Förslag till riksdagsbeslut
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att överväga att utreda om begravningsavgiften ska reformeras på så sätt att den görs till en del av det offentligt beslutade skatteuttaget och tillkännager detta för regeringen.
Sedan den 1 januari 2016 sker folkbokföring i Sverige inte längre i en församling inom
Svenska kyrkan utan i en kommun. I samband med denna förändring infördes också en
enhetlig begravningsavgift. Tanken är att avgiften ska vara lika för alla oavsett var i
Sverige man bor och skapa större flexibilitet för Svenska kyrkans organisation. Tidigare
beräknades begravningsavgiften separat för varje huvudman (församlingarna, pastoraten
eller samfälligheterna i Svenska kyrkan) och den kunde variera kraftigt mellan olika
huvudmän.
I Stockholms stad och Tranås har kommunen ansvaret för begravningsväsendet i
stället för Svenska kyrkan. Dessa kommuner omfattas inte av systemet med enhetlig
begravningsavgift. Stockholm har haft kommunalt huvudmannaskap för begravnings
väsendet sedan år 1886.
Det finns en rad problem med begravningsavgiften som sådan och med det nya
systemet med enhetlig avgift. Låt mig peka på de allra mest centrala: Begravnings
avgiften är ingen avgift – det är en skatt. Bo Westerhult förklarar i Förvaltningsrättslig
tidskrift (Den besynnerliga begravningsavgiften, 3/2016) i detalj varför begravnings
avgiften inte är att betrakta som en avgift utan en skatt. Nedan finns en sammanfattning
av Westerhults genomgång av rättsläget.
Det finns kriterier för den rättsliga definitionen av begreppet avgift, och detta har
också behandlats i utredningar (exempelvis Avgiftsutredningen, SOU 2007:96),
yttranden och rättsfall. I grunden är en avgift något en person betalar för en mot
prestation, till exempel för att parkera bilen på en viss plats under en viss tid. Avgiften
kan vara påtvingad, som till exempel inspektionsavgifter, och kan i vissa fall omfatta ett
avgränsat kollektiv, till exempel jaktvårdsavgifter.
Förutom att avgiften är kopplad till en motprestation ska motprestationens värde stå i
någorlunda proportion till avgiftens storlek. Det behöver inte handla om exakt värde, till
exempel kan avgifter schabloniseras i taxor. Eftersom motprestationen ska stå i proportion till avgiftens storlek ska inte avgifter sättas i relation till inkomst eller förmögenhet. Människor ska inte betala olika hög avgift för samma tjänst. Till exempel betalar alla lika mycket i avgift för bilbesiktning. Prestationen och motprestationen ska också stå i ett tidsmässigt samband till varandra, med frister för när betalning och motprestation ska ske. Begravningsavgiften i Sverige uppfyller inte på långa vägar dessa kriterier för att rättsligt betraktas som en avgift, snarare tvärtom.
Till att börja med ges inte motprestationen till den som betalat avgiften utan till
dödsboet. Detta sker dessutom oavsett om den som avlidit har betalat någon begravningsavgift eller inte. Många människor betalar inte begravningsavgift, till exempel alla som saknar förvärvsinkomst och personer som blir nolltaxerade. Det finns också personer som många år betalat begravningsavgift men där ingen motprestation blir av. Dit hör till exempel personer som flyttat utomlands eller som har dött genom olyckor på havet där kroppen aldrig återfinns.
Alla som betalar begravningsavgift betalar inte heller lika hög avgift. Avgiften är en
andel av den beskattningsbara inkomsten och står därmed inte i proportion till motprestationen. Samtidigt skiljer sig motprestationen – begravningen – åt eftersom kostnaderna varierar kraftigt mellan olika församlingar. (Det är just dessa kostnadsskillnader som är grunden för att avgiften har gjorts enhetlig.) Därtill kan dödsboet välja mellan olika alternativ, till exempel kan en begravning i kista vara dubbelt så dyr som begravning i urna.
