias från sitt svenska medborgarskap om det finns en risk för illabehandling eller står i strid med barnets bästa. Det är också omständigheter som måste vägas in i avvägningen avseende behovet om ett beslut ska underställas en migrationsdomstols prövning. Som utredningen anför ovan är det för tidigt att uttala sig om de effekter de nyligen ikraftträdda lagändringarna faktiskt kommer att ge för de situa- tioner de avser att förhindra, dvs. att barn förs utomlands och ut- sätts för illabehandling. Utredningen anser även i detta avseende att det i vart fall i dagsläget saknas behov av att föreskriva att beslut om att befria ett barn från svenskt medborgarskap ska underställas migra- tionsdomstolens prövning.

407

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

Det är ett viktigt steg i integrationsprocessen att nya svenska medborgare upplever att de är en del av den svenska gemenskapen. Att bli svensk medborgare är en stor händelse i många människors liv. Genom att hålla en ceremoni för att uppmärksamma detta markeras medborgar- skapets betydelse. Ceremonin kan förmedla budskapet att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan med- borgaren och staten, att medborgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med Sverige och andra svenska medborgare. Deltagandet är i dag frivilligt och något krav på medborgarskapssamtal eller avläggande av lojalitetsförklaring eller liknande finns inte. Att del- tagandet är frivilligt kan t.ex. tänkas minska ceremonins betydelse. Med- borgarskapsceremonierna bör värderas högre och en översyn bör göras i detta syfte.1

14.2Tidigare krav på avläggande av tro- och huldhetsed för att förvärva svensk medborgarrätt

Enligt 1858 års medborgarskapsförordning krävdes att utlänningen avlade en tro- och huldhetsed. Tro- och huldhetseden avskaffades i samband med att 1924 års medborgarskapslag trädde i kraft. På hem- ställan av Justitiedepartementet bjöds de norska och danska reger- ingarna in att tillsammans med Sverige delta i ett gemensamt arbete för en reformerad och i huvudsak likformig lagstiftning på det med- borgarrättsliga området. De delegerade för länderna föreslog att tro- och huldhetseden skulle ersättas med ett trohetslöfte. Trohetslöftets införande i stället för en tro- och huldhetsed moti- verades med att de delegerade ansåg att det är av viss vikt att utlän- ningar inte alltför formlöst och utan iakttagande av en mer högtidlig akt på ett kraftigare sätt få ”erfara känslan av att de trätt i undersåts- förhållande till en ny stat”.2 Avgivande av ett trohetslöfte motiverades även med behovet av att det fanns en bestämd tidpunkt då medborgar- skapsförvärvet skedde.

Föredragande departementschefen ansåg dock att ett inslag av att den som ansöker om svenskt medborgarskap skulle avlägga ed eller avge trohetslöfte helt skulle utgå. Tiden för meddelande av bifall till ansökan ansågs vara en tillräckligt klar tidpunkt för den nya med- borgarrättens uppkomst. Det fanns enligt föredragande departements- chefen skäl att ifrågasätta om de angivna fördelarna uppvägde de

1Dir. 2023:129 s. 9.

2Prop. 1923:29 s. 29.

410

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

olägenheter som följer med ett trohetslöfte, främst de kostnader som uppkommer med fullgörande av trohetslöfte inför berörd myndighet. Erfarenheterna hade även visat att det förekom att avläggande av tro- och huldhetseden som förutsättning för att förvärva medborgar- rätt inte uppmärksammades av den sökande, som levt i villfarelsen att han eller hon blivit svensk medborgare, och även betraktats som svensk medborgare, och efter lång tid uppmärksammats på att så inte varit fallet. Avläggande av trohetsed eller ett trohetslöfte kunde inte heller principiellt sett tillerkännas någon grundläggande betydelse för medborgarrättens uppkomst.3

I förarbetena till 1950 års medborgarskapslag övervägdes om naturalisation skulle villkoras med att den sökande inom viss tid avlägger trohetslöfte. Det ansågs dock inte finnas tillräckliga skäl för att införa ett sådant villkor i den svenska medborgarskapslag- stiftningen.4

14.3Införandet av lagkrav att genomföra medborgarskapsceremonier

Sedan 2015 gäller att varje kommun minst en gång per år ska anordna en ceremoni för nya svenska medborgare för att högtidlighålla deras nya medborgarskap. Till ceremonin ska kommunen bjuda in den som vid tidpunkten för inbjudan är folkbokförd i kommunen och under de senaste 18 månaderna har förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än vid födelsen och inte tidigare bjudits in till en sådan ceremoni.5 Vid medborgarskapsceremonin ska innebörden av 1 § första stycket medborgarskapslagen förmedlas:

Det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan med- borgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet förenar alla medborgare och står för samhörighet med Sverige. Medborgarskapet representerar det formella medlemskapet i det svenska samhället och är en grund för folkstyrelsen.

3Se a. prop. s. 29 f.

4SOU 1949:45 s. 61 f.

5Se 29 § medborgarskapslagen.

411

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

I Sverige arrangerades de första medborgarskapsceremonierna i början av 1990-talet. Fram till lagkravet som trädde i kraft 2015 om att kommunerna ska anordna medborgarskapsceremonier anordnade omkring hälften av landets kommuner medborgarskapsceremonier.6

I propositionen framhöll regeringen att det är ett mycket viktigt steg i integrationsprocessen att nya svenska medborgare upplever att de är en del av den svenska gemenskapen. Att bli svensk medborgare är en stor händelse i många människors liv. Genom att hålla en cere- moni för att högtidliggöra detta, markeras medborgarskapets tyngd. Ett välkomnande i form av en ceremoni kan även bidra till att stärka de nya medborgarnas känsla av samhörighet med Sverige och att de känner att de betraktas som svenskar och accepteras fullt ut av sam- hället. Regeringen ansåg därför att medborgarskapsceremonier bör anordnas för att signalera medborgarskapets tyngd och betydelse. Ceremonierna ska ge uttryck för tanken att det svenska medborgar- skapet är ett bevis för att en person är svensk och det ligger i sakens natur att ett välkomnande ska ske på frivillig basis. Regeringen ansåg således att deltagande vid ceremonierna bör vara frivilligt och de bör, på samma sätt som de ceremonier många kommuner anordnar i dag, äga rum efter att medborgarskap har förvärvats.7

Avseende anordnande aktör konstaterade regeringen i propo- sitionen att det, bl.a. mot bakgrund av att medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten, förvisso kunde anses naturligt att en statlig myndighet högtidlighåller medborgar- skapsförvärvet och välkomnar de nya svenska medborgarna vid en ceremoni. För att medborgarskapsceremonierna i praktiken ska vara tillgängliga för alla nya medborgare bör ceremonierna hållas på regi- onal eller lokal nivå. Då många kommuner redan hade erfarenhet av att anordna ceremonier och dessutom har en betydligt större närhet till de nya medborgarna än länsstyrelserna – såväl geografiskt samt i fråga om kontakt med de nya medborgarna – bedömde regeringen att uppgiften att anordna medborgarskapsceremonier bör ges till kommunerna och att uppgiften bör vara obligatorisk.8

Vidare ansåg regeringen att det är lämpligt att endast de som bor i Sverige omfattas av kommunernas skyldighet att bjuda in till cere- moni med hänsyn till att det är kommunerna som anordnar ceremo-

6Prop. 2013/14:143 s. 14.

7Se a. prop. s. 14 f.

8Se a. prop. s. 15.

412

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

nierna för de nya svenska medborgare som är folkbokförda i kom- munen. Eftersom medborgarskapsceremonierna är avsedda att inne- bära ett högtidlighållande av medborgarskapsförvärvet är det viktigt att det inte går alltför lång tid mellan medborgarskapsförvärvet och ceremonin, varför ceremonier bör anordnas minst en gång per år. För att minska risken att exempelvis personer som beviljas medborgarskap eller flyttar till kommunen precis innan en årlig ceremoni äger rum går miste om en inbjudan, bör alla personer som vid tidpunkten för inbjudan är folkbokförda i kommunen och som under de senaste

18 månaderna förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än vid födelsen bjudas in till dessa ceremonier.9

Regeringen ansåg att det väsentliga är att ceremonierna förmedlar samma grundläggande budskap, dvs. innehållet i 1 § första stycket i medborgarskapslagen, som ger uttryck för medborgarskapets bety- delse. Kommunerna bör i övrigt få frihet att själva bestämma cere- moniernas innehåll och anpassa ceremonierna efter i kommunerna skiftande förutsättningar och förhållanden.10

Kommunerna får ersättning från staten för de kostnader som upp- står vid anordnandet av medborgarskapsceremonier. Ersättningen ska täcka arbetskostnader för att förbereda och genomföra medborgar- skapsceremonierna, kostnader för att inhämta namn- och adress- uppgifter för nya medborgare i kommunerna samt för att skicka ut inbjudningar och svarskort.11

Medlen fördelas i statsbudgeten genom det generella statsbidraget till kommunerna. I 2014 års budgetproposition avsattes fem miljoner kronor per år för ändamålet.12 Summan varje kommun får genom denna fördelning är i förhållande till antalet kommuninvånare, det vill säga ca 50 öre per person.13

9Se a. prop. s. 16.

10Se a. prop. a.s.

11SKR (2024). Medborgarskapsceremonier. https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/styrningledning/fullmaktigestyrelserochnamnd er/medborgarskapsceremonier.5309.html (2024-11-22).

12Prop. 2013/14:1 Utgiftsområde 25 s. 59.

13SKR (2024). Medborgarskapsceremonier. https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/styrningledning/fullmaktigestyrelserochnamnd er/medborgarskapsceremonier.5309.html (2024-11-22).

413

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

14.4Länsstyrelsernas uppdrag och arbete med medborgarskapsceremonierna

I enlighet med Medborgarskapsutredningens förslag gavs länssty- relsen i uppdrag att, efter samråd med SKR (dåvarande Sveriges Kommuner och Landsting), verka för att kommunerna får informa- tion om hur medborgarskapsceremonier genomförs i andra kom- muner, t.ex. genom att utarbeta och sprida informationsmaterial med konkreta exempel på genomförande av medborgarskapscere- monier. Uppdraget gäller tills vidare. Senast den 30 juni 2017 skulle länsstyrelserna lämna en redovisning av genomförandet av uppdraget till Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) och redovisa eventuella fortsatta behov av stödåtgärder inom ramen för aviserade medel.14 Genomförandet och redovisningen av uppdraget skulle samordnas av Länsstyrelsen i Jönköpings län.

Av Länsstyrelsen i Jönköpings läns rapport framgår att länssty- relserna arbetat fram ett metodstöd för dess arbete med medborgar- skapsceremonier. Det utmynnade i, dels en vägledning för landets kommuner hur uppgifter inhämtas från Skatteverket om namn och adresser till nya svenska medborgare, dels förslag till diplom att över- lämnas vid medborgarskapsceremonier. Därutöver sammanställde Länsstyrelsen Västerbotten information – avsedd för att publiceras på respektive länsstyrelses hemsida – om genomförandet av med- borgarskapsceremonier samt diverse trycksaker såsom skriftliga minnesbevis, inbjudningar, program och svarskort.

Länsstyrelserna gav också Ramboll Management Consulting (nedan Ramboll) i uppdrag att ta fram förslag till revideringar av metodstödet. Syftet är att vidareutveckla och komplettera informa- tionen med utgångspunkt i de resultat som framkommit i tre upp- följande studier av ceremonierna som genomförts under 2015–2017.

Länsstyrelsen i Jönköpings län bedömde att det framgent fanns behov att regelbundet följa upp medborgarskapsceremonierna. Upp- följningarna behövde inte nödvändigtvis ske varje år, men i vart fall vartannat eller vart tredje år. Sådana uppföljningar skulle ha ett peda- gogiskt värde och ge värdefullt underlag genom erfarenhetsåterföring. Vidare skulle tilldelade medel få en bättre och mer ändamålsenlig användning om anslagsposten förstärks så att det dubbla beloppet ställs till förfogande, men vartannat år.

14Regeringens beslut A2014/1831/IU.

414

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

Länsstyrelserna har, inom ramen för det löpande uppdraget att verka för att kommunerna får information om hur medborgarskaps- ceremonier genomförs i andra kommuner, genomfört kompetens- höjande insatser, bl.a. i form av en nationell digital konferens i maj 2023 om medborgarskapsceremonier. Av länsstyrelsernas egen undersök- ning avseende arrangemanget med den nationella digitala konferensen mottogs insatsen positivt av de kommunala företrädare som när- varade, i synnerhet avseende förevisande av exempel på hur cere- monierna hade arrangerats i olika kommuner.

Länsstyrelserna har även tagit fram en exempelsamling med exempel på hur flera av landets kommuner har valt att arrangera sina medborgarskapsceremonier med råd om hur en lyckad med- borgarskapsceremoni genomförs.

14.4.1Uppföljning av svenska medborgarskapsceremonier 2015–2017

I en uppföljning om kommunernas genomförande av medborgar- skapsceremonier, som genomfördes av Ramboll på uppdrag av Läns- styrelsen i Jönköpings län, undersöktes kommunernas arbete med ceremonierna under 2015–2017. Sammanlagt genomfördes tre upp- följningar. 2015 års uppföljning avsåg ceremoniernas genomförande, 2016 års uppföljning avsåg målgruppens perspektiv och 2017 års uppföljning avsåg kommunernas erfarenheter av genomförandet av 2016 års medborgarskapsceremonier.

Anordnande av medborgarskapsceremonier

Majoriteten av kommunerna anordnade medborgarskapsceremonier under 2015 (81 procent av de svarande i enkätundersökningen). De vanligaste orsakerna till att de omkring 40 kommuner som deltog i enkätundersökningen och inte hade anordnat ceremonier under 2015 var brist på tid, planering och i viss mån resurser. Endast fyra kom- muner uppgav att den uteblivna ceremonin berodde på att det varit svårt att få information om nya medborgare i kommunen. Några en- staka kommuner angav att de inte kände till den tvingande lagstift- ningen respektive att genomförandet förhindrades.

415

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

En övervägande majoritet av kommunerna hade anordnat en ceremoni på nationaldagen och de hade innehållit ungefär samma komponenter. 28 kommuner uppgav att de anordnat ceremonin vid annat tillfälle. De variationer i genomförande som förekom handlade främst om ceremonin varit sluten eller om den hållits öppen för all- mänheten. En variant som förekom var också att ceremonin hade arrangerats som en separat tillställning men i direkt anslutning till nationaldagsfirandet.

Enkätundersökningen gällande 2016 års medborgarskapsceremo- nier visade att en stor andel av kommunerna, 90 procent (211 kom- muner), anordnade en medborgarskapsceremoni. Av de kommuner som besvarat enkäten har 10 procent uppgett att de inte anordnat någon ceremoni under 2016 (23 kommuner). Flertalet respondenter har angivit resursbrist som en av förklaringarna, därtill är det några som av de svarande som beskrivit att kommunen inte har prioriterat frågan under 2016, men att de har som avsikt att genomföra en ceremoni under 2017. I de kommuner som uppgett att de inte arrangerat någon medborgarskapsceremoni under 2016 har mellan 17 och 354 personer blivit svenska medborgare under 2016. Orsaken till utebliven ceremoni har alltså inte varit att det saknats nyblivna medborgare i kommunen.

Deltagande i ceremonierna

Av de 171 kommuner som besvarade enkäten och som uppgett att de anordnat en ceremoni för nya svenska medborgare 2015, uppgav 73 procent att 0–40 procent av de inbjudna nya medborgarna också deltagit i ceremonin. Många kommuner hade haft svårt att få de in- bjudna att delta under ceremonin. För mindre kommuner var detta extra märkbart eftersom relativt få invånare blivit svenska medborgare under det aktuella året. Endast ett fåtal kommuner hade under 2015 ett deltagande som översteg 80 procent. Samtidigt framkom i studien att antalet deltagare tycktes öka i jämförelse med tidigare år och att kommunerna såg positivt på utvecklingen. Det konstaterades att det, trots små ökningar av antalet deltagare, var sällsynt med större markanta ökningar i uppslutning.

416

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

Ceremonierna uppskattades överlag av de nyblivna medborgarna, både av de som närvarat och av de som inte medverkat. Det noterades ett visst glapp mellan intervjupersonernas positiva inställning till ceremonierna och synen på vikten av att själv delta. En övervägande majoritet av respondenterna upplevde också att medborgarskaps- ceremonierna i någon mån kan bidra till att de som nya medborgare känner sig välkomnade in i det svenska samhället. Det symboliska värdet av ceremonierna tycks värderas relativt högt, trots att en majoritet av intervjupersonerna själva inte deltagit i 2016 års cere- moni. Flera personer beskrev att ceremonins värde främst ligger i känslan av att vara accepterad och erkänd i det nya samhället. Andra menade att ceremonierna är en möjlighet att träffa andra nyblivna svenska medborgare och att ceremonierna på så sätt blir en socialt stärkande aktivitet både i kontakten mellan nya medborgare och mellan medborgare och kommun.

Intervjustudien visade också att medborgarna hade haft väldigt begränsad eller ingen kontakt alls med kommunen (eller den externt anlitade arrangören) inför ceremonin, bortsett från den inbjudan som skickats ut brevledes. Den enda kontakt som hade ägt rum hade ofta varit själva inbjudan. Ett återkommande förslag om vad kommunernas skulle kunna utveckla kring ceremonierna var att ha mer kontakt med de nyblivna medborgarna och att påminna om ceremonin via exempelvis sms eller mejl i nära tid till evenemanget.

I de allra flesta fall hade praktiska skäl varit orsaken till att man inte hade deltagit i ceremonierna. Ceremonin som en person bjuds in till är oftast på nationaldagen och eventet ges vid ett tillfälle, vilket gör det särskilt sårbart om förhinder föreligger. De allra flesta upp- gav att de fått förhinder på grund av arbete eller sjukdom. Andra skäl till frånvaron är att man vårdat anhörig eller varit utomlands vid till- fället för ceremonin. Det fanns även intervjupersoner som förklarat att de missat sista anmälningsdatum och därför avstått från att delta. Några enstaka intervjupersoner har berättat att det varit oklart om barn varit välkomna till ceremonin och att de därför inte kunnat komma eller att de uppfattat att det ställdes krav på att förberedelser inför ceremonin.

Enkätundersökningarna från 2015 och 2016 års genomförande visar att flera kommuner även fortsättningsvis har relativt svårt att få hög uppslutning på medborgarskapsceremonierna. Av de 229 kom- muner som besvarat enkäten om 2016 års ceremonier uppgav 37 pro-

417

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

cent att färre än 20 procent av de inbjudna nya medborgarna också deltog i ceremonin (77 kommuner), medan 34 procent av kommu- nerna har angivit att 20–40 procent av de nya medborgarna deltog (71 kommuner).

Deltagandegraden för 2016 års ceremonier i de flesta kommuner ligger på upp till 40 procent av de inbjudna. Endast 23 procent av respondenterna har uppgett att deras uppslutning varit på mer än

40 procent. Det är endast 9 procent av de svarande i enkäten som uppgett att den uppgick till mellan 60–100 procent (18 kommuner).

Slutsatser

I uppföljningen i 2015 års ceremonier var en av Rambolls slutsatser av studien att det fanns en potential att öka antalet deltagare vid cere- monierna och att det kunde ske genom att undersöka målgruppens upplevelser av kommunikationen inför och deltagande under cere- monierna. Målgruppens upplevelser av ceremonierna hade inte ut- forskats i någon större utsträckning och kommunernas kunskap om de nyblivna medborgarnas perspektiv var generellt låg. Därtill iakttogs i denna uppföljning att kommunerna med hög deltagande- grad tycktes ha arbetat länge med några särskilda aspekter av genom- förandet där förberedelserna var i stort fokus. Även om det inte fanns några entydiga ”framgångsrecept” hos de kommuner som hade hög uppslutning, var gemensamt för några av dem att de följer upp och utvärderar sitt genomförande och bygger ett varumärke kring cere- monierna. En erfarenhet som förenade några av de kommuner med högst deltagandegrad var att en viktig marknadsföring är att nöjda deltagare tycks generera fler deltagare kommande år.

I studien från 2016 om målgruppens perspektiv var en av Rambolls slutsatser av studien att den begränsade kontakten mellan kommunen och den nya medborgaren försvårar förmedlandet av medborgar- skapets rättigheter och skyldigheter. Sett ur målgruppens perspektiv skulle det vara en fördel om kommunens kommunikation med den nyblivna medborgaren ökade och utvecklades. Det handlar både om önskemål från intervjupersoner om att få inbjudan eller åtminstone delar av den på ett språk som man behärskar och att kommunerna marknadsför ceremonierna även mot övriga kommunmedborgare.

418

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

De två studierna visade enligt Ramboll att de kommuner som har en högre deltagandegrad har arbetat aktivt med just kommunikation, både mot den enskilde medborgaren och genom att bygga ett varu- märke kring sina medborgarskapsceremonier mot allmänheten. I de två studierna noterades också att ansvaret för att arrangera ceremo- nierna ligger på helt skilda delar av kommunerna, varför graden av kompetens, kapacitet och eventuellt resurser varierar mycket från kommun till kommun. Detta ställer, enligt Rambolls slutsats, högre krav på att anpassa det stöd som ges till den enskilda kommunens verklighet.

14.5Enkät om medborgarskapsceremoniernas genomförande under 2023

I samarbete med SKR genomförde utredningen en enkätundersökning under perioden mars–maj 2024 om kommunernas anordnande av medborgarskapsceremonier under 2023. Syftet var att undersöka hur medborgarskapsceremonierna anordnas i dagsläget och graden av deltagande i ceremonierna.

Enkätundersökningen genomfördes som en webbenkät och skickades ut till samtliga kommuner. Undersökningen distribuerades via kommunernas allmänna epostbrevlådor i form av en länk till undersökningen som innehöll nio frågor. Frågorna berörde om kommunen genomförde medborgarskapsceremonier under 2023, när ceremonin i så fall arrangerades, på vilket sätt medborgarskapets betydelse förmedlades vid ceremonin, uppgift om hur många som bjöds in till respektive deltog i medborgarskapsceremonin, och om ceremoniernas utformning (t.ex. om vad för inslag ceremonin hade innehållit i form av t.ex. tal, underhållning och förtäring, vilken kommunal företrädare som välkomnade de nya medborgarna och om möjligheten för de nyblivna medborgarna att ta med sig gäster). De kommuner som uppgav att de inte anordnade någon ceremoni under 2023 fick ange skälen till detta.

Undersökningen fanns tillgänglig för svar under drygt fyra veckor. Svarsfrekvensen uppgick till 83 procent, vilket innebär att 241 kom- muner deltog i undersökningen. Svarsfrekvensen är således god och underlaget kan, tillsammans med tidigare genomförda studier, be- traktas som gediget.

419

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

14.5.1Anordnande av medborgarskapsceremonier

Enkätundersökningen visar att en stor andel av kommunerna, 83 pro- cent (201 kommuner) anordnade en medborgarskapsceremoni under 2023. Av de kommuner som har besvarat enkäten har 13 procent uppgett att de inte höll någon medborgarskapsceremoni under 2023 (32 kommuner). Tre procent (åtta kommuner) har svarat att de inte vet om kommunen anordnade någon ceremoni under 2023.

De kommuner som uppgett att de inte genomfört ceremonier under 2023 har i fritextfält också fått ange skälen för detta. Totalt 25 kommuner har angett skälen till att en ceremoni inte har arran- gerats. Flera av kommunerna har angivit resursbrist, bristande kun- skap och omorganisation och att medborgarskapsceremonin inte är prioriterad som en av förklaringarna. Två kommuner som har upp- gett att de inte genomfört någon medborgarskapsceremoni har i fritextfältet beskrivit en ordning som till viss del liknar en medborgar- skapsceremoni. Två kommuner har angett lågt deltagande tidigare år som skäl för att den inte genomförs. Två kommuner har angett att frågan inte har varit aktuell och en kommun anger att kommunen inte hade några nya medborgare. En kommun har svarat att cere- monier har hållits 2022 och 2024 i stället.

Enkätundersökningen visade att en övervägande majoritet (86 pro- cent), 171 kommuner, hade anordnat en ceremoni på nationaldagen och att ceremonierna haft ungefär samma innehåll i form av tal, under- hållning och förtäring. 15 procent, 30 kommuner, hade anordnat en medborgarskapsceremoni på andra eller ytterligare datum. En över- vägande del av de kommuner som har besvarat enkäten (166 kom- muner) delar ut diplom, minnesblad eller liknande till de nya med- borgarna. Flera kommuner (28 stycken) delar ut gåvor i form av bordsflaggor eller med lokal förankring (t.ex. föremål med motiv från kommunen eller symboler för landskapet). I majoriteten av kommunerna, 61 procent, hade medborgarskapets betydelse för- medlats genom att detta läses upp vid ceremonin (114 kommuner). 22 procent av de svarande kommunerna förmedlade innehållet i skriftlig form (42 kommuner).

I majoriteten av de svarande kommunerna hade kommunfull-

mäktiges ordförande officiellt hälsat de nya medborgarna välkomna som nya svenska medborgare (140 kommuner). I 185 kommuner (94 procent) tilläts de nyblivna medborgarna att ta med familje-

420

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

medlemmar och/eller andra gäster till kommunens medborgarskaps- ceremoni. I 39 kommuner var möjligheten att ta med gäster begränsad till ett visst antal.

14.5.2Deltagande i ceremonierna

Enkätundersökningen visar att många kommuner har relativt låg andel deltagare i förhållande till de som bjudits in till medborgar- skapsceremonierna. Kommunen ska samtidigt bjuda in de som blivit svenska medborgare de senaste 18 månaderna. Det innebär att det dels kan vara en överlappning av de som redan tackat nej och att vissa redan kan ha medverkat på en ceremoni i en annan kommun. Andelen som deltar i ceremonierna kan med andra ord vara något högre än de siffror som redovisas nedan.

Av de 241 kommuner som besvarat enkäten om 2023 års cere- monier har 126 kommuner lämnat fullständiga uppgifter om hur många nya medborgare som har bjudits in till respektive närvarat vid medborgarskapsceremonin.

Av de kommuner som lämnade fullständiga uppgifter om del- tagande angav 41 procent (52 kommuner) att färre än 20 procent av de inbjudna nya medborgarna också deltog i ceremonin. 38 procent av dessa kommuner har angivit att 20–40 procent av de nya med- borgarna deltog (48 kommuner).

Enkätundersökningen visar att deltagandegraden för de genom- förda medborgarskapsceremonierna under 2023 i de flesta kommuner uppgår till 40 procent av de inbjudna. 21 procent av kommuner

(26 stycken) har lämnat uppgifter som medför att deltagandet vid deras medborgarskapsceremonier legat i spannet 40–100 procent. Av dessa är det endast 4 procent av de svarande som kan lämna full- ständiga uppgifter om deltagande som har uppgett att deltagandet i medborgarskapsceremonin uppgick till mellan 60–100 procent (fem kommuner).

Vad gäller deltagandet vid medborgarskapsceremonierna fanns det stora variationer av deltagandet mellan kommunerna. Resultatet från enkätundersökningen visar även att det finns en relativt stor variation mellan kommunerna avseende hur många personer som har blivit nya medborgare i kommunen.

421

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

Figur 14.1 Deltagandegrad vid medborgarskapsceremonier under 2023

100%					2%		4%
			7%
					14%		19%
			17%				19%
80%			17%

			29%		39%		33%
					39%
60%
60%
40%
40%
20%
20%			48%		46%		44%
			48%		46%		44%
0%
0%		Mindre städer/tätorter och			Större städer och kommuner nära Storstäder och storstadsnära
		Mindre städer/tätorter och
		landsbygdskommuner				större stad	kommuner
	1-20 procent			21-40 procent		41-60 procent	Antal svar per kommungrupp


							Mindre städer/tätorter o. landsb.kn: 42
	61-80 procent			81-100 procent			Större städer o. kn nära större stad: 52
	61-80 procent			81-100 procent

Storstäder o. storstadsnära kn: 27

Slutsatser av enkätundersökningen

Enkätundersökningen visar att majoriteten av kommunerna anord- nade medborgarskapsceremonier under 2023. Samtidigt framgår att ungefär 32 kommuner, av de som har besvarat enkäten, inte anordnat ceremonier trots lagkravet för kommuner att hålla och bjuda in nya medborgare till en ceremoni, och att dessa kommuner också haft kommuninvånare som nyligen blivit svenska medborgare. Kostnader och brist på resurser uppges alltjämt vara en orsak till de uteblivna ceremonierna.

Det ska beaktas att pandemin sannolikt kan ha inverkat till viss del på deltagandet även avseende 2023 års medborgarskapsceremonier. Med hänsyn till att kommunerna ska bjuda in den som vid tidpunkten för inbjudan är folkbokförd i kommunen och under de senaste

18 månaderna har förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än vid födelsen till ceremonierna kan det inte heller uteslutas att en viss del av de inbjudna deltagarna är nyinflyttade i kommunen och kan sedan tidigare ha både inbjudits och deltagit i en annan kommuns medborgarskapsceremoni. Vidare fanns det stora variationer av del- tagandegraden mellan kommunerna. Resultatet från enkätunder- sökningen visar även att det finns en relativt stor variation mellan

422

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

kommunerna avseende hur många personer som har blivit nya med- borgare i kommunen, vilket får anses vara en naturlig följd av kommu- nernas storlek, demografi och andelen nya medborgare i kommunen.

14.6Rapport om utvärdering av norska medborgarskapsceremonier

I Oslo Economics rapport Evaluering av statsborgerseremonier (2020) utvärderades de norska medborgarskapsceremonierna. I rapporten drogs slutsatsen att statsförvaltarnas, dåvarande fylkesmännens, genomförande av medborgarskapsceremonierna är god sett till att säkerställa måluppfyllelsen med ceremonierna. Såväl huvudbud- skapet som innehållet i ceremonierna motsvarar i hög grad de över- ordnade målsättningarna med ordningen. Deltagarnas upplevelser stödjer också att statsförvaltarna har lyckats med att arrangera cere- monier som upplevs som betydelsefulla för de som deltar. Analyser av rapportens data visar att knappt var tredje ny medborgare anmäler sig till medborgarskapsceremonin.

Statsförvaltarna har ett medvetet förhållningssätt till eventuella praktiska skäl som kan utgöra ett hinder för deltagande, och fler stats- förvaltare arbetar aktivt för att försöka minska dessa hinder. Detta är särskilt kopplat till fylkesmännens flexibilitet när det gäller när, var och med vem den nya medborgaren deltar. Rapportens resultat pekar också på att det är framgångsrika strategier, t.ex. genom att nya medborgare som fått inbjudningar tidigare år utgör en stor andel av de registrerade på vissa kontor.

När det gäller statsförvaltarnas informationsarbete har detta en- ligt rapporten förbättringspotential. I rapporten framkommer att vissa inbjudningar aldrig når nya medborgare på grund av felaktiga kontaktuppgifter. Om man ska säkerställa deltagande bland alla som vill delta är kännedom om ceremonin och när den hålls en förutsätt- ning. Det är därför lämpligt att genomföra åtgärder som säkerställer att ceremoniinbjudningarna når hela målgruppen. Det övriga infor- mationsarbetet är beroende av informella informationskanaler som ”mun till mun”. Detta är en sårbar informationskanal, bl.a. för att den kräver att nya medborgare som bjuds in till ceremonierna känner tidigare deltagare. Resultaten i rapporten pekar också på att infor- mation om ceremonierna inte når hela målgruppen. Däremot arbetar

423

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

en del mycket målmedvetet för att säkra mediebevakningen. Tjänste- män som sprider information om ceremonierna i media kan sägas öka resten av befolkningens koppling till nya medborgare, och där- med bidra till högre måluppfyllelse. Det är t.ex. möjligt att nya med- borgare som deltar i ceremonierna i större utsträckning uppfattas som en del av den norska gemenskapen genom att de har deltagit i en medborgarskapsceremoni och avgett trohetslöfte.

Rapporten visade också att det kontor med högst andel anmälda deltagare hade elektronisk kontaktinformation till en del deltagare som nyttjades vid distributionen av inbjudningarna. Därtill påminns de inbjudna deltagarna av statsförvaltarna som ringer runt till in- bjudna personer för att öka deltagandet i ceremonierna. Emellertid påminner även statsförvaltare med lägre andel deltagande också del- tagarna.

Rapporten fann även exempel på strategiskt arbete som underlättar deltagandet i ceremonierna, och där också andelen anmälda deltagare har ökat över tid. Här följer det tidigare nämnda informationsbrevet om ceremonierna som biläggs beslutet om medborgarskap. Den aktuella statsförvaltaren utarbetar även tryckklara pressmeddelanden för att underlätta för pressen att publicera information om ceremo- nierna. Den aktuella statsförvaltaren förefaller inte heller ha något maxantal avseende antalet gäster och har genomfört en undersökning för att kartlägga deltagarnas upplevelser samt hinder för deltagandet bland nya medborgare som inte närvarade vid ceremonin.

Sammantaget drogs i rapporten slutsatsen att samordning av expedieringen av beslutet om medborgarskap och ceremoniinbjud- ningarna kan vara en lämplig åtgärd, alternativt att ett informations- brev bifogas beslutet om medborgarskap. Åtgärder som kan under- lätta ett ökat samarbete mellan kommunerna och statsförvaltarna, samt mellan statsförvaltarna och berörda frivilligorganisationer kom- mer att kunna bidra positivt till att målet med ceremonierna uppnås. Det kan därtill behöva analyseras om finansieringsordningen bör anpassas för att säkerställa att statsförvaltarna får starkare ekonomiska

incitament att öka deltagandegraden.