Slutsatsen är att begravningsavgiften inte uppfyller något grundläggande kriterium
för vad som betecknar en avgift. Den syftar inte till att ge en specifik tjänst till avgifts
betalaren. I stället är syftet att täcka behovet av begravningar åt hela allmänheten. Det är
alltså inte någon avgift utan en skatt. I Sverige är det riksdagen som beslutar om statliga
skatter. Det är fastslaget i regeringsformen.
Förutom att begravningsavgiften som sådan inte är någon avgift, är den enhetliga
begravningsavgiften problematisk. Systemet riskerar att bli både kostnadsdrivande och
icke-transparent.
Svenska kyrkans församlingar, pastorat och samfälligheter rapporterar in sina
kostnader för begravningsverksamheten till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet
summerar dessa kostnader och fastställer den enhetliga avgiftssatsen. Det råder full
kostnadstäckning. Därmed saknas incitament för begravningshuvudmännen att
effektivisera, eftersom kostnaderna slås ut över alla. Ska man koncentrera begravningarna till ett fåtal kyrkogårdar eller behålla dem vid varje kyrka? Samarbeta över församlings- och kommungränser? Med det nya systemet spelar det ingen roll. Det
saknas också kontrollverktyg. Länsstyrelserna utser begravningsombud som ska
kontrollera att begravningsavgiften går till rätt saker. Men de ska inte kontrollera om
utgifterna är rimliga. Också Riksrevisionen har pekat på stora brister hos ombudens
tillsyn.
För det tredje saknar systemet tillräcklig ekonomisk styrning. Skattebetalarna var i
månadsskiftet november/december 2016 mycket nära en skattechock. När Kammar
kollegiet den 30 november 2016 presenterade begravningsavgiften för 2017 var avgiften
29,6 öre, en ökning med 23 procent sedan 2012. En kontrollräkning utförd av Svenska
kyrkans kansli visade dock redan nästa dag att Kammarkollegiet räknat fel. Med rätt
siffror stannade avgiften på 24,6 öre. Att Kammarkollegiet kunde besluta om en siffra
som innebar att cirka 900 miljoner skattekronor för mycket skulle tas ut, visar att
systemet saknar grundläggande kontrollmekanismer.
Begravningsavgiften borde i stället ha det kommunala utjämningssystemet som
förebild. Den kommunala utjämningen ska kompensera för icke påverkbara faktorer
såsom demografi och befolkningstäthet. Men det är kommunfullmäktige som
bestämmer skattesatsen, och som ansvarar för detta beslut inför sina väljare.
I Stockholm och Tranås ansvarar kommunen för begravningsverksamheten. Med 7,0 öre per skattehundralapp har Stockholm landets lägsta begravningsavgift, samtidigt som
man har begravningsplatser i världsklass, inte minst världsarvet Skogskyrkogården.
Samtidigt är den enhetliga begravningsavgiften för resten av Sverige (undantaget
Tranås) 2024 hela 27,7 öre per hundralapp. Stockholm ingår inte i systemet med
enhetlig begravningsavgift, utan visar i stället på ett annat och bättre exempel, där
skattebetalarnas pengar förvaltas ansvarsfullt.
Systemet med enhetlig begravningsavgift bör utredas på nytt där också andra
alternativ utreds. Redan nu bör regeringen överväga följande: Det måste bli möjligt att
överklaga beslut om kostnadsredovisning eller avgiftssats om det finns skäl att anta att
de verkliga kostnaderna inte motsvarar skattesatsen. Rimligen kan en sådan ordning
omfattas av krav på prövningstillstånd för att undvika okynnesöverklaganden.
En utgiftsspärr bör införas i systemet. Utgiftsökningar större än exempelvis
5 procentenheter över konsumentprisindex bör inte tillåtas annat än om det finns
särskilda skäl, vilka måste godkännas av Kammarkollegiet.
De kommuner som vill bör få ta över ansvaret för begravningsväsendet. Stockholms
exempel visar att kommunen kan sköta denna verksamhet med effektivitet och kvalitet.
Höjda avgifter och en undermålig kostnadskontroll riskerar att undergräva legitimiteten i systemet och leda till fler skattehöjningar som skattebetalarna knappast kan påverka. Det är inte ett ansvarsfullt sätt att handskas med medel som alla är med och betalar.
|
Fredrik Malm (L) |
|