Som en del av utvärderingen problematiserades även i rapporten huruvida deltagandet i medborgarskapsceremonierna ska vara fri- villigt eller obligatoriskt. Införandet av obligatoriska medborgar- skapsceremonier kommer att innebära att alla med en godkänd ansökan om norskt medborgarskap deltar i ceremonierna. Sett i

424

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

ljuset av dagens deltagande på ca 28 procent kommer det att innebära att antalet deltagare vid ceremonierna mer än tredubblas. I bedöm- ningen är det centralt för vilka effekter obligatoriskt deltagande får för de som deltar, samt eventuella ekonomiska och praktiska konse- kvenser. Detta kommer att avgöra om obligatoriskt deltagande bidrar till att öka eller minska programmets måluppfyllelse.

När det gäller effekterna på de som deltar är det rimligt att anta att frivilliga medborgarskapsceremonier innebär deltagande av nya medborgare där ceremonin är av största vikt. Med tanke på att alla som vill delta har möjlighet att delta (dvs. får information, inte möter ekonomiska eller andra hinder) kommer införandet av en obligatorisk ceremoni initialt inte att leda till högre måluppfyllelse. Det är ändå tänkbart att nya medborgare som initialt inte har en önskan att delta faktiskt upplever deltagandet som positivt. Å andra sidan är det möj- ligt att en obligatorisk ceremoni kommer att ändra innebörden av ceremonin för alla som deltar. En påtvingad ceremoni skulle kunna innebära att ceremonin uppfattas som en plikt i stället för ett hög- tidligt firande av ett förvärvat medborgarskap.

I fråga om praktiska och ekonomiska konsekvenser kommer obli- gatoriska ceremonier att medföra en betydande ökning av statsför- valtarens kostnader för själva ceremonierna. En obligatorisk ordning kommer också att medföra administrativa konsekvenser, vilket av- sevärt kan öka statsförvaltarens resursanvändning. För det första kommer en obligatorisk ceremoni att kräva att det införs skärpta krav på statsförvaltarnas redovisning av deltagarna, om ceremoni- deltagande ska vara ett villkor för förvärv av norskt medborgarskap. I intervjuerna lyfte tjänstemännen vid statsförvaltaren också fram att obligatoriskt deltagande kommer att leda till en betydande ökning av resursanvändningen både före och efter ceremonierna. Enligt statsförvaltarna är detta särskilt kopplat till att alla nya medborgare får inbjudningar, samt uppföljning av personer med godkända an- sökningar om norskt statsmedborgarskap som av giltiga skäl inte haft möjlighet att delta i ceremonin.

Dessutom kommer en obligatorisk ordning att kräva förändringar i statsförvaltarnas informationsarbete. Undersökningen visar både att målgruppen har liten kunskap om upplägget och att inbjudan inte når alla nya medborgare. Om förvärvet av norskt medborgarskap ska kräva att alla sökande närvarar vid ceremonin måste informations-

425

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

arbetet också organiseras på ett sådant sätt att inbjudan till cere- monin når hela målgruppen.

Obligatoriska ceremonier kan också medföra ökad resursanvänd- ning i andra offentliga organ, t.ex. vid Utlänningsdirektoratet om ceremonin ska ingå i naturaliseringsprocessen.

Även om obligatoriska medborgarskapsceremonier med even- tuellt obligatoriskt avläggande av trohetslöfte, är det mest utbredda internationellt är inte detta enligt rapporten ett hållbart argument för att göra systemet obligatoriskt även i Norge.

Rapportens slutsats var att en frivillig ceremoni för medborgarskap i dess nuvarande form är väl lämpad för ändamålet. Införandet av obligatoriska ceremonier kommer sannolikt att leda till en så stor ökning av resursanvändningen att det är svårt att bevisa att de posi- tiva effekterna av medborgarskapsceremonier motiverar resurs- användningen. Av den anledningen är det lämpligare att genomföra åtgärder som förbättrar informationsflödet och minskar praktiska hinder för deltagande. Dessa åtgärder kommer att innebära betydligt lägre resursanvändning än införandet av en obligatorisk ordning, med ungefär samma nytta.

14.7Överväganden och förslag

14.7.1Obligatoriskt deltagande i ceremoniella inslag

Bedömning: Det bör inte krävas något obligatoriskt deltagande vid medborgarskapsceremonin eller något annat ceremoniellt in- slag som markerar slutpunkten av medborgarskapsprocessen för den som förvärvar svenskt medborgarskap.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven ta ställning till om det bör införas ett obligatoriskt ceremoniellt inslag som ska utgöra slut- punkt i processen att förvärva svenskt medborgarskap.

Medborgarskapsceremonierna infördes i syfte att högtidlighålla det nya medborgarskapet. Regeringen betonade i propositionen att det är ett mycket viktigt steg i integrationsprocessen att nya svenska medborgare upplever att de är en del av den svenska gemenskapen. Genom att hålla en ceremoni för att högtidlighålla detta markeras medborgarskapets tyngd. Enligt regeringen kan ett välkomnande i

426

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

form av en ceremoni även bidra till att stärka de nya medborgarnas känsla av samhörighet med Sverige och att de känner att de betraktas som svenskar och accepteras fullt ut av samhället. Det var mot denna bakgrund som regeringen bedömde att medborgarskapsceremonier bör anordnas; för att signalera medborgarskapets tyngd och betydelse. Ceremonierna ska ge uttryck för tanken att det svenska medborgar- skapet är ett bevis för att en person är svensk.15

En grundläggande tanke med ordningen med medborgarskaps- ceremonier är alltså att högtidlighålla det svenska medborgarskapet. Det kan argumenteras för att ett obligatoriskt deltagande vid ett ceremoniellt inslag som utgör slutpunkten i processen att förvärva svenskt medborgarskap medför att det svenska medborgarskapet tillerkänns en större tyngd och än mer markerar vikten av det svenska medborgarskapet. Ett obligatoriskt deltagande i en medborgarskaps- ceremoni, eller något annat ceremoniellt inslag för den delen, som avläggande av trohetsed eller lojalitetsförklaring, skulle emellertid kunna innebära att ceremonin uppfattas som en plikt i stället för ett högtidligt firande av ett förvärvat medborgarskap, vilket också har konstaterats i flera rapporter.16 Det föreligger således en risk att obligatorisk närvaro vid medborgarskapsceremonier leder till en motsatt effekt än den önskade.

I anslutning till detta konstaterade Medborgarskapsutredningen att medborgarskapsceremonier arrangeras i olika syften. En med- borgarskapsceremoni kan syfta till att markera övergången från ett medborgarskap till ett annat, vilket framför allt är relevant i länder som inte tillåter dubbelt medborgarskap. Det kan också finnas en önskan från staten att officiellt välkomna nya medborgare och att högtidligt fira medborgarskapsförvärven. I vissa fall kan staten även ha en önskan om att påverka de nya medborgarnas framtida hand- lande. Det kan exempelvis ske genom det budskap som förmedlas vid ceremonin i kombination med ett krav på avläggande av en tro- hetsed eller motsvarande för att medborgarskap ska beviljas. I denna bemärkelse ansåg regeringen, då medborgarskapsceremonierna in- fördes, att ett välkomnande i form av en ceremoni även kan bidra till att stärka de nya medborgarnas känsla av samhörighet med Sverige och att de känner att de betraktas som svenskar och accepteras fullt ut av samhället. Med beaktande av detta är det utredningens uppfatt-

15Prop. 2013/14:143 s. 14 f.

16Se t.ex. Oslo Economics (2020) s. 51 och Vasanthakumar (2024) s. 3.

427

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

ning att en obligatorisk medborgarskapsceremoni motsäger det ut- talade syftet med den nuvarande ordningen med medborgarskaps- ceremonier.

I fråga om praktiska och ekonomiska konsekvenser bedömer ut- redningen att en ordning med obligatoriska ceremonier, eller inslag under ceremonin där det är obligatoriskt för den nya medborgaren att närvara, skulle medföra en betydande ökning av kostnaderna för själva ceremonierna. Det kommer också att kräva en omfattande ad- ministration. En ordning med obligatoriskt deltagande skulle innebära en betydligt mer omfattande handläggning. Inbjudan till ceremonin kommer att behöva delges den nya medborgaren och legitimations- kontroll kommer att behöva ske vid ceremonin. Obligatorisk närvaro kommer också att innebära en ökad kostnad i fråga om att handlägga och pröva om det funnits giltiga skäl för den sökande att inte närvara vid ceremonin. Det kan i detta avseende komma att krävas att per- sonen lämnar in läkarintyg, vilket kommer att belasta vården. Till detta kommer också andra överväganden, t.ex. i fråga om den enskilde ska ersättas om han eller hon behövt avstå arbete för att kunna när- vara vid ceremonin.

Utöver de ovan nämnda konsekvenserna krävs även överväganden avseende vad för följder det skulle få för den enskilde som uteblir från en medborgarskapsceremoni. Har den enskilde fått legitima förhinder att närvara vid en medborgarskapsceremoni borde han eller hon ges möjlighet till fler tillfällen att närvara vid en sådan. Vad avser utredningens bedömning av behovet av sanktioner vid upprepade frånfällen vid medborgarskapsceremonierna skulle ett krav på obligatorisk närvaro vid en medborgarskapsceremoni, som inte åtföljs av någon form av sanktion vid upprepade frånfällen, riskera att urholka kravets betydelse. För att ett obligatoriskt del- tagande ska få avsett genomslag torde följden av upprepade från- fällen vid medborgarskapsceremonin leda till att den enskilde inte anses uppfylla villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap, varför beslutet om svenskt medborgarskap skulle behöva villkoras med att den enskilde närvarar vid en ceremoni. Enligt utredningens mening kan följden att en sökande, som i övrigt uppfyller villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap, går miste om medborgar- skapsförvärvet för att han eller hon inte närvarat vid en medborgar- skapsceremoni svårligen anses som proportionerlig.

428

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

En annan följd av en sådan omfattande administration som be- skrivs ovan är att det kommer att behöva övervägas huruvida kom- munerna fortsatt har utrymme att arrangera medborgarskapscere- monierna – särskilt med hänsyn till det intrång i den kommunala självstyrelsen en sådan ordning skulle innebära – eller om någon annan myndighet i stället behöver arrangera dessa. De statliga myn- digheter på regional nivå som ligger närmast till hands är länssty- relserna. Detta skulle innebära att den nya medborgaren i många fall behöver resa långa sträckor för att närvara vid medborgarskaps- ceremonin – vilket i sig kan antas markant minska de nya medborg- arnas incitament att delta i medborgarskapsceremonierna.

Utredningens samlade bedömning är att de eventuella fördelar i form av att det svenska medborgarskapet tillerkänns en större tyngd och än mer markerar vikten av det svenska medborgarskapet, som följer av obligatorisk närvaro, inte uppväger de nackdelar i form av markant ökade kostnader som en ordning med obligatorisk närvaro vid medborgarskapsceremonier skulle medföra. Deltagandet i det ceremoniella inslag som markerar slutpunkten av medborgarskaps- processen bör alltså enligt utredningens bedömning även fortsätt- ningsvis vara frivilligt.

14.7.2Avläggande av lojalitetsförklaring, trohetslöfte eller liknande ceremoniellt inslag bör inte införas

Bedömning: Medborgarskapsceremonierna bör inte innehålla av- läggande av lojalitetsförklaring, trohetslöfte, medborgarskaps- samtal eller liknande ceremoniellt inslag.

Utredningen ska enligt kommittédirektiven ta ställning till om med- borgarskapsceremonin bör inkludera krav på medborgarskapssamtal eller avläggande av lojalitetsförklaring eller ett liknande ceremoniellt inslag.

Medborgarskapsutredningen framhöll att en grundläggande för- utsättning för att en person ska beviljas medborgarskap är att han eller hon uppfyller de krav som staten i fråga har ställt upp, exempelvis i fråga om hederligt levnadssätt. Sådana krav är i allmänhet inriktade på beteendet fram till dess att medborgarskap beviljas. När med- borgarskap väl har beviljats förutsätts den nya medborgaren vara

429

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

jämställd med landets övriga medborgare. Försök att påverka nya medborgares framtida beteende, dvs. beteendet efter att medborgar- skap har beviljats, genom att för medborgarskap kräva exempelvis avläggande av en trohetsed riskerar däremot att sända signalen att det även efter medborgarskapsförvärvet ställs andra krav på dessa medborgare än på personer som har förvärvat svenskt medborgarskap genom födelsen.17 Medborgarskapsutredningen ansåg att det i övrigt inte fanns skäl att göra en så långtgående förändring av dagens natu- ralisationsprocess som att för medborgarskap kräva avläggande av en trohetsed eller motsvarande.18

Angående medborgarskapssamtal kan konstateras att andra nor- diska länder, som Danmark och Finland, saknar någon form av munt- ligt inslag i ländernas respektive medborgarskapsprocesser.19 Till skill- nad från Finland anordnar Danmark, såsom framgår av avsnitt 4.2.1, s.k. grundlagsceremonier.

Avseende avläggande av ed har bl.a. det argument lyfts fram att det signalerar det frivilliga samtycket från de nya medborgarna och att det högtidliggör den tidpunkt då de nya medborgarna förbinder sig till staten – som i sin tur skyddar de nya medborgarnas rättigheter. Ytterligare ett av de argument som har lyfts fram är att det för de nya medborgarna är betydelsefullt att få avlägga ed och ser detta tillfälle som ett sådant då de anses samhöriga med den nya staten.20

Detta synsätt har emellertid kritiserats från flera håll. Den främsta kritiken rör att obligatoriska eder medför att en åtskillnad görs av statens medborgare beroende på hur medborgarskapet har förvärvats, dvs. genom födelsen eller genom naturalisation, och skapar ojämlik- heter mellan dessa grupper.

Därtill kan även frågan ställas på vilket sätt en trohetsed skulle utformas, och om en sådan principiellt sett kan tillerkännas någon grundläggande betydelse. En trohetsed skulle i huvudsak inrikta sig på ett löfte att följa Sveriges rikes lag. Detta i sig kan ifrågasättas – den nya medborgarens framtida skötsamma och hederliga levnadssätt har ju redan bedömts inom ramen för medborgarskapsprocessen som sådan. Därtill förväntas var och en som vistats i riket också att följa de svenska lagarna. Det kan mot den bakgrunden ifrågasättas

17Se även Sharp (2024).

18SOU 2013:29 s. 128.

19Enligt uppgifter från Arbets- och inkluderingsdepartementet i Norge samt Inrikesministeriet i Finland.

20Lenard (2024).

430

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

om trohetseden i sig skulle vara av någon betydelse, utöver den sym- boliska betydelsen.

Det går förvisso att argumentera för att ett avläggande av en tro- hetsed högtidliggör förvärvet av det svenska medborgarskapet och markerar förvärvets betydelse. I detta avseende ska dock påpekas att de nuvarande medborgarskapsceremonierna som sådana uppfattas som högtidliga och markerar betydelsen av personens samhörighet med Sverige. I tillägg till detta ska också framhållas att utredningen lämnar flera förslag om skärpta krav för att förvärva svenskt med- borgarskap – vilka också har syftet att uppvärdera det svenska med- borgarskapet. Således uppfylls målet med att högtidlighålla och upp- värdera förvärvet av det svenska medborgarskapet genom flera andra, mer effektiva medel.

Sammanfattningsvis anser utredningen att det kan ifrågasättas om ceremoniella inslag såsom avläggande av trohetsed skulle medföra några reella verkningar för de nya medborgarna, utom möjligen symboliska sådana – som därtill kan uppnås med den nuvarande ordningen i form av frivilliga kommunala medborgarskapsceremonier.

Utredningens sammantagna bedömning är att de negativa aspek- terna av att införa någon form av ytterligare ceremoniellt inslag klart väger över de eventuella positiva aspekterna. Utredningen anser att åtgärder i stället bör vidtas för att stärka betydelsen av de nuvarande frivilliga medborgarskapsceremonierna. De åtgärder som utredningen bedömer nödvändiga i detta avseende redovisas nedan i avsnitt 14.7.3.

14.7.3De nuvarande medborgarskapsceremonierna bör behållas

Förslag och bedömning: De nuvarande medborgarskapsceremo- nierna är ändamålsenliga och bör behållas.

Det bör fortsättningsvis uppdras åt länsstyrelserna att verka för att kommunerna får stöd i hur ceremonier genomförs och information om hur ceremonier genomförs i andra kommuner.

Migrationsverket ska ges i uppdrag att i samarbete med SKR ta fram information om medborgarskapsceremonierna som ska distribueras via ett informationsblad som sänds till nyblivna med- borgare.

431

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

Utredningen ska enligt kommittédirektiven även bedöma om det finns anledning att ändra ordningen för medborgarskapsceremonier i syfte att stärka deras betydelse.

Medborgarskapsceremonierna infördes i syfte att markera att med- borgarskapet innebär friheter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörig- het med Sverige. Det syftet skulle uppnås, enligt Medborgarskapsut- redningens slutsats, bäst genom ceremonier som är inriktade på att välkomna de nya medborgarna som svenska medborgare och hög- tidlighålla medborgarskapsförvärvet. Ett sådant fokus innebär en tydlig markering av de nya medborgarnas samhörighet med Sverige.21

Tidigare undersökningar visar att nya medborgare överlag är mycket nöjda med att ha deltagit i en medborgarskapsceremoni. Ceremonierna omtalas som en högtidlig markering av övergången av förvärvet av det nya medborgarskapet.22 Ceremonierna uppskattas även av de nya medborgare som inte har närvarat vid en ceremoni. Ceremonins värde ses främst ligga i känslan av att vara accepterad och erkänd i det nya samhället.23

Utredningen har ovan under avsnitt 14.7.1 dragit slutsatsen att ett införande av obligatoriska ceremonier sannolikt kommer medföra en så stor ökning av kostnader att det är svårt att påvisa att de posi- tiva effekterna av obligatoriska medborgarskapsceremonier uppväger resursanvändningen. Det är enligt utredningens mening lämpligare samt mer ändamålsenligt och effektivt att genomföra åtgärder som bidrar till ett ökat deltagande i de medborgarskapsceremonier som arrangeras i dagsläget.

Det ska framhållas att utredningen anser att såväl högtidlighåll- andet av förvärvet av det svenska medborgarskapet som medborgar- skapsceremonierna värderas högt. Det är viktigt att medborgarskapet tillerkänns en hög status, såväl rättsligt som symboliskt. Det är mot den bakgrunden, enligt utredningens mening, bekymmersamt att deltagandet i medborgarskapsceremonierna i de flest förekommande fallen inte överstiger 20 procent.

I såväl undersökningen som genomfördes av Ramboll på uppdrag av Länsstyrelsen i Jönköpings län som i Oslo Economics rapport noterades ett behov avseende informationsarbete gentemot de ny-

21SOU 2013:29 s. 128.

22Se t.ex. Oslo Economics (2020) s. 5.

23Se bilaga till rapport från Länsstyrelsen i Jönköpings län.

432

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

blivna medborgarna. Enligt Oslo Economics studie kände fyra av tio deltagare inte till medborgarskapsceremonier innan de fick en in- bjudan, vilket tyder på att information om ceremonierna inte når hela målgruppen. I samma rapport bedömdes de nya medborgarnas kännedom om medborgarskapsceremonierna påverka deras moti- vation att delta. Det är t.ex. möjligt att nya medborgare är mer be- nägna att delta om de känner till innehållet i ceremonierna eller om medborgarskapsceremonin omnämns som en trevlig upplevelse av folk de känner. Negativa omdömen från tidigare deltagare kan där- emot ha motsatt effekt.

Rambolls slutsatser efter genomförda studier 2016 var att det fanns en potential att öka antalet deltagare vid ceremonierna och att det kunde ske genom att undersöka målgruppens upplevelser av kommunikationen inför och deltagande under ceremonierna. Mål- gruppens upplevelser av ceremonierna hade inte utforskats i någon större utsträckning och kommunernas kunskap om de nyblivna med- borgarnas perspektiv var generellt låg. Av de kommuner som hade hög uppslutning fanns det för några av dem gemensamma nämnare såsom att de följer upp och utvärderar sitt genomförande och bygger ett varumärke kring ceremonierna. En erfarenhet som förenade några av de kommuner med högst deltagandegrad var att en viktig mark- nadsföring är att nöjda deltagare tycks generera fler deltagare kom- mande år.

Det kan noteras att båda de refererade undersökningarna ligger en relativt lång tid tillbaka i tiden, varför det finns skäl att värdera resultaten av dessa undersökningar med viss försiktighet. Det ska också poängteras att Rambolls studier av de kommunala medborgar- skapsceremonierna genomfördes de följande åren efter att lagänd- ringen trädde i kraft. Det innebär att många kommuner genomförde sina första medborgarskapsceremonier under de år som undersök- ningarna genomfördes.

Trots detta anser utredningen att det finns skäl att beakta att båda undersökningarna, som studerat medborgarskapsceremonier i två olika länder, kommer fram till liknande resultat mot bakgrund av liknande analyser avseende informationsflödet kring medborgar- skapsceremonierna. Det finns alltså starka skäl för att föreslå åt- gärder som tar sikte på detta. Utredningen anser mot bakgrund av vad som har förts fram ovan att det finns åtgärder att vidta för att förbättra informationsflödet om medborgarskapsceremonierna.

433

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

Sådana åtgärder kan leda till ett högre deltagande, och därmed ökad måluppfyllelse, med mindre medel i jämförelse med obligatorisk när- varo vid ceremonierna.

En del i ledet att förbättra informationsflödet om medborgarskaps- ceremonierna kan vara att förmedla information om de kommunalt anordnade medborgarskapsceremonierna i samband med att beslut om svenskt medborgarskap expedieras till de nya medborgarna. Enligt uppgift från Migrationsverket bifogas ett informationsblad till beslutet innehållandes information om följderna av det svenska medborgarskapet gällande bl.a. svenskt pass, nationellt id-kort samt dubbelt medborgarskap. Utredningen anser att ett sådant informa- tionsblad lämpligen också bör innehålla information om de kom- munala medborgarskapsceremonierna. Migrationsverket ska därför ges i uppdrag att i samarbete med SKR ta fram information om med- borgarskapsceremonierna som ska distribueras via det nämnda infor- mationsbladet.

Som nämns ovan har regeringen i beslut gett länsstyrelserna i uppdrag att, efter samråd med SKR, verka för att kommunerna får information om hur ceremonier genomförs i andra kommuner, t.ex. genom att utarbeta och sprida informationsmaterial med konkreta exempel på genomförande av medborgarskapsceremonier. Uppdraget gäller tills vidare. Som motiv för förslaget angav Medborgarskaps- utredningen att kommunerna, i synnerhet de kommuner som tidig- are inte anordnat ceremonier, ska få lämpligt stöd.24

I avsnitt 14.5.3 drar utredningen slutsatsen av den enkätunder- sökning som genomfördes i samarbete med SKR om medborgarskaps- ceremoniernas genomförande under 2023 att deltagandet var relativt lågt. Av de kommuner som uppgav deltagarandel var det t.ex. fyra av tio kommuner som hade en deltagandegrad som understeg 20 pro- cent. Även med beaktande av att pandemin sannolikt haft en inverkan på genomförandet och deltagandet vid 2023 års medborgarskaps- ceremonier, samt att inbjudningar kan ha skett av olika kommuner vid olika tillfällen, talar det låga antalet deltagare enligt utredningens mening för att länsstyrelsen fortsättningsvis ska ha i uppdrag att verka för att kommunerna får information om hur medborgarskaps- ceremonier genomförs i andra kommuner, t.ex. genom att utarbeta och sprida informationsmaterial med konkreta exempel på genom- förande av medborgarskapsceremonier. Informationsmaterialet kan

24SOU 2013:29 s. 126 och 134.

434

SOU 2025:1

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

t.ex. innehålla information om hur uppgift om namn och adress till nya svenska medborgare inhämtas, hur minnesdiplom som överlämnas vid ceremonierna kan utformas, hur portalparagrafens innehåll kan förmedlas och råd för att genomföra en medborgarskapsceremoni med högt deltagande. Det är enligt utredningens mening lämpligt att länsstyrelserna även fortsättningsvis samråder med SKR angå- ende uppdraget.

14.7.4Medborgarskapsbok

Bedömning: Det saknas behov av att införa en medborgarskaps- bok där de rättigheter och skyldigheter som följer av ett svenskt medborgarskap framgår.

Utredningen ska slutligen enligt kommittédirektiven avseende med- borgarskapsceremonier ta ställning till om det bör införas en med- borgarskapsbok där de rättigheter och skyldigheter som följer av ett svenskt medborgarskap framgår.

Först och främst kan konstateras att nuvarande bestämmelser ger för handen att utländska medborgare som har permanent uppehålls- tillstånd och är folkbokförda i Sverige i princip har samma rättigheter och skyldigheter som svenska medborgare. Av kapitel 3 framgår dock vissa rättigheter och skyldigheter som är knutna till det svenska med- borgarskapet, t.ex. att enbart svenska medborgare har en absolut rätt att bo och arbeta här i landet, rösträtt till riksdagsvalen, kan bli in- valda i riksdagen, kan inneha vissa yrken och har rätt att få svensk pass. Det ska också i sammanhanget nämnas att det för närvarande pågår en utredning om en ny modell för kvalificering till socialför- säkring och ekonomiskt bistånd för nyanlända och icke-medborgare, vilket kan leda till att det i framtiden även knyts andra förmåner till det svenska medborgarskapet (dir. 2023:149).

För att bedöma behovet av att införa en medborgarskapsbok behöver utredningen ta ställning till vilket behov ett införande av en ny medborgarskapsbok är tänkt att avse. Ett sådant behov kan vara informativt, dvs. att den nyblivna svenska medborgaren ska ha möjlighet att få information om betydelsen av att han eller hon har tagits upp till svensk medborgare. En översiktlig inventering av be- fintlig nätbaserad information ger för handen att information om

435

Medborgarskapsceremonier och andra ceremoniella inslag

SOU 2025:1

svenskt medborgarskap finns hos bl.a. Migrationsverket, Polismyn- digheten, Utrikesdepartementet och utlandsmyndigheterna. Det torde enligt utredningens mening också ligga närmast till hands att en person som avser att bli svensk medborgare eftersöker information om det svenska medborgarskapets innebörd och betydelse hos den statliga myndighet som också beslutar om svenskt medborgarskap, dvs. Migrationsverket. Något informativt behov anses därför inte föreligga.

Det kan också argumenteras för att en medborgarskapsbok skulle kunna ha ett symboliskt värde. I detta avseende kan det noteras att många kommuner ger den nyblivna medborgaren en gåva i form av t.ex. en svensk flagga eller föremål med lokal förankring vid med- borgarskapsceremonin. Dessutom delar flera kommuner ut diplom eller minnesbevis vid ceremonierna. Det förutsätter emellertid ofta att den nya medborgaren också deltar i ceremonin. Det kan också argumenteras för att det medborgarskapsbevis som Migrationsverket ger ut även kan anses medföra ett symboliskt värde för den nyblivna medborgaren. Medborgarskapsutredningen drog slutsatsen att genom utformningen av bevisen kan staten markera den vikt som staten lägger vid medborgarskapet. Bevisen kan också ha en symbolisk be- tydelse för individen. Medborgarskapsutredningen föreslog därför att det skulle uppdras åt Migrationsverket och länsstyrelserna att tillsammans utforma ett enhetligt och högtidligt bevis om svenskt medborgarskap.25

Utredningens samlade bedömning, mot bakgrund av vad som har anförts ovan, är att det saknas behov av att införa en medborgarskaps- bok där de rättigheter och skyldigheter som följer av ett svenskt med- borgarskap framgår och anser därför att någon sådan inte bör införas.

25SOU 2013:29 s. 17.

436

15Personuppgiftsbehandling och sekretess

15.1Personuppgiftsbehandling med anledningen av förslagen i betänkandet

15.1.1Allmänna utgångspunkter

EU:s dataskyddsförordning1 har till syfte att skydda personers grund- läggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av per- sonuppgifter.2 Medborgarskapslagstiftningen saknar EU-rättslig grund och utgör således inte unionsrätt. I svensk rätt omfattas dock den personuppgiftbehandling som sker enligt medborgarskapslag- stiftningen av EU:s dataskyddsförordning.3

Utöver dataskyddsförordningen har medlemsstaterna möjlighet att själva utforma regler för personuppgiftsbehandling. Genom bl.a. lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s data- skyddsförordning (dataskyddslagen), och utlänningsdatalagen har det införts sådana kompletterande bestämmelser i svensk rätt.

Dataskyddslagen gäller vid behandling av personuppgifter som utförs inom ramen för verksamhet som bedrivs vid personuppgifts- ansvarigas eller personuppgiftsbiträdens verksamhetsställen i Sverige.4 Med behandling avses en åtgärd eller kombination av åtgärder be- träffande personuppgifter eller uppsättningar av personuppgifter, oberoende av om de utförs automatiserat eller ej, såsom insamling, registrering, organisering, strukturering, lagring, bearbetning eller

1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), hädanefter hänvisad till som EU:s dataskyddsförordning.

2Artikel 1.2 EU:s dataskyddsförordning.

3Se 1 kap. 2 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) samt 1 § och 2 § 6 utlänningsdatalagen (2016:27).

41 kap. 5 § första stycket dataskyddslagen.

437

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:1

ändring, framtagning, läsning, användning, utlämning genom över- föring, spridning eller tillhandahållande på annat sätt, justering eller sammanförande, begränsning, radering eller förstöring.5 Med per- sonuppgifter avses varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person, varvid en identifierbar fysisk person är en person som direkt eller indirekt kan identifieras särskilt med hän- visning till en identifierare som ett namn, ett identifikationsnummer, en lokaliseringsuppgift eller onlineidentifikatorer eller en eller flera faktorer som är specifika för den fysiska personens fysiska, fysiolo- giska, genetiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala iden- titet.6 Med personuppgiftsansvarig avses en fysisk eller juridisk per- son, offentlig myndighet, institution eller annat organ som ensamt eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen och medlen för behandlingen av personuppgifter.7

I dataskyddslagen föreskrivs att om en annan lag eller en förord- ning innehåller någon bestämmelse som avviker från dataskydds- lagen, tillämpas den bestämmelsen.8 Sådana bestämmelser finns i utlänningsdatalagen.

Utlänningsdatalagens syfte är att ge bl.a. Migrationsverket och utlandsmyndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet enligt medborgarskapslag- stiftningen och att skydda människor mot att deras personliga integ- ritet kränks vid sådan behandling.9 Utlänningsdatalagen gäller vid behandling av personuppgifter i Migrationsverkets och utlandsmyn- digheternas verksamhet som rör svenskt medborgarskap.10 Migra- tionsverket får behandla personuppgifter om det behövs för hand- läggning av ärenden i verksamhet som rör svenskt medborgarskap eller en myndighets biträde i sådana ärenden.11 Med verksamhet som rör medborgarskap avses Migrationsverkets och utlandsmyndighe- ternas verksamhet enligt medborgarskapslagen och medborgarskaps- förordningen.12 Personuppgifter som behandlas bl.a. om det behövs för handläggning av ärenden i verksamhet som rör svenskt med- borgarskap eller en myndighets biträde i sådana ärenden får även

5Artikel 4.2 EU:s dataskyddsförordning.

6Artikel 4.1 EU:s dataskyddsförordning.

7Artikel 4.7 EU:s dataskyddsförordning.

81 kap. 6 § dataskyddslagen.

91 § utlänningsdatalagen.

102 § 6 utlänningsdatalagen.

1111 § 1 utlänningsdatalagen.

12Prop. 2015/16:65 s. 107.

438

SOU 2025:1

Personuppgiftsbehandling och sekretess

behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till bl.a. en annan myndighet, om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning.13

Varje behandling av personuppgifter ska vila på en rättslig grund för att vara laglig. De rättsliga grunderna behandlas i artikel 6.1. i EU:s dataskyddsförordning. För myndigheters verksamheter är artikel 6.1 c särskilt vidkommande, då det krävs att personuppgiftsbehandlingen ska vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige och artikel 6.1 e då det krävs att behand- lingen ska vara nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Alla uppgifter som riksdag eller regering gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse. Om uppgifterna inte vore av allmänt intresse skulle myndigheterna inte ha ålagts att ut- föra dem.14

Utgångspunkten i svensk rätt är att det som i Sverige brukar anses som myndighetsutövning faller under begreppet. Myndighetsut- övning mot enskilda karaktäriseras av beslut eller andra ensidiga åtgärder som ytterst är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighetsutövning kan också ske i förhållandet mellan myndigheter, t.ex. när en myndighet har tillsyn över en annan myndighets verksamhet. Utanför begreppet myndig- hetsutövning faller däremot råd, upplysningar och andra inte bindande uttalanden samt sådan faktisk verksamhet som inte innebär tvång.15 Den rättsliga grunden i artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning bör därför i regel kunna tillämpas av myndigheter.

15.1.2Personuppgiftsbehandling vid handläggning av medborgarskapsärenden

Bedömning: Den behandling av personuppgifter som förslagen i detta betänkande ger upphov till omfattas av EU:s dataskydds- förordning.

Det finns rättslig grund för den personuppgiftsbehandling som förslagen i detta betänkande ger upphov till.

1313 § första stycket 2 utlänningsdatalagen, se även prop. 2015/16:65 s. 68 f.

14Prop. 2017/18:105 s. 56 ff.

15Se a. prop. s. 62.

439

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:1

I samband med en anmälan eller ansökan om svenskt medborgarskap lämnar den person som anmälan eller ansökan avser uppgifter om t.ex. namn, personnummer, samordningsnummer och adress. I med- borgarskapsärenden kan känsliga uppgifter såsom t.ex. en persons personnummer, etnicitet, religion eller hälsotillstånd, liksom upp- gifter om lagöverträdelser, kunna förekomma i samband med myn- dighetens handläggning av en ansökan eller anmälan om svenskt medborgarskap.

Vid ansökningar om svenskt medborgarskap inhämtar Migra- tionsverket uppgifter från andra myndigheter i syfte att kontrollera om villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap är uppfyllda. Det gäller bl.a. om personens rätt att vistas i Sverige och hemvist. Migrationsverket inhämtar bl.a. uppgifter om den sökande är miss- tänkt eller dömd för brott från Polismyndigheten, och uppgift om den sökande har skulder från Kronofogdemyndigheten för att kunna bedöma om den sökande uppfyller kravet i 11 § 5 på hederligt lev- nadssätt. I anmälningsärenden inhämtar myndigheten bl.a. uppgift från andra myndigheter om personens rätt att vistas i Sverige, hemvist och om den sökande är misstänkt eller dömd för brott.

Av beskrivningen ovan kan det konstateras att Migrationsverket i dagsläget behandlar personuppgifter inom ramen för sin handläggning av medborgarskapsärenden. Den rättsliga grunden för personupp- giftsbehandlingen hos Migrationsverket i samband med handlägg- ningen av en ansökan eller en anmälan om svenskt medborgarskap, är att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning. Det finns därmed rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen inom medborgarskapsom- rådet.

Utredningen lämnar i detta betänkande förslag om att det bl.a. ska införas ett nytt krav på att den som anmälan avser inte ska ha dömts för brott mot nationell säkerhet eller dömts till en frihets- berövande påföljd i fem år eller längre för att vuxna personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa ska kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Utredningen lämnar även förslag om att brott som har ett maximistraff på minst två års fäng- else i straffskalan ska diskvalificera en utlänning från svenskt med- borgarskap efter anmälan. Detsamma ska gälla för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott som har ett maximi- straff på minst två års fängelse i straffskalan. Utredningen har också

440

SOU 2025:1

Personuppgiftsbehandling och sekretess

föreslagit att det ska införas ett nytt krav på förmåga att försörja sig för vuxna sökande som förvärvar svenskt medborgarskap efter an- sökan. Därtill har utredningen föreslagit att det ska införas en sär- skild bestämmelse om barns förvärv av svenskt medborgarskap med delvis nya krav, såsom styrkt identitet, för att förvärva svenskt med- borgarskap. Dessutom har utredningen föreslagit att det inte ska föreskrivas någon tidsfrist för att ansöka om att få behålla svenskt medborgarskap. Förslagen medför att Migrationsverket kommer att behandla fler personuppgifter i ärenden om förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan, ärenden om förvärv av svenskt med- borgarskap efter ansökan och i ärenden om ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap än vad myndigheten gör i dag. När det gäller anmälningsärendena kommer myndigheten. att med hjälp av Polismyndigheten bl.a. kontrollera om en person är dömd för brott mot nationell säkerhet eller har dömts till en frihetsberövande på- följd eller fem år eller längre, eller om en person är skäligen misstänkt för eller dömd för ett brott som har ett maximistraff på minst två års fängelse i straffskalan. Vad avser ansökningsärendena kommer myn- digheten bl.a. med hjälp av Skatteverket kontrollera om en person har tillräckliga inkomster för att uppfylla kravet på förmåga att försörja sig samt inhämta t.ex. uppgifter om den sökandes anställ- ning, lönebesked m.m. Migrationsverket kommer att kontrollera hos Polismyndigheten om kontaktförbud har meddelats gällande den sökande. Migrationsverket kommer också att kontrollera hos socialnämnden om den sökande fått försörjningsstöd inom ett visst tidsspann. Vid undantag från försörjningskravet kommer myndig- heten också bl.a. att inhämta uppgifter om studieresultat. I ärenden om barns ansökan om svenskt medborgarskap kommer Migrations- verket att behandla uppgifter om barnets identitet, uppehållstill- ståndsstatus, hemvist och kontrollera om sökanden är misstänkt eller dömd för brott, om han eller hon har fyllt 15 år. I ärendena om ansökan om bibehållande av svenskt medborgarskap kommer myn- digheten att behandla uppgifter såsom personnummer eller samord- ningsnummer, samt uppgifter om sökandes personliga förhållanden för att bedöma om sökanden varit i Sverige under förhållanden som tyder på samhörighet med Sverige.

Informationsutbytet mellan Migrationsverket och Polismyndig- heten kommer att gå till på samma sätt som i ansökningsärenden.

I ärenden enligt medborgarskapslagen har Migrationsverket direkt-

441

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:1

åtkomst till Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister och kan göra förfrågningar i ärenden för att elektroniskt få tillgång till uppgifter direkt ur registren.

Det nya försörjningsvillkor som föreslås gälla i ansökningsärenden medför att Migrationsverket kommer att behandla fler personupp- gifter som rör den enskildes personliga förhållanden. Det kan också avse uppgifter som inhämtas från andra myndigheter, t.ex. uppgift om den sökande får försörjningsstöd från socialnämnderna, med stöd av 28 § medborgarskapslagen.

Den behandling av personuppgifter som utredningens förslag ger upphov till är nödvändig för att Migrationsverket ska kunna kontrollera om villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap enligt de bestämmelser som finns i medborgarskapslagen är upp- fyllda. Även Polismyndighetens och Skatteverkets personuppgifts- behandling är nödvändig för att myndigheterna ska kunna bistå Migrationsverket vid myndighetens handläggning av ärenden. Den rättsliga grunden för behandlingen är därmed att personuppgifts- behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt in- tresse eller som ett led i myndighetsutövning (artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning). Den aktuella grunden är vidare, genom medborgarskapslagen och medborgarskapsförordningen, fastställd i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning.

För Migrationsverkets och Polismyndighetens verksamhet gäller även utlänningsdatalagen och utlänningsdataförordningen (2016:30). Regleringens syfte är att ge myndigheterna möjlighet att behandla personuppgifter på ett ändamålsenligt sätt i sin verksamhet enligt ut- lännings- och medborgarskapslagstiftningen och att skydda männi- skor mot att deras personliga integritet kränks vid sådan behandling. Migrationsverket får behandla personuppgifter om det behövs för handläggningen av ärenden enligt medborgarskapslagen.16

För Skatteverket gäller lagen (2001:181) om behandling av upp- gifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet. I 4 § i lagen anges de primära ändamål för vilka uppgifter får samlas in och behandlas. En- ligt 5 § får uppgifter som behandlas enligt 4 § även behandlas för att fullgöra uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag eller förordning. I detta avseende har utredningen i avsnitt 10.4.3 föreslagit att det ska införas en bestämmelse om en uppgiftsskyldighet för

1611 § 1 och 2 § 6 utlänningsdatalagen.

442

SOU 2025:1

Personuppgiftsbehandling och sekretess

Skatteverket i förordningen om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet.

Utlänningsdatalagen gäller endast för Polismyndighetens verk- samhet som rör utlännings inresa och vistelse i Sverige och utresa eller avlägsnande från Sverige.17 Det omfattar inte verksamhet hos Polismyndigheten som rör medborgarskapsärenden. I den verksam- heten regleras personuppgiftbehandlingen i stället helt genom EU:s dataskyddsförordning och den kompletterande dataskyddslagen.

I Migrationsverkets handläggning av medborgarskapsärenden kan känsliga personuppgifter i form av t.ex. etnicitet, religiös övertygelse eller hälsotillstånd förekomma, liksom integritetskänsliga uppgifter om lagöverträdelser. Känsliga personuppgifter enligt artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförordning får behandlas för de ändamål som anges i bl.a. 11 § i utlänningsdatalagen om uppgifterna är absolut nödvän- diga för syftet med behandlingen.18 Enligt 3 kap. 8 § dataskydds- lagen får myndigheter behandla sådana uppgifter.19

Den personuppgiftsbehandling som följer av utredningens förslag faller således inom ramen för handläggningen av medborgarskaps- ärenden och omfattas av befintlig lagstiftning. Såsom anges ovan är den rättsliga grunden för personuppgiftsbehandlingen hos Migrations- verket i samband med handläggningen av en ansökan eller en anmälan om svenskt medborgarskap, att den är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning.

Vid bedömningen av om den behandling av personuppgifter som förslagen i betänkandet ger upphov till är proportionerlig bör det beaktas att det är fråga om åtgärder för att säkerställa att Migrations- verket kan kontrollera att de krav som ställs upp för förvärv av med- borgarskap efter anmälan och ansökan är uppfyllda. I fråga om lag- överträdelser är det inte fråga om andra personuppgifter än sådana som redan i dag hanteras i samband med Migrationsverkets handlägg- ning av anmälnings- och ansökningsärenden.

Den behandling av personuppgifter som förslagen i detta betän- kande ger upphov till är nödvändig för att Migrationsverket ska kunna kontrollera om de i medborgarskapslagen uppställda kraven för att förvärva svenskt medborgarskap är uppfyllda. Även Polismyndig- hetens och Skatteverkets personuppgiftsbehandling är nödvändig för

17Jfr 3 § utlänningsdatalagen.

18Jfr 14 § utlänningsdatalagen.

19Jfr 3 kap. 8 § dataskyddslagen.

443

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:1

att myndigheterna ska kunna bistå Migrationsverket vid myndighetens handläggning av ärenden. Den rättsliga grunden för behandlingen är därmed att personuppgiftsbehandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i myndighetsutövning.20 Den aktuella grunden är vidare, genom medborgarskapslagen och medborgarskapsförordningen, fastställd i den nationella rätten på det sätt som krävs enligt artikel 6.3 i EU:s dataskyddsförordning.

Sammantaget bedömer utredningen att Migrationsverkets, Polis- myndighetens och Skatteverkets behandling av personuppgifter inom ramen för myndigheternas handläggning av medborgarskapsärenden, inklusive behandling av känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser, är tillåten och fastställd i nationell rätt och lever upp till kraven på laglig behandling i EU:s dataskyddsförordning.

15.2Polismyndighetens utlämnande av uppgifter till Migrationsverket i vissa anmälningsärenden

Förslag: I medborgarskapsförordningen ska regleras att Migra- tionsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in uppgifter från Polismyndigheten vid prövningen av om någon har dömts för brott mot nationell säkerhet eller till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

Det ska förtydligas i medborgarskapsförordningen i vilka an- mälningsärenden Migrationsverket får lämna ut uppgifter till och hämta in uppgifter från Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

För att Migrationsverket ska kunna utreda och kontrollera om en per- son som en anmälan avser enligt 8 § har dömts för brott mot nationell säkerhet eller dömts till en frihetsberövande påföljd i fem år eller mer krävs att Migrationsverket får uppgift om den som anmälan avser har dömts för sådan brottslighet från Polismyndigheten (jfr avsnitt 8.5.4). I ärenden enligt medborgarskapslagen har Migrationsverket direkt- åtkomst till Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister21 och kan göra förfrågningar i ärenden för att elektroniskt få tillgång till uppgifter direkt ur registren.

20Jfr artikel 6.1 e i EU:s dataskyddsförordning.

213 § 8 och 6 § i förordningen om misstankeregister samt 10 § 14 och 19 § förordningen om belastningsregister.

444

SOU 2025:1

Personuppgiftsbehandling och sekretess

I ärenden om anmälan om svenskt medborgarskap enligt 8 § med- borgarskapslagen kommer det, enligt utredningens förslag, uppställas ett krav på att den som anmälan avser inte får vara dömd för vissa brott. Enligt utredningens bedömning bör överföringen av uppgifter från Polismyndigheten till Migrationsverket ske genom direktåt- komst till belastningsregistret. Det är enligt utredningens mening tillräckligt att en kontroll sker genom Migrationsverkets direktåt- komst till belastningsregistret för kontroll av om den som anmälan avser uppfyller kraven för att förvärva svenskt medborgarskap enligt

8 §. Eftersom 10 § 14 och 19 § förordningen om belastningsregister medger Migrationsverket direktåtkomst till uppgifter ur belastnings- registret i ärenden enligt medborgarskapslagen finns det stöd för Migrationsverket att göra en sådan slagning vid kontroll av att det nya kravet är uppfyllt.

Sedan den 1 oktober 2024 har det införts ett tydligare författnings- stöd för det informationsutbyte som förutsätts såväl avseende kravet på hederligt levnadssätt som det nyligen införda kravet på frånvaro av allvarlig brottslighet i medborgarskapsärenden. Enligt utredningens bedömning behöver det införas stöd för det informationsutbyte som kommer att förutsättas avseende utredningens förslag om att den som ger in en anmälan om svenskt medborgarskap enligt 8 § inte får ha dömts för brott mot nationell säkerhet eller till frihets- berövande påföljd i fem år eller längre. Med anledning av utredningens förslag på att flertalet grupper inte längre ska omfattas av anmälnings- förfarandet och att två års fängelse i straffskalan eller mer ska för- anleda diskvalificering från svenskt medborgarskap efter anmälan finns det enligt utredningen även anledning att tydliggöra i bestäm- melsen i vilka anmälningsärenden som sådant informationsutbyte får göras.

15.3Sekretess

Bedömning: Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess i ärende om svenskt medborgarskap för enskilds per- sonliga förhållanden är tillämpliga vid handläggningen av ärenden om anmälan om svenskt medborgarskap samt ärenden om ansökan om svenskt medborgarskap med de nya kraven. Det saknas därför behov av några nya bestämmelser.

445

Personuppgiftsbehandling och sekretess

SOU 2025:1

I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns bestämmelser om sekretess i ärenden om svenskt medborgarskap. Enligt 21 kap.

5 § första stycket i offentlighets- och sekretesslagen gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen är en primär sekretessbestämmelse och är tillämplig hos alla myndigheter och andra organ som tillämpar offentlighets- och sekretesslagen. Med utlänning avse i den bestäm- melsen både utländsk medborgare och statslös.22

Utöver vad som följer av 21 kap. 5 § gäller sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon när- stående till denne lider men.23 Sekretessen enligt denna bestämmelse är mer omfattande än enligt 21 kap. 5 § och bestämmelsen är utformad på så sätt att det råder presumtion för sekretess. Med personliga för- hållanden avses uppgifter om t.ex. hälsotillstånd, religiös och politisk uppfattning. Även uppgifter om utlännings ekonomiska omständig- heter kan omfattas av sekretessen.24

Enligt 37 kap. 1 § fjärde stycket gäller sekretessen enligt bl.a. första stycket också hos myndighet som lämnar biträde i ärende eller verksamhet som avses där. Utlandsmyndigheterna, dvs. ambas- sader och karriärkonsulat, medverkar genom sina expertkunskaper och lokala nätverk då Migrationsverket fattar beslut i bl.a. medborgar- skapsärenden. I förordningen (2014:115) med instruktion för utrikes- representationen föreskrivs bl.a. att utlandsmyndigheterna ska biträda Migrationsverket, med utredning i ärenden enligt bl.a. medborgar- skapslagstiftningen.

Utredningen har föreslagit att det ska införas ett nytt krav för att vuxna personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa ska kunna förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Utred- ningen har också föreslagit att det ska införas ett nytt krav på för- måga att försörja sig för vuxna sökande som förvärvar svenskt med- borgarskap efter ansökan, samt undantag från detta villkor. Därtill

22Se prop. 1979/80:2 s. 209.

2337 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen.

24Jfr prop. 1979/80:2 s. 209 f.

446

Överklagande

SOU 2025:1

som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer.

De föreslagna kraven utgör nya eller skärpta villkor för förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan. Beslut i ärenden enligt med- borgarskapslagen får överklagas till en migrationsdomstol, undantaget säkerhetsärenden.1 Det medför att beslut om avslag till följd av att den som anmälan avser inte uppfyller de nya eller skärpta villkoren får överklagas till en migrationsdomstol. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att det inte behövs några författnings- ändringar i överklagandebestämmelserna i medborgarskapslagen med anledning av de föreslagna ändringarna i bestämmelserna av- seende anmälningsärenden.

16.2Förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan

Bedömning: Ett beslut om avslag på en ansökan om svenskt med- borgarskap till följd av det nya kravet på egenförsörjning, de skärpta kraven på hemvisttid och kravet på ett skötsamt och hederligt lev- nadssätt i och utanför Sverige kan överklagas med stöd av befintlig överklagandebestämmelse.

Ett beslut om avslag på en ansökan om svenskt medborgarskap för ett barn till följd av de nya och lagfästa kraven på styrkt iden- titet, permanent uppehållstillstånd, hemvist, kunskaper i svenska och samhällskunskap samt ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige kan överklagas med stöd av befintlig över- klagandebestämmelse.

I avsnitt 10.4.2 föreslår utredningen att villkoren för förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan ska kompletteras med ett krav på att den sökande ska ha förmåga att försörja sig. I avsnitt 7.4.3 föreslår utredningen krav på längre hemvisttid för att förvärva svenskt medborgarskap. I samma avsnitt föreslår utredningen att tidigare svenska medborgare och den som är gift eller sambo med en svensk medborgare inte längre ska omfattas av dispensgrunderna. Den hem- visttid som ska gälla för tidigare svenska medborgare och den som är gift eller sambo med en svensk medborgare ska i stället framgå av

1Jfr 26 och 27 §§ medborgarskapslagen.

450

SOU 2025:1

Överklagande

de huvudsakliga villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. I avsnitt 7.4.5 föreslås att det ska gälla ett krav på längre hemvisttid för att få dispens från kravet på styrkt identitet. I avsnitt 8.5.2 föreslår utredningen att vandelsvillkoret ska skärpas på så sätt att den sökande ska ha haft och förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige. Skärp- ningen innebär att längre karenstid kommer att löpa om den sökande är dömd för brott.

I avsnitt 6.3.1 föreslår utredningen att det ska införas en särskild bestämmelse avseende barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan. I avsnitt 6.3.3 föreslås krav på styrkt identitet, permanent uppehållstillstånd och att kunskaper i svenska och samhällskunskap har visats för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan. I avsnitt 7.4.3 föreslås det införas ett hemvistkrav för barn som för- värvar svenskt medborgarskap efter ansökan och i avsnitt 7.4.5 före- slås det införas en dispensgrund för barn som inte uppfyller kravet på styrkt identitet. I avsnitt 8.5.3 föreslås det införas ett krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige för ett barn som har fyllt 15 år och förvärvar svenskt medborgarskap efter ansökan.

De föreslagna kraven utgör nya eller skärpta villkor för förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan. Som framgår ovan får beslut i ärenden enligt medborgarskapslagen överklagas till en migrations- domstol, undantaget säkerhetsärenden. Det medför att beslut om avslag till följd av att den sökande inte uppfyller de nya eller skärpta villkoren får överklagas till en migrationsdomstol. Mot den bak- grunden gör utredningen bedömningen att det inte behövs några författningsändringar i överklagandebestämmelserna i medborgar- skapslagen med anledning av de föreslagna ändringarna i bestäm- melserna avseende anmälningsärenden.

16.3Omprövning av underkänt resultat på ett medborgarskapsprov

Bedömning: Ett beslut om underkänt resultat på ett prov i svenska eller samhällskunskap för svenskt medborgarskap kan rättas och omprövas med stöd av förvaltningslagen.

451

Överklagande

SOU 2025:1

I avsnitt 9.5.2 föreslår utredningen att medborgarskapsprovet i samhällskunskap ska utökas med delområdet Mediernas roll som informationsspridare, opinionsbildare och granskare av samhällets maktstrukturer. Utredningen föreslår att det ska tydliggöras att kun- skaperna i de mänskliga rättigheterna som ska visas genom delprovet i samhällskunskap även omfattar barnets rättigheter enligt barnkon- ventionen.

USSMA har föreslagit att ett underkänt resultat på medborgar- skapsprovet inte ska gå att överklaga. Detta föreslås regleras på så sätt att det i 18 § i den nya förordningen om medborgarskapsprov i svenska och samhällskunskap föreskrivs att andra beslut än de som räknas upp i bestämmelsen inte får överklagas. USSMA ansåg att det bör vara möjligt att begära att ett provresultat ändras eller omprövas om det visar sig ha förekommit skrivfel, räknefel eller om det blivit fel av något annat uppenbart förbiseende i enlighet med 36 § förvalt- ningslagen (2017:900). Ändring ska även kunna ske med stöd av såväl 37 som 38 §§ förvaltningslagen. Av 37 § förvaltningslagen framgår att en myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Enligt 38 § förvaltningslagen ska ändring ske om t.ex. ett provresultat är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och resultatet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Detta innebär att en eventuell fel- bedömning av en individs kunskaper i en eller flera delar av prov i svenska eller samhällskunskap för svenskt medborgarskap ska kunna rättas till med stöd av 38 § förvaltningslagen. Eftersom det är UHR som enligt USSMA:s förslag kommer att ha fattat beslut om prov- resultatet gäller bestämmelserna i 36–38 §§ förvaltningslagen utan att det krävs någon särskild bestämmelse om det.

Sammanfattningsvis medför USSMA:s förslag att ett underkänt resultat på medborgarskapsprovet inte går att överklaga. Det bedöms däremot kunna rättas och omprövas med stöd av förvaltningslagen. Utredningens förslag om att ytterligare delområden ska ingå i del- provet i samhällskunskap bedöms inte påverka den sökandes möjlig- heter att begära rättelse eller omprövning av provresultatet.

452

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:1

Utredningens förslag gällande längre hemvisttid och krav på den sökandes skötsamma och hederliga levnadssätt innebär en skärpning av kraven. Det finns ett starkt allmänt intresse av att en utlänning som inte uppfyller de skärpta kraven på ett skötsamt och hederligt levnadsätt inte heller förvärvar medborgarskap enligt tidigare bestäm- melser. Av säkerhetsskäl finns det också ett tungt vägande intresse av att samtliga ärenden i vilka beslut ännu inte fattats som utgångs- punkt omfattas av de nya bestämmelserna om längre hemvisttid för att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen anser mot den bakgrunden att det är angeläget att de föreslagna ändringarna kan få fullt genomslag så snart som möjligt.

En direkt tillämpning av materiella lagändringar måste dock upp- fylla rimliga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet. Högsta förvalt- ningsdomstolen, dåvarande Regeringsrätten, fastslog i avgörandet RÅ 1988 ref. 132 att utgångspunkten är att ny lagstiftning på förvalt- ningsrättens område ska tillämpas direkt avseende materiella bestäm- melser. Enligt Högsta förvaltningsdomstolen kan undantag göras om det följer av uttalanden i motiven till lagstiftningen eller framgår av omständigheterna att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmels- erna ska tillämpas i ett övergångsskede. Högsta förvaltningsdom- stolens praxis i frågan har senare preciserats och modifierats. Högsta förvaltningsdomstolen har bl.a. uttalat att försiktighet bör iakttas när det gäller att ställa upp en generell princip för hur man ska tillämpa författningsändringar som utan särskilda övergångsbestämmelser träder i kraft någon gång mellan tidpunkten för de händelser som ska prövas eller den ansökan som har gjorts och tidpunkten för själva prövningen, då det förvaltningsrättsliga området innefattar ett stort antal normer av skiftande karaktär.1

En omständighet som har tillmätts betydelse är om en direkt tillämpning av den nya lagstiftningen skulle vara till nackdel för den enskilde. Beroende på vilken typ av lagstiftning det handlar om har det då ofta ansetts att direkt tillämpning i vart fall inte bör ske om det inte föreskrivits i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt kan utläsas att en sådan tillämpning är avsedd.2

Vidare har angetts att effekten av en direkt tillämpning – oavsett utfall för den enskilde – måste uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa. Det har ansetts problematiskt ur rättssäkerhetssynpunkt

1RÅ 1996 ref. 57.

2RÅ 1996 ref. 57, RÅ 2000 ref. 11 och RÅ 2003 ref. 88.

456

SOU 2025:1

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

att tillämpa en ny regel om det väsentligen berott på tillfälligheter, t.ex. handläggningstid i någon instans, att tidpunkten för den nya regelns ikraftträdande kommit att passeras under målets handlägg- ning. Att lika fall skulle behandlas olika beroende på om ett beslut enligt äldre regler har hunnit få laga kraft före ikraftträdandet av de nya reglerna har vidare ansetts tveksamt från rättvisesynpunkt.3

Även Högsta domstolen har haft anledning att uttala sig i frågan om direkt tillämpning av materiella lagändringar. Högsta domstolen har i detta avseende dragit slutsatsen att även om utgångspunkten är att ny förvaltningsrättslig lagstiftning ska tillämpas direkt även såvitt gäller materiella regler om inget annat anges, så är det fråga om just en utgångspunkt. En prövning måste ske av om det finns anledning att följa utgångspunkten i det fall som är aktuellt. Den prövningen innebär att hänsyn ska tas till proportionalitet och till enskildas be- rättigade förväntningar samt till enskildas rätt till en rättvis rättegång.4

I en lagrådsremiss avseende ändringar av materiella bestämmelser i utlänningslagen, på så sätt att åldern för när uppehållstillstånd får vägras på grund av anknytning till följd av ena makens eller sambons ålder skulle höjas från 18 till 21 års ålder, uttalade Lagrådet följande angående avsaknaden av övergångsbestämmelser.

Utgångspunkten, om det saknas övergångsbestämmelser, är att ny lag- stiftning på förvaltningsrättens område ska tillämpas direkt och att det är den lagstiftning som gäller vid prövningen som ska tillämpas. Denna huvudregel skulle kunna innebära att enskilda får sin ansökan om uppe- hållstillstånd prövad av Migrationsverket enligt äldre bestämmelser med ett lägre ålderskrav, men vid ett överklagande får sin ansökan prövad mot det högre ålderskravet. Motsvarande kan gälla mellan olika instanser i den rättsliga prövningen. De enskilda skulle då, genom sitt överklagande, hamna i en sämre situation, vilket bör undvikas. En sådan tillämpning av den nya lagstiftningen till nackdel för enskilda bör i vart fall inte ske om det inte föreskrivits i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt kan utläsas att en sådan tillämpning verkligen är åsyftad.

Vidare måste effekten av en direkt tillämpning – oavsett utfall för de enskilda – uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och rättvisa. Det fram- står i det sammanhanget som problematiskt att tillämpa en ny regel om det väsentligen berott på tillfälligheter, t.ex. handläggningstid i någon instans. Lika fall ska behandlas lika.

3RÅ 2003 ref. 88 och RÅ 2004 ref. 82.

4Jfr ”Det lagligförklarade vattenkraftverket” NJA 2020 s. 285 p. 16.

457

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

SOU 2025:1

Mot bakgrund av det ovan nämnda resonemanget ansåg Lagrådet i det aktuella lagstiftningsärendet att det på nytt borde övervägas om inte en särskild övergångsbestämmelse ska införas i förhållande till ändringarna i utlänningslagen.

Lagändringarna blir kända för allmänheten redan i samband med att de kungörs enligt 8 kap. 19 § andra stycket regeringsformen. Med hänsyn till att 75 procent av de som ansökt om svenskt medborgar- skap har fått beslut inom 31 månader och 75 procent av de som läm- nat in en anmälan om svenskt medborgarskap har fått beslut inom nio månader (november 2024) kommer en kungörelse leda till att en övervägande andel av dem som lämnar in en ansökan eller en an- mälan om att förvärva svenskt medborgarskap inte har kännedom om de nya kraven när ansökan eller anmälan lämnas in till Migrations- verket. Det kommer att leda till situationer då en sökande, som upp- fyllde villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap när ansökan eller anmälan lämnades in, inte längre kommer att göra detta om de materiella bestämmelser som är i kraft vid tidpunkten för prövningen är de som ska tillämpas i det aktuella ärendet. Att låta äldre före- skrifter alltjämt gälla för ansökningar som kommit in före ikraft- trädandet ger också en förutsägbarhet för den som ska ansöka om medborgarskap genom att ge dem möjlighet att sätta sig in i gällande regelverk inför en ansökan om medborgarskap.

Utredningens förslag om krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap skulle, om lagändringarna tillämpas på såväl nya som äldre ärenden, sannolikt innebära att en mycket stor mängd ärenden om svenskt medborgarskap behöver kompletteras med underlag som styrker att den sökande uppfyller kravet på egenför- sörjning, eller i förekommande fall, styrker att förutsättningarna för att få dispens från kravet är uppfyllda. Detta skulle sannolikt leda till att såväl arbetsgivare som läroanstalter och inte minst social- tjänsten kommer att motta en mycket stor mängd begäran om upp- gifter. För Migrationsverkets del skulle en sådan ordning också inne- bära ett behov av att begära in kompletteringar i en mycket stor mängd ärenden. Det skulle således innebära en mycket stor arbets- börda för flera myndigheter och andra aktörer, om än en temporär sådan, om lagändringarna skulle avse såväl nya som äldre ärenden om svenskt medborgarskap. En ordning med övergångsbestäm- melser som innebär att äldre ärenden ska handläggas enligt äldre regler skulle dock också innebära en parallell tillämpning för myndig-

458

SOU 2025:1

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

heten, vilket sannolikt skulle medföra ineffektivitet ur handläggnings- synpunkt.

Intresset av att låta samtliga ärenden omfattas av de nya bestäm- melserna om hemvisttid och skötsamhet väger, främst av de säker- hetsskäl som förts fram, ytterst tungt. I detta avseende noterar ut- redningen att personer som bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet kan nekas svenskt medborgarskap en- ligt nu gällande regler. Även den som är misstänkt för eller dömd för brott eller som på annat sätt uppvisat misskötsamhet kan enligt det gällande regelverket nekas svenskt medborgarskap. Det är så- ledes inte fråga om att personer som begår brott eller utgör säker- hetsrisker kan förvärva svenskt medborgarskap om inneliggande medborgarskapsärenden handläggs enligt äldre föreskrifter. Detta ter sig dock problematiskt i fråga om utredningens förslag avseende de skötsamhetskrav som föreslås gälla i anmälningsärendena, särskilt avseende vuxna statslösa födda i Sverige, där det i dag inte uppställs något krav på att den som anmälan avser inte får ha dömts för vissa typer av brott. I likhet med regeringen i det föregående lagstiftnings- ärendet kan det också poängteras att det för en utlänning som dis- kvalificeras från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan till följd av de nya kraven är konsekvensen inte att han eller hon helt och hållet utesluts från möjligheten att förvärva svenskt medborgarskap. I stället innebär det att en friare prövning kan göras inom ramen för ett ansökningsärende, om utlänningen i ett sådant fall väljer att ansöka om svenskt medborgarskap och för- utsättningarna för ett sådant förvärv är uppfyllda. Detta medför enligt utredningens mening att en tillämpning av de nya kraven på inneligg- ande anmälningsärenden inte får sådan betydelse från rättssäkerhets- synpunkt att det finns avgörande skäl utifrån det perspektivet att föreslå en övergångsreglering. Med hänsyn till det starka allmänna intresset anser utredningen att lagändringarna avseende anmälnings- ärendena bör tillämpas direkt från och med ikraftträdandet. Däremot anser utredningen att det bör införas övergångsbestämmelser för de anmälningsärenden som föreslås utmönstras samt för överklagade beslut i anmälningsärenden.

Vad avser ansökningsärendena anser utredningen emellertid att den enskildes intresse av rättssäkerhet får anses väga så tungt att det talar emot att lagändringarna bör tillämpas direkt från och med ikraft- trädandet. Mot den bakgrunden anser utredningen att ansöknings-

459

18 Konsekvensanalys

18.1Inledning

I kommittéförordningen (1998:1474) och förordningen om konse- kvensutredning vid regelgivning (2007:1244) finns bestämmelser om redovisning av konsekvenser av förslagen i ett betänkande.

I 14 § kommittéförordningen anges att om förslagen i ett betän- kande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, regioner, företag eller andra enskilda, ska en beräkning av dessa kon- sekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällseko- nomiska konsekvenser i övrigt, ska dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller regioner, ska kommittén föreslå en finansiering.

Av 15 § kommittéförordningen framgår att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen, ska kon- sekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsföre- byggande arbetet, för sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrens- förmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jäm- ställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.

Om ett betänkande innehåller förslag till nya eller ändrade regler ska, enligt 15 a § kommittéförordningen, förslagens kostnadsmässiga och andra konsekvenser anges i betänkandet. Konsekvenserna ska anges på ett sätt som motsvarar de krav på innehållet i konsekvens- utredningar som finns i 6 och 7 §§ förordningen om konsekvens- utredning vid regelgivning. Enligt 16 § kommittéförordningen anger regeringen närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvens- beskrivningar som ska finnas i ett betänkande.

461

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

Iutredningens kommittédirektiv anges särskilt att det ska säker- ställas att de förslag som lämnas är förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden, bl.a. om mänskliga rättigheter såsom Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna. Utöver att genomgående ha ett jämställdhetsperspektiv och ett integrationsperspektiv i den analys som görs ska utredaren analysera och redovisa eventuella konsekvenser för förekomsten av utanförskap och utanförskapsområden. En redogörelse för konse- kvenserna för barn ur ett barnrättsperspektiv i enlighet med barn- konventionen ska göras i den mån förslagen berör barn. Eventuella konsekvenser för den enskildes integritet ska beaktas. Vidare ska utredningen enligt direktiven analysera, bedöma, kostnadsberäkna och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas, inklusive förslagens påverkan på berörda myndigheters handläggningstider.

18.2Ekonomiska konsekvenser för staten

18.2.1Utgångspunkter

Utredningen har i kapitel 5 föreslagit att vissa grupper ska utmönstras ur anmälningsförfarandet. I kapitel 6 föreslår utredningen att det ska införas en särskild bestämmelse för barn att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. I kapitel 7 föreslår utredningen att det för vissa grupper ska krävas längre hemvisttid för att förvärva svenskt medborgarskap. Utredningen har i kapitel 8 föreslagit ett krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige. I kapitel 9 föreslår utredningen att det i kunskapsprovet i samhälls- kunskap ska införas ytterligare och utökade delområden. I kapitel 10 föreslår utredningen att det ska införas ett försörjningskrav för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. I kapitel 12 föreslår utredningen att tidsfristen att ansöka om bibehållande av svenskt medborgarskap för den som riskerar att förlora sitt svenska med- borgarskap genom preskription ska tas bort.

462

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

18.2.2Migrationsverket

Bedömning: Utredningens förslag om införande av ett försörj- ningskrav för att förvärva svenskt medborgarskap, en särskild bestämmelse för barn att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan och att vissa grupper ska utmönstras ur anmälningsför- farandet uppskattas innebära en kostnad för Migrationsverket om ca 17,9 miljoner kronor per år. De ökade kostnaderna för Migrationsverket föreslås täckas genom anslag.

Förslagen om längre hemvisttid, skärpta krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige samt att tidsfristen ska tas bort för att ansöka om bibehållande av svenskt medborgar- skap bedöms innebära endast marginellt ökade kostnader för Migrationsverket. Kostnaderna bedöms därför rymmas inom befintliga anslag.

Utredningen bedömer att införandet av ett försörjningskrav i ansök- ningsärenden generellt kommer att innebära att handläggningen av ansökningsärenden blir mer resurskrävande än den är i dag. Även om inhämtande av inkomstuppgifter, lönebesked, anställningsbevis

m.m.inte bedöms medföra någon större arbetsinsats bedöms kravet på egenförsörjning innebära en ökad arbetsbörda. Försörjningskravet innebär också i sig att det finns fler anledningar för den enskilde att t.ex. komplettera sitt ärende eller vilja kommunicera med myndig- heten. De föreslagna nya och skärpta villkoren för att förvärva svenskt medborgarskap – i synnerhet försörjningskravet – leder sannolikt till att handläggningen av ett medborgarskapsärende kommer att ta längre tid än i dag.

De grupper som inte längre kommer att kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan, främst barn, unga vuxna och tidigare svenska medborgare, kommer i stället att behöva vända sig till ansök- ningsförfarandet vilket innebär att de underkastas en diskretionär prövning i stället för det förenklade förfarandet. Detta kommer i sig sannolikt att innebära ytterligare handläggning i ärendena och ökade handläggningstider. Antal inkomna anmälningsärenden1 som nu

1Enligt uppgifter från Migrationsverket inkom år 2023 14 068 ärenden enligt 7 §, 1 163 ärenden enligt 8 § (inkluderat statslösa födda i Sverige), 15 ärenden enligt 9 § och 136 ärenden enligt punkten 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap.

463

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

berörs av utredningens förslag uppgick till totalt 382 under år 2023. Därtill bör förslagen enligt utredningens bedömning medföra vissa effektivitetsvinster för myndigheten, genom att anmälningsförfar- andet utmönstras, eftersom handläggningen kommer att ske på ett mer likartat sätt i ansökningsförfarandet för både barn och vuxna. Enligt Migrationsverkets uppskattning bör de nya och skärpta kraven för att förvärva svenskt medborgarskap, samt att fler ärenden kom- mer att omfattas av ansökningsförfarandet än anmälningsförfarandet, medföra en fördubbling av handläggningstiden per medborgarskaps- ärende. I betänkandet lämnas förslag om övergångsbestämmelser som innebär att ansökningsärenden och vissa anmälningsärenden som har kommit in till Migrationsverket före den 1 juni 2026 ska handläggas enligt äldre föreskrifter. En ordning med övergångs- bestämmelser som innebär att äldre ärenden ska handläggas enligt äldre regler innebär en parallell tillämpning av bestämmelserna för myndigheten, vilket enligt utredningens bedömning sannolikt skulle medföra ineffektivitet ur handläggningssynpunkt. Samtidigt be- dömer utredningen att införandet av nya och skärpta krav sannolikt kommer att påverka antalet personer som själva eller för sina barns räkning ansöker om svenskt medborgarskap. Antalet ärenden kom- mer sannolikt att minska något.

Med nu gällande regler avgörs i genomsnitt 360 ärenden per år och årsarbetare. Med de nu föreslagna ändringarna uppskattar Migra- tionsverket att produktiviteten i genomsnitt kommer att hamna på ca 180 ärenden per år. Mot den bakgrunden är det ett rimligt anta- gande att styckkostnaden per ärende kommer att fördubblas.

Enligt Migrationsverkets årsredovisning för år 2023 var styck- kostnaden per avgjort ärende 3 073 kronor och utgörs av personal- kostnader om 2 508 kronor och övriga kostnader om 565 kronor. En ökning av personalkostnader enligt ovan ger enligt Migrations- verkets uppskattning en styckkostnad på 5 581 kronor för medborgar- skapsärenden som ska prövas i enlighet med de ändringar som före- slås i detta betänkande.

Vad avser bedömningen av den totala kostnaden kräver en sådan bedömning ett antal antaganden, vilka i sin tur är osäkra på grund av svårigheten att prognosticera förändringarna av antalet ansökningar, antalet som uppfyller de nya kraven och antalet öppna medborgar- skapsärenden hos Migrationsverket den 31 maj 2026 samt hur hand- läggningen påverkas av övergångsbestämmelserna.

464

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Förändringarna kommer att kräva vissa systemförändringar hos Migrationsverket. I nuläget kan myndigheten inte ge någon uppskatt- ning på hur stora dessa kostnader kommer att bli. Migrationsverket ser dock att en inte obetydlig del kan ske i myndighetens generella uppdatering av systemen som skulle krävas oavsett de förslagna för- ändringarna.

Ett krav på längre hemvisttid i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap kommer förskjuta ansökningarna något. Skärpta krav kommer sannolikt innebära att färre personer ansöker om medborgarskap efter att de föreslagna ändringarna träder i kraft den 1 juni 2026. Antalet inkomna ärenden kommer sannolikt öka markant från det att lagändringarna kungörs tills ikraftträdande. Antalet ärenden bör sannolikt avta därefter.

Färre ansökningar ger ett lägre behov av resurser, vilket innebär att myndighetens kostnader för medborgarskapsprövningen som helhet inte behöver öka i samma omfattning som styckkostnaden och om ansökningarna skulle minska drastiskt till och med kunna bli lägre än i dag. Enligt Migrationsverket finns det dock ingen modell för att kunna kvantifiera detta.

I den prognos som Migrationsverket lämnade i oktober 2024 är bedömningen att det inkommer 65 000 ärenden om svenskt med- borgarskap de kommande åren.2 I prognosen beräknas antalet öppna medborgarskapsärenden vara ca 50 000 den 31 maj 2026.

Uppskattningsvis finns det i dag 150 000–200 000 utländska tredje- landsmedborgare som uppfyller nuvarande krav för att erhålla svenskt medborgarskap, men som inte valt att ansöka om medborgarskap.

Därutöver finns ett okänt antal EU-medborgare i samma situation. Det är rimligt att anta att en större andel av dessa väljer att ansöka när de blir uppmärksammade på att kraven för att erhålla svenskt medborgaskap kommer att skärpas. Inte heller det har Migrations- verket någon modell för att kunna prognosticera. Oavsett antal kom- mer det att påverka antalet öppna ärenden den 31 maj 2026. Fler an- sökningar till och med 31 maj 2026 påverkar enligt Migrationsverket inte kostnaden för de skärpta krav för svenskt medborgarskap som föreslås i betänkandet. Möjligen kan det påverka de operativa ställ- ningstaganden och beslut som myndigheten behöver göra för att hantera fler ansökningar och för att nå uppsatta mål.

2Migrationsverket (2024).

465

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

Sammantaget är utredningens bedömning att förslagen kommer att innebära en ökad kostnad när det gäller handläggningen av såväl ansöknings- som anmälningsärenden. Hur stor denna ökning kan antas bli är dock ytterst svår att bedöma. En beräkning för att ta fram ett sannolikt antal av de öppna ärenden som uppfyller de nya kraven och hur många som uppfyller de nya kraven, men som inte redan ansökt, samt påverkan av de föreslagna övergångsbestämmel- serna är behäftad med stor osäkerhet.

Under 2022 förvärvade 10,2 procent av den utländska popula- tionen i Sverige medborgarskap. Motsvarande siffra var 1 procent i Danmark, 3,7 procent i Finland, 1,4 procent på Island, 6,5 procent i Norge, 4,5 procent i Nederländerna, 1,5 procent i Tyskland och 1,3 procent i Österrike.3 Samtliga av dessa länder uppställer andra villkor för naturalisation än Sverige, som t.ex. längre hemvisttid i landet, krav på kunskaper i landets språk och samhälle, samt olika former av försörjningsvillkor. Mot denna bakgrund kan utredningen dra slutsatsen att förslagen i detta betänkande sannolikt kommer att leda till en lägre naturalisationsgrad. Det är dock mycket svårt att bedöma i vilken utsträckning naturalisationsgraden kan komma att minska med anledning av förslagen samt att bedöma vad som snarare föranleds av t.ex. tidigare lämnade förslag om krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för att förvärva svenskt medborgar- skap. Av jämförelsen ovan avseende de övriga nordiska länderna samt Nederländerna, Tyskland och Österrike vore det enligt utredningens mening dock inte otänkbart att naturalisationsgraden i Sverige minskar i vart fall med 40 procent.

Enligt Migrationsverkets prognos beräknas 65 000 ärenden om svenskt medborgarskap inkomma till myndigheten under 2026, då lagändringarna föreslås träda i kraft. En tillämpning av utredningens uppskattning av minskningen av naturalisationsgraden enligt ovan skulle, beräknad enligt Migrationsverkets prognos om 65 000 inkomna ärenden om svenskt medborgarskap under 2026, i stället medföra en uppskattad prognos om 39 000 inkomna ärenden under samma år. Med en genomsnittlig styckkostnad om 5 581 kronor ger det en total kostnad för myndigheten om 217 659 000 kronor under 2026. Utredningens förslag beräknas således komma att kosta Migrations-

3OECD (2024). Acquisitions of nationality in OECD countries – Numbers and percentages. https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/acquisitions-of-nationality-in- oecd-countries_4ab68462-en (2024-11-20).

466

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

verket ca 17,9 miljoner kronor per år. Det är dock en högst osäker kostnadsuppskattning.

18.2.3Säkerhetspolisen och Polismyndigheten

Bedömning: Utredningens förslag bedöms inte ge upphov till några kostnader för Säkerhetspolisen. Förslagen bedöms inte ge upphov till annat än marginella kostnader för Polismyndigheten. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Utredningen har lämnat förslag som innebär att det för en vuxen per- son som är född i Sverige och sedan födelsen är statslös ska införas ett nytt villkor om att han eller hon inte får ha dömts för brott mot nationell säkerhet eller frihetsberövande påföljd i fem år eller längre för att få förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan.

Enligt utredningens förslag avseende ansökningsförfarandet ska en längre karenstid löpa för det fall den sökande är dömd för brott, innan han eller hon kan tas upp till svensk medborgare. För barn i ansökningsförfarandet som har fyllt 15 år ska det krävas att barnet uppfyller krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utan- för Sverige.

Enligt utredningens bedömning kommer förslagen inte innebära att remissförfarandet hos Säkerhetspolisen påverkas i någon utsträck- ning.

Utredningen bedömer att det i fler ärenden än tidigare kommer behöva ske en kontroll av om den sökande förekommer i misstanke- och belastningsregistret. Migrationsverket har emellertid direktåt- komst till Polismyndighetens misstanke- och belastningsregister.

Av den anledningen bedöms framför allt förslaget om ett krav på att vuxen person som är född i Sverige och sedan födelsen är stats- lös inte får ha dömts för brott mot nationell säkerhet eller frihets- berövande påföljd i fem år eller längre inte medföra några särskilda konsekvenser eller ökade kostnader för Polismyndigheten. Förslagen medför dock att Migrationsverket i förekommande fall kan utbyta information med Polismyndigheten på annat sätt. De ytterligare arbetsuppgifter som detta innebär för Polismyndigheten bedöms emellertid inte leda till annat än marginella kostnader. Dessa be- dömer utredningen rymmas inom befintliga anslagsramar.

467

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

18.2.4UHR och Skolverket

Bedömning: Förslagen bedöms inte ge upphov till annat än mar- ginella kostnader för UHR och Skolverket. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Förslagen i kapitel 9 om att det sedan tidigare föreslagna medborgar- skapsprovet i samhällskunskap ska utökas med ett delområde samt tydliggörandet av att kunskaper i de mänskliga rättigheterna även ska omfatta barnets rättigheter enligt barnkonventionen bedöms inte ge upphov till annat än marginella kostnader för UHR och Skolverket. Bedömningen grundas i att förslagen endast bygger vidare på redan befintliga förslag i betänkandet Krav på kunskaper i svenska och sam- hällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) och därför inte behöver ånyo konsekvensbeskrivas och finansieras i sin helhet. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

18.2.5Skatteverket

Bedömning: Förslagen bedöms inte ge upphov till annat än mar- ginella kostnader för Skatteverket. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

Utredningen har lämnat förslag om att det ska införas ett krav på att en sökande ska ha förmåga att försörja sig för att förvärva svenskt medborgarskap. Förslaget kommer att leda till en ökad mängd för- frågningar om beskattningsuppgifter hos Skatteverket. I avsnitt 15.1.3 har utredningen föreslagit att det ska införas en bestämmelse i för- ordningen om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattnings- verksamhet för att möjliggöra ett elektroniskt överlämnande av per- sonuppgifter från Skatteverket till Migrationsverket via medium för automatiserad behandling i ansökningsärenden om svenskt medbor- garskap. Utredningens förslag bedöms därför inte medföra annat än marginella kostnader för Skatteverket. Kostnaderna bedöms rymmas inom befintliga anslag.

468

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

18.3Ekonomiska konsekvenser för kommuner, regioner, länsstyrelser, företag och enskilda

18.3.1Kommuner och regioner

Bedömning: Förslagen bedöms få marginella konsekvenser för kommunerna. Utredningens förslag bedöms inte få några konse- kvenser för regionerna.

SKR anförde i remissvar angående betänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) att det utökade åtagandet gällande godkänt betyg i samhällsorienterande ämnen ska finansieras, främst genom en eko- nomisk reglering via det generella statsbidraget. SKR ansåg att det är mycket svårt att uppskatta hur mycket platsbehovet skulle öka och därmed hur stor regleringen skulle behöva vara. En uppföljning efter ett par år skulle därmed behövas.

I relation till vad SKR har anfört i sitt remissvar kan utredningens förslag om ytterligare delområden i delprovet i samhällskunskap i viss mån få konsekvenser för den kommunala vuxenutbildningen. Även om det är svårt att uppskatta de ekonomiska konsekvenserna anser utredningen att det inte bör vara fråga om annat än marginella konsekvenser.

När en person får svenskt medborgarskap utgår inte längre stat- lig kostnadsersättning till kommunerna på utgiftsområde 13. All er- sättning enligt förordning (2010:1122) om statlig ersättning för in- satser för vissa utlänningar upphör vid medborgarskap. Utredningens förslag om nya och skärpta krav för att förvärva svenskt medborgar- skap kommer sannolikt att leda till att färre personer blir svenska medborgare och att tiden till medborgarskap förlängs. Därmed för- längs också tiden för statlig kostnadsersättning för vissa kommunala åtgärder. Det kan t.ex. handla om ersättning för ensamkommande barn och unga samt ersättning för hälso- och sjukvård. Det leder till att statlig kostnadsersättning kommer att utgå till kommunerna under en längre tid, vilket medför ökade intäkter för kommunerna och ökade statliga kostnader. Utredningen vill dock framhålla att det är förhållandevis få personer som kommer att omfattas och att det därför inte bör vara fråga om annat än marginella konsekvenser.

469

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

Utredningens förslag om att den sökande inte får ha mottagit för- sörjningsstöd tre år före ansökan om svenskt medborgarskap under en period som överstiger sex månader kommer att medföra att kom- munerna kommer att få motta begäran om uppgifter om försörjnings- stöd från Migrationsverket. Sådan begäran kommer dock, enligt ut- redningens bedömning, inte att ställas i de fall myndigheten bedömer att något annat villkor för att förvärva svenskt medborgarskap inte kan anses uppfyllt. Dessutom är det utredningens bedömning att antalet inkomna medborgarskapsärenden kommer att minska fram- över. Med beaktande av detta och med hänsyn till de grupper som föreslås ska undantas försörjningskravet, bedömer utredningen att förslaget om krav på förmåga att försörja sig endast medför margi- nella kostnader för kommunerna. Dessa bedömer utredningen rym- mas inom befintliga anslag. Utredningen vill dock framhålla att pro- gnosen för behovet av att begära uppgifter från socialnämnderna är högst osäker och att det därför finns ett behov av att följa upp kost- naderna för kommunerna med anledning av utredningens förslag.

Utredningen bedömer att utredningens förslag inte får några eko- nomiska effekter på regionerna.

18.3.2Länsstyrelser

Bedömning: Utredningens förslag bedöms inte få några kostnader för länsstyrelserna.

Utredningen bedömer att utredningens förslag inte får några eko- nomiska effekter på länsstyrelserna.

18.3.3Företag och enskilda

Bedömning: Utredningens förslag bedöms inte få några ekono- miska konsekvenser för företagen.

Höjda ansökningsavgifter till följd av nya krav för att förvärva svenskt medborgarskap innebär en ökad kostnad för den enskilde att förvärva svenskt medborgarskap.

470

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Enligt utredningens bedömning får förslagen inte några ekonomiska effekter för företag i allmänhet, eller på små företags förutsättningar eller villkor i förhållande till större företags.

Utredningen föreslår i avsnitt 18.6 att förslagen kan finansieras genom att avgifterna för ansökningsärenden höjs med 1 400 kronor samt att en avgift införs för ansökningar om svenskt medborgarskap avseende barn. De ekonomiska konsekvenserna för enskilda blir där- för en ökad kostnad för en ansökan om svenskt medborgarskap. Av- giften för ansökningsärenden blir efter höjningen 2 900 kronor. Övriga avgifter påverkas inte.

18.4Konsekvenser för domstolarna

Bedömning: Utredningens förslag bedöms inte ge upphov till annat än marginella kostnader för domstolarna. Kostnaderna be- döms rymmas inom befintliga anslag.

Det är enligt utredningens mening svårt att bedöma vad för konse- kvenser som, framför allt ett införande av krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap, får för domstolarna. Antalet inkomna mål om svenskt medborgarskap i migrationsdomstolarna har ökat de senaste åren från 1 847 mål år 2019 till 3 466 mål år 2023.4 Utredningens förslag om skärpta krav på hemvisttid och hederligt levnadssätt, krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt med- borgarskap samt att färre personer ska omfattas av anmälningsför- farandet kommer att påverka antalet ansökande. Även om införandet av såväl nya krav som skärpta, befintliga krav sannolikt kommer att innebära en ökning av antalet överklagade beslut bedöms nivån på antalet överklaganden vara så låg att domstolarna får antas kunna hantera konsekvenserna av utredningens förslag inom ramen för befintliga anslag.

4Domstolsverket (2023) s. 43.

471

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

18.5Övriga konsekvenser

18.5.1Jämställdhet

Bedömning: Förslaget att införa ytterligare kunskapsområden i delprovet i samhällskunskap riskerar att få olika konsekvenser för kvinnor och män.

Även förslaget att införa krav på egenförsörjning för att för- värva svenskt medborgarskap riskerar att få olika konsekvenser för kvinnor och män.

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sitt eget liv.5 Det övergripande målet tar sikte på både samhälleliga strukturer, pro- cesser, villkor och möjligheter samt på den individuella friheten, kopplat till kön och makt. Utifrån det övergripande målet arbetar regeringen efter sex delmål: (1) En jämn fördelning av makt och inflytande. Kvinnor och män ska ha samma rätt och möjlighet att vara aktiva samhällsmedborgare och att forma villkoren för besluts- fattandet i samhällets alla sektorer; (2) Ekonomisk jämställdhet. Kvinnor och män ska ha samma möjligheter och villkor i fråga om betalt arbete som ger ekonomisk självständighet livet ut; (3) Jäm- ställd utbildning. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha sam- ma möjligheter och villkor när det gäller utbildning, studieval och personlig utveckling; (4) Jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Kvinnor och män ska ta samma ansvar för hem- arbetet och ha möjligheter att ge och få omsorg på lika villkor;

(5)Jämställd hälsa. Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma förutsättningar för en god hälsa samt erbjudas vård och omsorg på lika villkor; (6) Mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Kvinnor och män, flickor och pojkar, ska ha samma rätt och möjlig- het till kroppslig integritet.6

USSMA konstaterade i betänkandet Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) att medborgarskapet är en formell förutsättning för att ytterst kunna påverka den politiska styrningen i Sverige. Mot bakgrund av reger- ingens första jämställdhetsmål borde det enligt USSMA vara en själv-

5Prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:115.

6Prop. 2024/25:1 Utgiftsområde 13 s. 43.

472

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

klarhet att möjligheten att förvärva svenska medborgarskap ska vara lika för kvinnor och män. USSMA konstaterade att de specificerade kraven på kunskaper i svenska och samhällskunskap visserligen gäller lika för kvinnor och män. I realiteten riskerar dock förslaget att få olika konsekvenser för kvinnor och män. Det finns forskning som ger stöd åt slutsatsen att införandet av ett språkkrav generellt sett riskerar att innebära en större utmaning för bl.a. kvinnor, vilket i sin tur riskerar att göra det svårare för kvinnor än för män att bli med- borgare i Sverige. Exempel på hinder i de nordiska länderna som inne- bär att kvinnor inte i samma utsträckning som män etablerar sig på arbetsmarknaden kan vara bristande tillgång till barnomsorg men också låg utbildnings- och språknivå. Samtidigt visar statistik att andelen kvinnor med godkända betyg i svenska7 är ca 10 procent större än vad motsvarande andel är bland män. Andelen som har god- kända betyg i samhällskunskap8 är ungefär lika hög bland kvinnor som den är bland män.9

Vad gäller konsekvenserna för jämställdhet avseende att införa ett kunskapskrav för att få permanent uppehållstillstånd drog Ut- redningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd slutsatsen att utredningens förslag bedöms påverka jämställdheten mellan könen. En person som ska uppfylla kunskaps- kravet behöver förvärva de aktuella kunskaperna samtidigt som han eller hon ska etableras på arbetsmarknaden. Nyanlända kvinnors arbetsmarknadsetablering tar längre tid än nyanlända mäns, och kvinnor arbetar deltid och har otrygga anställningar i högre utsträck- ning än män. De faktorer som påverkar utrikes födda kvinnors och mäns etablering på arbetsmarknaden är bl.a. konjunkturläge, tidigare arbetslivserfarenhet, utbildningsnivå, språkkunskaper, hälsa, nätverk, hur länge personen har varit i Sverige och diskriminering på arbets- marknaden. Många av dessa faktorer påverkar kvinnor i högre ut- sträckning än män. Faktorerna kan även ha betydelse för den tid det tar för kvinnor att uppfylla kunskapskravet och beviljas permanent uppehållstillstånd, vilket bedöms ta längre tid än för män. Personer som helt saknar utbildningsbakgrund, eller som endast har en kort utbildningsbakgrund, har av naturliga skäl större utmaningar att klara ett kunskapsprov i det svenska språket och om det svenska samhället

7Sfi kurs D eller svenska grund- eller gymnasieskolan.

8Samhällskunskap grundskolan eller gymnasieskolan.

9SOU 2021:2 s. 389 f.

473

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

än de som har god studievana. En stor del av de kvinnor och flickor som kom till Sverige under åren 2020–2022 kom från länder där det är vanligt att kvinnor och flickor helt saknar eller har kortare utbild- ning än män, bl.a. Sudan, Eritrea, Syrien, Somalia, Etiopien, Afghanistan, Irak. Under åren 2010–2016 var även de nämnda länd- erna bland de tio ursprungsländer som flest kvinnliga flyktingmot- tagna kom från till Sverige. Detta är även länder som i många av- seenden skiljer sig mycket från Sverige både språkligt och kulturellt. Utredningens förslag kan medföra negativa konsekvenser för invan- drare från dessa länder. Det kan ta längre tid för kvinnor att upp- fylla kunskapskravet och beviljas permanent uppehållstillstånd än för män. Det kan leda till att särskilt kvinnor kan hamna i en bero- endeställning gentemot sina män eller till att en redan existerande beroendeställning förstärks. En annan risk är att kvinnor riskerar att drabbas av s.k. inlåsningseffekter i ett system med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd konstaterade att det kommer behövas riktade stöd- insatser för att nå ut till personer som har svårare att nå kunskaps- kraven. Att utforma sådana insatser ligger utanför utredningens direktiv. Sådana insatser torde dock kunna hanteras av kommunerna, som redan i dag – efter vad utredningen fått del av genom samman- träden med kommuner och organisationer med koppling till kom- munernas arbete – bedriver ett viktigt arbete inom detta område.10

Utredningen kan i stora delar ansluta sig till den bedömning före- gående utredningar har gjort i fråga om att utredningens förslag i fråga om framför allt ytterligare delområden i delprovet i samhällskunskap samt att införa ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap har en negativ påverkan på jämställdheten mellan könen.

Av budgetpropositionen för 2025 framgår att utrikes födda kvin- nor har en svagare anknytning än både inrikes födda kvinnor och utrikes födda män. Jämställdhetsmyndigheten anger i rapporten Stärkta möjligheter genom samverkan (Jämställdhetsmyndigheten 2023:13) att hindren för utrikes födda kvinnors etablering är både strukturella, systemiska och individuella och även rör sig om exem- pelvis våldsutsatthet och även att omsorgsansvaret för barn och familj

10SOU 2023:25, s. 394 f.

474

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

vilar tungt på kvinnorna och leder till ett ojämställt uttag av föräldra- penningdagar.

Arbetskraftsdeltagandet har fortsatt att öka under den senaste femtonårsperioden, särskilt bland europeiskt födda, men även bland utomeuropeiskt födda. Under 2022 uppgick arbetskraftsdeltagandet bland utomeuropeiskt födda till 70 procent för kvinnor och 85 pro- cent för män. Bland inrikes födda har arbetskraftsdeltagandet varit relativt stabilt över tid, med ca 72 procent för kvinnor och 76 pro- cent för män under 2022. Generellt sett har män ett högre arbets- kraftsdeltagande än kvinnor.

Under de senaste femton åren har sysselsättningsgraden ökat be- tydligt för både kvinnor och män födda i Europa, medan utvecklingen har varit svagare bland både de födda utanför Europa och inrikes födda. Sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda är bland de högsta i EU, vilket till stor del förklaras av en låg sysselsättnings- grad bland utomeuropeiskt födda kvinnor och en relativt hög syssel- sättningsgrad bland inrikes födda kvinnor jämfört med flera andra EU-länder. Gapet mellan inrikes och utrikes födda i Sverige minskade 2022 och i maj 2023 var sysselsättningsgraden högre bland utrikes födda män än bland inrikes födda män. Skillnaden i sysselsättningsgrad mellan könen var störst bland utomeuropeiskt födda, där skillnaden uppgick till 16 procentenheter.

Både det totala antalet arbetslösa och den relativa arbetslösheten minskade 2022 jämfört med 2021. Arbetslösheten minskade i alla grupper, bland både kvinnor och män. År 2022 var andelen arbets- lösa 22 procent bland utomeuropeiskt födda, 7 procent bland euro- peiskt födda och 5 procent bland inrikes födda. Utomeuropeiskt födda kvinnor hade den högsta arbetslösheten med närmare 26 pro- cent. Skillnaden mellan kvinnor och män är större bland utomeuro- peiskt födda än bland europeiskt och inrikes födda.

Gruppen nyanlända kvinnor etableras i en betydligt långsammare takt än nyanlända män, men etableringsgraden stiger med vistelse- tiden även bland kvinnor. Bland dem med en vistelsetid på 15 år var andelen etablerade kvinnor och män med anställning 2021 på samma nivå, ca 60 procent.

Enligt Arbetsförmedlingens rapport från 2023 Effekter av sub- ventionerade anställningar på lärande och integration – lärdomar från en randomiserad försöksverksamhet finns det positiva effekter för kvinnors integration av ett arbetsmarknadsinträde via en subven-

475

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

tionerad anställning. Arbetsförmedlingen kan i rapporten inte för- klara varför effekten av ett arbetsmarknadsinträde på integration skulle gälla för kvinnor men inte för män. En tänkbar förklaring är om män i högre grad tar del av aktiviteter och samhällslivet oavsett om de arbetar eller inte. En annan potentiell förklaring till större effekt för kvinnor är att de jobb som kvinnor fått skulle kunna tänkas ge bättre förutsättningar för integration än de jobb som män fått, exempelvis om kvinnor i högre grad arbetar i yrken där de träffar mer människor och därmed fått bättre chans till språkträning och nätverksskapande.11

Av vad som framgår av avsnitt 3.1.1 finns forskning som visar att kortare hemvisttid för förvärv av medborgarskap förbättrar den ekonomiska integrationen för personer med utländsk bakgrund, i synnerhet vad gäller kvinnor. Kvinnor främjas framför allt av en starkare anknytning till arbetsmarknaden. Kvinnor är t.ex. mer be- nägna att arbeta heltid och har tryggare anställning. Krav på kortare hemvisttid förbättrar även utbildningsnivåer och språkkunskaper för alla personer med utländsk bakgrund. Män blir även mer produk- tiva i sitt arbete i de fall det krävs en kortare hemvisttid för att för- värva medborgarskap. Mer generösa villkor för att förvärva med- borgarskap leder därmed till en ökad jämställdhet bland personer med utländsk bakgrund.12 Enligt forskning finns det också belägg för att kvinnor investerar mer i humankapital vid kortare hemvist- tidskrav.13

Utredningen bedömer att förslagen om längre hemvisttid för förvärv av svenskt medborgarskap, och ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap medför att det kan ta längre tid för kvinnor att uppfylla försörjningskravet och beviljas svenskt medborgarskap än för män. Det kan leda till att särskilt kvinnor kan hamna i en beroendeställning gentemot sina män eller till att en redan existerande beroendeställning förstärks. En annan risk är att kvinnor drabbas av utestängningseffekter och över huvud taget inte förvärvar svenskt medborgarskap.

11Arbetsförmedlingen (2023) s. 47.

12Gathmann & Keller (2018).

13Ibid.

476

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

18.5.2Integration

Bedömning: Vissa av utredningens förslag kan försvåra för integ- rationen i samhällslivet.

Sedan 2024 är målet för integrationspolitiken att utrikes födda kvinnor och män ska ha samma skyldigheter, rättigheter och möjligheter som den övriga befolkningen att leva ett fritt, värdigt och självstän- digt liv inom samhällsgemenskapen. Detta förutsätter att den som långvarigt befinner sig i Sverige anstränger sig för att bli en del av det svenska samhället och att samhället både ställer krav och ger möj- ligheter till integration. Integrationspolitiken ska bidra till social och kulturell, ekonomisk, språklig och demokratisk integration samt att genom utbildning förbättra förutsättningarna för flickor och pojkar med utländsk bakgrund.14 Enligt skälen för det nu gällande integrationspolitiska målet är det angeläget att integrationspolitiken i högre grad bidrar till att alla som kan ska stå till arbetsmarknadens förfogande, lära sig svenska och bli en del av den svenska gemen- skapen. På så vis minskas risker för utanförskap och kriminalitet. Med målets nya formulering förtydligas det egna ansvaret att bli en del av det svenska samhället. För att skapa bättre förutsättningar att följa upp måluppfyllelsen på integrationsområdet behöver målet tydligare inkludera olika konkreta aspekter av integration.15

Att personer som lever i Sverige är svenska medborgare är i sig av betydelse för främjandet av integrationen och uppnåendet av integrationspolitikens mål. I detta avseende har utredningen lämnat förslag som medför att kraven skärps för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Forskningen tyder dock på att den ekonomiska, ut- bildningsmässiga, politiska och sociala integrationen av personer med utländsk bakgrund förbättras vid möjligheten att förvärva medborgar- skap tidigare. Även andra förutsättningar för medborgarskapsförvärv, som t.ex. ansökningsavgifter, påverkar vem som förvärvar medborgar- skap och kan åtnjuta de förmåner som följer av det.16 Forskning visar vidare att medborgarskap t.ex. är värdefullt på arbetsmarknaden, då det signalerar att personen avser att stanna kvar i landet. Enligt en studie ökar den årliga inkomsten bland de tillsvidareanställda med

14Prop. 2023/24:99 s. 50.

15Se a. prop. a.s.

16Gathmann & Garbers (2023).

477

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

29 procent vid tidigare möjlighet att förvärva medborgarskap. En kortare hemvisttid för förvärv av medborgarskap har enligt forsk- ningen en stark inverkan på om en person över huvud taget väljer att förvärva medborgarskap i landet.17

Gathmann & Kellers studie från 2017 tyder därtill på att natura- liserade personer i lägre utsträckning är mottagare av sociala förmåner. Enligt samma studie förbättrar kortare hemvisttid för förvärv av medborgarskap den ekonomiska integrationen för personer med ut- ländsk bakgrund, i synnerhet vad gäller kvinnor.

Peters m.fl. observerade i sin studie en tillfällig höjning av sanno- likheten för anställning efter naturalisation. Personer med utländsk bakgrund som förvärvar medborgarskap genom naturalisation är dock positivt utvalda i termer av oobserverade egenskaper som påverkar såväl deras benägenhet att förvärva medborgarskap som arbetsmark- nadsutfall. Den viktigaste slutsatsen är dock att sannolikheten för anställning utvecklas snabbare före naturalisation än efteråt. Peters m.fl. menar att effekten är en integrerad del i naturalisationspro- cessen, vilket återspeglar konsekvenserna av beslutet att förvärva medborgarskap i framtiden. Personer med utländsk bakgrund planerar aktivt sina liv och förutser potentiella belöningar och möjligheter till naturalisation genom att investera i sitt eget humankapital. Peters m.fl. drar också slutsatsen att medborgarskapet har störst betydelse tidigt i integrationsprocessen. En accelererad investering i human- kapital förlorar sin relevans efter en längre vistelse i landet. En allt- för åtstramad möjlighet att förvärva medborgarskap fördröjer sann- olikt den accelererade integrationsprocessen till en punkt då den blir överflödig.18

Goodman & Wright finner i sin studie, å andra sidan, få bevis för att integrationen av personer med utländsk bakgrund påverkas vare sig i negativ eller positiv riktning av integrationskraven. En effekt kan dock noteras avseende politisk integration. Obligato- riska krav behöver inte bidra till, men verkar enligt studien inte heller vara negativ för den individuella integrationen av personer med utländsk bakgrund.19

17Ibid.

18Peters m.fl. (2018).

19Goodman & Wright (2015).

478

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Höjda krav för att förvärva medborgarskap kan enligt utredningens bedömning leda till att fler individer misslyckas med att kvalificera sig för medborgarskap, och att tiden till medborgarskap förlängs. Det kommer också sannolikt att leda till ett minskat intresse för att bli svensk medborgare.

Det saknas forskning som tyder på att ett krav på längre hemvist- tid för förvärv av svenskt medborgarskap har en positiv effekt på integrationen. Av det som anges ovan kan slutsatsen dras att det finns såväl studier som visar på ett positivt samband mellan natura- lisering och integration i olika europeiska länder, som studier som finner få bevis för att integrationen av personer med utländsk bak- grund påverkas varken i negativ eller positiv riktning av integrations- kraven.

Utredningen bedömer att förslaget att införa ytterligare kunskaps- områden i delprovet i samhällskunskap för svenskt medborgarskap kan öka incitamenten att skaffa sig kunskaper om hur det svenska samhället är organiserat och fungerar. Införandet av dessa krav kan således förväntas förbättra integrationen i samhällslivet. Att införa ett krav på egenförsörjning, samt att skärpa kravet på ett skötsamt och hederligt levnadssätt för att förvärva svenskt medborgarskap kan antas uppmuntra till skötsamhet och öka drivkraften att komma i arbete och egen försörjning.

Den sammanlagda effekten av kraven är dock svår att bedöma på förhand eftersom det saknas forskning om orsakssamband mellan in- förande av samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och bättre integration i samhällslivet. Kraven medför också en risk att integrationen försvåras för de individer som inte klarar kraven och inte kvalificerar sig för svenskt medborgarskap. Bland dessa kan känslor av utanförskap uppstå eller förstärkas.

18.5.3Utanförskap och utanförskapsområden

Bedömning: Vissa av utredningens förslag kan medföra positiva effekter för arbetet mot utanförskap och utanförskapsområden.

Enligt regeringens mål gällande utanförskap ska antalet människor som lever i utanförskap minska, parallella samhällsstrukturer ska be- kämpas, det egna ansvaret att bli en del av samhället ska uppmuntras

479

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

och människors trygghet och livschanser ska öka. Avsikten är att åstadkomma förändring och åtgärda problemen med utanförskap och bristande integration. Fokus ligger vid att genom ordinarie in- satser vad gäller arbetsmarknad, skola, förskola, BVC, polis, social- tjänst m.m. lyfta områden där utanförskapet är stort och villkoren för dem som bor där.20

Utredningen om förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor drar i delbetänkandet Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration (SOU 2023:24) slutsatsen att arbete spelar en viktig roll för att bryta segregation och stärka den enskilda indivi- dens egenmakt. En egen inkomst möjliggör frihet att självständigt forma sitt liv. Arbete kan också vara en källa till gemenskap och känsla av att höra till i samhället. Det finns även ett tydligt stöd för att ut- rikes föddas integration har stor betydelse för deras barns integration på arbetsmarknaden och i samhället. Ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet minskar således risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv till barnen.21 Mot den bakgrunden kan det nya kravet på försörjning för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan skapa positiva effekter och minska utanförskapet.

Enligt Boverkets definition innebär boendesegregation att indi- vider eller grupper av individer med olika socioekonomiska förut- sättningar lever rumsligt åtskilda från varandra i olika geografiska delar av städer eller landet. Det innebär exempelvis att höginkomst- tagare eller låginkomsttagare är överrepresenterade i vissa bostads- områden samtidigt som de är underrepresenterade i andra. Forskning visar att socioekonomisk segregation har ökat från 1990-talet och framåt. Boendesegregation beskriver ett förhållande mellan minst två poler där det finns en ojämlik fördelning av människor med olika socioekonomiska förhållanden. Segregation handlar alltså inte om ett geografiskt område, utan om minst två. Ett bostadsområde, eller en stadsdel, kan därmed inte sägas vara segregerad, utan det är en stad, en region etcetera som är segregerad.22

Enligt Boverket finns det ett starkt samband mellan ökad inkomst- ojämlikhet och ökad socioekonomisk boendesegregation. Ekono- miskt starka hushåll har fler alternativ och kan söka sig en bostad på hyresrätts-, bostadsrätts- och äganderättsmarknaden, medan hyres-

20Prop. 2023/24:1 Utgiftsområde 13 s. 83.

21SOU 2023:24 s. 16.

22Boverket (2023). Boendesegregation. https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/ (2024-11-22).

480

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

rätten ofta är den enda som står till buds för hushåll med begränsade ekonomiska resurser. Inkomstojämlikheten har ökat och det har bidragit till att människor med låg inkomst i allt högre grad bor i vissa områden samtidigt som andra med hög inkomst bor i andra områden.23

Boverket anger vidare att en annan strukturell orsak till segregation är direkt och indirekt diskriminering mot olika grupper i befolk- ningen. Direkt diskriminering kan exempelvis ta sig uttryck i att en grupp eller individ nekas att köpa eller hyra en bostad på grund av deras sociala eller etniska tillhörighet. Indirekt diskriminering, i sin tur, inträffar när en grupp eller individ missgynnas av lagar, regler och villkor, trots att det ska vara lika för alla. Exempelvis kan krav på inkomst från tillsvidareanställning för att få hyra bostad missgynna personer som har sjukersättning, trots att denna inkomst kan anses vara lika bestående över tid. Även svårtillgänglig, eller bristande, in- formation kan leda till indirekt diskriminering.24

Vad gäller införandet av ett krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap kan ett sådant medföra positiva effekter på utanförskap och utanförskapsområden. Det kan öka andel förvärvs- arbetande och unga som förvärvsarbetar eller studerar samt minska andelen mottagande av långvarigt ekonomiskt bistånd. Ett aktivt deltagande i arbets- och samhällslivet minskar dessutom risken för att ett utanförskap hos föräldrarna går i arv.

Samtidigt kan högt ställda krav för att förvärva svenskt medborgar- skap minska valdeltagandet, med hänvisning till studier som påvisar en korrelation mellan förvärv av medborgarskap och högt valdel- tagande. Förutsatt att försörjningskravet ger ökade inkomster kan det också medföra ökade valmöjligheter för boende.

Utredningens sammantagna bedömning är att den sammanlagda effekten av de förslag som lämnas i betänkandet på utanförskap och utanförskapsområden är svår att bedöma på förhand.

23Boverket (2023). Vad är boendesegregation? https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/om-boendesegregation/ (2024-11-22).

24Boverket (2023). Vad beror boendesegregationen på? https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/orsaker/ (2024-11-22).

481

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

18.5.4Brottslighet och allmän säkerhet

Bedömning: Det skärpta kravet på ett skötsamt och hederligt lev- nadssätt i ansökningsärenden samt skärpta krav på skötsamhet i anmälningsärenden skulle kunna få en preventiv effekt på den enskildes benägenhet att begå brott.

Om betydelsen av ett svenskt medborgarskap värderas högt av den enskilde, bedömer utredningen att det skärpta krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt som utredningen föreslår i kapitel 8 i vissa fall skulle kunna få en preventiv effekt på den enskildes benägenhet att begå brott. Detta skulle kunna leda till ett minskat lidande för en- skilda, både sett ur det potentiella offrets och den potentiella för- övarens perspektiv. Det skulle också kunna innebära samhällsekono- miska besparingar i olika hänseenden.

Förslaget om förlängd hemvisttid för att förvärva medborgarskap genom naturalisation bedöms vidare skapa förutsättningar för bättre möjligheter att få information om utlänningen och bedöma utlän- ningens levnadssätt över tid. De föreslagna kraven innebär ökade möjligheter till att personer som bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet förhindras att förvärva svenskt medborgarskap.

Eftersom ett svenskt medborgarskap innebär fri rörlighet inom EU och EES kan kraven förväntas leda till att Sverige bidrar till mindre brottslighet inom EU.

18.5.5Sysselsättning och offentlig service

Bedömning: Förslaget att införa krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap bedöms få konsekvenser för sys- selsättningen. Utredningens förslag i övrigt bedöms få marginella konsekvenser för sysselsättningen.

Utredningens förslag bedöms få marginella konsekvenser för syssel- sättningen. Förslaget innebär att vissa arbetstillfällen skapas i kate- gorin handläggning hos Migrationsverket. Införandet av försörj- ningskrav i naturalisationsärenden bedöms kunna innebära fler arbetsuppgifter och/eller mer arbete per handläggare och ärende, vilket i sig bedöms medföra ett visst behov av nyanställning.

482

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Enligt Konjunkturinstitutets rapport från 2023 ”Utrikes föddas uppåtgående sysselsättning: Hur mycket förklaras av demografi?” finns det en långsiktig trend att allt fler utrikes födda blir syssel- satta på svensk arbetsmarknad. Efter pandemin framstår ökningen dessutom som ovanligt stark, med en ökad sysselsättningsgrad för utrikes födda på nästan 4 procentenheter bara under 2022. Resultaten indikerar att utrikes föddas långsiktigt ökade sysselsättning innan pandemin inte kan förklaras av förändrad demografi inom gruppen utrikes födda. I stället tycks den ökade sysselsättningsgraden därmed drivas av förändringar i arbetsmarknadens och ekonomins funktions- sätt. För gruppen utrikes födda som helhet har sysselsättningen gene- rellt ökat i samtliga lönekategorier av jobb, men allra mest i de lägst betalda jobben. För personer födda i Afrika och Asien är sysselsätt- ningsökningen än mer koncentrerad till de lägre betalda jobben. Detta står i klar kontrast till utvecklingen av sysselsättningsgraden för in- rikes födda, där ökningen helt drivs av relativa höglönejobb samtidigt som sysselsättningen har minskat i låg- och mittenlönejobb.25

Av Arbetsförmedlingens rapport från 2023 Effekter av subven- tionerade anställningar på lärande och integration – lärdomar från en randomiserad försöksverksamhet framgår att subventionerade anställningar har under många år varit en viktig del av den svenska arbetsmarknadspolitiken, och under de senaste åren har det funnits flera olika anställningsstöd med mycket höga subventionsnivåer. Det finns flera tänkbara skäl till att ett arbetsmarknadsinträde via en sub- ventionerad anställning skulle kunna öka chanserna för långsiktig arbetsmarknadsintegrering, inte minst för att arbetsplatsen kan vara en arena för arbetsmarknadsrelevant lärande. För många arbeten kan denna effekt också förväntas vara starkare för nyanlända än för andra, åtminstone i den mån arbetsdagen inkluderar kontakt med svenska språket och svensk arbetsplatskultur.26

Arbetsförmedlingen drar i rapporten slutsatsen att ett arbetsmark- nadsinträde i form av en subventionerad anställning har positiva effekter på nyanländas arbetsrelevanta lärande. Resultaten är en signal om att det finns ett värde för individen att delta i subventio- nerade anställningar, och att detta också gäller för subventionerade anställningar som extratjänster och introduktionsjobb med mycket höga subventionsnivåer. Ett ökat lärande (och integration) talar i

25Konjunkturinstitutet (2023) s. 5.

26Arbetsförmedlingen (2023) s. 46.

483

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

18.5.8Företag

Bedömning: Förslaget om krav på egenförsörjning för att för- värva svenskt medborgarskap kan få vissa negativa effekter på företagens kompetensförsörjning.

Det kan finnas en risk att försörjningskravet för att få svenskt med- borgarskap kan medföra att kvalificerad arbetskraft kanaliseras till mindre kvalificerade arbeten i syfte att få svenskt medborgarskap.

Det skulle på sikt kunna påverka vissa företags och branschers kom- petensförsörjning negativt.

Enligt utredningens förslag kan enbart inkomster från utlänn- ingens anställning eller näringsverksamhet tillgodoräknas vid bedöm- ningen av om försörjningskravet är uppfyllt. Att inkomster av kapital inte medräknas som sådan inkomst som medför att försörjningskravet anses uppfyllt får den följden att egenföretagare som tar ut utdelning från företaget i stället för lön inte anses uppfylla försörjningsvillkoret. Förslaget kan därför få vissa negativa konsekvenser för företagare.

18.5.9Enskilda

Bedömning: Förslagen om krav på längre hemvisttid, skärpta krav på ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige, ytterligare och förtydligade delområden i delprovet om samhälls- kunskap samt krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt medborgarskap innebär att möjligheten till förvärv av svenskt medborgarskap genom naturalisation begränsas.

Förslaget om ett skärpt krav på den sökandens skötsamma och heder- liga levnadssätt och förlängd hemvisttid för att förvärva svenskt med- borgarskap genom naturalisation innebär att möjligheten till förvärv av svenskt medborgarskap begränsas. Detsamma gäller de skärpta villkor som föreslås gälla i anmälningsärenden. De skärpta villkoren kan, i relation till den utredning som har i uppdrag28 att bl.a. analysera och ta ställning till på vilket sätt personer som kommer till Sverige som nyanlända ska kvalificera sig till förmåner enligt socialförsäkrings-

28Se dir. 2023:149.

485

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

balken samt till ekonomiskt bistånd, leda till att det blir än svårare för enskilda att ta del av sådana förmåner om det lämnas ett sådant förslag som senare leder till lagstiftning.

Utredningens förslag om att det ska krävas att en vuxen person som är statslös sedan födelsen och född i Sverige inte får ha dömts för brott mot nationell säkerhet eller till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre förutsätter att det görs kontroller som riskerar att kränka enskildas integritet. Även förslaget på att en sökande ska ha förmåga att försörja sig för att förvärva svenskt medborgarskap förutsätter kontroller i ärendena som riskerar att kränka enskildas integritet. Utredningen bedömer dock att det finns författningsstöd för den personuppgiftsbehandling som utredningens förslag kräver och att det utgör ett ändamålsenligt skydd för den enskilde. Att ut- lämnandet av beskattningsuppgifter ska ske via medium för automa- tiserad behandling i stället för direktåtkomst är också fördelaktigt från integritetshänseende.

18.5.10 Barn

Bedömning: Utredningens förslag bedöms respektera barnkon- ventionen. Vissa försämringar kan uppstå utifrån ett barnrätts- perspektiv.

Genom utredningens förslag kommer barn inte längre kunna för- värva svenskt medborgarskap enligt det förenklade anmälningsför- farandet. Dessa barn kommer fortsättningsvis vara hänvisade till ansökningsförfarandet för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Samtidigt föreslås det införas skärpta krav på ett skötsamt och heder- ligt levnadssätt för att barn som har fyllt 15 år ska förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan. Kraven på frånvaro av brottslighet skärps för barn födda utanför Sverige före den 1 april 2015 till en svensk far som inte var gift med barnets mor. Det införs också ett krav på viss hemvisttid i Sverige samt krav på styrkt identitet och per- manent uppehållstillstånd för att barn ska kunna förvärva svenskt med- borgarskap efter ansökan. Möjligheten till förvärv av svenskt med- borgarskap för bipersoner i ansökningsförfarandet föreslås tas bort.

486

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Med medborgarskapet följer förmåner för barn med utländsk bak- grund, som antingen föds i den nya staten eller bosätter sig där som barn. En förälder som har förvärvat medborgarskap som har bättre språkkunskaper har också i sin tur bättre möjligheter att hjälpa barnet i skolan, eller bli en förebild avseende skolgången. Medborgarskap bidrar även till att skapa lika villkor mellan inrikes födda barn till utrikes födda föräldrar och utrikes födda barn.29 Skärpta krav för att förvärva svenskt medborgarskap kan mot den bakgrunden sanno- likt leda till negativa konsekvenser för barn.

Utredningen konstaterar att föreslagna skärpningar avseende skötsamhet, hederligt levnadssätt och frånvaro av brottslighet inte kommer att träffa barn som är under 15 år. Emellertid medför för- slaget att det kommer att ställas krav på viss hemvisttid, styrkt iden- titet och permanent uppehållstillstånd för barn som förvärvar svenskt medborgarskap genom naturalisation, vilket inte uppställs som vill- kor i nuläget. Det föreslås också gälla strängare krav avseende sköt- samhet, hederligt levnadssätt och frånvaro av brottslighet för den som har fyllt 15 år, än vad som uppställs i nuläget. Detta får anses vara en försämring för barnen i jämförelse med nuvarande situation. Samtidigt innebär förslagen i betänkandet att det inte längre kommer uppställas krav på att barnets biologiska förälder behöver vara svensk medborgare för att även barnet ska kunna förvärva svenskt med- borgarskap en lättnad i ansökningsförfarandet i förhållande till den nuvarande tillämpningen. Genom förslaget att införa en särskild be- stämmelse som ger barn möjlighet att självständigt förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan – utan att vara avhängig utgången i den medsökande förälderns ansökan – kan negativa konsekvenser undvikas som annars skulle uppstå för bipersoner i form av att de skärpta kraven även skulle leda till en längre väntan på svenskt med- borgarskap om de leder till att den medsökande föräldern inte upp- fyller förutsättningarna för naturalisation.

Enligt artikel 7 i barnkonventionen har ett barn från födelsen rätt att förvärva ett medborgarskap. Konventionsstaterna ska säkerställa genomförandet av dessa rättigheter i enlighet med sin nationella lag- stiftning och sina åtaganden enligt tillämpliga internationella instru- ment på detta område, särskilt i de fall då barnet annars skulle vara statslöst. Av artikel 8 i barnkonventionen framgår att konventions- staterna förbinder sig att respektera barnets rätt att behålla sin iden-

29Gathmann & Garbers (2023).

487

Konsekvensanalys

SOU 2025:1

titet, inklusive medborgarskap, utan olagligt ingripande. Utredningens förslag bedöms, trots de noterade negativa konsekvenserna för barn, vara förenliga med de aktuella artiklarna i barnkonventionen.

18.5.11 Konventionsåtaganden

Bedömning: Förslagen medför att den svenska regleringen av för- lust av svenskt medborgarskap harmonierar med unionsrätten och bedöms i övrigt inte få några EU-rättsliga konsekvenser.

Förslagen bedöms respektera de konventionsåtaganden och internationella avtal som Sverige har att följa.

Utredningen har i sina förslag förhållit sig till de konventionsåtagan- den och internationella avtal som finns på området.

I avsnitt 7.4.2 föreslår utredningen, med hänvisning till de kon- ventionsåtaganden och internationella avtal som Sverige har att följa, att det för statslösa, flyktingar, nordiska medborgare och barn ska gälla kortare hemvisttid för medborgarskapsförvärv genom natura- lisation än för andra sökande.

Förslagen medför att den svenska regleringen av förlust av svenskt medborgarskap harmonierar med unionsrätten och bedöms i övrigt inte få några EU-rättsliga konsekvenser.

18.6Förslag till finansiering av förslagen

Förslag: Utredningens förslag på nya och skärpta krav för att för- värva svenskt medborgarskap efter anmälan och efter ansökan ska främst finansieras genom avgiften för ansökningsärenden i med- borgarskapsförordningen.

Avgiften för ansökningsärenden för vuxna ska höjas med 1 400 kronor till 2 900 kronor och det ska införas en avgift för ansökningsärenden för barn som ska uppgå till 475 kronor.

Migrationsverkets kostnader med anledning av de nya kraven föreslås täckas genom att medel tillförs Utgiftsområde 8 Migra- tion.

488

SOU 2025:1

Konsekvensanalys

Enligt utredningens beräkning i avsnitt 18.2.2 medför förslagen som lämnas i detta betänkande att Migrationsverkets styckkostnad per ärende ökar till 5 581 kronor. Det ekonomiska målet för avgifterna för svenskt medborgarskap är 70 procents kostnadstäckning.30

Avgiften för att förvärva svenskt medborgarskap enligt 11 § med- borgarskapslagen är 1 500 kronor. I 9 § i den tidigare medborgar- skapskungörelsen (1969:235) reglerades avgiften för ansöknings- ärenden genom en hänvisning till den avgiftsklass som finns i 10 § avgiftsförordningen (1992:191). Genom en ändring i medborgarskaps- förordningen som trädde i kraft den 1 januari 2002 framgår avgifts- nivån numera direkt av medborgarskapsförordningen. Avgiftsnivån för ansökningsärenden enligt 11 § har, trots nämnda ändringar, varit densamma sedan den 1 juli 1995.31 Den avgiftsklass i avgiftsförord- ningen som avgift togs ut för förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan uppgår i dag till 2 900 kronor.32

För barn som förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan enligt 7 § medborgarskapslagen tas en avgift ut om 475 kronor. För barn införs genom förslagen i betänkandet en särskild bestämmelse för förvärv av svenskt medborgarskap. Detta är bl.a. en följd av ut- redningens förslag att barn inte längre kommer att omfattas av anmäl- ningsförfarandet. Vad gäller barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan innebär förslagen i betänkandet att det bl.a. kommer att uppställas krav på styrkt identitet och att barnet har haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige. Det kommer därmed att krävas fler handläggnings- åtgärder i ärenden som rör barns förvärv av svenskt medborgarskap. Det är emellertid inte alla ärenden avseende barn som fullt ut kommer att beröras av utredningens förslag. I detta avseende kan nämnas att någon prövning av om kravet på ett skötsamt och hederligt levnads- sätt inte kommer att ske avseende barn under 15 år. Därtill kan av- giften jämföras med den avgift som sedan den 1 oktober 2024 tas ut avseende ärenden enligt 7–9 §§ medborgarskapslagen, som också upp- går till 475 kronor. I dessa ärenden prövas såväl om den som anmälan avser är skäligen misstänkt för eller har dömts för viss brottslighet, om han eller hon har varit verksam i, eller haft bestämmande infly- tande över, en organisation eller grupp vars verksamhet innefattar

30Regleringsbrev för budgetåret 2024 avseende Migrationsverket.

31SFS 1995:687.

32Se avgiftsklass 4 i 10 § avgiftsförordningen.

489

19 Författningskommentar

19.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan

8 §

En utlänning som är född i Sverige och sedan födelsen är statslös förvärvar svenskt medborgarskap efter anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton men inte tjugoett år vid anmälningstillfället,

2.har permanent uppehållstillstånd i Sverige eller har beviljats ett tids- begränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen (2005:716),

3.har haft hemvist här i landet sedan fem år eller under sammanlagt

tio år, och

4.inte har dömts för ett brott mot nationell säkerhet eller dömts till fri- hetsberövande påföljd i fem år eller längre.

I paragrafen finns bestämmelser som ger statslösa personer i åld- rarna 18 till 20 år och som är födda i Sverige möjlighet att självstän- digt förvärva svenskt medborgarskap efter anmälan. Övervägan- dena finns i avsnitt 5.3.1, 7.4.2 och 8.5.4.

I första meningen ändras personkretsen som kan förvärva med- borgarskap enligt bestämmelsen. Ändringen innebär att utlänningar, som inte är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa, inte längre kan förvärva svenskt medborgarskap med stöd av bestäm- melsen.

Av andra punkten följer att det är den som har permanent uppe- hållstillstånd i Sverige eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § utlän- ningslagen (2005:716) som kan förvärva medborgarskap. Ändringen föranleds av den ändrade personkretsen som kan förvärva svenskt medborgarskap enligt bestämmelsen. Ändringen är redaktionell

491

Författningskommentar

SOU 2025:1

och innebär ingen ändring i sak. Ändringen innebär bl.a. att hän- visning sker till andra punkten i stället för första punkten.

I tredje punkten finns bestämmelser om hemvistvillkoret. I punk- ten uppställdes tidigare hemvistvillkoret för utlänningar som kan förvärva medborgarskap enligt bestämmelsen och tre alternativa sätt för den som är statslös att uppfylla hemvistvillkoret. Ändringen innebär att hemvistvillkoret för utlänningar som inte är statslösa samt det alternativa sättet att uppfylla hemvistvillkoret genom att ha hemvist i Sverige sedan den sökande fyllde 15 år för statslösa personer utgår. Bestämmelsen ändras vidare bl.a. på så sätt att de två alternativ som finns för att uppfylla hemvistvillkoret justeras redaktionellt genom att flyttas från tidigare första stycket 3 a och första stycket 3 b till nuvarande tredje punkten.

I fjärde punkten, införs nya krav för förvärv av medborgarskap efter anmälan. Av punktens första led framgår att den sökande inte får ha dömts för ett brott mot nationell säkerhet. Uttrycket natio- nell säkerhet ska ges den innebörd som följer av internationell rätt. Av bestämmelsens andra led framgår att den sökande inte får ha dömts till frihetsberövande påföljd i fem år eller längre.

10 §

Om en utlänning blir svensk medborgare enligt 6 eller 8 §, förvärvar även hans eller hennes barn som har hemvist här i landet och inte har fyllt ar- ton år svenskt medborgarskap om utlänningen

1.ensam har vårdnaden om barnet, eller

2.har vårdnaden gemensamt med den andra föräldern och han eller hon är svensk medborgare.

Blir föräldrarna till ett barn som har hemvist här i landet och som inte har fyllt arton år samtidigt svenska medborgare enligt 6 eller 8 §, förvärvar även barnet svenskt medborgarskap om han eller hon står under bådas vård- nad.

I paragrafen finns bestämmelser om under vilka förutsättningar ett barn till en utlänning som förvärvar eller återfår svenskt medborgar- skap efter anmälan enligt 6 eller 8 § samtidigt kan förvärva svenskt medborgarskap. Övervägandena finns i avsnitt 5.3.1 och 6.3.3.

I första stycket uppställdes tidigare krav på att barnet ska ha varit ogift. Ändringen innebär att kravet utgår. Ändringen i första stycket är i övrigt redaktionell och följer av att 7 och 9 §§ upphör att gälla.

492

SOU 2025:1

Författningskommentar

Ändringen i andra stycket är också redaktionell och är också en följd av att 7 och 9 §§ upphör att gälla.

I paragrafen uppställdes tidigare krav på frånvaro av brottslighet av visst slag eller omfattning och andra villkor som tar sikte på barnets levnadssätt. Ändringen innebär att kraven utgår.

Förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation)

11 §

En utlänning som har fyllt arton år kan efter ansökan beviljas svenskt med- borgarskap (naturaliseras), om han eller hon har

1.styrkt sin identitet,

2.förmåga att försörja sig,

3.permanent uppehållstillstånd i Sverige,

4.hemvist här i landet

a)sedan två år i fråga om tidigare svensk medborgare eller dansk, fin- ländsk, isländsk eller norsk medborgare,

b)sedan fem år i fråga om den som är statslös,

c)sedan sju år i fråga om den som är att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716), den som är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller den som har fyllt arton men inte tjugoett år vid ansöknings- tillfället,

d)sedan åtta år i fråga om övriga utlänningar,

5.haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt lev- nadssätt i och utanför Sverige, och

6.visat kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 13 a §.

Iparagrafen regleras förutsättningarna för att förvärva svenskt med- borgarskap efter ansökan (naturalisation). Övervägandena finns i avsnitt 7.4.3, 8.5.2, 10.4.2 och 11.3.

Ändringen i första meningen innebär en definition av den per- sonkrets som kan förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan enligt bestämmelsen.

Ändringen i punkten 2 innebär att åldersvillkoret för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan tas bort. Genom ändringen införs även ett nytt krav för att förvärva svenskt medborgarskap, att utlänningen ska ha förmåga att försörja sig.

Ändringen i punkten 4 a innebär att hemvisttiden för tidigare svenska medborgare lagfästs och bestäms till två år.

493

Författningskommentar

SOU 2025:1

Ändringen i punkten 4 b innebär att kravet på hemvist i Sverige förlängs från fyra år för statslösa till fem år eller sammanlagt tio år.

Ändringen i punkten 4 c innebär att kravet på hemvist i Sverige förlängs från fyra år till sju år för personer som är att anse som flyktingar enligt utlänningslagen. Ändringen innebär även att hem- visttiden för den som är gift eller sambo med en svensk medborgare lagfästs och bestäms till sju år. Av punkten 4 c följer vidare att för den som har fyllt 18 men inte 21 år vid ansökningstillfället kan för- värva medborgarskap efter sju år. Utformningen av bestämmelsen i denna punkt innebär ett avsteg från principen att prövningen ska göras med utgångspunkt i omständigheterna vid beslutstillfället.

Punkten 4 d, som är ny, innebär att kravet på hemvist i Sverige förlängs från fem år till åtta år för övriga utlänningar. Kravet på hemvist i Sverige för övriga utlänningar reglerades tidigare i punk- ten 4 c.

Ändringen i femte punkten innebär en skärpning av kravet på utlänningens levnadssätt jämfört med nuvarande reglering i med- borgarskapslagen på så sätt att det krävs längre karenstid för att förvärva medborgarskap när den sökande är dömd för brott. Det markeras att såväl brottslighet som annan misskötsamhet omfattas av kravet genom att den sökande ska ha såväl ett skötsamt som ett hederligt levnadssätt. Därtill tydliggörs att brottslighet som har be- gåtts utanför Sveriges gränser ska beaktas vid bedömningen.

11 a §

Kravet på att ha förmåga att försörja sig i 11 § 2 är uppfyllt om utlänningen

1.har inkomst av lön eller näringsverksamhet, och

2.de senaste tre åren före ansökan inte har mottagit försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) under en period som sammanlagt över- stiger sex månader.

Inkomsten av lön eller näringsverksamhet enligt första stycket 1 ska efter avdrag för preliminär skatt som lägst uppgå till förbehållsbeloppet vid utmät- ning av lön enligt 7 kap. 5 § utsökningsbalken. Arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt under pågående anställning och inkomst från subventionerad anställning jämställs med lön. För att försörjningskravet ska anses vara upp- fyllt måste försörjningsförmågan ha en viss varaktighet.

I paragrafen, som är ny, finns bestämmelser om kravet på att ha förmåga att försörja sig för att förvärva svenskt medborgarskap. Övervägandena finns i avsnitt 10.4.2.

494

SOU 2025:1

Författningskommentar

I första stycket anges de allmänna förutsättningarna för att upp- fylla försörjningskravet.

Av första stycket 1 framgår att försörjningskravet är uppfyllt om utlänningen har inkomst av lön eller näringsverksamhet, eller en kombination av dessa, som han eller hon kan försörja sig på. För- sörjningskravet är uppfyllt om utlänningen kan försörja sig själv. Kravet omfattar inte utlänningens eventuella familj i Sverige. På liknande sätt som att försörjningen kan komma från en kombina- tion av anställning och näringsverksamhet är det också möjligt att inkomsterna kommer från en kombination av flera anställningar.

Enligt första stycket 2 kan försörjningskravet inte anses uppfyllt om utlänningen tre år före ansökan om svenskt medborgarskap mottagit försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen under en period som sammanlagt överstiger sex månader.

Av andra stycket framgår lägstanivån av den sökandes inkomster. Av stycket framgår även att arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt och inkomster från subventionerad anställning jämställs med lön. Vad gäller arbetsrelaterad ersättning som utgår tillfälligt avser det enbart ersättning som utgår under tid som utlänningen tillfälligt inte utför arbete, men har en varaktig anställning i grunden. Vad som avses med tillfälligt får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Av andra stycket framgår också att försörjnings- förmågan måste ha en viss varaktighet för att försörjningskravet ska anses uppfyllt.

11 b §

Ett barn som inte har svenskt medborgarskap kan efter ansökan av den eller dem som har vårdnaden om barnet beviljas svenskt medborgarskap (natu- raliseras), om barnet har

1.styrkt sin identitet,

2.permanent uppehållstillstånd i Sverige,

3.hemvist här i landet sedan tre år eller, om barnet är statslöst eller dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare, två år, och

4.visat kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 13 a §.

Om barnet har fyllt tolv år och har utländskt medborgarskap, krävs för förvärv av svenskt medborgarskap att barnet samtycker till det. Sådant sam- tycke behövs dock inte om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av sjukdom eller något annat liknande förhållande.

495

Författningskommentar

SOU 2025:1

Om barnet har fyllt femton år krävs att barnet har hemvist här i landet sedan fem år. Det krävs även att han eller hon har haft och kan förväntas komma att ha ett skötsamt och hederligt levnadssätt i och utanför Sverige.

Kravet i tredje stycket första meningen gäller inte ett barn som är dansk, finländsk, isländsk eller norsk medborgare.

I paragrafen, som är ny, regleras förutsättningarna för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansökan (naturalisation). Övervägan- dena finns i avsnitt 6.3.3, 7.4.4 och 8.5.3.

Första stycket första meningen behandlar vem som omfattas av

bestämmelsen och vem som är behörig att ansöka om svenskt med- borgarskap för barnets räkning.

I första stycket 1 uppställs krav på styrkt identitet för att förvärva svenskt medborgarskap enligt bestämmelsen och motsvarar till sitt innehåll 11 § 1.

I första stycket 2 uppställs krav på permanent uppehållstillstånd för förvärv av svenskt medborgarskap och motsvarar till sitt inne- håll 11 § 2. Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller inte för medborgare i de nordiska länderna eller för medborgare i övriga länder inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet. Kravet gäller inte heller för brittiska medborgare som har beviljats uppe- hållsstatus och har uppehållsrätt, se 20 §.

I första stycket 3 anges längden på den tid barnet måste ha haft hemvist i Sverige för att förvärva svenskt medborgarskap efter an- sökan.

I första stycket 4 stadgas att det för förvärv av medborgarskap ska krävas att kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 13 a § har visats vid beslutstillfället. Kravet innebär att barn som har fyllt 16 men inte 18 år måste kunna visa att de uppfyller kravet på kun- skaper i svenska och samhällskunskap för att medborgarskap ska kunna förvärvas. Barn som vid beslutstillfället är under 16 år om- fattas inte av kravet på kunskaper.

Andra stycket motsvarar till sitt innehåll 15 a § andra stycket. Av andra stycket framgår att det som utgångspunkt krävs samtycke av barn som har fyllt tolv år. Det krävs dock inte något samtycke om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke. I uttrycket var- aktigt ligger att hindret ska vara av sådan omfattning och påverka barnet på ett sådant sätt att det inte går att förstå vad barnet vill och önskar. Exempel på det kan vara fysisk eller psykisk sjukdom eller resultatet av en sådan sjukdom eller en omfattande intellektuell

496

SOU 2025:1

Författningskommentar

funktionsnedsättning. Hindret får inte vara övergående och bör kunna styrkas med läkarintyg.

I tredje stycket första meningen föreskrivs en längre hemvisttid när barnet fyller 15 år, om han eller hon är statslös eller har utom- nordiskt medborgarskap.

I tredje stycket andra meningen föreskrivs att ett barn som har fyllt 15 år ska uppfylla ett skötsamhetskrav och motsvarar till sitt innehåll 11 § 5.

I fjärde stycket anges att barn som har nordiskt medborgarskap är undantagna den förlängda hemvisttiden om fem år. I stället gäller den hemvisttid som framgår av 11 b § första stycket 3.

12 §

En sökande som inte kan styrka sin identitet enligt 11 § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst tio år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

En sökande som inte kan visa kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 11 § 6 får naturaliseras endast om han eller hon på grund av särskilda skäl inte rimligen kan förväntas visa sådana kunskaper.

En sökande som inte uppfyller kravet på förmåga att försörja sig enligt

11 § 2 får naturaliseras, endast om

1.han eller hon uppfyller kravet i 11 a § första stycket 2 och bedriver studier inom

a) en sammanhållen yrkesutbildning enligt 20 kap. 6 a § skollagen (2010:800), b) en utbildning på heltid vid ett svenskt universitet eller högskola som

leder till en examen på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå,

c) en utbildning på heltid som leder till en yrkeshögskoleexamen eller en kvalificerad yrkeshögskoleexamen,

2.han eller hon bedriver studier inom gymnasieskolan,

3.han eller hon har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garanti- pension eller äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken, eller

4.det finns särskilda skäl.

Om de övriga kraven i 11 § inte är uppfyllda får den sökande ändå natu- raliseras, om det finns särskilda skäl till det.

Paragrafen innehåller bestämmelser om dispens från de krav som ställs upp för att förvärva svenskt medborgarskap efter ansökan en- ligt 11 §. Övervägandena finns i avsnitt 7.4.5 och avsnitt 10.4.2.

497

Författningskommentar

SOU 2025:1

Till första stycket har av redaktionella skäl flyttats det tidigare andra stycket. Ändringen i övrigt innebär att den hemvisttid som krävs för att få dispens från kravet på styrkt identitet förlängs till tio år i stället för åtta år.

Till andra stycket har det tidigare tredje stycket flyttats av redak- tionella skäl. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Tredje stycket har ändrats och innehåller bestämmelser om när undantag kan göras från försörjningskravet i 11 § 2.

Av tredje stycket 1 framgår när undantag får göras för personer som bedriver studier och som de senaste tre åren före ansökan inte mottagit försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen under en period som sammanlagt överstiger sex månader. I kravet ligger att den sökande ska kunna uppvisa minst godkända resultat från studierna.

Av tredje stycket 1 a framgår den som bedriver studier inom en sammanhållen yrkesutbildning enligt 20 kap. 6 a § skollagen kan medges undantag från försörjningskravet.

Av tredje stycket 1 b framgår att undantag från försörjningskravet kan göras för den som bedriver studier inom en utbildning på heltid vid ett svenskt universitet eller högskola som leder till en examen på grundnivå, avancerad nivå eller forskarnivå, en yrkeshögskole- examen eller en kvalificerad yrkeshögskoleexamen. Det är den sök- ande som ska visa att studierna kommer att leda till en sådan examen som avses.

Av tredje stycket 1 c framgår att undantag från försörjningskravet kan göras för den som bedriver studier inom en utbildning på hel- tid som leder till en yrkeshögskoleexamen eller en kvalificerad yrkes- högskoleexamen. Det är den sökande som ska visa att studierna kommer att leda till en sådan examen som avses.

I tredje stycket 2 anges att undantag från försörjningskravet kan medges den som bedriver studier inom gymnasieskolan. Det ska vara fråga om att den sökande ska kunna slutföra studier på gym- nasieskola som leder till en gymnasieexamen.

Av tredje stycket 3 framgår att personer som har rätt att uppbära inkomstgrundad ålderspension, garantipension eller äldreförsörj- ningsstöd enligt socialförsäkringsbalken är undantagna från för- sörjningskravet. Det är rätten att ta ut förmånerna i fråga som styr om en person omfattas av undantaget.

498

SOU 2025:1

Författningskommentar

Av tredje stycket 4 framgår att undantag får medges från försörj- ningskravet om det finns särskilda skäl. Det kan t.ex. avse personer med en varaktig funktionsnedsättning som gör det omöjligt med en egen arbetsrelaterad inkomst eller situationer där det framstår som orimligt att uppställa ett försörjningskrav för att beviljas svenskt medborgarskap. Det kan också avse en person som är nära pensions- ålder och som därför har svårt att få en anställning.

Bestämmelsen om möjligheten att meddela dispens när det finns särskilda skäl har av redaktionella skäl flyttats från första stycket 3 till ett nytt fjärde stycke. I bestämmelsens tidigare första stycke upp- ställdes de situationer då dispens från naturalisationsvillkoren kan medges. Ändringen innebär att den särskilda dispensen för tidigare svenska medborgare och sökande som är gift eller sambo med en svensk medborgare utgår. I bestämmelsens lydelse tydliggörs att dispensmöjligheten särskilda skäl avser de övriga naturalisations- villkoren utöver de som uttryckligen anges i bestämmelsens första, andra och tredje stycke. Någon ändring i sak är inte avsedd.

12 a §

Ett barn som inte kan styrka sin identitet enligt 11 b § 1 får naturaliseras, endast om han eller hon sedan minst sju år har hemvist här i landet och gör sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig.

Ett barn som inte kan visa kunskaper i svenska och samhällskunskap enligt 11 b § 4 får naturaliseras endast om han eller hon på grund av sär- skilda skäl inte rimligen kan förväntas visa sådana kunskaper.

Om de övriga kraven i 11 b § inte är uppfyllda får barnet ändå naturali- seras, om det finns särskilda skäl till det.

Paragrafen innehåller bestämmelser om dispens från de krav som ställs upp för barns förvärv av svenskt medborgarskap efter ansö- kan enligt 11 b §. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.3 och 7.4.5.

I första stycket regleras möjligheten till dispens från kravet på styrkt identitet och motsvarar till sitt innehåll den nuvarande lydel- sen av 12 § andra stycket och ska tolkas på samma sätt som i den bestämmelsen. Det får göras en bedömning av trovärdigheten av de uppgifter som lämnas om barnets identitet och om anledningen till att barnets identitet inte går att styrka (prop. 1997/98:178 s. 21). Kra- vet är främst riktat till den som har vårdnaden om barnet.

499

Författningskommentar

SOU 2025:1

I andra stycket införs bestämmelser om dispens från kravet i

11 b § första stycket 4 på kunskaper i svenska och samhällskunskap. Dispens ska kunna medges endast om sökanden på grund av sär- skilda skäl inte rimligen kan förväntas visa kunskaper i svenska och samhällskunskap.

I tredje stycket anges förutsättningarna för dispens från de övriga naturalisationsvillkoren som uppställs i 11 b §. De situationer som kan föranleda dispens motsvarar nuvarande praxis avseende 12 § första stycket 1 enligt den nuvarande lydelsen. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl kan dock styrkan i de sammantagna skälen vara något lägre för att svenskt medborgarskap ska kunna beviljas ett barn än för vuxna.

Förlust av svenskt medborgarskap

14 §

En svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller tjugotvå år, om han eller hon

1.är född utomlands,

2.aldrig haft hemvist i Sverige, och

3.inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet.

På ansökan av den svenske medborgaren får dock medges att medborgar- skapet behålls.

När någon förlorar svenskt medborgarskap enligt första stycket, för- lorar även hans eller hennes barn sitt svenska medborgarskap, om barnet förvärvat detta på grund av att föräldern varit svensk medborgare. Barnet förlorar dock inte sitt medborgarskap om den andra föräldern har kvar sitt svenska medborgarskap och barnet härleder sitt svenska medborgarskap även från honom eller henne.

Förlust av svenskt medborgarskap sker inte om detta skulle leda till att personen blir statslös.

I paragrafen finns bestämmelser om förutsättningarna för förlust av svenskt medborgarskap genom s.k. preskription för svensk med- borgare som har fötts utomlands och fyller 22 år, samt förutsätt- ningarna för att ansöka om att få behålla svenskt medborgarskap om preskriptionsförutsättningar föreligger. Övervägandena finns i avsnitt 12.6.

500

SOU 2025:1

Författningskommentar

I andra stycket uppställdes tidigare en tidsfrist om att en ansökan måste göras innan den svenska medborgaren fyller 22 år. Genom ändringen tas tidsfristen för att göra en ansökan om att få behålla svenskt medborgarskap vid preskription bort.

Vissa bestämmelser som rör de nordiska länderna

18 §

En medborgare i en avtalsstat förvärvar svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon

1.har fyllt arton år,

2.har hemvist här i landet sedan fem år, och

3.under denna tid inte har dömts till frihetsberövande påföljd.

När en person förvärvar medborgarskap på sådant sätt tillämpas 10 § i fråga om medborgarens barn.

I bestämmelsen regleras förutsättningarna för en medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge att förvärva svenskt med- borgarskap genom anmälan. I bestämmelsen regleras även förut- sättningarna för medborgarens barn att automatiskt förvärva svenskt medborgarskap i samband med att föräldern beviljas svenskt med- borgarskap.

Ändringen i andra stycket är redaktionell och följer av att andra och tredje stycket i 10 § tas bort.

19 §

Den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i en avtalsstat, får tillbaka svenskt medborgarskap genom anmälan, om han eller hon har tagit hemvist här i landet. Vid sådant för- värv av medborgarskap tillämpas 10 § när det gäller medborgarens barn.

I bestämmelsen regleras förutsättningarna för den som har förlorat sitt svenska medborgarskap och därefter oavbrutet varit medborgare i Danmark, Finland, Island eller Norge att få tillbaka sitt svenska medborgarskap genom anmälan. I bestämmelsen regleras även förut- sättningarna för medborgarens barn att automatiskt förvärva svenskt medborgarskap i samband med att föräldern beviljas svenskt med- borgarskap.

501

Författningskommentar

SOU 2025:1

Ändringen i sista meningen är redaktionell och följer av att andra och tredje stycket i 10 § tas bort.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2026.

2.Äldre föreskrifter gäller för ärenden enligt 7, 9 och 11 §§ som har inletts före ikraftträdandet.

3.Äldre föreskrifter gäller för ärenden enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna i lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap som har inletts före ikraftträdandet.

4.Äldre föreskrifter gäller vid överklagande av beslut som har med- delats före ikraftträdandet.

Enligt första punkten ska lagen träda i kraft den 1 juni 2026. Enligt andra punkten ska äldre föreskrifter tillämpas vid hand-

läggningen av vissa anmälningsärenden och ansökningsärenden som har kommit in till Migrationsverket före den 1 juni 2026. Med äldre föreskrifter avses bestämmelserna i 7, 9 och 11 §§ medborgarskaps- lagen.

Enligt tredje punkten ska äldre föreskrifter gälla för anmälnings- ärenden enligt punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmel- serna i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap som har kommit in till Migrationsverket före den 1 juni 2026.

Enligt fjärde punkten ska äldre föreskrifter gälla vidöverklagande av beslut som har meddelats före den 1 juni 2026. Beslut som har meddelats före ikraftträdandet och som överklagas till domstol ska således handläggas enligt äldre föreskrifter. Som exempel kan nämnas att kraven på längre hemvisttid, försörjning och krav på skötsamt och hederligt levnadssätt m.m. inte ska tillämpas vid överklagande av ett beslut som meddelats före ikraftträdandet. Detsamma ska gälla vid överklagande av ett beslut som fattats efter ikraftträdandet men där ansökan eller anmälan om medborgarskapsförvärv kom in till Migrationsverket före den 1 juni 2026.

Övervägandena finns i kapitel 17.

502

SOU 2025:1

Författningskommentar

19.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap

a)är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer eller för upprepad brottslighet som inte är lika allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

b)är skäligen misstänkt eller dömd för ett brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i två år eller mer eller för upprepad brottslighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är lika allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden,

c)bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, eller

d)har varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, en orga- nisation eller grupp vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor.

När en person förvärvar medborgarskap enligt den upphävda 5 § tillämpas

10 § i fråga om medborgarens barn.

Punkt 2 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:481) om ändring i lagen (2001:82) om svenskt medborgar- skap reglerar medborgarskapsförvärv för barn under vissa omstän- digheter enligt de upphävda 4 och 5 §§ i lagen. De bestämmelserna gäller fortfarande för barn som fötts före den 1 april 2015, men den upphävda 4 § är inte aktuell i detta sammanhang. Enligt den upphävda 5 § kan ett barn som har fötts utomlands och som inte har förvärvat svenskt medborgarskap men vars far sedan barnets födelse är svensk medborgare, förvärva svenskt medborgarskap om fadern anmäler det innan barnet har fyllt 18 år. Övervägandena finns i avsnitt 8.5.4.

Ändringen i första stycket a innebär att brott som har ett maximi- straff på minst två års fängelse i straffskalan ska diskvalificera en utlänning från svenskt medborgarskap. Kravet i bestämmelsen att brottsligheten inte ska vara lika allvarlig innebär bl.a. att i de fall

503

Referenser

SOU 2025:1

Kriegbaum, Mouritsen, Bech & Olsen (2019). Roadblocks to citizenship: selection effects of restrictive naturalisation rules. Journal of Ethnic and Integration Studies, ss. 1–19. doi.org/10.1080/1369183X.2019.1667757.

Leclerc, Vink, & Schmeets (2023). Does Residential Context Matter? Neighborhood Migrant Concentration and Citizenship Acquisition in the Netherlands. International Migration Review, 57(4), 1456–1485. https://doi.org/10.1177/01979183221115165.

Lenard (2024). Swearing loyalty: should new citizens pledge allegiance in a naturalisation oath? Lenard & Bauböck (editors), Swearing loyalty: should new citizens pledge allegiance in a naturalisation oath?, EUI, RSC, Working Paper, 2024/13, (Global Governance Programme), GLOBALCIT, https://hdl.handle.net/1814/76823.

Midtbøen, Birkvad & Bivand Erdat (2018). Citizenship in the Nordic Countries: Past, Present, Future. Köpenhamn: Nordiska minister- rådet.

Oslo Economics (2020). Rapport 2019-47. Evaluering av stats- borgerseremonier.

Peters, Vink, & Schmeets (2018). Anticipating the citizenship premium: before and after effects of immigrant naturalisation on employment. Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol. 44(7), ss. 1051–1080. www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/1369183X.2017.136760.

Sandesjö & Björk (2022). Medborgarskapslagen – med kommentarer. 4:e uppl. Stockholm: Norstedts Juridik.

Sandesjö & Wikrén (Juno 2023). Utlänningslagen med kommentarer, version 13B.

Sharp (2024). Naturalisation without allegiance. Lenard & Bauböck (editors), Swearing loyalty: should new citizens pledge allegiance in a naturalisation oath?, EUI, RSC, Working Paper, 2024/13, (Global Governance Programme), GLOBALCIT, https://hdl.handle.net/1814/76823.

Sundberg (1953). Förvärv och förlust av svenskt medborgarskap. Stockholm: P. A. Norstedt & söners förlag.

506

SOU 2025:1

Referenser

Vasanthakumar (2024). Mandatory naturalisation oaths: a small price to pay that shouldn’t be asked. Lenard & Bauböck (red.), Swearing loyalty: should new citizens pledge allegiance in a naturalisation oath?, EUI, RSC, Working Paper, 2024/13, (Global Governance Programme), GLOBALCIT, https://hdl.handle.net/1814/76823.

Vink, Tegunimataka, Peters & Bevelander (2021). Long-Term Heterogeneity in Immigrant Naturalization: The Conditional Relevance of Civic Integration and Dual Citizenship. European Sociological Review, Vol. 37(5), s. 751–765.

Wahlbäck och Nordström (1952). Lagen om svenskt medborgarskap med förklarande anmärkningar. Stockholm: P. A. Norstedt & söners förlag.

Offentligt tryck

Propositioner

Justitiedepartementet (1893). Förslag till lag om förvärfvande och förlust af medborgarerätt (Regeringens proposition 1894:8). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1908). Förslag till ändrad lydelse af §§ 17, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 28, 34, 87, 99, 101, 102, 103, 104 och 106 reger- ingsformen, §§ II, 43, 54 och 69 riksdagsordningen samt 2 § 4:o tryckfrihetsförordningen (Regeringens proposition 1908:37). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1923). Förslag till lag om förvärvande och förlust av medborgarrätt (Regeringens proposition 1923:29). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1924). Förslag till lag om förvärvande och förlust av svenskt medborgarskap. (Regeringens proposition 1924:137). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1950). Förslag till lag om svenskt medborgarskap (Regeringens proposition 1950:217). Stockholm: Regerings- kansliet.

507

Referenser

SOU 2025:1

Justitiedepartementet (1968). Förslag till lag om ändring i utlännings- lagen den 30 april 1954 (nr 193), m.m. (Regeringens propo- sition 1968:158). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1973). Förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m. (Regeringens proposition 1973:90). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1974). Förslag till lag om ändring i föräldra- balken m.m. (Regeringens proposition 1974:44).

Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1976). Om ändringar i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (Regeringens propo- sition 1975/76:136). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1978). Om ändring i lagen (1950:382) om svenskt medborgarskap (Regeringens proposition 1978/79:72). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (1979). Om socialtjänsten (Regeringens proposition 1979/80:1). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1979). Med förslag till sekretesslag m.m. (Regeringens proposition 1979/80:2). Stockholm: Regerings- kansliet.

Socialdepartementet (1981). Om lag om vård av missbrukare i vissa fall, m.m. (Regeringens proposition 1981/82:8).

Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1982). Om ändring i sekretesslagen (1980:100), m.m. (Regeringens proposition 1981/82:186). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1984). Med förslag till lag om viten m.m. (Regeringens proposition 1984/85:96). Stockholm: Regerings- kansliet.

Justitiedepartementet (1987). Om europakonventionen och rätten till domstolsprövning i Sverige (Regeringens proposi-

tion 1987/88:69). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (1988). Om besöksförbud (Regeringens proposition 1987/88:137). Stockholm: Regeringskansliet.

508

SOU 2025:1

Referenser

Arbetsmarknadsdepartementet (1991). Om en särskild nämnd för utlänningsärenden (Regeringens proposition 1991/92:30). Stockholm: Regeringskansliet.

Finansdepartementet (1992). Om offentlig upphandling (Reger- ingens proposition 1992/93:88). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1994). Ändringar i arbetsmiljölagen (Regeringens proposition 1993/94:186). Stockholm: Regerings- kansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1995). Ändringar i utlänningslagen (Regeringens proposition 1994/95:179). Stockholm: Regerings- kansliet.

Inrikesdepartementet (1997). Sverige, framtiden och mångfalden

–från invandrarpolitik till integrationspolitik (Regeringens proposition 1997/98:16). Stockholm: Regeringskansliet.

Inrikesdepartementet (1998). Medborgarskap och identitet (Regeringens proposition 1997/98:178). Stockholm: Regerings- kansliet.

Socialdepartementet (2000). Psykiatrisk tvångsvård och rättspsykiatrisk vård (Regeringens proposition 1999/2000:44). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Kulturdepartementet (2000). Lag om svenskt medborgarskap (Regeringens proposition 1999/2000:147). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Utrikesdepartementet (2003). En ny lag om konsulärt ekonomiskt bistånd (Regeringens proposition 2002/03:69). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Utrikesdepartementet (2005). Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden (Regeringens propo- sition 2004/05:170). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (2008). Ny instansordning för arbetsmiljöärenden (Regeringens proposition 2007/08:62. Stockholm: Regeringskansliet.

Finansdepartementet (2008). Budgetpropositionen för 2009 (Reger- ingens proposition 2008/09:1). Stockholm: Regeringskansliet.

509

Referenser

SOU 2025:1

Justitiedepartementet (2009). Genomförande av skyddsgrunds- direktivet och asylprocedurdirektivet (Regeringens propo- sition 2009/10:31). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2009). Försörjningskrav vid anhöriginvand- ring (Regeringens proposition 2009/10:77). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Utbildningsdepartementet (2010). Rättvist och effektivt – förändringar

i studiestödssystemet (Regeringens proposition 2009/10:141). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2010). Förbättrat skydd mot stalkning (Reger- ingens proposition 2010/11:45). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2013). Överflyttning av vissa utlännings- ärenden till den ordinarie migrationsprocessen m.m. (Regeringens proposition 2012/13:151). Stockholm: Regeringskansliet.

Finansdepartementet (2013). Budgetpropositionen för 2014 (Reger- ingens proposition 2013/14:1). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (2013). Ett medborgarskap som grundas på samhörighet (Regeringens proposition 2013/14:143). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2014). Cirkulär migration och utveckling (Regeringens proposition 2013/14:213). Stockholm: Regerings- kansliet.

Justitiedepartementet (2015). Utlänningsdatalag (Regeringens pro- position 2015/16:65). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2016). Tillfälliga begränsningar av möjlig- heten att få uppehållstillstånd i Sverige (Regeringens proposi- tion 2015/16:174). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2018). Ett modernt och stärkt skydd för Sveriges säkerhet – ny säkerhetsskyddslag (Regeringens proposi-

tion 2017/18:89). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2018). Ny dataskyddslag (Regeringens pro- position 2017/18:105). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2019). Nya regler om uppehållstillstånd för forskning och studier inom högre utbildning (Regeringens pro- position 2019/20:9). Stockholm: Regeringskansliet.

510

SOU 2025:1

Referenser

Justitiedepartementet (2020). Ökat skydd mot hedersrelaterad brotts- lighet (Regeringens proposition 2019/20:131). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Justitiedepartementet (2021). Ändrade regler i utlänningslagen (Regeringens proposition 2020/21:191). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Justitiedepartementet (2022). Nytt regelverk för kvalificerade säker- hetsärenden (Regeringens proposition 2021/22:131). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2022). Nya regler om informationsutbyte om brottmålsdomar i EU (Regeringens proposition 2021/22:172). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2022). Utvisning på grund av brott – ett

skärpt regelverk (Regeringens proposition 2021/22:224). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2023). Vissa ändringar i regelverket om säkerhetsärenden enligt utlänningslagen (Regeringens propo- sition 2023/24:36). Stockholm: Regeringskansliet.

Socialdepartementet (2024). Ett utvidgat utreseförbud för barn (Regeringens proposition 2023/24:72). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Finansdepartementet (2024). Vårändringsbudget för 2024 (Reger- ingens proposition 2023/24:99). Stockholm: Regeringskansliet.

Justitiedepartementet (2024). Ändringar i medborgarskapslagen (Regeringens proposition 2023/24:107). Stockholm: Reger- ingskansliet.

Finansdepartementet (2024). Budgetpropositionen för 2025 (Reger- ingens proposition 2024/25:1). Stockholm: Regeringskansliet.

Utskottsbetänkanden och riksdagsskrivelser m.m.

Konstitutionsutskottets utlåtande nr 15 1923 i anledning av Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om förvärvande och förlust av medborgarrätt, KU 1923:15.

511

Referenser

SOU 2025:1

Första lagutskottets utlåtande nr 27 1950 i anledning av dels Kungl. Maj:ts proposition med förslag till lag om svenskt medborgarskap, dels ock i ämnet väckta motioner, 1950:L1u27.

Konstitutionsutskottets betänkande nr 20 1973, med anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning, KU 1973:20.

Socialförsäkringsutskottets betänkande 1994/95:SFU16, Ändringar i utlänningslagen.

Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2008/09:AU1, Utgifts- område 13 Integration och jämställdhet.

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2021/22:SfU13, Medborgarskap.

Riksdagsskrivelse, rskr. 2008/09:115. Riksdagsskrivelse, rskr. 2021/22:168.

Statens offentliga utredningar, SOU

Betänkande med förslag till nya medborgarskapslagar för Danmark, Norge och Sverige (SOU 1949:45). Stockholm: Justitiedeparte- mentet.

Invandrarutredningen (1974). Invandrarna och minoriteterna (SOU 1974:69). Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet.

Socialutredningen (1977). Socialtjänst och socialförsäkringstillägg (SOU 1977:40). Stockholm: Socialdepartementet.

Socialberedningen (1981). LVM – Lag om vård av missbrukare i vissa fall (SOU 1981:7). Stockholm: Socialdepartementet.

Viteskommittén (1982). Ett effektivare vite (SOU 1982:21). Stockholm: Justitiedepartementet.

Utvisningsutredningen (1994). Vandelns betydelse i medborgarskaps- ärenden m.m. (SOU 1994:33). Stockholm: Kulturdepartementet.

1997 års medborgarskapskommitté (1997). Medborgarskap och identitet (SOU 1997:162). Stockholm: Inrikesdepartementet.

1997 års medborgarskapskommitté (1999). Svenskt medborgarskap (SOU 1999:34). Stockholm: Kulturdepartementet.

512

SOU 2025:1

Referenser

Kommittén om medborgarskapskrav (2000). Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). Stockholm: Kulturdeparte- mentet.

Medborgarskapsutredningen (2013). Det svenska medborgarskapet (SOU 2013:29). Stockholm: Arbetsmarknadsdepartementet.

Utredningen om starkare skydd mot barnäktenskap, tvångsäktenskap och brott med hedersmotiv (2018). Ökat skydd mot hedersrelaterad brottslighet (SOU 2018:69). Stockholm: Justitiedepartementet.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt med- borgarskap och andra frågor om medborgarskap (USSMA) (2021). Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för svenskt med- borgarskap (SOU 2021:2). Stockholm: Justitiedepartementet.

Ecris-utredningen (2021). Ecris-TCN – ett mer effektivt utbyte av brottmålsdomar mot tredjelandsmedborgare (SOU 2021:20). Stockholm: Justitiedepartementet.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap (USSMA) (2021). Ändrade regler i medborgarskapslagen (SOU 2021:54). Stockholm: Justitiedepartementet.

2021 års datalagringsutredning (2023). Datalagring och åtkomst till elektronisk information (SOU 2023:22). Stockholm: Justitie- departementet.

Utredningen om förbättrad arbetsmarknadsetablering för utrikes födda kvinnor (2023). Etablering för fler – jämställda möjligheter till integration (SOU 2023:24). Stockholm: Arbetsmarknads- departementet.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd (2023). Kunskapskrav för permanent uppehålls- tillstånd (SOU 2023:25). Stockholm: Justitiedepartementet.

Utredningen om en målstyrd integrationspolitik (2024). Mål och mening med integration (SOU 2024:12). Stockholm: Arbets- marknadsdepartementet.

Utredningen om en översyn av kontaktförbudslagstiftningen (2024).

En effektivare kontaktförbudslagstiftning – ett utökat skydd för utsatta personer (SOU 2024:13). Stockholm: Justitiedepartementet.

513

Referenser

SOU 2025:1

Internationella konventioner, avtal, och EU-rättsakter m.m.

1951 års FN-konvention angående flyktingars rättsliga ställning (SÖ 1954:55).

1957 års FN-konvention om gifta kvinnors medborgarskap (SÖ 1958:27).

1954 års FN-konvention angående statslösa personers rättsliga ställning (SÖ 1965:54).

1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12).

FN:s konvention om barnets rättigheter (SÖ 1990:20).

1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20).

Avtal mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap (SÖ 2012:6).

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (C 326/47).

Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (2012/C 326/02).

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informations- system för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. L 312/1, 7.12.2018.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1861 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utrese- kontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006. L 312/14, 7.12.2018.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1862 av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området polissamarbete och straffrättsligt samarbete, om ändring och upphävande av rådets beslut 2007/533/RIF och om upphävande av Europa- parlamentets och rådets förordning (EG) nr 1986/2006 och kommissionens beslut 2010/261/EU. L 312/56, 7.12.2018.

514

SOU 2025:1

Referenser

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/816 av den 17 april 2019 om inrättande av ett centraliserat system för iden- tifiering av medlemsstater som innehar uppgifter om fällande domar mot tredjelandsmedborgare och statslösa personer (Ecris-TCN) för att komplettera det europeiska informations- systemet för utbyte av uppgifter ur kriminalregister och om ändring av förordning (EU) 2018/1726. L 135, 22.5.2019.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän data- skyddsförordning). L 119/1, 4.5.2016.

Departementspromemorior

Arbetsmarknadsdepartementet (1975). Förvärv av svenskt med- borgarskap. (DsA 1975:14). Stockholm: Regeringskansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1983). Hemvisttidens beräkning i naturalisationsärenden och prövning av anmälningsärenden enligt medborgarskapslagen (DsA 1983:12). Stockholm: Regerings- kansliet.

Arbetsmarknadsdepartementet (1986). Dubbelt medborgarskap. (DsA 1986:6). Stockholm: Regeringskansliet.

Utrikesdepartementet (2024). Bättre förutsättningar för utsänd statlig personal (Ds 2024:9). Stockholm: Regeringskansliet.

Kommittédirektiv

Dir. 2012:2. Vissa medborgarskapsfrågor. Justitiedepartementet.

Dir. 2019:70. Språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgar- skap och andra frågor om medborgarskap. Justitiedepartementet.

Dir. 2022:79. Språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppe- hållstillstånd. Justitiedepartementet.

Dir. 2023:13. Tilläggsdirektiv till Utredningen om barn och unga i samhällets vård (S 2021:06). Socialdepartementet.

515

Referenser

SOU 2025:1

Dir. 2023:83. Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter. Justitiedepartementet.

Dir. 2023:112. Skärpta regler för unga lagöverträdare. Justitiedeparte- mentet.

Dir. 2023:126. Tilläggsdirektiv till Utredningen om stärkt åter- vändandeverksamhet (Ju 2022:12). Justitiedepartementet.

Dir. 2023:137. Anpassning av det svenska regelverket för beviljande av asyl och asylförfarandet till miniminivån enligt EU-rätten. Justitiedepartementet.

Dir. 2023:149. En ny modell för kvalificering till socialförsäkring och ekonomiskt bistånd för nyanlända och icke-medborgare. Social- departementet.

Dir. 2023:158. Skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möj- ligheter till återkallelse av uppehållstillstånd. Justitiedepartementet.

Publikationer från myndigheter och organisationer

Arbetsförmedlingen (2023). Effekter av subventionerade anställningar.

Boverket (2023). Boendesegregation. https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/ (2024-11-22).

Boverket (2023). Vad beror boendesegregationen på? https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/ orsaker/ (2024-11-22).

Boverket (2023). Vad är boendesegregation? https://www.boverket.se/sv/samhallsplanering/boendesegregation/ om-boendesegregation/ (2024-11-22).

Domstolsverket (2024). Domstolsstatistik 2023.

Domstolsverket (2024a). Enskilda domstolars resultat 2022 – första halvåret 2024.

IFAU (2023). Arbetsmarknadsetablering bland flyktingar och deras anhöriga i Sverige, Norge och Danmark. Rapport 2023:18.

Jämställdhetsmyndigheten (2023). Stärkta möjligheter genom sam- verkan – Insatser för att underlätta utrikes födda kvinnors inträde på arbetsmarknaden. Rapport 2022:13.

516

SOU 2025:1

Referenser

Konjunkturinstitutet (2023). Specialstudie: Utrikes föddas uppåt- gående sysselsättning: Hur mycket förklaras av demografi?.

Länsstyrelsen i Jönköpings län (2017) Uppdrag till länsstyrelserna angående medborgarskapsceremonier, dnr 051-4817-2014.

Migrationsverkets rättsliga ställningstagande RS/84/2021, Särskilda krav för att beviljas permanent uppehållstillstånd.

Migrationsverket (2023). Migrationsverkets redovisning av regerings- uppdrag 1.3.6 av regleringsbrevet för 2023 ”Skärpta kontroller av vandel i tillståndsärenden” (1.1.1.2-2023-4330).

Migrationsverket (2024). Årsredovisning 2023.

Migrationsverket (2024). Migrationsverket svarar: hur många olika försörjningskrav finns det? https://www.migrationsverket.se/Om- Migrationsverket/Aktuella-fragor/Migrationsverket- svarar/Migrationsverket-svarar/2024-03-25-Migrationsverket- svarar-hur-manga-olika-forsorjningskrav-finns-det.html (2024-11-22).

Polismyndigheten (2023). För utlandsboende. https://polisen.se/tjanster-tillstand/pass-och-nationellt-id- kort/utlandsboende/ (2024-11-22).

Riksrevisionen (2023). Subventionerade anställningar – att motverka fel i ett system med allvarliga risker, RiR 2023:17.

Riksrevisionen (2024). Migrationsverkets hantering av medborgar- skapsärenden. https://www.riksrevisionen.se/granskningar/pagaende- granskningar/migrationsverkets-hantering-av- medborgarskapsarenden.html (2024-11-22).

Skatteverket (u.å.). Nybliven förälder – Du som bor i ett annat land och har fått barn där. https://skatteverket.se/privat/folkbokforing/nyblivenforalder.4. 18e1b10334ebe8bc80005647.html (2024-11-22).

Skolverket (2012). Kursplan Grundläggande kurs i samhällsorien- terande ämnen (inledande kurs) – GRNSOA2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

Skolverket (2012). Kursplan Grundläggande kurs i samhällsorien- terande ämnen (fortsättningskurs) – GRNSOB2 – Kommunal vuxenutbildning på grundläggande nivå.

517

Referenser

SOU 2025:1

SKR (2024). Medborgarskapsceremonier. https://skr.se/skr/demokratiledningstyrning/styrningledning/f ullmaktigestyrelserochnamnder/medborgarskapsceremonier.530 9.html (2024-11-22).

Statistiska centralbyrån (2024). Tidsbegränsat anställda kvinnor fort- sätter minska. https://www.scb.se/hitta-statistik/statistik-efter- amne/arbetsmarknad/arbetskraftsundersokningar/arbetskraftsu ndersokningarna- aku/pong/statistiknyhet/arbetskraftsundersokningarna-aku- juni-2024/ (2024-11-22).

Säkerhetspolisen (2024). Utlänningsärenden. https://www.sakerhetspolisen.se/verksamheten/utlanningsaren den.html (2024-11-22).

Utrikesdepartementet (u.å.). Samordningsnummer utomlands. https://www.regeringen.se/uds-reseinformation/pass- utomlands/samordningsnummer-utomlands/ (2024-11-22).

Utrikesdepartementet (2024). Ärenden gällande familjerelaterat tvång 2023.

Beslut och domstolsavgöranden

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 6 februari 2013 i mål nr UM 330-13.

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 3 september 2020 i mål nr UM 4296-20.

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 10 februari 2023 i mål nr UM 770-22.

Förvaltningsrättens i Göteborg, migrationsdomstolens, dom den 19 januari 2024 i mål nr UM 372-24.

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 9 maj 2014 i mål nr UM 1296-14.

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 10 mars 2017 i mål nr UM 1964-17.

Förvaltningsrättens i Malmö, migrationsdomstolens, dom den 6 juli 2021 i mål nr UM 18478-21.

Justitieombudsmannens beslut den 19 oktober 2016 (2295-2015).

518

SOU 2025:1

Referenser

Migrationsöverdomstolens dom den 31 maj 2007 i mål nr UM 1428-06 (MIG 2007:28).

Migrationsöverdomstolens dom den 25 juni 2007 i mål nr UM 1048-06 (MIG 2007:39).

Migrationsöverdomstolens domar den 25 juni 2007

i mål nr UM 287-06 och UM 844-06 (MIG 2007:40 I och II).

Migrationsöverdomstolens dom den 25 april 2008 i mål nr UM 264-08 (MIG 2008:14).

Migrationsöverdomstolens dom den 6 februari 2009

i mål nr UM 2446-08 och UM 4691-08 (MIG 2009:5).

Migrationsöverdomstolens dom den 11 september 2009 i mål nr UM 1334-09 (MIG 2009:24).

Migrationsöverdomstolens dom den 2 februari 2011 i mål nr UM 3177-10 (MIG 2011:2).

Migrationsöverdomstolens dom den 15 juni 2011 i mål nr UM 8953-10 (MIG 2011:18).

Migrationsöverdomstolens dom den 16 april 2013 i mål nr UM 8345-12 (MIG 2013:10).

Migrationsöverdomstolens dom den 26 november 2013 i mål nr UM 10383-12 (MIG 2013:22).

Migrationsöverdomstolens dom den 4 november 2014 i mål nr UM 2988-14 (MIG 2014:23).

Migrationsöverdomstolens dom den 16 juni 2015 i mål nr UM 7816-14 (MIG 2015:7).

Migrationsöverdomstolens dom den 13 maj 2016 i mål nr UM 7390-15 (MIG 2016:12).

Migrationsöverdomstolens dom den 21 mars 2017 i mål nr UM 6553-16 (MIG 2017:7).

Migrationsöverdomstolens dom den 19 juni 2019 i mål nr UM 10872-18 (MIG 2019:11).

Migrationsöverdomstolens dom den 28 november 2019 i mål nr UM 6877-19 (MIG 2019:23).

Migrationsöverdomstolens dom den 16 december 2019 i mål nr UM 6036-19 (MIG 2019:26).

519

Referenser

SOU 2025:1

Migrationsöverdomstolens dom den 23 juni 2021 i mål nr UM 12381-20 (MIG 2021:12).

Migrationsöverdomstolens dom den 19 januari 2023 i mål nr UM 3049-22 (MIG 2023:1).

Migrationsöverdomstolens dom den 15 februari 2023 i mål nr UM 7267-22 (MIG 2023:2).

Migrationsöverdomstolens dom den 9 mars 2023 i mål nr UM 886-23 (MIG 2023:4).

Migrationsöverdomstolens dom den 11 december 2023 i mål nr UM 11464-22 (MIG 2023:17).

Migrationsöverdomstolens dom den 12 september 2024 i mål nr UM 4776-24 (MIG 2024:10).

Högsta domstolens dom den 18 mars 2020, mål nr T 4144-19, ”Det lagligförklarade vattenkraftverket” NJA 2020 s. 285.

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 18 juni 1926 (RÅ 1926 ref. 31).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 11 juni 1948 (RÅ 1948 ref. 30).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 28 november 1988, mål nr 976-1988 (RÅ 1988 ref. 132).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 31 maj 1996, mål nr 3665-1994 (RÅ 1996 ref. 57).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 2 februari 2000, mål nr 648-1996 (RÅ 2000 ref. 11).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 16 december 2003, mål nr 3175-03 (RÅ 2003 ref. 88).

Högsta förvaltningsdomstolens dom den 20 september 2004, mål nr 7077-02 (RÅ 2004 ref. 82).

Regeringens beslut den 25 juni 1981 (IM 2527/79). Regeringens beslut den 28 januari 1982 (IM 2695/81). Regeringens beslut den 16 september 1982 (IM 282/82). Regeringens beslut den 16 september 1982 (IM 2257/82). Regeringens beslut den 7 oktober 1982 (IM 130/82). Regeringens beslut den 28 oktober 1982 (IM 1984/82). Regeringens beslut den 22 mars 1984 i (IM 4094/79).

520

SOU 2025:1

Referenser

Regeringens beslut den 12 juni 2014. Uppdrag till länsstyrelserna angående medborgarskapsceremonier (A2014/1831/IU).

Regeringens beslut den 20 december 2023. Regleringsbrev för budget- året 2024 avseende Migrationsverket.

Utlänningsnämndens beslut den 10 april 2002 (UN 01/09503). Utlänningsnämndens beslut den 2 november 2000 (UN 99/01774). Utlänningsnämndens beslut den 17 juni 1993 (UN 9204-0836). Utlänningsnämndens beslut den 15 januari 1996 (UN 94/07979). Utlänningsnämndens beslut den 11 januari 2001 (UN 00/0371).

EU-domstolens dom den 2 mars 2010, Janko Rottmann mot Freistaat Bayern, C-135/08, EU:C:2010:104.

EU-domstolens dom den 12 mars 2019, Tjebbes m.fl. mot Minister van Buitenlandse Zaken, C-221/17, EU:C:2019:189.

EU-domstolens dom den 5 september 2023, X mot Udlændinge- og Integrationsministeriet, C-689/21, EU:C:2023:626.

EU-domstolens dom den 25 april 2024, S.Ö. mot Stadt Duisburg, N.Ö., M.Ö. mot Stadt Wuppertal och M.S., S.S. mot Stadt Krefeld, förenade målen C-684/22–686/22, EU:C:2024:345.

Övriga utländska publikationer och offentligt tryck

Danmark

Danska Digitaliseringsstyrelsen (2024). Conditions for foreign citizens’ acquisition of Danish citizenship. https://lifeindenmark.borger.dk/settle-in-denmark/danish- citizenship/conditions-for-foreign-citizens--acquisition-of- danish-citizenship (2024-11-21).

Skrivelse från Utlännings- och integrationsministeriet den

5januari 2024 (pdf). Juridisk vurdering af EU-Domstolens dom i sag C-689/21, X mod Udlændinge- og Integrationsministeriet. https://uim.dk/media/rodjqsg5/notat-om-opfoelgning-paa-eu- domstolens-dom-i-x.pdf (2024-11-25).

521

Referenser

SOU 2025:1

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Afgivelse af erklæring om troskab og loyalitet. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/afgivelse-af-erklaering-om-troskab-og- loyalitet (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (2023). Beskæftigelse. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/beskaeftigelse (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/boern/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn af nordiske statsborgere. https://www.uim.dk/statsborgerskab/nordiske- statsborgere/boern-af-nordiske-statsborgere/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn af tidligere danske statsborgere. https://uim.dk/statsborgerskab/tidligere- danske-statsborgere/boern-af-tidligere-danske-statsborgere/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Børn, som ikke har mulighed for at blive danske statsborgere sammen med en forælder. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/boern/boerns-erhvervelse-af-dansk- statsborgerskab-som-hovedperson/boern-som-ikke-har- mulighed-for-at-blive-danske-statsborgere-sammen-med-en- foraelder/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Deltagelse i en kommunal grundlovsceremoni. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/deltagelse-i-en-kommunal-grundlovsceremoni (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Gæld til det offentlige. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/gaeld-til-det-offentlige (2024-11-21).

522

SOU 2025:1

Referenser

Utlännings- och integrationsministeriet i Danmark (u.å.). Hvis man er over 18 år og ikke har fået nordisk statsborgerskab ved naturalisation. https://www.uim.dk/statsborgerskab/nordiske- statsborgere/hvis-man-er-over-18-og-ikke-har-faaet-nordisk- statsborgerskab-ved-naturalisation (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Hvis man opfylder bopælsbetingelserne. https://www.uim.dk/statsborgerskab/tidligere-danske- statsborgere/hvis-man-opfylder-bopaelsbetingelserne/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Indfødsretsprøven af 2021. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/indfoedsretsproeven-af-2021 (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Indgivelse af ansøg- ningen. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/indgivelse-af-ansoegningen/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Ophold. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/ophold/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Selvforsørgelse. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/selvforsoergelse (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Statsløse ansøgere mellem 18 og 21 år. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/statsloese-foedt-i-danmark/statsloese-ansoegere- mellem-18-og-21-aar/ (2024-11-21).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Statsløse ansøgere under 18 år. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/statsloese-foedt-i-danmark/statsloese-ansoegere- under-18-aar/ (2024-11-25).

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Strafbare forhold. https://www.uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/strafbare-forhold/ (2024-11-21).

523

Referenser

SOU 2025:1

Utlännings- och integrationsministeriet (u.å.). Tidsubegrænset op- holdstilladelse og bopæl i Danmark. https://uim.dk/statsborgerskab/udenlandske- statsborgere/betingelser/tidsubegraenset-opholdstilladelse-og- bopael-i-danmark (2024-11-21).

Finland

Finska Migrationsverket (u.å.). Betalningsförpliktelser. https://migri.fi/sv/betalningsforpliktelser (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Försörjning. https://migri.fi/sv/medborgarskapansokan/forsorjning (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsanmälan för 18–22-årig, ung person som varit bosatt i Finland under längre tid. https://migri.fi/sv/unga-vuxna-som-ar-18-22-ar-gamla (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsanmälan för nordisk medborgare. https://migri.fi/sv/medborgare-i-ett-nordiskt-land (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Medborgarskapsansökan för vuxna. https://migri.fi/sv/medborgarskap-for-vuxna (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Oförvitlighet. https://migri.fi/sv/oforvitlighet (2024-11-21).

Finska Migrationsverket (u.å.). Utredning av identitet. https://migri.fi/sv/utredning-av-identitet (2024-11-21).

Finska inrikesministeriet (2024). Inrikesministeriet har sänt ändringar i medborgarskapslagen som gäller boendetid på remiss. https://www.intermin.fi/sv/-/inrikesministeriet-har-sant- andringar-i-medborgarskapslagen-som-galler-boendetid-pa- remiss (2024-11-21).

Finska inrikesministeriet (u.å.). Projekt för ändring av medborgar- skapslagen, fas 2. https://intermin.fi/sv/projekt-och- lagberedning/projektsida?tunnus=SM055:00/2023 (2024-11-21).

524

SOU 2025:1

Referenser

Finska inrikesministeriet (u.å.). Projekt för ändring av medborgar- skapslagen, fas 3. https://intermin.fi/sv/projekt-och- lagberedning/projektsida?tunnus=SM056:00/2023 (2024-11-21).

Finska regeringens proposition till Riksdagen med förslag till med- borgarskapslag (RP 235/2002 rd).

Finska regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lag om ändring av medborgarskapslagen (RP 80/2010).

Island

Invandrarverket (u.å.). Citizenship for Nordic citizens – Conditions. https://island.is/en/citizenship-for-nordic-citizens (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship

–Conditions – Be able to financially support oneself. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic- citizenship/conditions (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship

–Conditions – Not to be in arrears. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic- citizenship/conditions (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.) Digital application for Icelandic citizenship

–Processing fee. https://island.is/en/electronic-application-for- icelandic-citizenship (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.). Digital application for Icelandic citizenship

–When can I apply – Length of residence. https://island.is/en/electronic-application-for-icelandic- citizenship/when-can-I-apply (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.) Ríkisborgararéttur fyrir börn og ungmenni. https://island.is/rikisborgararettur-fyrir-born-og-ungmenni (2024-10-16).

Invandrarverket (u.å.). Ríkisborgararéttur fyrir börn og ungmenni

–Börn og ungmenni án ríkisfangs eða með vernd. https://island.is/rikisborgararettur-fyrir-born-og-ungmenni/an- rikisfangs-eda-med-vernd (2024-11-21).

525

Referenser

SOU 2025:1

Invandrarverket (u.å.). Endurveiting íslensks ríkisfangs. https://island.is/islenskt-rikisfang (2024-11-21).

Invandrarverket (u.å.). Endurveiting íslensks ríkisfang – Norrænir ríkisborgarars. https://island.is/islenskt-rikisfang/norraenir- rikisborgarar (2024-11-21).

Norge

Arbets- och inkluderingsdepartementet i Norge (2023). Statsborgerskap og statsborgerloven. https://www.regjeringen.no/no/tema/innvandring-og- integrering/asd/statsborgerloven/id2343481/ (2024-11-21).

Nordiska Ministerrådets informationstjänst (u.å.). Norskt med- borgarskap. https://www.norden.org/sv/info-norden/norskt- medborgarskap (2024-11-21).

Norska kunskapsdepartementet. Endringer i statsborgerloven og integreringsloven (endring i kravene til oppholdstid mv.). Proposisjon 130 L (2020–2021).

Statsförvaltaren i Norge (2023). Statsborgerseremonier. https://www.statsforvalteren.no/portal/folk-og- samfunn/statsborgerseremonier/ (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Gebyr – Statsborgarskap. https://www.udi.no/ord-og-begreper/gebyr/#link-3600 (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Klarlagt identitet i statsborgerskaps- saker. https://www.udi.no/ord-og-begreper/klarlagt-identitet-i- statsborgerskapssaker/#link-6228 (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Krav til å forsørge deg selv for å få

permanent oppholdstillatelse. https://www.udi.no/ord-og- begreper/krav-til-a-forsorge-seg-selv-for-a-fa-permanent- oppholdstillatelse/ (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Permanent oppholdstillatelse. https://www.udi.no/skal-soke/permanent-opphold/permanent- oppholdstillatelse?g=1&c=#link-1491 (2024-11-21).

526

SOU 2025:1

Referenser

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Statsborgerskap for deg som har opp- holdstillatelse i Norge. https://www.udi.no/skal- soke/statsborgerskap/utenfor-eu/?c=esp#link-581 (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Statsborgerskap for statsløse personer som er født i Norge. https://www.udi.no/skal- soke/statsborgerskap/statsborgerskap-for-statslose-personer- som-er-fodt-i-norge/?c=xxx#link-10357 (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Søke statsborgerskap for nordiske stats- borgere. https://www.udi.no/skal-soke/statsborgerskap/soke- statsborgerskap/ (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (2024). Tilstrekkelig inntekt for kortere opp- holdstid ved søknader om statsborgerskap. https://www.udi.no/viktige-meldinger/Tilstrekkelig-inntekt- for-kortere-oppholdstid-statsborgerskap/ (2024-11-21).

Utlänningsdirektoratet (u.å.). Ventetid for å bli norsk statsborger for straffedømte og de som har fått bøter. https://www.udi.no/ord- og-begreper/ventetid-for-a-bli-norsk-statsborger-for- straffedomte-og-de-som-har-fatt-boter/ (2024-11-21).

Remissvar från Utlänningsdirektoratet den 13 oktober 2017. Hørings- svar fra Utlendingsdirektoratet – Forslag til endringer i statsborger- loven og statsborgerforskriften.

Remissvar från Integrerings- och mångfaldssdirektoratet den

16 oktober 2017. Forslag til endringer i statsborgerloven og stats- borgerforskriften.

Nederländerna

Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). Becoming a Dutch national through naturalisation. https://ind.nl/en/dutch- citizenship/becoming-a-dutch-national-through- naturalisation#requirements (2024-11-21).

Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). Exceptions to the 5-year term for naturalisation in the Netherlands. https://ind.nl/en/exceptions-to-the-5-year-term-for- naturalisation-in-the-netherlands (2024-11-25).

527

Referenser

SOU 2025:1

Immigrations- och naturalisationsmyndigheten (2024). When you are a danger to the public order. https://ind.nl/en/public-order- policy-naturalisation-and-option#when-you-are-a-danger-to- the-public-order (2024-11-21).

Regeringskansliet i Nederländerna (u.å.). Becoming a Dutch citizen. https://www.government.nl/topics/dutch- citizenship/becoming-a-dutch-citizen (2024-11-21).

Tyskland

Federala kommissionären för migration, flyktingar och integration samt federala kommissionären för antirasism (u.å.). Key questions about naturalisation - I am married to a German. Which require- ments apply to me? https://www.xn--einbrgerung- whb.de/service.php?l=en (2024-11-21).

Federala kommissionären för migration, flyktingar och integration

samt federala kommissionären för antirasism (u.å.). Require- ments for naturalisation. https://www.xn--einbrgerung- whb.de/fragebogen.php?l=en (2024-11-21).

Österrike

Regeringskansliet i Österrike (u.å.). Citizenship. https://www.migration.gv.at/en/living-and-working-in- austria/integration-and-citizenship/citizenship/ (2024-11-21).

Regeringskansliet i Österrike (2024). Verleihung der Staatsbürger- schaft an Staatenlose. https://www.oesterreich.gv.at/themen/menschen_aus_anderen_ staaten/staatsbuergerschaft/1/Verleihung-der- Staatsb%C3%BCrgerschaft-an-Staatenlose.html (2024-11-25).

Regeringskansliet i Österrike (2024). Vorzeitige Verleihung nach sechs Jahren. https://www.oesterreich.gv.at/themen/menschen_aus_anderen_ staaten/staatsbuergerschaft/1/Vorzeitige-Verleihung-nach- sechs-Jahren.html (2024-11-21).

528

Bilaga 1

SOU 2025:1

Det ingår inte i utredarens uppdrag att lämna förslag på grundlags- ändringar.

Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2024.

Uppdraget att föreslå skärpta krav för svenskt medborgarskap

Det svenska medborgarskapet

Medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Medborgarskapet representerar det formella medlemskapet i det svenska samhället. Det finns ett berättigat intresse och egenvärde i att skydda och stärka detta särskilda förhållande och samtidigt värna samhörigheten mellan medborgaren och staten.

Svenskt medborgarskap kan förvärvas automatiskt vid födseln, genom adoption, genom anmälan eller efter ansökan, s.k. naturalisa- tion. Anmälningsförfarandet är ett förenklat förfarande som gäller statslösa barn födda i Sverige, barn under 18 år, unga vuxna i åldern 18–21 år, nordiska medborgare samt vissa personer som vill återfå svenskt medborgarskap. Naturalisation innebär att en utlänning under vissa givna förutsättningar beviljas svenskt medborgarskap. För natu- ralisation krävs i regel styrkt identitet, minst 18 års ålder, permanent uppehållstillstånd, hemvist i Sverige under viss tid och att sökanden har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. Om kraven är uppfyllda får ansökan beviljas. Även om kraven inte är uppfyllda får ansökan beviljas om sökanden tidigare har varit svensk medborgare, sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller det annars finns särskilda skäl till det. Att bli svensk medborgare genom naturalisation är ingen rättighet (prop. 1975/76:136 s. 34). Prövningen av medborgarskap innebär en exklusiv rätt för staten att, efter en diskretionär prövning inom ramen för en rimlig tolkning av medborgarskapslagstiftningen, avgöra om en person bör tas upp till svensk medborgare eller inte (prop. 1997/98:178 s. 15).

Det är viktigt att det svenska medborgarskapet tillmäts stor bety- delse, såväl rättsligt som symboliskt. Medborgarskapet förenar män- niskor i Sverige oavsett bakgrund. Värdet av det svenska medborgar- skapet måste respekteras och värnas i högre grad än i dag. Reglerna om medborgarskap bör utformas så att de ger incitament för indivi-

532

SOU 2025:1

Bilaga 1

den att förbättra sina möjligheter att aktivt delta i samhället. Reglerna bör i högre grad harmoniera med reglerna i andra jämförbara länder.

Det bör krävas längre tid av hemvist i Sverige för medborgarskap

I dag är utgångspunkten att en person, för att kunna bli svensk med- borgare, ska känna till svenska förhållanden och vara en del av det svenska samhället. En förutsättning för att förvärva medborgarskap genom naturalisation är därför att sökanden har haft sin hemvist i Sverige sedan fem år. För medborgare från Danmark, Finland, Island eller Norge är kravet dock två år, och för den som är statslös eller att bedöma som flykting enligt 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) är kravet fyra år (11 § lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap, förkortad MedbL). För anmälningsärenden är kravet på hemvist beroende av bl.a. sökandens ålder och om sökanden är statslös eller medborgare i ett annat land (6–9 och 18–19 §§ MedbL).

För den sökande som inte kan styrka sin identitet, utan endast göra den sannolik, finns ett krav på förlängd hemvist om minst åtta år (12 § andra stycket MedbL). Kravet på förlängd hemvist har bedömts utgöra ett incitament för sökanden att få fram erforderliga handlingar och verka avhållande för personer som vill dölja sin rätta identitet (prop. 1997/98:178 s. 16).

Att sökanden har vistats i Sverige under en viss tid kan vara en förutsättning för att det ska vara möjligt att bedöma om han eller hon utgör ett hot mot Sveriges säkerhet. Säkerhetspolisen har i en skrivelse till regeringen begärt att tidsfristerna för att förvärva medborgarskap genom naturalisation bör förlängas med minst två år (Ju2017/02733). Det kan ta lång tid att upptäcka vissa typer av säkerhetshotande verksamhet, t.ex. olovlig underrättelseverksamhet. Det saknas dess- utom i många fall en möjlighet att kontrollera utländska medborgare på ett effektivt sätt. En person som har kommit till Sverige före- kommer av naturliga skäl inte i svenska register före ankomsten till Sverige och i många fall är det inte möjligt att få information från myndigheter i det tidigare hemlandet. Ett krav på en längre hemvist i Sverige för att förvärva medborgarskap skulle därför förbättra myn- digheternas möjligheter att få information om utlänningen och be- döma utlänningens levnadssätt över tid.

533

Bilaga 1

SOU 2025:1

Flera av Sveriges grannländer, bl.a. Danmark och Norge, har ett krav på längre hemvist i landet innan ett medborgarskap kan förvär- vas än vad Sverige har. Sammantaget finns det därför skäl att ta ställ- ning till om det bör krävas längre hemvist även i Sverige för att kunna förvärva svenskt medborgarskap. Som utgångspunkt bör det vara fråga om hemvist under minst åtta år. För den som inte har styrkt sin identitet under asylprocessen ska hemvistkravet vara avsevärt längre.

Det finns grupper som kan behöva undantas från ett längre krav på hemvist, bl.a. på grund av Sveriges internationella åtaganden. Som utgångspunkt ska möjligheten till undantag vara restriktiv.

Utredaren ska därför

•i den utsträckning utredaren bedömer det lämpligt, redogöra för andra länders reglering av krav på hemvist, särskilt i fråga om de nordiska länderna och andra jämförbara länder,

•analysera behovet av och, oavsett ställningstagande, föreslå ett krav på längre hemvist i Sverige för att en utlänning ska kunna förvärva medborgarskap,

•föreslå vilka grupper som bör undantas från detta krav, bl.a. ut- ifrån Sveriges internationella åtaganden, och vad som i stället ska gälla för dem, och lämna nödvändiga författningsförslag.

Kravet på kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur bör skärpas

För en person som ska bo och verka i Sverige är det viktigt att ha grundläggande kunskap om det svenska samhället. Sådan kunskap är en central faktor för att kunna vara inkluderad i samhället och för att en person ska kunna förstå sina rättigheter och skyldigheter. Det gäller inte minst de politiska rättigheter som medborgarskapet med- för, t.ex. rätten att rösta vid val till riksdagen och andra normer och värderingar som präglar det svenska samhället. Kunskapskrav för med- borgarskap kan därigenom främja ett inkluderande samhälle där indi- viden stärks och ökar sina möjligheter att bli en aktiv samhällsmed- borgare.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnar i sitt delbetänkande Krav på kunskaper i svenska och samhällskunskap för

534

SOU 2025:1

Bilaga 1

svenskt medborgarskap (SOU 2021:2) förslag på ett krav på kunska- per i svenska och samhällskunskap för förvärv av svenskt medbor- garskap. Kravet föreslås kunna uppfyllas genom ett godkänt resultat på ett särskilt framtaget prov i svenska och samhällskunskap, men det föreslås också vara möjligt att visa sina kunskaper på andra sätt. Provet i samhällskunskap ska grundas på en för ändamålet särskilt framtagen bok med fokus på frågor som är centrala ur ett medborgar- skapsperspektiv. Tyngdpunkten i provet föreslås ligga på kunskaper som behövs för att leva och delta i det svenska samhället med fokus på demokrati och den demokratiska processen. Utredningen föreslår att de delområden som ska ingå regleras i förordning. Kravet på kun- skaper i svenska och samhällskunskap föreslås omfatta den som har fyllt 16 men inte 67 år. Utredningen föreslår att statslösa personer födda i Sverige som är under 21 år och nordiska medborgare som förvärvar medborgarskap genom bestämmelserna om anmälan i 18 och 19 §§ MedbL undantas. Den som inte rimligen kan förväntas visa kunskaper i svenska och samhällskunskap föreslås kunna få dispens från kravet på kunskaper om det finns särskilda skäl. Betänkandet bereds i Regeringskansliet.

Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för permanent uppehållstillstånd lämnar i sitt betänkande Kunskapskrav för perma- nent uppehållstillstånd (SOU 2023:25) förslag på krav på kunskaper i det svenska språket och om det svenska samhället för att kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Kunskapsprovet föreslås bestå av ett delprov i det svenska språket och ett delprov om det svenska samhället. Båda delproven föreslåsvara digitalt konstruerade.

Med hänsyn till vikten av kunskap om det svenska samhället finns det skäl att överväga om ytterligare kunskaper om det svenska samhäl- let och den svenska kulturen bör krävas för att förvärva medborgarskap, utöver dem som Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap har lämnat. Det kan t.ex. handla om att inkludera fler kunskapsområden i kravet. Utgångspunkten bör vara att kunskaperna ska kunna visas på samma sätt som de kunskapskrav som redan har föreslagits för svenskt medborgarskap.

535

Bilaga 1

SOU 2025:1

Utredaren ska därför

•analysera behovet av och föreslå vilka ytterligare kunskaper om det svenska samhället och svensk kultur, utöver de förslag som har lämnats av Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap, som ska krävas för att förvärva medborgarskap, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Det bör krävas att sökanden kan försörja sig

Fram till 1976 fanns ett krav på förmåga att försörja sig och sin familj för att förvärva svenskt medborgarskap. Som skäl för att ta bort försörjningskravet uttalade regeringen att kravet efter hand hade fått en avsevärt minskad betydelse som självständig bedömningsgrund. Den prövning av försörjningsförmågan som gjordes ledde enligt regeringen i allmänhet till att sökanden antingen ansågs uppfylla kravet eller erhöll dispens från det (prop. 1975/76:136 s. 31).

Sedan juli 2021 får ett permanent uppehållstillstånd som huvud- regel endast beviljas en utlänning som kan försörja sig genom in- komster från anställning eller näringsverksamhet eller en kombination av dessa (5 kap. 7 § utlänningslagen [2005:716] och prop. 2020/21:191 s. 68).

Att kunna försörja sig själv har stor betydelse för en persons möj- ligheter att vara en del av det svenska samhället. Ett försörjningskrav för medborgarskap ökar drivkrafterna för arbete och skapar incita- ment för den enskilde att bosätta sig i regioner med goda förut- sättningar för arbete. Det kan därmed bidra till en god integration och minska risken för utanförskap. Krav på egenförsörjning för med- borgarskap finns med olika utformning i bl.a. Danmark, Finland och Tyskland. Införandet av ett försörjningskrav i Sverige skulle således innebära att svensk lagstiftning närmar sig den lagstiftning som flera av våra grannländer tillämpar. Det finns därför anledning att över- väga om det bör införas ett krav på egenförsörjning för svenskt med- borgarskap. Kraven bör inte vara lägre än de som ställs för permanent uppehållstillstånd.

536

SOU 2025:1

Bilaga 1

Utredaren ska därför

•i den utsträckning utredaren bedömer det lämpligt, redogöra för andra länders reglering av krav på egenförsörjning, särskilt i fråga om de nordiska länderna och andra jämförbara länder,

•analysera behovet av ett krav på egenförsörjning för att förvärva- medborgarskap och, oavsett ställningstagande, lämna förslag på ett sådant krav,

•lämna förslag på hur försörjningskravet ska anses vara uppfyllt,

•analysera behovet av undantag som ska kunna göras från kravet, t.ex. för barn under 18 år eller med anledning av Sveriges inter- nationella åtaganden, med utgångspunkten att möjligheten till undantag ska vara restriktiv och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Kraven på att sökanden har ett hederligt levnadssätt bör skärpas

Det kan framstå som stötande om en utlänning som har gjort sig skyldig till brott strax därefter förvärvar svenskt medborgarskap. Det finns också ett berättigat intresse av att undvika att en person som på goda grunder kan antas komma att begå brott förvärvar medbor- garskap. Därutöver ska inte den som kan utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet kunna förvärva medborgarskap. I dag är det en förutsätt- ning för medborgarskap genom naturalisation att sökanden har haft och kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt (11 § 5 MedbL). I förarbetena till den nuvarande medborgarskapslagen an- sågs det då gällande begreppet ”hederlig vandel” vara otidsenligt men någon ändring i sak var inte avsedd (prop. 1999/2000:147 s. 46). Tyngd- punkten i prövningen av levnadssättet ska enligt tidigare förarbeten ligga på en bedömning av sökandens framtida levnadssätt. Den bedöm- ningen ska göras mot bakgrund av sökandens tidigare levnadssätt (prop. 1994/95:179 s. 57).

537

Bilaga 1

SOU 2025:1

Utöver brott kan skulder till det allmänna eller till enskilda inne- bära att kravet på hederligt levnadssätt inte kan anses uppfyllt enligt nuvarande praxis. I tidigare förarbeten anges riktlinjer för hur lång tid som ska ha förflutit efter att en sökande gjort sig skyldig till ett brott eller fått en vandelsanmärkning innan han eller hon kan anses uppfylla kravet på hederligt levnadssätt. En individuell prövning av samt- liga omständigheter i ärendet ska dock alltid göras (prop. 1994/95:179

s.58–60). Närmare trettio år har förflutit efter att dessa riktlinjer lades fram, och sedan dess har samhället utvecklats på många sätt. Det finns därför skäl att se över riktlinjerna.

I dag görs ingen prövning av hederligt levnadssätt i anmälnings- ärenden enligt 6–10 §§ MedbL. För anmälan om medborgarskap för nordiska medborgare enligt 18 § MedbL gäller dock att den som anmäler inte sedan fem år får ha dömts till frihetsberövande påföljd. Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt med- borgarskap och andra frågor om medborgarskap lämnar i sitt betän- kande Ändrade regler i medborgarskapslagen (SOU 2021:54) förslag på krav som kan diskvalificera den som anmälan avser från att för- värva medborgarskap, t.ex. att någon är skäligen misstänkt eller dömd för allvarlig brottslighet. Betänkandet bereds i Regeringskansliet. För vissa av de grupper som anmälningsförfarandet gäller kan det dock finnas skäl att ställa motsvarande krav på hederligt levnadssätt som gäller i naturalisationsärenden. Utredaren bör därför överväga och lämna förslag på krav på hederligt levnadssätt även för dessa grupper.

Även brott som sökanden har begått utomlands beaktas enligt nuvarande praxis vid prövningen av sökandens levnadssätt. En förut- sättning för det är att Migrationsverket får kännedom om brottslig- heten. Migrationsverket har i dag tillgång till uppgifter som förts in i Schengens informationssystem och har rätt att söka i sådana uppgifter när myndigheten prövar ansökningar om medborgarskap (11 § förordningen [2021:1188] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordningar om Schengens informationssystem). Sådana uppgifter ska också lämnas ut om det begärs av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen när de prövar mål om medborgar- skap (13 § samma förordning). Det är viktigt att prövningen av sökan- dens levnadssätt även i fortsättningen omfattar kontroll av brotts- lighet utanför Sveriges gränser, särskilt inom EU, och det bör därför ingå i uppdraget att ta ställning till om det bör förtydligas hur pröv- ningen ska gå till. Utredaren bör också analysera om Migrations-

538

SOU 2025:1

Bilaga 1

verket har tillgång till relevanta uppgifter från utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer i tillräcklig omfattning, bl.a. när det gäller möjligheten att söka i andra relevanta databaser.

Krav på hederligt levnadssätt ställs även vid prövningen av en an- sökan om uppehållstillstånd (t.ex. 5 kap. 7 § 2 och 17 § första stycket utlänningslagen). Det är angeläget att regelverken för beviljande av medborgarskap och uppehållstillstånd förhåller sig till varandra på ett ändamålsenligt och balanserat sätt.

Utredaren ska därför

•analysera de riktlinjer och den praxis som behandlar kravet på hederligt levnadsätt för att förvärva medborgarskap,

•bedöma behovet av och föreslå ett skärpt krav på hederligt lev- nadssätt för att komma i fråga för att förvärva medborgarskap,

•analysera behovet av och föreslå krav på hederligt levnadssätt för de som kan förvärva medborgarskap genom anmälan,

•ta ställning till om det bör förtydligas att prövningen även avser eventuell brottslighet utanför Sveriges gränser, särskilt inom EU, inklusive förekomsten av internationella efterlysningar och på- gående utlämningsärenden,

•analysera behovet av ändringar för att förbättra Migrationsverkets tillgång till relevanta uppgifter från utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer, bl.a. när det gäller möjligheten att söka i andra relevanta databaser, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Bör det införas ett obligatoriskt ceremoniellt inslag?

Sedan 2015 ska varje kommun minst en gång om året anordna en ceremoni för nya svenska medborgare för att högtidlighålla deras nya medborgarskap. Till ceremonin ska kommunen bjuda in dem som är folkbokförda i kommunen och som under de senaste 18 månaderna har förvärvat svenskt medborgarskap på annat sätt än genom födseln till ceremonin. Vid ceremonin ska medborgarskapets grundläggande betydelse enligt 1 § MedbL förmedlas (29 § MedbL).

539

Bilaga 1

SOU 2025:1

Det är ett viktigt steg i integrationsprocessen att nya svenska med- borgare upplever att de är en del av den svenska gemenskapen. Att bli svensk medborgare är en stor händelse i många människors liv. Genom att hålla en ceremoni för att uppmärksamma detta markeras medborgarskapets betydelse. Ceremonin kan förmedla budskapet att det svenska medborgarskapet är det viktigaste rättsliga förhållandet mellan medborgaren och staten, att medborgarskapet innebär fri- heter, rättigheter och skyldigheter samt att medborgarskapet är en grund för folkstyrelsen och står för samhörighet med Sverige och andra svenska medborgare. Deltagandet är i dag frivilligt och något krav på medborgarskapssamtal eller avläggande av lojalitetsförklaring eller liknande finns inte. Att deltagandet är frivilligt kan t.ex. tänkas minska ceremonins betydelse. Medborgarskapsceremonierna bör vär- deras högre och en översyn bör göras i detta syfte.

Utredaren ska därför

•bedöma om det finns anledning att ändra ordningen för medbor- garskapsceremonier i syfte att stärka deras betydelse,

•ta ställning till om det bör införas ett obligatoriskt ceremoniellt inslag som ska utgöra slutpunkt i processen att förvärva medbor- garskap,

•i så fall föreslå hur ett sådant inslag bör utformas och vilken aktör som ska vara ansvarig,

•ta ställning till om ceremonin bör inkludera krav på medborgar- skapssamtal eller avläggande av lojalitetsförklaring eller ett lik- nande ceremoniellt inslag,

•om en obligatorisk ceremoni föreslås, ta ställning till vad som ska gälla för den som är tillfälligt eller varaktigt förhindrad att delta i ceremonin, t.ex. på grund av sjukdom, eller som av annat skäl inte medverkar,

•ta ställning till om det finns grupper som bör undantas, bl.a. på grund av Sveriges internationella åtaganden,

•ta ställning till om det bör införas en medborgarskapsbok där de rättigheter och skyldigheter som följer av ett svenskt medborgar- skap framgår, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

540

SOU 2025:1

Bilaga 1

Bör förfarandet för prövningen av barns befrielse från medborgarskap ändras?

Den som är eller önskar bli utländsk medborgare får efter ansökan befrias från sitt svenska medborgarskap. Befrielse ska medges den som saknar hemvist i Sverige. Den som har hemvist i Sverige får vägras befrielse endast om det finns särskilda skäl. Om sökanden inte redan har ett annat medborgarskap krävs som villkor för befrielsen att han eller hon inom en viss tid förvärvar ett annat medborgarskap (15 § MedbL). Särskilda skäl att avslå en ansökan om befrielse kan finnas om t.ex. brottsmisstänkta eller värnpliktiga genom befrielse skulle upp- nå otillbörliga fördelar gentemot staten (prop. 1999/2000:147 s. 57). Om en person, som utöver svenskt medborgarskap även har utländskt medborgarskap, inte längre anses ha hemvist i Sverige finns det inte några möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt med- borgarskap.

Ingen under 18 år ska behöva riskera att föras utomlands för att bli bortgift i ett land där barnäktenskap är tillåtet. Trots det finns det i dag små möjligheter att avslå en ansökan om att bli befriad från det svenska medborgarskapet. Om personen saknar hemvist i Sverige finns det ingen möjlighet för svenska myndigheter att vägra att upphäva medborgarskapet. Det innebär att barn som blivit bortförda utom- lands och därmed saknar hemvist i Sverige är skyddslösa i förhållande till sina föräldrar. För barn som lever under hedersrelaterat förtryck innebär detta stora risker. För att stärka barnets rättigheter i dessa fall och motverka hedersrelaterat våld eller tvång lämnar Utredningen om språk- och samhällskunskapskrav för svenskt medborgarskap och andra frågor om medborgarskap vissa förslag i sitt slutbetänkande Ändrade regler i medborgarskapslagen. Förslagen innebär bl.a. ut- ökade möjligheter att avslå en ansökan om befrielse från svenskt med- borgarskap genom att bestämmelserna om befrielse från svenskt medborgarskap utökas med krav på barns samtycke och på att en be- frielse inte får stå i strid med barnets bästa. Det lämnas också förslag om möjlighet att under vissa förutsättningar återkalla ett beslut om befrielse från svenskt medborgarskap. Betänkandet bereds i Regerings- kansliet.

Det finns en risk att de förslag som har lämnats inte är tillräckliga för att förhindra att barn förlorar sitt svenska medborgarskap som en del av hedersrelaterat våld eller tvång. För att ytterligare stärka

541

Bilaga 1

SOU 2025:1

barnets rättigheter bör det analyseras om handläggningen av ärenden om barns befrielse från medborgarskap bör förändras för att för- bättra de mekanismer som skyddar barnet. Riksdagen har tillkänna- gett att regeringen bör tillsätta en utredning om att barns befrielse från medborgarskap alltid ska prövas i domstol (bet. 2021/22:SfU13 p. 3, rskr. 2021/22:168).

Utredaren ska därför

•analysera behovet av att förändra förfarandet för prövning av barns befrielse från medborgarskap,

•ta ställning till om sådana frågor alltid ska prövas av en domstol,

•vid behov lämna förslag på en särskild ordning för prövning av barns befrielse av medborgarskap, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Konsekvensbeskrivningar

Utredaren ska säkerställa att de förslag som lämnas är förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden, bl.a. om mänsk- liga rättigheter såsom Europeiska unionens stadga om de grundläg- gande rättigheterna. Utöver att genomgående ha ett jämställdhets- perspektiv och ett integrationsperspektiv i den analys som görs ska utredaren analysera och redovisa eventuella konsekvenser för före- komsten av utanförskap och utanförskapsområden. En redogörelse för konsekvenserna för barn ur ett barnrättsperspektiv i enlighet med FN:s konvention om barnets rättigheter ska göras i den mån för- slagen berör barn. Eventuella konsekvenser för den enskildes integ- ritet ska beaktas.

Utredaren ska i enlighet med vad som följer av kommittéförord- ningen (1998:1474) och förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning analysera, bedöma, kostnadsberäkna och redovisa konsekvenserna av de förslag som lämnas, inklusive försla- gens påverkan på berörda myndigheters handläggningstider. Konse- kvensanalysen ska löpa parallellt med det övriga arbetet.

542

Bilaga 2

SOU 2025:1

Regelverket om förvärv av medborgarskap via anmälan bör ses över

Anmälningsförfarandet bör utmönstras eller skärpas för vissa grupper

De flesta utlänningar blir svenska medborgare efter ansökan, s.k. naturalisation. För vissa finns det emellertid ett enklare sätt att bli svensk medborgare, nämligen genom anmälan. Anmälningsförfar- andet gäller för statslösa barn födda i Sverige, barn under 18 år, unga vuxna mellan 18 och 21 år, nordiska medborgare samt personer som vill återfå svenskt medborgarskap (se bl.a. 6–10, 18 och 19 §§ lagen [2001:82] om svenskt medborgarskap, fortsättningsvis medborgar- skapslagen). Anmälningsförfarandet skiljer sig i flera avseenden från vad som gäller vid ansökan. Det uppställs endast ett fåtal villkor som är relativt lätta för den handläggande myndigheten att kontrollera. En person som uppfyller dessa har, till skillnad från vad som gäller vid ansökan, en ovillkorlig rätt att få svenskt medborgarskap. Anmäl- ningsförfarandet har motiverats med att det i vissa fall bör vara möjligt att förvärva svenskt medborgarskap på ett enklare och snabbare sätt än efter ansökan. Över tid har regelverket förändrats i syfte att möjlig- göra för allt fler personer att få svenskt medborgarskap genom anmälan.

För att stärka det svenska medborgarskapets betydelse ur ett både rättsligt och symboliskt perspektiv är det viktigt att skärpa kraven för förvärv av medborgarskap. I propositionen Ändringar i medborgar- skapslagen (prop. 2023/24:107) föreslår regeringen bl.a. att en utlän- ning ska uppfylla vissa grundläggande krav på skötsamhet och respekt för samhället för att kunna kvalificera sig för den ovillkorliga rätt till medborgarskap som anmälningsförfarandet innebär. Förslagen innebär bl.a. att den som är skäligen misstänkt eller dömd för viss brottslig- het, utgör ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet eller som har en anknytning till vissa grupper och organisationer, inte ska kunna förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. De nya be- stämmelserna i medborgarskapslagen föreslås med vissa undantag gälla för alla som har fyllt 15 år. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2024.

Det pågår alltså för närvarande arbete med att förändra den nuvar- ande ordningen där det för förvärv av svenskt medborgarskap genom anmälan ställs avsevärt lägre krav än vid förvärv av svenskt medborgar- skap efter ansökan. Prövningen av anmälningsärenden som omfattas av de nya kraven kommer att präglas av ökad komplexitet. Detta till-

546

SOU 2025:1

Bilaga 2

sammans med vikten av att ytterligare värna medborgarskapets bety- delse ur såväl ett rättsligt som symboliskt perspektiv gör att det finns anledning att överväga i vilken utsträckning det är ändamålsenligt att ha kvar anmälningsförfarandet. Som utgångspunkt anser regeringen att det bör krävas en ansökan för att få svenskt medborgarskap. Det behövs därför en översyn av regelverket om förvärv av svenskt med- borgarskap genom anmälan i syfte att utmönstra anmälningsförfar- andet så långt som möjligt och åstadkomma en skärpt reglering, utan att det får orimliga konsekvenser i enskilda fall.

En grundläggande utgångspunkt för uppdraget är att reglerna ska vara förenliga med Sveriges internationella åtaganden, bl.a. 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet (SÖ 1969:12) och 1997 års europeiska konvention om medborgarskap (SÖ 2001:20) samt FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

Av den europeiska konventionen om medborgarskap följer bl.a. att för statslösa barn födda i Sverige som inte vid födelsen förvärvar annat medborgarskap får medborgarskap endast göras beroende av legal och varaktig hemvist i landet under en tid av högst fem år innan en ansökan gjordes (se artikel 6.2). Om villkoren är uppfyllda ska med- borgarskap beviljas. I 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet finns en motsvarande bestämmelse (artikel 1). Enligt den bestämmelsen får konventionsstaten bl.a. uppställa villkor om att personen ska ha varit stadigvarande bosatt på statens territorium under en period som inte överstiger fem år omedelbart före ansökan om medborgarskap eller tio år sammanlagt. Andra tillåtna krav är att personen alltid ska ha varit statslös. Möjligheten till ansökan ska enligt den sistnämnda konventionen finnas under en period som inte får börja senare än vid 18 års ålder och inte upphöra tidigare än vid en ålder av 21 år. I svensk rätt kan ett förfarande som förutses i konven- tionerna sägas motsvara det som gäller vid en anmälan snarare än vid en ansökan. Denna grupp, dvs. statslösa barn och unga vuxna som är födda i Sverige och som sedan födelsen varit statslösa (jfr 6 och 8 §§ medborgarskapslagen) bör därför även fortsättningsvis kunna förvärva medborgarskap genom anmälan.

När det gäller vuxna statslösa personer som är födda i landet, dvs. personer som i Sverige omfattas av 8 § medborgarskapslagen, ger dock 1961 års FN-konvention om begränsning av statslöshet utrymme att som villkor för förvärv även ställa krav på att den statslösa inte har dömts för vare sig brott mot statens säkerhet eller något brott till

547

Bilaga 2

SOU 2025:1

fängelse i fem år eller mera. Enligt gällande rätt ställs inte något sådant krav och de författningsändringar som föreslagits i prop. 2023/24:107 innebär att kraven avseende frånvaro av brottslighet m.m. inte om- fattar personer som är födda i Sverige och sedan födelsen är statslösa. Det finns starka skäl att överväga att utnyttja det utrymme som finns enligt folkrättsliga åtaganden att förhindra att en statslös person som är född i landet beviljas svenskt medborgarskap då personen har dömts för brott mot Sveriges säkerhet eller i annat fall har dömts till ett långt fängelsestraff (jfr samma prop. s. 47–52). I utredarens uppdrag ska det därför även ingå att ta ställning till och föreslå hur kraven för förvärv av medborgarskap för dessa utlänningar kan skärpas.

Av en överenskommelse mellan Danmark, Finland, Island, Norge och Sverige om medborgarskap (SÖ 2012:6) följer att nordiska med- borgare under vissa förutsättningar ska kunna förvärva medborgar- skap genom anmälan i ett annat nordiskt land. Uppdraget bör därför inte omfatta nordiska medborgare som förvärvar svenskt medborgar- skap genom anmälan.

Utredaren ska analysera vilket utrymme i övrigt som finns enligt Sveriges internationella överenskommelser att skärpa reglerna för för- värv av svenskt medborgarskap för utlänningar som omfattas av regel- verket om förvärv av medborgarskap genom anmälan. I de fall utredaren bedömer att det är ändamålsenligt att utmönstra anmälningsför- farandet ska utredaren också lämna författningsförslag.

Utredaren ska

•ta ställning till och föreslå hur anmälningsförfarandet kan utmönst- ras för vissa grupper,

•ta ställning till och föreslå hur kraven för förvärv av medborgar- skap för vuxna personer som är födda i Sverige och sedan födel- sen är statslösa kan skärpas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Möjligheten att få dispens från naturalisationsvillkoren om det finns särskilda skäl bör ses över

Av kommittédirektiven följer att utredaren ska föreslå vissa skärpta krav för att förvärva medborgarskap genom naturalisation, bl.a. krav på längre hemvist och egenförsörjning. I uppdraget ingår även att före-

548

SOU 2025:1

Bilaga 2

slå vilka grupper som ska undantas från dessa krav. I 12 § medborgar- skapslagen finns bestämmelser om undantag från de nuvarande naturalisationsvillkoren i 11 § medborgarskapslagen, s.k. dispens. Bestämmelserna innebär bl.a. att om kraven för naturalisation inte är uppfyllda får sökanden ändå naturaliseras, om sökanden tidigare har varit svensk medborgare, sökanden är gift eller sambo med en svensk medborgare, eller det annars finns särskilda skäl till det. Vid bedöm- ningen av om det finns särskilda skäl kan hänsyn tas till bl.a. huma- nitära, sociala och personliga förhållanden (se prop. 1975/76:136 s. 30 f. och Sandesjö & Björk, Medborgarskapslagen, 12 februari 2024, JUNO, kommentaren till 12 §). Det är angeläget att kraven för att för- värva medborgarskap genom naturalisation upprätthålls och att de skärpningar som föreslås får avsedd effekt. Möjligheterna till undan- tag bör därför vara restriktiva. Det är samtidigt viktigt att det fortsatt finns en möjlighet att göra undantag i situationer där ett upprätthål- lande av kraven skulle leda till orimliga konsekvenser i det enskilda fallet eller där Sverige kan ha nytta av att en person blir svensk med- borgare. I uppdraget bör därför även ingå att utredaren ska se över om, och i så fall hur, möjligheten till dispens vid särskilda skäl bör skärpas.

Utredaren ska

•ta ställning till om och i så fall hur möjligheten att beviljas dispens från naturalisationsvillkoren vid särskilda skäl bör skärpas, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

En anpassning av förlust av medborgarskap till unionsrätten

EU-domstolen har i dom den 5 september 2023 i mål C-689/21 prövat huruvida artikel 20 FEUF, jämförd med artikel 7 i Europeiska unio- nens stadga om de grundläggande rättigheterna, utgör hinder för en sådan reglering av förlust av medborgarskap enligt lag som gäller i Dan- mark. EU-domstolens tolkning innebär att den danska regleringen inte är helt förenlig med unionsrätten.

I Sverige finns det regler om förlust av medborgarskap som liknar de som gäller i Danmark. I 14 § medborgarskapslagen föreskrivs att en svensk medborgare förlorar sitt svenska medborgarskap när han eller hon fyller 22 år, om han eller hon är född utomlands, aldrig haft hemvist i Sverige, och inte heller varit här under förhållanden som tyder på samhörighet med landet. På ansökan som görs innan den svenska

549

Bilaga 2

SOU 2025:1

medborgaren fyller 22 år får det dock medges att medborgarskapet be- hålls. Förlust av medborgarskap sker inte om detta skulle leda till att personen blir statslös. I alla dessa avseenden motsvarar den svenska regleringen dansk rätt.

EU-domstolen uttalade att när den nationella lagstiftningen med- för förlust av medborgarskap enligt lag då personen fyller 22 år, ska det finnas en rimlig tidsfrist för att ansöka om att de behöriga myn- digheterna ska göra en individuell bedömning av om följderna av för- lusten av medborgarskap och unionsmedborgarskap är proportioner- liga i ett unionsrättsligt perspektiv och, i förekommande fall, huruvida medborgarskapet ska bestå eller återfås med retroaktiv verkan (ex tunc). EU-domstolen ansåg att fristen för att ge in ansökan ska för- längas utöver den tidpunkt då personen i fråga fyller 22 år, dvs. den dag då rekvisiten i lagstiftningen ska vara uppfyllda, för att personen ska ha möjlighet att åberopa samtliga relevanta omständigheter som kan ha inträffat fram till dess. Domstolen ansåg även att ansöknings- fristen börjar löpa först om de behöriga myndigheterna har lämnat viss information till den berörda personen.

EU-domstolens avgörande ger anledning att överväga vilket behov det finns av att ändra den svenska regleringen av förlust av medborgar- skap.

Utredaren ska därför

•analysera och ta ställning till om den svenska regleringen av för- lust av medborgarskap behöver ändras för att överensstämma med unionsrätten, och

•lämna nödvändiga författningsförslag.

Kontakter och redovisning av uppdraget

Enligt de ursprungliga direktiven skulle uppdraget redovisas senast den 30 september 2024. Utredningstiden förlängs. Uppdraget ska i stäl- let redovisas senast den 15 januari 2025.

(Justitiedepartementet)

550

Bilaga 3

Enkätundersökning om medborgarskapsceremonier under 2023

Som en del i utredningens kartläggningsarbete av de kommunalt arrangerade medborgarskapsceremonierna genomförde utredningen i samarbete med SKR en enkätundersökning under perioden mars– maj 2024 om kommunernas anordnande av medborgarskapscere- monier under 2023. Syftet var att undersöka hur medborgarskaps- ceremonierna anordnas i dagsläget och graden av deltagande i ceremonierna.

Enkätundersökningen genomfördes som en webbenkät och skickades ut till samtliga 290 kommuner. Undersökningen distri- buerades via kommunernas allmänna epostbrevlådor i form av en länk till undersökningen som innehöll nio frågor. Frågorna berörde om kommunen genomförde medborgarskapsceremonier under 2023, när ceremonin i så fall arrangerades, på vilket sätt medborgarska- pets betydelse förmedlades vid ceremonin, hur många som bjöds in till respektive deltog i medborgarskapsceremonin, och om cere- moniernas utformning, exempelvis om vad för inslag ceremonin hade innehållit i form av t.ex. tal, underhållning och förtäring, vil- ken kommunal företrädare som välkomnade de nya medborgarna och om möjligheten för de nyblivna medborgarna att ta med sig gäster. De kommuner som uppgav att de inte anordnade någon ceremoni under 2023 fick ange skälen till detta i fritextsvar.

Avslutningsvis tillfrågades den som besvarat enkäten om utred- ningen fick ta kontakt vid eventuella ytterligare frågor om med- borgarskapsceremonier, och det gavs möjlighet att lämna kontaktupp- gifter till kommunens kontaktperson för medborgarskapsceremonier.

Undersökningen fanns tillgänglig för svar under drygt fyra veckor. Svarsfrekvensen uppgick till 83 procent, vilket innebär att 241 kom- muner deltog i undersökningen.

551

Bilaga 3

SOU 2025:1

Nedan följer en statistisk redogörelse av svaren på enkätunder- sökningen.

1. Anordnade kommunen någon medborgarskapsceremoni under 2023?

Svarsalternativ	Antal	Andel (%)
Ja	201	83
Nej	32	12

Vet inte	8	3
Summa	241	100

2.Ange vilken eller vilka dagar/datum kommunen anordnade medborgarskapsceremonier under 2023

Flera svarsalternativ kan väljas

Svarsalternativ	Antal	Andel av svarande kommuner
Nationaldagen	171	86 %
Andra/ytterligare datum	30	15 %
Summa	201	101 %
Antal svarande kommuner	199

3.Vid medborgarskapsceremonierna ska det förmedlas att det svenska medborgarskapet är ett rättsligt förhållande mellan medborgaren och staten som medför rättigheter och skyldigheter för båda parter. Kommunerna får själva avgöra hur det ska förmedlas. På vilket sätt förmedlades medborgarskapets innebörd vid kommunens medborgarskapsceremoni 2023?

Flera svarsalternativ kan väljas

Svarsalternativ	Antal	Andel av svarande kommuner
Genom att medborgarskapets rättigheter		61 %
och skyldigheter läses upp vid ceremonin	114	61 %
Genom att medborgarskapets rättigheter	42	22 %
och skyldigheter överlämnas i skriftlig form	42	22 %
På annat/andra sätt	63	34 %
Summa	219	117 %

Antal svarande kommuner	187

552

SOU 2025:1

Bilaga 3

4.Vad för inslag innehöll kommunens medborgarskapsceremoni 2023? Flera svarsalternativ kan väljas

Svarsalternativ	Antal	Andel av svarande kommuner
Tal	185	93 %
Utdelning av diplom, minnesblad
eller liknande	166	84 %
Framträdande, t.ex. musik, sång
eller liknande	159	80 %
Förtäring	135	68 %

Annat/andra inslag	47	24 %
Summa	692	349 %

Antal svarande kommuner	198

5.Vilken befattningshavare hälsade officiellt de nya medborgarna välkomna som nya svenska medborgare vid medborgarskapsceremonierna under 2023?

Flera svarsalternativ kan väljas

Svarsalternativ	Antal	Andel av svarande kommuner

Kommunfullmäktiges ordförande	140	71 %
Kommunstyrelsens ordförande	52	27 %

Annan befattningshavare	39	20 %
Summa	231	118 %

Antal svarande kommuner	196

6.Hur många nyblivna svenska medborgare bjöds in till medborgarskapsceremonin och hur många deltog?

Ange endast antal inbjudna och deltagande nya medborgare, andra inbjudna och deltagande gäster, exempelvis anhöriga, exkluderas

Värde	Antal inbjudna nyblivna	Antal nyblivna medborgare
	medborgare	som deltog
Medelvärde	392	74
Median	150	40

Minimum	5	2
Maximum	8 041	1 200

Antal svarande kommuner	158	131

553

Bilaga 3

SOU 2025:1

7.Tilläts nyblivna medborgare att ta med familjemedlemmar och/eller andra gäster till kommunens medborgarskapsceremoni 2023?

Svarsalternativ	Antal	Andel (%)
Ja	185	94
Nej	5	3

Vet inte	6	3
Summa	196	100

8.Var möjligheten att ta med familjemedlemmar och/eller gäster begränsad till ett visst antal?

	Antal	Andel (%)

Ja	39	21
Nej	140	76

Vet inte	5	3
Summa	184	100

554

		för barn i ansökningsförfarandet ..........................	261
	8.5.4	Skärpta vandelsvillkor i anmälningsärenden ........	262
9	Ytterligare kunskaper om det svenska samhället
	och svensk kultur ....................................................		279
9.1	Bakgrund ...............................................................................		279

Sammanfattning ................................................................		15
Summary ..........................................................................		23
1	Författningsförslag.....................................................	31

1.4 Förslag till förordning om ändring
i medborgarskapsförordningen (2001:218)...........................	44

	(0000:000) om medborgarskapsprov i svenska och
	samhällskunskap......................................................................	50
2	Utredningens uppdrag och arbete................................	53
2.1	Utredningens uppdrag............................................................	53
2.2	Utredningsarbetet...................................................................	54

3	Det svenska medborgarskapet .....................................		57
3.1	Medborgarskap och integration.............................................		57
	3.1.1	Forskning om medborgarskap och integration.....	60
3.2	Medborgarskapets betydelse..................................................		63
3.3	Gällande reglering av svenskt medborgarskap......................		66
	3.3.1	Statistik om svenskt medborgarskap .....................	69

4	Internationell utblick..................................................	71
4.1	Bakgrund .................................................................................	71

i de nordiska länderna.............................................................		72
4.2.1	Danmark ..................................................................	72
4.2.2	Finland .....................................................................	81
4.2.3	Island........................................................................	89
4.2.4	Norge .......................................................................	95

	i andra jämförbara länder......................................................		104
	4.3.1	Nederländerna .......................................................	104
	4.3.2	Österrike................................................................	105
	4.3.3	Tyskland ................................................................	106
4.4	Sveriges internationella överenskommelser ........................		108
	4.4.1	Flyktingar ..............................................................	109
	4.4.2	Statslösa .................................................................	109
	4.4.3	Barn och unga vuxna .............................................	111
	4.4.4	Nordiska medborgare ...........................................	112
	4.4.5	Tidigare medborgare i staten ................................	113
	4.4.6	Äkta makar ............................................................	114
5	Förvärv av svenskt medborgarskap efter anmälan ........		115
5.1	Bakgrund ...............................................................................		115

av medborgarskap efter anmälan .........................................		117
5.2.1	Anmälningsförfarandet för barn ..........................	122
5.2.2	Anmälan för unga vuxna.......................................	127

	5.2.3	Anmälan för tidigare svenska medborgare...........	129
	5.2.4	Anmälan för nordiska medborgare.......................	131
	5.2.5	Förvärv av svenskt medborgarskap efter
		anmälan enligt vissa övergångsbestämmelser.......	131
5.3	Överväganden och förslag ....................................................		139
	5.3.1	Anmälningsförfarandet bör utmönstras och
		ska i huvudsak omfatta statslösa personer som
		är födda i Sverige och nordiska medborgare ........	139
6	Barn i ansökningsförfarandet ....................................		147
6.1	Bakgrund ...............................................................................		147

	genom naturalisation som biperson......................	150
6.2.3	Självständig naturalisation genom dispens...........	151
6.3 Överväganden och förslag ....................................................		152

		efter ansökan..........................................................	154
	6.3.3	Förutsättningarna för barns förvärv av svenskt
		medborgarskap efter ansökan ...............................	155
7	Hemvistkrav för förvärv av svenskt medborgarskap ......		165
7.1	Bakgrund ...............................................................................		165

ur ett historiskt perspektiv ...................................................		166
7.3 Kravet på hemvist i Sverige i medborgarskapsprocessen....		169
7.3.1	Hemvistvillkor vid anmälan ..................................	169
7.3.2	Hemvistvillkor vid naturalisation .........................	172

7.3.3	Hemvistvillkor vid dispens ...................................	173
7.3.4	Hemvisttidpunkten och dess beräkning m.m. ....	179
7.4 Överväganden och förslag....................................................		182
7.4.1	Det bör krävas längre hemvisttid
	för att förvärva svenskt medborgarskap ..............	182

	medborgarskap genom naturalisation..................	191
7.4.4	Hemvisttidens längd för barn
	i ansökningsförfarandet ........................................	202

		från naturalisationsvillkoren .................................	206
8	Ett krav på skötsamt och hederligt levnadssätt
	i medborgarskapsärenden .........................................		209
8.1	Bakgrund ...............................................................................		210
8.2	Hederligt levnadssätt i naturalisationsärenden ...................		211
	8.2.1	Dispens från vandelsvillkoret ...............................	217

	ur ett historiskt perspektiv ...................................	218
8.2.3	Vandelskrav i ärenden om uppehållstillstånd ......	223

i anmälningsärenden .............................................................		226
8.3.1	Personkretsen........................................................	228

	i Sverige..................................................................	229
8.3.3	Vandelsvillkor för nordiska medborgare .............	231

8.4 Migrationsverkets informationsåtkomst
vid handläggning av medborgarskapsärenden.....................	232

	och Säkerhetspolisen.............................................	233
8.4.2	Misstanke- och belastningsregistret.....................	233
8.4.3	SIS ..........................................................................	236
8.4.4	Ecris och Ecris-TCN ............................................	237
8.4.5	Interpol ..................................................................	238

	vid handläggning av medborgarskapsärenden......	239
8.4.7	Migrationsverkets arbete gällande skärpta

kontroller av vandel i tillståndsärenden................	241
8.5 Överväganden och förslag ....................................................	243

medborgarskap ......................................................................		280
9.2.1	Personkretsen ........................................................	280

	och samhällskunskap .............................................	281
9.2.3	Dispens från kunskapskravet ................................	282
9.2.4	Medborgarskapsprovet..........................................	282
9.2.5	Provdelen i samhällskunskap ................................	283
9.2.6	Genomförandet av medborgarskapsprovet..........	284
9.2.7	Medborgarskapsprovets ansvarsfördelning..........	285

och delprovet i samhällskunskap ..........................	285
9.3 Kunskapskrav för permanent uppehållstillstånd.................	288

inom den kommunala vuxenutbildningen ...........................		292
9.5 Överväganden och förslag ....................................................		298
9.5.1	Ett utökat delprov i samhällskunskap ..................	298

10	Krav på egenförsörjning för att förvärva svenskt
	medborgarskap ........................................................		303
10.1	Bakgrund ...............................................................................		303
10.2	En historisk överblick av försörjningskravet för förvärv
	av medborgarskap .................................................................		304
10.3	Försörjningskrav i utlänningslagstiftningen .......................		309
	10.3.1	Närmare om försörjningskravet
		för permanent uppehållstillstånd .........................	311
10.4	Överväganden och förslag....................................................		316
	10.4.1 Det bör införas ett krav på egenförsörjning
		för att förvärva svenskt medborgarskap...............	316
	10.4.2 Det ska krävas att utlänningen kan försörja sig
		för att förvärva svenskt medborgarskap...............	322
	10.4.3 Det ska införas en bestämmelse om
		uppgiftsskyldighet för Skatteverket.....................	331
	10.4.4	Undantag från försörjningskravet........................	332

11	Undantag från naturalisationsvillkoren .......................	345
11.1	Bakgrund ...............................................................................	345
11.2	Förutsättningarna för dispens ur ett historiskt
	perspektiv och enligt gällande rätt.......................................	346
	11.2.1 Dispensgrunden ”till gagn för landet” .................	346
	11.2.2 Närmare om dispensgrunden särskilda skäl ........	347
11.3	Överväganden och förslag....................................................	355

12	Förlust av svenskt medborgarskap .............................	361
12.1	Bakgrund ...............................................................................	361
12.2	Förlust av medborgarskap enligt unionsrätten...................	362
12.3	Den svenska regleringen om förlust av svenskt
	medborgarskap......................................................................	368
	12.3.1 Förutsättningarna för förlust av svenskt
	medborgarskap genom preskription ....................	369

SOU 2025:1		Innehåll
12.4	Medborgarskapsförklaring ...................................................	372
12.5	Medborgarskapsutredning i passärenden ............................	374
12.6	Hemställan från danska Utlännings-
	och integrationsministeriet...................................................	375
12.7	Överväganden och förslag ....................................................	377
	12.7.1 Den svenska regleringen av förlust av svenskt
	medborgarskap behöver ändras för att
	överensstämma med unionsrätten ........................	377
13	Förfarandet vid prövningen av barns befrielse
	från svenskt medborgarskap .....................................	383
13.1	Bakgrund ...............................................................................	383
13.2	Myndigheters hantering av situationer då barn förs
	utomlands i en hedersrelaterad kontext ..............................	384
13.3	Befrielse från svenskt medborgarskap ur ett historiskt
	perspektiv ..............................................................................	387
13.4	Barns befrielse från svenskt medborgarskap
	enligt gällande rätt.................................................................	388
	13.4.1 Samtycke till befrielse från medborgarskap
	för barn som har fyllt tolv år.................................	390
	13.4.2 En ansökan om befrielse från svenskt
	medborgarskap får inte bifallas om det står
	i strid med barnets bästa........................................	391
	13.4.3 Förfarandet vid prövningen av ärenden om
	barns befrielse från svenskt medborgarskap ........	392
	13.4.4 Återkallelse av beslut om befrielse
	från svenskt medborgarskap .................................	395
13.5	Domstolsprövning i allmän förvaltningsdomstol
	och migrationsdomstol.........................................................	396
	13.5.1 Förfaranden i migrationsdomstol.........................	400
13.6	Överväganden och förslag ....................................................	401
	13.6.1 Förfarandet vid prövningen av ärenden om
	barns befrielse från svenskt medborgarskap
	bör inte ändras .......................................................	401